НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ ДЛЯ ЮРИСТОВ
Н.М. Чепурнова
С.А. Кочерга
Правовое обеспечение инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации
Ж
юнити UNITY
Н.М. Чепурнова С.А. Кочерга
Правовое обеспечение инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии
Ж
ю н и т и
UNITY
Закон и право • Москва • 2009
УДК 342.951::[001.895:378](470+571)(035.3)
ББК 67.401.12 1(2Рос)+74.58(2Рос)
444
Р с и е н з е н г ы:
доктор юридических наук, профессор А. В. Мелехин доктор юридических наук, профессор Ю.Г. Шпаковский
Главный редактор издательства Н,Д. Эриашвилщ кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Чепурнова, Наталья Михайловна.
444 Правовое обеспечение инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации: монография / Н.М. Чепурнова, С.А. Кочерга. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. - 183 с. -(Серия «Научные издания для юристов»).
I. Кочерга, Светлана Александровна.
ISBN 978-5-238-01726-6
Агентство CIP РГБ
Обоснована публично-правовая природа образовательных отношений, раскрыта система административно-нравовых форм и методов государственного управления в сфере высшего профессионального образования. Освежены проблемы правового обеспечения основных направлений реформирования образовательного процесса в сфере высшего профессионального образования в современной России, раскрыты основные направления совершенствования системы высшего профессионального образования и его адаптации к европейской образовательной системе в рамках реализации Болонского процесса. Выявлены современные тенденции внедрения инновационных форм и методов ведения образовательной деятельности в высших учебных учреждениях, дан анализ их правового обеспечения и развгиия нормативно-правовых основ их осуществления.
Для ученых-юристов, работников сферы высшего профессионального образования. преподавателей, студентов и аспирантов, представительных органов государственной B.iacm субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
ББК 67.401.121(2Рос)+74.58(2Рос)
ISBN 978-5-238-01726-6
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮПИТИ-ДАНА. 2009
Принадлежит исключительное право па использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой се част любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интер нет-сет и, запрещается без письменного разрешения изда гсльства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2009
Предисловие
Социально-экономические и политические процессы, происходящие в России, оказали и продолжают оказывать существенное влияние на систему высшего профессионального образования. Вместе с тем, инновационные процессы в сфере высшего профессионального образования не нашли достаточного правового закрепления, отсутствуют научные исследования по административно-правовым аспектам государственного управления образованием и реализации этой достаточно важной социальной функции государства, не разработаны правовые механизмы осуществления новых форм и использования передовых технологий в образовательной сфере.
Согласно Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации до 2015 года основу государственного сектора науки и высшего образования в перспективе должны составить технически оснащенные на мировом уровне, укомплектованные квалифицированными кадрами, достаточно крупные и финансово устойчивые научные и образовательные учреждения. Вхождение России в единое Европейское образовательное сообщество и в Болонский процесс поставило вопросы внедрения новых форм образовательного процесса, установления системы учета и оценки знаний. Немало проблем перед высшими профессиональными образовательными учреждениями возникло в связи с проникновением новых экономических рыночных отношений в социальную и образовательную сферы государства и осуществлением образовательного процесса на возмездной основе.
Современная высшая школа России представляет собой социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям для того, чтобы обеспечить преемственность культуры и необходимую российскому обществу сплоченность и стабильность, без чего невозможны преодоление системного кризиса страны и становление рыночных отношений.
Результатом инновационных процессов в экономике и науке стали внедрение в образовательные процессы новых информационных технологий, использование дистанционного обучения на основе современных достижений науки и техники в сфере информации и информатизации.
К сожалению, приходится констатировать, что развитие общественных отношений в сфере высшего профессионального образования на основе инноваций и рыночных экономических условий не нашло своего правового регулирования и законодательного закрепления.
Современные процессы в сфере подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием не получили комплексного и системного анализа с точки зрения их публичной направленности и выполнения социальной образовательной функции государства, в результате чего сфера образования стала оцениваться как один из видов предпринимательской деятельности с распространением на нее положений законодательства но защите прав потребителей, и социально значимые образовательные услуги отнесены к одному из видов потребительских услуг. Это, в свою очередь, негативно отразилось на оценках экономического и социального статуса образовательных учреждений и работающего в них профессорско-преподавательского состава.
Значимость и уникальность высшего образования для России как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала требуют системного анализа и раскрытия публично-правовой природы общественных отношений. Исходя из положений ст. 7 Конституции РФ, Россия — социальное государство, поэтому актуально исследование административно-правового механизма обеспечения конституционного нрава на образование в целях определения системы организационноправовых форм и методов его обеспечения, роли и задач органов исполнительной власти по организационному и правовому обеспечению инновационных процессов в высшей школе.
В связи с реформой системы образования в России и се интеграции в единое европейское образовательное пространство особую значимость приобретают взвешенные подходы их правового закрепления.
Исследование общественных отношений в ходе реформирования системы образования за период с 1995 по 2007 год позволяют выявить достаточно противоречивые тенденции в реформировании высшего профессионального образования в России. Это ставит перед наукой административного права задачи си
4
стемного анализа характера и природы новых общественных отношений, тенденций их развития, функций и задач государства и государственного управления с целью выработки оптимальной модели форм и методов государственного воздействия на них, административно-правового регулирования инновационной деятельности в сфере высшего профессионального образования, правового статуса субъектов образовательной деятельности.
В связи этим повышенный научный интерес представляет исследование общественных отношений, складывающиеся в образовательной сфере в процессе реформирования высшего профессионального образования, внедрения новых форм и технологий образовательной деятельности и механизмов государственного управления высшим профессиональным образованием, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие процесс реформирования высшего профессионального образования.
Проведение теоретических исследований предполагает необходимость системного и комплексного анализа российского и зарубежного законодательства, Конституции РФ, федеральных законов, постановлений Правительства РФ, положений, приказов и инструкций Министерства образования и науки РФ, положений Болонской декларации, иных подзаконных нормативных актов и актов локального нормотворчества, конституций и законодательных актов стран СНГ.
Перед наукой и практикой административного нрава и государственного управления стоит необходимость теоретического обоснования и раскрытия механизма административно-правового регулирования инновационных процессов в системе высшего профессионального образования, выявление тенденций развития системы высшего профессионального образования на основе внедрения инноваций, выработка предложений и рекомендаций по нормативно-правовому и законодательному регулированию новых инновационных форм и технологий образовательной деятельности в высшей школе.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, рассматривавших как отдельные вопросы реформирования системы высшего профессионального образования, так и посвященные в целом раскрытию механизма функционирования государства, административно-правовых основ государственного управления, административно-правовым формам и методам государственного управления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, проблемам административной реформы, таких, как:
И.Н. Барциц, Н.С. Бачило, С.Н. Братановский, Д.Н. Бахрах, П.М. Видавский, В.Г. Вишняков, В.Л. Гойхман, М.А. Гуриев, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова, Р. Деллинг, Дж. Даниел, М.Б. Игнатьев, А.Д. Иванников, А.Г. Кацжак, Д. Киган, Е.М. Ковеш-ников, Н.В. Левин, В.С. Лобанов, Н.В. Макарова, Т.П. Митиль, М. Мур, А.А. Муравьев, Ф.Т. Нагиев, С.М. Немцов, А.Ф. Ноз-драчсв, О. Петерс, Л.Г. Осовсцкий, А.В. Рубцов, Н.Г. Салищева, Г.С. Сапаргалиев, Л.А. Стешенко, В.А. Северцев, Б.Я. Советов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, М.Ф. Тучков, В.М. Утенков, Т.Я. Хабриева, Б. Холмберг, В.И. Шабайлов, С.М. Широбоков, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков.
В работе использовались публицистические материалы по проблемам реформирования высшего профессионального образования В.П. Тихомирова, М.П. Карпенко, В.Г. Домрачева, А.Н. Тихонова, А.Д. Иванникова, Л.П. Рябова, В.А. Садовни-чева, В.Я. Нечаева.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в образовательной сфере в процессе реформирования высшего профессионального образования, внедрения новых форм и технологий образовательной деятельности.
Предметом научного анализа определены механизмы государственного управления высшим профессиональным образованием, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие процесс реформирования высшего профессионального образования.
Нормативную основу работы составили: Конституция РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, положения, приказы и инструкции Министерства образования и науки РФ, положения Болонской декларации, иные подзаконные нормативные акты и акты локального нормотворчества, конституции и законодательные акты стран СНГ.
Основная цель работы — раскрытие механизма административно-правового регулирования инновационных процессов в системе высшего профессионального образования, выявление тенденций развития системы высшего профессионального образования на основе внедрения инноваций, выработка предложений и рекомендаций по нормативно-правовому и законодательному регулированию новых инновационных форм и технологий образовательной деятельности в высшей школе.
Цель определила постановку следующих задач:
•	исследование административно-правовых основ образовательной деятельности в Российской Федерации и особенностей инновационных отношений;
6
•	выявление правовых форм и методов административноправового регулирования в сфере высшего профессионального образования и новых механизмов государственного регулирования;
•	анализ направлений реформы высшего профессионального образования и определение правовых основ интеграции России в европейскую образовательную систему;
•	раскрытие инновационных процессов и исследование новых дистанционных форм образовательной деятельности (c-lcarning) в сфере высшего профессионального образования и механизмов их правовой регламентации;
•	анализ административно-правовых основ статуса образовательных учреждений в сфере высшего профессионального образования в России и выявление тенденций правового закрепления статуса негосударственных образовательных учреждений;
•	разработка предложений по внесению изменений в законодательство в целях реформирования образовательной системы России.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена тем, что обозначенные в ней положения, касающиеся совершенствования образовательного законодательства, регламентирующие отношения в сфере высшего профессионального образования, существенно дополняют имеющиеся научные разработки. Исследуемые проблемы правового реформирования высшего профессионального образования относятся к числу актуальных и фундаментальных проблем в российской юридической пауке. Их научное осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность данной работы.
Выводы, сформулированные в работе, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке и принятии нормативных правовых актов, утверждающих концепцию реформирования высшего профессионального образования в Российской Федерации.
Материалы монографии могут быть использованы органами управления образованием, образовательными организациями и учреждениями, что является одной из приоритетных задач российского права, а также в правотворческой деятельности и работе по совершенствованию правового регулирования инновационных процессов системы высшего профессионального образования.
7
Адм и и истративно-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации
1.1. Конституционно-правовые основы образовательной деятельности в Российской Федерации
Образование является одним из элементов, определяющих уровень жизни человека, и составляет основу любого организованного общества. В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция РФ, провозглашающая Россию правовым государством (ч. 1 ст. 1), основана на «идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека»1. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Соблюдение и зашита этих прав — обязанность государства, которое признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17).
Право на образование имеет международно-правовой уровень регламентации. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) в ст. 26, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) в ст. 13—14, в Конвенции о правах ребенка (1989 г.) в ст. 28 и 29, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) в ст. 27. Международно-правовой гарантией его реализации является то, что оно относится к числу прав, включенных в Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 2
1 Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под рсд. О.Е. Кутафина. М.» 2003.
8
Протокола № 1. 1952 г.). Следует отметить что, войдя в Совет Европы, Россия наряду с подписанием и ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней также подписала ряд других документов Совета Европы, в том числе касающихся образования.
В Российской Федерации право на образование, наряду с его международно-правовой регламентацией имеет конституционноправовую природу, оно закреплено в ст. 43 Конституции РФ*. Конституционные положения получают свое развитие и гарантированность в текущем законодательстве. В соответствии с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» данное право закреплено как одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации1 2.
В соответствии с международными актами и Конституцией РФ каждый имеет право на образование. В числе иных основных прав и свобод человека право на образование является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). При этом право на образование одновременно являются проявлением свободы, которую, по мысли Н.А. Бердяева, нельзя ни из чего вывести, ибо в ней можно лишь изначально пребывать3.
Естественная природа права на образование обусловлена тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать повое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и передавать наработанное и познанное другим поколениям. В этом и заключается сущность образования. Как обоснованно подчеркивал Дж. Дьюи «роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования»4. Иными словами, образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного бытия и существования в обществе. Право на образование, базирующееся на свободе образования, «настолько же естественно, как и право жить»5.
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря. 1993 г.
2 Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (с изм. и дон. от 27 октября 2008 г.) Ц СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
3 Бердяев Н. Философия свободного духа. М.. 1994. С. 87—89
4 Дьюи Дж. Демократия и образование. М.. 2000. С. 14
Во.юхова ЕЛ. Понятие и содержание конституционного нрава на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 23
9
Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в области образования прошло определенные исторические этапы своего становления развития, во многом обусловленные разными историческими периодами общественного и государственного развития России.
Конституционная история современной России включает в себя несколько основных законов1, проследив которую, можно раскрыть становление системы конституционного права на образование.
В Российской советской республике становление права па образование было обозначено в 1917 г., когда А.В. Луна-чарский опубликовал Обращение к населению. В нем были изложены основы политики Советской власти в области народного образования. В Обращении была поставлена задача в кратчайшие сроки добиться всеобщей грамотности путем организации сети школ, введения всеобщего обязательного бесплатного обучения, а также необходимости подготовки учителей, улучшения их материального положения. По всей стране было предусмотрено создание кружков ликвидации неграмотности, курсов, вечерних школ, открытие новых библиотек, читален. Наркомпросу было поручено организовать массовое издание литературы, в первую очередь русских классиков.
26 октября 1917 г. был создан Народный комиссариат по просвещению (Наркомпрос)2, а спустя два месяца, 11 декабря 1917 г., все учебные заведения, находившиеся в ведении бывшего Министерства народного просвещения и духовного ведомства вместе со штатами, движимым и недвижимым имуществом, землями, усадьбами, капиталами и ценными бумагами были переданы государству в ведение Нарком проса3.
Школа была отделена от церкви, введено совместное обучение мальчиков и девочек, отменены экзамены и балльная система оценки знаний. Следует отмстить, что многие подчеркнуто громкие перемены в системе образования объективно не были необходимы, они лишь символизировали протест новой власти в отношении ранее существовавших порядков. Однако спустя нс-
1 Прудников А.С. Конституционное право России: учебник для студентов вузов / М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 687.
2 Декрет Второго Всероссийского Съезда Советов от 26 октября 1918 г. «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства» // Декреты. Т. 1. С. 20—21.
Пос 1 ано мен ие НКП. принятое на заседании СНК. от 11 декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведение Народного комиссариата по просвещению» //Декреты. Т. 1. С. 210—211 // СП СССР. 1957. № 13. Ст. 123.
10
которое время было осуществлено постепенное возвращение к традициям и опыту осуществления образовательной деятельности, существовавшим в царской России, выработанным и положительно зарекомендовавшим себя на протяжении длительного исторического периода.
Конституционное закрепление права на образование стало основой становления и развития системы образования в России и проходило в несколько этапов.
Одним из первых документов, устанавливающих право на образование, была Конституция РСФСР 1918 г., в основу которой была положена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 25 января 1918 г. Эта Конституция РСФСР юридически оформила установление Советской власти, определила се конструкцию. Следует отметить особый характер конституционной регламентации права на образование. В ст. 17 Конституции РСФСР 1918 г. оно нс провозглашается, формулировка статьи во многом имеет обязывающий для государства, обеспечительный для права каждого характер. Она ставит государству «задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование»1.
В последующем в середине 1930-х гг. было продекларировано, что данная задача государством выполнена. Это нашло отражение в ст. 121 Конституции СССР 1936 г., провозгласившей реально обеспеченное право на образование, и в последующем было подтверждено и в ст. 25, 26 Конституции СССР 1977 г.
Первоначально правовое регулирование в сфере образования в России развивалось в рамках законодательства СССР и нс отличалось от системы высшего образования в целом союзного федеративного государства. Сложившаяся в период с 1930 по 1990 год в СССР система управления государством повлекла строгую централизацию государственного управлении и контроля высшего профессионального образования. Вся деятельность вузов, в том числе и содержание образовательных программ, были крайне унифицированы и жестко регламентированы.
1 Комментарий к Конституции РФ СПС «Гарант» // Л. Лазарев. (Официально текст Конституции был опубликован в № 151 Известий Всероссийского Центрального исполнительного комитета Советов от 19 июля 1918 г., в Собрании узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР от 20 июля 1918 г. № 51).
И
Вместе с тем эта система имела целый ряд положительных моментов, обоснованных закреплением права на высшее образование в Конституции СССР. В их числе: принадлежность всем гражданам СССР права на высшее профессиональное образование независимо от их классового происхождения; его обеспеченность за счет государства; расширенные возможности и установление различных форм обучения: дневной, вечерней, заочной; гарантированность государственных стипендий студентам и их социальная защищенность.
Выход из состава СССР союзных республик и создание Российского государства в декабре 1991 г. поставили задачу правового закрепления основ нового конституционного строя, правового положения человека и гражданина, его прав, свобод и обязанностей и их гарантированности в России как суверенном государстве.
Перестройка в стране затронула сферу образования в целом и высшего профессионального образования в частности. Данный исторический период характеризуется наличием разных вариантов организации системы высшего профессионального образования. Впервые в конституционных нормах было закреплено обязательное проведение конкурса для поступления в высшее учебное заведение, получение образования за счет государства, реальностью стало платное обучение и деятельность негосударственных образовательных заведений.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ право на высшее профессиональное образование получило новое демократическое и социальное содержание, были расширены возможности его получения как за счет государства, так и за счет собственных средств и средств работодателей. Конституцией РФ на государство была возложена обязанность обеспечить каждому доступность качественного образования. Согласно положениям ст. 43 Конституции РФ: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии». Таким образом, конституционно установлено право на получение высшего профессионального образования, гарантируются его общедоступность и бесплатность получения при условии прохождения конкурса. Гражданам России на ее территории гарантируется возможность получения образования независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, партийной принадлежности, нали
12
чия судимости. Конституционные положения получили свое развитие в Законе РФ «Об образовании»1.
Помимо закрепления в ст. 43 Конституции, отдельные положения, регулирующие отношения в области высшего и послевузовского образования, содержатся в других статьях Конституции РФ. В ст. 72 (п. 1) Конституции вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и входящих в се состав субъектов Российской Федерации. Статьей 114 Конституции установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.
Для определения конституционно-правовых основ высшего профессионального образования следует исходить не только из положений, закрепляющих право на образование. Особенность данного права заключается в том, что оно определяет уровень духовного развития, профессиональной пригодности и экономической самостоятельности лица, цивилизованности и экономической и профессиональной обеспеченности общества. В связи с этим задачи и обязанности государства но обеспечении нрава каждого на образования в силу его социальной ценности закреплены в конституционных положениях, устанавливающих основы конституционного строя России.
Исходя из положений ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
Согласно ст. 7 Конституции Российская Федерация провозглашена социальным государством, поли гика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальное государство характеризует одно из основных направлений государственной деятельности, означает возложение па государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом, личностью по осуществлению заложенной в экономических, социальных культурных правах социальной программы* 2.
* Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под обш. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М: Новая правовая культура, 2002. С. 170.
2 Эбзеев Б.С Личность и государство в России: взаимная ответственность, конституционные обязанности. М.: Норма, 2008.
13
Социальная направленность политики российского государства проявляется в установленном в гл. 2 Конституции объеме основных прав и свобод и системы гарантий, составляющих государственный механизм их гарантирования. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что гарантирующая роль государства различается в зависимости от вида и характера основных прав и свобод — гражданских и политических или экономических, социальных и культурных1.
В перечне конституционно-правовых норм, закрепленных в гл. 2 Конституции РФ, устанавливающих права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, содержатся нормы, закрепляющие право граждан Российской Федерации на образование. В Конституции РФ закрепляется право на образование за каждым, тогда как ст. 5 Закона РФ «Об образовании»2 гарантирует получение образования лишь гражданам Российской Федерации. Данная ситуация является правовой коллизией, так как имеет место несоответствие норм Закона3 и Конституции РФ4.
Коллизионной нормой, на основе которой может быть преодолено указанное противоречие является п. 1 ст. 15 Конституции РФ, закрепляющий верховенство и прямое действие конституционных норм.
А.И. Порфирьев считает, что положения ст. 5 Закона РФ «Об образовании» являются дискриминационной нормой в отношении права на образование, гарантированного Конституцией РФ каждому5. Однако едва ли можно согласиться со столь категоричной оценкой. Опа во многом обусловлена неправильным пониманием таких категорий, как «право» и «гарантия».
Право — это система нормативных установок, опирающихся на идеи справедливости и свобод, выраженная большей частью в законодательстве и регулирующая общественные отношения6. Тогда как под гарантией следует понимать систему организационных мер и правовых норм, установленных и охраняемых госу-
5 Подробнее об этом см.: Бондарь Н.С. Власть свобода на весах конституционного правосудия: зашита нрав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
2 Закон РФ ог 10 июля 1992 г. «Об образовании» (с изм. и дон. от 27 октября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
эТам же.
4 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993 г. 25 декабря.
Порфирьев А.И. Свобода доступа к образованию в России // Юридическое образование и наука. 2002. № 3. С. 33—38.
6 Бабаева В.К. Теория государства и права. М.» 2006. С. 637.
14
царством, обеспечивающим их реализацию. Таким образом, понятие права является более широким относительно к понятию гарантий, где гарантии являются лишь элементом механизма реализации правомочия. В структуре правоотношения права и обязанности их субъекта взаимосвязаны, и эта связь обусловлена гарантированностью субъективного права. Право при отсутствии корреспондирующей ему обязанности — фикция.
В механизме гарантирования закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта:
1) территориальный — в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами Российской Федерации;
2) верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции.
Считается, что законодательная фиксация нрав создает систему гарантий и обеспечивает их беспрепятственное действие. Все, что не запрещено законом, то дозволено. Закрепление прав в законах означает, что идет становление гражданского общества, в котором государственная власть вынуждена упорядочивать свои отношения с гражданами на правовой основе1.
Состав и содержание правомочий субъективного права как элемента образовательного отношения следует рассматривать через призму выработанной в правовой науке его общей (типичной) структуры.
Сущность конституции как политике-правового явления, призванного отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях, предопределяет необходимость восприятия конституционных явлений во всей их многогранности и противоречивости, когда Конституция может рассматриваться как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий2.
В XXI в. права человека должны стать не только ориентиром в решении глобальных задач, в преодолении противоречий меж
1 Глухарева Л.И. Меюдологичсские uchckiы развития теории нрав человека // Государство и право. № 3. 2006 г. С. 14—19.
- Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. М., 2004 г. С. 352.
15
ду различными типами цивилизаций и культур, между индивидуализмом и солидарностью, свободой и равенством, они призваны способствовать решению одной из важнейших задач — обеспечению устойчивого развития современного мира1.
Сущностная характеристика Конституции в этом случае проявляется в том, что она (Конституция) является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе баланса между властью и свободой2.
Конституция призвана отражать па правовом уровне существующие противоречия в обществе, где прежде всего усматривается противоречие между властью и свободой, а также по мерс возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, конституционного воздействия на разные сферы общественных отношений. Данное противоречие является менее очевидным но мере повышения уровня образования и цивилизованности общества. Нормативная природа нрав человека, фиксирующая его притязания на определенные блага и условия нормальной жизнедеятельности, вносит в общественную жизнь стабильность и правопорядок. Защита свободы и прав человека, их гарантия — это один из способов сохранения самоценности личности, ее права на жизнь, личную неприкосновенность, достойное существование, свободу от нужды и унижений, права на культурную конфессиональную, национальную самобытность3.
В современной государственной политике в сфере высшего образования отмечается такое явление, как феномен массового высшего образования и его интернационализация. С 60-х годов XX в. системы высшего образования постоянно расширяются и интернационализируются. Эти тенденции сочетаются с более широкой экономической и политической постановкой вопроса о количественной (ресурсы и др.) и качественной (квалификации, академический результат и проч.) эффективности систем высшего образования. Это те реальные условия, которые на более позднем этапе определяют и стимулируют разработку национальной политики перехода к процедурам международного согласования4.
1 Колотова И.В. Право и права человека в условиях глобализации (научная кон-ференция) // Государство и право. № 2. 2006 г. С. 105—120.
2 Бондарь Н.С. Указ. соч.
Колотова Н.П. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы // Государство и право. № 5. 2006. С. 352.
4 Згага П. Современные тенденции в сфере высшего образования в Европе // Высшее образование сегодня. № 1. 2006. С. 26—34.
16
Конституционными основами регулирования образовательных общественных отношений являются положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым общепризнанные принцы нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. А также ее положения ч. I ст. 17, где прямо закреплено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
В связи с этим, безусловно, к числу правовых актов, устанавливающих основы правового регулирования права на образование в целом, и на высшее профессиональное образование в частности, относятся международно-правовые акты.
Право человека на достойное образование провозглашено и закреплено Организацией Объединенных Наций в Международном билле о правах человека, а также закреплено в ст. 26 Всеобщей декларации нрав человека (принята и провозглашена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.) и в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.)1. В них предусмотрены гарантии со стороны государства для осуществления права на образование. В их числе: обязательное бесплатное начальное образование для всех, общедоступное профессиональное и техническое образование, доступность высшего образования для всех па основе способностей каждого, что должно способствовать просвещению населения и повышению обшей грамотности, право приоритета родителей в выборе вида образования и воспитания своих малолетних детей. К начальному образованию применяется дополнительное требование о его обязательности. Техническое и профессиональное образование должно обладать признаком общедоступности в равной степени для всех.
Логично предположить, что критерий общедоступности подразумевает равные возможности для получения технического и профессионального образования вне зависимости от наииональ-
1 Пакт об экономических, социальных и культурных пранах (Нью-Йорк. 19 декабря 1966 г.): ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII: вечунил в силу для России с 3 января 1976 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17.
17
ности, расы, пола, возраста, вероисповедания и т.д., так как в тексте самой конвенции имеется ограничительная оговорка «на основе способностей каждого». Но данное положение нс противоречит принципу общедоступности образования. Поскольку обязательным является только начальное и общее образование, призванное воспитать в человеке личность, способную мыслить и умеющую принимать самостоятельные решения, быть частью общества и трудиться на благо себя и общества, тогда как техническое и, в первую очередь, профессиональное обучение является более высокой ступенью образования относительно начального и общего.
При гарантированности всеобщности права на образование представляются обоснованными нормативное закрепление в международных актах требований о наличии способностей к получению технического и высшего образования к желающим получить определенные уровни образования. К получению технического и высшего образования, они выражаются в необходимости пройти вступительные испытания, целью которых является установление наличия у испытуемого определенного уровня интеллектуальных, физико-физиологических и психоэмоциональных характеристик, знаний, навыков и опыта, необходимых для успешного получения профессионального и технического образования. Таким образом, несмотря на то, что правом на техническое и профессиональное образование обладает каждый, без каких-либо ограничений, непосредственно реализовать данное правомочие способны лишь те, кто имеет необходимые на то навыки.
Статья 26 Всеобщей декларации прав человека в качестве основного направления образования закрепляет развитие личности и уважение к правам человека и его основным свободам, необходимость содействия взаимопониманию, терпимости, толерантности и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.
Международно-правовые нормы играют все возрастающую роль в механизме правового реагирования образовательных отношений в условиях развития интеграционных процессов в этой сфере. Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают пеизбеж-
18
ность международно-правовой регламентации образовательных отношений.
К настоящему времени сформирована целая система международно-правовых актов в области образования. Нормы, регулирующие образовательные отношения, содержатся как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в иных договорах и соглашениях, где вопросы образования не являются основными и затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами.
Таким международно-правовым документом является Европейская Конвенция о зашито прав человека и основных свобод1 от 4 ноября 1950 г. ETS № 005 и принятый к ней протокол (№ 1) от 20 марта 1952 г. В ст. 2 Протокола получили развитие принципы Всеобщей декларации прав человека. Конвенция гарантирует, что никому нс может быть отказано в праве на образование, подтверждая положения об общедоступности образования без каких-либо на то ограничений.
Конвенция расширяет права родителей, корреспондируя им нс только приоритетное право на определение характера образования для своих детей, по и гарантируя уважение со стороны государства (при осуществлении любых его функций в области образования и обучения) к праву родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям. Безусловно, что принцип уважения в данном случае совсем не равнозначен принципу невмешательства в процесс обучения. Государство, осуществляя свои полномочия в сфере образования, может и должно проводить мониторинг образовательного процесса и образовательных программ с целью обеспечения качества образования, его стандартизации и установления соответствия принципам развития личности и уважения к правам человека и его основным свободам. Целью такого мониторинга государства является содействие взаимопониманию, толерантности и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и т.д. В случае установления несоответствия образования указанным требованиям государство имеет право вмешиваться в образовательный процесс, в том числе ограничивая права родителей на выбор характера образования в соответствии с их религиозными убеждениями.
• СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; 2001. № 2. Ст. 163.
19
Следует отметить, что в течение 50 лет в условиях изменения экономического, культурного, юридического облика Европы, Конвенция смогла приспособиться к этим изменениям, продемонстрировав тем самым свою жизнеспособность и возможность обеспечить реализацию права на образование в условиях динамично изменяющейся действительности.
Более того, территория ее применения расширилась, охватывая теперь практически всю Европу. В настоящее время около 800 млн европейцев находятся под ее защитой1. Все большее число людей пользуется правами на образование, а, следовательно, происходит и развитие самого образовательного процесса. Совершенствуется международно-правовой контрольный механизм в данной области.
Соблюдение прав человека в сфере образования является одним из основных элементов, составляющих современное европейское правосознание, может рассматриваться нс только как юридический императив, но и как специфический европейский социокультурный феномен, один из ключевых факторов самоидентификации Европы как единого целого.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г., более подробно закрепляет требования к характеру и формам образования2. Помимо дублирования основных задач образовательного процесса, изложенных во Всеобщей Декларации прав человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в пакте приведен перечень условий, необходимых для реализации права каждого человека на образование. В их числе условие об обязательности и бесплатности начального образования как неотъемлемого элемента и фундаментальной основы процесса формирования гармонично развитой личности человека. Декларируется также необходимость поэтапного введения бесплатных форм образования в сочетании с рядом иных мер с целью обеспечения доступности, открытости, в том числе и среднего профессионального образования, что представляет собой не что иное, как меру по борьбе с безработицей, так как всегда имеется спрос среди работодателей на кадры,
1 Водолагин С. Конвенция о правах человека как составная часть правовой системы России // Российская юстиция. № 8. 2001. С. 24—26.
2 Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк. 19 декабря 1966 г.): ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII: вступил в силу для России с 3 января 1976 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. С. 1.
20
подготовленные средним профессиональным образованием, что актуально в настоящее время для современной России.
В отличие от Всеобщей Декларации прав человека, Международный пакт расширяет права человека на высшее образование, устанавливает введение бесплатной формы получения данного вида образования с целью обеспечения его общедоступности. Это направлено на повышение общего интеллектуального и профессионального уровня развития населения, способствует укреплению экономической и политической системы государства. При этом обеспечиваются процессы глобальной интеграции мультикультурного общества, развитие идей гуманизма и толерантности. В Международном пакте немаловажная роль отводится совершенствованию материально-технической базы как необходимой составляющей процесса образования, прослеживается понимание невозможности осуществления декларируемого образовательного процесса без его материального обеспечения. В пакте признается необходимость развития школ всех уровней и ступеней, совершенствования системы стипендиальных выплат как одного из факторов привлечения к процессу образования и обеспечения его экономической целесообразности.
Международным пактом в качестве непосредственного носителя навыков и источников осуществления процесса образования рассматривается профессорско-преподавательский состав, подчеркнута необходимость принятия мер по непрерывному повышению уровня квалификации преподавателей.
К числу международно-правовых документов, гарантирующих право на образование, относится Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.1 Государства-участники Конвенции признают право ребенка на образование. Конвенция содержит ряд мер, представляющих собой часть обеспечительного механизма, позволяющего детям реализовывать свои правомочия в области образования. К ним относится введение бесплатного и обязательного образования, поощрение развития различных форм среднего образования, в частности, среднего профессионального образования, обеспечения его доступности для всех детей, введение бесплатного образования и субсидирование образования в случаях необходимости. В то же время конвенция содержит оговорку о равной доступности образования, но исходя из способностей лица.
1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим. 4 ноября 1950 г.) (с изм. и дон. от II мая 1994 г.): ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ. с оговоркой и заявлениями: вступила в силу 5 мая 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; 2001. № 2. Ст. 163.
21
Такое положение позволяет избежать правовой коллизии норм международного права и внутригосударственного законодательства. Закрепление равного доступа к образованию, без указания на его уровни и вступительные испытания и конкурсного отбора в системе высшего и среднего образования Европы способно привести к тому, что такие конкурсы и испытания возможно объявить вне закона как несоответствующие нормам международного и конституционного права.
В последние голы наблюдается отход от традиционного представления о высшем образовании как общественном благе, что позволяет говорить об индивидуальном потреблении образовательных услуг и, соответственно, о наличии рынка высшего образования.
Экономическая теория определяет рынок высшего образования как интеллектуально сконструированное пространство, где спрос студентов и их родителей («покупателей») на высшее образование удовлетворяется вузами («продавцами»), предлагающими им учебные места. Стимулирование процессов формирования рынка высшего образования во многих странах осуществляется в надежде на то, что конкуренция между значительным числом «покупателей» и «продавцов» будет способствовать более эффективному распределению ресурсов и повышению качества конечного результата в сфере высшего образования. В то же время вузы связаны с другим рынком — рынком труда, на котором они предлагают высококвалифицированный труд, удовлетворяя потребности частных предприятий и государства. Особенности функционирования каждого из рынков, их взаимодействие, а также поведение многочисленных участников рыночного процесса затрудняют оптимизацию исключительно рыночной модели организации системы высшего образования.
Анализ международных норм, закрепляющих право на высшее профессиональное образование, дает основания говорить о нормативном определении социальной природы высшего образования и определении его общественным благом. На международном уровне установлено, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого без каких-либо ограничений, которые должны оцениваться с учетом навыков и опыта индивида в соответствующей области, оговорены особые условия реализации этого права на данный уровень образования.
Начавшиеся в России на рубеже веков реформы, касающиеся как общего, так и всех уровней профессионального образования, являются, с одной стороны, проявлением мировых тенденций, а
22
с другой — формой сохранения и приумножения опыта и традиций прежних поколений, способствующих дальнейшему развитию нашей самобытной культуры1.
Существующая система российского законодательства об образовании требует развития в условиях эффективного ее функционирования.
Обоснованной является оценка М.В. Рыжакова, что «государственный интерес в этом случае заключается в решении остро стоящей задачи обеспечения доступа к качественному образованию всех слоев общества вне зависимости от их социального и имущественного положения, территориальных и иных различий»2.
Согласно ст. 7 Конституции РФ, Россия — социальное государство, в связи с этим на государство возложена ответственность за обеспечение равных возможностей в области высшего образования, в гом числе политики доступа и поддержки студентов. Эта область особенно важна для того, чтобы высшее образование было поистине общественным благом. На наш взгляд, государство ответственно за образование, его организацию и финансирование, при этом государство также определяет и устанавливает стандарты и осуществляет контроль качества образования.
Право на образование рассматривается в Российской Федерации как конституционное, неотъемлемое социальное право человека, которое обеспечивает важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантирует достойный уровень жизни и свободное развитие. Образование может и должно стать тем прочным стержнем (основанием), который позволит России войти и занять лидирующие позиции в числе высокоиндустриальных стран.
В то же время значимость и уникальность высшего образования для России как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала требуют системного анализа и раскрытия публично-правовой природы общественных отношений. Исходя из положений ст. 7 Конституции РФ, Россия — социальное государство, поэтому актуальным является исследование правового механизма обеспечения конституционного права на образование в целях определения системы организационно-правовых форм и методов его обеспечения, административно-правовых механизмов их реализации, роли и задач органов
1 Башмакова Н.И. Мировые тенденции развития высшего образования в XXI веке: видение ЮНЕСКО и практика реформ / Высшее образование сегодня. № I. 2007. С. 2S-30.
2 Рыжаков МВ. Стандарт как общественный договор // Стандарты и мониторинг в образовании. № I. 2006 г. С. 5—17.
23
исполнительной власти по организационно-правовому обеспечению инновационных процессов в высшей школе.
Проведенный анализ дает основания сделать следующий вывод.
Право на высшее профессиональное образование имеет конституционно-правовую природу и относится к группе социально-экономических прав, осуществление которых связано с реализацией социальной функции государства.
1.2.	Правовые формы и методы административно-правового регулирования в сфере высшего
Iфофессио11алыюго образования
Общественные отношения в сфере образования получают свое регулирование с использованием различных форм и методов управленческого воздействия.
Раскрывая содержание правового регулирования, С.С. Алексеев отмечает: «... это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие па общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития». При этом «определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, нужно учитывать, что последнее — широкое понятие, которое характеризует все направления влияния права на общественную жизнь»1. Воздействие содержит такие признаки: направление, упорядочение, координация и стимулирование со стороны государства через систему его органов сознания поведения людей2.
В большинстве работ по теории государственного управления и посвященных административно-правовым исследованиям, отмечаются различные подходы и интерпретации понятия «управления». Тем не менее, отмечается положение, «доминирующее сейчас в науке том, что управление представляет собой воздействие одной управляющей системы па другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем»3.
1 AteKceee С.С. Общая теория права. М.: Юридическая литература. 1981. Т. 1. С. 290.
2 Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 6.
3 Атаманчук Г.В. Государственное управление: приемы методологии правового исследования. М: Юридическая литература, 1975. С. 17.
24
Процессы управления в различных сферах и формах их проявления характерны для всех исторических этапов развития человечества. К. Маркс по этому поводу писал: «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма, в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»1. В настоящий период трудно найти сферу деятельности человека, которой не было бы присуще управление.
Образовательная сфера при всей индивидуальности подходов в удовлетворении духовных и интеллектуальных потребностей личности в образовании с учетом имеющихся у нее возможностей находится в сфере управленческого воздействия со стороны государства. Как уже отмечалось, это обусловлено выполнением государством в данной сфере его социальной функции. Следовательно, образование является сферой государственного управления.
Понятие «управление» разработано еще советской наукой и является предметом научных поисков в настоящий период2. Под термином «управление» чаше всего понимают «воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддастся регулированию со стороны людей»3.
Управление в целом, и государственное управление в частности, осуществляется с использованием различных форм и методов государственного воздействия.
1 Маркс К. Капитал. Критика политической экономии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 342.
2 См., например: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000: Андроникова И.Г, Бурков В.Н., Леонтьев С.В. Комплексное оценивание в задачах регионального управления. М., 2002; Атаманчук Г.В. Управление — фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М., 2002; Васькин А.А. Оценка эффективности управленческого труда. М., 1999; Гапоненко А.Л., /7л«крпинн Л./7. Стратегическое управление. М., 2004; Глушенко В.В., Глушенко И.И. Исследование систем управления. Железнодорожный, 2000; Кокошин А.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М.. 2003; Цветков А.В. Стимулирование в управлении проектами. М.. 2001; Шемапюв П.В. Методологические основы управления. Новосибирск, 1998; Щепкин А.В. Внутрифирменное управление (модели и методы). М., 2001; Эффективность государственного управления в современной России: сб. докладов. Ростов н/Д, 1998; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: сб. статей. Ростов н/Д, 1999; Яхонтова Е.С. Эффективность управленческого лидерства. М., 2002.
3 Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001. С. 7.
25
Различные акты управления принимаются государственными органами исполнительной власти для руководства всевозможными социальными, экономическими, культурными и другими процессами в обществе.
Для каждого вида государственной деятельности, в том числе и управленческой, характерны свои организационно-правовые формы1. По мнению Ю.М. Козлова и Р.Ф. Васильева, к формами управленческой (исполнительно-распорядительной) деятел ьности относятся: установление норм права, применение норм права, организационная работа, материально-технические действия2.
Следует согласиться с В.М. Безденежных в том, что однозначная классификация форм управленческой деятельности затруднена ввиду их большого разнообразия3.
Обоснованно отмечается, что субъекты, осуществляющие управленческую деятельность, выполняют набор определенных последовательных действий, которые выступают в качестве взаимосвязанных, вытекающих друг из друга, последовательно совершаемых процедур. Особенностью последних является их многообразие, зависящее от компетенции органа, его функций и целей. Управленческая деятельность исполнительных органов власти выражается также и в целом ряде внешних проявлений, которые различаются по своей природе, последствиям и предъявляемым к ним требованиям. Констатируется, что акт управления, который принят в соответствии с требованиями законности, является действенным юридическим средством в такой форме реализации права, как применение норм права. Данным видом юридической деятельности занимаются государственные органы, в основном исполнительные, и должностные лица, но только в рамках предоставленных им полномочий4.
Безусловно, акты управления — это одна из форм административной деятельности и. соответственно, административной политики государства, которая, в конечном счете, является составной частью государственной политики.
1 Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. Дне. ... д.ю.н. М., 1948.
2 Советское административное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. Ю.М. Кохтова. М., 1969. С. 191—204; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.» 1970. С. 4.
3 Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Учебник / Под ред. В.И. Попова. М: Московский институт МВД России, 2000. С. 205—206.
4 Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственной управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5 // Справочно-правовая система — Консультант Пл юс. *
26
Обоснованным является определение акта государственного управления как властного волевого действия органов исполнительной власти и должностных лип, в большинстве случаев оформленное документально, осуществляемое в целях реализации и на основе нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, направленное на регулирование общественных отношений1.
Дискуссионным в теории административного права остается вопрос о классификации актов государственного управления, при этом используются различные классификационные признаки (характеристики). Так, например, М.М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления)2. Данная классификация обоснованно была подвергнута критике со стороны А.Ф. Ноздрачсва, поскольку была «неприменима к актам министерств и ведомств»3, которые, как известно, также следует относить к актам государственного управления.
Интересной с учетом форм государственного управления, используемых в советский период, представляется предложенная Н.Г. Салишевой классификация, исходя из характера регулируемых этими актами отношений на:
а)	акты-директивы, издаваемые партийными и государственными органами по наиболее важным и принципиальным вопросам;
б)	акты координации, особую группу которых составляют акты планирования;
в)	акты оперативного руководства;
г)	акты, содержащие технические нормы;
д)	административные постановления и решения4.
Приведенный анализ свидетельствует о том, что классификация актов управления по одному какому-либо критерию дополняется классификацией но другому основанию и не просто расширяет се, но и обогащает.
1 Арламасов К). Г. Указ. соч.
' Волков М.М. Акты советского юсударствспного управления. Авторсф. дисс. ... К.Ю.Н. Л., 1953. С. 6-11.
Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. Дисс. ... к.ю.н. И., 1968. С. 203.
4 Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления. Дисс. ... к.ю.н. М., 1953. С. 8.
27
Однако осуществление государственного воздействия на образовательные общественные отношения осуществляется не только с использованием свойственных органам исполнительной власти организационно-правовых форм, но и на основе административно-правовых методов их регулирования.
В научной литературе по-разному трактуются методы управленческой деятельности, в общем «под методами управления подразумевают способы приемы анализа оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействие на сознание и повеление людей в управляемых общественных процессах, отношениях, связях»1.
Обоснованно отмечается, что управление есть взаимодействие людей, поэтому в нем важное значение принадлежит приемам, способам, операциям стимулирования, активизации и направления деятельности человека со стороны государственных органов должностных лиц. В связи с этим по аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и, соответственно, по содержанию методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления подразделяются на морально-этические, социально-политические, экономические и административные2.
Следует отметить, что, несмотря на то, что административно-правовое воздействие характерно там, где проявляется публичный интерес и юрисдикционная деятельность органов государства, тем нс менее, что немаловажную роль играет государственное воздействие, выраженное в административном попечительстве физических лиц, государственной поддержке организаций, отраслей экономики и регионов, обеспечение доступа к объектам социально-культурного назначения. Предложение социальных услуг и объектов социального назначения связано с правом требования, предъявляемым невластным субъектом к представителю государственной администрации, т.с. имеет место правонадсленис, предшествующее административному обязательству, вложенному на публичные институты3.
Д.В. Осинцев обоснованно отмечает, что основная черта административно-правового воздействия заключается в обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченно круга субъектов4. Он аргументирует свой вывод
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд. дополн. М.: Омега-Л., 2004. С. 248.
2 Атаманчук Г.В. Указ. соя. С. 250.
Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс. 2005. С. 14.
4 Там же. С. 15.
28
тем, что «человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотической властью»1.
Отсюда административно-правовое воздействие определяется как система приемов юридического влияния, основанных на обязательном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующееся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованное функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемое в целях обеспечения публичного порядка2.
Традиционно юридическая характеристика структуры методов объединяет два ключевых признака: способ3 и средство регулирования.
К способам правового регулирования относят дозволения, запреты и позитивные обязывания4.
В административно-правовом воздействии выделяют следующие элементы:
1)	государство устанавливает нормы права;
2)	они определяют нрава и обязанности субъектов и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации;
3)	в случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний включается механизм принудительной реализации, т.е. возникает административное принуждение5.
Права и обязанности личности, которые определяются в административно-правовых нормах, производны от конституционных, призваны обеспечить их охрану, правовые, экономические и организационные меры их реализации. При этом они дополняют и конкретизируют конституционно установленное право каждого на образование. Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации устанавливаются ее Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и.
1 Ильин И.А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-экспресс, 1998. С. 267.
’ Осинцев Д. В. Указ. соч. С. 30.
3 Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука. 1968. С. 323; Козлов Ю.М. Основы советского административного нрава. С. 116.
4 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 263.
5 Кононов П.Ю. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 26.
29
особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей, нс менее значительна роль исполнительной власти1.
Административно-правовой формой регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере реализации права на образование, являются нормативные акты органов исполнительной власти, которыми:
•	конкретизируются конституционные права и обязанности граждан;
•	первично представляются определенные права;
•	устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей;
•	определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей.
Наряду с активной нормотворческой деятельностью государственная, администрация непосредственно участвует в реализации гражданами их прав и защищает права и свободы граждан2.
Административно-правовое регулирование в сфере образования осуществляется исходя из положений, составляющих основы конституционного строя, закрепленных в ст. 2 гл. 1 Конституции РФ, согласно которым признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
Образование занимает одно из важнейших мест в современной экономической и социальной политике Российской Федерации. Это предопределяет значение четкого и эффективного нормативно-правового регулирования этой сферы общественных отношений.
В связи с несвоевременным реформированием системы образования в 90-х годах с переходом экономики России на рыночные принципы регулирования экономических отношений возникли проблемы в механизмах административно-правового регулирования в вузах. Возникла существенная диспропорция между вузами, готовящими специалистов, и потенциальными работодателями, диктующими спрос на них.
В то же время, следует отметить, что такая тенденция наблюдается постоянно и в экономически стабильных государствах, что является основанием для внесения корректировок в действующую модель образования. В конце 90-х годов маркетинговые исследования и прогнозирование потребностей рынка труда еще нс проводились органами управления образованием, а
1 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / 3-е изд., исправ. и доп. М.: Эксмо, 2007.
2 Бахрах Д.Н. Указ. соч.
30
соответственно, отсутствовали рекомендации по структуре и масштабам подготовки специалистов.
Существовало несколько причин массового обучения в высших учебных заведениях.
С ликвидацией системы распределения выпускников образовательные учреждения утратили ответственность перед потребителями кадров за количественные и качественные показатели подготовки, при этом общественно-социальная ответственность еще не обретена.
В нашей стране резко выросло число рабочих мест, требующих от претендентов более тщательной и длительной подготовки, чем даст начальное или среднее профессиональное образование. В условиях, когда ситуация на рынке груда быстро меняется, высшее образование позволяет легче переходить с одной кадровой позиции на другую, гак как человек с высшим образованием вообще легче перестраивается.
Немаловажную роль играл фактор ценности диплома — как такового и возможность для юношей избежать призыва на военную службу. Зависимость объемов бюджетного финансирования и рабочих мест профессорско-преподавательского состава позволяло вузам быть незаинтересованными в свертывании подготовки по невостребованным специальностям. Все изменения заключались в открытии популярных на рынке образовательных услуг специальностей экономики, менеджмента, финансов и юриспруденции. Особенно это стало характерным для вузов, в которых эти специальности не являются профильными.
М. Галушкина и В. Княгинин отмечают, что «появление рынка образовательных услуг изменило и саму вузовскую систему. Образовательные учреждения стали субъектами рыночных отношений»’.
Вместе с тем, оставалась нерешенной проблема релевантных образовательных стандартов. Проблема создания образовательных стандартов как норм качества высшего образования2 обсуждалась и решалась на различных методологических и концептуальных основаниях. Общим выступал фон мировых и европейских изме-
М. Галушкина. В. Княгинин. Пост индустриальный переход в образовании // Эксперт. № 43. 2005 г. С. 108—119.
- На 27-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО (ноябрь 1993 г.) было принято определение, согласно которому под высшим образованием понимаются «все виды учебных курсов, подготовки или подготовки для научных исследований на послесреднем уровне, представляемых университетами или другими учебными заведениями, которые признаны в качестве учебных заведений высшего образования компетентными государственными властями».
31
нений, которые затрагивали все аспекты экономических, социальных, политических, технологических и культурных контекстов.
Менялись основные параметры самого высшего образования: как образовательной системы; как образовательного процесса; как результата образования.
Так, Председатель Госкомвуза России В.Г. Ки нелев в своей работе «Объективная необходимость» характеризует эти процессы как то, что в рыночной экономике удовлетворяется не социальная нопребность граждан в высшем образовании, а платежеспособный спрос на него, обеспечивается не подготовка специалистов вообше, а таких, на которых есть спрос на рынке труда и рабочей силы, становление демократического гражданского общества неотделимо от разгосударствления высшего образования. По его мнению, при введении коммерциализации высшего образования, вузам предлагалось стать субъектами рыночных отношений. Государству при этом отводилась задача определять правовой и экономический режим деятельности вузов, создавать и развивать систему их жизнеобеспечения в виде специализированных институтов, механизмов и инструментов инфраструктуры1.
Все вузы, в том числе и негосударственные, ставились практически в одинаковое положение по отношению к государству, которое не вмешивается во внутренние дела вузов, а регулирует их деятельность «при помощи параметрических методов, задающих рамочные условия их функционирования в едином федеративном культурно-образовательном пространстве».
В связи с этим требовалось принятие разработанных государством мер, направленных на изменение подходов, форм и методов государственного воздействия в образовательной сфере. Реформирование государственного воздействия на образовательные отношения, призванное привести не только к внешней, но и к внутренней сравнимости систем высшего образования и к диверсифицированному, но качественному высшему образованию, было ключевым политическим решением. Высшее образование заняло видное место в общеполитических повестках дня. Стало ясно, что правительства могут решать этот вопрос гораздо эффективнее, если они действуют сообща; в целях повышения эффективности, учитывая проблемы глобальной конкуренции в сфере высшего образования, они должны действо
' Объективная необходимость. История и перспективы реформирования высшего образования России, М„ 1995 г.; Высшее образование в России до 1917 г. / Очерк истории. М., 1985 г.
32
вать заодно с академическим сообществом и другими заинтересованными сторонами1.
В то же время есть основания говорить о том. что проводимая законотворческая деятельность в области образования с точки зрения ее организации не имела системного характера. Первоначально новое законодательство в области образования формировалось без наличия утвержденной государственной стратегии развития образования. Нередко законы разрабатываются под давлением ситуации, что предопределяет хаотичный принцип развития образовательного права и непредсказуемость развития ситуации в системе образования России. В связи с этим и в сфере образования следует признать справедливость замечания профессора В.Г. Вишнякова о том, что отсутствие национальной доктрины не позволяет сформулировать стратегические общенациональные интересы России и, как следствие, магистральные целевые установки, что проявляется прежде всего в аморфности официальных взглядов на федеративное устройство Российской Федерации, се экономику и социальную сферу, оборону и внешнюю политику2.
Приходится констатировать, что в течение последних десятилетий система образования развивалась неадекватно потребностям экономики страны — по структуре и качеству подготавливаемых специалистов и нс в полной мерс отвечала потребностям личности.
Только посредством государственного регулирования можно воздействовать на систему в нужном обществу направлении. При этом основным исполнителем роли государства в сложившейся в стране рыночной социально-экономической ситуации, особенно в обеспечении реализации конституционных прав граждан, является институт административно-правового регулирования.
В настоящее время особую актуальность приобретают вопросы регламентации публичных и частных интересов в сфере образования. их оптимального сочетания. При этом должны учитываться как общие проблемы модернизации образовательного законодательства, так и вопросы о соотношении методов публичного и частного права в регулировании образовательных отношений и предоставления образовательных услуг, разграничении компетенции органов публичной власти, правового статуса
1 Згага П. Современные тенденции в сфере высшего образования в Европе // Высшее образование сегодня. № 1. 2006. С. 26—34.
2 Вишняков В.Г. О методологических основах правого регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005.	9.
Справочно-информационная система КонсультантПлюс.
33 '
образовательных организаций, видов договоров в сфере образования, роли бизнсс-сообшсства и общественных объединений в развитии образования.
Административно-правовое регулирование — это реальный и эффективный юридический институт, который определяет пределы самостоятельности и сочетается с автономией деятельности в системе высшего образования. Одновременно он является гарантией прав субъектов образовательных отношений и организационных условий их деятельности. Несмотря на объявленную автономию образовательных учреждений, в сфере государства остаются общие условия функционирования вузов (правовое пространство, налогообложение, отношения собственности, стандарты образования), объем государственно-общественного заказа (выделяемые ресурсы и количество обучающихся за счет этих средств), контроль за соблюдением лицензионных условий и требований и др.
Государство гарантирует право на образование граждан России и обеспечивает его реализацию нулем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования1. Данное положение является одним из наиболее важных элементов системы гарантий реализации конституционного права на получение образования, так как именно на ее основе произошло формирование всей общности способов содействия государства в получении образования. Образование традиционно является сферой, где происходит удовлетворение потребностей и интересов общества, государства, отдельных социальных групп, граждан.
Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере высшего профессиональною образования должно осуществляться исходя из конституционных установок, определяющих социальные задачи и обязанности государства с учетом положений гл. 1 Конституции РФ, устанавливающих основы кон-стигуционного строя России. Исходя из положений ст. 7 Конституции, Россия провозглашена социальным государством. В связи с этим общественные отношения в сфере образования в целом, и высшего профессионального образования в частности являются сферой реализации конституционных обязательств государства и осуществления им конституционно закрепленных социальных услуг. Управление образованием — одно из социально значимых направлений деятельности государства.
1 Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (п. 2. ст. 5) (с изм. н доп. от 27 октября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
34
С момента вступления в правовое действие Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» Законодательным Собранием РФ неоднократно проделывалась работа по его совершенствованию. Необходимые и весьма значительные дополнения и изменения установленных норм данного Закона и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» произошли в 2002 г. с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»1. Это носило своевременный характер в целях закрепления ряда существенных вопросов образования, которые раньше регулировались подзаконными нормативными правовыми актами.
В Законе «Об образовании» установлено, что Российская Федерация провозглашает сферу образования приоритетной, а организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, принимаемая высшим органом законодательной власти Российской Федерации.
В Законе РФ «Об образовании» регламентированы вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации, а также содержатся нормы, непосредственно касающиеся высшего и послевузовского образовании (например, ст. 24, 25).
Закон РФ «Об образовании» регулирует систему общественных отношений в области образования, под которым законодатель понимает «целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»2. Под получением гражданином образования понимается достижение им определенного образовательного уровня, что удостоверяется соответствующим документом.
Принятая 10 апреля 2000 г. Федеральная программа развития образования поставила главной целью развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. К основным направлениям Программы относится обеспечение условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней.
1 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
2 Там же.
35
Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751) стала государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Она определила цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г.
Стратегические цели образования в ней тесно связаны с проблемами развития российского общества. Они включают в себя:
•	создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;
•	укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;
•	кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособностью и инвестиционной 11 ри вл е кате л ьностью;
•	утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики1.
В Доктрине получила закрепление воля государства принять на себя вместе с общественностью ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России.
Национальная доктрина определена как основа для нормотворчества в сфере образования, она запрещает принятие нормативных правовых актов, противоречащих ей, в том числе актов, которые снижают уровень гарантий нрав граждан в области образования, обеспечение реального равенства прав граждан, возможность повышения образовательного уровня в течение всей жизни.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определила основную цель модернизации — формирование качественно новой системы образования, соответствующей потребностям постиндустриального информационного общества, глобальным мировым процессам и способной конкурировать с системами образования развитых стран.
Согласно Конституции РФ, содержание социальной политики составляет, в частности, государственное рщулирование в сфере
1 Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.
36
образования, обеспечивающее удовлетворение достойных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Государство формирует социальную политику на основе конституционных норм и реализует се прежде всего через административно-правовое обеспечение функционирования социальной сферы, гарантируя определенные возможности гражданам. Это обеспечивается посредством установления государственных стандартов образования, призванных способствовать повышению качества образования и его единообразию на всей территории России, адаптации российских и международных стандартов.
Также в сфере образования длительное время оставалась нерешенной проблема релевантных образовательных стандартов. Проблема создания образовательных стандартов, как норм качества высшего образования1, обсуждалась и решалась на различных методологических и концептуальных основаниях. В развитии данных положений произошло законодательное закрепление государственных гарантий предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 3 ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»).
Термин «государственный образовательный стандарт» появился в практике российского образования в начале 90-х годов XX в., став к настоящему времени юридическим. В Конституции РФ (п. 5 ст. 43) указывается, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты». В Законе РФ «Об образовании» государственным образовательным стандартом посвящена ст. 7, в которой указывается, что в России устанавливаются государственные образовательные стандарты. включающие в себя федеральный и региональный (нанио-
1 На 27-ой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО (ноябрь 1993 г.) было принято определение, согласно которому под высшим образованием понимаются «все виды учебных курсов, подготовки или подготовки для научных исследований на послесреднем уровне, представляемых университетами или другими учебными заведениями, которые признаны в качестве учебных заведений высшего образования компетентными государственными властями».
*37
нально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения. Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов.
Установление стандарта в соответствии с Конституцией РФ как государственной нормы в условиях формирования гражданского общества предъявляет новое и принципиально важное требование, состоящее в том, что в основе образовательного стандарта должен лежать новый тип взаимоотношений между личностью, обществом и государством, который в наиболее полной мере реализует конституционные права человека и гражданина. Этот тип строится на принципе взаимного согласия личности, общества и государства в формировании и реализации политики в области образования, под чем подразумевается принятие сторонами взаимных обязательств, в рамках которых только и возможен прогресс в области образования.
Особенностью конституционно-правового оформления прав на образование в России также является и то, что непосредственно в Конституции закрепляется осуществление образовательного процесса на основе государственных стандартов образования, призванных способствовать повышению качества образования и его единообразия на всей территории России. Более того, при несоответствии российского стандарта образования международным стандартам применяются стандарты, разработанные в России.
Следует отметить определенное изменение подходов к установлению образовательных стандартов. Так, в постановлении Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшее учебное заведение) РФ»1 (утратило силу) говорилось о том, что для всех форм получения образования, в том числе в случае их сочетания в пределах конкретной образовательной программы, действует единый государственный образовательный стандарт. Тогда как в постановлении Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профес
1 riociaiioiuiciiiic Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 4. Ст. 386.
38
сионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского образования»1 указано на то, что государственные образовательные стандарты разрабатываются с учетом актуальных и перспективных потребностей развития науки, культуры, техники и технологий, экономики и социальной сферы с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственно-общественных объединений, действующих в системе профессионального образования, и при участии работодателей или объединений работодателей, а также представителей научных сообществ.
Стандарты в сфере образования разрабатываются Министерством образования и науки России. Согласно постановлению Правительства РФ от 15 июня 2004 г.2 «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки российской Федерации» именно Министерство образования и науки является органом исполнительной власти, формирующим государственную политику и нормативно-правовую базу в области образования. Осуществляет организационную, контрольную и координирующую деятельность в отношении находящейся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по образованию.
Согласно ст. 8 Закона РФ «Об образовании» образовательная система России состоит из совокупности взаимодействующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов соответствующих направлений. В России существует две образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. Общеобразовательные программы направлены на формирование общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. Профессиональные имеют направленность на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней.
1 Постановление Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального. высшего профессионального и послевузовского профессионального образования» // СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 387.
2 Постановление Правительства РФ от 15 июля 2004 г. № 280 «Об утверждении положения о министерстве образования и науки Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5619.
39
подготовку специалистов соответствующей квалификации. Обе эти программы состоят из совокупности взаимодействующих подпрограмм и представляют собой единую многоуровневую систему образования России. Причем на отдельных этапах получения образования по одной программе существует возможность параллельного освоения другой учебной программы.
В период с 1992 по 2007 год законодательство о российском образовании претерпело значительные изменения, во многом это объясняется необходимостью совершенствования нормативно-правового регулирования в области образования в условиях стремительной демократизации жизни общества и развития рыночных отношений. При этом государством должны обеспечиваться определенные приоритеты.
Следует согласиться с Н.И Побежимовой в том, что приоритетными направлениями модернизации являются обеспечение государственных гарантий доступных и равных возможностей получения гражданами Российской Федерации образования, повышения социального статуса и профессионализма работников образования, развитие образования как открытой общественной системы при повышении роли всех участников образовательного процесса. Для обеспечения доступности образования среди прочих мер должны быть введены адресные целевые выплаты для учащихся и создание механизмов поддержки детей, нуждающихся в социальной защите, а также создана система государственного субсидирования для расширения возможностей получения высшего и среднего профессионального образования, увеличение социальных стипендий1.
С целью обеспечения гражданам реализации ими своих законных прав на образование Правительство РФ полностью или частично принимает на себя обязательства по расходам 1раждан, нуждающихся в социальной поддержке при получении ими образования. Уделяется также внимание гражданам с отклонениями в развитии: для них создаются специальные условия, способствующие коррекции нарушений их развития, социальной адаптации на основе специальных подходов и реализации права на получение образования. В целях поддержки граждан при реализации их прав на образование государство оказывает содействие в получении образования лицам, проявившим выдающиеся спо-
1 Поиежимова Н.И. Право на образование в России и Болонский процесс // Юридическое образование и наука. 2004. № 2. С. 2.
40
сооности, путем предоставления им специальных государственных стипендий. Такие стипендии назначаются аспирантам и студентам очной формы обучения государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, проявившим выдающиеся способности в учебной и научной деятельности как в целом по курсу обучения, так и по отдельным дисциплинам1.
Для материальной поддержки студентов, стажеров и аспирантов, направленных для обучения за рубеж, решается вопрос об их обеспечении надлежащими материальными условиями в соответствии с международными договорами и в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ* 2. В Законе РФ «Об образовании» глава V полностью посвящена социальным гарантиям реализации прав на образование. Данные нормы являются важным социально-экономическим элементом, во многом позволяющим функционировать системе образования и способствующим реализации гражданами своего права на образование.
Закон предоставляет право гражданам, достигшим совершеннолетия, самостоятельно выбирать форму получения образования и образовательное учреждение, закрепляет возможность государственной аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, в случае обучения в неаккредитованных образовательных учреждениях — в форме семейного образования и самообразования.
Таким образом, действует механизм реализации права обучающихся на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами и в пределах таких стандартов, в том числе по индивидуальным учебным планам, ускоренным курсам обучения. Устанавливается равенство прав для всех выпускников образовательных учреждений, вне зависимости от их организационно-правовых форм, при поступлении в образовательные учреждения следующего уровня, что является обеспечением равного доступа к образованию и равенства возможностей при выборе формы реализации такого права.
- Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1995 г. № 309 «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования» // СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 560.
2 Указ Президента РФ от 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом» // СЗ РФ. 2005. №51. Ст. 5054.
41
При наличии направления службы занятости гражданам России предоставлено право повторно получать бесплатное высшее профессиональное образование в случае потери специальности или профессионального заболевания.
Меры социальной поддержки развития высшего профессионального образования конкретизируются в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»1. В данном Законе предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.
На первый взгляд, данная норма носит дискриминационный характер, так как устанавливает ограничение количества студентов, которым государство оказывает содействие в реализации их конституционного права на образование. Болес того, данная норма нарушает права лиц, не вошедших в это число, на получение профессионального образования па бесплатной основе.
Однако при более подробном анализе данной нормы становится ясно, что она устанавливает лишь минимальный порог количества студентов, получающих высшее профессиональное образование на бесплатной основе. Тем самым государство предпринимает меры по повышению престижности высшего профессионального и послевузовского образования.
Получило законодательное оформление право граждан реализовывать правомочие на образование в различных формах — ст. 10 Закона РФ «Об образовании». Форма обучения выбирается с учетом потребностей и возможностей личности. К формам образования относятся: формы получения образования в образовательном учреждении — очная, очно-заочная (вечерняя), заочная; форма семейного образования, самообразования, экстерната. Для всех форм образования действует единый государственный стандарт, который обеспечивает равенство требований к образовательному процессу, равенство критериев оценки его качества и, соответственно, равные правовые последствие окончания образования в любой его форме. Однако для некоторых профессий, специальностей существует законодательное ограничение в отношении их получения по заочной и в форме экстср-
1 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6241.
42
ната. Такие ограничения устанавливаются постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. «Об утверждении перечня подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната нс допускается»1.
Регулирование модели поведения людей является социальной сущностью права. Право па образование призвано осуществлять регулятивные функции относительно поведения людей в сфере образования. Однако само по себе предоставление государством широкого спектра правомочий в сфере образования нс влечет никаких значимых результатов, так как право становится правом лишь в случае его применения и реализации, а это нс возможно без наличия четко функционирующего механизма такой реализации правовых норм. «Право — ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»2.
Таким образом, право на образование является ценностью лишь в случае наличия слаженного механизма, позволяющего реализовать гражданам Российской Федерации всю совокупность предоставленных им Конституцией и иными нормативно-правовыми документами прав в сфере образования. Отсутствие же такого механизма нивелирует предоставленное Конституцией право на образование, так как исключает возможность его реализации.
Основными формами (способами) реализации правовых норм обычно называются использование права, исполнение обязанности, соблюдение запретов, применение правовых норм. Две из названных форм (использование права и исполнение обязанности) представляют собой реализацию правоотношения3. Конституционное право на образование возможно реализовать в разных формах, это обусловлено широким кругом разнообразных общественных отношений, представляющих сложный механизм образовательного процесса, сочетанием различных средств воздействия на субъектов и объектов данного прав, а именно: сочетание норм, прямо обязывающих совершить тс или иные действия, — родители обязаны обеспечить своим детям возможность получе
1 Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1473 «Об утверждении перечня подготовки специалистов и специальностей. по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната нс допускается» // Российская газета. № 234. 1997. 4 декабря.
2 Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971 г. С. 71.
3 Теория государства и права Ц Под рсд. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 640.
43
ния образования и проследить за ее реализацией, получения основного общего образования и предоставить ни к чему не обязывающее право выбора получать высшее образование или нет, а также наличие норм поощрительного характера — предоставление государством стипендий студентам и аспирантам, прявшим выдающиеся способности1. Также различия в формах реализации нрава на образование обусловлены и различием в правовом положении субъектов в общей системе регулирования сферы образования — например, отсутствие или наличие соответствующей ступени профессионального образования, что в свою очередь предоставляет или лишает права получения соответствующей ступени профессионального образования бесплатно (п. 3. ст. 5 Закона РФ «Об образовании»).
Использование права как такового осуществляется в трех основных формах: реализация субъективных прав, непосредственно входящих в правовой статус человека и гражданина, на основе правоспособности совершение юридически значимых действий и осуществление участником правовых отношений своих возможностей в поведении, определенных действием правовой нормы, а также требования соответствующего такому праву поведения других лиц, а случае нарушения своего права — обращение в органы государства с целью восстановления нарушенных правомочий.
Применительно к праву на профессиональное образование наиболее значимыми будут формы использования нрава, предполагающие возможность совершения определенных действий, требование в отношении третьих лип совершить необходимые действия в рамках их обязанностей и наличие возможности обращения в уполномоченные органы с целью зашиты своих прав в случае их нарушения.
В своем ежегодном послании Президента России Федеральному собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г. В.В. Путин сформулировал основную цель, реализация которой в рамках приоритетного национального проекта «Образование» позволит обеспечить приоритет России в мировом сообществе: «России нужна конкурентоспособная образовательная система. В противном случае мы столкнемся с реальной угрозой отрыва качества образования от современных требований. Необходимо в первую
Постановление Правительства РФ ог 6 апреля 1995 г. № 309 «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования» // СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 560.
44
очередь поддержать высшие учебные заведения, которые реализуют инновационные программы, в том числе путем закупки для вузов новейших отечественных и зарубежных образцов оборудования»1 2.
Президент России Д.А. Медведев свою позицию о российском образовании высказывал еще в своей предвыборной кампании. «У пас очень хорошее образование было и сегодня оно вполне приличное, но мы не умеем не только, зачастую, защищать свои позиции, но и предъявлять свои результаты». Д.А. Медведев отмети;!, что уровень университетского образования в мире определяется не по количеству квадратных метров на студента, не наличием хорошего кампуса или общежития, заработной платой педагогов. «Это все важно, конечно, но это еще связано и с тем, как цитируются студенческие, профессорские работы. Если эти работы входят в ведущие журналы, если объем цитирования высокий, рейтинг университета сразу растет. Значит, приходят деньги, приходят специалисты. Здесь нам нужно учиться работать». Он также призывал одинаково относиться к людям с разным образованием. «Нс может быть никакой дискриминации в статусе тех, кто получил диплом бакалавра, по отношению к тем, кто учился по так называемой программе «специалитета» и получил диплом специалиста. Президент России отмстил, что достоинства диплома и выпускника должны определяться исходя не из того, бакалавр он, магистр или специалист, а исходя из бренда университета и знаний самого выпускника-.
«У нас уже сегодня нет никакого выбора — жить или не жить в глобальном мире, современный мир уже сам по себе глобален, и в таких условиях ошибки в политике отдельных стран, а тем более национальный эгоизм, немедленно сказываются на ситуации во всей глобальной экономике», — заявил Дмитрий Медведев. И правительству, и бизнесу должно быть выгодно соучаствовать в развитии систем непрерывного образования, создании и модернизации транспортной инфраструктуры, обеспечивающих мобильность людей и мотивирующих к инновационному поведению.
Эти приоритеты заложены в так называемой «концепции четырех «И» — институты, ипфраструкзура, инвестиции и иннова
1 Ежегодное послание Президента России Федеральному собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г. В.В. Путина // Высшее образование сегодня. 2006. № 5. С. 3.
2 Нижний Новгород, 27 февраля 2008 г. РИЛ Новости, http://www.rian.ru/ scicncc/200S0227/100145388.html Д.А. Медведев назвал позорной позицию ведущих вузов России в мировых рейтингах. РИЛ Новости, http://www.rian.ru/ science/20080227/100145388.html (22 февраля 2008 г.).
45
ции. «К этому списку добавлен и пятый элемент — интеллект, — отмстил Президент. — Уверен, что эго не последнее «И», учитывая и громадный потенциал информационного общества, и использование интернет-технологий».
Фундамент этой работы был заложен в течение предшествующих лет, подчеркнул Дмитрий Медведев, а сейчас начинается новый этап, готовятся системные решения по развитию сети федеральных университетов, которые должны войти в число ведущих научно-образовательных центров мира1 2.
Другими словами, начало национального проекта означает, что образование — нс па словах, а на деле — является государственным приоритетом. Государство заинтересовано в достижении современного качества образования и его всеобщей доступности. Это предполагает широкий и гибкий спектр образовательных услуг, отвечающих самым разным (притом динамично меняющимся) потребностям граждан и работодателей, возможность выбора необходимых образовательных программ2.
В рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» поставлена основная цель — добиться от системы образования России такой степени мобильности и качества, при которой она в полной мере соответствует динамично меняющимся запросам общества. Для достижения поставленной цели предполагается воспользоваться механизмом самоорганизации образовательной системы «изнутри». Однако при таком подходе простое выделение дополнительного финансирования является недостаточной мерой воздействия. Для достижения этих целей необходима разработка и внедрение в систему образования слаженного механизма саморегулирования и развития в соответствии с конъюнктурными изменениями и общественным заказом.
Управление образованием является одним из направлений деятельности государства. Социально-экономические и политические перемены обусловили изменение содержания управления высшим образованием. Организация управления этой сферой так же кардинально изменилась, как и управление экономикой. В организации управления образованием в условиях рыночной экономики недопустима полная аналогия со сферой экономики, во-первых, в связи с традиционно значительной долей государственных вузов в России, во-вторых, потому что образование
1 Выступление Президента России Медведева Д. на открытии XII Петербургского международного экономического форума 07.07.2008 г., http://www.rost.rii/lhcmcs/ 2008/06/07161414286.shtml.
2 Саинаренко А.Г. Системные изменения в рамках приоритетного национального проекта «Образование» // Журнал российского права. 2006. № 4.
46
выполняет важную социальную функцию и нс является предпринимательской, хотя является прибыльным сектором экономики.
В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Сегодня, когда система образования представляет собой сложный социально-экономический комплекс, поглощающий значительные финансовые, материальные, человеческие и иные ресурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее коммерциализации, но и в не меныней степени от уровня управленческого вохтействия на структуры этой системы, от качества регулирования.
Согласно Конституции РФ одним из направлений социальной политики является государственное регулирование в сфере образования, содействующее росту интеллектуального и творческого потенциала личности. Государство формирует социальную политику и обеспечивает ее реализацию прежде всего через механизм административно-правового регулирования социальной сферы и систему государственных гарантий.
Создание в 2004 г. объединенного Министерства образования и науки не устранило недостатков в решении организационных проблем в системе органов государственного управления образованием. В их функционировании имеют место дублирование трех существующих государственных структур в процессе нормативно-правового регулирования. Так, например. Федеральное агентство по образованию выполняет контрольно-надзорные функции, рассматривая жалобы вузовских коллективов на действия администрации. В то время как в условиях реформы изменяются отношения между органами исполнительной власти и вузами, законодательно установлена их автономия, что имманентно влечет перемены в организации управления вузами, при сохранении со стороны государства императивного и централизованного государственного управления.
Особая роль Министерства образования и науки Российской Федерации заключается в статусе его как органа исполнительной власти, формирующего государственную политику и нормативную правовую базу в области образования. Оно осуществляет также организационную, контрольную и координирующую деятельность в отношении находящейся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по образованию.
В то же время в ходе административной реформы нс удалось достичь эффективной организации управления и контроля в сфере высшего профессионального образования, сохранилось дублирова
47
ние контрольных функций со стороны государственных органов за ведением образовательной деятельности, чрезмерно бюрократизирован процесс лицензирования, нс достигнуто эффективного разграничения государственно-властных полномочий.
К сожалению, следует отмстить, что некоторые нормы законодательства, регулирующего отношения в сфере высшего профессионального образования, в настоящее время остаются нереализованным. Так, с момента принятия Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. нс нашло своего практического применения финансирование образовательных учреждений на основе государственных нормативов, не обеспечиваются федеральным бюджетом финансовые гарантии приоритетности образования, не утвержден государственный образовательный стандарт основного общего образования.
Отсутствуют механизмы реализации права на образование в условиях быстро меняющихся технологий и инновационных процессов.
В качестве недостатков законодательного регулирования следует обратить внимание на отсутствие механизмов обеспечения права на образование в условиях использования современных технологий и инновационных процессов в образовательной сфере, высказаны предложения по изменению и совершенствованию законодательства о высшем профессиональном образовании, направленные на сохранение и развитие образовательного пространства Российской Федерации в контексте соблюдения положений ст. 72 Конституции РФ и осуществление двухуровневого правового регулирования в образовательной сфере.
На наш взгляд, ведущим принципом становится развитие многообразия, вариативности образовательных программ в пределах структурных элементов интегрированной системы.
На федеральном уровне первостепенной задачей является формирование и осуществление государственной политики в области образования, направленной на сохранение и развитие единого образовательного пространства Российской Федерации. Новеллами могут быть: разработка и принятие государственных образовательных стандартов; нормативно-правовое обеспечение системы образования; координация деятельности органов управления образованием субъектов федерации; установление правовых основ и поддержка инновационной образовательной деятельности.
На региональном уровне правовое регулирование может быть направлено на: обеспечение доступности получения образования любого уровня; формирование региональной образовательной политики, создание нормативно-правовой базы деятельности образовательных учреждений субъектов федерации; установле
48
ние мер по обеспечению баланса образовательных учреждений региона разных типов и видов; создание правовых основ организации подготовки и повышения квалификации педагогических кадров.
Это подтверждает необходимость постоянного совершенствования, периодической корректировки действующего законодательства в области образования, его соотнесения с реалиями жизни.
Таким образом, основными целями реализации институциональных преобразований в сфере образования в России являются:
•	повышение эффективности использования существующей материально-технической базы;
•	повышение эффективности использования научного и педагогического потенциала образовательных учреждений высокого уровня;
•	привлечение дополнительных финансовых потоков в сферу образования;
•	реализация непрерывного образования, расширение возможности выбора учащимся траектории образования в условиях попиженпой мобильиости;
•	развитие модульной структуры образовательных программ, что предполагает широкий и гибкий спектр образовательных услуг, отвечающих самым разным потребностям граждан и работодателей, возможность выбора необходимых образовательных программ;
•	повышение компенсационных механизмов сферы образования и способности противостоять имеющимся угрозам в сфере образования и принципов финансирования на душу населения;
•	совершенствование содержания образования в образовательных учреждениях всех уровней путем рационального сочетания федерального, регионального, муниципального компонентов государственного образовательного стандарта и вариативной части;
•	развитие самостоятельного хозяйствования образовательных учреждений.
Институциональные преобразования должны преследовать социально значимые цели, соизмеримые с уровнем возможных последствий. Они требуют глубокого анализа ситуации, подробного обоснования и выработки прогноза ожидаемых результатов. Реорганизация и модернизация должны осуществляться в обстановке открытости и широкой информированности научно-педагогической общественности, обучающихся и родителей, а решение о них должно приниматься с согласия научно-педаго
49
гической общественности и коллективов образовательных учреждений. При этом необходим учет экономических условий, национально-культурных традиций, обычаев населения и перспектив социально-экономического развития регионов. Это позволит более рационально построить модель новой институциональной формации.
На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Образовательные отношения по своей правовой природе относятся к публичным правоотношениям, посредством которых реализуется социальный интерес и осуществляется реализация конституционного права каждого на образование. Сущностным содержанием образовательных правоотношений является совокупность прав человека и гражданина на получение общего и профессионального образования и обязанностей государства обеспечить их реализацию исходя из принципов, составляющих основу конституционного строя Российской Федерации, согласно которым Россия провозглашена социальным государством (ст. 7 Конституции РФ), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе посредством получения общего и профессионального образования.
Реализация социальной образовательной функции государства в контексте ст. 7 Конституции РФ и правовое регулирование образовательных отношений осуществляются с применением административно-правовых форм и методов, в том числе через процедуры лицензирования, государственной аккредитации и контроля со стороны государства.
Под профессиональным образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания, осуществляемый в целях обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, удовлетворения интеллектуальных и профессиональных потребностей личности, общества и государства, сопровождающийся достижением установленного государством уровня знаний и профессиональной подготовки и констатацией достижения обучающимися определенных образовательных уровней. Под получением образования понимается достижение лицом определенного образовательного уровня, что удостоверяется соответствующим документом.
Создание нормативно-правового пространства, определяющего взаимоотношения участников образовательного процесса в условиях функционирования различных информационных образовательных систем — одно из важнейших направлений деятельности государственных органов.
50
Адм 11 н истративно-правовос регулирование. Современные инновационные процессы в сфере высшего профессионального образования и их административно-правовое закреп ле 11 и е
2.1.	Правовые основы интеграции Российской Федерации в европейскую образовательную систему
Более десяти лет дискутируется вопрос о необходимости реформирования российского высшего профессионального образования.
В том, что реформа нужна сходятся и аналитики образовательной системы, и руководители органов образования. Одной из актуальных проблем современного российского государства и общества является формирование интеллектуальной, инновационной основы, предполагающей коренные изменения в области образования и науки. Образование составляет фундамент развития современной экономики, в целом общества, переходящего к стадии постиндустриально-информационного1.
Решающим условием реализации модернизации всей системы образования, которая сейчас происходит в России, является ее конституционное законодательное обеспечение.
Таким образом, можно констатировать, что функционирование высшей школы в Российской Федерации должно быть обеспечено государственным регулированием, системой управления и внутри вузовским самоуправлением. В организации жизнедеятельности системы высшего образования отражены общие тенденции в регулировании социально-экономической сферы страны с
1 Дорофеева Д.А. Гарантии права граждан па обшее образование // Право и образование. 2006. № 5. С. 31—40.
51
рыночной экономикой и сохраняются пока черты вузовской автономии.
Вопросы модернизации образования, развития конкурентных преимуществ, превращения образования в гибкую саморазвиваю-щуюся систему, адекватно отзывающуюся на вызовы времени и меняющиеся запросы общества, являются предметом обсуждения в государственных органах власти. Так, по мнению министра образования и науки А. Фурсенко: «Как бы ни была хороша система образования 80-х годов, сегодня она не годится»1. Задачу изменения образования необходимо решать лишь системно, поэтому и действия должны носить планомерный, целенаправленный, комплексный характер. Правительством РФ одобрены основные документы, задающие целевые ориентиры государственной образовательной политики, — Концепция модернизации российского образования, Приоритетные направления развития образовательной системы РФ, — опираются на следующие базовые принципы:
•	открытость к общественным запросам, к требованиям времени;
•	привлечение общества к активному диалогу и непосредственному участию в управлении образованием, в образовательных реформах;
•	переход на современные образовательные технологии;
•	обеспечение качественного доступного образования для всех граждан России2.
С 2004 г. в России взят курс на формирование нового четвертого сектора экономики. Этот сектор был обозначен как «новая» экономика, «инновационная», «интеллектуальная» экономика, основанная на знаниях3.
Под инновацией (англ, innovation — нововведение, новаторство) мы понимаем «инвестицию в новацию» как результат практического освоения нового процесса, продукта или услуги.
Инновация представляет собой материализованный результат, полученный от вложения капитала в новую технику или технологию, в новые формы организации производства труда, обслуживания, управления и т.п.
Процесс создания, освоения и распространения инноваций называется инновационной деятельностью или инновационным
1 Интервью А. Фурсенко // Образовательное право (Приложение к Учительской газете). № 6(0292). 9 февраля 2006 г.
’ Там же.
J htlp://www. Словари и энциклопедии On-line / Источник: агентство финансовой информатизации «МЗ-медиа».
52
процессом. Результат инновационной деятельности можно назвать также инновационным продуктом.
Официальными российскими терминами в области инновационной деятельности являются термины, используемые в «Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998—2000 годы», одобренной постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 832.
В частности, в этом документе дается следующее определение инновации:
«Инновация (нововведение) — конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемою на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности»1.
С этой целью в 2004 г. создано министерство образования нового типа — Министерство образования и науки, которое сохранило во многом свою структуру и статус и после установления системы федеральных органов исполнительной власти в 2008 г. Следует отметить, что основная цель создания российский инновационной системы образования может быть определена как обеспечение условий для устойчивого развития экономики страны на основе эффективного использования интеллектуального потенциала, генерации, распределения и реализации новых знаний.
Присоединение России к Болонскому процессу дает новый импульс модернизации высшего профессионального образования, открывает дополнительные возможности для участия российских вузов в проектах, финансируемых Европейской комиссией, а студентам и преподавателям высших учебных заведений в академических обменах с университетами европейских стран.
Одной из основных целей реформы образования является повышение эффективности системы образования. Под эффективностью понимается некий интегральный показатель из экономической эффективности (снижение издержек и повышение качества образовательных услуг) и социальной справедливости (равный доступ для всех слоев населения). Приходится констатировать, что эти показатели прямо противоположны: чем более свободны от государственного регулирования возможности оказания образовательных услуг, тем больше и экономически эффективно использование ограниченных ресурсов, но при этом и
1 http://u'ww.dist-cons.iu/modules/innova/section I html.
53
больше возникновение неравенства. Неравенство становится результатом различий в способностях, знаниях, информации и капитале, которыми обладают люди.
В настоящее время в России высшее профессиональное образование находится в процессе его реформирования.
Сегодня необходимо изменение философии образовательного нрава, что требует скорейшего отражения в тексте Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» интеграционных процессов.
Во-первых, концепция высшего образования в России имеет глубокие исторические корни, несет на себе отпечаток политических, социально-экономических, культурных условий, присущих нашей стране на разных этапах ее развития. Пройдя собственный путь, обусловленный традициями и условиями, Россия испытала на себе ощутимое влияние европейской школы высшего образования. Критически и конструктивно оценить накопленный мировой и отечественный опыт — такая проблема стала для пас не только теоретической, но и практической.
Во-вторых, современная парадигма высшего профессионального образования обусловлена коренными сдвигами в производстве, науке, технике, информационной технологии и других сферах общественной жизни.
Целью современного образования является формирование в России «общества знания». Иными словами, провозглашен новый социальный заказ для образования — готовить специалистов, которые смогли бы сделать Россию богатой с помощью образования и знаний. Главными ориентирами российского образования должны стать мировые стандарты образования и инноваций. Практическое использование знаний на самом высоком конкурентном уровне становится главным приоритетом страны.
Современное состояние уровня правового регулирования в сфере высшего профессионального образования исходит из условий Болонской Декларации, подписанной Россией 19 сентября 2003 г.
Качество образования и конкурентоспособность вуза — важнейшие составляющие Болонского процесса, предполагающего три уровня их обеспечения: вуз, страна, Европа в целом1.
Реализация положений Болонской Декларации потребовала разработки системы мер по содействию мобильности путем сво-
1 Каримов 3., Белобородова И. Болонский процесс и региональные вузы // Ученый совет. № 2. 2007 г. С. 23—24.
54
бедного передвижения и преодоления препятствий, обеспечения студентам возможности получать образование и практическую подготовку. Признается необходимой деятельность преподавателей и административного персонала по проведению исследований и разработке методик, а также стажировки, направленные на европейскую стандартизацию учебного процесса.
Первоочередными задачами Болонского процесса являются: принятие трехуровневой модели высшего профессионального образования, использование кредитной системы при характеристике учебной нагрузки и введение Европейского приложения к диплому.
Таким образом, именно Болонский процесс признает равенство прав и необходимость создания одинаково благоприятных условий и для преподавательского персонала, и для студентов, что является неотъемлемой составляющей процесса образования.
Наряду с непосредственным реформированием процесса обучения, в Болонье принято решение о концептуальной реформе образования при использовании эволюционного подхода и поддержании динамики процесса перехода на новую систему. В реализации данной задачи признана необходимость постоянной разработки и совершенствования методологии по сопоставимым приемлемым для участников процесса критериям.
Данные новации приведут к принятию новых государственных образовательных стандартов, учитывающих положения болонских документов, что отразится на организации и качестве образовательного процесса.
По Болонскому соглашению высказываются весьма категоричные и во многом негативные суждения, указывается, что оно «взламывает не только сложившиеся уровни образования, систему государственного контроля и управления вузами. Оно требует коренной перестройки содержания и форм обучения в вузе»1.
Единство европейского пространства высшего образования обеспечивается, прежде всего, введением сходных периодов обучения и названий для них. Болонская декларация формулирует эту задачу, стоящую перед европейским сообществом высшего образования, как принятие системы легко читаемых и сравниваемых степеней, в основном базирующихся на двух основных циклах — начальном и последующем. Доступ ко второму циклу должен обусловливаться успешным завершением первого цикла, дляшс-
1 Запесоцкий А. Ставка — будущее России. Азартная игра — Болонский процесс // Высшее образование в России. 2005. № 9.
55
гося не менее трех лет. Степень, приравниваемая после первого цикла, должна соответствовать европейскому рынку труда как обеспечивающая достаточную квалификацию. Тем самым признано целесообразным поделить высшее образование на два уровня, чтобы дать возможность различным категориям студентов по желанию получать высшее образование разного качества с различными сроками обучения.
Согласно указанной модели первый уровень европейского высшего образования — бакалавр. Болонская декларация устанавливает, что для завершения первого уровня необходимо не менее трех лет подготовки.
Болонская конвенция предусматривает внедрение системы зачетных баллов по образцу ECTS — европейской системы зачета кредитов, как надлежащего средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности. Причем допускается возможность получения зачетных баллов вне рамок высшего образования, в течение всей жизни, однако лишь в случаях признания таких баллов принимающими университетами. На съезде европейских ректоров в Саламанке было констатировано, что первый уровень требует набора студентом от 180 до 240 академических кредитов. Выпускник, имеющий степень бакалавра, вправе продолжить обучение на втором уровне, но завершении которого присваивается степень магистра. Самый высокий (третий) уровень европейского высшего образования предполагает обучение в докторантуре. Нормативных требований для сроков подготовки в магистратуре и докторантуре не устанавливается.
В Болонской декларации степень доктора наук отдельно не упоминается. На Берлинской конференции министров, отвечающих за высшее образование в европейских странах, в 2003 г. было принято решение включить в эту схему в качестве третьего уровня степень доктора наук.
В период с 1992 по 2005 год законодательство о российском образовании претерпело значительные изменения, во многом это объясняется необходимостью совершенствования нормативноправового регулирования в области образования в условиях стремительной демократизации жизни общества и развития рыночных отношений.
К сожалению, современная законодательная система российского образования содержит ряд норм, носящих чисто декларативный характер (в частности, в Законах РФ «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»)
56
и вызывающих определенные трудности в правоприменительной практике. Это приводит к тому, что в условиях отсутствия правовых механизмов реализация гарантированных государством прав зачастую противоречит положениям закона. Есть все основания утверждать, что в настоящее время полноценная реализация права граждан на образование в России, закрепленного в Конституции РФ и Законе «Об образовании» (п. 1 ст. 5), не обеспечена.
Следует признать, что в настоящее время законодатель исключил из Закона «Об образовании» некоторые декларативные нормы. Были исключены нормы, устанавливающие особый механизм расчета заработной платы педагогическим работникам образовательных учреждений (п. 2, 3 ст. 54); отменены положения о личном социальном образовательном кредите для организаций социальной поддержки студентов средних и высших профессиональных учебных заведений (п. 6 ст. 42)1. Из закона исключены положения о гарантиях государства по ежегодному выделению финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода и доле расходов на финансирование высшего профессионального образования не менее 3% расходной части федерального бюджета (п. 2 ст. 40) и др. Однако приходится констатировать, что при принятии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 данную проблему решить не удалось. Болес того, внесенные изменения привели к выхо-
* Действие и. 2, 3 ст. 54 в *iuciii. нс обеспеченной финансированием из бюджс-тов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с I января по 31 декабря 2004 г. Федеральным законом ог 23 декабря 2003. № 186-ФЗ/ СЗ РФ. 2003. № 52 (Ч. I). Ст. 5038.
' Федеральный закон or 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
57
лашиванию правового содержания в целом ряде других норм, в частности, тех, которые закрепляли государственные гарантии получения общедоступного или бесплатного образования на конкурсной основе.
Законом «Об образовании» (п. 5 ст. 15; ст. 38; ст. 49) предусмотрено создание независимой государственной аттестационной службы, но механизм ее деятельности до настоящего времени еще не определен. Недостатком законодательства об образовании является отсутствие порядка итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений, непонятно также, кому принадлежат полномочия по ее установлению и проведению, в том числе государственной (итоговой) аттестации. Мало внимания уделено проблемам регулирования правового статуса как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений.
Отсутствие серьезных механизмов, которые должны обеспечивать осуществление тех или иных норм законодательства в сфере образования, приводит к невозможности реализации прав участников образовательного процесса. Существует явная неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и их ответственности за неисполнение этих обязанностей. Не до конца сформирован правовой статус и педагогических работников образовательных учреждений. Закон «Об образовании» мало уделяет внимания их основным правам и обязанностям и вопросам их ответственности, тогда как он должен включать в себя основные нормы, определяющие институт обязанностей и ответственности в образовательной сфере.
Законом нс решен вопрос о типологии образовательных учреждений. Он юридически не закрепил понятия «образовательное учреждение», что на практике привело к смешению понятий типа и вида учреждений.
Серьезной проблемой является отсутствие полноценного правового регулирования отношений в целом ряде подсистем российского образования. Следует отметить, что правовое регулирование отношений, осуществляемое посредством норм типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов явно недостаточно. По своей правовой природе типовые положения не могул осуществлять правовое регулирование целой подсистемы, более того, для негосударственных образовательных учреждений, и в соответствии с законодательством носят не обязательный, а рекомендательный характер. Отсутствие законодательных актов, дополняющих базовый закон и регулирующих образовательные подсистемы, является существенным недостатком в
58
системе российского законодательства об образовании. Такая ситуация в области правового регулирования влияет на правовое положение всех участников образовательных правоотношений.
Недостатки в законодательном регулировании существуют и в области дополнительного образования. Типовые положения об этих учреждениях, определяя основы их деятельности, не раскрывают смысла понятий «дополнительное образование» и «дополнительные образовательные услуги», а это приводит к тому, что любое образование, получаемое помимо основных программ, рассматривается как оказываемая на возмездной основе дополнительная образовательная услуга. При этом законодательство об образовании практически не регулирует порядок оказания возмездных образовательных услуг и условия получения образования на возмездной основе.
По мнению С.А. Щенникова, отсутствие адекватной нормативной базы, позволяющей соотнести открытое дистанционное образование (ОДО) с традиционными норами образования, провести необходимое разграничение или синтез там, где это необходимо для проведения исследований, особенно в системе дополнительного профессионального образования, является существенным фактором, сдерживающим его развитие1.
Формирование в России в сжатые сроки конкурентоспособной образовательной системы является определяющим фактором успешного развития нашего общества.
Образование в России должно стать одним из самых лучших в мире и отвечать потребностям инновационной экономики. Развитие системы образования — одна из наиболее важных жизненных ценностей2.
В связи с актуальностью формирования эффективных механизмов развития инновационной инфраструктуры профессионального образования на основе процессов и механизмов управления знаниями, в системе образования можно выделить функции субъектов системы управления по иерархическим уровням:
•	основные функции образовательного учреждения заключаются в развитии знаний, создаваемых профессорско-преподавательским и другими категориями персонала с помощью организационных методов;
1 Щенников С. Дисишционная образовал еды гая сеть / С. Щенников. Л. Клсева // Высшее образование в России. 2005. № 3.
Выступление В.В. Путина на заседании Госсовета о аратсгии развития страны до 2020 г. http://www.rian.ru/science/20080227/100145388.litml-
59
•	в формировании базы коллективного знания образовательного учреждения, доступной всем работникам и обучающимся;
•	основная функция общественно-государственных органов управления системой образования — в создании соответствующей институциональной инфраструктуры, социальных и экономико-правовых контекстов, способствующих обмену знаниями на разных уровнях организационной иерархии как внутри образовательных учреждений, так и вовне их — между субъектами социального конкурентного рынка образования и конкурентного рынка труда.
Сегодня можно выделить ряд факторов, повышающих актуальность законодательного обеспечения процессам развития образовательного пространства в России:
•	благополучие и безопасность государства, успехи и результаты его развития существенным образом стали зависеть от уровня образованности и интеллектуального потенциала его граждан. В холе научно-технического прогресса эта зависимость возрастает. Это обстоятельство предъявляет высокие требования к законодательной организации условий для формирования институциональной среды, устойчивого и управляемого развития сферы образования и образовательной среды;
•	созданы предпосылки для построения общего европейского образовательного пространства при сохранении особенностей и достижений национальных образовательных систем.
Эго означает, что Россия должна запять в этой системе свое место. С учетом исторической роли России, ее потенциала она призвана стать лидером в области не только подготовки профессионалов в различных отраслях деятельности, но и в создании мощных и устойчивых процессов развития сознания граждан. Развитые страны усиливают конкурентную борьбу за лидерство в мировой системе образования, что в современном обществе является одним из наиболее эффективных инструментов влияния на международные события. В связи с чем конкуренция и участие отечественных образовательных учреждений в процессах развития различных взаимодействий образовательных систем обостряется, а формирование стратегических ресурсов обеспечения конкурентных преимуществ на международном рынке образования в виде современных образовательных технологий, образовательных сетей, актуализированного информационно-образовательного контента.
60
Изменения, происходящие в социальных и экономических отношениях в глобальном масштабе, требуют создания особенных условий для формирования гибких образовательных траекторий, обеспечения адекватной реакции системы образования вузов на динамично изменяющиеся потребности личности, общества, экономики, придания образовательной среде открытого характера по отношению к новым технологиям, новым организационным решениям, новым формам и методам образования.
Динамика развития информационных и телекоммуникационных технологий, обусловливающая интенсивное технологическое и техническое переоснащение образовательных учреждений, а также высокая потребность обучающихся в использовании современных образовательных технологий требуют постоянного совершенствования нормативной правовой базы российского образования.
Государственная политика в области высшего и послевузовского профессионального образования основывается на принципах, определенных Законом РФ «Об образовании», а также на следующих принципах:
•	непрерывность и преемственность процесса образования:
•	интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования;
•	конкурсный порядок и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;
•	государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования1.
Развитие идей непрерывного образования обострило в обществе проблему совершенствования системы профессионального образования, поставив ее в ряд проблем жизнеобеспечения граждан.
Интеграция в мировую систему высшего образования системы высшего профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы — это один из принципов государственной политики в сфере образования, зафиксированный законом (п. 2 ст. 2
1 Федеральный закон ог 22 ашуста 1996 г. №.125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
61
Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ1) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Для того чтобы эти знания и технологии могли быть эффективно использованы в социальной практике, необходим высокий уровень развития не только информационного сектора науки, но и социального интеллекта, информационной культуры общества. Поэтому в настоящее время роль системы образования в развитии общества многократно возрастает и именно образование должно рассматриваться как стратегический фактор решения проблем интеллектуализации и информатизации общества, а его развитие иметь опережающий характер по сравнению с другими факторами, в связи с чем проблема интеграции науки и образования приобретает новое звучание и объективно выдвигается на первый план.
Необходимо отмстить, что проблема интеграции науки и образования хорошо известна и не является новой ни для ученых, ни для работников сферы образования2.
В процессе мирового развития все более отчетливо просматривается целый ряд новых, ранее не наблюдавшихся, особенностей, которые заслуживают самого серьезного внимания.
Международный опыт развития крупных образовательных систем, а также анализ процессов в сфере образования в России свидетельствуют о стремительном нарастании интеграционных процессов и создании новых организационных форм образовательной деятельности. Задачи экономического развития страны, новые и динамично меняющиеся запросы рынка труда, меняющиеся и становящиеся важнейшим фактором индивидуальные потребности обучающихся приводят к сближению и объединению деятельности и ресурсов образовательных учреждений различных уровней образования.
Интеграционные процессы в образовании можно условно подразделить на следующие уровни:
•	интеграция в масштабах системы образования — формирование единого образовательного пространства;
•	интеграция в масштабах субъекта Российской Федерации;
•	интеграция в масштабах нескольких учебных заведений.
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
- Колин К. Наука и образование: проблема интеграции// Вестник высшей школы. № 6. 1999 г. С. 27—29.
62
Современный этап развития образовательной системы характеризуется двумя противоположными тенденциями — регионализацией образования и интеграцией региональных систем. Эти две тенденции неразрывно связаны. На уровне регионов интеграция позволяет осуществлять целенаправленные совместные усилия нескольких регионов по целесообразному использованию выпускников, централизованно решать вопросы повышения квалификации и переподготовки специалистов и т.д. На территории региона формируется единое образовательное пространство, устраняются межведомственные барьеры для решения вопросов развития образования, создаются университетские комплексы, организуется совместная деятельность учреждений профессионального образования разного уровня по учету региональных потребностей.
Социально-экономические и политические перемены обусловили изменение содержания управления высшим образованием. Организация управления этой сферой так же кардинально изменилась, как и управление экономикой1.
С учетом обобщенного международного опыта институциональных преобразований представляется необходимым провести анализ ключевых проблем и факторов успеха этих сложных процессов.
Так, по мнению В.В. Чугунова, к основным проблемам системы высшего образования можно отнести:
1)	проблемы высшего учебного заведения, следовательно, и проблемы качества подготовки (экономическая неэффективность);
2)	коррупцию, в том смысле, что на финансируемое государством место поступает не прошедший по конкурсу абитуриент, а давший взятку (социальная неэффективность);
3)	«утечку мозгов» — вероятно, самое негативное проявление неэффективности действующей системы (социально-экономическая । юэффе кти bi юсть)2.
В то же время, для полноценного участия в Болонском процессе российской высшей школе предстоит в 2005—2010 гг. предпринять ряд мер, среди которых создание условий для функционирования:
•	двухуровневой системы высшего профессионального образования (уже реализовано);
1 Барабанова С. В. Административная реформа в образовании и трансформация виутривузовского самоуправления (правовое регулирование) Ц Юрисг вуза. 2007. № 1. С. 7-10.
2 Чугунов В.В. Модернизация высшего образования в России // Право и образование. 2006. № 2. С. 106-110.
63
•	системы зачетных единиц для признания результатов обучения, сопоставимой с требованиями европейского сообщества;
•	системы обеспечения качества образовательных учреждений и образовательных программ вузов;
•	внутри вузовских систем контроля качества образования и привлечение к внешней оценке деятельности вузов студентов и работодателей, а также создание условий для введения в практику приложения к диплому о высшем образовании, аналогичного европейскому приложению, и развитие академической мобильности студентов и преподавателей.
Еше до официального присоединения России к Болонскому процессу в 2002 г. Министерством образования Российской Федерации была развернута работа по изучению европейского опыта сближения систем высшего образования.
Среди внутренних факторов совершенствования российского образования на сегодняшний день основными являются принятие Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. и утверждение Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 гг., введение нового бюджетного и налогового законодательства, переход к конкурсному порядку размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, вступление эксперимента но введению Единого государственного экзамена (ЕГЭ) в заключительную стадию и др.
К внешним факторам можно отнести Болонский процесс в Европе, официальное присоединение к нему России и мероприятия но вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО).
Возможные негативные последствия вступления Российской Федерации в всемирное торговое общество в части сферы образования:
•	свободный доступ на внутренний рынок зарубежных предприятий, чей основной товар — образовательные услуги. Во многих западных странах он сформирован уже давно и включает в себя дошкольное, среднее и высшее образование. В России этот рынок находится на ранней стадии становления, потому что огромную роль здесь по-прежнему играет государство;
•	конкуренция с зарубежными учебными заведениями на внутреннем российском рынке образовательных услуг. Процесс проникновения на этот рынок осложняется трудностью
64
лицензирования и другими организационными вопросами, которые могут быть разрешены после вступления в ВТО не в пользу России;
•	будет формироваться рынок корпоративного образования и различных тренингов, которые уже сейчас занимают значительную часть рынка платных образовательных услуг, где используются зарубежные методики и технологии обучения.
Возможные плюсы вступления России в ВТО:
•	присоединение к ВТО может стать толчком к возрождению российских технических вузов;
•	открытие за рубежом филиалов российских вузов. На сегодняшний день это весьма проблематично, для этого необходима государственная поддержка;
•	перспективным шагом в развитии отечественного образования станут фактически гарантированное успешное завершение Болонского процесса и повсеместное признание дипломов российских вузов.
По мнению В.П. Тихомирова, для оценки качества образовательных учреждений необходимо опираться на технологические параметры, чтобы аргументировано доказать, конкурентоспособны наши вузы или нет, сегодня можно констатировать, что не кон ку рентос пособн ы1.
Цель проводимой в настоящее время Правительством Российской Федерации бюджетной реформы — создать более эффективные бюджетные организации, функционирующие для достижения общественно значимого результата, что предполагает осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора.
Роль государства, которая должна найти выражение в государственной научно-технической политике, заключается в:
•	прямом участии государства в финансировании развития образования;
•	создании экономической системы поддержки образования;
•	создании инновационного климата и экономической системы для стимулирования инновационных процессов в образовании.
Это позволит усилить конкурентоспособность в сфере образования.
Одной из главных национальных черт России является регенерация творческого потенциала нации, способность к созданию новых знаний, которая всегда была на высоком уровне.
1 Тихомиров В.П. Я горжусь тем. что МЭСИ — вис конкуренции... // Платное образование. № 6 (20). 2004 г. С. 11 — 17.
65
Важное место отводится задаче интеграции науки, образования и инновационной деятельности в образовании как одному из факторов развития общества и экономики, основанной на знаниях. Интеграция науки и образования имеет исключительное значение для обеспечения их конкурентоспособности1.
Представляется важным обратить внимание на особую роль стратегии в сфере развития науки и инноваций в образовательном пространстве, поскольку она является базисной и системообразующей при реализации стратегий развития общества в целом.
Стратегия в области развития науки и инноваций в образовании призвана разрешить системные противоречия. Состоит она в том, что темпы развития структуры российского сектора исследований и разработок не отвечают потребностям системы обеспечения национальной безопасности, растущему спросу на передовые технологии со стороны ряда сегментов предпринимательского сектора экономики.
При рассмотрении этой системной проблемы в качестве основных компонентов особо выделяются следующие четыре момента.
1.	Россия обладает одним из лучших в мире потенциалов в ряде областей фундаментальной науки. Однако сегодня условия для эффективного воспроизводства этого потенциала отсутствуют, что обусловливает высокий риск деградации отечественной фундаментальной науки и утраты престижа России как научной державы.
2.	В корпоративном секторе остается низким уровень восприимчивости компаний к инновациям, что предопределяет низкий уровень спроса на передовые технологии.
3.	Усиливается независимое и несбалансированное развитие экономики и государственного сектора исследований и разработок. Ресурсы первого сектора ориентированы в большей степени на закупку импортного оборудования, а предлагаемые вторым знания и передовые технологии в значительной степени сзано-вятся востребованьям и за рубежом.
4.	Не развиты важные элементы национальной инновационной системы, отсутствуют значимые институциональные связи между теми элементами, которые имеются. В частности, низкий уровень развития системы прикладных разработок и неразвитость инновационной инфраструктуры приводят к тому, что за
1 Мурадова Н.А. Маркетинг — рыночная инновация в управлении вузом // Ученый совет. № 2. 2007 г. С. 25—27.
66
рубеж, как правило, поставляются знания при крайне низком уровне экспорта технологий.
Рассмотрим проблемы перехода к двухуровневому высшему профессиональному образованию.
Статьей 6 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 4 в ред. Федерального закона от 24.10.2007 № 232-Ф31) законодательно закреплено наличие трех ступеней высшего профессионального образования: высшее профессиональное образование, подтвержденное присвоением квалификации (степени) «бакалавр»; квалификации «дипломированный специалист» и квалификации (степени) «магистр».
В России сложилась система высшего профессионального образования, которая состоит из двух образовательных подсистем: непрерывной подготовки дипломированных специалистов по 500 специальностям высшего профессионального образования (срок обучения, как правило, 5 лет) и двухступенчатой, обеспечивающей реализацию образовательных программ но ступеням высшего профессионального образования с присвоением выпускнику степени (квалификации) «бакалавра» (срок обучения 4 гола) и «магистра» (срок обучения 6 лет) по 110 направлениям подготовки высшего профессионального образования. Лицензии на подготовку бакалавров вряд ли получены большинством вузов.
Практическая реализация этих подсистем в России осуществляется по разным схемам:
•	независимые траектории обучения по подсистемам бакалавров и специалистов не имеют общих частей;
•	совмещенные траектории обучения на первых курсах (с 1 по 2 или 3 курс) с последующим разведением потоков специалистов и бакалавров на старших, чему способствуют государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования, введенные в 2000 г.
Разветвленная схема дает возможность обеспечивать необходимое содержание подготовки при меньших по сравнению с независимой схемой ресурсных затратах, оптимизировать образовательный процесс, а также позволяет расширить возможности студента по выбору образовательной траектории на старших курсах.
Оптимизации образовательного процесса должен способствовать пересмотр Перечня направлений подготовки и спсциалыю-
1 Федеральный закон от 22 ашуста 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
67
стей высшего профессиональною образования с целью его расширения.
В настоящее время подготовка бакалавров и магистров предусмотрена во всех образовательных областях высшего профессионального образования, за исключением медицины, сервиса и информационной безопасности.
По инициативе Министерства образования России в 1995— 1996 гг. Минтрудом России выпушены два письма о трудоустройстве бакалавров на должности, для которых предусмотрено высшее профессиональное образование. Эта возможность предусмотрена ст. 6 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ1 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В 2002 г. принято постановление Минтруда России, касающееся приема на работу бакалавров и магистров на обшеотраслсвыс должности.
Необходимо отмстить сложности практического признания степени «бакалавр» рынком труда, которое выражается, прежде всего, в отсутствии соответствующих тарифно-квалификационных характеристик.
В ходе многочисленных дискуссий о дальнейшем развитии структуры высшего профессионального образования при несомненной поддержке развития двухуровневого высшего образования доминировала позиция о необходимости сохранения в России традиционной непрерывной подготовки специалистов.
В настоящее время приняты изменения в законодательстве по двухуровневому высшему профессиональному образованию, принята следующая структура высшего профессионального образования: первый уровень — бакалавр, второй уровень — магистр или специалист. При этом прием на обучение по программам второго уровня будет конкурсным и в аспирантуру смогут поступать только лица, получившие высшее профессиональное образование второго уровня.
Программы подготовки бакалавров требуют содержательной и практической завершенности для обеспечения самодостаточности данной степени для рынка труда. При разработке образовательных стандартов подготовки бакалавров и магистров но различным группам специальностей должен быть использован опыт разработки государственных образовательных стандартов бакалавра и магистра в области науки и техники, накопленный в рам
1 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
68
ках проектов Министерства образования Российской Федерации «Разработка моделей бакалавра по специальности и магистра по специальности. Реализация моделей по группам специальностей». Признание и принятие степени бакалавра как самодостаточной потребует тесного взаимодействия с профессиональными организациями, заинтересованными ведомствами, а также правового закрепления в тарификации и нормативных актах, устанавливающих квалификационные требования для приема на государственную и муниципальную службу.
Следующий принцип участия в Болонском процессе — применение системы учебных кредитов.
В основу ECTS положены три элемента: информация о программах обучения и результатах работы студента, соглашение между вузами-партнерами и студентом, обозначение объема работы студента. ECTS, как таковая, никак не регулирует содержание, структуру и эквивалентность программ обучения. Кредиты ECTS — это мера работы студента, указывающая на то, какая часть головой работы приходится на данный учебный модуль.
В Российской Федерации зачетной единицей, определяющей объем работы студента и преподавателя, является академический час, длительность которого определена Типовым положением о вузе и составляет 45—50 мин1. Основные образовательные программы высшего профессионального образования рассчитываются исходя из объема учебной работы студента в неделю — 54 академических часа при средней аудиторной нагрузке — 27 академических часов (за исключением физической культуры). Как и в Европе, такая мера работы студента скорее относительная, чем абсолютная, так как нс характеризует в целом и по отдельным дисциплинам объем лекционных, семинарских занятий, количество лабораторных и практических работ, объем самостоятельной работы студента, а также теоретический уровень преподнесения учебного материала.
В Российской Федерации вузами накоплен значительный опыт применения модулыю-рейтипговой оценки качества образования (более 20 лет). В последние годы активно накапливается опыт использования зачетных единиц (кредитов) в образовательном процессе в результате получения вузами международной аккредитации по отдельным программам, в рамках двухсторонних договоров с зарубежными вузами.
1 Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71 *06 утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 731.
69
Однако система зачетных единиц, обусловленная потребностями модернизации российского высшего профессионального образования, развитием телекоммуникационных технологий, а также расширяющимся участием в международных интеграционных процессах, требует не локального, а нормативного установления с помощью дополнения в законодательные акты путем:
•	формирования общего подхода к решению вопросов академической мобильности и признания результатов предшествующего обучения, совместимые с системой ECTS, и обеспечивающих единство образовательного пространства в российском высшем образовании;
•	проведения эксперимента по организации образовательного процесса в вузах на основе зачетных единиц, ориентированных на индивидуализацию образовательного маршрута;
•	разработки и апробации в ходе экспериментов необходимых нормативных и методических документов;
•	обеспечения введения в государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования зачетных единиц;
•	обоснования новых подходов к формированию учебной нагрузки преподавателей при организации учебного процесса на основе зачетных единиц;
•	выявления особенностей формирования накопительной системы зачетных единиц при проектировании образовательных программ высшего профессионального образования на базе среднего профессионального образования.
Министерством образования Российской Федерации была сформирована рабочая группа по внедрению системы зачетных единиц, в которую вошли представители вузов, имеющих опыт международного сотрудничества и использования зачетных единиц.
В целях обеспечения перехода расчета учебных планов и нагрузки с аудиторных часов на зачетные единицы, совместимые с ECTS, рабочей группой по созданию системы зачетных единиц и ее использованию в вузах сформирована «Методика расчета трудоемкости основных образовательных программ высшего профессионального образования в зачетных единицах». В эксперимент было включено более 30 вузов Российской Федерации. В ходе эксперимента вузами разработано, апробировано Примерное положение об организации учебного процесса в вузах с использованием системы зачетных единиц. Решение по внедрению системы зачетных единиц каждый вуз принимает самостоятельно.
70
Необходимо отметить, что внедрение системы зачетных единиц в учебный процесс тесно связано с давно применяемой в разных вузах Российской Федерации балльно-рейтинговой системой оценки успеваемости студентов. Проделанная работа показала, что введение зачетных единиц в высшем профессиональном образовании требует на федеральном уровне большой работы по серьезному пересмотру методических подходов к формированию государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (ГОС ВПО). В настоящее время не совершенно и планирование учебного года в действующих ГОС ВПО: в стандартах разных направлений подготовки и специальностей наблюдаются колебания в расчете учебного времени: длительность семестров, каникул, времени на сессии и итоговую аттестацию.
На уровне вуза введение зачетных единиц в организации учебной работы требует пересмотра всех элементов сложившейся образовательной системы и, прежде всего, традиционной организации учебного процесса. Введение зачетных единиц в то же время предоставляет вузу возможности по введению новых технологий обучения, направленных па его индивидуализацию1.
Адаптация отечественного законодательства к требованиям Болонской декларации также требует введение европейского приложения к диплому об образовании.
Одним из элементов европейского приложения к диплому является описание системы образования государства.
Одним из наиболее важных направлений реформирования образования является развитие системы обеспечения и контроля качества высшего профессионального образования и его правовая регламентация. В настоящее время в России нет такого официально утвержденного документа. Отсутствуют законодательно установленные требования и формы такого приложения. Решение поставленных задач также невозможно без разработки повой системы управления качеством образования на всех его уровнях2.
Одним из положений Болонской декларации является разработка сопоставимых критериев и методологии оценки.
1 IX Конференция министров образования государств-участников СНГ (10 июня 2004 года г. Москва) / Кредитные технологии в профессиональном образовании/ Дата публикации 10 марга 2006 г./ lHtp://web.minedu.unibcl.by/ccnter/index.php‘?-module=subjects&func=viewpage&pagcid=2l8.
2 Мещерякова М. Технология управления качеством профессиональной подготовки в вузе // Ученый совет. № 2. 2007. С. 28—32.
71
Введение ЕГЭ, демографические процессы и породивший неугасаемые дебаты эксперимент по введению Государственных именных финансовых обязательств заставили вузы в значительной степени изменить свои взгляды на рынок труда и на абитуриентов.
В соответствии с утвержденной Правительством РФ в 2001 г. Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. главная задача российской образовательной политики — обеспечение высокого качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. В 2004 г. Правительство РФ определило совершенствование качества образования одним из стратегических приоритетов развития.
Представляется, что роль государства должна найти выражение в государственной политике и заключается в государственном регулировании процессов, прямом участии государства в финансировании развития образования; создании экономической системы поддержки образования; создании инновационного климата и экономической системы для стимулирования инновационных процессов в образовании. Это позволит интенсифицировать повышение конкурентоспособности в сфере образования.
Одной из главных национальных черт России является регенерация творческого потенциала нации, его способность к созданию новых знаний, которая всегда была на достаточно высоком уровне. Важное место отводится задаче интеграции науки, образования и инновационной деятельности в образовании как одному из факторов развития общества и экономики России:
1)	Россия обладает одним из лучших в мире потенциалов в ряде областей фундаментальной науки. Однако в настоящее время отсутствуют условия для эффективного воспроизводства этого потенциала, что обусловливает высокий риск деградации отечественной фундаментальной науки и утраты престижа России как научной державы.
2)	В корпоративном секторе остается низким уровень восприимчивости компаний к инновациям, что предопределяет низкий уровень спроса на передовые технологии.
3)	Усиливается независимое и несбалансированное развитие экономики и государственного сектора исследований и разработок. Ресурсы первого сектора ориентированы в большей степени па закупку импортного оборудования, а предлагаемые вторым знания и передовые технологии в значительной степени оказываются востребованными за рубежом.
72
4)	Нс развиты важные элементы национальной инновационной системы, отсутствуют значимые институциональные связи между теми элементами, которые имеются. В частности, низкий уровень развития системы прикладных разработок и неразвитость инновационной инфраструктуры приводят к тому, что за рубеж, как правило, поставляются знания при крайне низком уровне экспорта технологий.
Интеграция науки и образования имеет исключительное значение для обеспечения их конкурентоспособности.
На основе проведенного анализа действующего отечественного законодательства выявляются недостатки в регулировании государственного высшего образования, которые негативно влияют на реализацию гражданами конституционного права на получение высшего образования. Правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере, нс содержат достаточных норм, позволяющих вузам в точном соответствии с законом реализовать свои права и обязанности.
Присоединение России в сентябре 2003 г. к Болонскому процессу создания единого открытого европейского пространства высшего образования вместе с сорока европейскими государствами влечет достаточно серьезные обязательства. Болонский процесс предполагает формирование общеевропейского гармонизированного управления качеством высшего образования, которое обеспечивает конкурентоспособность европейского высшего образования.
В мире нс существует ни одной идеальной системы образования, каждая из существующих систем связана с национальными культурно-историческими традициями и зависит от социально-экономического положения страны.
Осознавая стремление европейских стран к объединению, необходимо понимать, что цели Болонского процесса нс в полной мере отвечают общемировым тенденциям и Россия, ориентируясь на мировой опыт, должна проводить национальную образовательную политику и, участвуя в Болонском процессе, одновременно формировать свою эффективную систему образования, исходя из национальных интересов.
Если следовать образовательной парадигме, согласно которой основная цель профессионального образования — подготовка квалифицированного работника соответствующего уровня и профиля, то модель выпускника вуза должна содержать вилы компетентности, характеризующие его в первую очередь как работника определенной сферы производства, науки или культуры.
73
Иными словами, прежде всего речь идет о компетентности в узкой области профессиональной деятельности и только затем — в более широкой сфере.
Ситуацию в области качества образования в пашей стране нельзя назвать благополучной. Приходится констатировать, что с конца 80-х годов XX в. происходит существенное снижение качества образовательного и исследовательского процессов в высшей школе России. Эго обусловлено множеством объективных и субъективных причин.
Одной из них является то, что фундаментальная академическая наука длительное время была искусственно отделена от сферы образования, последствия этого ощущаются и сегодня: на пути интеграции науки и образования, которая так необходима на этапе перехода к постиндустриальному информационному обществу, существуют серьезные препятствия1.
Система государственного контроля качества высшего профессионального образования в настоящее время поддерживается процедурой комплексной оценки деятельности вузов, совмещающей процедуры лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Тем не менее, практика свидетельствует о том, что государственный контроль качества образования не обеспечивает в полной мере удовлетворение современных требований потребителей образовательных услуг.
За последнее десятилетие сформировалась правовая база системы оценки качества образования в Российской Федерации. Это Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Государственная аккредитация высшего учебного заведения законодательно введена в действие с 1992 г. Это механизм осуществления государством гарантии качества образования для всех граждан и установления государственного статуса: типа и вида образовательного учреждения.
Процедура государственного признания качества образовательного процесса и полученным в холе его знаний состоит из трех этапов:
• лицензирование — оценка соответствия условий образовательной деятельности государственным требованиям к учебным аудиториям, оборудованию лабораторий, уровню преподавательских кадров, учебной литературе;
* Комп К. Наука и образование: проблема интеграции // Вестник высшей школы. № 6. 1999 г. С. 27-29.
74
•	аттестация — оценка соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственного образовательного стандарта;
•	аккредитация-установление (подтверждение на очередной срок) государственного аккредитационного статуса вуза но типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать документы об образовании государственного образца.
С целью гармонизации систем обеспечения контроля качества образования были внесены принципиальные изменения в законодательство: объединены процедуры аттестации и государственной аккредитации в одну — процедуру государственной аккредитации.
Предпосылкой для этого является то обстоятельство, что аттестация фактически является частью аккредитации. При государственной аккредитации устанавливается тип и вид образовательного учреждения. Тип образовательного учреждения устанавливается на основании соответствия содержания и уровня реализуемых образовательных программ требованиям соответствующего образовательного стандарта.
Кроме того, Закон «Об образовании» (ст. 33 п. 17 в ред. Федерального закона от 01.12.2007 № 309-Ф31) устанавливает, что свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования.
При этом процедура установления соответствия требованиям государственного образовательного стандарта должна носить общественно-профессиональный характер и проводиться представителями академической общественности, работодателями, потребителями образовательных услуг.
Сохранение двух процедур — лицензирования как разрешения и государственной аккредитации как подтверждения качества образования со стороны государства — соответствует пра-
* Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
75
вилам, принятым в большинстве европейских стран, и будет во многом способствовать гармонизации российских оценочных процедур в рамках Болонского процесса.
Государственная аккредитация — гарантия устойчивости и стабильности деятельности образовательного учреждения. Существующая практика ее проведения свидетельствует о необходимости периодической корректировки показателей государственной аккредитации и их критериальных значений.
Например, начиная с сентября 2003 г., учитывая мировой опыт и требования Болонского процесса, были введены показатели, по которым оценивается работа образовательного учреждения со студентами: воспитательная деятельность, основанная на определении образования как целенаправленного процесса воспитания и обучения, и научно-исследовательская работа студентов.
Однако следует признать, что назрела необходимость в корректировке показателей, относящихся к оценке научно-исследовательской работы вуза, влиянию ее результатов на образовательный процесс, что является особенно актуальным при оценке деятельности университетов.
Болес широко осуществляется внедрение систем управления качеством на основе международных стандартов ISO 9000:2000 (ГОСТ Р ИСО 9000:2000). С ноября 2004 г. начата подготовка вузовских экспертов по программам управления качеством образования.
ISO-9000 — это международный стандарт по созданию системы управления качеством, который представляет собой набор требований по обеспечению управления качеством продукции и услуг. Цель ISO-9000 — внести согласованность и объективность в действия системы контроля качества.
В России этому международному стандарту соответствует стандарт ГОСТ Р ИСО 9001—2001, в соответствии с которым сертифицируются системы менеджмента качества предприятий и организаций, в том числе и образовательные учреждения.
Система управления качеством на основе международных стандартов ISO-9000 — это составляющая системы управления бизнесом, ориентирующая ее на производство продукции или оказание услуг с показателями качества, соответствующими ожиданиям потребителей. Другими словами, составляющие системы управления качеством задают требования к организации процессов и процедур обшей системы управления бизнесом таким образом, чтобы продукт (выпускник образовательного учреждения) на выходе системы был качественным с точки зрения потребителя.
76
Сертифицируя систему менеджмента качества по международным стандартам серии ISO-9000, образовательные учреждения получают ряд преимуществ в конкурентной борьбе:
•	повышение шансов на победу при участии в тендерах, конкурсах, а также при заключении как внутренних, так и внешних контрактов;
•	возможность сотрудничать в совместных работах и проектах с иностранными организациями;
•	переход на другой уровень осуществления предпринимательской деятельности;
•	формирование общественного мнения о стабильном и прочном положении образовательного учреждения на рынке;
•	повышение качества предоставляемых образовательных услуг;
•	привлечение российских и иностранных инвесторов;
•	увеличение доверия со стороны инвестиционных, страховых, юридических и др. компаний в процессе предпринимательской деятельности, а также потенциальных потребителей образовательных услуг;
•	усовершенствование управляемости образовательным учреждением.
Сертификат соответствия по международным стандартам серии ISO-9000, полученный образовательным учреждением, будет означать признание удостоверения соответствия системы качества па высоком уровне везде, где бы ни велась его основная деятельность1.
Важное значение имеет общественная аккредитация. В настоящее время в Российской Федерации делаются попытки привлечения студентов к оценке образовательных программ. Студенты и студенческие организации представлены в ученых советах вузов, участвуют в оценке качества преподавания. Вводится практика опросов студентов по оценке организации учебного процесса в период самообследования и внешней оценки деятельности вузов.
Результаты внешней оценки деятельности вузов используются федеральными органами исполнительной власти при проведении конкурса на размещение государственного задания на подготовку специалистов.
Основным преимуществом аккредитованного вуза Российской Федерации является его право выдавать выпускникам диплом установленного государственного образца.
1 Intp://www.ccrt9000.ru/indcx.php3?mode=&id=99.
77
Однако следует отметить, что до настоящего времени не приняты показатели, лежащие в основе процедур оценки качества образовательного процесса в вузе, нет показателя, характеризующего инновационные аспекты деятельности вузов1.
Одним из направлений инновационных процессов в образовании является международное сотрудничество и обеспечение академ и ч еской мобил ьности.
Академическая мобильность в настоящее время характеризуется развитием, прежде всего, международной деятельности российской высшей школы в области подготовки кадров для зарубежных стран и экспорта образовательных услуг.
Российская Федерация обладает реальным потенциалом, позволяющим ей занимать достойное место в мировом образовательном сообществе. 18 октября 2002 г. Президентом и Правительством РФ была одобрена Концепция государственной политики в области подготовки национальных кадров для зарубежных государств в российских образовательных учреждениях2. В целях ее реализации осуществлен комплекс мер по расширению приема зарубежных студентов в вузы Российской Федерации, в том числе на коммерческой основе, увеличению числа студентов из государств-участников СНГ, развитию деятельности российско-национальных образовательных учреждений. В российских вузах в 2003/2004 учебном году обучалось около 25 тыс. иностранных граждан за счет федерального бюджета, в том числе 15,7 тыс. граждан из стран СНГ. В настоящее время в России обучаются свыше 80 тыс. иностранных граждан на компенсационной основе.
Популярностью в СНГ пользуются филиалы российских вузов, как государственных, так и негосударственных. Свыше 2 тыс. российских граждан (студенты, аспиранты, преподаватели и научные работники) ежегодно проходят обучение в более чем 30 странах мира на основе международных договоров Российской Федерации, а также прямых партнерских связей российских и зарубежных учебных заведений по следующим формам: полный курс обучения, включенное обучение, стажировка (в том числе языковая), научная работа, повышение квалификации.
В 2003 г. подписаны межправительственные соглашения с Германией, Италией о сотрудничестве в области изучения и преподавания русского языка, а также Республикой Молдова,
1 Грачинина О.А. Изучение значимости показателей качества образовательного процесса, используемых при определении рейтингов высших учебных заведений // Высшее образование сегодня. 2007. № I. С. 57—61.
- http://www.russia.cdu.ni/information/legal/law/iiner/conception/.
78
Францией, Монголией о взаимном признании документов об образовании и ученых степенях.
В качестве одного из приоритетов международного сотрудничества российской высшей школы можно выделить подготовку и реализацию целевых программ участия в международных проектах и программах. Министерство образования и науки РФ в настоящее время сотрудничает и принимает участие в реализации более 70 проектов и программ.
Большую работу по вхождению в единое европейское образовательное пространство осуществляет Центр сравнительной образовательной политики и Национальный информационный центр по академическому признанию и мобильности.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставил возможность студентам изучать отдельные дисциплины в других вузах. Инструкция о заполнении документов о высшем профессиональном образовании позволяет вписывать в приложение к диплому дополнительные изученные дисциплины, а также давать ссылку на вуз, в котором изучены дисциплины основной образовательной программы. Однако нормативными правовыми документами механизм возможности прохождения студентом части основной образовательной программы в другом вузе (кроме перевода из вуза в вуз) нс определен.
В России только зарождаются процессы поступления бакалавров для продолжения образования в магистратуры других вузов. Это связано с объективными причинами: сложностью переездов, трудностями проживания в крупных городах и т.д.
Анализ российского законодательства свидетельствует о том, что отсутствуют и нормативные правовые документы, стимулирующие академическую мобильность профессорско-преподавательского состава.
Одним из организационных механизмов является деятельность Министерства образования и науки РФ, которая предусматривает формирование системы институциональных и индивидуальных грантов, направленных на повышение академической мобильности, как российской, так и зарубежной. Причем система мер, направленная на привлечение европейских учащихся и преподавателей в российские университеты, имеет нс меньшее значение, чем создание механизмов и условий для зарубежной мобильности российских студентов и преподавателей.
Межуниверситетский обмен опытом и сотрудничество являются непременным условием для повышения квалификации педагогических и административных кадров, качества образования.
79
Кроме того, полноценное развитие академической мобильности требует разработки прозрачной, понятной и комплексной нормативно-методической основы для персзачста периодов обучения в зарубежных университетах, которая позволит отказаться от повсеместно существующей практики, когда студент после семестрового или годового обучения в европейском университете должен сдавать зачеты и экзамены по всем предметам учебного плана своего университета за пропущенный период, таким образом, выполняя двойную нагрузку. Информационная и организационная поддержка мобильности должна быть обеспечена на национальном, региональном и университетском уровне.
Таким образом, можно констатировать, что процесс развития различных форм институциональных преобразований в национальных системах образования многих стран мира обусловлен в основном следующими объективными причинами:
•	необходимостью повышения эффективности и производительности на фоне возрастающего приема в вузы и повышением ответственности вузов перед потребителями;
•	необходимостью принятия мер для решения проблем институциональной раздробленности и нежизнеспособности образо вател ьн ы х учрежде н и й;
•	необходимостью обеспечения доступности высшего образования и большей дифференциации в образовательных программах с учетом более разнообразного студенческого контингента;
•	возрастающей ролью государства в определении общего направления развития системы образования, особенно с целью повышения ответственности вузов в решении национальных и региональных социально-экономических задач.
Кроме того, в последнее десятилетие в России, как и во многих других странах, наблюдается тенденция переноса центра тяжести финансовой ответственности за систему общего и профессионального образования на региональный и муниципальный бюджеты, а также образовательные учреждения. Однако значительное отличие экономических и финансовых возможностей регионов страны при таком развитии событий может привести к подрыву принципов федерализма, разрушению единого образовательного пространства России, дальнейшему снижению мобильности и доступа к образованию.
С другой стороны, эта тенденция приводит к разрушению вертикали государственного управления сферой образования, искаженному пониманию образовательными учреждениями и
80
органами управления в регионах и муниципальных образованиях академических и финансово-хозяйственных свобод.
В связи с этим в системе образования в целом определилось понимание необходимости преобразований, в том числе и структурно-функциональных.
Эти вопросы можно решить на основе интеграционных усилий, объединяющих в едином комплексе образовательные учреждения различного уровня — от школы до профессиональной переподготовки, а также научно-производственные структуры. Такая интеграция позволяет эффективнее использовать материальные и кадровые ресурсы, обеспечить более быструю и гибкую адаптацию системы профессионального образования к изменениям рынка труда, реализацию крупных научно-технических проектов и программ регионального и федерального уровня.
Быстрый научно-технический прогресс становится важнейшим фактором обеспечения устойчивого развития образования в России, поскольку он повышает динамизм социально-экономических систем и хозяйствующих субъектов, укрепляет безопасность государства. Инновационная деятельность выступает эффективным инструментом коммерциализации достижений в сфере образования и науки, техники и технологий и становится определяющим элементом международной конкурентоспособности страны.
В настоящее время складывается мировой образовательный рынок. Этот рынок является достаточно конкурентным, поскольку образование все больше становится способом продвижения страны на рынке труда в условиях глобализации и международном рынке новейших технологий, постепенно превращается в один из ведущих элементов геополитики и экономической стратегии государств при завоевании новых рынков.
Вхождение России во всемирное торговое общество, в Болонский процесс предоставляет новые возможности для продвижения российского образования на международной арене. Демографический спал, который характерен не только для России, но и для Западной Европы, приведет уже в ближайшей перспективе к острой конкуренции на международном и национальном уровнях за студентов высших учебных заведений. Инструментами в этой борьбе будут эффективность управления образовательным процессом, качество высшего образования, гибкость образовательных программ, возможность для студента войти в международные сети непрерывного образования, повысить свою конкурентоспособность на рынке труда.
81
Это ставит вопрос как об изменении структуры высшего образования в России, так и о развитии принципиально новых подходов к формированию содержания и оценке качества высшего образования.
В настоящее время назрела необходимость в пересмотре существующих методологических подходов к развитию инновационной деятельности в России, адаптации известных, а при необходимости и разработке новых принципов и механизмов инновационного развития образования исходя из существующих условий.
На сегодняшний день большинство стран разработали и реализуют собственные инновационные и инвестиционные стратегии. При этом особое внимание уделяется формированию институциональной основы экономики знаний — национальной инновационной системы, основанной на использовании стремительно растущих интеллектуальных ресурсов.
В настоящее время Россия нацелена на развитие инновационных процессов, а коммерциализация инноваций и построение экономики знаний возможно лишь при условии комплексного реформирования информационно-образовательной среды в целом. Процесс возможен в несколько этапов:
•	организация научных исследований, позволяющих обеспечить не только сохранение областей, в которых российское образование занимает лидирующие позиции в мире, но и их расширение;
•	создание современной национальной инновационной системы образования.
М.В. Майер и М.Б. Бабанский считают, что знания сами по себе не трансформируют экономику и для решения этой задачи необходим целый комплекс структур и мероприятий1.
На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Нормативно-правовое обеспечение инновационной и инвестиционной деятельности в России отстает в своем развитии от требований времени. Принятые законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие образовательную и научную деятельность, имеют существенные пробелы:
•	до настоящего времени не приняты показатели, лежащие в основе процедур оценки качества образовательного процесса в вузе, нет показателя, характеризующего инновационные аспекты деятельности вузов;
1 Г.В. Майер. МЛ. Бабанский. Инновации и миссия университета // Университетское управление: практика и анализ. № 6 (46). Екатеринбург, 2006. С. 11 — 15.
82
•	отсутствует правовое закрепление статуса бакалавра в тарификации и нормативных актах, устанавливающих квалификационные требования для приема на государственную и муниципальную службу;
•	не определен нормативными правовыми документами механизм возможности прохождения студентом части основной образовательной программы в другом вузе (кроме перевода из вуза в вуз);
•	информационная и организационная поддержка мобильности нс обеспечена на национальном уровне;
•	нс обеспечены нормативно-правовые условия использования интеллектуальной собственности и результатов научной деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, что тормозит процессы коммерциализации результатов научных исследований;
•	нс обеспечены необходимые условия для развития венчурного инвестирования и рискового предпринимательства;
•	отсутствуют необходимые меры налогового стимулирования, антимонопольного, таможенного, финансового контроля и технического регулирования инновационной и инвестиционной деятельности;
•	требует совершенствования нормативно-правовая база, регулирующая договорные отношения по регулированию деятельности на рынке научно-технической продукции (услуг), в том числе для государственных нужд, условия заключения лицензионных договоров, договоров на проведение совместных исследований и разработок (по линии научно-технического сотрудничества, научно-производственной кооперации);
•	отсутствует адекватная времени система бухгалтерского учета объектов интеллектуальной собственности, статистической отчетности в области инновационной и инвестиционной деятельности и др.
Все это требует дальнейшего совершенствования системы правовых актов, регулирующих образовательную и научную деятельность, кроме того, необходима доработка и унификация правовой терминологии в связи с имеющейся в отдельных нормативных актах неоднозначностью трактовки ее места в правоприменительной практике.
83
К основным направлениям инновационных процессов в образовании и использовании науки и научно-технологического комплекса в образовательной сфере необходим целый ряд управленческих мер, к которым можно отнести:
1)	развитие инфраструктуры, обеспечивающей создание национальных информационных научно-образовательных ресурсов в объеме, необходимом для поддержания постоянно убыстряющихся научно-технического прогресса и инновационного развития;
2)	компьютеризация и использование современных информационных технологий в образовательном процессе);
3)	изменения социальных научно-технологических структур, расширение и активизация инновационной научно-образовательной деятельности;
4)	поддержка новых идей, знаний и технологий, готовность к созданию и внедрению в научно-образовательную практику инноваций различного функционального назначения;
5)	внедрение и развитие системы непрерывной подготовки специалистов по организации и управлению в инновационной сфере, включая и высшее профессиональное образование, и дополнительное профессиональное образование, и подготовку научных работников, и повышение инвестиционной культуры разработчиков инновационной продукции в деле организации и управления инновационной сферой, в том числе венчурного предпринимательства.
В.В. Дудырев считает, что использование научных открытий и разработок в целях развития высокотехнологичных отраслей, развитие «нссырьсвого» сектора является ключевой задачей для российской экономики. Одно из возможных инфраструктурных решений этой задачи — создание национальной инновационной системы (НИС), позволяющей па систематической основе производить и капитализировать инновации*.
Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта показывает, что национальная (государственная) инновационная система соответствует общественно-экономическим отношениям и уровню развития производительных сил России.
Формирующаяся российская инновационная система образования должна не только обеспечивать становление экономики, основанной на знаниях, но и способствовать участию России в качестве равноправного партнера в мировом инновационном процессе.
1 Дудырев Ф.Ф. Инновационные вузы: основные векторы развития // Университетское управление: практика и анализ. № 6 (46). Екатеринбург, 2006. С. 7—10.
84
2.2 Административно-правовые основы дистанционных форм образовательной деятельности (e-learning) в сфере высшего профессионального образования
Задачи экономического развития страны, новые и динамично меняющиеся запросы рынка труда, меняющиеся и становящиеся важнейшим фактором индивидуальные потребности обучающихся приводят к сближению и объединению деятельности и ресурсов образовательных учреждений различных уровней образования. Сформировались десятки научно-образовательных, учебно-научно-производственных комплексов, развивающих инновационные подходы к организации деятельности в социальном строительстве.
Информационно-образовательная среда дистанционного образования представляет собой системно организованную совокупность средств передачи данных, информационных ресурсов, протоколов взаимодействия, аппарато-программного и организационно-методического обеспечения, ориентированную на удовлетворение образовательных потребностей пользователей.
Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или нс полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника.
Образовательное учреждение вправе использовать дистанционные образовательные технологии при всех формах получения образования в порядке, установленном федеральным (центральным) государственным органом управления образованием.
Разработка стратегии развития инновационной инфраструктуры профессионального образования на основе управления знаниями в образовательных учреждениях и в системе образования в целом связаны с рядом ключевых проблем в области формирования организационных процессов и механизмов:
•	создание новых знаний работниками в структурных подразделениях образовательных учреждений;
•	обеспечение обмена и использования знаний на разных уровнях структур образовательного учреждения и отраслевой организационной иерархии;
•	формирование и поддержание базы знаний образовательного учреждения;
85
•	мотивация профессорско-преподавательского и других категорий персонала (например, административно-управленческого) к добровольному сотрудничеству при обмене знаниями.
В начале 90-х годов прошлого столетия, учитывая реальные тенденции развития мировой системы образования, активная работа российских государственных вузов проводится в направлении целенаправленного использования в учебном процессе дистанционных образовательных технологий в качестве организационного инструментария решения конкретных задач. В связи с этим необходимо остановиться на опыте применения технологий дистанционного обучения в Российской Федерации, которые стали востребованными в силу сложившейся к началу 90-х годов социальной обстановки в стране.
Проведенный в это время мониторинг рынка образовательных услуг в регионах России показывает, что1:
•	не менее 36,5 млн российских граждан в возрасте от 18 до 45 лет (более трети взрослого населения) имели актуализированные образовательные потребности;
•	из них более половины хотели бы получить профессиональное образование;
•	около половины нуждались в получении дополнительного образования, в том числе профессиональная переподготовка по направлениям и специальностям высшего образования была необходима почти 2 млн человек ежегодно;
•	более 70% были бы готовы в той или иной мере оплачивать свое обучение.
С 1994 г. ряд вузов России развернули практическую работу в городах на территории Российской Федерации и государств — бывших республик Советского Союза (на территории стран СНГ и Прибалтики). Была создана достаточно солидная учебнометодическая база, организованы зарубежные территориальнообособленные структурные подразделения и совместные образовательные учреждения.
На решение задачи развития дистанционного образования было направлено постановление Госкомвуза России от 31 мая
1 Тихонов А.Н. Политика в области развития дистанционного обучения и текущее состояние научно-образовательных телекоммуникационных сетей / В сб: Политика открытого и дистанционного обучения в европейском Союзе и Российской Федерации: уроки, перспективы и сотрудничество; проект TACIS: Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования. М.: ДЕЛФИ, 2001 г.
86
1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России»1. В постановлении подчеркивалось, что создание единой сети дистанционного образования приобретало особую актуальность для России в силу:
•	необходимости кадрового обеспечения социально-экономических реформ в стране;
•	требования логики развития системы образования и общества в целом, где определяющими становятся потребности каждого отдельного человека;
•	важности достижения нового уровня доступности образования при условии сохранения его качества;
•	развития международной интеграции в образовании при усилении конкуренции на мировых рынках образовательных услуг2.
В постановлении подчеркивалось, что дистанционное образование призвано стать наиболее перспективной формой образования широких слоев населения России в XXI в.
Также был создан Совет по дистанционному образованию, принят проект концепции создания и развития системы дистанционного образования в России, предусмотрена разработка проекта федеральной программы развития дистанционного образования. Предполагалось подготовить и внести в Правительство РФ предложения но совершенствованию федерального законодательства с учетом потребностей развития дистанционного образования.
К сожалению, идее создания единой государственной сети дистанционного образования не суждено было сбыться, однако значение этого документа достаточно важно практически — он стал отправным моментом нормативно-правового обеспечения развития дистанционного образования в России.
Более широко программа развития российской системы дистанционного образования была представлена в Концепции единой системы дистанционного образования. Она призвана обобщить имеющийся опыт и скоординировать развитие единой системы дистанционного образования России.
Создание системы дистанционного образования предлагалось провести в четыре основных этапа.
1.	Организационный этап (до конца 1995 г.), на котором решались вопросы создания соответствующих структур, проводи
1 Там же.
2 Постановление Госкомвуза РФ от 31 мая 1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования и России» // Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию. 1995. № 9.
87
лись предварительные исследования и разрабатывался проект Федеральной программы развития системы дистанционного образования, предполагалось принятие постановления Правительства и решение вопросов финансирования.
2.	Стартовый этап (до конца 1996 г.), в ходе которого планировалось начать реализацию Федеральной программы, создать первичный фонд курсов дистанционного обучения.
3.	Накопительный этап (до конца 1999 г.), основная задача которого состояла в наработке достаточного числа курсов дистанционного обучения, инфраструктурных возможностей, кадрового потенциала для обслуживания системы дистанционного образования России в целом. Финансирование этапа предполагалось следующее: госбюджет плюс доходы от реализации образовательных услуг дистанционного образования в стране и за рубежом.
4.	Рабочий этап (до конца 2000 г.), на котором в системе дистанционного образования планировался переход в режим само-обеснечивакиней системы. Должно было начаться оказание части образовательных услуг на конкурсной основе, предполагалось формирование завершенной в основном системы многоуровневого дистанционного образования России.
При этом система дистанционного образования должна была интегрироваться в существующие образовательные системы, дополняя и развивая их; способствовать созданию мобильной образовательной среды; стать наиболее перспективной формой образования широких слоев населения России в XXI в.; содействовать непрерывному образованию граждан1.
В период с 1997 по 2002 год был проведен эксперимент по использованию дистанционных образовательных технологий в высшем образовании. Дистанционное образование определено как один из методов получения образования но заочной форме обучения, основанном на использовании специфических образовательных технологиях, базирующихся на современных методах обучения, технических средствах связи и передачи информации. Таким образом, в ходе эксперимента понятие дистанционное обучение значительно трансформировалось.
Были определены характерные черты дистанционного образования: гибкость, модульность, экономическая эффективность, изменение роли преподавателя, специализированный контроль качества знания и использование специализированных технологий и средств обучения.
* Постановление Госкомвуза РФ or 31 мая 1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России» // Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию. 1995. № 9.
88
Эксперимент показал необходимость и государственную значимость развития дистанционного обучения в России при непременном обеспечении его высокого качества, соответствующего национальным и международным стандартам.
В ходе эксперимента было усовершенствовано правовое обеспечение дистанционного обучения. В частности, были внесены поправки в Закон РФ «Об образовании» в части разработки и использования дистанционных образовательных технологий (подп. 16 ст. 28, абзац введен Федеральным законом от 10.01.2003 № 11-ФЗ1) и разработан комплекс нормативных правовых и рекомендательных документов по внедрению дистанционного обучения.
Итоги первого двухлетнего этапа эксперимента были подведены в приказе Минобразования России от 27 июня 2000 г. № 1924 «Об эксперименте в области дистанционного образования»2, где отмечалось, что проводимый эксперимент определил основные направления развития и методы дистанционного образования в Российской Федерации. Оно получило поддержку в среде научно-педагогической общественности и охватило более 100 тысяч обучающихся. Вузами-участниками эксперимента были созданы оригинальные методы, опирающиеся на новейшие информационные технологии и средства телекоммуникаций: сетевая электронная интернет-библиотека; мультипреподавательское спутниковое телевидение.
В ходе эксперимента были созданы предпосылки обеспечения образовательного процесса в полном объеме специализированными учебно-методическими пособиями, а также создана широкая сеть филиалов и региональных учебных центров, охватывающая большую часть регионов России, что позволило значительно расширить доступность высшего образования.
С учетом предварительных результатов эксперимента приказом Минобразования России было утверждено новое Положение об эксперименте, эксперимент продлен до мая 2002 г. Целью данного этапа явилась подготовка нормативных правовых актов, регламентирующих применение технологий дистанционного образования в учебном процессе. Новое Положение определило трехуровневую организационную структуру организаций дистан-
1 Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» // СЗ РФ. 2008. № 44. Сг. 4986.
2 Приказ Минобразования России от 27 июня 2000 г. № 1924 «Об эксперименте в области дистанционного образования» // Бюллетень Минобразования РФ. № 9. 2000.
89
нионного обучения: образовательное учреждение, филиалы, представительства, определив функции каждого.
Формирование нормативно-правовой базы дистанционного образования в Российской Федерации требовало обобщить имеющийся опыт, скоординировать развитие единой сети дистанционного образования, расширить деятельность образовательных учреждений, использующих в организации учебного процесса дистанционные образовательные технологии.
Совершенствование регламентации дистанционного обучения сопровождалось развитием его методологического и технологического обеспечения, проводимого в рамках Федеральных целевых программ развития образования (ФЦПРО) и Федеральной целевой программы (2000—2005 гг.) «Развитие единой образовательной информационной среды»1.
Численность выпускников образовательных учреждений, осваивающих образовательную программу с использованием методов дистанционного обучения, растет опережающими темпами и составляет сегодня более 8%. Достижение такого высокого показателя было запланировано в рамках ФЦПРО только после 2008 г.2
Следует отметить, что Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3 были созданы правовые условия для того, чтобы система дистанционного образования (СДО) российской высшей школы вступила в новый этап своего развития.
Этому способствовало то, что на последней стадии эксперимента, проведенного Министерством образования России в 1997—2002 гг., в нем участвовало 18 вузов и около 200 тысяч студентов. В 2005 г. по приблизительным расчетам общее число студентов, обучающихся в той или иной мерс с использованием дистанционных образовательных технологий в более чем 100 вузах, а также в образовательных учреждениях дополнительного образования составляет свыше 1 млн человек. Болес того, социологические исследования, проведенные в 2003 г., определили количество потенциальных обучающихся разного возраста и по
1 Распоряжение Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. № 1340-р «Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 гг.» // СЗ РФ. 2005. № 37. Ст. 3752.
2 Парламентские слушания о предложениях по реализации рекомендаций парламентских слушаний (№ П44—20191 от 8 августа 2006 г.).
J Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6241.
90
всевозможным образовательным программам с помощью ДО в России в 25 млн человек1.
Для России достижение этой возможности связано с прямым участием государства в развитии дистанционного образования. Это легко увидеть, сравнивая результаты начального (1994— 2002 гг.) и следующего этана развития системы дистанционного образования. К сожалению, после 2004 г. политика поддержки вузов в области ДО прекратилась. В то время как за два гола второго этапа система дистанционного образования сделала колоссальный рывок в количественном и качественном отношениях. Это и неудивительно, поскольку в это время Минобразования России использовало для управления системы дистанционного образования модель умеренного регулирования. В рамках этой модели государство должно принимать активное участие в развитии системы дистанционного образования по следующим направлениям:
•	мониторинг реализации дистанционного образования и разработка стратегии его развития;
•	нормативно-правовое обеспечение;
•	создание сайтов, порталов, электронных библиотек с учебно-методическим наполнением для открытого пользования;
•	организационное и методическое участие в организации системы повышения квалификации и переподготовки кадров (преподавателей, тьюторов, методистов, менеджеров и т.п.);
•	организация проведения конференций, семинаров и т.п. мероприятий по проблемам ДО;
•	реализация федеральных и межведомственных программ, направленных на решение проблем дистанционного образования.
В разное время регулировалось дистанционное образование в принятыми в разное время нормативно-правовыми актами:
•	в период с 1995 по 1996 год постановлением Госкомвуза Российской Федерации от 31 мая 1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России»2;
•	Приказом Госкомвуза Российской Федерации от 17 июня 1996 г. № 1062 «О создании центра информанионно-ана-
1 В.В. Вержбицкий, К).К). Власова. Дистанционное обучение в странах СНГ: мониторинг образовательных потребностей и возможностей. Аналитический обзор. М.: Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании. 2003 г.
2 Постановление Госкомвуза РФ от 31 мая 1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России» // Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации но высшему образованию. 1995. № 9.
91
литического обеспечения системы дистанционного образования»1.
В период с 1998 по 2004 год вступили в действие еше ряд нормативных правовых документов, регламентирующих применение дистанционных образовательных технологий в учебном процессе:
1.	Федеральный закон от 10 января 2003 г. № II-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2.
2.	Инструктивное письмо Минобразования Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 41 «О дистанционном обучении в среднем и высшем профессиональном образовании»3.
3.	Методика применения дистанционных образовательных технологий (дистанционного обучения) в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования Российской Федерации, утвержденной приказом Минобразования России от 18 декабря 2002 г. № 4452 (зарегистрирован Минюстом России от 24.12.2002 г. № 4071 )4.
4.	Приказ Минобразования России от 26 августа 2003 г. № 3387 «Об утверждении перечня документов, представляемых на лицензионную экспертизу образовательными учреждениями среднего, высшего, дополнительного профессионального образования и их филиалами, использующими дистанционные образовательные технологии для реализации образовательных программ частично или в полном объеме»5.
1 Приказ Госкомвуза РФ о< 17 июня 1996 г. № 1062 «О создании центра инфор-мационно-аналитического обеспечения системы дистанционного образования» // Бюллетень Государственною комитета Российской Федерации но высшему образованию. 1996. № 8.
2 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
4 Инструктивное письмо Минобразования РФ от 3 июля 1998 г. № 41 «О дистанционном обучении в среднем и высшем профессиональном образовании» // Бюллетень Минобразования РФ. № 9. 1998.
4Методика применения дистанционных образовательных технологий (дистанционного обучения) в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования Российской Федерации, утвержденная приказом Минобразования России от 18 декабря 2002 г. № 4452 (зарегистрирован Минюстом России от 24.12.2002 г. № 4071) // Российская газета. № 9. 2003. 18 января.
5 Приказ Минобразования России от 26 августа 2003 г. № 3387 «Об утверждении перечня документов, представляемых на лицензионную экспертизу образовательными учреждениями среднего, высшего, дополнительного профессионального образования и их филиалами, использующими дистанционные образовательные технологии для реализации образовательных программ частично или в полном объеме» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2003. № 10.
92
5.	Временные требования, предъявляемые к образовательным учреждениям среднего, высшего и дополнительного профессионального образования при проведении лицензионной экспертизы и проверки их готовности к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционных образовательных технологий, утвержденные Минобразованием России 04.12.2003 г.1
6.	Приказ Минобразования России от 19 января 2004 г. № 157 «О порядке проведения проверки готовности образовательных учреждений среднего, высшего, дополнительного профессионального образования к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционного обучения»2.
Однако в период с августа 2004 г. по август 2005 г. все указанные нормативные документы, за исключением Федерального закона Российской Федерации, инструктивного письма и распоряжения Минобразования России были отменены приказами Минобрнауки России от 6 мая 2005 г. № 1373 «Об отмене приказ Министерства образования Российской Федерации от 26 ав-1уста 2003 г. № 3387»4 по требованию Минюста России.
В то же время есть основания говорить, что за время своего действия отмененные нормативные правовые документы прошли апробацию в рамках проведенных Минобразованием Рос
1 Приказ Министерства образования и науки РФ ог2 августа 2005 г. № 218 «О Временных требованиях, предъявляемых к образовательным учреждениям среднего, высшего и дополнительного профессионального образования при проведении лицензионной экспертизы и проверки их готовности к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционных образовательных технологий» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005. № 10.
’ Приказ Министерства образования и науки РФ от 19 января 2004 г. № 157 «О порядке проведения проверки готовности образовательных учреждений среднего, высшего, дополнительного профессионального образования к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме лис1анционного обучения» // Вестник образования. № 7. Апрель 2004.
3 Приказ Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. № 137 «О порядке использования дистанционных образовательных технологий» // Российская газета. № 179. 2005. 16 августа.
4 Приказ Минобразования России от 26 августа 2003 г. № 3387 «Об утверждении перечня документов, представляемых на лицензионную экспертизу образовательными учреждениями среднего, высшего, дополнительного профессионального образования и их филиалами. использующими дистанционные образовательные технологии для реализации образовательных программ частично или в полном объе-ме» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2003. № 10.
93
сии и Рособрнадзором проверок готовности вузов к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционного обучения.
Анализируя наиболее важные из ранее принятых нормативных документов, можно выделить принципиальные положения, которые, как показало их практическое применение, необходимы для эффективного правового регулирования дистанционного образования (см. Приложения № 2—7).
Приходится констатировать, что, несмотря на правовую легализацию применения в практике российской системы образования дистанционных образовательных технологий, до сих пор отсутствует нормативно-правовая база, обеспечивающая эффективное использование дистанционного обучения, и формы организации получения и обновления знаний практически не изменились.
Применение информационных технологий требует решения целого ряда организационно-методических и правовых вопросов.
Актуальность правовой регламентации обусловливается тем, что в настоящее время дистанционные образовательные технологии (ДОТ) нашли широкое применение в вузах, их филиалах и представительствах.
Значительно выросло количество образовательных программ дополнительного профессионального образования, реализуемых с применением технологий дистанционного образования.
В рамках приоритетного национального проекта «Образование» путем подключения образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, необходимо сформировать инфраструктуру дистанционного обучения, позволяющую каждому гражданину получить доступ к качественным образовательным услугам.
В интересах обеспечения доступности и эффективности использования дистанционных образовательных технологий для всех уровней и объектов системы образования Российской Федерации целесообразно создание федерального центра информационно-образовательных ресурсов как информационного хранилища электронных образовательных ресурсов и федерального электронного университета — как координатора образовательного процесса в единой информационной образовательной среде.
Важной является возможность доступа к качественному образованию обучающимся из сельской местности, малых городов и поселков, отдаленных от центров и испытывающих сложности в материально-техническом, кадровом и учебно-методическом обеспечении учебного процесса на базе использующих дистанционные образовательные технологии.
94
Проблемой является кадровое обеспечение дистанционного образования. В настоящее время в различных формах реализуются проекты по обучению преподавателей современным информационным технологиям.
Вместе с тем следует отметить, что динамика развития информационных и телекоммуникационных технологий, обусловливающая интенсивное технологическое и техническое переоснащение образовательных учреждений, а также потребность в использовании современных образовательных технологий требуют постоянного совершенствования нормативной правовой базы российского образования.
В интересах России эффективно использовать имеющийся образовательный потенциал, являющийся также одним из весьма значимых национальных экспортных ресурсов.
Внедрение новых образовательных технологий и принципов организации учебного процесса, в том числе с использованием современных информационных и коммуникационных технологий. позволяет обеспечить реализацию новых моделей непрерывного образования и способствует повышению конкурентоспособности российского профессионального образования на международном рынке образовательных услуг и развитию их экспорта.
Зарубежный опыт и опыт развития образования в СНГ позволяют сделать вывод о том, что будущее — за широким использованием гибких комплексных моделей учебного процесса, в котором активно используются различные средства, методы и технологии и, прежде всего, дистанционные.
Нормативно-законодательная база развития интеграционных процессов в сфере образования государств-участников СНГ формируется на основе многосторонних и двухсторонних межгосударственных соглашений, начиная с 1992 г. Одним из первых после распада Советского Союза межгосударственных соглашений является Соглашение о сотрудничестве в области образования, заключенное 15 мая 1992 г. в Ташкенте правительствами стран СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Узбекистан). В том же году 3 октября было подписано Министрами образования стран СНГ Ташкентское соглашение об учреждении Конференции Министров образования государств-участников СНГ и принято Положение о Конференции, которая является постоянно действующим консультационным органом по образовательным проблемам стран СНГ, приняты основные правоустанавливающие документы и многосторонние нормативные законодательные акты международного уровня, которые и направ-
95
лены на развитие интеграционных процессов в системах образования стран СНГ.
Решение этой задачи в области образования, обеспечение органичного вхождения стран, входящих в Содружества Независимых Государств, в европейское и мировое образовательное сообщество призван решить Совет по сотрудничеству в области образования государств-участников СНГ.
Важнейшим направлением деятельности Совета по праву считается формирование единого (общего) образовательного пространства Содружества, составной частью которого является развитие системы дистанционного образования на территории постсоветских государств.
Создание и внедрение системы технологических образовательных стандартов, формирование открытой информационной образовательной среды, развитие технологий дистанционного обучения станет возможным только при оперативном определении общих подходов нормативного правового и методического обеспечения реализации дистанционного обучения как в России, так и в странах СНГ и за рубежом.
Учитывая активную практическую деятельность России, направленную последовательно на создание единого образовательного пространства стран СНГ, представляется целесообразным применяющуюся нормативную базу и опыт управления подотраслью системы открытого дистанционного образования в сфере образования России использовать в качестве модельного варианта документов для построения национальных систем государственного регулирования в области развития дистанционного образования в странах СНГ и Балтии.
Примеры распространения подобного вила образования многочисленны: on-line и off-line интернет-обучение; кампусы, открываемые вузом в другой стране для обучения иностранных студентов по своим учебным программам; лицензионные образовательные программы, переданные провайдеру на реализацию в другой стране; частичный зачет программ, изученных в вузе другой страны; вузы-побратимы по проведению совместных программ; корпоративные программы с зачетными единицами, получаемыми в вузах, невзирая на государственные границы. При этом информационные и телекоммуникационные технологии лишь повышают возможности для получения транснационального образования. Все это открывает возможность предложения всем и в любое время программ высшего образования ведущих университетов на любом расстоянии, конкурируя с множеством национально расположенных вузов.
96
Рассматривая сущность дистанционного образования с этой точки зрения, можно снять противоречия, существующие в нормативном определении дистанционного образования в странах СНГ. С одной стороны, это сумма педагогических и информационных технологий, применимых к любой форме получения образования (Россия), с другой — новая форма получения образования наряду с очной, заочной, очно-заочной и т.п. (Казахстан, Украина, Узбекистан, Молдова).
Так, 14 мая 2003 г. в Москве состоялось 13-е заседание Совета по сотрудничеству в области образования стран СНГ с участием министров образования России, Армении, Белоруссии, Киргизии, Молдавии.
На заседании был одобрен проект Концепции развития единой системы дистанционного образования на территории стран СНГ.
Совет одобрил проект соглашения о взаимном признании эквивалентности документов о среднем образовании, начальном и среднем профессиональном образовании, а также проект соглашения о сотрудничестве в области повышения квалификации и переподготовки кадров в государствах Содружества.
Концепция предусматривает, что дипломы студентов, обучавшихся дистанционно, признаются наравне с дипломами, полученными по очной или заочной форме. Было признано необходимым принятие Модельного закона «Об образовании» (принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. постановлением № 20-5 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ1), который направлен на сближение национальных систем образования государств-участников и выделяет такие формы получения образования, как: очная, очнозаочная (вечерняя), заочная, экстернат (возможно и сочетание различных форм) (п. 1 ст. 3 гл. 1).
«Дистанционные образовательные технологии (образование на расстоянии) — одна из форм обучения, целенаправленное и методически организованное руководство учебно-познава-тельной деятельностью и развитием лиц, находящихся в отдалении от организаций образования, посредством электронных и телекоммуникационных средств» (ст. 1 гл. I Модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2).
1 htCp://wM'w.cis.unibel.by/index.php?niodule=subjects&func=viewpage&pageid=122.
2 Постановление № 20—5 or 7 декабря 2002 г. принято на 20-м Пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств участников СНГ в г. Санкт-Петербург /http://\vww.cis.unibel.by/indcx.php?modiile=subjects&fune=viewpage &pageid=122.
97
«Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационных и телекоммуникационных технологий, при опосредованном (на расстоянии) или нс полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника.
Высшее учебное заведение может использовать дистанционные образовательные технологии для всех форм получения образования обучающимися в порядке, установленном центральным органом управления высшим профессиональным образованием» (ст. 3 гл. I Модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» |).
«Дистанционное обучение (ДО) — совокупность сетевых, программных, информационных и педагогических технологий целенаправленно организованного процесса обучения посредством синхронного или асинхронного интерактивного взаимодействия обучающих и обучающихся между собой и со средствами обучения, инвариантного к их расположению в пространстве и согласованного во времени» (Проект Концепции создания системы открытого образования государств-участников СНГ1 2).
В Модельном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» сделан акцент на том, что «студенты высшего учебного заведения, использующего дистанционные образовательные технологии для реализации образовательной программы в полном объеме, а также филиалов указанного высшего учебного заведения, при условии осуществления им учебного процесса (за исключением отдельных занятий) в филиалах и всех видов аттестации обучающихся в этих филиалах, обладают всеми правами и обязанностями обучающихся по соответствующей форме получения образования» (п. II ст. 16 гл. 3).
Отдельно в Законе предусмотрено, что «интеллектуальная собственность в форме материальных активов (научные труды, патенты, программное обеспечение, образовательные и информационные технологии и др.), служащая источником образова
1 Модельный Закон «Об образовании» принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. постановлением № 13—8 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
2 Постановление № 20—5 or 7 декабря 2002 г. принято на 20-м Пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ в г. Санкт-Петербурге / http://\vww.cis.iinibel.by/index.php?module=subjects&func=viewpage &pageid=122.
98
тельной и экономической деятельности учебных заведений и их сотрудников, подлежит защите наравне с другими видами собственности» (ст. 20 гл. 3).
Представляется, что в предлагаемых определениях Модельного закона идет смешение понятий дистанционной формы обучения и дистанционных технологий, тогда как очевидно, что речь идет именно о дистанционных образовательных технологиях, используемых при любой форме получения образования.
Основной проблемой, с которой сталкиваются университеты при организации и проведении дистанционного обучения соотечественников за рубежом, — это отсутствие соглашений в области образования между Россией и указанными странами на уровне Правительств или Министерств образования этих стран. Такое положение значительно осложняет образовательную деятельность в этих странах.
Много сложностей таможенного характера приходится преодолевать при доставке учебных материалов в Украину и в страны Балтии из-за отсутствия соглашений между соответствующими органами наших стран.
Даже перевозка в Россию выпускных квалификационных работ обучающихся членами Государственной аттестационной комиссии после проведения их успешной публичной защиты в режиме видеоконференции перед распределенной комиссией вызывает вопросы таможенных органов, но не сопредельной стороны, а наших, российских; и возможна только как перевозка вещей, находящихся в личной собственности члена комиссии.
Можно выделить следующий спектр проблем, требующих своего разрешения на уровне международных соглашений.
I.	Двойное налогообложение доходов преподавателей, осуществляющих работу по межгосударственным проектам, проблема чрезвычайно усложненного приема на работу в университет в порядке штатного совместительства и выплаты заработной платы преподавателю, проживающего нс на территории России и не являющегося резидентом Российской Федерации.
2.	Командирование преподавателя-совместителя не по месту основной работы для выполнения учебных функций, связанных с выездом, когда командировочные и транспортные расходы такого преподавателя налоговые органы считают как доход.
3.	Прием денежных средств от зарубежных обучающихся за оплату образовательных услуг и связанного с этим двойного налогообложения.
99
4.	Перечисление средств из российского университета на счета зарубежных территориально-обособленных структурных подразделений. Существует проблема налогообложения средств образовательных учреждений, направляемых на развитие основных фондов.
5.	Оценка, учет и списание основных средств образовательного учреждения, находящихся в пользовании в отдаленном территориально-обособленном структурном подразделении, проблема материальной ответственности по эти средствам, проблема оплаты единого социального налога работников территориально-обособленных подразделений, тем более, если это зарубежное подразделение, к тому же государственного образовательного учреждения.
Для соотечественников за рубежом российские проблемы дополняются отсутствием соответствующих межгосударственных соглашений, а часто и открытым противодействием местных властей проникновению российского образования. Можно говорить, что в настоящее время деятельность российских вузов за рубежом практически невозможна на законных основаниях. Основные причины: отсутствие нормативно-правовой базы и финансово-экономических механизмов взаимодействия территориально обособленных подразделений образовательных учреждений, находящихся за рубежом с российским головным образовательным учреждением. Для государственных образовательных учреждений эти проблемы возрастают многократно в связи с реализацией казначейской системы финансирования.
Совершенствование различных аспектов нормативно-правовой базы призвано создать условия для реализации равных возможностей для всех граждан России в получении высшего образования. оказания реальной помощи соотечественникам за рубежом и повышения конкурентоспособности российского образования на мировом рынке образовательных услуг.
Для решения некоторых упомянутых проблем в области экспорта образования необходимо формирование адекватной нормативной базы в части разработки и совершенствования следующих нормативных актов:
•	о представительстве вуза за рубежом;
•	о филиале вуза за рубежом;
•	о применении дистанционных образовательных технологий при экспорте образовательных услуг;
•	методических рекомендаций для российских образовательных учреждений по открытию зарубежных филиалов и представительств;
100
•	о порядке финансово-экономического сопровождения образовательной деятельности российских образовательных учреждений за рубежом.
Открытие филиала в странах СНГ и за рубежом регламентируется Типовым положением о филиале федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (высших учебных заведений) (утверждено приказом Министерства образования и науки РФ от 1 декабря 2005 г. № 297)1 и письмами Минобразования РФ от 4 декабря 2001 г. № 34—52—147 «О порядке создания и функционирования филиалов вузов в странах СНГ» 2 и от 17 декабря 1999 г. № 55— 33—326 «О процедуре подготовки предложений по созданию филиалов вузов за рубежом»3. Реально открыть за рубежом территориально обособленное структурное подразделение практически невозможно, а осуществлять образовательную и финансово-хозяйственную деятельность проблематично.
Постановка проблем, связанных с совершенствованием российской нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственно-финансовые отношения образовательных учреждений, которые ведут межгосударственные образовательные программы, нс теряет своей актуальности, начиная с 1995 г., с начала реализации Программы помощи соотечественникам за рубежом. Решение этих проблем — это одно из направлений обеспечения стабильного развития процессов институализации университетских систем открытого дистанционного образования, развития трансграничного образования и реализации экспортного потенциала отечественного образования. К сожалению, приходится констатировать, что изменения правоприменительной практики в этой сфере пока не получили своего развития. Это отражается на результатах деятельности университетов.
В области образования, как и во многих других сферах, одним из приоритетов России всегда было сотрудничество со странами
1 Приказ Минобрнауки РФ or I декабря 2005 г. № 297 «Об утверждении ihhobo-го положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений профессионального образования (высших учебных заведений)» // Российская газета. № 294. 2005. 29 декабря.
2 Письмо Минобразования РФ от 4 декабря 2001 г. № 34—52—147 «О порядке создания и функционирования филиалов вузов в странах СНГ» // Официальные документы в образовании. 2002. № 4.
Письмо Минобразования РФ от 17 декабря 1999 г. № 55—33—326 «О процедуре подготовки предложений по созданию филиалов вузов за рубежом» // Официальные документы в образовании. 2000. X» 18.
101
СНГ. Экспорт образовательных услуг на территории бывших республик СССР для России является одним из самых доступных.
За последние два года было внесено значительное количество изменений в законодательства государств об образовании, которые коснулись использования дистанционных образовательных технологий. Сравнительный анализ показал, что Законы «Об образовании» Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Республики Армении конкретизируют возможные формы получения образования (см. Приложение 1).
Следует отметить, что в Законе «Об образовании» Кыргызской республики дистанционное обучение используется и как форма получения образования, и как дистанционные образовательные технологии, в то время как в Российской Федерации — это только образовательные технологии, в Республике Казахстан, Республике Таджикистан и в проекте Закона «О высшем образовании» Республики Беларусь — это форма обучения, в Законе же «Об образовании» Республики Армения отсутствуют даже понятия дистанционного обучения и дистанционных образовательных технологий. Изучив документы по СНГ, можно сделать вывод о том, что дистанционное обучение определяется как дистанционные образовательные технологии.
В Законах «Об образовании» Республики Казахстан, Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан появляется новая форма получения образования — дистанционная, в отличие от нормативного законодательства РФ и документов по СНГ, где речь идет о дистанционных образовательных технологиях, применяемых при любой форме обучения.
Анализ нормативных актов стран СНГ выявил подмену и смешение ряда таких понятий но дистанционному образованию, как: «дистанционная форма обучения», «дистанционное обучение», «дистанционное образование», «дистанционные образовательные технологии».
В отношении дистанционных образовательных технологий следует отметить, что не дано какого-либо конкретного описания, что понимается под этим понятием. Очевидно, что идет подмена понятий в аспекте дистанционного обучения как формы и дистанционного обучения как технологии.
В странах ЕС в правовом регулировании дистанционного образования ист единообразия. В этой области существует, скорее, некий конгломерат отдельных правовых актов, квази-регулирования, саморегулирования и т.д. Олни государства контролируют курсы, другие — учебные заведения, их ведущие. В одних странах положения о дистанционном образовании обязательны
102
для выполнения, в других — это вопрос добровольное!и. Нет и двух стран со схожими системами контроля.
Анализ опыта передовых стран и осмысление тенденций развития общества в связи с прогрессом информационно-коммуникационных технологий позволяют с уверенностью утверждать о том, что дистанционное (электронное) образование является ключевым условием продвижения стран к информационному обществу, обусловливающему их процветание. Оно открывает исключительные возможности для того, чтобы:
1)	обеспечить всем гражданам возможность равного беспрепятственного доступа к максимально широкому объему информации и эффективным инструментам ее использования, получения качественного общего и профессионального образования и полноценного раскрытия своего потенциала независимо от места жительства, социально-экономического и имущественного положения, расовой и религиозной принадлежности;
2)	обеспечить поддержание функциональной и профессиональной компетентности человека на протяжении всей его активной жизни;
3)	в максимальной мерс способствовать формированию цивилизованного, гуманистического мировоззрения, передаче и приумножению культурного наследия региона, национальной общности, страны в целом;
4)	обеспечить всем гражданам возможность обрести экономическую стабильность в рыночной среде с учетом необходимости беспрецедентного расширения объема и повышения качества образовательных услуг при уменьшении относительного вклада государства.
Анализ опыта зарубежных стран в сфере государственной поддержки экспорта образовательных услуг показывает, что развитые страны проявляют в этом большую заинтересованность. В целях развития этой сферы экспорта многие страны имеют специализированные структуры, которые реализуют мероприятия по поддержке национальных образовательных систем на рынке международных образовательных услуг. Например, Британский совет или Служба академических обменов Германии.
В России в настоящий момент только предпринимаются шаги по формированию государственной политики в области экспорта образовательных услуг и формированию соответствующей нормативно-правовой базы.
Дистанционные образовательные технологии должны сопровождаться соответствующими нормативными правовыми требованиями при государственной регламентации деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования (лицензирование, аттестация, аккредитация).
103
Преимущества образования с использованием современных технологий: позволяют повысить профессиональную квалификацию в соответствии с интересами работодателей; получить качественное образование непосредственно по месту жительства; существенно снизить стоимость обучения по сравнению с другими формами образования, особенно перспективным представляется их использование в системе дополнительного образования и переподготовки.
Качество электронного образования складывается из совокупности потребительских свойств (качества) образовательной услуги, обеспечивающей возможность удовлетворения комплекса потребностей по обучению и всестороннему развитию личности студента1.
Внедрение в практику современных коммуникационных и информационных технологий позволяет существенно увеличить возможности получения профессионального образования, обеспечить рост потребности во всех сферах жизни и деятельности человеческого общества в профессионально подготовленных, имеющих современные знания кадрах. Ключевым элементом здесь является специализированная информационно-образовательная среда, позволяющая реализовать технологии дистанционного обучения.
Сложившаяся ситуация требует решения ряда проблем, которые затрудняют эффективное использование дистанционных образовательных технологий:
•	отсутствие нормативного, организационно-методического и ресурсного обеспечения;
•	необходимы серьезные финансовые ресурсы;
•	используемые вузами программные продукты созданы на основе различных стандартов, что затрудняет эффективный информационный обмен между вузами и создаст трудности интеграции в общемировую систему.
Развитие принципиально нового направления в образовании не может не сталкиваться с некоторыми проблемами. Необходимо помнить о том, что обучение должно быть в любом случае эффективным, будь то очное, заочное или дистанционное обучение. В настоящий момент нет достаточного количества наработок, чтобы поставить электронное обучение в противовес очному или заочному видам обучения.
Правовые барьеры для развития электронного обучения в России:
•	отсутствует государственная поддержка ДОТ;
•	отсутствует нормативно-правовое оформление инновационных процессов в образовании;
1 Тихомирова И.В. Проблемы оценки качества электронного образования // Открытое образование. 2004. № I. С. 27—32.
104
•	нс внесены соответствующие изменения в действующие нормативные правовые акты;
•	отсутствуют регламентирующие документы, позволяющие обеспечить обучающимся доступ к образовательным ресурсам вуза, освоение и реализацию образовательных программ, используя учебно-методическую базу представительства;
•	не регламентирована деятельность вуза вне места нахождения образовательного учреждения и места нахождения его филиала (по месту нахождения обучающегося);
•	отсутствуют лицензионные нормативы и аккредитационные показатели проверки вуза, использующего дистанционные обра зо вател ьн ы е тех нол о г и и;
•	отсутствуют нормативы, регламентирующие организацию труда преподавателей и работников вуза, в том числе нормирование их труда;
•	отсутствуют контрольные нормативы расчета предельной численности обучающихся при использовании образовательных технологий;
•	отсутствует возможность совместной реализации образовательной программы несколькими образовательными учреждениями (организациями), имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельности;
•	отсутствует право учебного заведения на совместную с другими организацию аттестации обучающихся, включая итоговую аттестацию при совместной реализации образовательных программ.
Основные направления и изменения, связанные с использованием электронных образовательных технологий в учебном процессе, в законодательные и нормативные правовые документы в определении общих подходов к формированию нормативной правовой базы дистанционного обучения приведены.
Особую важность электронное обучение приобретает в контексте Болонского процесса, глобальной целью которого является создание Европейского пространства высшего образования к 2010 г. Это пространство должно быть создано посредством сотрудничества лучших из высших учебных заведений Европы, направленного на:
•	повышение мобильности студентов по всей Европе (как горизонтальной, так и вертикальной);
•	повсеместное повышение компетенции Европейских граждан в контексте непрерывного образования;
•	сотрудничество в области образования между университетами (совместные магистерские экзамены, семинары, летние школы и т.д.);
105
•	повышение международной привлекательности и конкурентоспособности европейских высших учебных заведений (также в глобальном контексте);
•	широкий доступ всех жителей Европы к высшему образованию (социальный раздел).
Открытие представительств и филиалов зарубежных вузов практически в любой стране сопряжено с большими трудностями. Поскольку образование относится к сфере интересов национальной безопасности, каждая страна вправе формировать свою образовательную политику в соответствии со своими целями. На практике это означает невозможность выработки единого алгоритма открытия зарубежного филиала или представительства для российских образовательных учреждений.
В период с 15 по 29 ноября 2007 г. проведена апробация проектов нормативных правовых и методических документов, регламентирующих проведение процедуры лицензионной экспертизы высшего и дополнительного профессионального образования и их филиалов, использующих дистанционные образовательные технологии, предложенные экспертной группой Рособрнадзора на рассмотрение вузам участникам.
В ходе апробации вузами были вынесены предложения.
1.	Ввести положение о возможности совместной реализации образовательной программы несколькими образовательными учреждениями (организациями), имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельности, и закрепить право образовательных учреждений на совместную с другими образовательными учреждениями организацию аттестации обучающихся, включая итоговую аттестацию при совместной реализации образовательных программ.
2.	Ввести положение о возможности представления в электронном виде документов при поступлении на обучение в образовательное учреждение (организацию), использующее дистанционные образовательные технологии.
3.	Установить особенности предмета и содержания экспертизы, проводимой в отношении сетевых (распределенных) образовательных учреждений (организаций), а также особенности оформления лицензии на веление распределенной образовательной деятельности сетевыми (распределенными) образовательными учре-жде н ия м и (ор га н иза ци я ми).
4.	Возможность ведения образовательной деятельности вне зависимости от местонахождения головного учреждения (организации) и его (ее) обособленных подразделений.
5.	Контрольные нормативы использования образовательных технологий, а также предельная численность обучающихся — не
106
устанавливается или рассчитывается с учетом возможностей применяемых дистанционных образовательных технологий и организационных моделей ведения распределенного образовательного процесса.
6.	Установить особенности подтверждения государственного статуса соответствующей категории образовательного учреждения (организации) при оформлении свидетельства о его (се) государственной аккредитации как «сетевого (распределенного) образовательного учреждения» и закрепить право образовательных учреждений, обладающих таким статусом, самостоятельно определять функции своих обособленных структурных подразделений и наделять их соответствующими полномочиями в соответствии с действующим законодательством.
7.	Установить при создании филиалов и представительств федеральных государственных высших учебных заведений, которые имеют категорию (статус) «сетевых (распределенных) образовательных учреждений», порядок, предусматривающий уведомление соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по месту нахождения филиала или представительства.
Несовершенство нормативно-правовой базы российского образования создает дополнительные препятствия для российских учебных заведений на пути использования дистанционных образовательных услуг, экспортирования российского образования, создания своих филиалов и подразделений за рубежом. На ликвидацию этих препятствий направлены выработанные рекомендации и предложения развития правовой системы в части нормативного правового обеспечения и поддержки образования с использованием дистанционных образовательных технологий (электронного обучения).
На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Современное законодательство Российской Федерации нс регулирует инновационные образовательные отношения, складывающиеся при использовании дистанционных образовательных технологий (электронное образование). В связи с этим необходимо внесение изменений и дополнений в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 32661-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о введении дистанционной (электронной) формы обучения и подзаконные нормативные акты в целях реальной возможности вузов использовать современные информационнокоммуникационные технологии. (Разработанные проекты законов нормативных правовых актов см.: Приложение 2—8).
107
Инновационные процессы в адм и 11 истрати в но- п равовом регулировании статуса образовательпых учреждений в сфере высшего профессионального образования
3.1. Тенденции административно-правового закрепления статуса государственных образовательных уч рожден и i i
Современная высшая школа России представляет собой значимый социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям, для того чтобы обеспечить преемственность культуры и необходимую российскому обществу сплоченность и стабильность.
Административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей. Он находится в тесной взаимосвязи с ролью, задачами и перспективами развития высшего образования, так как обеспечивает надлежащее функционирование вуза в интересах решения стоящих перед ним задач. Успешное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, зашита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования — все это требует четкого определения правового статуса вуза, повышения эффективности и совершенствования управления высшим образованием. Высшим учебным заведением в Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее программы высшего профессионального образования.
Российская Федерация по Конституции провозглашена социальным государством, политика которого направлена на соз
108
дание условий для всестороннего развития личности. Одним из направлений ее социальной политики является образовательная сфера и создание благоприятных условий для получения гражданами России полноценного общего и профессионального образования. В последнее время со стороны государства проведен целый блок мероприятий правового и организационного уровня, направленных на совершенствование правового регулирования образовательных общественных отношений и создание необходимых условий для ведения образовательного процесса.
Россия занимает достойное место в мировом образовательном сообществе. Определяющее значение в этом имеют высокое качество и доступность российского образования, широкий спектр предоставляемых образовательных услуг, мощный интеллектуальный ресурс, высокий научно-педагогический потенциал ее образовательных учреждений.
Одной из актуальных проблем современного российского государства и общества в социальной сфере является формирование интеллектуальной, инновационной основы, предполагающей коренные изменения в области образования и науки. Образование составляет фундамент развития современной экономики, в целом общества, переходящего к стадии постиндустриально-информационного1.
Это требует повышения качества образования, что является одной из актуальных проблем не только для России, но и для всего мирового сообщества. Решение этой проблемы связано с модернизацией содержания образования, оптимизацией способов и технологий организации образовательного процесса и, безусловно, переосмыслением целей и задач, стоящих перед образованием.
Создание нормативно-правового пространства, определяющего взаимоотношения участников образовательного процесса в условиях функционирования различных информационных образовательных систем — одно из важнейших направлений деятельности Государственных органов и, прежде всего. Министерства образования и науки Российской Федерации.
Одним из современных направлений в правовом регулировании деятельности образовательных учреждений, направленных на обеспечение их самостоятельности и возможностей получения дополнительных финансовых средств, в том числе за счет внедрения новых технологий и инновационных проектов в об
1 Дорофеева Л.А. Гарантии нрава граждан на общее образование // Право и образование. № 5. 2006. С. 31—40.
109
разовательной сфере стал Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1. Законом предусмотрено создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений, действующих в социальной сфере и осуществляющих социальные государственные услуги. Такими учреждениями призваны стать автономные учреждения. Закон закрепляет основы правового положения, устанавливает порядок их создания, реорганизации и ликвидации, определяет цели и порядок формирования и использования их имущества, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, закрепляет основания ответственности автономных уч рожден и if по обязательствам.
Следует отметить, что до принятия настоящего закона такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как автономное учреждение, российское законодательство не устанавливало.
Действующее законодательство в ст. 120 ГК РФ2 и ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»3 предусматривало такую организационноправовую форму, как учреждение. В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ учреждения, созданные органами государственной власти и местного самоуправления и финансируемые за счет бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов), называются бюджетными учреждениями. В связи с этим положения Закона «Об автономных учреждениях» отражают новые подходы государства в социальной сфере и требуют своего теоретического осмысления и выработки наиболее оптимальных вариантов его применения на практике.
В Законе предусмотрены механизмы, направленные на устранение недобросовестного бюджетного финансирования, а также обеспечение не столько организационной, сколько финансовой автономии и самостоятельности данной формы учреждений. Поскольку организационно учредителями автономных учреждений, действующих в социальной сфере, являются органы государственной власти и местного самоуправления, то они осушс-
1 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая or 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
2 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
110
ствляют свою деятельность на основе закрепленного за ними имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. В то же время данный закон направлен на создание правовых условий для реорганизации существующей сети бюджетных учреждений, и им предусмотрено создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.
Положения закона во многом имеют прогрессивный характер. поскольку начиная с 1997 г. образовательные учреждения имеют возможность самостоятельно зарабатывать средства, осуществляя образовательную деятельность на возмездной основе. Однако отсутствие правовой основы регулирования данной сферы образовательной деятельности вызвало у них существенные затруднения в распоряжении полученными в результате их работы средствами. При этом отмечается неполное финансирование потребностей образовательных учреждений, особенно высшего профессионального образования из бюджетов федерального и субъектов Федерации. Образовательные учреждения, которые нс могут самостоятельно зарабатывать денежные средства (в силу специфики осуществляемой ими образовательной деятельности либо сферы образовательных услуг, например, образовательные учреждения Министерства обороны. Федеральной службы безопасности, Федеральной пограничной службы и др.) и остаются на бюджетном финансировании в достаточно сложные экономические условия. Закон позволяет создание двух видов образовательных учреждений, учредителями которых выступают органы государственной власти и местного самоуправления: автономные образовательные учреждения, имеющие определенную финансовую самостоятельность, и государственные образовательные учреждения, финансируемые за счет соответствующих бюджетов, не обладающие финансовой автономией.
Однако в связи с их реструктуризацией отмечается необходимость обеспечения защиты управления образовательными учреждениями, в том числе правовыми средствами, правовыми способами и в правовой форме1.
Законом2 (п. 1 ст. 2) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией,
1 Куров СВ. Правовая зашита управления образовательными учреждениями // Юрист вуза. № 2. 2007 г. С. 38-42.
’ Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
111
ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления властных — государственных или муниципальных — полномочий в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной зашиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (п. 1 ст. 3).
Важной особенностью автономных образовательных учреждений и их отличием от государственных образовательных учреждений является их имущественная ответственность. Они отвечают по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных ему для этого учредителем. При этом государство и муниципалитеты как собственники имущества автономного учреждения не несут ответственности по обязательствам автономного учреждения. Это во многом создает им определенное преимущество и выгодные условия для самостоятельного использования заработанных средств в современных условиях состояния экономики и социальной сферы.
Рассматривая перспективы изменения организационно-правовой формы учреждения высшего профессионального образования, следует отмстить, что при переходе в автономное образовательное учреждение вуз сохраняет право осуществления предусмотренных уставом видов деятельности в соответствии с лицензией на право ведения образовательной деятельности и свидетельством о государственной аккредитации до окончания срока их действия. Изменение организационной формы не потребует переоформления лицензий и иных разрешительных документов, предусмотренных ст. 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 и не создаст препятствий для деятельности учреждения высшего образования.
Основное отличие автономного учреждения от учреждения общего типа заключается в расширении его распорядительных полномочий в отношении приобретенного им за счет собственных, заработанных им средств имущества и ответственности по принятым на себя обязательствам.
1 Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2009. № I. Ст. 17.
112
Так, в отличие от остальных учреждений, субсидиарная (равно как и любая другая) ответственность собственника по обязательствам автономного учреждения законом не предусмотрена (п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Статья 120 ГК РФ делит учреждения на частные и государственные (муниципальные). Последние (согласно закону) могут быть двух видов — бюджетные и автономные учреждения.
Основной деятельностью автономного учреждения признается та, которая непосредственно направлена на достижение целей, ради которых и было создано такое учреждение (п. 1 ст. 4). В сфере образования статус автономного учреждения потенциально могут иметь все учреждения образования — от детских садов и школ до вузов.
Следует отметить особенности оформления экономических отношений и отношений собственности при получении статуса автономного учреждения бюджетным учреждением: оно сможет обрести его лишь после утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества (п. 3 ст. 3 и и. 2 ст. 20)’.
Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого автономное учреждение нс сможет нормально осуществлять свою уставную деятельность (п. 3 ст. З)2. Отнесение имущества к категории особо ценного осуществляется учредителем, т.е. государственным (муниципальным) органом, который уполномочен собственником создать соответствующее автономное учреждение. Специального решения учредителя о закреплении особо ценного движимого имущества за автономным учреждением не требуется, достаточно решения об отнесении имущества к категории особо ценного (п. 4 ст. З)3.
При создании (либо реорганизации и изменении организационно-правовой формы) учредитель ставит перед автономным учреждением задачи (устанавливает задание), отвечающие целям его создания, и финансирует осуществление указанных задач (п. 2, 3 с. 4)4. При этом объем финансового обеспечения выпол
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая or 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ. часть третья от 26 ноября 2001 г. N.1 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
2 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
3 Там же.
4 Там же.
113
нения задания, установленного учредителем как бюджетному, гак и автономному учреждению, нс может зависеть от типа такого учреждения (п. 1 ст. 20)’.
Министерство образования и науки в лице Федерального агентства по образованию может выступать в качестве учредителя образовательных учреждений. Как учредитель оно устанавливает задания для университета в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью вуза. Видом такой деятельности вуза является деятельность, связанная с выполнением работ и оказанием услуг в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, а также ведение научных исследований и выполнение научных работ теоретического и прикладного характера. Финансирование работ и услуг может осуществляться как за счет средств федерального бюджета, так и за счет иных источников, в том числе за счет средств заказчика услуг или работ, т.е. на возмездной основе. Это во многом способствует развитию активности образовательного учреждения, его инициативы в поиске источников самостоятельного зарабатывания денежных средств, широкого использования имеющихся технологий веления образовательного процесса (в том числе дистанционных и компьютерных), расширению научных исследований и реализации инновационных программ. Важным стимулом этому является возможность самостоятельного, внефедсрального казначейства, использования заработанных вузом денежных средств. Это дает возможность использовать их по усмотрению университета на его нужды и на реализацию приоритетных и «пилотных» проектов.
Закон позволяет в управлении федеральным университетом вузу сочетать принципы единоначалия и коллегиальности и участие в нем коллектива педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся. В целях обеспечения коллегиального управления вузом закон предусматривает создание Наблюдательного совета. В его состав входят представители учредителя, представители федеральных органов исполнительной власти и представители общественности. в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в сфере образования и науки, а также представители иных государственных органов и трудового коллектива. В целях обеспечения учета интересов учредителей и руководства и коллектива университета законодательно установлены квоты представительства. Число представителей федеральных органов исполнительной
1 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
114
власти должно превышать 1/3 от общего числа членов трудового коллектива и не может превышать 1/3 от общего числа членов Наблюдательного совета.
Наблюдательный совет вправе рассматривать предложения о: внесении изменений и дополнений в устав вуза; создании филиалов и открытии представительств; реорганизации и ликвидации высшего учебного заведения; об изъятии имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления; об участии вуза в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или об их передаче иным образом другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника), проект плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о его исполнении, в годовой бухгалтерский баланс, в вопросы совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации вуз нс вправе распоряжаться самостоятельно; совершении крупных сделок; совершении сделок, в отношении которых имеется заинтересованность; выборе кредитных организаций, в которых могут быть открыты банковские счета; вопросах проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации.
Полномочия Наблюдательного совета не могут быть переданы другим органам высшего учебного заведения, руководящие органы вуза обязаны предоставить информацию по вопросам, относящимся к компетенции Наблюдательного совета.
Автономное и бюджетное учреждение имеют одинаковое право оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Однако правовой режим пользования этим имуществом различен.
Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств или за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности.
Рассматривая возможности и перспективы реализации закона о некоммерческих организациях, следует отмстить, что его положения получают со стороны юристов и руководителей образовательных учреждений далеко неоднозначные оценки. В прессе высказываются и иные мнения относительно достоинств предусмотренной новой организационно-правовой формы образовательных учреждений и соответствия положений закона Конституции РФ и иным законодательным актам России.
115
Так, С.В. Барабанова считает, что предлагаемая организационно-правовая форма — автономное учреждение (АУ) — не может сделать вузы полноправными участниками рыночных отношений, но при этом практически лишает их важнейшего компонента, обусловливающего статус вуза в России: академических традиций и вузовского самоуправления1.
Едва ли можно признать столь категоричный подход в оценках положений закона и новых финансовых возможностях вузов, а также утраты ими академических традиций и самоуправления обоснованным.
Как представляется, введение новою тина государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения в секторе социальных услуг будет способствовать дальнейшему развитию науки, образования и других отраслей.
В новой организационно-правовой форме учреждения приобретают реальную, а не мнимую (подлежащую согласованию с федеральным казначейством) самостоятельносзъ в расходовании собственных внебюджетных средств. Наблюдательный совет, действительно, во многом ограничивает самостоятельность ректора как единоличного руководителя вуза и делает его подконтрольным Наблюдательному совету в расходовании денежных средств и совершении гражданско-правовых сделок.
Однако едва ли есть основания говорить об отмене вузовского самоуправления, поскольку высшим руководящим органом вуза остается конференция коллектива и обеспечивается участие его представителей в попечительском совете. Если говорить об академических традициях с точки зрения формирования научных школ, соблюдения академической культуры и самостоятельности в научных исследованиях, оценках и выводах, формировании приоритетных для академической науки направлений и иных составляющих понятие академических традиций, то они не зависят от организационно-правовой формы вуза, а во многом обусловлены уровнем профессионализма, академической культуры и научной заинтересованности коллектива вуза. А это достаточно трудно сохранить и обеспечить при недостаточности денежных средств на достойную оплату' труда профессорско-преподавательского состава и расходов на науку при только бюджетном финансировании всех государезвенных образовательных учреждений.
Новый организационно-правовой тип предусматривает финансовое обеспечение деятельности вузов в виде субвенций и
1 Барабанова С.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании // Юрист вуза. № 2. 2007. С. 22—26.
116
субсидий из федерального бюджета и иных, не запрещенных федеральными законами источников, в числе которых могут быть: средства бюджетов различного уровня; материальные и денежные взносы учредителя; средства, получаемые от осуществления платной образовательной, предпринимательской и иной деятельности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; добровольные пожертвования и целевые взносы юридических и физических лиц, в том числе иностранных; средства других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, вузы вправе получать дополнительно доходы в виде отчислений его структурных и территориальных обособленных подразделений. Это во многом расширяет возможности вуза как в сфере осуществления образования, так и в проведении научных исследований, формировании научных школ и сохранении академических традиций в сочетании с внедрением новых инновационных процессов в образование и науку, позволит значительно увеличить долю докторов и кандидатов наук. Это позволяет университету стать конкурентоспособным нс только в России, но и занять достойное место в европейской и мировом образовательной сфере и информационном пространстве.
В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился правовой статус государственных образовательных учреждений и виды их участия в образовательной деятельности.
В настоящее время деятельность образовательных учреждений регулируется Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с последующими изменениями, а также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утвержденными Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных положений. Их деятельность регулируется уставом вуза. Устав образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем.
Граждане Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ имеют право на конкурсной основе получить бесплатное высшее профессиональное образование в государственных вузах, если они получают образование данного уровня впервые.
Образовательное учреждение самостоятельно решает вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных усло
117
вий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и уставу вуза.
Практика показывает, что государственные образовательные учреждения в сфере высшего профессионального образования успешно занимаются не только образовательной деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем внедрения осуществления образовательной деятельности на платной основе, а также оказания иных образовательных платных услуг, осуществления инновационной деятельности, подготовки кадров на договорной основе для коммерческих организаций и т.д. В связи с этим предсгавляет интерес исследование вопросов юридической природы правоспособности образовательных учреждений, определение сферы правового регулирования различных видов осуществляемой ими деятельности и установления правовых основ се регламентации.
Современное состояние системы образования ориентировано на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос. Образовательные учреждения в основном учитывают спрос и востребованность образовательных услуг населением, что также позволяет привлекать в государственные образовательные учреждения дополнительные источники финансирования и средства для развития.
В России дополнительной причиной, побудившей высшую школу искать новые модели подготовки специалистов, явился переход экономики от плановой системы к рыночным отношениям. Одним из результатов этого процесса стало появление большого числа предприятий с частной формой собственности, которые ориентируются исключительно на потребности рынка. Такой подход инициировал появление массы частных вузов, которые обучают по специальностям, пользующимся спросом на рынке, в первую очередь ориентируясь на потребителей образовательных услуг. Сформировался рынок услуг, где вузы стали участниками договорных отношений и с государством, и с муниципальными учреждениями, и с предприятиями-работодателями, и непосредственно со студентами*.
В современном обществе высшее образование имеет три основные функции:
1)	подготовка высококвалифицированного персонала (функция преподавания);
1 Набойченко С.. Соболев Л.. Богатова Т. К реализации стратегии партнерства высшей школы и бизнеса // Высшее образование в России. № 1. 2007 г. С. 3—10.
118
2)	производство новых знаний (исследовательская функция);
3)	оказание услуг обществу.
Если оценивать каждую из них с точки зрения се значимости для индивида, то можно с очевидностью сказать, что первая функция — подготовка специалистов — имеет в большей степени характеристики личного блага, поскольку большинство лиц. получивших высшее образование, в полной мере пользуются преимуществами своей квалификации, включая более высокий социальный статус и доход. Это может дать основания для вывода о том, что профессиональная подготовка и высшее образование должны финансироваться обществом; а введение платы за обучение в целом способствует более эффективному использованию имеющихся ресурсов. Однако, исходя из социальной функции государства во всех странах, оно регулирует рыночные процессы в секторе высшего образования. Следует признать наличие значительных социально-экономических выгод, которые получает общество от высокого уровня образования граждан и квалификации рабочей силы. Это соответствует и социальному назначению государства.
Исследовательская функция тесно связана с преподаванием. Ее можно охарактеризовать как производство новых знаний. С этой точки зрения проведение фундаментальных исследований следует рассматривать как общественное достояние в целом.
Услуги образования, по мнению В.М. Филиппова, это именно те услуги, которые, с одной стороны, зависят от интересов человека, а с другой стороны, должны способствовать росту требовательности к этому же человеку1.
Многие исследователи понимают услуги обществу гораздо шире, чем разного рода консультации. Во многих теоретических работах внешняя польза от высшего образования характеризуется как совокупные дополнительные блага. Выпускники вузов обладают развитыми навыками общения и предположительно высоким уровнем толерантности; они более социально активны (в частности, активнее участвуют в демократических процессах); среди людей с высшим образованием ниже уровень преступности и т.п. Представляется, что сегодня нельзя однозначно отнести высшее образование ни к общественному, ни к личному благу. Оно во многом носит смешанный характер. С одной стороны, оно является условием реализации личных интеллектуальных и профессиональных притязаний личности. С другой — это условие,
1 Филиппов В.М. К проблеме развития профессионального образования в современном российском обществе // Право и образование. № 2. 2006 г. С. 152—160.
119
определяющее общее состояние социума и цель государства — обеспечение развития личности (ст. 2 Конституции РФ).
В то же время реализация права на образование зависит не только от политической воли, но и от экономического положения соответствующих государств. Кроме того, наличие бесплатного высшего образования отнюдь не означает, что оно должно быть бесплатным для всех.
За последние годы многие страны вынуждены вводить плат}' за обучение в вузах. В значительной степени это вызвано переходом от элитарного высшего образования к массовому, затраты на которое общество уже не в состоянии покрывать полностью. В такой ситуации вузы вынуждены искать новые способы пополнения своих ресурсов, хотя общественные средства по-прежнему остаются главным источником финансирования высшего образования. В связи с этим растет финансовая, а следовательно, и институциональная независимость вузов.
По мнению Э. Днепрова, во всем мире вот уже более двухсот лет бесплатным (для населения) называют образование, за которое платит государство1.
Интернационализация государственных систем высшего образования в рамках Болонского процесса, глобализация и стимулируемая ею либерализация торговли услугами, в том числе и в сфере образования, формирование мирового рынка образовательных услуг требуют от национальных правительств координации политики в сфере высшего образования. Это предполагает необходимость определения их позиций. Ключевое значение приобретаег вопрос о том, насколько правительства ради развития торговли образовательными услугами готовы отказаться от общественного финансирования высшего образования и, следовательно, от высшего образования как общественного блага.
С политической точки зрения эту проблему следует рассматривать шире — приведут ли экономические процессы глобализации к дальнейшей либерализации или будут подчинены различным регулировочным механизмам (таким как «глобальная социальная рыночная экономика»); будут ли учреждены международные и/или межправительственные организации для контроля с целью устранения возможных негативных последствий регулирования и конкуренции в сфере высшего образования.
Принятия таких решений должно осуществляться в рамках и на основе современного международного законодательства, в том
1 Днепров Э. Общество ине реформы // Российское образование. 2005. № 5. С. 14-21.
120
числе в сфере высшего образования, и исходить из прав человека, а также этических, социальных и культурных норм и устоев.
Представляется, что при установлении рыночных процессов в образовании сохраняется ответственность общества как необходимое условие существования государственной системы высшего образования. В Европе достигнута договоренность о государственной ответственности за высшее образование, которая подразумевает как минимум разработку единой структуры образовательных систем и общих условий оказания услуг в сфере высшего образования вне зависимости от того, кто их оказывает — государственные или частные учебные заведения. По этой договоренности в Европе структуру степеней и соответствующие требования определяют государственные власти.
Гражданско-правовая правоспособность образовательного учреждения как некоммерческой организации определена нормами гражданского законодательства (н. 1 ст. 49, н. 1 и 3 ст. 50 ГК РФ1). Действующим законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 50 ГК РФ) предусмотрено, что образовательные учреждения могут заниматься предпринимательской деятельностью, лишь поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании»2 не является основной целью для государственного образовательного учреждения получение прибыли от деятельности, так как основной функцией является реализация программы высшего образовательного учреждения. Вместе с тем образовательные учреждения оказываются участниками договорных отношений по оказанию платных образовательных услуг обучающимся.
В отличие от федеральных государственных вузов, негосударственные вузы вправе взимать плату с обучающихся за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах государственных образовательных стандартов.
Нс только теоретическое, но и большое практическое значение имеет уяснение юридической природы договора на оказание платных образовательных услуг между государством, образовательным учреждением и лицом.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
2 Федеральный закон ог 22 ашуста 1996 г. №.125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
121
Законодательство об образовании не требует оформлять договорные отношения между вузом и студентом-бюджетником в виде договора. Основанием является издание приказа о зачислении студента в вуз при осуществлении образовательной деятельности на бюджетной основе.
Вместе с тем есть различия в оформлении взаимоотношений между вузом и студентами, обучающимися на возмездной основе и за счет средств соответствующих бюджетов.
В связи с этим теоретическое и практическое значение имеет уяснение юридической природы договоров на осуществление образовательной деятельности на платной основе с позиции гражданско-правовых основ и административно-правовой природы образовательной деятельности.
По своему содержанию договор об оказании образовательных услуг в литературе рассматривается как соглашение между высшим учебным заведением и студентом об установлении, изменении и прекращении педагогических правоотношений1.
Недостаточная правовая регламентация осуществления образовательной деятельности на возмездной платной основе вызвала необходимость восполнения правового пробела путем аналогии закона, что, безусловно, требует уяснения природы общественных отношений, складывающихся в сфере образования и исходя из этого определения применимого при недостатке правового регулирования нормативного акта, призванного урегулировать общественные отношения в сфере образования. К сожалению, теоретическая неразработанность данной проблемы в административно-правовой науке явилась во многом причиной того, что распространенной стала позиция об отнесении образовательной деятельности по обучению на платной основе к предпринимательской. Именно на этом принципе основан подход Правительства РФ к отнесению и распространению положений Закона РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 25.11.2006 г. № 193-Ф32) на осуществление образовательной деятельности на платной основе по договорам. Он получил свое отражение в разработанных подзаконных актах, в том числе Правилах оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г.
1 Шкатулка В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА. 2001. С. 688.
2 Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
122
№ 505 (в ред. постановления Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. № 8151) (далее — Правила) и т.д., которые не учитывают административно-правовой характер образовательных отношений.
В Правилах даны понятия «потребитель» и «исполнитель». Под потребителем понимаются нс только гражданин, но и организация, имеющая намерение заказать, либо заказывающая образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающая образовательные услуги лично. Эго определение противоречит положениям Закона РФ «О защите прав потребителей». Так, в Законе РФ «О защите прав потребителей»2 указано, что под потребителем понимается исключительно гражданин без цели осуществления предпринимательской деятельности. Таким образом, субъектный состав лиц, права которых защищены нормами Закона РФ «О защите прав потребителей», ограничен и не предусматривает юридических лиц и предпринимателей.
Таким же образом именуются субъекты рассматриваемых правоотношений в примерных формах договоров на оказание образовательных услуг, утвержденных приказами Министерства образования РФ от 10 июля 2003 г. № 2994 «Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования»3 (услуги но получению общего образования) и от 28 июля 2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования»4 (услуги по получению профессионального образования) (далее — примерные формы договоров).
Под исполнителем Правила понимают государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации, граждане, занимающиеся индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, оказывающие платные образовательные услуги по реализации основных и дополнительных образовательных программ всех уровней образования, а также научные организации, оказывающие потребителю
1 Постановление Правтельсгва РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4317.
-Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
Приказ Министерства образования РФ т 10 июля 2003 г. № 2994 «Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования» // Российская газета. № 163. 2003. 19 ашуста.
4 Там же.
123
платные образовательные услуги по реализации образовательных программ послевузовского профессионального образования.
Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование. Граждане РФ вправе в установленном порядке неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Исходя из непосредственности действия конституционного права на образование, едва ли можно говорить, что деятельность в сфере оказания образовательных услуг является предпринимательской и подпадает под действие Закона РФ «О защите прав потребителей»1. Оказание образовательной деятельности на возмездной основе, без прохождения установленных государством условий конкурса, является одной из форм выполнения социальной образовательной функции государства. Она выполняется образовательными учреждениями разных организационно-правовых форм и на разных условиях: на конкурсной основе — за счет средств государства, без конкурса — за счет средств лица, имеющего намерение получить образование или иного заинтересованного в этом лица.
Едва ли обоснованно подразделять один и тот же вид образовательной деятельности в зависимости от оснований приобретения права на получение образовательных услуг и источника финансирования на разные виды договорных отношений и, соответственно, последствия. Представляется, что основой является характер общественных отношений, складывающихся в сфере образовательной деятельности учреждений. Исходя из того, что здесь реализуется социальная функция государства, — это вид административных правоотношений в образовательной сфере.
Доход от деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения по оказанию платных образовательных услуг используется им в соответствии с его уставными целями, поэтому такая деятельность не относится к предпринимательской. Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо основной образовательной деятельности, финансируемой из средств бюджета. В противном случае средства, заработанные такой деятельностью, изымаются учредителем в его бюджет.
Отсюда следует вывод о том, что по целевому и социальному назначению образовательные услуги являются видом государст
1 Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите пран потребителей» // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
124
венных услуг по реализации образовательной социальной функции государства, они направлены на создание условий по всестороннему развитию личности и реализации его права на получение образования, в том числе профессионального, в образовательных учреждениях различных организационно-правовых форм, за счет государства — на конкурной основе, без конкурса — за счет своих средств или средств заинтересованных лиц на договорной основе.
Сфера общественных отношений в обоих случаях охватывается публично-правовой сферой деятельности государства и функционирования его аппарата, к которому относятся образовательные учреждения: государственные, автономные, негосударственные и т.д. В связи с этим по своей сущности и содержанию эти общественные отношения являются однотипными и находятся в публично-правовой сфере, поэтому должны иметь единые правовые основания их регламентации, которые находятся в сфере административно-правовой регламентации. Отсюда правоотношения по получению образования на платной возмездной основе не могут относиться к коммерческим (что и не предусмотрено законодательно) и поэтому не подпадают под действие Закона РФ «О защите прав потребителей» и аналогия данного закона к этой сфере общественных отношений не допустима.
На наш взгляд, заслуживает внимания вопрос о правовой квалификации договоров о предоставлении платных образовательных услуг, заключенных между исполнителем и юридическим лицом-заказчиком. Предметом договора о предоставлении платных образовательных услуг, заключенного между исполнителем и юридическим лицом-заказчиком, является, как правило, обучение работника (участника, члена) юридического лица-заказчика. В приказе Минобразования России от 28 июля 2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования»1, а также в п. 3 письма Минобразования Российской Федерации от 1 октября 2002 г. № 31ю-31нн-40/31-09 «О навправлении Методических рекомендаций по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования»2 указан
1 Приказ Мипис1срегва образования РФ ог 28 августа 2003 г. № 3177 «Об ут-верждении примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования» // Российская газета. № 163. 2003. 19 августа.
2 Письмо Минобразования РФ or 1 октября 2002 г. № 31ю-31ин-40/31-09 «О направлении Методических рекомендаций по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2002. № 30.
125
ный договор рассматривается как трехсторонний, в котором работник (член, участник) юридического лица-заказчика выступает наряду с заказчиком и исполнителем в качестве самостоятельной стороны договора. С такой квалификацией договора о предоставлении платных образовательных услуг работнику трудно согласиться, поскольку данный договор не регулирует взаимоотношения между юридическим лицом-заказчиком и его работником. Действительно, содержание договора составляют, с одной стороны, обязательства заказчика и исполнителя, с другой стороны — обязательства исполнителя и работника. Между тем, круг взаимных прав и обязанностей заказчика и его работника (участника, члена) остается за рамками данного договора.
До заключения договора об оказании платных образовательных услуг вуз (исполнитель) обязан предоставить потребителю достоверную информацию об исполнителе и оказываемых образовательных услугах, обеспечивающую возможность их правильного выбора.
К существенным условиям договора об оказании платных образовательных услуг относятся:
1)	условие о предмете (уровень и направленность основных и дополнительных образовательных программ, перечень (виды) образовательных услуг);
2)	условие о цене договора (стоимость образовательных услуг и порядок их оплаты);
3)	условие о сроках оказания образовательных услуг. При отсутствии соглашения сторон хотя бы по одному из указанных условий договор считается незаключенным (ст. 432 ГК РФ1).
В договоре обязательно должны быть указаны следующие сведения:
•	наименование вуза-исполнителя и место его нахождения (юридический адрес);
•	фамилия, имя, отчество, телефон и адрес потребителя;
•	другие необходимые сведения, связанные со спецификой оказываемых образовательных услуг.
Примерная форма договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования утверждена приказом Министерства образования Российской Федерации от 28 июля 2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
126
формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования»1.
По договору об оказании платных образовательных услуг вуз-исполнитель оказывает образовательные услуги в порядке и в сроки, определенные договором и уставом вуза. Правила оказания платных образовательных услуг относят к обязанностям вуза-исполнителя соблюдение утвержденного им учебного плана, голового календарного учебного графика и расписания занятий.
Основной обязанностью обучаемого но договору об оказании платных образовательных услуг является оплата оказываемых образовательных услуг в порядке и в сроки, указанные в договоре. Согласно письму Министерства образования Российской Федерации от I октября 2002 г. № 31ю-31нн-40/31-09 «О направлении Методических рекомендаций по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования»2 односторонний отказ от исполнения договора об оказании платных образовательных услуг возможен только в случаях, предусмотренных законом. В силу п. 1 ст. 782 ГК РФ3 потребитель вправе отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг (при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов) в любое время и по любым основаниям. При этом вуз-исполнитель должен в каждом конкретном случае доказать размер произведенных расходов. В соответствии с п. 2 ст. 782 ГК РФ4 право вуза-исполнителя на односторонний отказ от договора о предоставлении платных образовательных услуг обусловлено одним требованием — о полном возмещении заказчику убытков. Это означает, что вуз-исполнитель вправе, также как и обучающийся, отказаться от предоставления платных образовательных услуг.
Правила оказания платных образовательных услуг содержат нормы об ответственности вуза-исполнителя, а также потреби-
1 Приказ Министерства образования РФ от 28 июля 2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования» // Российская газета. № 163. 2003. 19 августа.
2 Письмо Минобразования РФ от I октября 2002 г. № 31ю-31ин-40/31-09 «О направлении Методических рекомендаций по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2002. № 30.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ. часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газет. № 267. 2008. 31 декабря.
4 Там же.
127
теля образовательных услуг за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору об оказании платных образовательных услуг с позиций Закона «О защите прав потребителей», что на наш взгляд является достаточно спорным.
Согласно статьям 28, 29 Закона РФ «О защите прав потребителей» при нарушении сроков или условий о качестве оказания образовательных услуг потребитель вправе потребовать полного возмещения убытков, причиненных ему в связи с нарушением условий договора (п. 22—25 Правил).
Исполнитель вправе отказаться от исполнения договора, если заказчик нарушил сроки оплаты услуг либо неоднократно нарушает иные обязательства, предусмотренные договором, что явно затрудняет исполнение обязательств исполнителем и нарушает права и законные интересы обучающихся и работников исполнителя (п. 7.4 примерной формы договора в сфере общего образования).
Согласно п. 22 Правил при обнаружении недостатков оказанных образовательных услуг, в том числе оказания их не в полном объеме, предусмотренном образовательными программами и учебными планами, потребитель вправе по своему выбору потребовать от вуза-исполнителя:
•	безвозмездного оказания образовательных услуг, в том числе оказания образовательных услуг в полном объеме в соответствии с образовательными программами, учебными планами и договором;
•	соответствующего уменьшения стоимости оказанных обра-зователы iых услуг;
•	возмещения понесенных им расходов по устранению недостатков оказанных образовательных услуг своими силами или третьими лицами1.
Если потребителем по договору об оказании платных образовательных услуг выступает гражданин, применяется положение п. 1 ст. 29 Закона РФ «О защите прав потребителей», согласно которому удовлетворение требований потребителя о безвозмездном устранении недостатков или о повторном выполнении работы (оказании услуги) не освобождает исполнителя (вуз) от ответственности в форме неустойки за нарушение срока окончания выполнения работы (оказания услуги).
В соответствии с п. 24 Правил в случае, если вуз-исполнитель своевременно не приступил к оказанию образовательных услуг или во время оказания образовательных услуг стало очевидным.
1 Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. Ne 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4317.
128
что оно нс будет осуществлено в срок, а также в случае просрочки оказания образовательных услуг, потребитель вправе по своему выбору:
•	назначить вузу-исполнителю новый срок, в течение которого он должен приступить к оказанию образовательных услуг и (или) закончить оказание образовательных услуг;
•	поручить оказать образовательные услуги третьим лицам за разумную цену и потребовать от вуза-исполнителя возмещения понесенных расходов;
•	потребовать уменьшения стоимости образовательных услуг;
•	расторгнуть договор.
В случае заключения договора об оказании платных образовательных услуг с гражданином-потребителем неустойка (пеня) за нарушение сроков начала выполнения работы (оказания услуги), се этапа взыскивается за каждый день (час, если срок определен в часах) просрочки вплоть до начала выполнения работы (оказания услуги), ее этапа или предъявления потребителем требований, предусмотренных п. 24 Правил (п. 5 ст. 28 Закона РФ «О зашито прав потребителей»). Особого внимания заслуживают нормы п. 2, 3 ст. 781 ГК РФ, устанавливающие специальные правила ответственности сторон в случае невозможности исполнения услуги, согласно которым в случае невозможности исполнения услуг, возникшей по вине заказчика (потребителя), услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг. В случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик (потребитель) возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг.
При этом нормативно закреплена ответственность юридических лиц, непосредственно организующих и обеспечивающих образовательный процесс.
Законодательно определено, что образовательное учреждение (организация) несет ответственность за нарушение прав и свобод обучающихся (воспитанников) (ст. 32 и 49 Закона РФ «Об образовании»). Его ответственность наступает за реализацию нс в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса, а также за качество образования своих выпускников. В случае выявления в ходе государственной итоговой аттестации некачественной подготовки выпускников аккредитованным образовательным учреждением
129
(организацией), государство в лице уполномоченных государственных оронов управления образованием вправе предъявить данному образовательному учреждению (организации) иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях (организациях).
Здесь следует отметить односторонность обязательств в установлении оснований ответственности, тогда как процесс образования и обучения предполагает активное участие в получении познаний «потребителя» образовательных услуг. Отсутствует законодательное установление содержания образовательных правоотношений и правового механизма ответственности, что препятствует его применению на практике, отсутствуют и законодательные нормы, устанавливающие виды ответственности образовательных учреждений.
В связи с этим в договоре об оказании платных образовательных услуг следует предусматривать примерный перечень случаев невозможности исполнения образовательной услуги по вине заказчика (потребителя). Например, неявка потребителя на учебное занятие без уважительных причины, нарушение потребителем дисциплины и т.д. Кроме того, в договоре необходимо установить примерный перечень тех случаев невозможности исполнения, за которые ни одна из сторон не отвечает (в частности, стихийное бедствие, болезнь потребителя и т.д.).
Таким образом, едва ли возможно в образовательную сферу вносить в качестве правовой основы договорных отношений правила гражданско-правового договора подряда или договора на оказание услуги, предусмотренную ст. 702, 778 ГК РФ1, а также нормы Закона РФ «О защите прав потребителей»2. Образовательная деятельность — это особый вид деятельности, предполагающий активную роль потребителя образовательной услуги по освоению учебной программы, познанию, обретению профессиональных навыков и в связи с этим едва ли можно ограничиться лишь установлением его обязанностей в оплате образовательных услуг и посещении занятий.
Образовательные отношения находятся не в гражданско-правовой, а административно-правовой сфере, поскольку имеют публично-правовой характер.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ. часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
2 Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите пран потребителей» // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
130
Государственную политику в сфере образования и нормативно-правовое регулирование на уровне ведомственных правовых актов осуществляет Министерство образования и науки РФ. Государственный контроль в сфере образования в настоящее время осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Эта служба вправе в пределах своей компетенции инспектировать в порядке надзора на территории Российской Федерации образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ, контролирующие и надзирающие в сфере образования. Порядок осуществления контроля и надзора в сфере образования устанавливается Правительством РФ. Названная служба вправе передавать осуществление части своих полномочий в порядке, установленном федеральным законом, уполномоченным органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования (ст. 30 Закона «Об образовании»). Создано также Федеральное агентство но образованию, управляющее соответствующим государственным имуществом и оказывающее через государственные образовательные учреждения государственные услуги в сфере образования (бесплатно или по регулируемым государством ценам). Но на такие услуги законодательство о защите прав потребителей нс распространяется.
Правовое регулирование отношений в сфере образования непосредственно должно осуществляться в контексте модернизации всего блока социального законодательства. Это означает не просто разработку и принятие новых законов, а формирование комплекса нормативных актов на основе доктринальной модели правовых решений для данной области общественных отношений.
Важно также иметь в виду, что российское законодательство об образовании совершенствуется в контексте развития мирового образовательного процесса, активно осуществляется его интеграция в европейское образовательное пространство на основе положений Болонской декларации. И здесь необходимо искать бадане национальных интересов России и других стран, идти по пути включения в отечественное законодательство эффективных решений, сохраняя собственный опыт.
В настоящее время, когда Европа, столкнувшись с глобальным рынком, стремится сохранить за высшим образованием статус общественного блага, государственная ответственность должна оставаться краеугольным камнем европейской политики в области высшего образования.
131
Такие концепции, как «социальные аспекты Болонского процесса» и «высшее образование как общественное благо», подразумевают, что студенты являются полноправными членами сообщества высшего образования, что является отражением публично-правового характера отношений в сфере образования.
На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Необходимо изменить подходы при определении направлений развития образования, в том числе в отношении образовательных учреждений всех уровней, исходя из интересов конкретного человека с его естественной потребностью повышать свой образовательный уровень в течение всей жизни, привлекать к регулированию системы образования общественные институты и работодателей, что должно привести к изменению управления российским образованием.
Целесообразно руководствоваться следующими критериями принятия решений о структурном преобразовании конкретных образовательных учреждений: преобразования обязательно должны давать экономический эффект, за счет которого будут удовлетворяться потребности в покрытии тех затрат преобразованного образовательного учреждения, которые сегодня нс финансируются или финансируются недостаточно; преобразования обязательно должны давать социальный и иной эффект, который должен быть описан максимально просто и, по возможности, иметь количественные характеристики, позволяющие прямо или косвенно оценить его; преобразования должны обеспечивать инновационное развитие экономики; преобразования должны повлечь конкурентоспособность системы российского образования и отечественных образовательных учреждений и привести к действительному экспорту образовательных услуг.
В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился правовой craiyc государственных образовательных учреждений и виды их участия в образовательной деятельности. В связи с этим представляется необходимым нормативно определить юридическую природу правоспособности государственных образовательных учреждений и законодательно закрепить виды осуществляемой ими деятельности. Из административно-правового статуса образовательного учреждения следует, что в имущественных отношениях с другими субъектами оно выступает только с целью обеспечения выполнения своей функции по реализации учебных программ и нс может быть субъектом предпринимательской деятельности. Это дает основания для вывода об ограниченности объема гражданской правоспособности образовательных учреждений и се определенной
132
целенаправленности, которая определяется специальными нормативными актами, регламентирующими сферу осуществления образовательной деятельности, форм и методов управления в ней, определяющих институциональные характеристики участников образовательной деятельности. Эти нормативные акты относятся к актам, регламентирующим административно-правовую природу общественных отношений, складывающихся в сфере реализации конституционных прав граждан на образование и реализации образовательной функции государства.
По целевому и социальному назначению образовательные услуги являются видом государственных социальных услуг и формой осуществления социальной функции государства посредством создания условий по всестороннему развитию личности и реализации права на получение образования, в том числе профессионального, в образовательных учреждениях различных организационно-правовых форм. Отношения по получению высшего профессионального образования за счет государства на конкурсной основе и без конкурса за счет собственных средств или средств заинтересованных лиц на договорной основе по своей сущности и содержанию являются однотипными, находятся в публично-правовой сфере и должны иметь единые правовые основания их регламентации.
3.2. Административно-правовое закрепление статуса негосударственных образовательных учреждений
Система высшего образования неоднородна: одним из ее секторов является негосударственное высшее образование, число учебных заведений которого за последнее десятилетие резко возросло.
Негосударственные вузы появляются не случайно. Государственные вузы достаточно инертны, особенно при открытии новых специальностей, и это закономерно: прежде чем ввести специальность, необходимо пройти ряд процедур, кроме того, имеется гарантированное государственное финансирование деятельности из бюджета. Негосударственные вузы в этом плане более мобильны, они быстро открывают те специальности, которые на данный момент востребованы обществом. Среди них есть вузы, которые на высоком уровне выполняют свои функции. Негосударственные вузы своим новаторством стимулируют государственные, и все образование в целом находится на высоком уровне. Более того, именно негосударственные вузы работают по современным технологиям, что дает новые возможности для обучения.
133
На протяжении многих десятилетий вузовская система СССР и затем России характеризовалась преобладанием специальностей отраслевого инженерного профиля. По сравнению с другими развитыми странами, в вузах была низка доля студентов, обучавшихся но экономическим специальностям, — 8% (в США — 24%, Японии — 10%) и большинству специальностей гуманитарного профиля*. Не случайно большинство возникших негосударственных вузов — это вузы гуманитарного и экономического профиля. Изначально негосударственные вузы осваивали ниши, не занятые государственными, проявляя при этом высокую инновационную активность. Сегодня эти ниши освоены. При этом и государственная система переориентировалась на подготовку экономистов, юристов, психологов, политологов, СОЦИОЛОГОВ, лингвистов и других востребованных специалистов. В этой ситуации неизбежно возникают вопросы: каково будущее негосударственной системы образования? Сможет ли она конкурировать с традиционно более мощной и устойчивой государственной системой? Ответы на эти вопросы вероятны, поскольку будущее любого социального феномена — результат взаимодействия большого числа объективных и субъективных обстоятельств, закономерных и случайных процессов, в том числе и непредсказуемых. В то же время уже сегодня определены некоторые тенденции, предопределяющие перспективы развития негосударственных вузов. Эти тенденции прослеживаются в сложившейся демографической ситуации, во многом опосредующей развитие высшей школы; в направленности, осуществляемой государством образовательной политики, законотворческой деятельности; в сформировавшемся и формирующемся общественном мнении по отношению к негосударственному высшему образованию1 2.
И.И. Шабатина и М.К. Парамонова считают, что название «негосударственный вуз» все сшс негативно влияет на психологию людей, поэтому представляется вполне обоснованным предложение именовать негосударственные вузы «вневедомственными» или «внебюджетными»3.
Негосударственные вузы, появившиеся в начале 1990-х гг., возникли как адекватное отражение изменяющихся социально-экономических условий в стране. С одной стороны, их возникновение — реакция на потребность рынка в специалистах эко-
1 Фи.шпнов В. Образование для новой России // Высшее образование в России. 2000. № 1.
’ Шабатин И.И., Парамонов М.К. Актуальные задачи корректировки законодательства Российской Федерации // Право и образование. № 6. 2002. С. 150.
3 Там же.
134
номичсских, юридических, гуманитарных профессий, с другой — они порождены политикой, разрушившей монополию государства в системе высшего образования.
По сравнению с 1995 г. число государственных вузов выросло па 15%, негосударственных — почти в 2 раза. Но особенно быстро развивалась филиальная сеть высших учебных заведений — в настоящее время она насчитывает 1371 филиал государственных вузов и 326 — негосударственных. Рост числа образовательных учреждений высшего профессионального образования был вызван беспрецедентным ростом контингентов высшей школы — в 2,2 раза за период с 1995/96 по 2003/2004 учебный год.
Первые негосударственные образовательные учреждения в системе высшего профессионального образования возникли в России в организационно-правовых формах частных предприятий, товариществ и акционерных обществ открытого и закрытого типа.
Дальнейшее развитие этот процесс получил после принятия Закона «Об образовании», предусматривающего создание и равноправное функционирование образовательных учреждений различных организационно-правовых форм. Один из важнейших принципов государственной политики в области образования определен как «свобода и плюрализм в образовании». В Законе «Об образовании» впервые было введено понятие «негосударственные образовательные учреждения». В соответствии с Законом общественные и религиозные организации Российской Федерации, фонды, отдельные юридические и физические лица, наряду с государственными и муниципальными структурами пользуются правом на учредительство учебных заведений. Как показывает практика, предоставленное право получило активное развитие.
Существенным прогрессом в развитии правовой базы негосударственного образования явилось включение в новую редакцию Закона РФ «Об образовании» (от 13 января 1996 г.) отдельной статьи «Негосударственные образовательные организации».
С выходом Федерального закона «О высшем послевузовском образовании»1 (от 22 августа 1996 г.) правовое положение негосударственных образовательных учреждений стало ешс более определенным.
Становление негосударственного образования осуществлялось в условиях меняющегося законодательства. Необходимость утверждения права на развитие требовало быстрого реагирования на все правовые изменения.
1 Федеральный закон от 22 ашуста 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
135
Негосударственные учебные заведения в среднем по 3—5 раз вносили изменения в регистрационные, уставные документы и лицензии. Длительное время не были четко определены требования к структурным подразделениям, находящимся за пределами основного места расположения образовательного учреждения (филиалам).
Решение этих проблем влияло на стабильность условий деятельности негосударственных учебных заведений, отвлекая от основной задачи — обеспечения конкурентоспособного качества подготовки выпускников. Тем не менее, негосударственные вузы показали свою способность к решению этих задач, и часть из них вышла на уровень общественного и государственного признания.
Предусмотрев правовые основы создания системы негосударственного образования, законодательство в то же время недостаточно точно определяет требования к управлению их развитием. Поэтому нс случайно появление закона о негосударственных образовательных учреждениях, призванных уршулировать неотработанные основным законом об образовании права и обязанности негосударственных образовательных структур1.
По мнению большинства членов ассоциации негосударственных вузов, данное регулирование должно идти через основные законопроекты, а не через выделение системы негосударственного образования в отдельное законодательство: образовательные учреждения должны находиться в едином образовательном и правовом пространстве, вне зависимости от организационно-правовых форм деятельности.
Появление аккредитованных негосударственных учебных заведений (одна треть от числа пролицензированных) обусловило необходимость определения нормативно-правовых требований к их функционированию.
Негосударственные образовательные учреждения, получив государственный статус, должны соблюдать государственные требования к их функционированию, начиная от делопроизводства, приема и завершая государственными итоговыми аттестациями выпускников.
Порядок управления негосударственным образовательным учреждением отличаются от правил управления государственным, муниципальным учреждением прежде всего тем, что эти виды образовательных учреждений основаны на разных видах собственности. Для руководства негосударственным образовательным учреждением может быть создан попечительский совет. Попечительский совет — орган управления негосударственным образо
1 Бай()ецкш1 С.В. Проблемы образовательного законодательства. М., 2005. С. 97.
136
нательным учреждением, формируемый учредителем из представителей бизнеса, культуры, науки, органов власти и управления.
Схема внутреннего управления — это перечень органов управления негосударственного образовательного учреждения с указанием их подчиненности, в котором учредитель имеет право:
•	закрепить за попечительским советом функцию управления негосударственным образовательным учреждением:
•	сформировать попечительский совет, ввести в него представителей различных организаций;
•	определить компетенцию попечительского совета;
•	установить схему внутреннего управления;
•	определить процедуру назначения или выборов руководителя и его компетенцию.
Три последних правомочия определяются по согласованию с 11 еда го ги чески м колл екти вом.
Все перечисленные правомочия фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения.
Статья 36 Закона «Об образовании» предусматривает два варианта управления негосударственным образовательным учреждением: или им управляет сам учредитель (учредители), или попечительский совет.
Непосредственное управление негосударственным образовательным учреждением осуществляет руководитель.
В случае управления негосударственным образовательным учреждением самим учредителем он может выполнять обязанности руководителя, о чем делается запись в уставе. Если учредителей несколько, то функции руководителя выполняет один из них. В то же время в уставе определяется круг вопросов, которые решаются по согласованию между учредителями. Другой учредитель может занимать иные штатные должности. Выполнение работы учредителями оплачивается согласно штатному расписанию. Учредители могут войти в совет образовательного учреждения. В негосударственном образовательном учреждении создаются и другие органы самоуправления: педагогический совет и т.д.
В случае управления попечительским советом непосредственное управление негосударственным образовательным учреждением осуществляет руководитель. В уставе разграничивается компетенция этих органов управления.
Закон предусматривает два способа определения руководителя негосударственного образовательного учреждения — назначение или выборы. Неопределенность правила делает законными разные варианты осуществления назначения руководителя.
137
Во-первых, руководитель может быть назначен учредителем (учредителями) по трудовому договору (контракту) или попечительским советом.
Во-вторых, руководитель может быть выбран советом попечителей, педагогическим советом, общим собранием, советом негосударственного образовательного учреждения с последующим заключением трудового договора (контракта).
Схема внутреннего управления закрепляется также в правилах BHyipeniiero распорядка, в которых определяются ipyinia администрации и компетенция каждого служащего. Право на управление негосударственным образовательным учреждением есть у обучающихся, персонала, родителей учеников. Они участвуют в управлении негосударственным образовательным учреждением через формы самоуправления: общие собрания, различные советы.
Сегодня как государственные, так и негосударственные вузы испытывают трудности, присущие всей системе образования. Вместе с тем специфика организационно-правовой формы негосударственных вузов порождает особые трудности для реализации образовательных задач. Так, не высшее профессиональное вполне одинаковым остается положение образовательных учреждений по различным вопросам деятельности, что снижает конкурентные возможности негосударственных вузов.
В наше время в России существует единая система организации высшего образования, включающая в себя мощное ядро государственных вузов и динамичный слой вузов негосударственных. Негосударственная система образования выполняет сегодня важный социальный заказ — дает знания тем, кто желает их получить, но кому государство не способно предоставить такой возможности. Таким образом, в обществе возникает возможность удовлетворения множества разнообразных частных интересов, а нс только интересов государственных. Дальнейшее функционирование и развитие как государственных, так и негосударственных вузов в значительной мере будет определяться качеством подготовки специалистов.
Исследование Института международных связей 2002 г. показало, что по такому параметру, как «гибкость и динамичность реагирования на изменения рынка специалистов», негосударственные вузы (как и три года назад) далеко опережают государственные: 70,3% респондентов отдали пальму первенства негосударственным вузам и только 12,7% государственным (в 1999 г., соответственно, 74 и 9%). Негосударственным вузам присущ и такой признак, как «инновационный подход в обучении»: на это
138
указали 67% респондентов (в первом исследовании — 63%). Негосударственные вузы лидируют и по фактору «создание в учебных заведениях комфортных условий для учебы»: 70.5% респондентов указали на это в 2002 г. и 75% — в 1999 г. (по государственным вузам, соответственно, 11,1 и 10%). Аналогичная картина и по «приближенности учебного процесса к запросам обучаемых»: 62,8% (2002 г.) и 65% (1999 г.) (по государственным вузам — соответственно, 12,9 и 11%). Можно констатировать, что негосударственные вузы по-прежнему «остаются на острие» ситуации на рынке труда, более чутко и быстро реагируют на запросы потребителей образовательных услуг1.
В целях исследования нами проведено в 2007 г. анкетирование на тему «Имидж высшего образования: сравнительный анализ государственной и негосударственной систем. Внедрение инновационных технологий в образовании и понимание термина «экономика, основанная на знаниях», в ходе которого было опрошено 770 студентов старших курсов очных отделений из двух государственных и двух негосударственных вузов г. Брянска, которое показало, что, хотя в обществе имидж государственной системы образования гораздо выше, чем негосударственной, в то же время у негосударственных вузов имеются большие преимущества, касающиеся в большей части условий осуществления образовательного процесса, что нельзя сказать про качество даваемого образования в негосударственных учреждениях. Понимание термина «экономика, основанная на знаниях» практически отсутствует, а на вопрос «Престижно ли учиться в вашем вузе?» студенты либо не отвечали совсем, а 30% процентов ответили «нет». В 2008 г. мы провели аналогичное анкетирование в МЭСИ, которое было нацелено на выявление динамики процессов, определение вектора развития негосударственных и государственных вузов и внедрение инновационных технологий в образовании.
На первый вопрос анкеты в МЭСИ («Представьте, что Вам снова предоставлена возможность выбрать высшее учебное заведение и у Вас нет проблемы с деньгами. Какой вуз — государственный или негосударственный — Вы бы выбрали?») мы получили ответы, в целом совпадающие с результатами первого исследования в г. Брянске: 70,6% человек выбрали бы государственный вуз, а 29,4% — негосударственный.
1 Заборова Е. Конкурентные преимущества: сравнительный анализ государственных и негосударственных вузов // Университетское управление. (2002). № 4(23). С. 95.
139
В МЭСИ на вопрос «Престижно ли учиться в вашем вузе?» «да» ответили 76,8% студентов, которые считают, что МЭСИ является признанным лидером в области инновационных технологий, и «нет» 23,2%.
В вопросе анкеты «Как Вы понимаете термин «экономика, основанная на знаниях» студенты МЭСИ не только знают и понимают термин «экономика, основанная на знаниях», но и применяют уже в действительности, в процессе обучения обмениваясь знаниями со своими сверстниками, именно поэтому отдали предпочтение МЭСИ из-за возможности обучения с применением электронных технологий.
Проведенное исследование позволило выявить, что при определении выбора образовательного учреждения нашими гражданами, все-таки существует превосходство государственных вузов над негосударственными.
Сегодня для удержания позиций и сохранения своего места в системе российского образования негосударственным вузам требуются новые усилия, поиск иной политики, базирующейся па развитии тех принципиальных преимуществ, которыми обладает негосударственный вуз. Возможно, негосударственные вузы, наряду с типичными мероприятиями по подъему качества обучения, должны более активно персориентироваться в направлении индивидуального обучения, подготовки специалистов немассовых профессий, сделать упор на применение уникальных методов и методик обучения.
Не вызывает сомнения, что главной гарантией устойчивого развития экономики и социума остается проведение эффективной государственной политики сотрудничества с субъектами гражданского общества, выполняющими миссию развития интеллектуального потенциала страны и делающими это наиболее эффективно.
В настоящий момент бюрократическое бездействие но многим актуальным вопросам развития системы образования приводит к тому, что акцент делается на инертные, устоявшиеся за десятилетия, «постсоветские» методы, используемые подавляющим большинством бюджетных учебных заведений.
Между тем в России ведущую роль должны играть учебные заведения, способные наиболее полно учесть сложную специфику социума страны. Каждому образовательному учреждению необходимо формировать собственную стратегию модели действий, направленных на выполнение своей миссии. Но в целом это должна быть с лаженная система, сеть образовательных учреждений для удовлетворения собственных интересов и потреб
140
ностей, имеющая эффективную организационно-правовую основу, согласованную с нормативными актами.
Рассмотрим организационно-правовые принципы построения материальной базы образовательного процесса в учебных заведениях различной формы собственности. Доля капитальных затрат в общей структуре издержек негосударственного вуза составляет 98%, и только 10% от этой суммы инвестируется в развитие образовательных технологий, в то время как 90% расходуется на приобретение или аренду объектов и основных средств.
При этом в существующей системе правового регулирования образования имеется примечательный факт: капитальные затраты негосударственного учебного заведения на помещения, при реализации им дистанционной формы обучения, приобретают характер текущих издержек. Дистанционная форма предполагает освоение все новых и новых образовательных площадок, и, согласно действующим нормативным правилам, учебное заведение вынуждено перманентно заниматься поиском, приобретением и обустройством зданий* 1.
Таким образом, негосударственное учебное заведение имеет возможность расходовать на текущие нужды нс более 2% от финансовых поступлений, однако структура этих расходов также несовершенна. Размер фонда оплаты труда профессорско-преподавательского состава и других специалистов, а также расходы на научные исследования не могут превышать 1 — 1,5% от бюджета учебного заведения в связи с тем, что ремонт и обслуживание материально-технической базы требуют ежегодных затрат в размере не менее 65% от запланированных текущих расходов.
Для сравнения: бюджетные учебные заведения в среднем тратят из своих средств: на обновление библиотечного учебного фонда, учебной мебели, технических средств обучения, на содержание материально-технической базы 30—50%; на выплату заработной платы работникам учебных заведений 30—40%; на текущий ремонт 10—20%2.
Однако эти цифры не полностью отражают различия в организации финансирования государственных и негосударственных образовательных учреждений. Дело в том, что государственные учреждения освобождены от капитальных заграт на приобретение или аренду помещений. Такое положение дел позволяет утверждать, что на современном этане развития российского образова
1 Чернов С.Г. Современное образование: актуальность и реальность // Современное образование. № (76). Июль. 2003. С. 45.
1 Там же.
141
ния отсутствуют даже признаки политики приоритетов в отношении наиболее эффективных организаций вне зависимости от их формы собственности или хотя бы равенства возможностей.
Между тем, некоторые факты показывают, что для действенной помощи российским негосударственным вузам в некоторых случаях государственным ведомствам вовсе нс обязательно производить значительные финансовые инвестиции.
Подводя итог сказанному, поддерживаем предложение Н.В. Булхак о необходимости совершенствования организационно-правового механизма регулирования деятельности всей системы российского образования, где, несомненно, важную и уже неотъемлемую часть составляют негосударственные вузы1.
Негосударственными они являются лишь в учредительном аспекте. Что же касается осуществления национальной образовательной политики, целей, задач подготовки высокообразованных граждан нашей страны, то здесь у всех вузов общие задачи, установленные в ст. 4 Закона «Об образовании». В этом смысле все вузы — государственные, и основной путь решения общих проблем видится в развитии конституционно-правовой и административно-правовых основ образования, поддерживающих академические свободы, обеспечение и защит}' прав и свобод всех субъектов образовательной деятельности.
Образование в России должно стать одним из самых лучших в мире и отвечать потребностям инновационной экономики. Развитие системы образования — одна из наиболее важных жизненных ценностей, и в России созданы все условия для се развития2.
Роль образования па современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
В современном мире значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторон
1 Бу.шт Н.В. Негосударственные вузы России: организационные и правовые проблемы // Право и образование. 2004. № 2 (6). С. 133.
1 Программная речь Путина В.В. о стратегии развития страны до 2020 г.
08.02.2008 г. // http://president.kremlin.ru/ te.xt/appears/ 2008/02/159528.
142
няя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования1.
Г.А. Балыхин считает, что Россия подошла к тому моменту, когда следует подумать о подготовке проекта нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», в основу которого могли бы лечь два наших базовых закона, в котором были бы заполнены существующие еще пробелы и учтены современные тенденции развития российской системы образования. Целый ряд вопросов ешс недостаточно полно раскрыт на законодательном уровне2.
На наш взгляд необходимо учитывать в принимаемых законах сложившуюся сегодня систему негосударственного образования, которая представлена двумя организационно-пра-вовыми формами: автономная некоммерческая организация и негосударственное образовательное учреждение.
Современное законодательное регулирование в сфере образования идет в направлении изменения организационно-правовых форм образовательных учреждений как основного звена механизма государства, посредством деятельности которого обеспечивается реализация права на образование. Институциональные преобразования организационно-правовых форм образовательных учреждений должны преследовать социально-значимые цели, соизмеримые с уровнем возможных последствий. Они требуют глубокого анализа ситуации, подробного обоснования и выработки прогноза ожидаемых результатов. Реорганизация должна осуществляться в обстановке открытости и широкой информированности научно-педагогической общественности, обучающихся и родителей, а решение о ней должно приниматься с согласия советов коллективов всех образовательных учреждений. При этом необходим учет экономических условий, национально-культурных традиций, обычаев населения и перспектив социально-экономического развития регионов. Это позволит более рационально построить модель новой институциональной формации.
В правовой регламентации и при выборе организационноправовой формы целесообразно руководствоваться такими критериями при принятии решений о структурном преобразовании
1 Распоряжение Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. № 1340-р «Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 годы» // СЗ РФ. 2005. № 37. Ст. 3752.
- Г.А. Балыхин. Пора подумать о подготовке проекта нового закона «Об образовании» // Юрист вуза. 2008. № 4. С. 5—7.
143
конкретных образовательных учреждений, как: преобразования обязательно должны давать экономический эффект, за счет которого будут удовлетворяться потребности в покрытии тех затрат преобразованного образовательного учреждения, которые сегодня не финансируются или финансируются недостаточно; преобразования обязательно должны давать социальный и иной эффект, который должен быть описан максимально полно и, по возможности, иметь количественные характеристики, позволяющие прямо или косвенно оценить его.
В силу объективных реалий участия вузов в рыночной экономике и в связи с необходимостью учета специфики отношений в сфере высшего образования, обусловленной режимом автономии и академических свобод вузов, управление высшим образованием составляют три относительно самостоятельных вида административно-правового регулирования: прямое адм ин истратив! ю-пра-вовое регулирование, косвенное (не связано с прямым властным воздействием на деятельность вузов) и регулирование, осуществляемое путем саморшуляции, т.е. через внутривузовское самоуправление. Представляется, что прямое регулирование занимает значительное место в государственном воздействии на отношения в сфере высшего образования. Оно включает в себя следующие элементы:
•	издание нормативных правовых актов;
•	финансирование уставной деятельности федеральных вузов;
•	централизованное регулирование образовательной деятельности (стандарты образования, разработка учебных программ и т.п.);
•	управление федеральной собственностью в составе вузовского имущества;
•	государственные заказы на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием;
•	монопольное государственное осушесзъление военного образования;
•	контроль качества образования в аккредитованных вузах;
•	разрешительная и уведомительная деятельность в сфере высшего образования, лицензирование образовательной деятельности.
Содержание и механизм косвенного административно-правового регулирования отношений в сфере высшего образования образуют следующие элементы:
•	образовательная политика;
•	государственные программы;
144
•	разработка системы качества образования;
•	рейтинг вузов;
•	ресурсное обеспечение образования, подготовка и повышение квалификации педагогического и административного персонала;
•	участие в деятельности государственно-общественных объединений в системе образования (формирование УМО и т.п.).
Наконец, механизм организации внутри вузовского управления, с одной стороны, несет в себе элементы саморегуляции, с другой — отражает политику государства в сфере высшего образования и также является способом управляющего воздействия органов исполнительной власти на жизнедеятельность вуза.
Институциональные преобразования организационно-правовых форм образовательных учреждений должны преследовать социально-значимые цели, соизмеримые с уровнем возможных последствий. Они требуют глубокого анализа ситуации, подробного обоснования и выработки прогноза ожидаемых результатов. Реорганизация должна осуществляться в обстановке открытости и широкой информированности научно-педагогической общественности, обучающихся и родителей, а решение о ней должно приниматься с согласия советов коллективов всех образовательных учреждений. При этом необходим учет экономических условий, национально-культурных традиций, обычаев населения и перспектив социально-экономического развития регионов. Это позволит более рационально построить модель новой институциональной формации.
145
Заключение
Современные инновационные процессы в высшем профессиональном образовании обусловили необходимость исследования административно-правовых аспектов организации и функционирования системы высшего образования, выявления основных направлений государственного воздействия и административноправового регулирования образовательных отношений в Российской Федерации.
Проведенный анализ выявил недостатки в правовом регулировании инновационных направлений развития образования, новых форм и методик ведения образовательного процесса, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий.
В целях обеспечения реализации конституционно установленного права каждого на получение высшего профессионального образования на конкурсной основе необходимо использование всего спектра административно-правовых форм и методов, создание в механизме функционирования исполнительной власти необходимых условий для дальнейшего развития и совершенствования образовательного процесса, его правовому регулированию и организационному обеспечению в Российской Федерации.
Исследование общественных отношений в ходе реформирования системы образования за период с 1995 по 2007 гг. позволило выявить достаточно противоречивые тенденции в реформировании высшего профессионального образования в России. В связи с этим проведенный системный анализ характера и природы новых общественных отношений, тенденций их развития, функций и задач государства и государственного управления позволил выработать предложения по оптимальной модели возможных форм и методов государственного воздействия на них.
На основе проведенного исследования нормативных актов, регулирующих отношения в сфере высшего профессионального образования: Конституции РФ, федеральных законов, постанов
146
лений Правительства РФ, положений, приказов и инструкций Министерства образования и науки. Положений Болонской декларации, иных подзаконных нормативных актов и актов локального нормотворчества, конституции, а также законодательных актов зарубежных стран и стран — членов СНГ были достигнуты поставленные в диссертационном исследовании цели.
Был раскрыт механизм административно-правового регулирования инновационных процессов в системе высшего профессионального образования, выявлена тенденция развития системы высшего профессионального образования на основе внедрения инноваций, выработаны предложения и рекомендации по нормативно-правовому и законодательному регулированию новых инновационных форм и технологий образовательной деятельности в высшей школе.
Для реализации поставленной цели исследования были решены следующие основные задачи:
Определены основные этапы развития инновационных процессов в сфере образования в России и за рубежом, выявлены общие принципы правового регулирования и использованного понятийного аппарата в различных странах, доказана возможность использования опыта зарубежных стран при совершенствовании росси йского законодательства.
Проведен сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, регулирующих инновационные процессы в образовании стран СНГ, стран западной Европы, США и России. Выявлены отдельные положительные примеры правового регулирования новых форм и методик ведения образовательного процесса с использованием информационных технологий в зарубежных странах, который может быть применим для административно-правового обеспечения формирования нормативной базы России.
Существенным недостатком административно-правового регулирования является отсутствие норм, регулирующих инновационные процессы в образовательных отношениях, складывающиеся при использовании дистанционных образовательных технологий (электронное образование).
В целях развития и совершенствования правового регулирования инновационных процессов в части использования новых форм дистанционного обучения с использованием информационных технологий в сфере высшего профессионального образования в России разработаны несколько проектов законов и
147
подзаконных актов. В Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»1, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2, Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), Типовое положение о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений), Положение об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации, Порядок использования дистанционных и электронных (e-learning) образовательных технологий, Примерное положение о представительстве государственного высшего учебного заведения, подведомственного Министерству образования Российской Федерации.
Предложения в проектах нормативных актов направлены на устранение выявленных в ходе системного анализа недостатков в нравом обеспечении инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования, его совершенствование и развитие.
Выявлена публично-правовая природа образовательных отношений их сущностное содержание и социальная направленность.
В образовательных правоотношениях проявляется организационно-правовая реализация социальной образовательной функции государства, установленная положениями ст. 7 Конституции РФ. Их регулирование осуществляются с применением административно-правовых форм и методов, в том числе через процедуры лицензирования, государственной аккредитации и контроля со стороны государства.
Реформа в сфере образования влечет институциональные преобразования организационно-правовых форм образовательных учреждений.
Анализ действующего законодательства выявил несовершенство нормативно-правовой базы российского образования. Это создает определенные препятствия для российских учебных заведений в использовании инновационных образовательных технологий и экспорта российского образования, препятствует учреж
1 Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
2 Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
148
дению и полноценному функционированию филиалов и представительств за рубежом.
Переход к рыночной экономике в России потребовал существенного изменения правового статуса государственных образовательных учреждений и видов их участия в образовательной деятельности. В имущественных отношениях с другими субъектами оно выступает только с одной целью — обеспечение выполнения своей функции по реализации учебных программ и не может быть субъектом предпринимательской деятельности. Это лает основания для вывода об ограниченности объема гражданской правоспособности образовательных учреждений и ее определенной целенаправленности, которая определяется специальными нормативными актами, регламентирующими сферу осуществления образовательной деятельности.
Исходя из положений конституционных норм, регламентирующих социальную направленность российского государства, его обязанность обеспечить законодательно, экономически и организационно конституционно установленное право каждого на образование, целевым и социальным назначением образовательных услуг является выполнение социальной образовательной функции государства. В связи с этим образовательные услуги, оказываемые образовательными учреждениями независимо от их организационно-правовых форм и оснований, являются видом государственных социальных услуг и формой осуществления социальной функции государства. Посредством их создаются условия по всестороннему развитию личности и реализации нрава на получение образования, в том числе профессионального.
Отношения по получению высшего профессионального образования за счет государства на конкурной основе и без конкурса за счет собственных средств или средств заинтересованных лиц на договорной основе по своей сущности и содержанию являются однотипными. Они имеют публично-правовой характер и поэтому в них осуществляется административно-правовое регулирование в свойственных ему формах и присущими ему методами воздействия.
По результатам проведенного научного исследования авторами сделан ряд теоретических выводов и предложений, направленных на совершенствование административно-правового регулирования образовательных отношений в Российской Федерации.
149
Обоснован вывод о том, что образовательные отношения по своей правовой природе относятся к публичным правоотношениям, посредством которых реализуется социальный интерес и осуществляется реализация консти1уционного нрава каждого на образование. Сущностным содержанием образовательных правоотношений является совокупность прав человека и гражданина на получение общего и профессионального образования и обязанностей государства обеспечить их реализацию исходя из принципов, составляющих основу конституционного строя Российской Федерации, согласно которым Россия провозглашена социальным государством (ст. 7 Конституции РФ), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе посредством получения общего и профессионального образования.
Реализация социальной образовательной функции государства в контексте ст. 7 Конституции РФ и правовое регулирование образовательных отношений осуществляются с применением административно-правовых форм и методов, в том числе через процедуры лицензирования, государственной аккредитации и контроля со стороны государства.
Под профессиональным образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания, осуществляемый в целях обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, удовлетворения интеллектуальных и профессиональных потребностей личности, общества и государства, сопровождающийся достижением установленного государством уровня знаний и профессиональной подготовки и констатацией достижения обучающимися определенных образовательных уровней. Под получением образования понимается достижение лицом определенного образовательного уровня, что удостоверяется соответствующим документом.
Институциональные преобразования организационно-правовых форм образовательных учреждений должны преследовать социально значимые цели, соизмеримые с уровнем возможных последствий. Они требуют глубокого анализа ситуации, подробного обоснования и выработки прогноза ожидаемых результатов.
Несовершенство нормативно-правовой базы российского образования создает препятствия для российских учебных заведений в использовании инновационных образовательных технологий, экспорта российского образования, учреждения филиалов и представительств за рубежом. Современное законодательство Российской Федерации нс регулирует инновационные образова
ло
тельные отношения, складывающиеся при использовании дистанционных образовательных технологий (электронное образование). В связи с этим необходимо внесение изменений и дополнений в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о введении дистанционной (электронной) формы обучения.
В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился правовой статус государственных образовательных учреждений и вилы их участия в образовательной деятельности. Поэтому необходимо нормативно определить юридическую природу правоспособности государственных образовательных учреждений и осуществить законодательное закрепление видов осуществляемой ими деятельности.
По целевому и социальному назначению образовательные услуги являются видом государственных социальных услуг и формой осуществления социальной функции государства посредством создания условий по всестороннему развитию личности и реализации права на получение образования, в том числе профессионального, в образовательных учреждениях различных организационно-правовых форм. Отношения по получению высшего профессионального образования за счет государства на конкурсной основе и без конкурса за счет собственных средств или средств заинтересованных лиц па договорной основе по своей сущности и содержанию являются однотипными, находятся в публично-правовой сфере и должны иметь единые правовые основания их регламентации.
Необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и подзаконные акты, направленные на правовое регулирование образовательных отношений с использованием новых дистанционных технологий, оказания образовательных услуг на платной основе, установления правового стазуса автономных образовательных учреждений, форм участия бизнес-сообщсств и общественных объединений в управлении образовательными учреждениями высшего профессионального образования и др.
151
Приложение
Приложение I. Сравнительный анализ Законодательных актов в области дистаниионного/электронного обучения, использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в образовании за рубежом
Страна	Документ	Содержание
1	2	
Болгария	Закон о высшем образовании 1995 г.	В закон введено понятие дистанционного обучения
Венгрия	Закон об образовании	По Закону все формы образования и подготовки кадров могут осуществляться в виде очных, вечерних и дистанционных учебных программ. Обеспечено взаимное признание результатов обучения
	Программа Правительства SULINET	Программа инициирована Правительством Венгрии в 1996 г. К 2003 г. выполнены задачи: подключение школ к Интернету и оснащение их компьютерными лабораториями. создание портала (в частности, для поддержки преподавателей учебными материалами), организация подготовки преподавателей и системных администраторов. В 2003—2005 гг. основная задача — разработка контента по всем учебным планам начальной и средней школы. С 2005 г. основная задача — распространение программы SULINET на все уровни образования — стала одной из основных целей обра-зова гел ы юй i юл итики
152
Продолжение прил. 1
1	2	3
Германия	Программа действий «Инновации и работа в информационном обществе 21-го века». Принята Федеральным правительством в сентябре 1999 г.	Цель программы — создать для Германии возможность перехода от индустриального к информационному обществу
	Программа финансирования «Новые медиа-средства в образовании». Принята Федеральным министерством образования и науки в 2000 г.	Цель программы — стимулировать развитие концепций обучения и преподавания с использованием И КТ и программного продукта и, в итоге, ускорить структурные изменения в образовании для перехода к информационному обществу
Италия	Приказ Министерства образования, университетов и науки от 17.04.2003 г.	Определены критерии и процедуры аккредитации курсов дистанционного обучения, ведущихся государственными и негосударственными университетами. Дастся право присваивать квалификацию
Китай	Закон Народной Республики Китай о высшем образовании (Принят на 4-м заседании Постоянного комитета 9-го Национального Собрания КНР 29 августа 1998 г. и обнародованный Указом Президента КНР 29 августа 1998 г.)	Глава II «Основы системы высшего образования», статья 15: «Государство поддерживает использование радио, телевидения, переписки и других методов дистанционного образования для предоставления высшего образования»
Нидерланды	П остановления П ра-вигельства	Специальное финансирование выделяется для стимулирования электронного и дистанционного обучения
Новая Зеландия	ИКТ-стратсгии для школьного образования, утвержденные Министерством образования: 1) интерактивное образование (1998) 2) цифровые горизонты (2002)	Планы выполняются Министсрсг-вом образования и другими агентствами, в том числе Национальной библиотекой. Последним планом предусмотрены ежегодные инвестиции в размере 50 млн новозеландских долларов
153
Продолжение npu.i. 1
1	2	
Новая Зеландия	План действий для школ в области электронного обучения на 2006—2010 гг. (Утвержден и представлен Министерством образования в июне 2006 г.)	
	Приоритеты Новой Зеландии в области образования на 2004— 2007 гг. Документ утвержден Министерством образования в 2003 г.	Документ объединяет существующие стратегии и программы всей системы образования, включая Стратегический план в области детства, Образовательную стратегию в области высшего образования и Программы и планы в области среднего образования. Один из двух основных приоритетов — создание системы образования, которая вооружит новозеландцев навыками 21-го века. Для достижения цели — усиление использования МКТ как средства преподавания и обучения
Норвегия	Решение Министерства образования и науки о создании орган и за 1 in и «Норвегия, открывающая университеты» (НОУ), январь 2004 г.	«Норвегия, открывающая университеты» (НОУ) — национальная политическая инициатива. НОУ финансирует проекты вузов по развитию гибкого обучения с использованием И КТ и курсов дистанционного образования
Финляндия	Программа «Информационная стратегия» Минискрспга образования (1995—1999 гг.) Национальная стратегия в области образования и науки в информационном обществе (2000—2004 гг.) Национальный план развития на 2003— 2008 гг.	Программа на 1995—1999 гг. и Национальная стратегия на 2000— 2004 гг. разрабатывались Министерством образования и воплощались под его руководством. Национальный план развития на 2003—2008 гг. утвержден правительством и содержит часть «Образование». В частности, по этому плану созданы Открытый университет и Открытый политехнический институт. Виртуальные и открытые обучающие среды создаются на внебюджетные средства М инистсрства образования
154
Продолжение npu.i. 1
1	2	3
Франция	Документ RESO/2007 — «План для цифрового государства в информационном обществе», введен в действие П рем ьср-м и и истром Франции в ноябре 2002 г.	Цель RESO/2007 — вывести Францию к 2007 г. на уровень стран, находящихся на высшей ступени в области информационных технологий и их использования
	Решение межминистерского комитета по информационному обществу от 10 июля 2003 г.: увеличение использования И КТ в образовании	В результате созданы Программы действий («Инфраструктура и сервисы», «Контент», «Пользователи», «Тренинг» и «Качество»), объединенные в План действий на 2004—2006 гг., который выполняется подразделением Министерства образования Франции — Информационные и коммуникационные технологии в образовании
Чешская Республика	Закон № 561 от 24 сентября 2004 г. о дошкольном, начальном, среднем и высшем профессиональном образовании и других видах образования. (Принят Парламентом)	По Закону (Раздел 25 — Формы образования) среднее и высшее образование могут быть организованы в дневной, вечерней, дистанционной или электронной (c-lcarning) форме либо их комбинации. Учебная программа любого уровня (бакалавр, магистр или доктор) может быть аккредитована в любой форме. Каждая из форм подлежит обязательной аккредитации. Образование, полученное в любой из форм, одинаково признается. Даны определения дистанционного и электронного обучения
	Национальная стратегия Чешской Республики по И КТ в образовании (Решения Правительства по. 351/2000 (SIPVZ Concept), по. 244/2001 (SIPVZ First Stage) and no. 992/2003 (SIPVZ Second stage — updated plan)	Стратегия предусматривает поддержку использования И КТ на всех уровнях образования (от дошкольного до продолженного), а также развитие информационной (компьютерной) грамотности всего общества. Главным но исполнению стратегии назначено Министерство но делам образования, молодежи и спорта. Партнерами являются Министерство информатики. Министерство культуры и Министерство труда и социальных дел
155
Окончание прил. 1
1	2	3
Швеция	Инициативе Правительства 2001 г.	По инициативе Правительства (2001 г.) создан Шведский сетевой университет для координации и маркетинга дистанционного образования, ведущегося вузами. Вузы получают ог Правительства финансовую поддержку, стимулирующую участие в Шведском сетевом университете
156
Библ и ©графически ii список
11ормативная литература
I.	Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.//Российская газета. 25 декабря 1993 г.
2.	Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3.	Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998 г. 10 декабря.
4.	Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и дон. от II мая 1994 г.): ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ, с оговоркой и заявлениями: вступила в си чу 5 мая 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; 2001. № 2. Ст. 163.
5.	Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.): ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 48I2-VII1: вступил в силу для России с 3 января 1976 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17.
6.	Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (с изм. и доп. на 27 октября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.
7.	Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
8.	Федеральный закон от 16 мая 1995 г. «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (с изм. от 27 февраля 2003 г.) // СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805.
9.	Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
157
К). Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря.
11.	Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6241.
12.	Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изм. и доп. от 18 октября 2007 г. ) // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
13.	Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) Ц СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. II). Ст. 3616.
14.	Федеральный закон в редакции от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52(4. I). Ст. 6235.
15.	Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 30 декабря 2008 г.) Ц СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 17.
16.	Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (с изм. от 26 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
17.	Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (с изм. и доп. на 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря г.
18.	Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. № 267. 2008. 31 декабря (вступает в силу с 01.07.2009 г.).
19.	Указ Президента РФ от II июля 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» (с изм. и доп. 25 февраля 2003 г.) Ц СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 851.
20.	Указ Президента РФ от 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом» // СЗ РФ. 2005. №51. Ст. 5054.
21.	Указ Президента РФ от 30 марта 2002 г. №Пр-576 «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» (нс опубликован).
158
22.	Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм. и доп. от 20 мая 2004 г., 15 марта 2005 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004, 12 марта; СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
23.	Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» (с изм. и доп. от I декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 28. Ст. 3361.
24.	Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Российская газета. № 109. 2004. 27 мая.
25.	Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1462 «Об утверждении положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации служащих федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 158.
26.	Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1995 г. № 309 «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государстве иных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования» (с изм. и доп. от I февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 560.
27.	Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1995 г. №942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием» // СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3777.
28.	Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. № 1473 «Об утверждении перечня подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната нс допускается» // Российская газета. № 234. 1997. 4 декабря.
29.	Постановление Правительства РФ от 14 ноября 1999 г. № 1255 «Об обучении граждан Российской Федерации по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах при государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) в негосударственных образовательных учреждениях высшего, профессионального образования» // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5713.
30.	Постановление Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» (с изм. и доп. от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 560.
31.	Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. №751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.
159
32.	Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деязельности» (с изм. и доп. от 26 января 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 760.
33.	Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена» // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 859.
34.	Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (с изм. и доп. от 15 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4317.
35.	Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации» (с изм. и доп. от 17 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2006. № 4. Ст. 386.
36.	Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 731.
37.	Постановление Правительства РФ от 27 июня 2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов» (с изм. и доп. от 23 августа 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. № 35. Ст. 4316.
38.	Постановление Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 6 «О проведении в 2002—2003 годах эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств» (с изм. и дон. от 26 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2776.
39.	Постановление Правительства РФ от 4 октября 2002 г. .Xfe 749 «О конкурсах среди аккредитованных образовательных учреждений высшего профессионального образования на выполнение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием» (с изм. и доп. от I февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 560.
40.	Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. № 725 «О продлении на 2004 год срока проведения эксперимента по введению единого государственного экзамена» // СЗ РФ. 2003. № 49. Ст. 4778.
41.	Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Феде
160
рации» (с изм. и доп. от 18 августа 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3938.
42.	Постановление Правительства РФ от 26 июня 2004 г. № 313 «О продлении на 2004 год срока проведения эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждении высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2776.
43.	Постановление Правительства РФ от 15 июля 2004 г. № 280 «Об утверждении положения о министерстве образования и науки Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5619.
44.	Постановление Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования» // СЗ РФ. 2005. №5. Ст. 387.
45.	Постановление Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 108 «О проведении в 2005 году единого государственною экзамена» // СЗ РФ. 2005. № 10. Ст. 849.
46.	Распоряжение Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. № 1340-р «Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 годы» // СЗ РФ. 2005. № 37. Ст. 3752.
47.	Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы)» // Российская газета. № 173. 2003. 2 сентября.
48.	Постановление Госкомвуза РФ от 27 декабря 1995 г. «Об утверждении положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов» // Российские вести. № 40. 1996. 29 февраля.
49.	Постановление Минтруда РФ № 73/7 и Госкомвуза РФ № 7 от 27 декабря 1995 г. «О типовом контракте между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств. 1998. № 5.
50.	Постановление Госкомвуза РФ от 31 мая 1995 г. № 6 «О состоянии и перспективах создания единой системы дистанционного образования в России» // Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию. 1995. № 9.
51.	Приказ Госкомвуза РФ от 17 июня 1996 г. № 1062 «О создании центра информационно-аналитического обеспечения системы
161
дистанционного образования» // Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации но высшему образованию. 1996. № 8.
52.	Приказ Министерства образования РФ от 24 февраля 1998 г. № 501 «Об утверждении Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое» (с изм. от 26 марта 2001 г.) // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2001. № 6.
53.	Приказ Министерства образования РФ от 20 декабря 1999 г. № 1239 «Об утверждении Порядка перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из высшего учебного заведения в среднее специальное учебное заведение» // Российская газета. № 16. 2000. 21 апреля.
54.	Приказ Минобразования России от 27 июня 2000 г. № 1924 «Об эксперименте в области дистанционного образования» // Бюллетень Минобразования РФ. № 9. 2000.
55.	Приказ Минобразования России от 11 апреля 2001 г. № 1623 «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов» (с изм. и дон. от 23 апреля 2008 г.) И Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2008. № 7.
56.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 11 февраля 2002 г. № 393 «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» // Вестник образования. 2003. март, (http://www.inforniika.ru).
57.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 апреля 2002 г. № 1306 «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена» // Российская газета. № 20. 2002. 17 мая.
58.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 29 октября 2002 г. № 3767 «Об итогах проведения эксперимента по введению единого государственного экзамена в 2002 году и задачах эксперимента на 2003 год» (с изм. и доп. от 16 мая 2003 г.) // Межведомственный информационный бюллетень. 2002. № 30. (http://www.cdu.ru).
59.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 31 марта 2003 г. № 1287 «Об утверждении формы свидетельства о результатах единого государственного экзамена» // Российская газета. № 82. 2003. 29 апреля.
60.	Приказ Минобразования России от 26 августа 2003 г. № 3387 «Об утверждении перечня документов, представляемых на лицензионную экспертизу образовательными учреждениями среднего, высшего, дополнительного профессионального образования и их филиалами, использующими дистанционные образова
162
тельные технологии для реализации ооразоватсльных программ частично или в полном объеме» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2003. № 10.
61.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 31 октября 2003 г. № 4089 «О реализации решения коллегии Минобразования России «Об итогах проведения эксперимента по введению единого государственного экзамена в 2001—2003 гг. и планах его организации на 2004 год» от 14.10.2003 № 14» // ОВД. Межведомственный, информационный бюллетень. Декабрь 2003. № 35.
62.	Приказ Минобразования РФ от 26 декабря 2003 г. № 4794 «Об участии государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования Минобразования России в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 году» И ОВД. Межведомственный, информационный бюллетень. Февраль 2004. № 6.
63.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 19 января 2004 г. № 157 «О порядке проведения проверки готовности образовательных учреждений среднего, высшего, дополнительного профессионального образования к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционного обучения» И Вестник образования. Апрель 2004. № 7.
64.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 19 января 2004 г. № 158 «О создании Совета по координации управления качеством высшего профессионального образования» (с изм. и доп. от 2 марта 2004 г.) // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2004. № 5.
65.	Приказ Минобразования РФ от 9 февраля 2004 г. № 487 «О внесении изменения в Порядок приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации, учрежденные федеральными органами исполнительной впасти» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнигельной власти. 2004. № 10.
66.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 11 апреля 2004 г. № 569 «О форме, сроках и продолжительности единого государственного экзамена в 2004 году» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2004. № 5.
67.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 28 апреля 2004 г. № 1995 «Об организации работ по экспериментальной подготовке кадров по направлению подготовки бакалавров и магистров «Прикладная информатика» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2004. № 6.
68.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 23 сентября 2004 г. № 74 «Об участии субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению единого государственного экзамена в
163
2005 году» И Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005. № 1.
69.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 10 марта 2005 г. № 65 «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, заполнении и хранении соответствующих бланков документов» (с изм. и доп. от 1 апреля 2008 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 18.
70.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. № 137 «О порядке использования дистанционных образовательных технологий» И Российская газета. 2005. № 179. 16 августа.
71.	Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 сентября 2005 г. № 1938 «Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений» (с изм. и дон. от 25 апреля 2008 г.) // Российская газета. №113. 2008. 28 мая.
72.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 2 августа 2005 г. №217 «Об отмене приказа Министерства образования Российской Федерации от 26 августа 2003 г. № 3387» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005. № 10.
73.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 2 aBiycra 2005 г. № 218 «О Временных требованиях, предъявляемых к образовательным учреждениям среднего, высшего и дополнительного профессионального образования при проведении лицензионной экспертизы и проверки их готовности к реализации образовательных программ с использованием в полном объеме дистанционных образовательных технолоплй» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005. № 10.
74.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 1 декабря 2005 г. № 297 «Об утверждении типового положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений профессионального образования (высших учебных заведений)» // Российская газета. № 294. 2005. 29 декабря.
75.	Приказ Федерального агентства по образованию и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 13 января 2005 г. №6/17 «Об участии государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, находящихся в ведении Федерального агентства по образованию, в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2005 году» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005. № 3.
76.	Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 24 июня 2004 г. № 16 «О создании Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования
164
и науки» (с изм. и доп. от 22 сентября 2004 г.) //Официальные документы в образовании. 2005. № 1.
77.	Приказ Министерства образования и науки РФ от 15 февраля 2008 г. № 55 «Об утверждении формы свидетельства о результатах единого государегвенного экзамена» // Российская газета. № 55. 2008. 14 марта.
78.	Инструктивное письмо Минобразования РФ от 3 июля 1998 г. № 41 «О дистанционном обучении в среднем и высшем профессиональном образовании» // Бюллетень Министерства образования и науки РФ. 1998. № 9.
79.	Письмо Минобразования РФ от 1 октября 2002 г. № 31ю-31ин-40/31—09 «О направлении Методических рекомендаций но заключению договоров для оказания платных образовательных услуг» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2002. № 30.
80.	Инструкция по рассмотрению апелляций к процедуре и результатам единого государственного экзамена в 2004 году: (утв. Центром тестирования Минобразования РФ 12 марта 2004 г.) // Вестник образования. 2004. № 11.
81.	Инструкция по проведению вступительных испытаний в форме и по материалам единого государственною экзамена в июле 2004 г.: (утв. Центром тестирования Минобразования РФ 20 мая 2004 г.) // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. № 19.
82.	Письмо Минобразования РФ от 15 мая 2000 г. № 14-55-341 ин/15 «О порядке присвоения дополнительных квалификаций студентам вузов» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2000. № 12.
83.	Письмо Министерства образования и науки РФ ог 4 ноября 2002 г. № 14—52— 912ин/13 «О сопряжении квалификационных требований к специалистам с высшим профессиональным образованием с квалификационными характеристиками, содержащимися в Государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования по подготовке бакалавров, дипломированных специалистов и магистров» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень». 2003. j\fe 1.
84.	Письмо Министерства образования и науки РФ от 7 мая 2003 г. № 03—55—10ин/13—03 «О Порядке введения новых профессионально-образовательных профилей подготовки бакалавров образования» Ц ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2003. № 18.
85.	Письмо Министерства образования и науки РФ от 8 мая 2003 г. № 14—55—547ин/15 «В связи с обращениями студентов вузов по вопросам многократных пересдач экзаменов промежуточной аттестации и установления платы за пересдачу экзаменов» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2003. № 19.
165
86.	Письмо Министерства образования и науки РФ от I сентября 2003 г. № 14—52—1018ин/15 «О праве на занятие должности судьи лицом, имеющим степень бакалавра» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2003. № 11.
87.	Письмо Министерства образования и науки РФ от 5 сентября 2003 г. № 14—52—1027ин/13 «О приеме бакалавров в аспирантуру» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2003. № 11.
88.	Письмо Министерства образования и науки РФ от II марта 2004 г. № 03—17ин/36—03 «Рекомендации по организации приема и разработке правил приема в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, участвующие в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 голу»// Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2004. № 5.
89.	Письмо Федерального агентства по образованию от 7 сентября 2004 г. № 10—55—2410/10—06 «О Фонде поддержки и развития образования» // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2004. № 11.
90.	Письмо Министерства образования и науки РФ от 4 декабря 2001 г. № 34-52-147 «О порядке создания и функционирования филиалов вузов в странах СНГ» // Официальные документы в образовании. 2002. № 4.
91.	Письмо Министерства образования и науки РФ от 17 декабря 1999 г. № 55—33—326 «О процедуре подготовки предложений по созданию филиалов вузов за рубежом» // Официальные документы в образовании. 2000. № 18.
92.	Решение коллегии Министерства образования и науки РФ от 14 октября 2003 г. № 14 «Об итогах проведения эксперимента по введению единого государственного экзамена в 2001—2003 гг. и планах его организации на 2004 год» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. № 1.
93.	Комментарий к Закону об образовании / Отв. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юрист, 1998.
94.	Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании». М., 1998.
95.	Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000. Т. 2.
96.	Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования. М., 2004.
97.	КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1978. Т. 2.
98.	Народное образование, наука и культура в СССР: статистический сборник ЦСУ. М., 1977. С. 56.
99.	Образование в России: стат, сб./ Госкомстат России. М., 2004.
166
100.	Общий устав Российских университетов 1835 года. СНб., 1835.
101.	Отчет о работе Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки за 2004 г. // (http://www.obmadzor.gov.ru).
102.	Полное собрание Законов Российской империи. Т. 7: 1723—1727 гг.
103.	Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Пол ред. О.Е. Кутафина. М., 2003.
104.	Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура. 2002. С. 170.
105.	Постатейный комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. А.Н. Козырина и В.В. Насонкина. М., 2005.
106.	Комментарий к Конституции Российской Федерации // СПС «Гарант» / Л. Лазарев. (Официально текст Конституции был опубликован в № 151 Известий Всероссийского Центрального исполнительного комитета Советов от 19 июля 1918 г., в Собрании узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР от 20 июля 1918 г. № 51).
107.	Постатейный комментарий к федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Под ред. А.П. Козырина и В.В. Пасонкина. М., 2005.
108.	Россия в цифрах: краткий статистический сборник / Госкомстат России. М„ 2003—2004.
109.	Устав Московского государственного университета от 1998 г. // liitp://www.mmforce.netyiiisu/storv.
НО. Основной Закон Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
111.	Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1924.
112.	Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. 6 декабря (№ 1283).
113.	Конституция СССР (Основной закон) от 7 октября 1977 г. // ВСНД и ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
114.	Конституция (Основной закон) Российской Федерации 1978 г. // ВВС РФ. 1978. № 29. Ст. 407.
115.	Декрет Второго Всероссийского Съезда Советов от 26 октября 1918 г. «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства» //Декреты. Т. 1.
Законодательство зарубежных стран
116.	Постановление НКП, принятое на заседании СНК, от II декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведение Народного комиссариата по просвещению» // Декреты. Т. 1. С. 210—211, а также Декрет СНК от 5 июня 1918 г. «О передаче в ведение Народного комиссариата по нро-
167
свсщснию учебных и образовательных учреждений и заведений всех ведомств» //СП СССР. 1957. № 13. Ст. 123.
117.	Закон Республики Армения от 14 апреля 1999 г. «Об образовании» // (http://www.parliamcnt.am/lcgislation.php?sel=show&lD= 1494&lang=rus).
118.	Закон Республики Беларусь «Об образовании» от 29 ноября 1991 г. № 1202-XI1 (в ред. от 19.03.2002 №95-3)//. (http://pravo. Icvoncvsky. org/bazaby/zakon/zakb0526.htm).
119.	Закон Республики Беларусь от 11 июля 2007 г. № 252-3 «О высшем образовании» // (http://www.levonevski.net/pravo/razdel2/ numl/ 2d 1349. html).
120.	Приказ Министерства образования Республики Беларусь № 123 от 15 марта 2003 г. «О программе реализации Концепции развития высшего образования в Республики Беларусь» // http://www. Icvonevski.net/pravo/razdel2/num 1 /2d 1349.html).
121.	Решение от 31 января 2007 г. № 10 заседания Совета по проблемам информатизации системы образования при Министерстве образования Республики Беларусь // http://www.lcvoncvski.net/ pravo/ razdel2/num 1 /2d 1349.html).
122.	Закон Республики Казахстан от 7 июня 1999 г. № 389-1. «Об образовании» (с изм. и доп. от 22.11.1999 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оплаты труда работников социальнокультурных учреждений // ВП РК. 1999 г. № 13. Ст. 429).
123.	Закон Республики Казахстан от II июня 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам образования» // ВП РК. 2001 г. № 13-14. Ст. 173.
124.	Закон Республики Казахстан от 24 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан в связи с принятием Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) // ВП РК. 2001 г. № 24. Ст. 338.
125.	Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 декабря 2004 г. № 1281 «О внесении дополнений и изменений в постановление Правительства Республики Казахстан от 18 апреля 2000 г. № 596» // (http://www.unesco.kz/rcie/data/ postanovlenie_ pravitelstva.htm).
126.	Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2005 г. № 94 «Типовые правила деятельности организаций образования, реализующих образовательные программы дополнительного профессионального образования» // (http://www. kazcmbassy.by/econom/prog-Cducation.html).
127.	Государственный общеобязательный стандарт образования Республики Казахстан. Организация дистанционного обучения (ДО).
168
Основные положения. (ГОСО РК 5.03.004—2006) // (http://www. nkzu.kz:8000/cdo/?lang=0&pid= 17).
128.	Стандарт Республики Казахстан от 7 января 2005 г. СТРК 34.016— 2004 «Технические и программные средства дистанционного обучения» // (http://www.uncsco.k7/rcic/data/tchn.progr.sr. dist.obuch.htin).
129.	Стандарт Республики Казахстан СТРК 34.017—2005 «Информационные технологии. Электронное издание. Электронное учебное издание» И (http://www.kazcmbassy.by/ccononi/prog_cducation.htnil).
130.	Государственная программа развития образования в Республике Казахстан на 2005—2010 годы «О Государственной программе развития образования в Республике Казахстан на 2005—2010 годы»: введена Указом Президента Республики Казахстан от 11 октября 2004 г. № 1459 // (http://www.kazenibassy.by/econoni/prog_ education, html).
131.	Закон Кыргызской Республики от 30 апреля 2003 г. № 92 «Об образовании» // (http://www.adviser.kg/online/show.fwx?Rcgnom=35783).
132.	Постановление Правительства Кыргызской Республики от 29 апреля 2002 г. № 259 «Концепции развития образования в Кыргызской Республике до 2010 года» // (http://www.adviser.kg/onlinc/ show.fwx?Regnom=32358).
133.	Закон Республики Молдова от 21 июля 1995 г. Ns 547-Х111 «Об образовании» // (http://pcdsovet.info/pagcs/docunicnts/ norniativ/ zacon_obraz.htnil).
134.	Закон Республики Молдова от 21 ноября 2003 г. № 467-XV «Об информатизации и государственных информационных ресурсах» // (http://www.eos.nl/ eos_delopr/eos_law/dctail.php?l D=9526& SECT1ON_ 1D=68O).
135.	Указ Президента Республики Молдова от 19 марта 2004 г. «О создании информационного общества в Республике Молдова (Электронная Молдова)» // (www.cts.nid/docs/ll_a.pdf).
136.	Постановление Правительства Республики Молдова № 320 от 28 марта 2006 г. «Положение о порядке применения цифровой подписи в электронных документах органах публичной власти»// (www.cts.md/docs/ll _a.pdf).
137.	Закон Республики Узбекистан от 29 августа 1997 г. № 464-1 «Об образовании»// (http://eduportal.uz/ms/article445.htnil).
138.	Постановление Президента Республики Узбекистан от 8 июля 2005 г. №ПП-117 «О дополнительных мерах по дальнейшему развитию информационно-коммуникационных технологий».
139.	Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 6 июня 2002 г. № 200 «Программа развития компьютеризации и информационно-коммуникационных технологий на 2002—2010 годы» // (http://tashxis.narod.ru/ru/library/p200_02.htm).
140.	Закон Республики Украина «Об образовании»: утв. в 2002 г. № 20.
141.	Приказ Министерства образования и науки Украины 21 января 2004 г. № 40 «Положение о дистанционном обучении».
169
142.	Закон Республики Таджикистан от 8 декабря 2(ЮЗ г. № 48 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // (http://wx.vw. education. tj/docnments/ni/4/links.php?zakon_o_vish_i_posl_obiaz.litm).
143.	Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 34 «Об образовании» Ц (http://wxxw.education.tj/documents/ru/4/links.php? zakon_-o_vish_i_posl_obraz. ht m).
144.	Постановление Правительства Республики Таджикистан от I августа 2005 г. № 264 «Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования Республики Таджикистан» // (http://www.cducation.tj/docurncnts/ru/ 4/links.php?-zakon_p_vish_i_posl_obraz.htrn).
145.	Государственная стратегия Республики Таджикистан от 5 ноября 2003 г. №1174 «Информационно-коммуникационные технологии для развития Республики Таджикистан» // (http://www. education.tj/docunients/ru/4/links.php?zakon_o_vish_i posl_obraz.htni).
С11 е i ui а л иная л итерату pa
146.	Абанкнна К.В., Абанкин Г.В., Башкина Г.В. Мсжбюджстныс отношения в российском образовании: проблемы модернизации. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
147.	Абрамов В.Д. Правовой статус негосударственных вузов. М., 2002.
148.	Лораиов В.Д. Совершенствование законодательного процесса // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1995.
149.	Административная деятельность органов внутренних дел. Обшая часть: Учебник / Под ред. В.И. Попова. М: Московский институт МВД России, 2000.
150.	Административное право / Под ред. Ю.М. Кохзова и Л.Л. Попова. М., 2000.
151.	Азарьева В.В. Разработка бренда высшего учебного заведения как элемент построения системы менеджмента качества // Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 2.
152.	Азексеев С.С. Обшая теория права. М.: Юридическая литература. 1981. Т. I.
153.	Агексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. № 6.
154.	Агексеев А.Н. К вопросу о повышении достоверности опенки при тестовом контроле знаний / А.Н. Алексеев, Н.И. Волков. Т.А. Майорова // Открытое образование. 2004. № 3.
155.	Азътбах Филип Г. Глобализация и университет: мифы и реалии в мире неравенства / Филип Г. Альтбах (Philip G. Altbach); пер. О. Долженко // Alma Mater (Вестник высшей школы). 2004. № 10.
156.	Аналитическая записка Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки // Архив Министерства образования и науки РФ. Сентябрь 2005.
170
157.	Аналитическая информация по итогам набора студентов в образовательные учреждения высшего профессионального образования в 2005—2006 учебном году // (http://www.globalrus.ru).
158-	Андреев А.А. К вопросу об определении понятия «дистанционное обучение» // Дистанционное образование. 1997. № 4.
159.	Андроникова Н.Г., Бурков В.Н., Леонтьев С.В. Комплексное оценивание в задачах регионального управления. М., 2002 г.
160.	Ананьева Е.М. Система менеджмента качества образовательной деятельности в соответствии с требованиями международных стандартов серии ИСО 9000 и некоторые особенности их внедрения в вузе с учетом профессионально-психологического аспекта / Е.М. Ананьев, С.В. Смуров // Образование и общество. 2004. № 4.
161.	Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственной управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
162.	Атаманчук Г.В. Государственное управление: приемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975 г.
163.	Ахаян А.А. Терминология дистанционной научно-образоватсль-ной деятельности с применением Internet-технологий // http://emissia. al.ru/ofTlinc/a769.htm.
164.	Бабаева В.К. Теория государства и права. М., 2006.
165.	Байденко В.И. Болонские реформы: некоторые уроки Европы / В.И. Байденко // Высшее образование сегодня. 2004. № 2.
166.	Байденко В.И. Россия в Болонском процессе: проблемы, задачи, перспективы / В.И. Байденко. Н.А. Гришанова, В.Ф. Пугач // Высшее образование сегодня. 2005. № 5.
167.	Байдецкий С.В. Проблемы образовательного законодательства. М., 2005.
168.	Балыхин Г.А. Актуальные вопросы // Студенчество: диалоги о воспитании. 2005. № 2.
169.	Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. № 9.
170.	Барабанова С.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании // Юрист вуза. № 2. 2007.
171.	Барабанова С.В. Административная реформа в образовании и трансформация внутри вузовского самоуправления (правовое регулирование) // Юрист вуза. № 1. 2007 г.
172.	Бахрах Д.И. Административное право России: учебник / 3-е изд., неправ, и доп. М.: Эксмо, 2007.
173.	Башмакова Н.И. Мировые тенденции развития высшего образования в XXI веке: видение ЮНЕСКО и практика реформ / Высшее образование сегодня. № I. 2007.
171
174.	Белов В.А. Глобализация и вопросы геополитики российского образования // Юридическое образование и наука. 2005. № I.
175.	Белов В.С., Белова О.П. О формировании национально-региональной компоненты образовательно-профессиональных программ // http://cdu.cdcgate.Goni/scicncc conference 001—001/html.
176.	Белов Ю.А., Кытманов А.М., Лукин В.Н. Новые модели учебного процесса и управление качеством высшего профессионального образования и воспитания // Инновации в российском образовании. Высшее профессиональное образование. Часть I. М., 2000.
177.	Бердашкевич А. П. Правовые проблемы интеграции образования и науки Ц Инновации. 2005. № 1.
178.	Бердяев Н. Философия свободного духа. М., 1994; Берестнева О. Критерии качества обучения в высшей школе // Стандарты и качество. 2004. № 8.
179.	Болонский процесс: нарастающая динамика и многообразие (документы международных форумов и мнения европейских экспертов) / Под науч. ред. В.И. Байденко. М.» 2002.
180.	Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие / Н.С. Бондарь. М., 2004.
181.	Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе / Н.С. Бондарь. Ростов н/Д, 1996.
182.	Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: зашита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
183.	Бочков В.Е. Концепция совершенствования нормативной правовой базы профессионального образования для институализации и развития сетевых структур открытого дистанционного образования с целью формирования основ экономики знаний // Право и образование. 2007. № 6.
184.	Бочков В.Е. Российские образовательные учреждения в современной экономико-правовом пространстве и процессы интеграции систем образования на территории стран СНГ и Балтии // Качество. Инновации. Образование. 2006. № 5.
185.	Булаев Н.И. Развитие высшего образования в меняющемся мире: проблемы законодательного обеспечения // Высшее образование сегодня. 2005. № 3.
186.	Булхак Н.В. Негосударственные вузы России: организационные и правовые проблемы // Право и образование. 2004. № 2.
187.	Булхак Н.В. Контроль образовательных учреждений: правовые аспекты // Право и образование. 2005. № 2.
188.	Валахии Г.А. Управление развитием образования: организационно-экономический аспект. М.: Экономика, 2003.
189.	Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970.
190.	Васькин А.А. Оценка эффективности управленческого труда. М., 1999.
172
191.	Вержбиикий В.В.. Власова К).К). Дистанционное обучение в странах СНГ: мониторинг образовательных потребностей и возможностей. Аналитический обзор. М.: Институт ЮНЕСКО по информационным технологиях! в образовании, 2003 г.
192.	Вербицкая Л.А. О модернизации российской высшей: сегодняшние проблемы и возможные решения // Вопросы образования. 2005. № 4.
193.	Вифлеемский А. Продолжение реформ следует // Народное образование. 2005. № 2.
194.	Вишняков В.Г. О методологических основах правого регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9.
195.	Воеводин Л.Д. Индивидуальное и коллективное в конституционном статусе личности // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. № 4.
196.	Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного нрава на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 23.
197.	Водолагин С. Конвенция о правах человека как составная часть правовой системы России // Российская юстиция. 2001. № 8.
198.	Воронина Т.П., Кашицин В.П., Молчанова О.П. Образование в эпоху новых информационных технологий. М., 1995.
199.	Галаган А.И. Интегрируется ли Россия в Европейскую зону высшего образования: проблемы и перспективы Болонского процесса / А.И. Галаган, О.Д. Прянишникова // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 4.
200.	Галушкина М., Княгинин В. Постиндустриальный переход в образовании // Эксперт. 2005. № 43.
201.	Ганчарик Л. П. Синергетическая модель образовательного процесса в системе дистанционного обучения // Открытое образование. 2003. № 6.
202.	Гапоненко А.Л., Панкрушин А.И. Стратегическое управление. М., 2004.
203.	Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. № 3.
204.	Гохберг Л.М., Ковалева, Н.В., Соколов, А.В. Российская статистика образования: актуальные проблемы и направления модернизации // Вопросы статистики. 2002. № 2.
205.	Грачева Т.В. Право человека на образование и его развитие в условиях глобализации // Закон и право. 2004. № 3.
206.	Гранин Ю. Образование в контексте глобализации // Высшее образование в России. 2004. № 12.
207.	[рачинина О.А. Изучение значимости показателей качества образовательного процесса, используемых при определении рейтингов высших учебных заведений // Высшее образование сегодня. 2007. № I.
173
208.	Гребнев Л. Россия в Болонском процессе: середина большого пути // Высшее образование в России. 2004. № 4.
209.	Григорьев С.И. Отношение работников сферы образования современной России к Болонскому процессу, качеству и социальной эффективности высшего социогуманитарного образования: исследование проблемы в Алайском крас // Болонский процесс и проблемы модернизации высшего образования в России: материалы научно-методического семинара в России / Отв. ред. В.В. Невинский и Г.А. Спицкая. Барнаул, 2004 г.
210.	Грошев А.Р. Становление университета как субъекта рыночных отношений (на примере экспорта образовательных услуг) // Стратегическое управление и институциональные исследования в высшем образовании: материалы I Международной конференции / Под ред. Е.А. Князева. Казань: ФизтсхПресс, 2003.
211.	Гютов С.А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. Саратов. 1999.
212.	Глухарева Л.И. Методологические аспекты развития теории прав человека // Государство и право. 2006. № 3.
213.	Глушенко В.В., Глушенко И.И. Исследование систем управления. Железнодорожный, 2000 г.
214.	Данилкявичене Е.В. Факультет экономики и управления: ориентация на качество образования // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2005. № 8.
215.	Данильченко В. М. Дистанционное обучение или дистанционное образование: к проблеме определения терминов // Телекоммуникации и информатизация образования. 2003. № 4.
216.	Долженко О. «Болонский процесс» между Куром и Ельником или о приоритете дела // Alma Mater (Вестник высшей школы). 2004. № 6.
217.	Домрачев В.Г. Дистанционное обучение: возможности и перспективы // Высшее образование в России. 1994. № 3.
218.	Дыои Дж. Демократия и образование. М., 2000.
219.	Джуринскии А.Н. Развитие образования в современном мире: учебное пособие для вузов. М., 1999.
220.	Днепров Э. Общество вне реформы // Российское образование. 2005. № 5.
221.	Дорофеева Д.А. Гарантии права граждан на общее образование // Право и образование. № 5. 2006.
222.	Дорофеева Д.А., Северухин В.А. Законодательные новации и их последствия в связи с включением России в Болонский процесс // Право и права человека: сб. науч. тр. / МГПУ, Юридический фак. Кн. 8. М„ 2005.
223.	Дудырев Ф.Ф. Инновационные вузы: основные векторы развития // Университетское управление: практика и анализ. № 6 (46). Екатеринбург. 2006.
174
224.	Европейское пространство высшего образования. Болонская декларация: Совместное заявление европейских Министерств образования, подписанное в Болонье 19 июня 1999 г. // Вестник Российского философского общества. 2005. № I.
225.	Ермошин Г.А. Законодательная деятельность в образовательной сфере // Высшее образование в России. 1999. № 6.
226.	Жуковский И.В. Болонский процесс и Россия // Профессиональное образование. 2005. № 2.
227.	Жуковский И.В. Интеграционные процессы в развитии международных образовательных проектов // Стандарты и мониторинг в образовании. 2005. № 1.
228.	Жураковский В.М., Кураков Л.П. Укрепление российской государственности: место и роль системы образования. М., 2000.
229.	Заборова Е. Конкурентные преимущества: сравнительный анализ государственных и негосударственных вузов // Университетское управление. 2002. № 4(23).
230.	Запрягаев С.А. Пути и методы интеграции российского высшего образования в мировое образовательное пространство // Образование в регионах России и СНГ. 2004. № 3.
231.	Запесоцкий А. Ставка будущее России. Азартная игра Болонский процесс // Высшее образование в России. № 9. 2005.
232.	Зеага И. Современные тенденции в сфере высшего образования в Европе И Высшее образование сегодня. № I. 2006.
233.	Зернов В., Бархатова Т. Негосударственные вузы России // Высшее образование в России. 1999. № 4.
234.	Иванов С. Болонский процесс: проблемы конкурентоспособности // Alma Mater (Вестник высшей школы). 2004. № 7.
235.	Иванова В.В. Государственная политика в области дистанционного образования в России (правовой аспект) // Право и образование. 2004. № 6.
236.	Исаев С.И. Дистанционное образование образовательная среда XXI века // Открытое образование. 2003. № 6.
237.	Ильин И.А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-экспрссс, 1998 г.
238.	Каримов 3., Белобородова И. Болонский процесс и региональные вузы // Ученый совет. 2007. № 2.
239.	Карпенко М.Н. Эффективные дистанционные образовательные технологии. М.: СГУ, 2001.
240.	Карпенко О.М. и др. О переводе нормативов государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования в зачетные единицы (кредиты) / О.М. Карпенко, М.Д. Бершадская, Л.А. Гадрапи, Л.И. Денисович // Инновации в образовании. 2002. № 6.
241.	Кванина В. В. Особенности прав и обязанностей сторон по договору на оказание возмездных образовательных услуг // Право и образование. 2005. № 2.
175
242.	Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. М., 1916.
243.	Кинеме В.Г. Контуры системы образования XXI века // Информатика и образование. 2000. № 5.
244.	Кляч ко Т. Экономика диктует перемены в российском высшем образовании / Правительство России. Академия народного хозяйства, Центр экономики непрерывного образования // Народное образование. 2004. № 10.
245.	Колесов В.П. Ступенчатость высшего образования и Болонский процесс // Экономика образования. 2004. № 2.
246.	Колин К. Наука и образование: проблема интеграции // Вестник высшей школы. 1999. № 6.
247.	Колотова, П.В. Права человека // Государство и право. 2001. № 5.
248.	Кокошин Л.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М., 2003 г.
249.	Колотова П.В. Право и права человека в условиях глобализации (научная конференция) // Государство и право. 2006. № 2.
250.	Кононов П.Ю. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8.
251.	Кондратов П.Е. Концепция модернизации российского образования: задачи и проблемы совершенствования управления вузами // Стратегическое управление и институциональные исследования в высшем образовании: материалы 1 Международной конференции / под ред. Е.А. Князева. Казань: ФизтехПресс, 2003.
252.	Конституционное право России: учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. М.: Юрист, 2005.
253.	Конституционное право России в вопросах и ответах: учеб-метод, пособие / Под ред. А.В. Малько. 3-е изд., перераб. и доп. М„ 2005.
254.	Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005.
255.	Концепция системной интеграции информационных технологий в высшей школе / Б.Н. Богатырь. М.А. Гуриев, А.Д. Иванников, М.Б. Игнатьев, В.С. Лобанов, Н.В. Макарова, Л.Г. Осовецкий, Б.Я. Советов, С.А. Чижов. М.: РосНИИСИ, 1993.
256.	Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования. М., 2004.
257.	Курскова Г.Ю. Глава 10. Право на образование // Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / Под род. О.И. Тиунова. М., 2005.
258.	Кусимов С.Т. Инновации в образовании как основа развития общества // Инновации в российском образовании: высшее профессиональное образование. Часть 2. М., 2000.
176
259.	Кувшинов Ю.Я. Болонский процесс и система подготовки профессиональных кадров И Бюллетень строительной техники. 2005. № 6.
260.	Куров С.В. Защита прав граждан при лицензировании образовательных учреждений // Право и образование. 2004. № 2.
261.	Куров С.В. Правовая зашита субъектов образовательной деятельности в условиях модернизации законодательства об образовании // Право и образование. 2005. № 1.
262.	Лавров О.А. Дистанционное обучение: классификация проблем, термины и определения // Телекоммуникации и информатизация образования. 2004. № 5.
263.	Марков С. Важнейшая политическая реформа страны: восемь мифов о высшем образовании в России [Электронный ресурс! И http://www.globalrus.ru/opinions/ 7786981 (2 сентября 2005).
264.	Майер Г.В., Бабанский М.Д. Инновации и миссия университета // Университетское управление: практика и анализ. №6 (46) Екатеринбург, 2006.
265.	Маркс К. Капитал. Критика политической экономии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23.
266.	Материалы Интсрнст-прссс-конфсрснции РБК «Основные проблемы и конкурентные преимущества российской науки и образования». Апрель 2005 // (http://rcscarch.rbc.ru).
267.	Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях / Под ред. Г.Л. Дукичсва. М.: Готика, 2004.
268.	Мельник М.В., Баширова М.Я. Особенности организационноэкономического механизма функционирования высшей школы России на современном этапе / М.В. Мельник, М.Я. Баширов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2004. № 22.
269.	Мещерякова М. Технология управления качеством профессиональной подготовки в вузе // Ученый совет. № 2. 2007.
270.	Митрохин В.К. Болонский процесс в свете Концепции национальной безопасности Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2005. № 2.
271.	Мурадова Н.А. Маркетинг рыночная инновация в управлении вузом // Ученый совет. № 2. 2007 г.
272.	Набойченко С., Соболев А., Богатова Т. К реализации стратегии партнерства высшей школы и бизнеса // Высшее образование в России. 2007. № I.
273.	Нечаев В.Я., Шаронова, В.С. Болонский процесс: мифы, иллюзии, реалии // Высшее образование в России. 2004. № 7.
274.	Нижний Новгород, 27 февраля 2008 г. РИА Новости, http://www.rian.ru/science/20080227/l00145388.htmI Д.А. Медведев назвал позорной позицию ведущих вузов России в мировых рейтингах. РИЛ Новости, http://www.rian.ru/scicnce/20080227/ IOOI45388.html (22 февраля 2008 г.).
177
ПЪ. Никитина И.Ф. Правовые проблемы интеграции высшего профессионального образования РФ в мировое образовательное пространство // Теория и методика профессионального образования: статьи и тезисы докладов итоговой научно-практической конференции. Пермь, 2004.
276.	Объективная необходимость. История и перспективы реформирования высшего образования России, М., 1995 г.; Высшее образование в России до 1917 г. / Очерк истории. М., 1985 г.
277.	Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / РАП. М.: Азбуковник, 1999.
278.	Околелое О.П. Дистанционное обучение: сущность, дидактические особенности, технологии // Дистанционное образование. 1999. № 3.
279.	О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации // Директор школы. 2005. № 2.
280.	Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.
281.	Побежимова Н.П. Право на образование в России и Болонский процесс // Юридическое образование и наука. 2004. № 2.
282.	Палат Е.С. Теория и практика дистанционного обучения // Информатика и образование. 2001. № 6.
283.	Порфирьев А.И. Свобода доступа к образованию в России // Юридическое образование и наука. 2002. № 3.
284.	Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Под обш. род. Е.А. Лукашевой. М., 2002.
285.	Президент России Медведев Д.Ю. на открытии XII Петербургского международного экономического форума 07.07.2008 г. (http:// www.rost.nl/lhemes/2008/06/07I6I4_l4286.shtniI).
286.	Привезенцев В.О. О законодательной основе развития системы высшего профессионального образования: комментарий специалиста // Официальные документы в образовании. 2005. № 9.
287.	Прудников А.С. Конституционное право России: учебник для студентов вузов. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
288.	Путин В.В. Создать в России конкурентоспособную систему генерации, распространения и использования знаний // Высшее образование сегодня. 2004. № 11.
289.	Путину объяснили как реформировать образование // Известия. 2005. 27 октября.
290.	Путин В.В. Выступление на заседании Госсовета о стратегии развития страны до 2020 r.http://www.rian.ru/science/20080227/ 100I45388.html.
291.	Программная речь Путина В.В. о стратегии развития страны до 2020 г. Георгиевский зал Кремля Заседание Госсовета. 08.02.2008 г. // http://prcsiclcnt.krcnilin.ru/tcxt/appcars/2008/02/159528.
178
292.	Резер Т.М. Образовательное законодательство: развитие или стагнация? // Профессиональное образование. 2005. № 3.
293.	Рузаев Е.М. Международная сертификация как метод интеграции высшей школы в мировое образовательное пространство. International Certification as a Way to Integrate High School Into Worldwide Educational System / Е.М. Рузаев, П.Е. Рузаева // Качество. Инновации. Образование. 2004. № 3.
294.	Русанова Л.Д. Проблемы и перспективы развития вышнего профессиональною образования в контексте Болонского процесса // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2005. № 8.
295.	Рыжаков М.В. Стандарт как общественный договор // Стандарты и мониторинг в образовании. 2006 г. № 1.
296.	Свинаренко А.Г. Системные изменения в рамках приоритетного национального проекта «Образование» // Журнал российского права. 2006. № 4. Справочно-правая система Консультант Пл юс.
297.	Советское административное право: Учебник для юридических вузов / Пол ред. Ю.М. Козлова. М., 1969.
298.	Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского нрава. М., 2000.
299.	Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 20U4.
300.	Тихонов А.Н. Политика в области развития дистанционного обучения и текущее состояние научно-образовательных телекоммуникационных сетей / В сб: Политика открытого и дистанционного обучения в европейском Союзе и Российской Федерации: уроки, перспективы и сотрудничество; проект TACIS: Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования. М.: ДЕЛФИ, 2001.
301.	Тихомиров В.П. Технологии дистанционного образования в России //Дистанционное образование. 1998. № I.
302.	Тихомиров В.П. Я горжусь тем, что МЭСИ вне конкуренции... // Платное образование. 2004. № 6 (20).
303.	Тихомирова Н.В. Проблемы оценки качества электронного образования // Открытое образование. 2004. № I.
304.	Тихомирова Н.В. Учиться в вузе можно не выходя из дома / беседовала Светлана Пилюгина) // Обучение в России. 2004. № 10.
305.	Тучков В.М. Правовое регулирование образовательной деятельности. Орел, 2002.
306.	Федорова М.Ю. Образовательное право: учеб, пособие для вузов. М.: ВЛ АД ОС, 2003.
307.	Филиппов В.М. Образование 21 век: Взгляд в будущее // Вторая всероссийская научная конференция «Россия 21 век». М., 2000.
308.	Филиппов В.М. Образование для новой России // Высшее образование в России. 2000. № 1.
179
309.	Филиппов В.М. К проблеме развития профессионального образования в современном российском обществе // Право и образование. 2006. № 2.
310.	Фомина В. II. Система образования в Российской Федерации: стратегия развития и реформирования / В.П. Фомина, А.В. Кустов // Официальные документы в образовании. 2005. № 8.
311.	Формирование общества, основанного на знаниях. Новые задачи высшей школы / Пер. с англ. А. Сальников. М.: Весь Мир, 2003.
312.	Фурсенко А. Слепые познакомились со слоном // http://www.globalrus. ru/opinions.
313.	Фурсенко А.А. Настройщик в бархатных перчатках: интервью с министром образования и науки РФ // беседовал Дан Медовни-ков // Эксперт. 2005. № 15.
314.	Хуторской А.В. Дистанционное обучение и его технологии [Электронный ресурс) //Ингернет-журнал «Эйдос». 2005. 10 сентября // http://w'ww.eidos.ru/journal/2005/0910— 18.htm.
315.	Цветков А.В. Стимулирование в управлении проектами. М., 2001.
316.	Цейкович К.Н. Сравнение требований к подготовке выпускников вузов России, США, Германии, Великобритании / К.Н. Цейкович, В.И. Соловьев, Л.Н. Тарасюк, О.Л. Ворожейкина. М., 2003.
317.	Чернов С.Г. Современное образование: актуальность и реальность // Современное образование. № (76). Июль. 2003.
318.	Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001.
319.	Чугунов В.В. Модернизация высшего образования в России // Право и образование. № 2. 2006.
320.	Шабатин И.И., Парамонов М.К. Актуальные задачи корректировки законодательства Российской Федерации // Право и образование. 2002. № 6.
321.	Шематов П.В. Методологические основы управления. Новосибирск, 1998.
322.	Шин М. Вузовская табель о рангах: интервью с министром образования России А.А. Фурсенко / М. Шин // РГ. 2005. 15 февраля.
323.	Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФА-М), 2001.
324.	Шкатулла В.И., Смолин О.Н., Широбоков С.М. и др. Проблемы функционированиями развития законодательства об образовании / В.И. Шкатулла, О.Н. Смолин, С.М. Широбоков, В.М. Утенков. М., 1999.
325.	Щенников С. Дистанционная образовательная сеть / С. Щенников, Л. Клеева // Высшее образование в России. 2005. № 3.
326.	Щепкин А. В. Внутрифирменное управление (модели и методы). М., 2001.
327.	Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.; Черкесск, 1992.
180
328.	Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М.: Закон и право, 1996.
329.	Эбзеев Б.С. Соблюдение и защита прав человека — обязанность государства // Теория государства и права. Саратов, 1995.
330.	Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность конституционные обязанности. М.: Норма, 2008.
331.	Эффективность государственного управления в современной России: сб. докладов. Ростов н/Д, 1998.
332.	Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: сб. статей. Ростов н/Д, 1999.
333.	Явич Л.С. Обшая теория права. Л., 1971.
334.	Яхонтова Е.С. Эффективность управленческого лидерства. М., 2002.
335.	IX Конференция министров образования государств-участников СНГ (10 июня 2004 года г. Москва) / Кредитные технологии в профессиональном образован и и/Дата публикации 10 марта 2006/ http://web.mincdu.unibel.by/ccntcr/indcx.php?module=subjects&func =vicwpagc&pagcid=218.
336.	hUp://www.C'iOBapn и энциклопедии On-line./ Источник: агентство финансовой информатизации «МЗ-медиа».
337.	United Nation Development Programme (UNDP), 2002. Human Development Report 2002. New York: Oxford University Press, 2002.
338.	Etzkowitz K., Martin, O. The Origin and Evolution of the University Species // SPRU. Electronic Working Paper Scries. 2000. December (Ne 59).
Диссертации и авторефераты диссертаций
339.	Александрова Л.Б. Образовательное право России: становление и развитие в условиях реформ. Дисс. ... к.ю.н. Волгтрад, 2005.
340.	Баширова М.Я. Методика анализа и моделирование финансовых ресурсов вуза. Дисс. ... к.э.н. М., 2002.
341.	Бочков В.Е. Инновационная инфраструктура профессионального образования. Дисс. ... к.э.н. М., 2007.
342.	Возков М.М. Акты советского государственного управления. Ав-торсф. Дисс. ... к.ю.н. Л., 1953.
343.	Дубровина С.Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России. Дисс. ... к.э.н. Энгельс, 2006.
344.	Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. Дисс. ... д.ю.н. М., 1948.
345.	Кашаев А.А. Дистанционное образование как фактор формирования единого мирового образования. Дисс. ... к.э.н. Рязань, 2003.
346.	Кванина В.В. Гражданско-правовое ре!улирование в сфере ВПО в РФ. Дисс. ... к.э.н. М., 2006.
347.	Жедрин А.В. Государство и образование: Теоретике-право вой аспект. Автореф. Дисс. ... к.э.н. Волгоград, 2003.
181
348.	Кириченко Н.Б. Проблемы реформирования юридического образования в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... к.э.н. Саратов, 2004.
349.	Лунев А.Н. Совершенствование государственного управления системой высшего образования в регионе. Дисс. ... к.э.н. М., 2000.
350.	Либин-Левав В.А. Теория и практика дистанционного образования. Дисс. ... к.э.н. М., 1998.
351.	Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Автореф. дисс. ... к.э.н. Волгоград, 1999.
352.	Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина: Теоретико-правовое исследование. Дисс. ... к.ю.н. Саратов, 1996.
353.	Никитина И.Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2005.
354.	Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. Дисс. ... к.ю.н. М., 1968. С. 203.
355.	Рассохин А.В. Юридическое образование в пореформенной России (вторая половина XIX начало XX вв.). Дисс. ... к.э.н. Екатеринбург, 2004.
356.	Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Автореф. дисс. ... к.э.н. Саратов, 2003.
357.	Рыбакова В.В. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. ... к.э.н. Екатеринбург, 2005.
358.	Саяищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления. Дисс. ... к.ю.н. М., 1953.
359.	Сангаджиева К.В. Судебная защита конституционных социально-экономических прав граждан Российской Федерации. Дисс. ... к.э.н. Саратов, 2002.
360.	Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма управления образованием: региональный аспект. Дисс. ... к.э.н. Хабаровск, 2001.
182
Оглавление
Предисловие	3
Глава 1. Административно-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации	8
1.1. Конституционно-правовые основы
образовательной деятельности в Российской Федерации	8
1.2. Правовые формы и методы административно-правового регулирования в сфере высшего профессионального образования	24
Глава 2. Административно-правовое регулирование. Современные инновационные процессы в сфере высшего профессионального образования и их административно-правовое закрепление	51
2.1. Правовые основы интеграции Российской Федерации в европейскую образовательную систему	51
2.2. Административно-правовые основы дистанционных форм образовательной деятельности (e-learning) в сфере высшего профессионального образования	85
Глава 3. Инновационные процессы в административноправовом регулировании статуса образовательных учреждений в сфере высшего профессионального образования	108
3.1. Тенденции административно-правового закрепления статуса государственных образовательных учреждений	108
3.2. Административно-правовое закрепление статуса негосударственных образовательных учреждений 133
Заключение	146
Приложение	152
Библиографический список	157
183
Монография
Чепурнова Наталья Михайловна, Кочерга Светлана Александровна
Правовое обеспечение инновационных процессов
в сфере высшего профессионального образования
в Российской Федерации
Генеральный директор В.Н. Закаидзе
Авторская редакция
Корректор Т.И. Кискина
Оригинал-макет Н.Г. Шейко
Оформление художника А.П. Яковлева
Санитарно-эпидемиологическое заключение № 77.99.60.953.Д.005315.05.07 от 08.05.2007 г.
Подписано в печать 29.06.2009 (с готовых ps-файлов)
Изд. № 1599
Формат 60x00 1/16
Бумага офсетная
Гарнитура AcademyCTT
Усл. печ. л. 11,5. Уч.-изд. л. 9,5
Тираж 1000 экз. (1-й завод — 500)
Заказ 232
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА»
123298, Москва, ул. Ирины Левченко. 1
Тел.: 8-499-740-60-15
Тел./факс: 8-499-740-60-14
E-mail: unity@unity-dana.ru
www.unity-dana.ru
Отпечатано в ООО «Антей—XXI»
Москва, Рязанский пр-т, д. 8