Автор: Королева Н.Г.
Теги: россия в конце xvii в – 1917 г история история россии всеобщая история издательство наука история органов самоуправления земское управление в россии
ISBN: 5-02-033511-8
Год: 2005
Текст
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ РОССИЙСКОЙ ИСТОРИИ
В двух книгах
МОСКВА НАУКА 2005
Книга 1
1864-1904
МОСКВА НАУКА 2005
УДК 94(47) “654”
ББК 63.3(2)5
3-55
Редакционная коллегия:
А.П. КОРЕЛИН, Н.Г. КОРОЛЕВА (ответственный редактор),
Л.Ф. ПИСАРЬКОВА
Рецензенты:
доктор исторических наук Ю.С. ВОРОБЬЕВА,
доктор исторических наук В.Л. СТЕПАНОВ
Земское самоуправление в России, 1864-1918 : в 2 кн. / [отв. ред.
Н.Г. Королева] ; Ин-т рос. истории РАН. - М. : Наука, 2005. -
ISBN 5-02-033511-8.
Кн. 1 : 1864-1904. - 2005. - 428 с. - ISBN 5-02-010345-4 (в пер.).
Книга посвящена историческому опыту развития самоуправления в России, востре¬
бованность которого приобрела особое значение в современном государственном строи¬
тельстве. Авторы исследуют основные этапы становления и деятельности земского обще¬
ственного самоуправления, его национально-исторические особенности. На большом
фактическом материале прослеживаются история формирования концепции земской
реформы, взаимоотношение властных структур и земских учреждений, деятельность
земств в социально-экономической области, их роль и место в государственной системе
России второй половины XIX в.
Для историков, специалистов в области государственного управления, преподавате¬
лей, студентов и всех интересующихся историей России.
Темплан 2005-1-315
ISBN 5-02-033511-8
ISBN 5-02-010345-4 (кн. 1) © Институт российской истории РАН, 2005
© Коллектив авторов, 2005
© Редакционно-издательское оформление.
Издательство “Наука”, 2005
введение
Задолго до появления государственных институтов возникли
естественные нормы социально-правового общежития - самоуп¬
равление. У каждого народа и нации оно складывалось под воз¬
действием традиций, условий жизни, культуры и мировоззрения.
Самоуправление является исторической основой конструкции на¬
ционального государства и школой воспитания гражданской от¬
ветственности.
Совершенствование государственного управления - задача ак¬
туальная во все времена. Усложнение сфер общественного бытия
как следствие развития цивилизаций (экономика, политика, куль¬
тура, социальная психология, научно-технический прогресс, ком¬
муникации и т.д.) вызывает необходимость создания более эффе¬
ктивных форм управления. На этом пути государственная власть -
объективное средство участия членов общества в функционирова¬
нии любой социальной системы - неизбежно трансформируется в
новые формы, в которых общественное самоуправление играет
существенную роль.
Большинство проблем, связанных с судьбой и историей народов
и стран, лежит в плоскости двух важнейших факторов - человече¬
ского, как первичного, и управленческого, как вторичного. Чем эф¬
фективнее управление, тем устойчивее система государственности и
тем легче определить оптимальное сочетание глобальных задач
государства, прав и интересов населения, проживающего в его гра¬
ницах. Поскольку права и интересы жителей страны во многом за¬
висят от дееспособности самоуправления, как формы местного уп¬
равления, то степень развития самоуправления оказывает прямое
влияние на систему власти в целом.
Местные органы реализуют на практике государственную поли¬
тику в социально-экономической, идеологической, культурно-вос¬
питательной областях. Отсюда важнейшая задача органов самоуп¬
равления - воспитывать общественную инициативу. Общество, ос¬
воившее школу самоуправления, имеет возможность выработать
механизм контроля народа за властью, осуществить идею социаль¬
ной справедливости, обеспечить надежную защиту каждого, опреде¬
лить принципы разумного использования окружающей среды и ее
воспроизводства, поставить заслон бездумному потребительству,
5
решить экологические проблемы и тем самым обеспечить выжива¬
ние человечества.
Механизм государственной власти в современных условиях не
может функционировать без науки, общественной инициативы и
мнения. В противном случае верх возьмут идеи, несовместимые с на¬
ционально-государственными и социальными интересами большин¬
ства граждан.
Партнерство власти с населением, в том числе и через органы
самоуправления, особенно необходимо в период серьезных государ¬
ственных и общественных трансформаций, связанных с поиском
дальнейшего пути развития общества и государства. При этом необ¬
ходимо на деле признать права народа на участие во власти. Только
при таком условии создается подлинно демократическое государст¬
во, основанное на фундаменте народовластия. Государство берет на
себя и действительно исполняет основную обязанность - защиту со¬
циальных, экономических, национальных, правовых интересов всех
граждан. Оно обеспечивает гарантию безопасности страны и ее жи¬
телей, отстаивает приоритеты Отечества на международной арене,
а народ через систему вертикали представительных органов, начи¬
ная с самоуправления, и ответственных перед ними исполнительных
структур свободно решает, в каком направлении и с какой командой
плыть государственному кораблю далее. При таком типе демокра¬
тии институты самоуправления скрепляют всю конструкцию госу¬
дарственности страны.
Существует и другой тип демократии, подтверждающий фор¬
мальное наличие псевдодемократических институтов, в лице бес¬
сильных, управляемых исполнительной властью “парламентов” цен¬
трального и местного значения. Пирамида администраторов остает¬
ся полновластной и неконтролируемой или контролируемой фор¬
мально структурой, чья деятельность основывается не столько на
законе, сколько на круговой поруке. При таких условиях формиру¬
ется безответственный, коррумпированный, оторванный от интере¬
сов граждан слой чиновничества. Подобная система управления вме¬
сто национально-ориентированных, опытных кадров руководителей
порождает бюрократию, стоящую на службе олигархов, кланов и
прочих групповых интересов, что приводит к потере доверия обще¬
ства к власти, к нарастанию системного кризиса, включая социаль¬
ное недовольство. На этом фоне самоуправление неизбежно превра¬
щается в сепаратизм отдельных территорий, чрезвычайно опасный
для судеб государства и народа, особенно в условиях современного
мира, обретающего все контуры управления государственно-нацио¬
нальными образованиями извне в рамках устанавливаемого США и
их партнерами нового мирового порядка. Поэтому так остро встал
вопрос о выживании населения России и ее отечественной государ¬
ственности.
6
История, как известно, не терпит забвения, легковесного отно¬
шения к ее урокам, очернения. Она платит сторицей тогда, когда к
ее кладезю относятся мудро, объективно и со знанием дела. Истори¬
ческий (но без мифов) опыт надо использовать при решении одной
из острых для нашей страны проблем: создание надежной, действен¬
ной и эффективной национально-государственной, социальноориен¬
тированной системы.
Возросший в последние годы интерес к самоуправлению объяс¬
няется во многом поисками альтернативы бесконтрольной, коррум¬
пированной, громоздкой бюрократической системе, неспособной
вывести страну из кризиса. С самоуправлением связываются надеж¬
ды на восстановление народовластия, на возрождение экономиче¬
ской мощи России. Но наполнение идеи самоуправления конкрет¬
ным содержанием вызывает дискуссии на всех этажах власти, в на¬
учных и специальных изданиях.
Дебаты вокруг вопроса о местном самоуправлении обостри¬
лись в связи с обсуждением в Государственном совете и Государ¬
ственной думе в конце 2002 г. новой редакции закона “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации”.
В Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., приня¬
той Советом Европы, под “местным самоуправлением понимается
право и действительная способность местных сообществ контроли¬
ровать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на
благо населения значительной частью общественных дел”1.
Для практического воплощения идей самоуправления властям
всех уровней и обществу в целом необходимо иметь четкое предста¬
вление о их механизме реализации, включая национальные и исто¬
рические особенности, экономическую основу, общественные и
культурные традиции государства и проживающего на его террито¬
рии народа. Иначе любой закон останется декларацией.
Земское и советское самоуправление строилось по территори¬
альной модели. Этот принцип исторически апробирован. Данная мо¬
дель признается и в новом законе, но предусмотренные в проекте
три типа несоподчиненных муниципальных образований (поселен¬
ческий, районный и “городской округ”) вызывают неоднозначную
реакцию специалистов и практиков, особенно регионального уров¬
ня. При этом сомнения оппонентов проекта касаются порядка рас¬
пределения функций между вертикалью власти и местным самоуп¬
равлением; системы межбюджетных отношений и полномочий раз¬
нотипных структур самоуправления, соотношения государственных
и местных налогов и сборов.
Исторический опыт введенных в Российской империи в 1864 г.
земских учреждений показал, как непросто проходил процесс стано¬
вления отечественного местного самоуправления.
7
* * *
Появление во второй половине XIX в. земских органов самоуп¬
равления обусловливалось серьезными объективными причинами.
Громадная территория империи с различными экономическими ук¬
ладами нуждалась после отмены крепостного права в создании гиб¬
ких и эффективных структур хозяйственного и социально-бытового
управления. Решить задачу посредством местных государственных
ведомств было слишком сложно. С этой точки зрения в реформе ме¬
стного управления объективно была заинтересована сама власть.
Одновременно учреждение земств было уступкой поместному дво¬
рянству, претендовавшему на участие в государственных делах че¬
рез представительное учреждение.
Власть серьезно ограничила функции земств, подчинив их адми¬
нистративной и финансовой опеке со стороны государственных ин¬
ститутов на местах и в центре. Круг деятельности земских органов
строго регламентировался хозяйственными делами. Но несмотря на
все ограничения, в силу самой природы общественного самоуправ¬
ления, земства не могли замкнуться в предусмотренных законом
рамках, поскольку в реальной жизни общегосударственные и мест¬
ные проблемы тесно переплетены. Они не были изолированы от
глобальных внутриполитических задач, особенно в экстремальных
условиях революций и войны. С ними связано зарождение либераль¬
но-буржуазных политических партий. Успехи и неудачи в деятель¬
ности земств во многом определялись общей обстановкой в стране и
социально-психологическими особенностями провинциальной жиз¬
ни на рубеже XIX-XX столетий.
По закону 1864 г. земское самоуправление учреждалось в
34 губерниях Европейской России. Оно носило всесословный ха¬
рактер, но ведущие позиции в нем принадлежали дворянам-зем-
левладельцам. С 1890 г. их вес в собраниях стал еще более ощу¬
тимым. Усилилась и зависимость земств от царской администра¬
ции. Земское самоуправление не носило общероссийского харак¬
тера, не имело единого координирующего центра, зачастую
страдало от недостатка средств и кадров. Многие земские служ¬
бы существовали, особенно в первые десятилетия их деятельно¬
сти, лишь благодаря энтузиазму, подвижничеству, народниче¬
ским традициям интеллигенции и личной преданности земскому
делу его лидеров.
Поскольку анализ работ дореволюционных и современных ис¬
следователей внутренней политики правительства и проводимых им
реформ второй половины XIX в. получил широкое освещение в оте¬
чественной историографии и авторы данной работы постоянно об¬
ращаются к трудам своих предшественников и коллег, ограничимся
лишь упоминанием о вехах изучения указанных проблем.
8
Сам факт появления общественных органов самоуправления в
губерниях центральной России вызвал повышенный интерес к ним
историков права, теоретиков научной и общественной мысли, госу¬
дарственных и общественных деятелей. Их трудами закладывалась
основа будущей историографии российского земства. В исследова¬
ниях А.И. Васильчикова, Н.И. Лазоревского, Б.Н. Чичерина,
В.М. Гессена, М.И. Свешникова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркуно-
ва, В.П. Безобразова и других авторов давались оценки юридическо¬
го статуса земств, определялось их место в системе управления, рас¬
сматривались особенности взаимоотношений самоуправления с
абсолютистской бюрократией2.
Финансовое обеспечение земского самоуправления, особенно
в области народного образования и здравоохранения, находилось
в поле зрения экономистов, правоведов, публицистов, идеологов
самоуправления и земских специалистов (агрономов, врачей, педа ¬
гогов)3.
Самый значительный вклад в дореволюционную копилку иссле¬
дователей земского дела внес Б.Б. Веселовский, создав многотом¬
ный труд “История земства за 40 лет”4. Эта работа - научный и гра¬
жданский подвиг одного из видных подвижников идеи общественно¬
го самоуправления.
Б.Б. Веселовский (1880-1954), дворянин по происхождению, ро¬
дился в Саратовской губернии. Еще в студенческие годы у него про¬
явился большой интерес к проблемам местного хозяйства. Он зани¬
мался научно-преподавательской и публицистической деятельно¬
стью. Его перу принадлежат десятки статей по различным аспектам
истории и экономики местного хозяйства. Б.Б. Веселовский был
связан с социал-демократами, сотрудничал в известных всей России
периодических изданиях - “Саратовская земская неделя” и “Самоуп¬
равление”. После Октябрьской революции стал профессором Мос¬
ковского университета и Московского инженерно-экономического
института. В 1951 г. вышла его книга “Курс экономики и организа¬
ции городского хозяйства”, выдержавшая три издания.
Четырехтомник Б.Б. Веселовского - энциклопедия земской де¬
ятельности во всем ее многообразии. Первые два тома посвящены
земской работе в области медицины, образования, общественного
призрения, дорожного строительства, ветеринарии, сельскохозяй¬
ственным мероприятиям. Исследована структура земского налога
с земель, неземельных недвижимых имуществ и торгово-промыш¬
ленных предприятий. Объективная статистическая картина, воссо¬
зданная в “Истории земства...”, позволяет оценить возможности и
особенности финансирования земских программ и понять причины
нереализованности многих из них. Б.Б. Веселовский взялся за не¬
посильную для одного исследователя работу с целью привлечь
внимание правительства и земских деятелей к острейшим пробле-
9
мам земской жизни, к необходимости последовательной демокра¬
тизации органов самоуправления. Богатейший фактический, осо¬
бенно статистический материал, объективность оценок делают
труд Б.Б. Веселовского исключительно интересным источником
по истории земства.
И.П. Белоконский - активный общественный деятель, литера¬
тор. В 70-е годы XIX в., работая земским учителем, сблизился с на¬
родниками. Позднее участвовал в организации оппозиционного
“Союза освобождения”. За агитацию среди крестьян был выслан
в Восточную Сибирь. В отличие от Б.Б. Веселовского И.П. Бело-
конский посвятил свои работы анализу общественно-политиче¬
ской деятельности земства, наложившей определенный отпечаток
на процессы, происходившие в России на рубеже веков. Труды
И.П. Белоконского по истории российского либерализма и народ¬
ному образованию высоко оцениваются и современными исследо¬
вателями, особенно с точки зрения представленных в них доку¬
ментальных источников. Однако дальнейшее изучение проблем
становления политических организаций и партий в России выяви¬
ло упрощенный и несколько односторонний взгляд автора на ха¬
рактер земского либерализма, который И.П. Белоконский рас¬
сматривал как единое течение, объединяя термином “земские ли¬
бералы” как интеллигентское крыло, создавшее самостоятельное
“освобожденческое” направление в либерализме, так и умерен¬
ный земский либерализм, охотно воспринявший в 1906 г. идеи ок¬
тябристского и правооктябристского толка5.
В дореволюционных произведениях существенное место занял
анализ законодательных актов 1864 г. При этом обозначился раз¬
ный подход в оценке природы самоуправления (подробно речь об
этом пойдет в следующих главах).
Сторонники “общественной” теории считали, что местное само¬
управление должно быть независимо от государства. Они критико¬
вали реформу за нечеткость установленных законом полномочий
органов самоуправления, за слишком широкое поле вмешательства
местной власти в дела самоуправления, за отсутствие мелкой зем¬
ской единицы. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаи¬
вал князь А.И. Васильчиков6.
Государственная теория самоуправления получила развитие в
трудах известных историков права В.П. Безобразова, В.М. Гессена,
И.И. Ивановского, Н.И. Лазоревского, Б.Н. Чичерина и других. Они
рассматривали земства в контексте совершенствования системы ме¬
стного управления, в котором руководящая роль отводилась госу¬
дарственным структурам7.
Опыт первых десятилетий земской деятельности обусловил по¬
становку вопроса, занявшего первостепенное значение в научной
литературе не только прошлого, но и нашего времени. Речь идет о
10
“вечной” проблеме взаимоотношения бюрократии всех уровней и
органов самоуправления8. Дореволюционных авторов отличала жи¬
вая связь с земскими делами, многие из них были профессионально
близки к земству. Их недовольство и критика отношения власти к
самоуправлению и самого нового института, особенно в первые де¬
сятилетия существования земств, была плодом глубокой озабочен¬
ности и горячего стремления сделать более эффективным местное
управление империи и ускорить преодоление тяжелой социально-
экономической ситуации в русской провинции.
Марксистская концепция оценки места земских органов сложи¬
лась еще в дореволюционное время в работах В.И. Ленина,
М.С. Ольминского, М.Н. Покровского, Н.А. Рожкова. В 1901 г. вы¬
шла работа В.И. Ленина “Гонители земства и аннибалы либерализ¬
ма”. Говоря о зависимости земства от исполнительной власти,
В.И. Ленин сравнивал его с “пятым колесом в телеге русского госу¬
дарственного управления, колесом, допускаемым бюрократией
лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось”9. Сделав
“безвредную для себя уступку, правительство на другой же день по¬
сле введения земства принялось систематически стеснять и ограни¬
чивать его”10, - утверждал Ленин и с этим связывал рост оппозици¬
онности земства. Собственно о том же писали и авторы либерально¬
го толка, считая, что “земское самоуправление будет полезно для
народа... будет развиваться и станет крепким лишь тогда, когда оно
будет независимо от губернаторов и прочих чиновников, когда оно
будет свободно от опеки административных учреждений”11.
Как видно, представители разных политических течений призна¬
вали противостояние земств и правительства как факт, обусловлен¬
ный самодержавной формой государственного устройства.
В первые десятилетия советского периода к земскому опыту об¬
ращались в основном специалисты в области педагогики, медицины,
агрономии, статистики. Их экскурс в историю земской деятельности
носил профессионально-практический характер.
Разные аспекты земской деятельности постоянно находятся в
поле зрения современных отечественных историков, посвятивших
свои труды вопросам эволюции политической системы дореволюци¬
онной России, социально-экономической политике правительства
XIX - начала XX в., истории политических партий, общественных
организаций, представительных учреждений. В последнее тридцати¬
летие прошлого века советская историческая наука пополнила золо¬
той фонд отечественных фундаментальных исследований по выше¬
названным проблемам.
В трудах П.А. Зайончковского, В.С. Дякина, П.Н. Зырянова,
A. П. Корелина, Ю.Б. Соловьева, Н.М. Пирумовой, К.Ф. Шацилло,
B. В. Шелохаева, С.В. Тютюкина, В.А. Твердовской, М.С. Симоно¬
вой, В.Г. Чернухи, А.Д. Степанского, И. Христофорова, А.А. Боха-
11
нова и других подверглись всестороннему изучению аспекты
государственно-политической и экономической истории России,
общественных институтов, социальной структуры местного упра¬
вления и самоуправления, истории и эволюции общины, развития
кооперации, дворянства и его корпоративных организаций, интел¬
лигенции и ее роли в общественной жизни. До блеска отполирова¬
ны в отечественных исследованиях все грани российского либера¬
лизма и процесса становления оппозиционных либерально-буржу¬
азных партий12.
Новый этап в изучении земского самоуправления в России на¬
чался в 50-60-е годы прошлого века. В это время появились тру¬
ды известных авторов - В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой. Они от¬
личались новизной материала и освещением малоизвестных в то
время тем.
В.В. Гармиза впервые подробно остановился на вопросе под¬
готовки земской реформы, проанализировал работу Комиссии о
губернских и уездных земских учреждениях13. Историки высоко
оценивают исследовательскую базу этой работы, хотя и возража¬
ют против скромных оценок автором значения в системе местно¬
го управления земских учреждений, роли правительства в подго¬
товке реформы и преувеличения, на их взгляд, степени влияния
революционной ситуации на появление законодательных актов о
преобразовании местного управления14.
В монографии Л.Г. Захаровой “Земская контрреформа 1890 г.”,
написанной с привлечением широкого круга источников, прослежи¬
вается прямая связь реформы с отменой крепостного права. Говоря
о причинах противоречивости и половинчатости проводимых госу¬
дарственных преобразований, Л.Г. Захарова делает вывод о том, что
самодержавие предопределило подобный характер реформ. В ука¬
занной работе подтверждается оценка, данная еще в дореволюцион¬
ной историографии Закону 1890 г., характеризуемому как земская
“контрреформа”15. Несмотря на то что подобная трактовка вызыва¬
ет дискуссию в научной литературе, правомерность использования
термина “контрреформы” убедительно обосновывается в новейших
исследованиях. “Вместо продолжения реформирования страны пос¬
ледовал период, вошедший в историографию, как время контрре¬
форм, - говорится в монографии В.Я. Гросула. - В настоящее время
появились попытки опровергнуть это давно утвердившееся мнение.
Но отнюдь не политизированные мифологемы, а российские реалии
повлекли за собой соответствующие оценки”16.
Всплеск интереса к истории отечественного самоуправления в
90-е годы связан с необходимостью укрепления российской государ¬
ственности, пошатнувшейся в годы так называемой перестройки и
последовавшими вслед за этим сломом всей общественно-политиче¬
ской системы страны, ликвидацией Советов.
12
Кризисное состояние государственности, заимствование чуже¬
земных моделей, утрата чиновничеством государственной и обще¬
ственной мотивации служебной деятельности привели к суетному
поиску “идеальной” формы соединения государственного и обще¬
ственного, народа и власти.
Взгляды обратились к давно ушедшему прошлому, были пред¬
приняты попытки реанимации земской формы общественного само¬
управления. Публицистический пыл ввести в русло серьезного ос¬
мысления исторического опыта могла только наука. Не случайно в
этот период возник в литературе термин “земствоведение”. Для не¬
го характерны традиционные направления, пустившие прочные
корни в отечественной историографии как дореволюционного, так
и советского периода. К ним относятся политико-правовые аспекты
становления и формирования земского самоуправления, включая
особенности земской избирательной системы.
Вновь внимание исследователей привлекает актуальная во все
времена тема о взаимоотношении администрации и органов самоуп¬
равления, об их полномочиях и пределах самостоятельности, о при¬
роде земского самоуправления и перспективах его демократизации.
Одновременно успешно продолжилось начатое еще в 60-х годах
XX в. изучение земской деятельности в различных районах России.
Региональные работы существенно расширили научно-информаци¬
онную базу проблемы за счет привлечения материалов местных ар¬
хивов и позволили по-новому взглянуть на роль и место земских уч¬
реждений в реформированном государственном управлении конца
XIX - начала XX в. Более дифференцировано рассмотрен социаль¬
ный состав губернских и уездных земств, зарождение и развитие
земской школы подготовки специалистов и роли земской интелли¬
генции в осуществлении социально-экономических программ17.
В концепционном плане названные работы мало отличаются от
установившихся на сегодняшний день в историографии выводов о
роли и значении земских учреждений в системе управления. Вместе
с тем и в региональных исследованиях прослеживается склонность к
идеализации взаимоотношений местной власти и учреждений само¬
управления, да и сама земская деятельность нередко предстает как
сплошной успех. Подобная тенденция обедняет, к сожалению, науч¬
ную весомость оригинальных работ.
В последние годы в изучении истории общественного самоупра¬
вления наметились новые грани. Исследовательская мысль верну¬
лась к истокам создания земской реформы с тем, чтобы проследить
процесс формирования ее концепции и вникнуть в те противоречия,
“которые впоследствии определили статус земских учреждений...”
«Ошибки правительства, - пишет автор книги “У истоков земской
реформы” Е.Н. Морозова, - пошедшего по пути частичной реализа¬
ции реформ в области местного управления, привели к многочис-
13
ленным конфликтам земских учреждений с правительственной бю¬
рократией...»18
Последовательно анализируя все проекты реформы местного
управления, представленные правительственными комиссиями и об¬
щественным мнением, автор приходит к выводу, что “сам процесс
формирования земской реформы еще раз доказал, что этот проект,
как впрочем и все Великие реформы, вырабатывался без четкого
плана, ясных и определенных целей, в условиях борьбы соперничав¬
ших группировок в правительственной бюрократии”, что наложило
свой отпечаток на характер земской реформы в большей степени,
чем судебная, сохранявшей остатки крепостничества19. Эта точка
зрения имеет место в работах правоведов, анализирующих законо¬
дательные акты 60-80-х годов XIX в.20
Проблемы, связанные с подготовкой земской реформы, подни¬
маются также в контексте изучения истории русской обществен¬
ной мысли, в частности пореформенного либерализма и роли либе¬
ральной бюрократии в определении пути дальнейшего развития
России21.
Проанализировав либеральные теории земства, исследователь
А.Н. Верещагин утверждает, что “в русском пореформенном либе¬
рализме была сильна народническая компонента, а грань между ним
и социализмом была очень тонкой. Большинство этих концепций
носят откровенно социально-либеральный характер и во многом
предвосхищают идеологию такой леволиберальной партии, как ка¬
детская”, будущие лидеры которой оказали существенное влияние
на оппозиционность земств кануна и периода первой русской рево¬
люции 1905-1907 гг.22
Взаимоотношение органов общественного самоуправления и
бюрократических институтов еще долго будет находиться в центре
теоретических и практических интересов.
В последнее десятилетие отечественная историография по дан¬
ной проблематике пополнилась новыми исследованиями23. Так, в ра¬
боте Л.А. Жуковой дается обоснование объективных и субъектив¬
ных причин конфликтности власти и земства в течение всего време¬
ни существования земских учреждений. Для взаимоотношений меж¬
ду аристократической властью и местным самоуправлением в России
характерно сосуществование, а не согласие - делает вывод автор.
Констатируя факт постоянного стремления бюрократии ограничить
деятельность земств и усилить контроль над ними, Л.А. Жукова, тем
не менее, считает “вполне успешным опыт земского самоуправления
даже в условиях самодержавно-бюрократического строя”24.
Впервые в “земствоведении” появился труд, комплексно осве¬
щающий политико-правовые аспекты избирательного процесса.
Речь идет о монографии А.Ю. Шутова “Земские выборы в истории
России. (1864-1917 гг.)”. В ней рассматриваются этапы формирова-
14
ния земской избирательной системы, опыт первых выборов в новые
учреждения, дается оценка актов 1890 г. и муниципальной реформы
Временного правительства. В последовательной смене трех земских
избирательных систем автор усматривает не только результат поли¬
тической борьбы второй половины XIX - начала XX в., но и потреб¬
ность в создании механизма технологии выборов для регулирования
властью и правящей элитой состава “политического класса”, ис¬
пользуя имущественный и сословный ценз в земских выборах25.
Законодательное обеспечение деятельности земских учреждений
изучается известным исследователем А.А. Ярцевым. Для его работ
характерны системный анализ законов, оригинальность концепции,
фондированность источниками. Тем не менее выводы автора не сво¬
бодны от идеализации правительственной политики в отношении
самоуправления, от новых идеологических штампов в оценках не
только советского, но и предшествующего ему периода26.
В целом указанные выше работы подтверждают устоявшийся
в историографии вывод о том, что самоуправление, введенное в
России в середине XIX в., явилось антиподом бюрократическому
режиму.
Во “Введении” ко 2-й книге будут рассмотрены концепции инте¬
ресных, во многом оригинальных трудов А.В. Ефременко, Е.М. Пе-
тровичевой, Г.А. Герасименко и других авторов.
В современной зарубежной литературе заслуживают внимания
исследования, посвященные практической деятельности либераль¬
ной бюрократии в подготовке реформ 60-70-х годов XIX в. и влия¬
нию либеральных течений в общественной мысли на ход реформа¬
торского процесса (Д. Оффорд, П. Портер, В. Глизон, Д. Филд,
Д. Ашфорд, Н. Хасагава)27.
Не сходят с повестки дня в зарубежных работах вопросы отно¬
шения власти и общества, в том числе и его земской составляющей.
Так Т. Портер и В. Глизон истоки конфликтов земства и бюрокра¬
тии объясняют объективными причинами: несоответствие институ¬
та самоуправления самой политической системе самодержавия, хо¬
тя, на наш взгляд, преувеличивают степень общественного влияния
умеренного земского либерализма28. Их коллега Т. Пирсон в работе
“Российский бюрократический аппарат в кризисе. Автократия и ме¬
стное самоуправление. 1861-1906 гг.” одной из главных причин кон¬
фликтности считает несовершенство налогового законодательст¬
ва29. Т. Фэллоуз в статье “Земство и бюрократия” выступает против
распространенного в западной литературе тезиса о законопослуш¬
ном российском земстве, попираемом коронной бюрократией30.
Наибольший интерес, с точки зрения конкретной истории зем¬
ских учреждений, представляют исследования японского историка
Кимитака Мацузато, опубликовавшего несколько работ о деятель¬
ности земства в годы Первой мировой войны и в период проведения
15
столыпинской аграрной реформы31. Он, один из первых, отметил
недостаточное внимание историков к проблеме российской агротех¬
нической революции.
Не потерял своего научного значения сборник статей “Земство
в России: эксперимент в самоуправлении”, опубликованный в Кемб¬
ридже в 1982 г.32 Особого внимания заслуживает помещенная в нем
статья Р. Менинг, посвященная истории земства в годы революции
1905-1907 гг. и в канун Первой мировой войны.
* * *
Предлагаемое исследование написано на основе изучения разно¬
сторонних источников, опубликованных и архивных. В их числе:
- законодательные акты, регламентирующие статус и деятель¬
ность земских учреждений;
- материалы официального делопроизводства Государственного
совета, Государственной думы, Сената, Совета министров, МВД,
Главного управления землеустройства и земледелия, органов власти
Временного правительства;
- общеземские источники: земские съезды 1904-1907 гг.; обла¬
стные земские съезды, съезды сельских хозяев, съезды специали¬
стов (учителей, врачей, агрономов, ветеринаров и т.д.); труды пред¬
ставителей кооперативных и кустарных съездов;
- материалы земского делопроизводства (стенограммы заседа¬
ний земских собраний, отчеты, доклады управ и экономических со¬
ветов, сметы доходов и расходов земств, труды совещаний губерн¬
ских специалистов и т.д.);
- справочные и статистические земские издания;
- земская периодика;
- мемуарная литература (воспоминания, дневники государствен¬
ных и общественных деятелей, переписка).
В работе использованы фонды центральных архивов - РГИА,
ГАРФ, ЦГАДА, РГВИА, Отдела рукописей Российской государствен¬
ной библиотеки, местных архивов - ЦИАМ, ГАТО, ГАЯО, ГАСК.
Несмотря на повышенный интерес историков и правоведов к те¬
ме земского самоуправления, многие вопросы остаются неизученны¬
ми и дискуссионными. Авторский коллектив не претендует на написа¬
ние истории российского земства. Опыт Б.Б. Веселовского показал,
насколько эта работа сложна и требует длительного времени.
Наша цель иная: попытаться выявить динамику процесса выбо¬
ра путей и способов решения земствами тех социально-экономиче¬
ских и политических проблем, которые остро обозначились во вто¬
рой половине XIX и в начале XX в., показав при этом реальный
вклад земств в создание эффективного местного управления в усло¬
виях общественной трансформации, проходившей в России в конце
16
XIX - начале XX в. Поэтому первостепенное внимание в исследова¬
нии уделяется следующим вопросам:
- исторические традиции самоуправления в России, этапы фор¬
мирования концепции земской реформы;
- земские органы самоуправления и их альтернативная природа
бюрократии: суть конфликтности и компромисса при взаимодейст¬
вии земств с бюрократией центрального и местного уровня;
- поиск земствами путей преодоления культурной и экономиче¬
ской отсталости деревни; эволюция земской политики в области на¬
родного образования, медицины, развития сельского хозяйства и ме¬
стной инфраструктуры;
- политическая деятельность земства в период первой россий¬
ской революции; правительственные и земские проекты государст¬
венных преобразований; столкновение групповых интересов в зем¬
ствах и в их структурах.
- земская альтернатива правительственному курсу аграрной по¬
литики;
- особенности деятельности земских учреждений в период Пер¬
вой мировой войны; новый статус земств в 1917 - начале 1918 г.; от¬
ношение земских учреждений с институтами Временного правитель¬
ства и с народом; последний этап существования земских учрежде¬
ний (конец 1917 - начало 1918 г.).
1 Вестник МИД СССР. 1990. № 19. 15 окт.
2 Лазоревский НМ. Лекции по русскому государственному праву. СПб.,
1908-1910. Т. I—II; Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство: Вопросы политики.
М., 1903; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Свешни¬
ков ММ. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора ос¬
новных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских
государств. СПб., 1892; Градовский АД. Начало русского государственного
права // Он же. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9; Коркунов Н.М. Русское государст¬
венное право. СПб., 1908; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправ¬
ление. М., 1874; Василъчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор
русских и иностранных земских общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 3.
Цейтлин С.Я. Земская реформа: История России в XIX веке. Б.м., “Бр. А и
И. Гранат и К°”, б.г. Т. 3. Ч. 2.
3 Белоконский И.П. Что такое земство и что оно сделало для народа и каким
должно быть? М., 1906; Одарченко К. Организация и задачи земского самоуп¬
равления. М., 1900; Корф ПЛ. Ближайшие нужды самоуправления. СПб.,
1888; Скалой В.Ю. По земским вопросам: Очерки, обозрения, заметки. СПб.,
1905. Ч. I; Попов ММ. Самоуправление и задачи земского самоуправления. М.,
1906; Образцов С. Что такое земство и что оно делает? О земстве вообще
и о Вятском губернском и Уржумском уездном в особенности. Казань, 1907;
Хижняков В.М. Обзор деятельности Полтавского земства // Русская мысль.
1903. № 8; Абрамов Я.В. Что сделало земство и что оно делает? Обзор дея¬
тельности земств по народному образованию в 1904 г. // Русская школа. 1904.
№ 1; Звягинцев И. О земстве и как его нужно устроить для пользы всего
народа. М., 1906; Арсеньев К.К. За четверть века. 1871-1894. Пг., 1915; и др.
17
4 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911-1914 гг. Т. 1-4; Он
же. Взгляды земств на вопрос о земском представительстве (1865-1903 гг.) //
Саратовская земская неделя. Саратов, 1903. Кн. 8; Он же. К вопросу о клас¬
совых интересах в земстве. СПб., 1905; Он же. Подоходный налог и частное
землевладение // Образование. 1906. № 6; и др.
5 Белоконский И.П. Обзор деятельности земств по народному образованию в
1907 г. // Русская школа. 1907. № 1; Он же. Земская оппозиция. 2-е изд. М.,
1914; Он же. Самоуправление и земство. Ростов-на-Дону, 1905; и др.
6 Василъчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и ино¬
странных земских общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 1-3.
7 Коркунов НМ. Русское государственное право. СПб., 1904, Т. I—II. Безобра¬
зов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Лазоревский И.И.
Лекции по русскому избирательному праву. СПб., 1908-1910. Т. I—II.
8 Подробнее см.: Жукова Л.А. Взаимодействие властных структур и органов
земского самоуправления в России. 1864-1917 гг. Автореф. дисс. ... докт. ист.
наук. М., 2000.
9 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
10 Там же.
11 Звягинцев Е. Указ. соч. С. 36.
12 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 70 - 80-х годов XIX в. М.,
1964; Дякин В.С. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей
и гласных) // Исторические записки. 1989. Т. 115; Зырянов П.Н. Социальная
структура местного управления капиталистической России. 1861-1914 // Там
же. Т. 107; Он же. Крестьянская община Европейской России. 1907-1914 гг. М.,
1992; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1907. М., 1979;
Он оке. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX - начале XX в. М.,
1988; Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. Л., 1981; Пи-
румова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до на¬
чала XX в. М., 1986; Шацылло К.Ф. Русский либерализм накануне революции
1905-1907 гг. М., 1985; Шелохаев Б.Б. Кадеты - главная партия либеральной
буржуазии в борьбе с революцией 1905-1907 гг. М., 1983; Тютюкин С.В. Оп¬
позиция его величества: (Партия кадетов в 1905-1907 гг.) // В.И. Ленин о соци¬
альной структуре и политическом строе капиталистической России. М., 1970;
Симонова М.С. Аграрная политика царизма в период империализма. М., 1980;
Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х го¬
дов XIX в. Л., 1978; Степанский АД. Самодержавие и общественные органи¬
зации на рубеже XIX-XX вв. М., 1982; Христофоров И.А. “Аристократиче¬
ская” оппозиция Великим реформам. Конец 1850-х - середина 1870-х годов. М.,
2002; Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII -
начала XX в.) // Генезис личности, демократической семьи, гражданского об¬
щества и правового государства: В 2 т. СПб., 1999; Кризис самодержавия в Рос¬
сии. 1895-1917. Л., 1984.
13 Гармиза Б.Б. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.
14 Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000. С. 18.
15 Захарова Л.И. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968.
16 Гросул В.Я. Русское общество XVIII-XIX веков: Традиции и новации. М.,
2003. С. 347.
17Львова Т.Н. Московское земство в 1865 - 1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист.
наук. М., 1968; Лиленкова А.И. Нижегородское земство в 1890-1904 гг. Авто¬
реф. дисс. ... канд. ист. наук. Горький, 1973; Стефанова И.И. Вятское земство
в пореформенный период. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Л., 1974; Арнолъ-
18
дов Н.А. Самарское земство в конце XIX - начале XX века. Автореф. дисс. ...
канд. ист. наук. Куйбышев, 1990; Богатырева О.Н. Земское самоуправление в
Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период. 60-90-е годы XIX в.
Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1996; Будаева О.Д. Смолен¬
ское земство в конце XIX - начале XX вв. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Ка¬
линин, 1981; Глазунов С.Р. Владимирское земство в 1866-1890 гг.: Земство и
власть. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Владимир, 1998; Новикова И.С. Твер¬
ское земство в 1865-1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Калинин, 1984;
Фролова Л.П. Тульское земство 1864-1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист.
наук. М., 1981; Хайкина НЛ. Земские учреждения Самарской губернии в
1864-1881 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Куйбышев, 1961; Ярцев А. А.
Земство Северо-Западных губерний России (1864 -1904 гг.). Автореф. дисс. ...
канд. ист. наук. СПб., 1995; Морозова Е.Н. Саратовское земство. 1865-1918:
Исторический очерк. Калуга, 1996; Сметанникова Н.К. Деятельность и взаи¬
модействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала.
Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 2002; Синева Н.Ю. Организация и основ¬
ные направления деятельности земских учреждений Пензенской губернии.
Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Пенза, 2000.
18 Морозова Е.Н. Указ.соч. С. 6-8.
19 Там же. С. 212. С. 6.
20 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
21 Верещагин А.Н. Земское самоуправление в либеральной теоретической мыс¬
ли (1859-1904 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Великие ре¬
формы в России. 1856-1874 / Под. ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Д. Буш-
нелла. М., 1992.
22 Верещагин А.Н. Указ. соч. С. 17. См. также: Королева Н.Г. Земство на пере¬
ломе (1905-1907 гг.). М., 1995.
23 Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России. М., 1998; Шу¬
тов А.Ю. Земские выборы в истории России. М., 1997; Герасименко Г.А. Зем¬
ское самоуправление в России, М., 1990; Петровичева Е.М. Земства Цент¬
ральной России в период думской монархии (1906 - первая половина 1914 гг.).
М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой
войны. М., 2001; Ярцев А.А. Государственная власть и земские учреждения
1864-1890 гг. Пг., 2003; Ефременко А.В. Земская агрономия и ее роль в эво¬
люции крестьянской общины. Ярославль, 2002; и др.
24 Жукова Л.А. Указ. соч. С. 145.
25 Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 209.
26 Ярцев А.А. Указ. соч. С. 30-39.
27 Offord D. Portraits of Early Russian Liberal. L., 1985; Field D. The End of Selfdom.
Cambridge, 1976; Hasogava H. The February Revolution. Petrograd; Seattle, 1981;
Ashford D. National Development and Local Reforms. Princeton, 1967.
28 Porter T. and Cleason W. The Zemstvo and the Transformation of Russia Society.
Emergine Democracy in Late Imperial Russia. University Press of Colorado, 1998.
29 Pearson T. Russian Officialdom in Crisis: Autocracy and Local Self-Government,
1861-1900. Cambridge, 1989.
30 Fallows Th. Zemstvo and the Bureaucracy 1890-1904. The Zemstvo in Russia: An
Experiment in Local Self-Government. Cambridge, 1982.
31 Kimitaka M. The Role of Zemstvo in Tsarist Total-War Management and in its
Collapsi. Sapporo, 1994.
32 The Zemstvo in Russia: An experiment in Local Selfgovemment. Cambridge, 1982.
ГЛЛВА I
развитие местного самоуправления
В РОССИИ до великих РЕФОРМ
...правление не есть вещь, которая сочиняется в голове не¬
которых, она образуется... сама собой, из духа и свойств
самого народа, из местности - земли, на которой живет
народ, из истории самого народа, которая показывает че¬
ловеку глубокомысленному, когда и в каких случаях успе¬
вал народ и действовал хорошо и умно, и требует - внима¬
тельно это обсудить и взвесить.
Н.В. Гоголь
.. .новое начало может быть крепко, может с успехом выра¬
батываться только тогда, когда основывается на предшест¬
вовавшем, тесно прилегает к нему и через него имеет связь
со всеми прежде выработанными историей началами.
СМ. Соловьев
История изучения темы
и эволюция основных понятий
История самоуправления в России представляет собой одну из
наиболее сложных и слабо изученных тем. Нельзя сказать, что она
не привлекала внимание ученых и публицистов - о городском и зем¬
ском самоуправлении до 1917 г. написано значительное количество
работ. В их числе фундаментальные исследования кн. А.И. Василь-
чикова, историков И.И. Дитятина, АА. Кизеветтера, Б.Б. Веселов¬
ского и М.М. Богословского, не утратившие научного значения
до настоящего времени1.
Большая часть книг и статей, написанных в предреволюцион¬
ные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был особенно
высок, носит не столько научный, сколько публицистический хара¬
ктер. Злободневность этой темы для жизни России обусловила кри¬
тическую направленность многих работ и некоторую предвзятость
авторов в оценке современной им организации местного самоуправ¬
ления, рассматриваемой с позиций программ различных политиче¬
ских партий2. Известный нигилизм в оценке реформ местного само¬
управления 60-70-х годов XIX в. присущ даже работам таких серьез¬
ных историков, как А.А. Кизеветтер и К.А. Пажитнов3. Вместе с
тем существует значительное количество исследований (особенно
по древнему периоду русской истории), где в той или иной степени
20
освещается этот вопрос; многие их них использованы в настоящем
очерке.
Современные исследования, касающиеся истории развития са¬
моуправления в России, немногочисленны и также не отличаются
научной беспристрастностью4. Характерное для последнего десяти¬
летия стремление по-новому взглянуть на переломные моменты
русской истории не могло не коснуться и такой актуальной темы,
как история самоуправления.
Отрицание советскими историками самой возможности сущест¬
вования самоуправления в дооктябрьский период сменилось утвер¬
ждением, что самоуправление в России имеет глубокие историче¬
ские корни и было всегда5. При этом нередко наблюдается осовре¬
менивание многих явлений и понятий древней и средневековой исто¬
рии России.
Стремление некоторых авторов отыскать исторические кор¬
ни земского самоуправления простирается настолько далеко, что
они рассматривают деление территории государства на “земщи¬
ну” и “опричнину” при Иване IV, как “разобщение самоуправле¬
ния и государства”6; в реформе 1864 г. видят продолжение зем¬
ской реформы 1555 г., а в земствах - “юридические институты,
известные с XVI в., со времени Ивана IV”7. К сожалению, такой
взгляд получает распространение и в исторической литературе
учебного характера8.
Таким образом, история самоуправления представляет одну из
наиболее актуальных и сложных тем, требующих специального изу¬
чения. Ее всесторонняя разработка возможна лишь в рамках моно¬
графического исследования. В главе сделана попытка осмыслить
накопленные в литературе сведения о местном самоуправлении и
проследить эволюцию выборной службы, ее особенности и место в
системе государственного управления России, что позволяет, в ко¬
нечном итоге, судить об исторических корнях земских и городских
общественных институтов, введенных реформами 60-70-х годов
XIX в. В этой связи было необходимо коснуться истории организа¬
ции таких самоуправляющихся структур, как городская и сельская
общины, последняя из которых оказалась долговечнее самой Рос¬
сийской империи9. Этот сложнейший вопрос отечественной истории
освещается здесь лишь в той степени, в какой он необходим для ре¬
шения поставленных задач. При этом большее внимание уделено
городской общине, подвергавшейся реформированию чаще, чем
сельская.
Трудности, с которыми сталкивается исследователь при изу¬
чении истории земского самоуправления, объясняются не только
ее злободневностью, но и многозначностью понятий земство и
самоуправление. Сочетание слов, родившихся в языках разных
народов и принадлежавших разным эпохам русской истории, само
21
по себе заслуживает внимательного рассмотрения. Очевидно, что
определение этих понятий поможет внести ясность в предмет
исследования.
Не последнюю роль в модернизации истории институтов мест¬
ного управления XVI в. сыграла многозначность понятия земство10,
на которую не однажды обращали внимание историки11. Земство,
“таинственное по значению слово”, как писал кн. А.И. Васильчиков,
во второй половине XIX в., относилось “к тому же самому организ¬
му внутреннего управления местных властей и учреждений”, кото¬
рый в других государствах определялся понятием самоуправление,
хотя, по мнению автора, оно “истекает из другого понятия, из друго¬
го взгляда на предмет”. Главный смысл слова земство он видел
“в неразрывной связи народа с землей”. Причем эта связь составляла
не только право, но, в отличие от других стран, и обязательную
повинность низших сословий. “И земство выражает именно эту
совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю
и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей
и уплату податей”12. Отсюда берут свое начало понятия земские люди,
земские повинности, земцы, как называли в древнем Новгороде
мелких землевладельцев13.
Учитывая, что абсолютное большинство жителей русской зем¬
ли составляли земские люди (такого преобладания сельского насе¬
ления не знала ни одна европейская страна), понятие земский полу¬
чило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же
структуру управления) или сельский. Именно поэтому обществен¬
ные учреждения, созданные в 1860-е годы на территории сельской
местности, в отличие от городских, получили название земские или
земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа
1864 г. - земской. С этого времени слово земский было неразрывно
связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько
прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила
многих исследователей искать начала самоуправления в истории
Московского государства.
Одним из первых встал на путь модернизации этого поцятия ис¬
торик М.М. Богословский. В работе “Земское самоуправление на
русском Севере в XVII в.”, рассматривая события и учреждения
XVII в. через призму современных ему понятий и оценок (револю¬
ция, эксплуататор, кулак-мироед, пролетариат, волостные и уезд¬
ные земские собрания, управы и др.), он применил к общине
XVI-XVII вв. понятия земство и земское самоуправление в том зна¬
чении, какое они получили после проведения земской реформы
1864 г. “Мир на языке XVII века, - писал он о северной общине, -
земство на нашем современном языке”14. Данью политическим на¬
строениям начала XX в. явилось и резкое противопоставление
“древнерусского земства” XVI в. (которое автор, явно идеализиро-
22
нал, хотя и не исследовал ввиду скудной Источниковой базы15) его
организации в XVII в., “выродившейся” под влиянием казенного тяг¬
ла в казенную службу16. Оценка местного управления XVI-XVII вв.,
данная авторитетным историком, усложнила изучение этой и без то¬
го непростой темы.
Современная формулировка термина самоуправление, принятая
демократическими государствами, дана в Европейской хартии мест¬
ного самоуправления, о чем говорилось выше17.
Термин selfgovernment возник в XVII в. в Англии, в середине
XIX в. был заимствован Германией (Selbstverwaltung), а в 1860-е го¬
ды вошел в обиход в России18. В этой связи необходимо заметить,
что в работах о местном управлении, написанных до 1860-х годов,
деятельность выборных (“излюбленных”) людей XVI-XVII вв. опре¬
делялась как “выборная служба”, “земское управление”, а сами вы¬
борные - как “мирские” или “земские власти”19.
В конце XIX в. термин самоуправление употреблялся в двух
значениях. В широком смысле под ним понимали государственное
устройство, при котором правительство избирается и зависит от
народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он
применялся в качестве синонима “местного самоуправления”.
В этом значении под самоуправлением подразумевали организа¬
цию местного управления, при которой “хозяйственными и иными
делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда,
общины и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы
центральной власти, в этом только смысле самоуправление и явля¬
ется самостоятельным институтом”20.
В начале XX в. это определение получило более четкую форму¬
лировку. “Самоуправление, - читаем в одной из последних дорево¬
люционных энциклопедий, - право, предоставляемое государством
своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпора¬
циям управлять самостоятельно своими внутренними делами, адми¬
нистративными и хозяйственными, под контролем агентов прави¬
тельственной власти”21. Согласно этому определению понятие само¬
управление неразрывно связано с развитием государственности и
возникает лишь тогда, когда государство достигает определенной
стадии развития и может безболезненно поделиться своими функци¬
ями с обществом.
Английские теоретики местного самоуправления, учитывая спе¬
цифику управления своей страны, трактовали этот термин более
широко. К сфере самоуправления они относили обязанности и пол¬
номочия местных жителей, “которые им предоставлены законода¬
тельной властью или которые принадлежат им по общему праву”22.
Такое расширительное толкование понятия самоуправление в
большей степени отвечает началам российской жизни, где на про¬
тяжении всей истории российского государства, наряду с создан-
23
ными правительством выборными местными учреждениями, со¬
хранялся такой самоуправляющийся институт, как община. В дан¬
ном случае вопрос заключается в том, чтобы установить, в какой
степени выборные (“государственные”) учреждения отвечали это¬
му понятию и когда они действительно стали органами местного
самоуправления.
Необходимость такой постановки вопроса продиктована широ¬
ким использованием термина самоуправление, которым определяют
и общинно-вечевой строй древнерусских городов, и преобразования
в местном управлении середины XVI в., и городскую реформу
1699 г., и общественные учреждения, созданные земской и город¬
ской реформами 1860-1870-х годов. Иными словами, все выборные
лица и структуры автоматически относятся к сфере самоуправле¬
ния. Но являются ли выборная служба и самоуправление равнознач¬
ными понятиями?
На протяжении всей истории России в местном управлении в той
или иной степени участвовали выборные люди. “Земская самодея¬
тельность, - писал А.А. Кизеветтер, - составляла неотъемлемую,
необходимую стихию административного быта России”23. Действи¬
тельно, представители местных и сословных “миров” своей деятель¬
ностью дополняли, а иногда и заменяли государственные учрежде¬
ния. Если выборную службу приравнять к самоуправлению, то Рос¬
сию с полным основанием можно отнести к числу государств, имею¬
щих глубокие демократические традиции. Но история нашей страны
свидетельствует о том, что это далеко не равнозначные понятия.
Потребовались столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся ха¬
рактерной чертой не только “административного быта”, но и всей
жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором
переплелись и русские традиции, и достижения европейского зако¬
нодательства.
“Универсальное” применение термина самоуправление не помо¬
гает, а мешает проследить эволюцию выборной службы в разные
периоды существования русского государства. Представляется, что
использование историками начала XX в. таких понятий, как земское
самоуправление применительно к учреждениям XVI в., или общест¬
венное самоуправление для обозначения организации истинного са¬
моуправления будущего, не обремененного сословностью и контро¬
лем администрации24, является попыткой разделить это понятие на
его составляющие.
Опираясь на работы теоретиков государственной школы, преж¬
де всего юриста Н.М. Коркунова, современный историк Б.Н. Миро¬
нов выделил ряд признаков, присущих органам самоуправления.
По его мнению, такой орган 1) является представителем местного
общества, проводником его особых интересов и стремлений; 2) его
члены избираются местным обществом; 3) он обладает самостоя-
24
тельностью и инициативой в выборе способов осуществления возло¬
женных на него государством задач; 4) обладает правами юридиче¬
ского лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с
государством в юридические отношения); 5) выполняет государст¬
венные задачи; 6) контролируется общественным мнением; 7) само¬
стоятельно принимает постановления, которые могут отменяться и
корректироваться государственными органами25. Представляется,
что этот перечень можно сократить (в пунктах 1, 2, 3, 4, 7), ограни¬
чившись тремя основными условиями, которым должно отвечать
учреждение самоуправления: оно 1) избирается местными жителя¬
ми (из их числа) для решения местных дел; 2) обладает собствен¬
ной финансовой базой и самостоятельностью, необходимой для
выполнения возложенных на него задачу 3) находится под контро¬
лем администрации и избравшего его общества.
Б.Н. Миронов, как сторонник государственной школы (см. ни¬
же), подчеркивает в самоуправлении прежде всего его государствен¬
ное начало, которое, в отличие от предшественников, трактует
очень широко. В частности, никто из них26 не связывал с установле¬
нием самоуправления реформы 1550-х годов, превратившие общин¬
ные институты в местные государственные учреждения, как это де¬
лает Б.Н. Миронов27.
Остановимся подробнее на вопросе о теориях самоуправления.
А.Д. Градовский писал: “Как только в науке зайдет речь о теории
местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на
самые противоположные партии... защитников правительственной
централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой сто¬
роны”28. В этой связи заметим, что в нашей стране вопрос о разум¬
ном соотношении власти центра и провинции, местной администра¬
ции и общества до сих пор не утратил своей актуальности не только
в научном или практическом, но и в политическом плане.
В XIX - начале XX в. существовало несколько теорий местного
самоуправления29. Одной из старейших была теория свободной об¬
щины, разработанная немецким юристом и философом Г. Аренсом
(1808-1874). Она рассматривала общественную власть в качестве
четвертой власти и не допускала никакого вмешательства государ¬
ства в общественные дела. Община признавалась “государством в
государстве”, а ее должностные лица - агентами общества, но не го¬
сударства. Независимость общины от государства отстаивала и хо¬
зяйственная теория, согласно которой самоуправление - это заве¬
дование хозяйственными делами местного характера, а не делами
государственного управления. Ее сторонником был известный об¬
щественный деятель кн. А.И. Васильчиков (1818-1881), признавав¬
ший самоуправлением “такой порядок внутреннего управления, при
коем местные дела и должности замещаются местными жителями -
земскими обывателями”30. В начале XX в. многих сторонников в
25
России имела политическая теория. Ее сущность заключалась в
противопоставлении земщины (общественного начала) опричнине
(правительственно-бюрократическому началу). При этом самоупра¬
вление рассматривалось как “самодеятельность граждан, не посту¬
пивших на государственную службу и потому не переставших быть
гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем во¬
леизъявлении”31.
Все эти теории противопоставляли общественное начало госу¬
дарственному, а под самоуправлением понимали организацию, сво¬
бодную от контроля государства. Другую позицию в этом вопросе
занимали сторонники государственной теории самоуправления,
сформулированной немецким юристом Л. Штейном (1815-1890) и
получившей свое развитие в трудах его соотечественника Р. Гнейста
(1816-1895). Не менее известными в научном мире были и ее рус¬
ские идеологи: экономист и земский деятель В.П. Безобразов
(1828-1889), историк и юрист А.Д. Градовский (1841-1889), юрист
Н.И. Лазаревский. Согласно данной теории, самоуправление - это
возложение на местное общество решения задач государственного
управления. Передавая местные дела в ведение общественных учре¬
ждений, государство должно сохранять контроль за их деятельно¬
стью, потому что самоуправление - это “не обособление местного
общества от государства, а напротив, призыв этого общества к
службе государственным интересам и целям”32. По определению
А.Д. Градовского, “самоуправление прежде всего государственное
явление, т.е. предполагает существование сильной и единой государ¬
ственной власти”, которая является главным условием для сохране¬
ния политической и национальной целостности страны33.
В работах Н.М. Коркунова (1853-1904) - ученика Градовского
получила развитие теория “самоуправляющихся единиц как юри¬
дических лиц” или юридическая теория, близкая по характеру к го¬
сударственной. Органы самоуправления признавались органами
местной общины, выполнявшими функции государственного упра¬
вления.
Обратимся теперь к истории местного управления и на конкрет¬
ном историческом материале (привлекая его в той мере, в какой он
необходим для раскрытия поставленных задач) рассмотрим место
общественных и сословных учреждений и корпораций в системе
управления на разных этапах развития русского государства.
1 Василъчиков А.И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1-2. Ди-
тятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб.; Ярославль,
1875-1877. Т. 1-2. Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII сто¬
летии. М., 1903; Он же. Городская реформа Екатерины II 1785 г.: Опыт исто¬
рического комментария. М., 1909; Веселовский Б.Б. История земства за
26
40 лет. СПб., 1909-1911. Т. 1-4. Богословский М.М. Земское самоуправление
на русском Севере в XVII в. М., 1909-1912. Т. 1-2.
2 Данилов Ф.Л. (Лчадов). Взгляды социалистических партий на общественное
управление. М., 1906; Звягинцев Е. Как нужно преобразовать наши город¬
ские думы и управы. М., 1906; Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправле¬
ние нужно народу? СПб., 1906; Михайловский А.Г. Как лучше устроить го¬
родскую жизнь в России. М., 1908; Волин Б.М. Интересы пролетариата в го¬
родском самоуправлении. М., 1917; Илимский Д.И. Самоуправление и само¬
управство. М., 1917; и др.
3 Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия: Исто¬
рический очерк. Пг., 1917; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправ¬
ление. Пг., б.г.
4 Имеем в виду не конкретные исследования о реформах местного самоуправ¬
ления и деятельности земских и городских учреждений, в изучении которых
историки достигли заметных успехов, а работы общего характера, претенду¬
ющие на переосмысление русской истории (см., напр.: Из истории земства в
России (1864-1918): Каталог книжной выставки. М.,1993; Горнов В.А. Исто¬
рия земства России второй половины XIX - начала XX в. и ее отражение в
отечественной исторической литературе (1864-1995). Автореф. дис. ... канд.
ист. наук. М., 1966; и др.
5 Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб., 1999. Т. 1. С. 527-528; Ере¬
мин В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - на¬
чало XX в.). Учебное пособие. М., 1999. Ч. 1. С. 292-297; Лаптева Л.Е., Шу¬
тов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в
России. М., 1999. С. 5.
6 Постовой Н.В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М.,
1995. С. 44-45.
7 Серебрянская Г.Б. Соловьев И.Ю. Город и земство. Исторический опыт
самоуправления // Исторический город в контексте современности. Материалы
межрегиональной научно-практической конференции. Н. Новгород, 1999.
Вып. И—III. С. 8.
8 См., напр.: Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской Рос¬
сии. От Петра Великого до Николая II. М., 1994. С. 34.
9 Зырянов П.Н. Крестьянская община Европейской России в 1907-1914 гг. М.,
1992. С. 28-35.
10 См., напр.: Словарь русского языка XVIII в. Вып. 8. СПб., 1995. С. 173-174;
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: М., 1994. Т. 1.
Стб. 1693-1694; и др.
11 Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. XXVI-XXVIII; Торке Х.-И. Так назы¬
ваемые земские соборы в России // Вопросы истории. 1991. № 11. С. 3-10.
В данном случае мы не касаемся понятия “земский собор”, где оно исполь¬
зовано в смысле “земля”, т.е. “страна”, “весь народ”, которое введено в на¬
учный обиход К.С. Аксаковым и окончательно закреплено С.М. Соловь¬
евым в его “Истории России с древнейших времен” (Торке Х.-Й. Указ,
соч. С. 3).
12 Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. XXVI-XXVII. К.С. Аксаков отождеств¬
лял понятие “земля” с понятием “община”, которую он рассматривал как ос¬
новное начало жизни русского народа. Общинная теория, выдвинутая славя¬
нофилами А.С. Хомяковым и И.В. Киреевским, получила развитие в работах
И.Д. Беляева, Ю.Ф. Самарина и др. (Рубинштейн НЛ. Русская историогра¬
фия. М., 1941. С. 277-279).
27
13 Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. Пб.,1919. С. 9. С.М. Соловьев
слово “земский” употребляет в значении “оседлый”, противопоставляя “зем¬
ского, оседлого человека” “казаку, вольному, гулящему” (Соловьев С.М.
Соч. М, 1991. Т. 7. С. 45-46).
14 Богословский М.М. Указ. соч. Т. 2. С. 1; Т. 1. С. III, 247.
15 Там же. Т. l.C. III.
16 Там же. Т. 2. С. 287-311.
17 Цит. по: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практи¬
ческое пособие. М., 1999. С. 12.
18 Велихов Л.А Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его уп¬
равлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.
19 См., напр.: Площинский Л.О. Городское или среднее состояние русского на¬
рода. СПб., 1852. С. 96; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в
XVII в. М., 1856. С. 389, 489-490, 504-505; и др.
20 Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 56. С. 239.
21 Большая энциклопедия. СПб. [б.г.]. Т. XVII. С. 33.
22 Велихов Л.А. Указ. соч. С. 235.
23 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России С. 40.
24 Там же. С. 107."
25 Миронов Б.Н. Указ. соч. Т. I. С. 429.
26 Градовский АД. История местного управления в России // Он же. Собр. соч.
СПб., 1899. Т. 2. С. 216-219, 224-225; Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 393-396; Со¬
ловьев С.М. Соч. Кн. VII. С. 106; и др.
27 Миронов Б.Н. Указ. соч. Т. 1. С. 429.
28 Градовский А.Д. Указ. соч. Т. 2. С. 23.
29 Велихов Л.А. Указ. соч. С. 235-238.
30 Василъчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. 1.
31 Велихов Л.А. Указ. соч. С. 238.
32 Там же.
33 Градовский АД. Собр. соч. Т. 2. С. 75, 112-113.
Городская н сельская общины
в системе верховного
и местного управления
Вечевой быт городов Древней Русн
“Вече было старее князя”, - заметил С.Ф. Платонов1, характери¬
зуя политическое устройство Древнерусского государства. Еще в
первой русской летописи говорится о призвании варягов северными
славянскими племенами для установления “наряда” (порядка), что
указывает на существование представительного собрания, способно¬
го принять столь важное решение. Историки единодушны в том, что
до IX в., когда на территории России стали образовываться первые
княжества, славянские племена уже имели собственную систему уп¬
равления и суда. Однако вопрос о характере общественной организа¬
ции славянских племен и уровне развития их политического быта
стал предметом ожесточенных споров в исторической литературе;
ответ на него указывал на принадлежность историка к славянофилам
или западникам, определявшим начальный период русской истории
господством общинных или родовых отношений2.
Несмотря на скудость источников и нередко предположитель¬
ный характер сведений об организации славянских племен, работы
историков позволяют составить общее представление о началах их
быта. Славяне управлялись начальниками рода, которые “носили
разные названия - старцев, жупанов, владык, князей и проч.; послед¬
нее название... было особенно в употреблении у славян русских”.
Славянские города имели общие советы или веча, которые предста¬
вляли в этот период не собрания всех жителей, а “сходки одних стар¬
цев, сходки старшин”3.
В IX-X вв. князь был прежде всего “военным стражем оседлых
поселений”, князем-кормленщиком, получавшим вознаграждение в
виде дани, поэтому его деятельность не оказывала заметного влия¬
ния на внутренний быт славянских племен4. Однако к концу X - на¬
чалу XI в. характер княжеской власти меняется, и “князь-авантюрист
превращается в князя-правителя”5. По свидетельству летописца,
уже киевский князь Владимир, советуясь со своей дружиной, “думал
с нею о строе земском, о ратях, об уставе земском”. Так, Владимир
по предложению епископов и старцев принял постановление о ви¬
рах, а Ярослав I дал грамоты новгородцам: Правду и Устав о пода¬
тях6. В “Дружинной Думе”, как назвал В.О. Ключевский совещания
князя Владимира, принимали участие и старшины военно-городско¬
го управления - “старцы градские” или “людские”7.
29
Развитие государственного начала, характерное для княжения
Владимира и Ярослава I, способствовало увеличению числа горо¬
дов и росту их влияния. Города стали правительственными центра¬
ми, где сидел “муж княж” посадник, а с учреждением епископских
кафедр - и церковными центрами. Усиление роли князя в Древне¬
русском государстве привело не к подавлению вечевых порядков,
а к уменьшению значения старшин, что сказалось и на характере
веча. Городские веча стали общенародными: на них собирались
уже не одни старцы, а все жители города8. С XI в. вместо “градских
старцев” источники называют “лучших людей”, которые, по на¬
блюдению Ключевского, обычно выступали посредниками между
князем и городским вечем, “как представители и вместе коноводы
вечевых сходок”9. Некоторые советские историки, в том числе и
М.Н. Тихомиров, высказали предположение, что “лучшие люди”,
как наиболее состоятельные и активные участники веча, составля¬
ли особый орган власти - городской совет, решения которого при¬
нимались вечем10.
В XI-XII вв. значение веча в Древней Руси было велико. Так, ки¬
евляне играли решающую роль в посажении и признании князей, за¬
ключавших договор (ряд) уже не только с “братьями и дружиной”,
но и “с кияны”11. На вече решались вопросы войны и мира, призва¬
ния князей и сбора средств для ведения военных действий12. Многие
города (Киев, Новгород, Псков, Смоленск, Ростов и др.) состояли из
более дробных административно-территориальных единиц - кон¬
цов. Они представляли собой исторически сложившиеся общины,
выросшие из древних родовых поселений, и имели свои веча13. Го¬
родское население подразделялось на десятки и сотни во главе с де¬
сятскими и сотскими и вместе с дружиной составляло княжеское
войско. Десятские и сотские сохраняли свое значение и в мирное
время, о чем говорит их участие в пирах князя Владимира наряду с
боярами и нарочитыми мужами.
Решениям веча старого города подчинялись пригороды (новые
города) и села, составлявшие его волость; их жители считали себя
младшими относительно горожан. Сельское население управля¬
лось старостами, сохранявшими свое значение и во время военных
действий14.
Таким образом, до XIII в. в Древнерусском государстве, наряду с
княжеской властью, действовала и развивалась вечевая власть, ухо¬
дившая корнями в догосударственную организацию племен. По оп¬
ределению А.А. Кизеветтера, в основании политической системы
Руси Х-ХШ вв. “лежал дуализм княжеской и вечевой власти”, при
котором ни отношения этих властей, ни организация веча “не опи¬
рались на твердо установленные начала”. Это обстоятельство “от¬
крывало широкий простор для насильственных столкновений и ли¬
шало государственную жизнь устойчивых оснований”15. Зыбкое
30
равновесие между этими двумя властями было нарушено после
смерти Ярослава I (1054), когда с увеличением княжеского рода оче¬
редь княжения в Киеве все более запутывалась, порождая ссоры и
усобицы. В XII в., писал В.О. Ключевский, князь снова стал “бродя¬
чим гостем области, подвижным рыцарем, каким он был два века
назад”. Непрочность княжеской власти способствовала восстанов¬
лению значения городов как руководителей областей. С этого вре¬
мени “веча появляются в летописи все чаще и шумят все громче”.
Как считал историк, именно борьба княжеского и городового поряд¬
ков, когда “один объединял землю посредством очередного княже¬
ского владения, а другой разбивал ее на самостоятельные городо¬
вые волости”16, определяла характер событий последнего периода
истории Древней Руси.
Напомним, что отсутствие наряда (порядка) среди северных пле¬
мен, по свидетельству летописца, было главной причиной создания
Древнерусского государства, а если продолжить эту линию, то от¬
сутствие наряда стало и одной из причин его распада. Разница за¬
ключалась лишь в том, что в IX в. враждующее население призвало
князей, а в XIII в. оно само бежало от враждующих князей в более
безопасные северные районы. Нашествие кочевников довершило
распад Древней Руси.
Однако с падением Киева вечевой быт не прекратил своего су¬
ществования: в XIII в. его сохраняли все старинные города Северо-
Западной и Северо-Восточной Руси. Но главными вечевыми города¬
ми были Новгород и Псков. Богатством этих торговых центров объ¬
яснялась самостоятельность городских общин, сумевших в течение
почти двух столетий противостоять процессу централизации госу¬
дарства.
Зачатки общинно-вечевого управления Новгорода относятся к
древнейшему периоду. С XII в. вече освободилось от власти князя и
добилось права избрания посадника, тысяцкого и даже епископа, т.е.
всей высшей администрации города. В XIII в. вечевая организация
достигла своего расцвета. Развитие политических вольностей шло
параллельно с расширением территории княжества и ростом его
экономического могущества.
В отличие от Киева вечевая организация Новгорода и Пскова
имела более прочные корни, так как включала множество общест¬
венных союзов, имевших свои веча и свои выборные исполнитель¬
ные органы. В Новгороде низшей административно-территориаль¬
ной единицей с правом самоуправления была улица. Решением хо¬
зяйственных дел улицы занималось вече, выбиравшее двух и более
“улицких” старост. Старосты представляли интересы улицы в отно¬
шениях с князем и другими должностными лицами, контролировали
земельные отношения, участвовали в суде. Каждая улица имела ве¬
чевую избу и свою печать17.
31
Улицы составляли пять концов города; каждый из них имел ве¬
че, печать и свою казну, избирал старост и владел землей. Концы
выполняли административные, судебные, военные и даже диплома¬
тические функции, а их старосты формировали ополчения, состав¬
лявшие новгородское войско, участвовали в переговорах и суде, рас¬
пределяли повинности между жителями концов и разбирали споры.
Общегородское вече признавалось законным лишь при участии
представителей всех пяти концов18.
Жители Новгорода подразделялись не только на улицы и концы,
но и на сотни. Это были не территориальные (за исключением “Кня-
жей ста”), а фискальные единицы, включавшие с конца XII в. только
торгово-ремесленное население. Входившие в состав сотен горожане
(в каждом конце было по две сотни) избирали сотских старост, плати¬
ли налоги и выполняли натуральные повинности; десять сотен как во¬
енные формирования составляли тысячу Новгорода. Сотни подчиня¬
лись тысяцкому как в военном, так и в судебном отношении: тысяц¬
кий возглавлял торговый суд, куда входили десять сотских старост19.
Общегородское вечевое собрание свободных граждан было но¬
сителем верховной власти Новгорода. Правомочными считались
лишь те собрания, в которых участвовали не только должностные
лица, но и представители всего населения - “и бояре, и житьи люди,
и купцы, и черные люди, и весь господин государь Великий Новго¬
род, все пять концов...”20 Вече рассматривало важнейшие вопросы
внутренней и внешней политики: утверждало уставы и законы, вы¬
давало жалованные грамоты, приглашало и изгоняло князя, избира¬
ло посадника, тысяцкого и епископа (с 1165 г. - архиепископа).
Оно собиралось на Торговой площади по звону колокола. Вла¬
дыка в вече не участвовал, но посылал своего представителя и бла¬
гословлял участников. С помоста (“степени”) посадник или другие
должностные лица оглашали повестку собрания. Подсчета голосов
не было, и решения принимались по силе крика участников. В слу¬
чае разногласий недовольные собирали свое вече на Софийской сто¬
роне. Тогда противники встречались на мосту через Волхов, и не¬
редко только вмешательство духовенства предотвращало кровопро¬
литие. Решения веча оформлялись вечевым дьяком в вечевой избе21.
Вопросы, подлежавшие решению веча, разрабатывались осо¬
бым “советом господ”, который под председательством архиеписко¬
па собирался в его палатах. В этот совет, выполнявший роль прави¬
тельства, входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старо¬
сты концов, сотские, а также бывшие посадники и тысяцкие. Так,
грамота Соловецкому монастырю на владение Соловецкими остро¬
вами (середина XV в.) имеет восемь печатей: епископа, посадника,
тысяцкого и пять печатей городских концов22.
Особую роль в управлении Новгорода играл архиепископ. Все
вечевые решения принимались от имени владыки и всего Новгоро-
32
да, он был председателем в совете господ, возглавлял посольства,
осуществлял суд в делах веры и контроль за торговлей.
Решения общегородского веча распространялись на обширную
территорию, входившую в Новгородское государство. Центрами,
вокруг которых формировались волости, были небольшие городки
или пригороды. Городовые волости-пригороды делились на погос¬
ты, а те, в свою очередь, на сельские общины. В каждом погосте
могло быть два должностных лица - сельский староста и сотский23.
Пригороды и волости платили налоги в пользу Новгорода, тогда как
новгородцы, по мнению историков, были скорее всего освобождены
от их уплаты24. Зависимость пригородов вызывала недовольство их
населения и стремление освободиться от Новгорода; этими настрое¬
ниями и воспользовались московские князья. Последовавшие после
1479 г. конфискация земель и репрессии против бояр окончательно
подорвали основу независимости и экономического могущества
Вольного Новгорода25. Но главной причиной падения Новгорода, по
мнению историков, были противоречия между низшими слоями на¬
селения и боярами, в руках которых, в конечном итоге, и сосредото¬
чилось управление городом. В результате новгородское “народо¬
правство” превратилось в боярскую олигархию.
Вечевой строй Новгорода историки нередко определяют как
“феодальная республика”26, хотя это понятие до начала XX в. не
употреблялось. Современники называли свое государство “Великий
Новгород” или “Господин Великий Новгород”27, что ближе к такой
форме организации городской общины, как “город-государство”.
Именно так определял строй древнерусского города историк
И.И. Дитятин. По его мнению, в удельно-вечевой период русский го¬
род играл активную и очень важную политическую роль в жизни
Древней Руси и по своему значению напоминал средневековой муни¬
ципий на Западе28. Эту точку зрения разделяют и многие современ¬
ные историки, рассматривающие такую организацию, как систему
соподчиненных общин29. В частности, устройство городов Новгоро¬
да и Пскова, под властью которых объединялись пригороды и сель¬
ские округи, Л.В. Данилова называет “ярким примером государств с
чертами полисного типа”30. По оценке М.Н. Тихомирова, «русские
города киевской поры жили полнокровной жизнью и шли по пути
развития “городского строя”, как и города в соседних странах Запад¬
ной Европы»31.
В Новгороде, развивавшемся дольше и в более благоприятных
условиях, чем другие города удельного периода, успели в полной ме¬
ре проявиться черты политического быта, наметившиеся в Киеве.
Первоначальный дуализм власти веча и князя в этих городах нару¬
шился в пользу веча, которое как форма власти имело более древ¬
нюю историю. Князья Киевской Руси, писал В.О. Ключевский, “под¬
держивали в ней существовавший житейский порядок, определяли
2. Земское самоуправление...
33
подробности земского строя, но не могли сказать, что они создали
самые основания этого строя, были творцами общества, которым
правили”32. Еще меньше оснований для этого было у новгородских
князей, превратившихся после 1136 г. в должностных лиц, чьи права
и обязанности определялись специальным договором с вече.
Общей чертой, присущей как Киеву, так и Новгороду, было вы¬
сокое положение их жителей. Гражданин Киева по своему социаль¬
ному положению приближался к “княжим мужам” и стоял намного
выше, чем сельский житель (за участие в походе киевлянин получал
десять гривен, а смерд только одну33; разными были и штрафы за
нанесенные им оскорбления или увечья). Привилегированное поло¬
жение по отношению^: остальному населению занимали и граждане
Новгорода.
Таким образом, общинно-вечевой строй домонгольской Руси
представлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни сла¬
вянских племен, которое шло в одном направлении с европейскими
народами. Сложившаяся в Древней Руси форма городского правле¬
ния была близка к европейской. Вече главного города в качестве
верховного органа распространяло власть на значительную терри¬
торию, диктуя свою волю многочисленным пригородам и селам.
Выборная власть была сильнее княжеской, особенно в последний
период существования Киевского государства, и способствовала его
распаду.
Историки государственной школы называли этот период проло¬
гом русской истории и не связывали с ним политические и социаль¬
ные процессы, получившие развитие в Северо-Восточной Руси. “За¬
навес, опущенный в Киеве, - писал П.Н. Милюков, - поднимается на
волжском суглинке”34. С.М. Соловьев, отвечая оппонентам, считав¬
шим, что в его работах между этими периодами истории образова¬
лась пропасть, заметил: “Эта пропасть наполнена щебнем из разва¬
лин Ростова и Новгорода”35.
Северо-Еосточндя Русь
И НАЧАЛО МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА
С XIII в. общество Северо-Восточной Руси “стало беднее и про¬
ще”36, а отношения между населением и князем строились здесь уже
на других началах, “исключавших вечевой элемент”37. Вечевой быт
сохранился лишь в немногочисленных старинных центрах, но исчез
в новых городах удельных княжеств. Если в старых городах - Смо¬
ленске, Муроме, Брянске - в XII в. жители принимали активное уча¬
стие в княжеских усобицах и их позиция нередко определяла исход
борьбы за княжение, то в других городах “их голоса не слышно” и в
источниках нет “ни слова о вече”. После смерти Андрея Боголюб-
34
ского, заметил В.О. Ключевский, ни в одном городе “не сходились
на вече, как на думу”. И ни один князь, писал С.М. Соловьев, “не со¬
бирал веча для объявления городовому народонаселению о походе
или о каком-нибудь другом важном деле”. В междоусобной борьбе
за Владимир и Москву князья уже не стремились решить ее исход с
помощью горожан, как это было в Киеве38.
Однако вопрос о распространенности городского веча и значе¬
нии этого органа народоправства до сих пор остается спорным в ис¬
торической литературе. Советские историки разделяли точку зре¬
ния В.И. Сергеевича, считавшего, что веча действовали во всех го¬
родах и в X-XV вв. были повсеместным явлением не только в Юж¬
ной и Северо-Западной, но и в Северо-Восточной Руси39. В связи с
этим необходимо напомнить, что С.М. Соловьев подверг серьезной
критике работу В.И. Сергеевича40. По его мнению, автор книги не
учитывал, что слово вече употреблялось в самом широком смысле и
означало “всякое совещание нескольких лиц и всякое собрание на¬
рода”. Соловьев не без иронии заметил, что автор, обнаружив вече¬
вой быт в московских волнениях XIV-XV вв., не нашел его в подоб¬
ных им выступлениях москвичей XVII-XVIII вв. только потому, что
слово вече к тому времени уже вышло из употребления. Он возра¬
жал и против утверждения Сергеевича, что вече было не только в
главных, но и во многих второстепенных и даже третьестепенных
городах. В качестве доказательства Соловьев приводит место из ле¬
тописи, показывающее, что к вечам привыкли главные города, а
младшие или пригороды привыкли исполнять их решения: “На чем
старшие положат, на том пригороды станут”. Истолковать этот ис¬
точник в ином смысле, пишет Соловьев, означает подвергнуть его
“ученой пытке”41.
Таким образом, города Северо-Восточной Руси утратили значе¬
ние политических и административных центров, какое они имели в
удельно-вечевой период. В XIV в. русский город “из цельного поли¬
тического организма” превратился “в конгломерат ничем между
собой не связанных тяглых единиц”42. Их жители по своему положе¬
нию заметно отличались от граждан Киева и Новгорода и в право¬
вом отношении были ближе к сельским жителям.
Аналогичные изменения произошли и в сельской общине. Пере¬
селившееся с юга население утратило прежние общинные связи, его
положение определялось уже не лринадлежностью к тому или ино¬
му миру, а условиями договора с удельным князем. Если в Древней
Руси пришельцем был князь, а владельцем земли община, то в Севе¬
ро-Восточной Руси земля, на которую садилось пришлое население,
принадлежала князю, что вело к усилению его власти. В таких усло¬
виях сельские общины, создаваемые нередко самими князьями43, но¬
сили характер зависимых от государства неполноправных тяглых
единиц44. Не последнюю роль в утверждении тяглого начала сыгра-
2*
35
ло разорение и разграбление городов и сел в ходе татаро-монголь¬
ского нашествия.
Соответствующим образом изменилось и правовое положение на¬
селения. В XIV в., как писал В.О. Ключевский, “посажанин, сливается
в один класс с поселянином под общим названием черного человека”;
а в Московском государстве эти два элемента “соединялись в одном
областном мирском учреждении - в земской избе, сливались в один
уездный тяглый мир”, включавший “черносошных людей и людей чер¬
ных сотен и слобод”45. До Уложения 1649 г. в правовом отношении не
было отличий между посадским человеком и крестьянином46.
С этого времени надолго разошлись пути развития европейских
и русских городов. Уже в XIII-XIV вв. многие города Европы в ре¬
зультате вооруженной борьбы или, как в Магдебурге, путем выку¬
па ряда должностей освободились от власти сеньоров и епископов и
превратились в вольные самоуправляющиеся общины. Сложивше¬
еся в это время немецкое городское право, так называемое Магде-
бургское право, закрепляло за городами значительные привилегии,
самостоятельность в области суда, их право на самоуправление и
освобождало горожан от многих налогов. В середине XV в. самоуп¬
равление по Магдебургскому праву получили и русские города, ока¬
завшиеся под властью Литвы47. Показательно, что именно в это
время в неравной борьбе с московскими князьями Новгород утра¬
тил остатки прежней вольности. В таких условиях русские города
не могли иметь политической самостоятельности и подобно евро¬
пейским городам быть вольными общинами.
Однако положение городов Северо-Восточной Руси в историче¬
ской литературе оценивается по-разному. Историки государственной
школы, исходя из конкретно-исторических условий развития русских
городов, противопоставляли их как европейским, так и “вечевым” го¬
родам Древней Руси. В работах советских историков, особенно 1930 -
первой половины 1950-х годов, по этому вопросу утвердился другой
взгляд. Руководствуясь общей характеристикой феодальной форма¬
ции, они делали вывод о преемственности между городами Древней и
Северо-Восточной Руси, отмечали сходство их социально-экономиче¬
ского развития с городами Западной Европы48. В работах последних
десятилетий эта концепция в значительной степени пересматривает¬
ся. В частности, высказывается точка зрения, что еще в XIII - первой
половине XV вв. города Северо-Восточной Руси сохраняли общинно¬
вечевую организацию, оставаясь городами-государствами, а Русское
государство складывалось “как земско-самодержавное по форме и по
существу”49. Однако далеко не все историки разделяют такую точку
зрения50. Представляется, что условиям социально-экономической и
политической жизни страны в первой половины XVI в. в большей сте¬
пени отвечает определение политического строя России, как “само¬
державной монархии деспотического типа” на раннем этапе ее фор-
36
мирования51. “Северо-Восточная Русь, - писал С.М. Соловьев, - для
объединения своего, для собирания земли отреклась от вечевого бы¬
та”. Народ пожертвовал им, “чтобы достигнуть единства государст¬
венного... Что выиграла Северо-Восточная Русь этим отречением от
вечевого быта, показал ясно 1612 год, когда народ, вследствие созна¬
ния государственного единства, мог встать как один человек для охра¬
нения этого единства”52.
С начала XIV в. городами и пригородными станами управляли на¬
местники, а сельской местностью (волостями) - волостели. Эти долж¬
ностные лица исполняли судебно-административные функции, полу¬
чая за это право сбора с населения натуральных и денежных “кор¬
мов”. Однако, ввиду слабости государственного аппарата, власть
кормленщиков приводила не к централизации государства, а к лока¬
лизации отдельных территорий. Жалобы населения на злоупотребле¬
ния и притеснения со стороны местной администрации заставили пра¬
вительство усилить контроль за ее действиями. С конца XV в. отдель¬
ным общинам жаловались “уставные грамоты”, которые не только
нормировали величину кормов и пошлин наместникам, волостелям и
их людям, но и ограничивали пределы власти кормленщиков, предпи¬
сывая им судить лишь при участии выборных людей.
Л.В. Данилова, глубоко изучившая вопрос взаимоотношений ад¬
министрации и общинных институтов, пришла к выводу, что систе¬
ма “кормлений”, на которой строилось местное управление, по сво¬
ему характеру являлась “продолжением старинного полюдья”.
Кормленщики имели дело с общиной в целом, а не с отдельными ее
членами; это обстоятельство и “обеспечивало сохранение за общи¬
ной статуса самоуправляющейся социальной ячейки”53. Внутриоб-
щинными делами по-прежнему управляли выборные старосты, сот¬
ские, пятидесятские и десятские. Они ведали раскладкой и сбором
податей, были низшей (мирской) судебной властью, охраняли цело¬
стность общинных земель.
Но отношения общины с государством не ограничивались толь¬
ко уплатой денежных сборов; на нее возлагалось городовое дело,
поставка подвод для ямской гоньбы и другие натуральные повинно¬
сти. С конца XV в. повсеместным явлением стало участие мирских
выборных в суде кормленщиков. В условиях малочисленности госу¬
дарственного аппарата присущие общине публично-правовые функ¬
ции позволили центральной власти включить ее в систему местного
управления еще задолго до реформ Ивана IV. По мнению Л.В. Да¬
ниловой, включение мирских властей в структуру административно¬
го аппарата для средневековья было типичным явлением. Отсюда
двойственный характер выборных мирских властей, которые, оста¬
ваясь представителями и выразителями интересов общины, в то же
время были и “низшим звеном в системе государственного террито¬
риально-административного управления”. Законодательные акты
37
XV в. “не создавали земского строя, а вводили его в общероссийские
рамки”54. Как заметил в этой связи А.Д. Градовский, “государство
нашло общину готовою и воспользовалось ею”55.
С развитием государства и его аппарата деятельность общины в
этой сфере ограничивается. Исследуя жалованные грамоты великих
князей к старостам черных северных волостей, Л.В. Данилова при¬
ходит к выводу, что в XIII-XIV вв. полномочия глав выборной об¬
щинной администрации (по крайней мере, в северных областях) бы¬
ли намного шире, чем в XV-XVI вв. Хотя именно к этому периоду,
замечает историк, некоторые исследователи относят “установление
земского строя и связанного с ним самоуправления”56.
1 Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Пг., 1917. С. 110.
2 Освещение этих теорий выходит за рамки настоящей работы. По этому воп¬
росу см.: Рубинштейн НЛ. Русская историография. М., 1941. С. 276-278,
294-296, 304-305, 330-332, 434, 462-464 и др., а также специальные исследо¬
вания.
3 Соловьев СМ. Соч.: В 18 кн. М., 1988. Кн. I: История России с древнейших
времен. С. 90; 93-95.
4 Кизеветтер А. А. История России // Россия. Энциклопедический словарь
Брокгауза и Ефрона. Л., 1991. С. 447.
5 Там же. С. 448.
6 Соловьев СМ. Соч. Кн. I. С. 213-214,219.
7 Карамзин Н.М. История государства Российского. М., 1989. Т. 1. С. 164-165;
Соловьев СМ. Соч. Кн. I. С. 219-220; Ключевский В.О. Боярская Духма Древ¬
ней Руси. Пг., 1919. С. 14, 28.
8 Соловьев СМ. Соч. Кн. I. С. 214.
9 Ключевский В.О. Терминология русской истории // Он же. Соч.: В 9 т. Т. 6:
Специальные курсы. М., 1989. С. 115, 143-144.
10 Тихомиров М.Н. Древнерусские города. М., 1956. С. 217; Черепнин Л.В. К во¬
просу о характере и форме древнерусского государства X - начала XIII в. //
Исторические записки. Т. 89. М., 1972. С. 384, 386-387.
11 Черепнин Л.В. Указ. соч. С. 362-364, 381, 384, 387, 389.
12 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 40-48; Фроянов И.Я. Киевская Русь: Очерки
социально-экономической истории. Л., 1974. С. 150-151, 156-157, 166.
13 Арциховский А.В. Городские концы в Древней Руси // Исторические записки.
1945. Вып. 16. С. 11-12.
14 Соловьев СМ. Соч. Кн. I. С. 220, 222-223, 226-227.
15 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 449.
16 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 47—48.
17 Там же. С. 202; Щапов Я.Н. О функциях общины в Древней Руси // Общество
и государство в феодальной России. М., 1975. С. 14-20, 25, 34, 41; Буров В.А.
Очерки истории и археологии средневекового Новгорода. М., 1994. С. 16-47.
18 Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и
право феодальной республики. М., 1992. С. 241-249.
19 Буров В.А. Указ. соч. С. 101-113.
20 Мартышин О.В. Указ. соч. С. 182.
21 Там же. С. 174-178, 222-224.
22 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 185-202.
38
23 Буров В.А. Указ. соч. С. 119.
24 Мартышин О.В. Указ. соч. С. 255-260.
25 Власть и реформы: От самодержавия к Советской России. СПб., 1996. С. 20,
32-39.
26 См., напр.: Мартышин О.В. Указ. соч.
27 Буров В.А. Указ. соч. С. 194.
28 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., Ярославль,
1875. Т. 1. С. 108, 123.
29 Фроянов И.Я.,Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. Л., 1988;
Кривошеев Ю.В. О становлении государственности в Северо-Восточной Руси
в XII - начале XVI в. // Сословия и государственная власть в России. XV - се¬
редина XIX в. Международная конференция - Чтения памяти акад. Л.В. Че¬
репнина. Тезисы докладов. М., 1994. Ч. 1. С. 237-243.
30 Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси. М., 1994. С. 50.
31 Тихомиров М.Н. Указ. соч. С. 231.
32 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 88.
33 Там же. С. 96.
34 Цит по: Рубинштейн НЛ. Указ. соч. С. 463.
35 Соловьев С.М. Исторические письма // Соч. М., 1995. Кн. XVI. С. 397.
36 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 451; Ключевский В.О. Указ. соч. С. 96.
37 Соловьев С.М. Шлецер и антиисторическое направление // Он же. Соч. М.,
1995. Кн. XVI. С. 324.
38 Соловьев С.М. Соч. Кн. II. С. 504-505; Ключевский В.О. Указ. соч. С. 95-96.
39 О различных точках зрения историков по этому вопросу см.: Марты¬
шин О.В. Указ. соч. с. 61.
40 Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управле¬
ние во времена князей Рюриковичей. М., 1867.
41 Соловьев С.М. Соч. Кн. I. Дополнения. С. 659-661. Различное толкование
слова “вече” в русских летописях отмечали и другие историки (см., напр.:
Площинский Л.О. Городское или среднее состояние русского народа. СПб.,
1852. С. 68-71).
42 Дитятин И.И. Указ. соч. Т. I. С. 108.
43 Котляров А.Н. Средневековой тип государственности и его русская модель
XIV-XVI вв. // Сословия и государственная власть в России. XV - середина
XIX вв. Ч. 1.С. 216.
44 Данилова Л.В. Указ. соч. С. 228-229.
45 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 96.
46 Платонов С.Ф. Указ. соч. С. 388.
47 Соловьев С.М. Соч. М., 1988. Кн. И. С. 515-516.
48 См. историографический очерк в: Сахаров А.М. Города Северо-Восточной
Руси XIV-XV вв. М., 1959. С. 3-16.
49 Кривошеев Ю.В. Указ. соч. С. 241-242.
50 См. подробный историографический очерк: Данилова Л.В. Указ. соч.
С. 61-110 (особенно с. 86-103).
51 Власть и реформы. С. 74.
52 Соловьев С.М. Шлецер и антиисторическое направление С. 322-323.
53 Данилова Л.В. Указ. соч. С. 206, 201.
54 Там же. С. 240-243, 254-255; Власть и реформы. С. 28.
55 Градовский АД. История местного управления в России // Он же. Собр. соч.
СПб., 1899. Т. 2. С. 219.
56 Данилова Л.В. Указ. соч. С. 208-209.
Земское управление в XVI-XVII веклх:
повинность нлн прдво?
Логическим завершением политики московских государей,
направленной на включение общины в систему местных госу¬
дарственных учреждений, было уничтожение системы кормле¬
ний при Иване IV. Широкое использование мирской самодея¬
тельности в области губного, земского и верного управлений в
середине XVI в. положило начало новому периоду в истории ме¬
стного управления.
Тубная реформа. Первые губные грамоты были выданы
в 1539 г. по просьбе населения Белозерского и Каргопольского
уездов, не имевшего другой возможности обеспечить свою безо¬
пасность, как взять на себя поимку воров и разбойников. По
этим грамотам часть полномочий наместника передавалась вы¬
борным людям: губным старостам и их помощникам - “лучшим
людям”, замененным вскоре целовальниками (утверждались
“целованием креста”). Губной староста избирался из дворян, а
целовальники - из крестьян и посадских. Выборные люди лови¬
ли, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и
регистрировали приезжих. С 1555 г. губные учреждения были
введены практически во всех уездах. Они размещались в губной
избе, дела которой вел выборный губной дьяк; избирались так¬
же палачи и сторожа губных изб.
Правительство придавало особое значение должности губ¬
ных старост, особенно во второй половине XVI в., когда про¬
изошло объединение мелких губных единиц, и эта должность
стала уездной. В губные старосты избирали только местных
дворян, обязательно грамотных и отставленных от службы по
старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в
которых, независимо от общественного положения, участвова¬
ло все население уезда, составлявшего губной округ. Это были
первые всеобщие выборы в России (повторились только через
200 лет при избрании городских депутатов в Уложенную комис¬
сию 1767 г.). Участие в них было настолько обязательным, что
воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на
выборы (вместо знатных сидели их крестьяне). Избирательная
процедура заключалась в сборе подписей под выборным спи-
40
ском, который подписывали избиратели, а за неграмотных их
духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а
если его не было, то результат выборов определялся не боль¬
шинством голосов, а решением царя1.
Нередко правительство само назначало старост, тем не ме¬
нее “взыскивая” с населения “мирские выборы”, что означало
для избирателей разделение ответственности за все действия с
избранным таким образом лицом. В результате выборы были не
столько показателем общественного доверия, сколько коллек¬
тивной порукой за избираемого человека, а “общественное са¬
моуправление становилось не правом, а тяжелой принудитель¬
ной повинностью”2.
Губные старосты избирались на всесословных уездных съез¬
дах, но ведали не местными земскими, а общегосударственными
делами по важнейшим уголовным преступлениям. Как заметил
В.О. Ключевский, губное дело, “которое сначала предоставля¬
лось отдельным городским и волостным мирам, как право, по их
челобитью” превратилось потом “в повсеместное и всеуездное
учреждение, стало для них ответственной повинностью”3. Пра¬
вительство рассматривало губных старост в качестве приказных
людей, которые утверждались в должности Разбойным прика¬
зом, где получали и наказ (инструкцию). До введения воеводско¬
го правления губные старосты управляли городами, а в XVII в.
нередко заменяли воевод. По определению Б.Н. Чичерина, ин¬
ститут губных старост представлял собой “смесь приказного на¬
чала с земским, или, скорее, это было превращение земской вла¬
сти в приказную”4. На государственный характер этой должно¬
сти указывает и тот факт, что правительство нередко поручало
губное управление другим властям. Так, в XVII в. его исполняли
как выборные люди, так и правительственные чиновники: вое¬
воды и сыщики. Должность губных старост упразднялась и сно¬
ва восстанавливалась, пока не была упразднена окончательно в
1702 г.3
Земская реформа. В середине XVI в. в местное управление
был введен еще один выборный институт - земских или “излюб¬
ленных” старост и целовальников, которым передавались
все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу дея¬
тельности наместников. В результате этих преобразований царя
Ивана IV, получивших название земская реформа, институт
кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы вы¬
борным органам, контролируемым верховной властью.
Первая уставная грамота была дана в 1551 г. крестьянам
одной из волостей Владимирского уезда, а в 1555 г. все города и
41
волости получили право избирать мирских старост, “которых
себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей”, что¬
бы те могли судить их “беспосульно и безволокитно”. Переход к
самоуправлению не был обязателен - это было право, непосред¬
ственно связанное с исполнением земской повинности по содер¬
жанию местной администрации. Отказываясь от власти намест¬
ников и волостелей, “миры” должны были вместо доходов корм¬
ленщиков вносить в казну постоянный государственный оброк
(откуп). Его сбор и доставка также возлагались на выборные
власти6.
Однако круг их обязанностей этим не ограничивался. Уже
в XVI в. земские старосты исполняли различные поручения
центральной власти: собирали и доставляли в Москву другие на¬
логи, ведали всеми губными делами на Севере, где не было слу¬
жилых людей, и др. До последней четверти XVII в. в ведении
земских выборных находились следующие дела: владение
общинной землей, записка в тягло, раскладка и сбор податей,
отправление повинностей, производство мирских выборов,
местная полиция. Таким образом, общинные власти получили
двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриоб-
щинные, так и общегосударственные. Но так как земские функ¬
ции заключались прежде всего в сборе податей и в исполнении
повинностей, т.е. носили неместный характер, то государствен¬
ные функции преобладали. “Земское управление, - писал
Б.Н. Чичерин, - если не по форме, то по предмету носило казен¬
ный характер”7.
Возлагая на общины обязанности общегосударственного ха¬
рактера, правительство предъявляло свои требования к канди¬
датам на выборные должности, требуя избрания людей, кото¬
рые “и оброк собрать бы умели и к нашей бы казне на срок при¬
возили без недобору”8.
За плохое исполнение обязанностей не только старосты и
целовальники, но и их избиратели расплачивались своим имуще¬
ством. Злоупотребления земских выборных карались даже
“смертной казнью без отпросу”, а недоимки грозили правежом
(ежедневное битье по икрам ног). От правежа можно было от¬
купиться или ждать, пока выкупят избиратели, хотя это не все¬
гда спасало выборных людей от наказания. Так, земский старо¬
ста XVII в. после такой экзекуции был вынужден нанять подво¬
ду, так как, несмотря на денежные подношения исполнителям,
“пеш дойти не мог, ноги на правеже перебиты.” Вполне естест¬
венно, что “охотников занимать земские должности не быва¬
ло... их надо было уговаривать и избирать чуть не силой”9.
42
Как заметил историк-юрист Ф.М. Дмитриев, определяя суть
этой реформы, “за общинами была признана обязанность су¬
диться и управляться самими собою”, т.е. признана обязанность
самоуправления10.
С введением в начале XVII в. воеводского правления судеб¬
ные и полицейские обязанности земских выборных перешли
к воеводе. Выборные земские судейки сохранялись только
на Севере, а также в дворцовых и черных крестьянских волос¬
тях. Уголовные дела по-прежнему находились в ведении губно¬
го старосты. В XVII в. он был вторым лицом после воеводы,
так как должность эта получила преимущественно приказный
характер.
Земские старосты и целовальники находились в городах,
станах, волостях и погостах; в Новгороде и Пскове избирались и
уличные старосты. В отдельных местах были городовые и все-
уездные головные старосты (один для города и уезда), избирае¬
мые посадскими людьми и выборными советными людьми от
уездных крестьян (волостными третчиками). В Пскове сложи¬
лось посотенное устройство, поэтому интересы мира помимо
всегородных старост представляли сотские (по одному от сот¬
ни)11. В Москве, где с 1683 г. общее городовое управление нахо¬
дилось в ведении Стрелецкого приказа (в 1701 г. переименован в
Земский приказ), старосты и сотские были только в слободах и
сотнях12.
Присутственным местом для земских старост и целовальни¬
ков были земские избы. В их ведении оставались финансовые
дела (сбор податей, исполнение служб и повинностей в пользу
государства) и хозяйственные дела городских и сельских миров.
По традиции эти последние обязанности заключались в распоря¬
жении общинной землей, выборах священника и должностей по
земскому управлению, раскладке податей между тяглецами об¬
щины и сборах средств на мирские нужды. Однако, как показы¬
вают записи в расходных книгах земского старосты, мирские ну¬
жды сводились в основном к необходимости содержать воеводу
с приказными людьми, а в праздники “ублажать их поминками и
посулами”. За счет “мирской коробки” староста ежедневно при¬
носил на воеводский двор продукты, деньги, а также свечи, бу¬
магу, чернила и многое другое, необходимое в хозяйстве13. Та¬
ким образом, в XVII в. тяглый характер и несамостоятельность
земских учреждений усилились.
Верная служба. С середины XVI в. помимо губного и зем¬
ского управления государство привлекало миры к исполнению
многих других служб. Если земские старосты отвечали за сбор
43
прямых налогов, то все косвенные, таможенные пошлины соби¬
рали верные или присяжные головы и целовальники (приводи¬
лись к присяге или вере). На них возлагалась и эксплуатация
доходных казенных статей: питейное дело, соляные и рыб¬
ные промыслы и др.14 По своему характеру верная служба
была государственной, хотя и исполнялась выборными из по¬
садских людей, уездных крестьян и даже служилых людей,
занимавшихся торговыми промыслами. После 1699 г. эту
очередную службу исполняли уже одни посадские люди, а с вве¬
дением магистратов она стала обязанностью лиц купеческого
сословия.
Верные головы и целовальники избирались всеми жителями,
но иногда в их выборах участвовали только земские старосты и
целовальники. Избираться в верную службу должны были люди
зажиточные, чтобы могли содержать себя без занятий торгов¬
лей и промыслами. Это условие отвечало и интересам казны:
присяжные, не собиравшие ожидаемой по смете суммы, должны
были доплачивать недобор из собственных средств, причем в
двойном размере. Недобросовестное или неумелое исполнение
обязанностей грозило конфискацией имущества, а порой и
смертной казнью. Естественным было желание любыми спосо¬
бами избежать верной службы. В результате на нее далеко не
всегда избирались состоятельные люди. Так, в 1669 г. сольвыче-
годский таможенный и кружечных дворов голова жаловался ца¬
рю: “А выбрали меня сироту твоего, пашенного крестьянина,
неграмотного и непромышленного и неторгового, и животом я,
сирота твой, непрожиточен, должен, и преж сего, Государь, ни у
какого твоего Великого Государя дела не бывал, и твоего, Вели¬
кого Государя, таможенного и кружечных дворов дела не ве¬
даю”15. Иногда выборные получали подмогу от избирателей, но
обычно очередная служба считалась такой обязанностью, при
которой нужно нести и все расходы. Однако в XVII в. выборные
люди уже не несли ответственности за недобор, если он не был
результатом допущенных с их стороны злоупотреблений, и даже
получали награждение за превышение сбора16. Это обстоятель¬
ство в большей степени сближало верную службу с государст¬
венной.
Кроме сборов налогов присяжные головы и целовальники
исполняли и многие другие поручения: они были при производ¬
стве селитры и добыче железа в Сибири, при казенных заводах,
мельницах и садах; их избирали для городового и хлебного дела,
приемки леса, гвоздей и всех других счетных дел. Можно ска¬
зать, что в руках выборных людей находилось все финансовое
управление.
44
Особенно сложные и ответственные “государевы дела”, пре¬
жде всего отъезжие службы, исполняли, как наиболее зажиточ¬
ные люди, московские гости и купцы гостиной и суконной сотен.
Им поручались все торговые дела, в том числе продажа царских
товаров, покупка хлеба и др. Привилегированное купечество за
свою службу пользовалось определенными правами. В частно¬
сти, в середине XVI в. новгородские купеческие старосты полу¬
чали от государства жалованье (50 руб. в год) и поместья, а мос¬
ковские гости в XVII в. были единственной категорией город¬
ского населения, имевшей право владеть землей, населенной
крестьянами, хотя на практике это явление не получило широ¬
кого распространения17.
От тяглой общины к тяглым сословиям. Таким образом, в
XVI в. на общинное или мирское самоуправление были возложе¬
ны дополнительные задачи, исполняемые до этого приказными
людьми (наместниками и волостелями). В результате местное
управление получило характер земского управления. Историки,
глубоко изучавшие этот период русской истории, единодушны в
том, что в XVI-XVII вв. выборная служба по местному управле¬
нию - это не более чем “новая земская повинность, особый род
государственной службы, возложенной на тяглое население”18.
Все эти многочисленные старосты и головы “ведали не местные
общественные интересы, а отбывали под личной ответственно¬
стью и под ответственностью избирателей возложенные на них
казенные поручения”19, поэтому “говорить о таких выборных,
как об общественных органах... как об охранителях и предста¬
вителях общества, едва ли уместно”20.
Тем не менее обилие выборных должностей вызывало и до
сих пор вызывает вполне объяснимое желание назвать их орга¬
низацию самоуправлением. В этой связи уместно привести слова
С.М. Соловьева, написанные в начале 1860-х годов, когда разра¬
батывались реформы местного самоуправления и взбудоражен¬
ное общество искало корни готовившихся преобразований в ис¬
тории российского средневековья: “Все эти выборы, на которые
у нас теперь готовы смотреть как на признак крепости общест¬
венного союза, как на признак сильного развития общественной
деятельности, общественного духа, как на важные права, на де¬
ле не давали крестьянам возможности усилить свои промыслы,
увеличить результаты своего труда... Права эти не спасали кре¬
стьянина от воеводы, подьячего, от посадских людей и своего
брата крестьянина, пропившегося и занявшегося легким про¬
мыслом разбойника”21.
В результате реформ XVI в. русские города не стали свобод¬
ными самоуправляющимися коммунами, а превратились в
45
конечном итоге в административно-тяглые единицы по испол¬
нению “службы государевой”. В отличие от Европы про¬
живание в русских городах не делало человека свободным, а
напротив, вместо новых прав он приобретал новые обязанности.
“Можно сильно сомневаться, - замечает А.А. Кизеветтер, -
что такая постановка выборной службы отвечала стремлениям
местных миров”, когда они просили правительство отменить
власть кормленщиков22. Если даже допустить, что правительст¬
во Ивана IV действительно предполагало ввести “земское само¬
управление”, а общины надеялись его получить, то необхо¬
димо признать, что жизнь внесла в эти планы серьезные корре¬
ктивы. Достаточно отметить принудительный и репрессивный
характер выборной службы, сферу деятельности выборных лиц,
лежавшую за пределами интересов местной общины, чтобы
признать, что эта служба не имела ничего общего с самоуправ¬
лением.
Тяглый характер местного управления был обусловлен осо¬
бенностями формирования Московского государства. Процесс
его становления проходил в условиях непрерывной военной
борьбы, которая ставила перед неокрепшим государством неот¬
ложные задачи “национальной самообороны” прежде, “чем ес¬
тественная эволюция экономических и социальных отношений
успела выработать надежные средства к их успешному разреше¬
нию.” В результате главным предметом забот центральной вла¬
сти было не развитие благосостояния населения, а мобилизация
всех его сил и ресурсов путем прикрепления к различным видам
государственной службы23.
Государственный быт XVI в. не мог создать условий для пре¬
вращения выборных органов местного управления в органы са¬
моуправления, так как именно “независимость общин сельских и
городских есть первое условие самоуправления”24. В отличие от
стран Западной Европы, где политическая централизация со¬
провождалась освобождением сословий, в Московском государ¬
стве этот процесс был неразрывно связан с прикреплением насе¬
ления к службам и повинностям, положившим начало образова¬
нию тяглых сословий. В результате “община местная должна
была пасть перед сословной”25.
А.Д. Градовский убедительно показал, что эти особенности
формирования государства определили и разные пути разви¬
тия самоуправления в Европе и России. В Московском госу¬
дарстве установление системы тягл положило начало “не
земской, а сословной общине”. Как отмечает ученый, “сослов¬
ный принцип сам по себе не противоречит идее самоуправ-
46
ления”, так как сословные корпорации представляют необхо¬
димый этап в истории самоуправления и “подготавливают
постепенное слияние местного общества в земском предста¬
вительстве”. Но такое их значение возможно лишь при усло¬
вии освобождения сословий и признании их прав законодате¬
лями, тогда как при тяглом характере этих общин значение их
невелико26. Таким образом, если в Европе политическая центра¬
лизация способствовала совершенствованию местного само¬
управления, то в России она положила начало становлению
сословного самоуправления, которое лишь создавало условия
для его развития.
1 Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856.
С. 453-457.
2 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия:
Исторический очерк. Пг., 1917. С. 49-50.
3 Ключевский В.О. Курс русской истории (Лекция XXXIX) // Соч. М., 1987.
Т. 2. Ч. 2. С. 336-337.
4 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 451.
5 Там же. С. 450-457.
6 Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 341-342.
7 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 504-505, 514.
8 Сборник документов по истории СССР для семинарских и практических
занятий. Ч. III. XVI век. М., 1972. С. 165; Кизеветтер А.А. Указ. соч.
С. 51.
9 Богословский М.М. Земское самоуправление на русском Севере в
XVII в. М., 1912. Т. 2. С. 153, 27.
10 Цит. по: Градовский А.Д. История местного управления в России // Он
же. Собр. соч. СПб., 1899. Т. 2. С. 225.
11 Румянцева В.С. Политическая власть и государственное строение Пско¬
ва и псковской земли в XVI-XVII вв. (К постановке проблемы) // Сосло¬
вия и государственная власть в России. XV - середина XIX в. Международ¬
ная конференция - Чтения памяти академика Л.В. Черепнина. Тезисы докла¬
дов. М., 1994. Ч. 2. С. 55.
12 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 507.
13 Ключевский В.О. Соч. Т. 3. М., 1988. С. 142-143; Соловьев С.М. Соч. М.,
1991. Кн. VII. С. 79, 88-89.
14 Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 343-344.
15 Цит. по: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 395-396.
16 Захаров В.Н. Таможенное управление в России //Государственные учре¬
ждения России XVI-XVIII вв. М., 1991. С. 60-62.
17 Флоря Б.Н. Привилегированное купечество и городская община в рус¬
ском государстве (вторая половина XV - начала XVII в.) // История
СССР. 1977. № 5. С. 148, 152; Голикова Н.Б. Формы землевладения
и землепользования гостей и гостиной сотни в конце XVI - начале
XVIII вв. // Торговля и предпринимательство в феодальной России. М.,
1994. С. 23,31.
47
18 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб.,
Ярославль, 1875. Т. 1. С. 125; Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 345-
346.
19 Кизеветтер АЛ. История России // Россия. Энциклопедический словарь
Брокгауза и Ефрона Л., 1991. С. 459.
20 Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Дитятин И.И. Ста¬
тьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 239.
21 Соловьев С.М. Соч. Кн. VII. С. 106.
22 Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия.
С. 50.
23 Кизеветтер АЛ. История России. С. 457.
24 Градовский А.Д. Указ соч. Т. 2. С. 122.
25 Соловьев С.М. Шлецер и антиисторическое направление // Он же. Соч.
Кн. XVI. М., 1995. С. 323.
26 Градовский Л.Д. Указ. соч. Т. 2. С. 312-313.
Местное управление и самоуправление
в XVIII - первой половине XIX века
От Петрл I до бклтерины И:
сословность и Бюрократизация
местного управления
Многочисленные “правила”, “регламенты” и “инструкции”,
взятые из европейского законодательства и ставшие основой ре¬
форм первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобра¬
зователя к режиму “регулярства,” что дает основание историкам
говорить о строительстве Петром I полицейского государства”1, с
характерным для него преобладанием бюрократического начала.
В этом духе проводились и реформы местного управления, напра¬
вленные на решение сразу нескольких задач. С их помощью прави¬
тельство надеялось унифицировать как систему управления, так и
социальную структуру общества, а главное, увеличить поступле¬
ние денежных средств, столь необходимых государству в условиях
военного времени.
Первая городская реформа. Указами 30 января 1699 г. (об учре¬
ждении Московской Бурмистерской палаты и подчинении ей зем¬
ских изб других городов)2 вводилось управление, напоминавшее уст¬
ройство прибалтийских (остзейских) городов, где с XV в. действова¬
ло немецкое или магдебургское право. Население этих городов не
подчинялось власти и суду наместников: эти обязанности исполняла
рада (магистрат), члены которой (бурмистры) избирались горожа¬
нами и по очереди управляли радой. В 1699 г. подобные права пре¬
доставлялись и великорусским городам, но в том случае, если они
“похотят”. Освобождение от воеводских “обид и налогов, и поборов,
и взяток” население должно было выкупить, взяв на себя обязатель¬
ство платить в казну налоги “против прежнего окладу вдвое”, т.е. в
двойном размере. Из 70 городов только 11 согласились на государе¬
ву “милость”, остальные или отказались, или приняли ее условно
(бурмистров выбрали, а платить двойные сборы отказались). Прави¬
тельство было вынуждено ввести новое устройство во всех городах
без увеличения платежей3.
Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. - Ратуша), в которой за¬
седали бурмистры из крупного московского купечества, входила с
докладами прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде ми¬
нистерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским
(торгово-промышленным) населением в судебных и торговых де¬
лах4. Ратуше подчинялись земские избы с их выборными людьми,
которые обязаны были собирать и поставлять в Москву все государ-
49
ственные налоги, сборы и пошлины. Недоимки взыскивали с нера¬
дивых сборщиков с помощью испытанного веками правежа, если
это не помогало, то недостающую сумму вносили их избиратели. В
этой связи необходимо заметить, что в 1718 г. правеж был отменен;
с этого времени провинившихся отправляли в Адмиралтейство на
галерные работы и держали там, давая “корм наравне с каторжны¬
ми”, до погашения долга (по рублю в месяц)5.
Петр I, как в свое время Иван IV, преследовал этой реформой
прежде всего фискальные цели6. Освободив города от власти “недо¬
бросовестных” воевод, Петр I надеялся с помощью “добрых и прав¬
дивых” выборных людей быстро увеличить государственные дохо¬
ды. Но как показала практика, московские и земские бурмистры в
злоупотреблениях и казнокрадстве мало в чем уступали чиновни¬
кам7. Это обстоятельство заставило правительство уже в первые го¬
ды деятельности этих учреждений значительно ограничить их пол¬
номочия, а в некоторых местах даже вернуться к старым порядкам.
Губернская реформа 1709 г. окончательно изменила положение вы¬
борных учреждений. Земские избы были подчинены губернаторам,
а Ратуша утратила значение центрального органа и превратилась
в московскую земскую избу.
Вторая городская реформа. В 1720-х годах была проведена ма¬
гистратская реформа, во многом повторившая управление городов
Риги и Ревеля. В 1720 г. в Петербурге был учрежден Главный маги¬
страт, ведавший, как и бывшая Ратуша, всем торгово-промышлен¬
ным населением России, а в 1724 г. стали открываться подведомст¬
венные ему городовые магистраты. Новые петровские учреждения
получили статус “главы и начальства всему гражданству,” хотя из¬
бирались не всеми жителями, а только посадскими и черных волос¬
тей людьми, т.е. по своему составу были не общегородскими, а со¬
словными. Круг обязанностей магистратов был шире, чем у земских
изб: если в судебном отношении они по-прежнему ведали только по¬
садскими людьми, то в финансовых и хозяйственных делах их пол¬
номочия распространялись на весь город. Магистраты должны бы¬
ли собирать государственные налоги и пошлины со всего городско¬
го населения, “содержать в своем смотрении полицию”, что подразу¬
мевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и по¬
жарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и
многое другое8. Характеризуя городские законы 1720-х годов,
А.А. Кизеветгер отметил, что их отличало “стремление создать из
русского тяглого города центр промышленности и культуры и зало¬
жить в рамках городской жизни основание общественного самоуп¬
равления9.
Но эти задачи оказались не по силам петровским магистратам.
Их деятельность как общегородских учреждений практически не
получила развития, так как долгое время все предписания об откры-
50
тии школ и госпиталей были лишь “украшением”10 регламента ма¬
гистрата, а с появлением этих учреждений они находились в ведении
губернаторов, комендантов, полицеймейстеров и других админист¬
ративных лиц. Слабость магистратов объяснялась и почти полным
отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели ис¬
точников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен
и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в госу¬
дарственную казну. В случае необходимости население посадов мог¬
ло просить о выделении каких-то сумм из денег, поступавших в
Ратушу, но чаще всего городские нужды решались с помощью доб¬
ровольной складчины.
В 1727 г. магистраты получили право расходовать “на общую
пользу городовую” излишки от таможенных и кабацких сборов.
В “Наказе губернаторам и воеводам” 1728 г. император Петр II,
внук Петра I, подтвердил их передачу городам при условии, если та¬
моженных и кабацких сборов соберут “сверх положенного оклада”.
В этом “Наказе” впервые признавалось и право городов на самооб¬
ложение, которое давно уже являлось основным источником попол¬
нения мирской кассы11. В последующие годы эти законы неодно¬
кратно нарушались самим правительством, стремившемся обратить
на казенные нужды каждую общественную копейку. Так, в 1735 г.
из этих, так называемых приборных денег разрешалось расходовать
на городские нужды только десятую их часть, а в 1745 г. были запре¬
щены и эти расходы - они шли на покрытие недоборов и строитель¬
ство смирительных домов12.
Магистраты в качестве сословных учреждений торгово-про¬
мышленного населения города выполняли “роль правительственных
местных учреждений, организованных на выборном начале”, и пре¬
следовали исключительно государственные интересы”13. Бурмистры
и ратманы избирались на посадских мирских сходах, но избирались
пожизненно и только из числа первостатейных купцов. По своему
положению они больше напоминали правительственных чиновни¬
ков, чем выборных лиц, так как были подотчетны только государст¬
венным органам и считались состоявшими на службе (получали чи¬
ны, а иногда и дворянство). Магистраты, по определению А.А. Кизе-
веттера, составляли “верхний этаж” посадского самоуправления14,
являясь соединительным звеном между администрацией и сходом.
Таким образом, в петровских выборных учреждениях дальнейшее
развитие получила лишь сфера деятельности общинных институтов,
отвечавшая интересам государства. С начала XVIII в. общегосудар¬
ственные функции, традиционно исполнявшиеся посадскими общи¬
нами, были отделены от них в самостоятельные учреждения - маги¬
страты, носившие сословно-бюрократический характер.
После смерти Петра I с восстановлением воеводского правления
Главный магистрат был преобразован в Ратушу, но в 1743 г. при им-
51
ператрице Елизавете Петровне вновь получил значение централь¬
ного учреждения. По сравнению с бурмистерскими избами магист¬
раты оказались более долговечными (упразднены судебной рефор¬
мой 1864 г.), но функции их не однажды менялись, а вместе с ними
положение и состав их членов15, сроки пребывания в должности
(с 1721 г. члены магистратов избирались бессрочно, с 1725 г. -
на 1 год, с 1731 г. - на 3 года, с 1743 г. - снова бессрочно)16.
Посадская община и магистрат. Внутренняя жизнь города раз¬
вивалась независимо от магистрата: “первичной ячейкой общинно¬
посадской организации” по-прежнему оставался мирской сход. Уча¬
стие в сходах было обязательным для всех членов общины (кроме
выборов членов магистрата, в которых участвовали только купцы
первой и второй гильдий). Право не являться на сходы служило сво¬
его рода наградой17. Центром исполнительной власти была “старос-
тинская изба” во главе с общепосадским старостой (в слободах изби¬
рались слободские старосты, в сотнях - соцкие) и его помощниками:
десяцкими, окладчиками и сборщиками. Старосты следили за пра¬
вильной уплатой податей, исполнением повинностей и представляли
интересы слободы (сотни) на общегородских собраниях. Сходы име¬
ли немало прав (самообложения, распоряжения мирскими суммами,
выбора должностных лиц, ходатайства о местных нуждах и ггр.), ко¬
торые, по мнению А.А. Кизеветтера, могли составить “надежную
основу истинного самоуправления”, если бы не тяглый характер об¬
щины и ее полная зависимость от администрации и магистрата, по¬
ставленного над ней “яко начальство”18.
Магистраты наблюдали за сбором налогов и пошлин, доводили
до сведения горожан распоряжения верховной власти, утверждали
избранного сходом старосту. Однако далеко не всегда их деятель¬
ность укладывалась в рамки законности. Власть над жителями горо¬
да члены магистрата нередко употребляли себе во благо, присваивая
казенные средства или разоряя конкурентов. Так, в Белгороде прези¬
дент магистрата, разграбив лавки своих противников, “публично вы¬
порол их батожьем и плетьми, а некоторым даже обрезал уши”19.
Еще в первой половине XVIII в. жители Архангельска могли видеть
своих “излюбленных” старост, которые, собирая недоимки, “ходили
по улицам скованы, с висячими на их шеях железными цепями”20. Та¬
кому наказанию их подвергли бурмистры, которые за недоборы на¬
логов по приказу губернатора или воеводы могли оказаться под
арестом21. Таким образом, эти учреждения сами находились в зависи¬
мости от администрации, которая особенно усилилась при преемни¬
ках Петра I. Так, в 1740 г. Сенат, обеспокоенный бесправным поло¬
жением петербургской Ратуши, ввел в ее состав полковника на жало-
ваньи “яко командира”, так как бурмистры не только не охраняли
интересов города, но и “к их самих защищению смелости не имели,
отчего здешнее гражданство пришло в крайнее изнеможение”22.
52
По единодушной оценке историков, городские реформы 1720-х
годов, несмотря на сходство с европейскими образцами, не измени¬
ли тяглый характер посадской общины и не создали органов самоуп¬
равления23. Российским городам не хватало для этого экономически
сильного класса торгово-промышленных людей, свободного от го¬
сударственного тягла, и законодательного признания их прав на су¬
ществование других интересов, кроме государственных24. Как заме¬
тил А.А. Кизеветтер, начиная с Петра I, правительство пыталось
“влить в эти старые мехи новое вино заграничного привоза”. Но, не¬
смотря на все преобразования, “вплоть до городового положения
Екатерины II посад остается общиной торгово-промышленных тяг¬
лецов старого типа”, созданной еще Соборным уложением 1649 г.25
В первой четверти XVIII в. новым явлением, которого не знало Мо¬
сковское государство, стала бюрократизация местного управления.
Формирование сословных корпораций. Реформы Петра I бы¬
ли направлены на переустройство социальной структуры населе¬
ния. Прежде всего стояла задача “собрать” всероссийское купече¬
ство, объединив торгово-промышленное население городов в
гильдии и цехи. Еще в 1719 г. регламент коммерц-коллегии пред¬
писывал ввести купеческие гильдии, где это было возможно26. Со¬
брать “рассыпанную сию храмину”27 предусматривалось путем со¬
здания в 1721 г. разрядов регулярных и нерегулярных граждан.
Регулярные граждане подразделялись на две гильдии. В первую
входили банкиры, купцы, художники, врачи и др. Вторую составля¬
ли мелкие торговцы и ремесленники, которые распределялись по
цехам. К нерегулярным или “подлым” людям относили чернорабо¬
чих и служащих по найму28. Деление по профессиональному при¬
знаку, взятое из европейского законодательства, предполагало
формирование корпоративного гильдейского строя, но в русских
городах не было необходимых условий для его развития. Уже в но¬
ябре 1724 г. предписывалось разделить купцов на три гильдии по
величине капиталов, что сближало их с существовавшими ранее
тремя статьями, отражавшими степень состоятельности посадско¬
го населения при разверстке тягла.
Гильдии имели свои сходы, где устанавливались очередность ис¬
полнения служб и величина мирских сборов, избирались гильдей¬
ские старшины и состоявшие при них старосты. Особое положение
среди купеческих выборных занимал старшина первой гильдии: под
его управлением находились младшие гильдии и их старшины.
По определению А.А. Кизеветтера, гильдейская организация “вдви¬
нулась промежуточным звеном” между общепосадским и слобод¬
скими сходами29. “Инструкция московским гильдейским старшинам”
1742 г. конкретизировала отношения между гильдейской и посад¬
ской общинами30. Гильдейской администрации подчинялись слобод¬
ские старосты, которые исполняли поручения старшин, докладыва-
53
ли им о поведении купцов, являвшихся одновременно тяглецами
гильдий и слобод. Но по отношению к общепосадскому старосте
гильдейские старшины занимали подчиненное положение: они были
его помощниками и составляли своего рода “коллегию” главного
выборного лица. Таким образом, гильдейское управление тесно пе¬
реплеталось с посадским, оказывая на него заметное влияние31.
Это влияние было особенно заметным в Москве, где с 20-х го¬
дов XVIII в. установился особый порядок. В отличие от других го¬
родов здесь не было общепосадского схода, его роль выполняло
общее собрание трех купеческих гильдий, ведавшее не только со¬
словными, но и общегородскими делами. Это собрание имело свой
исполнительный орган - канцелярию, куда входили должностные
лица всех гильдий во главе со старшиной первой гильдии. Канцеля¬
рия и гильдейское собрание составляли единое учреждение - Купе¬
ческую Гильдию или Гильдию Московского купечества (с октября
1805 г. называлась Домом градского общества), подчинявшуюся
Магистрату. Применительно к XVIII в. трудно провести грань, раз¬
делявшую сферы деятельности городских и купеческих выборных
учреждений32.
По регламенту Главного магистрата одновременно с гильдиями
создавались и ремесленные цехи. Своим устройством, составом и уп¬
равлением они напоминали европейские цехи; так же, как и в Запад¬
ной Европе, по каждому ремеслу и художеству создавались особые
собрания (цунфты) во главе с выборными старшинами (алдермана-
ми)33. Но в России цеховая организация служила прежде всего “ин¬
тересам фиска”, и выполнение казенных работ составляло главную
обязанность цехов. С поступавших в цехи даже брали подписку, что
они будут исполнять казенные заказы по первому требованию пра¬
вительства. Цеховые несли посадское тягло и участвовали в посад¬
ских сходах; в 1762 г. они были освобождены от посадских служб, но
не от платежей. По оценке А.А. Кизеветтера, русские цехи предста¬
вляли “разновидность тяглых союзов, в которые группировалось на¬
селение для отбывания государственных повинностей... и не были
какой-либо чуждой обычным формам русского общественного уст¬
ройства организацией”34.
Таким образом, посадский мир, состоявший до преобразований
Петра I из территориально-административных слобод и сотен,
включил и сословные корпорации, получившие административное
значение. Однако до городской реформы 1785 г. эти выборные
учреждения решали не столько корпоративные или местные, сколь¬
ко общегосударственные задачи. Как и в XVII в., “ни о каком под¬
линном самоуправлении не шло и речи”35.
Областные реформы Петра I в значительной степени носили
бюрократический характер. Если законодатели и пытались ввести в
систему административного управления выборный элемент, то ис-
54
ключительно из числа дворян. Но обремененное обязательной
службой и не имеющее сословной корпорации дворянство не могло
оправдать ожиданий законодателей. Так, не стала выборной долж¬
ность помощника воеводы, на которую по указу 10 марта 1702 г. по¬
мещики и вотчинники каждого уезда должны были избирать
2-Л дворян. Эта неудавшаяся попытка была повторена в 1713 г., но
уже в масштабе губернии. Предусматривалось создание при губер¬
наторе коллегиального выборного органа - совета из 8-12 ландра-
тов (советников), избираемых местными дворянами из числа дворян.
В совете все дела решались большинством голосов, и губернатор,
“яко президент”, отличался от остальных членов только тем, что
имел два голоса вместо одного36. Но в первом указе о выборах не го¬
ворилось, и ландраты были назначены Сенатом, а через два года но¬
вый указ отменил их выборность, предписывая назначать на эти
должности офицеров, вышедших в отставку по старости или ранени¬
ям, т.е. в виде награды за службу. В результате институт ландратов,
как и товарищей воеводы, не стал выборным; советы при губерна¬
торах превратились в чисто бюрократические учреждения37. Этот
замысел законодателя интересен как первая попытка ввести в сис¬
тему местного управления принцип равноправного участия корон¬
ных чиновников и выборных представителей.
В 1724 г. была предпринята еще одна попытка привлечь дворян¬
ское общество к участию в местном управлении. Для сбора подуш¬
ной подати вводились земские комиссары или комиссары от земли.
В отличие от земских комиссаров, назначаемых с 1719 г. камер-кол¬
легией, они избирались дворянским обществом сроком на один год.
На этот раз замысел законодателя осуществился на практике. Одна¬
ко большинство дворян были равнодушны к полученным правам и,
несмотря на “понуждение”, уклонялись от личного участия в выбо¬
рах, посылая вместо себя старост или приказчиков имений. В ре¬
зультате избирательные съезды состояли преимущественно из кре¬
стьян38. Эта должность существовала недолго: ее оттеснило полко¬
вое начальство расквартированных в губерниях войск; под его руко¬
водством, в конечном итоге, и оказалась вся администрация области.
Очевидно, что стремление законодателей включить дворянское
сословие в систему местного управления не принесло желаемых ре¬
зультатов39. Этот “призыв земских сил” оказался преждевремен¬
ным, так как формированию сословного самоуправления должно
было предшествовать освобождение дворян от обязательной госу¬
дарственной службы. И место, которое отводило им правительство
в областном управлении, иногда напоминало “службы государевы”
XVI-XVII вв. “Вместо того чтобы требовать от общества новых
средств для организации сбора новой подати, - писал М.М. Бого¬
словский о выборах земских комиссаров, - правительство обязало
общество новой натуральной повинностью: поставлять агентов и
55
следить за их деятельностью. Право выборов этих агентов нельзя
рассматривать, как признак самоуправления, зарождающегося в об¬
ласти. Не задачу местного благосостояния, составляющую цель са¬
моуправления, имело оно в виду, а лишь задачу исправного собира¬
ния казенного тягла”40.
Историки XIX-XX вв. сходились в оценке реформы местного
управления Петра I, признавая, что хотя она “навсегда покончила с
внешними формами старой московской государственности... новое
здание управления строилось из старых материалов”41. Но тогда
другого материала для строительства просто не существовало. Рос¬
черком пера нельзя изменить условия жизни, чтобы обеспечить эф¬
фективность работы учреждений, созданных в других условиях и
для другого общества. В первой четверти XVIII в. эти многочислен¬
ные учреждения с широкими задачами и европейскими названиями
плохо вписывались в российскую действительность. “Они не были
по плечу обществу, для которого они были назначены, и опережали
то время, в которое были провозглашены, - писал М.М. Богослов¬
ский. - Слова инструкций о просвещении, благотворительности,
нравственном совершенствовании общества остались прекрасными,
но бесплодными словами. Каждое время решает свои задачи”. Взя¬
тые из европейского законодательства формы государственного
устройства не были связаны с правами и свободами населения, яв¬
лявшимися необходимыми условиями их эффективности и жизне¬
способности. В начале XVIII в. расширение естественных границ ос¬
тавалось для России главной задачей, и ее решение “повелительно
требовало напряжения всех сил общества в виде тягла, которое опу¬
тывало и давило все его классы”42. Ценой европейских свобод Рос¬
сия платила за создание огромной империи.
Потребовалось более полувека, чтобы общество, по крайней
мере дворянство, было готово поддержать преобразования нового
реформатора - Екатерины И, продолжившей многие начинания сво¬
его предшественника.
Реформы вкдтерины II
Стремление Петра I перестроить местное управление на нача¬
лах коллегиальности и участия в нем “шляхетства” не получило пра¬
ктического воплощения, но сама идея не умерла. Уже при Елизаве¬
те Петровне проект Нового Уложения, составленный с учетом
предложений сословных депутатов, отразил желание дворянства
участвовать в местном управлении. С принятием в 1762 г. “Манифе¬
ста о вольности дворян” вопрос о сословных правах получил особое
значение. В наказах депутатов Уложенной комиссии, созванной
Екатериной II в 1767 г., эти предложения высказывались еще более
56
настойчиво43. Желание дворян управлять провинцией совпало с пла¬
нами Екатерины II “приискать средство для привлечения дворян к
службе при уничтожении обязательной службы”44.
Реформа местного управления была разработана с учетом нака¬
зов депутатов Комиссии 1767 г., представлявших все сословия Рос¬
сии и дружно отстаивавших принцип выборной сословной (преиму¬
щественно дворянской) службы. Историк В. Григорьев заметил по
этому поводу: “Русские люди XVI в. просили своих государей пожа¬
ловать их всесословными, земскими выборными управителями. Рус¬
ские люди XVIII в. просят ученицу Вольтера и Монтескье пожало¬
вать их сословным дворянским предводителем, воеводою или опеку¬
ном... Или развитие сословных начал в государстве есть признак
прогресса и культурности?”45 Как ни покажется странным, но отве¬
тить на этот вопрос можно только утвердительно.
Московское государство не знало сословий, как замкнутых объ¬
единений, наделенных общими, равными для всей группы наследст¬
венными правами и обязанностями, характерных для социальной
структуры европейских стран. Сословные группы того времени но¬
сили тяглый характер, а их значение и состав определялись прикре¬
плением к той или иной государственной службе. Петр I еще более
осложнил эту “разверстку сословных повинностей”46, но не создал
сословий. По определению Е.В. Анисимова, социальные группы,
возникшие в ходе петровских реформ, “не имели законодательно
оформленных сословных прав и привилегий, сословной организации
и системы самоуправления, а также сословного суда, т.е в сущности
не являлись корпорациями публичного права”47.
При его преемниках началось обратное движение: повинности
свободных групп населения постепенно облегчались, а права уточ¬
нялись и расширялись, что вело к формированию сословий. Но к на¬
чалу правления Екатерины II этот процесс не был завершен.
Реформы последней четверти XVIII в. стали важным этапом в
процессе превращения сословных групп в “регулярные” сословия,
этапом, подготовившим их сближение, а впоследствии и общую дея¬
тельность в местном управлении48. С этого времени можно говорить
о сословных корпорациях и сословном самоуправлении, определяв¬
ших характер местного управления на протяжении всей первой по¬
ловины XIX в. А.Б. Каменский, оценивая реформы Екатерины II,
признает, что они “создавали своего рода конституцию,” так как бы¬
ли направлены на формирование “правового государства с сослов¬
ной структурой общества и с оговоренными в законе правами и обя¬
занностями верховной власти и подданных”, которые зависели от
правового статуса каждого сословия49.
“Первым шагом по осуществлению реформы местного управле¬
ния” стал манифест 14 декабря 1766 г., определивший порядок вы¬
боров депутатов Уложенной комиссии50.
57
Именно тогда были заложены начала дворянского самоуправления:
введены уездные предводители дворянства и уездные дворянские со¬
брания. Этот закон наметил и контуры будущей городской рефор¬
мы. Он вводил выборных городских голов и новое понятие “города”,
который включал всех домовладельцев и трактовался уже в значе¬
нии не тяглой, а юридической единицы. В городскую практику это
понятие было введено еще в 1734 г.; такая привилегия была пожало¬
вана городу Оренбургу в связи с его учреждением51. Предводители и
головы избирались в качестве председателей на выборах депутатов,
но они сохранились и после закрытия Комиссии, а в 1785 г. возгла¬
вили созданные жалованными грамотами дворянское и градское об¬
щества.
Уложенная комиссия оставила в наследство законодателям не
только идеи и новые выборные должности, но и новый порядок вы¬
боров, доживший во многих местах, включая Москву, до лета 1917 г.
Закон 14 декабря 1766 г. вводил баллотировку шарами52. Это нов¬
шество имело огромное значение, так как с этого времени выборы
стали формой волеизъявления избирателей, а не формой поручи¬
тельства и материальной ответственности за действия избранного
лица. Участие в выборах из повинности превращалось в право.
Десятилетие 1775-1785 гг. составило эпоху екатерининских ре¬
форм. Именно в этот период были приняты четыре важнейших за¬
конодательных акта (“Учреждение для управления губерний”
1775 г., “Устав благочиния” 1782 г.53, “Жалованные грамоты” дво¬
рянству и городам 1785 г.), вызвавшие серьезные изменения в систе¬
ме местного управления и сословного самоуправления.
Областная реформа. “Учреждение для управления губерний”
1775 г.54 совершенно преобразовало местные учреждения и придало
им тот вид, который они сохраняли почти без изменений до 60-х го¬
дов XIX в., а некоторые из них и до 1917 г. Эта реформа создала це¬
лую сеть новых учреждений, прежде всего судебных, построенных
на таких началах, как децентрализация, разделение властей, колле¬
гиальность и выборность службы, изменила характер старых. Так, с
этого времени магистраты утратили административные функции и
превратились в суды для торгово-промышленного населения.
Практически все коллегиальные губернские и уездные учрежде¬
ния, введенные в 1775 г., по своему составу были выборными (назна¬
чались только председатели). Из чиновников состояли штаты гу¬
бернского правления и трех палат (казенной, уголовного и граждан¬
ского судов). Выборные из дворян, горожан и свободных сельских
обывателей заседали в сословных губернских и уездных судах, от¬
крытых для каждого из этих сословий. Для опеки над сиротами и
вдовами были созданы два сословных учреждения: дворянская опе¬
ка во главе с уездным предводителем дворянства и сиротский суд
под председательством городского головы.
58
Всесословный характер носили принципиально новые губерн¬
ские учреждения: приказ общественного призрения и совестной суд.
В приказе общественного призрения, ведавшего делами благотвори¬
тельности, общественного здравия и образования, под председатель¬
ством губернатора заседали по два представителя от дворян, “граж¬
данства” (купцов) и свободных крестьян. Участие заседателей из
трех сословий было “робким приступом к восстановлению в управ¬
лении и суде совместной деятельности сословий”55. Приказ общест¬
венного призрения Екатерина II определила, как “пульс обществен¬
ного сознания”56, а историки находили в нем некоторое сходство с
английскими съездами мировых судей57. Что касается совестных су¬
дов, игравших роль третейского суда, то они были тогда новыми не
только для России, но и для Европы. Введение этих учреждений сви¬
детельствовало о новом направлении деятельности выборных лю¬
дей, призванных служить уже не только задачам фиска, но и задачам
общественного блага.
В результате этой реформы роль дворян в местном управлении
заметно возросла. Участие этого сословия в местном управлении
А.Д. Градовский назвал “оригинальной формой самоуправления, ко¬
торую не знало ни одно государство”58. Дворянские собрания изби¬
рали земского исправника (главу полиции), уездного судью (главу
сословного суда), заседателей в многочисленные суды, что составля¬
ло в общей сложности более половины всех выборных должностей
уезда. Законодатели с самого начала стремились уравнять выбор¬
ную службу с государственной и таким образом сделать ее более
престижной.
Во время пребывания в должности все служащие по выборам,
кроме сельских заседателей, считались состоявшими в чинах: от 7-го
класса (предводитель дворянства и дворянские заседатели совестно¬
го суда) до 14-го (городские старосты и ратманы в посадах). Сель¬
ские заседатели вместо чинов получали право на личную неприкос¬
новенность (“без суда да не коснется до них наказание ни от кого”),
а после окончания службы могли рассчитывать на уважение окру¬
жающих (“да почтутся они первыми в селениях своих между их рав¬
ными”)59. Эти статьи были заметным шагом в правовом определе¬
нии сельского сословия, особенно по сравнению с указом 1769 г., ко¬
торый по традиции рассматривал выборных людей, как поручите¬
лей за исправное исполнение повинностей и предписывал в случае
неуплаты крестьянами недоимки “забирать в города старост и вы¬
борных, держать под караулом, употреблять их в тяжелые городо¬
вые работы без платежа заработных денег, доколе вся недоимка за¬
плачена не будет”60.
“Жалованные грамоты” дворянству и городам, принятые 21 ап¬
реля 1785 г., завершили реформирование местного управления и со¬
словного строя России.
59
Городская реформа 1785 г.: теория и практика самоуправле¬
ния. Отмечая значение “Жалованной грамоты городам”, И.И. Дитя-
тин назвал ее “краеугольным камнем” городского самоуправления в
России61. В этом документе утвердилось понятие “города”, как юри¬
дического лица, как единой местной общины, представляющей все
городское население и имеющей свои, особые от государственных,
интересы и нужды62. Как внешнее выражение нового юридического
статуса каждый город получил герб и печать, которой “градское об¬
щество” скрепляло свои постановления.
Наряду с торгово-промышленными слоями населения избира¬
тельные права получили дворяне-домовладельцы, входившие в
разряд “настоящих городских обывателей”, и представители науч¬
ной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами,
имевшими “стаж” выборной службы, банкирами и “всякого звания
и состояния капиталистами” составляли разряд “именитых граж-
дан”(ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия
населения городское законодательство не знало до 1917 г. Всего
же насчитывалось шесть избирательных разрядов: настоящие го¬
родовые обыватели, гильдии купеческие, цехи, иностранные и
иногородние купцы; именитые граждане, посадские. Таким обра¬
зом, городское общественное управление, созданное Екатериной II,
должно было стать по своему составу всесословным.
Выборы проходили раз в три года по каждому разряду отдель¬
но. Вначале избирались гласные общей городской думы (распоря¬
дительный орган), которые уже из своей среды выбирали по одно¬
му человеку от каждого разряда в шестигласную думу (исполни¬
тельный орган). Закон создавал еще одно выборное учреждение -
собрание градского общества, в котором могли участвовать толь¬
ко состоятельные люди (не беднее купцов второй гильдии). Имен¬
но это собрание избирало всех должностных лиц города: голову,
бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгово¬
го суда (введен при Анне Иоанновне) и др. В этих учреждениях
главным выборным лицом стал городской голова. Эта должность
существовала с 1766 г. (выборы проводились через два, а с 1775 г.
через три года), но до реформы 1785 г. голова исполнял лишь слу¬
чайные поручения правительства и не имел отношения ни к маги¬
страту, ни к городским делам.
Сфера деятельности городских дум значительно отличалась от
функций “земских изб, магистратов и ратуш. В “Жалованной грамо¬
те городам” нет упоминания о сборах государственных налогов и
казенных службах - предметом забот новых учреждений стали
“пользы и нужды” города. Отсюда берут свое начало городской
бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1 % от казенного
питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы,
трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных
60
задач города получили и известную долю самостоятельности в рас¬
ходовании средств. Таким образом, “Жалованная грамота” создава¬
ла условия для превращения городов в самоуправляющиеся общи¬
ны. Но начала этого закона не были воплощены в жизнь.
Причин тому было много. Это и жесткий контроль со сторо¬
ны администрации за деятельностью городских дум, и несовер¬
шенство самого закона, и неготовность общества к совместной
деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед ка¬
ждым административным лицом и учреждением. Не последнюю
роль сыграла и законодательная неопределенность сферы дея¬
тельности городских дум. Жизненное пространство, которое впо¬
следствии принадлежало органам городского самоуправления,
уже было распределено между городовыми магистратами (сбор
налогов), приказами общественного призрения (социальная сфе¬
ра) и управами благочиния (городское благоустройство).
“Жалованную грамоту” городам В.О. Ключевский назвал “за¬
мечательной попыткой” правительства в деле “уравнения и сбли¬
жения русских сословий,” попыткой образовать всесословное об¬
щество из людей, объединенных только местом жительства63.
Однако русское общество не было готово принять идею всесо-
словности, заимствованную Екатериной II из европейского зако¬
нодательства, - дворяне и интеллигенция (“именитые граждане”)
на выборы не являлись и в городских делах не участвовали64. На¬
сколько закономерным было это явлением для XVIII в., говорит
тот факт, что в 1840-е годы, когда вновь встал вопрос об участии
дворян в городском управлении, законодателям пришлось дока¬
зывать, что такое право они получили еще в 1785 г.65
Одним из условий формирования гражданского общества яв¬
ляется завершение процесса формирования городских сословий.
Реформы 1775-1785 гг. как раз и решали эту задачу. Напомним,
что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в са¬
мостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие
гильдии получили правовое значение и окончательно утратили
сходство с тяглыми по характеру статьями66. “Жалованной грамо¬
той городам” законодатели пытались решить одновременно две
взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить
городское население в градское общество, с другой - разделить
его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного об¬
щества была преждевременной. Выборная городская служба по-
прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населе¬
ния, а думы по своему составу ничем не отличались от магистра¬
тов и посадских сходов времен Петра I.
Характер посадской общины городское общество сохраняло в
Петербурге до 1846 г., в Москве до 1863 г., в Одессе и Тифлисе до
1866 г., а в остальных русских городах до введения Городового поло-
61
жения 1870 г. Тем не менее “Жалованная грамота” 1785 г. стала точ¬
кой отсчета в развитии городского самоуправления, так как зало¬
женные в ней начала в той или иной форме служили основой при
разработке всех последующих городских реформ.
Значение “Жалованной грамоты городам” не ограничивается
введением городского самоуправления. По своим задачам и составу
статей этот сложный законодательный акт с равным успехом мож¬
но назвать как городской, так и сословной реформой городского на¬
селения. Действительно, наряду с организацией городского общест¬
венного управления, этот документ определял сословно-корпора¬
тивный строй купечества и особенно большое внимание уделял ре¬
месленному устройству67. Не вдаваясь в детали сословного вопроса,
отметим лишь его общую направленность, которая прослеживается
и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях куп¬
цов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить
тяглые сословные группы в “регулярные” сословия. Грамота обес¬
печивала ряд важных привилегий городского населения, особенно
для купцов первой и второй гильдий (в том числе освобождение от
телесных наказаний). Сословное самоуправление купцов и ремес¬
ленников получило более четкую организацию и фактически под¬
меняло собой городское самоуправление.
Дворянское самоуправление. Реформа дворянского самоуправ¬
ления была самой удачной сословной реформой Екатерины II.
По оценке В.В. Леонтовича, она “даровала дворянству права, при¬
надлежащие статусу свободного гражданина”, заложив “первый
краеугольный камень для создания гражданского строя в России”68.
Действительно, “Жалованная грамота дворянству” 1785 г. стала ло¬
гическим завершением процесса формирования дворянского сосло¬
вия, начало которому положил Манифест 1762 г. Дворяне получили
право собирать губернские собрания (уездные существовали с
1766 г.), иметь выборные должности, свое помещение, бюджет, ар¬
хив и печать, а также ходатайствовать перед верховной властью о
своих нуждах69. Таким образом, дворянские собрания получили юри¬
дическое оформление и превратились в сословные институты70.
“Разница между обеими Грамотами, - заметил А.А. Кизевет-
тер, - заключалась в том, что Жалованная грамота дворянству под¬
водила итог уже назревшему факту дворянской эмансипации, а Гра¬
мота городам предвосхищала еще только ожидаемый рост город¬
ского развития71. Общим для этих законов было то, что они создава¬
ли сословные корпорации, заменявшие в системе местного управле¬
ния территориальные организации. Очевидно, что задача, постав¬
ленная Екатериной II, “создать сословный строй в России и связать
его с институтом самодержавия”72, была ею решена. Выборная со¬
словная служба, прежде всего дворянская, получившая характер го¬
сударственной службы, стала основой местного управления. Эти
62
черты местного управления получили свое развитие в первой поло¬
вине XIX в.
Проект третьей “Жалованной грамоты” 1785 г. Основанием
сословного здания, созданного двумя “Жалованными грамотами”,
должен был стать проект “Сельского положения”, оформлявший
статус государственных крестьян73. По этому проекту крестьяне,
подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть
разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие
разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их
правом личной свободы, правом владения собственностью, преду¬
сматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Не¬
которые его пункты были введены в государственных селениях Ека-
теринославской губернии74. Не исключено, что в будущем проект
мог быть распространен на все крестьянское население, включая
крепостных75.
В вопросе об изменении положения государственных крестьян
законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в
1775 г. “Учреждения для управления губерний”, по которому кресть¬
яне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать
своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, со¬
вестные и нижние земские суды)76.
ПреоврАзовАння при Пдвле I
Сельское самоуправление. В 1797 г. Павел I ввел самоуправле¬
ние в селениях удельных (бывших дворцовых) крестьян, положив
таким образом начало юридическому устройству сельской общины.
В том же году положение об управлении удельными крестьянами с
некоторыми изменениями было распространено и на государствен¬
ных крестьян77.
По этим законам несколько селений (не более 3 тыс. душ) объ¬
единялись в приказы (волости) и на мирских сходах избирали воло¬
стное правление в составе головы, старосты и волостного писаря.
Круг обязанностей выборной администрации был широк и включал
сбор податей, суд по незначительным делам, ведение хозяйственных
дел. Закон предусматривал жалованье выборным за счет сельских
обществ и вводил штрафы за их оскорбление78, что указывает на
желание законодателей поднять престиж выборной службы.
Городское управление. Что касается прав дворянского и город¬
ского сословий, дарованных “Жалованными грамотами” 1785 г., то
они были подвергнуты кардинальному пересмотру, а некоторые и
вовсе отменены. Не вдаваясь в суть этих преобразований, не успев¬
ших проявиться в практической деятельности, отметим лишь прин¬
ципиальные отличия в организации городских учреждений Павла I,
63
созданных в 1798-1799 гг.79 Городские правления или ратгаузы, ве¬
давшие не только хозяйственными, но и сословно-судебными дела¬
ми, состояли как из выборных, так и назначенных членов и по сво¬
ему составу были смешанными учреждениями. Ратгаузы представ¬
ляли собой отдельные городские департаменты и входили в состав
губернского правительства, т.е. в отличие от учреждений Екатери¬
ны II были не сословно-городскими, а правительственными.
Таким образом, при Павле I “был произведен опыт устройства
городской жизни на совершенно новых началах80. Как отметил
П.Г. Рындзюнский, с конца XVIII в. для городского управления бы¬
ло характерно “усиление бюрократически-централизаторского эле¬
мента и конструирование выборных учреждений на началах смеше¬
ния сословий”81. Несмотря на то что Александр I восстановил дейст¬
вие “Жалованных грамот”82, эти начала в XIX в. получили свое даль¬
нейшее развитие.
В первой половине XIX в. в местном управлении в полной мере
проявились или наоборот исчезли многие тенденции, заложенные
реформами Петра I и получившие развитие в реформах Екатери¬
ны II, что дает основание говорить о существенных изменениях в
этой области управления. “Жалованные грамоты” лишь наметили
основные направления деятельности выборных учреждений в сфе¬
ре местного хозяйства, но задача развития этих начал решалась в
первой половине XIX в. Законы этого периода не только опреде¬
лили порядок раскладки повинностей и назначения администрации,
но и признали часть этих повинностей и административных задач
сферой местных интересов, привлекли к участию в их решении
представителей разных сословий83.
Сословное самоуправление. В дореформенный период местное
управление по своему характеру оставалось сословным. Большинст¬
во должностей в уездах, городах и селениях замещались сословными
представителями, избираемыми корпорациями дворян, купцов, ме¬
щан и свободных крестьян. С Екатерины II особую роль в местном
управлении играло дворянское сословие. Наметившаяся в последней
четверти XVIII в. тенденция к превращению дворянской выборной
службы в административную и в значительной степени обязатель¬
ную в первой половине XIX в. получила полное развитие. Многочис¬
ленные законы, принятые в годы правления Александра I и Нико¬
лая I, подтверждают это положение84.
Александр I считал выборную службу обязанностью дворян, а
не желавших исполнять ее достойными наказания. Так, в резолюции
по одному из дел об уклонении дворян от выборной службы он ве¬
лел объявить им указ Петра I, по которому “дворяне, не желающие
служить, подлежат положению в подушный оклад”85. Николай I
рассматривал выборную службу как разновидность государствен-
64
ной. С принятием закона 6 декабря 1831 г. эта точка зрения получи¬
ла и юридическое подтверждение86.
С этого времени служащие по выборам считались состоящими
“в действительной государственной службе”, что давало им право на
получение чинов, наград и пенсий, а “избрание в разные должности
чиновников” признавалось одной из главных задач дворянских соб¬
раний. Уравнивая дворянскую выборную службу с государственной,
законодатели стремились поднять значение дворянских корпораций.
В частности, дворяне получили право избирать председателей обеих
судебных палат, заявлять правительству не только о сословных, но
и местных нуждах, ходатайствовать “о прекращении злоупотребле¬
ний или устранении административных неудобств”, а чтобы огра¬
дить собрания от влияния губернаторов, последним запрещалось
участвовать в их работе. Наблюдалась тенденция и к усилению кон¬
троля за посещением собраний. Если собрание признавало причину
неявки дворянина неубедительной, то могло сделать ему замечание,
оштрафовать (от 7 руб. 50 коп. до 75 руб.) и даже исключить на вре¬
мя из собрания. Таким образом, устанавливалась обязанность поль¬
зоваться предоставленными правами87. По оценке А.В. Романович-
Словатинского, дворянское самоуправление было “обязанностью
дворянского общества наряжать чиновников в губернские и уездные
места, т.е. тянуть новое тягло местной службы”88.
Число выборных должностей постоянно росло. Так, помимо
предводителей дворянства и членов депутатских собраний дво¬
рянские корпорации избирали председателей палат, совестных
судей, заседателей палат и совестных судов, почетных попечите¬
лей гимназий, членов различных комиссий и других должностных
лиц. Особое место в системе губернского и уездного управления
занимали предводители дворянства, в которых и губернаторы, и
министерства видели прежде всего представителей администра¬
ции. Эта должность не оплачивалась, хотя функции руководите¬
лей дворянства постоянно расширялись89. Как заметил
С. А. Корф, к началу 1850-х годов “не оставалось больше ни одной
области администрации, в которой не было бы уделено места
предводителям дворянства”. Министерство внутренних дел, со¬
брав сведения о деятельности предводителей, признало, что “не¬
которые из обязанностей, возлагаемые на них, не соответствуют,
а другие даже вовсе неприличны их званию”90. Инструкции 1850 и
1852 гг. освободили предводителей от ряда функций и четко оп¬
ределили их компетенцию.
Политика правительства, направленная на привлечение органов
дворянского самоуправления, прежде всего предводителей дворян¬
ства, к административной службе, совпадала со стремлениями дво¬
рянства к превращению выборной дворянской службы в государст¬
венную91. Можно сказать, что в первой половине XIX в. отношения
3. Земское самоуправление...
65
государства с дворянской корпорацией, как сословной общиной, на¬
поминали отношения, сложившиеся в XVI-XVII вв. между государ¬
ством и территориальной общиной. Вместе с тем, если государство
обязывало общину исполнять общегосударственные функции, делая
их повинностью, то дворянские корпорации сами стремились к пре¬
вращению выборной сословной службы в государственную. С уси¬
лением правительственного начала центр деятельности сословных
дворянских органов и прежде всего предводителей дворянства пере¬
мещался от сословных к всесословным обязанностям.
Городское самоуправление. Александр I восстановил действие
“Жалованной грамоты городам”, но не смог вдохнуть жизнь в соз¬
данные ею учреждения. В течение первой половины XIX в. пред¬
принимались неоднократные попытки преобразовать городское
устройство, которое на практике оказалось очень далеким от за¬
мысла его создателей. Уже в 1820-е годы общие думы практически
нигде не существовали и единственным напоминанием о городской
реформе Екатерины II оставались их исполнительные органы -ше¬
стигласные думы. Но члены этих учреждений, как и немногочис¬
ленные гласные, получившие значение исполнителей поручений
шестигласной думы, избирались не общегородскими, а сословны¬
ми собраниями.
Замысел законодателей XVIII в. не получил практического осу¬
ществления и в первой половине XIX в.: городское управление не
стало всесословным, а по-прежнему находилось в руках торгово-
промышленной части городского населения. Понятие “градское об¬
щество,” включавшее все городское население, исчезло не только
из городской практики, но и законодательства. Свод законов 1842 г.
причислял к нему только купцов, мещан и ремесленников. Выбор¬
ная служба оставалась обязательной, тяжелой и непрестижной,
поэтому право отказаться от избрания на городские должности,
полученное в 1824 г. купцами первой и второй гильдий, рассматри¬
валось как привилегия92.
В первой половине XIX в. общественное городское управление в
подлинном смысле этого слова не существовало. Реальной властью
обладали не шестигласные думы во главе с городскими головами,
а полицейские учреждения и бюджетные комитеты (созданы в
1802 г.), ведавшие распределением городских средств. В отличие от
городских дум в состав бюджетных комитетов входили как выбор¬
ные, так и назначенные члены; в этом отношении они больше напо¬
минали городские учреждения Павла I.
В этой связи необходимо заметить, что в 1820-1840-е годы все
проекты переустройства городских учреждений предусматривали
усиление государственного начала и включение в их состав предста¬
вителей дворян и чиновников93. В 1846 г. один из этих стал законом,
который был введен в Петербурге94.
66
В столичной думе получили представительство пять разрядов
избирателей, включая домовладельцев из дворян, разночинцев и ду¬
ховенство. Это многочисленное собрание (насчитывало до 750 чело¬
век) было разобщено (сословия заседали отдельно) и неравноправно
(решение “старших” сословий рассматривалось “младшими”). Нес¬
мотря на участие в Петербургской думе всего городского населения,
она была по своему характеру не всесословным, а сословным учре¬
ждением. И еще одно существенное новшество, которого не знала
“Жалованная грамота” 1785 г.: в состав думы входил представитель
администрации (“член от короны”), что отражало общую тенден¬
цию, направленную на развитие совместной деятельности общест¬
венных и коронных властей.
Самоуправление государственных крестьян. Одной из наиболее
значительных реформ первой половины “XIX в. была реформа госу¬
дарственных крестьян, проведенная в начале 1840-х годов Министер¬
ством государственных имуществ во главе с П.Д. Киселевым. Казен¬
ные селения, где в 1834 г. проживали около 8 млн душ, делились на
волости (по 8000 душ), а те на сельские общества (по 1500 душ), кото¬
рые управлялись избранными на мирских сходах волостными и сель¬
скими управлениями. В результате сельские общества получили юри¬
дическое признание и превратились в административные единицы с
выборной властью, исполнявшей полицейские, хозяйственные, судеб¬
ные и финансовые функции95. В 1861 г. начала этой реформы были
распространены на всех крестьян.
Местное управление. В годы правления Александра I и особен¬
но Николая I были разработаны многочисленные уставы, учрежде¬
ны различные комитеты, комиссии и присутствия по раскладке по¬
винностей и управлению отдельными отраслями местного хозяйст¬
ва. Достаточно назвать комитет земских повинностей (1851-1874),
квартирные комиссии и комитеты (1808, 1841), строительную и до¬
рожную комиссии (1833), объединенные в одну комиссию
(1849-1865), комитет о народном продовольствии (1818, 1822-1864),
губернский и уездный оспенные комитеты (1811-1865), комитеты
общественного здравия (1852-1865), управлявшие отдельными сто¬
ронами местного хозяйства и благоустройства, а после 1864 г. пере¬
давшие многие свои функции земским учреждениям96. /
По мнению А.Д. Градовского, несмотря на недостатки этих уч¬
реждений, они установили связь среди местного населения и утвер¬
дили в сознании законодателя понятие о “местных'пользах и нуж¬
дах”, подготовив таким образом почву для проведения реформы97.
“Знаменательным” назвал А. А. Кизеветтер появление этих хозяйст¬
венных ведомств, через которые “выборные элементы проникали и
в чисто бюрократические местные учреждения в качестве необходи¬
мых сотрудников коронного чиновничества”. Он считал их “зароды¬
шами земского самоуправления”, а в их деятельности видел “первые
з*
67
отдаленные очертания будущих земских учреждений пореформен¬
ной России,” хотя и признавал, что условия бюрократизации управ¬
ления “обрекали их на жалкое, приниженное существование”98. Эти
многочисленные комитеты и комиссии объединяли в своем составе
представителей администрации и сословных обществ, прежде всего
дворянства.
Таким образом, к концу правления Николая I, которое
В.В. Леонтович справедливо считал переходным периодом к бур¬
жуазным преобразованиям99, в местном управлении наметились
тенденции к сближению представителей разных сословий и совме¬
стной их деятельности с коронными властями. Эти явления были
следствием исторического развития местного управления, и имен¬
но они указывали законодателям направление будущих преобра¬
зований. По наблюдению С.М. Соловьева, “новая эпоха может
иметь непосредственное отношение только к эпохе ближайшей;
новое начало получает непосредственно свое питание от начала,
только что перед ним выработавшегося”. Историк считал антиис¬
торическим такой подход, когда, “найдя в отдаленных эпохах яв¬
ления, по-видимому сходные с теми, которых требует настоящее
время, устремляют к ним свое сочувствие, упрекая эпоху непо¬
средственно предшествовавшую, будто бы она, вырабатывая но¬
вые, чуждые, вредные начала, подавила старые прекрасные нача¬
ла, которые во что бы то ни стало нужно воскресить”100. Следует
признать, что накануне реформ 1860-х годов исторический подход
к эпохе Николая I имел немного сторонников.
В этой связи возникает вопрос об источнике идей и моделей, оп¬
ределивших направление развития местных учреждений в порефор¬
менный период. Были ли преобразования 1860-1870-х годов резуль¬
татом заимствования европейского опыта, или их корни уходят в
глубь русской истории и носят национальный характер, или они ста¬
ли данью господствовавшим в обществе настроениям? В последую¬
щих главах авторы попытаются дать свое видение этих вопросов.
В данном разделе назовем лишь некоторые особенности развития
местного управления в некоторых европейских странах.
Местное управление в странах Европы. К началу 60-х годов
XIX в., когда в России шла подготовка земской и городской реформ,
в европейских странах действовали разные системы местного упра¬
вления. По мнению немецкого юриста Л. Штейна, которое разделя¬
ли и многие русские ученые, главными из них были три: в Англии -
самоуправление в классическом его варианте, оказавшее большее
или меньшее влияние на его организацию в других европейских
странах, во Франции - “административная централизация” и в Прус¬
сии - самоуправление сословных учреждений101.
В основу английской системы самоуправления было положено
четкое разграничение сферы деятельности центральных и мест-
68
ных учреждений. Высшая администрация лишь контролировала
работу местных властей, но ничем не управляла, так как чиновни¬
ки на места не назначались. Все дела провинции - хозяйственные,
судебные и частично административные - находились в ведении
жителей прихода. Должностные лица (могли как избираться, так
и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей)
заведовали местным управлением, составляя отдельные управы
по каждому ведомству: врачебному, дорожному, призрению бед¬
ных и др. Мировые суды во главе с лорд-наместником утверждали
местные бюджеты и рассматривали жалобы на действия должно¬
стных лиц, являясь таким образом высшей инстанцией для орга¬
нов самоуправления.
Однако злоупотребления и не всегда умелое ведение дел заста¬
вили правительство усилить контроль за деятельностью местных
учреждений. В результате реформ 1832-1835 гг. центральные орга¬
ны получили право проводить ревизии выборных учреждений, кон¬
тролировать заключение займов и использование общественной
собственности. В 1871 г. “для наблюдения за исполнением законов”
было создано Министерство местного управления, получившее по
отношению к выборным учреждениям широкие полномочия. В за¬
коне 1875 г. (о народном здравии) были четко определены пределы
того, что “местный орган может, а по требованию Министерства ме¬
стного управления должен делать”102. В целом в XIX в. влияние цен¬
тральной власти на органы местного управления заметно усилилось,
и система английского самоуправления в этом отношении напомина¬
ла континентальную.
Французскую систему местного управления называли мни¬
мым самоуправлением, или административной централизацией,
или (по широте представительства) народным самодержавием.
В отличие от противоположной ей английской системы здесь
не существовало четкой грани между делами центральных и ме¬
стных учреждений - они составляли сферу общей правительст¬
венной деятельности. На местах функционировали выборные
советы (генеральные в департаментах, окружные и муниципаль¬
ные в общинах), которые избирались всеобщей подачей голосов
без всякого ценза из местных граждан, достигших совершенно¬
летия.
Советы, сформированные на основе широкого представительст¬
ва, ничего не решали без ведома и утверждения администрации. Они
не имели исполнительной власти, и все их постановления исполняли
правительственные органы. “Народ, облеченный всеми правами
верховной власти в лице своих представителей, объявлявший войну
и мир, казнивший даже своего короля, - писал Васильчиков, - не мог
достигнуть права перестраивать мосты или чинить сельские дороги
без дозволения центрального правительства”103.
69
Серединное положение между английским самоуправлением и
французской централизацией занимала немецкая общественная сис¬
тема управления, в основу которой была положена сословная орга¬
низация общества. Эта система, получившая наиболее полное выра¬
жение в Пруссии, оказала заметное влияние на русское законода¬
тельство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы
или граждане вообще, а сословия: дворян-землевладельцев, кресть¬
ян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление
(вотчина, общество и город), которое признавалось низшей инстан¬
цией внутреннего управления страны.
Горожане избирали магистрат и бургмейстеров, кроме того,
составляли особые собрания, которые обсуждали дела внутренне¬
го управления города. Пределы полномочий органов городского
самоуправления были четко определены законом: они могли об¬
ращаться с ходатайствами к верховной власти только в делах, пре¬
доставленных им законом; их распоряжения, признанные проти¬
возаконными или нарушавшими) государственные пользы, отме¬
нялись администрацией; высший надзор за их деятельностью осу¬
ществляло министерство внутренних пел, а высшей инстанцией
был министр, апелляция в судебные места не допускалась104.
В этой связи нельзя не заметить, что Городовое положение 1870 г.
предоставляло больше прав русским городам и оставляло значи¬
тельно больше простора для самостоятельной деятельности обще¬
ственных учреждений.
Представители всех трех сословных организаций входили в со¬
став окружных и областных собраний, представлявших общезем¬
ское самоуправление. Все общественные союзы подчинялись одной
общей администрации во главе с окружными начальниками -ланд-
ратами. Они назначались высшей администрацией из числа кандида¬
тов, предложенных землевладельцами, и играли роль связующего
звена между общественными властями и правительством. Надзор за
деятельностью общественных учреждений осуществляли губерн¬
ские правления и областные президенты, которые имели право
утверждать или отвергать любые их постановления.
Сравнение трех систем местного управления, действовавших в
ведущих странах Европы, показывает, что все они в той или иной
степени включали выборный элемент и представляли сочетание
административных и общественных начал; вместе с тем все они в
большей или меньшей мере находились под контролем правитель¬
ства. Даже в Англии, где самоуправление получило наиболее пол¬
ное выражение, право издания законов и право обложения (устано¬
вление податей и повинностей) были прерогативой государства,
а не общества.
Во второй половине XIX в. в местном управлении европей¬
ских стран наметилась тенденция к более тесному сотрудничест-
70
ву административных и общественных элементов. В частности, в
Пруссии законы 1872 и 1875 гг. объединили в составе одних учре¬
ждений представителей администрации и общества, что обеспе¬
чило единство власти и устранило дуализм в местном управлении.
Другим, не менее важным новшеством в местном управлении
этой страны было введение всесословного принципа (до 1873 г.
его организация была сословной). Эти преобразования проводи¬
лись с учетом особенностей исторического развития, что исклю¬
чило “радикальную ломку” местных учреждений105. Очевидно,
что опыт проведения реформы в Пруссии, по своему политиче¬
скому и сословному устройству стоявшей ближе к России, чем
другие страны Европы, мог быть использован и русскими законо¬
дателями.
Российский опыт местного управления. До реформ 1860-1870-х
годов все местные выборные учреждения и должности, за исклю¬
чением вечевого периода, были включены в систему государст¬
венного управления. Единственной самоуправлявшейся террито¬
риальной единицей оставалась община, вернее сфера внутриоб-
щинной жизни, долгое время не представлявшая особого интереса
для государства. Но община, несмотря на свое долголетие, в зна¬
чительной степени была носительницей догосударственных отно¬
шений. Таким образом, главная особенность местного управления
заключалась в преобладании государственного начала над обще¬
ственным и сословным и “включенности” выборных учреждений
в систему государственного управления.
Как уже отмечалось, в России путь к самоуправлению был бо¬
лее длинным, чем в Европе, так как необходимым его этапом бы¬
ло развитие сословного самоуправления. В этом отношении пере¬
ломным стал XVIII в., когда начался процесс превращения прикре¬
пленных к государственной службе социальных групп населения в
сословия, наделенные правом самоуправления. В результате
реформ Петра I и Екатерины II местное управление по своему ха¬
рактеру становится сословным, и в этом состоит его вторая осо¬
бенность. В ходе дальнейшего развития к середине XIX в. в мест¬
ном управлении наметились тенденции к сближению представите¬
лей разных сословий и совместной их деятельности с коронными
властями.
Исходя из национальных особенностей местного управления,
можно было предположить, что в 1860-е годы основой организации
самоуправления станет не общественная, а государственная теория
самоуправления. Тем более, что в середине XIX в. существовали ре¬
альные предпосылки для развития местного управления именно по
этому пути.
В пользу дальнейшего развития этих начал говорит и тот факт,
что в данное время общественная теория в Европе переживала за-
71
кат, и в Германии сторонники усиления государственного начала ус¬
пешно отстаивали необходимость совместной деятельности корон¬
ных и общественных властей. Такой путь развития местного самоуп¬
равления был, по-видимому, наиболее приемлем и для России.
Но законодатели пошли другим путем.
* * *
В развитии местного управления России можно выделить
пять этапов с характерными для каждого из них общественными
структурами, соотношением местных и центральных учреждений
и преобладанием государственного, сословного или общественно¬
го начала в разные исторические эпохи: территориальные общи¬
ны (вечевые города-государства и сельские общины) с правом
как верховного, так и местного самоуправления; тяглые террито¬
риальные общины; тяглые социальные группы; сословные общи¬
ны с правом самоуправления; с 1860-х годов территориальные об¬
щины с правом местного самоуправления. Можно сказать, что
местное управление в своем развитии совершило виток, в кото¬
ром первое и последнее звенья отражают преобладание общест¬
ва, а средние - государства.
Современный историк имеет большие преимущества перед
своими предшественниками: он знает последствия происходив¬
ших событий, поэтому способен дать объективную оценку явле¬
ния того времени. Самоуправление - понятие историческое, а
значит, способное к развитию и имеющее временные и нацио¬
нальные особенности. При таком подходе нет нужды доказы¬
вать, что в России самоуправление было (не было) всегда, что
его развитие шло (не шло) по европейскому пути и искать в зем¬
стве XVI в. корни земских учреждений XIX в. Самоуправление
(в узком и в широком смысле) как понятие историческое в зави¬
симости от национальных особенностей, уровня развития госу¬
дарства и общества в разных странах и в разные периоды исто¬
рии имеет свои особенности. Не стоит сглаживать эти различия,
загоняя их в прокрустово ложе универсального для всех времен и
народов понятия самоуправления - достаточно ввести в употреб¬
ление дополнительные понятия: общинное самоуправление, вы¬
борная служба или, не побоимся этого сочетания, тяглое самоуп¬
равление, сословное самоуправление, общественное самоуправ¬
ление и т.д.
Совершенно очевидно, что данная тема требует дальнейшей
разработки и всестороннего, глубокого исследования, о чем кон¬
кретно пойдет речь в последующих главах.
72
I Власть и реформы: От самодержавия к Советской России. СПб., 1996.
С. 146-147.
2ПСЗ-1.Т. 3. № 1674 и 1675.
3 Там же. № 1675; Князьков С. Очерки из истории Петра Великого и его вре¬
мени. СПб., 1914. С. 398-399.
4 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М.,
1993. Кн. 3. С. 8.
5 ПСЗ-1. Т. 5. № 3140. 15 января 1718 г.
6 В.Р. Тарловская видит значение указа 1699 г. не только в централизации до¬
ходов, но и объединении торгово-промышленного населения в одном прика¬
зе (см.: Тарловская В.Р. Из истории городской реформы в России конца
XVII - начала XVIII в. // Государственные учреждения России XVI-XVIII вв.
С. 107-108).
7 Соловьев С.М. Соч. М., 1993. Кн. VIII. С. 469,477-478; Князьков С. Указ. соч.
С. 401-404.
8 ПСЗ-1. Т. 6. № 3708. 16 января 1721 г.
9 Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII столетии. М., 1903.
С. IV.
10 Дитятин И.И. Из истории “Жалованных грамот” // Дитятин И.И. Статьи
по истории русского права. С. 111.
II ПСЗ-1. Т. 7. № 5017. 24 февраля 1727 г.; Т. 8. № 5333. 12 сентября 1728 г.
12 Там же. Т. 12. № 9208. 19 сентября 1745 г.
13 [Дитятин И.И.] Столетие С.-Петербургского городского общества.
1785-1885 гг. СПб., 1885. С. 7.
14 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 619.
15 Козлова Н.В. Купцы в структуре государственного управления России
XVIII в. // Сословия и государственная власть в России. XV - середина XIX вв.
Ч. 1.С. 179-188.
16 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 661-667.
17 Там же. С. 619-620, 637-641.
18 Там же. С. 656-657.
19 [Дитятин И.И.] Столетие С.-Петербургского городского общества. С. 16.
20 Там же.
21 ПСЗ-1. Т. 12. № 9149. 22 апреля 1745 г.
22 Там же. Т. 11. № 8283. 6 ноября 1740 г.
23 Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Дитятин И.И. Статьи по
истории русского права. СПб., 1895. С. 237; Власть и реформы. С. 144-145.
24 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России, Ярославль, 1877.
Т. 1. С. 246.
25 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 1, 3-4.
26 ПСЗ-1. Т. 5. № 3318. (Ст. 15, 20). 3 марта 1719 г.
27 Там же. Т. 6. 3520. 13 февраля 1720 г.
28 Там же. № 3708. 16 января 1721 г.
29 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 127-130.
30 ПСЗ-1. Т. 11. № 8504. 19 января 1742 г.
31 Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 630-633.
32 Сторожев В.Н. Учреждение купеческого самоуправления // История Мос¬
ковского купеческого общества. М., 1913. Т. V. Вып. 3. Разд. 2. С. 20-21.
33 ПСЗ-1. Т. 6. № 3980. 27 апреля 1722 г.: Пажитнов К.А. Проблема ремеслен¬
ных цехов в законодательстве русского абсолютизма. М., 1952. С. 44-46,
54-55, 73.
73
34 Кизеветтер АЛ. Указ. соч. С. 145-148, 155-156.
35 Власть и реформы. С. 145; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправ¬
ление. Пг., б.г. С. 73.
36 ПСЗ-1. Т. 4. № 19. 10 марта 1702 г.; Т. 5. № 26. 14 апреля 1713 г. и № 27. 20 ян¬
варя 1714 г.
37 Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия: Исто¬
рический очерк. Пг., 1917. С. 80-81.
38 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция
1719-1727 гг. М., 1902. С. 420-421.
39 Корф СЛ. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762-1855 го¬
дов. СПб., 1910. С. 175-176.
40 Богословский М.М. Указ. соч. С. 498^4-99.
41 Кизеветтер АЛ. История России / Россия. Энциклопедический словарь
Брокгауза и Ефрона Л., 1991. С. 469; Ключевский В.О. Русская история. Пол¬
ный курс лекций в трех книгах М., 1933. Кн. 3. Лекция LXVII. С. 44.
42 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520-521. См. также: Григорьев В. Реформа
местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября
1775 г.). СПб., 1910. С. 83.
43 Григорьев В. Указ. соч. С. 91, 94.
44 Соловьев С.М. Соч. Кн. XIII. М., 1994. С. 211.
45 Григорьев В. Указ. соч. С. 145.
46 Ключевский В., проф. Краткое пособие по русской истории. М., 1992. С. 158.
47 Власть и реформы. С. 168.
48 Вернадский Г В. Очерк истории права Русского государства XVIII-XIX вв.
(Период империализма). М., 1998. С. 112; Ключевский В., проф. Краткое по¬
собие по русской истории. С. 158.
49 Каменский А.Б. Реформы в России XVIII века в исторической ретроспективе
// Сословия и государственная власть в России. XV - середина XIX вв. Меж¬
дународная конференция - Чтения памяти акад. Л.В. Черепнина. Тезисы до¬
кладов. С. 149. М., 1994. Ч. 1.
50 Водарский Я.Е. Екатерина II: От французской философии к российской ре¬
альности // Реформы и реформаторы в истории России: Сб. статей. М., 1996.
С. 53.
51 Григорьев В. Указ. соч. С. 160.
52 ПСЗ-1. Т. 17. № 12537. Баллотировка шарами была известна в России до Пе¬
тра I, но применялась она не на выборах, где сохранялся выбор “за руками”,
а в учреждениях при принятии коллективных решений (чтобы оградить
младших чиновников от влияния старших).
53 Не останавливаясь на характеристике закона 8 апреля 1782 г. (ПСЗ-1. Т. 21.
№ 15447), определявшего устройство городской полиции, отметим, что упра¬
вы благочиния отвечали не только за поддержание общественного порядка,
но и за пожарную безопасность и благоустройство городов. В ведение орга¬
нов самоуправления эти важные вопросы городской жизни перешли только
во второй половине XIX в.
54 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. 7 ноября 1775 г.
55 Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории. С. 153.
56 Корф СЛ. Указ. соч. С. 102.
57 Григорьев В. Указ. соч. С. 232-233.
58 Цит. по: Корф СЛ. Указ. соч. С. 178.
59 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. 7 ноября 1775 г. Статьи 50-58.
60 Там же. Т. 18. № 13300. 19 мая 1769 г.
74
61 Там же. Т. 22. № 16188. 21 апреля 1785 г.
Дитятин И.И. Устройство и управление русских городов. Т. 1. С. 401.
63 Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории. С. 161.
64 Кизеветтер АЛ. Городовое положение Екатерины II: Опыт исторического
комментария. М., 1909. С. 325-326; 355-358; 366.
65 Кизеветтер АЛ. Внутренняя политики в царствование императора Николая
Павловича // Исторические очерки. М., 1912. С. 462.
66 ПСЗ-1. Т. 20. № 14275. 17 марта 1775 г.; № 14327. 25 мая 1775 г.
67 Дитятин И.И. Из истории “Жалованных грамот”. С. 119.
68 Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914. М., 1995. С. 37.
69 ПСЗ-1. Т. 22. № 16187. Ст. 37-48.
70 Власть и реформы. С. 179-180.
71 Кизеветтер А .А. История России. С. 476.
72 Власть и реформы. С. 168.
79 Сб. РИО. Т. 20. СПб., 1877. С. 447^198.
74 ПСЗ-1. Т. 22. № 16603. (б.д.) 1787 г.; Градовский АД. Начала русского госу¬
дарственного права // Градовский АД. Собр. соч. СПб., 1908. Т. 9. С. 126.
75 Власть и реформы. С. 186-187.
76 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. 7 ноября 1775 г. (Главы XVII, XXIII, XXVI).
77 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. С. 132-133.
78 ПСЗ-1. Т. 24. № 17906. (отд. VIII). 5 апреля 1797 г.
79 ПСЗ-1. Т. 25. № 18663. 12 сентября 1798; № 18821 и 18822. 17 января 1799;
№ 18963. 11 мая 1799.
80 Вернадский Г.В. Указ. соч. С. 138-139.
81 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958.
С. 71.
82 ПСЗ-1. Т. 26. № 19810 и 19811. 2 апреля 1801 г.
83 Градовский АД. Начала русского государственного права. С. 143; Он же. Си¬
стемы местного управления на западе Европы и в России // Он же. Собр. соч.
Т. 9. 509.
84 См.: Корф С.А. Указ. соч. Гл. 6-14.
85 Цит. по: Там же. С. 446.
86 ПСЗ-2. № 4989. 6 декабря 1831 г.
87 Корф С.А. Указ. соч. С. 456, 546, 547, 554, 555, 585, 593.
88 Цит. по: Вернадский Г.В. Указ. соч. С. 123-124.
89 ПСЗ-2. Т. 1. № 323. 10 мая 1826 г. Т. 7. № 5279. 8 апреля 1832 г. Т. 11. № 9818.
31 декабря 1836 г.; и др.
90 Корф С.А. Указ. соч. С. 610, 625-626.
91 Там же. С. 534-536.
92 [Дитятин И.И.] Столетие С.-Петербургского городского общества.
1785-1885 гг. С. 92-98.
93 Рындзюнский П.Г. Указ. соч. С. 109.
94 ПСЗ-2. Т. 21. Отд. 1. № 19721. 13 февраля 1846 г.
95 Заблоцкий-Десятовский А.П. Граф П.Д. Киселев и его время: Материалы
для истории императоров Александра I, Николая I и Александра II. СПб.,
1882. Т. 2. С. 71-72; Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории.
С. 162-163.
96 Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 1: А-Г. М., 1996.
С. 296-303.
97 Градовский АД. Системы местного управления на западе Европы и в России
Т. 9. С. 497.
75
98 Кизеветтер А. А. Внутренняя политика в царствование императора Николая I
//Исторические очерки. М., 1912. С. 456-^-57.
99 Леонтович В.В. Указ. соч. С. 152.
100 Соловьев С.М. Исторические письма // Он же. Соч. Кн. XVI. С. 360, 363.
101 Василъчиков А.И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. В 2 т. СПб., 1872. Т. 1.
С. VIII-XXVI, 9; Градовскый АД. Собр. соч. Т. 2. С. 22, 94, 109-111; Т. 9.
С. 200-210; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 2.
С. 65-115; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 2:
Особенная часть. С. 236-238.
102 Ашлей П. Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учре¬
ждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов Америки / Пер.
с анг. В.Ф. Дерюжинского. СПб., 1910. С. 164-170, 174-175.
103 Василъчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. 9.
104 Там же. С. 190.
105 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 9, 21;
Градовский АД. Начала русского государственного права. С. 448.
Глава II
ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИИ
ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ
(серединл 1850-х - начало 1860-х r(WB)
Окщественное мнение
о местном упрАвлеиии и слмоупрАвлении
Современники, отмечая пробуждение “новой великой силы - об¬
щественного мнения”, связали этот процесс, с одной стороны, с на¬
циональным позором - поражением России в Крымской войне,
с другой - с реформаторскими усилиями правительства1. И.С. Акса¬
ков с горечью писал, что “Севастополь должен был пасть, чтобы
явилось в нем дело Божие, т.е. обличение всей гнили существующей
системы”2.
Позже А.А. Кизеветтер заметил, что Крымская война «беспо¬
щадно обнажила картину полного разложения дореформенного
строя России. Она предстала “колоссом на глиняных ногах”»3.
Об этом же говорил Г.А. Джаншиев, подчеркивая, что эта “крова¬
вая и бесплодная эпопея обнаружила в печальном свете как
бесчисленные недостатки военной организации, так и всей старой
системы управления, основанной на чиновничьей опеке, на пол¬
ном порабощении общественной самодеятельности, гласности и
свободы слова...”4.
Боль национального унижения, выявление причин, его повлек¬
ших, ожидание перемен - вот тот фон, на котором возникает обсу¬
ждение вопросов, связанных с проблемами местного управления.
Обращаясь к причинам поражения России в Крымской войне,
представители различных течений общественной мысли сходились в
общей оценке этих причин. Славянофил Ю.Ф. Самарин отмечал, что
“мы сдались не перед внешними силами западного союза, а перед на¬
шим внутренним бессилием. Это убеждение, видимо, проникающее
повсюду и вытесняющее чувство незаконного самодовольствия, так
еще недавно туманившее нам глаза, досталось нам дорогой ценою;
но мы готовы принять его, как достойное вознаграждение за все на¬
ши жертвы и уступки”. В качестве основных причин этого “внутрен¬
него бессилия” назывался вопрос о “крепостном состоянии”, являв¬
шимся “камнем преткновения для всякого успеха и развития Рос-
77
сии”, и без отмены которого “невозможны все сколько-нибудь зна¬
чительные преобразования” в стране5.
Но многие видели одну из главных причин этого “внутреннего
бессилия” в состоянии внутреннего управления Российской империи.
Обращаясь к этой проблеме, П.А. Валуев, тогда курляндский губер¬
натор, начинает свою известную “Думу русского во второй полови¬
не 1855 года” словами: “Грустно”. Те же слова звучат в записке
П.В. Долгорукова “О внутреннем состоянии России”: “Грустно сжи¬
мается сердце русского при взгляде на внутреннее состояние России:
преступное равнодушие ко благу общему... почти все в ней основано
на обмане и плутнях... почти везде мошенничество и грабеж, почти
все продается, почти все покупается... Ужасно внутреннее положе¬
ние России”6. В это же время, осенью 1855 г. А.В. Никитенко писал
в своем дневнике: “Теперь только открывается, как ужасны были
для России прошедшие 29 лет. Администрация в хаосе...”7
В критике российской бюрократии, бюрократических принци¬
пов политической системы России были едины и П.А. Валуев, и
“Рюрикович” П.В. Долгоруков, и “красный либерал” А.М. Унков-
ский, и камергер высочайшего двора М.А. Безобразов, и председа¬
тель Департамента законов Государственного совета, будущий
председатель Государственного совета и Комитета министров граф
Д.Н. Блудов, и будущий военный министр граф Д.Н. Милютин,
представители славянофилов (И.С. Аксаков, К.С. Аксаков, А.И. Ко¬
шелев, Ю.Ф. Самарин) и западников (К.Д. Кавелин, М.Н. Катков,
Б.Н. Чичерин). В тот период критика и обличение “диктатуры бю¬
рократии” имели огромный позитивный смысл, ибо еще Н.В. Го¬
голь в автокомментарии к “Мертвым душам” писал, что “бывает
время, когда нельзя иначе устремить общество или даже - все поко¬
ление к прекрасному, пока не покажешь всю глубину его настоящей
мерзости”8.
Местное управление являлось той сферой, где были сосредото¬
чены все недостатки государственного механизма, главным поро¬
ком которого представители всех направлений общественной мысли
считали бюрократизацию и централизацию. Общественное мнение
было единым в оценке свойств и принципов “бесконечно усложнен¬
ной машины российского бюрократизма”, выражавшихся в “беско¬
нечных злоупотреблениях” (взятках, обмане высшего начальства,
“тягостной зависимости”, в “которой изнемогают местные сословия
и общества”, “медленном делопроизводстве, бесконечных сношени¬
ях, запросах, отзывах, представлениях и разрешениях)”9.
В глазах общественного мнения губернская администрация бы¬
ла тем звеном в системе государственного аппарата, где наиболее
явно были видны его изъяны10. Сенатор М.П. Веселовский в своих
неопубликованных воспоминаниях ярко характеризует эту систему
на местах на примере Нижегородского губернского правления:
78
“Ложь проходит по всем инстанциям, не возбуждая ни в ком неудо¬
вольствия”. И если казенные учреждения “в виде исключения” взду¬
мали писать и говорить правду, то “и губернатор, и министерства не
обрадовались бы такой правдивости и постарались разделаться с не¬
ожиданно возникшей неприятной историей”11. Ложь, приписки, пря¬
мое искажение правды были возведены в ранг государственной по¬
литики. “Администрация наша, - писал А.М. Унковский, - предста¬
вляет собой целую систему злоупотреблений, возведенную в ранг
государственного устройства”. К.С. Аксаков так же, как и А.М. Ун¬
ковский, видел в злоупотреблениях не отдельные факты, а неотъе¬
млемый признак существующей системы управления, отмечая, что
“взяточничество и организованный грабеж страшны”12.
Основным источником произвола в местном управлении для
многих критиков дореформенного управления являлась власть гу¬
бернатора. Анализируя рукописную литературу второй половины
1850-х годов, министр внутренних дел С.С. Ланской с огромным не¬
удовольствием сообщал Александру II, что дворянство, силясь “при¬
нять вид политической оппозиции, нападает на всю администра¬
цию... на учреждения полиции и, особенно, власть губернаторов”13.
В частности, Б.Н. Чичерин критиковал огромную бесконтрольную
власть начальников губернии, перед которыми “все привыкло скло¬
няться” и которые привыкли, “чтобы перед ними все склонялись”14.
Обращаясь к причинам господства произвола, существования
“неисполнимых” и “неисполняемых” законов, ряд авторов обличи¬
тельных произведений видел их в “смешении властей” в местном
управлении: административно-полицейской, судебно-следственной и
хозяйственно-распорядительной15. Воплощением этого “смешения
властей” в глазах общества являлась полиция. В “Русском вестнике”
с целой серией критических статей (1857-1858) выступил С.С. Гро-
мека, который ратовал за ликвидацию “утонченных форм местниче¬
ства и кормления”, сосредоточенных в полиции16.
Осмысление причин кризисного состояния политического строя
России и выявление пороков управления привели к поискам выхода
из сложившейся ситуации. Ряд представителей общественной мысли
(Б.Н. Чичерин, К.Д. Кавелин, М.Н. Катков, Н.А. Мельгунов - еди¬
номышленник и приятель Б.Н. Чичерина, К.К. Арсеньев, В.А. Чер¬
касский и др.) обратились к теоретическим проблемам организации
власти, осмысливая как западноевропейский, так и исторический
опыт развития России.
Одним из важных вопросов, которые обсуждались обществен¬
ным мнением в 50-е годы XIX в., был вопрос о принципах строитель¬
ства государственного управления: централизации и децентрализа¬
ции17. Современный российский исследователь В.П. Мельников
утверждает, что “либеральные деятели К.Д. Кавелин, А.М. Унков¬
ский считали необходимым осуществить реформу государственного
79
управления на условиях расширения демократического начала, вы¬
двинув идею отделения централизации политической от админист¬
ративной”, и, “оставляя неприкосновенность политической центра¬
лизации, они ратовали за осуществление децентрализации админи¬
стративной, перераспределение власти между центром и региона¬
ми”18. Не возражая по существу данного тезиса, все же следует заме¬
тить, что сторонниками административной децентрализации были и
представители правительственной бюрократии (Н.А. Милютин,
П.А. Валуев, М.А. Корф и многие другие). Пальма же первенства в
идее “отделения централизации политической и административной”
принадлежит знаменитому французскому историку Алексису де
Токвилю, чьи работы “Демократия в Америке” и “Старый порядок
и революция” были опубликованы в тот период в России.
Токвиль являлся активным противником административной
централизации, неизбежным результатом которой, по его мнению,
становится деспотизм. Он полагал, что именно эти факторы
являются основными причинами революций. “В настоящее время, -
писал он, - почти все, кажется, согласны, что административная цен¬
трализация и всемогущество Парижа значительно способствовали
падению всех тех правительств, которые на наших глазах сменяли
друг друга в течение последних сорока лет”19. Отмечая “мудрость
создателей американского государства”, он подчеркивал, что она
заключается “в возведении преград против революции”. Такой пре¬
градой стала новая система управления страной, выдающимся при¬
знаком которой Токвиль считал “чрезвычайную децентрализацию”,
отождествляй ее с самоуправлением20.
Для Токвиля идеалом самоуправления являлась первичная адми¬
нистративная единица в США - самоуправляющаяся община.
“Склонность к власти и шумной деятельности - все это сосредото¬
чивается в общине, как центре обыкновенных житейских отноше¬
ний. Эти страсти, так часто возмущавшие общество, изменяют свой
характер, когда они могут таким образом проявляться возле домаш¬
него очага и как бы в лоне семьи”21.
Проблемы, поставленные Токвилем, были настолько актуаль¬
ны для России того периода, что на его работы появились отклики
в российской прессе, как в славянофильской “Русской беседе”, так и
в западническом “Русском вестнике”. Славянофилы в Токвиле при¬
знали своего идейного союзника22. В “Русском вестнике” произошел
идейный раскол. Б.Н. Чичерин критически подошел ко взглядам То¬
квиля. Он считал административную централизацию неизбежной,
подчеркивая, “кто хозяин в государстве, тот необходимо должен
быть хозяином и в администрации”23. М.Н. Катков, К.Д. Кавелин,
В.П. Безобразов, Н.Ф. Павлов осудили взгляды Чичерина, считая,
что поднятие последним “знамени централизации” в переломный
период есть “заблуждение опасное и несвоевременное”24. Против
80
теории “охранительного либерализма” Б.Н. Чичерина выступили и
“Отечественные записки”, находя во взглядах автора прежнее по¬
клонение “бюрократическому централизму”25.
По справедливому замечанию В.А. Твардовской, для “Русского
вестника” централизация была синонимом диктатуры, неограни¬
ченной власти, целиком поглощающей всякую местную власть и
не допускающей никакой общественной инициативы. Французская
революция в глазах М.Н. Каткова являлась последствием и пря¬
мым продолжением системы “насильственной и искусственной
централизации”. По его мнению, яркими примерами политической
централизации были Франция времени Наполеона III и Россия26.
Эту же точку зрения высказал К.Д. Кавелин, замечая, что “форму¬
ла русской жизни страшно как напоминает форму французской:
читаешь кн. Токвиля и дрожь пробегает по жилам”27.
Полемика вокруг и по поводу понятий централизации и децент¬
рализации продолжалась вплоть до начала 1860-х годов. Именно в
связи с проблемой децентрализации в прессе рассматривался вопрос
о сущности самоуправления.
Другим теоретическим источником, питавшим представления
русского общества в области местного самоуправления, кроме
А. де Токвиля, были произведения берлинского профессора Р. Гней-
ста, посвящавшего свои труды идеям правового государства, идеа¬
лом которого он считал Англию28. Прусский юрист идеализировал
английское самоуправление, видя в нем единственно возможную
форму свободного государства, надежное обеспечение политиче¬
ской свободы и установление сословной гармонии.
Для “Русского вестника” Англия также являлась образцом госу¬
дарственной жизни, где существовали “нормальные отношения” ме¬
жду государством и обществом, основанные на принципах самоупра¬
вления и гласности29. Именно поэтому государственное устройство
Англии, в глазах М.Н. Каткова, являлось воплощением на практике
принципа децентрализации. Децентрализацию “Русский вестник”
рассматривал, с одной стороны, как принцип государственного уст¬
ройства, где существует разделение властей на законодательную,
исполнительную и судебную, с другой, рассредоточение власти из
центра на места, где важную роль должны играть органы местного
самоуправления30. Таким образом, благодаря началам самоуправле¬
ния и гласности власть сможет держаться не только на принужде¬
нии, но и на поддержке общества.
М.Н. Катков и его сторонники хотели решить проблему децент¬
рализации применительно к России во введении начал самоуправле¬
ния по типу английского. Катков выступал за ограничение выборного
начала высоким имущественным цензом, считая, что “хорошо
служить по выборам могут только люди, имеющие достаток, обра¬
зование и досуг”. В этом с ним солидарен был и В.П. Безобразов,
81
считавший, что “объем политических прав каждого лица должен со¬
образоваться со степенью его общественной самостоятельности,
нравственной и имущественной”31. Реформа самоуправления, кото¬
рую Катков и его сторонники отождествляли с децентрализацией,
практически отдавала власть на местах в руки местной олигархии,
превращая государство в союз самодержавной власти с земельной и
денежной аристократией. Для них децентрализация означала разум¬
ное соотношение верховной и местной властей как способ укрепле¬
ния самодержавия32.
Таким образом, отличительной чертой общественного мнения
указанного периода (и наиболее сильной его стороной) являлась
критика всего государственного устройства России. В обществен¬
ном мнении 50-х годов, с одной стороны, во многом стихийно фор¬
мировались концепции правового государства, исходя из существую¬
щих исторических российских реалий. В рукописной литературе и
прессе противопоставлялись понятия “произвол” и “законность”.
Современные исследователи отмечают, что понятие “законности”
постепенно занимало основополагающее место в формировании
концепции правового государства33.
С другой стороны, вопросы, связанные с его формированием,
теоретически разрабатывались с использованием западноевропей¬
ского и российского опыта. Проблема самоуправления не ставилась
в качестве основной задачи, а рассматривалась как важный принцип
децентрализации государства. Главной функцией самоуправления
признавались местные дела. Все указанные проблемы на этом этапе
носили характер теоретических построений, включая и местное са¬
моуправление.
Пристальное внимание к вопросам местного управления и само¬
управления усиливается в конце 50-х годов в связи с целым рядом
обстоятельств, когда губернские комитеты и некоторые дворянские
собрания становятся наиболее важной общественной трибуной, от¬
ражающей и формирующей общественное мнение по ряду самых
важных и насущных российских проблем. В губернских дворянских
комитетах, практически с самого начала их возникновения, появи¬
лось деление на “меньшинство” и “большинство”, в основе которо¬
го лежали разные взгляды на содержание крестьянской реформы.
Однако неизбежным последствием этого стали и различные воззре¬
ния на проблемы местного управления.
С 1858 г. в дворянских губернских комитетах начались бурные
споры по поводу предложенных им на обсуждение глав “Програм¬
мы занятий дворянских комитетов”. Глава VIII была посвящена об¬
разованию сельских обществ, общественному управлению, его со¬
ставу и предметам занятий. Глава IX определяла права и отношения
помещиков к сельскому обществу. В ней указывалось, что “кресть¬
яне должны быть распределены на сельские общества”, помещикам
82
же присваивалось звание “начальника общества” с сохранением вот¬
чинной власти34.
Обсуждение, казалось бы, узкой проблемы вылилось в острую
полемику не только в отношении сохранения или ликвидации вот¬
чинной власти помещиков, но и затронуло важнейшие вопросы ме¬
стного управления и самоуправления, их содержания и принципов и
привело к созданию конкретных проектов реформирования местно¬
го управления и введения самоуправления. В отдельных губернских
комитетах появилось как минимум по два проекта, отражающих
мнение “либерального большинства” и “консервативного большин¬
ства”. Основные положения программы либерального дворянства
были сформулированы в проекте тверского губернского комитета,
разработанного А.М. Унковским и А.А. Головачевым и состоявше¬
го из 212 статей и 47 параграфов35. Знаменитая “Записка” А.М. Ун-
ковского, в бесчисленных копиях разошедшаяся по России, уточня¬
ла и дополняла проект тверского “большинства”36.
Своего рода идейное объединение представителей различных
дворянских комитетов и выработка общих позиций в сфере видения
ими дальнейшего хода преобразований в России, в том числе и мест¬
ного управления и самоуправления, произошло в период работы де¬
путатов первого приглашения (август 1859 г.). Их деятельность по¬
лучила такой огромный общественный резонанс, что они были бук¬
вально высланы правительством из столицы. Но перед тем, как по¬
кинуть Санкт-Петербург, депутаты передали три адреса на имя ца¬
ря: симбирского депутата Шидловского, адрес “18-ти” и адрес
“5-ти”. Александр II писал Я.И. Ростовцеву: “Кроме Шидловского я
еще получил два адреса от 18 и 5 человек. Последний в особенности
ни с чем несообразен и дерзок до крайности...”37. Адрес “5-ти”, в ко¬
тором содержалось требование целого комплекса реформ полити¬
ческого строя, был подписан тверским депутатом А.М. Унковским,
ярославскими депутатами Д. Васильевым и П. Дубровиным, харь¬
ковскими - А. Шретером и Д. Хрущовым. Требования, сформулиро¬
ванные в адресе “5-ти”, легли в основу адресов и ходатайств после¬
довавших затем дворянских собраний ряда губерний38.
Таким образом, в проектах дворянских губернских комитетов,
отзывах, адресах и ходатайствах в 1859 г. формулируется политиче¬
ская программа, в которой определенное место уделяется и вопро¬
сам местного управления и самоуправления.
Некоторые исследователи обратили внимание на практически
дословное совпадение основных положений тверского проекта
и проектов, выдвинутых другими губернскими комитетами. В част¬
ности, авторы “Истории России в XIX веке” отмечают, что влади¬
мирский депутат Безобразов, новгородский - Косаговский, рязан¬
ские - Волконский и Офросимов, харьковские - Хрущов и Шретер
говорили по поводу “существующего порядка” почти то же и теми
83
же словами, что и Унковский. А мнения рязанских депутатов “про¬
изводят впечатление почти списанных с мнения тверских”39. Требо¬
вания, выраженные в адресе “5-ти”, практически без изменений по¬
вторены в адресах харьковского и владимирского дворянства.
С одной стороны, это - свидетельство активной деятельности
депутатов первого приглашения, которые в своих неофициальных
совещаниях касались запрещенных правительством сюжетов, с дру¬
гой - показатель того, что эти положения были требованиями вре¬
мени. Либеральное дворянство исходило из двух основополагающих
идей: во-первых, крестьянская реформа остается мертворожденной,
если не будет сопровождаться коренными преобразованиями на но¬
вых началах в управлении, и прежде всего в местном; во-вторых,
только эти коренные преобразования позволят избежать в стране
революционных потрясений. Поэтому либеральное дворянство в
целом увидело в предложенных на обсуждение главах “Программы
занятий для дворянских комитетов” в широком смысле сохранение
всех пороков существующего государственного механизма: сослов¬
ности, нарушение единства в управлении, отсутствие действительно¬
го самоуправления и выборности, как его основного принципа.
Унковский писал, что “все зло коренится в самой системе нашей
администрации и не может быть устранено какими бы то ни было
паллиативными средствами”40.
В вариантах “Программы...”, предложенных Главным комите¬
том по крестьянскому делу, “либеральное меньшинство” дворянских
комитетов увидело в первую очередь сохранение прежних вотчин¬
ных отношений. Одну сторону этой проблемы оно связало с соци¬
альными и нравственными аспектами. Наиболее аргументированно
последние были изложены в проекте Тверского комитета. Сохране¬
ние за дворянством должности “начальника общества” Тверской ко¬
митет рассматривал “как удержание за помещиком полицейской и
административной власти”, и вследствие этого “крепостное право
будет оставлено под другим именем и свобода будет дарована на од¬
них словах”41. Такая ситуация неизбежно должна привести к разде¬
лению “сословий на два враждебных лагеря: на лагерь полноправ¬
ных чиновников и безгласных жителей”, т.е. “боязливых рабов, но
не истинных граждан. Отсутствие самодеятельности общества ведет
к апатии и уничтожает в обществе всякое понятие о чести и долге”42.
Подобные опасения выражал и А.И. Кошелев, замечая, что “после
упразднения помещичьей власти последняя может перейти к чинов¬
ничеству, и это означало бы “воскрешение крепостного права, и да¬
же еще в худшем виде”43.
Либеральное меньшинство настаивало на упразднении всяких
следов прежних вотчинных отношений, а это, в свою очередь, неиз¬
бежно вело к необходимости начертать основы новых учреждений
взамен упраздняемой помещичьей власти. Земский отдел Министер-
84
ства внутренних дел сообщал в октябре 1859 г., что во всех проектах
“с большей или меньшей полнотой выражается мысль о необходи¬
мости новых учреждений, вызываемой освобождением крестьян”44.
Но вопрос о новых учреждениях повлек за собой и ряд новых проб¬
лем: на каких принципах они должны быть построены и какое мес¬
то в них уготовано дворянству.
В целом, обобщая требования дворянских комитетов, С.С. Лан¬
ской сообщал государственному секретарю В.Н. Буткову, что “одни
хотят ввести административную и судебную власть крестьянского
сословия в систему общего управления без различия сословий и ве¬
домств, другие - удержать особенности и отдельность управления
крестьянскими общинами и соотнести его с интересами дворянского
сословия”45.
К числу первых относились проекты Тверского, Владимирского
дворянских комитетов, а также проекты “либерального меньшинст¬
ва” Калужского, Рязанского, Харьковского, Новгородского комите¬
тов. В их проектах указывалось, что правительство искусственно
вычленило вопрос об административном устройстве сельских об¬
ществ из местного управления. На этот факт обратил внимание
А.М. Унковский, который отметил, что редакционные комиссии “до
сих пор занимались только административным устройством сель¬
ских обществ, не касаясь уездной и губернской администрации”.
Он подчеркнул, что “административное устройство сельских об¬
ществ не может быть рассматриваемо отдельно от общего управле¬
ния”. А.М. Унковский считал одним из важнейших принципов пере¬
устройства местного управления принцип его единства. “Все адми¬
нистративное устройство края, - писал он, - должно представлять
одно неразрывное целое, один механизм”. Между тем “переустрой¬
ство этой администрации есть крайняя необходимость и без него
главная цель предпринятого преобразования - улучшение быта кре¬
стьян не может быт достигнута”46. Об этом писали и говорили пред¬
ставители “либерального меньшинства” и других дворянских коми¬
тетов. Новгородский депутат Косаговский отмечал, что “изменения,
допускаемые в сельском управлении, должны необходимо отразить¬
ся на уездной и губернской администрации. Поэтому проектировать
изменение сельского управления возможно не иначе, как вводя со¬
ответственные изменения в управлении уездном и даже губерн¬
ском”47. Ковровский уездный предводитель дворянства (Владимир¬
ская губерния) П.В. Безобразов необходимость единого местного
управления объяснял тем, что “только хорошо и последовательно
устроенные сельские общества и уездное и губернское управление
могут обеспечить будущее благоденствие России и привести ее пу¬
тем мирным к начатому преобразованию”48.
Важнейшим принципом управления, по мнению либерального
дворянства, должна стать его децентрализация. В частности,
85
А.И. Кошелев формулировал ее необходимость “в связи с обширно¬
стью империи и разнообразием потребностей различных ее краев”.
В этих условиях, считал он, “правительство может действовать”
“мудро и благодетельно” только при условии “централизации выс¬
ших дел и децентрализации низших и средних”. Но децентрализация
может быть осуществлена только на началах разделения властей и
самоуправления.
Наиболее отчетливо эти принципы на уездном уровне были
сформулированы в проектах Тверского и Владимирского комите¬
тов, которые предполагали каждый уезд поделить на волости с на¬
селением 4-6 тыс. душ мужского пола. Управление волостью долж¬
но осуществляться распорядительными, полицейскими и судебными
органами. Распорядительное управление, к которому относились де¬
ла хозяйственно-административные, мыслилось передать в руки во¬
лостного собрания, состоящего из землевладельцев и выборных от
крестьянских обществ. По проектам волостное собрание возглавля¬
лось выборным волостным предводителем, уездное собрание - уезд¬
ным предводителем. Полицейское управление возлагалось на зем¬
ского пристава, судебная власть - на мирового судью49.
По проекту меньшинства Рязанского комитета во главе с
А.И. Кошелевым выдвигалась идея создания “плотного окружного”
или уездного землевладельческого общества, куда должны войти
все личные землевладельцы с участием выборных от крестьянских
обществ и городских обывателей. Кошелев писал, что крестьянство
должно оставаться в общине, “но люди сильные, богатые не могут
оставаться” в ней. В “плотное окружное общество” “должны войти
новые, здоровые силы из массы сельского населения и дворян-поме-
щиков”. А для обсуждения дел общих, касающихся не одного наше¬
го землевладельческого сословия, - считал он, - могут и должны
быть призваны выборные и от крестьянских обществ, и от город¬
ских обывателей”. Именно такие учреждения позволят обществен¬
ной жизни развиваться “не отрывочно, не одиночно”, “а при общем
содействии, повсеместно, при благорасположении и доверии всех и
каждого”50. Такое слияние сословий создавало условия для активной
работы в сфере местного хозяйства. По мнению Е.Л. Дудзинской,
эти взгляды пропагандировались Кошелевым как способ “единения
с народом”, а “организация земских учреждений представлялась как
опора на исконно русские традиционные институты, которые таят в
себе неисчерпаемые возможности самобытного развития государст¬
венных форм, исключавших необходимость прибегать к введению
западных конституций”51.
Калужское меньшинство предлагало создать всесословную во¬
лость, состоящую из помещиков и крестьян, а также сформировать
уездные и губернские комитеты с постоянно действующими присут¬
ствиями на основе выборного начала с равномерным представитель-
86
ством от дворянского, крестьянского и городского сословий. Кстати
сказать, Калужский комитет был один из немногих, поддерживавших
идею равного представительства сословий в местном управлении.
Привилегии дворянства сохранялись лишь при выборах председателя
исполнительного органа, избиравшегося из потомственных дворян.
Таким образом, уже в конце 1850-х годов дворянскими губерн¬
скими комитетами был поставлен вопрос о создании всесословной
волости, которая позже, в дискуссиях, получит название “мелкая
земская единица”, и требование о ее введении станет требованием
земского либерализма начала 80-х годов.
В проектах “либерального меньшинства” отразились и их взгля¬
ды на самоуправление. Авторы проектов выдвигали различные ар¬
гументы в пользу необходимости введения самоуправления. Оно, по
мнению “либерального меньшинства” губернских комитетов, долж¬
но способствовать всестороннему улучшению внутреннего управле¬
ния и прежде всего избавить местное население от чиновничьей
власти, ибо чиновники, как отмечали депутаты Новгородского ко¬
митета, - “люди пришлые и посторонние”, не связанные с окружаю¬
щим их обществом никакими интересами”. А.И. Кошелев считал,
что “мелочная регламентация” бюрократии вредна в силу обширно¬
сти государства и тем, что это “противно духу, нравам и обычаям
нашего народа”. Депутаты других дворянских комитетов в пользу
введения самоуправления в качестве аргументов приводили и необ¬
ходимость ликвидации раболепия, “уже заразившего не одни низшие
слои общества”, и лучшим средством избавления от него должно
явиться хозяйственно-распорядительное самоуправление. Либераль¬
ное дворянство видело в самоуправлении и “единственный выход из
своеволия бюрократии”, “из чиновничьего угнетения”, “единствен¬
ное средство от произвола”52.
Тверской комитет считал, что самоуправление должно стать
залогом “порядка и спокойствия” в стране. В воззрениях тверского
дворянства на самоуправление очевидно влияние взглядов
А. де Токвиля. В тверском проекте отмечалось, что “человек, при¬
нимая участие в интересах общества, привязывается к этим инте¬
ресам и дорожит ими из личного интереса - самой сильной пружи¬
ны человеческой деятельности”. Именно это, по мнению тверских
дворян (и Токвиля), позволит избежать социальных потрясений.
Вместе с тем самоуправление поможет обеспечить развитие “об¬
щего благосостояния”, ибо, если в его целях “действуют все от¬
дельные личности, там, наверное, получаются такие результаты,
каких не в состоянии достигнуть никакое сильное правительство”.
Тверское дворянство полагало, что самоуправление является
“гораздо лучшей школой для образования государственных деяте¬
лей, нежели бюрократическая система, вырабатывающая только
механических исполнителей чужих предписаний”53.
87
Таким образом, улучшение внутреннего управления, как счита¬
ло либеральное меньшинство дворянских комитетов, возможно
лишь при условии передачи его в “возможных пределах” местной
общественной деятельности, где на смену узкосословным интересам
должны прийти общественные интересы всех жителей края. “Госу¬
дарственная польза требует, - писал А.И. Кошелев, - чтобы прави¬
тельство в видах лучшего общего управления передало самоуправ¬
ление в известных границах самим местностям”. Под общественны¬
ми интересами жителей понимались прежде всего дела хозяйствен¬
но-распорядительные. Сущность самоуправления “либеральное
меньшинство” дворянских комитетов видело в “предоставлении пра¬
ва самоуправления местностям, предоставляемым не одним, а всеми
состояниями, в них живущими; ответственность не перед отдален¬
ным правительством, а перед окружающим их населением”54.
Главной функцией самоуправления дворянство считало прежде
всего передачу в руки общества одной из важнейших ветвей власти
на местах - хозяйственно-распорядительной: “Учредить хозяйствен¬
но-распорядительное управление, выборное от всех сословий, без
разделения ведомств, ответственных только перед судом и общест¬
вом, причем выборные лица утверждаются правильностью самого
избрания, без утверждения административных властей”. Это требо¬
вание практически дословно повторяется в проекте тверского дво¬
рянства, “Записке” А.М. Унковского, адресе “5-ти”, в адресах харь¬
ковского, владимирского, ярославского дворянства55.
Предметы ведения новых хозяйственно-распорядительных орга¬
нов не разрабатывались. В “Записке” А.М. Унковского есть упоми¬
нание о том, что “нужно слить ведомства и определить порядок уп¬
равления обществом в хозяйственном отношении. Затем остается
сделать только распоряжение о выборе новых должностных лиц хо¬
зяйственно-распорядительного управления, передать им все дела из
уничтожаемых ведомств...”56. Вообще последний пример показате¬
лен в том плане, что дворянство исходило из прекрасных абстракт¬
ных идей, часто не соотнося их с реально существующей ситуацией
в сфере местного управления. В этом смысле работа правительст¬
венных комиссий выгодно отличалась своими глубокими подходами
и научностью в сфере изучения как западноевропейского, так и оте¬
чественного опыта, современного российского законодательства и,
что немаловажно, учетом финансовых возможностей государства.
В основу самоуправления должны быть положены принципы
выборности и всесословности. Тверское дворянство считало, что
сближение прав сословий и уничтожение привилегий есть повсеме¬
стный, объективный закон, историческая необходимость. Наруше¬
ние этого закона, “к которому идут все страны и народы”, чревато
революционным взрывом. Поэтому устранение народного элемента
в управлении, по мнению тверского дворянства, означало бы допу-
88
щение революционного начала в фундаменте общества, а предоста¬
вление его крестьянам, напротив, должно сыграть “роль предохра¬
нительного клапана на паровом котле”57.
Другой аргумент заключался в том, что местное управление,
общее для всех сословий, было единственным решением вопроса,
отвечавшим духу предпринимаемой крестьянской реформы, так как
крестьяне рано или поздно должны были превратиться в свободных
сельских обывателей. Кроме того, по мнению либерального дворян¬
ства, самоуправление, для которого необходимо не “разъединение,
а соединение сословий”, может основываться только на условиях
всесословности, которая являлась буржуазным принципом равенст¬
ва всех граждан перед законом. Именно на этом принципе либераль¬
ное дворянство стремилось перестроить местное управление.
Другим главным условием переустройства местного управления
дворянство считало выборность. Некоторые местные учреждения и
в дореформенный период строились на этом принципе. Но выбор¬
ность, с точки зрения либерального дворянства, носила формаль¬
ный характер и, по словам А.М. Унковского, “существовала только
на бумаге”. Таким образом, “дворянство на деле не могло иметь поч¬
ти никакого влияния на местное управление”. Что же касается вы¬
борных от других сословий, то они имели еще меньше прав и “их го¬
лоса ничего не значили”58.
О “доселе неудовлетворительном” действии принципа выборно¬
сти говорил А.И. Кошелев. Он считал, что “выборное устройство не
противоречит нашим общим законам и учреждениям, ибо выборное
начало у нас освящено и распространено законодательство на все
сословия... но доселе - неудовлетворительно”. В проектах, адресах,
речах либеральное дворянство подчеркивало, что все выборные
органы должны быть абсолютно независимы от администрации и
отвечать лишь перед судом. В частности, в адресе владимирских дво¬
рян говорилось о “свободных общих выборных началах, не стесняе¬
мых никаким особым произволом”59.
Несмотря на требования выборности, всесословности и стремле¬
ние ликвидировать привилегии дворянства, все проекты, включая и
самые радикальные, отводили дворянству в той или иной степени
руководящее место в местном управлении. Хотя между принципом
всесословности и предоставлением дворянству ведущей роли в буду¬
щих учреждениях имелось видимое противоречие, на самом деле для
авторов проектов одно не исключало другого. Дворянство разных
губерний выставляло различные аргументы в защиту своих будущих
прав. В частности, А.М. Унковский отмечал, что в делах общего уп¬
равления дворянство всегда должно быть лидером в силу своего
нравственного влияния, которое является результатом образова¬
ния60. А.И. Кошелев выдвигал совершенно другие основания, под¬
черкивая значение дворян как главных землевладельцев. Крестьяне,
89
по его мнению, никогда не смогут стать первенствующим сословием
в государстве61.
В позиции владимирских дворян, сформулированной П.В. Безоб¬
разовым, Ковровским уездным предводителем дворянства, отража¬
лась боязнь потерять даже то формальное участие в местном управ¬
лении, которое оно имело до сих пор. “Что, если за радушные жерт¬
вы дворянства, - говорил Безобразов, - его исключат из общего само¬
управления, оставят одиноким, отнимут возможность слиться с наро¬
дом, и добросовестным участием в деле управления доказать своим
собратам постоянную готовность трудиться для пользы общей?”62.
Главная особенность требований дворянства этого периода за¬
ключалась в том, что вопрос о самоуправлении не занимал самосто¬
ятельного места, а был необходимой составной частью основного
требования разделения властей, единства в управлении - важнейших
элементов формирования в России гражданского общества и право¬
вого государства. Ни в одном из дворянских адресов этот пункт не
был поставлен на первое место, занимая в их прожектах третью -
шестую позиции.
Одновременно с отменой крепостного права дворянство ратова¬
ло за проведение целого комплекса реформ в “целях мирного и пра¬
вомерного развития России”. В противном случае, утверждалось в
адресах и выступлениях на дворянских собраниях, России предстоит
“путь насилий, борьбы и печальных последствий”. Наряду с решени¬
ем крестьянского вопроса в адресах содержались требования стро¬
гого разделения властей: административной, судебной и полицей¬
ской; независимого, “руководимого только законом гласного судо¬
производства, уголовного суда гласного, по совести и закону, т.е.
суда присяжных”63.
Если кратко сформулировать политические притязания либе¬
рального дворянства, то можно в качестве кредо, “теоретической
основы и практической цели нашей деятельности”, как называл их
А.А. Бакунин, выделить четыре пункта программных требований:
полное и правильное освобождение крестьян; выборное земское са¬
моуправление; гласный независимый суд; подчинение ему лиц адми¬
нистрации64.
В проектах либерального меньшинства дворянских комитетов
конца 1850-х - начала 1860-х годов была представлена новая органи¬
зация местного управления на принципах разделения властей, един¬
ства в управлении, выборности, гласности, всесословности с преиму¬
щественной ролью дворянства, независимости и ответственности
всех должностных лиц перед судом. Самоуправление рассматрива¬
лось как часть местного управления с передачей в его ведение хозяй¬
ственно-распорядительных дел.
В отличие от “либерального меньшинства” основная часть
представителей “консервативного большинства” в своих проектах
90
управления ограничилась лишь требованиями сохранить вотчин¬
ную власть помещиков в качестве “начальников общества”.
Эти идеи незыблемости сословных прав дворянства отразились
в проектах “консервативного большинства “ и отзывах депутатов
второго приглашения. Они выступили против введения крестьян¬
ского самоуправления, которое представляли как “десять тысяч
каких-то республик, с избранным от сохи начальством”, считая,
что “устранение консервативного элемента частной собственности
и соединенного с нею умственного развития введет в русскую жизнь
такой крайний демократический принцип, который несовместим
с сильной правительственной властью и от которого могут постра¬
дать общественный порядок в государстве”65. Свои требования
в области местного управления консервативная часть дворянства
ограничивала необходимостью введения контроля и наблюдения
за волостной администрацией со стороны местных помещиков, ко¬
торые должны осуществлять волостные начальники с бессрочным
пребыванием в этой должности66.
Представители аристократической части дворянства, такие, как
М.А. Безобразов, граф В.П. Орлов-Давыдов, царскосельский уезд¬
ный предводитель дворянства А.П. Платонов и консервативное
большинство петербургского дворянского комитета, не создавая
подробных проектов, ограничивались высказываниями по поводу
своих представлений о самоуправлении. В частности, в период рабо¬
ты депутатов первого приглашения большое распространение полу¬
чила брошюра председателя симбирского комитета В.П. Орлова-
Давыдова, вышедшая в Париже под названием “Письмо депутата
комитета председателю редакционной комиссии генералу Ростовце¬
ву”. В нем в резком тоне доказывалось, что редакционные комис¬
сии, задачей которых, по мнению автора, являлось сопоставление
свода постановлений губернских комитетов, превысили данную им
власть и самовластно расширили круг своих действий. По всей види¬
мости, до Орлова-Давыдова дошли слухи о работе Комиссии под
председательством Н.А. Милютина, составлявшей в этот период
проекты об уездных учреждениях, в которых, в частности, предпо¬
лагалось земских исправников назначать от короны, тем самым ото¬
брав у дворянства прерогативу их избрания. Для В.П. Орлова-Давы¬
дова “selfgovemment” (автор так и писал это слово по-английски)
есть “управление посредством большей собственности, par la grande
propriete. Он считал “selfgovemment” более “дешевым против прави¬
тельственной администрации”. В представлении автора именно ис¬
правники составляли первую ступень «пресловутого “self-govern-
ment’a”» (так у автора. - Е.М.)67.
Примерно такую же позицию, как и Орлов-Давыдов, занимало
и петербургское дворянство, которое в своем адресе Александру II
писало о самоуправлении, под которым оно также понимало сохра-
91
нение права дворян избирать исправников: “Сознавая своевремен¬
ность некоторых изменений (в местном управлении. - Е.М.), дворян¬
ство Санкт-Петербургской губернии... считает своим священным
долгом заявить перед престолом и отечеством, что правом сослов¬
ного избрания оно не столько гордилось, как почетным преимуще¬
ством, сколько дорожило им, как вернейшим способом для огражде¬
ния общественной и частной пользы. Этому убеждению, основанно¬
му на глубоком сознании требований нашего общественного быта,
санкт-петербургское дворянство и ныне остается верным”68. Впос¬
ледствии петербургское дворянство несколько смягчило свои со¬
словные требования, выдвинув идею первенства в местном управле¬
нии по праву образованности: “Народное представительство должно
быть устроено так, чтобы граждане просвященные имели соразмер¬
но своему числу преимущество голоса перед теми из граждан низ¬
ших сословий, которых образованность не достигла равной степени
развития”. Однако далее в завуалированной форме выражались те
сословные притязания, которые были высказаны в предыдущем ад¬
ресе: “Как бы ни был составлен проект этот, в нем должны быть
свято сохранены те правила, которыми уже пользуются известные
сословия, ибо не в нарушении права может состоять всякое новое
преобразование, а в развитии его или распространении на те сосло¬
вия, которые ими вовсе не пользовались”69.
С.Я. Цейтлин считал, что в конце 1850-х годов были выдвинуты
два варианта административно-политических программ. К первому
варианту он относил программу “дворянской аристократии, крепо¬
стнического крупного землевладения (С.И. Мальцев, Безобразовы,
Орлов-Давыдов, Шувалов)”, основными пунктами которой являлся
созыв совещательного дворянского представительства в центре
и передача дворянству всей административной власти на местах.
Автор подчеркивал, что они “добивались перенесения английских
аристократических порядков в высшие административные едини¬
цы”. Второй вариант, по мнению С.Я. Цейтлина, был сформулиро¬
ван представителями мелкого и среднего землевладения, включаю¬
щей строгое разделение властей, проведенное по всем ступеням уп¬
равления; независимого, устного и гласного суда и суда присяжных
заседателей; ответственности чиновников перед законом, гласности
и всесословного местного самоуправления70.
По поводу этого утверждения С.Я. Цейтлина можно выска¬
зать несколько соображений. В рукописных записках, мнениях и
письмах представителей “аристократической фронды” основное
внимание уделялось вопросам критики бюрократии и создания
центрального представительства. Вопросы же местного управле¬
ния остались втуне, исключая лишь те общие замечания, о кото¬
рых говорилось выше. Далее, основывая свою схему на принад¬
лежности дворянства к тем или иным формам землевладения, ав-
92
тор не смог увидеть принципиальных различий во взглядах “либе¬
рального меньшинства” и “консервативного большинства” гу¬
бернских комитетов, которые нельзя определить лишь автомати¬
ческой принадлежностью к мелкому и среднему дворянству. Если
либеральное дворянство создало достаточно последовательный
вариант устройства всего местного управления на новых началах,
в основе которого лежала всесословная волостная единица, то
“консервативное большинство” ограничилось лишь требованиями
сохранения своей сеньориальной власти над крестьянским самоуп¬
равлением, оставляя за рамками управление на уровне уезда и
губернии. Очевидно, что различия в видении будущего местного
управления были достаточно велики, и поэтому заявление С.Я. Цейт¬
лина, что «представители дворянской аристократии и дворянских
“низов” очень часто выступали совместно, рука об руку, объединяясь
на одной общей платформе» в “стремлении отстоять свои сословно¬
дворянские привилегии в будущем свободном местном самоуправле¬
нии”, по меньшей мере звучит неубедительно71. В данном случае
справедливым представляется мнение авторов очерка в “Истории
России”, что «между “черноземным плантатором”, тверским либе¬
ральным буржуа и самарским феодалом было не больше ладу в
иных пунктах, чем между помещиком и крестьянином”72.
Третий этап, связанный с обсуждением проблем местного упра¬
вления и самоуправления общественностью, начинается с отмены
крепостного права и продолжается до 1863 г., когда на рассмотрение
дворянских собраний был передан проект земской реформы, подго¬
товленный Комиссией о губернских и уездных учреждениях под
председательством П.А. Валуева. М.Н. Катков в 1861 г. писал князю
Н.А. Орлову: “В обществе только и слышатся разговоры о необхо¬
димости подать правительству адрес с тысячами подписей, в кото¬
ром были бы изложены требования либеральной партии; эти требо¬
вания состоят в свободе печати, гласном судопроизводстве, отмене
телесных наказаний и обнародовании бюджета”73.
После отмены крепостного права вопросы местного управления
отходят на второй план. В целом дворянство, недовольное Положени¬
ем 1861 г., главное внимание в своих требованиях уделяло проблеме
центральной власти, заявляя о необходимости введения центрального
представительного органа в той или иной форме. Об этом шла речь
на тверском, новгородском, рязанском, смоленском, петербургском,
тульском, московском дворянских собраниях в 1862-1863 гг.74 В хода¬
тайствах настойчиво проводилась идея всесословности, выдвигались
требования дальнейших реформ в области судопроизводства, гласно¬
сти, преобразования полиции и администрации, расширения выборно¬
го начала и самоуправления. В некоторых проектах органам самоуп¬
равления предоставлялись определенные политические права.
По проекту А.П. Платонова, поддержанному петербургским дворян-
93
ством, предполагалось участие выборных депутатов от органов само¬
управления в высшем представительном органе. Однако эти проекты
носили лишь характер общих пожеланий.
С вопросами центрального представительства в тот период вы¬
ступала и пресса, в частности “Отечественные записки”75. Подоб¬
ный проект достаточно детально разрабатывался П.А. Валуевым в
1862-1863 гг., и очевидна связь его предположений с настроениями,
высказанными дворянством. Однако широкой публике проект не
был известен, и его основные положения содержались в секретных
записках на имя Александра II. В нем выдвигалась идея введения вы¬
борных от земств в Государственный совет76.
В период реализации крестьянской реформы в прессе шло даль¬
нейшее обсуждение теоретических вопросов, связанных с основны¬
ми принципами самоуправления: продолжаются дискуссии о сослов¬
ности и всесословности, о цензовом или бесцензовом избирательном
праве. Толчком к обсуждению проблем всесословности стало высту¬
пление тверского дворянства, адрес которого широко распростра¬
нился по всей России. В нем тверские помещики высказывались за
отмену дворянских привилегий, когда “дворянство, в силу сословных
преимуществ, избавлялось до сих пор от исполнения важнейших об¬
щественных повинностей”. Привилегии были названы “позорным
преимуществом” и “кровным грехом”77. И.С. Аксаков в статье “Дво¬
рянское дело” (газета “День”. 1861. № 8-9) отмечал, что с отменой
крепостного права дворянству “предстоит докончить начатое и оп¬
ределить свое историческое место вне сословных привилегий и пре¬
имуществ”, и “только по разрешении этого вопроса можно будет
приступить к разрешению вопроса о земских повинностях , о судо¬
производстве и прочих преобразованиях”. Для него «в “земстве”
должно соединиться два начала... начало общины и начало лично¬
сти... Взаимный союз 2-х стихий... залог богатого будущего». Испо¬
ведуя принцип гражданского равноправия, Аксаков выступил актив¬
ным противником имущественного ценза в избирательной системе.
Позицию Аксакова поддержали “Отечественные записки”, считав¬
шие недопустимым “внедрение цензового начала в новые русские
учреждения”. Однако в основу “Отечественные записки” предлага¬
ли положить образовательный ценз. В.А. Китаев связывает эту
идею с идеями широко известного в России Д.С. Миля, автора
“Представительного правления”. Однако, в отличие от него, авторы
“Отечественных записок” считали, что “образование высшее и сре¬
днее - это привилегия верхних слоев общества, и основывать на нем
избирательное правое “значило лишать право голоса всю массу на¬
рода”. К.К. Арсеньев предлагал в основание избирательной системы
положить грамотность, но и в этом случае права голоса лишилось
“почти все крестьянское население России”. Поэтому автор считал
необходимым введение для крестьян двухстепенных выборов78.
94
Избирательное право, построенное на принципах имуществен¬
ного ценза, защищали представители разных направлений общест¬
венной мысли: А.И. Кошелев, М.Н. Катков, Н.П. Огарев. Позиция
Кошелева была обусловлена его представлениями о преимущест¬
венной роли дворянства в местном самоуправлении как крупного
землевладельца. В этом с ним был солидарен Н.П. Огарев, считав¬
ший, что “поземельное владение, поземельное пользование - един¬
ственное экономическое основание, на котором бессословность мо¬
жет вырасти”79.
Однако, обращаясь к проблемам местного управления, дворян¬
ские проекты рассматривали лишь основные направления его
реформирования и принципы, на которых оно должно быть устрое¬
но. К числу наиболее разработанных относится проект П.В. Долго¬
рукова, опубликованный вначале за границей, а затем и в России.
П.В. Долгоруков предполагал новое административное разделение
России на 25 областей с соответствующим делением на уезды, воло¬
сти, общины. Причем области проектировались в размерах боль¬
ших, чем губернии: например, прибалтийские губернии должны бы¬
ли составить Остзейскую область, все белорусские - Белорус¬
сию и т.д.
Его схема государственного устройства была основана на
принципе широкой административной децентрализации (о необхо¬
димости которой он говорил еще в 1857 г.), где предусматривалось
действительное перераспределение власти из центра на места.
Долгоруковский проект строился на принципах единства управле¬
ния, выборности и всесословности. В отличие от либеральных дво¬
рянских проектов, где самоуправлению предоставлялись лишь хо¬
зяйственно-распорядительные дела, по проекту П.В. Долгорукова
принцип самоуправления пронизывал все местное управление, на¬
чиная от общины и заканчивая Областным сеймом. В общине все
должности - общинный староста, общинный совет и общинный суд
избирались всеми жителями общины. Аналогичная система преду¬
сматривалась для волости, городов и уездов. В отличие от проек¬
тов либерального “меньшинства” Долгоруков предусматривал
более широкую компетенцию органов самоуправления, предоставив
им право избрания судов80.
В более крупных административных единицах - областях обла¬
стное начальство - губернатор и вице-губернатор являлись чиновни¬
ками от короны. Однако и в них предусматривался выборный
орган - Областной сейм в количестве 30-150 человек, который
носил совещательный характер, но имел право контроля над обла¬
стной администрацией. Он обладал и законодательной инициативой
во всех вопросах, касающихся местных хозяйственных дел, включая
местный бюджет. Распорядительная власть должна была принадле¬
жать постоянно действующему Областному совету из 25-30 человек,
95
избираемых на три года под председательством губернатора, кото¬
рому должны быть вверены все административно-хозяйственные
дела области. Но коронная администрация имела значительную
власть. В частности, ей принадлежало разрешение разногласий ме¬
жду уездными властями.
П.В. Долгоруков в своем проекте ввел понятия “активного и
пассивного избирательного права”. Заметим, что и М.Н. Катков
был сторонником такого разделения избирательных прав. Более то¬
го, сам П.А. Валуев в пору подготовки земской реформы писал о не¬
обходимости разделить “права избираемых и права избранных” и
включил этот пункт в свой “Первоначальный очерк”. По Долгору¬
кову, активное избирательное право должно быть всесословным,
вне зависимости от происхождения и вероисповедания. Долгоруков
предусматривал возрастной ценз для избирателей 21 год. Он предпо¬
лагал введение имущественного ценза, крайне низкого по сравне¬
нию с цензом, предусмотренным будущей земской реформой. В дол¬
горуковском проекте правом голоса пользовался любой, имеющий
усадьбу не менее 500 квадратных саженей, или 6 десятин удобной зе¬
мли, лавку или промышленное заведение, оцененное “самое боль¬
шее в 1000 рублей”81. Однако для интеллигенции, людей с высшим и
средним образованием делалось исключение, и они могли участво¬
вать в выборах вне зависимости от ценза. Но, несмотря на явный ра¬
дикализм проекта Долгорукова, в нем ощущается боязнь преоблада¬
ния крестьянства в законосовещательном учреждении. Поэтому
право голоса предоставлялось лишь одной трети депутатов из сель¬
ских общин.
Здание местного управления должно увенчивать двухпалатное
народное представительство в составе Думы Земской и Думы Бояр¬
ской, напоминающих английский парламент: палату общин и палату
лордов. Право избрания в нижнюю палату - Думу Земскую было
“предоставлено всякому русскому подданному” вне зависимости от
наличия какого бы то ни было имущественного ценза. Верхняя па¬
лата - Дума Боярская состояла из членов, назначенных императо¬
ром по праву рождения, избранных Думой Земской, а также пред¬
ставителей духовенства - “церковных магнатов” различных вероис¬
поведаний82.
Оставляя в стороне идеологические стереотипы, можно согла¬
ситься с мнением С.В. Бахрушина, что в этой программе Долгоруков
сумел воплотить политические чаяния, “дальше которых не пошла
ни обуржуазившаяся часть дворянства, ни нарождающаяся крупная
буржуазия, и очень долго его программа оставалась для этих кругов
русского общества крайним пределом политического вольнодумст¬
ва”83.
Отношение правительства к идеям, высказанным обществен¬
ным мнением в области местного управления и самоуправления,
96
вплоть до официальной передачи проекта земской реформы на его
обсуждение в 1863 г., являлось крайне отрицательным.
В целом точка зрения правительства по этой проблеме была от¬
ражена во всеподданнейшей записке министра внутренних дел
С.С. Ланского, где будущие изменения в местном управлении были
тесно увязаны с крестьянской реформой. Министр внутренних дел
подчеркивал, что нужно “немедленно” даровать “крестьянам граж¬
данские права, для обеспечения этих прав улучшить полицейские уч¬
реждения, открыть новые учреждения для разбора споров и недора¬
зумений между помещиками и крестьянами, сохранить за крестьяна¬
ми настоящий надел с угодьями... и немедленно облегчить повинно¬
сти”. Вместе с тем “дабы вознаградить дворян за потерю поме¬
щичьей власти, им следует предоставить первенство в местной
хозяйственной администрации (курсив мой. - Е.М.)\ а для того,
чтобы даровать им возможность нравственного влияния на местных
жителей, полезно было бы прямое их участие в выборах мировых
судей и других, общих для обоих сословий, должностных лиц, в соб¬
раниях как дворянского, так и крестьянского сословий”84.
Это высказывание лишний раз доказывает, что по ряду вопро¬
сов позиции либерального дворянства и либеральной бюрократии
совпадали, особенно в плане организации хозяйственно-распоряди¬
тельного управления. При таком совпадении взглядов, казалось бы,
проще всего было соединить усилия в разработке проектов органи¬
зации местного управления. Однако у правительства была дру¬
гая точка зрения на эту проблему. Оно видело конституционные
стремления дворянства не только в “увенчании здания”, но и в лю¬
бых требованиях изменения местного управления В частности,
Александр II на адресе “5-ти”, напротив пункта второго об образо¬
вании хозяйственно-распорядительного управления, основанного
на выборном начале, оставил пометку: “т.е. конституцию!!”. Если
учесть, что в высочайших началах 25 марта (цитируемая записка
Ланского относится к августу, а адрес “5-ти” - к сентябрю 1859 г.)
уже предполагалось выделение хозяйственно-распорядительного
управления из ведения полиции “с предоставлением ему самостоя¬
тельности и определения степени участия каждого сословия в нем”,
то это замечание императора лишний раз доказывает стремление
верховной власти запретить любое вмешательство дворянства в во¬
просы организации государственной власти85. Такая позиция прави¬
тельства вполне объяснима, ибо оно, на этапе подготовки крестьян¬
ской реформы, сделав ее основным направлением реформирова¬
ния, решило действовать с “должной постепенностью”, чтобы, не
меняя основ государственного устройства, приспособить местное
управление к проведению крестьянской реформы. Те, казалось бы,
необходимые и своевременные требования введения элементов
правового государства, которых желало дворянство, по мнению
4. Земское самоуправление...
97
правительственной бюрократии, повлекли бы за собой радикаль¬
ные перемены в политическом строе России и взорвали бы сущест¬
вующий порядок, приведя к ликвидации абсолютной монархии. По¬
этому правящие круги стремились проводить реформы под своим
жестким контролем, неоднократно подчеркивая, что “ничто не в
силах поколебать право самодержавной власти действовать на бла¬
го России” и последнее слово “в деле общегосударственном долж¬
но принадлежать правительству” (курсив мой. - £.М.)86.
Таким образом, справедливым представляется мнение Б. Линколь¬
на, что консультации с общественным мнением выявили полную
неспособность обеих сторон к достижению компромисса даже с потен¬
циальными сторонниками преобразовательного курса правительст¬
ва87. Подобную точку зрения высказала и В.Г. Чернуха, которая пи¬
шет о двойственном отношении правительства к консультативной
функции печати, подчеркивая, что в сфере государственного управле¬
ния “самодержавие было настроено предельно нетерпимо к любой по¬
становке этой проблемы и закрывало возможности ее обсуждения”88.
В свете приведенных фактов очевидно, что вопрос о давлении
общественного мнения на правительство, в результате которого оно
пошло на введение органов самоуправления, по крайней мере пре¬
увеличен, так как, с одной стороны, правящие круги, обращаясь к
общественности, все же различными мерами старались держать ее
под контролем. С другой стороны, открытое недовольство проявля¬
ла лишь наиболее активная часть дворянства, но она не была слиш¬
ком велика. Из почти полусотни губернских комитетов лишь
некоторые выступили с открытой критикой существующих поряд¬
ков и требованием широких административных реформ.
1 См.: Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павлов¬
не//Русская старина. 1909. Т. 291. Кн. 3. С. 525,527; ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50,
53; ОР РЫБ. Ф. В.В. Стасова (783). On. 1. Д. 3.
2 И.С. Аксаков в его письмах. М., 1888. Т. 3. С. 180.
3 Кизеветтер А. А. Девятнадцатый век в истории России. Ростов н/Д., 1905.
С. 36.
4 Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. 10-е посмерт¬
ное, доп. изд. СПб., 1907. С. 15. Эта же мысль звучит практически во всех ис¬
следованиях, посвященных той эпохе (См.: Пажитнов К А. Городское и зем¬
ское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и
настоящем. СПб., 1913. Т. 4. С. 69-70). Многие современные отечественные и
зарубежные исследователи определяют Крымскую войну как исходную точ¬
ку модернизационных процессов в России. Об этом еще в начале 70-х годов
писал Ю.Б. Соловьев: “Все мировое развитие ставило царизм перед беспощад¬
ной необходимостью преодолеть разрыв, отделявший Россию от европейских
государств... В концерте европейских держав нельзя было уцелеть иначе, как
став европейской страной. Эта объективная необходимость открылась наибо¬
лее очевидным образом еще в Крымской войне” (См.: Соловьев Ю.Б. Само¬
державие в конце XIX века. Л., 1973. С. 14-15).
98
5 Самарин Ю.Ф. О крепостном состоянии и переходе из него к гражданской
свободе // Он же. Соч. М., 1878. Т. 2. С. 17-20.
6 ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 8. Как и многие рукописные произведения той
поры, записка П.В. Долгорукова написана под влиянием валуевской “Думы”.
7 Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. Л., 1955. Т. 1. С. 421.
8 См.: Смирнова Е.А. Общественная и эстетическая позиция Гоголя в послед¬
нее десятилетие его жизни // Освободительное движение в России. Межвуз.
научн. сб. Вып. 4. Саратов, 1975. С. 86.
9 ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 56; Д. 53. Л. 4; РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 60. Л. 7.
10 См.: Зайоннковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной Рос¬
сии в XIX в. М., 1978. С. 143.
11 ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). On. 1. Л. 287-288.
12 Записка К.С. Аксакова “О внутреннем состоянии России” (1855 г.) // Русь.
1881. №27. С. 18.
13 РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 1151. Л. 5.
14 Наше время. 1862. № 217.
15 Понятие “смешение властей” дается в понимании общественных деятелей то¬
го периода.
16 Русский вестник. 1858. Кн. 2. Октябрь. С. 691. Подробнее см.: Китаев В.А.
От фронды к охранительству: Из истории русской либеральной мысли
50 - 60-х годов XIX века. М., 1972. С. 65-66.
17 Современные правоведы определяют централизацию как тип управления, при
котором государство, не доверяя гражданам участие в управлении, отказыва¬
ется от общественного содействия. Причем централизация не исключает нали¬
чия коллегиальных органов, избираемых населением или назначаемых из чис¬
ла местных жителей, наделяемых совещательными, а не решающими полно¬
мочиями. Децентрализацию в широком смысле рассматривают как перемеще¬
ние функций от центра к периферии, в узком - как систему взаимоотношений
между государством и административно-территориальными единицами (См.:
Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1999.
С. 467-471; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. М., 1966. С. 199).
18 Мельников В.П. Земское управление как проявление либеральной тенденции
в политическом развитии России: Опыт, исторические судьбы и уроки. М.,
1993. С. 5-6.
19 Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1903. С. 25, 93.
20 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1873. С. 72,127. К.В. Арановский заме¬
чает, что в эпоху Токвиля, судя по описанию им демократии в Америке, не бы¬
ло точного определения самоуправления. Им обозначали и систему демократи¬
ческой власти, и народный суверенитет, и местное (муниципальное) управле¬
ние. Автор далее замечает, что и теперь понятие “самоуправление” строго не
зафиксировано, “нередко между ним и народовластием, местным управлением
вообще ставят знак равенства” (См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 461).
21 Токвиль А. Демократия в Америке. С. 53
22 См.: Китаев В.А. Указ. соч. С. 96.
23 О сочинениях Монталамбера и Токвиля // Русская беседа. 1857. № 2. Февраль;
Трубецкая О. Князь В.А. Черкасский: Материалы для биографии. М., 1901.
Т. 1.4. 2. С. 140.
24 Кавелин К.Д. Собр. соч. СПб., 1897. Т. 1. Стлб. 552-553, 557-558.
25 Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе начала 60-х годов
XIX века // “Эпоха Чернышевского”. Революционная ситуация в России.
1859-1851 гг. Сб. 7. М., 1978. С. 168.
4*
99
26 См.: Твардовская В.А. Политическая программа “Русского вестника” на ру¬
беже 1850-х - 1860-х годов // Освободительное движение. Вып. 4. Саратов,
1975. С. 66.
27 Письма К.Д. Кавелина и И.С. Тургенева к А.И. Герцену. Женева, 1892. С. 56.
28 Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903.
С. 13, 32:, 33.
29 Твардовская В.А. Указ. соч. С. 63-64.
30 Барсуков Н. Жизнь и труды М.Н. Погодина. СПб., 1902. Кн. XVI. С. 129-133.
31 Безобразов В.П. Аристократия и интересы дворянства // Русский вестник.
1859. Кн. 1. Ноябрь. С. 23. Выборное начало рассматривалось как основной
принцип управления во многих рукописных произведениях. П.В. Долгоруков
отмечал, что “чиновники и все взяточники одержимы нервическим отвраще¬
нием к двум предметам: к системе выборов и гласности и питают к ним чув¬
ство боязни, как бешеная собака к воде” (ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50.
Л. 28-29).
32 См.: Русский вестник. 1858. Кн. 1. Февраль. С. 206-207; Любимое Н.А.
М.Н. Катков и его историческая заслуга. СПб., 1897. С. 102; Твардов¬
ская В.А. Указ. соч. С. 68; Феоктистов Е. За кулисами политики и литера¬
туры. 1848-1896: Воспоминания. М., 1991. С. 9.
33 См.: Медушевский А.Н. Бюрократия и Великие реформы в России
(1860-1870-е гг.). Современная англо-американская историография: Научно¬
аналитический обзор. М., 1996. С. 17.
34 Корнилов А.А. Очерки по общественному движению и крестьянскому делу в
России. СПб., 1905. С. 316-317.
35 Текст проекта Тверского губернского комитета с некоторыми купюрами
приведен в монографии Г.А. Джаншиева (См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч.
С. 151-167).
36 Скребицкий А. Крестьянское дело в царствование императора Александра И:
Материалы для истории освобождения крестьян. По официальным источни¬
кам составил Александр Скребицкий: В 4 т. Бонн-на-Рейне, 1862-1868. Т. 1.
С. 799.
37 Семенов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александ¬
ра II: Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу Н.П. Семено¬
ва. СПб., 1889. Т. 2. С. 128.
38 Выборы должны были пройти в декабре 1859 г. в Тверской, Рязанской, Вла¬
димирской, Ярославской, Орловской, Оренбургской, Новгородской; в январе
1860 г. - в Вологодской, Калужской, Казанской, Курляндской, Костромской,
Эстляндской, Бессарабской; в марте - Санкт-Петербургской губерниях. (См.:
Хрущов Д. Материалы для истории упразднения крепостного состояния по¬
мещичьих крестьян в России в царствование Александра И: В 3 т. Берлин,
1860-1862. Т. 2. С. 257).
39 См.: История России в XIX веке. Изд. “Бр. А. и И. Гранат и К°”. Б.г. Т. 3. Ч. 2.
Вып. 10-12. С. 121.
40 См.: Иванюков И. Падение крепостного права в России. СПб., 1882. С. 362.
41 См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 151.
42 См.: Там же. С. 164-165.
43 См.: Иванюков И. Указ. соч. С. 344.
44 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 393.
45 Там же. Л. 394.
46 ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 123. Л. 1.
47 Скребицкий А. Указ. соч. Т. 1. С. 762-766.
100
48 Там же. С. 769-770.
49 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 395.
5° Что такое русское дворянство, и чем оно быть должно // Голос из земства.
Вып. 1. М., 1869. С. 43-44.
51 СмДудзинская ЕЛ. Общественно-политические взгляды А.И. Кошеле¬
ва в пореформенное время // Революционеры и либералы России. М.,
1990. С. 209.
52 См.: Иванюков И. Указ. соч. С. 340-341; Корнилов АЛ. Общественное дви¬
жение при Александре II (1855-1881); Исторические очерки. М., 1909. С. 88;
ХрущовД. Указ. соч. Т. 2. С. 420-421.
53 См.Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 165.
54 См.: Хрущов Д. Указ. соч. С. 421-422; Семенов Н.П. Указ. соч. Т. 2.
С. 936-937; Иванюков И. Указ. соч. С. 198-200.
55 См.: Роль правительства, дворянства и литературы в крестьянской реформе.
Б/м, б/г. С. 340.
56 См.: Там же. С. 360.
57 См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 165.
58 Иванюков И. Указ. соч. С. 352-353.
59 История России в XIX в. Т. 3. Ч. 2. С. 160.
60 См.: РГИА. Ф. 647. On. 1. Д. 123. Л. 28-30.
61 Голос из земства. М., 1869. Вып. 1. С. 46-47. Статья А.И. Кошелева “Что та¬
кое русское дворянство, и чем оно быть должно” написана в декабре 1861 г.,
как ответ на статью И.С. Аксакова “Дворянское дело”.
62 Роль правительства, дворянства и литературы... С. 398.
63 См /.Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 168.
64 А.А. Бакунин, предводитель дворянства Новоторжского уезда, соратник
А.М. Унковского (Подробнее см.: Пирумова НМ. Земское либеральное дви¬
жение: Социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977. С. 63).
65 21 февраля 1860 г. в столицу прибыли депутаты второго приглашения из
25 губерний. Их позиции были настолько консервативны, что редакционные
комиссии заметили, что подобные требования - это есть “сохранение за по¬
мещиками вотчинных прав над крестьянами” и оставляют землевладельцу
“почти прежнюю крепостную зависимость” (См.: Слобожанин М. Из истории
и опыта земских учреждений в России. СПб., 1813. С. 80-81).
66 Скребицкий А. Указ. соч. Т. 1. С. 670, 811-813.
67 ХрущовД. Указ. соч. Т. 2. С. 110-113.
68 РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 40. Л. 3.
69 Это мнение царскосельского предводителя А. Платонова было принято
большинством голосов (211 - за и 53 - против) на губернском собрании
18 марта 1863 г. (См.: РГИА. Ф. 1540. On. 1. Д. 1. Л. 21).
70 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в. Т. 3. Ч. 2.
Вып. 11-12. Гл. 3. С. 194.
71 Там же. С. 195.
72 Там же. С. 112.
73 См.: Феоктистов Е. За кулисами политики и литературы. 1848-1896: Воспо¬
минания. М., 1991. С. 9.
74 Эти события достаточно подробно исследованы в литературе (См.: По¬
пов И.П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революцион¬
ной ситуации // Революционная ситуация в России в 1859-1861 гг. М., 1974.
С. 272-273; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб., 1909.
Т. 3. С. 8-9; Пирумова Н.М. Указ. соч. С. 67-70).
101
75 Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе... С. 170-172.
76 Подробный анализ этого проекта П.А. Валуева см.: Гармиза В.В. Предложе¬
ния и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики
(1862-1866 гг.) // Исторический архив. 1858. № 1. С. 138-153; Он же. Подго¬
товка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 230-231; Чернуха В.Г. Внутрен¬
няя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978.
С. 23-45.
77 Лемке М. Очерки освободительного движения “шестидесятых годов”. По не¬
изданным документам. Изд. 2-е. СПб., 1908. С. 447-449.
78 Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе... С. 172.
79 Огарев Н.П. Избранные социально-политические и философские произведе¬
ния. М., 1956. Т. 2. С. 470.
80 Долгоруков П.В. О перемене образа правления. Лейпциг, 1862. С. 76-78. В
своих основных чертах проект П.В. Долгорукого напоминал проекты
М.М. Сперанского, который предлагал создать стройную систему распоряди¬
тельных волостных, окружных, губернских дум, возглавляемых Государст¬
венной думой, и исполнительных - волостных правлений, окружных и гу¬
бернских советов. В основе проекта М.М. Сперанского лежал принцип разде¬
ления властей, который через свою систему учреждений должен действовать
во всех административных единицах. (См.: Богословский М.М. История Рос¬
сии в XIX веке. М., 1914. С. 67-75).
81 Долгоруков П.В. Указ. соч. С. 78-81.
82 Там же. С. 59-93.
83 Бахрушин С.В. “Республиканец-князь” П.В. Долгоруков // Долгоруков П.В.
Петербургские очерки: Памфлеты эмигранта. 1860-1867. М., 1992. С. 86.
84 Взгляд на положение крестьянского вопроса в настоящее время (август
1859 г.). Всеподданнейшая записка министра внутренних дел Ланского // Се¬
менов Н.П. Указ. соч. Т. 1. С. 829, 831.
85 РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 62. Л. 5.
86 Там же. Д. 63. Л. 3-4, 12.
87 Б. Линкольн пишет, что Милютин и его сотрудники пришли к выводу, что
только “компетентные и дальновидные чиновники, поддерживаемые вла¬
стью самодержца, могли нейтрализовать классовое сопротивление противни¬
ков перемен” (См.: Медушевский А.А. Указ. соч. С. 14).
88 Чернуха В.Г. Правительственная политика в отношении печати. 60-70-е го¬
ды XIX века. Л., 1989. С. 20-21.
Податной вопрос в истории
земской реформы
Изучение предпосылок земской реформы тесно связано с состо¬
янием системы налогообложения в России, неотъемлемой и состав¬
ной частью которой являлись земские повинности. А.И. Васильчи-
ков отмечал, что “вопрос о земских повинностях обнимает все от¬
расли хозяйственного управления”, касаясь “всей нашей податной
системы” и состояния ее государственного бюджета1.
Ряд отечественных исследователей в начале XX в., обращаясь к
причинам введения земских учреждений, указывали в качестве важ¬
нейшей из них необходимость реформирования земских повинностей.
В таких органах “нуждалась прежде всего казна, - утверждал Б.Б. Ве¬
селовский, - этого требовали интересы фиска”. Земская реформа, по
мнению Н.Н. Авинова, должна была упорядочить отбывание населе¬
нием земских повинностей” и “организовать управление ими при по¬
мощи местных жителей на началах самоуправления”2.
Анализ места и роли податного вопроса в генезисе земской ре¬
формы представляет весьма интересную проблему, которая может
позволить под новым углом зрения взглянуть на историю местного
самоуправления в России.
Недостатки в сфере земских повинностей ощущались с начала
XIX столетия. Позже Комиссия о губернских и уездных учреждени¬
ях отмечала, что стремление устранить эти недостатки “выразилось
рядом почти беспрерывных, в течение пятидесяти лет, кодификаци¬
онных работ и изданием различных в этот период законоположе¬
ний”. Попытки преобразования системы земских повинностей пред¬
принимались на протяжении царствований Александра I и Нико¬
лая I. За первую половину XIX в. было создано 4 правительственных
комитета (1805, 1816, 1825, 1843), цель которых заключалась в “соз¬
дании положений о лучшем устройстве земских повинностей”. Ре¬
зультатом деятельности последнего комитета явилось принятие
в 1851 г. Устава о земских повинностях.
Устав 1851 г. с начала своего введения подвергался резкой кри¬
тике. К негативным сторонам этого законоположения исследовате¬
ли относили “сбивчивость и неясность” в системе поземельного сбо¬
ра. А.И. Васильчиков, анализируя его, писал, что от разделения по¬
земельного сбора на четыре категории “более всего выиграли част¬
ные владельцы”, “казна и уделы”3.
103
Коренной порок Устава о земских повинностях 1851 г. заклю¬
чался в новом, по сравнению с предыдущим Уставом 1811г., делени¬
ем земских повинностей. Они, как и прежде, по способу выполнения
делились на денежные и натуральные, которые, в свою очередь,
подразделялись на государственные земские, губернские земские и
сословные (частные). Именно здесь впервые появилось новое поня¬
тие “государственных земских повинностей”, которых прежде не су¬
ществовало. Исследователи считали, что разделение земского сбора
на государственный и губернский является “искусственным и проти¬
воречивым” и существенной разницы между ними не было. Действи¬
тельно, даже простое их перечисление доказывает эту мысль Весе¬
ловского. К государственным земским повинностям были отнесены
почтовая, дорожная, этапная, воинская; к губернским земским - уст¬
ройство и содержание путей сообщения в губерниях и уездах
(исключая государственные пути и водные пути сообщения), раз¬
личные потребности местного гражданского управления, по устрой¬
ству межевой части, по препровождению местных арестантов, раз¬
личные потребности по квартированию и проходу войск4. Из этого
перечня “ясно проглядывала элементарность хозяйства дорефор¬
менной губернии, немногосложность ее потребностей, односторон¬
ность задач, ставившихся земству”. С .Я. Цейтлин, доказывая, что
между земскими государственными и губернскими повинностями
“законодателю не удалось провести строго-принципиального разли¬
чия”, удовлетворился перечислением “тех и других”, при этом заме¬
тил, что государственная власть “все более и более относила глав¬
ную массу расходов к государственным земским повинностям”5.
Причину введения нового вида земского налога точно подме¬
тил профессор И.Х. Озеров: введение такого “подвижного источ¬
ника”, как государственный земский сбор, оказалось “очень выгод¬
ным для фиска”, так как “при возникновении новых расходов пра¬
вительство могло прибегнуть к этому источнику, не устанавливая
новых налогов”6. Справедливость этого высказывания подтвер¬
ждается цифрами: с 1853 по 1861 г. государственный земский сбор
возрос с 11,1 млн руб. до 19,4 млн, увеличившись более чем на 42%.
Ежегодное повышение государственного земского сбора в конце
1850 - начале 1860-х годов составляло 16%, а губернского земско¬
го сбора - всего лишь 1,8%7.
Принцип неуравнительности, который лежал в основе Устава
1851 г., был свойственен как структуре сборов, так и раскладке его
между сословиями. По сравнению с общегосударственными, зем¬
ские повинности возрастали чрезвычайно быстро: за 30 лет
(1830-1860) они увеличились с 17 коп. до 87,5 коп., а общая сумма
земских сборов более чем в 6 раз. Источники отмечали, что все
“обильные сверхсметные расходы” бюджета страны целиком ложи¬
лись на местные сборы: “Каждое ведомство было ... как бы государ-
104
ством в государстве. Каждое имело отдельно свой бюджет и не толь¬
ко по расходу, но и по доходу... Каждое министерство имело право
испрашивать дополнительные ассигнования”8. Отсюда - крайняя не¬
равномерность раскладок, продиктованная из центра, вечная недои-
мочность населения, произвольность составления смет, включение в
них не относившихся к земству расходов (в особенности по воинской
части). А.В. Головнин, ездивший по поручению вел. кн. Константи¬
на Николаевича по губерниям России, отмечал, что “очень мало
тратится на местные нужды”, результатом чего являлось “истоще¬
ние народного благосостояния”9.
Оскудению местного хозяйства способствовал и принцип рас¬
кладки земских сборов, предусмотренный Уставом 1851 г. Как отме¬
чало Министерство финансов, закон “тщательно охранял источники
доходов, принадлежащие высшим сословиям”. По подсчетам
Г.Е. Львова и Т.И. Полнера из 24 млн руб. земского сбора 22 млн ло¬
жились на крестьян10. Неуравнительность еще более сказывалась
при выполнении натуральных повинностей, которые, по словам
Б.Б. Веселовского, являлись “воплощением в податной сфере прин¬
ципа крепостных отношений государственной власти и тяглого насе¬
ления”11.
Одним из серьезных недостатков Устава 1851 г. являлся меха¬
низм составления смет и контроля над расходами. Этот документ со¬
здал сложнейшую бюрократическую машину, состоявшую из 24 уч¬
реждений, ведавших земскими повинностями. К числу губернских
распорядительных органов относились: Особое присутствие как по¬
стоянная инстанция и губернский Комитет по земским повинностям,
собиравшийся лишь один раз в три года в общее присутствие. В его
функции входило обсуждение вопросов по выполнению смет за про¬
шедшее трехлетие и составление смет на новое трехлетие. Закон
точно устанавливал статьи земских повинностей, которые не подле¬
жали никаким дополнениям и исправлениям.
Проекты, составленные губернскими учреждениями, отсыла¬
лись в Министерство финансов, где составлялась общая доходно¬
расходная роспись. Эта роспись поступала в Департамент экономии,
затем передавалась на обсуждение в общее собрание Государствен¬
ного совета и, наконец, утверждалась императором.
В уездах действовали Отдельные о земских повинностях при¬
сутствия, не имевшие “существенного и самостоятельного значе¬
ния”, в ведении которых находились натуральные повинности. Пос¬
ледними ведал еще целый ряд учреждений: губернские и уездные до¬
рожные комиссии (учреждены в 1833 г.), губернские квартирные ко¬
миссии и уездные квартирные комитеты (образованы в 1808 и
1840 гг.), комиссии народного продовольствия (учреждены в 1834 г.).
В состав земских учреждений входили чиновники от короны,
предводители дворянства и выборные от дворянства и города. Одна-
105
ко принцип выборности, на котором строились губернские и уезд¬
ные учреждения, а также их участие в составлении смет были фор¬
мальными. Несмотря на присутствие выборных лиц, они во-первых,
не имели исполнительной власти, во-вторых, права действительного
контроля над расходами. Позже в докладах Податной комиссии от¬
мечалось, что “в назначении и распределении земских повинностей,
равно как и в наблюдении за правильным их исполнением участву¬
ют местные учреждения... Участие это во многом формальное, так
как окончательные расходы централизованы в главных управлени¬
ях... Никакие соображения или изменения местных властей здесь не
могут иметь места”12. Ревизия по исполнению расходов “была бес¬
цельным и излишним тормозом”, ибо проверка осуществлялась по
книгам и документам формальной правильности приходов, расходов
и остатков.
Исполнительная власть в сфере земских повинностей принадле¬
жала полиции. Особенно она была велика в области повинностей
натуральных, где полиция имела кроме исполнительных еще и неко¬
торые распорядительные и контролирующие функции. Такой поря¬
док вызывался самой сущностью натуральных повинностей.
Не имея действительной власти в основной сфере местного хо¬
зяйства, дворянские и городские депутаты к своим обязанностям от¬
носились индифферентно: они или вовсе не приезжали, или заранее
подписывали “бланковые листы”, чтобы поскорее уехать. Кроме то¬
го, собираясь раз в три года, депутаты не имели возможности отне¬
стись серьезно к обсуждавшимся вопросам. Окончательно дела ре¬
шались губернатором по его личному усмотрению.
Системой земских повинностей было недовольно и правительст¬
во, и общество. В документах подчеркивалось, что “власти упрека¬
ли представителей сословий в том, что они бездействовали, а те,
в свою очередь, упрекали правительство в невнимательности к сво¬
им соображениям”13.
Необходимость создания нового Устава о земских повинностях,
основные положения которого, по определению Министерства фи¬
нансов, “находились в тесной связи со всем строем народной жизни
при крепостном праве”, была очевидна. Однако в середине - второй
половине 1850-х годов вопрос о кардинальном изменении в сфере
земских повинностей приобрел первоочередное значение. Это было
связано с рядом объективных обстоятельств, и прежде всего с фи¬
нансовым состоянием страны.
По общему признанию, это был период всеобъемлющего
финансового кризиса, усилившегося в России за время Крымской
войны. “Безостановочное владычество дефицита”, как основную
характерную черту российского бюджета, отмечали и современни¬
ки, и исследователи: общая его сумма возросла с 52 млн в 1853 г.
до 307 млн руб. серебром в 1856 г. Последняя цифра, отмечал
106
М.Х. Рейтеры, была просто “невероятной” и являлась самым высо¬
ким показателем с 1845 г.14 Дефицит, ставший “хроническим”, деся¬
тилетиями покрывался из внешних займов или государственных и
частных банков15.
Для предреформенной эпохи характерно резкое увеличение го¬
сударственного долга: от 1,2 млрд в 1855 г. до 1,8 млрд руб. в 1861 г.
А.А. Головачев утверждал, что рост государственного долга превы¬
шал доходную часть ежегодного бюджета страны в 4,5 раза16. Пока¬
зателем финансового кризиса стала эмиссия с ее неизбежной спут¬
ницей - инфляцией, которая в 1853-1856 гг. достигла 50%17.
Пытаясь предотвратить финансовую катастрофу, правительст¬
во в качестве основной бюджетной меры предпринимает увеличе¬
ние налогового бремени, что дало казне около 6 млн руб.18 Рост по¬
винностей становится основным направлением податной политики
правительства. Это вело к общему ухудшению положения тяглых
сословий, ибо чрезмерное повышение платежей превышало их ма¬
териальные возможности. Подобная недальновидная политика без
изменения коренных основ всей системы налогообложения вела не
только к огромному росту недоимок, но и углубляла кризис самой
податной системы19.
Таким образом, финансовый кризис был порождением не толь¬
ко Крымской войны (она лишь усугубила его), но стал следствием
всей существующей системы налогообложения, важнейшей частью
которой являлись земские повинности. Это был вынужден признать
Комитет финансов, указав, что в основе общего финансового кризи¬
са в стране лежит “неправильность податной основы”.
Подготовка крестьянской реформы поставила вопрос о рефор¬
мировании системы налогообложения, в том числе и управления
земскими повинностями, с особой настоятельностью. Во-первых,
“расстроенное денежное обращение” и “разрушающаяся кредитная
система” могли стать явным тормозом для проведения Великих ре¬
форм. На связь между финансовым кризисом и реформами обрати¬
ли внимание современные американские исследователи, отмечая,
что “реформы и финансы оказались неразрывно связаны отчасти
вследствие того, что все преобразования стоили денег...”20 Стивен
Хок, обращаясь к финансовому кризису, пишет, что именно он стал
“бичом реформ”. Он замечает, что в период разработки законода¬
тельства по крестьянской реформе правительственные чиновники
“оказались перед лицом кризиса”, проявлявшегося в “растущем го¬
сударственном долге, инфляции, отрицательном платежном балан¬
се, неблагоприятном климате для внешних займов, невозможности
восстановить обратимость рубля и крахе государственных кредит¬
ных учреждений. По мнению историка, этот кризис “в значительной
мере ограничил реформаторов, когда они попытались обратить по¬
литические намерения в законодательные нормы”21.
107
Во-вторых, готовившаяся отмена крепостного права, касаясь
всех сторон народного быта, неизбежно должна была поставить во¬
прос о крестьянстве как основном тяглом сословии. Н.Х. Бунге, бу¬
дучи членом Финансовой комиссии, в специальной записке писал,
что “подушные подати составляют одно из прямых последствий кре¬
постного права... и предстоящее уничтожение крепостного права де¬
лает подушные подати анахронизмом”22.
Министерство финансов указывало, что подушная подать, с уп¬
разднением крепостного права, не сможет быть главным источни¬
ком окладных доходов казны и “для удовлетворения возраставших
потребностей государства” необходимо “изыскивать новые источ¬
ники и коренным образом преобразовать существующие”. Вместе с
тем правительство понимало, что в результате крестьянской рефор¬
мы крестьяне “будут возведены на степень нового сословия в госу¬
дарстве”, и “обременение тех же крестьян земскими повинностями с
освобождением от них других сословий” не может быть признано
справедливым. Для того чтобы правильно распределить “эти повин¬
ности между крестьянами и землевладельцами”, необходимо было
пересмотреть основные положения Устава 1851 г.23
В-третьих, вопрос о реформировании земских повинностей был
тесно связан с подготовкой реформы уездного управления, которая
осуществлялась Министерством внутренних дел во второй половине
1850-х годов. Н.Н. Авинов справедливо замечал, что “преобразова¬
ние хозяйственного управления губерний и уездов находилось в са¬
мой тесной связи с законоположением о земских повинностях и вы¬
зывалось несовершенством этих законоположений”24.
В целом вся ситуация, сложившаяся в податной системе России,
требовала решительных изменений. Недаром А.А. Головачев, ана¬
лизируя ситуацию в этой сфере, замечал, что “реформа в податях и
налогах имеет гораздо большее значение, нежели крестьянское
дело, так как она касается всей будущности государства... всех сто¬
рон народного быта”25.
В июле 1859 г. создается специальная Комиссия, высочайше
учрежденная для изменения системы податей и сборов, которую со¬
кращенно стали называть Податной комиссией. Характеристику
принципов и методов работы, а также состава Податной комиссии
приводит в своих неопубликованных воспоминаниях ее член сенатор
М.П. Веселовский26. В эту комиссию были включены видные уче¬
ные и общественные деятели; некоторые из них одновременно явля¬
лись членами редакционных комиссий и Комиссии о губернских
и уездных учреждениях (Я.А. Соловьев, К.К. Грот, А.К. Гире,
С.И. Зарудный, Д.И. Гаврилов, П.П. Семенов, А.Д. Шумахер). В ра¬
боте Комиссии в разное время принимали участие: В.П. Безобразов,
А.П. Заблоцкий-Десятовский, М.Х. Рейтерн, В.А. Татаринов,
Е.И. Ламанский. Последний, по всеобщему убеждению, являлся
108
“восходящим светилом в русской финансовой науке”27. Кроме того,
предусматривалось приглашение “местных чинов и экспертов”
в случае обсуждения особо сложных вопросов.
Первым председателем Податной комиссии стал директор Осо¬
бой канцелярии по кредитной части, член Ученого комитета Мини¬
стерства финансов статс-секретарь Ю.А. Гагемейстер. Он принадле¬
жал к старой остзейской дворянской фамилии, получил высшее
образование в Дерптском университете. Современники называли
его “человеком просвещенным и высоких нравственных принци¬
пов”. П.В. Долгоруков причислял Ю.А. Гагемейстера к очень немно¬
гим среди государственных деятелей “честным людям”. А.И. Погре-
бинский, говоря о Ю.А. Гагемейстере, пишет, что уже в середине
50-х годов он выступил за преобразование системы налогообложе¬
ния, подвергнув критике всю податную систему правительства28.
Структура и принципы работы Податной комиссии были
такими же, как и в других нетрадиционных учреждениях, возник¬
ших в годы подготовки Великих реформ. В 1860 г. Податная
комиссия была разделена на три отдела: первый, под председа¬
тельством М.Х. Рейтерна, будущего министра финансов, зани¬
мался проектами реформирования земских сборов и окладных го¬
сударственных податей; второй рассматривал вопросы, связан¬
ные с пошлинами и разными сборами; третий готовил проекты
акцизных налогов.
Основные цели Податной комиссии заключались в “пересмотре
узаконений” и “всех действующих постановлений” “по части пода¬
тей и сборов” и “проектировании в этой области преобразований”.
Вместе с тем Податная комиссия должна была предусмотреть меры
по “облегчению положения податных сословий” “посредством бо¬
лее правильного распределения налогов” и устранению всех стесне¬
ний, “которыми сопровождалось взимание окладов при существую¬
щей подушной системе”29.
Эта комиссия проработала более 10 лет и составила проекты
важнейших реформ в сфере податной системы, в частности об отме¬
не подушной повинности и замене ее другими видами прямого обло¬
жения. Однако многие ее предположения остались только на бума¬
ге. По мнению М.П. Веселовского, такой результат объяснялся тем,
что работа Податной комиссии вызывала в правительстве “не толь¬
ко равнодушие, но и враждебное отношение”30. Это неудивительно,
ибо ее деятельность затрагивала коренные основы существования
всякого государства - сферу финансов.
А.А. Головачев в целом оценил работу Податной комиссии как
неудовлетворительную31. Думается, что это мнение несправедливо,
ибо нужно давать оценку не только с точки зрения полученных пра¬
ктических результатов, но и с позиции проведенных ею научных
изысканий.
109
Основным принципом деятельности Податной комиссии стал
принцип научности. Члены комиссии прежде всего тщательно изу¬
чали теорию и практику податного вопроса. Общим итогом научно-
исследовательской работы комиссии стал “ряд томов, которые пред¬
ставляли собой историческое, статистическое и даже систематиче¬
ское изложение учения о налогах”32.
Исследования, проведенные Податной комиссией, сыграли
большую, до сих пор неоцененную по заслугам роль в подготовке
земской реформы. Впоследствии появившиеся объяснительные за¬
писки и доклады Комиссии о губернских и уездных учреждениях в
сфере земских повинностей по большей части основывались на тех
данных, которые были собраны Податной комиссией. Кроме того,
следует учесть, что многие члены последней входили в состав Ко¬
миссии о губернских и уездных учреждениях, что позволяло им ис¬
пользовать уже имеющийся огромный материал в этой сфере.
Изучая историю и состояние земских повинностей, Податная ко¬
миссия обращалась не только к состоянию этого дела в России, но,
адресуясь к европейскому опыту, сочла “полезным собрать сведения
о существующих в сем отношении порядков в Западной Европе”.
В частности, М.П. Веселовский был отправлен в командировку с це¬
лью “изучения в важнейших европейских государствах вопроса о тех
государственных потребностях, в местных распоряжениях коих до¬
пускается участие провинциальных и общинных выборных учреж¬
дений”. Результатом его научных изысканий стало обозрение специ¬
альных законодательств Пруссии, Франции, Бельгии, Австрии33.
Особое внимание Податная комиссия уделила работе по пере¬
смотру системы земских повинностей, узаконенной Уставом
1851 г. Ключевой задачей комиссии в этой сфере стало определе¬
ние самого понятия “земские повинности”: “какие именно повинно¬
сти, из числа существующих, должно признать собственно земски¬
ми, подлежащими ведению местных уездных и губернских учреж¬
дений, а какие отнести на общие государственные или частные
источники”. Исследуя структуру земских повинностей, Податная
комиссия пришла к выводу, что до сих пор не существует точного
понятия о них: “ На земскую повинность отнесены были в разное
время то предметы частных потребностей, сословий и обществ, то
предметы государственной необходимости”. Главным недостат¬
ком существующего законодательства члены комиссии признали
“смешение государственных, местных и частных повинностей”.
“Большая часть расходов, покрываемая ныне земством, - отмеча¬
лось в докладе Податной комиссии, - по существу своему состав¬
ляет государственные потребности”.
Податная комиссия предложила изъять государственный зем¬
ский сбор из состава земских повинностей и отнести его к общим
государственным налогам. Кроме того, из состава земских повин-
110
ностей следовало исключить повинности, идущие на потребности
отдельных сословий, ибо “частные дела и интересы сословий не
имеют характера земского сбора”. Все частные повинности должны
быть отнесены к повинностям сословным.
Податная комиссия пришла к выводу, что в земские повинности
нужно включить денежные сборы, лежащие на каждой губернии
или уезде и удовлетворяющие общей потребности всего земства, т.е.
всего населения губернии и уезда. “Эти повинности, - подчеркива¬
лось в докладе Комиссии, - не касаясь средств и потребностей госу¬
дарственных и основываясь на интересах чисто местных, не должны
ни входить в общую государственную систему финансов, ни быть
подчиняемы общему финансовому управлению, а потому не должны
быть включаемы в общую государственную роспись”.
Определение понятия “земские повинности”, которое дала
Податная комиссия, позже вошло в проект земской реформы:
“Те только предметы расходов относятся на земские повинности,
которые составляют собственно потребности губернии и уезда, а не
всего государства или не одного сословия или общества”34.
В докладах комиссии впервые появился термин “обязательные
земские повинности”. Истоки их появления чрезвычайно важны,
ибо исследователи, анализируя предметы ведения земских учрежде¬
ний по Положению 1864 г., особой критике подвергали деление зем¬
ских повинностей на обязательные и необязательные. В частности,
Б.Б. Веселовский называл его “искусственным”35. Податная комис¬
сия, предложив изъять государственные земские повинности из со¬
става земских, все же считала, что “некоторые предметы, составляя
потребность преимущественно местных жителей, имеют в то же
время и государственное значение, [и они] должны составлять обя¬
зательные земские повинности”. К их числу комиссия отнесла уст¬
ройство и содержание дорог, за исключением содержащихся за счет
казны и проселочных; помещение и препровождение арестантов
(постройка, отопление и освещение тюрем, этапная повинность на
внутренних путях губернии); содержание арестантских рот граждан¬
ского ведомства и хозяйственной части арестантских рот; содержа¬
ние местного управления.
Таким образом, проекты Податной комиссии коренным обра¬
зом преобразовывали структуру земских повинностей. С одной сто¬
роны, из их состава изымались земские государственные и частные
повинности, с другой - наряду с губернскими были включены досе¬
ле не существовавшие уездные земские повинности. Новаторским
было предложение членов комиссии в качестве общего начала вве¬
сти в сферу земских сборов подоходный налог: “Земские денежные
повинности должны падать на все источники доходов, т.е. на селе¬
ния, земли, промышленные заведения, торговлю, капиталы, про¬
мышленные заработки”36.
111
Особое внимание Податная комиссия уделяла критике сущест¬
вующего управления земскими повинностями. Как отмечали члены
комиссии, “по Уставу о земских повинностях земское хозяйство во
всех его подробностях ведалось правительственными установления¬
ми”37. В результате тщательного изучения состояния земских повин¬
ностей комиссия пришла к выводу о необходимости радикальных из¬
менений не только в их структуре, но и в управлении этими повин¬
ностями. Комиссия проектировала создание новых земских учреж¬
дений, строившихся на принципах выборности, всесословности,
гласности, независимости от правительственной администрации:
“Коль скоро земские повинности будут иметь назначением удовле¬
творение местных потребностей губерний и уездов, то управление
ими должно быть составлено на начале местном, земском, т.е. из
лиц, служащих представителями местных, хозяйственных интересов
губернии и уезда, уполномоченных доверием обывателей на управ¬
ление общественным хозяйством губернии и уезда”. Эти новые ор¬
ганы, по мнению членов комиссии, должны иметь “должный про¬
стор и власть по исполнению земских повинностей”, ибо “контроль
правительственной власти... приносит мало пользы и большей ча¬
стью имеет только значение формальности”. Более того, Податная
комиссия предложила лишить правительственную администрацию
ее важнейшей прерогативы в довольно жесткой формулировке:
“Утверждения смет не сметь требовать!”.
Единственной, “лучшей и действительной” формой контроля
для земских повинностей должен стать контроль общественного
мнения в той или другой форме”, и прежде всего в форме “гласного
и публичного обсуждения через печать”. В докладах подчеркива¬
лось, что “подобная гласность вызывается в настоящее время едино¬
душным отзывом общественного мнения и неоднократно выражен¬
ными желаниями дворянских собраний”38.
Вопрос об изменении управления земскими повинностями рас¬
сматривался целым рядом губернских собраний. Наиболее интерес¬
ный и детально разработанный проект принадлежал петербургско¬
му дворянству, который появился еще до начала работы Податной
комиссии, в 1857 г. Все последующие проекты (Воронежского, Ни¬
жегородского, Псковского, Симбирского, Харьковского) губерн¬
ских собраний 1860-1861 гг. так или иначе отталкивались от идей
столичного дворянства.
В отличие от Податной комиссии, которая основной упор сдела¬
ла на пересмотр содержания земских повинностей, дворянские гу¬
бернские собрания главную цель своих проектов видели в создании
новой организации управления земскими повинностями. Дворянство
исходило из того, что “собранные земские повинности - часть иму¬
щества налогоплательщиков”. Поэтому “управление земскими по¬
винностями безусловно должно принадлежать земству”, под кото-
112
рым понимались “лица, служащие представителями местных инте¬
ресов губернии и уездов”39.
Земские учреждения должны были строиться на принципе все-
сословности, ибо “правильное и основательное распределение сумм
земства... будет достигнуто только тогда, когда оно будет вверено
исключительно выборным от всех сословий, которые участвуют в
платеже земских повинностей и сами заинтересованы в их правиль¬
ной организации”. Развернутое объяснение необходимости создания
всесословных учреждений, с привлечением тяглых сословий, содер¬
жалось в проекте петербургского дворянства. В ответ на возраже¬
ния генерал-губернатора Санкт-Петербурга, который предложил
“устранить от участия мещанское и сельское сословие по необразо¬
ванности оных”, было заявлено, что подобный подход “несогласен с
законом”, ибо по нему мещане входят в состав городских сословий и
пользуются правом избрания депутатов. Сельское сословие несет
повинности “несравненно в большем размере, чем прочие сословия,
и, следовательно, по справедливости имеет право на участие по сим
предметам”. Петербургское дворянство считало, что к выборам
нужно допустить и помещичьих крестьян “по случаю предстоящих
преобразований”40.
Основным принципом формирования всесословных земских ор¬
ганов признавался принцип имущественного ценза. В частности, в
постановлении Нижегородского губернского дворянского собрания
отмечалось, что избирателями могут быть “все жители, владеющие
имуществом на праве собственности или постоянного пользования,
лица, владеющие денежными и личными капиталами, к какому
сословию они бы ни принадлежали”. Величина имущественного
ценза, предлагаемая дворянскими губернскими собраниями, была
различной. Самый высокий ценз предлагало Псковское дворянское
собрание: право голоса имели лишь собственники, имевшие не ме¬
нее 500 десятин удобной земли. Городские обыватели должны были
иметь доход, эквивалентный доходу с указанного размера имения.
Петербургское, Нижегородское, Псковское дворянские собра¬
ния в своих проектах намечали введение трехкуриальной системы
выборов (поземельные собственники, городские и сельские общест¬
ва) в силу различий “в быте, средствах, образе жизни”. Эта система
впоследствии найдет свое отражение в валуевском проекте земской
реформы. Но все же в большинстве проектов заранее программиро¬
валось преобладание дворян. Лишь Нижегородское дворянство пре¬
дусматривало паритет в губернском земском собрании между пред¬
ставителями от “вотчинников” (80 человек), городских обществ
(20 человек) и сельских обществ (100 человек).
Новое управление земскими повинностями должны были осу¬
ществлять земские учреждения, состоявшие из уездных и губерн¬
ских распорядительных органов - земских собраний (или съездов) и
113
исполнительных (уездных и губернских) комитетов. Двухуровневая
структура земских учреждений, с одной стороны, должна была
упростить управление земскими повинностями, уничтожив разветв¬
ленную сеть бюрократических инстанций на местах. С другой, ком¬
петенция новых органов расширялась. Некоторые дворянские соб¬
рания не желали ограничиться механической передачей функций
старых комитетов по земским повинностям, а считали необходимым
передать им дела продовольственных, дорожных, строительных,
посреднических комиссий41.
Финансовый кризис, резко усилившийся в ходе и после Крым¬
ской войны, а также подготовка отмены крепостного права неиз¬
бежно поставили в качестве первоочередного вопрос о реформи¬
ровании земских повинностей и создании новой системы земских
учреждений. Без решения этого вопроса нельзя было смягчить
проявления финансового кризиса, пополнить государственную каз¬
ну, обеспечить развитие местного хозяйства, осуществить полно¬
масштабные реформы.
Инновации в сфере земских повинностей, предложенные Подат¬
ной комиссией и дворянскими собраниями, могли бы обеспечить ре¬
ализацию поставленных задач. Проекты предусматривали измене¬
ние основы, содержания и объема земских повинностей. Были под¬
робно разработаны принципы формирования органов, ведавших
земскими повинностями на местах, их структура и компетенция.
Двухуровневые земские учреждения предполагалось строить на
принципах всесословности, выборности, гласности, независимости
от администрации в круге своих действий.
Однако проекты Податной комиссии и дворянских губернских
собраний остались лишь на бумаге и послужили важным теоретиче¬
ским источником для подготовки вариантов земской реформы, соз¬
данных в Комиссии о губернских и уездных учреждениях (вначале
под руководством Н.А. Милютина, затем П.А. Валуева). В результа¬
те сложной закулисной борьбы между различными бюрократиче¬
скими группировками к 1864 г. не был принят новый Устав о зем¬
ских повинностях, что имело ряд негативных последствий для моло¬
дого российского самоуправления.
1 Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностран¬
ных земских общественных учреждений: В 3 т. СПб., 1872. Т. 2. С. 395.
2 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 1. С. 10;
Авинов Н.Н. Опыт программы систематического чтения по вопросам земско¬
го самоуправления М., 1905. С. 9-10.
3 Васильчиков А. Указ. соч. Т. 2. С. 401.
4 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 325.
5 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд-во
“Бр. Гранат”. Б.м., б.г. Т. 3. С. 187.
114
6 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. СПб., 1991. С. 141-142.
7 См.: Труды комиссии, высочайше учрежденной для пересмотра системы
податей и сборов Т. 3. Ч. 2. СПб., 1866. С. 10. (Далее: Труды Податной ко¬
миссии.)
8 Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ.
1855-1871. СПб., 1871. С. 115.
9 ОР РЫБ. Ф. А.В. Головнина (208). On. 1. Д. 23. Л. 124.
10 См.: Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1917.
С. 5.
11 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 175.
12 Государственный совет. 1801-1901 гг. СПб., 1901. Т. 25. Ч. 3. С. 6.
13 Материалы по земскому общественному устройству (Положение о земских
учреждениях 1 января 1864 г.): В 2 т. СПб., 1885. Т. 2. С. 336-337.
14 Обзор царствования ... С. 119.
15 Только в 1855 г. Министерство финансов заключило через посредничество
коммерческого дома банкира Штиглица заем в 50 млн руб. См.: Хок С. Бан¬
ковский кризис. Крестьянская реформа и выкупная операция в России.
1857-1861 //Великие реформы в России. 1856-1874/Под ред. Л.Г. Захаровой,
Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. М., 1992. С. 91.
16 См.: Головачев А А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 52.
17 Нифонтов А.С. Письма русского посла Н.А. Орлова. 1859-1865 гг. // Рево¬
люционеры и либералы России. М., 1990. С. 225-226. Н.А. Орлов считал, что
именно общий финансовый кризис в России вынудил ее пойти на подписание
Парижского мира.
18 Причины подобного явления объяснялись не только всевозрастающими во¬
енными расходами, “съедавшими” до 40% бюджета, но и его структурой, где
шел постоянный рост косвенных налогов и неуклонное сокращение в доход¬
ной части доли прямых налогов (с 1847 по 1857 г. они уменьшились с 32,7
до 29%). А.А. Головачев, характеризуя особенности отечественного бюдже¬
та, подметил, что “почти треть его составлял питейный доход”, а подати по¬
душная, оброчная с “присоединением к ним государственного земского и об¬
щественного с государственных крестьян сбора составляли V5 часть доходов”
(см.: Головачев А А. Указ. соч. С. 52).
19 См.: Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 37.
20 Готрел П. Значение Великих реформ в истории экономики России // Вели¬
кие реформы в России. С. 120.
21 Хок С. Указ. соч. С. 91.
22 Записка члена Финансовой комиссии Николая Христиановича Бунге // Семе¬
нов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II:
Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу Н.П. Семенова.
СПб, 1889. Т. 1. Прилож. 12. С. 820-821.
23 Министерство финансов (1802-1902). Ч. 1-2. СПб., 1902. Ч. 1. С. 408, 426.
24 Авинов Н.Н. Указ. соч. С. 10.
25 Головачев А А. Указ. соч. С. 63.
26 ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). Л. 535, 861.
27 Семенов-Тян-Шанский Н.П. Эпоха освобождения крестьян в России
(1857-1861 гг.) в воспоминаниях бывшего члена-эксперта и заведовавшего
делами Редакционных Комиссий: В 3 т. Пг., 1915. Т. 3. С. 149.
28 См.: О финансах России. Публикация А.И. Погребинского // Исторический
архив. 1856. № 2. С. 100-125.
29 Обзор царствования... С. 118.
115
30 OP РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). Л. 581.
31 См.: Головачев АЛ. Указ. соч. С. 26.
32 ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). Л. 589.
33 Там же. Л. 567-568.
34 Государственный совет. Т. 25. Ч. 3. С. 16-17.
35 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 236.
36 Там же. С. 75. В.И. Неупокоев писал о натуральных повинностях: “Отнеся все
их (государственные и местные) на счет земства, комиссия представила пос¬
леднему самому решать вопрос, какие из них отнести на счет всей губернии
или отдельного уезда. В итоге натуральные повинности исключались из сис¬
темы общего финансового управления” (Неупокоев В.И. Податной вопрос в
ходе реформы 1861 г. // Революционная ситуация в России. М., 1978. С. 221).
37 Министерство финансов... Ч. 1. С. 426.
38 Государственный совет. Т. 25. Ч. 3. С. 75-76.
39 См.: Там же. С. 3, 34, 79, 87, 91.
40 РГИА. Ф. 869. Д. 395. Л. 44.
41 Государственный совет. С. 72, 87.
Провлел\ы местного управления н самоуправления
в Комиссии о гувернских и уездных учреждениях
под председательством Н.А. Милютина
Представители правительственной бюрократии прекрасно
знали о недостатках управления в России1. Они ощущались с на¬
чала столетия, о чем свидетельствуют попытки реформирования
отдельных сторон управления (и в частности местного), предпри¬
нятые в царствование Александра I и Николая I. Однако именно
Крымская война особенно остро способствовала осознанию кри¬
зиса николаевской внутриполитической системы. Об этом писали
и говорили вел. кн. Константин Николаевич, Д.Н. Блудов,
П.А. Валуев, С.С. Ланской и многие другие. Н.А. Милютин утвер¬
ждал, что “Крымская война, причинившая столько бедствий, бы¬
ла крупным переломом в летаргическом состоянии России. Она
открыла глаза самому правительству, которое убедилось горьким
опытом в печальных результатах тогдашней правительственной
системы”2.
Осознавал это и Александр II. С.С. Ланской в своей “Записке”
от 31 августа 1859 г. замечал: “Недостатки Вашей администрации
известны и Вашему Величеству, [и это] слабая сторона внутрен¬
него управления”3. Графиня А.Д. Блудова в своем письме
к М.П. Погодину с горечью писала, что о недостатках управления
“знает и Государь, и весь свет, но нужно знать, как и чем, и кем
пособить горю”4.
Современные отечественные и западные исследователи подчер¬
кивают, что уже в ходе и после Крымской войны Александр II и пра¬
вительство в поисках выхода из внутриполитического кризиса при¬
шли к выводу о необходимости радикальных преобразований5.
Е.Л. Рудницкая пишет, что у многих представителей правительст¬
венных кругов уже в 1855-1857 гг. зрела мысль “о необходимости
создать общую систему управления, объединившую бы все части в
одно стройное целое”6.
Однако и осознание недостатков управления, и желание со¬
блюсти принцип его единства не могли привести к сколько-
нибудь последовательным реформам в этой сфере без решения
кардинального вопроса русской жизни: освобождения крестьян.
Тем не менее с середины 1850-х годов отдельные министерства
создают проекты и начинают преобразования в рамках своих
учреждений.
117
Первые реформы такого рода начались с Морского министерст¬
ва, возглавляемого вел. кн. Константином Николаевичем7. Но если
в Морском министерстве эти преобразования шли в рамках доволь¬
но замкнутого ведомства, имея скорее форму положительного при¬
мера, то в Министерстве внутренних дел, которое с 1855 г. стал воз¬
главлять С.С. Ланской, ситуация была иной. Здесь сосредоточилась
основная масса критических записок, мнений, замечаний о недостат¬
ках внутреннего управления, многие из которых касались самого
слабого - уездного звена в системе местного управления, в котором
средоточием административно-полицейской власти являлся земский
суд во главе с исправником.
В своем всеподданнейшем докладе в октябре 1856 г. Ланской,
обратив внимание Александра II на “крайне неудовлетворительное
состояние земской полиции”, доказывал необходимость “составле¬
ния предположений о лучшем устройстве сей части управления”8.
Получив положительный ответ императора, министр внутренних
дел поручил составление проекта молодому чиновнику М.Е. Салты¬
кову-Щедрину, которому все недостатки местного управления были
известны не понаслышке: до перевода в Петербург он служил в вят¬
ском губернском правлении.
По данным К.К. Арсеньева, биографа писателя, проект, завер¬
шенный в чрезвычайно короткие сроки (ноябрь 1856 - январь 1857),
состоял из двух частей: первая была посвящена резкой критике ме¬
стного управления, во второй содержались предложения о его пре¬
образовании9.
Основные критические замечания Салтыкова-Щедрина были
направлены против принципа административной централизации,
главным злом которой являлись мелочная опека правительства над
всей жизнью народа и произвол полицейской власти. Именно поли¬
ция была основным органом власти в уезде. Единственная возмож¬
ность изменить существующее положение, по мнению М.Е. Салты¬
кова-Щедрина, - это перестройка местного управления на принципе
децентрализации, суть которой заключалась в передаче местных
дел земству. Под “земством” - “кровью и плотью местности” - он
понимал “все местное население, проживающее на данной террито¬
рии”. В основу местного управления, по его мысли, должно быть по¬
ложено муниципальное начало, основанное на участии в нем всех
земских элементов10.
И в соответствии со своими взглядами М.Е. Салтыков-Щедрин
создает проект переустройства полицейской власти в уезде на нача¬
лах объединения земской и городской полиции. Основой проекта
стали принципы выборности и всесословности (при равном предста¬
вительстве от сословий). Создавался единый административно-по¬
лицейский орган - Уездный совет из 9 человек, по равному числу
депутатов от дворянства, городов и государственных крестьян. Воз-
118
главлять новый орган должен был уездный предводитель дворянст¬
ва. Этот орган имел чрезвычайно широкие предметы ведения по об¬
щему управлению уездом в сфере устройства денежных и натураль¬
ных повинностей; по развитию торговли и промышленности; в сфе¬
ре образования и охране тишины и спокойствия.
Автор настаивал на значительной степени самостоятельности
нового органа, призывая не окружать новые учреждения “стесне¬
ниями бюрократической централизации”. В проекте предусматри¬
валось присутствие на заседаниях чиновника от короны, обладаю¬
щего правом голоса лишь в делах, касавшихся дел общегосударст¬
венных. В местных земских делах он имел лишь функцию наблю¬
дения.
Исполнительная власть, по мысли Салтыкова-Щедрина, осно¬
вывалась на выборном начале. В селениях государственных кре¬
стьян она принадлежала волостным и сельским управлениям, в по¬
мещичьих имениях и городах - полицмейстерам, которые, соответ¬
ственно, избирались из дворян и из городского общества. Важная
особенность проекта заключалась в том, что на должность полиц¬
мейстеров могли избираться люди с дипломом об образовании,
имевшие определенный стаж “безвозмездной службы”11.
Но при всей кажущейся либеральности салтыковского проекта
и главном его упоре “на возвышение земского начала” и нравствен¬
ном аспекте преобразований в целом проектируемый орган - Уезд¬
ный совет - строился на прежнем принципе “смешения властей”,
т.е. создавалось административно-полицейское учреждение с широ¬
кими хозяйственными функциями. В 1850-х годах отказа от этого ус¬
таревшего принципа требовало и общественное мнение, и многие
представители правящей элиты. Из состава всесословного органа
исключались выборные от более чем двадцатимиллионного сосло¬
вия помещичьих крестьян.
Невозможность осуществления своего проекта в условиях кре¬
постного права понимал и сам писатель, отмечавший, что “у нас все
спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра.
Да и то сказать, какое может быть равенство, когда половина Рос¬
сии в крепостном состоянии”12. Однако в предложениях Салтыкова-
Щедрина заключались идеи, которые впоследствии стали основопо¬
лагающими в деятельности будущих правительственных комиссий:
отделение судебно-следственных функций от исполнительной поли¬
ции и неизбежность реформирования не только уездной, но и гу¬
бернской администрации.
Проект М.Е. Салтыкова-Щедрина постигла участь всех подоб¬
ных проектов, разрабатываемых и в предыдущие царствования, ибо,
как позже справедливо писал Я.А. Соловьев, “какие бы меры ни
придумывались, невозможно было ожидать существенного улучше¬
ния полиции без освобождения крестьян”13.
119
Ситуация изменилась с началом подготовки крестьянской ре¬
формы, когда реформирование местного управления стало не
только необходимым, но и неизбежным. Л.Г. Захарова отмечает,
что “такой исторический акт, как отмена крепостного права, с аб¬
солютной неизбежностью требовал преобразований в различных
сферах жизни, органически связанных с крепостничеством”14.
Но правительственная элита не была единой в своих воззрениях
как на содержание и методы проведения крестьянской реформы,
так и на будущие преобразования в местном управлении. В проек¬
тах реформ в области местного управления отражалась не только
та борьба, которая шла вокруг подготовки крестьянской реформы,
но и эволюция взглядов ее авторов в ходе работы над проектами
преобразований.
Одна часть правительственной элиты обращалась лишь к тем
сторонам местного и регионального управления, изменения в кото¬
рых помогли бы сохранить внутренний порядок и спокойствие в
империи в ходе проведения крестьянской реформы. В Министерст¬
ве внутренних дел уже в начале 1858 г. был разработан проект ре¬
формы уездного управления, который имел определенную преем¬
ственность с салтыковскими предположениями. “Все производство
и обширная записка” от М.Е. Салтыкова-Щедрина были переданы
в руки Я.А. Соловьева, возглавлявшего Земский отдел в Мини¬
стерстве внутренних дел. Проект преобразования местного управ¬
ления строился на принципах единства управления и разделения
властей: полицейско-административной, судебно-следственной и
хозяйственно-распорядительной15. Земская и городская полиция
соединялась в одно учреждение под началом чиновника от коро¬
ны - уездного исправника и его заместителя. Предполагалось вы¬
деление следственной части и учреждение особого института след¬
ственных приставов с постоянным местопребыванием в уездном
городе. Проектировалось создание выборного органа - Уездного
совета, включающего функции бывших уездных хозяйственных
комитетов под председательством уездного предводителя дворян¬
ства. Эта идея создания Уездного совета была и в салтыковском
проекте, но различия заключались в предметах его ведения. В про¬
екте Я.А. Соловьева этому органу передавались только хозяйст¬
венно-распорядительные дела.
Для разбора “споров и недоумений” между помещиками и
крестьянами предполагалось учредить три инстанции: становой
суд, уездное и губернское присутствия по крестьянским делам, ко¬
торые состояли бы из чиновников от правительства и выборных
от дворян и крестьян16. В целом проект, разработанный в Мини¬
стерстве внутренних дел, или, вернее сказать, его начала создава¬
ли возможность для проведения широкой реформы уездного уп¬
равления, как административно-полицейского, так и хозяйствен¬
но
но-распорядительного. Однако у части представителей консерва¬
тивной бюрократии существовала совершенно иная точка зрения
на эти проблемы.
Уже на начальном этапе подготовки крестьянской реформы
четко определился водораздел, обозначивший два принципиально
разных подхода к проблемам местного и регионального управле¬
ния17. Консервативные представители правящей элиты, на первом
этапе взяв подготовку реформы в свои руки, создали так называе¬
мую апрельскую программу, которую исследователи характеризу¬
ют как крайне реакционную18.
Понимая, что вариант безземельного освобождения крестьян
может привести к “пугачевщине”, они разрабатывают свой проект
регионального и местного управления. Исходя из “посылки об обя¬
зательном недовольстве крестьян будущей реформой”, ее создатели
хотели ограничиться усилением военной и полицейской власти на
местах, т.е. пойти путем, традиционным для российской бюрокра¬
тии. В региональном управлении планировалось повсеместное вве¬
дение должности генерал-губернаторов, ибо власть гражданских гу¬
бернаторов казалась недостаточной для обеспечения порядка,
а “для экстренных и решительных мер нужны люди военные”19.
По проекту представителей консервативной бюрократии генерал-
губернаторы, власть которых должна была распространяться на
2-3 губернии, обладали чрезвычайными полномочиями, подчиняясь
лишь императору и Сенату. Главная их функция заключалась “в со¬
хранении тишины и спокойствия” в подведомственных им губерни¬
ях. Они должны были наблюдать за деятельностью губернских ко¬
митетов, содействовать введению новых законоположений в мест¬
ном управлении. Был составлен приблизительный поименный спи¬
сок кандидатов на эти посты20.
Но, по мнению авторов проекта, необходимо было усиление и
военно-полицейской власти на местах. С этой целью предполага¬
лось преобразовать главный элемент уездного управления - поли¬
цию. По высочайшему повелению при Главном Комитете по кресть¬
янскому делу была создана комиссия в составе министра внутренних
дел С.С. Ланского, министра юстиции В.Н. Панина, министра госу¬
дарственных имуществ М.Н. Муравьева, а также Я.И. Ростовцева,
которая получила название “комиссии четырех”21. Высочайшим по¬
велением 18 февраля 1858 г. “комиссии четырех” было предписано
“как можно скорее внести на рассмотрение Главного Комитета по
крестьянскому делу” проект главных начал, “на основании коих
должны быть устроены местное управление, полиция”, а также по¬
рядок “разбора недоумений, могущих тогда возникнуть между поме¬
щиками и крестьянами”22. Поспешность решения столь сложного
вопроса, касающегося практически всей сферы местного управле¬
ния, Александр II объяснял “чрезвычайной важностью сего дела”,
121
так как “от состава и порядка действий властей будет зависеть весь
успех предположенного преобразования”23.
На рассмотрение “комиссии четырех” был представлен соловь-
евский проект, который превратился в свою противоположность в
результате давления “охранителей”, и прежде всего В.Н. Панина.
По проекту “комиссии четырех” создавалось новое учреждение -
уездное управление, состоящее из Земского суда и городнического
управления, возглавляемого уездным начальником. Канцелярия
уездного управления формировалась из канцелярий двух объединя¬
емых учреждений, “через которую уездный начальник делает свои
распоряжения”. Для исполнения распоряжений уездного начальника
вводились должности становых исправников.
Уездный начальник (так же, как и становые исправники) назна¬
чался правительством, преимущественно из лиц 5 класса, но эту долж¬
ность могли занимать также лица военной и гражданской службы с 8
по 4 класс включительно. Через три года успешно исполняющий обя¬
занности уездного начальника получал чин статского советника24.
Основная цель реформы - создание сильной административно¬
полицейской власти на местах. Глава уездной полиции, подчиняю¬
щийся губернатору, получал широкие полномочия: ему вменялось в
обязанность наблюдение за точным исполнением общих узаконе¬
ний, “меры к охранению общественного порядка”. Кроме того, в оп¬
ределенных случаях он мог “потребовать содействия воинской вла¬
сти в части предупредительных мер”. Уездный начальник возглав¬
лял уездную расправу и контролировал избрание мировых судей
в уезде25. Безусловно, назначение уездного начальника от короны
задевало интересы дворянства, ибо ранее избрание земского исправ¬
ника являлось прерогативой местных дворян.
Вторая часть проекта “четырех” вводила новые мировые учре¬
ждения “для разбора недоумений между помещиками и крестьяна¬
ми”, состоящие из трех инстанций: мировых судей, уездных и гу¬
бернских расправ.
Таким образом, проект уездного управления, представленный
“комиссией четырех”, вернее, составленный “триумвиратом” -
В.Н. Паниным, М.Н. Муравьевым и Я.И. Ростовцевым, - вполне со¬
ответствовал тому проекту крестьянской реформы, который был
сформулирован в апрельской программе. Безусловно, он был шагом
назад по сравнению с тем, который был предложен сотрудниками
Министерства внутренних дел. Проект “комиссии четырех” отбро¬
сил те главные принципы децентрализации, выборности, разделения
административно-полицейской, судебно-следственной, хозяйствен¬
но-распорядительной функций, на которых строились предположе¬
ния Министерства внутренних дел. Он не соответствовал даже тем
утилитарным целям, которые преследовала консервативная бюро¬
кратия, не говоря уж об объективных потребностях развития стра-
122
ны, поставивших в повестку дня вопрос о коренном изменении мест¬
ного управления.
Объединение городской и земской полиции под руководством
уездного начальника имело формальный характер. Полиция по это¬
му проекту продолжала в одном лице объединять власть исполни¬
тельную (обнародование законов и правительственных распоряже¬
ний, охрану общественного порядка, меры надзора), судебно-поли¬
цейскую и хозяйственно-распорядительную26.
После обсуждения проекта “комиссии четырех” в Главном Ко¬
митете по крестьянскому делу 10 мая 1858 г. Александр II повелел
передать его на обсуждение губернаторов. Министру внутренних
дел поручалось, во-первых, составить по замечаниям начальников
губерний “свод соображений и замечаний”; во-вторых, создать но¬
вую инструкцию генерал-губернаторам, ибо прежняя, составленная
в 1853 г., признавалась “недостаточной и слабой”.
Таким образом, на первом этапе подготовки крестьянской ре¬
формы возникло два проекта реформы местного управления, осно¬
ванных на абсолютно разных принципах.
Высочайшее утверждение начал проектов регионального и
уездного управления означало победу взглядов консервативной пра¬
вительственной группировки. Но, как показали дальнейшие собы¬
тия, эта победа была временной. Проекты реформирования уездно¬
го управления, представленные “комиссией четырех”, не встретили
поддержки ни у консерваторов, ни у либеральной бюрократии. Наи¬
высший накал борьбы по поводу проектов регионального и местно¬
го управления приходится на август-сентябрь 1858 г. В начале авгу¬
ста С.С. Ланской представил императору “Записку о последствиях
предполагаемого повсеместного учреждения временных генерал-гу¬
бернаторов”. В ней достаточно последовательно изложены взгляды
либеральной бюрократии на роль правительства и государства в
проведении реформ.
До сих пор не установлено авторство “Записки”. Среди ее авто¬
ров называют Н.А. Милютина, В.А. Арцимовича, Д.А. Оболенско¬
го27. Но практически никто не называл министра внутренних дел
среди его авторов. Однако С.С. Ланской, подавая эту “Записку” от
своего имени, не мог не разделять основные ее идеи и взял на себя
тяжкую ответственность не только за судьбу, казалось бы, частного
проекта, но и за судьбу реформ в целом. Обратившись к императо¬
ру с этой “Запиской”, он рисковал потерей своего поста, одного из
важнейших в государственной иерархии, через три года после назна¬
чения. Снятие же Ланского с поста министра внутренних дел неиз¬
бежно повлекло бы за собой уход Н.А. Милютина, будущего нефор¬
мального лидера Редакционных Комиссий, человека, сыгравшего
ключевую роль в подготовке крестьянской реформы, судьба кото¬
рой в этом случае оказалась бы непредсказуемой.
123
О том, что идеи “Записки” отражали позицию самого С.С. Лан¬
ского, доказывают ее текстуальные совпадения с докладом, пред¬
ставленным министром внутренних дел тремя годами ранее (18 фев¬
раля 1856 г.)28. В целом, “Записка” отражала негативную позицию
либеральной бюрократии, в том числе и С.С. Ланского, по поводу
введения чрезвычайного положения в период подготовки и реализа¬
ции крестьянской реформы.
В результате анализа возможных последствий учреждения но¬
вой должности на региональном уровне С.С. Ланской отказался со¬
ставлять инструкцию генерал-губернаторам, порученную ему Алек¬
сандром II. Министр заявил, что на основании своих “вышеизложен¬
ных соображений, опровергающих самые начала, на коих предполо¬
жено учреждение временных генерал-губернаторов”, он пришел к
заключению, что “составление определительной, не выходящей из
пределов законов, но на сих самых началах основанной инструкции
делается невозможным без коренных изменений в существующем
административном порядке и законах” (курсив наш. - Е.М.)29. Он
видел будущее управление Россией под властью генерал-губернато¬
ров как торжество беззакония и произвола. Ланской писал, что “в
настоящее время, когда потребность в законности начала выра¬
жаться еще сознательнее, в особенности по причине самого преоб¬
разования быта помещичьих крестьян, как стремления по преиму¬
ществу законного со стороны правительства, - установление лично¬
го и самовластного управления временных генерал-губернаторов
будет этому стремлению явно противоречить”30.
В “Записке” отчетливо прослеживается желание либеральной
бюрократии сделать Россию правовым государством, с сильной цен¬
трализованной политической властью, где правительство должно
было играть роль арбитра, не становясь на сторону ни одного из со¬
словий, особенно в условиях предстоящих преобразований. Недо¬
вольство царя этим документом было столь сильным, что С.С. Лан¬
ской сам заготовил прошение об отставке31.
Таким образом, в начале августа 1858 г., казалось, и судьба Лан¬
ского, и всех либеральных проектов Министерства внутренних дел
висела на волоске. Угроза отставки Ланского была настолько ре¬
альна, что в обществе открыто стали называть имена возможных
его преемников. Но далее последовали события, которые в корне
изменили ситуацию и обеспечили победу либеральных проектов и в
сфере крестьянского дела, и в области проектов реформ местного
управления. Л.Г. Захарова считает, что развитие общественно-поли¬
тической ситуации в стране вплотную подвело к перелому в подго¬
товке крестьянской реформы32.
Одновременно либеральная бюрократия продолжала активизи¬
ровать свои действия, пытаясь обеспечить победу своих проектов в
области местного управления. В этих целях 5 сентября 1858 г.
124
С.С. Ланской обратился к государственному секретарю В.Н. Бутко-
ву с просьбой создать специальную комиссию “для ускорения дела”
по составлению “отзывов и соображений” губернаторов, которые
полностью были получены только к 1 сентября. Ланской просил
“командировать” в комиссию “чиновников из Министерства внут¬
ренних дел, Министерства юстиции и Министерства государствен¬
ных имуществ”. Высочайшее разрешение было получено33. Комис¬
сия по составлению свода замечаний и соображений (Первая милю-
тинская комиссия) из восьми человек, где шестеро являлись сотруд¬
никами Министерства внутренних дел, должна была отстоять либе¬
ральные позиции министерства в сфере местного управления. Этот
состав комиссии давал возможность при “составлении соображений
и отзывов” вновь вернуться к первоначальным идеям реформирова¬
ния местных учреждений.
За короткий срок комиссия проделала огромную работу и уже
27 октября 1858 г. представила свой обзор34. Главная заслуга этой
комиссии заключается в том, что она не просто механически свела
воедино отзывы губернаторов на проект преобразования полиции и
введения мировых учреждений, но, по сути обобщив их и высказав
свои соображения, представила новые предложения для реформиро¬
вания уездного управления, основанные на принципе разделения
властей: административно-полицейской, судебно-следственной и хо¬
зяйственно-распорядительной. Именно в работе комиссии и в отзы¬
вах губернаторов прозвучало пожелание об отделении от полиции
хозяйственно-распорядительной части. А. Корнилов даже считает,
что Н.А. Милютин обратился со специальной запиской, посвящен¬
ной этой проблеме, к Александру П35.
Таким образом, второй этап борьбы между различными пра¬
вительственными группировками в сфере реформирования мест¬
ного управления закончился победой либеральной бюрократии.
Недаром в письме к Ю.Ф. Самарину в начале марта 1859 г. (но еще
до образования Комиссии об уездных учреждениях) Н.А. Милю¬
тин писал по поводу “соображений наших о полиции и мировых
судьях”: “Спешу известить, что они вполне приняты. Все сор¬
ные травы вырваны, надеюсь, окончательно” (курсив наш. -
Е.М.)36. Очевидно, что под “сорными травами” имелись в виду
идеи “комиссии четырех”. Точка зрения либеральной бюрократии
победила и в крестьянском деле: были приняты новый вариант
проекта освобождения крестьян и решение создать новый, абсо¬
лютно нетрадиционный орган в государственном механизме Рос¬
сийской империи - Редакционные Комиссии, куда вошли и те, кто
отстаивал новые начала реформирования местного управления:
С.С. Ланской, Н.А. Милютин, Я.А. Соловьев.
На основе соображений Первой милютинской комиссии были
составлены высочайшие начала 25 марта 1858 г., исходными прин-
125
ципами которых являлись единство управления и разделение вла¬
стей в уезде.
Для устройства уездной полиции создавалось единое уездное уп¬
равление под председательством уездного исправника. Первона¬
чально это место должны были занять состоящие в данной должно¬
сти земские исправники. Впоследствии предполагалось их назначе¬
ние губернатором. Высочайшие начала определили и состав уездно¬
го полицейского управления, куда включались члены Земского
суда: непременный заседатель по выбору дворянства и два сельских
заседателя. Следственная часть отделялась от исполнительной по¬
лиции, и для производства следствий учреждались должности осо¬
бых следственных приставов, по два человека в каждом уезде37.
Такая реорганизация полиции с необходимостью влекла за со¬
бой и выделение из ее ведомства хозяйственно-распорядительных
дел. Впервые на высоком официальном уровне было заявлено:
“при устройстве исполнительной и следственной полиции войти в
рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уез¬
де, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и
частью входит в состав полицейского управления”. В высочайшем
повелении подчеркивалось, что “необходимо предоставить хозяй¬
ственному управлению в уезде большее единство, большую само¬
стоятельность и большее доверие. Причем надлежит определить
степень участия каждого сословия в хозяйственно-распорядитель¬
ном управлении уезда”.
В области посреднических функций создавался институт миро¬
вых судей, которые должны были избираться только из местных по¬
томственных дворян, но к их выборам допускались и крестьяне.
Сохранялись, по предложению Первой милютинской комиссии, и
оставшиеся две инстанции -уездные и губернские расправы38.
Характеризуя высочайшее повеление, С.Я. Цейтлин считает,
что “в области организации административно-полицейской власти
“главные начала” 1859 г. почти ничем не отличаются от проекта
1858 г. Это утверждение не соответствует действительности. Напро¬
тив, в основе главных начал лежали проекты либеральной бюрокра¬
тии, которые получили достаточно полное обобщение в соображе¬
ниях Первой милютинской комиссии. Далее, С.Я. Цейтлин заявляет,
что для него “характер главных начал 1859 г. ясен”: “Обеспечивая
сильную административно-полицейскую власть в губернии и уезде,
бюрократически организованную и строго зависимую от центра,
они выделяют совершенно неразвитое в крепостническую эпоху
земско-хозяйственное управление и строят его на всесословном
начале со значительным преобладанием в нем дворянства”39. По по¬
воду этого высказывания следует заметить, что, во-первых, разделе¬
ние властей, на котором строились главные начала, предусматрива¬
лось только на уровне уезда, но не губернии. Во-вторых, в высочай-
126
шем повелении не было ни слова о “значительном преобладании
дворянства”. Речь шла об “определении степени участия каждого со¬
словия”, и у представителей либеральной бюрократии были свои
взгляды на этот счет.
Таким образом, “главные начала” уже были связаны с измене¬
нием всего уездного управления на принципах единства управления,
разделения властей, выборности и всесословности.
Победа либеральной бюрократии на этом этапе нашла свое вы¬
ражение не только в том, что в основу “высочайших начал” были
положены предварительные соображения Первой милютинской
комиссии, но и в том, что разработку проектов реформирования
уездного управления император поручил Министерству внутренних
дел. С.С. Ланской получил прекрасную возможность сформировать
новую комиссию из либерально настроенных представителей прави¬
тельственной бюрократии и включить сюда не только членов Пер¬
вой милютинской комиссии, но расширить ее состав, привлекая к
работе в ней сторонников из разных ведомств, имеющих общие
взгляды на будущее местного управления.
Министр внутренних дел обратился с просьбой к царю, где в це¬
лях “ускорения работы по написанию проектов на указанных свыше
началах” содержалось предложение о создании “специальной комис¬
сии из тех же чиновников, которые составляли свод соображений”,
а также экспертов с мест из наиболее опытных губернаторов40.
Примером для создания подобного учреждения послужили
редакционные комиссии, возникшие в начале марта 1859 г., в состав
которых были введены эксперты с мест. Но, в отличие от редакци¬
онных комиссий, где присутствовали наиболее “опытные дворяне-
помещики” (Ю.Ф. Самарин, кн. В.А. Черкасский и др.), по замыслу
правительства, в Комиссию, ведающую подготовкой проектов мест¬
ного управления, разрешалось включить “экспертов” только из чис¬
ла правительственных чиновников в лице наиболее опытных на¬
чальников губернии.
27 марта 1859 г. по высочайшему повелению Комиссия об уезд¬
ных учреждениях была сформирована41. Авторы исторических ис¬
следований подчеркивают ее бюрократическое устройство. В част¬
ности, А.А. Кизеветтер писал, что “для обсуждения вопроса
(об уездных учреждениях. - Е.М.) была создана Комиссия из лиц по
назначению от короны без участия выборного элемента”42. Однако
все правительственные межведомственные комиссии, образованные
в период подготовки реформ, “выборного элемента” не имели.
Но говорить об отличительных чертах Комиссии только с точ¬
ки зрения количественной характеристики ее состава не совсем вер¬
но. Здесь нужно учитывать и качественную характеристику.
Из 14 постоянных членов Комиссии 12 принадлежали к представи¬
телям либеральной бюрократии. Эти лица отличались не только
127
общностью либеральных воззрений, но им были присущи высокие
нравственные качества, блестящая образованность, профессиональ¬
ная компетентность. В Комиссию были включены люди, принявшие
самое активное участие в подготовке по существу всего комплекса
Великих реформ в России (крестьянской, судебной, податной, зем¬
ской и городской). Эта Комиссия сохраняла преемственность и с
Первой милютинской комиссией.
Главная характерная особенность Комиссии о губернских и
уездных учреждениях заключалась в том, что она имела тесно спло¬
ченное ядро, состоявшее из людей, связанных профессиональной де¬
ятельностью, общностью своих взглядов. Н.А. Милютин, А.К. Гире,
К.К. Грот в 1846 г. провели реформу самоуправления в столице.
Я.А. Соловьев вместе с Н.А. Милютиным стояли у истоков проекта
уездного управления, представленного Министерством внутренних
дел в начале 1858 г. Все названные лица активно сотрудничали
в Русском Географическом обществе43. Кроме того, Н.А. Милюти¬
на, А.К. Гирса, Н.В. Калачова, Я.А. Соловьева объединяла работа и
в Редакционных Комиссиях.
Такой состав Комиссии не только должен был обеспечить ее
стабильную работу и создание проектов уездного управления на ос¬
новах “главных начал”, но его роль была гораздо более существен¬
ной. Л.Г. Захарова подчеркивает, что состав Комиссии об уездных
учреждениях из представителей либеральной бюрократии имел
“очень большое значение ввиду расстановки сил в губернских коми¬
тетах и дворянских собраниях, в среде бюрократии, в высших и цен¬
тральных органах власти, в местном управлении, где представители
этого направления представляли меньшинство”44.
Современные исследователи, как отечественные, так и зарубеж¬
ные, причисляют главу Комиссии Н.А. Милютина к либеральной
(просвещенной) бюрократии, “людям новой формации, которые,
имея общность принципов, программных установок, были готовы
при благоприятных обстоятельствах взять дело преобразования в
свои руки”45. Но эта характеристика Н.А. Милютина в представле¬
нии историков прошлого и настоящего относится в основном к его
деятельности в области крестьянского дела.
Что же касается роли Н.А. Милютина в подготовке земской ре¬
формы, то и современники, и исследователи о ней говорили гораздо
меньше. Ряд ученых, таких, как Г.А. Джаншиев, А.А. Кизеветтер,
К.А. Пажитнов, А.А. Корнилов, полагали, что истинным “отцом”
земской реформы являлся Н.А. Милютин46. В то же время такие
историки, как С.Я. Цейтлин, крайне негативно оценивали деятель¬
ность милютинской комиссии, считая, что «работы по земской ре¬
форме, детализация “главных начал” 1859 г.» показали, что “как раз
при Н.А. Милютине не выходили из рамок самого жалкого копиро¬
вания дореформенных порядков. Династия и высшее чиновничест-
128
во, в рядах которого находился и Милютин, не особенно охотно и
крайне медленно делали сколько-нибудь существенные уступки тре¬
бованиям возбужденного дворянства”47. Такой позиции в оценке де¬
ятельности Милютина придерживался М. Слобожанин48.
Советская историография продолжила традиции негативного
отношения к Н.А. Милютину и работе его Комиссии. В.В. Гармиза,
повторяя аргументацию С.Я. Цейтлина, пишет, что “результаты
трудов Комиссии, им руководимой, были ничтожны”49. В свою оче¬
редь, П.А. Зайончковский, ссылаясь на мнение В.В. Гармизы, в био¬
графическом очерке, предпосланном “Дневникам” П.А. Валуева,
утверждает, что, “несмотря на весьма умеренный характер, проект
Валуева был все же радикальнее предложений по этому вопросу
Н.А. Милютина”50.
Справедливости ради следует заметить, что и апологеты, и про¬
тивники Милютина не имели достаточного фактического материа¬
ла для того, чтобы показать его действительную роль в подготовке
реформы местного управления.
Деятельность Комиссии об уездных и губернских учреждениях,
как и других нетрадиционных учреждений, созданных на этапе под¬
готовки Великих реформ, основывалась на совершенно иных прин¬
ципах работы, главным из которых являлся принцип научной обос¬
нованности51. Ее исследования в области местного управления пред¬
ставляли собой глубокие изыскания с использованием как отечест¬
венного, так и зарубежного опыта, а также тогдашнего российского
законодательства по этому вопросу. Ряд проектов милютинской
Комиссии разрабатывался в органической связи с готовившейся
крестьянской реформой. Н.М. Колмаков замечал, что “занятия на¬
шей Комиссии шли в параллель с работами Редакционной Комис¬
сии, так как многие предметы были общие”52.
Милютинская Комиссия, приступив к работе с 22 апреля 1859 г.,
должна была создать абсолютно новое, не существовавшее дотоле
законодательство в сфере уездного управления на новых началах.
Высочайшие начала содержали в себе лишь общие основания, и чле¬
ны Комиссии вынуждены были, ссылаясь на них, самостоятельно
формулировать главные принципы, из которых следовало исходить
в подготовке реформ местного управления. Поставив в качестве
стратегической цели вопрос о реформе уездного управления на ос¬
нове разделения властей, Комиссия должна была обратиться к исто¬
рическому опыту, к истории возникновения уездного управления,
а также к анализу реформ, предпринятых в этой сфере в период цар¬
ствования Николая I. Комиссия, детально изучив все проекты и по¬
пытки реформирования местного управления первой половины
XIX в., признала, что указанные паллиативные меры не принесли
кардинальных улучшений. По заключению Комиссии, “опыт пока¬
зал, что существующее устройство полиции не вполне удовлетворя-
5. Земское самоуправление...
129
ет современным потребностям. Факт этот не подлежит сомнению,
судя по единогласному свидетельству общественного мнения, по от¬
зывам начальников губерний и многих практиков. Поэтому “пред¬
стоит искать не доказательств в необходимости преобразова¬
ний, но только указаний, в чем именно существующие учреждения
признаются на практике неудобными и требующими улучшений
(курсив наш. - Е.М)”53.
Судя по записке, хранящейся в фонде Милютиных, к 1 марта
1860 г. были полностью подготовлены проекты закона об “Общем
учреждении уездной полиции” и устройству следственной полиции;
подробно разработаны: проект наказа полиции первоначального
дознания; Временные правила о судебно-полицейском разбиратель¬
стве; проекты учреждения следственных судей; проекты наказа
следственным судьям; штаты общей полиции54. Одновременно с от¬
делением от полиции судебно-следственной части Комиссия о гу¬
бернских и уездных учреждениях должна была решать вопросы от¬
деления от нее хозяйственно-распорядительных дел. Исследователи,
которые в той или иной мере касались вопросов работы милютин-
ской Комиссии, считают, что она обратила самое ничтожное внима¬
ние на хозяйственно-распорядительное управление55.
Действительно, как свидетельствуют вышеприведенные факты,
проблемы административно-полицейской и судебно-следственной
части занимали основное внимание этого учреждения. Но дело за¬
ключалось не столько в том, что главную цель члены Комиссии ви¬
дели в подготовке преобразования полиции, сколько в том, что зада¬
ча выделения хозяйственно-распорядительных функций, по призна¬
нию самого Н.А. Милютина, была более сложной, чем первая.
В “Общей объяснительной записке” он подчеркивал, что “гораздо
труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели
между полицией и судом” (курсив наш. - Е.М.). Главная трудность,
главный “существенный вопрос”, по мнению председателя Комис¬
сии, заключался в том, “какие именно дела, из находящихся ныне
в ведении полиции, признать хозяйственно-распорядительными”
(курсив наш. - Е.М.).
Как следовало из материалов Комиссии, к предметам ведения
уездного хозяйственного управления относились: земские дела, ко¬
торыми ведали различные уездные комитеты, и хозяйственно-рас¬
порядительные дела, предоставленные полиции. Признав этот круг
хозяйственно-распорядительного управления “весьма тесным”, ибо
он не включал хозяйственные дела сословий и обществ, члены ми-
лютинской Комиссии посчитали необходимым расширить его и
включить в понятие “хозяйственно-распорядительных” все дела,
“касающиеся местных интересов всего уезда”58. Таким образом,
в трудах Комиссии о губернских и уездных учреждениях хозяйствен¬
но-распорядительными признавались “только те дела, в которых
130
преобладает местный хозяйственный интерес и в которых требует¬
ся не одна механическая исполнительная деятельность, но распоря¬
жение, основанное на рассмотрении и обсуждении средств и потреб¬
ностей населения”59.
Дав определение “местного хозяйственного интереса”, Комис¬
сия пришла к выводу, что в такой формулировке уездное хозяйст¬
венно-распорядительное управление задевало не только прерога¬
тивы полиции, но и сферу государственных интересов, интересы
казенного хозяйства, пересекалось с функциями губернских учре¬
ждений, а также с хозяйственными интересами сословий и об¬
ществ. Заслуга Н.А. Милютина и его соратников состояла в том,
что уже на начальном этапе работы в сфере изучения положения
хозяйственно-распорядительного управления они приступили к
детальному исследованию его состояния. Они пришли к выводу,
что, с одной стороны, это управление находилось в зачаточном со¬
стоянии, а с другой - являлось необычайно запутанным, ибо стро¬
илось на территориально-сословном принципе. Главный недоста¬
ток уездного хозяйственного управления заключался в том, что
полиция в уезде представляла собой орган административно-поли¬
цейской власти с широкими хозяйственными функциями. Эти “не¬
свойственные” ей функции с течением времени “увеличивали и
без того уже огромную массу дел и служили поводом к злоупот¬
реблениям и беспорядкам”60. Конкретно по делам хозяйственно¬
распорядительного управления полиция имела как распорядитель¬
ную, так и исполнительную власть. В ее компетенцию входило:
открытие новых фабрик, заводов, рынков, ярмарок; общий надзор
за ходом и производством торговли и промыслов; местное назна¬
чение и распорядок отправления земских натуральных повинно¬
стей. По делам о земских повинностях полиция не только “требо¬
вала исполнения натуральных повинностей и понуждала к тому”,
но и занималась “самим назначением и раскладкой повинности ме¬
жду участками уезда, а также наблюдением за уравнительностью
и правильностью исполнения, особенно в исполнении всякой нату¬
ральной повинности”, где шли “беспрерывные споры, жалобы и
неудовольствия”61.
Естественным следствием такого положения являлось “безотла¬
гательное” отделение функций хозяйственных от ведомства поли¬
ции, что необходимо было “и для правильного устройства полиции,
и для лучшего течения хозяйственных дел”, ибо полиция “по самому
устройству и прямому назначению своему не соответствует этой по¬
требности и не может охранить интересов местного населения” в
данной сфере62. Однако простота такого вывода была обманчивой.
Простое вычленение “несвойственных” полиции “чрезвычайно
сложных” обязанностей в хозяйственной области являлось лишь не¬
значительной частью поставленной задачи. Нужно было опреде-
5*
131
лить, каким органам следует передать хозяйственно-распорядитель¬
ные функции. Комиссия заявила, что на уровне уездов не существо¬
вало “общего и положительного учреждения для дел хозяйственно¬
распорядительных” и “общие хозяйственные интересы уездного на¬
селения не имели ни постоянного средоточия, ни устроенного орга¬
на управления”. Все хозяйственные дела были разделены “между
разными совещательными учреждениями”, действующими “случай¬
но и непостоянно”63. Н.А. Милютин замечал, что некоторые зачат¬
ки уездного хозяйственного управления существуют лишь по зем¬
ским повинностям, денежным и натуральным (Отдельное присутст¬
вие по земским повинностям, дорожные комиссии, уездные квартир¬
ные комитеты для общих распоряжений по отправлению постойной
и подводной повинностей).
Характеризуя роль уездных учреждений, милютинская Комис¬
сия отмечала формальность выборного принципа, на котором они
были основаны, а также отсутствие распорядительной власти, кото¬
рой они не имели “ни по закону, ни на практике”. Комиссия неодно¬
кратно подчеркивала, что вся “остальная распорядительная и испол¬
нительная власть по отправлению земских повинностей принадле¬
жит или губернским учреждениям, или земской полиции”64.
На территории уезда существовало и сословное управление.
С учреждением Министерства государственных имуществ из ведом¬
ства земской полиции была изъята часть хозяйственно-распоряди¬
тельных дел, касающихся сословия государственных крестьян65.
Образование министерства и, соответственно, палат государствен¬
ных имуществ на местах “внесло новый элемент в местное управле¬
ние”. Но такая половинчатая мера “не могла содействовать правиль¬
ному разграничению властей в уезде и упростить их отношения ме¬
жду собой”66. Поскольку уезд для правительства не являлся самосто¬
ятельной хозяйственной единицей, постольку его административно¬
полицейские и хозяйственные органы напрямую зависели от губерн¬
ских учреждений. Реорганизация практически любого из уездных
установлений неизбежно затрагивала и губернские, в том числе и
власть губернатора, возглавляющего большинство административ¬
но-полицейских учреждений в губернии. Кроме того, Комиссия в це¬
лях создания действительно самостоятельных, как предполагалось в
высочайшем повелении, органов хозяйственно-распорядительного
управления считала необходимым “передать от губернских учреж¬
дений некоторые права и обязанности в уездные учреждения”67.
Комиссия Милютина, проанализировав состояние хозяйственно¬
го управления в уезде, пришла к выводу, что его реформирование
только на уровне уезда невозможно. В октябре 1859 г. С.С. Ланской
обратился с всеподданнейшим докладом к Александру II, где аргу¬
ментировано доказывал необходимость составления проектов и на
уровне губернии: “Принимая во внимание, что с преобразованием
132
уездных учреждений предстоит ввести и соответствующие переме¬
ны в губернском управлении, как в отношении расширения власти
губернаторов, так и для точнейшего разграничения обязанностей по
делам хозяйственным и полицейским между разными губернскими
установлениями”, поручить начертание “проектов о преобразова¬
нии той же комиссии, которая ныне обрабатывает проекты учреж¬
дений”68.
Таким образом, Комиссия Милютина через несколько месяцев
длительной и упорной работы пришла к выводу, что необходима
широкая реформа всего местного управления, основанная на новых
принципах, и в частности принципе единства управления, ибо “нача¬
ла сии требуют не одних частных изменений ныне действующих по¬
ложений об означенных учреждениях, а составление полных проек¬
тов об их устройстве”69.
Придя к выводу о невозможности реформирования хозяйствен¬
ного управления на уровне уезда, милютинская Комиссия решила
“до преобразования губернских учреждений создать временное
хозяйственное учреждение, к которому должны перейти без измене¬
ний “круг обязанностей и предметов ведомства” хозяйственных
комитетов, присутствий и земской полиции. Поэтому Комиссия не
стала разрабатывать подробный законопроект о хозяйственно-рас¬
порядительных органах, ограничившись составлением приложения
к статье 72 проекта об уездной полиции, состоящего из 15 пунктов70.
По этому весьма краткому проекту создавалось уездное земское
присутствие, которое образовывалось из учреждений, ведающих хо¬
зяйственно-распорядительными делами уезда: Отдельного присут¬
ствия о земских повинностях, общих уездных присутствий,
открываемых для производства торгов на земские повинности и ус¬
тановления цен на жизненные потребности; уездных дорожных ко¬
миссий и квартирного комитета; комитета общественного здравия.
Данный проект напоминал предположения Я.А. Соловьева, кото¬
рый планировал создание Уездного совета с широкими хозяйствен¬
ными функциями. Идею слияния всех хозяйственных комитетов в
одно уездное учреждение поддержали большинство губернаторов,
приславших свои отзывы на проекты уездного управления. Подоб¬
ная точка зрения высказывалась и губернскими дворянскими соб¬
раниями при обсуждении вопросов управления земскими повинно¬
стями71.
В состав уездного земского присутствия должны были войти в
качестве постоянных членов чиновники от короны (глава полицей¬
ской власти в уезде - уездный исправник, городской голова, предста¬
вители Палаты государственных имуществ и Удельного ведомства),
а также выборные лица (дворянский, городской и сельский заседа¬
тели уездного полицейского управления; крестьянский заседатель
уездного мирового присутствия). В соответствии с Временными пра-
133
вилами новое учреждение возглавлял уездный предводитель дворян¬
ства. С.С. Ланской отмечал в своих “Соображениях”, что именно та¬
ким образом “дворянство, как первенствующее сословие, становит¬
ся в лице своего предводителя во главу распорядительно-хозяйст¬
венной части и вообще управления по делам общего уездного благо¬
устройства”72.
Большинство губернаторов в целом поддержали идею Н.А. Ми¬
лютина о председательстве в Уездном земском присутствии уездно¬
го предводителя дворянства, но некоторые полагали, что руково¬
дить этим органом должен уездный исправник. По сравнению с
предложением Милютина это был шаг назад, ибо председательство
уездного исправника означало бы сосредоточение в его руках всей
не только административно-полицейской, но и хозяйственной вла¬
сти в уезде. Бессарабский губернатор предложил избирать председа¬
теля на каждом заседании73.
М. Слобожанин, касаясь состава уездных земских присутствий,
писал, что он “был заимствован от дореформенных”74. Однако по¬
добное утверждение не соответствует действительности. Состав
этого учреждения не ограничивался лишь выборными лицами и чи¬
новниками от короны. В основу формирования нового органа были
положены принципы, на которых создавались Редакционные Ко¬
миссии и Комиссия об уездных и губернских учреждениях. По их
примеру кроме постоянных членов в уездное земское присутствие
для совещаний предполагалось приглашать врачей, землемеров,
экспертов и других лиц, “как официальных, так и частных, могущих
быть полезными присутствию своими знаниями и/юдействием”. Го¬
родской и уездный врачи имели право голоса наряду с постоянными
членами. Все дела в присутствии решались коллегиальным поряд¬
ком. Канцелярия уездного земского присутствия образовывалась
“впредь до окончательного устройства сей части” по распоряжению
уездного предводителя дворянства и “по соглашению его с уездным
исправником”.
Предметами ведения уездного земского присутствия станови¬
лись все дела, находившиеся в распоряжении учреждений, входив¬
ших в его состав. В области земских повинностей к функциям уезд¬
ного земского присутствия относились: составление общей расклад¬
ки по уезду, распоряжения и наблюдение за правильностью и урав¬
нительностью их исполнения. В сферу компетенции присутствия
входила и проверка выполненных в течение года повинностей. Кро¬
ме того, уездные земские присутствия должны были ведать делами
по народному продовольствию, открытию фабрик, заводов, ярма¬
рок, базаров, рынков, пристаней75.
Пределы власти этих присутствий определялись существующими
уставами по земским повинностям, торговле, фабричной промыш¬
ленности, строительству и народному продовольствию. Присутствие
134
не должно было вмешиваться в раскладку земских повинностей вну¬
три участков и обществ, в хозяйственные дела сословий и обществ.
Степень их самостоятельности определялась рамками уезда.
Пределы власти новых органов детально не разрабатывались.
Во Временных правилах лишь указывалось, что учреждения “подве¬
домственны губернатору и губернскому комитету о земских повин¬
ностях”, от которых должны “получать, когда следует, разрешения
и указания”76.
Те немногие исследователи, которые касались в своих работах
милютинского проекта создания уездного земского присутствия,
крайне отрицательно оценивали его, усматривая в нем новую бюро¬
кратическую уловку правительства. М. Слобожанин и С.Я. Цейтлин
практически в одинаковых выражениях писали об этих предложени¬
ях, доказывая, что “компетенция, пределы власти, порядок действий
этих новых уездных земских присутствий оставлены те же
самые, какие мы наблюдали для дореформенных дворянских коми¬
тетов и земской полиции”. По их мнению, милютинская Комиссия
“произвела чисто механическое сложение функций дореформенных
земских учреждений и земской полиции и этим сочла свою задачу
временно исполненной”77. М. Слобожанин к тому же находил, что
“Комиссия Милютина создала проект, который не может не быть
охарактеризован, как реакционный”. По его представлению, “как
ни умеренны и порой ни консервативны были мнения дворянских
собраний, они несомненно шли дальше проекта милютинской
Комиссии”78.
Подобной точки зрения придерживается В.В. Гармиза, считая,
что Милютин стремился “к дальнейшей централизации самодержав¬
ной государственной власти, а не к ее децентрализации” и поэтому
“первое мероприятие Милютина не дает оснований для того, чтобы
считать его последовательным сторонником принципа самоуправле¬
ния”79. В этих высказываниях смешивается два понятия: политиче¬
ская и административная централизация. Милютин и его Комиссия
выступали активными противниками административной централи¬
зации. Далее В.В. Гармиза так же, как и авторы вышеуказанной
точки зрения, ставит знак равенства между понятиями “бюрократи¬
зация” и “разделение властей”.
На самом деле милютинский проект был основан на новых
принципах управления. Они ликвидировали сословное разделение в
уездных учреждениях, “многосложность иерархической бюрократи¬
ческой машины”, т.е. упрощали управление на уровне уезда. В осно¬
ву этого проекта был положен принцип разделения административ¬
но-полицейских, судебно-следственных и хозяйственных функций на
уровне уезда. По нему сокращалось число чиновников из ликвидиру¬
емых уездных органов. Милютинский проект уездных земских при¬
сутствий расширял пределы власти и степень самостоятельности
135
этого органа, особенно в сфере земских повинностей. Правда, новое
учреждение не имело исполнительной власти, так как по проекту
“исполнение требований уездного земского присутствия относилось
к обязанности уездной полиции”. Но заметим, что Положение
1864 г. не предоставляло исполнительной власти органам земского
самоуправления, которая также возлагалась на полицию.
Однако огромный труд Комиссии Милютина, которая разрабо¬
тала подробнейшее законодательство объемом свыше 600 статей
(не считая подготовительных материалов), как показали дальней¬
шие события, не был по достоинству оценен. На этапе обсуждения
проекта полицейской реформы политическая борьба внутри правя¬
щей элиты обостряется. Всех ее подробностей мы не знаем, ибо, как
справедливо подчеркивает А. Рибер, “политические игры были
скрыты от взоров общественности” и “велись без всяких правил”80.
Д.А. Оболенский замечал, что против Н.А. Милютина и его сторон¬
ников существовала “оппозиция негласная, не имевшая никакого ви¬
димого центра. Все, что ненависть, злоба и клевета могли придумать
для опозорения этих деятелей и возведения на них обвинений в по¬
литической неблагонадежности - все было пущено в ход”81. Судьба
созданных милютинской Комиссией проектов должна была решать¬
ся в Соединенном присутствии Департамента законов, гражданских
и духовных дел Государственного совета с приглашением
вел. кн. Константина Николаевича, министров (внутренних дел, во¬
енного, юстиции, государственных имуществ, финансов) и петер¬
бургского генерал-губернатора 19, 23-26 мая 1860 г. Негативное от¬
ношение к этим проектам уже было сформировано заранее, до их
обсуждения. Против введения в жизнь основного проекта милютин¬
ской Комиссии о соединении земской и городской полиции во главе
с земским исправником высказались кн. А.Ф. Орлов и министр фи¬
нансов А.М. Княжевич. Кроме того, никакой свободной дискуссии в
Соединенном присутствии не состоялось, так как в отношении от
22 мая 1860 г. за № 629 было сообщено повеление императора, где
требовалось рассмотреть только “те статьи, которые связаны с про¬
ектом об отделении от полиции части следственной”. Александр II
приказал не обсуждать Временные правила об уездных земских при¬
сутствиях, которые были возвращены с целью создания проектов и
в сфере губернского управления82.
Второй этап деятельности Комиссии Н.А. Милютина остался
практически неизвестен исследователям, являясь своеобразным
“белым пятном”. Это можно объяснить и скудостью источниково-
го материала, и тем, что работа над проектами не выходила за рам¬
ки Комиссии и не рассматривалась ни в одном из вышестоящих ор¬
ганов. Кроме того, последний период работы милютинской Комис¬
сии совпал с окончанием подготовительного этапа и началом реа¬
лизации крестьянской реформы. И безусловно, все внимание об-
136
щества было привлечено именно к этому важнейшему событию
в истории России.
Некоторые сведения об этом проекте сохранились в фонде
Милютина, в ряде докладов Комиссии, опубликованных в малоизве¬
стном своде “Материалов, собранных для высочайше учрежденной
комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений”,
в докладе П.А. Валуева от 8 марта 1862 г. Совету министров, а
также в “Соображениях по проекту земской реформы” Н.А. Милю¬
тина83. 22 января 1861 г. Н.А. Милютин писал А.В. Головнину:
“Мы проектируем двоякого рода провинциальные учреждения -
губернские правления под председательством губернатора для дел
административно-полицейских и земские присутствия или земские
учреждения под председательством предводителя дворянства или
другого выборного лица для дел хозяйственно-экономических, благо¬
творительных, des affaires de l’interet general и т.д.; мы предполагаем
даровать этим земским учреждениям возможно большую самостоя¬
тельность под контролем выборных от всех сословий и в некоторых
случаях под надзором губернаторов и министра”. Процитировав это
письмо, С.Я. Цейтлин ограничился замечанием, что “на основании
этого письма мы можем предположить, что комиссия сделала неко¬
торые, небольшие успехи по сравнению со своим прежним проек¬
том, - но только предположить, так как подробностей ее работы мы
не знаем”84. Это замечание еще раз подчеркивает, что деятельность
милютинской Комиссии на этом этапе осталась абсолютно неиз¬
вестной как для современников, так и для потомков. Что же касает¬
ся слов Цейтлина по поводу “некоторых, небольших успехов”,
то они ни в коей мере не могут характеризовать ту огромную рабо¬
ту, которая была проведена Комиссией о губернских и уездных уч¬
реждениях.
На этом этапе своей деятельности Комиссия под председатель¬
ством Н.А. Милютина создала проект коренной реформы губерн¬
ского управления, состоящей из двух частей: административно-по¬
лицейской и хозяйственно-распорядительной. Именно в этой рефор¬
ме отчетливо проявились взгляды либеральной бюрократии на сущ¬
ность единства управления и административной децентрализации.
Местное управление рассматривалось как состоящее из двух различ¬
ных по своей природе частей, которые должны основываться на
разных принципах и иметь различные предметы ведения. Казенная
администрация должна была заниматься государственными вопро¬
сами, земские учреждения как часть местного управления ведать
делами “местного интереса”.
По милютинским проектам пять губернских административно¬
полицейских учреждений сливались в один орган - губернское прав¬
ление, состоящий соответственно из пяти отделений (распоряди¬
тельного, судебно-полицейского, врачебного, строительного, меже-
137
вого) под председательством губернатора. В состав этого учрежде¬
ния также должны были входить вице-губернатор, непременный
член и члены, заседающие лишь по особенным делам: губернский
врачебный инспектор, губернский инженер, губернский землемер.
Милютинская Комиссия активно пыталась уменьшить бюрократи¬
зацию местного управления и сократить не только число учрежде¬
ний, но и количество чиновников, работавших в них. По проекту ли¬
квидировалось одно из самых значительных, с точки зрения админи¬
стративной, учреждений - канцелярия губернатора. Вместо нее
предлагалось оставить секретаря и нескольких чиновников85.
Предметами ведения нового губернского учреждения, за кото¬
рым оставалось старое название - “губернское правление”, должны
были стать дела упраздненных комитетов и комиссий, за исключе¬
нием судебных и хозяйственно-распорядительных: губернского пра¬
вления, врачебной управы, комитета народного здравия, оспенного
комитета. Круг деятельности губернского правления включал в се¬
бя: надзор за выполнением законов правительства, охрану общест¬
венного порядка, надзор за местами и лицами, наблюдение за ис¬
правным отправлением повинностей, охрану народного здравия,
надзор за строительной частью в губернии.
В отличие от уездных полицейских органов, где члены милю-
тинской Комиссии настаивали на единоначалии и централизации,
все дела в губернском правлении должны решаться коллегиальным
порядком86. Проектируемые преобразования помогли бы ликвиди¬
ровать ненужную волокиту, сократить бюрократический аппарат,
улучшить делопроизводство, упразднить ненужную множествен¬
ность инстанций, т.е. то, что отражалось и в различных формах
общественного мнения, и в докладах представителей министерств и
ведомств.
Вторая часть проекта касалась хозяйственно-распорядительно¬
го управления. Как отмечала Комиссия, высочайшее повеление
о предоставлении большей самостоятельности и большего доверия
устанавливало “существенное различие между казенным хозяйст¬
вом и делами казенного управления и местным, или земским хозяй¬
ством, к которому ныне допущено в некоторой степени лишь уча¬
стие сословий, составляющих земство”.
Перед Комиссией Милютина стояла задача определения разли¬
чий между понятиями “местный интерес”, “земские дела”, “общего¬
сударственный интерес”. Сам Н.А. Милютин так определял разли¬
чия между ними: “Хозяйственное управление, как чисто местное,
очевидно, не может и не должно нисколько касаться государствен¬
ных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец,
полиции исполнительной, сего главного местного органа централь¬
ных учреждений. Вне этих отраслей собственно-правительственной
деятельности остается обширный круг местных интересов, большей
138
частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Прави¬
тельства не важных, но составляющих насущную потребность мест¬
ного населения”87. Этот тезис отчетливо поясняет взгляды самого
Н.А. Милютина и всей либеральной бюрократии на место земских
учреждений в политическом строе России с точки зрения понимания
им сути административной децентрализации. С этих позиций мест¬
ному самоуправлению предоставлялось право заниматься местными
хозяйственными делами, часть которых “передавалась из бюрокра¬
тических в местные инстанции”88. В.А. Нардова справедливо заме¬
тила, что “начала самоуправления были выгодны самому правитель¬
ству, т.к. позволили ему передать общественному управлению неко¬
торую часть дел, с которыми все сложнее было справляться госу¬
дарственному аппарату”89.
Однако на практике разграничение местных и общегосударствен¬
ных интересов представлялось крайне сложным. Впоследствии и валу¬
евская Комиссия также не могла дать сколько-нибудь точного и чет¬
кого определения понятий “местные” и “государственные” интересы.
Комиссия Милютина разработала “общие начала” проекта, в
котором достаточно четко определялась структура хозяйственно¬
распорядительных учреждений, их состав, предметы ведомства и
степень самостоятельности.
Хозяйственно-распорядительные дела в губернии и уезде пере¬
ходили в ведение новых органов - губернских и уездных земских
присутствий. Распорядительная власть принадлежала общим собра¬
ниям, исполнительная - распорядительным комитетам (прообраз
земских собраний и управ).
Даже по весьма скудным сведениям очевидно, что милютинская
Комиссия внесла изменения в первоначальный вариант проекта
уездных земских присутствий, выделив исполнительные и распоря¬
дительные органы.
К сожалению, источники не дают нам возможности подробно
исследовать избирательную систему, предложенную в проекте. Из¬
вестно, что в ее основе лежал принцип выборности и всесословно-
сти. Принцип выборности не подвергался сомнению. В одном из
черновых проектов реформирования местного управления подчер¬
кивалось, что “при устройстве более обширных правительственных
учреждений, именно губернских и уездных, ввести мало-помалу во
всех отраслях управления - форму самоуправления, основанную на
принципе представительности”. Вместе с тем Н.А. Милютин предо¬
стерегал от формального применения выборного принципа, отме¬
чая, что “применение выборного начала к администрации только
тогда может быть действительно и полезно, когда выборные лица
уполномачиваются законом к самой серьезной и самостоятельной
деятельности. В противном случае - превратится в орудие произво¬
ла местных второстепенных властей”91.
139
Судя по замечаниям П.А. Валуева, Н.А. Милютин предполагал
строить земства на основе всесословности при равном представи¬
тельстве от каждого сословия (дворянского, городского и сельско¬
го)92. Исходя из текста “Соображений”, Н.А. Милютин был склонен
дать определенные льготы при выборах в земские учреждения лю¬
дям, имеющим образование, ибо их присутствие не позволит превра¬
тить эти учреждения в “формальные и механические” и приведет к
созданию “правильно поставленного земства”. Он был убежден, что
“это, во-первых, поднимет нравственный уровень местной админи¬
страции; во-вторых, снимет с правительства бремя заочного управ¬
ления; в-третьих, деятельность нашего общества получит практиче¬
ское направление, которое лучше всего послужит противодействи¬
ем анархическому брожению умов”93. В предоставлении льгот
людям образованным позиция Н.А. Милютина совпадала с позици¬
ей либерального дворянства, в частности А.М. Унковского.
По проекту Комиссии о губернских и уездных учреждениях рас¬
порядительный комитет губернского земского присутствия являлся
постоянно действующим исполнительным органом, члены которого
избирались общим собранием на 3 года. Председатель выбирался из
числа гласных общего губернского собрания94.
Предметом ведения земских учреждений, по мнению Н.А. Ми¬
лютина, должен стать “обширный круг местных интересов”, “соста¬
вляющий насущную потребность местного населения”, т.е. земское
хозяйство. Для этого, считал он, им нужно “вверить те части земско¬
го хозяйства”, которые “требуют ближайших экономических рас¬
поряжений”, т.е. обязанности “Губернского комитета о земских
повинностях, Особого присутствия комитета по земским повинно¬
стям, Комиссии народного продовольствия, Приказа общественного
призрения”.
В фонде Милютиных сохранились замечания К.К. Грота по
некоторым статьям проекта земских учреждений, которые преду¬
сматривали передачу в ведение земства большей части сооруже¬
ний в губерниях95. Это замечание существенно расширяло круг
дел, подведомственных земским учреждениям: ведению общего
собрания губернского земского присутствия подлежали рассмот¬
рение и утверждение составляемых распорядительным комитетом
проектов смет и раскладок по денежным и натуральным земским
повинностям; смет по расходам по общественному призрению;
рассмотрение и проверка отчетов о суммах земского сбора, сум¬
мах общественного призрения и продовольственных запасах и ка¬
питалах; представление правительству сведений о нуждах и поль¬
зах земства.
Распорядительный комитет имел следующие функции: состав¬
ление проектов смет и раскладок; проверка отчетов казначейств о
суммах земского сбора; вообще все исполнительные распоряжения
140
по земскому хозяйству губернии: постройки разного рода, устройст¬
во и содержание дорог и дорожных сооружений, содержание почто¬
вых станций96.
Впервые в истории подготовки земской реформы в “Сообра¬
жениях” Милютина появилось понятие “земский бюджет”, под
которым он понимал ту “сумму земских сборов, которая ныне в
ней [губернии] собирается и в ней же расходуется”97. В отличие от
Податной комиссии Милютин выступил с более радикальным
предложением: оставить в составе земского сбора ту часть сбора
государственного, который бы шел непосредственно на нужды
самой губернии, что существенно бы увеличило земский бюджет.
Он доказывал, что “весьма было бы прискорбно” изъять 4/5 земского
сбора (от 15 до 20 млн руб.) из ведения земства. Милютин подчер¬
кивал, что “государство едва ли что-нибудь от этого выиграет,
“а земство потеряет ту именно часть своего хозяйства, которая
более всего требует ближайших попечений и благонамеренной
деятельности сословных представителей”. Он предлагал обра¬
титься к Министерству финансов с предложением “уничтожить
или изменить нынешний особый государственный сбор, но не
устранять земские учреждения от прямого расходования сумм по
строительной, дорожной и другим частям”98.
Пределы власти земских учреждений, по мнению Н.А. Милюти¬
на, должны определяться только законом. Он отмечал, что, “предо¬
ставляя достаточный круг деятельности земским учреждениям, не¬
обходимо в то же время отвратить всякое стремление их выйти из
указанных законом пределов”. “Земское управление, как чисто ме¬
стное, - писал он, - очевидно не может и не должно касаться госу¬
дарственных дел: ни интересов государственной казны, ни суда, ни
полиции исполнительной”. Милютин подчеркивал, что “земские уч¬
реждения не могут и не должны иметь характера политического, их
значение чисто административное”99.
Однако в кругу вверенных им дел земские учреждения должны
действовать самостоятельно, что сможет “пробудить полезную дея¬
тельность местных учреждений, установить правильные отношения
между учреждениями полицейскими и хозяйственными, позволит
выяснить права, обязанности и ответственность каждого из них”100.
Степень самостоятельности, которую предлагал дать земским учре¬
ждениям Милютин, была чрезвычайно велика: право губернатора
вмешиваться в “дела земского хозяйства” исчерпывалось лишь дву¬
мя случаями: начальник губернии утверждал сметы расходов и про¬
екты раскладок по земским повинностям и в случае “бездействия
местных учреждений и при явной опасности (как, например, при не¬
исправности дорог, мостов и пр.) [имел право] распоряжаться собст¬
венной властью за счет виновных”101. Милютин и члены его Комис¬
сии, как и многие представители либерального дворянства, считали,
141
что общество не нуждалось в опеке и могло самостоятельно управ¬
лять местными делами102.
Проектируя местное управление на основе децентрализации и
выделяя в нем две самостоятельные части: административно-поли¬
цейскую и хозяйственно-распорядительную, строившиеся на разных
принципах, Н.А. Милютин пытался найти компромиссный вариант,
который бы позволил объединить интересы государства и местного
самоуправления. Он не мог не понимать, что государственные и зем¬
ские дела тесно переплетаются и граница между ними зыбка и ус¬
ловна. Поэтому, несмотря на то важное значение, которое Н.А. Ми¬
лютин придавал земско-хозяйственным учреждениям, все же по
проекту они не составляли абсолютно самостоятельной единицы, и
земская реформа являлась лишь частью реформы местного управ¬
ления. Связующим звеном между губернским правлением и губерн¬
ским земским присутствием должен был явиться губернский совет
под председательством губернатора. В состав губернского совета
включались непременные члены губернского правления (вице-гу¬
бернатор и советник), председатель Казенной палаты, управляющие
Палатой государственных имуществ и Удельной конторой, губерн¬
ский предводитель дворянства, губернский прокурор и председатель
распорядительного комитета губернского земского присутствия103.
Губернский совет представлял собой координирующий орган, в
функции которого входило “обсуждение и принятие важнейших мер
по губернии; разрешение вопросов и сомнений в исполнении зако¬
нов; споров между учреждениями; разрешение дел, обсуждаемых
ныне в разных губернских комитетах”104. Безусловно, создание по¬
добного органа смогло бы предотвратить те многочисленные кон¬
фликты, которые возникли сразу после введения Положения 1864 г.
между местной администрацией, казенными учреждениями и орга¬
нами земского самоуправления.
На заключительном этапе своей работы Комиссия Н.А. Милю¬
тина создала широкий проект реформы местного управления, кото¬
рый основывался на принципах административной децентрализации.
“Правительство, отказавшись от бесплодных попыток направлять и
контролировать малейшие действия местного управления, - отме¬
чал Н.А. Милютин, - не ослабеет вопреки многим опасениям, а... со¬
средоточит свое внимание на общих государственных интересах”105.
Новый проект ликвидировал главные и основные черты дорефор¬
менного управления - сословность, множественность инстанций, со¬
кращал количество чиновников, создавал новые всесословные вы¬
борные органы земского самоуправления, которые органично
включались в постоянные правительственные места”106.
Н.А. Милютин настаивал на одновременном введении в жизнь
обеих частей проекта, аргументируя свою точку зрения тем, что
“устройство земских учреждений повлечет за собой важные измене-
142
ния в предметах ведомства губернских правлений и других присутст¬
венных мест”, поэтому “скорейшее разрешение тех и других... соста¬
вляет одну из самых настоятельных потребностей для упрочения по¬
рядка во внутреннем управлении и для успокоения общественных
ожиданий, столь сильно возбужденных в последнее время”107.
Таким образом, Комиссия под председательством Н.А. Милюти¬
на разработала вполне законченные законопроекты, создававшие
стройную систему уездных и губернских учреждений, выделив две
части в местном управлении: административно-полицейскую и хо¬
зяйственно-распорядительную в лице земского самоуправления,
включив последнее в систему государственных органов. Этот про¬
ект отвечал давно назревшим потребностям реформирования мест¬
ного управления и соответствовал тем принципам, на которых пред¬
полагалось проводить крестьянскую реформу. Однако с опублико¬
ванием положения 1861 г. начался новый этап политической борь¬
бы. С.С. Ланской и Н.А. Милютин в апреле 1861 г. получили отстав¬
ку. В должность управляющего Министерством внутренних дел
вступил П.А. Валуев, который имел собственные взгляды на буду¬
щее местного и центрального управления.
1 См.: Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ.
1855 -1871. СПб., 1871. С. 115.
2 Цит. по: Зайончковский П.А. Д.А. Милютин: Биографический очерк //
Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. М., 1947. Т. 1. С. 20.
3 РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 1151. Л. 5.
4 Цит. по: Барсуков Н.П. Жизнь и труды М.П. Погодина. СПб., 1900. Т. 14.
С. 110-111.
5 См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (К вопро¬
су о выборе пути развитая) // Великие реформы в России. 1856-1874 / Под.
ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа и др. М, 1992. С. 26-27; см. также: Кипп Д.
Русский военно-морской флот и проблема технического переоснащения:
Экономический базис военно-промышленного развития. 1853-1876 гг. // Ве¬
ликие реформы в России... С. 141.
6 Рудницкая ЕЛ. Начало кризиса “верхов”. Приступ правительства к рефор¬
мам (1853-1858 гг.) // Революционная ситуация в России. М., 1978. С. 131.
7 Подробнее см.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его полити¬
ческие институты (Первая половина XIX века). М., 1981. С. 221-223; см. так¬
же: Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павлов¬
не // Русская старина. 1909. Т.137. Кн. 3. С. 518.
8 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 1. Кн.
2. С. 56-58.
9 См.: Арсеньев К.К. Материалы для биографии М.Е. Салтыкова // Вестник
Европы. 1890. Кн. 2. С. 782-798; см также: Макашин С.А. Салтыков-Щедрин
на рубеже 1850-х—1860-х годов. Биография. М., 1972. С. 31-33; Салтыков-
Щедрин М.Е. Поли. собр. соч.: В 20 т. Москва; Ленинград, 1933-1941. Т. 5.
С. 75-118.
10 См.: Салтыков-Щедрин М.Е. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 81-83; см. также: Ар¬
сеньев К.К. Указ. соч. С. 789.
143
11 См.: Арсеньев К.К. Указ. соч. С. 795-798.
12 Салтыков-Щедрин М.Е. Поли. собр. соч. Т. 8. С. 371.
13 Записки сенатора Я.А. Соловьева // Русская старина. 1882. Т. 33. Кн. 3. С. 563.
14 Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 37.
15 В представлении и либерального дворянства, и либеральной бюрократии
идея разделения властей на уездном уровне означала лишь более четкое раз¬
межевание функций между различными ведомствами.
16 Записки сенатора Я.А. Соловьева. С. 567.
17 Л.Е. Лаптева пишет по поводу применения понятия “региональное управле¬
ние”, что “перенос современного термина на реалии того времени представ¬
ляется в достаточной степени оправданным, поскольку и законодатель, и
практики-управленцы... пытались выделить некие группы территорий, наде¬
ленные однородными признаками” (Лаптева Л.Е. Региональное и местное
управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 41).
18 См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России.
1856-1861. М, 1984. С. 96-97.
19 Большинство исследователей считает автором этой идеи Я.И. Ростовцева.
Она поддерживалась и Александром И, и председателем Государственного
совета А.Ф. Орловым. См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепост¬
ного права... С. 101; Она же. Самодержавие и реформы...С. 32-33; см. также:
Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. Изд. 10-е.
СПб., 1907. С. 32, 39.
20 Смг.Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: Почему не реализовалась ре¬
форматорская альтернатива. М., 1991. С. 67.
21 Вначале эта комиссия не имела официального статуса. 15 июля 1858 г. она
получила официальное название Особой комиссии (или “комиссии четырех”
при Главном Комитете по крестьянскому делу (см.: Семенов Н.П. Освобож¬
дение крестьян в царствование императора Александра II: Хроника деятель¬
ности Комиссий по крестьянскому делу. СПб., 1860-1862. Т. 1. С. 13-14).
22 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 6-7; Труды Комиссии... Ч. 1, кн. 2. С. 5.
23 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 2-3, 5.
24 Там же. Л. 27-28.
25 Там же. Л. 28-29.
26 См.: Труды Комиссии...4. 1. Кн. 2. С. 70-71.
27 См.: Записки сенатора Я.А. Соловьева. С. 578-579. М. Лемке утверждал, что
“Записка” ошибочно приписывалась Н.А. Милютину, а в действительности
составлена В.А. Арцимовичем “не без помощи Н.А. Милютина и кн.
Д. А. Оболенского”. М.А. Милютина расставляла акценты по-иному. Она пи¬
сала, что “Записка” составлена Н.А. Милютиным у них на даче в “обстанов¬
ке полной секретности” при помощи В.А. Арцимовича и Д.А. Оболенского.
{Лемке М. Очерки освободительного движения “шестидесятых годов”. По не¬
изданным документам. 2-е изд. СПб., 1908. С. 456; Из записок М.А. Милюти¬
ной // Русская старина. 1899. Т. 97. Кн. 2. С. 272). Г.А. Джаншиев считал, что
у этой “Записки” не было одного автора и она исходила из милютинского ли¬
берального кружка (См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 649).
28 См.: Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преоб¬
разовании губернских и уездных учреждений. СПб., 1870. Отдел администра¬
тивный. Ч. 1, отделение 6. С. 38 (Далее: Материалы для Комиссии).
29 Лемке М. Указ. соч. С. 464.
30 Там же. С. 458.
31 РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 97. Л. 46.
144
32 Новая правительственная программа от 4 декабря 1858 г. была утверждена
1 февраля 1859 г. (см.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного
права... С. 112, 134).
33 В состав комиссии вошли от Министерства внутренних дел: действитель¬
ный статский советник Н.А. Милютин, тогда еще директор Хозяйственно¬
го департамента министерства; тайный советник С.Р. Жданов; коллеж¬
ский секретарь Я.А. Соловьев, работавший в Земском отделе министерст¬
ва; коллежский асессор барон Штакельберг (работавший до 1857 г. под
руководством В.А. Арцимовича в Тобольском губернском правлении);
коллежский асессор фон Шульц; титулярный советник фон Брадке. От
Министерства юстиции в комиссию вошел статский советник Н.М. Колма¬
ков, от Министерства государственных имуществ - камер-юнкер Лоде
(человек, близкий по взглядам Я.А. Соловьеву). См.: РГИА. Ф. 1180.
Оп. 15. Д. 20. Л. 106, 333.
34 Там же. Л. 199.
35 См.: Корнилов А. Курс истории России XIX века. М., 1912. Ч. 2. С. 254.
36 Три письма Н.А. Милютина // Русская старина. 1880. Т. 27. Кн. 2. С. 389.
37 См.: ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 116. Л. 2-3.
38 Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положе¬
ния о земских учреждениях. Б.м., б.г. С. 1; ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 116. Л. 4-6.
39 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд. “Бр. Гра¬
нат и К°”. Т. 3. Б.г. С. 197-198.
40 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 361.
41 До 23 октября 1859 г. эта Комиссия носила название Комиссии об уездных уч¬
реждениях. С возложением на нее обязанностей по составлению проектов гу¬
бернского управления она стала называться Комиссией о губернских и уезд¬
ных учреждениях (см.: Материалы для Комиссии. Отдел администр.Ч. 1,
отделение 5. С. 1-2).
42 Кизеветтер А.А. История России // Россия. Энциклопедический словарь
Брокгауза и Ефрона. Л., 1991. С. 100-101. Такой же точки зрения придержи¬
вался и М. Слобожанин (см.: Слобожанин М. Из истории и опыта земских уч¬
реждений в России, СПб., 1913. С. 63).
43 О роли Русского Географического общества в интеллектуальной жизни Рос¬
сии см.: Медушевский А. Бюрократия и Великие реформы в России
(1860-1870-е годы). Современная англо-американская историография: На-
учн.-аналит. обзор. М., 1996. С. 20; Веселовский К.С. Отголоски старой памя¬
ти // Русская старина. 1899. Т. 100. С. 6; Семенов-Тян-Шанский П.П. Мемуа¬
ры. Эпоха освобождения крестьян в России (1857-1861 гг.) в воспоминаниях
бывшего члена-эксперта и заведовавшего делами Редакционных Комиссий.
Пг., 1915. Т. 3. С. 13-14).
44 Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы... С. 34.
45 Там же. С. 31-32.
46 Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 303-305; Кизеветтер АЛ. Местное самоуправ¬
ление в России. IX-XIX ст.: Исторический очерк. М., 1910. С. 143; Корни¬
лов А. Указ. соч. Ч. 2. С. 225.
47 Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 199-200.
48 См.: Слобожанин М. Указ. соч. С. 72-73.
49 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 144.
50 Зайончковский П.А. П.А. Валуев (Биографический очерк) // Дневник
П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1: 1861-1864. С. 34.
51 Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы... С. 34.
145
52 Колмаков НМ. Крестьянское дело в 1857-1860 гг. Заметки к запискам
Я.А. Соловьева // Русская старина. 1885. Т. 47. Кн. 9. С. 480; см. также: Стре¬
моухое П.Д. Заметка одного из депутатов первого призыва // Русская стари¬
на. 1900. Т. 102. Кн. 4. С. 140.
53 См.: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 2. С. 46-47.
54 РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 395. Л. 97-98; см. также: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 1.
С. 7-15.
55 См.: Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 199; Слобожанин М. Указ. соч. С. 73.
56 Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 2. С. 81.
57 Там же. С. 88.
58 Там же. С. 134-135.
59 Там же. С. 87-88.
60 Там же. С. 30, 49.
61 Там же. С. 34, 49, 88.
62 Там же. С. 86-87.
63 Там же. С. 86.
64 Там же. С. 19,43 -44.
65 Там же. С. 31.
66 Там же. С. 46.
67 Там же. С. 134-135.
68 РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 380; Материалы для комиссии. Отдел
админстр. Ч. 1, отделение 5. С. 1.
69 Материалы для Комиссии. Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 35.
70 Там же. С. 9-13.
71 См.: Труды Комиссии. Ч. 1. Кн. 3. С. 15.
72 Там же. Ч. 1.Кн. 1. С 10.
73 Там же. Ч. 1. Кн. 3. С. 15.
74 Слобожанин М. Указ. соч. С. 72.
75 См.: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 1. С. 11-12.
76 Там же. С. 14.
77 Цейтлин С.Я. Указ соч. С. 199.
78 Слобожанин М. Указ. соч. С. 71, 73.
79 Гармиза В.В. Указ. соч. С. 138-139.
80 Рибер А. Групповые интересы в борьбе вокруг Великих реформ // Великие
реформы в России... С. 49.
81 Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павловне //
Русская старина. 1909. Т. 291. Кн. 4. С. 60.
82 Историческая записка... С. 2.
83 См.: РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 395, 397; Материалы для Комиссии. Отдел адми¬
нистр. Ч. 1, отделение 5. С. 1-35; Валуев П.А. О положении работ в Комис¬
сии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования гу¬
бернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта
1862 г. Б.М., б.г. “Соображения” Н.А. Милютина представляют собой крити¬
ческие замечания на Первоначальный очерк проекта земской реформы
П.А. Валуева. См.: ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269.
84 Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 200.
85 Материалы для Комиссии. Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 18-20.
86 Доклад Валуева 8 марта 1862. Б.м., б.г. С. 2.
87 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 2.
88 McKenzie К. Zemstvo Orgahization and Role within the Administrative Structure //
The Zemstvo in Russia. An Experiment in Local Self-government / Ed. T. Emmons.
Cambrige, 1982. P. 32.
146
89 Нардова В.Л. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов
XIX в. Правительственная политика. Л., 1984. С. 14-15.
90 См.: РГИА. ф. 862. On. 1. Д. 395. Л. 104.
91 ОР РЫБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). Д. 269. Л. 6.
92 См.: Доклад П.А. Валуева. 8 марта 1862 г. С. 8.
93 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 1.
94 См.: Там же. Л. 13.
95 РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 397. Л. 36-37.
96 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 3-4.
97 Там же. Л. 5-6.
98 Там же. Л. 4-6.
99 Там же. Л. 2, 7.
100 Там же. Л. 8-9.
101 Доклад П.А. Валуева 8 марта 1862 г. С. 4.
102 Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. 13-е изд. М.,
1917. С. 9.
103 РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 397. Л. 42.
104 Доклад П.А. Валуев 8 марта 1862 г. С. 4; см. также: Материалы для Комис¬
сии... Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 24-25.
105 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). Д. 269. Л. 7.
106 Там же. Л. 2.
107 Там же. Л. 13.
Разработка проектов земской реформы
в Комиссии о п/тернских и уездных учреждениях
под председАтельством П.А. Едлуевд
Завершающий этап подготовки земской реформы происходил в
иной исторической ситуации, характеризующейся не только новым
правительственным курсом, но и изменением настроений общества.
На место эйфории постепенно пришли скепсис и разочарование:
слишком разителен был контраст между ожиданиями и результата¬
ми реформаторской деятельности начала 1860-х годов. Ряд исследо¬
вателей считают, что именно атмосфера всеобщего недовольства,
выступления крестьян и негативное отношение помещиков к кре¬
стьянской реформе, пожары 1862 г. в Петербурге, сильно пугавшие
правительственную элиту1, восстание в Польше, сплотившее обще¬
ство, и прежде всего дворянство, на почве патриотизма заставили
правительство поторопиться с введением земской реформы. Однако
эта проблема представляется более сложной, нежели кажется на
первый взгляд.
После отмены крепостного права все, что касается местного са¬
моуправления, становится для общественного мнения второстепен¬
ным. В целом дворянство, недовольное Положением 1861 г., главное
внимание уделяло вопросам центральной власти, требуя введения
представительного органа в той или иной форме. Об этом шла речь
на тверском, новгородском, рязанском, смоленском, петербургском,
тульском, московском дворянских собраниях в 1862-1863 гг.2
Безусловно, правительство не могло не учитывать обстановку,
сложившуюся в стране. Но необходимость реформы местного само¬
управления лежала прежде всего в сфере начатых преобразований в
местном управлении, и их было жизненно важно логически завер¬
шить. Вместе с тем правительство спешило ввести отвечающее на¬
чатым преобразованиям управление земскими повинностями, нужда
в котором еще более усилилась в период реализации крестьянской
реформы.
Следующий этап подготовки земской реформы был связан с име¬
нем нового министра внутренних дел и председателя Комиссии о гу¬
бернских и уездных учреждениях П.А. Валуева. Исследователи счита¬
ют, что назначение П.А. Валуева главой Министерства внутренних
дел означало смену правительственного курса, уступку дворянству,
“победу крепостной реакции”, первыми жертвами которой пали
Н.А. Милютин и С.С. Ланской, получившие отставку в апреле 1861 г.3
148
П.А. Валуев имел собственные взгляды на будущее России,
тесно увязывая его с реформой центрального управления и мест¬
ного самоуправления. О том, что он имел свою программу, пишут
В.В. Гармиза и В.Г. Чернуха. С именем Валуева, отмечают они,
связана “история правительственного конституционализма”4.
Как и большинство выразителей общественного мнения и ли¬
беральной бюрократии, П.А. Валуев исходил из идей единства уп¬
равления и децентрализации. Наиболее отчетливо они изложены
в его докладе от 8 марта в Совете министров 1862 г.5 и записке
“О внутреннем состоянии России от 26 июня 1862 г. В докладе
Валуев отмечал, что “децентрализация управления возможна на
практике не иначе, как с передачею некоторых дел из непосред¬
ственного ведения коронных инстанций в ведение общественных
или сословных”. Однако, по его мнению, следовало соблюдать из¬
вестные условия в виде “сохраняемого и ограждаемого” прави¬
тельственного надзора. “Неуместные притязания стеснить права
и влияние высшего правительства должны быть устранены”.
Перечисляя целый ряд факторов, приведших к правительствен¬
ной изоляции, Валуев доказывал, что первый шаг, сделанный с
“проектом земско-хозяйственных учреждений”, явно недостато¬
чен и “аналогичную попытку необходимо сделать и в централь¬
ной администрации”6.
Эти выдержки из документов, написанных с интервалом в не¬
сколько месяцев, с очевидностью свидетельствуют о разном подхо¬
де Н.А. Милютина и П.А. Валуева к организации власти. Если
Н.А. Милютин был сторонником расширения горизонтали власти,
то П.А. Валуев считал необходимым усилить ее вертикаль. Отсюда
те коренные различия в понимании целей и задач введения земских
учреждений. Для Милютина они являлись составной и необходимой
частью реформы местного управления, для П.А. Валуева - неким
фундаментом, позволявшим укрепить вертикаль власти, что он ви¬
дел прежде всего в реформе Государственного совета. Но указанная
записка от 26 июня была не первым документом, посвященным ре¬
форме высшего законосовещательного органа. Еще в сентябре
1861 г. Валуев пытался привлечь внимание императора к проблеме
организации центральной власти. В своих примечаниях к дневникам
он писал, что, осознавая необходимость единства управления, “я уже
в первой записке искал случая коснуться и другого, более общего
вопроса о коренных условиях и формах государственного управле¬
ния”. И далее: в то время “еще нельзя было высказаться с надеждой
на успех насчет допущения некоторого участия в делах правительст¬
венных новых элементов выборного или призывного представи¬
тельства”. Лейтмотивом первой записки, по его словам, было указа¬
ние на пределы самодержавного полновластия”7. Этой же теме бы¬
ли посвящены четыре записки, написанные в 1862-1863 гг. В запис-
149
ке от 28 октября - 28 ноября 1863 г. был представлен детально раз¬
работанный проект реформы Государственного совета8.
П.А. Валуев планировал одновременное введение местного и
общегосударственного представительства. В дневниковой записи от
26 ноября 1863 г. он подчеркивал: “Кончил и подписал записку, со¬
ставленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и при¬
урочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета.
Записка служит как бы предисловием к составленному мной проек¬
ту”9. По его проекту при Государственном совете предусматрива¬
лось создание своеобразной нижней палаты - Съезда государствен¬
ных гласных из 181 человека, большую часть которых - 101 человек
должны составить представители земств, избранных на губернских
земских собраниях; 32 депутата избирались от окраин (Сибири, Вой¬
ска Донского, Прибалтики, Кавказа); 30 гласных назначались импе¬
ратором; 18 человек представляли крупные города (делегировались
городскими думами или собраниями городских обществ из среды до¬
мовладельцев или купцов первой гильдии, ведущих торговлю не ме¬
нее трех лет10. Председатель назначался императором из среды чле¬
нов Верхней палаты Государственного совета; верховной властью
назначались и два вице-председателя Съезда11.
В компетенцию Съезда государственных гласных входило рас¬
смотрение проблем, “требовавших нового закона, устава или учреж¬
дения”, а также ходатайств сословий и земских учреждений, желез¬
нодорожных строительных организаций с правительственной гаран¬
тией, обсуждение в качестве низшей законодательной инстанции го¬
сударственного бюджета и чрезвычайных финансовых мер. Вне
предметов его ведения оставались внешняя политика, чрезвычай¬
ные меры внутренней политики, сверхсметные кредиты, бюджеты
городов12.
Верхнюю палату Государственного совета представляло его Об¬
щее собрание. При обсуждении дел, поступающих из нижней пала¬
ты, в Общем собрании с правом голоса принимали участие два вице-
председателя и 14 избранных членов Съезда государственных глас¬
ных. По сути дела их избрание носило номинальный характер, ибо
предполагалась баллотировка списка из 20 кандидатов, предлагае¬
мых председателем Съезда по соглашению с вице-председателем и
секретарем13.
Однако идея центрального представительства П.А. Валуева, так
же как и конституционные притязания дворянства начала 1860-х го¬
дов, одобрения Александра II не получила, и 13 декабря 1863 г., бу¬
квально за две недели до опубликования Положения о земских учре¬
ждениях, император категорически отверг предложения министра
внутренних дел14.
Вопросы центрального представительства и проекты земской
реформы разрабатывались одновременно. П.А. Валуев впервые из-
150
ложил свою точку зрения на проблемы самоуправления в вышеупо¬
мянутом докладе от 8 марта 1862 г.15 Этот доклад не только обозна¬
чил его основные взгляды на проблемы организации власти, но и
имел полемическую направленность против позиций Н.А. Милюти¬
на. Обращаясь к основам избирательной системы, он упрекал пос¬
леднего в том, что тот намеревался строить земские органы на прин¬
ципе сословности, используя принцип равного представительства от
сословий. В то же время П.А. Валуев критиковал и территориаль¬
ный принцип, который устранит "‘историческое основание нынеш¬
них сословных подразделений”. В результате он предлагал сое¬
динить оба принципа воедино, положив в основу имуществен¬
ный ценз16.
В докладе от 8 марта П.А. Валуев сформулировал свои предста¬
вления о пределах власти и степени самостоятельности органов зем¬
ского самоуправления: “Предоставить в кругу их ведомства наи¬
большую, по возможности, самостоятельность и свободу действий”.
Далее следовало весьма либеральное замечание о том, что эти учре¬
ждения “не должны быть ограничены значением инстанций, посто¬
янно испрашивающих разрешения власти высшей или ожидающей
ее указаний для направления своих действий”17. Однако эта фраза
плохо сочеталась с заключением доклада, где четко определялись
пределы свободы действий органов местного самоуправления. В от¬
личие от Н.А. Милютина, настаивавшего на широкой степени само¬
стоятельности общественных учреждений, Валуев взвешивал ее в
“гомеопатических дозах”: “Доля участия в административных делах
должна быть точно определена и соображена с общими условиями и
потребностями государственного управления”18.
В целом анализ доклада от 8 марта 1862 г. свидетельствует о том,
что глава Комиссии о губернских и уездных учреждениях не был де¬
тально ознакомлен с теми работами, которые велись в подведомст¬
венном ему учреждении. Практически одновременно с докладом
П.А. Валуева появились документы, исходящие от Комиссии о гу¬
бернских и уездных учреждениях19, в которых была продолжена
разработка концепции земской реформы: “Соображения об
устройстве земско-хозяйственного управления”, обсужденные в
общем присутствии Комиссии 10 и 12 марта, и доклад “Об устройстве
хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах”
от 10 марта.
“Соображения” несли в себе многое из того, что было разрабо¬
тано Комиссией при Милютине. Это относилось к определению зем¬
ских дел и выделению губерний и уездов как самостоятельных хо¬
зяйственных единиц, имеющих свои земские дела, которые должны
быть вверены местному самоуправлению в лице земских учрежде¬
ний20. В “Соображениях” повторялись определения предметов веде¬
ния земских учреждений. Из доклада Комиссии от 10 марта 1862 г.
151
следовало, что из ведения губернского начальства изымались мест¬
ные хозяйственно-распорядительные дела. Все это вело к ликвида¬
ции приказов общественного призрения, строительных и дорожных
комиссий, чьи функции передавались новым хозяйственно-распоря¬
дительным и административно-полицейским учреждениям”21.
Влияние милютинских идей о широкой степени самостоятель¬
ности чувствовалось в определении существа, степени и пределов
власти. В документе подчеркивалось, что “если губерния и уезд
признаются в отношении местных хозяйственных интересов целы¬
ми, имеющими известную самостоятельность единицами, то зем¬
ским учреждениям, служащим их представителями, должна быть
предоставлена действительная и самостоятельная власть в за-
ведывании делами местного интереса. В “Соображениях” указыва¬
лось, что “доколе действия земских учреждений касаются только
местного интереса, нет надобности в участии правительственной
власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел”22. Этот те¬
зис неоднократно повторялся на страницах документа. В доказа¬
тельство необходимости широкой степени самостоятельности в
местных делах Комиссия подчеркивала, что поскольку “общим ос¬
нованием” является единство и самостоятельность распорядитель¬
ной власти земских учреждений”, постольку проверка и контроль
над их распоряжениями “должны принадлежать самому земству,
самому обществу губернии или уезда”.
Но в указанных документах Комиссии, наряду с очевидной пре¬
емственностью со взглядами Н.А. Милютина, появились новые по¬
ложения. Здесь был сделан акцент на том, что земские учреждения,
“имея характер местный и общественный, очевидно не могут вхо¬
дить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций,
а потому не могут подлежать и инстанционному служебному подчи¬
нению, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительст¬
венных мест”. “Заведование земскими делами уездов и губерний
должно быть вверено самому населению уезда и губернии, на том
основании, как хозяйство частное предоставляется распоряже¬
нию частного лица, хозяйство общественное - распоряжению са¬
мого общества” (курсив наш. - Е.М.)2Ъ.
Этот тезис отчетливо поясняет наметившиеся различия между
позициями Н.А. Милютина и валуевской Комиссии. Если Милютин
неоднократно подчеркивал, что земские учреждения есть органы
правительственной власти, то здесь уже видны расхождения, кото¬
рые в дальнейшей работе над законопроектами и приведут к тому
статусу земских учреждений, который заранее был обречен на кон¬
фликтные ситуации с государственной администрацией.
В “Соображениях”, так же как и в милютинском проекте, сохра¬
нились названия для распорядительных органов - земские собрания,
для исполнительных - земские комитеты. Но исчезло общее найме-
152
нование земских учреждений - “губернское и уездное земские при¬
сутствия”.
В документе четко формулировались принципы трехкуриальной
избирательной системы и ее обоснование. Отмечалось, что ни тер¬
риториальный, ни сословный принципы в чистом виде не подходят
для России. Сословное деление “не согласно с характером земских
учреждений”, территориальный принцип не может быть осуществ¬
лен “ по условиям пространства и численности населения наших уез¬
дов”. Примирить эти принципы поможет деление избирателей на
три группы: “класс землевладельцев частных, не входящих в состав
обществ, общества городские и общества сельские”24. В основу
формирования избирательных собраний были положены принципы
всесословности и имущественного ценза. В “Соображениях” отме¬
чалось, что “избирательные собрания создаются без различия со¬
словий, но с ограничением известными условиями личного и имуще¬
ственного положения”25. Члены Комиссии пытались в первом соб¬
рании примирить интересы крупных, средних и мелких собственни¬
ков, определив достаточно низкий поземельный ценз “в 50 высших
душевых наделов”26. Для владельцев торгово-промышленных пред¬
приятий имущественный ценз был несколько выше - 15 тыс. руб.
серебром, что, по мнению Комиссии, было адекватно “средней цен¬
ности в 100 высших душевых наделов27.
Комиссия настаивала на понижении имущественного ценза в
первой курии для “лиц, знание и образование которых представляет
особое ручательство благонадежности и нравственных качеств”, к
которым были отнесены сельское духовенство с уменьшением цен¬
за в 15 раз, люди с высшим образованием - в 5 раз. Кроме того,
в первый избирательный съезд члены Комиссии предполагали
включить арендаторов, ибо земля, при аренде на долгие сроки, поч¬
ти “имеет характер собственности”, и при возрастающем значении
аренды было бы несправедливым оставить “без представительства в
общем земском деле эту часть интересов”. Поземельный ценз для
лиц, арендующих землю не менее, чем на 6 лет, составлял 250 по¬
душных наделов28:
Комиссия о губернских и уездных учреждениях настаивала на
понижении избирательного ценза для второй курии - городских из¬
бирателей - в связи с наличием городов, “бедных населением и сред¬
ствами” и при “большем, сравнительно с уездами, раздроблением не¬
движимости”. Поэтому к выборам предполагалось допустить домо¬
владельцев, чья собственность в уездных городах оценена не менее
1 тыс. руб., в губернских - не менее 3 тыс. Избирательное право рас¬
пространялось и на купцов первой и второй гильдий29.
Члены Комиссии отмечали, что формирование третьего избира¬
тельного собрания представляет большие трудности, ибо “частной
недвижимой собственности почти не существует” и различий “в иму-
153
щественных интересах членов сельских общин... совсем нет”. Ко¬
миссия предложила ввести в сельских общинах “коллективное
право” избрания, которое может осуществляться двумя способа¬
ми, не имеющими существенных различий: образовать собрания
из выборных волостных сходов или из волостных старшин и сель¬
ских старост, которые, будучи избранными крестьянами, могут
служить лучшими представителями интересов крестьянских об¬
щин и волостей30.
Интересно отметить, что в “Соображениях” нет различий меж¬
ду активным и пассивным избирательным правом. В документе под¬
черкивается, что “едва ли удобно было допустить, что тот, кто не¬
правоспособен избирать, может быть избранным” и “должно поста¬
новить правилом, что только избирающие могут быть избраны”31.
Документ предусматривал, как, собственно, и все проекты либе¬
рального дворянства, обеспечение руководящей роли дворян-поме-
щиков в органах самоуправления как “класса более образованного и
развитого” и “до известной степени пользовавшегося и доселе поли¬
тическими правами и уже несколько опытного в гражданской жиз¬
ни”. Предполагалось избирать одного гласного (здесь впервые по
отношению к депутатам появилось название “гласный”) от уездных
землевладельцев на каждые 2 тыс. высших подушных наделов; от
города - одного гласного на 200 домовладельцев в городах с населе¬
нием менее 10 тыс. человек, в прочих - от 300 домовладельцев. Кре¬
стьяне же избирали одного гласного от 4 тыс. высших подушных на¬
делов. Но в городской и сельской курии разрешалось избрание глас¬
ных и из числа уездных землевладельцев в силу их “развития и обра¬
зования”. Срок действия полномочий гласных был ограничен тремя
годами, так как, по мнению Комиссии, именно он дает возможность
избранным “основательно познакомиться с вверяемым им делом”,
а общественному мнению - оценить их труды.
Общественный характер будущих земских органов проявлялся в
том, что гласным не полагалось никакого содержания, служебных
прав и преимуществ, ибо они “представляют собою не должностных
лиц, но только членов общества, временно собирающихся для выра¬
жения общественного мнения”32.
Губернское земское собрание формировалось из гласных уезд¬
ного собрания (от 4 до 6 гласных в зависимости от величины уезда),
причем в их числе обязательно должны быть один-два человека из
числа членов уездного земского комитета33.
В “Соображениях” была сделана попытка разграничить власть и
обязанности между губернскими и уездными земскими учреждения¬
ми, которые, по мнению “Комиссии, проистекали “из общего нача¬
ла самостоятельности, признанной за губернией и уездами как хо¬
зяйственными единицами”. Здесь подчеркивалось, что “уезды долж¬
ны быть независимы в деятельности по своему земскому хозяйству
154
от губернии, как общества от уездов, как частные лица от об¬
ществ”34.
Однако сами члены Комиссии признавали, что “ни на деле, ни в
законе не существовало разделения имуществ и повинностей между
уездом и губернией”, ибо оно “зависит от местных и частных усло¬
вий и обстоятельств”. Поэтому “остается один исход - предоставить
разделение это губернскому земскому собранию”, а в “некоторых
особенно важных случаях - общей правительственной власти”35.
В “Соображениях” было уделено внимание и тому принципу,
на котором настаивало общественное мнение: принципу гласности.
В документе отмечалось, что вопрос о публичности земских собра¬
ний и печатании протоколов их заседаний должны решаться сами¬
ми земскими собраниями. Но сметы и отчеты, составляющие об¬
щий интерес, “должны быть непременно публикуемы во всеобщее
сведение”36.
Таким образом в “Соображениях” Комиссии о губернских и
уездных учреждениях представлен свой вариант земской реформы,
который во многих своих положениях был связан с предложениями
Н.А. Милютина. Эта преемственность видна прежде всего в струк¬
туре земских учреждений, в определении сферы их деятельности,
в предоставлении широкой самостоятельности в круге дел, опреде¬
ленных законом. В то же время в этом проекте очевидны сущест¬
венные различия, заключавшиеся в иной системе избирательного
права, и главное - в противопоставлении земских учреждений пра¬
вительственной власти как органов общественных, являющихся вы¬
разителем общественного мнения.
Как уже отмечалось, Валуев детально не был ознакомлен с ра¬
ботами Комиссии, доказательством чего служит его дневниковая за¬
пись от 9 марта 1862 г., где он пишет: “Я потребовал проект поло¬
жения о земско-хозяйственных учреждениях, составленный под ру¬
ководством Соловьева. Принялся за переделку и распорядился созы¬
вом Комиссии на завтрашнее число” (курсив наш. - Е.М.)37. Поэто¬
му “Очерк положения о губернских и уездных земских учреждени¬
ях” (далее: Первоначальный очерк)38, который был представлен
П.А. Валуевым в Совете министров 15 марта39, отличался от пред¬
ложений, сформулированных в “Соображениях” Комиссии.
П.А. Валуев, ознакомившись с документами Комиссии, внес ту¬
да существенные коррективы в соответствии со своими взглядами,
высказанными в докладе от 8 марта. Главные его замечания своди¬
лись к изменениям в избирательной системе. Трехкуриальная систе¬
ма была в Первоначальном очерке сохранена, однако были внесены
такие изменения, которые резко усилили ее сословную окраску.
Если в “Соображениях” Комиссии первое избирательное собрание
называлось собранием “уездных землевладельцев”, то в Очерке по¬
явилось громоздкое уточнение: “сословие дворян и поземельные
155
собственники, не принадлежавшие ни к местному дворянству, ни к
составу местных волостных обществ”. За второй курией осталось
название городских обществ; третья курия стала именоваться кури¬
ей “волостных крестьянских обществ”. Из двух возможных вариан¬
тов, предложенных Комиссией, был выбран второй, где уездные
гласные выбираются на сходе волостных старшин и сельских ста¬
рост (ст. 19). Таким образом, для первых двух курий предполагались
прямые выборы в уездное собрание, для крестьян - косвенные двух¬
степенные40. Имущественный ценз, предложенный Комиссией, был
сохранен, включая по первой курии льготы для лиц с высшим обра¬
зованием и священнослужителей (ст. 13, 16, 19).
В Первоначальных очерках был введен возрастной ценз: изби¬
рателями не могли быть лица, моложе 25 лет. Здесь сформулирован
и ценз пола, ибо женщины сами не имели права участвовать в выбо¬
рах; их интересы представляли уполномоченные (близкие родствен¬
ники: отцы, мужья, сыновья, братья). В проекте был очерчен круг
лиц, которые не допускались к выборам: лица, находившиеся на мо¬
мент выборов под следствием или судом, а также уже судимые.
Главным новшеством в избирательной системе, внесенным по
настоянию П. А. Валуева, являлись различия в активном и пассивном
избирательном праве: не каждый избиратель мог быть избранным.
В первой курии могли быть избраны все 5 категорий избирателей.
По второй курии не могли быть допущены к выборам домовладель¬
цы, но пассивное право предоставлялось чинам городского управле¬
ния и представителям первых трех категорий от первой курии
(ст. 23). Кроме того, в первоначальных очерках устанавливался и
ценз несовместимости, который заключался в том, что в гласные не
могли избираться лица, занимающие должности в государственной
администрации.
Предметы ведения земских учреждений были сформулированы
так же, как и в “Соображениях” Комиссии. К ним относились: заве¬
дование капиталами, имуществами и денежными сборами земства;
устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооруже¬
ний и путей сообщения, причисленных “по особо составленному рас¬
писанию к разряду губернских или уездных”; меры обеспечения на¬
родного продовольствия; заведование благотворительными заведе¬
ниями; управление делами взаимного обязательного страхования;
меры к развитию торговли и промышленности; исполнение потреб¬
ностей воинского и гражданского управления; раскладка податных
сборов на основании узаконений или особых распоряжений прави¬
тельства.
По проекту Валуева, в отличие от предположений Н.А. Милю¬
тина, дворянские земства создавались с участием городской верхуш¬
ки и сельской администрации под строгой опекой властных струк¬
тур. Видимо, так Валуев стремился избежать нежелательных пос-
156
ледствий при выборах в Съезд государственных гласных, чтобы
туда не могли бы проникнуть неугодные элементы. Тем не менее
органы самоуправления строились на принципах выборности, все-
сословности, имущественного ценза.
После рассмотрения Первоначальных очерков 15 марта 1862 г.
в Совете министров этот документ, по требованию Александра II,
был передан на обсуждение Особому совещательному собранию под
председательством вел. кн. Константина Николаевича, в состав ко¬
торого должны войти главноуправляющий Вторым отделением
е.и.в. канцелярии М.А. Корф, главноуправляющий Министерства
путей сообщения и публичных зданий К.В. Чевкин, управляющие:
Министерством финансов М.Х. Рейтерн, Министерством государст¬
венных имуществ А.А. Зеленой (Зеленый), министр юстиции
В.Н. Панин и П.А. Валуев. Созыв Особого совещательного собра¬
ния был, видимо, вызван возражениями вел. кн. Константина Нико¬
лаевича, ибо в дневниках Валуева содержится упоминание о ходе за¬
седания в Совете министров, где, по его словам, вел. кн. “нападал на
все то, что одобрял неделю тому назад”41.
Как очевидно из “Проекта журнала совещательного собрания
1862 года” (писарская копия с карандашными поправками ПА. Валуе¬
ва), состоялось всего 5 заседаний (14, 18, 25 апреля и 16 и 23 мая)42.
За этот короткий срок из 78 статей 38 были изменены и введены
7 новых43. Думается, что ряд представителей правительственной
бюрократии недооценивали на первых порах значения земских уч¬
реждений, приходя позже к осознанию их действительной роли44:
Внимание привлекают прежде всего внесенные Особым сове¬
щательным собранием изменения в избирательную систему. Они
касались как внешних форм, так и содержания. В ст. 11 заменили
термин “сословие дворян” на “дворян-землевладельцев”, что собст¬
венно нисколько не меняло смысла статьи. Далее, по первой курии,
с одной стороны, из списка возможных избирателей были исклю¬
чены лица, имевшие льготный ценз: духовенство и лица с высшим
образованием. С другой, список избирателей был пополнен мелки¬
ми земельными собственниками, могущими составить полный иму¬
щественный ценз и голосовать через уполномоченных. Такое пра¬
во получили “уполномоченные от дворян”, владевших от 5 до
100 средних подушных наделов, и “уполномоченные от землевла-
дельцев-недворян”, чьи владения составляли от 20 до 200 средних
подушных наделов, или имеющих недвижимость на сумму не менее
2 тыс. руб. Особое совещательное собрание повысило имущест¬
венный поземельный ценз в 2 раза для всех категорий избирателей
по первой курии: для землевладельцев-дворян с 50 высших до
100 средних подушных наделов, для землевладельцев-недворян -
со 100 до 200 и для арендаторов - с 250 высших до 400 средних по¬
душных наделов45.
157
Новой была ст. 14, которая указывала, что “право голоса дается
без различия, находится ли земля в собственности владельца, или от¬
ведена в постоянное пользование крестьян, или сдана в аренду”.
Из этого числа исключались лишь земли, которые были выкуплены
на основании выкупной сделки.
Принципы выборов для второй курии оставались неизменными,
а в третьей курии один гласный избирался не от 4 высших, а от
6 средних подушных наделов. Так же, как и в первом случае, общая
площадь земельных угодий практически оставалась прежней46.
Следует заметить, что избирательная система была довольно слож¬
ной и несовершенной, так как она не учитывала качество и ценность
земли, а также особенности тех районов, где практически отсутство¬
вали помещичье землевладение и освобожденное крепостное кре¬
стьянство, на что позже обратил внимание Н.А. Милютин.
Так же, как и в “Первоначальных очерках”, Особое совеща¬
тельное собрание сохранило различия между активным и пассив¬
ным избирательным правом. По первой курии избираться могли
все представители, имеющие поземельный ценз. Активного изби¬
рательного права не имели арендаторы и лица, владеющие торго¬
во-промышленными предприятиями стоимостью в 15 тыс. руб.,
или с годовым оборотом в 6 тыс. По второй курии в гласные мог¬
ли быть избраны купцы первой и второй гильдий, владельцы не¬
движимой собственности, оцененной не менее чем в 6 тыс. руб.
Это же право получили выборные чины городского управления,
члены первой курии (кроме арендаторов и уполномоченных от
мелкого землевладения). В третьей курии по-прежнему могли из¬
бираться представители сельской и волостной администрации, но
был расширен круг представителей первой курии, которые имели
право быть избранными от третьего избирательного собрания.
Пассивное право получили все категории избирателей первой
курии.
Незначительные изменения предусматривались в структуре зем¬
ских учреждений. Распорядительные органы получили название
“уездные и губернские земские управы”. Совещательное собрание
пришло к выводу, что в уездном земском собрании должен предсе¬
дательствовать не уездный предводитель дворянства, а “один из чле¬
нов по назначению правительства” (ст. 30). Без изменений остались
принципы формирования уездной управы, состоящей из 6 уездных
гласных (утверждаемых губернатором), во главе с уездным предво¬
дителем дворянства. По такому же принципу строились и губерн¬
ские распорядительные органы (ст. 34): вместо губернского предво¬
дителя дворянства в губернском земском собрании должен председа¬
тельствовать “один из местных землевладельцев по назначению го¬
сударя”, губернский же предводитель дворянства оставался главой
исполнительного органа.
158
На важнейший вопрос о предметах ведения земских учреждений
Особое совещательное собрание обратило менее всего внимания.
Более пространным стало определение сферы деятельности орга¬
нов самоуправления, которая фиксировалась как “заведование соб¬
ственно земско-хозяйственными делами, т.е. относящимися к мест¬
ным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда”.
В ст. 2 (п. 6) во фразе “меры к развитию торговли и промышленно¬
сти” слово “меры” было заменено на “попечение” - понятие крайне
расплывчатое, которое позже войдет и в Положение о земских учре¬
ждениях 1864 г. В целом предметы ведения в обоих вариантах Перво¬
начальных очерков были сформулированы лишь в общих чертах. Не
был решен и вопрос о финансовых средствах земских учреждений.
Собрание пыталось убрать из документа любое упоминание о
возможности вмешательства земства в дела государственной власти.
По ст. 38 “Первоначальных очерков” земство имело право предос¬
тавлять “высшему правительству сведения и заключения по предме¬
там государственных потребностей, до местных интересов каса¬
ющихся” . Фраза “по предметам государственных потребностей”,
была исключена и появилась новая: “ходатайство по сим предме¬
там” (курсив наш. - ЕМ.), что кардинально изменило смысл статьи,
ибо ходатайства могли касаться лишь местных интересов (ст. 40).
Строгий контроль над земскими учреждениями со стороны
Особого совещательного собрания был сохранен и даже усилен:
“Губернатор, в случае явного бездействия земских учреждений, или
неисполнения ими правительственных распоряжений по отправле¬
нию различного рода повинностей, делает им напоминания и побуж¬
дает их к должному исполнению, а затем, в случае безуспешности
напоминаний, властен приступить к непосредственным исполни¬
тельным распоряжениям на счет земства”. “Определение случаев”,
когда “губернатор признает необходимым пользоваться этим пра¬
вом, остается на полной его ответственности” (курсив наш. -
ЕМ.). В совокупности со ст. 9, по которой губернатор мог приоста¬
новить исполнение любого постановления земских учреждений
в случае признания его “противным законам или общим пользам
государства” создавало возможности для абсолютного произвола
губернаторской власти. Очерчивая пределы власти земских учреж¬
дений, Особое совещательное собрание не позаботились о том, как
оградить права земства от незаконных притязаний администрации.
Таким образом, в рамках закона должны были действовать только
земства, а губернаторы - полагаться лишь на свое собственное усмот¬
рение. Правда, собрание исключило ст. 58, по которой губернатор
и уездный исправник могли принимать участие в земских собраниях
с совещательным голосом.
В.В. Гармиза справедливо писал, что эволюция взглядов Валу¬
ева шла в сторону “все большего ограничения прав земства”.
159
Но весьма спорным представляется его умозаключение, что этот
процесс являлся отражением точки зрения Валуева на “земство
как учреждение государственное”. О непримиримом противоре¬
чии валуевских проектов с общественной теорией самоуправления
писал и С.Я. Цейтлин47. Авторы вышеприведенных высказываний
смешивают вопрос об усилении контроля и надзора за земскими
учреждениями с вопросом об их предполагаемом статусе. Но кон¬
троль и надзор государственной власти за органами земского са¬
моуправления не адекватен государственной теории местного са¬
моуправления. Министр внутренних дел, говоря о “своем месте в
государственном организме” органов земского самоуправления,
имел в виду прежде всего их действия в круге, определенном зако¬
ном и сильной контролирующей ролью высшей власти. В “Объяс¬
нительной записке” к проекту ясно выражена основная мысль ав¬
тора: “Общий надзор правительственной власти за исполнением
законов и пресечением действий противозаконных и преступных
должен распространяться на действия земских учреждений на
том основании, как на действия частных лиц и обществ” (кур¬
сив наш. - Е.М.)48.
Объективно все проекты П.А. Валуева являлись отражением
общественной теории самоуправления. В области местного управле¬
ния правительство отказалось от милютинской идеи его полного ре¬
формирования. Из нее была вычленена лишь та часть, которая от¬
носилась к хозяйственно-распорядительному управлению, к зем¬
ским учреждениям. В этом заключался корень будущих противоре¬
чий российского земства с местными и центральными властями, так
как земским учреждениям с самого начала было уготовано место
подле них. И дело заключалось не столько в том, что Валуев, воз¬
главивший Комиссию о губернских и уездных учреждениях, был
сторонником общественной теории самоуправления, сколько в са¬
мой постановке проблемы. Коль скоро земские учреждения были
выделены из общей администрации и поставлены рядом с ней, то са¬
ма логика подсказывала Валуеву даровать земским учреждениям
права частного юридического лица, тем самым ограждая казенную
администрацию от вмешательства земства в дела государственного
управления.
В целом оба первых варианта земской реформы были основаны
на принципах выборности, имущественного ценза, всесословности с
преобладанием дворянства. Предметом ведения земских учрежде¬
ний являлись местные дела. Степень самостоятельности органов са¬
моуправления существовала в круге дел, определяемых законом.
Пределы власти были ограничены усиленным надзором губерна¬
торской и центральной власти. Эти проекты имели слишком много
“узких мест”, на которые не могли не обратить внимание представи¬
тели либеральной бюрократии.
160
По свидетельству С.М. Середонина, в Особом совещательном
собрании были зачитаны “Соображения по проекту о земских учре¬
ждениях” Н. А. Милютина, выступившего с резкой критикой валуев¬
ского проекта49. В области избирательной системы Н.А. Милютин
обратил внимание на недостатки в трехкуриальной системе выбо¬
ров. В целом соглашаясь с принципом поземельного ценза, на кото¬
ром строилась первая курия, основанного “на числе душевых наде¬
лов”, Милютин все же верно заметил, что в некоторых районах, где
не было крепостного права, а также в Литовских губерниях “нужно
найти другой способ оценки”. Бывший глава Комиссии выступал
против явного преобладания дворян-землевладельцев, доказывая,
что в лесных и степных местностях несправедливо принимать в рас¬
чет все количество земель, включая неудобные, особенно там, где
“обширные пространства пустопорожней земли составляют не¬
сколько сот тысяч десятин”. Естественным следствием такого позе¬
мельного ценза, строящегося лишь на общем размере помещичьих
имений, будет то, что “число гласных может превзойти даже число
владельцев”. Во второй курии Милютин был сторонником расшире¬
ния числа избирателей за счет привлечения купцов третьей гильдии,
которые “составляют почти исключительно все торговое сословие в
малых городах”. Он вообще считал, что во второй курии нужно из¬
менить способ оценки имущества и сделать “мерилом избирательно¬
го ценза” не торговый капитал, а сумму платимого налога50.
Наиболее серьезные возражения Милютина вызвал способ фор¬
мирования крестьянской курии. По этому поводу он заметил:
“Не могу не выразить искреннего убеждения, что допущение к кре¬
стьянским выборам одних должностных лиц из крестьян (старшин и
старост) было бы крайне несправедливо”. Милютин, будучи сторон¬
ником равного представительства от сословий в земском управле¬
нии, заметил, что проект лишь формально строит земские учрежде¬
ния на принципах всесословности. “Условия для поступления в зва¬
ние гласных для городских, и особенно крестьянских обществ край¬
не ограничены”, - писал он. Усиление сословности, по его мнению,
“не вызвано практическими потребностями и “не согласно ни с
духом всего предшествующего законодательства, ни с нашими пра¬
вами и понятиями”.
Поскольку Милютин был сам сторонником льгот для людей с
высшим образованием, лишение их привилегий по валуевскому
проекту, с его точки зрения, возбудило бы крайнее изумление и
огорчение самых благомыслящих людей в России”. Он предлагал
распространить выборный принцип и на председателей исполни¬
тельных органов, считая, что председательство предводителей
дворянства в этих учреждениях отвлечет их от “выполнения своих
непосредственных обязанностей”. Кроме того, руководство зем¬
скими комитетами (управами) со стороны губернских и уездных
6. Земское самоуправление...
161
предводителей дворянства полностью подавило бы всякую их са¬
мостоятельность, сделав своеобразным придатком корпоративных
дворянских органов.
В целом бывший глава Комиссии дал крайне негативную оценку
избирательной системе, предложенной Валуевым, увидев ее истин¬
ную суть, скрывающуюся за внешне верной формулировкой. “При¬
менение выборного начала к администрации, - писал Н.А. Милю¬
тин, - только тогда может быть действительно и полезно, когда вы¬
борные лица уполномочиваются к самостоятельной и серьезной
деятельности” и привлекаются “к участию в управлении живые си¬
лы населения”. По его мнению, такого истинного выборного начала
в валуевских очерках не существовало. В результате осуществления
подобного проекта земские органы превратятся “в орудия произво¬
ла местных второстепенных властей, прикрывая своим невольным и
безгласным участием самые вопиющие злоупотребления”51.
Милютин полемизировал с Валуевым не только по положениям
предлагаемого Первоначального очерка, но и с его взглядами, вы¬
сказанными в докладе от 8 марта 1862 г. Он подчеркивал, что важ¬
нейшим предметом деятельности новых учреждений должно стать
все земское хозяйство, но “не губернские земские повинности”, о ко¬
торых писал глава министерства в своем докладе. Вводя понятие
земского бюджета, автор критических замечаний предлагал пере¬
дать государственный земский сбор в руки органов земского самоуп¬
равления52. Он ратовал за расширение сферы ведения земских учре¬
ждений и передачу в их руки “построек всякого рода”, “устройство и
содержание дорог и дорожных сооружений”, а также почтовых
станций. Именно таким образом будет “полнее и действительнее
участие земского управления в хозяйственных распоряжениях”53, -
считал Милютин.
Особое место в его “Соображениях” занимает критика валуев¬
ского очерка в части степени и пределов власти земских учрежде¬
ний. Основным принципом деятельности земских учреждений, по
его мнению, должен быть принцип самостоятельности их действий в
“кругу вверенных им дел”. Милютин настаивал на точном “поимено-
вании” всех случаев, подлежащих утверждению и наблюдению мест¬
ной и центральной администрации. Он прозорливо замечал (и это
впоследствии доказала история земских учреждений), что без тако¬
го “ясного указания” “самостоятельность земских учреждений не бу¬
дет достаточно обеспечена” и столкновения сделаются неизбежны¬
ми”. Только такой необходимый и минимальный надзор, по мнению
Милютина, даст земским учреждениям “наибольший простор в дей¬
ствиях собственно распорядительных”, только так “пробудится по¬
лезная деятельность местных учреждений и “установятся правиль¬
ные отношения между учреждениями полицейскими и хозяйствен¬
ными”54.
162
В целом, говоря об отношении Н.А. Милютина к проекту, мож¬
но заключить, что в его представлении валуевский проект не имел
“действительного и серьезного значения, которое должно быть дано
земским учреждениям”. Избирательная система не позволила бы
привлечь к работе “живые силы” населения. Проект создавал земст¬
ва, не имеющие ни детально разработанных предметов ведения, ни
действительной самостоятельности, представляя собой инородное
тело, не связанное с другими органами местного управления. Этот
законопроект, по мнению Н.А. Милютина, основан “исключительно
на недоверии и преувеличенных опасениях”. Он призывал прави¬
тельство не делать ошибки, создавая безвластные второстепенные
учреждения, каких много: “Даруя новые учреждения... было бы ед¬
ва ли совместимо с достоинством и пользой правительства умалять
значение сего важного государственного акта”55.
28 июня 1862 г. исправленный- “Первоначальный очерк” был
представлен в Совет министров, а 2"июля утвержден Александром II
в качестве Главных начал земской реформы.
На данном этапе правительство обратилось к общественному
мнению, что проявилось в передаче на обсуждение дворянским соб¬
раниям валуевского законопроекта и разъяснениях самого министра
внутренних дел по поводу своего проекта земской реформы в печа¬
ти56. Однако исследователи сходятся во мнении, что предположения
дворянских собраний и дискуссии в прессе не нашли отражения в
проекте земской реформы57. Думается, что эти шаги правительства
имели целью не столько выявить позиции общественности, сколько
повлиять на нее и сформировать благоприятное отношение к прове¬
дению в жизнь именно этого варианта введения органов самоуправ¬
ления.
В марте 1863 г. был составлен окончательный проект Положе¬
ния о губернских и уездных учреждениях, который немногим отли¬
чался от исправленного “Первоначального очерка”. Он обсуждался
на заседаниях Комиссии о губернских и уездных учреждениях в фев¬
рале-марте 1863 г.58
В систему избирательного права был внесен ряд поправок, не
имеющих принципиального значения: изменено название курий -
первая получила наименование “уездных землевладельцев”, третья -
“волостных и сельских обществ”. По проекту поземельный ценз уже
не исчислялся самостоятельно по каждой губернии в соответствии с
величиной подушных наделов, а указывался в. специальной росписи,
составленной для каждого уезда. Поземельный ценз уполномочен¬
ных должен был составлять не менее V20 поземельного ценза для
дворян-землевладельцев. Проект сохранил увеличенный (двойной)
поземельный ценз для землевладельцев-недворян, и в четыре раза
возросший для арендаторов. Вновь в первую курию, как и в “Перво¬
начальном очерке”, были включены представители духовенства59.
6*
163
В новый вариант была добавлена ст. 19, по которой одно лицо
могло иметь два голоса: один - по “личному праву”, второй - по
“доверенности” или по “уполномочию”. Избирательная система
по-прежнему имела деление на пассивное и активное избирательное
право. По первой курии из числа избираемых исключались владель¬
цы торгово-промышленных предприятий и арендаторы, если они не
принадлежали к потомственному дворянству60.
Важным дополнением к системе избирательного права явилась
ст. 40, по которой вводилось понятие “несовместимости”61. В соот¬
ветствии с ней права быть избранными лишались лица, занимавшие
на государственной службе должности губернаторов, вице-губерна¬
торов, членов губернских правлений, губернских и уездных проку¬
роров, чинов местной полиции. В то же время по ст. 45 в состав уезд¬
ных собраний, в которых находятся казенные и удельные земли, на¬
значались от правительства представители ведомства государствен¬
ных имуществ и удельного ведомства. Кроме того, избирательное
право получили по первой курии лица, занимавшие в уезде должно¬
сти мирового посредника или мирового судьи в течение трех лет62.
В уездных и губернских земских собраниях сохранилось пред¬
седательство одного из местных землевладельцев по назначению
от короны, в уездных и губернских управах - предводителей дво¬
рянства63.
В предметах ведения никаких изменений не произошло. В этом
варианте определение сферы действий органов самоуправления ос¬
тавалось прежним: по ст. 1 “земским учреждениям вверяется в пре¬
делах, законом указанных, заведование делами земства, то есть де¬
лами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам
каждой губернии и уезда”. Так же, как и в предыдущих вариантах,
здесь отсутствовало понятие “земский бюджет”.
В новом варианте, несмотря на то что сохранились статьи, ста¬
вящие органы самоуправления под общий надзор и специальное на¬
блюдение властей, появились статьи, регулирующие отношения
земства с коронной администрацией. Этот вопрос был поднят
С.И. Зарудным, который заявил о необходимости введения “опреде¬
ленных правил касательно действий губернаторов и высших прави¬
тельственных учреждений об утверждении, остановлении и уничто¬
жении распоряжений земских учреждений”. Комиссия признала не¬
обходимость в целях “отстранения всякого рода недоразумений и
столкновений ввести правила касательно наблюдения правительст¬
венной власти” и “разрешения этих разногласий”64.
По тем постановлениям, которые требовали утверждения пра¬
вительственной власти, отзывы губернатора должны были быть
сообщены в течение недели, отзывы министра внутренних дел -
в течение двух месяцев. По ст. 11 земство получало важное право
приносить жалобы на неправильные действия губернатора и выс-
164
ших административных учреждений в Сенат65. Эта статья создавала
условия для ограничения произвола государственной администрации
и впоследствии породила огромное количество жалоб и ходатайств,
отражая конфликты между органами самоуправления и правитель¬
ственной бюрократией.
Кроме двух самостоятельных вариантов земской реформы -
П.А. Валуева и Н.А. Милютина в 1863 г. появился третий вариант,
который был сформулирован в “Отношении главноуправляющего
вторым отделением собственной его императорского величества
канцелярии” М.А. Корфа. Последний был участником Особого со¬
вещательного собрания в апреле-мае 1862 г. Но тогда его замечания
(судя по принадлежавшим ему оттискам “Первоначального очерка”)
не носили существенного характера и касались лишь частностей66.
В преамбуле “Отношения” М.А. Корф объяснял появление вторич¬
ных замечаний новшеством и трудностью дела, по которому ни в
практике других государств, ни в общественном мнении, ни в науке
“не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или на¬
чала”67. Но, думается, на самом деле повторные замечания Корфа
(да и других участников Особого совещательного собрания) к проекту
связаны с тем, что введение самоуправления поначалу казалось им
вопросом не столь важным, как некоторые из Великих реформ. Сам
автор, собственно, об этом и заявляет на начальных страницах доку¬
мента: “Работа эта по объему и по сложности не может равнять¬
ся с приготовляемыми уставами судопроизводства или законопо¬
ложениями 1861 года о крестьянах” (курсив наш. - £.М.)68.
Так же как и “Соображения” Н.А. Милютина, “Отношение”
М.А. Корфа написано в стиле обычных бюрократических бумаг и
начинается с похвал валуевскому проекту, который “имеет право
сразу утвердить наше местное самоуправление на широких нача¬
лах”, что является выражением “истинно-просвещенных взглядов”
Валуева и его Комиссии. Автор утверждал, что его замечания каса¬
ются “частностей и подробностей” и “главные основания должны
остаться неприкосновенными”, поэтому закон следует издать “в том
духе и по той же идее”69. Однако критика валуевского проекта
М.А. Корфом коснулась всех основных положений подготавливае¬
мой реформы: избирательного права, устройства, предметов веде¬
ния и пределов власти земских учреждений.
Весьма существенные замечания были сделаны М.А. Корфом
в сфере избирательной системы, что заключалось в трех основ¬
ных моментах: изменения в составе первой курии, ликвидация вто¬
рой - городской курии и отказ от ограничений в пассивном изби¬
рательном праве. Большинство исследователей и современников
той эпохи считали, что предлагаемые Корфом изменения в соста¬
ве первой курии характеризуют его как активного противника со¬
словности70.
165
Действительно, некоторые заявления Корфа, казалось бы, дают
основания к такому утверждению. Критикуя Валуева, он отмечает,
что выборный принцип, положенный в основу избирательной систе¬
мы, носит сословный характер. Но Корфа в этом случае волновало
не столько действительная необходимость ликвидации сословности,
сколько реакция общественного мнения. Он писал, что “резкое раз¬
личие, основанное на сословном начале”, не будет “хорошо принято
как лицами недворянского звания, так и дворянами”, которые “сей¬
час заявляют желание отказаться от сословных преимуществ”71.
На первый взгляд, избирательная система (“электоральный поря¬
док”), предложенная М.А. Корфом, была намного либеральнее ва¬
луевской. По его мнению, следует ввести различия в поземельном
цензе для “владельцев такой земли, на которой существует заселе¬
ние или заведено правильное хлебопашество, и для владельцев пус¬
тошей, лесной или степной земли. Для первых поземельный ценз
должен быть уменьшен, для вторых - увеличен”.
Он выступил против предложения Валуева о предоставлении
права голоса арендаторам, утверждая, что они на западе составляют
влиятельное сословие, а в России арендаторы - люди пришлые, “ма¬
ло привязанные к местности”, но главное, поземельный налог - ос¬
нова “электорального права” - падал не на них, а на собственников
земли. Вместо арендаторов М.А. Корф предлагал привлечь боль¬
шое количество собственников, имевших на землях уезда дома, да¬
чи, чья стоимость оценивалась не ниже 15 тыс. руб. Лица, имевшие
недвижимую собственность, оцененную не менее чем в 1 тыс. руб.,
получали право участия через уполномоченных. Далее, Корф пред¬
лагал увеличить круг избирателей за счет так называемых capacite с
пониженным избирательным цензом, к которым он относил посто¬
янно живущих в уезде лиц, “занимающих и занимавших должности
мировых судей и мировых посредников, членов земских учрежде¬
ний, предводителей и депутатов дворянства, городских голов”. В со¬
став capacite включались лица с высшим образованием, с понижен¬
ным имущественным цензом (как это намечалось в “Первоначаль¬
ных очерках”). Следующее предложение Корфа сводилось к огра¬
ничению числа уполномоченных, посылаемых от мелких собствен¬
ников в избирательные собрания.
Однако за громкими фразами Корфа нужно видеть действитель¬
ные цели этих изменений. После высокопарных фраз о недопусти¬
мости сословного принципа идет тонкое замечание, которое многое
объясняет в сложных электоральных построениях Корфа: “Посему,
может быть, было бы удобнее достигнуть означенной цели (т.е. пре¬
обладания дворянства. - ЕМ.) иным путем”72.
Действительно, анализ корфовского “электорального порядка”
показывает, что, во-первых, с понижением поземельного ценза для
собственников, владеющих заселенными землями, расширялся круг
166
дворян-землевладельцев, имевших право голоса в первом избира¬
тельном собрании; во-вторых, их круг увеличивался и с предостав¬
лением права голоса владеющим домами и дачами (вспомним оску¬
девающее дворянство, продававшее свои земли, но сохранявшее
свои роскошные дома). По сути это лишь скрытая попытка даровать
избирательные права прежде всего дворянству. Кстати сказать,
денежный ценз в 15 тыс. руб. был равен по стоимости 100 подушным
наделам. Очевидно, что эта поправка еще более бы увеличила коли¬
чество избирателей-дворян в первой курии; в-третьих, категория
capacite также состояла в основном из дворян; в-четвертых, предла¬
гая ограничить число уполномоченных, Корф добивался того, что¬
бы “при распространении избирательного права на всех мелких соб¬
ственников они бы своим численным влиянием не перевешивали
влияния богатых и образованных землевладельцев, вследствие че¬
го и сами гласные, собранием избранные, утрачивали бы свой на¬
стоящий характер представителей крупного и среднего землевла¬
дения” (курсив наш. - Е.М.)
Последнее замечание отчетливо характеризует цели Корфа, для
которого земские учреждения должны были стать выразителями
интересов “крупных и средних землевладельцев”. Корф, упрекая
Валуева за то, что ст. 22 проекта дает мелким собственникам “слиш¬
ком явное и не на чем не основанное преимущество” перед крупны¬
ми владельцами, предлагал поистине драконовскую меру: увеличить
имущественный ценз “вдвое или даже втрое” и в расчет принимать
“только имущество лиц, действительно прибывших для избрания
уполномоченных73. Вследствие этого мелкие собственники практи¬
чески были бы лишены права участия в выборах. Только это
последнее замечание сводило на нет все, на первый взгляд, либе¬
ральные предложения Корфа. В-пятых, исключая из состава изби¬
рателей арендаторов, Корф уменьшал в первой курии число недво-
рян, ибо земли в аренду чаще всего брали купечество и зажиточное
крестьянство. Корф прозорливо предвидел расширение арендных
отношений, что привело бы к увеличению в дальнейшем избирате¬
лей других сословий в первой курии74.
Таким образом, понижение избирательного ценза для владель¬
цев заселенных земель, введение категории capacite с явным преиму¬
ществом в ней дворянства, лишение избирательного права арендато¬
ров, резкое повышение имущественного ценза для мелких собствен¬
ников превращали все заявления М.А. Корфа о ликвидации сослов¬
ности в миф, и первая курия превратилась бы в курию представите¬
лей крупного и среднего дворянского землевладения.
Многие исследователи земства ставили Корфу в заслугу ликви¬
дацию второй, городской курии, рассматривая этот факт как даль¬
нейшее стремление к ликвидации сословности и переходу к террито¬
риальному принципу формирования земских учреждений. Но систе-
167
ма, предложенная М.А. Корфом, была намного сложнее. На самом
деле его заботил низкий имущественный ценз для городских жите¬
лей, который был ниже в 30 раз по сравнению с имущественным
цензом для уездных собственников: “Установление для городских
обывателей особого избирательного ценза... повело бы для обеих
сторон несправедливости”75.
Для восстановления “попранной справедливости” Корф предла¬
гал “большей части городов” вовсе “не давать отдельного от уезда
представительства”, а крупных городских собственников, в частно¬
сти купцов первой гильдии, имеющих недвижимость на сумму не ме¬
нее 15 тыс. руб., включить в состав избирателей первой курии. Куп¬
цы второй гильдии должны были участвовать в выборах через упол¬
номоченных. (Вспомним, что Н.М. Милютин предлагал включить
в круг избирателей купцов третьей гильдии.)
Через уполномоченных должны были участвовать и владельцы
недвижимости стоимостью менее 1 тыс. руб., избирая по одному
гласному от 4 тыс. населения. Для избирателей с полным цензом
Корф планировал избирать по 1 гласному с каждых 200 тыс. руб.
городской собственности76. Если учесть, что уездные города были
крайне невелики, то, в результате, их интересы в уездном собрании
представляли бы один-два гласных. От самых мелких городов
(менее 4 тыс. населения) Корф предлагал посылать своих уполномо¬
ченных на ближайший избирательный съезд.
Таким образом, жители большинства провинциальных городов
по проекту М.А. Корфа фактически были лишены избирательных
прав. Иную систему он предусматривал для “губернских и других
крупных городов”, а также для двух столиц, где образовывались
“отдельные выборные участки” из представителей крупной собст¬
венности. Право личного участия в собраниях имели купцы первой
гильдии, владельцы недвижимости, оцененной не менее чем
в 15 тыс. руб., и владельцы торгово-промышленных предприятий
с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб. Купцы второй гильдии и
владельцы недвижимости на сумму не менее 1 тыс. руб. имели пра¬
во голоса через уполномоченных (с совокупной стоимостью недви¬
жимого имущества от 30-45 тыс. руб.). Городские собрания избирали
бы по одному гласному (со стоимостью имущества от 200 тыс. руб.),
имеющих право личного участия в выборах, и по одному гласному
от 4 тыс. городского населения. Хозяйственное управление на особых
основаниях должны были получить Москва и Петербург, кото¬
рые “нельзя считать принадлежащими к какому-либо уезду или
губернии: между их хозяйством и хозяйством уездов нет ничего
общего”77. П.А. Валуев, возражая Корфу, совершено справедливо
писал, что последствием такой меры явилось бы, во многих случа¬
ях, “отсутствие представителей городской территории в земском
собрании”78.
168
По поводу формирования третьей курии Корф выступал так
же, как и Валуев, за косвенные двухстепенные выборы, однако
его предложения были более либеральными: он предлагал соста¬
влять избирательные съезды не из представителей сельской адми¬
нистрации, а из выборных от сельских обществ - 1 от 200 душ,
а количество гласных исчислять по одному от 4 тыс. душ сельско¬
го населения79.
М.А. Корф с либеральных позиций осудил различия в активном
и пассивном избирательном праве, полагая, что “член каждого изби¬
рательного собрания имеет право быть избран в гласные, как своим
собранием, так и другими, того же уезда”. Единственным ограниче¬
нием, считал он, должна являться грамотность, “ибо без такого эле¬
ментарного образования нельзя ожидать пользы от участия... в уп¬
равлении общественными делами”80.
Так же, как и Н.А. Милютин, М.А. Корф считал, что нужно от¬
менить ст. 49 и 61, по которым в управах председательствовали
предводители дворянства, так как качества, необходимые предводи¬
телю дворянства и “хорошему председателю земской управы”,
не всегда совпадают. По мнению М.А. Корфа, избранные из числа
уездных земских гласных председатели и члены земских управ не
должны назначаться губернаторам, ибо это может “сделаться при¬
чиной столкновений” и даст повод “укорить правительство в недове¬
рии к создаваемом им учреждениям”81.
Весьма необычным было предложение Корфа о правилах выбо¬
ров в губернское собрание, где он предлагал в целях “верно выра¬
женного общественного мнения” избирать 1 губернского гласного
от 7 уездных, что позволило бы отразить существующие в общест¬
ве “разнородные, даже находящиеся во взаимной борьбе интересы,
как, например... между крестьянскими общинами и землевладельца¬
ми”. Он предлагал следующее: каждый гласный “мог подать голос
только в пользу одного лица, и всякие семеро могут согласиться и
избрать того, кому наиболее доверяют”. Таким образом, по мнению
М.А. Корфа, “всякая фракция мнений и интересов в уездном собра¬
нии может послать представителя от себя в губернское правление”,
что позволит выразить разнородные нужды и стремления населе¬
ния”. В результате исчезнет одностороннее представительство “пре¬
обладающих в уездных собраниях партий”82.
Следует подчеркнуть, что эта система выборов, предложенная
Корфом, была крайне неудачна по форме, но она представляла со¬
бой первую попытку отразить различные общественные и полити¬
ческие интересы в местном представительном учреждении.
П.А. Валуев в ответ на предложения М.А. Корфа высказался в
том смысле, что нельзя допустить антагонизма в земских делах, ибо
интерес всякого уезда в губернии един и неделим, и вообще, “кажет¬
ся, не следовало бы на земскую почву переносить политические по-
169
нятия о партиях и направлениях”83. Взгляды Валуева (и не только
его) на земские учреждения, которые должны отражать “единые и
неделимые” интересы уезда и губернии, оказались утопией. Земства
стали ареной борьбы различных фракций и группировок, а также
частого противостояния либеральной и консервативной части зем¬
ских гласных84.
Что же касается степени самостоятельности и пределов власти,
то, безусловно, в этой части проект Корфа был гораздо более либе¬
ральным, нежели предложения П.А. Валуева. Анализируя предме¬
ты ведения, порядок действий и степень власти, сформулированных
в валуевском проекте, М.А. Корф считал, что их реализация поста¬
вит “на место одних присутственных мест другие”, но в “лучшем и
правильнейшем составе”. Такой результат не может быть целью
земской реформы, суть которой Корф определил как “изменение
самых коренных условий нашей системы местного управления”.
Этот тезис отчетливо поясняет различия во взглядах П.А. Валуева и
М.А. Корфа на проблему децентрализации. Для Валуева она пред¬
ставляла передачу ряда дел из ведения коронных инстанций в руки
инстанций общественных и сословных. М.А. Корф рассматривал
“учреждение выборных органов управления” как главное и необхо¬
димое условие децентрализации. Но таковыми они могли стать
лишь при решении троякой цели: дать им не фиктивное, а действи¬
тельное значение в государственном устройстве, одновременно не
ослабив государственного единства и не нарушив права частных лиц
и обществ85.
Этих целей, по мнению Корфа, можно было достигнуть лишь
при “предоставлении местным учреждениям, в круге их дел, возмож¬
но полной самостоятельности”, ограничив вмешательство пра¬
вительства “преимущественно надзором”. Повторив аргументы
“Соображений” валуевской Комиссии, Корф предлагал сократить
перечень дел, утверждаемый губернатором, и исключить определе¬
ние крупных займов, оставив его в ведении земских собраний; разде¬
ление земских путей сообщения на губернские и уездные и измене¬
ние их направления, считая, что “вмешательство общих правитель¬
ственных властей в заведование этими дорогами” приведет лишь
“к неприятным столкновениям”. Он полагал необходимым расши¬
рить права земских учреждений, разрешив им изменять Уставы о
народном продовольствии, общественном призрении и земских
повинностях, что позволило бы высвободить их “по некоторым
частям из-под административной опеки”. Именно это, по мнению
автора, позволит повысить авторитет новых учреждений в обществе
и покажет, что они “не суть исполнительные канцелярии, а установ¬
ления с инициативой и действительным влиянием в делах86.
Кроме того, М.А. Корф, продолжая свою мысль о дальнейшем
расширении самостоятельности земских учреждений, предлагал
170
признать за ними право издания по вверенным им отраслям управле¬
ния правил или постановлений (reglements), обязательных для насе¬
ления. Такое право, утверждал Корф, имеет всякое установление,
имеющее самостоятельное место в администрации87. Обращаясь к
ст. 10, по которой губернатор имел право приступать к исполнитель¬
ным распоряжениям на счет земств, Корф предлагал ограничить его
случаями неисполнения ими дел, имеющих общегосударственное
значение. О круге же дел, имеющих местное значение, губернатор
мог лишь напоминать88.
Весьма интересным представляется замечание М.А. Корфа по
поводу “чрезвычайно важной роли” Первого департамента Сената в
решении конфликтных ситуаций между земством и правительствен¬
ной администрацией. Корф отчетливо видел грядущие конфликты
между органами самоуправления и правительственной власти в свя¬
зи с “невозможностью точно обозначить в законе” границу между
местными и государственными интересами, что должно неизбежно
повлечь различные толкования предлагаемого законодательного
акта. “Таким образом, - писал Корф, - от взгляда Сената на пред¬
мет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зави¬
сеть весь характер, и можно даже сказать, вся будущая судьба наше¬
го местного самоуправления”. Далее следовали завуалированные за¬
мечания Корфа о необходимости изменений в устройстве “этого су¬
дилища”, которое должно “по своему положению, составу и даже по
формам и обрядам своей деятельности” пользоваться “полным ува¬
жением и доверием как правительственных властей, так и всего об¬
щества”89.
В исторической литературе замечания М.А. Корфа получили
различную оценку. Н.Н. Авинов выступил с апологетикой предста¬
влений Корфа на земскую реформу и считал, что в его замечаниях
и в последующих выступлениях в Государственном совете очевид¬
но стремление к достижению “возможно полного и последователь¬
ного осуществления начал самоуправления в устройстве новых
земских учреждений”90. А.А. Корнилов давал более осторожную
оценку, отмечая, что “предположения Комиссии Валуева были
поколеблены критикой Корфа, впрочем, причина заключалась в
желании Корфа их “замаскировать, чтобы не вызвать дурного впе¬
чатления в обществе”91. Противоположную точку зрения высказал
С.Я. Цейтлин, подчеркивая, что “основные начала проекта не под¬
вергались здесь никаким изменениям и нисколько не были затро¬
нуты критикой Корфа”92. Схожую позицию, пожалуй, более близ¬
кую к истине, занимает современный историк Б.Г. Литвак, кото¬
рый считает, что Корф хотел “как можно более изящно, более
юридически цивилизованно защитить сословные интересы дворян¬
ства”, и именно поэтому “он представлял себе земские учреждения
более самостоятельными”93.
171
Накануне обсуждения в Государственном совете проекта зем¬
ской реформы в среде правительственной бюрократии существо¬
вали три основных варианта. Но в отличие от законопроектов
П. А. Валуева и М.А. Корфа наиболее либеральный милютинский
проект остался известен лишь узкому кругу лиц, принимавших
участие в Особом совещательном собрании. Все указанные про¬
екты строились на принципах всесословности, имущественного
ценза, выборности гласных. Но эти принципы толковались авто¬
рами законопроектов по-разному, в соответствии со своими
взглядами на роль и место земских учреждений в политической
системе России.
1 См.: Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1.
С. 172-173; Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. Л., 1955. Т. 2. С. 38-41.
2 Эти события достаточно подробно исследованы в литературе (см.: По¬
пов И.П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революцион¬
ной ситуации // Революционная ситуация в России. М., 1974. С. 272-273; Ве¬
селовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9;
Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эво¬
люция до начала XX века. М., 1977. С. 67-70).
3 Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. 10-е по¬
смертное, доп. изд. СПб., 1907. С. 115, 296, 298; Кизеветтер АЛ. Местное са¬
моуправление в России. IX-XIX столетия: Исторический очерк. М., 1910.
С. 143. См. также: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат само¬
державной России в XIX в. М., 1978. С. 187.
4 Предложения и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики
(1862-1866 гг.). Публ. В.В. Гармизы // Исторический архив. 1958. № 1.
С. 138-139; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до
начала 80-х годов XIX века. Л., 1978. С. 22. Вызывает сомнение отнесение
В.В. Гармизой второй записки Валуева “О внутреннем положении России” к
1864 г. Автор публикации считает, что этот документ был написан Валуевым
между 1 января и 1 ноября 1864 г., т.е., между опубликованием Положений
земской и судебной реформ. Однако в записке Валуев отмечал, что “новоуч-
режденное земство с первых шагов начинает выражать недоверие и готово
порицать правительство, чтобы потом, может быть, ему противодейство¬
вать” (Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 148). Первые земские уч¬
реждения в 18 губерниях начали действовать лишь с 7 февраля 1865 г. (См.:
Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 47-48). Слова Валуева по поводу ‘'ново-
учрежденного земства”, которое с первых шагов начинает выражать недове¬
рие”, может относиться лишь к тому периоду, когда земские - исполнитель¬
ные и распорядительные - органы уже были созданы. Таким образом, пред¬
ставляется, что записка П.А. Валуева “О внутреннем положении России” мо¬
жет быть датирована не ранее 1865 г.).
5 Валуев П.А. О положении работ в Комиссии, высочайше учрежденной для
составления проектов преобразования губернских и уездных учреждений.
Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. Б.м., б.г. Ранее, 22 февраля,
этот доклад был представлен Александру II.
6 Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 141-143.
7 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 324-325.
172
8 См.: Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд-во
“Бр. Гранат”. Б.м., б.г. Т. 3. С. 219-220; Чернуха В.Г. Правительственная по¬
литика в отношении печати. 60-70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 38-49; Хан-
дорин В.Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бю¬
рократии 60-х - начала 80-х годов XIX века: Автореф. дис.... канд. ист. наук.
Новосибирск, 1998.
9 Дневник П.А. Валуева... Т 1. С. 257, 352. Эта записка, по словам Валуева, бы¬
ла возвращена ему Александром II “без помет”, “с сердцем”, ибо была импе¬
ратору “неприятна” (Там же. С. 259, 261).
10 См.: Вестик права. 1905. № 9. С. 237-240.
11 См.: Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 219.
12 Вестник права. 1905. С. 242. См. также: Чернуха ВТ Правительственная
политика... С. 41; Зайончковский П.А. П.А. Валуев (Биографический
очерк) // Дневник П.А. Валуева... С. 37.
13 См.: Вестник права. 1905. № 9. С. 248.
14 См.: Чернуха ВТ. Внутренняя политика... С. 43. П.А. Валуев своей мысли об
общегосударственном представительстве не оставил и в начале 1870-х годов
совместно с П.А. Шуваловым выступил с новым проектом подобного рода.
15 Доклад П.А. Валуева 8 марта 1862. Б.м., б.г. С. 6-7.
16 Там же. С. 9.
17 Там же. С. 10.
18 Там же. С. 11-12.
19 В составе валуевской Комиссии числилось 27 человек. Однако анализ прото¬
колов заседаний Комиссии показал, что из указанного числа активно в ее ра¬
боте участвовали 15 человек: С.Р. Жданов, Я.А. Соловьев, К.К. Грот,
К.И. Марченко, А.Д. Шумахер, Е. Пеликан, В.А. Татаринов, Д.Н. Толстой,
Н.Н. Стояновский, Н.Н. Колесов, С.И. Зарудный, А.А. Бобринский, П.С. Ле¬
бедев, Н.И. Второв, П.Н. Даневский. Из них 10 человек (включая восьмерых
членов бывшей Комиссии Н.А. Милютина) принадлежали к представителям
либеральной бюрократии, включая лиц, к которым Валуев относился край¬
не отрицательно, в частности к Я.А. Соловьеву. Он числил его в своих идей¬
ных противниках, обвиняя “во вредных связях” с либеральным кружком
вел. кн. Константина Николаевича (Дневник П.А. Валуева. Т. 1. С. 317, 248).
Из новых членов Комиссии привлекают внимание А.Д. Шумахер и В.А. Та¬
таринов. А.Д. Шумахер - ближайший помощник Н.А. Милютина в Хозяйст¬
венном департаменте, один из тех, кто проводил реформу самоуправления в
Петербурге, будущий “отец” реформы городского самоуправления 1870 г.
(см.: Вестник Европы. 1894. № 4). В.А. Татаринов - государственный контро¬
лер, которого П.А. Зайончковский считал выдающимся государственным
деятелем, специалистом в области государственных финансов. (См.: Зайонч¬
ковский П.А. Правительственный аппарат... С. 189.)
20 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 2. Кн. 2.
С. 3, 5-6.
21 Доклад № 2 “Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления
в губерниях и уездах” Комиссии о губернских и уездных учреждениях от
10 марта 1862 г. Б.м., б.г. С. 109.
22 Труды Комиссии... Ч. 2. Кн. 2. С. 19-20.
23 Там же. С. 22.
24 Там же. С. 27-28.
25 Там же. С. 35.
26 Там же. С. 31-32.
173
27 Там же. С. 34.
28 Там же. С. 34-35.
29 Там же. С. 36.
30 Там же. С. 37-38.
31 Там же. С. 38.
32 Там же. С. 41, 49, 53.
33 Там же. С. 42-43.
34 Там же. С. 44.
35 Там же. С. 44-45.
36 Там же. С. 50-51.
37 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 152.
38 В фонде Ф.П. Корнилова хранится печатный список “Очерка” с правками
П.А. Валуева на Особом совещательном собрании (См.: ОР РНБ.
Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209).
39 Там же.
40 Косвенными выборами считаются такие, когда “вопрос об избрании решают
не граждане, а избранные ими лица” (см.: Конституционное (государственное
право) зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М, 1995. Т. 2. С. 17).
41 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 153. Отношения Валуева с вел. кн. Констан¬
тином Николаевичем в этот период были неприязненными, о чем свидетель¬
ствуют письма вел. кн. к А.В. Головнину (ОР РНБ. Архив А.В. Головнина.
Ф. 208. Л. 4).
42 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 210. В дневниках Валуева указы¬
вается на проведение еще одного, последнего заседания 13 июня 1862 г. (См.:
Дневник П.А. Валуева.... Т. 1. С. 176).
43 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). On. 1. Д. 209.
44 Судя по скупым дневниковым записям П.А. Валуева, он был крайне недово¬
лен совещанием, отмечая его “медленный, трудный и нередко беспорядочный
ход, где сам автор был в лихорадке от постоянного напряжения мыслей и нер¬
вов” (Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 163).
45 Большинство исследователей считают, что эти изменения уменьшили число
избирателей в первой курии, повысив долю крупнопоместного дворянства.
В.В. Гармиза полагает, что повышение ценза вело к общему сокращению
числа гласных (см.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М.,
1957. С. 190). Однако этот вывод, основанный на анализе абсолютных вели¬
чин, весьма спорен. Средние наделы составляли 0,75% высших, поэтому абсо¬
лютное увеличение с 2 тыс. высших до 3 тыс. средних подушных наделов, от
которых полагался один гласный в уездное собрание, на самом деле привело
бы к тому, что общая площадь представляемой одним гласным земли остава¬
лась практически прежней, превышая старый ценз примерно на 2-3%.
46 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.
47 Гармиза В.В. Указ. соч. С. 190-200; Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 207.
48 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 382.
49 Середонин СМ. Исторический обзор деятельности Комитета министров: К
столетию Комитета министров (1802-1902). Т. 2. Ч. 1. СПб., 1902. С. 324. См.
также: Гармиза В.В. Указ. соч. С. 243.
50 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 269. Л. 10-11.
51 Там же. Л. 2.
52 Там же. Л. 3-5.
53 Там же. Л. 4.
54 Там же. Л. 7-10.
174
55 Там же. Л. 11.
56 Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положе¬
ния о земских учреждениях. Б.м., б.г. С. 3; см. также: Дневник П.А. Валуева...
Т. 1.С. 243.
57 См., например: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 291, 301.
58 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148.
59 Историческая записка... С. 26-29.
60 Там же. С. 33-35.
61 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред.
Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 28.
62 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148, Л. 7-8.
63 Историческая записка... С. 36, 196-197.
64 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148. Л. 4-5.
65 Историческая записка... С. 246-247.
66 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.
67 Корф МЛ. Отношение главноуправляющего вторым отделением собствен¬
ной его императорского величества канцелярии // Государственный совет.
Бм, б.г. Т. 25. Ч. 2. С. 2.
68 Там же. С. 2.
69 Там же. С. 2-3.
70 См.: Джаншиев Г.Л. Указ. соч. С. 6; Гармиза В.В. Указ. соч. С. 212-213, 219.
71 Корф МЛ. Указ. соч. С. 4, 6.
72 Там же. С. 6.
73 Там же. С. 10.
74 См.: ГАРФ. Ф. ДП. On. 1. Д. 59. Ч. 2. Л. 114-115; см. также: ГАСО. Ф. 53.
On. 1. Д. 73. Л. 86.
75 Корф МЛ. Указ. соч. С. 12.
76 Там же. С. 15.
77 Там же. С. 16-17.
78 Валуев П.А. Замечания по редакции некоторых статей проекта Положения о
губернских и уездных земских учреждениях // Государственный совет. Т. 25.
Ч. 2. С. 14-15.
79 Корф МЛ. Указ. соч. С. 19.
80 Там же. С. 20-21.
81 Там же. С. 22.
82 Там же. С. 28-29.
83 Валуев П.А. Замечания... С. 22.
84 См.: Пирумова Н.М. Указ. соч. С. 175-228.
85 Корф МЛ. Указ. соч. С. 31-33.
86 Там же. С. 39^10, 45.
87 Там же. С. 45-47.
88 Там же. С. 50.
89 Там же. С. 53-54.
90 Авинов Н.Н. Граф Корф и земская реформа 1864 года. М., 1903. С. 12.
91 Корнилов АЛ. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб.,
1906. С. 43.
92 Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 164.
93 Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. Почему не реализовалась рефор¬
маторская альтернатива. М., 1991. С. 240.
Глава III
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ
и земское САмоупрлвление.
1864-1881
Местное упрдвление
И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОр ЗА НИМ
в первой половине XIX векд: окщее и осовениое
Известно, что для осуществления эффективного управления го¬
сударством именно местная власть призвана играть роль своеобраз¬
ного посредника между высшими этажами власти и населением,
промежуточной инстанции, в которой встречаются спускаемые
сверху директивы центральных ведомств и требования отдельных
слоев населения, идущие снизу. Профессор правоведения Киевского
университета 0.0. Эйхельман в конце XIX в. дал следующее опреде¬
ление местному управлению: “Местное управление есть исполнение
функций государственной власти повсеместно, в отдельных терри¬
ториальных частях государства, через особые органы и учреждения,
коим указан определенный район местности, которым ограничива¬
ется их географический круг компетенций”1.
Земские учреждения, введенные в России по “Положению”
1864 г. призваны были эффективно дополнить существовавшую в
стране систему местного управления. К моменту появления земских
собраний и управ в Российской империи существовали три компо¬
нента местного управления: бюрократическое, сословное, крестьян¬
ское общинное. Как уже отмечено в предыдущих главах моногра¬
фии, бюрократическое управление составляло основу верховной
власти.
К моменту теоретического обоснования реформ Александра II
в среде бюрократии стал складываться слой прогрессивных, образо¬
ванных людей, отличающихся сходством взглядов на программу
предстоящих преобразований и методы ее исполнения - так называ¬
емая либеральная бюрократия. Очагами ее формирования были ми¬
нистерства (в разные годы лидерство в этом процессе принадлежа¬
ло разным ведомствам). Интересные мнения по этому вопросу
высказывали в своих работах американские коллеги. Так, историк
Брюс Линкольн в своей монографии “В авангарде реформы: рус¬
ская просвещенная бюрократия. 1825-1869” выделяет как перелом-
176
ный момент в изменении менталитета российской бюрократии учре¬
ждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ во главе
с П.Д. Киселевым и полагает, что в департаментах этого министер¬
ства вырос один из самых компетентных бюрократических коллек¬
тивов, участвовавших впоследствии в подготовке многих из Великих
реформ (А.К. Гире, К.К. Грот, А.И. Левшин и др.) В. Пинтер в ста¬
тье “Гражданская бюрократия и аристократия в 1850 г.” также от¬
мечает появление в России к середине XIX в. узкого слоя “нового
чиновничества”, которое отличали высокий уровень образования и
готовность к реформированию, и полагает, что влияние этой груп¬
пы бюрократии на выработку внутриполитического курса прави¬
тельства нельзя свести к принятой в российской историографии ди¬
хотомии - реформаторы и консерваторы2.
Действительно, термин “бюрократия” имеет довольно широкое
значение, что, с одной стороны, как полагает ряд исследователей,
открывает богатые возможности для ее углубленного изучения, а с
другой, создает определенные трудности, поскольку “путаница
в терминах порождала и порождает множество серьезнейших недо¬
разумений”3. В связи с этим представляется необходимым дать крат¬
кую характеристику используемого в главе понятийного аппарата.
В настоящем исследовании бюрократия рассматривается как по¬
нятие, идентичное чиновничеству, т.е. представителям коронной ад¬
министрации, служащих по найму. Следует отметить, что понятие
“чиновничество” уже понятия “государственные служащие”, по¬
скольку в него не включаются лица, находившиеся на государствен¬
ной службе, но занимавшиеся умственным (учителя, врачи, препода¬
ватели высших учебных заведений и т.п.) и техническим (почтальо¬
ны, телеграфисты, телефонисты и т.п.) трудом. К бюрократии
(чиновничеству) нами не отнесены выборные лица, которым предо¬
ставлялось право “государственной службы” - деятели земского и
городского самоуправления. В соответствии с разъяснением Сената
они не состояли, а лишь числились на государственной службе,
поэтому не могли быть отнесены к тем, кто занимал на гражданской
государственной службе должности с определенным окладом содер¬
жания.
Бюрократия в Российской империи с середины XIX в. обладала
преимуществами по сравнению с другими, даже привилегированны¬
ми сословиями. Экономические преобразования в значительной сте¬
пени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения,
причем превыше всего ставились интересы государства, потребно¬
сти обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с ин¬
тересами привилегированных сословий. Один из исследователей
бюрократии - В.П. Макаренко считает, что неизбежным следстви¬
ем этого принципа является монополия российского государства на
любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и орга-
177
низации, не навязанные государством, решительно пресекались.
В результате для населения и власти бесправие народа и произвол
чиновников, по его словам, стали “социально-психологической при¬
вычкой и стереотипом поведения”4.
Таким образом, земские учреждения вынуждены были разви¬
вать свою деятельность в стране, в которой исторически бюро¬
кратии принадлежала огромная роль, существовала узкая огра¬
ниченность сферы публичной политики, массовая инертность и
иммобилизм народа. В то же время в центральных ведомствах
появился слой либеральной бюрократии, который не был отго¬
рожен от общественных сил страны, он сформировался в содру¬
жестве с прогрессивными деятелями, литераторами и учеными.
В.В. Ивановский, проанализировав изменения в качественном
составе пореформенной бюрократии, ярко обозначил их одной
фразой: “Под мундиром чиновника стали развиваться граждан¬
ские чувства”5.
С введением земств в России местное управление существенно
изменилось и дополнилось притоком свежих управленческих кад¬
ров, дефицит которых порождал огромную диспропорцию властных
полномочий центра (МВД) и местных учреждений.
До земской реформы в России на тысячу населения приходилось
1,3 чиновника, в то время как в странах Западной Европы их было
пропорционально в три-четыре раза больше6. Еще Николай I с це¬
лью привлечь дворянство к местным делам предоставил выборной
дворянской службе право государственной, но эта мера не явилась
для него действенным стимулом к занятию выборных должностей.
Министр внутренних дел Л.А. Перовский докладывал царю, что
“чиновники, служащие по выборам, нередко менее способны и на¬
дежны, чем определяемые от правительства, звание земских исправ¬
ников и заседателей слишком унижено в общественном мнении”7.
Только с введением земств в стране часть поместного дворянства ак¬
тивно включилась в процессы местного управления.
К моменту разработки земской реформы в России местное са¬
моуправление в мировой практике имело три основные функции:
посредничества, контроля и участия граждан в самоуправлении.
Функция посредничества имеет важное значение для раскрытия со¬
держания основных принципов местного самоуправления. Иногда
органы местного самоуправления принято обвинять в “местном эго¬
изме”, забвении общенациональных интересов. Однако анализ пра¬
ктического осуществления этой функции доказывает как раз обрат¬
ное. Если наличие функции контроля подчеркивает независимый
автономный характер местного самоуправления, то функция
посредничества отражает существование компромисса между цент¬
ральной властью и интересами страны в целом, с одной стороны, и
местной властью, с другой. Следует учитывать тот факт, что народ,
178
как объект внутренней политики правительства, на высшем госу¬
дарственном уровне до определенного момента является понятием
абстрактным, и на этом уровне политика правительства выступает
лишь в форме деклараций и документов. На уровне же местных ор¬
ганов власти политика правительства адресована уже не абстракт¬
ному населению, а конкретным избирателям, ждущим выполнения
своих пожеланий как от местной администрации, так и от централь¬
ного правительства. Функция посредничества отчетливо просматри¬
вается в системе местного самоуправления развитых стран. Напри¬
мер, в Великобритании на основе требований населения местные
власти имели право представить на рассмотрение законопроект,
подготовленный ими, непосредственно в парламент.
Функция участия предполагает участие граждан страны в са¬
моуправлении своим городом, поселением и т.д. Формально такое
участие предусматривалось по конституциям США и ряда евро¬
пейских стран и на высшем, государственном уровне, но наиболее
реально и конкретно оно проявляется на уровне муниципальной
системы. Самая распространенная форма участия граждан в мест¬
ных и государственных делах - голосование на выборах. К двум
другим ее формам относятся подача населением петиций и пред¬
ставление проектов реформ от общественности. В большинстве
развитых стран реализация функций самоуправления делает ре¬
шение местных проблем более эффективным, особенно на муни¬
ципальном уровне.
Важно отметить, что в период подготовки земской реформы,
как и Великих реформ в целом, правительство нашло социальную
опору среди либеральной части общества, а также части бюрокра¬
тии. Сходную ситуацию можно наблюдать и в других модернизиру¬
ющихся странах, где государство в лице образованных бюрократов
взяло на себя функцию преобразования традиционных социальных
отношений. В Пруссии это были либеральные реформы Штейна и
Горденберга, в странах Востока - период Танзимата в Турции и ре¬
формы эпохи Мэйдзи в Японии.
Из стран с восточным типом цивилизации в плане реформ ме¬
стного самоуправления наиболее интересен опыт Японии. Буржу¬
азное реформирование произошло в России и Японии почти в
одинаковые хронологические рамки - в 60-80-е годы XIX века.
Вступление в процесс модернизации каждая из стран отметила
своими специфическими чертами и преимуществами. Для России
были характерны близость к Европе, более раннее вступление на
путь модернизации, наличие обширных природных и людских ре¬
сурсов; для Японии - этническая однородность населения, береж¬
ное отношение в процессе реформ к социальным структурам и
традиционным ценностям, а также высокий уровень националь¬
ной культуры.
179
В японской историографии существует точка зрения, что пер¬
вые формы самоуправления в Японии появились еще в средние
века. Эти формы были преобразованы в эпоху Мэйдзи при актив¬
ном участии министра внутренних дел принца Ягамато Аритомо,
создавшем в 1887-1889 гг. свой проект системы местного управ¬
ления Японии. В качестве консультанта, был приглашен извест¬
ный немецкий юрист Альберт Моссе. Однако первоначальному
проекту А. Моссе, в котором преобладала концепция централиза¬
ции власти, присущая Германии, Ягамато Аритомо противопоста¬
вил свой проект местного самоуправления страны и записки с
обоснованием необходимости его осуществления. Эта модель
с незначительными изменениями просуществовала с конца 80-х
годов XIX в. до завершения Второй мировой войны. Столь долгая
жизнь системы местного самоуправления в Японии объясняется
тем, что японские реформаторы правильно нашли пропорции
властных полномочий центра и периферии. При участии минист¬
ра внутренних дел Ягамато Аритомо в Японии в 80-х годах XIX в.
была разработана концепция системы местного самоуправления,
ставившая целью разрешение накопившихся социально-экономи¬
ческих проблем провинции на основе создания сильной местной
власти. Поскольку бюрократическая элита эпохи Мэйдзи осозна¬
ла необходимость участия в местной политике на основе граждан¬
ских прав и свобод различных слоев населения, японские общест¬
венные деятели поставили вопрос о том, что в основе местного
самоуправления должны лежать принципы равенства в отноше¬
ниях между местными органами и центральной властью, что на¬
шло отражение в конституции Японии 1889 г.8
Интересно отметить, что в современной американской историо¬
графии о земском самоуправлении в России можно выделить группу
исследований, авторы которых, говоря о мотивах, побуждавших
правительственную элиту к введению земской реформы, также про¬
водят параллели с объективными потребностями развивающихся
стран. Так, Д. Эшфорд утверждает, что русское правительство, как
и правительства некоторых развивающихся стран (Японии, Турции),
пошли на реформы местного самоуправления из-за нехватки госу¬
дарственных ресурсов для обеспечения потребностей общества в та¬
ких важных сферах, как народное начальное образование, медицин¬
ское обслуживание, строительство дорог и пр.9 Однако для Россий¬
ской империи гораздо большее значение имел опыт Западной Евро¬
пы, где уже существовало несколько моделей теоретического обос¬
нования самоуправления. Из них решающую роль в выработке зем¬
ского законодательства в России сыграли государственная теория
самоуправления, по которой выборные земские органы власти веда¬
ют делами местного управления, а правительство при этом осущест¬
вляет общий надзор за законностью действий земских учреждений,
180
имеет право останавливать или считать недействительными реше¬
ния местных органов власти, и теория общественного самоуправле¬
ния, которая предполагала, что органы выборной местной власти,
решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительству
в решении государственных задач. Общественная теория существен¬
но повлияла на разработку земской реформы 1864 г.; государствен¬
ная теория - реформы 1890 г. Управленческая мысль России многое
почерпнула также из трудов классиков западноевропейской науки о
самоуправлении, - Л. Штейна, Р. Гнейста и А. Токвиля.
В материалах комиссии механически соединились два противо¬
положных подхода к функциям земского самоуправления: взгляд на
земство как местное учреждение, уполномоченное решать главным
образом хозяйственные дела, и понимание земства как особого ор¬
гана государственной власти, занятого не только местными, но и об¬
щегосударственными проблемами и находящегося под властью цен¬
трального правительства. Сторонником первого подхода был
Н.А. Милютин, второго - П.А. Валуев.
Земская реформа 1864 г. разрабатывалась во время, когда в За¬
падной Европе сложились три основные модели местного управле¬
ния: английская, где традиции местного самоуправления имели дав¬
ние исторические корни; французская, которую можно охарактери¬
зовать как “административная централизация”, и прусская модель,
в которой преобладало сословное самоуправление10.
В Великобритании, где к середине XIX в. сложились стойкие
парламентские традиции, для системы самоуправления наиболее ха¬
рактерным являлось четкое законодательное разграничение сферы
деятельности центральных и местных учреждений. В Англии мест¬
ный орган управления мог иметь только те полномочия, которые
были предоставлены ему законами (общими парламентскими акта¬
ми или специальными местными актами, которые, по мнению
известного специалиста в области изучения истории местного упра¬
вления в Западной Европе П. Ашлея, “составляют особенность бри¬
танской системы”1 ]). Парламент в законодательном порядке опреде¬
лял, что могут делать местные органы. Для всякого нового расши¬
рения их полномочий необходимо было обращение к нему. Задача
центральных ведомств заключалась в контроле за выполнением
закона и принятием мер, а также в том, чтобы местные органы не
выходили за пределы своих полномочий. Административный надзор
за местным самоуправлением был централизован.
На центральном уровне управления целых пять ведомств (мини¬
стерств) координировали систему местного управления. Ведущая
роль среди них принадлежала министерству местного управления
(создано в 1871 г.). Это центральное ведомство осуществляло целый
ряд функций: надзора за финансовыми оборотами местных учреж¬
дений; сбора информации и публикации ежегодных отчетов о состо-
181
янии местного управления Великобритании; надзора за работой
местных санитарных органов; контроля за всей системой общест¬
венного призрения в стране. В результате столь большого объема
работы аппарат министерства местного управления оказался пере¬
гружен повседневными незначительными вопросами и утратил роль
координирующего центра в вопросах местного управления. “Коли¬
чество мелочной работы, производимой ведомством, огромно, и во
многих отношениях оно оказывается перегруженным, но до сих пор
еще не выработана удовлетворительная схема деволюции, перенесе¬
ния тех или иных функций этого ведомства”, - отмечал в своей кни¬
ге П. Ашлей применительно к началу XX в.12
Различными вопросами местного управления в Англии непо¬
средственно занимались также министерство внутренних дел (конт¬
роль за полицейским законодательством графств и законов о фаб¬
ричной инспекции), министерство промышленности (контроль за
постановлениями местных органов власти, связанных с промышлен¬
ностью, торговлей и эксплуатацией природных ресурсов), министер¬
ство народного образования и министерство земледелия13. Все эти
ведомства имели три основные функции: законодательного надзора,
административного контроля и руководства. Для выполнения пер¬
вой из них учреждения обладали “подзаконодательными полномо¬
чиями”, т.е. они были уполномочены законодательной властью из¬
давать распоряжения и регламенты для детального применения и
обеспечения законодательных постановлений14.
Изучение постановки дела административного надзора в Ве¬
ликобритании дало основание одному из знатоков администра¬
тивной юстиции в странах западной Европы Карлу Лемайеру
утверждать, что она отсутствует в Великобритании в настоящем
значении этого слова. В Англии “нет демаркационной линии
между юстицией и администрацией, между управлением и адми¬
нистративной юстицией, в том значении, как в континентальных
государствах”15. Причину этого К. Лемайер видел, во-первых, в
том, что в Великобритании судебная власть не отделена от адми¬
нистративной в полном объеме, и, во-вторых, административный
надзор за местным самоуправлением осуществляется в судебных
формах16. Барон С.А. Корф в своей книге “Административная
юстиция в России” (1910) также отмечал, что в Великобритании
“административная юстиция не существует: вся совокупность за¬
щиты прав находится в руках судебных органов”17. Положение не
изменило и создание в 1888 г. специального ведомства Local
Government Board (Совета по делам местного управления), являю¬
щегося высшей инстанцией органов административного надзора
по местным делам, поскольку в его компетенцию не входило ис¬
правление решений и действий низших правительственных ин¬
станций в отношении органов местного самоуправления18.
182
Гораздо бблыпая степень централизации административного
надзора была характерна для французской и прусской систем мест¬
ного управления. По мнению П. Ашлея, органы самоуправления в
этих странах могли “делать все, что они признают соответствую¬
щим интересам представляемой ими местности”, при необходимом
условии согласования их постановлений с высшими администра¬
тивными инстанциями19. Местное самоуправление в Пруссии стро¬
илось по сословному принципу (землевладельческая, городская и
крестьянская курии). Здесь осуществлялось довольно четкое раз¬
граничение между сферами, относящимися к центральному и мест¬
ному управлению. К вопросам центрального управления относи¬
лись: армия, государственные налоги, государственное имущество,
церковные дела, полиция, надзор за местными органами. В компе¬
тенцию местных органов самоуправления, как и в России, входили
дорожное благоустройство, здравоохранение, призрение инвали¬
дов и неимущих, страхование от пожаров, агрокультурные меро¬
приятия, местные финансы и др.
Необходимо отметить, что органы центрального управления
действовали в условиях, когда административные округа, на кото¬
рые делилась Пруссия, часто не совпадали с единицами местного
самоуправления. П. Ашлей считал, что именно деятельность
представителей центральной власти в округах позволяла доста¬
точно эффективно сдерживать бумажный “напор на ведомствен¬
ные учреждения в Берлине”20. Местное управление в стране осу¬
ществлялось на следующих основных уровнях административно¬
го деления: провинция - округ - уезд (город - уезд) -волость и го¬
родские или сельские общины. В провинциях, уездах и общинах
имелись органы административного местного управления и само¬
управления; в округах и волостях самоуправление отсутствова¬
ло21. Административная власть в провинциях принадлежала обер-
президенту (имел властные полномочия, сопоставимые с губерна¬
тором в России и префектом во Франции), при нем существовал
провинциальный совет, состоявший из одного чиновника, назна¬
чаемого министром внутренних дел, и пяти лиц, выбранных на
6 лет провинциальной управой. Обер-президент осуществлял
административный надзор за деятельностью органов местного
самоуправления. Представительным органом местного самоупра¬
вления в 12 провинциях Пруссии являлся ландтаг. Его члены из¬
бирались на шесть лет уездными собраниями. Он созывался пра¬
вительством не реже одного раза в два года. Большинство членов
ландтага являлись уездными чиновниками, крупными землевла¬
дельцами и представителями буржуазии. Финансирование мест¬
ного самоуправления складывалось частично из средств государ¬
ственного казначейства, частично из сборов, которые платили
жители уездов22.
183
Административный надзор в Пруссии велся на нескольких уров¬
нях: уездные и городские суды первой инстанции, окружные суды
(комитеты). В Берлине находился высший административный суд.
Известный исследователь административного права в дореволюци¬
онной России В.Ф. Дерюжинский, говоря об особенностях прусской
системы, писал, что в Германии местные суды являются не только
инстанциями административной юстиции, но и органами управле¬
ния. По своему составу “они являются смешанными коллегиями”,
состоящими частично из лиц, избираемых местными органами само¬
управления, частично из представителей правительственной адми¬
нистрации. При этом, как отмечал В.Ф. Дерюжинский, выборный
состав преобладал над бюрократическим (в уездных комитетах 4:1,
в окружных 4:3 )23. Следует подчеркнуть, что характерной чертой
административного надзора Пруссии являлась большая степень его
независимости от коронной администрации, поскольку члены адми¬
нистративных судов непосредственно подчинялись высшей судебной
инстанции.
Французскую систему местного самоуправления отличала боль¬
шая степень централизации административного управления. В про¬
тивоположность англо-саксонской модели во Франции отсутствова¬
ла четкая грань между делами центральных и местных учреждений,
они составляли сферу общей правительственной деятельности.
На местах действовали выборные советы на основе бесцензовой
всеобщей избирательной системы. Пять центральных министерств
участвовали в осуществлении местного управления: внутренних дел,
публичных работ, торговли и промышленности, народного образо¬
вания и земледелия. Высшим органом административного надзора
был Государственный совет, в него граждане Франции могли обра¬
щаться с жалобами на произвол местных властей24.
Отличительная черта системы административного надзора во
Франции, по меткому выражению К. Лемайера, заключалась в том,
что она являлась “юстицией в администрации”25. В стране не суще¬
ствовало самостоятельных административных судов, а восстановле¬
ние законности в управлении признавалось непосредственной зада¬
чей самих органов управления и не поручалось самостоятельным
судам, стоявшим вне административной системы. При этом в долж¬
ностных обязанностях чиновников министерств и префектов преоб¬
ладали административные функции, а в Совете префектуры и Госу¬
дарственном совете - судебная26.
К моменту проведения земской реформы в России наиболее
упорядочено из европейских стран система административного
надзора за вопросами управления была поставлена в Австрии, хо¬
тя и она оказалась не свободна от целого ряда недостатков. Основ¬
ными ее недостатками К. Лемайер считал, во-первых, децентрали¬
зацию законодательства: существование большого количества
184
“норм административного права, которые, в основном, определя¬
лись не имперским законодательством, а были разбросаны по
17 самостоятельным кодексам отдельных земель”; и, во-вторых,
большое количество дел, которые вынужден был вести высший
административный суд Австрии, поскольку низшие администра¬
тивные суды в стране отсутствовали27. Огромное значение в деле
отлаженного функционирования административного надзора в
Австрии, по мнению С.А. Корфа, имело “независимое положение
административных судей, благодаря которому они заслужили пол¬
нейшее доверие и уважение населения”28.
В современной российской научной литературе преобладает
точка зрения, что наибольшее влияние на выработку земского зако¬
нодательства 1864 г. оказала прусская система местного самоуправ¬
ления, строившаяся по сословному принципу29.
1 Эйхелъман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в
России и устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890.
С. 24.
2 Pinter W. Civil Officialdom and the Nobility in the 1950 // Russian Officialdom from
the 17th through the 20lh centuries. Chapel Hill, 1980. P. 227-249.
3 Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм: (К теории вопроса) //Государ¬
ство и право. 1993. № 12. С. 88.
4 Макаренко В.П. Бюрократия и государство: Ленинский анализ бюрократии
царской России. Ростов-на-Дону, 1987. С. 67.
5 Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс //
Русская мысль. 1908. Кн. VIII. С. 13.
6 См.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 367.
7 Иллюстрированная история царствования императора Александра II. М.,
1904. С. 112.
8 Киеаки Цудзи. Местное самоуправление в Японии. Токио, 1989 (на яп. яз.).
С. 57.
9 Ashford D. National Development and Local Reforms. Printon. 1967. P. 12-14.
10 См.: Писаръкова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Вели¬
ких реформ: Обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 3.
С. 33.
11 Айшей П. Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учреж¬
дений Англии, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 7.
12 Там же. С. 14.
13 Там же. С. 14—15.
14 Там же. С. 15.
15 Лемайер К. Административная юстиция: Понятие охраны субъективных
публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905.
С. 64.
16 Там же.
17 Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. СПб., 1910. С. 423.
18 Там же. С. 424.
19 Ашлей П. Указ. соч. С. 7.
20 Там же. С. 101.
21 Там же. С. 103.
185
22 Там же. С. 105.
23 Дер южинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Евро¬
пы // Журнал министерства юстиции. СПб., 1906. № 6 (июнь). С. 107.
24 Лохвицкий А.В. Обзор современных конституций. СПб., 1865. Ч. 1. С. 103.
25 Лемайер К. Указ. соч. С. 80.
26 Там же. С. 81.
27 Там же. С. 197, 203.
28 Корф С. А. Указ. соч. С. 444.
29 См.: Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Вереща¬
гин А.Н. Земский вопрос в России: Политико-правовые отношения. М., 2002;
Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая
половина XIX - начало XX вв.). М., 2001; Шутов А.Ю. Земские выборы в ис¬
тории России (1864-1917 гг.). М., 1997; и др.
Правовое и финансовое состояние
земских органов по “Положению о гувернских
и уездных земских учреждениях” 1864 года
Это “Положение” вводилось указом от 1 января 1864 г. Земства
утверждались как всесословные органы местного самоуправления в
уездах и губерниях. Избирательная система строилась по трем съез¬
дам (куриям), в основу которых был положен принцип имуществен¬
ного ценза.
Первый съезд - землевладельческий. В него входили все земле¬
владельцы уезда, независимо от сословной принадлежности, имев¬
шие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие
недвижимой собственностью на сумму свыше 6 тыс. руб., а также
уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее
200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевла¬
дельцы-дворяне. Однако и крестьяне, сумевшие приобрести в собст¬
венность земельные владения, размеры которых соответствовали
цензу участия в избирательных съездах землевладельцев, также
могли принять участие в выборах гласных от первой курии.
Второй съезд - городской. Его составляли купцы первой и вто¬
рой гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в го¬
родах с годовым доходом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы го¬
родских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 руб.
(в крупных городах ценз повышался до 3 тыс. руб.). Этот съезд был
представлен в основном крупной торговой и промышленной буржуа¬
зией, а также дворянами - владельцами городской недвижимости.
Третий съезд являлся съездом сельских крестьянских обществ.
В первых двух съездах выборы были прямыми, в третьем - трехсту¬
пенчатыми. Сельские общества выбирали представителей на воло¬
стные сходы, где избирали выборщиков, а уже те участвовали в
уездном съезде выборщиков и избирали гласных в уездное земское
собрание. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося
на крестьянство, вводилось ограничение по численности выборщи¬
ков на съездах: не более трети от общего числа лиц, имевших право
участвовать в волостных сходах. Эта норма должна была гарантиро¬
вать представительство малочисленных сельских обществ.
Выборы гласных в уездное земское собрание производились на
уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на
уездных земских собраниях. Выборы в земства проводились один
раз в три года.
187
“Положение” 1864 г., считал Б.Б. Веселовский, “организуя зем¬
ское представительство, довольно точно отражало соотношение тех
сил, какое наблюдалось тогда в общественной жизни. Поместному
дворянству, как более культурному и более политически сложивше¬
муся элементу, отводилась в земском деле главенствующая роль”1.
Часть общества рассматривала земскую реформу, как известную
компенсацию дворянству за утраченные им после отмены крепост¬
ного права позиции. Избирательная система была построена так,
чтобы дворяне-землевладельцы получили в земствах ведущую роль.
И.И. Петрункевич, старейший деятель земского движения в России,
оставил яркие воспоминания об открытии собрания Черниговского
земства в 1865 г., показывающие “засилье” дворян в земстве. «За ог¬
ромным столом “покоем”, покрытым зеленым суконным ковром,
расположились около 80 гласных, съехавшихся со всей губернии и
представлявших, так сказать, цвет дворянства. Кроме дворянства
виднелось только пять крестьян, приютившихся на конце правого
крыла “покоя”, считая от председателя. Все присутствовавшие, и
гласные и публика, были, видимо, взволнованы новизной дела и тор¬
жественностью момента. Собрание было открыто губернатором
князем С.П. Голицыным, явившимся в парадном камергерском мун¬
дире. Губернатор произнес речь, но, к сожалению, едва ли кто-ни¬
будь из публики ее расслышал вследствие чрезвычайно неудачной
акустики залы. После губернатора говорил председатель собрания,
губернский предводитель (впоследствии министр внутренних дел)
И.Н. Дурново, выразивший уверенность, что дворянство выполнит
свой долг перед царем и отечеством. Крестьян-гласных они игнори¬
ровали»2.
“Положение” 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.
В главе II - “Состав земских учреждений” ст. 17 предусматри¬
вала категории лиц, которые не имели права участвовать в зем¬
ских выборах. К ним относились: а) лица моложе 25 лет; б) лица,
находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опо¬
роченные по суду или общественному приговору; г) иностранные
граждане3.
“Положение” предусматривало в ряде случаев участие в избира¬
тельных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество
должно было иметь своего представителя на избирательных съез¬
дах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать
в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от:
женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог
лично явиться на избирательный съезд4.
В уездах и губерниях земские органы делились на распоряди¬
тельные и исполнительные. Распорядительные органы - очередные
земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали
исполнительные органы - земские управы, состоящие из несколь-
188
ких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в гла¬
ве IV “Положения” - “Порядок действий земских учреждений”.
Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не
позднее сентября, на десятидневный срок. Вопрос о сроках продле¬
ния решал губернатор. Кроме ежегодных собраний в уезде были
еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось ми¬
нистром внутренних дел. Уездное земское собрание открывалось и
закрывалось уездным предводителем дворянства.
Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз
в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных до¬
пускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских
собраний для решения вопросов, не терпящих отлагательства5. Ста¬
тья 85 предусматривала, что заседание земского собрания только
тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало
не менее одной трети всех гласных, составляющих собрание, но не в
коем случае не менее десяти человек6. Открывались и закрывались
они губернатором.
Земские собрания определяли ведущие направления хозяйствен¬
ной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рас¬
сматривали жалобы на членов управ и т.д. На первом заседании зем¬
ского собрания нового созыва избирался личный состав земских
управ. Их исполнительные функции ярко охарактеризовал В. Фар-
маковский: “Управа есть контора уездного земства”7.
Губернские и уездные управы как исполнительные органы
земств в период между сессиями собраний распоряжались имущест¬
вом земства и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались
решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями
по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало
перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный от¬
чет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах
уделялось финансовой деятельности исполнительных органов
земств. По существующим правилам управы должны были строго
придерживаться утвержденных собраниями смет и раскладок; не¬
предвиденные отступления от смет, временные заимствования из
земских средств допускались только в заранее определенных собра¬
нием границах.
Управа состояла из небольшого числа выборных земских глас¬
ных. Ст. 46 “Положения” 1864 г. уточняла, что в случае необходимо¬
сти “собрания могут ... увеличивать число избираемых членов упра¬
вы до шести”8. В “Положении” указывалось, что не все гласные мог¬
ли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест
(кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и
контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания,
прочие же служащие могли занять должность члена управы только
с разрешения начальства9. Из лиц, участвовавших в земских съездах
189
по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских
управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний
и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание
на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, упол¬
номоченные быть на съезде их отцами10.
По “Положению” 1864 г. земские учреждения не были включе¬
ны в систему государственных органов, и служба в них относилась к
общественным обязанностям. Гласные не получали вознаграждения
за участие в работе земских собраний, должностные же лица зем¬
ских управ не считались государственными служащими. Этим лицам
вознаграждение выплачивалось из земских средств в размере, уста¬
новленном уездными и губернскими земскими собраниями (ст. 49 и
57)11. Выбранным в земские органы гражданам не было предостав¬
лено никаких льгот, за исключением гласных из крестьян и мещан,
которые не подлежали телесному наказанию12.
Члены земских собраний (председатель, гласные и представите¬
ли казенных имуществ) перед вступлением в свои обязанности дава¬
ли присягу, такую же, как и все чиновники при поступлении на госу¬
дарственную службу (ст. 82)13.
Основную работу, связанную с управлением и развитием от¬
раслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские слу¬
жащие - специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статисти¬
ки, учителя и т.д. Земские служащие появились одновременно с
созданием земств. Самарский вице-губернатор Г.В. Кондоиди
позднее назвал их “третьим элементом” поскольку они не принад¬
лежали к администрации и не были выбраны от сословий. Ст. 60
“Положения” предусматривала, что земские управы, с разреше¬
ния земских собраний, могут приглашать, “как для постоянных
занятий по делам, вверенным ведению управ, так и для исполне¬
ния временных поручений, посторонних лиц с назначением им
вознаграждения”14. Эта статья служила своего рода защитой от
нападок правительства и бюрократии, когда ставился под сомне¬
ние сам факт существования земских служащих. Однако, несмот¬
ря на несомненные достижения практической деятельности зем¬
ской интеллигенции в российской провинции, администрация про¬
должала относиться к ней настороженно. Так, газета “Москов¬
ские ведомости” в 1901 г. охарактеризовала земскую интеллиген¬
цию следующим образом: “змея под видом третьего элемента, ко¬
торую отогрели у себя на груди земские учреждения”15.
Для дополнительного контроля за особо важными направления¬
ми деятельности управы могли назначаться комиссии, в состав кото¬
рых входили как гласные, так и наемные служащие. В первое время
отношения между гласными и служащими в земстве по найму скла¬
дывались достаточно сложно. Управы, пытаясь полностью подчи¬
нить земскую интеллигенцию, действовали в едином блоке с прави-
190
тельством, зорко следившим за благонадежностью земских служа¬
щих. Особое значение придавалось лояльности к власти. Все распо¬
ряжения,» касавшиеся земских служащих, должны были доставлять¬
ся губернатору вместе с досье на них.
Сенат в одном из разъяснений указал, что губернатору принад¬
лежит право не утверждать лиц, избранных земским собранием, под
предлогом их “неблагонадежности”. В 1868-1870 гг. был проведен
ряд мероприятий по административному подчинению земских слу¬
жащих соответствующим правительственным учреждениям (учите¬
лей - инспекторам, земских врачей и фармацевтов - врачебным
управам, попечителей училищ - училищным советам и т.д.), что су¬
щественно ограничивало самостоятельность земств в подборе кад¬
ров. По закону “О предоставлении губернаторам особых прав при
замещении постоянных должностей по земским и городским учреж¬
дениям” власть губернатора распространялась на все земские долж¬
ности, как выборные, так и по найму. По требованию губернатора
лица, признанные им неблагонадежными, должны быть удалены из
земств16.
“Положение” предусматривало государственный контроль за
работой земских органов, а также и судебный надзор за органами
местного самоуправления. Обязанности земств были строго регла¬
ментированы. Администрация зорко следила не только за общест¬
венно-политической, но и за административно-хозяйственной дея¬
тельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проек¬
ты смет, избрание на должности - все эти вопросы рассматривались
и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних
дел. В “Положении” были детально перечислены вопросы, требую¬
щие утверждения на уровне губернской администрации. К ним отно¬
сились постановления собраний о приведении в действие земских
смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, о вы¬
делении уездных земских дорог в разряд проселочных, об изменении
направления земских дорог, об учреждении выставок местного хо¬
зяйства, о временном отстранении от должности членов земских уп¬
рав17. Утверждению министра внутренних дел подлежали постанов¬
ления, касающиеся займов, превышающих двухгодовую сумму зем¬
ского сбора, выделения губернских земских дорог в разряд просе¬
лочных, сборов за проезд по земским путям сообщения, открытия
ярмарок сроком более чем на 14 дней и перенесения или изменения
сроков существующих ярмарок, перенесения имеющихся пристаней,
разделения имуществ и заведений общественного призрения на гу¬
бернские и уездные18.
Незаконность мероприятий земских учреждений могла заклю¬
чаться в превышении власти, осуждалось и их бездействие. Законо¬
дательство предусматривало право губернатора в течение семи
дней, а министра внутренних дел в двухмесячный срок опротесто-
191
вать постановление земских органов и таким образом приостано¬
вить его исполнение19. В свою очередь, земские учреждения имели
право приносить жалобы в Сенат на то или иное распоряжение гу¬
бернатора. Они могли быть поданы до созыва первого, после сооб¬
щения правительственного распоряжения, земского собрания20.
Много внимания уделялось в “Положении” вопросу о соотноше¬
нии компетенций губернских и уездных земств. Законодательство
не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым бы¬
ли отнесены территориальная принадлежность, как определяющее
условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских
земств для уездных. В документе приводится подробный перечень
дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или
уездных собраний. Предусматривался и порядок разрешения возни¬
кающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постанов¬
ления губернского собрания в законодательстве не было четко
сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 “Поло¬
жения” о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения
администрации21.
В компетенцию земских учреждений входило решение всех ме¬
стных хозяйственных дел - в пределах данной губернии или уезда.
Ст. 6 гласила, что “земские учреждения, в кругу вверенных им дел,
действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в
которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и на¬
блюдению общих правительственных властей”22. В то же время в
ст. 7 оговаривалось, что земские учреждения в своих постановлени¬
ях и распоряжениях не могут выходить из круга указанных им дел;
они не должны вмешиваться в дела, принадлежащие сфере действий
правительственных, сословных и общественных властей и учрежде¬
ний. Распоряжения, принятые в нарушение данной нормы, счита¬
лись недействительными23.
Согласно закону земские функции делились на обязательные и
необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягост¬
ные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить
на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа во¬
просов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов
и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновни¬
ков и полиции) не имела непосредственного отношения к местному
самоуправлению.
К необязательным относились дела, которыми трудно было ру¬
ководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и до¬
рог, продовольственная и медицинская помощь населению, органи¬
зация народного образования и т.д. Земские сметы показывают, что
главный вид деятельности составляли обязательные повинности, ис¬
тощавшие земский бюджет. Так, из сметы по 30 губерниям за 1893 г.
видно, что из 14 699 577 руб. на обязательные повинности было по-
192
трачено 12 053 556 руб., а на медицину, народное образование и все
прочие расходы всего 2 081 33724.
В основу деятельности земств был положен принцип опреде¬
ленного разделения полномочий с государственными органами.
Земства не имели своих центральных учреждений и по закону
подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на
губернском уровне администрация занималась преимущественно
контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все ос¬
тальные местные функции были в ведении местного самоуправ¬
ления (народное образование, здравоохранение, страхование от
пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.).
Важным моментом земской деятельности кроме хозяйственной
независимости была финансовая самостоятельность земств.
По “Положению” основой финансовой деятельности земских уч¬
реждений были определенные земские сметы и раскладки, соста¬
вленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губер¬
ниям (ст. 108). Земские сметы включали денежные доходы и рас¬
ходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и
неокладные. Первые составляли главную основу земского бюд¬
жета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижи¬
мого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на
заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их про¬
дающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные дохо¬
ды складывались из доходов с недвижимого имущества самого
земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных
пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждения¬
ми и услугами; доходов от земских промышленных предприятий;
штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т.д.25
Земство имело право облагать население рядом прямых нало¬
гов. Эти налоги или сборы носили местный характер и распределя¬
лись среди населения. Раскладка земского сбора производилась по
следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на циф¬
ру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых иму-
ществ, и полученный процент обложения умножался на ценность
или доходность имущества каждого отдельного владельца. Таким
образом определялась денежная величина сбора с земского налого¬
плательщика26.
Согласно “Положению” проекты земских смет и раскладок со¬
ставлялись на каждый год губернскими и уездными земскими упра¬
вами и вносились ими на рассмотрение очередных земских собраний
в первый же день их открытия. Предварительно они печатались,
рассылались гласным и публиковались в газете “Губернские ведо¬
мости” (ст. 112). Одобренные земскими собраниями сметы и рас¬
кладки представлялись на рассмотрение губернатора, который мог
их опротестовать в двухнедельный срок. Утвержденные сметы и
7. Земское самоуправление...
193
раскладки снова печатались в “Губернских ведомостях”, а затем из¬
давались отдельной книгой и направлялись к гласным земских уп¬
рав. К сметам прилагалась общая объяснительная записка, раскры¬
вающая структуру денежных доходов и расходов и размеров нату¬
ральных повинностей.
Земское обложение затрагивало все слои населения. Большая
часть земских расходов возлагалась на крестьянство: помимо по¬
земельного налога они почти полностью погашали дорожную,
квартирную и подводную повинности. Тяжелы были для кресть¬
янства и поземельные налоги. Обложение крестьянских земель с
1869 по 1890 г. возросло на 73%, а землевладельцев - на 35%27.
“Как земцы в земских губерниях, так и правительственные чинов¬
ники в неземских губерниях одинаково понимают интересы мест¬
ного населения - как деятели современного земского самоуправ¬
ления, так и самодержавные бюрократы одинаково неравнодуш¬
ны к мужицкому карману,” - писал по этому поводу земский дея¬
тель Н. Дроздов28.
Автор книги “Земские финансы” Е.Д. Максимов выделял пять
“идеальных факторов”, важных для финансовой самостоятельности
земств: экономическое благосостояние плательщиков; правильное
и равномерное обложение платежами всего населения; своевремен¬
ное поступление земских повинностей; их экономное и целесообраз¬
ное расходование; доступный и недорогой кредит для земских учре¬
ждений29.
Однако, проанализировав благосостояние сельского населения
по пяти губерниям (Вятской, Херсонской, Смоленской, Курской и
Московской), Е.Д. Максимов пришел к выводу, что, несмотря на
разницу природно-климатических условий, во всех губерниях жиз¬
ненный уровень крестьян очень низок. “Достаточно одного только
взгляда на экономическую жизнь населения, чтобы видеть, как
серьезно хозяйственное оскудение народа и каким тяжелым, почти
непосильным бременем ложатся на него земские и государственные
повинности”30.
Справедливое увеличение налогов было найдено земскими уч¬
реждениями не сразу. Понадобились годы, прежде чем была создана
рациональная система их расчета и сбора. Были введены новые на¬
логи и сборы: в 1868 г. - обложение построек сельских жителей,
с 1872 г. - сбор со свидетельств на продажу табака, с 1878 г. - судеб¬
ная' пошлина и гербовый сбор. Однако главным показателем для
размера налогообложения была принята ценность и доходность
имущества.
Наибольший доход земский бюджет первоначально получал от
обложения земель и лесов. По подсчетам Б.Б. Веселовского,
в 1868 г. он составлял две трети бюджета большинства земств,
в 1880 г. - 61%, в 1890 - около 73%31. С начала XX в. в связи с интен-
194
сивным развитием промышленности и строительства в крупных го¬
родах возросли земские доходы обложения недвижимых имуществ.
К концу XIX в. обложение торговли, промышленности и городских
имуществ достигло в среднем 5% по отношению к их чистой доход¬
ности, а земель - 10%32. Однако доходы часто поступали нерегуляр¬
но, что затрудняло практическую деятельность земств.
Необходимо отметить, что законодательство не регламентиро¬
вало четко земские повинности в губернских и уездных земствах,
что приводило к постоянным взаимным претензиям и недоразуме¬
ниям. Следует согласиться с выводом Н.Г. Королевой, что налого¬
вая анархия оставалась для земств постоянным “бичом для финансо¬
вого обеспечения земской деятельности и для нормального взаимо¬
отношения уездных и губернских земств”33.
Земская реформа не предусматривала одновременное и повсе¬
местное учреждение земств в стране. Правительство препятствова¬
ло их созданию на окраинах России, придерживаясь довольно чет¬
кой линии: введение земств в губерниях с явным преобладанием по¬
мещичьего землевладения. Если проследить историю земского са¬
моуправления, то процесс распространения земств из центральных
губерний на окраины виден достаточно четко. С 7 февраля 1865 г.
они начали действовать в первых 19 губерниях: Воронежской, Ка¬
занской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижего¬
родской, Новгородской, Пензенской, Полтавской, Псковской, Ря¬
занской, Самарской, Санкт-Петербургской, Тамбовской, Харьков¬
ской, Херсонской, Черниговской и Ярославской. В 1866 г. земства
появились еще в 9 губерниях: Владимирской, Екатеринославской,
Орловской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической,
Тверской и Тульской. В Вятской и Олонецкой губерниях земские уч¬
реждения стали функционировать с 1867 г., в Бессарабской -
с 1869, в Вологодской и Пермской - с 1870, в Уфимской - с 1875 г.
(всего в 34 губерниях).
Подводя итоги анализа “Положения” 1864 г., следует отме¬
тить, что оно не способствовало образованию стройной и центра¬
лизованной системы земских органов. Их функционирование до¬
пускалось только на губернском и уездном уровнях. Нижнее зве¬
но - волостное земство, наиболее приближенное к крестьянам и
являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутство¬
вало. В ходе реализации реформы не было создано и единого
представительного органа, возглавляющего и координирующего
работу всех земств. Поэтому современники называли земство
“зданием без фундамента и крыши”.
К недостаткам “Положения” следует отнести расплывчатость
разграничения круга хозяйственно-распорядительных вопросов, на¬
ходящихся в ведении коронной администрации и земства. Это послу¬
жило поводом для многочисленных конфликтов между ними. Глав-
7*
195
ное значение документа состояло в том, что введенные по нему зем¬
ства стали первым российским опытом организации местного само¬
управления на принципах всесословности и самофинансирования.
Этот опыт оказался вполне успешным даже в условиях самодержав¬
ной монархии.
1 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 39.
2 Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля: Воспоминания //
Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 14.
3 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. I. СПб., 1867. № 40457. С. 4.
4 Там же. Ст. 18. С. 4.
5 Там же. Ст. 76-81. С. 10.
6 Там же. Ст. 85. С. 11.
7 Фармаковский В. Книжка для земских гласных о земских учреждениях. Вят¬
ка, 1874. С. 23.
8 ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 40457. Ст. 46. С. 7.
9 Там же. Ст. 47. С. 7.
10 Там же. Ст. 18-20. С. 4.
11 Там же. Ст. 49, 57. С. 7, 8.
12 Фармаковский В. Указ. соч. С. 42.
13 ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 40457. С. 8.
14 Там же. Ст. 60. С. 8.
15 Московские ведомости. 1901. № 263.
16 ПСЗ-2. Отд. II. Т. LIV. СПб., 1881. № 59947. С. 56.
17 Там же. Собрание 2-е. Отд. I. Т. XXXIX. № 40457. Ст. 90. С. 11.
18 Там же. Ст. 92. С. 11.
19 Там же. Ст. 94. С. 11.
20 Там же. Ст. 97. С. 12.
21 Там же. Ст. 118. С. 14.
22 Там же. Ст. 6. С. 3.
23 Там же. Ст. 7. С. 3.
24 Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство за 50 лет его работы. М., 1914. С. 62.
25 Караваев В.Ф. Земские сметы и раскладки // Юбилейный земский сборник /
Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 172.
26 См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: Экономика, финансы и культура. М.,
1996. С. 15.
27 Дроздов Н. Как современное земство облагает местное население. Чернигов,
1907. С. 17.
28 Там же. С. 16.
29 Максимов Е.Д. Земские финансы. СПб., 1885. С. 2.
30 Там же. С. 6.
31 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 38.
32 Там же. С. 117.
33 Королева Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.). М., 1995. С. 27-28.
ОдМОДерЖАБИб и вопрос
о всероссийском
земском представительстве
Как уже отмечалось в историографическом разделе книги, про¬
блема земского либерализма неоднократно привлекала внимание
ученых. В данном разделе речь пойдет только об одном из требова¬
ний либералов - создании Всероссийского земского представитель¬
ства как российской разновидности парламента.
Введение института выборного самоуправления в стране, где
формой власти была автократическая монархия, неизбежно поро¬
ждало конфликтные ситуации между самодержавием и частью об¬
разованного общества, имевшей либеральные ориентации. Воля
императора не ограничивалась какими-либо юридическими нор¬
мами. Статья 1 “Основных государственных законов” гласила:
“Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неогра-
ниченый. Повиноваться верховной Его власти не токмо за страх,
но и за совесть сам Бог повелевает”1. Термин “самодержавный”,
по оценке А.Д. Градовского, означал, что русский император не
разделял своих прав ни с каким установлением или сословием в го¬
сударстве2.
Ко времени проведения Великих реформ монархия в России су¬
ществовала несколько веков и имела прочные традиции. В течение
столетий через немногочисленный бюрократический аппарат само¬
держцу удавалось держать бразды правления. Но с середины XIX в.
становилось все более очевидным, что без привлечения обществен¬
ных сил к управлению Российская империя не может успешно разви¬
ваться в социально-экономический сфере. Проведение буржуазных
реформ в стране означало стремление верховной власти перейти к
новому политическому управлению обществом, предполагающему
контролирующее участие социальных элит в решении государствен¬
ных вопросов.
Однако модернизация Российской империи не смогла снять со¬
циальную напряженность в стране (поскольку любая реформист¬
ская политика есть искусство возможного в рамках правящего ре¬
жима), но вызвала существенные социальные сдвиги в России, а так¬
же усилила инверсии социокультурного развития. Если урбанизация
населения в западноевропейских странах развивалась в направлении
нивелирования местных, сословных и классовых особенностей об¬
щественного и частного быта, то в России, начиная с петровских
197
преобразований первой четверти XVIII в., русское общество все бо¬
лее фрагментировалось. Можно согласиться с Б.Н. Мироновым, что
“три главных сословия - дворянство, городское сословие и крестьян¬
ство из-за различных темпов социальной динамики в конце XIX в.
находились на разных стадиях социального развития и социальной
организации, жили в значительной мере в разных социальных, пра¬
вовых и культурных условиях, несмотря на то, что постоянно взаи¬
модействовали и влияли друг на друга3. Крестьянство, составлявшее
подавляющее большинство населения страны, в массе своей руко¬
водствовалось общинными ценностями. Другие группы населения
(дворяне, купечество, духовенство, мещане и ремесленники) имели
разные черты менталитета. Если на Западе буржуазия уже в начале
своего возникновения объективно являлась носителем идей свобо¬
долюбия и либерализма, то для России, где появление крупной про¬
мышленности было тесно связано с решением военно-политических
задач, сложился тип капиталиста, зависимого от государства. Круп¬
ные же помещики, составлявшие в Европе основу консервативных
партий, в России нередко становились либералами. Они вступали в
прямые экономические отношения с внешним рынком и были заин¬
тересованы в ослаблении протекционистской политики правитель¬
ства и государственного вмешательства в экономику. Подобное
фритредерство части крупных помещиков активизировало либе¬
ральные настроения в среде дворян-земцев. Земства вырастили мно¬
гих будущих лидеров либеральных партий: октябристов Н.И. Гучко¬
ва (Московское), М.И. Родзянко (Екатеринославское); конституци¬
онных демократов Ф.Ф. Кокошкина и Е.Н. Трубецкого (Москов¬
ское), А.Г. Хрущова и А.И. Шингарева (Воронежское); И.И. Пет-
рункевича (Черниговское, Тверское), Ф.И. Родичева (Тверское),
К.Ф. Некрасова и Д.И. Шаховского (Ярославское) и др.
До возникновения в России политических партий в начале XX в.
земства не только все больше становились центром формирования
общественного мнения, но и часто являлись центрами либеральной
фронды. На земских собраниях при обсуждении сугубо хозяйствен¬
ных вопросов нередко затрагивался вопрос о реформировании поли¬
тической системы общества, что порождало постоянные конфлик¬
ты с властвующей элитой.
Длительное время земский либерализм отстаивал основные
принципы либералов 60-70-х годов XIX в. по вопросам государст¬
венного устройства, межсословных отношений, местного самоупра¬
вления. Однако главной проблемой всякого политического течения
является вопрос о государственном устройстве. На страницах пери¬
одических изданий 1860-х годов либералы высказывали очень осто¬
рожные требования на сей счет. Так, Н.А. Мельгунов в статье “Рос¬
сия в войне и мире” писал: “Не конституционные сделки нам нужны,
а самодержавные реформы... Мы не гонимся за бумажными гаран-
198
тиями и готовы ввериться личной гарантии царского ума, совести и
горьких опытов”4.
Политическая программа, выдвигаемая в период подготовки ре¬
форм либералами, объединившимися вокруг журнала “Русский
вестник”, предусматривала введение земских учреждений как пер¬
вый шаг к созданию правового государства, близкого по типу к Ан¬
глии. Наиболее ёмко кредо либералов по этому вопросу выразил
К.Д. Кавелин: “Пока земские учреждения не сложатся, не принесут
пользы стране, не выкажут понимания местных интересов и умения
вести их хорошо, до тех пор я не жду никакой хорошей перемены в
центральном управлении государством”5.
Действительно, выборные представительные органы не могли
органично вписаться в политическую структуру самодержавия. Для
взаимоотношений между институтами автократической власти и ме¬
стного самоуправления в пореформенной России характерно сосу¬
ществование, а не согласие. Поэтому земское самоуправление по¬
стоянно являлось объектом нападок со стороны правительственной
администрации.
Оценивая антиземские меры царской бюрократии, земский дея¬
тель И.П. Белоконский писал, что более гибкое и дальновидное пра¬
вительство воспользовалось бы земским движением “для мирного
перехода от полицейски-бюрократического строя к земско-парла¬
ментарному. Но русская бюрократия, конечно, этого не сделала.
Она по искони заведенному порядку и этому движению соорудила
еще один шлюз, последний уже”6.
Сам выборный характер земств ставил вопрос о логическом за¬
вершении реформы и создании Всероссийского представительного
органа. В январе 1865 г. Московское губернское дворянское собра¬
ние подготовило адрес царю, в котором выражалась просьба “до¬
вершить...государственное здание созданием общего собрания вы¬
борных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих все¬
му государству”7. В декабре 1865 г. на губернском собрании
Петербургского земства царскосельский уездный предводитель
дворянства А.П. Платонов подготовил записку, в которой обосно¬
вал, в целях упорядочения сбора земских налогов, необходимость
учреждения выборного Центрального (общероссийского) земско¬
го собрания8. Несмотря на то что гласные Петербургского земства
не направили ходатайство на имя царя по этому вопросу, выступле¬
ние А.П. Платонова получило широкий общественный резонанс.
Инициативы Московского и Петербургского земств с идеей со¬
зыва Всероссийского собрания земских представителей еще больше
усилили подозрительность правительственной бюрократии по отно¬
шению к земским учреждениям, обострили противоречия между
официальными структурами самодержавного государства и выбор¬
ными органами самоуправления. Уже в первые годы после земской
199
реформы правительство начинает урезать и без того ограниченные
права учреждений местного самоуправления; со своей стороны глас¬
ные ряда земств периодически поднимают вопрос об общероссий¬
ском земском представительстве. Так, когда 21 ноября 1866 г. вы¬
шел новый закон, ограничивавший права местного самоуправления
на обложение торговли и промышленности земскими сборами, в по¬
вестку дня Петербургского губернского земского собрания в январе
1867 г. был включен вопрос о новом законе. 7 января гласные зем¬
ского собрания приняли решение не применять закон к обложению
на 1867 г. Несмотря на протест губернатора, 12 января 1867 г. зем¬
ское собрание подтвердило это решение и вновь высказало предло¬
жение о созыве общеземского представительства9.
Александр II в ответных действиях принял жесткие администра¬
тивные меры в отношении земства. 20 января 1867 г. по его требо¬
ванию Правительствующий сенат издал указ, согласно которому
было распущено Петербургское губернское земское собрание и
уездные управы. Председатель губернской управы Н.Ф. Крузе в ад¬
министративном порядке подлежал отправке в Оренбург, но затем
решение правительства было изменено: его выдворили в собствен¬
ное имение. Председатель собрания граф А.П. Шувалов был выслан
за границу. Деятельность петербургских земских учреждений возоб¬
новилась только через полгода10.
Второй крупный конфликт, получивший широкую обществен¬
ную огласку, произошел в Череповецком уезде. 7 июня 1888 г. за
“систематическое, в продолжение более 10 лет, препирательство
Череповецкого уездного земского собрания и управы со всеми пра¬
вительственными учреждениями и лицами’' земская управа была за¬
менена Временной правительственной комиссией, а четыре члена
управы сосланы. “Пала Великая Череповецкая земская республи¬
ка!” - писала по этому поводу газета “Гражданин”11.
Дворянские собрания и земства в конце 60-70-х годов неодно¬
кратно обращались к императору с петициями о создании разновид¬
ности российского парламента в стране, но не нашли у него понима¬
ния. Решительно поддержав отмену крепостного права, Алек¬
сандр II отрицал необходимость принятия в стране конституции и
вообще преследовал даже робкие попытки ограничения своей вла¬
сти, искренне веря, что самодержавие - форма правления, историче¬
ски присущая России. Чтобы пресечь конституционные требования
общественности, в 1867 г. император издает закон “О порядке про¬
изводства дел в сословных и общественных собраниях”, который, по
образному выражению министра внутренних дел П.А. Валуева,
явился “задвижкой для конституционных заявлений”12.
Взаимоотношения между верховной властью и земствами нака¬
лялись. В 1866-1869 гг. верховная власть принимает ряд законов,
серьезно ограничивших бюджет земств; в 1879 г. губернаторы полу-
200
чили право не утверждать должностных лиц, избранных земскими
собраниями, если считали их “неблагонадежными”; с 1867 г. земские
издания оказались под цензурным контролем губернатора. В этих
условиях земские деятели попытались объединить свои усилия.
В 1878 г. состоялся нелегальный съезд представителей губернских
земств. Он предпринял попытку создать Общероссийский земский
союз. Его деятели высказались за распространение в России консти¬
туционных идей. В брошюре И.И. Петрункевича “Очередные зада¬
чи земства” обосновывалась политическая линия земства, состояв¬
шая, по мнению автора, в установлении в России конституционной
монархии. Однако, как отмечает Н.М. Пирумова, в целом земцы не
были готовы к таким радикальным действиям. Позицию И.И. Пет¬
рункевича на первом нелегальном земском съезде в Москве (1879)
разделило лишь меньшинство гласных ряда земств13.
Надежды либеральной бюрократии на превращение самодер¬
жавной монархии в монархию “инициативную” не оправдались.
Кроме того, российская действительность во многом нарушала при¬
вычные схемы, свойственные реформаторству в западноевропей¬
ских странах, где существовало гражданское общество. Россия же и
после либеральных реформ осталась страной верноподданных, а не
граждан, страной авторитарного режима. Характерно, что в личных
письмах Александр II писал: “мой народ”, “мои министры”, а про
своих братьев на государственной службе - “мои слуги”.
Даже высшая бюрократия в России постоянно испытывала мощ¬
ный прессинг самодержавной власти. П.А. Валуев, занимавший
в 1861-1878 гг. пост министра внутренних дел, постоянно находился в
унизительном состоянии полной зависимости от царя и шефа жандар¬
мов. 17 января 1865 г. П.А. Валуев с горечью написал в своем дневни¬
ке: “Незавидна моя роль. Не говорю о том, что она неблагодарна, но
сожалею о том, что при всем старании и, быть может, некотором уме¬
нии она не может быть хорошо выполнена. Министр внутренних дел в
подобное время должен иметь вес, которого я не имею и не могу
иметь, рагсе que cela ferait ombroge et comprometterait la cause que je sers
(потому что это вызвало бы недоверие, а недоверие повредило бы де¬
лу, которому я служу). Я один. Если бы нас было двое, один мог бы по¬
жертвовать собою для пролома или для попытки на пролом преград.
Я - министр внутренних дел и полусекретарь кн. Долгорукова. Я и мы
все - не слуги, а только высшие служители его величества”14.
Анализируя жизнь одного из творцов крестьянской и земской
реформ Н.А. Милютина, его современник писал, что “тот всегда
балансировал между фавором и опалой, находился в неопределен¬
ном положении между административной ссылкой и министерским
постом”15.
Автократическая монархия в России не способствовала культи¬
вированию чувства гражданственности в подданных, но вела к уве-
201
личению и без того огромной дистанции между троном и общест¬
вом, к взаимному недоверию и подозрительности. Александр II во¬
время не увидел резкую поляризацию политических сил в стране.
В усилении реакции и революционного экстремизма, в ослаблении
позиций либеральной бюрократии он не осознал угрозы делу ре¬
форм и себе лично. Поэтому так неожиданно для самодержца про¬
звучал выстрел Д. Каракозова в Летнем саду 4 апреля 1866 г.
Д.А. Милютин в своих воспоминаниях оценивает 1866 год как ру¬
бежную линию в смене политического курса верховной властью:
“Каракозовский выстрел сделался символом резкого перелома в
царствовании императора Александра II. После первых десяти лет,
ознаменованных славными реформами, либеральными мерами, на¬
чался период реакции. Небольшая горстка людей благонамеренных
и честных в составе правительства была бессильна, чтобы противо¬
стоять массе ретроградов, ухватившихся за фалды гр. Шувалова”16.
В результате, как отмечает в своей монографии Л.Г. Захарова, во
многих личных бумагах представителей высшей бюрократии России
с 70-х годов все чаще встречаются высказывания о “внутренних бо¬
лезненных симптомах” и “хаотическом положении дел”, о “колеб¬
лющейся почве” и “угрожающем зданию (т.е. самодержавию) паде¬
ниях” и т.п.17
Известно, что составной частью сложного процесса перехода от
традиционного общества к индустриальному является политическая
модернизация. Ее содержание составляют качественные изменения
политической системы, связанные с соответствующими трансфор¬
мациями в экономической, социальной и культурной сферах обще¬
ства. В процессе модернизации происходит как становление новых
(выборное земское и городское самоуправление, бессословный суд и
др.), так и эволюция, приспособление к изменившимся обстоятель¬
ствам имеющихся политических институтов. При этом возникает
объективная необходимость, с одной стороны, сохранения полити¬
ческой стабильности как важнейшего гаранта осуществления ре¬
форм в стране, а с другой - расширения социальной базы преобра¬
зований. Можно согласиться с мнением петербургского политолога
С.А. Ланцова, что “процессу политической модернизации угрожа¬
ют, как правило, две основные опасности. Первая - отставание от
изменений в других сферах жизнедеятельности общества... Другая
опасность состоит в том, что быстро протекающая демократизация
может оказаться неподготовленной уровнем развития гражданского
общества и политической культуры социума. В таком случае также
велика вероятность возникновения кризисной ситуации, чреватой
хаосом, ведущей к охлократии”18.
Однако известно, что в кризисные моменты даже автократиче¬
ские системы проявляют известную долю гибкости и политического
лавирования. Продолжая опираться на традиционный способ леги-
202
тимации, правительство в 80-х годах XIX в. пыталось найти прием¬
лемый компромисс с либеральной частью общества. После очеред¬
ного покушения на царя, предпринятого С.Н. Халтуриным, 12 фев¬
раля 1880 г. была создана Верховная распорядительная комиссия во
главе с генерал-адъютантом графом М.Т. Лорис-Меликовым. Пе¬
ред ней стояла задача пресечения террористической деятельности
репрессивными мерами и в то же время привлечения “умеренной
части общества” на сторону самодержавия. Лорис-Меликов, талант¬
ливый военачальник и незаурядный администратор, принадлежал к
либеральной бюрократии. Он твердо придерживался мнения, что
единственным спасением для страны будет возврат к постепенным,
последовательным преобразованиям, проводимым сверху, с высоты
трона. В обществе очень скоро ощутили, сколь непохож новый гла¬
ва правительства, обладавший исключительной властью, на своих
предшественников и прозвали его “бархатным диктатором”.
15 февраля М.Т. Лорис-Меликов в “Правительственном вестни¬
ке” опубликовал обращение “К жителям столицы”, в котором зая¬
вил, что, стремясь к искоренению преступников, он одновременно
хочет “успокоить и оградить законные интересы здравомыслящей
части общества... На поддержку общества смотрю как на главную
силу могущую содействовать власти к возобновлению правильного
течения государственной жизни, от перерыва которого наиболее
страдают интересы самого общества”19.
Наряду с карательными мерами М.Т. Лорис-Меликов начал ди¬
алог с земствами, пообещав расширить их права, ослабил цензуру,
удалил из правительства вызывавшего раздражение либеральной
части общества министра просвещения Д.А. Толстого. По отзывам
современников, М.Т. Лорис-Меликов был человек честный, с либе¬
ральными воззрениями, склонный пойти навстречу требованиям
земств и либерального движения о представлении их представите¬
лям участия в государственном управлении. Вместе с тем он не был
сторонником введения в стране конституции, утверждая, что запад¬
ноевропейские формы организации государственной власти не го¬
дятся для России. В выступлении перед сенаторами М.Т. Лорис-Ме¬
ликов заявил, что он не принадлежит к числу людей, мечтающих
о парламентах, о центральной земской думе, и что “эта задача
достанется на долю наших сынов и внуков”. Он полагал, что для
“России немыслима никакая организация народного представи¬
тельства, заимствования с Запада”20. Однако генерал не мог не
считаться с настроениями либеральной части общества.
Агитация Земского союза в пользу подачи земскими собрания¬
ми петиций оказала свое действие; в конце 1880 - начале 1881 г. не¬
которые земства выступили с более или менее определенными по¬
литическими заявлениями, большинство же выдвинули ходатайства
о расширении земской компетенции, о придании земским учрежде-
203
ниям большей самостоятельности и т.д. Б.Б. Веселовский отмечает,
что “1881 год внес в земские собрания заметное оживление, и они
впервые проявили, сравнительно широко, стремление выйти из ра¬
мок повседневной мелочной работы, отнестись критически к своей
деятельности и уяснить необходимые для ее успешности условия”21.
Тверское земство в июне 1881 г. разработало ходатайство, в кото¬
ром отмечалось, что “никакие, как частные, так и общие мероприя¬
тия или реформы не могут достигнуть цели, поставленной властью,
без предварительного рассмотрения этих реформ выборными пред¬
ставителями всей русской земли. Ходатайствовать о созыве народ¬
ных представителей в особое совещательное учреждение, при со¬
действии которого только и могут быть успешно выработаны и про¬
ведены в жизнь необходимые законодательные меры”22.
Новгородское земство в докладе продовольственной комиссии
заявило, что “правительству необходимо выслушать голос народа,
дать ему возможность и средства свободно высказываться”23.
В Черниговском земстве гласный А.П. Карпинский предложил хо¬
датайствовать “об ограничении действия административной высыл¬
ки в применении ее к общественному представительству”24.
Таким образом, в конце 1880 - начале 1881 г. идея народного
представительства получила большее распространение в земских
кругах. “Новое направление политики отразилось на всем ходе на¬
шей внутренней жизни, - писала в январе 1881 г. издававшаяся
А.И. Кошелевым газета “Земство”, - во всеуслышание стала выска¬
зываться мысль о необходимости крупных реформ, о представлении
обществу более широкого участия в государственном управлении, о
своевременности увенчания здания... Идеи эти все более распростра¬
няются в обществе”25.
Хорошо зная настроения в земствах и прессе, к осени 1880 г.
М.Т. Лорис-Меликов пришел к выводу, что сохранить и развить
взаимодействие с общественными кругами и земствами возможно
только путем привлечения их представителей к государственной и
законодательной деятельности. А.И. Кошелев в своих записках
свидетельствует, что в частной беседе с ним осенью 1880 г.
М.Т. Лорис-Меликов высказал опасение, что не получит “соизво¬
ление государя на созвание земской думы”. Чтобы не раздражать
консервативные круги окружения Александра II, он пришел к
мысли, что надо “собрать общую, довольно многочисленную ко¬
миссию из выборных от земств”26.
28 января 1881 г. М.Т. Лорис-Меликов представил царю доклад,
в котором подробно изложил свой план реформ государственного
устройства России. Этот проект получил в исторической литерату¬
ре, по инициативе известного историка и социолога М.М. Ковалев¬
ского, автора брошюры “Конституция графа Лорис-Меликова”, из¬
данной в Лондоне в 1893 г., название “Конституции Лорис-Мелико-
204
ва”. Название не соответствует содержанию доклада, напротив,
в нем вновь выделяется вопрос о невозможности образования в Рос¬
сии конституционных учреждений и созыва Земского собора. Глав¬
ным в плане министра был проект очень ограниченного представи¬
тельства от органов земского и городского самоуправления при
Государственном совете. Проект Лорис-Меликова предусматривал
учреждение Общей комиссии, в которую кроме назначенных прави¬
тельством лиц входили представители от земств и городов. Через
эту комиссию должны были проходить все проекты преобразова¬
ний. Проект предусматривал создание помимо Общей комиссии
двух подкомиссий: хозяйственно-административной и финансовой.
После рассмотрения законодательных проектов комиссиями они
должны были вноситься на окончательное обсуждение в Государст¬
венный совет, в котором также были бы представлены 10-15 пред¬
ставителей от органов земского и городского самоуправления27.
Так, через 18 лет после попытки П.А. Валуева провести как органи¬
ческую часть земской реформы 1864 г. проект преобразования Го¬
сударственного совета на основе выборного земского начала,
М.Т. Лорис-Меликов, поддерживаемый либеральной группировкой,
вновь выдвинул идею представительства от органов городского и
земского самоуправления, хотя и в более урезанном виде.
Доклад М.Т. Лорис-Меликова впервые обсуждался на совеща¬
нии у Александра II 5 февраля 1881 г. в присутствии наследника пре¬
стола, великого князя Константина Николаевича, графа А.В. Ад-
лерберга, П.А. Валуева и других высших представителей бюрокра¬
тии. Несмотря на то что совещание проходило строго конфиденци¬
ально, слухи о готовящейся реформе проникли в общественные кру¬
ги. Ожидали опубликования законодательного акта о конституции
19 февраля, в годовщину отмены крепостного права, затем 26 фев¬
раля, в день рождения наследника.
Утром 1 марта 1881 г. Александр II выразил желание созвать
через несколько дней Совет министров для обсуждения проекта
“О привлечении местных деятелей к совещательному участию в
изготовлении центральными учреждениями законопроектов по
тем вопросам, которые признаны будут подлежащими ныне разре¬
шению в видах развития и усовершенствования высочайше предна¬
чертанных преобразований”. Два взрыва на Екатерининском кана¬
ле сорвали этот план. Столь же трагичным, как личная судьба
императора, был и исход его последнего государственного замыс¬
ла. Настроение в Зимнем дворце быстро изменилось не в сторону
реформаторов. Заседание, назначенное Александром II на 4 марта,
состоялось в присутствии Александра III 8 марта 1881 г. Произош¬
ло драматическое столкновение сторонников проекта М.Т. Лорис-
Меликова (великого князя Константина Николаевича, А.А. Абазы,
П.А. Валуева, Д.А. Милютина) и оппозиции, главой которой стал
205
К.П. Победоносцев. Заседание не приняло решения, но было ясно,
что “инициативная роль” самодержавной монархии в стране была
исчерпана мартовскими событиями не только в политике, но и в
сознании современников. На проекте М.Т. Лорис-Меликова Алек¬
сандр III написал: “Слава Богу, этот преступный и спешный шаг
к конституции не был сделан, и весь фантастический проект был
отвергнут в Совете министров весьма незначительным боль¬
шинством”28.
Дневниковые записи и письма сторонников реформ свидетель¬
ствуют, что они восприняли перемену правительственного курса как
полное fiasco их надежд. “Грустно, действительно, положение Рос¬
сии и страшно подумать о том, что ожидает ее в будущем”, - раз¬
мышлял в своем дневнике три месяца спустя Д.А. Милютин29.
В 1882 г., находясь в Ницце, М.Т. Лорис-Меликов в письме
к князю Г. Волконскому не удержится от горестной тирады:
“Бедное отечество, настанет ли когда-либо та вожделенная пора,
когда и русскому, по примеру других, дозволено будет гласно и
свободно выражать свои мнения и убеждения, давать свои оценки,
не рискуя попасть за это в число ярых революционеров и сокру¬
шителей основ государства?”30
События 1 марта 1881 г. не повлекли за собой существенных
изменений как в отношении правительства к земству, так и в воп¬
росе реформы местного управления. М.Т. Лорис-Меликов, несмо¬
тря на потерю своего влияния после вступления на престол Алек¬
сандра III, представил 12 апреля 1881 г. новому императору док¬
лад, в котором в числе первоочередных задач выдвигал преобра¬
зование местного административного аппарата - объединение
действий различных административных учреждений, устранение
конфликтов и трений между ними, изменение отношения админи¬
стративных учреждений к судебным и земским, преобразование
крестьянского общественного управления, более равномерное
представительство различных сословий в земских и городских уч¬
реждениях и расширение круга их ведомства31. Доклад не имел за¬
конодательных последствий для земства. Только через девять лет
правительство проведет новую земскую реформу. Впоследствии в
письме к вице-директору хозяйственного департамента Министер¬
ства внутренних дел А.А. Скальскому (октябрь 1881 г.) М.Т. Ло¬
рис-Меликов перечислит свои заслуги перед земствами. “С февра¬
ля 1880 года - времени вступления моего в должность главного
начальника, началась, если можно выразиться, новая эра для зем¬
ского и городского самоуправления. Учреждения... эти вздохнули
свободнее, и прекратилось то неумолимое преследование и пре¬
зрение, которым они подвергались в течение многих лет...”32
Подводя итоги отношениям верховной власти к земским учреж¬
дениям в первый период их деятельности, необходимо отметить,
206
что, хотя, по образному выражению одного из исследователей про¬
блемы земского либерализма Л.И. Новиковой, “земства сыграли
роль своеобразной прививки гражданского общества в России”33, их
введение не вызвало значительных изменений в системе государст¬
венного управления. Российская империя осталась страной, где вся
полнота власти была сосредоточена в руках самодержца. В ней не
было создано представительного учреждения парламентского типа,
не была принята конституция. Надежды либералов на земство как
на основу для будущего политического устройства страны не оправ¬
дались. Автократическая монархия в России не могла органично
принять новый всесословный, выборный институт управления, ка¬
ким стали земства. Это обусловило линию конфликтной ситуации
между институтом самодержавия и земским самоуправлением в кон¬
це XIX - начале XX в.
1 Свод законов Российской империи. Т. 1.4. 1: Основные государственные за¬
коны. СПб., 1892. С. 1.
2 См.: Градовский АД. Начала русского государственного права. Ч. 1: О госу¬
дарственном устройстве // Он же. Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1901. Т. 7. С. 2.
3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало
XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и
правового государства. СПб., 1999. Т. 2. С. 291.
4 Голоса из России: Сборник Герцена А.И. и Огарева Н.П. Кн. I—III. 1856-1857.
Вып. 1. М., 1974. С. 22.
5 Кавелин КД. Собр. соч. СПб., 1898. Т. II. С. 157.
6 Белоконский И.П. Земство и конституция. М., 1910. С. 38.
7 Цит. по: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 98.
8 Весть. СПб., 1865. № 27 (6 дек.).
9 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 98.
10 См.: Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и
эволюция до начала XX в. М., 1977. С. 72.
11 Гражданин. СПб., 1888. 24 авг.
12 Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел: В 2 т. Т. 2. 1865-1876. М.,
1961. С. 139.
13 Пирумова Н.М. Земства и политика // Родина. М., 1993. № 5-6. С. 102.
14 Дневник П.А. Валуева... Т. 2. С. 15-16.
15 Гофштеттер И. Забытый государственный человек Николай Алексеевич
Милютин. СПб., 1901. С. 45.
16 ОР РГБ. Ф. Д.А. Милютина (169). Картон 15. Д. 3. Л. 77-78.
17 Захарова Л.Г. Земская контрреформа. 1890. М., 1968. С. 55.
18Ланцов С.А. Российский опыт в свете концепций политической модерниза¬
ции // Политические исследования. М., 2001. № 3. С. 93.
19 Правительственный вестник. СПб., 1880. 15 февр.
20 Цит. по: Итенберг Б.С. Александр II и граф М.Т. Лорис-Меликов // Рефор¬
мы и реформаторы в истории России: Сб. статей. М., 1996. С. 93.
21 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 251.
22 Там же. С. 255.
23 Там же.
24 Там же.
207
25 Земство. М., 1881. 7 янв.
26 Кошелев А.И. Записки (1812-1883). Берлин, 1884. С. 253.
27 Конституция графа Лорис-Меликова: Материалы для истории // Былое. Пг.,
1918. Кн. 4-5. С. 165.
28 Там же. С. 162.
29 Дневники Д.А. Милютина. Т. 4. 1881-1882. М., 1950. С. 87.
30 Конституция графа Лорис-Меликова и его частные письма. Лондон; СПб.,
б.г. С. 4.
31 Былое. Пг., 1918. Кн. 4-5. С. 181-182.
32 Исповедь графа Лорис-Меликова // Каторга и ссылка. М., 1925. Кн. 2(15).
С. 120.
33 Новикова Л.И. Земство как орган самоуправления и школа политического
опыта // Русский либерализм: Исторические судьбы и перспективы: Матери¬
алы международной научной конференции. М., 1998. С. 27-29. М., 1999.
С. 255.
Правительственным контроль
ЗА ОРГАНАМИ ЗбМСКОГО САМОупрАВЛбНИЯ
Если первый тип конфликтов в сфере земского самоуправле¬
ния вытекал из самой природы верховной власти и возникал на
уровне самодержавного государства и формирующегося граждан¬
ского общества в России, то вторая группа конфликтов находи¬
лась в самой сфере управления. Определяющими среди них были
вопросы взаимодействия бюрократии и земских учреждений. Пра¬
ктическая деятельность земства по всем направлениям контроли¬
ровалась правительственной администрацией. По “Положению”
1864 г. Министерство внутренних дел осуществляло общий надзор
за деятельностью земств. Соответственно, в губернии реализация
контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший над¬
зор за работой земств осуществлял Сенат, которому был поручен
контроль за законностью действий и постановлений земских орга¬
нов и которому принадлежало право окончательного разрешения
всех споров земских учреждений с органами коронной админист¬
рации, а также частными лицами и организациями. Земства, в
свою очередь, имели право направлять ходатайства по проблемам,
не выходящим за пределы земской компетенции, в адрес импера¬
тора, а также запросы в высшие и центральные органы. Подоб¬
ные обращения по законодательству направлялись через губерн¬
скую администрацию; в случае их отклонения соответствующие
ведомства должны были представить свои обоснования на утвер¬
ждение в Кабинет министров.
Важнейшей правительственной инстанцией, регулирующей от¬
ношения между государственными учреждениями и органами ме¬
стного самоуправления являлся Первый департамент Сената.
С 1860 г. в него стали поступать дела губернских по крестьянским
делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении ми¬
ровых посредников и мировых судей и др.1 На протяжении всего
времени существования земских учреждений Первый департамент
Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возника¬
ющих конфликтов между земскими органами и правительственной
администрацией. Необходимо отметить, что помимо рассмотрения
апелляций он осуществлял функцию надзора за местным управле¬
нием и судом, а также занимался законодательными вопросами.
Сенатские указы по земским делам не только истолковывали от-
209
дельные нормы законодательства, но и создавали их, что было за¬
писано в положении о нем: “Сенат в силу необходимости дает нор¬
мам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при не¬
достатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии за¬
кона. Вследствие своего положения как высшее административное
и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями
новые нормы права, дает действующим законам ограничительное
или распространительное толкование и, таким образом, не будучи
признанным законодателем, фактически является им”2.
Земскими делами, как отмечалось выше, занимался в основ¬
ном Первый департамент, делившийся на несколько экспедиций.
Распределение функций внутри Первого департамента неодно¬
кратно изменялось. В 1865-1871 гг. земские дела рассматривались
в I, II и III экспедициях Первого департамента. С 1871 г. часть дел,
в том числе о должностных лицах земского самоуправления, о де¬
ятельности земских собраний велись IV экспедицией, протесты гу¬
бернаторов по земским сметам и некоторые дела о выборах и де¬
ятельности земских собраний проходили через V и VI экспедиции;
здесь же проходили и некоторые дела о выборах и деятельности
земских собраний3.
Обсуждение вопросов в экспедициях было в обязательном по¬
рядке коллегиальным (не менее трех сенаторов; по некоторым во¬
просам решение должно было быть единогласным, по другим -
за него должны были проголосовать не менее 2/з состава сенато¬
ров). Если вопрос не решался в Первом департаменте, он выно¬
сился на заседание Общего собрания Сената. В случае, если и в
Общем собрании решение не набирало 2/з голосов, дело передава¬
лось в Государственный совет. Однако, как считает исследователь
А.А. Ярцев, “количество таких дел было ничтожно мало”4.
В большинстве случаев Сенат строго придерживался норм дей¬
ствующего законодательства. Нередки были случаи, когда решени¬
ями Сената распоряжения и действия губернской администрации
признавались незаконными, однако в каждом конкретном случае
сенаторы тщательно изучали объективные обстоятельства дела и
соотносили их с существующими статьями закона. В ряде случаев
сенаторы давали толкование закона, ликвидируя существующие
правовые лакуны в законодательстве или перепоручали ведомст¬
вам, в частности Министерству внутренних дел, издание циркуляров
по частным вопросам. Так, 24 июня 1884 г. сенатор Дурново, одно¬
временно занимающий пост управляющего МВД, направил цирку¬
ляр московскому губернатору, в котором разъяснялась правомер¬
ность закрытия губернского земского собрания без утверждения
подписями земских гласных двух последних его заседаний. Москов¬
ский губернатор поставил перед Сенатом вопрос о том, могут ли
иметь законную силу и исполняться постановления подобного рода.
210
В циркуляре отмечалось: “Правительствующий Сенат нашел: 1) что
постановления земских собраний по рассмотренным вопросам могут
быть признаваемы состоявшимися лишь после подписания их участ¬
вовавшими в заседании собрания гласными и подлежат исполнению
в том только случае, если по рассмотрении губернатором не будут
им оставлены, в установленном порядке и 2) что чрезвычайные зем¬
ские собрания не вправе ни утверждать постановления очередных
собраний”, оформленных подобным образом, “ни отменять эти по¬
становления. Согласно с сим и даны нужные разъяснения губернско¬
му начальству”5.
Подобные разъяснения вели к обширной переписке с губернато¬
рами, Министерством внутренних дел и Сенатом. Так, автор иссле¬
дования подсчитала, что только за первые четыре года (1864-1867)
земствам было дано 61 высочайшее повеление царя, 120 указов Се¬
ната, 130 распоряжений Министерства внутренних дел и указаний
губернской администрации; за 1868 г. соответственно - 61, 105
и 2526.
Необходимо отметить, что довольно часто решения Сената
были не в пользу земств. Так, только в течение двух недель октя¬
бря (12-26) 1876 г. Сенат признал правильным два протеста мос¬
ковского губернатора, касающихся взысканий недоимок в сборах
на земские повинности с земли7. По подсчетам А.А. Ярцева,
до 1890 г. Сенат принял 415 решений по 397 земским вопросам8.
В пользу земских учреждений было вынесено 141 (33,9%) реше¬
ний, против 203 (48,9%); “нейтральный” характер носило 71 дело
(17,2%), инициированное самим Сенатом для регламентации зако¬
нодательства9.
В то же время необходимо отметить, что именно Сенат неодно¬
кратно защищал само право земских собраний направлять ходатай¬
ства правительству. Комитет министров, компетенция которого бы¬
ла очень широка, только в двух предусмотренных законом случаях
занимался земскими делами: при отмене или изменении постановле¬
ний земских собраний, “не соответствующих общим государствен¬
ным пользам и нуждам” или “нарушающих интересы местного насе¬
ления”; при рассмотрении земских ходатайств. На заседаниях Коми¬
тета министров по этим вопросам принимали участие председатели
Департамента государственной экономии и Департамента граждан¬
ских и духовных дел Государственного совета. После упразднения
Комитета министров в 1906 г. эта категория дел передается во вновь
образованный Совет министров10.
Проведя анализ сборников правительственных распоряжений по
земским делам за 1864-1870 гг., можно утверждать, что Комитет ми¬
нистров нередко отклонял земские ходатайства, исходя из “буквы
закона”, не желая возбуждать вопрос перед Сенатом о дополнении и
корректировке существующего дореформенного законодательства
211
по некоторым вопросам. Так, в июле 1868 г. Комитет министров от¬
клонил ходатайство одного губернского земства о предоставлении
прав государственной службы лицам, служащим в канцеляриях зем¬
ских учреждений, ссылаясь на то, что “по смыслу законоположений
о земских учреждениях лицам, служащим в его учреждениях, прав
государственной службы не присваивается,,п.
19 сентября 1869 г. Александр II утвердил постановление Коми¬
тета министров, принятое в ответ на ходатайства некоторых зем¬
ских управ о предоставлении им права бесплатной пересылки по
почте их корреспонденции. Комитет министров свое решение, как и
Министерство внутренних дел, мотивировал законом от 12 сентября
1839 г.: “Имея в виду, что земские учреждения ни по составу своему,
ни по основным началам не суть власти правительственные, вслед¬
ствие чего и не имеют законного права на какие-либо пред частны¬
ми лицами и обществами преимущества при пересылке по почте их
корреспонденции”12. По распоряжению министра внутренних дел
Почтовым департаментом был разослан циркуляр, приказывающий
с 1 января 1870 г. принимать земские почтовые корреспонденции “с
оплатой, установленной для частной корреспонденции весового и
страхового сборов”13. И таких примеров можно привести довольно
много.
Следует отметить, что в решениях сенаторов по земским вопро¬
сам необходимость точного исполнения всеми субъектами админи¬
стративных правоотношений формальных требований закона стави¬
лась выше всех других соображений. Однако, поскольку некоторые
нормы законов носили дореформенный характер и уже не соответ¬
ствовали административной практике взаимоотношений правитель¬
ственных структур с новыми органами в лице земств, сенаторы вы¬
нуждены были довольно часто давать толкование закона, ликвиди¬
руя существовавшие лакуны в законодательстве.
Особенно много правовых пробелов в первые годы существова¬
ния земств было в вопросах налогообложения. Только с 1866 по
1873 г. Сенат рассмотрел 64 дела о земских сметах (в последующие
семнадцать лет, до принятия нового земского “Положения”
1890 г., - только 17)14. Довольно много дел касалось и взаимоотно¬
шений уездных и губернских земств. Несмотря на то что по “Поло¬
жению” 1864 г. уездным земствам не было предоставлено право
подавать жалобы в Сенат на губернское земство, уже вскоре прак¬
тическая работа земских органов показала сенаторам, что требуется
провести правовое уточнение по данному вопросу. Так, 29 сентября
1871 г. Сенат решил (№ 38910) предоставить уездным земствам
такое право, мотивировав это тем, что хотя в законодательстве “и не
содержится статьи, в которой было бы прямо выражено право уезд¬
ных земских собраний обжаловать постановления губернского зем¬
ского собрания, уездные земские собрания вправе, руководствуясь
212
статьей 118 “Положения”, непосредственно обращаться в Прави¬
тельствующий сенат с жалобою на постановления губернского соб¬
рания”15. Уточняя это положение, через шесть лет (11 марта 1877 г.)
Сенат вновь разъяснил: несмотря на то что в “Положении” о зем¬
ских учреждениях не содержится прямого указания, “каким поряд¬
ком разрешаются пререкания, возникающие между двумя или не¬
сколькими уездными земствами, следует заключить их на предмет
ведомства губернского земского собрания”16.
Если обратиться к статистическим данным, то можно утвер¬
ждать, что наиболее активно Сенат занимался земскими вопросами
с 1867 по 1875 г., рассмотрев 243 дела (или, по подсчетам А.А. Ярце¬
ва, 60,7% от всех земских дел). В более поздний период, когда земст¬
ва уже размежевались в отдельных вопросах с коронной админист¬
рацией, число земских дел, рассмотренных в Сенате, постепенно
уменьшается (с 1883 по 1890 г. их оказалось 76 (19%)17.
А.А. Ярцев, проанализировав ежегодное издание “Сборник пра¬
вительственных распоряжений по делам до земских учреждений
относящихся” (за 1868-1904 гг.) утверждает, что нормотворческая
деятельность правительственной бюрократии особенно активизиро¬
валась в 70-е годы: с 1868 по 1870 г. Сенатом было внесено 52 зако¬
нодательных изменения и принято 53 указа; МВД издал 64 циркуля¬
ра и 212 распоряжений по земству; Комитет министров издал 34 по¬
ложения об отклоненных ходатайствах18.
Необходимо отметить, что решения Сената по делам, касаю¬
щимся компетенции земских учреждений, нередко содержали много
казусов, не имеющих существующих прецедентов. В таких случаях
Сенат заботился прежде всего о юридической целесообразности ка¬
ждого решения. Так, в частности, в Сенате длительное время рас¬
сматривался вопрос о возможности подачи жалоб на земские упра¬
вы от частных лиц (в основном эти жалобы касались вопросов пра¬
вомерности размеров земского обложения).
Наконец, в циркуляре № 81 от 13 апреля 1866 г. Сенат вынуж¬
ден был разъяснить земским органам, что отсутствие в “Положе¬
нии” 1864 г. права инстанционного обжалования частными лицами
земских постановлений “не есть какое-либо упущение со стороны
законодательства, а напротив, вытекает из духа всего законополо¬
жения, определяющего, что земские учреждения в кругу предоста¬
вленной им власти действуют самостоятельно; пересмотр же по
частным жалобам законных и вошедших в силу постановлений
земских собраний был бы прямым нарушением этой самостоя¬
тельности и привел бы к тому, что земские учреждения, даже в
своей хозяйственной деятельности и при соблюдении всех требо¬
ваний закона, оказались бы низшею инстанцией и притом такой,
всякое постановление которой может быть пересмотрено по су¬
ществу и изменено”19.
213
В то же время сами земцы (в частности издатель газеты “Земст¬
во” В.Ю. Скалой) считали, что публикация закона об обжаловании
частными лицами постановлений земских собраний “представляется
совершенно” необходимой в интересах как частных лиц и обществ,
так и самих земских учреждений, т.к. возможность обжалования их
постановлений устранила бы множество нареканий и неудовольст¬
вий, которые так часто слышатся в настоящее время и подрывают в
глазах населения авторитет земств”20.
В качестве существенного недостатка Сената как высшего орга¬
на административного надзора следует отметить медлительность
делопроизводства, которую отмечали многие современники, специ¬
ально занимающиеся вопросами административного надзора в Рос¬
сии (В.М. Гессен, С.А. Корф, М.А. Лозина-Лозинский, К. Рощин и
др.). В частности, барон С.А. Корф в своем исследовании “Админи¬
стративная юстиция в России” (1905) отмечал, что «порядок дело¬
производства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: су¬
ществует масса ненужных и вредных формальностей, которая толь¬
ко создает медленность “движения дел”, не принося существенной
пользы»21. Поэтому были нередки случаи, когда решение Сената
принималось спустя два или три года после обращения в него земств
или губернаторов.
Однако в целом стабилизирующая роль Правительствующего
сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправ¬
ления и губернской администрацией несомненна. Исходя из сущест¬
вующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения
в пользу земских органов, тем самым ставя преграды случаям адми¬
нистративного произвола в провинции. Это обстоятельство вызыва¬
ло известное раздражение у части правящей элиты: в некоторых
проектах по местному управлению Министерства внутренних дел
второй половины 80-х годов ставился вопрос об ослаблении роли
Сената в вопросах административного надзора.
Необходимо отметить, что в отличие от некоторых стран Запад¬
ной Европы (Франции, например) в России по “Положению” 1864 г.
не было административной юстиции в западноевропейском понима¬
нии, поскольку сам Сенат не был разделен на судебную и админист¬
ративную часть. Даже в начале XX в. (1907) правовед М.А. Лозина-
Лозинский считал, что “само понятие административной юстиции
еще не сделалось предметом общего достояния и господствующие
даже среди юристов представления об этом институте весьма сбив¬
чивы”22. В этой связи вызывает обоснованное сомнение утвержде¬
ние А.А. Ярцева, что “Сенат обладал всеми правами фактически не¬
зависимого от администрации высшего административного суда”23.
Скорее можно разделить мнение М.А. Лозина-Лозинского, что
Сенат постоянно находился под административным прессингом ми¬
нистра юстиции и императора, и “если первая борьба - за власть
214
верховного управления - была проиграна Сенатом, потому что ис¬
точник этой власти - самодержавный государь стоял ближе к мини¬
страм, чем к Сенату, то вторую борьбу - за силу закона - Сенату
удалось выиграть”24.
Из центральных государственных учреждений, занимавшихся
земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел.
Министр внутренних дел, как лицо, ответственное за внутриполити¬
ческий курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправле¬
нии прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам
земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию. До нача¬
ла XX в. МВД не проводило собственных ревизий земских учрежде¬
ний по губерниям. Из департаментов МВД с земскими делами были
непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанно¬
сти которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, до¬
полняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий зем¬
ских органов и губернской администрации.
Особенно много циркуляров Хозяйственного департамента
МВД (возглавляемого в 1861-1879 гг. А.Д. Шумахером, в
1880-1889 гг. А.Г. Вишняковым) выходило по вопросам о земских
сборах и их раскладкам (№ 179 от 9 июля 1870 г. “О доставлении в
Хозяйственный департамент сведений о взимаемых на земские по¬
требности сборах с различных предметов земского обложения”,
в котором предписывалось доставлять в МВД не позднее ноября-де¬
кабря текущего года по установленным формам сведения о земских
сметах с тем, чтобы затем осуществлять в феврале следующего го¬
да в типографии МВД ежегодные издания общего свода земских
смет по губерниям; № 970 от 15 января 1875 г. “О доставлении ведо¬
мостей сметным исчислениям и раскладкам земских сборов”; № 2591
от 11 апреля 1886 г. “Относительно обложения земским сбором го¬
родских недвижимых имуществ”; № 4582 от 25 июня 1886 г. “О пра¬
ве земских учреждений отсрочивать взносы земских сборов”;
№ 4418 от 13 июля 1884 г. “По вопросу о том, вправе ли земские
учреждения начислять пеню за несвоевременный взнос земского
сбора с недвижимых имуществ в городах” и др.25). Издание двух по¬
следних циркуляров вызвало обращение нескольких земств в Сенат,
который, проделав большую нормотворческую работу, решил набо¬
левшие вопросы в пользу земских органов26.
После проведения основных реформ Александра II, по автори¬
тетному мнению Н.П. Ерошкина, административно-хозяйственные
функции МВД все более вытесняются административно-полицей¬
скими задачами27. Это сказалось и на персональном составе руко¬
водства этого ведомства. После представителей либеральной части
бюрократии С.С. Ланского (1855-1861) и П.А. Валуева (1861-1868)
министрами внутренних дел были А.Е. Тимашев (1868-1878),
А.С. Маков (1878-1880), Н.П. Игнатьев (1881-1882), Д.А. Толстой
215
(1882-1889)28. Персональный состав руководства, за исключением
короткого периода, когда министром был М.Т. Лорис-Меликов
(6 августа 1880 - 4 мая 1881), свидетельствует о несомненной тенден¬
ции к “поправению” политики МВД. Неслучайно поэтому все боль¬
шее значение в составе МВД приобретает Департамент полиции,
явившийся преемником Третьего отделения Собственной е.и.в. кан¬
целярии, упраздненной 6 августа 1880 г.
О возрастании роли Департамента полиции в структуре МВД
говорит тот факт, что руководство им с 1882 г. было возложено на
товарища министра внутренних дел, который был одновременно
и командиром Особого корпуса жандармов. Первые директора
Департамента полиции В.К. Плеве (1881-1884) и П.Н. Дурново
(1884—1893) значительно обновили состав департамента за счет
привлечения сотрудников суда и прокуратуры и поставили дело по¬
лицейского сыска, по выражению Н.П. Ерошкина, “на широкую
ногу”29. Это обстоятельство не могло не отразиться на отношении
чиновников Департамента полиции МВД к либерально настроен¬
ной части земских гласных и служащих и той их части, которая
придерживалась народнических настроений. Так, в частности, один
из исследователей земской демократической интеллигенции -
Е.Г. Корнилов подсчитал, что в 70-е годы через агентуру МВД
было выявлено 935 земских служащих, участвовавших в народо¬
вольческом движении30. А в 1887 г., по отзыву Департамента поли¬
ции МВД, один из либеральных лидеров тверских земцев, губерн¬
ский гласный, предводитель дворянства и мировой судья Весьегон-
ского уезда Ф.И. Родичев характеризовался как человек “безуслов¬
но вредный правительству”31. Естественно, что подобное отношение
коронной бюрократии к части земцев не способствовало налажива¬
нию полноценного диалога по многим вопросам.
Хотя административный надзор за земскими органами осущест¬
влялся в России на нескольких уровнях, но основным из них был
губернский. Главой местной администрации в пореформенной Рос¬
сии оставался губернатор.
К моменту введения земских учреждений институт губернатор¬
ства в Российской империи пустил прочные корни; постепенно, хотя
и медленно, повышался образовательный уровень “хозяев губер¬
нии”. П.А. Зайончковский выделяет в 60-е годы XIX в. новый тип
губернаторов, “тип либерального просвещенного администрато¬
ра”32. К нему можно отнести нижегородского губернатора, бывше¬
го декабриста А.Н. Муравьева, тобольского (позднее калужского)
В.А. Грота. Однако в массе своей среди губернаторов преобладали
люди, не имевшие специального образования и подготовки. Даже к
началу XX в. (январь 1903 г.) четвертая часть всех губернаторов
имела военные чины, более трети из них получили военное образо¬
вание33.
216
Необходимо отметить, что высокое положение губернаторов
в губернском обществе и администрации рождало у них известное
чувство независимости. В соответствии с главой 2 Свода законов
губернаторы назначались из родовитых дворян, которые, как
правило, владели крупными поместьями, так что эффект финан¬
сового давления со стороны Министерства внутренних дел был
ограничен. Кроме того, само управление обширной империей за¬
ставляло Министерство внутренних дел иметь своего агента на
губернском уровне, который мог бы решительно и оперативно
действовать и даже порой преступить границы закона, обязатель¬
ные для рядовых чиновников. В отношении же с вновь созданны¬
ми земскими органами чувство независимости губернаторов час¬
то отступало перед родственными или придворными связями
председателей и гласных земств. Так, по свидетельству председа¬
теля Новгородской губернской земской управы Н.Н. Фирсова,
новгородский губернатор Э.В. Лерхе постоянно “ощущал себя
между двух огней. С одной стороны, министерство34, а с другой -
такие, например, земские гласные, как А.А. Суворов, который
часто играет в карты с государем и запросто пьет чай у императ¬
рицы Марии Александровны; как А.А. Татищев, имеющий в вы¬
сшем и родовом дворянстве, а также бюрократических сферах ог¬
ромные связи... или как Н.А. Качалов, имеющий доступ к цесаре¬
вичу; или сенатор князь Шаховской и др.”35. Такое положение ве¬
щей требовало от губернаторов известной адаптации к порефор¬
менным реалиям.
По “Положению” 1864 г. губернаторы в обязательном порядке
посещали земские собрания в первый и последний дни сессий для со¬
вершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Фор¬
мальным оказалось и право губернаторов утверждать в должности
председателя земской управы. Губернские земские собрания, за ис¬
ключением экстренных, проводились, как правило, в декабре и сов¬
падали по времени с дворянскими собраниями. К началу 70-х годов
организация сессий и повестка дня земских собраний стандартизиро¬
валась. Сессия обычно начиналась с рассмотрения протестов губер¬
натора, затем шло обсуждение смет, отчетов управ, предлагаемых к
принятию постановлений и ходатайств, ознакомление с записками
гласных. Сессии, как правило, длились по две-три недели. Заседания
проходили два раза в день - утром и вечером.
С середины 70-х годов в практику вошли одно- двухдневные экс¬
тренные сессии, вызванные необходимостью принятия срочных мер
в связи с недородом, недоимками населения, хищениями должност¬
ных лиц и изменениями в составе руководства управ. Основным во¬
просом, стоявшим на сессиях, было детальное обсуждение статей
бюджета земств. После организационных процедур все земские соб¬
рания переходили к обсуждению действий администрации по зем-
217
ским вопросам. Согласно “Положению” 1864 г. ряд постановлений
управ подлежал утверждению губернатора. На практике значитель¬
ная их часть не утверждалась. Таким образом, губернаторские про¬
тесты являлись одной из самых распространенных форм взаимоот¬
ношений двух структур.
Допустив институт выборного самоуправления в провинции,
правительство вместе с тем уже с середины 60-х годов проводит
ряд мер по усилению губернаторской власти. Впервые в высших
правительственных сферах вопрос об этом встал уже в начале
1866 г. Министр внутренних дел П.А. Валуев вместе с шефом кор¬
пуса жандармов П.А. Шуваловым и министром государственных
имуществ генералом А.А. Зеленым подготовили предложения по
этому вопросу. Записка получила название “О мерах для немедлен¬
ного устройства административно-полицейского надзора в губер¬
ниях”. В ней речь шла о пределах губернаторской власти по отно¬
шению к земским учреждениям и судебным органам в связи с
реформами 60-х годов. “Недостаточное значение власти губерна¬
торов, - говорилось в записке, - давно уже обратило на себя вни¬
мание высшего правительства: тем не менее среди совершившихся
реформ по другим отраслям государственного управления и зако¬
нодательства вопрос о местных учреждениях и об усилении губер¬
наторской власти отодвинут был на второй план, несмотря на то
что правильно устроенная администрация в губерниях составляет
важнейшее условие для сохранения порядка и общественной тиши¬
ны”36. В целях усиления надзора за административными и сослов¬
ными учреждениями авторы записки предлагали предоставить
губернаторам право “производить во всякое время общую и вне¬
запную ревизию” в этих учреждениях.
Практической реализацией основных положений этой записки
явилось постановление Комитета министров от 22 июля 1866 г., пре¬
доставившее губернатору дополнительные права. По нему власть
губернатора фактически распространялась на учреждения всех
ведомств, находившихся в губернии. Губернатор имел право произ¬
водить в любое время общую и внезапную ревизию во всех учреж¬
дениях губерний; не утверждать в должности чиновника любого
ведомства в случае его политической неблагонадежности; закры¬
вать научные общества и т.д.37
Однако положение губернаторов продолжало заботить минист¬
ра внутренних дел и после издания постановления Комитета минист¬
ров от 22 июля 1866 г., что в значительной степени было связано с
начавшими давать первые плоды земской и судебной реформами.
Появление на местах новых органов - губернских и уездных земских
собраний, введение бессословных судов, ограничивающих произвол
местных административных властей, подрывало положение “хозя¬
ев” губерний. Усиление власти губернаторов по закону 1866 г. не
218
распространялось на мировые суды, земские и городские органы са¬
моуправления и их служащих.
П.А. Валуев, опасаясь за крепость позиций губернаторской вла¬
сти, написал записку “О положении губернского управления” и в
феврале 1868 г. представил ее Александру II. “Реформы шли быст¬
ро и почти одновременно, - отмечал автор записки, - обновляя все
стороны государственного устройства и управления. В местной об¬
ластной администрации они привели к значительному ограничению
круга ведомства губернатора, а следовательно, к уменьшению его
влияния и власти. Камень за камнем был отделен от векового зда¬
ния, возникли новые учреждения, не имеющие с губернатором даже
внешние связи... так что наказ губернаторам более и более превра¬
щался в мертвую букву, а его торжественные определения значения
должности губернатора теряют всякую действительность”38. Кон¬
кретизируя эти условия, он указывает, на то обстоятельство, что не¬
давно созданные земские учреждения еще не окрепли и не научи¬
лись справляться с многообразными возложенными на них обязан¬
ностями, тем не менее “уже ныне значительно сократились прямое
влияние начальников губерний на быт края и, следовательно, их от¬
ветственность за ход дел, вверенных земскому самоуправлению”39.
Министр внутренних дел был серьезно озабочен положением губер¬
наторов в провинции: “Губернское управление стало пасынком в ад¬
министративной системе. Содержание губернаторов низкое, а отно¬
шение к ним неодобрительное и даже пренебрежительное”40. С це¬
лью усиления полномочий губернаторов П.А. Валуев предложил
“по возможности объединить губернскую администрацию в данных
формах губернского правления”, предупреждать раздор властей, “не
допускать публичного выражения недоверия к правительству и ме¬
стным административным органам”41.
Александр II заинтересованно отнесся к записке министра внут¬
ренних дел, однако ощутимых результатов она не дала. Вскоре после
подачи записки царю П.А. Валуев ушел в отставку. Уже в период
разгара борьбы с террористами, в 1870 г. Комитет министров предо¬
ставил право губернаторам и градоначальникам издавать обяза¬
тельные постановления, имеющие силу закона42. А еще через шесть
лет, 13 июля 1876 г. Комитет министров принял постановление,
которое предоставило губернаторам право издавать, в пределах
вверенной им губернии, “постановления, направленные на обеспече¬
ние общественного порядка и безопасности, сообразно с местными
условиями”43.
Военный министр Д.А. Милютин оценил все эти меры, как при¬
званные “в особенности обуздать судебные и земские учрежде¬
ния”44. Следует отметить, что силовые меры являлись следствием
борьбы двух основных тенденций: ведомственного (линейного) уп¬
равления, с одной стороны, и децентрализации управления с подчи-
219
нением всех звеньев управления губернатору - с другой, которая ве¬
лась в бюрократических сферах всю первую половину XIX в. и пере¬
шла в пореформенную Россию45.
Почти одновременно с постановлением Комитета министров от
22 июля 1866 г. вышло в свет и разъяснение Сената от 16 декабря
1866 г., развитое затем в закон от 19 августа 1879 г. о праве губерна¬
торов удалять неблагонадежных служащих из земств, которые ши¬
роко использовались в губерниях для борьбы с политическими дви¬
жениями46. Все эти законодательные акты значительно повысили
полномочия губернатора по сравнению с “Положением” 1864 г. и со¬
здали юридическую базу для оправдания в ряде случаев их произво¬
ла по отношению к земствам. В этом отношении можно согласить¬
ся с утверждением С.А. Корфа о том, что в России “губернаторы со¬
единяют в себе не только функции надзора, но и управления и тем
вносят в дело надзора, которое должно быть беспристрастным, при¬
страстие и политику. Они слишком переобременены разнородными
делами, часто недостаточно подготовлены, нередко это не юристы,
а бывшие военные”47.
“Именно в этой обстановке, - полагал П.А. Зайончковский, -
появляются губернаторы-самодуры, творившие беззакония. К ним
относились орловский губернатор П.В. Нехлюдов, пензенский
A. А. Татищев, черниговский А.К. Анастасьев”48. Естественно, что
подобные “хозяева губернии” не могли лояльно относиться к зем¬
ским органам, считая их “очагами либеральной заразы”. Характер¬
ны в этом отношении воспоминания председателя Черниговской
губернской земской управы в 80-е годы В.М. Хижнякова. Он писал,
что губернатор А.К. Анастасьев неоднократно посылал в Мини¬
стерство внутренних дел официальные письма с требованием уда¬
лить из Черниговского земства неблагонадежных, по мнению гу¬
бернской администрации, в политическом отношении лиц; в 1868 г.
произвел обыск земской управы; постоянно писал доносы на
B. М. Хижнякова. Конфликт затянулся, и в него вынуждены были
вмешаться вышестоящие инстанции Министерства внутренних дел.
В Петербурге В.К. Плеве, в то время занимавший пост директора
департамента полиции, в откровенной беседе с В.М. Хижняковым
по поводу очередного доноса черниговского губернатора сказал:
“Если бы я на время сделался министром внутренних дел, от чего из¬
бавь меня Господи (он повернулся к иконе и перекрестился), я ни од¬
ного дня не оставил бы Анастасьева в должности губернатора”.
Но перед этим долго говорил о том, что “губернатор является в
губернии представителем верховной власти, что министерство не
может знать всего, что делается в губерниях, и вынуждено смотреть
на все глазами губернатора”49.
Земский гласный в Рязанском земстве А.И. Кошелев также не¬
мало натерпелся от рязанского губернатора Болдырева, о чем он не-
220
однократно писал в своих записках: “В губернском земском собра¬
нии 1871 года крепостнические наклонности все более и более про¬
являлись; рознь и интриги, начавшиеся в чрезвычайном собрании,
продолжались и развивались и в этом очередном. Реакционное на¬
правление, видимо усилившееся в Петербурге, ободряло и наших
крепостников. Губернатор, г. Болдырев, губернский предводитель
А.Н. Реткин и гласный Егорьевского уезда, тамошний и предводи¬
тель и председатель уездной управы К.М. Афанасьев, человек ум¬
ный, но интриган в душе - всеми силами противодействовали нам, и,
в особенности, губернской управе и ее председателю, кн. Волкон¬
скому”50. Конечно, далеко не все губернаторы были подобны Ана-
стасьеву и Болдыреву, хотя в русской литературе прочно сложился
взгляд на хозяина губернии как царского сатрапа.
Что касается административного надзора за земствами, то наи¬
более важной в этом отношении являлась статья 9 “Положения”
1864 г., предоставлявшая губернатору право приостановить любое
постановление, “противное земским или общим государственным
пользам”51. Эта статья создавала множество трудностей в разреше¬
нии вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и
часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местно¬
го хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских
больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной адми¬
нистрацией. Парадокс заключался в том, что многие представители
как администрации, так и земства часто конкретно не знали, каковы
были пределы земского самоуправления в пореформенной России.
Однако сама практика губернского и уездного хозяйства заставляла
коронную администрацию и земских гласных и служащих сотрудни¬
чать в поисках способов решения таких вопросов, как народное
образование, медицина, система кредитов, статистика т.д. В конце
60-х-80-е годы постепенно выработались определенные принципы
механизма взаимодействия между губернаторами и земствами: дав¬
ление и компромиссы, методы урегулирования конфликтов.
В этих условиях изменялся и взгляд на главу местной админист¬
рации. Так, губернатор Самарской и Пензенской губерний
И.Ф. Кошко смотрел на главу местной администрации как объеди¬
няющий губернию центр. По его мнению, “губернатор должен объ¬
единить все местное общество: у него должны встречаться круги
дворянский, земский, чиновничий, представители городского само¬
управления”52. И.Ф. Кошко считал, что залогом успеха деятельно¬
сти губернатора является постоянное общение с людьми. Отчеты
губернаторов в 70-е годы свидетельствуют, что линия сотрудничест¬
ва или, во всяком случае, благожелательного отношения к земствам
характерна для многих руководителей губерний (Рязанская, Влади¬
мирская, Нижегородская и др.). Так, Нижегородский губернатор
Кутайсов в 1878 г. в своей речи на губернском земском собрании
221
заявил, что “добрые отношения администрации к земству остаются
прежние” и что “администрация скорее должна служить земству, а
не наоборот, что он хорошо сознает, так как сам в настоящее время
состоит членом земства”53.
Следует, однако, отметить, что часто отчеты губернаторов о де¬
ятельности земских органов представляли краткую и невыразитель¬
ную отписку в Министерство внутренних дел. Так, в отчете петер¬
бургского губернатора за 1875 г. в разделе о земствах содержится
краткая фраза, показывающая полное безразличие руководителя
губернии к делам земства: “Деятельность земских учреждений в от¬
четном году, направленная, по-прежнему, к улучшению народного
образования и путей сообщения, а также попечению о народном
здравии, не представляла ничего особенно выдающегося”54.
Неслучайно, И.А. Блинов в своем исследовании “Губернаторы.
Историко-юридический очерк” из четырех видов контроля за губер¬
наторами со стороны Сената и МВД: донесения и отчеты самих
губернаторов в Министерство внутренних дел; жалобы частных лиц
и различных учреждений, подаваемые Сенату, сенаторам и минист¬
рам, проводящим ревизии губерний; протесты губернаторов; мате¬
риалы сенатских ревизий, выделял губернаторские отчеты как наи¬
менее достоверный источник для выполнения функции контроля за
деятельностью “хозяев губернии”55.
“К сожалению... приходится заметить, что губернаторы в сво¬
их отчетах часто весьма неточно передавали действительную кар¬
тину местной жизни, стремясь сообщаемыми сведениями пойти
навстречу желаниям центрального правительства. Ввиду такого
характера отчеты не могут служить сколько-нибудь полезным
средством надзора за деятельностью губернатора”, - отмечал
И.А. Блинов56.
Постепенно сама практика взаимоотношений губернаторов с
земствами приводила к “мирному сосуществованию” обоих сторон.
По “Положению” 1864 г. губернатор имел право в течение семи
дней остановить всякое, с его точки зрения незаконное, постановле¬
ние земских собраний. Земская управа вносила вопрос на вторичное
обсуждение в земском собрании и сообщала результаты губернато¬
ру. “Вторичное внесение дела на обсуждение земского собрания и
вторичное рассмотрение его губернатором было весьма полезным
правилом, дававшим возможность и время представителю высшей
правительственной власти в губернии и органам самоуправления
взвесить все обстоятельства, сделать взаимные уступки и прийти к
желанному соглашению, одним словом, оно служило делу создания
гармонии в отношениях между двумя элементами провинции. Сенат¬
ские ревизии 1880 г. показали, что земские собрания относились
чрезвычайно внимательно и без всякого недоброжелательства к
протестам губернаторов, так, например, в Самарской и Саратовской
222
губерниях около половины таких протестов уважались земским со¬
бранием”57, - отмечал И.А. Блинов. Только в случае, если при вто¬
ром рассмотрении вопроса в губернском земском собрании соглаше¬
ние с губернатором не было достигнуто, дело переходило на рассмо¬
трение в Первый департамент Сената.
Объективные трудности на губернском уровне управления, как
уже отмечалось выше, создавало то обстоятельство, что “Положе¬
ние” 1864 г. законодательно не провело четкого разграничения
функций администрации и земства. Так, Петербургский губернатор
О.В. Лутковский считал, что “просто невозможно разграничить, где
именно, согласно такому выражению закона, должны окончиться
заботы земства и начинаться действия правительства”58.
В целом земства ориентировались на административно-хозяйст¬
венную деятельность, а губернское правление и присутствия - на
административно-полицейскую. Процесс функционального разме¬
жевания осуществлялся как снизу, естественным путем, так и свер¬
ху, законодательным. Земства стремились заниматься социальной
сферой, участвовать в производственной инфраструктуре (позже и в
предпринимательстве). Анализ земских ходатайств показывает, что
они содержат много просьб отнести на казенный счет расходы по со¬
держанию местных государственных учреждений: тюрем, больших
почтовых трактов и т.д. Процесс размежевания порождал конфлик¬
ты. Обоюдные мелкие нарушения закона, апелляции к Сенату соз¬
давали напряженную обстановку. Тем не менее, несмотря на взаим¬
ное недоверие, обе стороны вынуждены были идти на компромис¬
сы: администрация как ответственная перед правительством за об¬
щее состояние губернии, земство - как лишенное собственной
исполнительной власти для взимания с населения земских налогов и
сборов.
Самым чувствительным аспектом взаимоотношений губернато¬
ров и земств был контроль первых за последними. Он сводился к на¬
блюдению за законностью земских действий и решений, цензуре,
жесткому административному контролю и полицейской опеке.
Губернская администрация и земские учреждения, связанные
этими путами, были вынуждены вести многотомную постоянную
переписку по всем, часто второстепенным, вопросам деятельности
земств. В этом отношении показательно письмо московского вице-
губернатора, направленное председателю Московской уездной зем¬
ской управы (июнь 1879 г.): “Государь Император по всеподданней¬
шему докладу министра народного просвещения 4 июля 1879 года
высочайше повелеть соизволил, чтобы земские учреждения, обще¬
ства, сословия и частные лица, получившие установленным поряд¬
ком разрешение на открытие какого-либо учебного заведения, до¬
пускали к преподаванию и воспитанию в них лиц, имеющих на то
право, не иначе как по предварительному соглашению, в училищах
223
1-го и 2-го разрядов - с Попечителем учебного округа, а в училищах
3-го разряда - с Директором народных училищ. О таковом Высочай¬
шем повелении, сообщенном мне г. министром внутренних дел в
предложении от 16 сего года июля за № 3540, имею честь уведомить
Ваше Высокородие для руководства”59.
Во взаимоотношениях земства и государства острый характер
приобрела проблема реализации законодательных норм на практи¬
ке. Путанное законодательство, бесконечный поток циркуляров
приводили к тому, что земские управы были просто не в состоянии
точно исполнять все распоряжения администрации, а губернаторы
осуществить действенный контроль за исполнением. “Оттого-то
весьма многие законы и административные распоряжения исполня¬
ются у нас только в городах; в уездах они исполняются только на бу¬
маге”, - отмечал в 1868 г. первый председатель Шлиссельбургской
земской управы П.Л. Лилиенфельд60.
С момента своего создания “Положением” 1864 г. земства были
ограничены в самостоятельности, в местной хозяйственной компе¬
тенции и поставлены под административный контроль. Вместе с тем
некоторые статьи этого закона имели туманный, двойственный
смысл и могли по-разному трактоваться. Возможно, что последнее
было допущено законодателями умышленно в силу ряда объектив¬
ных и субъективных причин. Процесс самоуправления и размежева¬
ния земств с местными государственными учреждениями приводил к
разного рода трениям и конфликтам и вызывал необходимость по¬
стоянной законодательной корректировки.
В частности, например, по “Положению” 1864 г. земским учре¬
ждениям было предоставлено право печатать свои отчеты без пред¬
варительной цензуры. Однако губернская администрация косо смо¬
трела на это. Об этом ярко пишет в своей книге “Голос из земства”
А.Н. Кошелев: “Местные администраторы, обеспокоенные, раздра¬
женные опубликованием на всю Россию их действий, подняли
страшный шум, представляя собрания и даже управы чуть-чуть не
гнездами заговорщиков и бунтовщиков, и уверяли, что при такой,
будто бы непомерной гласности нет возможности управлять губер¬
ниями”61.
В июне 1867 г. Александр II утвердил мнение Государственного
совета, запрещавшее без разрешения местного губернского началь¬
ства печатать состоявшиеся в земских, дворянских и городских
общественных и сословных собраниях постановления, отчеты о за¬
седаниях и т.д. По мнению земцев, действие этого закона было са¬
мое тяжкое: газеты и журналы не сообщали о действиях земских и
других собраний не вследствие какого-либо соглашения между ни¬
ми, а из-за невозможности печатать корреспонденции без отсылки
их вновь в те места, откуда они были получены на предварительную
цензуру местных губернских начальств62. Эта традиция сохранялась
224
и в последующие годы. Так, только за 11 месяцев 1901 г. (с 8 февра¬
ля по 11 декабря) потребовалось 75 разрешений московского губер¬
натора на печатание материалов Московской губернской земской
управы63. При этом Московская земская управа обязана была пре¬
доставлять всю свою печатную литературу в двух экземплярах гу¬
бернатору для контроля. Запрещалось печатать отчеты земских уп¬
рав в количестве, превышающем число гласных64.
Помимо трений с коронной администрацией определенные кон¬
фликтные ситуации на губернском и уездном уровнях уже с середи¬
ны 60-х годов наметились внутри самих земских органов, прежде
всего управ. В этом отношении очень интересны проекты реоргани¬
зации земских органов и местного, прежде всего крестьянского уп¬
равления (с которым земства находились в непосредственном конта¬
кте по административно-хозяйственным, медицинским и другим во¬
просам), разработанные земскими гласными. В них, как в зеркале,
отражаются наболевшие вопросы земского самоуправления: бюро¬
кратизация управ, вопросы о целесообразности институтов мировых
судей и крестьянских по земским делам присутствий.
В 1865 г. гласный Новгородского земского собрания П. Гурьев
составил записку, в которой, проанализировав недостатки в работе
земства, пришел к выводу, что в целях повышения эффективности
его работы необходимо:
изменить отчетность управ, создать “летучий хозяйственный ли¬
сток”, позволяющий постоянно держать гласных и членов управ в
курсе выполнения распоряжений земских собраний;
упорядочить взимание земских налогов, постепенно переходя от
поземельного к подоходному налогу;
в целях налаживания связи между отдельными населенными
пунктами обратить особое внимание на дорожное строительство.
П. Гурьев особенно подчеркивал для повседневной хозяйствен¬
ной деятельности земства значение уездной управы как центра, сво¬
его рода оперативного штаба, уезда. Он отмечал, что, к сожалению,
управа превращается в “бумажную канцелярию” из-за обширной пе¬
реписки с местной и петербургской администрацией: “Орган, по¬
средством которого указано действовать нашему земскому собра¬
нию в черте уезда, есть уездная управа... Так как это учреждение
имеет характер чисто исполнительный и притом непосредственно¬
хозяйственный, то необходимо пожелать, чтобы оно устроилось бо¬
лее на манер хорошей купеческой конторы, или другого, подобного
ей частного учреждения, нежели на манер наших канцелярий с их
присутствиями. Нельзя не пожелать членам управы, чтобы они не
увлекались канцеляризмом, состоящим в писании и отписывании
разного рода официальных бумаг, т.к. под видом этого рукоделия
можно и ничего существенного полезного не делать и в то же время
казаться слишком много занятым. Нам надобно так устроиться, что-
s. Земское самоуправление...
225
бы управа была сильна силою земского собрания, а не своею чинов¬
ническою обстановкой”65.
Среди предложений земцев ставился вопрос и о вознагражде¬
нии гласным и членам управ. Отстаивая принцип преобладания в
земствах поместного дворянства, газета “Московские ведомости”
писала в 1865 г.: “Самоуправление возможно только в том случае,
если в обществе есть достаточный класс, способный взять власть
в свои руки и пользоваться ею в общих интересах. В России это ус¬
ловие есть; по крайней мере есть для него нужные элементы... Эти
элементы заключаются в крупном землевладении, в высших раз¬
рядах нашего поместного дворянства”. По мнению газеты, “без¬
возмездная служба в земских учреждениях - главное средство,
чтобы избавить эти учреждения от развития в них дикой и слепой
демократии”66. Настроения поместного дворянства дополняет на¬
писанная с ярко выраженных продворянских позиций записка
гласного Подольского уезда генерал-майора П.М. Голенищева-
Кутузова-Толстого, представления им в ноябре 1865 г. в Москов¬
ское губернское земское собрание. “Для того, кто по каким-ни¬
будь обстоятельствам поставлен в необходимость заботиться о
своих личных выгодах более, нежели об общественных, - утвер¬
ждал он, - тому гораздо лучше вовсе не принимать на себя обще¬
ственной службы, а что из среды людей в избытке одаренных и
материальными и нравственными средствами для службы по зем¬
ским учреждениям недостатка не будет, в том я свидетельствую
именами постоянных моих сотоварищей по собранию”67.
Несмотря на целую кампанию 60-х годов, организованную поме¬
щиками в прессе, как считает Б.Б. Веселовский, “агитация в пользу
привилегий для крупных собственников потерпела неудачу”68. В ря¬
де земств (до 40) с целью облегчения возможности участвовать в
земских собраниях менее состоятельным сословиям, преимущест¬
венно крестьянам, было предложено назначать суточные и прогон¬
ные деньги гласным. Инициатива возбуждения этого вопроса исхо¬
дила от либерально настроенных земских гласных (Н.А. Корфа,
А.В. Скульского и др.) и от гласных-крестьян, которые за неимени¬
ем средств часто отказывались посещать земские собрания, особен¬
но губернские. Так, в 1866 г. по этой причине сложили свои полно¬
мочия два губернских гласных от Камышинского земства; в 1871 г.
пять гласных - крестьян Повенецкого земства заявили об отсутст¬
вии средств для проживания в городе во время сессии и т.д.69
Вместе с тем некоторые гласные-крестьяне, благодаря рабо¬
те в земстве, приобщались к местному управлению и даже соста¬
вляли дельные проекты переустройства местного управления в
стране. В этом отношении особенный интерес представляет запи¬
ска с предложениями Пошехонскому земству, составленная глас¬
ным от крестьян живописцем С.Я. Деруновым (село Космодемь-
226
янское Пошехонского уезда Ярославской губернии). В записке,
написанной в 1881 г., он подвергает резкой критике крестьянские
по земским делам присутствия. С.Я. Дерунов подсчитал, что с
1874 по 1881 г. на содержание 11 непременных членов и канцеля¬
рий уездных по крестьянским делам присутствий в Ярославской
губернии израсходовано 250 тыс. руб.70 “Я подаю откровенно
свой голос за упразднение уездных по крестьянским делам при¬
сутствий. Я держусь того мнения, что они отжили свой век, если
допустить, что когда-нибудь они жили, а не были мертворожден¬
ными при самом своем зародыше и выходе... на земский свет”71, -
писал крестьянин.
Предложения гласного С.Я. Дерунова сводились к следующему:
помимо упразднения уездных по крестьянским делам присутствий,
которые “в том виде, как они существуют, не доставляют пользы ни
государству, ни народу, ни вообще земству”, необходимо “ходатайст¬
вовать перед правительством через Ярославское губернское зем¬
ское собрание о том, чтобы выкуп всех временнообязанных кресть¬
ян был закончен в скорейшее время, так как все русское земство яв¬
ляется неповинным ответчиком (в финансовом смысле) за
дела, касающиеся только двух сословий, т.е. дворян, имеющих вре¬
меннообязанных крестьян, и сих последних”72. С.Я. Дерунов поставил
вопрос и об изменении принципа выборов гласных, который, по его
убеждению, должен быть основан не на сословном, а на образова¬
тельном цензе.
В 1866 г. свой проект переустройства земского и крестьянского
управления предложил Московскому земскому собранию гласный
Н.М. Смирнов. Он видел основную причину неэффективности мест¬
ного управления в несовершенстве законодательства и слабости во¬
лостного управления и сельских старост. Свои предложения Смир¬
нов свел к пяти основным пунктам:
- полностью подчинить земским управам сельские и волостные
управления и закрыть мировые учреждения;
- усилить в уездах административный и полицейский надзор;
с этой целью увеличить число волостей, положив за основу волост¬
ного деления церковный приход;
- значительно увеличить количество народных училищ;
- в целях повышения нравственности и борьбы с алкоголизмом
сократить количество кабаков и питейных домов, повышать цены
на вино, увеличить акцизы;
- учредить под руководством местных земских управ приходские
попечительства, под наблюдение которых передать церкви, больни¬
цы, запасные хлебные магазины, пожарную часть, страхование от
огня, проселочные работы.
Приходские попечительства по проекту Н.М. Смирнова выби¬
рают приходской совет. В него должны войти все помещики уезда,
8*
227
местные священнослужители, церковный староста, волостной стар¬
шина и все сельские старосты73.
На несовершенство законодательства, административный прес¬
синг, бесправие крестьянства обратил внимание в своей записке
А.И. Кошелев, много лет отдавший деятельности в качестве миро¬
вого судьи и земского гласного в Рязанской губернии. Он предлагал
ввести земскую полицию, исполняющую распоряжения земской уп¬
равы, предоставить самим земским собраниям право избирать пред¬
седателя, понизить возраст гласных до 21 года, положить предел
всевластию волостной администрации. В своей записке “О некото¬
рых изменениях в устройстве земских учреждений” (1881) он писал:
«Крестьяне должны избирать гласных непременно из своей среды;
но волостных старшин, волостных писарей и сельских старост сле¬
дует включить в ст. 36 “Положения”, т.е. лишить их права быть
гласными... Старшины и писари суть вовсе не представители кресть¬
янства, особенно при нынешнем крестьянском самоуправлении:
они - покорные слуги... исправника»74. А.И. Кошелев поставил воп¬
рос о целесообразности предоставлять крестьянам-гласным путе¬
вые и кормовые деньги в период земских собраний (от 1,5 до 2 руб.
в день). Он отмечал, что одной из основных причин конфликтов
земств с коронной администрацией являются ограничительные тен¬
денции в законодательстве 60-х годов; министерские циркуляры «до
того извращали своими разъяснениями и действиями смысл статей
“Положения о земских учреждениях”, что последние вынуждены
были или превратиться в покорных слуг не только начальника гу¬
бернии, но и подчиненных ему чиновников, или образовать оппози¬
ционные инстанции»75.
В мае 1881 г. под влиянием оживления общественных дискуссий
о месте земства в системе административного управления при мини¬
стре М.Т. Лорис-Меликове земец А.В. Рутковский подготовил про¬
ект переустройства земского самоуправления, в котором выдвига¬
лись четыре основных положения: расширение избирательных
прав, дающее возможность участвовать в земских делах “и бедней¬
шим классам общества” с тем, чтобы теснее связать интересы цело¬
го общества с интересами избирателей и выборных; увеличение от¬
ветственности гласных и введение оплаты их деятельности; назначе¬
ние земских гласных на такие административные должности, как
становые, исправники, уездные градоначальники, что позволит, по
мысли автора проекта, теснее связать земство с правительством, а
также повысит авторитет коронной администрации в губернии и
уездах76. “Тот порядок, при котором будет возможно меньше инт¬
риг, искательств и всякий будет вернее получать, что заслужил, на¬
до считать наилучшим и в отношении прочности власти, и в отноше¬
нии спокойствия общества, и в отношении целости и могущества го¬
сударства”, - утверждал автор проекта77.
228
Интересно, что в проектах земских гласных отразилась всесо-
словность комплектования земских органов, поскольку их авторами
были дворяне (П.М. Голенищев-Кутузов-Толстой, А.И. Кошелев,
А.В. Рутковский), крестьянин (С.Я. Дерунов), представители торго¬
вого капитала (П. Гурьев, Н.М. Смирнов).
В том же 1881 г. в газете “Земство” была опубликована серия
очерков А. Смирнова, поднимавшего злободневные вопросы раз¬
межевания сферы деятельности земского самоуправления с уезд¬
ной и губернской администрацией78. Автор полагал, что в уездах
непременно должна быть создана земская волость79. В очерке
“Губернское земство и губернское управление” он предлагал
повысить значение земских управ и сосредоточить в них все
хозяйственное и административное управление. В них, как и в
губернских управах, помимо гласных должны были войти пред¬
ставители правительственной администрации с правом совеща¬
тельного голоса80.
Интересно отметить, что А. Смирнов в своем проекте частично
предвосхитил некоторые статьи земского “Положения” 1890 г. Так,
в частности, он считал, что при слиянии земского и государственно¬
го управления в губерниях и уездах “разницы в привилегиях службы
между выборными и правительственными служащими быть не
должно. Все должны иметь равные права на пенсию”81.
Существовали и другие аспекты “неравноправия” земских глас¬
ных. Несмотря на то что всесословный характер земства по “Поло¬
жению” 1864 г. придал этим органам роль связующего звена между
провинциальным обществом и правительственным аппаратом, как
показывают статистические данные, пропорционального представи¬
тельства в них не было с самого начала. Результаты выборов на пер¬
вое трехлетие в целом свидетельствовали об установлении пример¬
ного баланса основных социальных групп общества в уездных соб¬
раниях при доминировании двух сословий - дворянства и крестьян¬
ства. Вместе с тем уже первые земские выборы показали достаточ¬
но высокую степень эффективности системы цензовых “сдержек и
противовесов” в избирательной системе. Если в уездных собраниях
первых созывов по 29 губерниям среди 11 тыс. 915 гласных дворян и
крестьян было примерно одинаково (соответственно 4962 и 4581), то
в губернских собраниях (2055 человек) дворяне и чиновники имели
многократное преимущество по отношению к другим социальным
группам (дворяне и чиновники - 1524 человека, крестьяне - 217,
купечество - 225, духовенство - 78 человек)82.
Преобладание в уездных земских органах двух “земледельче¬
ских классов вызвало к жизни такую проблему, вставшую перед
земством, как частые неявки гласных на заседания управ и земские
съезды. В монографии А.Ю. Шутова приведены многочисленные
факты абсентеизма дворян и манкирования ими своих обязанностей
229
земских гласных83. Крестьяне же, в силу недостаточности средств,
часто не могли приехать из своих сел в губернский город, так как пе¬
ред ними вставали вопросы проживания, питания и т.д. Поэтому с
самого начала работы уездных земских собраний они столкнулись с
проблемой обеспечения кворума заседаний. Этот вопрос неодно¬
кратно рассматривался на заседаниях Государственного совета в
1866-1867 гг., обсуждавших проблему законности состава малочис¬
ленных земских собраний, но законодательно контроль за явкой
гласных был предусмотрен только по земскому законодательству
1890 г.
Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами
земского самоуправления в 60 - 80-е годы, важно отметить, что, хо¬
тя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопро¬
сами и делами местного значения, само появление органов земского
самоуправления заметно изменило систему местного управления
Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование вы¬
борного института в стране с неограниченной монархией неизбежно
приводило к конфликту между земскими органами самоуправления
и коронной администрацией. Следует отметить, что это происходи¬
ло и из-за несовершенства “Положения” 1864 г., некоторые статьи
которого имели нечеткий, двойственный смысл, позволявший по-
разному трактовать их на практике, давая возможность губернатору
для определенного административного произвола.
По законодательству не было создано стройной и централизо¬
ванной системы земских органов, учитывающей исторические тра¬
диции России. К недостаткам “Положения” 1864 г. следует отнести
и неточность разграничения круга хозяйственно-распорядительных
вопросов, находящихся в ведении коронной администрации и земст¬
ва. Это послужило основой для многочисленных конфликтов между
ними.
Главное значение “Положения” 1864 г. состояло в том, что вве¬
денные по нему земства стали первым российским опытом органи¬
зации местного самоуправления на принципах всесословности и са¬
мофинансирования. Этот опыт оказался вполне успешном даже в ус¬
ловиях самодержавной монархии.
Однако процесс размежевания деятельности земств с местны¬
ми государственными учреждениями приводил к разного рода тре¬
ниям и вызывал необходимость постоянной законодательной кор¬
ректировки. Представители Министерства внутренних дел пони¬
мали, что местное управление нуждается в частичной реорганиза¬
ции. С этой целью создавались различные комиссии, самой круп¬
ной из которых была “Особая комиссия для составления проектов
местного управления под председательством статс-секретаря
М.С. Каханова (1881-1885)”, о которой речь пойдет в следующей
главе монографии.
230
1 Государственность России: Государственные и церковные учреждения, со¬
словные органы и органы местного самоуправления, единицы администра¬
тивно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV -
февраль 1917 года): Словарь-справочник. Кн. 4. М., 2001. С. 85.
2 Цит. по: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль
(вторая половина XIX - начало XX вв.). М., 2001. С. 39.
3 Там же.
4 Ярцев АЛ. Сенат и земства (1864-1890) // Общество и власть: Межвузовский
сборник научных работ. В 2 ч. СПб., 2001. Ч. 1. С. 283.
5 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 1033. Л. 2.
6 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений
относящихся (за 1864, 1865, 1866 и 1867 г.). СПб., 1868. Т. I. С. 156-157.
7 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 984. Л. 22, 24.
8 Ярцев АЛ. Указ. соч. С. 293.
9 Там же.
10 Куликов В.В. Указ. соч. С. 45.
11 Сборник правительственных распоряжений... за 1868 г. СПб., 1870. Т. И.
С. 201-202.
12 Сборник-правительственных распоряжений... за 1870 г. СПб., 1872. Т. IV.
С. 3.
13 Там же. С. 3.
14 Ярцев АЛ. Указ. соч. С. 296.
15 Там же. С. 288.
16 Там же. С. 289.
17 Там же.
18 Ярцев АЛ. Земство и государственная власть в 1864-1904 гг. (на материалах
Северо-Западных губерний) // Земский феномен: Политологический подход.
Екатеринбург, 2001. С. 48.
19 Цит. по: Земство. М., 1881. № 55.
20 Там же.
21 Корф С Л. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. СПб., 1910.
С. 339.
22Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Пра¬
вительствующего сената // Журнал Министерства юстиции. СПб., 1907. № 12.
С. 2.
23 Ярцев А .А. Сенат и земства. Ч. 1. С. 294.
24Лозина-Лозинский М.А. Указ. соч. С. 154.
25 Урусов В.П. Сборник циркуляров и распоряжений МВД, относящихся до гу¬
бернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцеля¬
рий губернаторов, городских типографий, строительных и врачебных отде¬
лений, а также до городских и земских учреждений. М., 1896. С. 33-34,
522-523, 527.
26 Там же. С. 527.
27 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной Рос¬
сии. 3-е изд. М., 1983. С. 207.
28 Государственность России... М., 2001. Кн. 3. С. 71.
29 Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 209.
30 Корнилов Е.Г. Земская демократическая интеллигенция и ее участие в рево¬
люционном движении 70-х гг. XIX в. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М.,
1973. С. 8.
31 См.: Шаховской Д.И. Избранные статьи и письма. 1881-1895. М., 2002. С. 33.
231
32 Зайоннковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в
XIX в. М., 1978. С. 210.
33 Там же. С. 211.
34 Имеется в виду Министерство внутренних дел.
35 Фирсов Н.Н. Силуэты времени реформ // Исторический вестник. СПб., 1910.
№ 3. С. 367.
36 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров
(К 100-летию Комитета министров. 1802-1902). Т. III. Ч. 1. СПб., 1902.
С. 130.
37 М.С. Губернатор // Брокгауз Ф.А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь.
Т. IX (18). СПб., 1893. С. 839.
38 ЦГИА СПб. Ф. 908. On. 1. Д. 297. Л. 3-4.
39 Там же. Д. 104. Л. 112.
40 Там же. Л. 120.
41 Там же. Л. 130.
42 Середонин С.М. Указ. соч. С. 144.
43 М.С. Губернатор. С. 839.
44 ОР РГБ. Ф. 169. Картон И. Д. 17. Л. 8-9.
45 См.: Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной
России (1800-1860). М., 1985. С. 19.
46 ПСЗ-2. Т. LIV. Отд. 2. СПб., 1881. № 59947. С. 56.
47 Корф С.А. Указ. соч. С. 340.
48 Зайоннковский П.А. Указ. соч. С. 213.
49 Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. Пг., 1916. С. 174.
50 Кошелев А.И. Записки. (1812-1883). Берлин, 1884. С. 205-206.
51 ПСЗ-2. Отд. 1. Т. XXXIX. СПб., 1867. № 40457. Ст. 9. С. 2.
52 Кошко И.Ф. Воспоминания губернатора: Новгород-Самара-Пенза. Пг., 1916.
С. 189.
53 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 113.
54 РГИА. Ф. 1284. Он. 69. Д. 321. Л. 11-11 об.
55 Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
С. 340-343.
56 Там же. С. 341-342.
57 Там же. С. 295.
58 РГИА. Ф. 1282. Он. 2. Д. 13. Л. 482.
59 ЦИАМ. Ф. 184. Он. 2. Д. 1003. Л. 12.
60 П.А. [,Лилиенфельд]. Земля и воля. СПб., 1868. С. 189.
61 Кошелев А.Г. Голос из земства. Вып. 1. М., 1869. С. 19.
62 Там же. С. 19-20.
63 ЦИАМ. Ф. 184. Он. 2. Д. 1184. Л. 1-75.
64 Там же. Ф. 17. Он. 41. Д. 165. Л. 4.
65 Гурьев П. Предложения Новгородскому уездному земскому собранию глас¬
ного Петра Гурьева. СПб., 1865. С. 2.
66 Московские ведомости. 1865. № 70.
67 Мнения и предложения гласного Подольского уезда генерал-майора Павла
Матвеевича Голенищева-Кутузова-Толстого, представленные им в Москов¬
ское губернское земское собрание. М., 1865. С. 2.
68 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 62.
69 Там же. С. 63.
70 Дерунов С.Я. Мнения земца о крестьянском самоуправлении: (По поводу ре¬
формы уездных по крестьянским делам присутствий). Ярославль, 1881. С. 5.
232
71 Там же. С. 18.
72 Там же. С. 31.
73 Смирнов Н.М. Предложения Московскому губернскому земскому собранию
гласного Н.М. Смирнова. СПб., 1866. С. 16.
74 Кошелев А.И. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений.
М., 1881. С. 11.
75 Там же. С. 17.
76 Рутковский А.В. Проект переустройства земского самоуправления на новых
началах. СПб., 1905. С. 51-52.
77 Там же. С. 52.
78 См.: Земство. М., 1881. № 17, 18, 19, 20, 25, 26, 35, 36. 37,44, 47.
79 Там же. № 44. С. 8.
80 Там же. № 44. С. 7; № 47. С. 10.
81 Там же. № 47. С. 11.
82 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 8-9.
83 См.: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.). М., 1997.
С. 91.
Глава IV
земское самоуправление
и самодержавие
в конце XIX - начале хх века
Выработка консервативном концепции
местного упрлвления в России.
Комиссия М.С. Каханова (1881—1885)
К середине 80-х годов самодержавие, отвечая на “вызов време¬
ни”, разработало новую правительственную программу и взяло курс
на “консервативное обновление” страны. Необходимо отметить, что
отдавая должное фундаментальным исследованиям второй полови¬
ны прошлого века, посвященным внутренней политике Александ¬
ра III вообще и земской реформе 1890 г., в частности (Л.Г. Захаро¬
ва, В.А. Твардовская), сегодня для многих историков становится все
более очевидным, что сложность и противоречивость самобытного
исторического развития России последней четверти XIX в., связан¬
ного с поиском и попытками реализации национальной “модели” ка¬
питалистической модернизации государства, явно не укладывается в
прокрустово ложе термина “контрреформы”. Александр III взошел
на трон в переломный не только для России, но и для Западной
Европы период, когда европейцы ощущали усталость от бурных по¬
трясений первых трех четвертей XIX в. Именно в этот период в
Европе усилились консервативные течения, которые наиболее ярко
проявились в деятельности правительства Б. Дизраэли в Великобри¬
тании и О. Бисмарка в Германии.
В России же, по выражению В.А. Твардовской, общество смер¬
тельно устало от “состояния неустройства”1 (динамитных взрывов,
поджогов, террористических актов, военных судов и закрытых по¬
литических процессов), находилось в состоянии растерянности и
апатии. Сознание “рубежности эпох”, смены политических и нравст¬
венных ориентиров после трагической гибели Александра II ясно
ощущалось многими современниками. В этом отношении характер¬
ным свидетельством мироощущения интеллектуальных слоев обще¬
ства, которые наиболее остро чувствовали, что живут во время,
когда, говоря словами У. Шекспира, “распалась связь времен”, являет¬
ся письмо князя Д.И. Шаховского к своему отцу И.Ф. Шаховскому
234
(1881): “Трудное время переживает теперь человечество. Небыва¬
лое количество сумасшествий и самоубийств на это указывают на¬
гляднее всяких умствований. Старые начала низложены во мнении
очень многих, вера старая потрясена, наука быстро двигается впе¬
ред, старые привычки отживают свой век, изменяются и все эконо¬
мические отношения, взгляды, суждения... А нового еще ничего
не выработано - все шатко и неопределенно, но и назад совершенно
невозможно вернуться”2.
Становилось все более очевидным, что хрупкий союз верховной
власти с реформаторами мог существовать лишь до тех пор, пока
курс, характер и темпы реформ соответствовали завышенным ожи¬
даниям либеральной части общества. “Такая ситуация была, -
по мнению историка С.И. Каспэ, специализирующегося на вопросах
имперской модернизации, - чревата углублением разрыва между го¬
сударством и рождающимися структурами эмансипировавшегося от
него гражданского общества - и в конечном счете переходом их от¬
ношений в фазу открытого противостояния”3.
Задачу “скрепить” или, по выражению К.Н. Леонтьева, “подмо¬
розить”4 русское общество, заболевшее “эгалитарным либерализ¬
мом”, которому угрожал социальный хаос, и попытались решить
консервативно-охранительные силы, постепенно утвердившиеся у
руля государственного управления. Смена политического курса
в стране во многом определялась новыми людьми в окружении Але¬
ксандра III. Государственных деятелей эпохи Великих реформ
(Н.А. Милютина, А.А. Абазу, П.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова)
постепенно сменила названная современниками “власть благона¬
дежных”, искусно направляемая идеологами российского консерва¬
тизма К.П. Победоносцевым, М.Н. Катковым, В.П. Мещерским.
Правящая элита осознала, что дальнейшее развитие реформ неиз¬
бежно связано с углублением противоречий между формирующим¬
ся гражданским обществом и сословными интересами дворянства,
и взяла курс на укрепление самодержавия и усиление позиций поме¬
щиков в государственном управлении, что неизбежно должно было
привести к ограничению самостоятельности всесословного местно¬
го самоуправления.
Одной из центральных фигур в высших сферах управления стал
новый министр внутренних дел Д.А. Толстой. Яркую и афористич¬
ную характеристику личности нового министра дал М.Н. Катков:
“Имя графа Толстого само по себе уже есть манифест и програм¬
ма”5. Крайне негативную оценку деятельности Д.А. Толстого оста¬
вил нам либерал Б.Н. Чичерин, бывший в те годы гласным в Мос¬
ковском и Тамбовском земствах. “Для России, - писал он, - назначе¬
ние графа Толстого было, однако, не шуткою. Это был роковой
шаг, определивший окончательно направление нового царствова¬
ния”6. Ф.И. Родичев, стоявший у истоков земского либерального
235
движения, столь же мрачно оценивал “время Толстого”: “Крепо¬
стник граф Толстой, ненавистный образованной России, сделался
министром внутренних дел, руководителем. Куда зайдет реакция?
Казалось, она старалась зайти за пределы, назад к крепостному
праву. И ни малейшего отпора. На верхах остатки реформато¬
ров пробовали бороться. Но дальше осторожных записок они
не шли”7.
Негативное отношение либералов к новому министру внутрен¬
них дел - фигуре ключевой в аппарате административного управле¬
ния самодержавной России - можно объяснить не столько личностью
Д.А. Толстого, сколько ярко выраженной продворянской политикой
правительства, раздражавшей либеральную часть общества. Окру¬
жение Александра III (среди которого были не только непопуляр¬
ные у либералов Д.А. Толстой, М.Н. Катков и К.П. Победоносцев,
но и Н.Х. Бунге, И.И. Воронцов-Дашков, позднее С.Ю. Витте) пыта¬
лось скорректировать государственный курс, снабдив администра¬
тивное управление своего рода предохранительными клапанами
от новых ударов поспешной модернизации. В своих воспоминаниях
принц С.С. Ольденбург, хорошо знавший придворные сферы, отме¬
тил две основные тенденции правительства Александра III: во-пер¬
вых, «не огульно-отрицательное, но во всяком случае критическое
отношение к тому, что считалось “прогрессом”», и, во-вторых,
“стремление придать России больше внутреннего единства путем
утверждения первенства русских элементов старины”8.
Все мероприятия, проводимые в годы правления Александ¬
ра III, обладали одной общей ярко выраженной чертой: государст¬
во, построенное по принципу пирамиды, вершиной которой являл¬
ся императорский трон, стремилось ничего не оставлять вне сво¬
его контроля. Этим объясняется стремление верховной власти
иметь на всех уровнях управления “государева человека”, чинов¬
ника (губернатора, земского начальника, цензора, попечителя
учебного округа и др.). При этом ужесточение контроля со сторо¬
ны государства было не следствием властолюбивых амбиций ок¬
ружения Александра III, но исходило из воззрений реформаторов
конца XIX в. на сильную государственную власть как единствен¬
ный способ самосохранения общества и на дворянство как основ¬
ную опору трона. Правительство Александра III пыталось найти
поддержку в двух сословиях, связанных с земледелием, - дворянах
и крестьянах, изолировав на определенную дистанцию от трона
бюрократию и интеллигенцию. По свидетельству очевидцев, им¬
ператор неоднократно заявлял: “Я - царь крестьян”9.
Д.А. Толстой, заняв в государственном аппарате важнейший
пост, выступил последовательным и твердым проводником продво¬
рянской политики, отвечавшей устремлениям Александра III. Стре¬
мясь укрепить самодержавие, царь неизбежно должен был подумать
236
о возрождении оскудевшего в пореформенные годы поместного
дворянства, в большинстве своем не сумевшего стать слоем сельско¬
хозяйственных капиталистов.
Удобным поводом для подтверждения ведущей роли “благо¬
родного сословия” явилось столетие со дня издания Екатериной II
“Жалованной грамоты дворянству”. В рескрипте, посвященном
юбилейной дате (21 апреля 1885 г.), император заявил: “И ныне,
как и в прежние времена, необходимо, чтобы дворяне сохраняли
первенствующее место в предводительстве ратном, в делах мест¬
ного управления и суда, в бескорыстном попечении о нуждах наро¬
да, в распространении примером своим правил веры и верности”10.
Стремление верховной власти усилить роль поместного дворянст¬
ва в местном управлении и самоуправлении неизбежно вызвало
бурную дискуссию в отечественной публицистике.
Рупором официального направления стали редактор “Москов¬
ских ведомостей” и “Русского вестника” М.Н. Катков и редактор
“Гражданина” князь В.П. Мещерский. Последний в серии “Полити¬
ческих писем” (глава восьмая: “Нечто о консерваторах в России”)
писал, что “дух либеральных преобразований сосредоточился в на¬
шем чиновническом и журнальном мире”, нанес удар тем живым ос¬
новам, на которых держится русская государственность, прежде все¬
го поместному дворянству, которое “отражало в себе дух народа”11.
В.П. Мещерский в статьях “Земское увлечение” и “Роковое значе¬
ние земского банкрота” дал крайне мрачную субъективную оценку
состояния земского самоуправления в России. Объездив за полгода
(1867) семь земских губерний, князь так описывает свой итог зна¬
комства с земской деятельностью: “Везде я нашел в земстве бук¬
вально одинаковое явление: земство разорялось на содержание ог¬
ромного штата земских деятелей по уездам и по губернской управе,
гласные проклинали свою обязанность съезжаться для уездных и гу¬
бернских собраний, а работал в каждом уезде для земства один
человек”12. Он крайне неприязненно относился к попыткам части
земцев поставить вопрос об увенчании системы земского самоупра¬
вления Земским собором, назвав конфликты Московского и Петер¬
бургского земств с верховной властью игрой в парламент. В.П. Ме¬
щерский, неустанно обличавший бюрократию в России за ее либе¬
рализм и заимствование западноевропейских идей и институтов,
умышленно не видел разницы между земскими гласными и членами
управ и коронной бюрократией. «Сегодня закройся земство, - писал
он в статье “Роковое значение земского банкрота”, - никто в России
того даже не заметит. Дела сдадутся в какие-нибудь комитеты и ко¬
миссии; чиновники коронные заменят чиновников земских, и все
пойдет, как шло»13. Подводя итоги первого десятилетия деятельно¬
сти земств, В.П. Мещерский видел их несостоятельность в четырех
“несомненных фактах”: земство не смогло оживить местную эконо-
237
мику, определить главные свои обязанности, приобрести влияние на
народную жизнь и привлечь к себе лучшие силы страны14. Даже
краткое знакомство с земской деятельностью опровергает эти
четыре “несомненных факта” и заставляет сомневаться в объектив¬
ности В.П. Мещерского.
Напряженное отношение к бюрократии и земству характерно и
для взглядов другого консерватора - К.Ф. Головина, развившего
концепцию борьбы между “земщиной” и бюрократией. Происходя
из родовитых дворян Тверской губернии (его отец имел 37 дере¬
вень), К.Ф. Головин в середине 70-х годов был избран гласным Ста-
рицкого уездного земства Тверской губернии. Считая свою деятель¬
ность в земстве “вторым университетом”, К.Ф. Головин резко отри¬
цательно относился к земскому либеральному движению, считая,
что земства старательно вскормили “революционного зверя, тогда
еще кроткого, но умевшего уже и тогда исправно показывать когти”15.
Как и В.П. Мещерский, он решительно выступил против оплаты
труда председателей и членов земских управ, считая, что она губи¬
тельно влияет на взаимоотношения земств. “Проклятый денежный
вопрос, - писал К.Ф. Головин в своих воспоминаниях, - земское
жалование, как средство заткнуть дыру в доходах с имения, - игра¬
ет, увы, в жизни земства преобладающую роль. Строго говоря,
всякое самоуправление тогда только может идти правильно, когда
содержание платится только должностным лицам по назначению.
А всякая служба по выборам бесплатна. Иначе создается неизбеж¬
ная зависимость избранного от членов большинства и, как резуль¬
тат такой зависимости, - вассальные отношения, не оставляющие
места для свободы действий”16.
В 1880-е годы теория самобытности российского самодержавия
приобрела у консерваторов национальный оттенок. Ее развитию
способствовали политические деятели и публицисты из окружения
Александра Александровича, тогда еще бывшего наследником пре¬
стола. Особенно ярко взгляды этой группы неоконсерваторов выра¬
зили военный публицист, генерал Р.А. Фадеев и генерал-адъютант
И.И. Воронцов-Дашков. Их программа государственных преобразо¬
ваний была изложена в книге Р.А. Фадеева “Письма о современном
состоянии России. 11 апреля 1879 года - 6-го апреля 1880 года”.
Автор книги решительно выступал против западноевропейского
конституционализма. Он подверг резкой критике “зараженных ни¬
гилизмом” российское чиновничество и бюрократическую систему и
видел спасение России в единении царя и народа, в “живом народном
самодержавии”. Бюрократическая система, по убеждению Р.А. Фа¬
деева, как непроницаемая стена разъединяла царя с народом. Реаль¬
ной силой, способной восстановить это единство, он, как и И.И. Во¬
ронцов-Дашков, считал земство, которое призвано было сыграть
роль опорной базы русского государства. Демонстрацией единства
238
царя с “землей” должен был стать созыв Всероссийского земского
собора, имеющего законодательные функции17.
Взгляды Р.А. Фадеева во многом были близки к славянофиль¬
ским идеям братьев Аксаковых. И.С. Аксакову принадлежат сло¬
ва: «Кто произнес слово “Царь”, - тот произнес и “Земля”; кто
сказал: “Самодержавие”, тот вместе с тем сказал уже и “земство”
или “земщина”; эти начала не только не находятся между собой в
антагонизме, не только не исключают друг друга, но нераздельны
и взаимно себя восполняют»18. Вслед за славянофилами Р.А. Фа¬
деев отмечал, что в России не может возникнуть вопроса о том,
кому управлять. “Всякий знает кому. Выдвигается лишь вопрос о
том, через кого управлять. В этом и заключается наше коренное
отличие от западных государств. Правительству более чем вы¬
годно в настоящее время всеобщих недоразумений, чтобы неиз¬
бежные промахи местных управлений и нарекания на них, глав¬
ный источник недовольства, падали не на власть, а на самих упра¬
вляемых, которые должны заботиться и в конце концов при¬
учаться заботиться о своей пользе. Земские учреждения идут
до сих пор плохо, но по причинам, которые нельзя им прямо ста¬
вить в вину. Во-первых, чего можно ждать от спеленанных
земств, которым дано не право и возможность, а лишь позволе¬
ние развиваться посреди государства, поглощающего почти всех
годных людей и все средства земли на казенную службу, которые
вынуждены облагать новыми поборами население, и без того до
крайности обремененное, для устройства первоначальных и необ¬
ходимейших их нужд, одновременно с тем, как удваиваются рас¬
ходы на бюрократические учреждения, сдавшие земству главные
свои занятия”19. Однако, в отличие от либералов, Р.А. Фадеев по¬
лагал, что деятельность земств должна строиться исключительно
под контролем дворянства, которому надлежало вернуть прежнее
значение в государственном строе империи.
Настроения поместного дворянства ярко отразились в статье
предводителя дворянства Алатырского уезда Симбирской губернии,
члена кахановской комиссии А.Д. Пазухина “Современное состоя¬
ние России и сословный вопрос”, опубликованной в январе 1885 г. в
журнале “Русский вестник”. Позднее, по его инициативе, симбир¬
ское дворянство подаст Александру III адрес, в котором выскажет
уверенность, что власть, наконец-то, предоставит возможность дво¬
рянам “спокойно жить в деревнях”.
Огромное влияние на формирование взглядов консерваторов на
предстоящую реорганизацию местного самоуправления оказал
К.П. Победоносцев, с 1880 г. занимавший пост обер-прокурора
Синода. Его влияние на Александра III было столь велико, что сов¬
ременники прозвали профессора “серым преосвященством” и “рус¬
ским Торквемадой”.
239
Следует отметить, что свои взгляды К.П. Победоносцев умел
облекать в четкие и простые формы, казавшиеся желанным ориен¬
тиром в запутанной ситуации 80-х годов. “Он производил очень хо¬
рошее впечатление, - вспоминал о К.П. Победоносцеве конца цар¬
ствования Александра II А.Ф. Кони. - Ум острый и тонкий, веское и
живое слово были им обыкновенно обращаемы на осуждение пра¬
вительственных порядков царствования, которое началось так бле¬
стяще, а кончалось так плачевно”20.
Неоднозначность и противоречивость пореформенного разви¬
тия казались обер-прокурору признаком деградации, ему хотелось
свести государственное управление огромной империи к простым
и четким формам, огражденным от всяких волевых вторжений.
Он полагал, что все пороки общества приходят вместе с его отходом
от “естественных”, исторически сложившихся форм социальной
жизни. Опорой порядка и самодержавия К.П. Победоносцев считал
простой народ, который интуитивно, на основе традиции и опыта
может отличить добро от зла. По его мнению, порочная идея наро¬
довластия дала множество проникнутых ложью учреждений.
Выборное начало ведет к охлократии, вручает власть толпе, которая,
будучи не в состоянии понять сложные политические программы,
слепо идет за популистскими лозунгами. К.П. Победоносцев считал,
что главными носителями деструктивных тенденций в управлении
страной являются бюрократия и интеллигенция, заимствующие
западноевропейские институты и формы правления. Он назвал их
“социальными слоями без почвы”21.
Профессор правоведения был твердо убежден, что вся власть в
России должна принадлежать монарху-самодержцу, общество же он
видел в качестве подчиненного, управляемого с высоты трона
начала. Резко выступая против внедрения в Россию элементов за¬
падной цивилизации - парламентаризма, политических партий, сво¬
боды печати, институтов местного самоуправления и так далее,
К.П. Победоносцев любую реорганизацию государственных инсти¬
тутов воспринимал настороженно. Он стремился внести порядок в
управление, уповая на субъективный фактор - подбор и расстанов¬
ку кадров бюрократии, преданных монарху. В январе 1888 г. он пи¬
сал Александру III: “Зачем строить новое учреждение и еще с чужо¬
го образца, когда старое учреждение потому только бессильно, что
люди не делают в нем своего дела как следует и власть сама не поль¬
зуется своими правами”22.
В статье “Власть и начальство” К.П. Победоносцев утверждал,
что “начальнику должно быть присуще сознание достоинства вла¬
сти. Забывая о нем и не соблюдая его, власть роняет себя и извра¬
щает свои отношения к подчиненным”23. Он считал, что власть
должна опираться на компетентных и преданных людей: “Чем шире
круг деятельности властного лица, чем сложнее механизм управле-
240
ния, тем нужнее для него подначальные люди, способные к делу,
способные объединить себя с общим направлением деятельности к
общей цели. Люди нужны во всякое время и для всякого правитель¬
ства, а в наше время едва ли не нужнее чем когда-либо: в наше вре¬
мя правительству приходится считаться со множеством вновь воз¬
никших и утвердившихся сил - в науке, в литературе, в критике об¬
щественного мнения, в общественных учреждениях с их самостоя¬
тельными интересами. Уменье найти и выбрать людей - первое
искусство власти; другое уменье - направить их и ввести в должную
дисциплину деятельности”24. В письмах к Александру III его бывший
наставник не раз напоминал императору: “Власть для того, чтобы
быть властью действительно, должна носить на себе печать государ¬
ства и иметь опору свою вне среды местной общественной и выше
ее”23. Несмотря на то что попытки К.П. Победоносцева “выпрыг¬
нуть из хода истории” и упростить сложные механизмы государст¬
венного управления оказались утопичными, его призывы к админи¬
стративному переустройству подтолкнули правительство Александ¬
ра III к работе по пересмотру “Положения о земских учреждениях”
1864 г.
Составной частью программы укрепления российского само¬
державия было стремление правительства решительно перестро¬
ить систему государственного управления с целью достижения
более согласованной работы всех его звеньев. С точки зрения бли¬
жайшего окружения Александра III земство и судебные органы
оказались вне единой системы государственной власти. Импера¬
тор еще в юности хорошо усвоил утверждения своего наставника,
что в России “не может быть отдельных властей, независимых от
центральной власти государственной”26, и что “страсть к подража¬
ниям, к перенесению на свою почву тех учреждений и форм, кото¬
рые поражают нас за границей внешней стойкостью”27, оборачи¬
ваются для русских “великой ложью нашего времени”. Задача для
нового правительства состояла не в том, чтобы разрушить учреж¬
дения, созданные в предыдущее царствование, а в том, чтобы под¬
чинить их основополагающим принципам российской государст¬
венности, т.е. самодержавной монархии. Именно в укреплении
самодержавия видело оно, как и значительная часть общества,
панацею от многих катаклизмов, поразивших Российскую импе¬
рию после реформ 60-70-х годов.
Характерно, что известный своими либеральными взглядами
Б.Н. Чичерин в переписке с К.П. Победоносцевым в тот период
отмечал, что “Россия представляет какой-то хаос, среди которого
решимость проявляют одни только разрушительные элементы, ко¬
торые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы, угрожая
гибелью не только правительству, но и всему общественному
строю”28. В статье “Задачи нового царствования, отказавшись на
241
время от парламентских иллюзий, он утверждал, что “наше русское
общество, менее нежели когда-либо, расположено требовать себе
прав. Оно напугано явлениями социализма и готово столпиться око¬
ло всякого правительства, которое даст ему защиту”29.
Для настроения многих представителей правительственной бю¬
рократии этого времени характерными являлись два проекта реор¬
ганизации местного управления, выдвинутые представителями ко¬
ронной администрации в 80-е годы XIX в. Это записки командующе¬
го Одесским военным округом князя А.М. Дондукова-Корсакова и
Одесского генерал-губернатора А.Р. Дрентельна (1881). Обе запис¬
ки были посвящены вопросу о настоятельной необходимости и воз¬
можных путях реформы административного аппарата в провинции и
свидетельствуют о понимании местными властями невозможности
сохранения управленческого аппарата в прежнем виде. Поскольку
обе записки исходили от представителей правительственной адми¬
нистрации, акцент в них ставился на необходимость укрепления ап¬
парата местного управления в целях обеспечения внутренней безо¬
пасности губерний. “При настоящих обстоятельствах, - писал
А.Р. Дрентельн, - необходима провинции авторитетная власть...
В случае обстоятельств чрезвычайных необходимо иметь на месте
крепко и прочно организованную и знакомую с местными условия¬
ми власть, могущую одновременно и безотлагательно принять все
чрезвычайные меры”30.
Эти записки побудили министра внутренних дел Н.П. Игнатьева
в сентябре 1881 г. представить Александру III доклад о необходимо¬
сти разработки проекта реформы губернских учреждений, а 19 ок¬
тября того же года - второй доклад по вопросу о реформе местного
управления в стране. 20 октября 1881 г. была создана “Особая ко¬
миссия для составления проектов местного управления” (впоследст¬
вии чаще называвшаяся кахановская комиссия, по фамилии ее пред¬
седателя, члена Государственного совета, товарища министра внут¬
ренних дел М.С. Каханова). Основными задачами предстоящей ре¬
формы министр Н.П. Игнатьев считал “усиление разрешающей на
месте власти в местных административных учреждениях”, а также
“привлечение земства к участию в местном управлении с точным
обозначением его прав, обязанностей и ответственности”31. Комис¬
сия носила вневедомственный характер, однако ее состав был весь¬
ма представительным. М.С. Каханов хорошо знал взаимоотношения
земств с правительственной администрацией, так как занимал долж¬
ности ярославского вице-губернатора и псковского губернатора.
В состав комиссии вошли сенаторы, ревизовавшие в 1880-1881 гг.
ряд губерний России - М.Е. Ковалевский, С. А. Мордвинов, А. А. По¬
ловцов, И.И. Шамшин, товарищи министров ряда министерств,
а также профессор полицейского права Санкт-Петербургского уни¬
верситета И.Е. Андреевский.
242
В 1884 - начале 1885 гг. при обсуждении проекта земской ре¬
формы комиссия работала в расширенном составе: помимо назна¬
ченных правительством членов в нее были включены 15 человек
от земств и губернской администрации (губернаторы А.К. Ана-
стасьев, Г.В. кондоиди, председатель Московской губернской зем¬
ской управы Д.А. Наумов, А.Д. Пазухин и др.). Комиссия рассмо¬
трела широкий круг вопросов, внимательно изучив постановле¬
ния, ходатайства земских учреждений, протесты губернаторов,
проекты реорганизации местного управления и др. В качестве
одного из результатов ее работы предполагалось найти “точное
сочетание органов общественных и земских с деятельностью
органов коронных”32. Одна из задач, поставленная перед каханов-
ской комиссией в апреле 1882 г. заключалась и в установлении
“отношений губернского земства к уездным земствам и к губерн¬
ским учреждениям”, а также “определение степени участия земст¬
ва в общем губернском управлении”33.
Последний из вопросов был особенно болезненным как для
земств, так и для коронной администрации и часто дискутировался
на страницах периодической печати. В частности, уже вскоре после
издания земского “Положения” (1867) на страницах журнала “Вест¬
ник Европы” ставился вопрос о том, что “в хозяйственной жизни це¬
лой губернии дело не может идти ни о торжестве администрации над
земской управой, ни о торжестве земской управы над администра¬
цией”34. Автор статьи Н.П. Колюпанов образно сравнивал земские и
коронные органы с руками и ногами одного человека (государства),
но разработать конкретные рекомендации по разграничению сфер
деятельности административных и земских органов общественная
мысль была не в состоянии, хотя многие авторы пришли к общему
мнению, что земская реформа 1864 г. вызвала новые конфликты
в местном управлении.
О недостатках существующей системы местного самоуправле¬
ния говорили многие члены кахановской комиссии. Так, на заседа¬
нии 5 октября 1884 г. было отмечено, что “вновь изданные законо¬
дательные акты были направлены к оживлению местной жизни и
лучшему удовлетворению ее потребностей созданием местных орга¬
нов из местных же общественных сил, но не могли, однако, при всех
своих достоинствах и при всей своей благотворности, восполнить все
обнаружившиеся недостатки управления и должны были неизбежно
оказаться имеющими свои невыгодные стороны и недостаточно свя¬
зующими в одно органическое целое новые установления с установ¬
лениями, прежде созданными”35. Тем не менее конкретные вопросы
административной соподчиненности и порядка урегулирования
административных конфликтов чаще обсуждались на заседаниях
Совещания - небольшой рабочей группы, которая с мая 1882 до осе¬
ни 1884 г. провела 52 заседания36.
243
Для более детального ознакомления с местным управлением
были проведены сенаторские ревизии Воронежской, Киевской, Ка¬
занской, Оренбургской, Самарской, Саратовской, Тамбовской, Чер¬
ниговской и Уфимской губерний. Причем четыре сенатора
(М.Е. Ковалевский, С.А. Мордвинов, А.А. Половцов и И.И. Шам¬
шин), посланные с ревизиями, были людьми “команды” М.Т. Лорис-
Меликова, в свое время поддерживавшими его политический курс.
Соответственно, и в земском вопросе сенаторы стремились следо¬
вать намеченной Лорис-Меликовым программе оживления деятель¬
ности земства и сближения его с правительством. Ревизоры должны
были обратить внимание на деятельность земских учреждений и их
взаимоотношения с коронными органами управления, а также зем¬
скую избирательную систему. Особенно рекомендовалось проду¬
мать вопрос о возможности слияния земства с коронными учрежде¬
ниями и образовании смешанных органов власти на местах. Сенато¬
ры должны были дать заключение и о деятельности губернаторов и
их взаимоотношениях с земствами.
В материалах сенаторских ревизий приведено много фактов
конфликтных взаимоотношений земских органов с правительствен¬
ной администрацией. “Земство... противопоставлено администра¬
ции, которая... большей частью только предъявляет земству требо¬
вания, останавливает его распоряжения”, - отметил сенатор
И.И. Шамшин37. Ему вторил сенатор М.Е. Ковалевский: “Причина
бессилия губернаторского правления состоит в отсутствии у него
принудительной власти”38. К аналогичным выводам пришли и ос¬
тальные сенаторы-ревизоры, обратившие внимание на излишнюю
зависимость губернатора от министра внутренних дел и предложив¬
шие вывести губернатора из положения ведомственного чиновника
Министерства внутренних дел, в которое он попал, по выражению
комиссии, “не в силу закона, но в силу обстоятельств”39.
Материалы “Особой под председательством статс-секретаря
М.С. Каханова Комиссии для составления проектов местного
управления” наглядно показали, что в государственном аппарате
пореформенной России на уровне местного управления сохрани¬
лись звенья существовавших до отмены крепостного права адми¬
нистративных, полицейских и других органов. Правительство, ук¬
репляя и расширяя сферу деятельности коронных учреждений,
стремилось освободить их от множества хозяйственных забот и
переложить последние на городское и земское самоуправление.
Для усиления взаимной связи между земскими и государствен¬
ными учреждениями в проекте предлагалось создать губернские и
уездные по земским делам присутствия. Учитывая пожелания неко¬
торых гласных, Совещание предложило установить единый порядок
привлечения всех служащих на губернском и уездном уровнях к от¬
ветственности, т.е. приблизить земских гласных по своему статусу к
244
коронным чиновникам40. В проекте реформы местного самоуправ¬
ления, подготовленном Совещанием, детально прорабатывались
вопросы общего и особого надзора; большинство этих предложений
впоследствии вошли в земское “Положение” 1890 г.41
Помимо вопросов административного надзора второй боль¬
шой блок проблем земского самоуправления, обсуждавшихся на
заседаниях Совещания кахановской комиссии, был связан с реор¬
ганизацией земской избирательной системы. Материалы сенатор¬
ских ревизий, проведенные кахановской комиссией по девяти
губерниям, выявили довольно пассивное отношение крестьянских
обществ к выбору гласных; причем тягостную, по мнению крестьян,
обязанность гласного редко кто из крестьян соглашался нести
более одного срока. Сенаторы А.А. Половцов и И.И. Шамшин
в своих отчетах отмечали, что из-за инертности крестьян по отно¬
шению к земским выборам довольно часто в гласные от крестьян¬
ской курии попадали лица, не относящиеся к этому сословию. Так,
в отчете И.И. Шамшина приводятся данные по Самарской губернии,
где из 31 избранного гласного на крестьянских съездах 19 не имели
отношения к крестьянству (5 - уездные предводители дворянства,
4 - члены уездных по земским делам присутствий, 6 - участковые
мировые судьи и председатели мировых съездов, 2 - председатели
уездных управ, 2 - родственники (братья) уездных предводителей
дворянства)42.
Кроме того, все четыре сенатора указывали на то обстоятельст¬
во, что значительное число лиц, способных и готовых участвовать в
земском деле, остаются вне его, поскольку избирательное право ог¬
раничено слишком высоким имущественным цензом, постоянно
увеличивающимся из-за роста стоимости земли, и предлагали пони¬
зить его до 100 десятин43. По цензовому вопросу мнения участников
комиссии разделились. Так, на заседании 18 марта 1885 г. между ее
членами разгорелась ожесточенная дискуссия. 11 человек (П.А. Шу¬
валов, К.П. Пален, Н.Г. Принтц, А.Н. Кислинский, А.В. Богданович,
Г.В. Кондоиди, А.Е. Зарин, А.Д. Оболенский, С.С. Бехтеев, А.Д. Па-
зухин и И.И. Глазунов) выступили за переход на земских выборах от
имущественных к сословным куриям, другие 16 членов (И.Е. Андриев¬
ский, П.А. Аннин, Ф.Л. Барыков, Н.А. Ваганов, И.А. Горчаков,
Л.Н. Гагарин, Г.П. Гелаган, М.А. Домонтович, П.А. Карпов,
М.А. Константинович, Д.А. Наумов, В.И. Лихачев, С.А. Мордвинов,
П.В. Оржевский, П.П. Семенов и И.И. Шамшин) считали
“совершенно невозможным допустить предлагаемое изменение
земского представительства, в смысле организации его на сослов¬
ном начале”44.
В результате дебатов была создана специальная подкомиссия
для проработки вопроса о составе уездных земских собраний под
председательством П.П. Семенова, которая провела четыре заседа-
245
ния (16, 19 февраля и 6, 11 марта). В выработанном подкомиссией
резюме отмечалось, что по вопросу о введении сословного начала в
земское представительство члены комиссии не пришли к единому
мнению. Три ее члена (князь А.Д. Оболенский, С.С. Бехтеев и
А.Д. Пазухин) заявили, что “предложение о преобразовании зем¬
ских избирательных собраний на начале сословном не предполагает
вовсе какой-либо ломки “Положения о земских учреждениях”, но
является лишь необходимой и единственно целесообразной поправ¬
кой, могущей устранить те неудобства существующего порядка, ко¬
торые сказываются с каждым годом все более и более и которые
грозят в недалеком будущем вытеснением из земских собраний наи¬
более культурного элемента”45. Они предложили пересмотреть сам
принцип выборов по куриям, посчитав более приемлемыми выборы
гласных по сословно-корпоративному признаку (дворян, купечества,
мещан и крестьян). Выражая настроения поместного дворянства,
С.С. Бехтеев, А.Д. Оболенский и А.Д. Пазухин прямо заявили, что
введением “сословной поправки в земство имеется ввиду дать дво¬
рянству определенное представительство ... независимо от воли дру¬
гих групп избирателей, предполагается поставить дело таким обра¬
зом, чтобы уездный предводитель дворянства не мог очутиться
в земском собрании в положении человека, обязанного председа¬
тельствовать в собрании, где может не оказаться ни одного члена
одинаковой с ним культуры и общественного положения”46.
Четыре члена подкомиссии (П.П. Семенов, И.И. Шамшин,
И.Е. Андриевский и Д.А. Наумов) высказали мнение, что всякая
отмена существующего законодательства “должна вызываться
только весьма важными и доказанными неудобствами, сопряжен¬
ными с их применением”47. Они полагали, что замена существую¬
щих по земскому “Положению” 1864 г. избирательных съездов
строго сословными куриями вызвала бы полную ломку нынеш¬
ней избирательной системы”48. Впоследствии комиссия Каханова
поддержала предложение группы А.Д. Пазухина об участии круп¬
ных землевладельцев из дворянского сословия в земских собрани¬
ях без выборов.
Изучение материалов кахановской комиссии показывает, что
правительство беспокоили вопросы и внутриземского соподчине¬
ния, в частности, губернских и уездных земских органов. Совещание
комиссии, изучив материалы ревизий и земские проекты, пришло к
выводу о том, что разделение в деятельности уездных и губернских
земских органов не должно быть допускаемо “далее пределов необ¬
ходимости”49. Губернское земское собрание получало право издания
обязательных для уездных земств постановлений. Губернскому зем¬
ству вменялось в обязанность разрабатывать соответствующие ин¬
струкции для членов уездных земских управ с тем, чтобы сделать
свои постановления обязательными для исполнения на уездном
246
уровне. В то же время кахановская комиссия решительно выступала
против разграничения хозяйственных дел между губернскими и
уездными земствами. В целях осуществления контрольной функции
губернскому земству предлагалось разрешить назначать своих упол¬
номоченных в уезде50.
По мнению большинства членов кахановской комиссии, с созда¬
нием уездных и губернских присутствий усиливалась связь не толь¬
ко между коронными и земскими органами, но и между губернски¬
ми и уездными земскими управами, так как председатели управ по
должности являлись членами присутствия и принимали участие в
коллегиальном принятии решений. По некоторым вопросам в при¬
сутствия предполагалось приглашать членов земской управы.
На Совещании звучали выступления, в которых предлагалось сов¬
местить должности председателей уездного земского собрания и
присутствия51. Тем не менее эффективного механизма соподчинения
уездного земства губернскому комиссией выработано не было, и
впоследствии, после принятия земского “Положения” 1890 г., эти
вопросы довольно часто порождали внутриземские трения.
Собрав богатый фактический материал, Особое Совещание ко¬
миссии М.С. Каханова подготовило проект реформы местного
административного аппарата. Главным в нем было всемерное укре¬
пление позиций правительственной администрации в губерниях.
Губернский аппарат по проекту Совещания приобретал значитель¬
но большую централизованность. Вместе с тем необходимо отме¬
тить, что статьи проекта, намечавшие создание всесословных сель¬
ских обществ и волостей, расширение сферы земства в местном
управлении объективно носили прогрессивный характер. Немало¬
важным достоинством нового проекта явилось и то, что некоторые
местные учреждения, теряли былую, заметно выраженную поли¬
цейскую направленность. Проект был призван придать администра¬
тивному аппарату большую гибкость, облегчить его приспособляе¬
мость к потребностям капиталистического развития страны.
Однако решительное слово оставалось за самодержцем, кото¬
рый в этом вопросе упорно не хотел считаться с требованиями рос¬
сийской действительности. В январе 1885 г. министр внутренних дел
Д.А. Толстой представил Александру III доклад о состоянии дел и
работе комиссии по выработке проекта реформ, причем деятель¬
ность этой комиссии была охарактеризована министром как “не
соответствующая потребностям времени”. На докладе Толстого
император наложил резолюцию: “Мне все кажется, что кахановская
комиссия работает безрезультативно. Не пора ли подумать, каким
образом прекратить ее деятельность”52. После такого заключения
монарха комиссии дали два месяца для завершения работы. В апре¬
ле 1885 г. она провела последнее заседание и была распущена, а ее
материалы переданы в Министерство внутренних дел53.
247
Результаты деятельности комиссии Каханова были подвергнуты
тщательному пересмотру в правительственных кругах. Основным
оппонентом ее заключений выступил министр внутренних дел
Д.А. Толстой. В докладе императору 18 декабря 1886 г. он указывал
в качестве основного недостатка ее работы то, что комиссия “была
озабочена главным образом неуклонным проведением в нашем за¬
конодательстве известных ответственных принципов, признавае¬
мых безусловно правильными западноевропейской наукой, каковы
децентрализация, разделение административной и судебной власти,
самостоятельность общественных учреждений и т.п., а при подоб¬
ных условиях насущных, самой жизнью предъявляемых нужд, оче¬
видно, должно было отойти на второй план”54.
Помимо ослабления позиций дворянства и роста активности в
органах местного самоуправления торгово-промышленной буржуа¬
зии и новых землевладельцев недворянского происхождения прави¬
тельство беспокоил рост оппозиционных настроений и конституци¬
онных притязаний земцев. Поэтому главной целью разработки но¬
вого “Положения” было, по меткому определению С.Ю. Витте, “од-
ворянствовать” земства, т.е. усилить в них дворянское представи¬
тельство55.
Весной 1886 г. в Министерстве внутренних дел А.Д. Пазухиным
был разработан проект реорганизации земского самоуправления.
Осенью 1886 г. Д.А. Толстой созвал Особое совещание для предва¬
рительного обсуждения основных начал преобразования земских
учреждений и крестьянского управления. В январе 1887 г. в Государ¬
ственный совет был внесен проект закона о земских начальниках, а
8 января 1888 г. - проект преобразования земства.
Правительственная политика, направленная на пересмотр “По¬
ложения” 1864 г., была вызвана и практическими потребностями уп¬
равления. Д.А. Толстой считал, что само законодательство создало
почву для “двоевластия” в губерниях и уездах, поскольку земская ре¬
форма 1864 г. отняла у администрации часть функций местного уп¬
равления. Мотивы, побудившие к пересмотру земского “Положе¬
ния”, были четко сформулированы в объяснительной записке к про¬
екту нового земского законодательства. В ней отмечалось, что глав¬
ные причины существующего неустройства в земстве заключаются
в обособленности земских учреждений от правительственной адми¬
нистрации и в неправильной организации земского представительст¬
ва. “Рознь между администрацией и земскими учреждениями являет¬
ся естественным последствием взглядов на земство и его интересы,
как на нечто особое от государства и его потребностей; взгляда, ко¬
торый выразился на практике предоставленной земству самостоя¬
тельной, через посредство выборных исполнительных его органов,
деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства.
Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях пра-
248
вительственных и земских властей, а нередко и явный между ними
антагонизм”56. В противовес распространенной в 60-е годы общест¬
венной теории самоуправления, в новом проекте “Положения” пред¬
лагалось признать земское дело государственным.
Анализируя проекты реформы местного самоуправления, при¬
ходишь к заключению, что особую неприязнь у людей “команды
Д.А. Толстого” вызывали заимствования некоторых статей “Поло¬
жения” 1864 г. из западноевропейского законодательства, как и в
других реформах Александра II (судебной, городской). Так, автор
брошюры “Реформа местного управления” (1889) полагал, что “ре¬
формы прошлого царствования, за исключением крестьянской, вы¬
званной действительной потребностью, были прежде всего продук¬
том кабинетных умозаключений наших доктринеров из чиновничь¬
его мира, черпавших свои идеалы из иностранных кодексов
и книжек и притом не всегда достаточно ясно усвоенных. Отсюда
явное пренебрежение к бытовым условиям русской жизни и прак¬
тики”57.
Исследователь земской реформы 1890 г. Л.Г. Захарова считает,
что основной целью правительственных проектов переустройства
земств было полное подчинение местных органов власти Министер¬
ству внутренних дел. План преобразований, предложенный
Д.А. Толстым, сводился к шести основным пунктам: для заведова¬
ния крестьянским делом учреждаются административные органы
управления с единоличной властью; земские и городские учрежде¬
ния включаются в систему государственного управления; объем
властных полномочий министра внутренних дел над органами мест¬
ного самоуправления значительно возрастает; ограничивается, “до
пределов крайней в том необходимости”, выборное начало при за¬
мещении должностей по местному управлению и заменяется систе¬
мой правительственного назначения; для участия в делах местного
управления предоставляются преимущества дворянам; предусматри¬
вается наступление администрации на судебную систему”58.
Как ответная реакция на правительственные проекты в конце
80-х годов в земской публицистике появился ряд работ о местном уп¬
равлении. Наиболее значительными из них были брошюра извест¬
ного юриста Г.А. Евреинова “Заметки о местной реформе” (1888) и
книга петербургского земского гласного П.Л. Корфа “Ближайшие
нужды местного управления” (1888). Для обоих авторов характерна
попытка найти половинчатое решение между существующим зако¬
нодательством о земстве и проектом, предложенным Министерст¬
вом внутренних дел. Не случайно девизом своей книги П.Л. Корф
избрал слова “Не ломать, а улучшать”.
И Г.А. Евреинов, и П.Л. Корф вновь выдвинули идею слияния
административного и земского управления, которая обсуждалась на
страницах либеральной печати еще в 70-е годы. Пытаясь примирить
249
бюрократию и земское самоуправление, П.Л. Корф утверждал, что
“обе группы учреждений - коронная и общественная - получают
свою жизнь и полномочия от одной верховной власти и приносят ей
присягу на верность службы... тот же губернатор и тот же министр
внутренних дел утверждают в должности лиц обеих категорий.
Та же Судебная палата одинаково карает членов тех и других учре¬
ждений за преступления по службе, тот же Сенат вершит главней¬
шие вопросы, вытекающие из служебной деятельности тех и других.
Те и другие, без различия, суть учреждения несомненно правитель¬
ственные, а члены тех и других учреждений несут одинаково служ¬
бу его императорского величества и исполняют его законы. Разни¬
ца только в порядке назначения на службу и в порядке контроля: од¬
ни назначаются по избранию и представлению различных на-
чальств, другие назначаются по выборам общественным; одни дают
отчеты только своим начальникам, другие - общественным собра¬
ниям”. Рознь происходит от ошибочной организации исполнитель¬
ных органов, которые поставлены “не слитно, а отдельно”59. В то же
время в его книге просматривается ярко выраженный, в духе того
времени, продворянский взгляд на земское представительство.
П.Л. Корф предлагает ввести образовательный ценз для членов зем¬
ских управ, ограничить выборы от торговой и промышленной бур¬
жуазии, предоставить права гласных в губернском земском собра¬
нии всем уездным предводителям дворянства и крупным земельным
собственникам60.
Таким образом, русская публицистика вновь, как и в 60-е годы,
пытаясь осознать место России в ряду других европейских стран,
изучить основные проблемы взаимодействия общества и государст¬
ва, являвшегося главным инструментом проведения модернизации в
стране, подготовила общественное мнение к мысли о необходимо¬
сти реформы местного самоуправления. Однако тон на этот раз за¬
давали консерваторы. Важным шагом в осуществлении земской ре¬
формы стало принятие 12 июля 1889 г. “Положения о земских уча¬
стковых начальниках”. При его обсуждении в Государственном со¬
вете подготовленный министром внутренних дел Д.А. Толстым про¬
ект закона не поддержало подавляющее большинство (39 голосов
против 13), но Александр III вновь встал на сторону консервативно
настроенного меньшинства61.
Земские начальники назначались министром внутренних дел из
потомственных дворян и должны были заменить сразу несколько
институтов, введенных законодательством 60-х годов: мировых по¬
средников, уездные по крестьянским делам присутствия и мировой
суд. Они были наделены широкими административно-судебными
правами в отношении крестьянского населения, утверждали и сме¬
щали должностных лиц крестьянской администрации. Участки зем¬
ских начальников территориально не совпадали ни с полицейскими
250
единицами (станами и урядническими участками), ни со следствен¬
ными участками. Поэтому на горизонтальном уровне земскому
начальнику приходилось взаимодействовать с большим числом
должностных лиц - становыми приставами, урядниками, судебны¬
ми следователями. Принципы этих взаимодействий недостаточно
четко были определены законодательством, что неизбежно поро¬
ждало конфликтные ситуации. Сложно складывались взаимоот¬
ношения между земскими начальниками и органами земского
общественного управления. Последние настойчиво добивались
лишения земских начальников права участия в земских собраниях
на тех же основаниях, на которых этого права были лишены поли¬
цейские чиновники и лица прокурорского надзора, именуя их, по
хлесткому выражению Б.Н. Чичерина, “маленькими царьками из
отставных поручиков”62.
Необходимо отметить, что в целом условия службы земских на¬
чальников были нелегкими, а оклады невысокими. Институт зем¬
ских начальников не стал надежным оплотом поместного дворянст¬
ва, как предполагали создатели закона о них. В отчете за 1912 г. пе¬
тербургский губернатор А. Адлеберг высказал свои соображения в
отношении земских начальников. Он считал, что эта должность по¬
мимо образования и служебного опыта требует хорошего знания
местной жизни и местных экономических и бытовых условий, на нее
следует назначать лиц, “преимущественно из местных дворян”. Ме¬
жду тем, отмечал губернатор, в перебургской губернии среди зем¬
ских начальников только 36% принадлежат к поместному дворянст¬
ву, а 64% составляют люди посторонние, часто по своей прошлой
служебной деятельности “чуждые деревне и ее укладу жизни”.
Неудовлетворенность низким денежным содержанием побуждала
земских начальников переходить в другие ведомства, где служебные
оклады были “более приспособлены к требованиям жизни”. “За по¬
следние три года, - свидетельствовал А. Адлеберг, - в губернии
из всего состава 38 земских начальников... переменилось 24 лица”63.
Подобная текучесть состава важнейших представителей админист¬
рации в уездах не могла положительно сказаться на эффективности
местного управления. Тем большее значение в этих условиях приоб¬
ретали земские органы самоуправления, реформированные по ново¬
му законодательству.
1 Твардовская В Л. Царствование Александра III // Русский консерватизм
XIX столетия: Идеология и практика / Под ред. В.Я. Гросула. М., 2000. С. 280.
2 Шаховской Д.И. Избранные статьи и письма. 1881-1895. М., 2002. С. 135.
3 Каспэ С.И. Империя и модернизация: Общая модель и российская специфика.
М., 2001. С. 139.
4 Леонтьев К.Н. Восток, Россия и Славянство: Философия и политическая пуб¬
лицистика. Духовная проза (1872-1891). М., 1996. С. 511.
251
5 Катков М.Н. Собрание передовых статей “Московских ведомостей”, 1882.
М., 1898. С. 280.
6 Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 220.
7 Родичев Ф.И. Воспоминания и очерки о русском либерализме. Newiomville,
1983. С. 159.
8 Ольденбург С.С. Царствование Николая И. М., 2003. С. 15.
9 См.: Рудкевич Н.Г. Великий царь - миротворец Александр III. СПб., 1900.
С. 9.
10 ПСЗ РИ. Собрание 3-е. Т. V. СПб., 1887. № 2822. С. 169.
11 Мещерский В.П. Речи консерватора. Вып. I. 2-е изд. СПб., 1876. С. 99.
12 Там же. С. 124.
13 Там же. С. 143-144.
14 Там же. С. 144-145.
15 Головин К.Ф. Мои воспоминания. СПб.: М. [1909]. Т. I. С. 267.
16 Там же. С. 263.
17 Фадеев Р.Л. Письма о современном состоянии России. 3-е изд. СПб., 1881.
С. 5, 9, 29.
18 Аксаков И.С. Соч.: В 7 т. Т. 5: Государственный и земский вопрос. Статьи
о некоторых исторических событиях. 1860-1886. М., 1887. С. 173.
19 Фадеев Р.Л. Указ. соч. С. 71.
20 Кони Л.Ф. Триумвиры // Собр. соч. М., 1996. Т. 2. С. 258-259.
21 Победоносцев К.П. Московский сборник. М., 1896. С. 73.
22 Письма К.П. Победоносцева к Александру III. М., 1926. Т. 2. С. 145.
23 Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. М., 1993. С. 190.
24 Там же. С. 192.
25 Там же. С. 559.
26 К.П. Победоносцев и его корреспонденты: Письма и записки. Т. 1. Полутом
1.М.;Пг., 1923. С. 68.
27 Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. С. 253.
28 К.П. Победоносцев и его корреспонденты... С. 105.
29 Там же. С. 120.
30 ОР РНБ. Ф. 169. Картон 45. Д. 15. Л. 4.
31 РГИА. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 83. Л. 277.
32 Обзор трудов высочайше утвержденной, под председательством статс-секре¬
таря Каханова, Особой комиссии: В 2 ч. СПб., 1908. Ч. 1. С. 31.
33 Там же. С. 22.
34 Вестник Европы. СПб., 1867. Т. 1 (Март). С. 2-3.
35 Журнал высочайше утвержденной Особой Комиссии для составления проек¬
тов местного управления. № 4. Заседания 5, 9, 13, 16, 20, 23, 27 и 30 октября
1884. СПб., б.г. С. 3.
36 Обзор трудов ... Ч. 1. С. 28.
37 РГИА. Ф. 1317 On. 1. Д. 4. Л. 74.
38 Там же. Д. 1. Л. 194.
39 Цит. по: Блинов ИЛ. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб.,
1905. С. 337.
40 Обзор трудов ... Ч. 2. С. 98.
41 См.: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль
(Вторая половина XIX - начало XX в.). М., 2001. С. 617
42 Записки сенатора И.И. Шамшина о земских установлениях по Самарской
губернии // Журнал высочайше утвержденной Особой комиссии ... № 15
(Заседание 14 марта 1885 г.). СПб., б.г. С. 85-86.
252
43 Записки сенатора С.А. Мордвинова о земских установлениях в Тамбовской
губернии; Записки сенатора С.А. Мордвинова о земских установлениях в
Воронежской губернии // Журнал высочайше утвержденной Особой ко-
мисии ... № 15. СПб., б.г. С. 80, 36.
44 Там же. № 17 (Заседание 18 марта 1885 г.) СПб., б.г. С. 4.
45 Доклад Особой подкомиссии по вопросу о составе уездных земских собра¬
ний //Журнал высочайше утвержденной Особой комиссии... № 17 (приложе¬
ние). СПб., б.г. С. 17-18.
46 Там же. С. 19.
47 Там же. С. 23.
48 Там же. С. 25.
49 Обзор трудов ... Ч. 2. С. 101.
50 Там же. С. 127.
51 Там же. С. 92, 88.
52 Цит. по: Зайончковский П.А. Российское самодержавние в конце XIX столе¬
тия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.) М., 1970. С. 232.
53 Государственность России. Государственные и церковные учреждения, со¬
словные органы и органы местного самоуправления, единицы администра¬
тивно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец
XV века - февраль 1917 г.): Словарь-справочник. М., 2001. Кн. 3. С. 231.
54 Цит. по: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.).
М., 1997. С. 115.
55 Витте С.Ю. Воспоминания: В 3 т. М., 1969. Т. 1. С. 300.
56 Цит. по: Адрианов С А. Министерство внутренних дел: Исторический очерк
(1802-1902). СПб., 1901. С. 193.
57 Реформа местного управления. СПб., 1889. С. 23-24.
58 Захарова ЛТ. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 97-98.
59 Корф ПЛ. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888. С. 113.
60 Там же. С. 68-73.
61 См.: Твардовская В А. Указ. соч. С. 323.
62 Чичерин Б.Н. Россия накануне XX столетия. 3-е изд. Берлин, 1901. С. 46.
63 РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 68. Л. 352.
Правовое и финансовое состояние
земских органов по “Положению
о гувернских и уездных земских учреждениях”
1890 года
12 июня 1890 г. новое земское “Положение” было утверждено
именным указом Александра III Сенату. Новый закон существенно
отличался от земского “Положения” 1864 г. Его содержание опреде¬
лялось охранительной политикой Александра III, ограничившей ли¬
беральные уступки, сделанные обществу в период реформ его отца.
Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений зем¬
ского самоуправления от органов государственной власти и корон¬
ной администрации. Земские институты попадали под контроль пра¬
вительственных чиновников не только с точки зрения законности
своей деятельности, но и ее целесообразности. Юрист Н.М. Корку-
нов, оценивая нововведения, отмечал: «Никакого органического,
внутреннего единства земского и правительственного начала новое
“Положение” не установило. Только равновесие прежнего, последо¬
вательно выдержанного, дуализма нарушено в смысле усиления пра¬
вительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет
гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только
окраской”1.
“Положение” 1890 г. состоит из шести глав: I. “Общие положе¬
ния”, II. “О губернском по земским делам присутствии”, III. “О со¬
ставе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских
учреждений”, IV. “Об участии земских учреждений в издании обяза¬
тельных для местных жителей постановлений”, V. “О порядке заме¬
щения земских должностей в условиях земской службы” и VI. “О по¬
рядке обжалования распоряжений земских учреждений и об ответ¬
ственности лиц, состоящих на земской службе”, в которой акцент
сделан на порядке регулирования отношений земств с коронной
администрацией. Новое “Положение” заметно изменило земскую
избирательную систему. Процедура земских выборов в уездах по но¬
вому законодательству происходила на двух избирательных собра¬
ниях, формировавшихся на основе сословно-куриального представи¬
тельства. В одном из них принимали участие потомственные и лич¬
ные дворяне под председательством уездного предводителя дворян¬
ства, в другом - все остальные избиратели, имевшие на это право по
“Положению” (в их числе представители торговли и промышлен¬
ных предприятий, учебных и благотворительных заведений).
Во втором собрании председательствовал городской голова.
254
Выборы земских гласных от крестьян осуществлялись по систе¬
ме косвенных выборов. Так, если по “Положению” 1864 г. волост¬
ные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающим
У3 волостного схода, а уже последние - гласных, то новое законода¬
тельство изменило выборы назначением гласных-крестьян админи¬
страцией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами.
Каждый волостной сход избирал одного-двух кандидатов, из числа
которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с дей¬
ствующим расписанием. По “Положению” губернатором утвер¬
ждался не только гласный, но и определялась очередь кандидатов в
гласные.
Позднее именным указом Никола II Сенату 5 октября 1906 г.
“Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей
в лице других бывших податных сословий” этот порядок выборов
гласных от крестьян был изменен. Сельским обывателям, во-пер¬
вых, предоставлялось право участвовать во вторых избирательных
съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от
сельских обществ соответствующего уезда. Во-вторых, отменялось
правило утверждения губернаторами гласных от сельских обществ
из числа кандидатов, избранных волостными обществами, и вводи¬
лась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны
были избирать из своего состава положенное число гласных и опре¬
делять очередность вступления их в должность2.
Однако ни “Положение” 1890 г., ни указ 1906 г. не затрагивали
вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян.
В выборах на сельском сходе могли участвовать все крестьяне-
домохозяева, входившие в сельское общество; в волостном сходе -
выборные от крестьян-домохозяев в соответствии с нормой: один
выборный от десяти дворов. Избранные волостными сходами канди¬
даты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на
специальный съезд, на котором они избирали своего председателя.
Выборы гласных-крестьян регулировались общими правилами о
выборах гласных в земских избирательных собраниях. Таким обра¬
зом, назначение в гласные крестьян по “Положению” 1890 г. было
поставлено под жесткий контроль администрации, прежде всего
земского начальника. Это обстоятельство дало основание Б.Б. Весе¬
ловскому утверждать, что “гласные-крестьяне, среди которых к тому
же было много волостных старшин и сельских старост, служили про¬
стым орудием в руках гласных - земских начальников и их партий”3.
Для личного участия в избирательном собрании было необходи¬
мо соответствовать следующим требованиям: иметь русское поддан¬
ство; возраст не моложе 25 лет; быть лицом мужского пола; обла¬
дать определенной собственностью; иметь достойную репутацию
(статьи 16, 24, 27). Помимо лиц, не допускавшихся к выборам
по “Положению” 1864 г., были добавлены люди, состоявшие под
255
гласным надзором полиции (находившимся под негласным надзором
полиции участие в выборах разрешалось). Статья 26 запрещала уча¬
стие в выборах следующим должностным лицам: губернатору, вице-
губернатору, управляющему казенной палатой, священнослужите¬
лям и церковнослужителям христианских исповеданий, местным чи¬
нам прокурорского надзора, полицейским чинам губернии4. Право
участия в выборах давал высокий имущественный ценз (земля в раз¬
мере указанного для каждого уезда числа десятин или недвижимое
имущество в уезде или городе стоимостью не ниже 15 тыс. руб.). По
новому законодательству путем повышения имущественного ценза
многие мелкие собственники лишались участия в земских делах
(право избирать уполномоченных на предварительных съездах име¬
ли владельцы ]/ю ценза (по “Положению” 1864 г. - V20).
Усиление контроля губернской администрации над земствами по
новому “Положению” происходило по трем основным направлени¬
ям: губернатору было предоставлено право надзора не только за за¬
конностью, но и за правильностью действий земских учреждений; он
имел право производить ревизии земских управ и всех учреждений,
подведомственных земству; для обсуждения правильности и закон¬
ности постановлений и распоряжений земства было образовано но¬
вое коллегиальное учреждение - губернское по земским делам при¬
сутствие (статьи 8, 82, 87, ЮЗ)5.
Самостоятельность земств сокращалась прежде всего из-за
введения статьи 87, предоставлявшей губернатору право останав¬
ливать исполнение постановления собрания не только из-за фор¬
мальных нарушений, но и в тех случаях, когда он “усмотрит, что
оно... не соответствует общим государственным пользам и нуж¬
дам, либо явно нарушает интересы местного населения”6. Опроте¬
стованное губернатором постановление передавалось им в губерн¬
ское по земским делам присутствие. Статья 87 открывала широ¬
кий простор для вмешательства губернаторов и бюрократии в
земские дела. Коронной администрации предоставлялось право
решения вопросов о том, какие дела следует считать местными,
а какие нет; что нарушает интересы населения, а что нет. Б.Б. Ве¬
селовский отмечал, что эта статья “Положения” являлась “серьез¬
ным орудием в руках администрации”; благодаря ей бюрократиче¬
ский произвол значительно усилился. “В одной губернии опроте¬
стовывалось то, что не вызывало возражений в соседней, всякий
вопрос рассматривался под углам зрения местных взаимоотноше¬
ний земства и администрации, и порой, благодаря статье 87, земст¬
ва на более или менее продолжительное время парализовыва-
лись”7. Б.Б. Веселовский в качестве примеров парализации рабо¬
ты земских учреждений в конце XIX в. указывает на целый ряд
губерний: Тверскую, Уфимскую, Харьковскую и др.
По новому законодательству изменился порядок утверждения
256
гласных. Если по “Положению” 1864 г. утверждению в должно¬
сти подлежали только председатели управ, то по закону 1890 г. и
члены управ, причем земские собрания были лишены права об¬
жаловать неутверждение (статья 118)8. Председатели земских
управ и члены губернского по земским делам присутствия избира¬
лись исключительно из лиц, имеющих право на поступление на
государственную службу (статья 117)9. Это положение, отмечал
Б.Б. Веселовский, “особенно отозвалось на окраинных крестьян¬
ских земствах, где до 1890 г. председателями управ были либо
крестьяне, либо купцы: они служили нередко весьма долго, но с
введением нового “Положения” утратили возможность быть
председателями и перешли в члены управ или совсем покинули
земскую службу”10.
Административный контроль губернатора за деятельностью
земских органов значительно усилился. Статьи 82 и 87 “Положения”
предоставили ему широкие полномочия. Утверждению губернатора
подлежали следующие основные вопросы, которые находили отра¬
жение в постановлениях земских собраний: о разделении земских
путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направле¬
ния уездных дорог; об открытии ярмарок и о переводе их из одной
местности в другую; о таксах вознаграждения за убытки, причинен¬
ные потравами, лесными порубками, пожарами и др.11 Как уже ука¬
зывалось выше, согласно статье 87 губернатор имел право приоста¬
новить исполнение постановлений земских собраний в случае, если
они были “не согласны с законом”, или не соответствовали общим
государственным нуждам, или “явно нарушали интересы местного
населения”. Неопределенность формулировки этой статьи служила
постоянным источником конфликтов между коронной администра¬
цией и земствами. Статья 88 предоставила губернатору право пере¬
дать в месячный срок приостановленное им постановление земско¬
го собрания на рассмотрение присутствия по земским делам. Ста¬
тья 22 давала губернатору как председателю этого органа право “пе¬
ревеса” его мнения12.
“Положение” 1890 г. изменило сам характер земского самоупра¬
вления, придав земской выборной службе в земских управах госу¬
дарственный характер (статья 124). Члены земской управы счита¬
лись состоящими на государственной службе и имели право на чино¬
производство и на ношение мундира и орденов (см. табл.). Согласно
статье 124 те члены земских управ, которые не имели права поступ¬
ления на государственную службу, в чины не производились, но
пользовались “во все время служения в занимаемых должностях за-
уряд всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответ¬
ствуют классам их должностей”13. Члены управы, прослужившие не
менее трех сроков, могли быть представлены губернатором к про¬
изводству в первый классный чин. Увольнение и предание суду пред-
9. Земское самоуправление...
257
Таблица
Штатное расписание должностей и разрядов председателей
и членов губернских и уездных земских управ
в соответствии с “Положением о губернских и уездных
земских учреждениях” 1890 года*
Наименование должности
Классы (по
должности)
Разряды по чино¬
производству,
дающие право на
ношение мундира
Председатель губернской
V
V
земской управы
Председатель уездной земской
VI
VI
управы
Член губернской земской
VI
VI
управы
Член уездной земской управы
VII
VII
Положение о губернских и уездных земских учреждениях с расписанием
числа гласных губернских и уездных земских собраний. М., 1980. Прило¬
жение к ст. 124
седателей и членов управ отныне зависело от усмотрения админист¬
рации (по “Положению” 1864 г. это право принадлежало земскому
собранию).
Сама деятельность гласных по “Положению” 1890 г. носила ха¬
рактер обязательной службы. С этой целью были введены статьи 59
и 60, согласно которым земское собрание двумя третями голосов
могло подвергать замечаниям и штрафам гласного, уклонившегося
от присутствия на собрании без уважительных причин14. Следует от¬
метить, что в земской практике эта мера не получила широкого рас¬
пространения. По подсчетам Б.Б. Веселовского, за 1891-1909 гг. по¬
добные взыскания были наложены земскими собраниями всего
в 38 случаях15.
“Положение” 1890 г. расширило пределы власти председателя
земской управы. Статья 101 гласила, что при коллегиальном обсуж¬
дении вопроса в управе, если “председатель найдет, что определение
большинства противно законам или же несогласно с постановлени¬
ем земского собрания, то может приостановить исполнение опреде¬
ления и представить дело губернатору, который передает его на раз¬
решение губернского по земским делам присутствия”16. В экстрен¬
ных случаях председатель мог сам принимать меры, предоставлен¬
ные обычно коллегиальному обсуждению управы17. Он имел право
назначать и увольнять земских служащих.
Специальным органом административного надзора за земскими
258
и городскими органами самоуправления являлись губернские по
земским делам присутствия (статья 8). Председательствовал в них
губернатор. В состав этого органа входили: губернский предводи¬
тель дворянства, вице-губернатор, управляющий земской палатой
или заменяющие их по закону лица, непременный член присутствия,
городской голова губернского города, а также еще один член при¬
сутствия - по выбору от губернского земского собрания18.
Губернское по земским делам присутствие рассматривало воп¬
росы законности постановлений и распоряжений управ, ответствен¬
ности должностных лиц земского самоуправления и другие дела,
связанные с деятельностью органов самоуправления. Согласно ста¬
тье 12 “Положения”, губернатор вправе был приостановить реше¬
ния губернского по земским делам присутствия и направить дело
министру внутренних дел. Последний либо входил в Сенат с предста¬
влением об отмене решения губернского присутствия, либо предла¬
гал губернатору привести его в исполнение19. Несмотря на то что гу¬
бернаторский контроль над земством носил по “Положению” 1890 г.
разнообразные формы, на деле он оказался малоэффективным и
формальным. Созданные в 1890 г. губернские по земским делам
присутствия (после городской реформы 1892 г. они стали называть¬
ся губернские присутствия по земским и городским делам) усилили
мелочную регламентацию в деятельности земств. Особенно тяже¬
лым для органов местного самоуправления оказалось вторжение
присутствий в финансовые вопросы земств. Вместе с тем следует от¬
метить и положительные стороны введения присутствий, которые
часто выступали в роли своеобразного гаранта от местного сепара¬
тизма и самоуправства. Они придали государственную координацию
хозяйственно-экономической и культурно-просветительской работе
земств. Важно отметить, что “Положение” 1890 г. не смогло разде¬
лить круг полномочий губернатора и губернских по земским делам
присутствий. Впоследствии Министерство внутренних дел неодно¬
кратно вынуждено было издавать специальные указания о практи¬
ческом применении некоторых статей “Положения” 1890 г. Так, уже
в 1892 г. были разосланы указания Министерства внутренних дел,
разъясняющие пределы полномочий губернаторов. Они касались
трех основных пунктов:
- распоряжения, касающиеся разделения избирательного собра¬
ния на отделения, и назначение числа гласных, подлежащих избра¬
нию в каждом отделении, зависят от ближайшего усмотрения губер¬
натора, без предварительной передачи предложений уездной зем¬
ской управы на обсуждение губернского по земским и городским де¬
лам присутствия;
- сроки созыва избирательных земских собраний и съездов оп¬
ределяются губернатором, а не губернским присутствием;
- назначение председателей в отделения избирательных земских
9*
259
съездов, созываемых вне мест, определенных для избирательных
собраний, из числа членов этих съездов или других лиц целиком за¬
висит от усмотрения губернатора, так как закон не содержит каких-
либо ограничений в этом отношении20.
В том же году министр внутренних дел издал специальное распо¬
ряжение, дополняющее “Положение” 1890 г. Особенно много до¬
полнений в нем относилось к статье 51 “Положения”, которая опре¬
деляла порядок избрания земских гласных от сельских обществ.
В частности, в этом документе указывалось, что “по статье 51 воло¬
стные сходы избирают по одному лицу в земские гласные лишь тог¬
да, когда число волостей в уезде превышает установленные расписа¬
нием число гласных от сельских обществ уезда; при равенстве же то¬
го и другого числа губернское по земским делам присутствие долж¬
но соблюдать правило о разрешении наиболее населенным волос¬
тям избирать в гласные по два лица”21. Министр внутренних дел
(в то время этот пост занимал И.Н. Дурново) выделял губернатора,
а не губернское по земским и городским делам присутствие в каче¬
стве решающей инстанции для отбора гласных от крестьян. “Утвер¬
ждение положенного расписания комплекта земских гласных от
сельских обществ, - гласит пункт 7 указаний, - из числа лиц, избран¬
ных волостными сходами, и назначение очереди для замены выбы¬
вающих гласных крестьян зависит от... усмотрения губернатора,
а не губернского по земским делам присутствия”22.
“Положение” 1890 г. касалось вопросов взаимоотношений
губернских и уездных земств (в статьях 3, 63, 64, 79, 97, 136)23. Одна¬
ко твердого разграничения сферы их деятельности произведено не
было, поэтому земская работа постоянно требовала, как отмечал в
своей книге Н.Н. Авинов, поиска более четких юридических норм,
“которые бы придали новому содержанию определенную форму, со¬
гласную с интересами дела и не противоречащую основным принци¬
пам земского положения”24.
“Положение” 1890 г. лишило уездные земства права самостоя¬
тельно, помимо губернских собраний, возбуждать ходатайства
(по “Положению” 1864 г. это право принадлежало и уездным и гу¬
бернским земствам). Однако практическая земская деятельность по¬
будила правительство вернуть право самостоятельных ходатайств
уездным земствам законом 2 февраля 1904 г. В нем подчеркивалось,
что “к ведомству уездных земских собраний, в особенности, отно¬
сится представление правительству ходатайств, касающихся исклю¬
чительно местных польз и нужд уезда”25.
“Положение” 1890 г. не смогло эффективно решить и вопро¬
сы земского налогообложения. Уже в 1891 г. Государственный со¬
вет вынужден был признать необходимым произвести оценку зе¬
мель и прочего недвижимого имущества по однообразным нор¬
мам. 8 июня 1893 года был издан закон “О производстве оценоч-
260
ных работ”, в основу которого были положены методы, вырабо¬
танные земскими статистиками. 12 июня 1900 г. вышел закон “О
предельности земского обложения”. По нему земские сборы с не¬
движимого имущества не могли быть более 3% в год. В случае
превышения этого предела сметы представлялись губернатору,
который или утверждал их по заключению губернского по зем¬
ским и городским делам присутствия, или посылал на заключение
центральных ведомств26. Этот закон еще более усилил зависи¬
мость земств от губернаторов. К тому же практика его примене¬
ния показала, что бюджеты земств не могли укладываться в пред¬
усмотренные сметы из-за объема их деятельности. Земский на¬
чальник А.И. Новиков писал в 1892 г. в газете “Новое время”, что
все земские расходы ложатся почти исключительно на сельское
население. “Земля у нас облагается государством, хотя последнее
время это обложение значительно облегчено; земля облагается
земством и уездным, и губернским; земля облагается сословным
собранием - мирской сбор у крестьян, дворянский для помещиков;
земля облагается иногда чрезмерно - все это так, но причины не
во вмешательстве губернского земства в уездные дела. Жизнь
идет вперед и требует все больших и больших расходов на куль¬
турные и производительные нужды. Земля иногда не выдержива¬
ет этих расходов, в особенности при понижающейся земельной
ренте, но что все это доказывает? Это доказывает настоятельную
необходимость сложить с земли часть лежащего на ней бремени и
перенести это бремя на другие предметы обложения”27.
Вместе с тем если земские губернии все же могли достаточно
эффективно решать хозяйственные, социальные и культурные воп¬
росы, то в неземских губерниях развитие местного хозяйства сковы¬
вали трехгодичные сметы. Это обстоятельство отмечали некоторые
представители коронной администрации неземских губерний. Так,
киевский генерал-губернатор М.И. Драгомиров в отчете в МВД за
1900 г. отметил, что деятельность многих учреждений края “связана
трехгодичными сметами и уже по одному этому лишена надлежа¬
щей эластичности, способности приноравливаться к требованиям
жизни. Часто дела, требующие скорого разрешения в интересах
населения, вызывают продолжительную переписку и разрешаются
несвоевременно. Бывали случаи, что восстановление какой-либо
сгоревшей прачечной при богоугодном заведении вызывало переписку,
которая тянулась восемь-девять лет”28.
Подводя итоги анализа “Положения” 1890 г., следует отметить,
что его подготовка шла в общем русле национально-охранительной
политики Александра III. Ярко выраженный сословный характер
земских учреждений (по предыдущему законодательству прикры¬
тый группировкой избирателей по имущественному цензу), ограни¬
чение самостоятельности земских учреждений, усиление вмеша-
261
тельства губернатора в земские дела, упразднение крестьянской ку¬
рии - все это дает основания оценить “Положение” 1890 г. как охра¬
нительный шаг назад в развитии земского законодательства. В то
же время можно согласиться с оценкой нового земского “Положе¬
ния”, данного В.А. Твардовской, что “новый закон не внес коренных
изменений в деятельность земства, хотя и усилил правительствен¬
ный контроль над самоуправлением”29.
В исторических исследованиях, посвященных земской пробле¬
матике, уже неоднократно отмечалось, что земская реформа 1890 г.
носила ярко выраженный продворянский характер. В губернское
земское собрание по новому “Положению” в обязательном порядке
включались все уездные предводители дворянства и председатели
уездных земских управ (статья 56). Дворяне получили заметное пре¬
обладание в земских органах. По подсчетам Н.А. Емельянова,
в 1897 г. сословная принадлежность губернских гласных выглядела
следующим образом: дворяне и чиновники составляли 89,5%, разно¬
чинцы - 8,7, крестьяне - 1,8%30. Увеличив число дворян-гласных, но¬
вое законодательство в то же время привело к сокращению общего
числа гласных на 30% (количество гласных от каждого уезда умень¬
шилось на одного). Б.Б. Веселовский считает, что в абсолютных по¬
казателях “состав гласных уменьшился в уездных собраниях на
2960 человек (с 13 196 до 10 296), а губернских - на 666 (с 2284 до
1618 гласных)31.
Новое “Положение” существенно раздвинуло пределы вмеша¬
тельства администрации в вопросы земской деятельности. Земские
управы по “Положению” 1864 г. были подчинены только земскому
собранию, а по новому закону еще и непосредственно губернатору.
Губернатору предоставлялось право утверждать земских гласных из
крестьян из выборных сходами кандидатов.
Вместе с тем необходимо отметить, что компетенция земств в
хозяйственной и культурной деятельности не только не была уре¬
зана, но и получила некоторое расширение. Статья 108 увеличила
перечень предметов, по которым земства могли издавать обяза¬
тельные постановления. Статья 116 предоставила земским собра¬
ниям право избирать председателей и членов управ не только из
гласных, но и из других лиц, имеющих полный имущественный
ценз32. Эта статья дала земствам возможность проводить в управу
лиц, забаллотированных на выборах в гласные консервативно на¬
строенными дворянами. Земства могли бесплатно пересылать
корреспонденцию. “Положение” 1890 г., дав преимущества поме¬
стному дворянству за счет других сословий, не смогло привести к
устойчивому равновесию в обществе. Кризис законодательства
обострился в конце XIX - начале XX в. под влиянием как общей
социально-политической ситуации в стране, так и многочислен¬
ных циркуляров и разъяснений Министерства внутренних дел, ко-
262
торые часто просто игнорировались земствами по причине их не¬
выполнимости (например, закон от 10 июня 1893 г. о регламента¬
ции врачебного дела в земствах).
В целом к земскому “Положению” 1890 г. можно отнести хара¬
ктерную черту российского законодательства вообще, подмечен¬
ную автором “Внутреннего обозрения”, опубликованного в “Вест¬
нике Европы”: “История нашего законодательства представляет од¬
ну особенность, на которую нам приходилось указывать неодно¬
кратно: это - чередование крайней поспешности и крайней медли¬
тельности, сравнительно редко уступающей место золотой середи¬
не”33. Ярко выраженный сословный характер и юридическая неоп¬
ределенность некоторых статей “Положения” 1890 г. послужили
мощным катализатором обострения старых конфликтов между
администрацией и земскими органами и привели к возникновению
новых, вызванных усложнением экономической и социально-куль¬
турной жизни губерний и кризисом политической системы страны
в начале XX в.
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 537.
2 ПСЗ-З. Т. XXVI. Отд. I. СПб., 1909. № 28592. Ст. IX, X. С. 893.
3 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 353.
4 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. СПб., 1893. № 6927. Ст. 26. С. 498.
5 Там же. С. 496, 505-506, 507-508.
6 Там же. С. 505-506.
7 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 362.
8 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 118. С. 509.
9 Там ж
10 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 385.
11 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 82, 87. С. 505, 506.
12 Там же. Ст. 22. С. 498.
13 Там же. Ст. 124. С. 510.
14 Там же. С. 59, 60. С. 502.
15 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 353.
16 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 101. С. 507.
17 Там же.
18 Там же. Ст. 8. С. 496.
19 Там же. Ст. 12. С. 496-497.
20 Указания, сделанные Министерством внутренних дел, относительно приме¬
нения некоторых статей Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.
СПб., 1892. С. 4-5.
21 Там же. С. 10.
22 Там же.
23 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. С. 496, 502-503, 504, 507, 511.
24 Авинов Н.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных
земств. Саратов, 1904. С. 1.
25 ПСЗ-З. Т. XXIV. Отд. 1. СПб., 1907. № 23980. С. 116.
26 См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 400.
263
27 Новиков А.И. О вмешательстве губернского земства в уездные дела // Новое
время. СПб., 1899. 18 мая; Он же. Сборник статей. 1899-1900. СПб., 1890.
С. 43-44.
28 РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 42. Л. 20 об.
29 Твардовская В.А. Царствование Александра III // Русский консерватизм XIX
столетия: Идеология и практика / Под ред. В.Я. Гросула М., 2000. С. 327.
30 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: Проблемы, поиски, решения. М.;
Тула, 1997. С. 285.
31 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 14.
32 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 116. С. 508.
33 Вестник Европы. СПб., 1895. Т. V. (175). № 9. С. 374.
Взаимодействие коронной администрации
и земского самоуправления
по “Положению” 1890 года
Поворот внутренней политики Александра III в сторону помест¬
ного дворянства не смог “влить свежее вино в старые мехи”. В кон¬
це своей жизни князь В.П. Мещерский вынужден был с грустью
признать, что все попытки Александра III возродить дворянство бы¬
ли “воззванием к мертвецу”1. Таким образом, даже один из главных
идеологов консерватизма конца XIX в. вынужден был констатиро¬
вать, что продворянская политика правительства потерпела пора¬
жение.
Можно согласиться с утверждением Ю.Б. Соловьева, автора
книги “Самодержавие и дворянство в конце XIX века”, что субъек¬
тивная неспособность русского дворянства быстро переориентиро¬
ваться в капиталистической экономике, а также сельскохозяйствен¬
ный кризис первой половины 80-х годов XIX в. и достигшая апогея
в 1891 г. введением запретительного тарифа политика протекцио¬
низма “имели своим итогом потерю дворянством к концу XIX века
десятков миллионов десятин”. По правительственным сведениям,
дворянское землевладение сократилось с 77,8 млн до 57,7 млн деся¬
тин к 1892 г., т.е. на 20 млн, или 25,8%2.
Неуклонно снижалось число поместного дворянства и на госу¬
дарственной службе. По данным А.П. Корелина, в среде высшей
бюрократии в 1858 г. около 80% первых четырех классов “Табели о
рангах” владели имениями площадью свыше 100 десятин; в 1902 г.
свыше 70% высшей бюрократии не имели земельных владений или
относились к числу мелкопоместных землевладельцев3. По подсче¬
там П.А. Зайончковского, среди чиновников Ш-Н классов 45,7%
бюрократии второго класса и 55,7% - третьего класса не имели зе¬
мельных владений; среди обоих категорий около 70% не принадле¬
жали к поместному дворянству4. Процесс земельного оскудения дво¬
рянства виден особенно ярко в сравнительном контексте (в 1854 г.
земельными собственниками не были лишь 11,35% бюрократии вто¬
рого класса и 31,7% первого)5. Тенденция вытеснения поместного
дворянства на государственной службе разночинцами ускорилась
после реформ Александра II, когда после отмены крепостного пра¬
ва многие помещики, опасаясь разорения своих хозяйств, оставили
государственную и военную службу и поселились в деревне. Имея
хорошее образование и стремясь активно участвовать в администра-
265
тивном управлении губерний и уездов, они охотно занимались зем¬
ской деятельностью.
Массовый уход дворянства из бюрократических структур по¬
влек за собой, как считает американская исследовательница Р. Мэн¬
нинг, профессионализацию государственного аппарата и армейско¬
го корпуса и вытеснение из него “дворян- любителей”6. Эти процес¬
сы привели к тому, что к началу XX в. “главенствующая группа сре¬
ди гражданских служащих и офицеров могла быть оценена как не
имеющая земли наследственная бюрократия или служилая каста”7.
С одной стороны, это обстоятельство привело к значительному ко¬
личественному росту бюрократии. В 1897 г., по переписи населения
Российской империи, Центральный статистический комитет зареги¬
стрировал в стране (за исключением Финляндского княжества)
435 818 чиновников8. С другой стороны, обострилась конфликтная
линия взаимоотношений между бюрократией и поместным дворян¬
ством, по “Положению” 1890 г. занимавшем ключевые позиции в
органах местного самоуправления.
Статистик А.А. Русов, проанализировав социальный состав
уездных земских собраний в Черниговской губернии третьих выбо¬
ров после принятия “Положения” 1890 г., отметил, что из 408 уезд¬
ных гласных (о которых имеются сведения) - 217 (60,8%) - дворяне,
27 (6,5%) - купцы и почетные граждане, 76 (18,8%) - казаки,
51 (12,5%) - крестьяне и 6 (1,4%) - мещане. По его подсчетам, на го¬
сударственной службе в губернии состоял 71 (18,7%) гласный; зем¬
ских начальников среди них было 36 человек (9,5%)9. “Таким обра¬
зом, - заключает земский статистик, - по занятиям, кроме лиц, веду¬
щих свое хозяйство и занятых предприятиями частного характера,
большинство гласных (28,5%) состоит на государственной службе и
7з их составляют земские начальники”10. Дворяне-помещики часто
видели в земских гласных из разночинной бюрократии, как и в пред¬
ставителях коронной администрации губернии и уездов, нежела¬
тельного конкурента уже в первые послереформенные годы царст¬
вования Александра II. Так, Ю.Ф. Самарин еще в 1864 г. писал в
газете “День”: “Общие недостатки, свойственные самой системе
управления через чиновников, и злоупотребления их известны всем;
понятно, что на них указывают и жалуются; но мудрено постигнуть,
отчего и по какому праву в некоторых из наших кружков чиновни¬
чество противопоставляется поместному дворянству, как одно
сословие другому, как одна общественная среда другой среде, как
среда обижающая среде обиженной”11.
Таким образом, конфликты земских органов, в которых высок
был процент поместного дворянства, с бюрократией по-прежнему
оставались одним из основных типов столкновений в сфере местно¬
го самоуправления. С точки зрения современной политологии, они
носили вертикальный характер и имели пеструю типологию: разли-
266
чались по качественным характеристикам, отражающим различную
степень вовлеченности людей в разрешение спора; были открыты¬
ми (выраженными в явных, внешне фиксируемых формах взаимо¬
действия конфликтующих субъектов) и закрытыми (латентными),
характерными для правящей элиты России с выработанной практи¬
кой негласного принятия политических и административных реше¬
ний. Особенно характерны для страны были вертикальные типы
конфликтов, связанные с жесткой бюрократической иерархией, ко¬
торую еще больше усилило “Положение” 1890 г. По новому законо¬
дательству в административный контроль были внесены два основ¬
ных изменения: во-первых, большинство дел по приостановленным
губернатором постановлением земских органов поступало в губерн¬
ские по земским делам присутствия, и, во-вторых, существовавшее
раньше на практике право частных лиц подавать жалобы на всту¬
пившие в действие постановления земских собраний подавались
теперь только через губернатора и министра внутренних дел в уста¬
новленном “Положением” 1890 г. порядке.
Высший надзор за законностью действий и постановлений зем¬
ских учреждений осуществлял Сенат. Процедура рассмотрения дел
в Сенате по-прежнему была довольно сложной и часто тянулась
годами, так как этот орган был перегружен второстепенными
делами. Губернатор, в случае приостановки постановлений зем¬
ских учреждений, передавал их на рассмотрение губернского по
земским и городским делам присутствия. Однако, как считал К. Ро¬
щин, “на практике почти всегда присутствие, состоящее из зависи¬
мых бюрократических элементов и находящееся на положении как
бы канцелярии губернатора, под его председательством, соглаша¬
ется, конечно, с губернатором, и передача вопроса на обсуждение
присутствия зачастую - простая и безвредная для губернатора
формальность12.
После передачи дела в Министерство внутренних дел и заключе¬
ния Сената бюрократическая карусель набирала обороты. В случае
несогласия министра с определением Сената он давал отзыв (соста¬
влялась особая записка, которая заслушивалась в присутствии пол¬
ного состава Сената и министра внутренних дел). За министром
сохранялось право даже при единогласном решении сенаторов на
пересмотр дела в Первом общем собрании Сената, состоящем из
трех сенатских департаментов (Первого, Второго и Герольдии).
Если менее двух третей сенаторов, входящих в состав Первого об¬
щего собрания, высказывались по рассматриваемому случаю в поль¬
зу министра внутренних дел, то дело переходило на консультацию
в Министерство юстиции. Министр юстиции давал свое заключение,
с которым должны были согласиться 2/3 сенаторов общего собра¬
ния. Если требуемого количества голосов не набиралось, то дело пе¬
редавалось на рассмотрение Государственного совета.
267
Существующий порядок прохождения дел по земским вопросам,
по отзывам современников, создавал “ненужную громоздкую воло¬
киту” и был “совершенно неудовлетворителен”13. Поэтому часто
земские учреждения, избегая новых осложнений с администрацией,
предпочитали не отстаивать свои права. К тому же, как отмечали
С.А. Корф и К. Рощин, у земств не было равенства в отстаивании
своих дел перед Сенатом с министерствами: “Представители мини¬
стерств участвуют в делах не в качестве стороны, а на правах судьи.
Все определения Сената, отменяющие распоряжения губернатор¬
ской власти или несогласные с заключением министерств, не приво¬
дятся в исполнение до подписания их заинтересованными министра¬
ми, имеющими право протеста и участия их в дельнейшем движении
дела в качестве полноправного судьи”14. С.А. Корф, изучив поста¬
новку дела административной юстиции в Западной Европе и России,
пришел к заключению, что отсутствие специального администра¬
тивного суда в стране крайне негативно сказывалось на практиче¬
ском осуществлении административного контроля за земствами.
В результате этого министр внутренних дел, руководствуясь общим
положением о министерствах, “действует не как административный
судья, а лишь в качестве административного начальника, причем
действиям и решениям его предоставляется самая широкая свобода
усмотрения”15.
Как уже отмечалось в предыдущей главе, Сенат был перегру¬
жен делопроизводством; число дел (не только земских), рассматри¬
вавшихся в нем, постоянно росло. Так, если в 1864 г. в Правительст¬
вующем сенате было рассмотрено 5846 дел, в 1870 г. - 10 473, то в
1901 г. в Первом департаменте Сената скопилось 15 012 дел, из ко¬
торых спустя год (1902) 6795 решены еще не были16. Сравнительно
небольшой штат канцелярии Первого департамента в буквальном
смысле слова “задыхался” от количества дел. Подсчитано, что в на¬
чале XX в. каждый из 12 помощников управляющего Первым де¬
партаментом Сената ежегодно мог закончить в среднем 400 дел.
В результате из года в год скапливались нерассмотренные дела, чис¬
ло которых иногда составляло более двух тысяч в год17. Случалось,
что земские дела находились в Сенате по 10-25 лет18.
Отмечая в качестве большого недостатка административного
контроля несовершенство сенатского делопроизводства, в то же
время необходимо отметить, что Первый департамент Сената, по
многочисленным отзывам современников, достаточно объектив¬
но решал конфликты земских органов с коронной администраци¬
ей. Так, В.В. Хижняков, специально изучавший этот вопрос, при¬
шел к заключению, что “в огромном большинстве случаев” реше¬
ния Сената были благоприятны для земств19. Однако, хотя права
земств, как правило, и восстанавливались Сенатом, но ввиду
бюрократической волокиты часто сам инцидент, из-за которого
268
произошло столкновение земского учреждения с администрацией,
утрачивал свое значение. По законодательному порядку протест
губернатора и решение по нему губернского присутствия могли
быть обжалованы главой губернии. Земские управы без санкции
земских собраний не имели права приносить жалобы в Сенат;
последний, заваленный административными делами, издавал ука¬
зы через два-три года после постановления земского собрания.
Поэтому земские собрания часто предпочитали вовсе не обра¬
щаться к заступничеству Сената. Тем не менее указы Сената
по земским делам имели большое значение, поскольку они под¬
тверждали права земств и оберегали их от посягательств админи¬
страции в будущем.
Мною подсчитано, что с 1891 по 1909 г. было издано 924 указа и
распоряжения Сената по самым разным вопросам деятельности зем¬
ских учреждений20. Причем количество указов Сената по земским
делам росло год от года: в 1892 г. Сенат издал 11 соответствующих
указов, в 1893 и 1894 гг. - по 14, в 1895 - 23, в 1896 - 43, в 1897 — 51,
в 1898 - 64 и в 1899 г. - 7421. При этом подавляющее большинство их
касалось установления более четкого порядка подачи жалоб зем¬
ских собраний на решения губернских по земским и городским де¬
лам присутствий, отменивших, по представлению губернаторов, их
постановления. Наиболее часто губернаторы использовали ста¬
тью 87 “Положения” 1890 г., дававшую им право приостанавливать
постановления земских собраний, как уездных, так и губернских, в
случае если постановление собрания не согласно с законом или свя¬
зано с нарушением “круга ведомства, пределов власти, либо поряд¬
ка действий земских учреждений” или же “не соответствует общим
государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы
местного населения”22.
По законодательству 1890 г. приостановленное губернатором
решение земского собрания поступало на обсуждение губернского
по земским (с 1892 г. и городским) делам присутствия, которое име¬
ло право отменить его. На практике часто бывало так, что присут¬
ствие соглашалось с губернатором; поэтому в земских кругах быто¬
вало мнение, что передача вопроса на обсуждение присутствия
обыкновенно сводится к формальности. «Причина этого, - считал
автор статьи “Указы Сената по земским делам” В. Хижняков, -
лежит в составе этого учреждения»23.
Большинство дел, рассматривавшихся присутствиями, касались
протестов губернаторов, ответственности лиц, служащих в земстве,
жалоб частных лиц и учреждений, ходатайств земских органов, зем¬
ских выборов, разрешения финансовых вопросов земств, замечаний
губернатора по земским сметам. Вместе с тем в материалах прави¬
тельственных ревизий отмечалось, что “главнейшим предметом за¬
нятий присутствия служат не земские, а городские дела”. Так, в Мо-
269
сковской губернии к городским делам, рассмотренным в этом орга¬
не в 1902 г., относились 107 из 127; в 1903 г. - 70 из ЮЗ24.
Часто присутствия заседали не в полном составе, что сказыва¬
лось на процедуре обсуждения вопросов. В Московской губернии
ревизия, проведенная Министерством внутренних дел в начале
XX в., показала, что “нередко члены присутствий или совершенно
отсутствуют, или посылают вместо себя заместителей, что одинако¬
во относится к представителям как администрации, так и общест¬
венных учреждений”25. Так, из 12 заседаний присутствия, состояв¬
шихся в 1902 г., губернский предводитель дворянства не был ни на
одном заседании, и его никто не замещал; управляющий казенной
палатой - на 5 заседаниях; прокурор окружного суда посетил 5 засе¬
даний; вице-губернатор и городской голова отсутствовали два раза;
член от губернского земского собрания - три раза. В 1903 г. из 12 за¬
седаний губернский предводитель дворянства был на одном, вице-гу¬
бернатор - на 7, управляющий казенной палатой - на 9, прокурор
окружного суда - на 4, председатель губернской земской управы -
на 9, городской голова - на 7, член от губернского земского собра¬
ния - на 9 заседаниях26.
Необходимо отметить, что особенностью принятия решений
в присутствии была именно коллегиальность. Согласно законода¬
тельству, для этого необходимо было участие в заседании не ме¬
нее трех членов присутствия. В случае равенства голосов решаю¬
щим становился голос председателя. Таким образом, неявка чле¬
нов присутствия на заседания значительно сужала значение этого
коллегиального органа и давала простор для принятия решений
не в пользу земств. Отмечая отсутствие специальной администра¬
тивной юстиции в России, С.А. Корф считал, что “все недостатки
высшего административно-судебного органа - Сената, как тако¬
вого, присущи и губернским присутствиям, но еще в большей
степени”27.
В то же время надо принять во внимание и утверждение юриста
В.В. Куликова, достаточно подробно изучившего деятельность гу¬
бернских присутствий по земским делам на материалах в основном
Вятской губернии: “Оценка деятельности присутствий и до и после
1917 г. в научной и публицистической литературе лишена должной
объективности ... Чаще всего приостановка постановления, к какой
бы сфере земской деятельности оно ни относилось, вызывалась
различными нарушениями финансовой деятельности, а не сущест¬
вом дела”28. Проанализировав отчет ревизии земских учреждений
Вятской губернии, проведенный МВД в начале XX в., В.В. Куликов
в качестве наглядной иллюстрации объема работы Вятского при¬
сутствия по земским делам приводит следующие статистические
данные: за 1897-1903 гг. оно провело 139 заседаний, на которых бы¬
ло обсуждено 1247 дел. Заседания происходили в среднем 1-2 раза в
270
месяц, и на одном заседании рассматривалось 8-10 дел. Передача
дел в Сенат была нечастой, так как за эти шесть лет сюда было
представлено только 19 дел по земским учреждениям Вятской
губернии. В 1897-1899 гг. земские собрания трижды обращались с
жалобами в Сенат по поводу решений губернских присутствий, а за¬
тем до конца 1903 г. таких жалоб не поступало. Остальные жалобы
подавались частными лицами. Сенат отменил 8 решений губернско¬
го по земским делам присутствия, в том числе три по жалобам зем¬
ских собраний29.
На уровне центральных государственных учреждений вопроса¬
ми административного контроля за деятельностью земств занима¬
лось Министерство внутренних дел. В бюрократических и земских
кругах сложился устойчивый стереотип относительно всевластия
министра внутренних дел в делах провинциального управления.
В частности, значение этого министерства в вопросах контроля за
земским самоуправлением отмечал в своих личных записках госу¬
дарственный секретарь А.А. Половцев. 25 марта 1890 г., при обсу¬
ждении вопроса о земских учреждениях в правительстве, министр
финансов И.А. Вышнеградский высказался за целесообразность
присутствия представителя от его ведомства при рассмотрении во¬
просов о земском обложении, однако министр внутренних дел
И.Н. Дурново увидел в этом посягательство на права губернатора.
“Всякий самый важный законодательный вопрос, - писал по этому
поводу в своем дневнике А. А. Половцев, - сводится у нас к разме¬
рам вопроса ведомственного, то есть личного, а не принципиально¬
го. По вопросу о праве министра внутренних дел изменять решения
земства по существу Дурново настаивает на сохранении за собою
этого права и остается при своем мнении, несмотря на оппозицию
не только членов Совета, но и других министров, здесь присутст¬
вующих”30.
В течение длительного времени основным источником ин¬
формации о делах земского самоуправления для Министерства
внутренних дел являлись ежегодные отчеты губернаторов. С на¬
чала XX в. министерство стало осуществлять выборочные реви¬
зии ряда губерний. Чиновники, проводящие эти ревизии, пришли к
выводу, что недостатки в практической работе земских учрежде¬
ний очень часто были вызваны неупорядочностью и несвоевре¬
менностью административного надзора. В результате этого ста¬
новились “возможными различные мелкие злоупотребления и от¬
клонения от предписаний закона, превращающиеся постепенно в
рецидивные явления”31. С целью предупреждения этих злоупот¬
реблений Министерство внутренних дел регулярно издавало спе¬
циальные указания и циркуляры о практическом применении не¬
которых статей “Положения” 1890 г., разъясняющие пределы
полномочий губернаторов.
271
Губернаторы, как основное звено Министерства внутренних дел
в провинции, имели право вносить те или иные дела на обсуждение
земских собраний. “Надо заметить, что губернаторы пользуются
крайне широко данным им правом неутверждения, вызывая тем по¬
стоянное неудовольствие местного общества, конечно, они в этом
случае являются главным образом исполнителями воли министра
внутренних дел”, - отмечал в своей монографии И.А. Блинов32.
Обременительной обязанностью для губернаторов была необ¬
ходимость давать свое заключение на каждое земское ходатайство.
Отказ требовал обстоятельной мотивации; в случае же положитель¬
ного решения губернаторы несли ответственность за каждое хода¬
тайство. Несмотря на то что правительство по “Положению” 1890 г.
лишало уездные земства права подавать ходатайства, уже в 1904 г.,
в связи с повышением активности либералов в земствах, это право
было восстановлено.
Сами губернаторы считали, что их полномочия в отношении
земских учреждений недостаточны. Так, в отчете петербургского
губернатора за 1898 г. отмечалось, что “Положение” 1890 г., “вслед¬
ствие сложности процессуальных форм, которые должны быть вы¬
полняемы при несогласии губернатора с постановлениями земских
собраний, не дает губернской администрации права более активного
воздействия на земство, ограничивая власть губернатора главней¬
шим образом одним только надзором за деятельностью земских
учреждений и лишая его возможности, даже в случаях, затрагиваю¬
щих наиболее существенные интересы населения, выливать закон¬
ные требования администрации в более действенные по своим пос¬
ледствиям формы”33.
Из дореволюционных исследований, на наш взгляд, наиболее
обоснованную точку зрения на основную причину конфликтов зем¬
ских учреждений с губернской администрацией дал В.М. Гессен в
своей мало известной работе “Губернатор как орган надзора” (1912).
По его мнению, само совмещение в одном лице (губернатора) функ¬
ций надзора за земским самоуправлением и функции активного уп¬
равления большой территорией чревато конфликтами. “Право над¬
зора, с точки зрения губернатора, ведомственного чиновника МВД,
является только внешней оболочкой другого, более существенного
права - права распоряжения. Компетенцией всякого учреждения оп¬
ределяется дух его, - полагал С.В. Гессен. - Губернатор не может не
думать, что надзор без права распоряжения подобен никуда не год¬
ной скорлупе без ядра, содержащегося в ней. Будучи начальником
полиции, начальником губернского правления, губернатор не может
быть органом надзора - и только надзора над самоуправлением. Од¬
но из двух: либо он старается всякими способами (например, влияя
через полицию на успешность поступления земских и городских сбо¬
ров) приобрести решающий голос в делах самоуправления; либо он
272
вовсе не интересуется этими делами, относясь недостаточно серьез¬
но и строго к своему праву надзора’’34.
Конец XIX - начало XX в. были особенно богаты конфликтами
между земствами и бюрократией по всем “необязательным” напра¬
влениям работы органов местного самоуправления: народного обра¬
зования, медицины, статистики, продовольственного дела и др. В це¬
лях урегулирования конфликтных ситуаций правительство, губерн¬
ская и уездная администрация прибегали к излюбленной ими такти¬
ке давления на земские органы и использовали в этих целях Мини¬
стерство внутренних дел. В этом отношении характерна беседа ми¬
нистра внутренних дел В.К. фон Плеве с членом Нижегородской гу¬
бернской земской управы Г.Р. Килевейном (ноябрь 1902 г.). Плеве
заявил ему, что “есть известная демаркационная черта, которую
нельзя переходить. Я вполне сочувствую земству и готов всячески
помогать ему. Я думаю, что общественные учреждения есть
залог гражданственности”. В то же время министр, намекая на ли¬
беральные воззрения Г.Р. Килевейна, заявил, что в случае попыток
земств участвовать в государственных делах он забудет, что он ми¬
нистр внутренних дел, и будет “помнить в этом случае только то, что
он шеф жандармов”35.
Министерство внутренних дел до конца 90-х годов жестко сдер¬
живало любые попытки земств выйти за рамки своей губернии и
создать предпосылки для общеземского объединения. В связи с по¬
добной деятельностью в разные годы административным преследо¬
ваниям подвергались Петербургское, Московское, Тверское и Нов¬
городское земства. Земец В.С. Голубев, на себе испытавший все
тяготы попыток административных органов вмешаться в дела зем¬
ства, считал, что “особенно последовательно отклонялись ходатай¬
ства об объединении земств на почве различных общеземских нужд
и потребностей в виде съездов земских деятелей, издания общезем¬
ского органа и т.п.”36. Долгое время внутриземские контакты фак¬
тически сводились лишь к обмену информацией. Но даже они были
стеснены значительными ограничениями. Например, земствам
запрещалось тиражировать свои материалы в количестве экземпля¬
ров, превышающем число гласных. Между тем практическая дея¬
тельность земств требовала постоянных контактов между земства¬
ми по самым разным вопросам. Документы фонда Московской
губернской земской управы (Московское земство играло роль обще¬
земского центра) убедительно подтверждают это утверждение.
Так, в октябре 1902 г. Вольская уездная земская управа (Саратов¬
ская губерния) обратилась в Московскую губернскую земскую упра¬
ву с предложением принять участие в справочном еженедельнике
“Земец”37. Полгода спустя, в марте 1903 г. Воронежская губернская
земская управа разослала циркулярное письмо земствам с просьбой
оказать содействие секретарю Воронежской губернской земской
273
управы Н.И. Кузнецову для составления сборника сенатских ука¬
зов путем высылки копий с сенатских указов по местным делам
с 1 июля 1900 г., еще не вошедших в изданный свод законов, состав¬
ленный Н.И. Кузнецовым38. В июне 1903 г. Херсонская губернская
земская управа обратилась в Московскую губернскую земскую
управу с просьбой прислать действующую в настоящее время
инструкцию для служащих Московского губернского земства. “Если
же инструкции нет, - гласило письмо, - то не отказать сообщить,
какой существует порядок или постановления губернского собрания
относительно: 1) приглашения и увольнения служащих; 2) разреше¬
ния отпусков; 3) выдачи единовременных пособий; 4) выдачи ссуд
в счет жалованья; 5) организована ли ссудно-сберегательная касса
служащих?”39.
В июне 1903 г. в Московскую губернскую земскую управу обра¬
тилась Олонецкая губернская земская управа с просьбой сообщить,
была ли разработана и введена в действие инструкция о распределе¬
нии обязанностей по отдельным отраслям земского хозяйства меж¬
ду личным составом московской управы. Олонецкая управа просила
“в утвердительном случае выслать экземпляр инструкции или поста¬
новлений губернского земского собрания по этому предмету”40.
В ноябре 1903 г. Саратовская губернская земская управа обрати¬
лась с просьбой в Московскую губернскую земскую управу выслать
ей сведения относительно устройства в Московской губернии зем¬
ской типографии с целью организовать подобную в Саратове41. Бы¬
ло совершенно очевидно, что назрела потребность в создании коор¬
динирующего деятельность земств органа. Его спустя пять лет
(1908) создаст П.А. Столыпин, в то время министр внутренних дел
(справочный отдел при Совете по делам местного хозяйства).
Совместная деятельность земств и правительственных учрежде¬
ний побуждала первых неоднократно обращаться в Министерство
внутренних дел с ходатайствами о создании координирующих рабо¬
ту органов. Так, в циркуляре министра внутренних дел от 27 апреля
1894 г. говорится, что “некоторые губернаторы представили мини¬
стерству ходатайства земских собраний об учреждении при земских
управах экономических и медико-санитарных советов для объедине¬
ния мероприятий земства по экономической и медицинской частям,
а также утверждении выработанных земством Уставов этих сове¬
тов”42. С начала XX в. такие органы стали появляться, что создава¬
ло возможности для более эффективной работы земств.
Несмотря на то что многочисленные конфликты на вертикаль¬
ном уровне между коронной бюрократией и органами земского са¬
моуправления продолжали оставаться, взаимное недоверие земств и
губернской администрации постепенно сменялось определенным со¬
трудничеством, основанным на общей заинтересованности в управ¬
лении и подъеме экономики и социальной сферы в губернии. Следу-
274
ет отметить, что линия сотрудничества с центром наблюдалась в де¬
ятельности многих земств еще в 70-е годы. Свидетельством этого
являлось то, что с конца XIX в. Министерство внутренних дел стало
запрашивать мнения земств по разного рода государственным воп¬
росам.
Изменилось отношение к земским учреждениям и со стороны
губернской администрации, так как сама губернская администрация
претерпела существенные изменения в пореформенной России.
По данным П.А. Зайончковского, в 1903 г. из 56 губернаторов (не
считая царства Польского и Финляндии) по 43 формулярным спи¬
скам 65,9% имели высшее образование (в середине века только
19,2%)43. В связи с усложнением задач управления губерниями зна¬
чительно возрос объем работы губернатора. Автор статьи “Губерн¬
ское устройство” И.М. Страховский подсчитал, что «в среднем коли¬
чество ежедневно просматриваемых губернатором бумаг в очень
многих губерниях достигает 350-400 в день. Лишь немного менее бу¬
маг “исходит” ежедневно за подписью губернатора»44. Князь
С.Д. Урусов писал в своих воспоминаниях, что когда он был губер¬
натором в Кишиневе, его приемная наполнялась “ежедневно с утра
сотней просителей”, а количество дел, проходивших за год через
Бессарабское губернское правление, доходило до 12 тыс.45
Характерно, что иногда сами губернаторы видели в земствах
более эффективную, по сравнению с их властью, модель управле¬
ния в провинции. Усложнение механизма местного управления и
его неэффективность в неземских губерниях побудили целый ряд
губернаторов обратиться в своих всеподданнейших ежегодных от¬
четах к царю с предложениями о введении земств в их губерниях
(в 1894 г. киевский губернатор Л.П. Томара и волынский губерна¬
тор Ф.Ф. Трепов, в 1898 г. архангельский губернатор А.П. Энгель¬
гардт и др.)46.
Так, А.П. Энгельгардт, в свою бытность архангельским губерна¬
тором (1893-1901), в ежегодных отчетах в МВД не только доклады¬
вал о конкретных нуждах губернии, но и выдвигал планы модерни¬
зации учреждений и экономики, увязывая местные вопросы Архан¬
гельска с ключевыми проблемами империи. В записке, которую
губернатор представил на рассмотрение министра внутренних дел,
он указывал на распыление подотчетности местных хозяйственно¬
экономических вопросов в губернии между различными ведомства¬
ми. “В настоящее время, - отмечал А.П. Энгельгардт, - земское
дело в Архангельской губернии находится в руках нескольких раз¬
нородных учреждений: губернский распорядительный комитет заве¬
дует натуральными и денежными земскими повинностями, губерн¬
ское по крестьянским делам присутствие - страховым делом, приказ
общественного призрения - больницами и фельдшерско-повиваль¬
ною школой, губернское правление - сельской врачебною частью.
275
Такое распределение дел, которые в земских губерниях сосредото¬
чены в руках земства, между многими учреждениями, различными
по своему составу и по степени знакомства с местными условиями,
влечет за собой разрозненность действий, пассивное отношение к
делу и излишнюю, замедляющую дело переписку. От этих учрежде¬
ний, состоящих из членов, имеющих каждый еще свое специальное
ответственное дело, нельзя и требовать особого живого участия к
вверенным им интересам местного хозяйства”47. А.П. Энгельгардт
считал, что развитие неземских губерний тормозят “застой и рути¬
на”, характерные для деятельности слабо связанных между собой
местных административных органов. “Оказывается, - отмечает гу¬
бернатор, - что в земских губерниях местные земские учреждения
облечены по закону значительно большими полномочиями, чем в
губерниях неземских губернаторы со всеми губернскими и даже
центральными правительственными учреждениями”48. По мнению
А.П. Энгельгардта, введение земских учреждений в Архангельской
губернии позволит повысить оперативность местного управления,
которое “слагается из разных мелочей и случайностей, которых ни¬
какие узаконения и заблаговременные распоряжения предусмот¬
реть не могут, но которые... требуют немедленных мероприятий”49.
Он предлагал первоначально создать земство в Архангельске
только на губернском уровне, в состав земских собраний которого
“должны входить кроме владельцев недвижимой собственности
представители разных групп местного населения: торгово-промыш¬
ленного класса, пароходства и парусного флота, духовенства и пред¬
ставители разных правительственных учреждений и ведомств”50.
Несомненно, что записка А.П. Энгельгардта послужила весомым
мотивом для дискуссии И.А. Горемыкина с С.Ю. Витте о месте зем¬
ских учреждений в Российской империи.
Учитывая потребности местного хозяйства и инициативу ряда
губернаторов неземских губерний, с конца 1896 г. возможность ре¬
формы местного управления в окраинных губерниях Российской
империи усиленно обсуждалась в правительственных кругах.
22 апреля 1898 г. министр внутренних дел И.А. Горемыкин напра¬
вил министру финансов С.Ю. Витте для заключения проект пред¬
ставления в Государственный совет о введении земских учрежде¬
ний в Архангельской губернии. Именно с этой губернии министр
внутренних дел собирался начать проведение реформы местного
управления. 14 декабря 1898 г. С.Ю. Витте подготовил специаль¬
ную записку “Объяснения министра финансов на записку министра
внутренних дел о политическом значении земских учреждений”,
размножив ее в большом количестве экземпляров51. В ней
С.Ю. Витте выступил оппонентом И.А. Горемыкина, который яв¬
лялся сторонником сохранения сословной организации земств при
уменьшении имущественного ценза.
276
Во второй своей записке, которая известна под названием, дан¬
ным ей при публикации П.Б. Струве, как “Самодержавие и земство”
(1899), министр финансов заявил, что в условиях самодержавия зем¬
ство - “непригодное средство управления”52. Он считал, что система
местного управления должна быть однородна с общим политиче¬
ским строем государства. С.Ю. Витте четко разделял полномочия и
сферу деятельности земских и административных органов, полагая,
что самодержавная власть монарха и самостоятельная деятельность
выбранных населением представителей в земства неизбежно ведет к
конфликтам в управлении. В отличие от К.П. Победоносцева, он не
отгораживал Россию от стран Западной Европы “железным занаве¬
сом”. Напротив, С.Ю. Витте утверждал, что, “как бы ни была исто¬
рически отлична наша среда от среды западной, между ними всегда
найдется много поразительных аналогий”53.
Но в главном вопросе, который волновал либеральную часть
российского общества и от решения которого зависел положитель¬
ный исход реформаторства, а именно: в вопросе о преобразовании
политического строя России в конституционную монархию,
С.Ю. Витте занимал консервативную позицию. “Можно верить, что
каждое государство в своем политическом развитии, - утверждал
реформатор, - неизбежно должно прийти к конституции, как более
совершенной форме правления. Можно считать, что правительст¬
венная администрация есть несовершенное, неспособное к улучше¬
ниям, отживающее средство управления, которое - чем скорее, тем
лучше, должно уступить свое поприще другой, молодой, более со¬
вершенной, системе самоуправления, и что возможно широким, по¬
следовательным и правильным развитием этой последней системы
единственно обеспечивается благо народа. Лично я не разделяю та¬
кой точки зрения, но я ее понимаю. Если стоять на этой почве, то,
имея перед собой пример Запада, нам следует прилагать все усилия
к скорейшему и правильному развитию начал самоуправления”54.
«Можно иметь и другую, противоположную, точку зрения, - про¬
должал С.Ю. Витте. - Можно верить - и лично я исповедую это убе¬
ждение - что конституция вообще “великая ложь нашего времени”
и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разноплемен¬
ности, эта форма правления неприменима без разложения государ¬
ственного единства. С этой точки зрения, никакого дальнейшего
расширения деятельности земству давать нельзя. Надо провести для
него ясную демаркационную линию, не позволять ни под каким ви¬
дом переступать эту линию, но вместе с тем надо возможно скорее
озаботиться правильной и соответствующей организацией прави¬
тельственной администрации, твердо памятую, что “кто” хозяин
в стране, тот должен быть и хозяином в администрации»55.
С.Ю. Витте, занимая высшие посты в аппарате государственно¬
го управления, признавал могущество бюрократии в России и отво-
277
дил земскому самоуправлению подчиненную роль. Он отказался ви¬
деть в земстве опору самодержавной власти и считал, что нецелесо¬
образно подменять земские институты бюрократическим управле¬
нием, находившемся под жестким контролем центральной власти.
Д.Н. Шипов писал в своих воспоминаниях, что в личной беседе с ним
в мае 1902 г. С.Ю. Витте пытался объяснить ему свои соображения
о земстве, изложенные им в записке в 1899 г. В качестве основопо¬
лагающего положения своей записки Витте отмечал, что “земские
учреждения - это исторический факт нашей государственной жизни
и об упразднении их не может быть речи и что участие общества в
управлении местном предрешает его участие в управлении верхов¬
ном... Если земские учреждения существуют и упразднены быть не
могут, то им нужно давать жить, а им жить не дают... в настоящем
их виде земства беспочвенны, они висят в воздухе. Снизу от земли и
народа их отделяет бюрократическая стенка, сверху над земством -
бюрократическая подушка”56.
Первая российская революция послужила мощным катализато¬
ром конфликтной линии коронная бюрократия - земства и вызвала
новые конфликты, связанные с ростом либеральных настроений
в земских органах.
1 Мещерский В.П. Мои воспоминания. СПБ., 1912. Ч. 3. С. 239.
2 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., 1973. С. 200.
3 Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904 гг.: Состав,
численность, корпоративная организация. М., 1979. С. 99.
4 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия:
(Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг). М., 1970. С. 114.
5 Там же. С. 116-117.
6 Manning R. The Crisis of the Old Order in Russia: Gentry and Government. Princeton,
1982. P.17.
7 Там же. P. 27.
8 Рубакин H. Много ли в России чиновников? (Из “Этюдов о чистой публи¬
ке”) // Вестник Европы. СПб., 1910. № 1. С. 116.
^Русов А.А. Описание Черниговской губернии. Чернигов, 1899. Т. II.
С. 358-359.
10 Там же. С. 359.
11 Самарин Ю. Крестьянское самоуправление, чиновничество и искомое тре¬
тье // День. М., 1864. № 12 (21 марта). С. 15.
12 Рощин К. Земские учреждения и Сенат // Юбилейный земский сборник.
1864—1914 / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1911.
С. 219-220.
13 Там же. С. 226.
14 Там же. С. 225.
15 Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 2. С. 313.
16 Гаген В.А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. СПб., 1911. С. 104.
17 См.: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (Вто¬
рая половина XIX - начало XX в.) М., 2001. С. 144.
278
18 См.: Рощин К. Реформа высшего органа надзора за самодержавием //
Земское дело. Пг., 1917. № 3. С. 112.
19 Х[ижняк]ов В.В. Указы Сената по земским делам // Народное хозяйство.
СПб., 1902. Кн. 6. С. 98.
20 Подсчитано по: Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня
1890 г. с относящимся к нему узаконениями, судебными и правительственны¬
ми разъяснениями. 5-е изд. Т. 1. СПб., 1910. С. 883-898.
21 Х[ижняк]ов В.В. Указ. соч. С. 97.
22 ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 87. С. 506.
23 Х[ижняк]ов В.В. Указ. соч. С. 96.
24 Отчет по ревизии земских учреждений Московской губернии. СПб., 1904.
Т. I. С. 84.
25 Там же.
26 Там же. С. 83-84.
27 Корф С.А. Указ. соч. С. 339-340.
28 Куликов В.В. Указ. соч. С. 148, 181.
29 Там же. С. 207.
30 Дневник государственного секретаря А.А. Половцева: В 2 т. Т. 2: 1887-1892.
М., 1966. С. 267.
31 См.: Куликов В.В. Указ. соч. С. 206.
32 Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 294.
33 РГИА. Ф. Библиотека. Оп. 10. Д. 68. Л. 160 об. - 161.
34 Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912. С. 32.
35 См.: Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в
России. Арзамас, 1995. С. 67.
36 Голубев В.С. По земским вопросам. 1901-1911. СПб., 1913. Т. I. С. 336-337.
37 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 197. Л. 32.
38 Там же. Л. 122.
39 Там же. Л. 169.
40 Там же. Л. 183.
41 Там же. Л. 266.
42 Там же. Д. 1985. Л. 2.
43 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в
XIX в. М., 1978. С. 214.
44 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал министерства юстиции.
СПб., 1913. №7. С. 105.
45 ОР РНБ. Ф. С.Д. Урусова (550). Картон 2. Д. 3. Л. 60.
46 См.: Ананьин Б.В., Ганелин Р.Ш. Сергей Юльевич Витте и его время. СПб.,
1999. С. 102.
47 РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 4. Л. 10-11.
48 Там же. Л. 11.
49 Там же. Л. 12.
50 Там же.
51 Ананьин Б.В., Ганелин Р.Ш. Указ. соч. С. 103.
52 Витте С.Ю. Самодержавие и земство: Конфиденциальная записка министра
финансов статс-секретаря С.Ю. Витте (1899). 2-е изд. Штутгардт, 1904. С. 203.
53 Там же. С. 45.
54 Витте С.Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни.
СПб., 1914. С. 211-212.
55 Там же. С. 212.
56 Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 187.
279
Политизация органов самоуправления
и вопрос о создании волостного земства
В октябре 1894 г. скончался Александр III, на протяжении сво¬
его тринадцатилетнего царствования твердо придерживающийся
охранительных начал во внутренней политике вообще и в земском
вопросе, в частности. По свидетельству заместителя министра внут¬
ренних дел генерала В.И. Гурко, царствование Александра III “пред¬
ставляло разительный пример того огромного значения, которое
представляет для государства определенная, не подверженная ника¬
ким уклонениям политическая линия. Именно этими свойствами от¬
личалась политика Александра III, и только благодаря им, невзирая
на то, что она не соответствовала многим вожделениям передовых
кругов общественности, она, тем не менее, не вызывала резких про¬
тестов, ни открытых выступлений. Та внешняя мощь, которой
дышала богатырская фигура Александра III, соответствовала силе и
твердости его характера и воли. Бороться с этой волей - передовая
общественность это чувствовала - было столь же бесполезно, сколь
небезопасно”1.
Несмотря на успешное начало модернизации экономики, к кон¬
цу царствования Александра III в российской государственности, по
мнению ряда современных исследователей, все более просматрива¬
лись такие черты, как неконституционность, анаэробность граждан¬
ского общества, сословная корпоративность и бюрократичность2.
Руководствуясь соблюдением высших государственных интере¬
сов, верховная власть России обеспечивала социальную стабиль¬
ность, экономический и культурный прогресс, решала внешнеполи¬
тические задачи государства. Императору принадлежала решающая
роль во всех сферах жизни общества, и долгое время все социаль¬
ные группы относились к нему, как к высшему арбитру, законному
и единственному источнику их прав и обязанностей. По утвержде¬
нию юриста Ф.В. Тарановского, такой взгляд на самодержца был
связан с тем, что в абсолютной монархии один государь является
“единственным прямым и непроизводным органом государства”;
только с учреждением народного представительства “юридическая
личность государства отделилась от личности государя”3,
В целях самосохранения самодержавие научилось находить ком¬
промиссные решения с образованной частью общества. По мнению
ряда российских и зарубежных исследователей, специально занимав-
280
шихся разработкой данной проблематики, до движения декабристов
в стране доминировало позитивное отношение общества к самодер¬
жавию; при Николае I усилились латентные формы осуждения по¬
лицейского государства. Ситуация усложнилась со второй половины
XIX в.: отношения между верховной властью и либеральной обще¬
ственностью то теплели и проявлялись во взаимном сотрудничестве
(60-70-е годы XIX в.), то порой сменялись настороженным охлажде¬
нием (с конца 1870-х годов); порой доходили до оппозиционных на¬
строений (середина 1890-х - 1907 годы)4.
Восшествие на престол нового императора Николая II земские
собрания встретили с большими ожиданиями и выразили свои наде¬
жды “на осуществление плодотворного служения Родине посредст¬
вом открытого доступа к престолу голоса земства как выразителя
местных и общественных нужд и общих интересов”5. К единению с
верховной властью призывали в своих адресах курские, московские,
новгородские, орловские, псковские, смоленские, саратовские, твер¬
ские, тульские, черниговские гласные. Известное своим либерализ¬
мом Тверское губернское земство выступило с адресом, который
был воспринят властью как конституционное требование. В нем го¬
ворилось о надеждах земцев на возможность “для общественных
учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающихся,
дабы до высоты престола могли достигать выражение потребности
и мысли не только представителей администрации, но и народа рус¬
ского”6. Характерно, что этот адрес принят царем не был, а на тек¬
сте доклада о нем министра внутренних дел Николай II наложил
резолюцию: “Я чрезвычайно удивлен и недоволен этой неуместной
выходкой 35 гласных губернского земского собрания”7.
Надежды земцев на плодотворное сотрудничество с новым са¬
модержцем рассеялись уже в начале его царствования. 17 января
1895 г. в Большом зале Зимнего дворца Николай II устроил торже¬
ственный прием по случаю своего бракосочетания для депутатов от
дворянства, земств, городов и казачьих войск. В своем первом пуб¬
личном выступлении перед общественностью император подчерк¬
нул приверженность принципам самодержавного правления и хотел
оценить попытки земских деятелей добиться участия в делах госу¬
дарственного управления, как “беспочвенные мечтания”, но огово¬
рился и назвал их “бессмысленными”8. Можно считать, что эта речь,
подготовленная при участии К.П. Победоносцева, оказалась про¬
граммной для первого периода царствования Николая II и проложи¬
ла тот рубеж, по которому нарастала линия конфронтации верхов¬
ной власти с либеральной общественностью вплоть до первой рос¬
сийской революции: он состоял в диаметрально противоположных
воззрениях на конституционный вопрос в России. Правительство
Николая II исходило из принципа, что никто, кроме монарха, не мо¬
жет не только решать, но даже обсуждать вопросы государственно-
281
го характера. Руководствуясь этим принципом, царь не любил зем¬
ско-либеральную оппозицию, которая, хотя и с охранительных по¬
зиций, но критиковала беззакония и произвол коронной админист¬
рации. Николаю II особенно были близки слова князя В.П. Мещер¬
ского: “Как в себе не зажигай конституционализма, ему в России ме¬
шает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец
единодержавия, а конец самодержавия есть конец России”9.
Со своей стороны, либерально настроенные земцы видели в са¬
мом носителе верховной власти “заложника” бюрократической сис¬
темы. Их настроения емко выразил князь Д.И. Шаховской (земский
гласный в Ярославской губернии с 1889 г.) в своей брошюре “Адре-
сы земств 1894-1895 гг. и их политическая программа”, изданной
в Женеве. Он отмечал, что “грубость произвола бюрократии и бес¬
стыдство выражаемых ею противообщественных стремлений дохо¬
дят до таких пределов, что не может не коробить всякого способно¬
го чувствовать по-человечески; правда, теперешний порядок ставит
самого носителя верховной власти в жалкую зависимость от людей,
которым он сам не верит и которых он в душе презирает”10.
В.А. Маклаков, впоследствии один из лидеров кадетов, писал,
что “в 80-х годах уже были зародыши, которые при своем естест¬
венном развитии вели Россию к конституционному строю и готови¬
ли кадры будущей государственной власти. Как повсюду, главной
политической школой для населения было местное самоуправле¬
ние... При всех своих несовершенствах местные учреждения были у
нас зачатками народовластия, а потому шагом к будущему конститу¬
ционному строю. Сама власть правильно их считала более опасны¬
ми для самодержавия, чем революционные партии”11.
К началу 90-х годов, когда стала очевидна политическая беспер¬
спективность традиционного либерализма в России, среди лидеров
земской оппозиции наметились новые тенденции. В земском либе¬
ральном движении выделяются два основных течения: конституци¬
онное (радикальное) во главе с одним из лидеров Тверского земства
И.И. Петрункевичем и консервативное - во главе с председателем
Московской губернской земской управы Д.Н. Шиповым.
Д.Н. Шипов был богатым помещиком (владельцем 34,5 тыс.
десятин земли и Судиславского завода по переработке древесного
спирта) в Костромской губернии. Годовой доход Д.Н. Шипова соста¬
влял 50 тыс. руб. в год. Будучи человеком материально независи¬
мым, он предпочел службе в столице жизнь в родовом подмосков¬
ном имении Ботово и занятия земской деятельностью. В 1877 г.
Д.Н. Шипов избирается земским гласным Волоколамского уезда:
с 1893 по 1904 г. возглавляет Московскую губернскую земскую уп¬
раву, заменив на этом посту ее первого председателя Д.А. Наумова,
который руководил ею 28 лет. К этому времени Московская губер¬
ния превратилась в один из наиболее влиятельных центров земской
282
жизни, в котором работали многие известные специалисты: стати¬
стики В.И. Юрлов и Н.А. Каблуков, врачи Е.А. Осипов и И.В. По¬
пов, агрономы В.Г. Бажаев и Е.А. Владимирский и др.
Нельзя не согласиться с князем П.Д. Долгоруким, считавшим,
что Московское земство стало общепризнанным центром объедине¬
ния земских сил “не только оттого, что там, как в центре России,
сходились десять железных дорог, но и потому, что многие земцы
приезжали в Московское губернское земство, богатое и составом
деятелей, и средствами, знакомиться с некоторыми образцово по¬
ставленными сторонами земского хозяйства”12.
Д.Н. Шипов, продолжая начатое Д.А. Наумовым, по выражению
министра внутренних дел В.К. Плеве, стал “фактически самозван¬
ным лидером земских съездов”13. Он являлся инициатором многих
общественных акций, автором большого числа адресов и записок,
которые направлялись в высшие органы власти, включая и импера¬
тора. Д.Н. Шипов отводил земству роль своего рода местной школы
самоуправления, считая его “общественным союзом всего населе¬
ния данной местности”, в правильном развитии деятельности кото¬
рого заинтересовано все местное население. Возглавляя консерва¬
тивно-либеральное крыло земского движения, он смотрел на земст¬
во как “на самоуправляемую местно землю с самодержавным царем
во главе”, противопоставляя земское самоуправление бюрократии14.
В концентрированной форме эти взгляды части земцев, потрясен¬
ных словами императора об их “бессмысленных мечтаниях” в делах
государственного управления, Д.Н. Шипов выразил в открытом
письме Николаю II, написанном через два дня после речи царя на
приеме делегации от дворянства и представителей органов местного
самоуправления (19 января 1895 г.). “Ваше неудачное выражение, -
писал он, - не просто редакционный промах: в нем сказалась целая
система. Русское общество прекрасно поймет, что 17-го января
говорила Вашими устами вовсе не та идеальная самодержавная
власть, носителем которой Вы себя считаете, а ревниво оберегаю¬
щая свое всемогущество бюрократия. Этой бюрократии, начиная с
Комитета министров и кончая последним урядником, ненавистно
расширение общественной самодеятельности даже на почве сущест¬
вующего государственного порядка15.
Настороженное отношение правительства к земским органам
усиливала консервативная пресса. Так, преувеличивая опасность
мнимой самостоятельности земства и отстаивая незыблемость мо¬
нархического принципа, не допускающего иных учреждений, наде¬
ленных властью, газета “Московские ведомости” утверждала: “Ук¬
лонившись от своих прямых обязанностей и увлекаемые смещением
понятий о задачах правительственной власти и роли местных обще¬
ственных совещаний, земства создали своего рода государство в го¬
сударстве, являясь живым средостением между народом и государст-
283
венной властью”16. Газета “подливала масла в огонь”, заявив, что
земства вступали “в явное противоречие существующему в России
государственному строю”17. Несомненно, консервативная пресса
внесла значительную лепту в нагнетание антиземских настроений в
обществе; как один из результатов этого к концу XIX в. верховная
власть и многие представители высшей бюрократии испытывали на¬
стоящую “земствофобию”. Они упорно не хотели допускать земские
учреждения к участию в делах общегосударственного значения.
В этом отношении показательны два примера. Первый из них
касается организации мер помощи голодающим в 1891 г. На борьбу
с последствиями сильного неурожая государство выделило
280 млн руб. (сумму, явно недостаточную для оказания эффектив¬
ной помощи голодающим в 29 губерниях). Дополнительные расходы
земств по борьбе с голодом вызвали недовольство в правительствен¬
ных сферах. Бюрократия стала обвинять земства в расточительно¬
сти и преувеличении масштабов бедствия. Министр внутренних дел
И.Н. Дурново направил в Государственный совет записку, в которой
попытался привести аргументы о неспособности земств оказывать
эффективную продовольственную помощь. Он предложил создать
при МВД особый отдел и передать ему эту работу. Царь и Государ¬
ственный совет поддержали мнение министра18.
Второй крупный инцидент с администрацией произошел в
Уфимском земстве в 1904-1905 гг., во время эпидемии холеры, зане¬
сенной в центральную Россию и Поволжье с дальнего Востока во
время русско-японской войны. 15 мая 1904 г. уфимский губернатор
И.Н. Соколовский собрал особое чрезвычайное совещание, на кото¬
ром обсуждались меры, направленные на предупреждение эпидемии
холеры. На совещании помимо представителей губернской админи¬
страции присутствовали уфимский городской голова А.А. Маллеев,
председатель губернской земской управы П.Ф. Коропачинский,
председатель Уфимской уездной земской управы П.Ф. Гиневский,
санитарный врач губернского земства В.Я. Панферов, земские и го¬
родские врачи А.В. Соколов, А.Л. Нагибин, С.П. Знаменский и др.19
Совещание решило всю основную работу и расходы по проведе¬
нию предупредительных мероприятий возложить на губернское
земство (устройство шести карантинных пунктов, оборудованных
дизенфикционными камерами, устройство курсов для обучения са¬
нитаров и др.)20.
Располагая кредитом в 25 тыс. руб., суммы явно недостаточной
для организации масштабной противоэпидемической работы, гу¬
бернское земство в марте 1905 г. обратилось к губернатору И.Н. Со¬
коловскому с просьбой о разрешении созыва чрезвычайного губерн¬
ского земского собрания, на котором предполагалось поставить во¬
прос об изыскании дополнительных средств на борьбу с холерой21.
И.Н. Соколовский, отставной генерал-майор, в частной беседе с
284
председателем губернской земской управы П.Ф. Коропачинским
выразил свое сомнение в необходимости ставить в повестку дня
земского собрания этот вопрос, сославшись на 99 статью “Положе¬
ния” 1890 г., и посоветовал взять их из страхового капитала земства.
На обоснованные возражения П.Ф. Коропачинского губернатор за¬
явил, что “найдет способ сломить его упорство и убрать его из зем¬
ства”22. “Вы знаете, - заявил начальник губернии, - что по моему на¬
стоянию отсюда выслали 18 человек. Так помните это”23. Уфимская
губернская земская управа вынуждена была обратиться к министру
внутренних дел с ходатайством, в котором содержалась просьба об
ограждении исполнительных земских органов от произвола губерн¬
ской администрации и предотвращении недопустимых “отношений
между губернской администрацией и этими органами, как подрыва¬
ющих достоинство сих последних не только как служащих, но и как
граждан”24.
Правительство в начале XX в. продолжало препятствовать соз¬
данию общеземской организации. В феврале 1901 г. был издан цир¬
куляр Министерства внутренних дел, направленный на пресечение
всяких попыток земских органов к сотрудничеству друг с другом без
одобрения губернаторов. Однако земские собрания научились обхо¬
дить этот циркуляр, используя для обсуждения общих вопросов про¬
фессиональные съезды (врачей, агрономов, статистиков, учителей).
В 1902 г. возникло Бюро земских съездов, поставившее своей це¬
лью организовать связь местных земских собраний для выработки
единых земских требований.
С конца XIX в. участились случаи неутверждения председателей
и членов земских управ представителями коронной администрации.
Б.Б. Веселовский указывает на массовый характер таких неутвер-
ждений в конце XIX-начале XX в. (свыше 70 случаев)25. Злоупот¬
ребления бюрократии своим служебным положением вызывали не¬
гативную реакцию не только у земской общественности, но и у ме¬
стного населения. Так, когда в 1904 г. раздраженный либеральными
выступлениями Д.Н. Шипова министр внутренних дел В.К. Плеве не
утвердил его на посту председателя Московской губернской земской
управы, эта акция вызвала бурную реакцию не только земцев, но и
местных крестьян. Сын Дмитрия Николаевича - С.Д. Шипов в своих
воспоминаниях пишет, что в усадьбу Ботово шли потоки писем со
всех концов страны. “И я хорошо помню, - отмечал он, - как к нему
[отцу] приходили всем обществом крестьяне Ботова и ближайших
деревень с выражением своего сочувствия и уважения”26.
Резкую поляризацию политических взглядов внутри земских уч¬
реждений с 1902 г. отмечал в своих воспоминаниях князь С.Д. Уру¬
сов, бывший в то время вице-губернатором в Тамбовской губернии:
«В Тамбовском дворянстве, а также в губернском земстве, посколь¬
ку оба эти института получили отражение в деятельности губерн-
285
ских собраний, я заметил такие признаки движения общественно-по¬
литической мысли, которые мне не приходилось наблюдать за де¬
сять лет перед тем в хорошо мне известной Калужской губернии...
Наименование “консерватор” и “либерал”, “левый” и “правый” уже
применялось в обывательских беседах почти к каждому* даже
скромному общественному деятелю»27.
Земский либерализм в предреволюционные годы подогревало
недоверчивое, а порой и прямо враждебное личное отношение Ни¬
колая II к органам земского самоуправления. С.Д. Урусов в своих
мемуарах “Беседы с Николаем II. Воспоминания о встречах с царем
в 1903-1905 гг.” писал об аудиенции у монарха, которую он получил
в ноябре 1904 г. как тверской губернатор по поводу урегулирования
очередного конфликта Тверского земства с бюрократическими
структурами. Перед встречей с царем министр внутренних дел
П.Д. Святополк-Мирский предупредил губернатора, “что государь
плохо осведомлен о механизме земских учреждений; он может, на¬
пример, смешать земскую управу с земским собранием, ему надо хо¬
рошенько разъяснить дело и напомнить, в чем именно выразились
ограничения, которым подверглось Тверское земство”28. Николай II
приветливо встретил князя С.Д. Урусова, но “как только речь зашла
о Тверском земстве, выражение лица царя изменилось, стало скуч¬
ным и неприветливым”29.
Вместе с тем политизации земских органов в предреволюцион¬
ные годы способствовало то обстоятельство, что многие из зем¬
ских либерально настроенных гласных и служащих в земствах по
найму стали активно участвовать в неземских общественных орга¬
низациях, бурный рост которых наблюдался с конца XIX в. По дан¬
ным Департамента полиции Министерства внутренних дел, в 1890 г.
было зарегистрировано 182 общества, в 1891 - 218, в 1892 - 260,
в 1913-318, в 1896 г. - 47530. Рост профессиональных благотвори¬
тельных и культурных обществ свидетельствовал о том, что рос¬
сийская интеллигенция выделилась в отдельную социальную груп¬
пу (300 тыс. человек), потенциально готовую следовать демокра¬
тическим призывам, поскольку не была удовлетворена своим соци¬
альным и политическим положением в стране. С трибун собраний
Императорского вольного экономического общества, Московско¬
го юридического общества, Общества русских врачей в память
Н.И. Пирогова и др. раздавались призывы земцев Д.Н. Жбанкова,
А.И. Шингарева, В.В. Хижнякова и других о необходимости прове¬
дения широкой программы медицинских и агрокультурных меро¬
приятий, отмене телесных наказаний по приговорам волостных
крестьянских судов, увенчания здания земства крышей - Всерос¬
сийским земским собором.
В 80-х годах XIX-начале XX в. земская общественность неодно¬
кратно обсуждала в печати вопрос о “фундаменте” земской органи-
286
зации - волостном земстве. Первые предложения о создании волост¬
ной единицы самоуправления появились еще в 50-х годах XIX в., в
период подготовки Великих реформ. Тверской губернский комитет
в это время тщетно пытался доказать необходимость объединения в
органах самоуправления освобожденных крестьян с другими сосло¬
виями каждой волости. Позднее, в 1881 и 1885 гг., ходатайства
земств о всесословной волости были снова отвергнуты властью. На
несколько лет вопрос этот, казалось, затих, но в начале 90-х годов
появился снова. На этот раз с ходатайством выступило Рязанское
земство (1891), а чуть позже V Всероссийский съезд сельских хозя¬
ев, Вольное экономическое общество и несколько губернских
земств.
Б.Б. Веселовский полагал, что интенсивное развитие земствами
экономической, медицинской и культурно-образовательной дея¬
тельности требовало непосредственной связи земских учреждений с
широкими слоями населения. “Сама жизнь, - писал он, - диктует
образование мелких общественных единиц для упорядочения раз¬
личных отраслей земского хозяйства”31. Экономическая целесооб¬
разность создания волостного земства дополнялась тем, что для
значительной части земских деятелей мелкая земская единица пред¬
ставлялась институтом самодеятельности местного населения, шко¬
лой гражданственности.
Различие мнений вокруг мелкой земской единицы вылилось в
широкую полемику на страницах журналов, продолжавшуюся
несколько десятилетий. Наиболее конкретно в конце 70-х - 80-х го¬
дах эту проблему разрабатывал “Вестник Европы”, “Внутреннее
обозрение” которого многие годы вел К.К. Арсеньев. Он наиболее
четко сформулировал положения о введении волостного земства
как части программы либеральной части земской общественности.
Мелкая земская единица представлялась на страницах “Вестника
Европы” необходимым фундаментом российского земства. Ее орга¬
ническое слияние со всем сельским обществом и гармоничное соче¬
тание с уездным и губернским земством являлось для журнала бес¬
спорной предпосылкой реорганизации земства. Всесословность и
равенство представительства в волостной земской общине предпо¬
лагалось осуществить следующим образом: “Центром тяжести в
мелкой земской единице должно быть именно волостное собрание,
поставленное под контроль уездного земского собрания, но в из¬
вестных пределах пользующееся полной самостоятельностью... Вве¬
дение образовательного ценза, конечно, не как необходимого усло¬
вия для пользования избирательным правом, а как одного из источ¬
ников этого права; установление для личных землевладельцев, не
имеющих образовательного ценза, невысокого имущественного
ценза ... избрание крестьянскими обществами такого числа уполно¬
моченных, которое превышало бы число участвующих в волостном
287
собрании личных землевладельцев... Вот главные черты избира¬
тельной системы, которая могла бы быть положена в основание
организации волостных собраний”32.
В 90-х годах идея мелкой земской единицы вновь неоднократно
обсуждалась в связи со вновь возникшим институтом земских
начальников. В печати активно дискутировалась проблема совмес¬
тимости этих двух учреждений. Консервативные “Московские ведо¬
мости” развернули наступление против всесословной волости как
разновидности “конституционных бредней”. По мнению газеты,
земские начальники, “объединяя лучшие элементы деревни”, пол¬
ностью решали вопрос сельского управления.
«Более чем странно предполагать, - возражал газете “Вестник
Европы”, - что 5-10 должностных лиц на уезд, влияние которых
сплошь и рядом обратно пропорционально их власти, могут заме¬
нить собою несколько десятков или сотен развитых и более или ме¬
нее зажиточных людей, живущих на месте, пользующихся доверием
населения, разделяющих его потребности и относящихся к нему не
как начальство, а как первые между равными»33.
Сочетание мелкой земской единицы с властью земского началь¬
ника представлялось К.К. Арсеньеву вообще лишенной смысла:
“Пока институт земских начальников сохраняет свой настоящий ха¬
рактер, замена крестьянской волости всесословною не представля¬
ется желательною, потому что новое учреждение было бы неиз¬
бежно подчинено земскому начальнику; подчиненность совершенно
извратила бы его значение”34.
Проходивший в Москве в феврале 1901 г. съезд деятелей агро¬
номической помощи местному хозяйству обратился ко всем земст¬
вам с предложением поставить и обсудить вопрос о мелкой земской
единице. Однако на местах мнения разделились. На сессиях земских
собраний 1901 г. за мелкую земскую единицу единогласно высказа¬
лись лишь Воронежское и Новгородское земства (Курское и Яро¬
славское, обсудив вопрос, передали его на решение своим управам).
Председатель Новгородской губернской земской управы Н.Н. Со¬
мов высказал предположение, что после введения мелкой земской
единицы “земство станет истинно-народным учреждением”, кото¬
рое нельзя будет сломить никакими силами властвующей бюрокра¬
тии, “как нельзя сломить начала, положенные в основание освобож¬
дения крестьян, потому что начала эти стали народным достояни¬
ем35. К.К. Арсеньев же считал, что “волость, как территория,
настолько велика, что располагает достаточными средствами для
создания и ведения скромного общего дела, и вместе с тем настоль¬
ко мала, что все предпринимаемое ею может быть основано на
самом точном знании местных условий”. Главную беду волости
Арсеньев не без оснований видел в том, что “она не получила нор¬
мального развития, ее вовсе не коснулось прогрессивное движение...
288
Застыв и омертвев, она стала последней спицей в бюрократической
колеснице, вместо того, чтобы быть начальной ячейкой живого
организма”36.
В конце XIX - начале XX в. в России широко распространилось
мнение, что “самоуправление есть заведование делами не государст¬
венного управления, а собственными делами самоуправляющихся
единиц”. Появились попытки создания хозяйственной теории само¬
управления, считавшей земства независимыми от государства орга¬
нами. Эту точку зрения отстаивал, например, И.М. Страховский,
автор статьи “Крестьянское сословное самоуправление”, опублико¬
ванной в сборнике “Мелкая земская единица” (1903). Он считал, что
основной ячейкой новой формы земского устройства должно было
стать крестьянское общество вместе с представителями всех сосло¬
вий волости. Новая территориальная единица смогла бы дать широ¬
кий простор выборному началу и принципиально изменить роль
каждого крестьянина в волостном собрании. Для обеспечения неза¬
висимости нового органа от уездного земства его предлагалось на¬
делить правом самообложения37.
Однако фундамент местного самоуправления - волостное земст¬
во, проекты создания которого в конце XIX - начале XX в. тщатель¬
но готовились многими известными земскими деятелями, не был за¬
ложен. С самого начала они не встретили поддержки в правящих
сферах. В практической плоскости этот вопрос встал только после
Февральской революции 1917 г.
Подводя итоги изучения взаимодействия земских органов с
администрацией, следует отметить, что появление земств в Россий¬
ской империи было вызвано социально-экономическими и полити¬
ческими изменениями, происходившими в стране в эпоху Великих
реформ. По мере того как разрушался сословно-крепостнический
строй, все очевиднее становилась неэффективность старого админи¬
стративно-хозяйственного механизма управления. К середине XIX в.
дореформенная система местного управления изжила себя, а бюро¬
кратические методы управления, при почти полной апатии населе¬
ния, привели хозяйственную жизнь губерний и уездов к состоянию
расстройства и упадка.
Введенные по “Положению о губернских и уездных земских уч¬
реждениях” 1864 г. земства стали первым российским опытом орга¬
низации местного самоуправления на принципах всесословности
и самофинансирования. Земства проявили себя жизнеспособными
учреждениями, выдержав испытание временем и на деле доказав ус¬
тойчивость своих организационных структур и эффективность ра¬
боты. В ведении земств находились народное образование, здраво¬
охранение, ветеринария, сельское хозяйство, продовольственное де¬
ло, пути сообщения, местная статистика, благотворительные учреж-
10. Земское самоуправление...
289
дения и др. Постепенно земская деятельность охватила все стороны
местной жизни и преобразила провинцию. К решению губернских и
уездных вопросов привлекались гласные - выборные лица от раз¬
ных слоев населения: дворян, крестьян, торгово-промышленной
буржуазии, городских жителей. Гласные земств не принадлежали к
профессиональному чиновничеству, поскольку были выбраны от
населения, а не назначены правительством. Деятельность земств
способствовала и появлению земских служащих по найму, так назы¬
ваемого “третьего элемента” - значительного социального слоя
“образованных людей”, названных писателем П.Д. Боборыкиным
интеллигенцией.
В начале 1914 г. земские учреждения торжественно отметили
свой полувековой юбилей. К памятной дате был выпущен нагруд¬
ный знак, вручавшийся земцам. На нем были изображены инициалы
Александра II, императорская корона и в семи отдельных фрагмен¬
тах символические изображения основных направлений земской де¬
ятельности: агрономия, народное образование, медицина и др.
На юбилейных собраниях говорились торжественные речи, однако
заслуживает внимания их оценка, данная А.И. Шингаревым, считав¬
шим, что “полувековой юбилей земских учреждений в начале про¬
шлого года прошел ... по казенному шаблону”38. Подобный взгляд
на земские торжества связан прежде всего с тем, что, хотя земские
учреждения создавались правительством как сугубо хозяйственные
органы, часть земской интеллигенции стала рассматривать их как
основу для будущего политического устройства страны. Вопреки
ожиданиям правительства земства стали основой либерального дви¬
жения и способствовали формированию конституционных идей и
многопартийной системы в России.
Земская реформа привела и к многочисленным конфликтам с
самодержавием и коронной бюрократией. Принципы самоуправле¬
ния не получили должного развития в России. Внутренняя политика
правительства, направленная на защиту сословных привилегий дво¬
рянства, не позволила полностью раскрыть созидательный потен¬
циал земских учреждений. Доведенная до гигантских масштабов
административно-иерархическая вертикаль власти не могла орга¬
нично сочетаться с выборными земскими учреждениями. Уже вско¬
ре после введения земств в России самодержавие и бюрократия
целенаправленно стремились ограничить их деятельность тесными
законодательными рамками, взять под административный конт¬
роль. В этом убеждает даже краткий перечень законов и указов,
принятых правительством. Законом от 21 ноября 1866 г. из компе¬
тенции земств были изъяты обороты торговых и фабричных заве¬
дений; законом от 13 июня 1867 г. на выступления гласных в зем¬
ских собраниях требовалась цензура председателя собрания, а на
протоколы собраний - цензура губернатора. В 1866 г. вышла целая
290
серия циркуляров Министерства внутренних дел и разъяснений
Сената, ограничивающих сферу деятельности земств; в 1867 г. были
запрещены контакты между земствами и публикация отчетов зем¬
ских собраний без разрешения губернатора.
По “Положению” 1890 г. земским учреждениям придавался ярко
выраженный сословный характер. Пределы вмешательства админи¬
страции в деятельность земств были существенно раздвинуты. Зем¬
ские управы, подчиненные до 1890 г. только земским собраниям,
подчинялись теперь и непосредственно губернатору. Главе губернии
было предоставлено право надзора не только за законностью, но и
“за правильностью действий” земских учреждений; он мог прово¬
дить ревизии земских управ и всех земских учреждений. По закону
1890 г. была установлена служебная ответственность председателей
и членов земских управ перед администрацией. Указом от 12 июня
1900 г. земства отстранялись от заведования продовольственным
делом; были установлены предельные размеры земского обложе¬
ния, что привело к заметному сокращению их бюджета.
Анализ принятых с 1865 г. по начало XX в. основных законода¬
тельных и нормативных актов, направленных против земств, пока¬
зывает, что основной акцент в них делался на сдерживание деятель¬
ности земств и усиление контроля за земской интеллигенцией, час¬
тично стоявшей в оппозиции к правительству, пресечении попыток
создания общеземских органов и выхода деятельности земств за
рамки одной губернии, а также сдерживании темпов роста земель¬
ного налога.
Несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничест¬
ва с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоре¬
чий затягивался все туже. Земская реформа 1864 г. вместе с други¬
ми реформами 60-70-х годов повлияла на изменение властных стру¬
ктур государства и вызвала новые социальные конфликты в сфере
управления. Они имели отчетливую типологию и постепенно расша¬
тывали социальную базу земских учреждений и ее консенсус с вер¬
ховной властью. Автор выделяет три основных типа конфликтов в
сфере земского самоуправления: между самодержавным государ¬
ством и формирующимся в стране гражданским обществом; в сфе¬
ре управления между административными структурами и земскими
учреждениями; между бюрократией и земской интеллигенцией.
Следует отметить, что политика властей, направленная на огра¬
ничение прав земства, была не единственной проблемой, с которой
сталкивались органы местного самоуправления. Вопрос отношения
к земствам крестьян также был непростым. В первый период суще¬
ствования земских органов (1864-1890) у сельских жителей практи¬
чески отсутствовали сведения об их деятельности. После земской
реформы 1890 г. крестьяне, не слишком сведущие в системе управ¬
ления, часто путали деятельность земств и земских начальников; от-
ю*
291
ношение к последним обычно строилось на страхе. Политолог
С. Лурье в книге “Метаморфозы традиционного сознания”, говоря о
менталитете русского крестьянства, отмечает, что община игнори¬
ровала реальное государство и “жила в том, которое представляла
себе сама, и вела себя в соответствии с его законами, вступая в кон¬
фликт с представителями власти”39.
Крестьяне относились с подозрением к любому чиновнику - не
только к земским гласным и членам земских управ, с которыми они
редко сталкивались непосредственно, но и к земским служащим. Не¬
редки были случаи неприязненного отношения крестьян к агроно¬
мам, статистикам, землемерам, а также учителям и врачам. Эту осо¬
бенность крестьянского быта, основанную на недоверии к “господ¬
ским земствам”, отметил врач и общественный деятель С.И. Игум¬
нов. Он писал, что “врач, несмотря даже на его личные прекрасные
качества и полное доброжелательство к крестьянам, все же для них
чужой человек и не может не быть чужим, пока он и крестьянин жи¬
вут по разным законам, имеют разное начальство, управляются раз¬
ными правилами”40.
В годы Первой мировой войны эта дистанция между земскими
органами и крестьянским населением еще более увеличилась.
По мнению японского историка К. Мацузато, активная поддержка
земствами правительства в период войны привела к милитаризации
земских финансов и отчуждению их от своей основной обязанности:
поддержки благосостояния населения41. Об этом речь пойдет во
2-й части монографии.
1 Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в
царствование Николая II в отражении современника. М, 2000. С. 32.
2 См.: Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в
России: Циклы модернизациоиного процесса. М., 1996. С. 56.
3 Тарановский Ф.В. Энцилкопедия права. 2-е изд., испр. и доп. Берлин, 1923.
С. 320.
4 См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - на¬
чало XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского обще¬
ства и правового государства. Т. 2. СПб., 1999. С. 264.
5 Мирный С. [Шаховской Д.И.]. Адреса земств 1894-1895 гг. и их политическая
программа. 2-е изд. Женева, 1896. С. 4.
6 Земские деятели Тверской губернии. Вып. I. Тверь, 1909. С. 22.
7 См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 498.
8 См.: Мосолов АЛ. При дворе последнего Российского императора: Записки
начальника канцелярии Министерства императорского двора. М., 1993. С. 27,
246.
9 Цит. по: Боханов А.Н. Николай II // Российские самодержцы. 1901-1917. М.,
1994. С. 315.
10 Мирный С. (Шаховской Д.И.). Указ. соч. С. 24.
11 Маклаков В Л. Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954. С. 292.
12 Долгоруков П.Д. Великая разруха. Мадрид, 1964. С. 332.
292
13 OP РНБ. Ф. Д.Н. Шипова (440). Картон 10. Д. 7. Л. 21.
14 Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 150-152.
15 ОР РНБ. Ф. 440. Картон 1. Д. 10. Л. 1об.
16 Московские ведомости. 1901. № 40. 9(22) февр.
17 Там же.
18 Загряцков М.П. Земство и демократия. М., 1917. С. 39.
19 РГИА. Ф. 1288. Оп. 2. Д. 39. Л. 23.
20 Там же. Л. 23 об.
21 Там же. Л. 64, 71.
22 Там же. Л. 71-71об.
23 Там же. Л. 71 об.
24 Там же. Л. 43.
25 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 357-358.
26 ОР РНБ. Ф. 440. Картон 10. Д. 7. Л. 21-22.
27 Там же. Ф. 550. Картон 2. Д. 2. Л. 23.
28 Там же. Д. 6. Л. 5.
29 Там же. Л. 6.
30 Степанский АД. Самодержавие и общественные организации России на ру¬
беже XIX-XX вв.: Учебное пособие по спецкурсу. М., 1980. С. 27.
31 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 691-192.
32 Вестник Европы. СПб., 1881. Кн. 7 (июль). С. 366.
33 Там же. СПб., 1897. Кн. 4 (апр.). С. 812.
34 Там же. СПб., 1897. Кн. 11 (нояб.). С. 381.
35 Арсеньев К.К., Бажаев В.Г. и др. Мелкая земская единица: Сб. статей. Вып. 1.
СПб., 1902. С. 333.
36 Там же. С. VI.
37 Там же. С. 275-313; Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 691-692.
38 Шингарев А.И. Земская и городская Россия: Прошлое и будущее. М., 1915.
С. 7.
39 Лурье С. Метаморфозы традиционного сознания. М., 1994. С. 141.
40 Журнал Общества русских врачей в память Н.И. Пирогова. М., 1904. № 4.
С. 326.
41 Мацузато К. Почему умерли земства? // Родина. М., 1994. № 7. С. 39.
Глава V
поиск путей преодоления
социально-экономической
и культурной отсталости деревни
Основные НАПрАВЛбНИЯ
Хозяйственно-экономической деятельности земств
в XIX - нАчлле XX векд
Формировлние земских Бюджетов
Последствия крепостного права, за которое так упорно держа¬
лась большая часть поместного дворянства, изживались нелегко
не только в экономическом, но и в социально-психологическом
плане. Закон 19 февраля 1861 г. отменил крепостное право в Рос¬
сии, но крестьяне не получили полного освобождения. Бывшие
помещичьи крестьяне зачислялись в разряд “податных сословий”.
Они обязаны были нести казенные и мирские повинности, платить
оброк помещику - от 8 до 12 руб. за полный душевой надел, рабо¬
тать на помещика со своим инвентарем 1,5 месяца в году. В случае
отказа помещика от выкупной сделки крестьянин считался “вре¬
меннообязанным”. Лишь в 1883 г. данный порядок был отменен
и все крестьяне переходили на выкуп. Размер выкупа значительно
превышал продажную стоимость земли. В результате сумма
выкупных платежей оказалась на 323 млн руб. больше, чем ры¬
ночная цена земли, перешедшей к крестьянам в результате рефор¬
мы. Выкупные платежи выплачивались казне почти полвека
(до 1906 г.).
В 1866 г. и государственные крестьяне были переведены на
выкуп. Пострадали бывшие крепостные и при размежевании зе¬
мель. Их наделы сократились в 36 губерниях Европейской России
на 18%*. Дворянская направленность реформы обеспечивала по¬
местному дворянству относительно безболезненную адаптацию к
новому хозяйственному укладу, но делалось это за счет основной
массы крестьянства. “Бедный народ тогда молчал, - писал о на¬
строениях в деревне ярославский гласный, - он волей-неволей
скрывал все накопившиеся на нем при разделе земель болезни и
язвы”2.
На таком мало приятном фоне началась работа органов самоуп¬
равления “по воспособлению сельскому хозяйству и улучшению
294
благосостояния сельского населения”. На деятельности земств, в си¬
лу многогранности и сложности стоявших перед ними задач, в той
или иной степени отразились все особенности и противоречия соци¬
ально-экономических процессов, происходивших в Российском госу¬
дарстве.
Земства представляли собой серьезную общественную силу.
Позиция органов самоуправления и их реакция на внутреннюю по¬
литику правительства естественно вызывает интерес исследовате¬
лей. Наиболее значимые “земские” вопросы получили освещение в
трудах известных отечественных историков: А.П. Корелина3,
П.Н. Зырянова4, А.В. Ефременко5, Г.А. Герасименко6, В.Г. Чернухи7,
М.С. Симоновой8 и других.
Ускорившееся после отмены крепостного права развитие капи¬
талистических отношений потребовало создания более гибких и эф¬
фективно работающих структур. Бюрократическая вертикаль вла¬
сти не могла самостоятельно справиться с управлением на огромной
территории империи с различными экономическими укладами. Кро¬
ме того, приходилось считаться с настойчивым стремлением дворян¬
ства сохранить в новых условиях свое влияние в государственной по¬
литике. Дабы смягчить претензии дворянства, власть попыталась
переориентировать “первое сословие” на местное самоуправление,
строго ограничив его функции.
Определяя круг “занятий” земских учреждений, самодержав¬
но-бюрократическая система преследовала вполне определенные
цели: переложить на плечи органов самоуправления самые за¬
тратные, хлопотные, трудные социальные и хозяйственные воп¬
росы. Одновременно правительство надеялось, что дворянство
как опора государственного строя сумеет сгладить на ниве само¬
управления социальные конфликты между отдельными слоями и
классами населения. Но благим намерениям мешала явная непос¬
ледовательность самой власти. Противоречивое отношение бю¬
рократии к органам самоуправления пронизывало все стороны
земской жизни.
Узким местом любого самоуправления является вопрос о фи¬
нансовых средствах. Для выполнения хозяйственных и социальных
задач земство получило право взимать особый налог с населе¬
ния -земский сбор, составлявший основу местного бюджета. В до¬
ходную его часть входили сборы с земель, лесов, городских недви¬
жимых имуществ, торгово-промышленных помещений, жилых до¬
мов в уездах, патентов на владение предприятиями. Все перечислен¬
ные объекты давали “окладные” доходы. К неокладным категориям
относились сборы с сельскохозяйственных, книжных и прочих скла¬
дов, судебная пошлина “с бумаг по делам гражданским, производя¬
щимся у земских начальников, городских судей, в окружных судах”.
Постепенно доход от неокладных категорий возрос до 15-20% об-
295
щих смет, особенно в Нижегородской, Тульской, Тверской, Кур¬
ской, Орловской, Саратовской, Харьковской, Черниговской, Яро¬
славской, Полтавской губерниях.
Наибольший доход земская касса получала вплоть до начала
XX в. от взимания налога с земель и лесов. В 1868 г. он равнялся 2/3
бюджета большинства земств, в 1880 г. - 61%, в 1890 г. - 73%9.
В первое десятилетие общая доходная часть смет увеличивалась
медленно и составила в 60-70-е годы всего 25 млн руб. Известные
русские финансисты профессор Ив. Озеров, Е. Максимов, А. Колы¬
чев и другие с тревогой писали о росте “безденежья” в местных ор¬
ганах самоуправления. “В истории русского земства все чаще и ча¬
ще повторяются случаи если не полной ликвидации дел от бездене¬
жья, от совершенно расстроенных финансов, - говорилось в работе
Максимова, - то, во всяком случае, замедление или прекращение
нормальной деятельности в таких существенных отраслях жизни,
нарушение в которых никогда не проходит даром для общества”10.
Слабое финансовое обеспечение земской деятельности, каким
бы парадоксом это ни казалось, искусственно поддерживалось пра¬
вительством и самим земством. Основным податным сословием по¬
сле отмены крепостного права оставалось крестьянство. По сово¬
купности всех окладных сборов общинная земля облагалась в 7 раз
выше частновладельческой11. Не был разработан и определен коэф¬
фициент доходности земель, лесов и промышленных предприятий.
Дворяне-землевладельцы преследовали свои групповые интересы,
тормозя оценочные работы. В результате налог на крестьянские зе¬
мли оказался выше, чем на помещичьи, хотя урожайность послед¬
них только по зерновым превышала урожайность на крестьянских
землях на 20-30%12.
Кроме земских налогов существовали еще “казенные” и “мир¬
ские” (государственный поземельный налог, выкупные платежи, на¬
туральная повинность, страховые взимания). По трем последним ви¬
дам налогов главными плательщиками были крестьяне. Земские со¬
брания снимали ]/з сборов с дворянского лесовладения, оцененного
по самым льготным расценкам “ввиду неопределенности их дохода
и затрат на охранение”13. Платежи, лежащие на надельных землях,
превышали в конце 80-х годов частновладельческие в 23 губерниях.
В Черноземном районе крестьяне уплачивали с десятины всякого
рода платежей 3 руб. 20 коп., а землевладельцы - 65 коп.14
Запрет по закону 1866 г. на взимание земского налога с про¬
мышленных и торговых предприятий с учетом их доходов и оборо¬
тов значительно снизил финансовые возможности органов самоуп¬
равления. Лишь к 1901 г. данная доходная статья возросла в среднем
до 15%. В то же время понизились с 25 до 15% сборы с гильдейских
свидетельств. Тысячи предприятий освобождались от земского на¬
лога, но надельные земли, даже с самым тощим доходом не имели
296
подобных льгот15. В 90-е годы промышленные и торговые объе¬
кты платили в кассу самоуправления в среднем 5% от чистой их
доходности, а с земель взимались 10%16. Еще большее несоответ¬
ствие ставок сборов в соотнесении с доходностью предприятий и
земель наблюдалось в этот период в Вологодской, Вятской, Кост¬
ромской, Московской, Олонецкой, Пермской, Псковской, Петер¬
бургской, Тверской, Херсонской, Уфимской губерниях. Завы¬
шенные ставки земских налогов с торгово-промышленных объе¬
ктов имели место лишь в Юрской, Орловской, Тульской, Симбир¬
ской губерниях17.
Определенный выигрыш получили уездные земства крупных
губернских городов за счет взносов с городских жилых помещений
(от 10 до 30% доходных смет). Губернские бюджеты пополнялись по
этой статье всего на 5-9% (кроме Московского, Петербургского,
Харьковского, Нижегородского, Екатеринославского земств)18. От¬
сутствие четкой регламентации в законе о земских повинностях вы¬
зывало конфронтацию между двумя ступенями самоуправления,
особенно при распределении взиманий с городских жилых помеще¬
ний. Эти доходные объекты стали яблоком раздора между город¬
скими и земскими органами самоуправления.
Покровительственная политика правительства молодой про¬
мышленности явилась объективной необходимостью. Однако пере¬
нос налогового бремени на одно, к тому же в массе своей экономи¬
чески наиболее слабое сословие не мог не затормозить развитие по¬
зитивных процессов в сельской жизни. В современной литературе
указывается, что земские доходы напрямую зависели от доходности
крестьянских хозяйств. В конце XIX в. увеличение земских средств
не превышало в среднем 2-3%, что объяснялось наступившим кри¬
зисом в сельском хозяйстве19.
Несбалансированность налоговой политики имела помимо эко¬
номических и психологические последствия. Достоянием гласности
становились сведения о недоимках с частновладельческих земель,
нередко превышавшие крестьянские. Сбор с почти бездоходной
мельницы уравнивался с прибыльным местным торговым заведени¬
ем. В сознании сельского населения росло сомнение в способности
земств облегчить условия жизни в деревне. Подобные настроения не
способствовали в первые десятилетия росту авторитета идеи само¬
управления. Недаром один из земских лидеров - И.И. Петрункевич
называл российское земство “зданием, построенным на песке, а его
фундамент - крестьянство - фигурировал в земстве лишь как пла¬
тельщик налогов”20. Для первой четверти земского века данный
вывод соответствует истине.
В целом вклад торговли и промышленности в местный бюджет
был в 3,5 раза меньше, чем земли и леса. Тем не менее с конца
70-х годов вплоть до 1900 г. буржуазные круги настойчиво требова-
297
ли ужесточения законодательства о земских окладных сборах. В
свою очередь, органы городского самоуправления оказывали давле¬
ние на правительство, ходатайствуя об изменении порядка земских
взиманий с городской недвижимости. Горнопромышленники Юга
России обвинили земства на своем Втором съезде в нарушении оце¬
ночных коэффициентов в пользу землевладельцев и в несоответст¬
вии затрат на образование и медицину собираемым средствам21.
Постоянные взаимные упреки землевладельцев и городской
буржуазии дополняли хаотичность финансовой системы органов
самоуправления. Они не получили права собирать и взыскивать
налоги. Эти функции осуществляли местные отделы министерст¬
ва финансов. В первую очередь взимались казенные налоги, во
вторую - земские. Население спешило расплатиться с казной,
а земство накапливало недоимки. В 1867 г. ситуация несколько
разрядилась: 12-процентное отчисление в пользу земств от обще¬
го налогового сбора соответствовало среднему доходному бюдже¬
ту учреждений самоуправления. Но с падением значения окладных
сборов в государственном бюджете баланс вновь нарушился, по¬
скольку в формировании земских доходов окладные сборы играли
главную роль.
В конце 80-х годов не получил одобрения правительства про¬
ект закона, инициированный местными деятелями, о выравнива¬
нии сборов с разных объектов владения. Надежды земцев на уве¬
личение доходов за счет сборов с торговли и промышленности не
оправдались. Конец 80-х годов приблизил земства к финансовому
краху. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на
некоторое изменение порядка взимания земских налогов. Закон
1890 г. предусмотрел отчисление по сметам 2% итога окладных
сборов, что позволило образовать запасные суммы и оборотный
капитал, предназначенный на покрытие расходов, “которые не
могут быть приостановлены”. Эта мера способствовала стабили¬
зации доходной части бюджета, но ликвидировать дефицит его не
могла. Поэтому собрания, не имея иного способа, ежегодно уве¬
личивали земские взимания. Торгово-промышленные круги ост¬
ро реагировали на установившуюся практику. Их недовольство
слилось с антиземской волной, организованной дворянской ари¬
стократией через “Московские ведомости”. Власть, вопреки
позиции большинства земств, под давлением антиземских сил
1риняла закон 12 июня 1900 г. Земствам было запрещено повы¬
шать по своему усмотрению земский сбор более, чем на 3% про-
нв предшествовавшего года. Безусловно, данное правило нанес¬
ло существенный удар по финансам земств. Из-за несовершенст-
а налогового законодательства органы самоуправления теряли
громные средства, столь необходимые на социальное и экономи-
;еское развитие.
Не меньший урон “местным пользам и нуждам” наносили так на¬
зываемые обязательные расходы. Закон 1864 г. к их числу относил:
устройство и содержание помещений для арестантов по приговору
мирового судьи, перевозку осужденных к местам заключения, наем
домов для рекрутов, содержание подвод для разъездов по админист¬
ративным делам, наем помещений для воинских команд и должност¬
ных лиц в случае передислокации войск, строительство и восстанов¬
ление дорог, ремонт мостов (губернского и уездного значений),
финансирование местных по крестьянским делам учреждений,
содержание общественного призрения, канцелярии по размежева¬
нию конюшни для полицейской службы и для медицинских потреб¬
ностей. Казенная повинность выкачивала в 70-80-е годы из земской
кассы до 70% средств.
К концу 80-х годов общая тенденция несколько меняется.
Обязательные расходы немного снижаются (до 48-65%), при
этом увеличивается доля “уездников” на отправление казенной
повинности (70-80%), но падают губернские затраты до 19-25%.
Земства в целом практически ничего не выиграли и по-прежнему
“захлебывались от натуральных повинностей”22. Как соотноси¬
лись статьи расходов обязательных с расходами на социальные и
хозяйственные нужды (“необязательные”), видно из следующих
данных (конец XIX в.)23:
Обязательные Необязательные
43% Медицина
Образование
Ветеринария
Содействие сельскому хозяй¬
ству и промышленности
Образование собственных ка¬
питалов
Содержание земского управ¬
ления (общее содрежание го¬
сударственного управления
обходилось в 13 - 14%).
Лишь в начале XX в. процент повинностей сократился до
10-15% в уездных земствах и до 1-3% - в губернских.
Налоговая проблема в России в условиях капиталистического
уклада превратилась в весьма болезненную. Земскими сборами тя¬
готились имущие классы, хотя в конце XIX в. они составляли в сре¬
днем 12—17 коп. с десятины (в Черноземных и Южных губерниях
23-28 коп.), в то время как государственный поземельный налог, до¬
бавленный для крестьян выкупными платежами, исчислялся в 1 руб.
20 коп.24 Увеличение удельного веса в российском бюджете косвен¬
ных налогов (явных и скрытых) усиливало действие налогового
пресса на все слои населения. Но наибольшие тяготы ложились на
26%
14%
15%
1%
3%
9%
299
крестьянство, в связи с чем реально возникала опасность социаль¬
ных конфликтов в деревне. Ее ощущали и земства и власть. Поэто¬
му была предпринята еще в 1872 г. попытка замены подушной пода¬
ти поземельной и введение подворного налога.
Поместное дворянство, утратившее право податной неприкосно¬
венности, не торопилось, в ущерб земской деятельности, с одобрени¬
ем проекта податной реформы. Позиция земцев по данному вопро¬
су совпадала с общедворянскими требованиями установления оклад¬
ных норм, пропорциональных доходности торгово-промышленных
предприятий и обороту их капиталов.
Таковы были источники и особенности формирования земских
бюджетов.
В 1865 г. земский бюджет 34 губерний составлял всего 5,6 млн
руб. С 1867 по 1872 г. доходы выросли на 50%, но существенно
улучшить финансовое обеспечение земств данный прирост смет
не мог в силу небольшой базовой суммы предыдущих лет.
В 1870-1879 гг. в связи с кризисом сельского хозяйства прирост
смет упал до 1% и менее. С 1880 по 1882 г. земские сметы увели¬
чивались на 1-5%, а бюджет достиг 20 млн руб. Голодные годы на¬
несли серьезный урон земским финансам. В сметах 1898 г. обозна¬
чился дефицит в 2-3%.
В начале XX в. бюджет вырос на 18%, достигнув 88 млн руб.
К 1904 г. сметы увеличились еще на 8%, а бюджет 34 земств соста¬
вил 105 млн руб.25
Рост бюджетных доходов в начале XX в. явился следствием
нескольких причин. Промышленные предприятия и городская не¬
движимость давали в 1903 г. земствам ЦПР и черноземных губер¬
ний от 28 до 65% дохода (Харьковское, Ярославское, С.-Петер¬
бургское, Владимирское, Московское). До 25-30% возросло уча¬
стие городов в формировании земских доходов в Вятской, Воро¬
нежской, Курской, Пермской, Полтавской, Рязанской, Самар¬
ской, Саратовской, Таврической, Тверской, Уфимской, Черни¬
говской губерний. Государство пришло на помощь, взяв на себя
недоимки прошлых лет (15 млн руб.), которые выплачивались
земствам в течение пяти лет.
Дореволюционные исследователи отмечали зависимость рос¬
та бюджета от внесенных в сметы сумм, получаемых единовре¬
менно из казны на образование школьно-строительных капита¬
лов. К началу века губернские земства почти полностью освобо¬
дились от “обязательных расходов”, что положительно повлияло
на работу земств.
Несмотря на значительный рост бюджета земств в абсолютных
цифрах, финансовое состояние не отвечало потребностям местного
хозяйства. Совокупный земский бюджет едва дотягивал до 5% от го¬
сударственного бюджета.
300
Таблица 1
Смета земских расходов по основным статьям'
Статьи расходов
Сумма,
в тыс.
Процент к
бюджету
На 1 челове¬
ка, в коп.
руб.
1900
1903
1900
1903
Участие в расходах правительства уч¬
реждений
5,765
7,5
5,5
10
8
Содержание земских учреждений
9,370
9,8
8,9
19
13
Устройство мест заключения
850
1,5
0,8
1,4
1,2
Дорожная повинность
6,570
11,2
6,1
15
9
Народное образование
19,700
17,4
18,8
24
29
Общественное призрение
1,880
1,7
1,7
2,4
2,4
Медицина
30,200
27,6
28,8
37
37
Ветеринария
2,450
2,0
2,3
2,8
3,7
Экономические мероприятия
3,500
2,6
3,3
3,6
5,3
Уплата долгов
6,300
11,3
6,0
15,3
24
Разные расходы
7,500
2,3
6,9
3,2
10,2
Образование оборотного капитала
3,750
3,1
3,5
4,3
5,5
Запасные суммы
2,000
2,2
19,3
2,9
3,0
На составление дорожного капитала
5,000
-
4,8
-
1,0
* Домнин М. Доходы и расходы 34 губерний :
Саратовская земская неделя. Кн. 12. 1903.
по земским сметам. 1903 //
Динамику расходов земств по 34 губерниям можно просле¬
дить по наиболее достоверным сведениям, представленным в сме¬
тах 1903 г. (общийгбюджет 105 млн руб.) (см. табл. 1). Главными
статьями расходов в земских сметах являлись народное образование
и медицина. На народное образование от 20 до 30% смет тратили
Вятское, Владимирское, Пермское, Московское, Олонецкое, Екате-
ринославское, Полтавское, Таврическое, Тверское, Харьковское,
Черниговское, Вологодское земства. 18-15% на образование выде¬
ляли Новгородское, Псковское, Санкт-Петербургское, Казанское,
Самарское, Уфимское, Костромское, Нижегородское, Курское, Са¬
ратовское, Тамбовское, Херсонское земства. Менее 15% отчисляли
на цели образования Калужское, Рязанское, Пензенское, Симбир¬
ское, Тульское земства. Основная доля затрат приходилась по статье
“образование” на содержание земских начальных школ (почти 50%).
Расходы на медицину в совокупном бюджете (от 20 до 35%) пре¬
вышали затраты на образование (борьба с эпидемиями, подготовка
медицинского персонала, содержание лечебных учреждений, закуп¬
ка лекарств и оборудования, организация оспенных телятников для
производства вакцины).
301
Экономические мероприятия земств обеспечивались слабо
(от 0,5 до 3,5% от расходных средств), о чем пойдет речь ниже.
Незначительные суммы выделялись собраниями на ветеринарию.
Содержание казенных учреждений и органов самоуправления обхо¬
дилось земской кассе в 17-14%, приближаясь к затратам на народ¬
ное образование.
Приведенные данные о расходных сметах земств свидетельству¬
ют о скромных финансовых ресурсах органов самоуправления в на¬
чале XX в., не говоря уже о более раннем периоде.
Обязанности земств
в текущих хозяйственных дедах
Круг занятий земств, как указывалось выше, строго регламен¬
тировался хозяйственными делами: заведование местными дорога¬
ми, школами, больницами, приютами, организация санитарного
наблюдения, ветеринарного контроля, пожарной безопасности.
Экономические задачи облекались в более неопределенную форму¬
лу: “воспособление” сельскому хозяйству, улучшение кустарной
промышленности, организация мелкого кредита.
Прежде чем перейти к рассмотрению земской работы в эконо¬
мической области, кратко остановимся на так называемых “обяза¬
тельных” функциях земств. В первое десятилетие новые органы
самоуправления более активно проявили себя именно при их выпол¬
нении. Управы отпускали средства на “квартирную повинность”,
на расходы по тюремному ведомству и полицейской части, на
финансирование крестьянских сословных учреждений, на организа¬
цию торговых точек, ярмарок и санитарного надзора. Высочайше
утвержденными “Правилами” 1863 г. “Об устройстве сельского
состояния” на органы самоуправления возлагалась ответственность
за исполнение натуральных повинностей. К их числу относились
дорожная, этапная, почтовая, сусликовая и другие.
Наиболее обременительной для сельского населения оказалась
дорожная повинность. Этот шлейф крепостнических порядков дол¬
го путался в ногах земцев, был яблоком раздора между губернскими
и уездными управами и городскими думами. Закон гласил: “оставить
на обязанности крестьян выполнение работ, нужных для устроения
и исправления содержания грунтовых, почтовых, торговых, воен¬
ных дорог, а равно и естественных бичевников. Отпуск лесных ма¬
териалов оставить на обязанности всех землевладельцев, имения ко¬
их приписаны к исправляемому участку”26.
Дороги, даже в местностях, прилегающих к столице, были
“в плачевном состоянии”. Эта оценка доставшегося учреждениям
самоуправления наследства давалась почти всеми уездными собра-
302
ниями, вынужденными тащить воз натуральных повинностей.
Уездники зачастую конфликтовали с губернскими управами из-за
средств на ремонт и реконструкцию мостов, дамб, трактов. Стал¬
кивались уездники и между собой при разграничении участков,
подлежащих ремонту. Помещики “выражали неудовольствие” обя¬
занностью поставлять лес на дорожное строительство. Крестьяне
отвлекались от хозяйственных дел в самую страдную пору. “Доро¬
ги везде чинятся плохо, - сетовала управа Петергофского уезда, -
на 449 верстах дорог и трактов занято 18 880 сельских обывателей.
Землевладельцы должны безвозмездно отпускать материалы.
И труд и материалы плохие. Работы начинаются после стаяния
снега и продолжаются до зимы”27.
Уездные земства пытались ужесточить требования к участни¬
кам дорожных работ. Крестьян заставляли вывозить к обочине
крупный или рассыпчатый булыжник, без примеси глины, затем
дробить его на куски не крупнее яйца. Материал осматривался поли¬
цией и дорожным смотрителем и после соответствующего разреше¬
ния рассыпался весной и осенью. Зимой, не менее двух раз, камень
доставлялся на участки будущего ремонта. Полиция имела право
в любой момент потребовать исправления дорог, мостов, давая на
то недельный срок, но строгости “не привели к позитивным
результатам”. Мосты быстро подгнивали, дороги размывались,
обочины превращались в канавы. В многочисленных ходатайст¬
вах губернских и уездных земств в Министерство государственных
имуществ содержались просьбы “поставлять на ремонт и строи¬
тельство, хотя бы мостов, качественную технику и лес за государ¬
ственный счет”. Но такая практика наблюдалась только при про¬
кладке железных дорог, в связи с чем в выигрышной ситуации
оказалось Московское земство. В 80-х годах управа смогла ассигно¬
вать средства (175 тыс. руб.) на шоссирование (булыжник)
Старо-каширского и Богородского трактов; 3500 руб. получила зве¬
нигородская управа на строительство моста через р. Малая Истра28.
Обременительная и малоэффективная повинность вызывала не¬
довольство крестьян. Гласные - представители их интересов -хода¬
тайствовали о замене натуральной повинности денежной, но при
условии справедливого распределения соответствующего сбора ме¬
жду всеми группами населения. Однако большинство губернских
собраний отрицательно относилось к такой инициативе, усматривая
в ней оскорбительное для первого и второго сословия значение.
Крестьяне, в свою очередь, расценивали позицию губернских орга¬
нов как “господскую”. «От земцев случается слышать вовсе уж не
земские, а “сословные” речи, - писал гласный-крестьянин, - надоб¬
но желать одного, чтобы было поменьше заботливости о своем соб¬
ственном “я” и о своих усадьбах, откуда они непременно управляют
крестьянским людом»29.
303
Уездные собрания своей властью изменяли вид дорожной по¬
винности, чередуя денежную с натуральной. Только после револю¬
ции 1905-1907 гг. натуральные повинности были отменены, но не
повсеместно.
С дорогами земствам не везло долго. Едва появившись на свет,
с пустой казной за плечами и при полном отсутствии опыта, земские
собрания (Новгородское, Калужское, Казанское, Воронежское,
Саратовское, Орловское, Херсонское и некоторые другие) возбуди¬
ли ходатайства на получение железнодорожных концессий под
гарантии земских сборов для строительства железнодорожных и же¬
лезноконных путей сообщения. Участие земств в столь серьезном
деле было малоудачным. Кое-где (Саратовская, Воронежская
губернии) дороги построили, но это мероприятие чуть не кончилось
банкротством земств. Министр внутренних дел А. Тимашев осудил
земский энтузиазм и ограничил выдачу железнодорожных концес¬
сий земствам “лишь для проведения веток местного значения под
размер гарантий, не превышающих 20% сборов, при обязательном
согласии всех уездных земств”30.
Дорожное дело в губерниях сдвинулось с точки замерзания,
когда земства по закону 1 июня 1895 г. получили право создавать до¬
рожный капитал. Он составлялся на основе той части обязательных
расходов, от которых освобождались земства (содержание мировых
судебных по крестьянским делам учреждений и статистических ме¬
стных комитетов).
Из дорожного капитала земства выделяли средства уездникам
для ремонта дорог. Проселочные дороги, а их было большинство,
содержались и в конце XIX в. за счет сельских обществ и землевла¬
дельцев, т.е. оставались “повинностью”, которая обходилась населе¬
нию недешево (70 руб. за версту).
Губернские земства отличались умением переводить часть до¬
рог, находящихся на их балансе, в разряд казенных, а чаще всего
уездных, что нередко приводило к конфликтным ситуациям с МПС
и уездными управами. Лишь в начале XX в. ситуация несколько раз¬
рядилась, когда появилась возможность ассигновывать на дорожное
дело до 10% уездной сметы.
Строительство подъездных путей к железнодорожным станци¬
ям облегчило дорожную проблему Московскому, Тверскому, Перм¬
скому, Рязанскому, Новгородскому, Смоленскому, Вятскому, Кур¬
скому и другим земствам.
Земства ЦПР, особенно Московское, получив в хозяйственное
ведение часть казенных дорог, ввели по разрешению правительства
в 70-х годах XIX в. шоссейный сбор. Кроме того, им выдавалось из
казны по 400 руб. за версту на ремонт дорог. На сэкономленные от
этих сумм деньги покрывались каменным покрытием (частично)
грунтовые пути. За счет резерва, созданного из казенных средств,
304
было построено 650 верст дорог с твердым покрытием31. Казна по¬
могала техническим обеспечением строительства дорог и кадрами
специалистов. Значительные затраты - до 5-15% сметы на содержа¬
ние и строительство дорог выделяли Московское, Екатеринослав-
ское, Рязанское, Харьковское, Херсонское, Костромское, Вологод¬
ское, Тамбовское и Петербургское земства.
В конце XIX в. правительство, идя навстречу земским просьбам,
разрешило 3-процентный кредит из казны на строительство дорог.
Тем не менее острота проблемы не снималась. Сказывались отсут¬
ствие техники, кадров, да и финансовые средства не соответствова¬
ли потребностям.
Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления
должна была строиться на твердом фундаменте земской статистики.
Но на первых порах ей отводилась весьма скромная роль: “обеспе¬
чение более правильного поступления казенных мирских и земских
сборов”. Создаваемые статистические бюро с малыми штатами
(3-4 человека) составляли списки волостей, селений, сельских об¬
ществ, выясняли количество душевых наделов, строений и т.д. Пер¬
вые статистические бюро возникли при Московской, Тверской,
Херсонской, Черниговской управах. К началу 80-х годов статистики
имелись в 20 земствах из 34. Но их функции мало отличались от су¬
ществовавших ранее аналогичных казенных служб. Инициаторами
придания земской статистике научно-практического направления
выступили Русское географическое, Вольное экономическое и Ми¬
нералогическое общества. ВЭО предложило вновь создаваемым
статистическим структурам провести обследование местностей
“с целью получения достоверных сведений социально-экономиче¬
ского развития губерний”32. В разработанной ВЭО анкете значились
вопросы: 1. Число и разряд дворов; количество населения, земли и
распределение ее по угодьям; количество арендованной земли, посе¬
вы зерновых и урожаи, состояние скотоводства; 2. Все виды плате¬
жей крестьян; 3. Пути сообщения; 4. Материалы по образованию;
5. Частное землевладение. Распределение личного землевладения,
состояние имений, сделки землевладельцев с крестьянами по арен¬
дованию земель и найму рабочих.
Губернские собрания не спешили с реализацией научных идей.
Их настораживали результаты исследований, да и со статистиками
отношения складывались неровно. Кратковременное существова¬
ние Херсонского, Новгородского, Тульского, Курского, Смоленско¬
го, Тамбовского бюро объяснялось резким недовольством гласных-
дворян представленными управам материалами обследований. Груп¬
повые интересы одержали верх над объективностью.
Права гражданства земская статистика обрела в голодные годы.
К концу XIX в. затраты на нее в передовых земствах достигли
5-8 тыс. руб. в год. Значение и отдача статистической работы
305
умножились в связи с организацией экономических советов, комите¬
тов и становлением земской агрономии.
На поприще земской статистики трудились выдающиеся специ¬
алисты. Среди них А. Вернер, С. Блеклов, В.И. Орлов, В.Е. Варзар,
В.С. Пугавин, С.А. Харизоменов (один из первых применил теорию
табличной обработки материалов), В.А. Щербина, Н.Н. Романов,
П.И. Неволин, П.А. Благовещенский, видный ученый Н.А. Каблу¬
ков - активный деятель ВЭО, С.Ф. Руднев, Н.Ф. Анненский - лидер
либерального народничества, И.П. Белоконский - известный дея¬
тель земской оппозиции, И.М. Красноперов, В.И. Покровский и дру¬
гие33. Труды земских статистиков не потеряли своего научного зна¬
чения до сих пор. Результаты обследований крестьянских дворов,
земледелия и состояния сельского хозяйства легли в основу научно¬
го труда В.И. Ленина “Развитие капитализма в России”.
Многие земские статистики принимали активное участие в об¬
щественной жизни, были членами народнических организаций, по¬
литических партий. Часть из них впоследствии работала в централь¬
ных советских учреждениях.
Судьба земских служащих “третьего элемента” не была безоб¬
лачной. За принципиальность серьезно пострадал Иппатий Ана¬
тольевич Вернер. Зимняя сессия 1886 г. Курского собрания приняла
беспрецедентное решение - сжечь труд по обследованию губернии и
навсегда запретить автору работать в статистических отделах.
Столь суровый приговор был вынесен автору, получившему “Золо¬
тую медаль” в Московском государственном университете именно
за этот, вызвавший гнев курян труд34.
Столичные университеты, научные общества с большой надеж¬
дой смотрели на учреждения самоуправления. При содействии зем¬
ства проводились почвенные, геологические, метеорологические
исследования. Часть земских собраний проявила интерес к разра¬
боткам ученых. “Высокая бедность населения, малая производи¬
тельность земли или недостаточность надела заставляют особенно
желать водворения какой-либо отрасли местной промышленности
на базе дешевого сырья, - говорилось в докладе управы Симбирско¬
го земства, - но средств на проведение серьезных исследований
в бюджете нет “35; Новгородское и Тверское земство просили денег
у фабрикантов и помещиков на геологические изыскания, но они не
откликнулись на общественные интересы. Земцам помогло “Рус¬
ское географическое общество”, оплатив 2/з расходов.
Рязанское, Курское, Орловское, Херсонское, Пензенское земст¬
ва выделили одноразовые ассигнования на выяснение природных
условий, связанных с состоянием естественных водохранилищ, удо¬
брений, строительного сырья. Большинство земств считало обязан¬
ностью правительственных ведомств выдавать средства и посылать
специалистов-геологов для обследования недр.
306
По приглашению Нижегородского и Полтавского земств
комиссия во главе с известным ученым В.А. Докучаевым в течение
трех лет проводила почвенные изыскания в губерниях. Недостаток
средств ограничил масштабы исследования, тем не менее результа¬
ты ее работы воплотились с помощью научной общественности в
15-томный труд, не потерявший своей значимости и в последую¬
щее время. В Полтавской губернии на базе материалов комиссии
В.А. Докучаева был создан Земский историко-естественный му¬
зей.
В конце XIX - начале XX в. вопросы почвенно-минералогиче¬
ских исследований поднимаются в собраниях в связи с проблемами
кустарной промышленности.
На земства, в качестве обязательных дел, возлагалось обеспече¬
ние противопожарных мероприятий, в том числе страхование от ог¬
ня. Начиная с 70-х годов обязательному страхованию подлежали все
сельские постройки. Страховые нормы по закону 1897 г. распреде¬
лялись на погубернские, поуездные и порайонные, и устанавлива¬
лись земскими собраниями.
В среднем земства, уделявшие внимание сбору страховых взно¬
сов, получали от 200 до 300 тыс. руб. в год, что обеспечивало каж¬
дое строение компенсацией на 17-23 руб. В 1903 г. страховое обес¬
печение повысилось до 45 руб. Во Владимирской, Новгородской,
Курской, Рязанской, Тверской, Екатеринославской, Бессарабской,
Херсонской, Таврической, Черниговской губерниях страховые вы¬
платы повышались до 50 - 88 руб.
Недоимки в губерниях с плотным населением и повышенным
риском достигали пятикратного размера страховых платежей.
Страховые премии взимались из расчета 2/3 от оценочной стоимо¬
сти строений, но могли быть повышены в зависимости от строи¬
тельного материала, размера и удаленности постройки от других
объектов.
Страховые вознаграждения повышались незначительно, по¬
скольку деревянные постройки горели очень часто. За 30 лет - с
1871 по 1901 г. - выплаты увеличились в 2,5 раза - с 17 до 45 руб., в
то время как страховой капитал за это время вырос почти в 5 раз (с
5 млн до 19 млн руб.).
Большое значение для противопожарных мероприятий имели
предупредительные меры. Земства Вятской, Новгородской, Твер¬
ской, Пензенской, Курской губерний выдавали небольшие кредиты
на устройство глиноземных, тесовых, черепичных крыш. С целью
удешевления материала Московское, Новгородское, Вятское, Воло¬
годское, Харьковское, Таврическое, Екатеринославское земства
способствовали организации мастерских для изготовления черепи¬
цы и выдавали кредиты на закупку кровельного железа. Новгород-
307
ское, Вятское, Курское, Тверское земства открыли курсы для подго¬
товки мастеров печного, кровельного дела. На предупредительные
мероприятия земства истратили к началу века почти 3 млн руб.36
Принятые меры лишь частично решали противопожарные задачи.
В последующие годы земства прибегли к более совершенным мето¬
дам борьбы с пожарами, перейдя к практике расселения сел, дере¬
вень, перепланировки хозяйственных дворов, замене соломенных
крыш, ликвидации курных изб, поскольку таковые в начале века
еще имелись.
Земства в условиях кризиса земледелия
После отмены крепостного права общественный климат изме¬
нился в лучшую сторону. Выросла производительность труда, повы¬
силась урожайность зерновых культур, увеличилось народонаселе¬
ние, сложилась удачная экспортная конъюнктура для российского
хлеба. Но этих положительных обстоятельств было недостаточно
для создания условий устойчивого подъема сельского хозяйства и
улучшения благосостояния населения. Во многом от правительства
и новых органов самоуправления зависело разовьются или затормо¬
зятся позитивные процессы в деревне.
К сожалению, укоренившийся взгляд на крестьянство, как на
дешевую рабочую силу, податное сословие оказал отрицательное
воздействие на крестьянскую политику правительства и на поме¬
щиков, получивших мандат общественного земского деятеля.
«Попробовав “нови”, народ повеселел, - писал смоленский земле¬
владелец А.Н. Энгельгардт, - но... не долго ликовали крестьяне...
Чтобы расплатиться теперь со всеми повинностями, мужику нуж¬
но тотчас продать хлеб, скот, коноплю... Деньги требуют, из во¬
лости нажимают, описью имущества грозят, в работу недоимщи¬
ков ставить обещают. Плохо. Неурожай - плохо. Урожай - тоже
плохо. Помещичьи интересы, интересы купца землевладельца,
богатого крестьянина идут вразрез с интересами основной массы
крестьян... Прошло уже 18 лет, а помещичье хозяйство нисколь¬
ко не подвинулось, напротив того, с каждым годом оно все более
падает... И крестьяне затеснены, бедны... Земледелие в упадке...
Государство бедно. Новые панки хозяйство ведут самым рутин¬
ным способом, они занимаются деревенским ростовщичеством,
разным маклачеством, никакого прогресса в их хозяйствах не
видно. Все их дело заключается в выжимании сока из мужиков»37.
За каждой строкой “Писем” автора - масштабность задач, встав¬
ших перед российским земством.
Отгремели торжественные открытия первых сессий земских со¬
браний, и повседневность со всей остротой поставила вопрос “с чего
308
начать?”. Приоритеты хозяйственно-экономической политики оп¬
ределялись медленно. В них не было системы. От полезных меро¬
приятий зачастую отказывались. Энтузиазм романтиков сменялся
унынием.
Малоэффективность мероприятий в хозяйственно-экономиче¬
ской области в первый период существования земских учреждений
объяснялась не только отсутствием опыта работы новых органов
самоуправления. Безусловно, давала о себе знать ментальность по¬
мещиков и крестьян, связанная с традициями эпохи крепостного
права. Но большее значение, по-видимому, все-таки имела общая
направленность политики государства по крестьянскому вопросу.
В 60-е и до конца 70-х годов в большинстве губернских собраний
преобладали настроения, близкие к правительственной официаль¬
ной точке зрения на крестьянство. Реформаторы либерального тол¬
ка из среды высшей бюрократии считали, что после освобождения
от крепостной зависимости самодостаточное по своей сути сословие
крестьян-земледельцев без особой помощи и поддержки, самостоя¬
тельно выкарабкается из нужды, поднимет культуру сельскохозяй¬
ственного производства, создаст слой крепких “хозяев” по образцу
западного фермерства, стоит только правильно организовать кре¬
дитную систему.
В земских собраниях на первых порах подобная точка зрения на¬
шла своих последователей, тем более, что в деньгах остро нужда¬
лись не только крестьянские, но и дворянские хозяйства, оказавши¬
еся в ходе крестьянской реформы на грани разорения.
По данным земской статистики количество землевладельческих
хозяйств в Московской, Санкт-Петербургской, Тверской, Псков¬
ской, Тульской, Владимирской, Рязанской, Симбирской, Калужской,
Смоленской, Новгородской, Саратовской губерниях значительно
уменьшилось (в 1,5-2 раза), о чем постоянно говорилось на земских
собраниях. Так, в Костромской губернии число усадеб сократилось
к 1873 г. с 1250 до 398, из которых 308 были накануне краха38. Мос¬
ковское земство в 1877 г. создало специальную комиссию для выяс¬
нения причин упадка частновладельческих хозяйств, при этом отме¬
чался рост процесса распродажи усадеб и перехода помещиков на
государственную службу39.
Земства, пытаясь смягчить издержки реформ для дворянского
землевладения, активно ходатайствовали перед министерствами об
учреждении земского банка. Увеличение земских собраний идеей
кредитных учреждений, в частности земскими банками, объясня¬
лось заинтересованностью помещиков, медленно приспосабливаю¬
щихся к новым условиям хозяйствования. Долгосрочный кредит под
залог имений уменьшал налоговые ставки. При учреждении банков
использовались дорожный и продовольственный фонды. Непокры¬
тые кредиты в дальнейшем были списаны на убытки от пожаров.
309
Принятые меры, несмотря на кратковременность существования
земских банков, в определенной степени компенсировали финансо¬
вое оскудение имений. Однако социальная односторонность проек¬
тов земских банков вызвала критику в обществе да и в самих собра¬
ниях. В Тамбовском губернском земском собрании проект банка
был отвергнут по причине, озвученной гласным Б. Чичериным. “Ка¬
питалы, в накоплении которых участвовало главным образом сель¬
ское население, не могут быть обращены на устройство банка, по¬
лезного только для крупного землевладения”, - заявил Б. Чичерин40.
Московские гласные идею земских банков признали несоответ¬
ствующей потребностям сельской массы. К середине 70-х годов от
нее фактически отказались Петербургское, Смоленское, Новгород¬
ское, Московское, Воронежское, Казанское, Симбирское, Харьков¬
ское, Тверское, Екатеринославское, Курское и другие земства, лишь
Херсонский губернский Поземельный банк продолжал свою дея¬
тельность в Новороссии. Правительство также прекратило утвер¬
ждать “Постановления” собраний об открытии земских банков.
В мае 1871 г. Министерство финансов разрешило участвовать
земствам в организации обществ взаимного кредита. Но эти обще¬
ства не получили широкого развития и действовали лишь в некото¬
рых уездах пяти губерний (Московской, Новгородской, Санкт-Пе¬
тербургской, Нижегородской, Харьковской). По закону 1898 г. зем¬
ства лишились права учреждать подобные общества.
Признаки надвигавшегося кризиса - неурожай в Европейской
России в конце 70-х годов, падение цен на хлеб на международном
рынке, упадок культуры земледелия, увеличение числа малоземель¬
ных хозяев - отрицательно сказывались не только на крестьянах, но
и на землевладельцах. Необходимо было остановить сползание де¬
ревни к кризису, опасному по своим последствиям и для помещиков.
Сессии земских собраний второй половины 70-х годов Москов¬
ской, Тверской, Екагеринославской, Таврической, Новгородской,
Уфимской, Рязанской, Псковской, Санкт-Петербургской и других
губерний, ссылаясь на материалы статистики, били тревогу по пово¬
ду ухудшения общей экономической ситуации в сельском хозяйстве.
“Многочисленные исследования обнаружили, - констатировало
Московское губернское собрание, - что в большей части России хо¬
зяйство пришло в упадок, платежные силы уменьшились, а это вы¬
зывало значительное накопление недоимок”41.
Несмотря на почти повсеместное признание факта низкой пла¬
тежеспособности сельского населения, земцы продолжали искать
выход из экономических трудностей посредством создания кредит¬
ных учреждений. Поэтому большинство собраний активно отклик¬
нулись на инициативу группы либеральных земцев во главе с новго¬
родским гласным князем А.И. Васильчиковым. Их идея мелкого
крестьянского кредита поддерживалась Московским обществом
310
сельского хозяйства. Созданный МОСХ специальный Комитет
сельских ссудосберегательных и промышленных товариществ
призвал земства содействовать развитию сельской кредитной коопе¬
рации. Мелкий крестьянский кредит “земцы рассматривали как
панацею, альтернативную дорогим агрономическим мероприятиям,
полагая, что достаточно будет снабдить крестьян основным капита¬
лом и небольшими оборотными средствами, чтобы уже на этой
основе начать повышать доходность хозяйственной деятельности
посредством покупки недостававшей земли, скота или сельскохозяй¬
ственного инвентаря”42.
В распространении простейшей формы кооперации были заин¬
тересованы и помещики. Для них открывалась возможность про¬
дать излишки малоудобной усадебной земли, на более выгодных
условиях сдавать землю арендаторам, регулировать цены на зерно¬
вые культуры. В собраниях высказывались надежды на благотвор¬
ное влияние кооперации на земскую работу, включая упорядочение
поступлений окладных сборов.
Но дистанция между признанием идеи и практическим воплоще¬
нием ее оказалась значительной. Еще в 60-х - начале 70-х годов
абсолютное большинство земств не признавали факта малоземелья.
Тем не менее дискуссии в собраниях о мелком кредите непосредст¬
венно увязывались с малоземельем, как отрицательным явлением
для крестьянского хозяйства. С помощью кредитной кооперации
дворянская часть собраний пыталась улучшить финансовое обеспе¬
чение крестьян, дабы повысить их способность приобретать или
арендовать дополнительную землю. Помещики, в свою очередь, бы¬
ли заинтересованы именно в крестьянине-арендаторе, видя в нем
преграду для перехода имений в руки других (неземледельческих)
сословий.
Правда, сомнения в успехе начатого предприятия проявлялись
даже в земствах-пионерах в деле организации мелкого кредита. Так,
Московское губернское земство еще в 1871 г. пессимистически отне¬
слось к рекомендациям МОСХ и Комитета ссудо-сберегательных
товариществ, признав их “недостаточно изученными”43. Орловские
земцы считали обязанностью правительства заниматься “распреде¬
лением и финансированием приобретения крестьянами земель”44.
Рязанское, Симбирское, Тамбовское собрания придерживались ана¬
логичной точки зрения. Тверское и Таврическое земства считали
возможным использование фондов запасного капитала выкупной
операции для организации мелкого кредита.
Почти во всех собраниях предметом озабоченности стали усло¬
вия получения ссуд для бедных слоев крестьянства. В докладах
управ говорилось о дефиците средств пайщиков и земств: “...на по¬
купку небольшого количества земли потребуется денег в два раза
больше тех сумм, которые смогут выдать товарищества. Остальную
311
часть пайщики должны будут занимать за громадные проценты у ку¬
лаков, и те будут по-прежнему держать их в своих руках и вынуж¬
дать платить такие суммы, которые не покроет доход с земель”45.
Несмотря на неуверенность в успехе, Московское, Тверское,
Смоленское, Полтавское, Пермское, Новгородское, Воронежское,
Вятское, Таврическое, Херсонское, Харьковское, Саратовское,
Курское, Екатеринославское, Ярославское земства выделяли ссуды
на открытие сберегательных товариществ.
В 1870 г. в Костромской губернии (Ветлужский уезд) учреждает¬
ся Рождественское товарищество. Затем эта форма кредитной коо¬
перации распространяется в других губерниях. Новгородские земцы
за 2 года выдали кассам кредит более 10 тыс. руб. К 1875 г. общая
величина ссуд товариществам достигла 68 тыс. руб. В 1873 г. в гу¬
бернии действовали 30, а в 1877 г. - 40 товариществ с оборотом
в 1,5 млн руб.46
В Псковской губернии к концу 70-х годов возникли более 30 то¬
вариществ. В Смоленской губернии в этот период действовали
25 товариществ, а в Тверской 14.
Кредитная кооперация в форме ссудосберегательных касс полу¬
чила широкое распространение в Московской (34 товарищества),
Тульской, Саратовской, Таврической, Бессарабской, Херсонской,
Воронежской, Тамбовской губерниях, хотя воронежские и тамбов¬
ские земцы считали, что государственная забота об организации зе¬
мельного кредита должна проявляться активнее. Петербургская,
Вятская, Вологодская, Казанская, Владимирская, Московская, Там¬
бовская управы ассигновывали на товарищества от 5 до 15 тыс. руб.
Нижегородское собрание утвердило кредит десяти товариществам в
размере 73 тыс.руб. В большинстве губерний выдавались незначи¬
тельные ссуды - от 1 до 3 тыс. руб., а сам мелкий кредит рассматри¬
вался как экспериментальный47.
5-6-процентные ссуды получали пайщики на основе круговой
поруки. Срок погашения кредита колебался от 2 до 6 лет. Москов¬
ское земство высказалось за долгосрочный кредит: 18 лет под
10% годовых. С целью ликвидации разобщенности земств и обмена
опытом было проведено 5 съездов представителей товариществ в
Москве, Пскове, 2 съезда в Смоленске и в Таврической губерниях.
На съездах 1876-1879 гг. поднимался главный вопрос: “Насколько
ссудосберегательные товарищества могут удовлетворить население
и какие другие формы надо изыскивать”48.
Пик развития кредитной кооперации в XIX в. пришелся на нача¬
ло 80-х годов. Ссудосберегательные кассы действовали в 295 уездах.
Число участников возросло в 80-х годах до 270 тыс. С 1870 по 1887 г.
в земских губерниях действовали 1200 товариществ, однако лишь ]/3
(400 касс) возникли при непосредственном участии земств49. Волост¬
ные кассы распространения не получили. Статус кредитного учреж-
312
дения на волостном уровне обрели ломбарды, выдававшие ссуды
под залог недвижимости и хлеба.
В начале 80-х годов повсеместно увеличивалось число задолж¬
ников. Собрания констатировали многочисленные факты “изгнания
бедных и беднейших пайщиков из товариществ”. В правлениях касс
на руководящих должностях находились помещики, зажиточные
крестьяне, духовенство. Они были не заинтересованы в несостоя¬
тельных пайщиках и тем самым расходились с позицией земств, про¬
водивших линию на вовлечение малоимущих слоев населения в кре¬
дитную кооперацию.
“Ссудосберегательные товарищества, - констатировали мос¬
ковские земцы, - остаются недоступными для лиц беднейших,
а сельским обществам в полном составе оказывают мало помощи;
в них выступает преобладание богатых лиц, в их числе есть и такие
землевладельцы, которые, сами не нуждаясь в ссудах, берут их для
того только, чтобы передавать другим за возвышенный процент”50.
Справедливость вывода москвичей подтверждается мнениями дру¬
гих земств. Полтавское и Уфимское земства считали нецелесооб¬
разным продолжать практику кредитования земельных операций
через ссудосберегательные кассы, поскольку они не учитывали ин¬
тересов мелких собственников и беднейшего населения51.
Хаос в оформлении документации, нарушение уставов, присвое¬
ние денег без возврата ссуд привели к утрате земского контроля за
сберегательными товариществами. Земства охладели к идеи мелко¬
го кредита, хотя и не снимали с себя определенной вины за неудач¬
ный опыт. Многие гласные называли большой ошибкой органов са¬
моуправления стремление добиваться возврата кредита, не вникая в
суть деятельности касс. К середине 80-х годов количество товари¬
ществ уменьшилось. Так, в Московской губернии осталось всего
9 товариществ (из 34), в Курской - 5 из 11, в Херсонской - 11 из
19 касс52.
Обилие проблем в крестьянском хозяйстве затрудняло поиски
эффективных форм народного кредита. Несоизмеримыми оказа¬
лись величина дырок на крестьянском кафтане и размер лоскутьев,
найденных для их штопки.
Полностью от идеи мелкого кредита земства, тем не менее,
не отказались. Тверское, Московское, Ярославское, Костромское,
Херсонское, Полтавское собрания практиковали выдачу ссуд, по¬
крывавших 40-50% стоимости земли сроком на 3-5 лет под “госу¬
дарственный” процент. Такая форма кредитования была выгодна
зажиточным слоям деревни. При этом первоначальный замысел -
помощь беднейшей части населения - утратил свой смысл.
Земства, как указывалось выше, являлись сторонниками долго¬
срочного кредита. Эффективность и надежность его должна была
поддерживаться участием государства. Поэтому земства настойчиво
313
ходатайствовали об открытии Крестьянского Поземельного банка.
В 1882 г. правительство удовлетворило просьбу органов самоуправ¬
ления, но фактически устранила их от участия в деятельности банка.
На “бюрократизацию” Крестьянского банка земцы, особенно чер¬
ноземных губерний, отреагировали пассивностью в земельной поли¬
тике. Из 274 уездных и губернских земств только 8 губернских и
17 уездных принимали активное участие в содействии расширению
площади крестьянского землепользования53. Московское, Тверское,
Ярославское, Костромское, Таврическое, Новгородское, Полтав¬
ское, Херсонское земства выдавали ссуды сельским обществам на
приобретение земли. Наибольшее количество земли купили сель¬
ские общества в Тверской губернии - около 30 тыс. десятин, в Яро¬
славской - 12, в Таврической - 9, в Костромской - 5, в Московской -
3 тыс. десятин.
Общинникам выдавались ссуды по 125 руб. на мужскую душу
в рассрочку на 5-12 лет, но процент был несколько выше, чем в
Государственном банке54.
В земских ходатайствах высказывалась критика в адрес Кресть¬
янского банка. Земцы были недовольны устранением их из посред¬
нических операций банка, высоким процентом возврата ссуд, что за¬
крывало доступ в банк малосостоятельным заемщикам. Подчинение
Крестьянского поземельного банка местной администрации земцы
восприняли не иначе, как “угрозу дворянскому землевладению”.
Орловское, Екатеринославское, Курское, Симбирское, Саратовское
и другие земства в полном единодушии с дворянскими собраниями
потребовали от правительства учреждения Министерства земледе¬
лия и Дворянского поземельного банка.
В конце 80-х годов в уездных земствах развились новые фор¬
мы народного кредита для определенных крестьянских нужд. Не¬
большие суммы (1-5 тыс. руб.) ассигнуются на осушение болот,
орошение полей, покупку лошадей, инвентаря, семян. Отмечается
некоторое оживление интереса к кредитной кооперации в ряде
земств. Очередная сессия 1887 г. Московского собрания разреши¬
ла кредит в 3 тыс. руб. для приобретения сельскохозяйственных
орудий и раздачи их крестьянам в рассрочку. Аналогичное реше¬
ние приняло Вятское земство. Кредит в 11 тыс. руб. получили
“уездники” для продажи орудий сельскохозяйственным общест¬
вам. Тверское и Уфимское земства выделили ссуды безлошадным
крестьянам. Кредитные операции через склады семян и инвентаря
осуществлялись в Псковском, Костромском, Смоленском, Пол¬
тавском, Воронежском, Таврическом земствах. Такая форма кре¬
дитной кооперации, по мнению земцев, имела предпочтение перед
ссудосберегательными кассами, поскольку кредиты употребля¬
лись на производственные нужды и способствовали развитию
агрокультурных мероприятий.
314
Первый земский опыт с кредитными учреждениями, основанны¬
ми на обороте капитала, оказался малоуспешным в силу разных
причин: бедность основной массы населения, низкий уровень земле¬
делия и товарно-денежных отношений, противоречивость государ¬
ственной кредитной политики, организационные промахи самих
земств в начатом деле.
Параллельно с кредитной кооперацией земства Нечерноземно¬
го района пытались поставить на ноги обрабатывающий сектор ме¬
стного хозяйства путем артельной кооперации в деле производства
молочных продуктов. Идея развития артелей была в 60-70-е годы
XIX столетия очень популярной среди общественных деятелей, уче¬
ных, мировоззренчески сввязанных с народнической идеологией.
За развитие артелей выступал выдающийся русский ученый
М.И. Менделеев, крупный философ Н.Ф. Федоров и другие.
Земские собрания Тверской, Вятской, Ярославской, Вологод¬
ской, Новгородской губерний активно содействовали устройству
артельных сыроварен. В Ярославской губернии по инициативе
земств возникло 11 сыроварен, в Вологодской - 10, в Вятской - 3.
Московское, Петербургское, Новгородское, Смоленское земства
отпустили средства на организацию сыроварен. Земства руководст¬
вовались практическими потребностями: наладить переработку мо¬
лока с пользой для поставщика сырья - крестьянина и для развития
местного производства с учетом выгоды для всех лиц, включенных
в производственный процесс.
Но теория разошлась с практикой, о чем красноречиво свиде¬
тельствует судьба сыроварен в Тверской губернии. Тверское собра¬
ние еще в 60-е годы откликнулось на инициативу морского офицера
Н.В. Верещагина, решившего устроить в губерниях с развитым жи¬
вотноводством производственные артели молочного профиля. Ини¬
циативу поддержали Московское общество сельского хозяйства,
Вольное экономическое общество. Испытательным полигоном бы¬
ло выбрано Тверское земство. На второй год своего существования
собрание из очень скромных доходов выделило на устройство
артельных сыроварен 3 тыс. руб. Гласные П.А. Бакунин, А.Н. Тол¬
стой, влиятельный в губернии князь Б.В. Мещерский добились еже¬
годного выделения для Верещагина 2 тыс. руб. и дополнительных
ассигнований артельному делу в сумме 7,5 тыс. из продовольствен¬
ного капитала.
Общими усилиями самого инициатора, тверских гласных и Мос¬
ковского съезда сельских хозяев в 1871 г. удалось открыть на прави¬
тельственный счет школу для подготовки специалистов по сырова¬
рению. Сподвижники Н.В. Верещагина В.И. Бландов, Г.А. Бирюлев
и А.И. Сидельников при содействии земств организовали учебные
молочные предприятия в Санкт-Петербургской, Ярославской, Во¬
логодской губерниях. К 1873 г. артели успешно заработали, гаси-
315
лись земские ссуды, но количество предприятий не увеличивалось.
Земства, рассчитывая на быстрый результат, вместо изучения воп¬
роса и исследования положительных и отрицательных моментов,
проявили поспешность и непоследовательность в этом деле. Санкт-
Петербургский, Вятский и Тверской артельные склады передали ча¬
стному лицу, заключив с ним договор, а “лицо” скрылось, не погасив
значительный земский кредит.
Московский склад артельных сыроварен порвал связь с земст¬
вом и превратился в частное торговое предприятие “В.И. и
Н.И. Бландовы”. Н.В. Верещагин “приватизировал” школу, создан¬
ную на земские и государственные деньги, в свое частное предпри¬
ятие вместе с прикупленной землей и отошел от земской работы.
Аналогичные события произошли на смолокуренных артелях. Соз¬
дание Булавского смолокуренного предприятия обошлось земству в
400-500 руб. Работающий малый завод передоверили управляюще¬
му Флангстену. Он растратил деньги и скрылся, а его приемник
Шапиро довел завод до банкротства. Известный либерал Ф.И. Роди-
чев сетовал: “Думали встретить инициаторов дела, а встречались
с невежественными людьми, поражавшими отсутствием элементар¬
ной честности”.
Под давлением обстоятельств земство охладело к сыроварням,
артелям, школам и остановилось на полпути. “Мы больше инте¬
ресовались не об успехах дела, - конкретизировал гласный
В.И. Линд, - а лишь о возвращении выданных ссуд, назначили ко¬
миссию по исследованию вопроса, но она так и не собралась”55.
Аналогичные ошибки совершили и другие земства. Переход
артельных предприятий к частным лицам, коммерциализация их
деятельности, скупка сырья у крестьян за бесценок и высокая стои¬
мость произведенного продукта вызывали озлобление крестьян и
неудовлетворенность земств деятельностью артелей. В 80-е годы
собрания не поощряли выдачу ссуд на их устройство.
В начале XX в. вновь усиливается интерес органов самоуправле¬
ния к кредитно-денежной форме кооперации. По закону 1 июня
1895 г. земства имели право участвовать в организации мелких кре¬
дитных товариществ, но активность собраний в этом направлении в
конце XIX в. была невелика. Лишь в 1900 г. Пермская губернская
управа созвала съезд представителей ссудосберегательных касс.
Съезд выступил с инициативой создания при управах специальных
структур для проведения учета, ревизий и контроля учреждений мел¬
кого кредита (товариществ, общественных лавок, ломбардов, потре¬
бительских обществ). В обязанность земских служб входила популя¬
ризация среди населения местных организаций мелкого кредита.
В 1904 г. съезд специалистов по мелкому кредитованию прошел
в Саратове, а в 1907 в Уфе, что свидетельствовало о внимании
земств к кооперации.
316
В 1905-1906 гг. 229 уездных и губернских земств принимали уча¬
стие в кредитовании населения. В предвоенное пятилетие половина
губернских и уездных земств имели земские ссудосберегательные
кассы56.
Размер земских ссуд на устройство товариществ увеличивался до
1500 руб. Однако проблема возврата ссуд не исчезла, в связи с чем
многие земства рекомендовали кассам ввести кредит до 25 руб., что¬
бы им могли воспользоваться малоимущие заемщики.
Защита социальных интересов бедных слоев порождала иници¬
ативу снизу. В Новгородское земство поступил материал о дея¬
тельности Борисовского волостного потребительского общества.
В документе подробно описывались взаимоотношения крестьян и
кулаков-“кредиторов”. Действовали они в деревне активно. Отсут¬
ствие денег у крестьян вынуждало их за повседневные товары
отдавать ростовщикам-кулакам лошадей, рогатый скот, продукты,
пеньку, холст, сырые кожи. Такой предприниматель скупал хлеб
осенью по 40 коп. за мерки, а весной крестьянин покупал у него
свой же хлеб по 1 руб. 50 коп. - 2 руб., что составляло 200-300%
прибыли кулаку и убытка крестьянину. За керосин крестьянин
платил 10-12 коп. за фунт вместо естественной цены 2-3 коп. и т.д.
“Уплата таких процентов не может не ложиться бременем на кре¬
стьянские хозяйства и позволяет кулакам держать крестьян в
постоянной задолжности и в кабале”. Два-три таких “зажиточных
хозяина” могли диктовать свои условия не только крестьянам, но и
беднеющим помещикам.
Инициаторы предлагали земству содействовать в первую оче¬
редь учреждению форм народной кооперации: потребительских об¬
ществ и общественных лавок. Эта мера способствовала бы регули¬
рованию цен во всей местной торговле, обеспечению населения не¬
обременительным кредитом, помогла бы привлечь крестьян к уча¬
стию в делах волости, в частности, к усовершенствованию деятель¬
ности запасных зерновых магазинов57.
Кредитная кооперация лишь частично облегчала финансовое
оскудение деревни, да и то ни самых бедных ее обитателей. Мас¬
штабность проблемы требовала принципиально новых подходов
к ее решению и огромных денежных средств. В этом власти и земст¬
вам предстояло убедиться, пройдя сквозь серьезные испытания
90-х годов.
Земские мероприятия и программы подъема сельскохозяйствен¬
ного производства непосредственно связаны с восприятием и оцен¬
ками земцами процессов, протекавших в посткрепостническом кре¬
стьянском мире. В первую очередь это касалось судьбы общины.
На заре своего существования земцы довольно прохладно отно¬
сились к общине. В ней они, конечно, видели традиционную форму
землепользования и организацию крестьянского мира. Тем не менее
317
в земских собраниях 60-х - конца 70-х годов преобладали настро¬
ения, близкие либеральным реформаторам. Гласные выражали
недовольство уравнительными переделами. В общине они неред¬
ко видели основную причину безынициативности и незаинтересо¬
ванности крестьян в овладении передовыми методами ведения
хозяйства.
По мере углубления местных деятелей в земскую работу взгляд
их на изменения, происходившие в крестьянском мире, становил¬
ся более пристальным. Видимо, не без влияния земств усилились
прообщинные настроения в политике правительства эпохи Алек¬
сандра III.
В дебатах о будущем общины просматривались более глубокие
вопросы о путях посткрепостнического развития России. В земст¬
вах, как и во властных структурах, в научных обществах, в дворян¬
ских собраниях присутствовали противоположные точки зрения и
альтернативные подходы к решению общинного вопроса.
После отмены крепостного права крестьянский мир и общин¬
ные поземельные отношения начали притерпевать серьезные изме¬
нения. В нашу задачу не входит освещение проблем трансформации
общины, связанной с особенностями развития капитализма в рос¬
сийской деревне58. Мы попытаемся лишь выявить те болевые точки
происходивших в общине изменений, на которые остро реагировали
земства.
Община как социально-хозяйственный организм развивалась
под воздействием новых условий. Земцы прекрасно осознавали, что
ее эволюция неизбежна, и не ставили цели консервации общины, но
их настораживали нарастающие негативные явления, обусловлен¬
ные ее распадом. Отсюда, на наш взгляд, осторожная, умеренная по¬
зиция по отношению к традиционному институту крестьянской жиз¬
ни. Однако данное утверждение не исключает наличия в подходе к
решению общинной проблемы групповых интересов дворян-земле-
владельцев и новой буржуазии.
Безусловно, в земствах сталкивались взгляды разных мировоз¬
зренческих идейных направлений - от буржуазно-либеральных до
охранительных славянофильского толка, от народнических до со¬
циал-демократических. Последнее было характерно для земских
служащих. Да и в самой общине в связи с присущим ей дуализмом
(общественное владение землей и единоличное производство)
столкнулись две противоположные тенденции: общинные и анти-
общинные.
Блестящий знаток народной психологии и земской статистики
известный ученый А. Фортунатов, оценивая этот феномен, писал:
“Осознанного отношения к индивидуализации у крестьян нет. На¬
селение отдает преимущество общине, как социально-бытовой
форме, как организации, представляющей не только известные
318
выгоды в настоящем, но и серьезные гарантии в будущем...
Но наиболее состоятельные и бесхозяйные дворы, гулящие люди,
порвавшие непосредственную связь с землей, желают замены мир¬
ского земледелия подворно-наследственным”59. Органы самоупра¬
вления в своей практической деятельности не могли по разным
причинам ориентироваться на указанные А. Фортунатовым груп¬
пы. “Переход массы населения в бездомные является большой
опасностью для государства” - эта фраза неизменно присутствова¬
ла в резолюциях собраний большинства губерний, исключая юж¬
ные, испытывавшие недостаток в рабочих руках. Ускоренная про¬
летаризация населения вызывала негативные оценки “почвенни¬
ков” и дворянских собраний, что сближало органы самоуправления
с определенными социальными группами. Но в этой, допустим,
сословной позиции присутствовал объективный фактор: ускорен¬
ные темпы раскрестьянивания населения приводили к росту из¬
лишков рабочей силы, востребовать которую и тем более создать
из нее квалифицированные кадры не позволял уровень промыш¬
ленного развития. Кроме того, дешевая рабочая сила не способст¬
вовала техническому оснащению производства.
К состоятельным хозяевам у земцев было двойственное отноше¬
ние в силу их меньшинства в крестьянском мире, сомнительности
перспективы быстрого подъема сельскохозяйственного производст¬
ва, способного вывести деревню из кризиса, неоднородности слоя
сельской буржуазии (часть из них не занималась производительным
сельскохозяйственным трудом). Видимо, подобные настроения от¬
разились в “Письмах” А.Н. Энгельгардта. “Кому бы ни хотелось
иметь богатых с деньгами фермеров, но не нужно быть пророком,
чтобы предсказать, что у нас этого никогда не будет”60.
Последовательными защитниками традиционного общинного
землепользования часто выступали уездные собрания Пермской,
Орловской, Тульской, Псковской, Симбирской, Тверской, Костром¬
ской, Новгородской, Харьковской, Санкт-Петербургской, Ярослав¬
ской и других губерний, что объяснялось более тесной связью уезд-
ников с гласными - представителями крестьянского мира. При этом
нельзя упускать из вида, что становление деятельности органов са¬
моуправления происходило на общественном фундаменте: медици¬
на, народное образование, попечение, ветеринария, агрономия.
В дискуссиях земских собраний об общине в начале 80-х годов
XIX в. обнаружилось столкновение интересов аграриев и промыш¬
ленников. Последние доказывали, что “община мешает нововведе¬
ниям”, “закабаляет крестьян”, “связывает руки состоятельным хозя¬
евам”. Характерны в этом отношении дискуссии, проходившие в
среде гласных московского губернского собрания. Капитализирую¬
щийся помещик Д.А. Наумов настойчиво выдвигал тезис о невос¬
приимчивости общинного землепользования к агротехническим но-
319
вациям. Его постоянный оппонент, известный славянофил Д.Ф. Са¬
марин, отстаивал противоположное мнение, подталкивая собрание
к учреждению должности земского агронома.
И в других земствах гласные - сторонники общины, предостере¬
гали “от поверхностных оценок способности общины к модерниза¬
ции”. “Жестоко ошибаются противники общины, - говорилось
с трибуны Шадринского уездного собрания Пермской губернии, -
что она всему вина - напротив, она только и помогает, какую меру
не возьмите. Первое, что понадобится для удачного выполнения об¬
щей меры, это общность, взаимность везде и во всем”61. Уездники
подвергли критике губернских гласных за единодушие со столичны¬
ми земцами. “Губернская управа поддалась влиянию надуманно не¬
обоснованной теории нашей интеллигенции, - развивали свою
мысль “уездники”, - подобные теории сами собой увядают, т.к.
жизнь не дает им содержания. Формы хозяйств, веками выработан¬
ные русским крестьянством... были осуждены на заклание в честь и
славу западноевропейской культуры”62. Воронежское, Саратовское,
Московское, Курское, Новгородское, Смоленское, Владимирское и
другие земства также выразили свое несогласие с заявлением
Санкт-Петербургского собрания, ходатайствовавшего в 1877 г.
“о необходимости дарования каждому крестьянину-домохозяину
права требовать выделения пашни и покоса к одним местам с осво¬
бождением таким образом от круговой поруки простым большинст¬
вом, а не 2/3 членов общества”63. Инициатива подачи данной петиции
принадлежала графу А. Бобринскому и А. Платонову - представи¬
телям дворянской аристократии.
С 80-х годов XIX в. и вплоть до начала XX столетия разговор
в собраниях об общине приводил к обострению полемики между
ее сторонниками и противниками (Нижегородское, Воронежское,
Орловское и другие земства). “В отношении общины мы сталки¬
ваемся с массой предрассудков, - заявил на сессии 1880 г. гласный
интеллигент П.М. Плотников, - вследствие умышленного извра¬
щения фактов людьми, видящими в общине опасного и сильного
врага их заветной мысли - капиталистической формы производст¬
ва... Число людей, заинтересованных в этом, крайне велико: но¬
вый землевладелец, фабрикант, купец, лавочник, словом все, кто
не живет трудом своих рук... Земство мечется, не зная, на чем ос¬
тановиться. Мы знаем общину лишь в форме податной единицы и
не допускали мысли, что это общественное число, имеющее свою
организацию, свои функции, свое развитие нравственное, умствен¬
ное и экономическое. Если мы осознаем ошибку и, отказавшись
навсегда властвовать и производить опыты над массами народа,
займемся изучением причин, оказывающих влияние на общину...
проследим социальный прогресс ее, тогда только мы станем не
твердую почву”64.
320
Мы привели большой фрагмент из выступления воронежского
гласного, поскольку оно было знаковым. В той или иной форме
мысли о недопустимости решения аграрного вопроса без учета и по¬
нимания всей сложности происходивших в общине процессов звуча¬
ли в Вольном экономическом обществе, в земских собраниях, в Мо¬
сковском обществе сельского хозяйства. Большинство земских соб¬
раний конца 70-х - начала 80-х годов выступали за эволюционный
путь развития общины. Одновременно земцы усилили давление на
правительство с целью добиться законодательных поправок к актам
1861 г.
Новгородское земство констатировало, что община является за¬
щитой интересов крестьянского населения и призывало в законода¬
тельном порядке принять меры “укрепления экономического состо¬
яния общины”. Специальная комиссия, созданная Сызранским уезд¬
ным земством, пришла к выводу, что сельская община так глубоко
проникла в жизнь крестьянина, что только в ней и возможна для не¬
го нормальная трудовая жизнь”65. Аналогичные мысли высказыва¬
лись большинством уездных земств в 80-90-е годы, что отразилось
в материалах кохановской комиссии.
В Уфимском губернском собрании большинство гласных при¬
держивались эволюционной теории преобразования “общинного
строя” как “естественного хода событий”, а часть гласных ставила
благополучие государства в прямую зависимость от судьбы
общины.
Курское земство признало общинную форму землевладения
наиболее приемлемой для быта крестьян. Одной из мер ее развития
куряне считали предоставление крестьянским обществам права при¬
соединять к наделам землю, купленную с помощью Крестьянского
поземельного банка, о чем и ходатайствовали перед центральными
органами власти66.
Таврическое, Херсонское, Черниговское, Полтавское земства
просили о разрешении сельским обществам арендовать казенные
земли без ограничения величины и продолжительности срока.
Арендованные земли не должны были дробиться или передаваться
кому-либо без согласия общества.
Псковское, Симбирское, Орловское, Рязанское, большинст¬
во земств ЦПР, северо-западные земства просили установить
10-12-летние сроки земельных переделов в общине. Идя на¬
встречу земским ходатайствам, правительство в 1883 г. издало за¬
кон о 12-летнем сроке переделов земли.
Консолидированную позицию высказали земцы по поводу
статьи 165 актов 1861 г. “О выкупных платежах”, разрешавшую
крестьянам-собственникам с согласия 2/3 членов сельского общества
досрочно выкупать и продавать причитавшиеся на их долю участки
общинного владения. Закон 14 декабря 1893 г. изменил статью 165,
11. Земское самоуправление...
321
ужесточив право перехода общинников “к началу личной собствен¬
ности”, что явилось уступкой требованиям большинства земств.
Прообщинные настроения земств поддерживались недовольст¬
вом помещиков-землевладельцев ускоренным переходом земель
в руки “неземледельческих сословий”.
Социальное расслоение деревни, переход земель во владение
представителей непроизводительного капитала, рост в условиях
капиталистического уклада кулацко-ростовщических элементов
вызывали, как говорили земцы, “нравственное и имущественное
расстройство населения”.
Земские статистики, проведя обследование промышленных
губерний с более развитыми формами кредитования, пришли к не¬
утешительным выводам об усилении зависимости крестьян от рос¬
товщиков. По данным статистики, крестьяне “благополучного” Мо¬
сковского уезда ежегодно занимали у этой категории кредиторов
70 тыс. руб., уплачивая до 40% годовых. Из займов 50-60% уходило
на покупку инвентаря и семян и 32-35% на уплату податей67.
Ростовщический капитал набирал силу на фоне разорения насе¬
ления и в корне подрывал земскую политику продажи излишков по¬
мещичьей земли малоземельным крестьянам. “У крестьян нет
средств на приобретение земель, - говорил с трибуны Ярославского
собрания в 1880 г. князь Л.С. Голицын, - вследствие чего последняя
переходит за бесценок к кулакам и мироедам, которые по извлече¬
нию из нее выгод хищнической эксплуатацией сдают ее потом кре¬
стьянам на самых тяжелых условиях. Такое будущее землевладение
грозит большими опасностями. Этот новый разряд собственников
подорвет достоинство земских учреждений”68. Вопрос о том, в чьих
руках окажется главная национальная собственность, в связи с пре¬
вращением земли в условиях капитализма в товар, касался всех сто¬
рон и общественной, и государственной жизни страны. Равнодушных
к этой проблеме в земствах не было. Процесс перераспределения зе¬
мельной собственности обсуждался во всех земствах с севера до юга.
Выступление титулованного ярославского гласного мало чем
отличалось от позиции полтавского земца профессора И.В. Лучиц-
кого: “Земли распродаются... и переходят в руки кулаков, обращаю¬
щих их в предмет сделки - это аксиома, а невнимание к ней - престу¬
пление”69.
t Московское, Псковское, Тульское, Рязанское, Симбирское, Ка¬
лужское, Саратовское, Пермское, Самарское и другие собрания не
менее заинтересованно обсуждали столь актуальную тему. “Закон
получается более всего помог тому разряду людей, которого преж¬
де не знала Россия, людей, чуждых народу, побуждаемых корыстью
и действующих с бесцеремонной ловкостью, обедневших, разорив¬
шихся крестьян они используют как удобное средство самой грубой
эксплуатации”, - говорилось в резолюции саратовских земцев70.
322
В южных губерниях (Таврическая, Херсонская, Харьковская,
Черниговская, Екатеринославская) в 70-80-е годы обострились на¬
циональные отношения. Характер дебатов и резкость резолюций
земских губернских собраний объяснялись переходом казачьих и
крестьянских земель к “инородцам”.
Собрания считали, что государственные органы обязаны разра¬
ботать регулирующие меры в области кредитных и поземельных от¬
ношений. Наши кассы “создали кредит только кулакам, заявил в
1894 г. известный промышленник А. Демидов, единственный полез¬
ный для населения кредит правительственный, при строгом государ¬
ственном контроле за правильностью всех операций”71.
Возможно, земцы преувеличивали степень имущественного рас¬
слоения деревни в конце XIX в., но нельзя отрицать того, что отме¬
ченные собраниями опасные тенденции, появившиеся в крестьян¬
ском мире, создавали почву для серьезных социально-экономиче¬
ских конфликтов. “Благосостояние одних при разорении слабейших
не должно входить в программу действий общества, - гласила резо¬
люция Богородицкого уездного губернского собрания Тульской гу¬
бернии, - и никак не должно быть целью земства, как учреждения,
пекущегося об интересах всех единиц его составляющих, в против¬
ном случае оно утратило бы самый смысл своего существования”72.
Общую направленность резолюций уездных собраний можно выра¬
зить одной фразой: общественные интересы и резкая социальная
дифференциация несовместимы.
Прообщинные настроения собраний нашли свое подтверждение
в ответах земств на запрос Министерства земледелия и государст¬
венных имуществ, направленный управам в конце 1894 г. Практиче¬
ски в одиночестве оказалось Петербургское губернское собрание,
высказавшееся против ужесточения статьи 165 “О выкупных плате¬
жах” и настаивавшее на облегчении условий перехода к подворному
землевладению. Ярославские гласные лишь частично солидаризиро¬
вались со столичными коллегами, ходатайствуя о восстановлении
прежних норм, предусмотренных статьей 16573.
Точка зрения земств по отношению к общине не изменилась
вплоть до начала XX в.
“Воспосовление” сельскому хозяйству
Кризисное состояние деревни, слаборазвитая инфраструктура
большинства уездов, недоверие к новому общественному институту
со стороны власти, особенно губернского уровня, оптимизма зем¬
ским деятелям не добавляли. Пессимизм земских гласных, воочию
столкнувшихся с реальной картиной бытия крестьянской массы, не¬
сколько ослабел, когда земские сметы выросли на 40% в силу сло-
п*
323
жившихся благоприятных для экспорта российского хлеба условий,
но к концу 70-х годов рост бюджетов замедлился, что препятствова¬
ло финансированию экономических мероприятий.
В круг обязанностей земств входило содействие сельскому хо¬
зяйству, хотя функции и права органов самоуправления в этой обла¬
сти не уточнялись, более того, это важнейшее дело законодатели
почему-то отнесли к разряду “необязательных” для самоуправления
функций и расходов. Отсутствие ясности в определении полномочий
породило бездействие в ряде земств в экономической области, хотя
центральная власть и местное самоуправление не отрицали необхо¬
димости взаимодействия в решении объемных задач сельскохозяй¬
ственного производства. Совместные усилия должны были способ¬
ствовать конструктивной работе правительства и земств в целом.
В первое двадцатипятилетие земская деятельность в области
“воспособления сельскому хозяйству” представляла собой пеструю
мозаику: осушение болот, борьба с песками, оврагами, орошение
засушливых земель, организация опытных полей, ферм, распростра¬
нение сельскохозяйственных знаний, усовершенствованного инвен¬
таря, семян, лесоразведение, ветеринарные мероприятия. Распылен¬
ность действий при скудных средствах и отсутствие или недостаток
профессиональных кадров не могли вызвать коренного перелома
в сельскохозяйственной промышленности. Юбилей земцы встреча¬
ли с весьма скромными результатами. Размер общего земского го¬
дового расхода на душу населения, даже в передовой Московской гу¬
бернии, к 1885 г. составил всего 1 руб. 30 коп., а на хозяйственные
нужды тратилось чуть больше 1%74. Показательно, что в Санкт-Пе¬
тербургской, Московской, Херсонской, Таврической, Симбирской,
Черниговской губерниях коэффициент полезной работы был выше.
Объяснение тому простое: земства сумели добиться дополнитель¬
ных ассигнований и помощи специалистов из правительственных
структур. В Новгородском, Псковском, Вятском, Смоленском зем¬
ствах успешно начатые мелиоративные и почвенные мероприятия
дали минимальные результаты из-за отсутствия значительных госу¬
дарственных кредитов.
Неслучайно тема бедности и нужды постоянно присутствовала в
собраниях 70-90-х годов. “Хлеб, который едят здешние крестьяне,
крайне дурного качества, - сообщалось из Смоленской губернии, -
...крестьянские дети едят не питательную пищу... мать дает им ло¬
моть хлеба, обмоченный в воде и намазанный толченым конопля¬
ным семенем. Сено дается одним лошадям, коровы никогда не видят
этого лакомства. Промыслы совершенно случайны, непостоянны и
редко могут дать крестьянину более 40-50 руб. в год... Понятно, по¬
чему земства накопили громадные недоимки’”75.
На пропитание, посев и взнос в продовольственные запасные
магазины уездным крестьянам-костромичам, по подсчетам стати-
324
стиков, требовалось не менее 4,6 млн пудов зерна, но и в урожайные
годы собиралось 5-5,5 млн пудов. От продажи излишков, при благо¬
приятной рыночной цене, выручалось 450 тыс. руб., но одни повин¬
ности крестьян уезда в 1869 г. составляли сумму в 620 тыс. руб. Да¬
же уплатить сполна подати было не из чего. Платежеспособность
населения падала76. Подобная или близкая к ней по содержанию
картина рисовалась во многих собраниях. Ситуацию могла несколь¬
ко облегчить конструктивность и эффективность социально-эконо¬
мической политики правительства, но она по-прежнему страдала од¬
нобокой социальной ориентацией. Все ошибки, недоработки, пере¬
косы правительственной политики принимали гипертрофирован¬
ные формы в реальной сельской жизни. Медленно на первом этапе
менялась и психология дворян-землевладельцев, ставших земскими
деятелями. Ходатайства земских собраний об уменьшении размера
податей с сельского населения в 70-е годы были единичными.
Засуха, вредные сельскохозяйственные насекомые, эпизоотии
требовали оперативных, коллективных усилий органов местного са¬
моуправления. Узаконенная изоляция земств друг от друга не толь¬
ко создавала тяжелые помехи общему делу, но и, вопреки логике,
завязывала узел противоречий между властью и земством.
Настоящим бедствием для крестьян оборачивались частые эпи¬
зоотии, приводившие к падежу скота. Земцы не имели средств для
соответствующей организации ветеринарной службы и для возме¬
щения убытка потерпевшим. Только в Московской губернии, по
данным статистики, количество безлошадных крестьян увеличилось
за 10 лет до 45% (южные уезды), не имеющих коров -до 35%; в Ве¬
рейском и Подольском уездах в конце 70-х годов 16—18% домохозя¬
ев не имели никаких средств для обработки земли77.
Губернские и уездные собрания направляли ходатайства в Ми¬
нистерство государственных имуществ и в МВД с просьбами о сов¬
местном участии “в устройстве полной ветеринарной части”, об
утверждении уставов общественного страхования скота”. 24 гу¬
бернских собрания хлопотали об уменьшении или отмене акциза
на соль. Экономия соли в кормах способствовала распространению
эпизоотий. В качестве компенсации предлагалось увеличить акциз
на водку, табак и ввести особый налог на предметы роскоши78.
Наибольшую настойчивость по данному предмету проявили Воро¬
нежское, Нижегородское, Смоленское, Саратовское, Полтавское,
Казанское, Новгородское, Харьковское, Вологодское, Пермское,
Калужское, Тамбовское, Владимирское земства. Большинство
просьб по таким животрепещущим вопросам отклонялись как “не¬
своевременные”.
Рекорд бюрократического безразличия к земским инициативам
был поставлен Медицинским департаментом МВД. Почти в течение
десятилетия чиновники МВД убеждали земства, что “меры к преду-
325
преждению и пресечению распространения чумы и других заболева¬
ний крупного рогатого скота вырабатываются”. При этом в катего¬
рической форме было отказано 15 собраниям в разрешении съезда
представителей разных земств для изыскания способов борьбы с
вредными насекомыми и эпизоотиями79.
Тяжба местной власти и органов самоуправления по поводу сов¬
местных земских хозяйственных совещаний затянулась на долгие го¬
ды. Московское губернское экстренное собрание 1879 г., в повестке
дня которого значился один пункт “О начавшейся в Южных губер¬
ниях России эпидемии чумы”, закончилось скандалом. Московский
губернатор П.Ф. Перфильев прервал выступления ораторов, пред¬
ложивших “исходатайствовать разрешения правительства на прове¬
дение совещания с другими земствами”, и указал собранию, что оно
“сошло с законной почвы занятий”80. В.Ю. Скалой и князь
А.А. Щербатов, один из руководителей Московского общества
сельского хозяйства, вступили в полемику с губернатором. “Мы дей¬
ствительно часто слышим нарекания на земство, - заявил А. Щерба¬
тов, - что оно не оправдывает ожидания правительства и общества...
но всецело возводить обвинения на земство нельзя. Не следует оста¬
влять без внимания того обстоятельства, что земство поставлено
так, что не может идти в уровень с жизнью, и это вследствие отсут¬
ствия возможности сноситься с другими земствами”81.
Под запретом оказался и чумной съезд, намечаемый в централь¬
ных губерниях. Общую обиду и недоумение собрания сформулиро¬
вал Д.Ф. Самарин: “Земство, - говорил он, - высказало себя самым
консервативным органом; таково оно было с основания. Поэтому
налагать такие стеснения, которые препятствуют развитию его дея¬
тельности, представляется нецелесообразным и несоответствую¬
щим характеру, который земство проявило”82. Гласный Д.Д. Голох¬
вастов попробовал возобновить разговор о противочумном съезде,
но губернатор потребовал закрыть данную тему. “Наша главная за¬
дача, - пояснил он, - исполнять закон - только местные нужды”83.
Пробудить в чиновниках чувство логики пытались многие зем¬
ства, в их числе и Владимирское. “Земства, незнакомые с результа¬
тами практических применений и решений других земств, вводят то,
что другими оставлено как бесполезное, - констатировал член гу¬
бернской управы В.В. Калачев, — в результате непроизводительная
трата сил и капиталов”84. Подозрительность властных структур к
общественным учреждениям, зачастую необоснованная, пробужда¬
ла в них оппозиционные настроения. Единственной трибуной для об¬
мена мнениями о способах улучшения земледелия было старейшее в
России Императорское общество сельского хозяйства.
Ухудшение экономического состояния деревни в конце 70-х го¬
дов и настойчивость земств сдвинули камень с места. В качестве экс¬
перимента МВД позволило в феврале 1881 г. провести в Одессе пер-
326
вый съезд представителей восьми управ южных земств под предсе¬
дательством местного градоначальника. На совещании разрешалось
обсудить один вопрос - “о выработке общих мер против вредных на¬
секомых”. Второй и третий съезды прошли в 1882 и 1883 гг. в Харь¬
кове. Повестка дня была еще более конкретной: “Для обсуждения
мер борьбы против пильщика и гессенской мухи”85. Второй съезд
рекомендовал включить в программу низших и средних учебных за¬
ведений основы знаний по метеорологии, но Министерство народно¬
го просвещения отвергло полезную инициативу земств.
Заполнить вакуум разобщенности местные деятели пытались за
счет проведения съездов сельских хозяев в губерниях. Правительст¬
во и местная администрация разрешали их с большей охотой, чем
земские съезды. На съездах обсуждались чрезвычайные меры (не¬
урожаи, эпизоотии, сохранность хлеба, сбыт сельскохозяйственной
продукции), намечались способы улучшения земледелия, включая
агрономические мероприятия. В конце 70-х и в 80-х годах прошло
12 губернских съездов сельских хозяев86.
Благосостояние крестьянской массы да и многих помещичьих
имений зависело от успешности и прибыльности производства зер¬
новых культур, продукции животноводства и птицеводства. Эта про¬
блема остро встала перед земствами в 80-е годы и не сходила с пове¬
стки дня и в первое десятилетие XX в.
Власть настойчиво запрещала органам самоуправления выхо¬
дить за рамки “местных нужд и польз” и вмешиваться в дела госу¬
дарственные. Но реальность оказывалась сильнее юридических
установок. На самом деле провести резкую грань между общегосу¬
дарственными и местными социально-экономическими проблемами
невозможно. Об этой истине красноречиво свидетельствует попыт¬
ка земств добиться протекционистских мер от правительства для
сельского хозяйства, и в частности в вопросах хлебной торговли.
С середины 80-х годов XIX в. конъюнктура внешнего рынка из¬
менилась не в пользу России. Американские зерновые культуры в
урожайные годы вытесняли российских производителей с европей¬
ского рынка. Основные экспортеры хлеба, в первую очередь дворя¬
не-землевладельцы черноземных и южных губерний, несли серьез¬
ный экономический ущерб.
Зерновые культуры для России были стратегическим товаром,
поэтому состояние хлебной торговли одновременно затрагивало ин¬
тересы государственные и местные. Соответственно и разрешение
возникавших сложностей могло быть только обоюдным.
В земских собраниях центрально-черноземного и южных рай¬
онов весьма актуальным оказался вопрос устройства элеваторов и
транспортировки хлеба на внутренний и внешний рынки. Ходатай¬
ства об упорядочении железнодорожных перевозок, тарифов, тамо¬
женных пошлин поступали практически отовсюду. Санкт-Петер-
327
бургская, Херсонская, Новгородская, Смоленская, Нижегородская,
Курская, Московская, Екатеринославская и другие управы настаи¬
вали “на усилении государственных требований к техническому
улучшению путей сообщения”, особенно железнодорожных, и “на
установлении льготных тарифов на перевозку зерна”87.
Весьма болезненно отреагировали земства на поступивший в
1882 г. в Государственный совет проект учреждения совместной Рус¬
ско-американской компании “для устройства зерноподъемных скла¬
дов и торговли хлебом”. Недовольство земств объяснялось келейно¬
стью подготовки и прохождения проекта через законодательные ин¬
станции. Херсонское собрание настаивало на том, “чтобы в дело, от
которого зависит благосостояние главной промышленности Южно¬
го края, было допущено участие земства”88. Аналогичные резолю¬
ции были приняты Полтавским, Екатеринославским, Таврическим
земствами.
Орловское земство созвало весной 1884 г. экстренное заседание
“в связи со сложившимися условиями экспорта хлеба”. Собрание
констатировало факт вытеснения российского зерна с европейского
рынка. В числе причин “неблагоприятного явления” назывались
плохое хранение хлеба, “неудовлетворительная отделка и сортиров¬
ка зерна” и т.д. Как и в других губерниях, была подвергнута крити¬
ке правительственная тактика “игнорирования голоса земства в
столь важном вопросе” и дана оценка проекту русско-американско¬
му совместному предприятию. “Устройство товарных складов, эле¬
ваторов... перевозка - все эти мероприятия напрямую зависят от
правительства, - говорил гласный С.С. Бехтеев, - предоставление
организации этого дела в России Русско-американской компании
принесет результаты, совершенно противоположные намеченной
цели... При соединении Русско-американской компании с железны¬
ми дорогами вырастит гигант, который захватит в свои руки всю
хлебную торговлю и, расширив союз с заграничными фирмами,
уничтожит российских торговцев. Это будет новое государство,
борьба с которым со временем окажется трудна и правительству,
ибо в руках первого будут главные производительные силы страны
и оно будет иметь дипломатическое заступничество Запада. Увлека¬
ющиеся мыслью привлечь иностранные деньги... забывают, что те
же деньги и золото уйдут из страны в виде громадных прибылей.
Иностранцы, помещая капиталы в Россию, не имеют иной цели,
кроме наживы”89. Собрание поддержало эмоциональное выступле¬
ние С.С. Бехтеева и положило его в основу телеграммы министру
внутренних дел.
Может быть, в Орловском земстве собрались консерваторы-ох¬
ранители, неспособные оценить “радужную” перспективу? Посмот¬
рим, какую позицию по “элеваторной программе” заняли другие со¬
брания. “Организация столь необходимых России элеваторов...
328
должна осуществляться правительством путем выдачи средств из
Госбанка и земством, отстаивающим интересы отечественного
сельского хозяйства и торговли”, - резюмировало Елецкое уездное
земство90. Это мнение разделяли уездные земства Воронежской,
Тамбовской, Курской, Рязанской губернии. Уфимское земство
“залог успеха элеваторной компании” связывало с государственной
защитой национального товаропроизводителя91. Уездное уфимское
земство уточнило этот тезис: если элеваторы послужат лишь скуп¬
щикам иностранным или местным кулакам, то “это никак не может
входить в задачи земства”92.
Симбирское очередное 1886 г. собрание приняло следующую
резолюцию: “Склады и элеваторы должны принадлежать прави¬
тельственным учреждениям, либо общественным (земствам) под
контролем правительства. Доверить это дело частным компаниям,
значило бы отдать всю хлебную торговлю России группе капитали¬
стов, которые будут располагать судьбами всего сельского хозяйст¬
ва”, и в конце концов “все предприятие досталось бы капиталистам
европейских бирж... которые назначат цену на хлеб по своему про¬
изволу и будут царить над русской землей, что несовместимо с дос¬
тоинством государства и интересами населения”93.
Ходатайства Екатеринославского, Саратовского, Тамбовского,
Черниговского, Харьковского собраний были составлены в том
же духе. Харьковчане предложили создать единую сеть (элеватор -
железные дороги, порт), исключив при этом участие в данном меро¬
приятии “представителей частной предприимчивости, тем более
иностранной ...иначе мы получим гнет для всего сельского хозяйст¬
ва”94. Как отмечало Нижегородское промышленное земство, “пер¬
вый опыт показал, что частные элеваторы провалились”. Ниже¬
городский экономический совет высказался за монополию государ¬
ства и земства в устройстве элеваторов и зерноочистительных пред¬
приятий95. Херсонское, Воронежское губернские земства признава¬
ли, что вопрос сохранности, обработки и торговли хлебом “прежде
всего вопрос государственный, а теперь и земский”96.
В Орловской губернии была создана специальная элеваторная
комиссия. Брянский завод заключил с земством договор и за
79 тыс. руб., намного дешевле иностранных фирм, построил эле¬
ватор “блестящим образом”. Элеватор приносил земству немалую
прибыль. Опыт строительства образцового элеватора - детища
отечественного производства переняли Курское и Харьковское
земства. Проект Русско-американской компании не получил
утверждения Государственного совета.
“Элеваторная” проблема обсуждалась земствами и в 90-е годы,
о чем пойдет речь далее, но концепция ее решения осталась неиз¬
менной. Земства готовы были вкладывать свои бюджетные средст¬
ва (40-50% затрат) в кооперации с государством и использовать эле-
329
ваторы под контролем соответствующих правительственных ве¬
домств.
Приведенный материал свидетельствует, что государственное
управление и самоуправление - это части одного целого.
Дополнением к сказанному могут служить донесения и доклады
российских торговых агентов, работавших в Великобритании.
Уменьшение спроса и падение цен на хлеб и российские сельскохо¬
зяйственные продукты в конце XIX в. высокопоставленные чинов¬
ники связывали “с кризисом и застоем русского земледелия”, “со
слабым развитием перерабатывающей промышленности”, “с нече¬
стной деятельностью в России иностранных комиссионных фирм”97.
“Мы видим, что наш экспорт пшеницы все более уменьшается, - го¬
ворилось в письме торгового агента, - и такие страны, как Амери¬
ка, возделывающие гораздо худшую пшеницу, вытесняют нас со
всемирного рынка, а наш экспорт муки никак не процветает, между
тем как Австро-Венгрия вывозит большие массы муки в Англию, а
Америка просто наводняет своей мукой английский рынок... Самое
рациональное средство поправить и высоко поставить наш хлебный
экспорт - это строго проведенная классификация культур... и пра¬
вильно организованная сеть элеваторов... при правительственной
поддержке и контроле”98.
В докладах агентов настойчиво проводилась мысль о необхо¬
димости развития кооперации сельскохозяйственных производи¬
телей. “Борьбу с иностранной конкуренцией, - писал С.С. Тати¬
щев в Министерство финансов, - не могут вести каждый за себя,
бесчисленные по числу и ничтожные по значению, бесконечно ма¬
лые единицы. Отсюда необходимость для них сплотиться в това¬
рищества и союзы”99. Союзы призваны были нейтрализовать не¬
гативное влияние иностранных комиссионных фирм, нередко
играющих на руку российским конкурентам. Союзы обязаны не¬
сти ответственность за качество и рекламу товаров. Предполага¬
лось даже организационное оформление их во Всероссийскую ко¬
оперативную организацию сельских хозяев100. Центральная и ме¬
стная власть должна была способствовать законодательно, креди¬
тами, техническим оснащением (порты, элеваторы, рефрижерато¬
ры, холодильники на железных дорогах и т.д.) становлению
Союза101. Как видно из сказанного, позиция земств, Общества
сельского хозяйства и представителей центральных ведомств по
проблемам земледелия во многом совпадала. Местные “нужды и
пользы” и задачи государственной политики оказывались тесно
переплетенными.
Второй этап земской деятельности, начавшейся с середины
90-х годов XIX в., с новой силой подтвердил необходимость совмест¬
ной работы правительства и органов самоуправления в социально-
экономической области.
330
Новый этап хозяйственно-экономической
деятельности земства
Российское общество возлагало большие надежды на молодое
земское самоуправление, полагая, что при действенной правитель¬
ственной поддержке общественное самоуправление сможет выве¬
сти сельское население из состояния хронического кризиса и бед¬
ности.
Вопрос о роли земских учреждений в подъеме сельскохозяйст¬
венного производства был поставлен Московским обществом сель¬
ского хозяйства еще в 1866 г. Президент МОСХ И.Н. Шатилов в сво¬
ем докладе предложил земству взять на себя создание специальных
уездных и губернских комиссий. Они должны были стать организу¬
ющим ядром практической и просветительской работы в области
сельского хозяйства, а именно: распространение агрономических
знаний и опыта земледелия, сбор статистических сведений, доведе¬
ние до правительственных ведомств информации о нуждах сельско¬
го хозяйства и способов их удовлетворения. Но земства, по причи¬
нам указанным выше, увлеклись идеей мелкого кредита и весьма
прохладно встретили инициативу МОСХ. Вообще вопросы агроно¬
мической помощи населению в собраниях 60-70-х годов считались
вроде бы второстепенными. От них отмахивались короткими резо¬
люциями, смысл которых сводился к следующему: “неподъемное
для земств дело”, “малограмотное население”, “неподготовленность
к применению агрономии крестьянских хозяйств”, “неизученность
агрономических рекомендаций”, “отсутствие средств и кадров”,
“кризисное состояние землевладельческих хозяйств”, “общий упа¬
док сельского хозяйства”. У земств, безусловно, причины для разду¬
мья имелись, но лишь в плане поиска оптимальных вариантов агро¬
номической помощи населению. Однако большинство земств реши¬
ло не торопиться.
Скептицизм собраний по отношению к агрономии отрицательно
сказался на экономической деятельности земств в целом. Склон¬
ность к эксперименту в 70-х - начале 80-х годов проявили лишь не¬
которые собрания. Среди первых оказались так называемые кресть¬
янские земства (треть гласных представляла интересы крестьян).
В 1871 г. Вятское земство приняло решение об изучении отдельных
районов губернии и с этой целью пригласило на службу агронома.
Отличавшееся большой активностью Шадринское уездное земство
включило в состав своих служб агрономического смотрителя, преду¬
смотрев средства на его содержание. В 1879 г. Новгородское земство
ассигновало деньги и учредило должность губернского агронома на
короткое время.
На съездах сельских хозяев, состоявшихся в Москве, Харькове и
Одессе в 1872-1878 гг., идеи развития отечественной агрономии с
331
участием органов самоуправления постепенно приобретали попу¬
лярность. В 1893 г. Пермское губернское земство учредило долж¬
ность агронома в губернии и смотрителей в уездах. В качестве экс¬
периментальной базы использовалось образцовое крестьянское хо¬
зяйство и опытное поле. Возглавил новую структуру ученый - под¬
вижник и общественный деятель, активный участник народниче¬
ских, а затем социал-демократических организаций В.А. Владимир¬
ский. Он снискал высокий авторитет в земских и агрономических
кругах. Его отличали не только организаторские способности и зна¬
ния, но и высокая гражданственность. А.В. Владимирский и
Н.А. Соковнин, возглавивший Красноуфимское реальное училище,
проводили подготовку кадров по сельскому хозяйству для других гу¬
берний102.
Начинания Пермского земства нашли отклик в земской среде.
В 1887-1889 гг. прообраз агрономической службы возник в Казан¬
ском, Херсонском и Бессарабском земствах. Последнее пригласило
на службу двух агрономов. Смоленское собрание устроило учебную
ферму и аналогичное Красноуфимскому учебное заведение.
В 1886 г. Вятское земство создало свою агрономическую службу.
Выпускники Красноуфимского училища, пришедшие на службу в
Вятскую губернию, нашли общий язык с крестьянами, став их на¬
ставниками в агрономических познаниях. Планы устройства сель¬
скохозяйственных станций, ферм, опытных полей, меры по распро¬
странению агрономических знаний обсуждались в Тверском, Черни¬
говском, Екатеринославском, Харьковском, Херсонском, Москов¬
ском, Таврическом, Смоленском, Воронежском, Симбирском, Са¬
марском земствах. Постепенно менялась психология собраний, но
преодолеть в эти годы пассивную тенденцию земств по отношению
к общественной агрономии не удалось. В конце 80-х годов в 274 уез¬
дах значилось всего 18 агрономов.
Знаток помещичьей психологии А.Н. Энгельгардт связывал
сохранение рутинных способов крестьянского земледелия с груп¬
повыми интересами землевладельцев. Современные исследовате¬
ли считают, что “земские собрания в отличие от научной общест¬
венности, отягощенные сословными представлениями о роли
агрономической культуры в развитии деревни, заняли выжида¬
тельную позицию”103. Этот вывод подтверждается самим характе¬
ром обсуждения в собраниях данной проблемы: неопределен¬
ность, граничащая с безразличием, отсутствие инициативы, обсу¬
ждение перспектив агрономии в связи с потребностями частновла¬
дельческих хозяйств.
Некоторое оживление агрономических мероприятий в земст¬
вах объяснялось активной позицией научной интеллигенции, Мо¬
сковского и местных обществ сельского хозяйства и местных
сельскохозяйственных съездов. Общественные учреждения со-
332
бирали вокруг себя не только сельских хозяев, но и специали¬
стов, умевших на практике доказать пользу научных способов ве¬
дения хозяйства. Втягивались в решение проблем практической
агрономии и земские службы, но земским делом в 60-80-е годы
агрономия еще не стала.
В 1890 г. новым законом о земских учреждениях была проведе¬
на перегруппировка социальных сил в собраниях. Значительно уси¬
лился в земствах удельный вес дворянского элемента. В уездных со¬
браниях гласные дворяне составляли 48-50%, городские представи¬
тели 10-15%, гласные от крестьян 28-31%. В губернских собраниях
число дворян выросло до 75-90%, торгово-промышленные элемен¬
ты получили 10-15%, а гласные от крестьян 3-4%104.
Стремление правительства эпохи Александра III восстановить
пошатнувшийся сословный строй на деле привело к охлаждению к
земской деятельности торгово-промышленного сословия, сопротив¬
лявшегося увеличению земских сборов. Одновременно усилились
противоречия между губернскими и уездными собраниями. Закон
1890 г. усилил опеку администрации над органами самоуправления,
о чем шла речь выше, что привело к обострению противоречий
с местной и центральной властью. Все это не могло не отразиться на
деятельности земств.
Дальнейшее существование органов местного самоуправления
связано с серьезными испытаниями, вызванными национальным
бедствием - чередой неурожайных лет. В арсенале земств находи¬
лись лишь запасные магазины и небольшой продовольственный
капитал. С запасными магазинами было немало проблем. В неурожай¬
ные годы они пополнялись на 1/3 или V10 от нормы. Много зерна
пропадало из-за плохого качества. Зажиточные крестьяне отказы¬
вались вносить в магазины свои доли, поскольку бедные не имели
возможности покрывать зерновые кредиты. Уездные земства
Нечерноземья, Северо-западных губерний, Центрально-промыш¬
ленного района еще в начале 80-х годов высказывали опасения
в том, что продовольственный капитал может оказать слабую
помощь в случае голода сразу в нескольких уездах, поэтому все внима¬
ние сосредотачивалось на запасных магазинах105. Но оставшаяся от
крепостнических времен система “общественной запашки”, рассчи¬
танная на пополнение резервного фонда зерна, в новых условиях не
работала. Собрания пытались увеличивать продовольственный сбор
и рекомендовали крестьянским обществам не продавать “слишком
активно излишки” и не расходовать резерв зерна расточительно.
В экстремальных условиях голодных лет показала свою сла¬
бость схема организации продовольственной помощи населению,
существовавшая в стране вплоть до 1900 г.
Учреждения самоуправления были устранены от непосредствен¬
ного участия в продовольственном деле. Земства обладали ограни-
333
ченными полномочиями по выдачи ссуд из собственного продоволь¬
ственного капитала, создаваемого за счет налога на все предметы
земского сбора. Продовольственный капитал формировался мед¬
ленно, поскольку значительную часть земских гласных не устраивал
“всесословный” характер данной “повинности”. Тяжелый неурожай
повторялся в 1891, 1892, 1898 гг., что вынудило земства в конце ве¬
ка начать отчисления в собственный продовольственный капитал в
пределах 5% от общей сметы. Лишь в начале XX в. земский капитал
достиг 2 млн руб.106
В 80-х годах земства сосредоточились на закупке хлеба для со¬
здания семенного фонда на посевной период, но сохранять зерно
было сложно, да и закупать его приходилось зачастую в более бла¬
гополучных по урожайности районах и хозяйствах, что требовало
больших затрат. Земствам оказалось более выгодно выдавать ссуды
на приобретение семян, но это шло вразрез с общеимперскими пра¬
вилами. Поэтому собрания дружно ходатайствовали о децентрализа¬
ции продовольственного дела, однако правительство не спешило
положительно реагировать на просьбы земств.
Сельские общества, в свою очередь, опасались отдавать “свое
зерно” в создаваемые в уездах крупные магазины, что влекло за
собой потерю контроля обществ за распределением зерновых ре¬
сурсов. Далеко не все земства проявляли беспокойство по поводу
сведений земской статистики, свидетельствовавшей о неудовлетво¬
рительном состоянии продуктивности зерновых полей.
Несогласованность действий администрации и органов самоуп¬
равления, недостаток средств, необходимых для организации в зем¬
ствах стройной системы продовольственной помощи, привели к то¬
му, что в критические месяцы осени 1891 г. и особенно зимой 1892 г.
запасы зерна быстро истощались. Вывоз хлеба из областей, не по¬
страдавших от засухи, отставал от масштабов голода. В ряде губер¬
ний начались эпидемия холеры и холерные бунты. В действиях
земств чувствовалась растерянность.
Инициативу помощи голодающим проявили видные ученые, пи¬
сатели, общественные деятели. “Это был новый опыт соприкосно¬
вения представителей интеллигенции с народом”. Великий русский
писатель Л.Н. Толстой и знаменитый ученый В.И. Вернадский
(в разное время они были гласными земских собраний) сумели на¬
править в практическое русло энергию людей, готовых оказать не¬
отложную помощь голодающим. На призыв Л.Н. Толстого и
В.И. Вернадского откликнулась земская интеллигенция, духовенст¬
во. “За день, один только день, видел столько страданий, что поте¬
рял голову и отупел, - писал из Тамбовской губернии один из членов
кружка В.И. Вернадского, - скотина вся продана, топить нечем, хле¬
ба большей частью ни крошки, на лицах у всех голод... крестьянки
маленький кусок хлеба делили между детьми своими и нередко чу-
334
жими”107. Организация общественных столовых, в том числе и разъ¬
ездных, для тех, кто не мог двигаться, сбор средств на закупку про¬
довольствия, посевных материалов стала для подвижников из город¬
ской и сельской интеллигенции святым делом. Кормили “не досы¬
та”, “а доживу”, но количество жертв голода удалось сократить.
С опозданием, но все-таки подоспела централизованная государст¬
венная помощь. В голодные годы казна тратила на продовольствен¬
ные нужды 20-30 млн руб. в год108.
Земства не сразу пришли в себя. Дискуссии при обсуждении
злободневных вопросов приутихли. Стихия лишь резко усугубила
явления нараставшего в течение десятилетия очередного кризиса в
земледелии. Собрания медлили, колебались с внедрением агроно^
мических мероприятий, с малой интенсивностью работали склады
сельскохозяйственной техники. Земства признавали, что “не успе¬
вали в ногу с изменившимися условиями производства”. Гласные
говорили о необходимости введения усовершенствованных орудий
и удобрений. Но программ реализации своих собственных пожела¬
ний не существовало. Земства, особенно южных районов, конста¬
тировав неудовлетворительное состояние технической базы сель¬
ского хозяйства, лишь ужесточали правила найма сельскохозяйст¬
венных рабочих, повышали штрафы за “неисполнение договорных
обязательств”, учреждали залоговую систему выдачи документов,
без предъявления которых работник не мог устроиться на другом
месте, и т.д.109
Голодные годы подорвали финансовые возможности земства
и негативно сказались на их авторитете. Вместе с тем значитель¬
ная доля вины лежала и на власти. Экономическая политика
правительства в 70-90-е годы оказалась с одним крылом. Покро¬
вительствуя фабрично-заводской и торговым отраслям экономи¬
ки, власть слабо учитывала потребности сельского хозяйства.
Голодные годы обнаружили непонятную многим истину, что
“каждый рубль, отнятый у мужика, отнимается вместе с тем и у
его соседа-землевладельца, и каждый рубль, попавший в карман
крестьянина, увеличивает богатство и его соседа-землевладельца”110.
К этому можно добавить, что рубли, столь активно изымаемые из
кармана крестьянина, больно били по социально-экономической
политике земств и государства.
В конце 1892 г. Московское общество сельского хозяйства
создало специальную комиссию для “последовательного ознако¬
мления с мероприятиями земств по сельскохозяйственным вопро¬
сам и доведения до сведения других земств результатов меропри¬
ятий111. Общество сельского хозяйства пыталось перешагнуть
через барьер изоляции земств друг от друга. Указав на недостатки
земской хозяйственной деятельности, князь А.Г. Щербатов признал
необходимость координации усилий правительства, земства и других
335
общественных институтов по выводу сельскохозяйственного про¬
изводства из кризиса. “К сожалению, до настоящего времени пре¬
доставленное само себе сельское хозяйство России мало возбуж¬
дало участие в русском обществе... а расхищение русских природ¬
ных богатств, истощение почвы вызвали целый ряд неурожаев...
Подъем сельского хозяйства - эта цель находится в зависимости
от стольких условий естественных и общественных, что едино¬
личная деятельность... не в силах с ними справиться. Необходима
общность действий с представителями науки... и содействие госу¬
дарственной власти и государственных средств... Без содействия
сельскому хозяйству со стороны учреждений правительственных
и земских немыслимо его существование112. Как видно из приве¬
денного фрагмента выступления президента МОСХа, на мифиче¬
ские “всемогущие” способности рынка решать все за всех
А.Г. Щербатов не надеялся.
Наиболее целесообразным способом улучшения земледелия
Общество сельского хозяйства признало “усиление роли и значения
агрономической науки и придания нового статуса местным сельско¬
хозяйственным обществам и съездам сельских хозяев”113.
Общественные организации должны были обеспечить соедине¬
ние практики с наукой, представительство интересов всех сельских
хозяев перед правительственными структурами, вовлечение в совер¬
шенствование хозяйственных процессов мелких собственников (об¬
щинное и подворное землевладение). Правительству рекомендова¬
лось отпускать указанным общественным организациям часть
средств из государственных налогов и сборов. МОСХ просило
правительство “рассматривать все вопросы аграрной политики
только после предварительного обсуждения их специалистами сель¬
скохозяйственных обществ и съездов сельских хозяев”114. Участие
земств сводилось в основном к финансовой стороне: содержание
агрономов, опытных полей, станций по животноводству и устройст¬
во средних и низших сельскохозяйственных учебных заведений.
В программе МОСХа выражалось неудовлетворение политикой
правительства и практикой земских учреждений в сельскохозяйст¬
венном секторе экономики. Скромные успехи органов самоуправле¬
ния объяснялись “многосложными обязанностями земств, предста¬
вительством в нем неземледельческих классов, близостью земства
к определенным группам хозяев”115.
Голод вынудил искать новые ориентиры. Центр тяжести в про¬
блеме “воспособления” сельскому хозяйству переносился на кресть¬
янский двор, а его ближайшим помощником должны были стать
общества сельского хозяйства и создаваемые при них комитеты по
отраслям: зерноводству, овощеводству, молочному делу, овцеводст¬
ву, садоводству и т.д. Комиссионно-торговый уклон работы обществ
оценивался как неэффективный.
336
Альтернативной программы у земств не было, и многие из них в
своей последующей деятельности стремились опереться на другие
общественные организации, но отдавать полностью рычаги воздей¬
ствия на земледельческую политику земство не собиралось. Поэто¬
му земцы постепенно переходили от частичных к комплексным ме¬
рам, направленным на улучшение хозяйственной работы в уездах и
губерниях. Свое видение первостепенных задач вывода из бедности
сельского населения собрания изложили в ответах на упоминавший¬
ся выше запрос Министерства земледелия и государственных
имуществ.
Министерство предложило земствам ответить на следующие во¬
просы: “какие меры признаются в настоящий момент наиболее по¬
лезными для удовлетворения нужд сельского хозяйства, какие из
них наиболее осуществимы, какие задачи будущего потребуют
содействия Министерства земледелия?”116.
Среди первостепенных мер земцы называли: развитие общего и
специального сельскохозяйственного образования, проведение поч¬
венных исследований, устройство опытных полей, станций, племен¬
ных рассадников на государственный счет, распространение сель¬
скохозяйственных орудий, содействие кустарной промышленности,
изменение тарифной и налоговой политики государства с учетом ин¬
тересов сельскохозяйственного производства, расширение полномо¬
чий в области продовольственного дела и т.д.
Земства единодушно высказались за активное содействие госу¬
дарства в строительстве элеваторов, дорог, подъездных путей к же¬
лезнодорожным станциям, в улучшении почв (орошение, осушение
болот, борьба с песками и оврагами, лесонасаждение). Правительст¬
ву предлагалось частично финансировать эти важные и трудоемкие
мероприятия.
Многие собрания (Вологодское, Вятское, Екатеринославское,
Костромское, Московское, Полтавское, Самарское, Таврическое,
Петербургское, Тверское и др.) просили правительство учредить ми¬
нистерскую инспекцию для защиты на внешних рынках и биржах
российских сельскохозяйственных товаров (в связи с умышленной
порчей продуктов, засорением зерна, распространением клеветни¬
ческих сведений о российской продукции).
Ряд земств (Бессарабское, Костромское, Тульское, Смоленское,
Вологодское, Нижегородское) одной из причин низкой рентабель¬
ности хозяйств считали слабое развитие перерабатывающей про¬
мышленности, дороговизну сельскохозяйственной техники117.
Лишь единичные собрания (Вологодское, Московское, Вятское,
Нижегородское, Петербургское) в число неотложных нужд включи¬
ли вопросы увеличения крестьянского землевладения, расселения
сельских жителей, облегчения податного бремени. Видимо, неслу¬
чайно выпали из поля зрения земцев и арендные отношения, в госу-
337
дарственном регулировании которых помещики были не заинтере¬
сованы.
Отзывы земств на запрос правительства свидетельствовали о
том, что либеральные теории, на основе которых строилась эконо¬
мическая политика правительства в сельском хозяйстве в 60-70-е
годы, на практике дали отрицательный результат.
В 90-е годы наступил психологический перелом в оценке значе¬
ния агрономической науки и внедрения ее в практику. Сдвинулся с
места вопрос о создании специальных организационных структур
при управах для координации работы специалистов земств и мест¬
ных органов Общества сельского хозяйства. С1895 по 1901 г. эконо¬
мические советы, комитеты появились в большинстве губернских и
уездных управ, кроме Владимирского, Воронежского, Калужского,
Рязанского, Таврического земств. Тверская управа упразднила свой
совет в 1898 г.
Экономические советы были коллегиальными органами. В их
состав входили управа, гласные, избранные собранием, агрономиче¬
ский персонал и специалисты по другим отраслям. Официальными
членами новых структур числились уполномоченные Министерства
земледелия и государственных имуществ. Правительство в 90-е годы
дало разрешение на их учреждение.
С ростом кадров специалистов (третьего элемента) и их значе¬
ния в земской работе экономические советы приобретали неофици¬
альный статус земских исполнительных органов в тех земствах, где
хозяйственно-экономическая деятельность вышла на более высокий
уровень. Экономические советы сыграли положительную роль
в развитии земской агрономии и ветеринарии, в становлении и уси¬
лении удельного веса в земских органах интеллигенции, но послед¬
нее обстоятельство усилило трения между третьим элементом
и земскими гласными.
Экономические советы завоевали авторитет и Министерства
земледелия, поощрившего их повсеместное распространение
в земских губерниях, но губернская администрация усмотрела в
создании советов отступление от закона. Губернаторы нередко
опротестовывали решения собраний об организации советов.
Уфимский губернатор пошел дальше других. Аргументируя “неза¬
конность” появления новой структуры, он заодно лишил земство
права “обсуждать вопросы о способах подъема экономического
благосостояния населения”118.
Узким местом в конце века по-прежнему оставалось финанси¬
рование экономических мероприятий (см. табл. 2). Рост расходов по
этой статье составлял 1,5-2,5% от общей стоимости смет. Дорево¬
люционные специалисты при исчислении земских расходов на эко¬
номические мероприятия делали оговорку об условности цифр, так
как они представляли собой “не действительно произведенные за-
338
Таблица 2
Затраты на экономические нужды в губерниях
в конце XIX века
Название губерний
Ассигнование
(годовое)
Расход на душу
населения, в
руб.
в тыс.
руб.
в%
Вятская
252
6
0,09
Полтавская
247
6,4
0,09
Самарская
168
4,3
0,06
Пермская
128
2,9
0,04
Херсонская
128
3,4
0,06
Екатеринославская
124
3,9
0,06
Название губерний
Ассигнование
(годовое)
Расход на душу
населения, в
руб.
в тыс.
руб.
в %
Харьковская
92
2,4
0,04
Курская, Черниговская
90
2,3
0,03
Нижегородская
88
3,2
0,06
Московская
70
0,05
0,05
Уфимская
67
3,5
0,06
Новгородская
61
2,5
0,05
траты, а лишь сметные ассигнования, причем те и другие не всегда
совпадали”119.
С 1895 по 1901 г. расходы на экономические нужды (основную
долю в них составляло “воспособление” сельскому хозяйству) увели¬
чились с 939 тыс. руб. до 2,5 млн, т.е. на 1600 тыс. руб. за счет сбо¬
ров и позаимствований из дорожного и страхового капиталов.
Ассигнования из государственной казны оценивались земствами,
как “скромные” (2-6% от земских смет).
Таврическое, Вологодское, Тамбовское, Костромское, Бесса¬
рабское собрании тратили на указанные нужды около 50 тыс. руб.,
что составляло 2-2,5% общей сметы; на душу населения в год при¬
ходилось 3-4 коп. В Воронежской, Казанской, Тверской, Симбир¬
ской, Тульской, Псковской, Ярославской губерниях ассигновыва¬
лось на те же цели менее 50 тыс. руб. (1,8-1,4%) или 2-3 коп. на че¬
ловека. Саратовская, Санкт-Петербургская, Олонецкая, Владимир-
339
ская, Рязанская, Смоленская, Калужская, Пензенская, Орловская
управы ограничивали расход на сельскохозяйственные нужды от
7 до 30 тыс. руб., т.е. 1,2-0,4% от сметы, а на душу населения пере¬
падало в Олонецкой губернии 6 коп., в Санкт-Петербургской -
4 коп., в прочих губерниях - 1-0,8 коп.
Большинство земств не могли при таких средствах серьезно
заниматься экономическими проблемами, в том числе агрономиче¬
скими. Они требовали не только денег, специалистов, но и создания
социально-экономической базы. Исследователь истории агрономии
А.В. Ефременко указывает на появление такой базы к 80-90-м го¬
дам XIX в. Анализируя хозяйственный уровень различных катего¬
рий крестьянских дворов, он привлекает данные земской статисти¬
ки, обработанные В.И. Лениным в его труде “Развитие капитализма
в России”. В процессе капиталистической эволюции общины изме¬
нилась структура крестьянских дворов. V5 часть их принадлежала
зажиточным хозяевам, а 50% относились к группе несостоятельных.
Привлеченные автором новые материалы оценки земель в Вологод¬
ской и Ярославской губерниях подтвердили выводы, данные в рабо¬
те В.И. Ленина. 20% дворов теоретически способны были воспри¬
нять агрономическую культуру, тогда как свыше 50% хозяйств
Европейской России, имеющих наделы менее 8 десятин, оставались
вне агротехнического влияния120. “Тем не менее эта самая многочис¬
ленная категория сельского населения, - пишет Ефременко, - ока¬
зывала на возникновение земских агрономических организаций
не меньшее, а может, даже большее влияние, чем зажиточная его
прослойка”121.
Земская общественность повернулась лицом к агрономии имен¬
но под воздействием последствий голодных лет и прогрессирующей
бедности основной массы крестьянства. Но путь агронома-практика
в деревню был долгим. К 1898 г. агрономы появились в 17 губерни¬
ях и 92 уездах. К 1901 г. их число возросло до 25 в губерниях и до
153 в уездах122. Вятская, Пермская, Костромская, Херсонская, Нов¬
городская управы учредили должности агрономических смотрите¬
лей в большинстве уездов. Курское, Московское, Нижегородское,
Олонецкое, Самарское, Уфимское собрания приняли на службу рай¬
онных агрономов. В Воронежском, Екатеринославском, Орлов¬
ском, Пензенском, Санкт-Петербургском, Смоленском, Тамбов¬
ском, Тульском, Черниговском, Ярославском земствах агрономиче¬
ская служба возникла позднее. Рязанское и Калужское земства
вплоть до 1905 г. оставались без агрономических структур. “Опаз¬
дывающие” собрания по рекомендации VI Всероссийского съезда
сельских хозяев (1895) поощряли возникновение местных сельско¬
хозяйственных обществ, выделяли им небольшие ссуды и использо¬
вали их как посредников для осуществления мероприятий по сель¬
скому хозяйству. Плодотворное сотрудничество с обществами сель-
340
Таблица 3
Расходы на экономические мероприятия по 34 губерниям,
включая агрономию, в тыс. руб.
Статьи расхода
1889 г.
1900 г.
1901 г.
Распространение сельскохозяйственных знаний
500
549
685
Устройство и содержание показательных полей,
станций
192
224
208
Содержание агрономического персонала
222
279
335
Развитие подсобных промыслов
529
595
543
Прочие расходы
597
731
751
ского хозяйства осуществляли Полтавское, Владимирское, Курское,
Калужское, Тамбовское, Харьковское, Черниговское, Ярославское
земства. В Полтавской губернии было открыто 70 сельскохозяйст¬
венных обществ малого района, в Вятской - 40, в Саратовской - 32,
в Пермской - 39, в Псковской - 32, в Тульской - 29, в Новгород¬
ской - 27, в Самарской - 49, в Черниговской - 20, в Московской
губернии - 19. Всего в земских губерниях действовали около 700 об¬
ществ, хотя далеко не все из них существовали длительное время123.
Обширный круг обязанностей агрономического персонала
включал в себя: организационную помощь хозяйствам при переходе
к многополью, пропаганду травосеяния, способов улучшения пахот¬
ных земель и пастбищ, распространение сортовых семян и сельско¬
хозяйственных орудий, опыты с минеральными удобрениями, борь¬
бу с насекомыми. Для успешной работы необходимы были опытные
поля, фермы, станции, лаборатории, транспорт, научная литература.
Все это требовало больших материальных затрат (см. табл. 3). 50-75%
расходов на устройство полей и станций в конце 90-х годов взяло на
себя государство. Поэтому к началу XX в. опытные поля имелись в
большинстве уездов. Фермы обходились еще дороже. Вятская управа
на содержание крупной фермы получала государственную дотацию от
1 до 1,5 тыс. руб. в год. Да и сами земства тратили на агрономическую
службу немалые деньги - 50-70 тыс. руб. в год, но только в тех мест¬
ностях, где агрономия пользовалась вниманием собраний.
Статья “Прочие расходы” включала затраты на ветеринарную
службу, улучшение породы животных и ссуд на покупку скота.
Эта сторона земской деятельности носила коммерческий характер,
касалась в основном зажиточных и землевладельческих хозяйств.
Затраты часто окупались с прибылью. Всего в 1901 г. земства
выделили на хозяйственно-экономические мероприятия 2 522 тыс.,
в 1903 г. эта сумма составила 3220 тыс., а в 1905 г. - 3725 тыс. руб.,
т.е. увеличивалась примерно на 500 тыс. за 2 года124. Тем не менее к
1904 г. в 116 уездах агрономы так и не появились, хотя потребность
341
в них была велика. Пензенское, Рязанское, Тамбовское, Тульское
земства и в начале XX в. ограничивались незначительными суммами
на агрономические структуры. Даже в официальных изданиях по¬
добный факт объяснялся главным образом слабым участием в этих
губерниях представителей от крестьян “в заведовании местным
сельским хозяйством” и “принебрежительным отношением крупных
землевладельцев к общественной агрономии”125.
Полтавское, Костромское, Саратовское, Уфимское, Олонецкое,
Самарское, Курское, Тверское земства имели свои опытные поля.
В Московской, Вятской, Костромской, Пермской губерниях были
открыты опытные сельскохозяйственные станции при помощи госу¬
дарственных кредитов. На их базе в 20-30-х годах XX в. возникли
крупные научные агрономические и животноводческие учреждения.
В большинстве земств опытные поля и фермы закреплялись слабо,
что существенно затрудняло работу агрономов. Экспериментиро¬
вать приходилось на землях крестьян и помещиков.
Вопреки всем трудностям земская агрономия прокладывала до¬
рогу в сельскую среду, повышая эффективность сельскохозяйствен¬
ного производства и общую культуру земледелия. Агрономы, ис¬
полняя роль организатора сельского хозяйства, явились связующим
звеном между земствами, сельскохозяйственными обществами и на¬
селением.
Общественной агрономии принадлежит заслуга в распростране¬
нии в России травосеяния и многопольного севооборота. Бедствен¬
ные последствия низкой урожайности и нерентабельности хозяйства
испытывала основная масса крестьян, поэтому агрономы считали
своим долгом “преимущественное внимание уделять крестьянскому
хозяйству, т.к. при современном уровне земледельческой культуры
хозяйство не в состоянии прокормить крестьянина”, говорилось в
отчете саратовского агронома Б.А. Малышева126. Московский агро¬
ном В.Г. Бажаев - последователь и соратник В.А. Владимирского на
агрономических съездах приводил множество примеров, свидетель¬
ствовавших “о большом интересе крестьян к рекомендациям агро¬
номов”. Сомнения хозяев развеивались при первых удачных опытах.
Большинство уездных управ, содействовавших переходу к многопо¬
лью, отмечали, что “результатами посева кормовых растений кре¬
стьяне почти всегда остаются довольны”127. Общественная агроно¬
мия, став производительной и организационной силой в сельском хо¬
зяйстве, значительно усилила в органах самоуправления вес и влия¬
ние коллективных агрономических сообществ. С 1890 по 1893 г.
прошло 39 съездов. Общими усилиями научно определялись перспе¬
ктивные методы подъема культуры земледелия и животноводства.
Агрономические форумы способствовали земскому объединению.
В начале XX в. особую заботу агрономические службы прояви¬
ли о популяризации опытов с посевами клевера, тимофеевки, вики,
342
пелюшки, с применением минеральных удобрений, с методами улуч¬
шения естественных лугов. Московский агроном А.А. Зубрилин,
как и его коллеги, считал, что ставить опыты надо на крестьянских
землях, поскольку “для крестьян это будет более убедительно и при¬
несет большее экономическое значение”128. Московское агрономи¬
ческое совещание 1902 и 1903 гг. одобрило практическое испытание
посевов кормовых культур на крестьянских полях129.
В Московской губернии почин волоколамского сельского обще¬
ства перехода на многополье, поддержанный уездной земской упра¬
вой во главе с Д.Н. Шиповым, вызвал интерес в других губерниях.
Серьезным препятствием для работы по травосеянию был не столь¬
ко общинно-крестьянский консерватизм, о котором говорили про¬
тивники общины, сколько опасность риска для несостоятельных хо¬
зяйств и дороговизна улучшенных семян и сельскохозяйственных
орудий.
Результаты агрономической работы в губерниях не могли быть
однозначными. Они зависели от количества, степени подготовки
персонала, технического оснащения и вкладываемых средств в агро¬
номическую службу.
Несмотря на денежные пособия Министерства земледелия всем
земствам, имевшим агрономов, управы испытывали серьезные тру¬
дности с закупкой сортовых семян. Даже в урожайные годы семена
клевера стоили 8-10 руб. за пуд. На агрономических совещаниях
1902 и 1903 гг. с тревогой говорилось о закрытии во многих уездах
сельскохозяйственных складов. Все семена, выросшие под присмот¬
ром общественных агрономов на землях помещиков и принесшие им
существенные доходы, скупались частными фирмами и вывозились
на заграничные рынки130. Призывы к патриотизму были “гласом во¬
пиющего в пустыне”, когда дело касалось личной выгоды и прибы¬
ли. На совещании 1903 г. было решено реализовать общественное
посредническое бюро (центральные и северные губернии) для за¬
купки семян в массовом масштабе в других регионах. Его участники
просили Московскую управу взять на себя эту инициативу131. Земст¬
ва в своей практической работе часто вступали в противоречие с ин¬
тересами предпринимательского сектора. Для современной буржу¬
азной психологии аутсайдеры реформ - закономерность. Для земств
(даже и дворянских), исторически связанных с менталитетом кресть¬
янского мира, в первую очередь для земской интеллигенции, бед¬
ность массы населения рассматривалась как крайне тяжелое обсто¬
ятельство, мириться с которым государство и органы самоуправле¬
ния не имеют права.
Земства, исходя из реального экономического состояния кресть¬
янских дворов, практиковали льготную продажу семян (за 50 или
75%), давая их в кредит. Бедным домохозяевам и крестьянским об¬
ществам, перешедшим к многополью, семена отпускались без опла-
343
ты при условии - в случае урожая частично пополнить обществен¬
ные фонды.
В начале XX в. большинство земств перешли к системным меро¬
приятиям в деле подъема земледелия путем распространения агро¬
культуры и знаний. Агрономические службы заняли ведущее место
в хозяйственной работе органов самоуправления, о чем пойдет речь
далее.
Развитие агрономии способствовало становлению профессио¬
нальной ветеринарии. В 70-80-х годах XIX в. борьба с эпизоотиями
сводилась к санитарным мерам (убой больного чумой скота) и к рас¬
кладке, согласно правил 1888 г., страхового сбора на содержание
специальных служб. В 90-х годах начали появляться в уездах ското¬
лечебницы и лаборатории для изготовления вакцин, но средства на
ветеринарию выделялись небольшие (от 0,5 до 1,5% сметы). В нача¬
ле XX в. расходы возросли до 5-10% от сметы в земствах ЦПР,
Поволжья, Центрально-Черноземного района и Предуралья. Одна¬
ко на единицу скота отпускалось всего лишь от 3 до 5 коп. средств.
И хотя количество врачебного персонала выросло до 850 специали¬
стов (в 1870 г. - 22) к 1905 г., но на одного врача приходилось более
50 тыс. голов крупного рогатого скота132.
Лечебная ветеринария требовала больших затрат, особенно ди¬
агностика и производство вакцин, а страхование скота (обязатель¬
ное и добровольное) пришлось прекратить из-за убыточности. Зем¬
ские специалисты и управы вопреки запретам власти стремились
объединить свои усилия для улучшения деятельности ветеринарных
служб разных губерний.
* * *
Нерентабельность и отсталость сельского хозяйства во многом
объяснялась его низким техническим оснащением. В земских собра¬
ниях вопрос о сельскохозяйственных машинах и инвентаре занимал
существенное место. Закупки, перепродажа хозяйствам, опытная де¬
монстрация применения в данной местности новой техники входили
в круг обязанностей агрономов. Основным поставщиком сельскохо¬
зяйственных машин на российском рынке являлись иностранные
фирмы и изготовители.
В 90-х годах отечественная промышленность начала выпускать
соответствующую времени технику. Но цена их превышала импорт¬
ные товары. Воспользоваться “малой механизацией” могли лишь зе¬
млевладельцы и зажиточные домохозяева. Для массы сельских хозя¬
ев не только машины, но и современный инвентарь были недоступны.
Органы самоуправления взяли на себя посреднические функции.
С этой целью создавались губернские и уездные склады инвентаря,
машин, семян. Большинство из них находились в ведении уездов,
344
а губернские собрания отпускали средства на устройство складов.
Первоначально это были обычные сараи, предназначенные для хра¬
нения товаров. Возглавляли их случайные лица, назначаемые упра¬
вой. Организационные формы и практическое значение они начали
приобретать в связи с развитием общественной агрономии. К 1894 г.
14 губерний (менее половины) и 118 уездов располагали складами.
Обороты их исчислялись небольшими суммами. Даже в передовых в
этом отношении земствах (Полтавском, Московском, Бессараб¬
ском) годовой оборот складов составлял соответственно 37, 29 и
18 тыс. руб. Товары отпускались потребителям за наличные деньги.
Малоимущие покупали необходимые предметы в кредит с неболь¬
шим процентом на содержание склада. Ассортимент на первых по¬
рах был незамысловатым: серпы, косы, бороны, сохи, одноборозд¬
ные плуги. Позднее появились плуги с металлическими зубьями и
ручные жатки. Более сложные машины заказывались в небольшом
количестве для землевладельцев и для демонстрационных образцов.
Земские собрания постоянно отмечали несоответствие цен на сель¬
скохозяйственные машины покупательной способности населения.
По мере перенесения центра тяжести агрономической работы в
уезды количество земских складов значительно увеличилось. В на¬
чале XX в. 317 уездных земств из 360 обзавелись базой технических
улучшений земледелия. Вятское, Курское, Московское, Пермское,
Саратовское, Самарское, Симбирское, Тверское, Уфимское, Харь¬
ковское, Ярославское земства имели склады во всех уездах. Однако
вопрос стоимости сельскохозяйственной техники не потерял своей
остроты. “Не располагая сколько-нибудь значительными средства¬
ми, - говорилось в официальных документах 1903 г., - население со¬
кращает размеры пользования услугами складов, что отражается
неблагоприятно на их оборотах”133.
Высокие пошлины, введенные правительством на импортные
сельскохозяйственные машины, поощряли развитие отечественного
производства, но российские предприниматели, пользуясь государ¬
ственным протекционизмом, устанавливали необоснованно высокие
цены на свою продукцию. Земцы пытались снизить их путем опто¬
вых закупок для совместного пользования (см. табл. 4). Орловское
земство создало бюро для установления контакта с заводами-изго-
товителями. Московское, Казанское, Тульское, Курское, Вятское
земства провели совещание по вопросам совместной выписки сель¬
скохозяйственной техники, но создать кооперацию пайщиков не
удалось, так как органам самоуправления было запрещено подобное
объединение134.
Наиболее приемлемым поставщиком для Южных и Централь¬
но-черноземных земств был Брянский завод, а для северных - Чере¬
повецкий. Центральные земства закупали продукцию Санкт-Петер¬
бургских и Нижегородских предприятий.
345
Таблица 4
Отпускные цены и стоимость сельскохозяйственного инвентаря на
земских складах, в руб.*
Название орудий
Цены
земских
складов
Цены коммерческих фирм
Плуги корпусные
40
50 (Кенницер и К0)
Сеялки
88
105 (“Эр”)
Конные грабли
52
65 (Т-во “Работник”)
Косилки
139
160 (Кенницер и К°)
150 (Т-во “Работник”)
Обзор деятельности губернских и уездных земель по сельскому хозяйству
Самарской губернии за время 1895-1899 гг. Самара, 1899. С. 11.
Как видно из табл. 4, закупочные цены были высокие, поэтому
земства значительно удешевить товар не имели возможности. Доро¬
гие машины крестьяне могли купить для общества в коллективное
пользование. Эту форму использования механизации активно про¬
пагандировали местные сельскохозяйственные общества.
Спрос на инвентарь был намного выше, чем на сложные ма¬
шины. Так, за 4 года в Самарской губернии земские склады реа¬
лизовали:
Серпов
12 800 тыс.
Кос
65 тыс.
Плугов однолемешных
3 тыс.
Плугов многолемешных
1000
Сеялок рядовых
45
Сеялок ручных
38
Сеялок разбросных
88
Косилок
146
Конных грабель
111
Веялок
214
Молотилок
133
Вопросы обеспечения земледельческого производства техникой
вызывали в собраниях бурные дискуссии. Не могли найти общего
языка гласные промышленной Нижегородской губернии. Председа¬
тель губернской управы В. Хвощинский сетовал на недостаток
средств для организации сельскохозяйственного склада. Он предста¬
вил доклад, подготовленный на запрос Министерства земледелия и
государственных имуществ (1894) о состоянии сельского хозяйства.
В нем говорилось об “односторонности покровительственной поли¬
тики правительства”, о том, что интересам земледелия такая поли¬
тика наносит ущерб135. Помещик-винодел Н. Поликарпов и извест¬
ный фабрикант А. Демидов подвергли критике управу за подобное
346
утверждение. “Покровительственная система, в частности пошлины
на земледельческие машины, - оппонировал своим коллегам А. Са¬
вельев, - способны убить земледелие”136. Собрание одобрило резо¬
люцию, предложившую правительству, “ослабить покровительство
торговли и фабрично-заводской промышленности в той мере, в ка¬
кой это вызывается нуждами сельского хозяйства”137.
Настоятельные просьбы о сбалансировании протекционистских
мер для промышленности и земледелия включали в свои резолю¬
ции в конце XIX в. большинство собраний. Позиция органов
самоуправления находила отклик у сторонников производственной
кооперации. “Когда все превратили в товар, в предмет торга, даже
дома и земли при помощи банков... но оживление обмена туго
создавало новые отрасли промышленности и медленно развивало
прежние... только тогда русское общество, - писал А. Харизоменов, -
обратило серьезное внимание на состояние земледелия и мелкой
промышленности”138.
К 1900 г. обороты сельских складов выросли в 2-3 раза, особен¬
но в Самарском, Орловском, Уфимском, Вятском, Пермском, Кост¬
ромском, Нижегородском, Новгородском, Ярославском земствах.
Московское земство побило рекорды. Капиталы склада увеличи¬
лись с 6 до 105 тыс. руб., к 1904 г. достигнув суммы в 671 тыс. руб.
Совокупный доход земских складов исчислялся 8 млн руб.139 Успеш¬
ность реализации сельскохозяйственной техники и семян объясня¬
лась отнюдь не удешевлением товаров. Дорогие машины по льгот¬
ным кредитам, как и ранее, покупали землевладельцы и состоятель¬
ные хозяева. Но появился большой интерес к современным орудиям
сельскохозяйственного назначения у крестьян. Этот факт отмечал¬
ся и земскими собраниями, и агрономическими совещаниями.
По инициативе агрономов склады применили новую форму прода¬
жи. Долгосрочный кредит (3-5 лет) облегчал покупку товаров небо¬
гатым крестьянам. Развивалось коллективное использование техни¬
ки в крестьянских обществах. Организация земствами кустарного
исполнения несложных орудий значительно повысила спрос на них.
Во избежание переплаты денег частникам многие земства выписы¬
вали лишь металлические части орудий, а деревянные изготовля¬
лись кустарным способом на месте. Сборный инвентарь пользовал¬
ся спросом и у помещиков.
Кустари делали сохи, косули, однолемешные плуги, веялки и
некоторые зерноочистительные машины. Агрономы Вятской гу¬
бернии придавали новой отрасли народного труда большое значе¬
ние. Крестьяне изготовляли веялки и льномелки для себя и на про¬
дажу, улучшая их конструкцию и внешний вид. Сложные земледель¬
ческие машины - куколеотборники, зерносушилки, приводы, ком¬
бинированные молотилки - изготовлялись кустарями в единичных
экземплярах для выставок.
347
Гласные-фабриканты неодобрительно относились к поощре¬
нию земствами кустарного производства. В Нижегородском земстве
буржуазное “коло” выступило против создания ремесленных учеб¬
ных мастерских для обучения кустарному производству сельскохо¬
зяйственного инвентаря. “Мы в этом не заинтересованы”, - заявил
А. Демидов и предложил земству “помощь” - продажу кос в кредит
сроком на 1 год140. К 1907 г. уездные земства взяли на себя заботу о
сельскохозяйственных складах, что явилось следствием децентрали¬
зации земской агрономии.
В начале XX в. правительство начинает оказывать содействие
земствам по закупке сельскохозяйственных машин и железа, от¬
крыв земствам целевой кредит. Земства северного района удовле¬
творяли спрос на сельскохозяйственные орудия и кровельное желе¬
зо на 92%, северо-западные - на 65, южные и восточные - на 20-25,
а центральные - на 55%141.
Осуществление противопожарных мероприятий в сельской ме¬
стности форсировало реализацию кровельного железа через зем¬
ские склады в кредит. В 1901-1904 гг. процент отпуска железа к об¬
щему количеству реализуемых товаров увеличился с 29% до 34%.
Развитие агрономии, животноводства, посильной механизации
труда и другие меры, направленные на преодоление сельскохозяйст¬
венного кризиса, не могли быть только местным делом. Адресные
финансовые вливания центральных ведомств в те или иные земские
мероприятия приносили лишь частичное или временное облегчение.
Поэтому собрания ставили вопрос об изменении политики прави¬
тельства по отношению к сельскохозяйственному производству.
Ходатайства земства по социально-экономическим проблемам де¬
ревни слились в единый голос накануне созыва в 1902 г. Особого со¬
вещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности под
председательством главы Комитета министров С.Ю. Витте.
В трудах местных комитетов земских губерний было зафикси¬
ровано мнение собраний о состоянии и перспективах сельскохозяй¬
ственной промышленности в России, о взаимодействии администра¬
ции и органов самоуправления в решении социально-экономических
задач, об устройстве крестьянского мира, о земельном вопросе и
переселенческой политике, о роли органов самоуправления в госу¬
дарственных делах.
Земцы дружно потребовали от власти расширения их прав и
полномочий. “Вмешательство представителей власти в земскую де¬
ятельность... ее парализует... Для решения все более усложняющих¬
ся вопросов народной жизни... недостаточно уже одной бюрократи¬
ческой работы, а нужна свободная, коллективная работа самого на¬
рода в лице его наиболее способных представителей. Эту работу и
должны выполнять земские учреждения, свободно и самостоятель¬
но действующие в сфере, предоставленной им государством, и уча-
348
ствовать в решении всех вопросов, касающихся интересов населе¬
ния” - заявили авторитетные в земской среде московские земцы142.
Свободы созыва съездов, в том числе общеземских, права высказы¬
вать коллективное мнение и свободно издавать периодику пожела¬
ли костромичи. Правительство не должно контролировать земство
как воспитатель отрока. Эта мысль прозвучала в орловском, пол¬
тавском, смоленском и многих других земствах.
Увеличение числа крестьянских представителей в собраниях и
пересмотр Закона о земствах 1890 г. сочли целесообразным 14 ко¬
митетов (Владимирский, Вологодский, Вятский, Екатеринослав-
ский, Калужский, Костромской, Московский, Нижегородский,
Псковский, Самарский, Тверской, Харьковский, Черниговский).
18 комитетов земских губерний связывали дальнейшее развитие
учреждений самоуправления с введением всесословной мелкой зем¬
ской единицы. Однако 12 комитетов считали преждевременным вве¬
дение самоуправляющейся и самооблагающейся мелкой земской
единицы143.
Владимирское, Вятское, Вологодское, Костромское, Курское,
Московское, Пермское, Рязанское, Самарское, Смоленское, Таври¬
ческое, Уфимское, Харьковское земства, как и в 1895 г., считали не¬
обходимым расширение крестьянского землевладения через рассе¬
ление внутри губерний, переселение в другие местности, приобрете¬
ние земель посредством Крестьянского банка при более низком про¬
центе его операций. При этом часть земств настаивала на покупке
земли казной для последующей передачи ее безземельным и мало¬
земельным крестьянам. Вместе с тем местные деятели отрицатель¬
но отнеслись к самой идеи отчуждения частновладельческих земель.
Большинство комитетов полностью повторили отзывы земств
1895 г. о необходимости государственной помощи и государственно¬
го регулирования организации торговли сельскохозяйственными
продуктами, строительства элеваторов, приобретения рефрижера¬
торов и устройства холодильных установок в местах доставки и хра¬
нения сельскохозяйственных продуктов. Как и прежде, местные де¬
ятели настаивали на защите национальных интересов. “Русский хлеб
фальсифицируется разными подмесами на заграничных рынках, -
констатировал курский комитет, - тем самым подрывается доверие
к русским производителям хлеба”144. О том, что порча продуктов,
вывозимых на западные рынки, стала устойчивой тенденцией, по¬
стоянно говорилось в земствах Центрально-черноземного, Южного,
Северо-западного районов. Эта же мысль повторилась в трудах ко¬
митетов (Воронежский, Харьковский, Херсонский, Казанский, Ка¬
лужский, Курский, Смоленский, Нижегородский). Комитетами
вновь был поставлен вопрос о создании правительственных инспек¬
торов при консульствах и на российских пунктах вывоза продуктов
за рубеж.
349
Принятия государственных мер в отстаивании национальных
приоритетов потребовали Полтавский, Орловский, Чернигов¬
ский, Харьковский, Херсонский и другие комитеты. “У нас в ко¬
ренной России иностранцы производят обширные мирные завое¬
вания... Такие мирные завоевания наших земель и богатств грозят
принять угрожающие размеры: население при существующих ус¬
ловиях не может бороться с этим нашествием”, - говорилось
в трудах комитетов145.
Преодоление кризиса земледелия местные деятели, как и ра¬
нее, увязывали с повышением уровня общего и специального обра¬
зования народа, распространением агрономических знаний и созда¬
нием условий для подъема культуры хозяйств, прежде всего вне¬
дрения в практику научной агрономии (травосеяние, пчеловодство,
садоводство, огородничество), с улучшением продуктивности жи¬
вотноводства.
Вопрос о кооперации, в силу его трудности и значимости, осо¬
бо выделялся в подготовительных материалах Особого совеща¬
ния. Но отношение к нему местных деятелей было охарактеризо¬
вано впоследствии чиновниками как “равнодушное”. Особенно
это касалось такой формы кооперации, как “хозяйственные
союзы”146.
Действительно, большинство земских собраний, столкнувшись с
трудностями кредитной и производственной кооперации, поспешили
притормозить, а то и отказаться вовсе от столь важного начинания.
Пессимизм вылился в недоверие к населению, якобы не способному
поддержать данную новацию. Сомневались земцы и в искренности
намерений правительства оказать существенную поддержку новой
форме организации сельского производства. В трудах комитетов
преобладали негативные ноты в оценках перспектив хозяйственной
кооперации.
Чаще других звучали утверждения типа: “нет надобности”, “нет
людей и просветительских в этом деле организаций”, “низкий уро¬
вень общей культуры и образования населения”. Отсутствие самоде¬
ятельности, разрозненность, разнообразие интересов в среде всех
землевладельцев без исключения, низкий экономический уровень,
бедность населения делают кооперацию безпочвенной и обрекают
на неудачу, утверждали Калужский, Тверской, Херсонский, Самар¬
ский, Нижегородский, Костромской, Курский, Рязанский и другие
комитеты. Подобные оценки и упреки власть и земство в первую
очередь должны были адресовать себе.
В начале XX в. под воздействием сложных процессов, протекав¬
ших в крестьянском мире, и в связи с ростом крестьянских протест¬
ных выступлений в земских собраниях ослабли прообщинные на¬
строения. Последовательными противниками общинного строя,
судя по материалам комитетов, были все-таки неземские губернии.
350
А в земских губерниях все явственнее проявлялась точка зрения сто¬
ронников эволюционного развития общины и общинного земле¬
пользования. Общину постепенно должны заменить добровольные
союзы или товарищества земледельцев, а создавать союзы надо на
почве имеющегося общинного землепользования. К таким выводам
пришли псковские, тамбовские, уфимские, вятские, новгородские,
воронежские, ярославские деятели. “Совместная обработка общин¬
ной земли при помощи общественных орудий производства и совме¬
стная уборка урожая - желательный тип кооперативной организа¬
ции в сельском хозяйстве”, - говорилось в трудах Вологодского ко¬
митета147.
Часть комитетов земских губерний одной из причин неудовле¬
творительного состояния льноводческого, табачного, молочного хо¬
зяйства и слабости кооперативных начал в различных отраслях
сельскохозяйственного производства считали его коммерциализа¬
цию. В трудах комитетов указывалось, что подобные предприятия
становятся монополистами по отношению к поставщикам сырого
продукта, каковыми являются окрестные сельские хозяева. “Часто
им платят не деньгами, а товарами, даже ненужными... Вместо
40 коп. за пуд молока крестьянам дают 20-25 коп.” Для сравнения
маслодельня, открытая в Вятской губернии на артельных началах,
обрабатывала 7 пудов молока в год, оплачивая крестьянам за пуд
45-55 коп.148
Через местные комитеты земства высказывали серьезные пре¬
тензии отечественным предпринимателям. Они касались, как ука¬
зывалось выше, высоких цен на орудия труда и машины и особенно
на низкий уровень развития перерабатывающих предприятий и спе¬
циального обрудования для перевозки скоропортящихся продуктов.
Справедливость претензий земцев подтверждали и российские кон¬
сулы, отмечая в своих донесениях, что лучшее по своим качествам
“русское масло” теряло цену из-за некудышных способов доставки и
плохой технологии производства149.
Не надеясь на перспективу сотрудничества с частными предпри¬
ятиями, Вологодское и Вятское земства просили правительство ока¬
зать содействие в создании крупйых заводов по переработке молока,
способных приносить большие прибыли, а курские гласные высту¬
пили с инициативой построить с помощью казны консервные заво¬
ды, сушильные предприятия и склады “опрыскивающих средств”,
без чего не могло развиваться садоводство. Невнимание к перераба¬
тывающим отраслям приводит к тому, отмечали куряне, “что даже
в Курскую губернию сухие фрукты ввозятся из Калифорнии, а соб¬
ственный урожай падает, червивет, создает питательную базу для
вредных насекомых”150.
Но правительство не спешило прислушиваться к просьбам
земств о пересмотре финансовой политики в сторону интересов
351
сельскохозяйственного сектора экономики и сельского населения.
Поэтому местные комитеты вновь заострили внимание на этой про¬
блеме. Наиболее пространный доклад по данному предмету предста¬
вило Тверское земство. “За последние 10-15 лет, - говорилось, в ча¬
стности, в докладе управы, - были проведены громадные усилия на
поддержание и развитие отдельных отраслей нашей... промышлен¬
ности... в виде высоких пошлин на продукты заграничного производ¬
ства, вывозных премий, громадных казенных заказов, субсидий раз¬
ного рода промышленным и банковым предприятиям. Такая поли¬
тика, идя вразрез с интересами основного занятия нашего населе¬
ния - земледельческого хозяйства, отнимает, разумеется, всякую
возможность его процветания”151. Тверские земцы подсчитали, что
отсутствие регулирования цен на отечественные товары приводит к
тому, что население переплачивает на своем потреблении около
300 млн руб.: по группе текстильных товаров - 181 млн, по издели¬
ям из металла - 103 млн, по другим товарам - 13 млн. Из них 70 млн
попадает в казну (пошлины), а 230 млн в руки частных предприни¬
мателей152. Несбалансированная финансовая политика власти акти¬
визировала оппозиционные настроения земцев.
Большинство земских собраний просили правительство пере¬
смотреть закон о предельности земских сборов и разработать про¬
текционистские меры для защиты отечественного производителя
сельскохозяйственных товаров. Общее вздорожание тяжелее всего
отзывается на русском крестьянине, так как ему “приходится конку¬
рировать на заграничных рынках с иностранным хозяином, приоб¬
ретающим сельскохозяйственные орудия и машины по ценам более
низким”, отмечалось в докладе153.
Проблема регулирования арендных отношений не исчезла и
в начале XX в. В комитетах земцы констатировали, что дело
аренды крестьянами частновладельческих земель стоит на край¬
не непрочных и шатких основаниях, что размер арендной платы
поглощает большую часть доходов арендатора, но фактически
большинство осталось на прежних позициях (если не считать
Тверское и Московское земства) невмешательства в установле¬
ние арендных цен на землю.
Отметив, что 70% земли сдается бедным крестьянам в кратко¬
срочную или принудительную (черезполосица) аренду, комитеты
выступили с инициативой, в законодательном порядке, за неуплату
денег штрафовать или наказывать арендатора арестом имущества и
хлеба.
Не устраивало землевладельцев и сотрудничество на почве
аренды с зажиточным оптовым съемщиком, который “в громад¬
ном большинстве не ведет хозяйства сам, а сдает арендную землю
мелкими участками в субаренду... по несоразмерно высоким це¬
нам, пользуясь нуждой крестьян”154. Но и эти “несоразмерные”
352
цены упорядочить с помощью закона большинство комитетов
не спешило.
“Съемщик-кулак проявляет к имению совершенно хищническое
отношение... такие съемщики стремятся захватить землю в свои ру¬
ки на возможно льготных условиях и затем выколачивают из нее
все, что только можно взять, в возможно короткий срок, нисколько
не заботясь о поддержании производительности почвы. Имения,
прошедшие через такую аренду, становятся неузнаваемыми”, -
отмечалось в трудах комитетов. Тем не менее “устранение сущест¬
вовавших тяжелых условий аренды” облекалось в туманную форму¬
лировку о том, что аренда, благоприятствующая “интересам труда,
не может быть обеспечена одной лишь законодательной нормиров¬
кой отношений...”155
Земства, предчувствуя надвигавшуюся грозу, торопили власть
определить свою позицию и выработать стратегию в аграрном
вопросе. Однако правительство проявляло нерешительность. Осо¬
бое совещание не дало видимых результатов и было закрыто Нико¬
лаем II, что вызвало разочарование земцев и усилило земскую
фронду.
Оодействие развитию
кустарных промыслов
Конец XIX - начало XX в. отмечены в деятельности земств мно¬
гочисленными попытками придать промышленные черты промы¬
словому и кустарному производствам. Традиционно кустари изгото¬
вляли товары повседневного спроса, более доступные массовому по¬
требителю, чем фабрично-заводские изделия. Долгое время кустари
были монополистами в производстве продукции сельского назначе¬
ния (сани, телеги, плетеные изделия, металлические предметы, про¬
стые орудия труда). Художественные промыслы - особый вид кус¬
тарного труда, уходящего своими корнями в древние времена, являл¬
ся частью национальной культуры.
С развитием крупной промышленности деятельность кустарей
втягивается в фабрично-заводской процесс. Кустарей использовали
в легкой (текстильной, кожевенной, деревообрабатывающей) про¬
мышленности. За тяжелую и значительную по объему работу кре¬
стьяне-кустари получали мизерную оплату. Свое недовольство экс¬
плуатацией крестьянского труда выражали многие земства, особен¬
но Московское, Тверское, Владимирское, Нижегородское, Самар¬
ское и другие.
Окрепнув, крупная промышленность стала вытеснять кустарей
из экономического пространства. Связанная с крестьянским миром,
с бытом и потребностями сельского и городского населения уездных
12. Земское самоуправление...
353
городов, кустарная промышленность давала дополнительный доход
малообеспеченным крестьянским хозяйствам. Принципы капита¬
листической экономики - прибыль и конкуренция - были губи¬
тельны для мелкой кустарной промышленности и грозили ей исчез¬
новением.
Бедность крестьян, избыток рабочей силы,^ слаборазвитые эле¬
менты кооперации в кустарных промыслах заставили земства уси¬
лить внимание к ним. Еще в 60-70-е годы Санкт-Петербургское,
Московское, Тверское, Вятское, Вологодское, Смоленское, Новго¬
родское, Ярославское земства содействовали организаци сыроварен,
артелей, устройству школ по овладению специальными знаниями в
кустарном деле, но остановились на полпути, в чем признавалась
Тверская управа, активно на первых порах взявшаяся за организа¬
цию кооперации в кустарной промышленности.
Как говорилось выше, для исследования причин неудач тверские
гласные назначили комиссию по исследованию вопроса, но она так
и не собралась. Признав, что “форма артели наиболее выгодная в
экономическом отношении и наиболее свойственная духу и привыч¬
кам народа”, управа и собрание свернули программу промышленной
кооперации156.
Тверской опыт показал, что проблемы кустарного производ¬
ства вышли на новый этап. В земствах продолжали изыскивать
формы организации кустарей. Однако их деятельность рассмат¬
ривалась не только с точки зрения дополнительных заработков
населения. Задача стояла более сложная: организация местной
кустарной промышленности, в первую очередь перерабатываю¬
щей, способной развиваться параллельно с крупным фабричным
производством.
Проблема кустарных промыслов обрела в земствах разные от¬
тенки. Одни остались в рамках традиционного подхода к кустарно¬
му производству, другие экспериментировали.
Однообразием вариантов этот вид земской деятельности не
страдал. Но общим направлением в конце 90-х - начале 900-х годов
XIX в. явилось то, что по почину москвичей земства попытались вы¬
работать программу развития кустарных промыслов на базе стати¬
стических исследований состояния кустарного производства, качест¬
ва изготовляемой продукции, потребностей кустарей. Статистика
давала объективную картину и помогла определить перспективу тех
или иных промыслов в данной местности. Однако далеко не во всех
земствах программы превратились в конкретные дела.
И в 900-е годы земства не отказались от артельных форм орга¬
низации труда кустарей, хотя в центре внимания, опять-таки по по¬
чину москвичей, встали вопросы помощи в закупке сырья и сбыта
готовых изделий, мелкого кредита, в первую очередь кустарям-оди-
ночкам (15-25 руб.), повышение качества продукции.
354
После неудачных начинаний с молочными артелями в Твер¬
ской губернии роль земства-новатора взяли на себя москвичи.
Среди кустарных промыслов в Центральном регионе наибольшее
развитие получили ткачество, столярное, телего-санное, токар¬
ное, корзиночное, мебельное, хлопчато-бумажное производство.
В Московском регионе около 10% населения (17 тыс. дворов) бы¬
ли заняты промыслами157.
Крестьянское ткачество по форме являлось домашней системой
крупного фабричного производства. Заработки крестьян были низ¬
кие, но снималась забота о реализации изделий. В Звенигородском
уезде кустари-мебельщики делали пролетки, шарабаны, экипажи и
модные, не уступающие “венским”, кривые “стулья”. Спросом поль¬
зовались кожевенные, овчинные, сапожно-башмачные товары,
металлические изделия, включая ювелирные, посуда, корзины. Сла¬
вились в России и за рубежом Гжельский фарфор, шитье золотом по
бархату, музыкальные инструменты (гитары, скрипки). Особое мес¬
то занимала иконопись.
Московское земство попыталось внести систему в развитие кус¬
тарного производства. Видные экономисты и статистики - В.И. Ор¬
лов и А.А. Исаев проводили статистические исследования, уточняя
виды промыслов, занятость в них населения, реализацию товаров и
состояние сырьевой базы. В 1882 г. в Москве проходила Всероссий¬
ская художественно-промышленная выставка, на которой кустар¬
ные промыслы были представлены в самостоятельном отделе.
“Выставка как бы извлекла кустарную промышленность из тьмы и
осветила для общества эту форму народного труда, - говорилось в
отчете губернского земства, - но самое главное выставка показала,
что состояние кустарной промышленности как с технической, так и
с экономической стороны весьма неудовлетворительно... и нуждает¬
ся в существенной помощи”158.
9 мая 1885 г. на базе выставки был открыт в Москве земский
Музей кустарной промышленности. При нем организовали склад по
приему на комиссию кустарных изделий. На сессии 1885 г. встал во¬
прос об улучшении качества и техники изготовления предметов и
товаров. Одновременно признавалось, что за два года число куста¬
рей, пользовавшихся услугами склада, не превысило 190 человек,
что, по мнению земцев, объяснялось острой нуждой в деньгах кре¬
стьян (скупщик платил за товар сразу). Коммерциализацию работы
склада земство отвергло159, сосредоточившись на подготовке масте¬
ров кустарного производства.
Кустари были недовольны, что Музей требует качества, пони¬
жает цену и деньги выдает только после реализации товара. Посте¬
пенно число изготовителей, работавших со складом, увеличилось
с 109 до 440 дворов, а общие обороты склада выросли с 23 тыс. до
400 тыс. руб.160
12*
355
Собрание 1892 г. поручило управе наметить основные направле¬
ния работы по развитию и усовершенствованию кустарной про¬
мышленности и определить, какие средства для этого необходимы,
но события голодных лет “законсервировали” программы по кус¬
тарной промышленности.
В 900-х годах экономический совет разработал принятую гу¬
бернским собранием программу в области кустарного производства.
Впоследствии она была одобрена Всероссийским съездом деятелей
по кустарной промышленности, состоявшимся в 1902 г. в Москве, и
получила поддержку многих земств. Программа включала в пере¬
чень первостепенных задач в данной области земской деятельности
обучение ремесленников и кустарей профессиональному мастерству
в школах, организуемых управами, приглашение специалистов-ин-
структоров и преподавателей на работу в музеи, популяризацию на
выставках лучших образцов изделий, продажу через сельскохозяй¬
ственные склады сырья в кредит, помощь в сбыте готовой продук¬
ции, в кредитовании кустарей, работавших индивидуально или в ма¬
стерских. Особое место в программе отводилось созданию артелей с
механизированным производством.
Начинания москвичей нашли активных сторонников в Вологод¬
ском, Вятском, Пермском, Нижегородском, Новгородском, Смолен¬
ском, Курском, Полтавском, Казанском, Черниговском, Уфимском,
Ярославском и других земствах.
В начале XX в. музеи-склады появились в Нижегородской, Твер¬
ской, Тамбовской, Вологодской, Уфимской, Смоленской губерниях.
В 1903 г. в земских губерниях значилось 15 складов с оборотом 800
тыс. руб.161 Через склады реализовывались товары и украшения: по¬
суда, мебель, одежда, обувь, корзины, керосиновые лампы, домаш¬
ние и хозяйственные предметы, игрушки. Спросом в городах пользо¬
вались украшения из камня, дерева, кожи, кружевные и вышитые
изделия.
Вятский музей, созданный по образцу московского, имел обо¬
ротный фонд до 80 тыс. руб. Кроме того, Вятское и Вологодское
земство устраивали выставки-ярмарки изделий местных кустарей.
Тверское, Смоленское, Саратовское, Вятское, Псковское, Курское
собрания выделяли средства от 2 до 15 тыс. руб. на устройство мас¬
терских, связанных с деревообрабатывающим и кожевенным произ¬
водством.
Земства ЦПР пытались по мере сил содействовать механиза¬
ции кустарных предприятий. Паровые машины, приобретенные
на земские ссуды, использовались в производстве сельскохозяйст¬
венных машин, орудий, предметов быта, комбинирующихся из же¬
лезных и деревянных частей. Железные части закупались на про¬
мышленных предприятиях. Остальные изготовлялись в кустарных
мастерских.
356
В 1894 г. Пермская губернская управа учредила Кустарно-про¬
мысловый банк, выделив для этого ссуду в 100 тыс. руб. Банк через
сеть своих агентов участвовал в исследовании промыслов, привле¬
кая заемщиков, работал в тесной связи с музеем-складом и имел в
своем штате инструктора-специалиста, организовавшего курс обу¬
чения мастерству.
Низкую рентабельность кустарного производства управа связы¬
вала с тем, что кустари, теряя свою самостоятельность, превраща¬
ются в рабочих, изготавливающих свои изделия по заказу скупщи¬
ков, которые “расплачиваются за все... предметами первой необхо¬
димости... и фактически хозяевами кустарных промыслов являются
кулаки скупщики”. Поэтому земство заострило вопрос о содействии,
посредством Кустарного банка, созданию в губернии кустарно-про¬
мышленных товариществ.
Развитием кустарно-промышленной кооперации занималось и
Нижегородское земство. Как и тверские земцы, нижегородцы виде¬
ли в кооперации надежный способ защиты интересов местных кус¬
тарей. Работая на предпринимателей, кустари-изготовители за
10-18-часовой рабочий день получали от 1 до 8 руб. (на особо тяже¬
лых работах) в неделю. Широко использовался детский труд, начи¬
ная с 6-летнего возраста. 10-летние дети вертели маховое колесо в
канатно-прядильном производстве. Крайне дешево оплачивался
труд вязальщиц сетей, меховщиц, прядильщиц (от 35 коп. до 1 руб.
50 коп. в неделю при 14-16-часовом рабочем дне)162. Тверские ста¬
тистики подсчитали: в товариществах заработок кустаря возрастал
в 2 раза по сравнению с оплатой труда предпринимателем163. Значи¬
тельный доход приносил Торжокский склад, скупавший на комис¬
сию произведения искусства золотошвей и кружевниц.
Южные земства, особенно Курское, выступали посредниками
между местными промысловиками и интендантским ведомством,
обеспечивающим заказами кустарей по кожевенному, пошивочному
и металлическому производству. В Казанском, Самарском, Перм¬
ском земствах создавались мастерские, выпускающие разнообраз¬
ные предметы утвари и ювелирные украшения из природных ми¬
нералов.
Более слабое внимание кустарным промыслам уделялось в
Пензенском, Рязанском, Тульском, Владимирском, Калужском
земствах.
В начале XX в. собрания вновь переключились на кредитную ко¬
операцию. Управы несколько утратили интерес к проблеме органи¬
зации кустарной промышленности. Неслучайно на проходившем в
1901 г. в Полтаве Кустарном съезде органы самоуправления были
представлены в основном “третьим элементом”. Делегаты упрекали
правительство “в холодном отношении к участию в содействии кус¬
тарной промышленности...” Земствам предлагалось взять на себя
357
ответственность за исполнение законов по охране труда кустарей,
в связи с чем признавалось необходимым “учреждение земской
инспекции, с целью наблюдения за нормами и формами эксплуата¬
ции”164.
Земская интеллигенция выступила на форуме в поддержку ко¬
оперативных начал в кустарном производстве. Это направление
было одобрено съездом. “Кооперация приносит наибольшую
пользу тем промыслам, которым почти не приходится выдержи¬
вать конкуренцию с фабричной промышленностью, - говорилось
в резолюции, - но даже и при конкуренции с фабрикой коопера¬
ция поможет кустарным промыслам противостоять в борьбе за су¬
ществование”165.
На съезде выявилась новая тенденция. Земствам предлагалось
опытным путем выяснить перспективу устройства местных про¬
мышленных предприятий “с механическими современными установ¬
ками”166. Представитель курского земства князь П.Д. Долгоруков -
известный либеральный деятель - выступил с докладом, созвучным
с воззрениями экономиста Леонтьева.
П.Д. Долгоруков поставил перед съездом несколько вопросов:
может ли земство заняться устройством оснащенных крупных пред¬
приятий местного значения; желательна ли передача этих предпри¬
ятий в полное владение рабочих (народные предприятия), или в ка¬
кой форме должно быть установлено участие рабочих в управлении
предприятием; в какой момент развития и на каких условиях оно мо¬
жет передаваться в полное владение рабочих167. Эти вопросы были
поставлены фактически перед органами самоуправления. Земствам
предлагалось поразмышлять над идеей создания промышленных
предприятий на основе самоуправления и общественной собственно¬
сти. Но собрания не вдохновились призывами курского гласного
П.Д. Долгорукова и не смогли развить перспективную идею на пра¬
ктике.
По почину Московского земства в начале XX в. при музеях-
складах создавались школы-мастерские. Их насчитывалось в зем¬
ских губерниях более 150. В школах обучали различным ремеслам.
На эти цели земства истратили в 1904 г. 800 тыс. руб., что состави¬
ло 2/з от общих затрат на улучшение кустарных промыслов168.
* * *
Земская хозяйственно-экономическая деятельность развивалась
неравномерно. В первое 25-летие XIX в. ее отличала сумбурность,
медлительность, бессистемность мероприятий.
В 1890-1900-е годы деятельность земств, особенно в области со¬
действия сельскому хозяйству, активизировалась. Под влиянием
Московского общества сельского хозяйства и ВЭО органы самоуп-
358
равления приступили к выработке системных мер в хозяйственных
вопросах. Самым значительным начинанием земцев в это время яви¬
лась организация общественной земской агрономии. Земская дея¬
тельность в экономических и социальных вопросах показала, что
без действенной поддержки и помощи государства вывести из бедно¬
сти массу крестьянского населения и земледелие из кризиса невоз¬
можно.
1 См.: Зайончковский П.А. Проведение в жизнь крестьянской реформы
1861 года. М., 1958. С. 35-39.
2 Дерунов С. Мысли земца о крестьянском самоуправлении. Ярославль. 1881.
С. 1.
3 Корелин А.И. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX - начале
XX в. М., 1988.
4 Зырянов ПН. Крестьянская община Европейской России. 1907-1914. М.,
1992.
5 Ефременко А.В. Земская агрономия и ее роль в эволюции крестьянской
общины. Ярославль, 2002.
6 Герасименко Г Л. Земское самоуправление в России. М., 1990.
7 Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х годов до начала
80-х гг. XIX в. Л., 1978.
8 Симонова М.С. Аграрная политика царизма в период империализма. М., 1980.
9 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Х. I. С. 38.
10 Максимов Е.И. Земские финансы. СПб., 1885. С. 1.
11 См.: Ефременко А.В. Указ. соч. С. 193.
12 См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. I. С. 48.
13 Тверской И. Несколько слов о необходимых изменениях в нашей податной
системе // Русский вестник. 1885. № 2. С. 18.
14 Сборник статистических сведений по Курской губернии. Вып. IV. Курск,
1884. С. 213.
15 Об этом см.: Озеров Ив. Земское обложение и в чем должна состоять его
реформа. М., 1906. С. 1.
16 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. I. С. 117.
17 Там же. С. 118.
18 Саратовская земская неделя. Кн. 5. Саратов, 1904. С. 39.
19 См.: Ефременко А.В. Указ. соч. С. 201.
20 Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля: Воспоминания.
Прага, 1934. С. 585.
21 Труды Второго съезда горнопромышленников Южной России. Харьков,
1878. С. 19, 24.
22 Обзор деятельности губернских земских учреждений Воронежской губернии.
Воронеж, 1876. С. 18.
23 Составлено по данным земских смет. См.: Домнин М. Доходы и расходы 34
губерний по земским сметам. 1903 г. // Саратовская земская неделя. Кн. 4.
1903. С. 93-101.
24 См.: Максимов Е.И. Указ. соч. С. 10.
25 См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. I. С. 15-17.
26 Земский ежегодник. 1876. Изд. ВЭО. 1879. С. 181.
27 Там же. С. 171-173.
359
28 Там же. С. 175.
29 Деру нов С. Мысли земца о крестьянском самоуправлении. Ярославль. 1881.
С. 2.
30 См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. СПб. 1911. С. 93.
31 Земский ежегодник. 1873. Изд. ВЭО. СПб. 1875. С. 5.
32 Там же. С. 5.
33 Подробнее см.: Пирумова НМ. Земская интеллигенция и ее роль в
общественной борьбе. М., 1986.
34 См.: Дуговский Ю.Н. Вопросы общественного и социально-экономического
развития России в XVIII-XIX вв. Рязань, 1974. С. 114.
35 Постановление Симбирского губернского земства очередной сессии 1873 г.
Симбирск, 1874. С. 318.
36 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 2. С. 430-439.
37 Энгельгардт А.Н. Из деревни 12 писем. 1872-1887 гг. М., 1937. С. 294, 298,
397.
38 Журнал очередной 1875 г. сессии Костромского губернского собрания.
Кострома, 1876. С. 33.
39 Журнал очередной 1877 г. сессии Московского губернского земского
собрания. М., 1878. С. 115.
40 Журнал очередной 1877 г. сессии Тамбовского губернского земского
собрания. Тамбов, 1877. С. 388.
41 Журнал очередной 1877 г. сессии Московского губернского собрания. С. 119.
42 Ефременко А.В. Указ. соч. С. 205.
43 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. / Сост.
Г.П. Сазонов СПб., 1986. Т. 2. С. 668.
44 Там же. С. 699.
45 Там же.
46 Там же. С. 679.
47 См.: Соколовский П.А. Деятельность земств по устройству ссудо-
сберегательных товариществ. СПб., 1890. С. 129-130.
48 Там же. С. 132.
49 Корелин А.П. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX - начале
XX в. М.,1988. С. 140-141.
50 Московское губернское земское собрание: Доклады управы очередной
сессии 1884 г. М., 1885. С. 315.
51 Краткий очерк экономических мероприятий земств 23 губерний России,
1865-1892. Полтава, 1894. С. 239.
52 Обзор земских мероприятий в области сельского хозяйства за 1892-1893 гг. /
Сост. В.А. Крандиевский. М., 1984. С. 12.
53 Там же. С. 1.
54 Там же. С. 15; Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 2. С. 69-71.
55 Очерк деятельности Тверского губернского земства по содействию развитию
экономического благосостояния населения в 1866-1903. М., 1904. С. 2,46, 31.
56 Корелин А.П. Указ. соч. С. 141; См.: Зырянов П.Н. Крестьянская община
Европейской России. 1907-1914 гг. М., 1992.
57 Сведения об устройстве Борисовского волостного потребительского
общества Новгородской губернии. Новгород, 1891. С. 2.
58 См.: Ефременко А.В. Указ. соч.
59 Фортунатов А. Итоги экономического развития России по данным земской
статистики. М., 1892. Т. I. С. 140, 154.
60 Энгельгардт А. Указ. соч. С. 298.
360
61 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. / Сост.
А.П. Сазонов. СПб., 1876. Т. I. С. 815.
62 Там же.
63 Там же. С. 818.
64 Там же. С. 819.
65 Там же. С. 825.
66 Там же.
67 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству 1865-1895 гг. Т. I. С. 825.
68 Там же. С. 825.
69 Журнал очередной сессии 1882 г. Полтавского губернского земского
собрания. Полтава, 1883. С. 181.
70 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству... Т. I. С. 823.
71 Труды Экономического совета при Нижегородской земской управе. Вып. I.
Февраль 1894. Н. Новгород, 1894. С. 28.
72 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству... Т. I. С. 823.
73 Нужды сельского хозяйства и меры их удовлетворения по отзывам земских
собраний. СПб., 1902. С. 75.
74 Московское губернское земство в полувековую годовщину основания
земских учреждений. 1864-1914. М., 1917. С. 19.
75 Скалой В.Ю. Земские вопросы. М., 1882. С. 201, 206.
76 Слабожанин М. Земские финансы. М., 1885. С. 2.
77 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. Т. II. С. 667.
78 Земские ходатайства/ Сост. Н. Карышев. М., 1900. С. 73-75.
79 Там же.
80 Там же. С. 89.
81 Там же.
82 Экстренное губернское земское собрание Московского губернского земства
14 февраля 1879 г. М., 1879. С. 13.
83 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. Т. II. С. 456.
84 Земские ходатайства. С. 75.
85 Там же.
86 См.: Ефременко А.В. Указ. соч. С. 214.
87 Земские ходатайства. С. 75.
88 Там же.
89 Там же. С. 78.
90 Вопросы хлебной промышленности и торговли, разработанные земскими
учреждениями. 1865-1890 гг. СПб., 1891. С. 4.
91 Там же. С. 5.
92 Там же.
93 Там же.
94 Там же. С. 6.
95 Журнал Экономического совета при Нижегородской губернской земской
управе. Н. Новгород, 1896. С. 5.
96 Вопросы хлебной промышленности и торговли... С. 8.
97 РГИА. Ф. 22. Оп. 4. Д. 535. Л. 51.
98 Там же. Д. 433. Л. 95.
99 Там же. Оп. 3. Д. 150. Л. 69.
100 Там же. Ф. 40. On. 1. Д. 52. Л. 71-73.
101 Там же. Д. 23. Оп. 9. Д. 70. Л. 39-^0.
102 См.: Ефременко А.В. Указ. соч. С. 209.
103 Там же.
361
104 См.: Веселовский Б.Б. Указ. оч. Т. 3. СПб., 1911. С. 315; Лякин В.С. Земство
в третьеиюньской монархии: (Структура избирателей и гласных) //
Исторические записки. Т. 115. С. 88-93.
105 Земский ежегодник. Изд. ВЭО. СПб., 1879. С. 970.
106 См.: Веселовский Б.Б. Указ.соч. Т. 2. С. 309.
107 Корнилов А. А. Семь месяцев среди голодающих крестьян Тамбовской
губернии. М., 1894. С. 15.
108 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 2. С. 309.
109 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. Т. II.
С. 851.
110 Харизоменов С.А. Экономическая деятельность земства. Саратов, 1888.
С. 29.
111 Доклад Президента МОСХ кн. А.Г. Щербатова в заседании МОСХа
22 октября 1892 г. М., 1893. С. 2-3.
112 Там же.
113 Там же. С. 8.
114 Там же. С. 9.
115 Там же.
116 Нужды сельского хозяйства и меры их удовлетворения... СПб., 1902. С. 5.
117 Там же.
118 Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству. 1865-1895 гг. Т. I. С. 170.
119 Домнин М. Указ. соч. // Саратовская земская неделя. 1904. Кн. 5. С. 45.
120 Ефременко А.В. Указ. соч. С. 241.
121 Там же. С. 245.
122 Там же. С. 247.
123 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 2. С. 550.
124 Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству по
данным на 1904 г. Вып. 8. СПб., 1906. С. XII-XIV.
125 Там же. С. III.
126 Журнал очередного Саратовского губернского земского собрания сессии
1904 г. Саратов, 1904. С. 113.
127 Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству по
данным на 1904 г. Вып. 8. СПб., 1906. С. XIII.
128 Журнал Совещания земских агрономов при Московской губернской земской
управе 27 января 1902 г. М., 1903. С. 14.
129 Журнал Совещания земских агрономов при Московской губернской земской
управе 3 мая 1903 г. М., 1904. С. 15.
130 Там же. С. 3.
131 Там же. С. 6.
132 Обзор земских мероприятий в области сельского хозяйства за 1892-1893 гг.
С. 10.
133 Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству по
данным на 1904 г. Вып. 8. С. XVII.
134 Подробнее см.: Ефременко А.В. Указ. соч. С. 393.
135 Журная Экономического совета при Нижегородской губернской земской
управе. Н. Новгород., 1896. С. 5.
136 Там же. С. 5.
137 Там же. С. 10.
138 Харизоменов А. Указ. соч. С. 2.
139 Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству по
данным на 1904 г. Вып. 8. С. VIII.
362
140 Журнал Экономического совета при Нижегородской губернской земской
управе. С. 27.
141 Земская торговля железом и сельскохозяйственными машинами в
1900-1908 гг. Харьков. 1910. С. XII.
142 Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям Европейской России. СПб.,
1904. Т. I. С. 11-12.
143 Там же.
144 Там же. С. 18.
145 Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям... / Сост. С.М. Шидловский.
СПб., 1904. Т. I. С. 91.
146 Там же.
147 Там же. С. 96-98.
148 Там же. 2-е изд. Т. 2. С. 81-82.
149 АВП РИ. Коллекция консульских донесений 1902. Д. 2. С. 18.
150 Курское губернское земское собрание. Журналы XXXVIII очередной сессии
1903 г. Курск, 1903. С. 505.
151 ГАТО. Ф. 800. On 1. Д. 4677. Л. 29-30.
152 Там же.
153 Там же. Л. 30.
154 Свод трудов местных комитетов...Т. 2. С. 32.
155 Там же.
156 МЗиГИ. Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики.
Деятельность земств по кустарной промышленности. СПб., 1897. Т. I. С. 8.
157 Там же. С. 12.
158 Там же. С. 39.
159 Там же. С. 111.
160 Там же.
161 Там же.
162 Мероприятия Нижегородского губернского земства по воспособлению
кустарной промышленности. 1895-1902 гг. Н. Новгород, 1902. С. 12-15.
163 Там же. С. 18.
164 Лисенко С.И. Кустарный съезд в г. Полтаве. 1901 г. Полтава, 1904. С. 19, 27.
165 Там же. С. 40.
166 Там же. С. 50.
167 Там же.
168 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 2. С. 255-256.
Земство и ндродное окрдзовйние
во второй половине XIX векл
К моменту введения земских учреждений начальное народное
образование имело уже более чем полуторавековую историю.
В эпоху Петра I были созданы цифирные и епархиальные школы,
в правление Екатерины II впервые появилась определенная система
образования, на низшей ступени которой находились народные учи¬
лища. В 1803 г. в соответствии с “Предварительными правилами на¬
родного просвещения” была установлена преемственность и взаи¬
мосвязь школ разных уровней, что фактически должно было обес¬
печить распространение грамотности в среде городского населения.
Первые попытки создания начальных школ в сельской местности
относятся к периоду реформ П.Д. Киселева в государственной
деревне. Все эти разнообразные учебные заведения учитывались
официальной статистикой, по сведениям которой к 1863 г. в России
насчитывалось 35 660 школ с миллионным контингентом учащихся1.
Однако столь значительные масштабы официальной статистики ни¬
коим образом не согласовывались с данными об уровне образования
населения, свидетельствовавшими о фактической безграмотности
сельских жителей и крайне низкими показателями грамотности го¬
рожан. Причину указанного несоответствия большинство исследо¬
вателей начального образования усматривали в завышенных стати¬
стических сведениях, а также в удручающе низком качестве обуче¬
ния и, как следствие, нежелании родителей отдавать детей в школы.
Первые земские обследования начальных школ показали, что
в некоторых из них, где по классным спискам числилось до 50 уча¬
щихся, в действительности оказывалось не более 3-6 человек2. Та¬
кие училища, как правило, размещались при волостных правлениях,
в арестантских помещениях и церковных сторожках с низкими по¬
толками, плохо проконопаченными стенами и малыми окнами, сред¬
няя площадь которых не превышала 8 кв. аршин3. Учительствовать
в них мог любой грамотный крестьянин или отставной солдат.
С учащихся взималась плата за обучение от 20 коп. до 1 руб. ежеме¬
сячно. Причем учителя, получавшие низкую плату за преподавание,
пользовались “харчевым довольствием от родителей учеников”4.
Каждый “учитель” вел занятия в своей школе “как Бог на душу по¬
ложит, нисколько не подозревая о существовании каких-либо дида¬
ктических и методических правил... Дисциплина в большинстве
364
школ была настолько груба и жестока, что ученики разбегались...
и загнать их туда нередко удавалось только при содействии сельских
старост и десятников”5. Повсеместно была распространена порка
розгами, битье линейками, палками, не говоря уже о таких “легких”
наказаниях, как стояние учеников голыми коленками на гречихе,
дранье чубов и т.п.6
Неслучайно в ряду других отрицательных сторон дореформен¬
ной школы земские деятели отмечали весьма распространенные фа¬
кты взаимозамещений среди учащихся. Так, в отчетах Н.А. Корфа
по Александровскому уездному училищному совету говорилось
о нескольких случаях, когда отцы брали сыновей из школы для до¬
машней работы, а для того, чтобы “не серчал учитель”, посылали
других сыновей, еще никогда и ничему не учившихся7. Встречались
также ситуации найма за определенную плату детей из бедных
семей для их обучения в школе взамен выходцев из среды зажиточ¬
ного крестьянства. Особенно этим славились школы удельного ве¬
домства: «...стон стоял в семье, отправлявшей сына в приказное учи¬
лище: отец и мать считали ребенка оторванным от себя навеки:
“Сначала он будет в ученье, выучится - отдадут в писари...”»8. По¬
добные рассуждения свидетельствовали о полном непонимании
сельскими жителями практической целесообразности приобретения
знаний. И это явление возникло не вдруг, а скорее всего стало зако¬
номерной реакцией на низкий уровень преподавания. В классиче¬
ском исследовании по истории народного образования в Московской
губернии отмечалось, что “есть местности, в которых существует
двоякая такса за обучение чтению и письму и такса за обучение чте¬
нию и пониманию прочитанного...”9
Таким образом, дореформенная сельская школа, несмотря на
помпезность официальных статистических сведений, по сути не име¬
ла ничего общего с полноценным учебным заведением. В ней не бы¬
ло ни программы, ни учебных пособий, ни даже определенного вре¬
мени обучения. Поэтому перед обществом стояла непростая зада¬
ча - создать такой тип школы, которой было бы посильно решить
задачу обучения первоначальной грамоте 9/10 населения империи.
Еще в 1856 г. членами Ученого комитета Министерства народ¬
ного просвещения была начата разработка нового школьного уста¬
ва, “более сообразного с современным взглядом на обучение и вос¬
питание и более отвечающего действительным потребностям в уче¬
нии”. Первоначальный вариант устава, составленный к ноябрю
1861 г., предусматривал обязать сельские общества устраивать шко¬
лы в каждом приходе, в последующем в их обязанности входили ре¬
монт, отопление и освещение зданий, а “ближайшее наблюдение” за
ними поручалось особым попечителям. К компетенции директоров
относилось назначение и увольнение учителей. Однако этот проект
не был реализован, поскольку последовал протест со стороны
365
Св. Синода, считавшего, что в развитии народного образования
духовенству должно принадлежать “естественное законное пер¬
венство”10.
Ситуация изменилась лишь после назначения на пост министра
просвещения А.В. Головкина, близкого друга великого князя Кон¬
стантина Николаевича, известного своими либеральными взгляда¬
ми. Новому министру удалось привлечь к работе над проектом авто¬
ритетных педагогов - В.И. Водовозова и Д.Д. Семенова. Проекты
устава были опубликованы в прессе и разосланы в гимназии и уни¬
верситеты, а полученные в результате обсуждения отзывы состави¬
ли шесть объемных томов. Под влиянием общественного мнения в
1862 г. была принята “Объяснительная записка к проекту устава об¬
щеобразовательных учебных заведений Министерства народного
просвещения”, в которой излагалась общая программа школьной
реформы. В начале записки говорилось: “Главная задача наших низ¬
ших и средних училищ - воспитание человека, т.е. такое всесторон¬
нее и равномерное развитие всех умственных, нравственных и физи¬
ческих сил, при котором только возможны разумное, согласное с че¬
ловеческим достоинством воззрение на жизнь и вытекающее из не¬
го уменье пользоваться жизнью”11. Для достижения столь высокой
цели требовалось прежде всего сосредоточить общеобразователь¬
ные учебные заведения в ведомстве МНП и обратить особое внима¬
ние на “приготовление способных воспитателей и учителей с предо¬
ставлением им прав, соразмерных с важностью их обязанностей”. В
записке также ставился вопрос о привлечении частной и обществен¬
ной инициативы в области народного образования.
В январе 1864 г., было высочайше утверждено “Положение о гу¬
бернских и уездных земских учреждениях”, устанавливавшее уча¬
стие земств в “попечении о народном образовании” “преимущест¬
венно в хозяйственном отношении”12. Причем в первоначальном ва¬
рианте проекта, составленном Министерством внутренних дел,
об участии земства в деле просвещения народа даже не упомина¬
лось. И только в ходе обсуждения документа в Государственном со¬
вете была высказана мысль о том, что при недостатке у правитель¬
ства “денежных способов к распространению образования... едва ли
можно сомневаться в пользе привлечь земство к добровольному
участию в доставлении средств” на начальные школы13. Как следст¬
вие, земские расходы были отнесены к разряду необязательных,
и развитие начальной школы стало зависеть от позиции гласных,
определявших приоритетные направления финансирования.
Итоговым документом, в котором устанавливалась новая систе¬
ма руководства народным образованием, стало “Положение о на¬
чальных народных училищах” от 14 июля 1864 г. По данному зако¬
ну народная школа изымалась из ведения директоров гимназий и
штатных смотрителей уездных училищ и передавалась в ведение
366
уездных и губернских училищных советов. В их состав входило по
одному представителю от Министерств народного просвещения и
внутренних дел, от епархиального ведомства, органов городского
самоуправления и, что особо оговаривалось в законе, по два пред¬
ставителя от земства. Училищные советы принимали решения об
организации и закрытии народных училищ, занимались назначени¬
ем и увольнением учителей и школьных попечителей14.
К категории народных училищ были отнесены сельские шко¬
лы, созданные министерствами государственных имуществ, внут¬
ренних дел, удельным и горным ведомствами, а также приходские
училища, воскресные и частные школы. По “Положению” 1864 г.
вопросы платности или бесплатности обучения, размера содержа¬
ния и порядка отчетности училищ устанавливались соответствую¬
щими ведомствами. Предметами учебного курса являлись: Закон
Божий, чтение по книгам гражданской и церковной печати, пись¬
мо, первые четыре действия арифметики и церковное пение. При¬
чем преподавание должно было основываться исключительно на
учебных руководствах, одобренных Министерством народного
просвещения и Синодом15.
Однако указанными мероприятиями участие государства в
судьбе начальной школы не ограничилось, и уже в 1869 г. импе¬
ратором было утверждено мнение Государственного совета о вве¬
дении в земских губерниях особых должностей инспекторов на¬
родных училищ, что на практике означало ликвидацию автоно¬
мии училищных советов и их непосредственное подчинение Ми¬
нистерству народного просвещения. В 1871 г. полномочия инспе¬
кторов были расширены: они получили право отстранять от
работы неблагонадежных учителей и приостанавливать исполне¬
ние постановлений училищного совета вплоть до окончательного
решения попечителя учебного округа.
Завершающим этапом в формировании системы управления на¬
родными школами стало издание “Положения о начальных народ¬
ных училищах”, принятое 25 мая 1874 г.
В учебном отношении школы окончательно подчинялись веде¬
нию органов Министерства народного просвещения (инспектору и
директору); заведование хозяйственной частью оставалось во вла¬
сти учредителей (земских и городских органов самоуправления),
которые через попечителей школ и членов училищного совета уча¬
ствовали в решении административных вопросов; высший надзор
за школами возлагался на губернаторов, ближайший - на православ¬
ное духовенство и дворянство.
По новому закону открытие училищ и прием педагогов на служ¬
бу допускались только с разрешения инспектора. Особая роль отво¬
дилась уездным и губернским предводителям дворянства, которые
по должности являлись председателями училищных советов и долж-
367
ны были совместно с инспекторами наблюдать за “надлежащим на¬
правлением обучения” и принимать меры к прекращению беспоряд¬
ков. Земства сохранили за собой право самостоятельно устанавли¬
вать размеры финансирования училищ и вводить плату за обучение.
Каждый из субъектов системы управления народным образованием
имел возможность, минуя ступени иерархии, подавать жалобы и хо¬
датайства в Сенат16.
В действительности изменения в законодательстве не оказали
прямого влияния на характер взаимоотношений учредителей и
контролирующих органов, поскольку в большинстве губерний
сложился определенный стереотип, основанный еще на “Положе¬
нии” 1864 г. и утверждавший училищные советы как “местные
земские органы, всецело ведающие школьное дело” и оттеснив¬
шие “на второй план правительственную инспекцию”17. Кроме то¬
го, органы местного самоуправления всеми доступными средства¬
ми старались усилить собственные позиции в области народного
образования. В 58 уездах земства приняли на свой счет финанси¬
рование инспекторов, поставив перед министерством условие, что
оно будет руководствоваться при назначении на должности реко¬
мендациями земских управ. И только в начале XX в. государство
отказалось от подобной формы сотрудничества, обеспечив содер¬
жание инспекции за счет казны18. Еще одним способом влияния на
учебно-воспитательный процесс стало избрание членов земских
управ на неофициальную должность “помощника предводителя
дворянства”, что позволяло им посещать уроки и присутствовать
на выпускных экзаменах. По оценке историка образования
Н.В. Чехова, “это были настоящие земские инспектора, часто бо¬
лее влиятельные в школах, чем правительственные, и всегда
более осведомленные”19. Интересы земства в сфере народного об¬
разования обеспечивали также попечители школ, которые по
закону имели право назначаться на должности членов училищных
советов20. Таким образом, “жизнь оказалась сильнее закона, и на¬
стоящими хозяевами школы” стали “представители земства, как
учреждения, от которого зависит материальное благосостояние
школы и выбор учительского персонала”21.
Практическим начинаниям земства предшествовал непродолжи¬
тельный период идейных исканий, в ходе которых гласные губерн¬
ских собраний определяли свое отношение к проблеме платности
и обязательности образования, проектировали тип новой школы.
К взиманию платы с родителей учеников большинство земств отне¬
слось негативно, считая, что в финансировании школ должны при¬
нимать участие не отдельные крестьяне, а сельские общества в це¬
лом. Попытки введения обязательности и штрафных санкций за не¬
посещение школ были эпизодичны и на фоне недостаточного коли¬
чества училищ являлись явно преждевременными.
368
В процессе выбора предметов и методов преподавания при от¬
сутствии типовых программ и единого срока обучения выявилась
разноречивость и даже полярность мнений. Одни гласные, выступая
с позиции минимальных затрат на просвещение, предлагали устраи¬
вать “передвижные школы”, и “в видах того, чтобы всем селениям
дать возможность получить образование ... менять местности школ
через каждые 3-4 года”22. Другие выдвигали идею “самообучения
народа”, считая, что, выучив грамоте девочек школьного возраста,
можно получить готовых учительниц в каждом крестьянском дворе,
которые передадут затем знания малолетним братьям и сестрам,
а впоследствии обучат и собственных детей23.
В противоположность этим мнениям появлялись и иные, про¬
грессивные и даже радикальные планы устройства начального об¬
разования с изучением физики, истории и географии. Земские
собрания принимали постановления о необходимости открытия
ремесленных и сельскохозяйственных образцовых школ. Однако
дефицит денежных средств приводил к тому, что подобные пред¬
ложения откладывались с пометкой “до появления финансов”24.
Исключением из правил стало создание образцового училища
в Московском уезде, где преподавание осуществлялось учителем
со специальным педагогическим образованием. Правильная орга¬
низация учебного процесса в этой школе была эталоном для дру¬
гих учителей.
Примирение разногласий произошло после издания в 1874 г.
Устава о воинской повинности и установления Министерством про¬
свещения требования полноправности школ: допускалась выдача
училищными советами свидетельств на льготу по отбыванию воин¬
ской повинности только для школ, имеющих двух преподавателей -
по светским дисциплинам и по Закону Божьему. В результате мно¬
гие земства в качестве ближайшей задачи в области народного обра¬
зования наметили распространение полноправных школ, что в ито¬
ге потребовало значительного увеличения ассигнований.
Бюджет являлся отправной точкой всех земских начинаний, по¬
скольку от него зависело реальное обеспечение проектов финанса¬
ми. В первые пореформенные годы земства или вовсе не выделяли
денежных сумм на развитие народного образования, или применяли
так называемую систему воспособлений, которая заключалась в
том, что уездные земства активно привлекали частные и обществен¬
ные средства к содержанию училищ, выплачивая со своей стороны
пособие в размере не более 100 руб. на школу. Инициатива откры¬
тия учебных заведений, предоставления помещения, мелкий ремонт
и затраты на оплату отопления, освещения и найм сторожей перво¬
начально почти целиком относились на счет частных благотворите¬
лей или крестьянских общин. На ранних этапах земства ассигновы¬
вали средства лишь на зарплату педагогам. Совместное долевое фи-
369
нансирование очень скоро выявило свою непригодность: многие
сельские общества неаккуратно выполняли свои обязательства, и
учителя оказывались в затруднительном положении, что в итоге
“подрывало авторитет учителя в глазах крестьян”25.
По подсчетам Б.Б. Веселовского, в конце 1870-х годов крестья¬
не оплачивали около 45% всех затрат на начальное образование, вы¬
деляя средства на отопление, освещение и мелкий ремонт школ.
В конце 1880-х годов эта величина уменьшилась до 30% и к началу
XX в. составила около 5%26. Причем в ряде земств предпринимались
попытки упорядочить взносы крестьян, законодательно закрепить
за сельскими обществами обязанности по содержанию училищ и за¬
претить в одностороннем порядке отменять приговоры сельских
сходов, установивших размер ассигнований27. Все эти ходатайства
неизменно отклонялись, так как “изыскание мер к своевременному
получению жалования, идущего на удовлетворение учителей не из
земских сумм, не относится к предметам ведомства земства”28.
Система земских “воспособлений” привела к крайней неравно¬
мерности распределения школ по территории уездов и неравноцен¬
ности обеспечения училищ классными принадлежностями. Посте¬
пенно сельские общества уменьшали свое участие в финансирова¬
нии, мотивируя это недоимками или нецелевым использованием
средств земством, а чаще всего указывая на прецеденты оплаты ор¬
ганами самоуправления школ в бедных селениях.
Еще одним камнем преткновения в области финансовой полити¬
ки стали взаимоотношения между уездными и губернскими земски¬
ми учреждениями. Круг полномочий органов местного самоуправле¬
ния определялся в “Положении о губернских и уездных земских уч¬
реждениях” 1864 г. В частности, в главе III - “Предметы ведомства
и предметы власти” - давалось самое общее разграничение сфер де¬
ятельности. Причем разделение повинностей на общегубернские и
местные относилось к компетенции губернских земств, имевших
право издавать обязательные постановления, для исполнения кото¬
рых уездные собрания могли вырабатывать инструкции29. Данное
положение закона предопределило многовариантный подход при
решении проблемы. В большинстве случаев, очевидно предвидя
масштабность затрат, губернские земства отказались от ассигнова¬
ний на развитие начального образования, признав прерогативу
в этой области за уездами.
В некоторых земствах было проведено разграничение сфер
финансирования. Так, в Московской губернии на одном из первых
губернских собраний земцы установили правило: “пособие учили¬
щам есть дело уездного, а образование учителей - дело губернско¬
го земства”30.
Подобная практика “адресного финансирования” сложилась
в целостную систему в 90-х годах XIX в. Губернские земства стали
370
активно предоставлять уездам ссуды и безвозмездные пособия на
постройку школ и “ночлежных приютов”, на приплаты к жалова¬
нью педагогов и снабжение школ учебными пособиями. В одних
земствах для этих целей создавались специальные фонды (Казан¬
ское, Харьковское, Санкт-Петербургское), в других - вводился
принцип “равного финансирования” со стороны уездного и губерн¬
ского учреждений (Новгородское, Смоленское, Тамбовское),
в третьих - губернские земства создавали “образцовые школы” в
“ознаменование” памятных событий российской истории (Москов¬
ское, Тверское). В результате соотношение расходов губернских и
уездных земских учреждений в течение XIX в. всегда было в пользу
последних и составляло в среднем 1 : 3 или 1 : 431.
На рубеже XIX-XX вв. произошло расширение участия губерн¬
ских земств в развитии начального образования, что привело к рос¬
ту негативных настроений в уездных собраниях. Противники вмеша¬
тельства губернских учреждений в школьное дело полагали, что
“деятельность уездных и губернских земств должна протекать ря¬
дом, а не дополнять друг друга”. Указывалось, что субсидирование
уездов губернским земством сводится к “перекладыванию из одного
кармана в другой”, хотя уездные земства “сами по себе знают луч¬
ше, куда именно должны быть направляемы средства”32. Скандаль¬
ный оборот приобрело выяснение взаимоотношений между органа¬
ми местного самоуправления в Московской губернии. И только бла¬
годаря гибкой политике лидера земского движения Д.Н. Шилова
удалось провозгласить принцип организованного взаимодействия
учреждении двух уровней33.
В целом попытки разграничения сфер финансирования между
земскими учреждениями способствовали формированию представ¬
ления о земствах как органах местного самоуправления, призванных
удовлетворять потребности различных категорий крестьянства.
Губернские средства должны были компенсировать недостаточ¬
ность бюджетов тех уездных земств, в которых доходная часть бюд¬
жета пополнялась преимущественно за счет земельного налогооб¬
ложения и практически отсутствовали поступления с торгово-про¬
мышленных заведений.
На протяжении последней четверти XIX в. традиционными
статьями расходов уездных земств по народному образованию были:
заработная плата, квартирные и премиальные выплаты преподава¬
телям светских дисциплин и поурочная оплата труда учителей по За¬
кону Божьему (совокупно около 55-60% от общих затрат); строи¬
тельство и содержание училищ, включая мелкий ремонт, расходы
по освещению и отоплению помещений (все вместе - не более 10%),
закупка учебных пособий (6-7%), компенсация “разъездных” расхо¬
дов членам училищного совета (менее 2%). Таким образом, суммар¬
ные затраты на начальные школы достигали 4/5 от величины смет-
371
ных назначений на образование. Остальные средства направлялись
в виде безвозмездных пособий на содержание городских и церковно¬
приходских школ, средних учебных заведений, а также на внешколь¬
ное образование (около 5%)34.
Привести аналогичные обобщенные сведения по затратам
губернских земств не представляется возможным, так как в силу вы¬
шеизложенных обстоятельств ассигнования губернских собраний в
масштабах земской России имели больше различий, чем сходств.
Указанные цифры свидетельствуют о том, что максимальные
расходы земств приходились на зарплату педагогам, а в материаль¬
ном отношении училища финансировались по остаточному принци¬
пу. Разумеется, подобный подход не мог не отразиться на состоянии
школьных зданий и обеспеченности учебного процесса.
В 1890-х годах санитарными врачами Курской, Смоленской и
Херсонской губернии были проведены исследования училищ на
предмет их соответствия санитарно-гигиеническим нормам35. Преж¬
де всего земцами была выявлена нерациональность в размещении
школ. Здания располагались в ряду жилых строений, где отсутство¬
вала возможность устроить площадку для игр, или вблизи волост¬
ных правлений, трактиров и кабаков, что отрицательно сказыва¬
лось на духовном развитии детей. Многие школы занимали наемные
избы, архитектура которых, как правило, не соответствовала сани¬
тарно-гигиеническим нормам, предъявляемым к училищным поме¬
щениям. Подчас и специально построенные здания имели ряд серь¬
езных недостатков: крыши протекали, углы были сырыми, а стены
продувались ветром насквозь. В училищах Херсонской губернии
нередко встречались земляные полы, влияние которых на здоровье
детей из-за концентрации разлагающегося аммиака и хлора врачи
сравнивали с почвой “выгребных ям”. Вполне обычным явлением в
школах была грязь, а подметание пола на переменах приводило
к тому, что “пыль стояла столбом”. Отсутствие в школах раздевалок
усугубляло ситуацию, так как грязь и сырость приносились ученика¬
ми в классные комнаты прямо с улицы36.
Пристальное внимание врачи уделяли системе отопления, также
констатируя ее неудовлетворительное состояние: “Есть печи с боль¬
шими трещинами, и даже полуразвалившиеся, без дверец, с душни¬
ками, заткнутыми тряпками, с растреснутыми боровами”37. Недо¬
статок тепла от таких печей, наряду с дефектами постройки, явля¬
лись причинами низкой температуры в классах (от 0° до +8 °С) и, как
следствие, частых простудных заболеваний среди учащихся. Показа¬
тели площади пола и объема воздуха на одного учащегося в боль¬
шинстве обследованных земских школ были в 1,5-2 раза ниже сани¬
тарно-гигиенических норм (последние устанавливались в 2,25 кв.
аршин и 10,8 куб. сажень). Печная вентиляция и форточки в учили¬
щах или отсутствовали, или использовались эпизодично, что обусло-
372
вливало повышенное содержание углекислого газа в воздухе до 10 и
более раз. Неслучайно врачи не без горькой иронии отмечали, что
в школах для учеников имеется “гробовое количество воздуха”.
В завершение характеристики училищных зданий врачи отмечали
неустроенность ретирад, которые практически не очищались, пред¬
ставляя собой “настоящие клоаки, зловоние которых... проникает
даже и в классные комнаты38.
Не лучшим образом обстояло дело со школьной мебелью.
По данным земских обследований, в 1870-х годах парты в школах
либо вовсе отсутствовали, и потому детей не учили письму, либо ис¬
пользовались столы по 6-8 аршин длиною, за которыми одновре¬
менно располагалось по 12-14 учеников39. Санитарные нормативы
для мебели, выработанные в 1880-х годах профессором Ф.Ф. Эрис-
маном, предусматривали длину парты в 1,5-2 аршина из расчета на
двух-трех учеников. Однако двухместные парты стоимостью 9 руб.
оказались для земств слишком дорогими. Поэтому даже в наиболее
обеспеченных районах пользовались четырехместными столами по
цене не выше 4 руб. 50 коп.40
Таким образом, дефицит земских средств обусловил крайне
скудную материальную базу народных школ. В результате педаго¬
гический персонал был поставлен в чрезвычайно сложные условия:
учителям нередко приходилось решать весь спектр проблем -
от обеспечения школ дровами и устройства форточек до закупки
учебников и прописей. Основной объем разноплановой повседнев¬
ной работы ложился на плечи преподавателей светских дисциплин,
которые составляли ядро так называемого третьего элемента - не¬
цензовой земской интеллигенции, находившейся на службе органов
местного самоуправления.
С первых же дней своей деятельности земства обратили особое
внимание на подготовку учительских кадров. По существу им при¬
ходилось выступать в качестве первопроходцев, поскольку учите¬
ля дореформенных школ в подавляющем большинстве не имели не
только специального образования и необходимого ценза, но у них
были и весьма отдаленные представления о преподавании, по¬
скольку учительские обязанности в начальных школах обычно
исполняли священнослужители, государственные крестьяне, воло¬
стные писари или отставные солдаты41. Для подготовки же квали¬
фицированных кадров требовалось создание специальных учебных
заведений.
Первоначальные проекты организации земских учительских
школ основывались на излишне идеалистических представлениях о
задачах обучения и объемах учебных программ. К примеру, в Нов¬
городском губернском земстве предполагалось принимать в учи¬
тельскую школу неграмотных крестьян, которые в течение трех лет
должны были изучить не только чтение и письмо, но также краткий
373
курс гражданского и уголовного законодательства, “фельдшерские
больничные и ветеринарные искусства, практическое земледелие,
садоводство, огородничество и ремесла: сапожное, портняжное...
столярное и кузнечное” (!)42. Подобные проекты, отличавшиеся
чрезмерной требовательностью к программе подготовки учителей,
естественно, не могли быть реализованы.
На практике учительские школы открывались на основе более
рациональных учебных планов, в которых фигурировали такие дис¬
циплины, как Закон Божий, русский и церковнославянский языки,
арифметика, география, геометрия, методика, ремесла же из курса
преподавания были исключены. Большая часть земских учитель¬
ских семинарий была создана на основании закона 1868 г. о частных
учебных заведениях: Рязанская (1869), Черниговская и школа
П.П. Максимовича в Твери (1870), Поливановская семинария в По¬
дольском уезде Московской губернии, Казанская и Тверская в
г. Торжке (1871), Вятская, Костромская, Курская, Петербургская и
Самарская (1872), Олонецкая в г. Вытегре (1874).
На первых порах не все земские учительские школы имели пра¬
во выдачи свидетельств на звание сельского учителя, и, обеспечивая
теоретическую подготовку, они были вынуждены направлять выпу¬
скников на квалификационные экзамены в гимназии или соглашать¬
ся с требованием Министерства народного просвещения о присутст¬
вии на экзаменах представителя учебного ведомства43. Другой важ¬
ной проблемой земских семинарий было соответствие их учебных
планов министерским стандартам. Курс обучения в правительствен¬
ных семинариях был рассчитан на три года (лишь в 1903 г. в них по¬
явился четвертый приготовительный класс), а в большинстве зем¬
ских учительских школ преподавание велось в течение 4-6 лет.
За счет этого в программу преподавания земских учебных заведений
уже в 1870-х годах включались такие дисциплины, как физика и ес¬
тествознание. Попытки чиновников ограничить земские инициати¬
вы оказались безрезультатны. И в итоге Министерство народного
просвещения утвердило новые уставы, классическим образцом ко¬
торых можно назвать Устав Тверской женской учительской школы
им. П.П. Максимовича.
Учебный план был рассчитан на пятилетний срок, включая под¬
готовительное отделение. Количество недельных уроков ограничи¬
валось 30 часами. В младших отделениях приоритетными предмета¬
ми являлись: арифметика, русский язык и литература (по 5-6 часов
еженедельно), история (4 часа). За счет сокращения в старших клас¬
сах времени изучения этих дисциплин вводились новые предметы:
алгебра и геометрия, естественная история, физиология и гигиена,
педагогика. Практически неизменным на протяжении всего курса
обучения оставалось количество уроков географии, физики, пения и
Закона Божьего (по 2-3 часа). Уже после утверждения устава в
374
учебный план были включены в качестве дополнительных предме¬
тов музыка и рукоделие (кройка и шитье)44.
Однако Министерство народного просвещения не устранилось
от контроля за деятельностью земских учебных заведений, стараясь
обеспечить “надлежащее направление мыслей” путем четкого опре¬
деления содержания училищных дисциплин. В министерских руко¬
водствах предлагалось, например, уделять больше внимание княже¬
ниям Ярослава Мудрого и Владимира Мономаха, не заостряя внима¬
ния на междоусобных войнах периода феодальной раздробленности.
Таким образом подчеркивалась мысль о величии правителей и
мощи единого централизованного государства. Задачей изучения
географии признавалась выработка убеждения в том, что “всякий
русский, какого он ни был бы звания и состояния, может найти
в своем отечестве совершенное удовлетворение всех своих потреб¬
ностей”, и это должно вызвать “у молодых людей сознательную
любовь к своей родине”45.
Подобные указания, разумеется, исполнялись педагогами не бу¬
квально, но при явном их игнорировании учебные заведения могли
лишиться права на ведение образовательной деятельности. Поэтому
приходилось в каждом конкретном случае стремиться к установле¬
нию отношений сотрудничества с инспектировавшими семинарии
директорами народных училищ.
По сути большинство земских семинарий являлись закрытыми
учебными заведениями, в которых распорядок был строго регла¬
ментирован. В школе П.П. Максимовича большая часть дня (до 16)
посвящалась учебным занятиям с двухчасовым обеденным переры¬
вом. Вечером воспитанницы готовили уроки, выполняли практиче¬
ские работы в кабинетах физики, химии и биологии, и лишь перед
сном (20.00-22.00) они использовали время по собственному усмот¬
рению. Воскресные дни по преимуществу посвящались прогулкам,
экскурсиям, концертам. Проводились также дополнительные заня¬
тия в кружках по литературе, естествознанию и педагогике. За ор¬
ганизацию внутреннего распорядка школа Максимовича была на¬
граждена малой золотой медалью на Всероссийской гигиенической
выставке 1893 г.46
Выпускники земских семинарий далеко не всегда поступали на
службу в сельские школы, что привело в 1870-х годах к острой дис¬
куссии о целесообразности введения обязательного трудоустройства
учителей в земские начальные школы с тем, чтобы “денежные сум¬
мы не были затрачены бесполезно”. Но большинство земских глас¬
ных оказались единодушны в том, что “выполнение своих обязанно¬
стей учителем не по добровольному желанию, а под давлением при¬
нятого на себя обязательства не может быть полезно ни в какой
школе, тем более в начальной, где личность учителя, добросовест¬
ное выполнение им обязанностей наставника имеет громадное зна-
375
чение для успешной деятельности школы”47. И как показали данные
о трудоустройстве выпускников Санкт-Петербургской учительской
школы, подобная позиция земцев себя оправдала: около 2/3 педаго¬
гов поступали на службу в рамках Санкт-Петербургской губернии,
до V4 - в земские школы других губерний и лишь 11% учителей
и 22% учительниц не работали по специальности48.
В тех губерниях, где земства не смогли создать семинарии, для
подготовки квалифицированных кадров практиковалось направление
стипендиатов в действующие учительские школы. Однако подобный
подход имел и явные отрицательные стороны. К примеру, по данным
Калужского земства, при средних затратах на содержание стипендиа¬
тов до 300 руб. ежегодно (что сравнимо с зарплатой учителя) качество
их подготовки далеко не всегда являлось удовлетворительным, и вы¬
пускницы “производили... невыгодное впечатление, особенно своею
грубою манерою обращаться с обучаемыми”49. Кроме того, рост чис¬
ленности выпускниц женских гимназий давал возможность решить
проблему кадров без дополнительных затрат из земских средств.
Тем не менее сравнение статистических данных по образова¬
тельному цензу учителей позволяет утверждать, что в губерниях,
где существовали земские учительские семинарии, процент полно¬
цензовых педагогов (т.е. имевших среднее и специальное образова¬
ние) был в среднем в 1,5-2 раза выше и составлял к концу XIX в.
около 60%50. Среди учителей - выходцев из крестьянского сословия
и духовенства - подавляющее большинство являлись выпускниками
педагогических институтов, школ, учительских и духовных семина¬
рий; среди учительниц мещанского происхождения был высок
удельный вес окончивших гимназии и прогимназии, а из дочерей
священников - воспитанниц епархиальных училищ. Вплоть до нача¬
ла XX в. сохранялся такой анахронизм дореформенной эпохи, как
преподавание лиц, не имевших учительского звания.
С целью повышения образовательного уровня неполноцензо¬
вых учителей в 1870-1880-х годах земства активно применяли такие
формы обучения, как образовательные курсы и съезды. Педагоги,
руководившие курсами, знакомили учителей с новыми приемами и
методами преподавания, в результате происходил взаимный обмен
опытом и обновление тех теоретических знаний, которые были по¬
лучены слушателями в предшествующие годы.
На первоначальном этапе земской деятельности летние педаго¬
гические курсы наиболее планомерно организовывались в Тверской
губернии, где с 1869 по 1874 г. они созывались десятикратно51. Учеб¬
ные программы курсов утверждались попечителем учебного округа
и губернатором, а занятия проводились под непосредственным на¬
блюдением инспектора народных училищ. В других губерниях Цен¬
тральной России ситуация с устройством курсов оказалась более
сложной. В Рязанской губернии “за неблагонадежностью” в 1870 г.
376
был уволен педагог-организатор курсов Е.Ф. Каржавин, а в Калуж¬
ской губернии открытие курсов Н.Ф. Бунакова было и вовсе запре¬
щено52. Закономерным итогом правительственной оценки дополни¬
тельного образования стало издание 5 августа 1875 г. министерских
правил о педагогических курсах. По оценке историка народного об¬
разования Е.А. Звягинцева, они “были столь неудовлетворительны,
... что земства в течение двух десятилетий почти совершенно укло¬
нялись от организации курсов”53.
Екатеринбургское земство оказалось единственным, где нача¬
тые до опубликования “Правил” традиции не были нарушены. Осо¬
бенностью проведения курсов была не только значительная числен¬
ность слушателей (среднее количество до 110 человек), но прежде
всего методическая направленность мероприятия. Свою задачу учи¬
теля местных земских школ видели в адаптации существовавших ти¬
повых учебных пособий к восприятию крестьянскими детьми.
В 1883 г. курсанты приняли решение о составлении “Азбуки” и
“Арифметического задачника”, в которых предполагалось учесть
накопленный педагогический опыт. Реализовать задуманное уда¬
лось лишь отчасти: в 1884-1886 гг. губернским земством было опуб¬
ликовано 15 тыс. экземпляров “Азбуки”, а задачник, составленный
учителем Захаровым, по неизвестным причинам отпечатан не был
и использовался педагогами в рукописном виде54.
В других земствах организовывали съезды учителей, так как с
1881 г. по отношению к ним стали применяться правила о педагоги¬
ческих курсах. Наиболее ярким событием стал съезд выпускников
тверской школы имени П.П. Максимовича, состоявшийся в 1883 г.
В его работе приняли участие 96 учительниц, половина из которых
выступили с докладами или сообщениями. Обсуждались проблемы
методики первоначального обучения, дисциплины учащихся, отно¬
шение народа к школе и степень воспитательного влияния образо¬
вания на детей55. Однако приведенные примеры земских инициатив
не меняют общей безотрадной картины в сфере дополнительного
педагогического образования.
В 1899 г. Министерство народного просвещения опубликовало
новые правила об учительских курсах, вновь попытавшись поста¬
вить под контроль эту сферу. В противовес министерской политике
земства приступили к реализации новой формы повышения квали¬
фикации учителей - двухлетних курсов для лиц, имевших общее сре¬
днее образование. В довоенный период подобные курсы были орга¬
низованы в Воронежском, Тверском и Ярославском земствах,
а в ряде черноземных губерний были разработаны соответствую¬
щие программы.
В целом образовательная политика земств показала свою эффе¬
ктивность и результативность в обеспечении начальных училищ
квалифицированным педагогическим персоналом.
377
В законодательстве учителя относились к льготной категории
граждан: педагоги освобождались от телесных наказаний, натураль¬
ной и воинской повинности и получали право бесплатного обучения
детей в мужских гимназиях Министерства народного просвещения56.
Прием учителей на земскую службу осуществлялся на основа¬
нии “Положения о начальных народных училищах” 1874 г., до¬
полненного циркуляром Министерства народного просвещения
от 3 мая 1875 г. и определением Правительствующего сената от
15 июня 1883 г. Согласно указанным документам, “кандидат на
учительскую должность избирался учреждением, содержащим
училище, и они приступали к исполнению обязанностей с согла¬
сия инспектора и утверждались в должности уездным училищным
советом”57. Тем же субъектам принадлежало право увольнения
педагогов: за неблагонадежность учитель мог быть уволен по ре¬
шению училищного совета на основании требований его предсе¬
дателя (уездного предводителя дворянства по должности) или ин¬
спектора народных училищ. За педагогом сохранялось право об¬
жалования постановлений уездного учреждения в губернском
училищном совете, а решение последнего - в первом департамен¬
те Сената58. Но в действительности указанное право являлось
фикцией, поскольку увольняемым учителям, в соответствие с по¬
ложением департамента Министерства народного просвещения
от 26 октября 1886 г., не предоставлялись копии ни с постановле¬
ний и делопроизводства училищных советов, ни с документов, по¬
служивших основанием для принятия решения59.
При увольнении педагога инспектор народных училищ должен
был сделать особую отметку на обороте свидетельства об образова¬
нии, указав продолжительность его учебной деятельности. Впослед¬
ствии при замещении вакантного места в другом земстве инспекто¬
ру надлежало направить запрос губернатору о политической благо¬
надежности кандидата и одновременно получить справку по месту
прежней службы с характеристикой педагогических способностей
учителя, его нравственных качеств и с указанием причин увольне¬
ния. Таким образом, народный учитель, уволенный “за неблагона¬
дежность”, фактически лишался возможности трудоустройства в
других регионах.
Наблюдения за характером отношения к работе инспекторов
народных училищ позволили А. Новикову, автору “Записок о сель¬
ской школе”, выделить три обобщенных типа чиновника. К первой
категории автором отнесен тип “бюрократической закваски”, пред¬
ставители которого занимаются “изловлением учителя” в недобро¬
совестном исполнении обязанностей.
Второй тип представляет собой “фанатика народного образова¬
ния”, педантично проверяющего школы по несколько раз в год. Тре¬
тий - это “карьерист”, рассчитывающий за десять лет получить чин
378
статского советника и затем перейти в другое ведомство, где сразу
получить хороший орден “по чину”. Заметим, что при разных подхо¬
дах к исполнению служебных обязанностей общим для всех трех
персонажей является предвзятое и нарочито придирчивое отноше¬
ние к поставленному в подчиненное и приниженное положение на¬
родному учителю60.
Зависимость педагогов от администрации подчас проявлялась в
казусных ситуациях. Примером является инструкция директора на¬
родных училищ Тульской губернии, в которой учителям рекомендо¬
валось “вести знакомство, по большей части, со священниками”, а
учительницам - “одеваться просто, носить скромную прическу, не
украшать шляпки перьями и птичками”. Далее говорилось о необхо¬
димости учителям “относиться к инспекторам с особым уважением”
и “не дозволять себе обсуждать их указания и действия”, так как
“осуждение своего начальства в устах подчиненного неприлично и
выражает узость ума, незнание жизни и вольнодумство, несовмести¬
мое с обязанностями воспитания молодого поколения...” В другом
конфиденциальном документе инспекторам предписывалось выяс¬
нять у учительниц, носящих короткие волосы, причины этого, и “бу-
де обнаружится, что причины ...несерьезны, то обязать их отпустить
волосы” или, по крайней мере, носить платок. Косность и самодур¬
ство чиновников не ограничивались инструкциями и, к сожалению,
воплощались в их реальной деятельности. Так, в Подольской губер¬
нии учительница едва не была уволена только за то, что вводила
“в соблазн прихожан” диковинным костюмом, который на самом де¬
ле оказался простой меховой шапкой61.
Причина бесправного положения учителей заключалась в от¬
сутствии их представительства в коллегиальных органах - уездных
и губернских училищных советах. Преодолеть указанный недоста¬
ток предполагалось в новом “Положении о начальных училищах”,
внесенном в 1910 г. на рассмотрение Государственной думы. В зако¬
нопроекте указывалась возможность создания уездных, районных и
городских педагогических совещаний, на которых под председатель¬
ством одного из членов училищного совета педагоги могли обсуж¬
дать свои насущные проблемы62. Однако на практике педагогиче¬
ские совещания не получили распространения, а правовой статус
учителей существенно не изменился.
В сфере материального обеспечения педагогов также существо¬
вал целый комплекс проблем. Активная работа в этом направлении
стала проводиться с конца 1890-х годов, а первое масштабное иссле¬
дование, охватившее 33 губернии Европейской части России, было
организовано в 1898 г. Московским комитетом грамотности. Обоб¬
щение анкетных данных позволило установить, что среднегодовая
зарплата земского учителя составляла 270 руб. и учительницы -
252 руб. В большинстве губерний жалованье педагогам выплачива-
379
лось в пределах от 200 до 300 руб., хотя в Херсонском и Таврическом
земствах учителя получали свыше 360 руб. в год, причем до полови¬
ны служащих имели вознаграждение более 500 руб. Повышенный
размер заработной платы в этих губерниях, очевидно, должен был
компенсировать недостаток квалифицированных кадров. При по¬
ступлении на службу учителям выплачивалось жалованье в размере
300 руб., а по истечении нескольких лет, “при усердном исполнении
учителем своих обязанностей”, оклад по согласованию земской уп¬
равы и инспектора народных училищ повышался до 400 руб.63
К основному окладу во многих земских губерниях выплачива¬
лись “прибавки”, размер которых определялся в зависимости от об¬
разовательного ценза педагога, его стажа и семейного положения.
Как правило, приплаты увеличивались через каждое пятилетие
службы на 50-100 руб. И максимальный размер жалованья устанав¬
ливался за выслугу сроком в 10-15 лет. Существовали и сложные
системы расчетов, основанные на взаимном участии в финансирова¬
нии уездного и губернского земств. Так, в Московской губернии к
первоначальному окладу, установленному уездными земствами
в 200 руб., через три года службы выдавалась губернская доплата
в размере 60 руб.64. Повышая размер жалованья начинающих учите¬
лей, тем самым губернский орган стремился приостановить “текуч¬
ку” кадров.
Социальную защиту служащих и их семей была призвана обес¬
печить система эмеритальных касс, первые из которых были учре¬
ждены в 1868 г. сразу в трех губерниях - Полтавской, Тверской и
Харьковской. В последующие годы эмеритальные кассы были соз¬
даны в Казанском, Костромском, Нижегородском и Петербургском
земствах. На первых порах работа земских касс регламентировалась
указами Сената, и только в 1883 г. были изданы правила, по кото¬
рым для открытия эмеритальной кассы требовалось согласие всех
уездных земств губернии и разрешение министра внутренних дел.
Расходы на этот предмет не должны были превышать 3% земского
дохода, а залогом обеспечения обязательств служило все земское
недвижимое имущество65. На основании данных правил до конца
XIX в. было организовано 17 новых земских эмеритальных фондов.
Изменения в правовом положении эмеритур произошли после
опубликования в 1900 г. “Положения о пенсионных кассах служа¬
щих в земских учреждениях”. В соответствии с законом работа зем¬
ских касс строилась по принципу индивидуального страхования
ее участников. Земские служащие вносили в кассу до 6% своего жа¬
лования, что составляло 7з всех поступлений. Операции с процент¬
ными бумагами давали еще 7з, остальное приходилось на приплаты
из фондов губернского и уездных земств. К числу преимуществ кас¬
сы относилось то, что участники страхования видели постепенный
рост на своих счетах и могли сами оценивать размер пособия, кото-
380
рое они будут получать после ухода в отставку. При увольнении
до выслуги участники получали обратно свои взносы, которые
при стаже более 5 лет возвращались с процентами, а свыше 10 лет -
с частью земской приплаты. Право на пенсию представители “тре¬
тьего элемента” получали после 15 лет службы в размере 25% от
оклада и за последующие годы начислялось по 5-10% до полного
оклада к 27 годам службы. Средняя величина жалованья ограничи¬
валась, например, при окладе 300 руб. до 66% (т.е. пенсия 200 руб.),
а при зарплате в 4000 до 46,5% (пенсия 1860 руб.). В случае смерти
участника кассы вдова получала половину страховой суммы (если
были дети - 100%), круглые сироты - по 50%, престарелые родите¬
ли также по 50% при условии, что умерший являлся их единственной
финансовой поддержкой; вдовцам выдавалась пенсия при полной
неспособности к труду66. На основе “Правил” 1900 г. возникло
десять новых касс, уставы которых почти дословно воспроизводили
образец “нормального устава”, разработанного Министерством вну¬
тренних дел.
Условия работы земских учителей во многом определялись осо¬
бенностями социальной среды, характерной для сельской местно¬
сти. Учащимися школ в основном являлись крестьянские дети
8-11 лет. Выходцев из среды мещан и духовенства было крайне ма¬
ло (не более 3-5%). Обучались преимущественно мальчики, так как
в женском образовании крестьяне не видели практической пользы.
Всего к началу XX в. в земских школах числилось не более 30-40%
девочек, причем многие из них редко оканчивали первые два отде¬
ления. Учебный год начинался в сентябре и завершался в мае. Еди¬
ной даты начала занятий не существовало, поэтому в зависимости от
местных климатических условий и специфики хозяйственных заня¬
тий населения в каждом училище устанавливался свой срок. Прием
учащихся в школу проводил учитель, которому предстояло прежде
всего выяснить возраст ученика, что часто было практически нераз¬
решимой задачей. Типичную сцену “собеседования” приводит в
“Записках о сельской школе” А. Новиков: “Стоит перед вами маль¬
чишка, босиком... в рваной шубе, через которую в нескольких мес¬
тах виднеется почерневшая от грязи посконная рубашка... одна шта¬
нина опущена, другая приподнята выше колен; лицо и руки грязные,
немытые и красные от холода... - Ну, ты, скажи, - спрашивает учи¬
тель, - как тебя звать? - Хведька, - сиплым голосом и иногда шепо¬
том отвечает мальчишка...”67
На вопрос учителя о возрасте, как правило, называлась совер¬
шенно произвольная цифра, а выяснение того, где правая и где ле¬
вая рука, окончательно ставило будущего первоклассника в тупик.
Автор “Записок”, неоднократно наблюдавший подобные сцены, от¬
мечал, что некоторые начинающие педагоги оказывались в ужасе
от увиденного, а другие, напротив, “без удержу хохотали”. “А мне, -
381
пишет Новиков, - всегда хотелось плакать. Вот до чего доводит не¬
вежество и сопряженная с ним нищета”68.
Несмотря на сложность стоявшей перед педагогами задачи, ра¬
бота с учащимися народных школ в действительности имела ряд
преимуществ. В отличие от городских школьников, по справедливо¬
му замечанию Новикова, сельские дети являли собою пример нрав¬
ственной чистоты и слепого поклонения учителю; среди них отсут¬
ствовала скрытность и стремление к выгораживанию товарищей
в совершенных проступках69. Вместе с тем сельскому педагогу при¬
ходилось прилагать чрезвычайные усилия для того, чтобы убедить
школьников соблюдать гигиенические нормы. Учитель должен был
разъяснять полезность стрижки волос и ногтей, доказывать необхо¬
димость проветривания помещения и приучать детей снимать верх¬
нюю одежду на время уроков.
Первоначально и сами педагоги были недостаточно подготовле¬
ны к преподаванию, и обеспеченность школ учебными пособиями
была настолько неудовлетворительной, что создавала подчас нераз¬
решимые проблемы. Важным свидетельством в этом отношении яв¬
ляются источники личного происхождения, в которых ситуация
характеризуется не с позиции стороннего наблюдателя, а непосред¬
ственно с точки зрения человека, вовлеченного в учебный процесс.
Приведем фрагмент из воспоминаний сельской учительницы Тули¬
ковой, поступившей в 1872 г. на службу в Коломенское земство
Московской губернии. Особенностью данного источника является
то, что материал не был предназначен для издания, а потому авто¬
ром не ставилась задача приукрасить действительность или нарочи¬
то сгустить краски. По сути это был рядовой отчет о проделанной
в течение учебного года работе. “При прохождении звуков, - отме¬
чала Тулинова, - я должна была перелистывать азбуки, отыскивая
слова, составленные из букв, знакомых детям, так как более удоб¬
ных книг у меня не было. Большую доску мне заменяла маленькая
аспидная, которую я принуждена была держать в руках... При про¬
хождении чисел мне представилось неудобство в том, что не было
классной доски, ни больших счет; даже другими предметами... я не
могла пользоваться, потому что у меня не было стола, на котором
бы я могла эти предметы разложить”70. Со слов учительницы ей
удалось равномерно распределить учебную нагрузку между учени¬
ками трех отделений и, используя новый звуковой метод, добиться
хороших результатов уже в первые месяцы работы. Это наглядно
свидетельствовало о прогрессивности новейших разработок в обла¬
сти дидактики, у истоков которых стояла целая плеяда видных оте¬
чественных педагогов.
Крупнейшим реформатором методики начального образования
являлся К.Д. Ушинский, разработавший теорию народной школы и
составивший первые учебные пособия и методические руководства
382
для “приобретения элементарных знаний”. Его идейными последо¬
вателями и по сути основоположниками школ земского типа стали
Н.Ф. Бунаков и Н.А. Корф. Главной своей задачей они считали раз¬
витие методики преподавания и применения ее к условиям сельской
школы. Поскольку книга для чтения “Родное слово”, составленная
К.Д. Ушинским, была предназначена для детей городских училищ, в
ней объяснялось то, что каждый крестьянский ребенок знал с ран¬
него детства, и в то же время оставались без пояснений многие про¬
явления городского образа жизни. У Ушинского было намерение
отредактировать “Родное слово” так, чтобы оно могло быть приме¬
нимо для преподавания в земских училищах, но он не успел реализо¬
вать свой замысел. Н.А. Корф в своей книге “Наш друг“ фактиче¬
ски воплотил идею Ушинского. В этом издании им был собран раз¬
нообразный практический материал, объясняющий крестьянским
детям явления природы и специфику земледельческих занятий.
Н.А. Корф активно пропагандировал среди учителей использо¬
вание наглядных пособий и проведение так называемых предметных
уроков, темой которых могли стать предметы домашнего и школь¬
ного обихода, растительный и животный мир данной местности,
крестьянские промыслы и т.п. Каждый предметный урок должен
был заканчиваться письменной работой учащихся, содержащей
краткое описание того предмета, с которым они познакомились.
Тогда, по мысли педагога, дети не забудут изученного предмета,
“потому что они видели если не самую вещь, то изображение ее”71.
Будучи избран членом училищного совета от Александровского
земства Екатеринославской губернии, Н.А. Корф уделял особое
внимание распространению своих идей, для чего в собственном доме
устроил своеобразную учительскую семинарию. В ней длительное
время проживали кандидаты на должность учителей, и Корф прово¬
дил с ними беседы о методах преподавания и сложностях предстоя¬
щей работы. Он лично демонстрировал образцовые уроки и предла¬
гал затем слушателям самостоятельно проводить “открытые” меро¬
приятия с тем, чтобы попробовать свои силы и выяснить причины
их педагогических успехов и неудач. “Корфовский звуковой метод”
и понимание задачи обучения как обогащения полезными знаниями
и развития природных способностей учащихся - эти новации были
восприняты большинством прогрессивных земств. И лишь со време¬
нем земцами была усвоена другая основополагающая мысль Кор-
фа - “хозяином школы всегда будет тот, от кого зависит выбор пре¬
подавателей, потому что хорошая или плохая школа - это хороший
или плохой учитель”72.
Другим ярким общественным деятелем, внесшим заметный
вклад в формирование основ земской школы, является Н.Ф. Буна¬
ков, организовавший в с. Петино Воронежского уезда начальное на¬
родное училище на правах земской школы. Участие земства ограни-
383
чивалось выделением средств на заработную плату учителей, а все
остальные расходы на содержание училища (ремонт здания, отопле¬
ние и освещение, приобретение учебных пособий) Бунаков взял на
себя. Для учащихся из удаленных сел был организован интернат, а
детям из малообеспеченных семей, которые не могли посещать
школу из-за отсутствия обуви и одежды, оказывалась материальная
помощь. Благодаря этому в Петинской школе училась большая
часть местных крестьянских детей. В течение трех лет учащиеся ов¬
ладевали не только грамотой и счетом, но получали также элемен¬
тарные сведения по естествознанию, истории и географии73.
Обобщая накопленный опыт, Бунаков неоднократно выступал в
качестве лектора и руководителя на учительских съездах и курсах.
Особое внимание педагог уделял составлению методических пособий
для сельских школ. Его перу принадлежит “Азбука и уроки чтения”,
предназначенная для обучения детей грамоте по аналитико-синтети¬
ческому звуковому методу, и классическая книга для чтения “Живое
слово”, в которую наряду с художественными произведениями были
включены упражнения по грамматике. Ученикам старшего звена пе¬
дагог рекомендовал “Хрестоматию для изучения образцов русской
словесности”. Для учащихся второго и третьего года обучения Буна¬
ков составил книгу “В школе и дома”, где на элементарных примерах
из курса естествознания учащимся сообщались необходимые сведе¬
ния об окружающей действительности. Учебники Н.Ф. Бунакова
явились ценным вкладом в методику начального образования и были
непременным атрибутом земских училищных библиотек.
Образцовые программы, создававшиеся педагогами-новатора-
ми, как правило, указывали перспективу развития народной школы.
На практике в земских губерниях организующие и направляющие
функции в рамках учебного процесса приняли на себя уездные учи¬
лищные советы и инспектор народных училищ. При отсутствии ти¬
повых программ в каждой местности вырабатывался свой, подчас
уникальный, подход к образовательным стандартам. Примером та¬
кой программы является документ, созданный в 1871 г. на основе
практического опыта Заозерской земской школы и одобренной
Угличским училищным советом в качестве общего плана обучения
в сельских школах данного уезда. В разделе, посвященном чистопи¬
санию, говорилось, что “для приучения правильно излагать мысли
на бумаге, каждый порядочно пишущий ученик или ученица обяза¬
ны своими словами излагать на бумаге что-либо из рассказанного
им по Священной и русской истории”. В рамках изучения истории
России особое место отводилось “жизнеописаниям монархов и зна¬
менитых государственных людей, равно и лиц, отличавшихся само¬
пожертвованиями на пользу престола и Отечества”.
Обучение детей географии строилось по концентрическому
принципу: сначала предлагалось познакомиться с географией села,
384
уезда и губернии, а затем уже переходить к описаниям в масштабах
всей империи, акцентируя внимание на значении природных
богатств для экономического развития страны. Программа по ариф¬
метике строилась на практическом применении знаний, поэтому
предпочтение отдавалось устному решению задач. Из дополнитель¬
ных предметов предлагалось ввести рукоделие, на уроках которого
девочки могли бы получить навыки вязания, кройки и шитья. Про¬
грамма, принятая в Угличском уезде, давала педагогам начальных
школ ясность в понимании задач обучения и вносила определен¬
ность в отношении конкретных результатов, к которым следовало
прийти к окончанию учебной деятельности74.
Выработке общего подхода к содержанию учебных программ
способствовало “Положение о начальных народных училищах”
1874 г. и “Правила для выдачи льготных свидетельств”, изданные
в 1885 г. Если первый из названных документов обозначал пере¬
чень предметов обучения, то в “Правилах” определялся тот ми¬
нимум требований, которому должны были удовлетворять выпу¬
скники начальных училищ. По Закону Божьему требовалось
знание молитв, Священной истории и катехизиса, а также зна¬
комство с церковными обрядами. На уроках чтения по книгам
гражданской и церковной печати учащиеся должны были после
прочтения уметь передать все содержание своими словами. Вы¬
пускная работа по письму предусматривала написание диктанта
“без пропуска и искажения слов, с соблюдением знаков препина¬
ния, самое письмо должно быть четкое и произведено скоропи¬
сью средней скорости”. По арифметике кроме четырех основных
действий ученикам необходимо было “иметь отчетливое понятие
о русских мерах длины, веса, времени, сыпучих и жидких
телах”, а также “быть ознакомленными с именованными числа¬
ми вообще и получить общие представления о вычислении
с долями”75.
На базе “Правил” земствами осуществлялся подбор учебных по¬
собий, в числе которых были книги ведущих педагогов. Особым ус¬
пехом пользовались “Родное слово” и “Детский мир” К.Д. Ушинско¬
го, “Книга для первоначального чтения” В.И. Водовозова, “Азбука
и уроки чтения” Н.Ф. Бунакова и “Наш друг“ Н.А. Корфа. К пере¬
численным пособиям прилагались методические руководства. Кро¬
ме того, основными книгами для учителей были издания Д.Д. Семе¬
нова: “Опыт дидактического руководства”, предназначенный для
преподавания русского языка по книге “Дар слова” и картинам
“Времена года”, а также “Педагогические заметки для учителей”,
являвшиеся методическим руководством к шеститомной географи¬
ческой хрестоматии “Отечествоведение”. По правописанию исполь¬
зовались пособия Ф.Ф. Пуцыковича: “Первые два года обучения
русскому правописанию”, “Уроки русского правописания” и “Прак-
13. Земское самоуправление...
385
Таблица 1
Наименование
учебных предметов
Число часовых уроков в неделю
Младшее
отделение
Среднее
отделение
Старшее
отделение
Закон Божий
6
6
6
Церковно-славянский язык
1
4
4
Русский язык
7
7
8
Арифметика
3
5
5
Чистописание
4
4
3
Всего
21
26
26
тическая грамматика”; по арифметике - книги В.А. Евтушевского -
“Сборник задач” и “Методика арифметики”76.
Министерство народного просвещения систематически разраба¬
тывало циркуляры, регламентировавшие учебную нагрузку. В об¬
щих чертах сложившееся в конце XIX в. распределение количества
учебных занятий по полугодиям дает представление табл. 1.
Между каждым часовым уроком были десятиминутные пере¬
мены, а после трехчасовых занятий - большая получасовая пере¬
мена для завтрака или обеда. Затем проводился урок церковного
пения и продолжались занятия по остальным предметам. Учащи¬
еся младшего отделения ежедневно, кроме субботы, присутство¬
вали на четырех уроках, дети среднего и старшего отделений по¬
сещали по пять уроков, и в субботу для всех трех групп проводи¬
лось 3-4 урока. Если в школе общеобразовательные дисциплины
преподавались одним учителем, то занятия осуществлялись во
всех отделениях одновременно, причем педагог работал с одной
группой, а остальным учащимся предлагалось выполнить само¬
стоятельные работы77.
Окончательно унификация образовательных программ завер¬
шилась в 1897 г., когда Министерством народного просвещения бы¬
ла издана “Примерная программа предметов, преподаваемых в
начальных народных училищах”. По Закону Божьему в ней преду¬
сматривалось изучение Священной истории, символа веры, повсе¬
дневных молитв и обрядов православного богослужения. На уроках
пения дети обучались церковным песнопениям, литургии святого
Иоанна Златоуста, тропарям воскресных и двунадесятых праздни¬
ков. Знакомство с церковнославянской грамотой предусматривало
овладение навыками чтения. По русскому языку предлагалось обу¬
чить азам грамматического и синтаксического анализа, освоить со¬
ставление писем по образцам и несложных изложений. Итогом заня¬
тий по чистописанию должно было стать умение писать четким и
мелким почерком, дополнительно учащиеся могли получить навыки
386
письма круглым шрифтом (рондо) и полууставом. По арифметике
требовалось освоить четыре действия и совершать их с цифрами
любой величины, в том числе и с дробями, причем решать задачи
как устно, так и письменно78.
Министерская программа хотя и не посягала на один из осново¬
полагающих принципов земской школы - светскость обучения, тем
не менее предусматривала значительный объем часов по предме¬
там, так или иначе связанных с религиозным воспитанием учащих¬
ся. Из 24 еженедельных уроков на русский язык отводилось 8 часов,
на Закон Божий - 6, на арифметику - 5, церковнославянской гра¬
моте уделялось 3 часа, церковному пению и чистописанию - по 2 часа.
Таким образом, до половины всего учебного времени посвящалось
“духовному назиданию” и воспитанию “молитвенного духа”.
Подобные перекосы вызвали резкую критику со стороны зем¬
цев. Либеральная общественность негативно оценивала указанный в
программе критерий выбора учителя, по которому предлагалось от¬
давать “решительное предпочтение” лицам, умеющим обучать цер¬
ковному пению (т.е. выпускникам не учительских, а епархиальных
семинарий). В “Заметках учительницы”, опубликованных в сборни¬
ке статей под редакцией Д. Шаховского, справедливо отмечалось,
что “церковное пение несомненно имеет в начальной школе боль¬
шое значение, но главная задача школы - не обучение пению, а обу¬
чение общим предметам, и потому предпочтение при выборе уча¬
щих следует... давать лицу, которое лучше всего способно препода¬
вать эти предметы”79. В статье высказывалось также недоумение
относительно министерских рекомендаций по перераспределению
времени преподавания в пользу младшего отделения, так как, с точ¬
ки зрения учительницы, обучить пониманию литературного языка -
это заведомо более сложная задача, чем овладение навыками эле¬
ментарной техники чтения.
Такие пожелания, очевидно, могли быть объяснимы только с
учетом тех требований к педагогу, которые были приведены в объ¬
яснительной записке к программе. В ней, в частности, настоятельно
рекомендовалось “не увлекаться желанием делиться с детьми всеми
сведениями, которые он сам (учитель. - ПТ) имеет о данном пред¬
мете”, а сообщать учащимся лишь “самое необходимое”. Чиновники
полагали, что тем самым педагог может отвлечься от главных целей
преподавания, заключавшихся, по их мнению, отнюдь не в усвоении
суммы знаний, а в “вынесении с каждого урока мыслей, чувств и
стремлений, способных служить ученику семенем жизни нравствен¬
но-религиозной”80.
Хотя министерские требования явно противоречили сложив¬
шимся земским традициям, они не были беспочвенными, поскольку
в крестьянской среде нередко находили живой и непосредственный
отклик. Так, в 1898 г. (т.е. через год после введения новой програм-
13*
387
мы) уполномоченные с. Митино Дорогобужского уезда ходатайст¬
вовали перед губернатором о передаче земской школы в епархиаль¬
ное ведомство, чтобы, как писали крестьяне в своем прошении,
“дать нам возможность спокойно и религиозно обучать наших детей
и сделать их верными и послушными сынами господу Богу и нашему
царю и начальству”81. Поводом к данному заявлению стал отказ зем¬
ской учительницы от участия в молебне, проводившемся при откры¬
тии школы.
Приведенный пример наглядно свидетельствует о том, насколь¬
ко сложно и драматично складывались отношения между крестьяна¬
ми и земскими учителями, когда подчас одного непродуманного ша¬
га было достаточно для появления взаимного непонимания и отчуж¬
дения. В конкретном случае демократически настроенная учитель¬
ница, по всей видимости, не осознавала, что религиозный аспект
являлся неотъемлемой составной частью образования не только по
замыслу министерских чиновников, но прежде всего по смыслу по¬
вседневной обрядовой жизни крестьян. Именно поэтому перед нача¬
лом занятий во всех школах совершались общие утренние молитвы,
во время которых учащиеся вместе со своими преподавателями ста¬
новились перед иконой с лампадой, и один из учеников отчетливо
произносил молитвы, затем некоторые молитвы исполнялись об¬
щим хором учеников. В отдельных школах молитвы читались три
раза в день: перед занятиями, на большой перемене и после заверше¬
ния уроков82. Центральное место в учебном процессе занимали заня¬
тия по Закону Божьему, которые распределялись равномерно меж¬
ду тремя отделениями, а законоучителю предоставлялось преиму¬
щественное право в выборе удобных для себя дней и часов в сетке
еженедельного расписания. Причина заключалась в том, что поми¬
мо преподавания священники исполняли свои прямые приходские
обязанности.
Как уже отмечалось, остальные предметы преподавались парал¬
лельно в двух или трех отделениях. При обучении церковно-славян¬
ской грамоте педагог светских дисциплин занимался в большей сте¬
пени обучением детей младшего отделения, предлагая остальным
учащимся читать “про себя”. Тот же подход применялся и в отноше¬
нии других предметов, поскольку для первоклассников учителю бы¬
ло сложно разработать самостоятельные задания. По этой же при¬
чине младшие дети отпускались домой около полудня.
Итогом учебных занятий являлся ежегодный экзамен для
учащихся всех отделений. Экзаменационная комиссия, как пра¬
вило, состояла из педагогов и попечителя инспектируемой шко¬
лы, члена училищного совета и преподавателей ближайших
школ. Во время устного экзамена учащиеся не только отвечали
на вопросы, но и представляли свой личный список книг или за¬
нятий, о которых сами желали дать отчет (рисунки, коллекции и
388
т.п.). Письменный экзамен назначался по двум предметам: по
арифметике (решение задачи с кратким объяснением) и по рус¬
скому языку (сочинение или изложение). Когда учащиеся излага¬
ли свое личное видение учительской профессии, получались ино¬
гда интересные отзывы: “Хорошо быть учителем, потому что он
не пашет, не боронует, а только учит; вставать надо не очень ра¬
но. А нехорошо быть учителем, потому что надо очень большое
терпение: ребята орут, галдят, а девочкам надо каждый день го¬
ворить, чтобы они скидывали платочки”83.
К выпускным экзаменам допускались далеко не все окончив¬
шие полный курс обучения. В начале учебного года педагог, пре¬
подававший в старшем отделении, по своему усмотрению выби¬
рал до 9/10 от общего количества детей, тем самым принимая на
себя обязательство по их подготовке. В течение учебного года,
как правило, выявлялось еще около 10-15% детей, которые по
тем или иным причинам (манкировки, слабое усвоение материала
и т.п.) оказывались неподготовленными к выпускным испытани¬
ям, и учитель имел право не допустить их до экзамена. Кроме то¬
го, члены комиссии не всегда оценивали положительными балла¬
ми знания выпускников.
Часто от нервного перенапряжения дети показывали неудовле¬
творительные результаты, и тогда по решению экзаменационной
комиссии свидетельство об окончании начальной школы им не вы¬
давалось. Наряду с теми учениками, которые не были допущены да¬
же к подготовительным занятиям, перед ними вставала дилемма:
или пройти повторное обучение в старшем звене, или остаться без
свидетельства об образовании. Если учесть, что к третьему году
обучения за школьными партами оставалось не более V3 от числа
поступивших в первые классы, то получается парадоксальная, на
первый взгляд, ситуация: не более 25% детей, прошедших полный
курс обучения в земских школах, получали документ государствен¬
ного образца, т.е. свидетельство, дающее право на льготу по отбы¬
ванию воинской повинности (срок действительной службы снижал¬
ся в 1,5 раза: с 6 до 4 лет). Аналогичные показатели в сельских цер¬
ковноприходских школах были еще ниже.
В чем причина того, что результативность просвещенческой
деятельности была столь незначительна? Для ответа на этот воп¬
рос обратимся к специальному исследованию, проведенному в
1897 г. земскими статистиками Тверской губернии. Обследование
было организовано в рамках Тверского уезда, но полученные в
результате данные с определенными корректировками могут
быть распространены на другие регионы Центрально-промыш¬
ленного района.
Анализ статистических сведений выявил, что удельный вес уча¬
щихся или уже прошедших курс обучения в начальной школе соста-
389
Таблица 2
Причины, по которым дети перестали
посещать школы
Мальчики
Девочки
Семейные обстоятельства
26,5
40,8
Экономические условия
27,3
18,0
Болезни и неспособность к обучению
16,5
9,9
Отношение населения
10,9
16,6
Внешние условия
5,0
3,7
Неизвестные причины
6,9
5,0
Особые условия
2,4
1,0
Другие причины
4,5
5,0
Итого, в %
100,0
100,0
Общее количество детей, человек
1635
1474
вил не более 71% мальчиков и 36% девочек от общего числа детей
школьного возраста. Основная масса неучившихся приходилась на
возраст 7-8 лет (60% мальчиков и 30% девочек). Эти ребята оказа¬
лись вне школы “по малолетству”, поскольку родители полагали,
что их детям рано начинать обучение. Другими факторами, обусло¬
вившими низкую посещаемость школы мальчиками, были: эконо¬
мические условия (по этой причине не обучалось до 10% мальчиков,
в том числе учитывались бедность, отсутствие одежды и обуви,
а также необходимость работать); внешние факторы (8%), заклю¬
чавшиеся в отдаленности школы или отсутствии до нее дороги. Для
девочек на первый план, наряду с экономическими условиями (23%),
выходили семейные обстоятельства (18%, в том числе сиротство и
необходимость помогать в домашних работах), внешние условия
(8%), и важным фактором являлось отношение крестьян к женско¬
му образованию (“моды нет девочек учить”, - отвечало до 10% оп¬
рошенных)84.
Большое количество детей (до 16% от общего числа ребят
школьного возраста) не завершали своего обучения. Причины были
аналогичны тем, по которым дети не начинали посещать школу,
с одним отличием - те, кто покидал училище, как правило, уже не
возобновляли обучение. Обобщенные данные представлены в
табл. 2.
Под “особыми условиями” подразумевались отказы в приеме,
недовольство школой или учителем. В рубрике “другие причины”
встречались и весьма оригинальные ответы, например: “некогда, ле¬
ность, велики стали, товарищи дразнили” и даже - “стыдно учить¬
ся”. Таким образом, по данным исследования тверских статистиков,
вне процесса обучения оставалось до половины детей школьного
возраста. Причем необходимо учитывать и то обстоятельство, что
390
обеспеченность училищами в этом регионе была несколько выше,
чем по другим земским губерниям.
Проблема слабой посещаемости школ в земской среде традици¬
онно рассматривалась в контексте введения всеобщего обязательно¬
го образования, для обеспечения которого требовалось прежде все¬
го максимально расширить училищную сеть.
В 1860-1870-х годах Министерство народного просвещения
дважды выносило вопрос о всеобуче на обсуждение земств, и по¬
следние, по подсчетам Н. Карышева, более двадцати раз обраща¬
лись с ходатайствами о введении всеобщего обучения за счет
дополнительных пособий от государства85. В 1880 г. министерст¬
вом были опубликованы “Материалы по вопросу о введении в Рос¬
сии обязательного обучения”, сведения для которых собирались
через директоров народных училищ. Одной из центральных дис¬
куссионных проблем стало определение радиуса удаленности школ
от населенных пунктов. Министерские чиновники признавали иде¬
альной нормой радиуса школьных районов две версты. Этот пока¬
затель мог быть увеличен до 3-5 верст в малонаселенных районах
(при условии обеспечения доставки детей), а в степи, где крупные
села разделены открытыми, незащищенными от ветра и осадков
пространствами, училища должны были размещаться непосредст¬
венно в населенных пунктах86.
При определении числа школ, необходимых для достижения все¬
общего обучения, министерством были приняты нормы тех стран
Западной Европы, где школьный возраст составлял от 7 до 14 лет.
Поэтому количество школ, необходимых для введения всеобуча,
было определено в 247 тыс., а необходимая для их содержания сум¬
ма оценивалась в 76 млн руб. Учитывая, что затраты Министерства
народного просвещения на все начальные училища в указанный пе¬
риод не превышали 1,2 млн руб., разработка дальнейших проектов
была приостановлена87.
Исследования Министерства народного просвещения оказали
влияние на формирование в обществе убеждения в том, что силами
одних земств всеобщее обучение достигнуто быть не может. Под¬
счеты, проведенные педагогом А.Н. Страннолюбским, показали,
что на содержание определенного министерством количества школ
требуется до 125 млн руб. ежегодно, а при существовавших темпах
организации школ реализовать всеобуч можно не ранее, чем через
125 лет. Удешевление проекта по введению всеобуча по существу
было предпринято в ходе форсированного устройства церковно¬
приходских школ. Но, несмотря на колоссальные масштабы госу¬
дарственного финансирования, школы епархиального ведомства не
смогли решить проблему всеобщего обязательного обучения.
В конце 1890-х годов выявились новые подходы к оценке по¬
требностей общества в образовании. Принципиально иную концеп-
391
цию расчетов предложил В.П. Вахтеров. Оценивая школьный воз¬
раст как трехлетний (8-10 лет), он определял удельный вес детей
школьного возраста в 6,4% от общего количества населения. Кроме
того, Вахтеров полагал, что полный курс обучения пройдут не все
дети, а только та часть, которая соответствует проценту учащихся,
действительно окончивших школы. Затем, учитывая отношение
крестьян к женскому образованию, из расчета было исключено
3/4 девочек. В результате, необходимая для введения всеобщего обу¬
чения сумма была определена в 11 млн руб.88 В целом проект Вахте-
рова был более реалистичным в сравнении с первыми министерски¬
ми планами. Единственным его крупным недостатком было игнори¬
рование наметившихся тенденций, в частности постепенного изме¬
нения отношения крестьян к обучению девочек и уменьшения коли¬
чества второгодников, а также тех, кто прекращал посещать школы
по семейным обстоятельствам.
На фоне теоретических рассуждений педагогов и министерских
чиновников земствами была начата подготовительная работа по
обеспечению общедоступности начального образования. К началу
XX в. во многих губерниях уже были выработаны схемы школьных
районов, и уездные земства при поддержке губернских строитель¬
ных фондов приступили к реализации проектов.
Помимо открытия традиционных училищ с трехлетним сроком
обучения в земской среде разрабатывались более широкие образо¬
вательные программы. Впервые идея изменения продолжительно¬
сти обучения в начальных школах была сформулирована на рубеже
1860-1870-х годов, когда с ходатайствами перед правительством вы¬
ступили несколько земств: Елисаветградское (1868), Курское (1876),
Московское (1878), Брянское и Вологодское (1879)89. Земские ини¬
циативы не нашли поддержки в министерских кругах, поэтому соз¬
дание школ “повышенного типа” осуществлялось органами местно¬
го самоуправления в рамках действующего законодательства, а
именно: на правах двухклассных училищ по закону 31 мая 1872 г.
Для данного типа школ устанавливался шестилетний срок обучения
и предусматривалось изучение дополнительных предметов: практи¬
ческой геометрии, географии и истории Отечества с необходимыми
сведениями из всеобщей истории, естествознания, физики, черче¬
ния, рисования, пения и гимнастики. Учебный план двухклассных
училищ был разработан для городских школ, и появление подобных
учебных заведений в сельской местности привело к трениям между
органами самоуправления и Министерством народного просвеще¬
ния. Закономерным итогом стало закрытие большей части школ и
передача остальных в ведение министерства90.
Участие земств в развитии высшего образования выходило за
пределы их компетенции и поэтому вызывало крайне негативную
реакцию государственных органов. Так, в 1884 г. Петербургское
392
земство ассигновало средства на содействие Высшим женским кур¬
сам, но сметные расходы по этой статье были признаны незаконны¬
ми, так как в соответствии с разъяснением Сената они не были вы¬
званы “местными потребностями населения”91. В результате в пос¬
ледующие годы земская деятельность в этом направлении ограничи¬
валась предоставлением стипендий для студентов в основном меди¬
цинских факультетов университетов. А многочисленные земские
ходатайства начала XX в. об открытии сельскохозяйственных и по¬
литехнических институтов так и остались нереализованными.
Таким образом, земская деятельность в сфере образования по
преимуществу была сосредоточена на развитии начальной школы
как наиболее важной для просвещения основной категории сельско¬
го населения - крестьянства. В первые пореформенные годы боль¬
шинство земств отнеслись к проблемам просвещения безучастно, и
финансирование осуществлялось только при условии поддержки
школ самими крестьянами. Позиция земств, наряду с индифферент¬
ным отношением сельских жителей и непониманием ими практиче¬
ской ценности образования, обусловили замедленные темпы устрой¬
ства школ во многих местностях. Изменению ситуации способство¬
вало введение государством льгот по отбыванию воинской повинно¬
сти для лиц, имеющих свидетельство об окончании начальной шко¬
лы. Крестьяне осознавали, что экономический эффект от работы
взрослого мужчины несоразмерно выше, чем от детского труда, по¬
этому родители мальчиков стали проявлять повышенную заинтере¬
сованность в их обучении. Критерий полноправности школ, введен¬
ный государством, оказал непосредственное влияние на формирова¬
ние принципа светскости образования: обязательное требование
о наличии двух преподавателей - по Закону Божию и по общеобра¬
зовательным предметам - на практике привело к усилению светско¬
го элемента в составе педагогов. Если в начальный период земской
деятельности учителями были по преимуществу выпускники епар¬
хиальных училищ, непосвященные в сан, то к началу XX в. стали
преобладать выпускники гимназий, прогимназий и учительских
школ.
Другой заботой земства стало повышение образовательного
ценза учителей. Постепенно происходило уменьшение числа педаго¬
гов с домашним, начальным и неполным средним образованием, од¬
новременно возрастало количество учителей, имевших дипломы об
окончании педагогических учебных заведений (учительской семина¬
рии, института или педагогического класса гимназии). Дипломиро¬
ванные специалисты владели новейшими дидактическими разработ¬
ками в области начального образования; они применяли звуковой
метод в сочетании с различными формами самостоятельной работы
учащихся и старались реализовывать принцип наглядности обуче¬
ния. Земства поощряли полноцензовых педагогов более высокой
393
оплатой труда и по мере своих финансовых возможностей обеспечи¬
вали школы учебными пособиями.
В конце XIX в. органы местного самоуправления стали уделять
особое внимание строительству специальных училищных зданий,
соответствующих санитарно-гигиеническим нормам. Работа в этом
направлении проводилась с учетом количества детей школьного
возраста, проживающих в ближайшей местности, что позволило
земцам начать обобщение демографического и статистического ма¬
териала, на основе которого были сформированы сети школьных
районов.
Участие государства в развитии системы народного образования
длительное время ограничивалось изданием отдельных законов и
нормативных документов, регламентировавших деятельность зем¬
ских учреждений. На рубеже 1860-1870-х годов это проявилось в со¬
здании института министерской инспекции, в последующее десяти¬
летие предпринимались попытки поставить под государственный
контроль учебный процесс в земских учительских школах и семина¬
риях. Затем из-за мелочной опеки министерских чиновников факти¬
чески была сведена к минимуму работа педагогических съездов и
курсов. В конце столетия Министерством народного просвещения
были разработаны программы, усиливавшие религиозное начало в
обучении. Нормотворческая деятельность Министерства внутрен¬
них дел коснулась уставных документов эмеритальных касс.
В результате большинство земских страховых фондов стали дейст¬
вовать на основе модифицированного министерского устава.
Приведенные примеры показывают, что органы местного само¬
управления, не получая никакой помощи от государственных учре¬
ждений, содействовали развитию особого типа земской школы,
а вмешательство государства происходило лишь в тех случаях, когда
земская деятельность выходила за рамки, определенные законом.
Как правило, появление очередных министерских постановлений,
распоряжений и циркуляров приводило к свертыванию земских ини¬
циатив, но постепенно изыскивался компромиссный вариант, кото¬
рый позволял соблюдать внешнюю форму, одобренную властью,
с плодотворной работой, направленной на удовлетворение потреб¬
ностей населения в образовании. Подобная трансформация про¬
изошла в области взаимоотношений инспекции и училищных сове¬
тов, в системе организации педагогических курсов и в содержании
светских дисциплин по примерным программам Министерством на¬
родного просвещения.
В 1880-х годах правительство пыталось противопоставить
земской школе принципиально иной тип учебного заведения - цер¬
ковно-приходскую школу. Но, несмотря на огромные средства,
поступавшие на содержание епархиальных учебных заведений,
реализовать идею распространения религиозного образования
394
удалось лишь отчасти: в большинстве губерний соотношение
земских и церковно-приходских школ находилось в пределах 2 : 1, а
численность учащихся в них детей -3:1. Поэтому в начале XX в.
правительство увидело реальную опасность бесконтрольного рас¬
ширения числа земских школ в рамках выполнения программы по
введению всеобуча. Учитывая постоянный дефицит земских бюдже¬
тов, Министерство народного просвещения предложило собствен¬
ную схему финансирования. Вводились требования комплектности
школ, строительства типовых школьных зданий и сохранения объе¬
мов земских затрат при освобождении крестьянства от содержания
училищ.
1 Чехов Н.В. Народное образование в России с 60-х годов XIX века. М., 1912.
С. 26.
2 Звягинцев ЕЛ, Полвека земской деятельности по народному образованию.
2-е изд. М., 1917. С. 9.
3 Евграфов Н.Р, Двадцатипятилетняя деятельность Пензенского земства,
1865-1889 гг. Пенза, 1894. С. 96.
4 Шимахов Г. Очерк деятельности Подольского уездного земства по народно¬
му образованию за пятидесятилетие (1864-1914). Подольск, 1914. С. 3.
5 Чарнолуский В.И. Земство и народное образование. СПб., 1910. Ч. 1. С. 28.
6 Белоконский И.П. Начальное народное образование в Курской губернии.
Курск, 1897. С. 13.
7 Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 26.
8 Краткий исторический очерк деятельности Самарского уездного земства по
народному образованию с 1865 по 1899 г. Самара, 1899. С. 6.
9 Петров В.В. Обзор двадцатипятилетней деятельности (1865-1890) Москов¬
ского земства: Попечение о народном образовании. М., 1892. С. 14.
10 Чехов Н.В. Указ. соч. С. 39-40.
11 Проект Устава общеобразовательных учебных заведений Министерства на¬
родного просвещения. СПб., 1862. С. 61.
12 ПСЗ-2. Т. 39. Отд. 1. СПб., 1867. № 40457. Ст. 2.
13 Фалъборк Г.А., Чарнолуский В.И. Народное образование в России. СПб.,
1900. С. 48.
14 ПСЗ-2. Т. 39. Отд. 1. № 41068. Ст. 18-19, 24, 29.
15 Там же. Ст. 2-5, 8, 11.
16 Там же. Т. 49. Отд. 2. СПб., 1876. № 53574. Ст. 8-12, 18, 24.
17 Назаревский И.Т. Исторический очерк законодательства по начальному об¬
разованию в России // Журнал Министерства народного просвещения. 1905.
№2. С. 185.
18 Звягинцев Е.А. Указ. соч. С. 38.
19 Чехов Н.В. Указ. соч. С. 149.
20 ПСЗ-2. Т. 39. Отд. 1. № 41068. Ст. 12, 29.
21 Чехов Н.В. Указ. соч. С. 149.
22 Журналы уездных земских собраний Московской губернии за 1870. М., 1871.
Т. 3. С. 221.
23 Журналы уездных земских собраний Московской губернии за 1865-1866 гг.
М., 1866. С. 382-386.
395
24 Журналы уездных земских собраний Московской губернии за 1866 г. М.,
1867. Т. 1. С. 614.
25 Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 65.
26 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т. 1. С. 471.
27 Акимов В. Земская деятельность по народному образованию в Смолен¬
ской губернии // Журнал Министерства народного просвещения. 1912. № 11.
С. 7.
28 Цит. по: Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 65.
29 ПСЗ-2. Т. 39. Отд. 1. № 40457. Ст. 61-75.
30 Обзор действий Московского земства в первое трехлетие его существования.
М., 1868. С. 42.
31 Очерк деятельности губернских земств по народному образованию // Мате¬
риалы к вопросу об участии Псковского губернского земства в развитии на¬
родного образования. Псков, 1898. Вып. 1. С. 8, 14, 29-32.
32 Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 71.
33 Материалы по разрешению в Московском губернском земстве вопроса о вы¬
яснении отношений губернского земства к уездным. М., 1901. С. 187.
34 Подсчитано на основе смет и отчетов уездных земств Московской губернии,
с незначительными корректировками они могут быть отнесены к большин¬
ству земских бюджетов.
35 Асеев В. Санитарное состояние земских начальных училищ Курской губер¬
нии. Курск, 1894; Васильевский Н.П. Гигиена и санитария в применении к
земским школам Херсонской губернии. Херсон, 1895; Еленевский С.К. Опыт
санитарного описания земских школ Воронежской губернии //Труды VI съез¬
да врачей Воронежской губернии. Воронеж, 1897; Т. 2. Жбанков Д.Н. Неко¬
торые данные о народном образовании и санитарном состоянии школ в Смо¬
ленской губернии в 1895-1896 учебном году. Смоленск, 1896; и др.
36 Всеобщее образование в России / Под ред. Д. Шаховского. М., 1902. Вып. 1.
С. 102.
36 Жбанков Д.Н. Указ. соч.
38 Всеобщее образование в России. С. 102-103.
39 Щербина Ф.А. Воронежское земство, 1865-1889: Историко-статистический
обзор. Воронеж, 1891. С. 546; Положение народного образования в Саратов¬
ской губернии за время существования в ней земских учреждений. Вып. 1.
Вольский уезд. Саратов, 1894.
40 Краткий исторический очерк деятельности Екатеринбургского земства по
народному образованию, 1870-1890 гг. Екатеринбург, 1890. С. 30.
41 Повалишин АД. Рязанское земство в его прошлом и настоящем: Обозрение
25-летней деятельности земства Рязанской губернии. Рязань, 1889. С. 66-67.
42 Звягинцев Е.А. Указ. соч. С. 14.
43 Маслов И. Краткий очерк 25-летнего существования Самарской земской
школы сельских учительниц. Самара, 1898. С. 8-10.
44 Сланевский В.У. Тверская женская учительская школа им. П.П. Максимови¬
ча //Уч. зап. Калининского пединститута. Калинин, 1971. Т. 95. С. 130.
45 Всеобщее образование в России. С. 69.
46 Сланевский В.У. Указ. соч. С. 145-146.
47 Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 45.
48 Там же. С. 48.
49 Журналы XIV очередного Калужского губернского земского собрания 15-26
января 1879 г. Калуга, 1879. Цит. по: Иванов В.А. Деятельность калужского
земства в области развития народного образования в 60-90-х гг. XIX в. //
396
Положение крестьянства Нечерноземной полосы России в 60-90-х гг. XIX в.
Смоленск, 1983. С. 109.
50 Пешехонов А.В. Краткий очерк положения начального народного образова¬
ния в Калужской губернии. Калуга, 1896. С. 52.
51 Новикова Н.С. Деятельность Тверского земства по развитию народного об¬
разования в 60-90-х годах XIX века // Историческое краеведение: Вопросы
преподавания и изучения. Тверь, 1991. С. 93.
52 Попов И.П. Деятельность земства Рязанской губернии в области народного
образования в 60-80-е годы XIX века // Общественное движение в централь¬
ных губерниях России во второй половине XIX - начале XX вв. Рязань, 1981.
С. 40; Иванов В Л. Указ соч. С. 110-111.
53 Звягинцев Е.А. Указ. соч. С. 20.
54 Краткий исторический очерк деятельности Екатеринбургского земства...
С. 15.
55 Сланевский В.У. Указ соч. С. 131.
56 Аннин П. Свод главных законоположений и распоряжений о начальных на¬
родных училищах и учительских семинариях. СПб., 1890. Ч. 1. С. 423; Свод
законов Российской империи. 3-е изд. СПб., 1913. Т. 5. Ст. 290; Т. 9. Ст. 197;
Т. 16. Ч. 1. Ст. 85.
57 Цит. по: Всеобщее образование в России С. 74.
58 Свод законов Российской империи. 3-е изд. СПб., 1913. Т. И. Ч. 1. Ст. 3500,
3505.
59 Смирнов О. Права земств и учителей в деле народного образования // Школа,
земство и учитель. М., 1911. С.118.
60 Новиков А. Записки о сельской школе. СПб., 1902.
61 Смирнов О. Указ. соч. С. 121.
62 Там же. С. 125-127.
63 Всеобщее образование в России. С. 75-76.
64 Там же. С. 77.
65 Там же. С. 279.
66 Доклад Московской губернской земской управы... экстренной сессии 1917 г.
(ноябрь). № 28. М., 1917. С. 2-5.
67 Новиков А. Указ. соч. С. 52.
68 Там же. С. 53.
69 Там же. С. 58.
70 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 6. Д. 364. Л. 3.
71 Корф Н.А. Русская начальная школа. СПб., 1870. С. 263.
72 Цит. по: Чехов Н.В. Указ. соч. С. 57.
73 Соловьева ВД. Н.Ф. Бунаков // Очерки истории школы и педагогической
мысли народов СССР. Вторая половина XIX в. М., 1976. С. 303.
74 Ливанов К.Е. Очерк деятельности Угличского земства по народному образо¬
ванию (1865-1899). Ярославль, 1901. С. 27.
75 Доклад Коломенской уездной земской управы Коломенскому уездному зем¬
скому собранию за 1893 г. № 2. М., 1894. Приложение. С. 1-3.
76 Краткий исторический очерк деятельности Самарского уездного земства по
народному образованию с 1865 по 1899 г. Самара, 1899. С. 58.
77 Доклад Коломенской уездной земской управы ... за 1893 г. № 2. Приложение.
С. 5-7.
78 Пругавин А.С. Законы и справочные сведения по начальному народному
образованию. СПб., 1898. С. 138-154.
79 Всеобщее образование в России. С. 29.
397
80 Пругавин Л.С. Указ. соч. С. 138.
81 Цит. по: Куро Т.Н. Начальное народное образование в Смоленской губернии
во второй половине XIX века // Уч. зап. Смоленского государственного пед.
института. Смоленск, 1966. Вып. 15. С. 169.
82 Статистический ежегодник по Московской губернии за 1892 г. М., 1893.
С. 167.
83 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 6. Д. 872. Л. 197-199; Петров В.В. Быт деревни в сочине¬
ниях школьников. М., 1927. С. 18.
84 Грамотность детей школьного возраста в Тверском уезде / Сост. С.А. Михай¬
ловский. Тверь, 1897. С. 58-63.
85 Подробнее см.: Карышев Н. Земские ходатайства, 1865-1884 гг. М., 1900.
86 Всеобщее образование в России. С. 46.
87 Чехов Н.В. Указ. соч. С. 187.
88 Вахтеров В Л. Всеобщее обучение. М., 1897. С. 23-26.
89 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 172; Т. 4. С. 6.
90 Чарнолуский В.И. Указ. соч. С. 110-111.
91 Там же. С. 152.
Земская медицина в России
в конце 60-80-х Г°АЛХ XIX века
Становление земской медицины в стране
До появления земской медицины большинство сельских жите¬
лей, составлявших основную часть населения России, не имело орга¬
низованной медицинской помощи, а управление существовавшей в
стране государственной медициной было раздроблено по ряду ве¬
домств. Регламентирующий организацию доземской медицины Вра¬
чебный устав 1857 г. предписывал осуществление попечения о на¬
родном здравии целому ряду министерств и ведомств, среди которых
были Министерство внутренних дел, Министерство государственных
имуществ и уделов, Главный штаб его императорского величества по
военным поселенцам в составе Военного министерства и др. Подоб¬
ное разделение было связано главным образом с разнообразием со¬
словных групп сельского населения (удельные, государственные,
экономические крестьяне, казачество, военные поселенцы и др.).
Так, в Министерстве внутренних дел помимо Медицинского
департамента вопросами здравоохранения занимались также
Департамент врачебных казенных заготовлений и Медицинский
совет, на местах существовали губернские врачебные управы, при¬
казы общественного призрения, оспенные комитеты и др. Только
описание должностных обязанностей чиновников, занятых в этих
структурах, занимает много страниц объемного тома Свода законов
Российской империи1. Согласно “Положению о медицинской части
Министерства государственных имуществ” от 26 декабря 1851 г. бы¬
ли введены должности Главного медика Министерства государст¬
венных имуществ и его помощников (старшего ветеринарного лека¬
ря и фармацевта), при главном медике создавалась канцелярия2.
Лечение в больницах приказом общественного призрения было
платным. Сельское население медицинской помощью практически
не пользовалось в связи с тем, что больницы имелись только в горо¬
дах. В губерниях были созданы специальные врачебные округа, по
одному или несколько на губернию. Округ возглавлялся врачом, в
каждой волости имелся фельдшер и два оспопрививателя. Медицин¬
ская часть, предназначенная для обслуживания казенных и удель¬
ных крестьян, содержалась за счет средств так называемого сослов¬
ного сбора, собираемого с самих крестьян. Однако, несмотря на до¬
статочно развитый бюрократический аппарат, из-за катастрофиче¬
ски малого количества врачей и младшего медицинского персонала
399
(фельдшера, повивальные бабки и оспопрививатели) и сравнитель¬
но высокой для крестьян платы за лечение сельское население поль¬
зовалось в основном услугами знахарей и костоправов. Особенно на¬
глядно несостоятельность государственных структур в области ме¬
дицинского обслуживания населения проявлялась в период эпидеми¬
ческих вспышек.
До введения земств в Российской империи, по данным Медицин¬
ского департамента МВД (1856), в 54 губерниях насчитывалось
494 больницы в губерниях и уездах, находящиеся в ведении приказов
общественного призрения3. Пропускная способность больниц, ввиду
малочисленности коек, была невелика (в 1856 г. через все больницы
Российской империи, по официальным данным, прошли 312 423 че¬
ловека, из которых умерли 31 995, т.е. каждый десятый больной)4.
Помимо больниц, финансируемых приказами общественного
призрения, в нескольких губерниях существовали лечебницы, устро¬
енные по конфессиональному принципу на частные пожертвования
(в Бессарабской, Виленской, Могилевской, Минской и Херсонской -
еврейские больницы; в Екатеринославской - православная Славяно¬
сербская больница)5.
Большинство из больниц, полученных земствами от приказов
общественного призрения, в санитарном отношении были неблаго¬
устроенны, находились в ветхих зданиях. Так, в частности, в докла¬
де Ардатовской управы (1867) очередному земскому собранию
(Нижегородское земство) отмечалось, что больница приказа обще¬
ственного призрения помещалась в темном доме, в котором побел¬
ка стен ежегодно не производилась, баня развалилась, в грязной кух¬
не под плитою рухнул кирпичный свод; лестницы узки и для движе¬
ния неудобны. Под половиной здания был холодный подвал и на
10 больших комнат всего 4 печи6.
В северных губерниях России стационарные медицинские учре¬
ждения и основная масса практикующих врачей были сконцентри¬
рованы в городских и уездных центрах, а количество медиков край¬
не мало - один врач на 3-5 уездов7. В одном из отчетов Каргополь-
ского уездного земства отмечалось, что до введения земской меди¬
цины крестьяне уезда “видели врачей только при рекрутских набо¬
рах или при выезде на вскрытии мертвых тел”8.
Не намного лучше обстояло дело и в центральных губерниях
России. Врач-статистик санитарного бюро Московского земства
С.И. Мицкевич оставил яркие страницы своих воспоминаний о
состоянии доземской медицины в Московской губернии. Он писал,
что во всех 12 уездных больницах губернии “не было самых необхо¬
димых предметов для ухода за больными, почти никаких хирургиче¬
ских инструментов, испытывался крайний недостаток в самых при¬
митивных медикаментах. Больницы наполнялись солдатами, аре¬
стантами и разного рода безродным и прохожим людом. Крестьяне
400
попадали туда только в случаях тяжких ранений или ушибов, в слу¬
чаях отравлений, тяжелых опьянений, больших кровотечений и т.п.,
причем преимущественно тогда, когда смерть заболевшего могла
вызвать страшную по тому времени судебную волокиту”9.
По “Положению” 1864 г. в качестве необязательной повинности
земствам разрешалось в пределах, определенных законодательст¬
вом, участие, “преимущественно в хозяйственном отношении”, в по¬
печении о народном здравии и благотворительных учреждениях.
Лечебной базой для осуществления этих задач должны были стать
передаваемые земствам приказами общественного призрения боль¬
ницы и богадельни, а финансовым обеспечением этой сферы дея¬
тельности - так называемый приказной капитал, как правило, пере¬
даваемый не в виде наличных денег, а в процентных бумагах. Ведом¬
ственные, частные и финансируемые городской администрацией
больницы земствам не передавались10. Земствам разрешалось уста¬
навливать дополнительные сборы с населения на медицинские нуж¬
ды и принимать частные пожертвования; управление земской меди¬
циной в губерниях и уездах под контролем земских собраний возла¬
галось на земские управы. Осуществление всех мероприятий по
медицине и общественному призрению законодательство предписы¬
вало вести строго в рамках прежних медицинских уставов, а надзор
за этой деятельностью осуществляли правительственные врачебно¬
административные органы губернии; но на медицинский персонал,
служащий в земствах по контракту (сроком на три года), льготы
государственных служащих не распространялись11.
Постепенно в ведение органов самоуправления перешли казен¬
ные больницы в 34 губернских и 303 уездных городах. Кроме того,
на земские учреждения возлагалось заведование медицинской
частью в удельных имениях с передачей им особого уравнительного
сбора с крестьян этих имений. Земствам поручалось также проведе¬
ние оспопрививания населения. Распределение между губерниями
имущества, капиталов и заведений приказов общественного призре¬
ния производил министр внутренних дел. Сортировку их на губерн¬
ские и уездные и первоначальное распределение пособий из казны
осуществляли губернские земские собрания с последующим утвер¬
ждением их решения министром внутренних дел.
Необходимо отметить, что по “Положению” 1864 г. оказание
населению медицинской помощи не относилось к “обязательным”
заботам земств, на них возлагались только хозяйственные вопросы
обеспечения медицинской деятельностью. Поэтому встречающие¬
ся в литературе высказывания земских деятелей 80-х годов XIX в.
о том, что уже с первых дней после введения “Положения” 1864 г.
началась реорганизация медицинского дела, на наш взгляд, требу¬
ют весьма критической оценки. Так, еще В.Ю. Скалой полагал, что
“под пером позднейшей публицистики земская деятельность пер- 1414. Земское самоуправление...
401
вых лет облеклась в какую-то пелену народолюбия; первые зем¬
цы идеализировались, и им считалось возможным приписывать
те намерения и дела, которых они не проявляли и о которых даже
не думали”12.
Практическая деятельность земских управ в области устройства
медицины в губернии, и особенно в уездах, зависела от целого ряда
факторов: наличия финансовых средств, состава земской упра¬
вы, санитарного благополучия местности и др. В первый период
существования земств (60-е годы) у гласных и врачей не было еди¬
ных взглядов на организацию медицинской помощи населению.
Б.Б. Веселовский отмечал, что в первое трехлетие после земских
выборов “попытки найти линию общей работы в медицинском
деле - для уездных и губернских земств - носили первое время слу¬
чайный, разрозненный характер и вскоре прекратились ... земства
надолго замыкаются в обособленные области и там работают неза¬
висимо друг от друга”13.
Большинство земств поначалу ассигновали весьма скромные
средства на медицину, покрывая расходы процентами с капиталов
приказов общественного призрения. «Долгое время, - пишет
Б.Б. Веселовский, - земства не всюду даже приглашали своего вра¬
ча, а довольствовались добавочной ассигновкой правительственно¬
му врачу, который помимо своих прямых обязанностей должен был
... заведовать городской больницей и контролировать лечебную
деятельность фельдшеров и “волостных оспенников”, большинство
которых содержалось самими крестьянами»14.
Всего на медицину в 1868 г., по данным Б.Б. Веселовского, зем¬
ствами было ассигновано 1,2 млн руб., или 8,3% сметы, при этом
4 земства (Московское, Петербургское, Калужское и Псковское)
ассигновали 2,5-4,5% сметы, 17 земств - от 5 до 10% и 9 земств -
от 10 до 14%15. Анализ других источников подтверждает мнение
Б.Б. Веселовского о том, что в первое трехлетие существования
земств в России на медицинские расходы тратилась еще крайне
незначительная часть бюджета. Так, в Нижегородском земстве
по всем уездам затраты на земскую медицину в 1867 г. составили
10,9 % от общих смет16; в начальный период своего существования
Олонецкое земство практически не выделяло средств на медицину
вследствие затруднительного финансового положения; в Ярослав¬
ской губернии земство “не спешило приглашать на службу врачей”,
а в ряде уездов (Мологский, Борисоглебский) их численность была
даже сокращена17.
. В Московской губернии в Верейском уезде в 1869 г. на медицин¬
скую часть земством было потрачено всего 1344 руб. 60 коп., по¬
скольку из 17 392 руб. 46,5 коп. на все так называемые “необяза¬
тельные повинности” (в том числе и медицину) земство истратило
всего 7213 руб. 36 коп.; в то же время львиная доля доходов пошла
402
на покрытие так называемых обязательных повинностей, навязыва¬
емых правительственной администрацией (10 179 руб. 10,5 коп.)18.
В Нижегородском уезде в 1867 г. сметные ассигнования соста¬
вили 2 тыс. руб.19; в 1870 г. все уездные земства Вологодской гу¬
бернии потратили на медицину 51,8 тыс. руб.; в Олонецкой губер¬
нии аналогичные расходы составили в 1871 г. 14,8 тыс. руб.20
Разумеется, имея столь незначительные средства, земства в пер¬
вые годы своего существования (три трехлетия) не могли оказы¬
вать значительному количеству населения эффективную меди¬
цинскую помощь и вынуждены были перелагать многие расходы
на крестьян (содержание ротных фельдшеров, фельдшерских
пунктов, оспопрививание, сохранение платы за лечение и лекар¬
ства в уездных больницах и т.д.). По мнению Б.Б. Веселовского,
такое невнимание к земской медицине во многом зависело и от
настроя основной массы уездных гласных, взгляды которых еще
носили на себе “печать крепостнической эпохи”21.
В первые десятилетия функционирования органов самоуправле¬
ния в стране основное внимание как земских гласных, так и врачей
было приковано к двум основным проблемам становления земской
медицины - поиску оптимальной системы ее организации и борьбе с
так называемым фельдшеризмом.
Несмотря на то что число врачей постепенно росло, их было
крайне мало (см. табл. 1). Поэтому до начала 90-х годов ключевой
фигурой земской медицины на селе оставался фельдшер. Об этом
красноречиво свидетельствуют статистические данные по земским
губерниям, показывающие преобладание фельдшерских пунктов
над врачебными к 1890 г. в 1,96 раза. (см. табл. 2). На практике
именно средние медицинские работники оказывали основной объем
медицинской помощи крестьянам. Земский начальник А.И. Нови¬
ков на основании многолетних наблюдений за постановкой медици¬
ны в уездах писал по этому поводу: “Больницы у нас обслуживают
15-20-верстные районы, а то и больше, при населении иногда до ста
тысяч жителей. Выходит, что масса больных острыми заболевания¬
ми не попадает к врачу. Затем, и приходящих за помощью так мно¬
го, что без фельдшерского приема не обходятся, да и беглый прием,
чуть не ста больных в день врачом... хуже, безусловно хуже, внима¬
тельного фельдшерского. Принимай так сам Захарьин*, и то было
бы скверно”22.
Материалы губернских съездов земских врачей и отчеты зем¬
ских управ подтверждают мнение А.И. Новикова. Так, в Нижего¬
родской губернии в среднем на одного врача приходился врачеб¬
ный участок в 820 верст. В 1890 г. земский медицинский персонал
* Захарьин Г.А. (1829-1898) - известный терапевт-клиницист, профессор Мос¬
ковского университета.
14*
403
Таблица 1
Динамика роста земских врачей по губерниям
в 1870 -1890 годах*
Губерния
1870
1875
1880
1885
1890
Бессарабская
13
28
32
38
44
Владимирская
26
31
33
46
51
Вологодская
5
9
16
20
29
Воронежская
31
41
43
45
52
Вятская
27
45
45
50
57
Екатеринославская
20
28
32
38
44
Казанская
17
24
28
40
42
Калужская
11
15
18
24
31
Костромская
17
22
28
36
40
Курская
18
30
45
59
69
Московская
21
24
40
46
69
Нижегородская
18
19
21
29
32
Новгородская
18
28
33
38
46
Олонецкая
7
8
11
14
17
Орловская
19
29
43
44
45
Пензенская
22
26
32
34
34
Пермская
5
28
41
55
73
Полтавская
26
38
56
70
81
Псковская
9
20
20
30
33
Рязанская
18
24
37
41
47
Самарская
19
28
32
46
52
Санкт-Петербургская
14
24
29
34
41
Саратовская
30
33
36
43
56
Симбирская
20
33
37
40
42
Смоленская
12
20
27
33
38
Таврическая
17
22
29
34
46
Тамбовская
27
41
43
49
59
Тверская
17
26
33
37
46
Тульская
19
27
33
35
39
Уфимская
-
19
20
24
38
Харьковская
22
29
40
47
60
Херсонская
18
29
38
40
53
Черниговская
19
37
52
61
73
Ярославская
17
19
22
27
31
Всего по 34 губерниям
599
904
1125
1347
1610
* Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. М, 1909. Т. I. С. 359.
404
Таблица 2
Число земских врачебных и фельдшерских пунктов
в Российской империи в 1890 году
Губерния
Врачебные пункты
Фельдшерские пункты
Бессарабская
40
41
Владимирская
45
57
Вологодская
22
96
Воронежская
47
158
Вятская
10
91
Екатеринославская
40
134
Казанская
41
62
Калужская
24
44
Костромская
30
52
Курская
60
87
Московская
47
15
Нижегородская
32
47
Новгородская
51
51
Олонецкая
13
69
Орловская
42
50
Пензенская
30
44
Пермская
62
169
Полтавская
77
239
Псковская
27
54
Рязанская
41
29
Самарская
54
58
Санкт-Петербургская
38
61
Саратовская
52
104
Симбирская
38
86
Смоленская
31
37
Таврическая
45
91
Тамбовская
55
104
Тверская
44
52
Тульская
30
10
Уфимская
32
23
Харьковская
51
216
Херсонская
50
78
Черниговская
62
165
Ярославская
24
47
Всего по 34 губерниям
1387
2724
* Составлена по: Веселовский Б.Б. Указ. соч.
Т. I. С. 341-342; Жбан-
ковД.Н. Итоги земской медицины // Врач. СПб., 1984. № 18. С. 514.
405
губернии состоял из 33 врачей, 108 фельдшеров, одной фельдше¬
рицы и 26 акушерок. При этом один фельдшер приходился на
12576 человек, а одна акушерка на 3118 родов23. Таким образом,
даже среднего медицинского персонала в уездах катастрофически
не хватало.
В материалах к составлению отчета московского губернатора
Министерству внутренних дел за 1872 г. собраны статистические
данные о состоянии медицинского обслуживания по Московской губер¬
нии. В 1872 г. на службе по гражданскому ведомству в Московской
губернии состоял 661 врач, из них земских было только 2924. В Олонец¬
кой губернии (земства были введены к 1 августа 1867 г.) от приказов
общественного призрения и Управления государственных имуществ
были переданы 3 больницы, в которых работали 3 врача и 13 фельд¬
шеров. До 1876 г. ни один из работавших в губернии врачей не пере¬
шел на постоянную службу в земстве, а обязанности земских врачей
исполняли городские и уездные врачи. С 1876 по 1887 г. в 7 уездных
земствах появились от одного до двух врачей (всего 12)25. В Рязан¬
ской губернии к концу 80-х годов (1889) было 42 врачебных участка,
на которых работали 44 врача и 75 фельдшеров; 38 . фельдшерских
пунктов, 5 фельдшерских участков, 5 фельдшериц-акушерок,
30 акушерок, 5 фельдшерских учениц, 11 повитух, 3 акушерки, зани¬
мающиеся оспопрививанием.
Поэтому в первые два десятилетия существования земской ме¬
дицины, несмотря на дискуссии о недопустимости “фельдшеризма”,
при острой нехватке врачей, фельдшер оставался центральным зве¬
ном оказания медицинский помощи на селе даже в центральных
губерниях России. Учитывая это обстоятельство, в июне 1865 г. Ко¬
ломенское земское собрание разработало инструкцию Коломенской
земской управе “О народном здравии”, в которой указывалось на не¬
обходимость “собрать подробные сведения о настоящем положении
и принимаемых мерах к обеспечению народного здравия. Особенно
обратить внимание на изыскание средств к увеличению числа
фельдшеров, повивальных бабок и оспопрививателей”27.
В первые два десятилетия существования фельдшерских пунк¬
тов они были, за редким исключением, плохо оснащены. Так,
в частности, фельдшер Лазорин в отчете Уфимской губернской
земской управе в конце 80-х годов писал: “Всем достаточно из¬
вестно, что существующие фельдшерские пункты чрезвычайно
плохо оборудованы с технической стороны; известно также, что
они снабжаются из участковых лечебниц медикаментами без вся¬
кой системы, сплошь да рядом в далеко недостаточном количест¬
ве, что фельдшер может заниматься, пожалуй, лишь только го¬
меопатией”28.
Главной причиной негативного отношения врачей к самостоя¬
тельной работе фельдшеров была их чрезвычайно низкая подготов¬
406
ка. К концу 70-х годов среди земских служащих оставалось еще мно¬
го бывших ротных фельдшеров, прошедших ускоренную подготов¬
ку во время службы в армии. Учитывая острую нехватку квалифи¬
цированных средних медицинских работников, Медицинский совет
Медицинского департамента Министерства внутренних дел в ноябре
1872 г. разработал типовой устав земской фельдшерской школы.
Школы организовывались при земских больницах и находились в
ведении губернской земской управы. Курс обучения в них был
рассчитан на три года, причем первый год занятия велись по обще¬
образовательным предметам, а второй и третий - по специаль¬
ным. После окончания курса и сдачи выпускных экзаменов фельд¬
шеры обязывались отработать 4,5 года по назначению тех уезд¬
ных управ, которые направили их в школу29. К концу 80-х годов
благодаря усилиям земств положение с медицинским персоналом
в уездах изменилось к лучшему. В стране было создано 14 земских
фельдшерских школ, акушерская школа в Тульской губернии,
школы для земских повитух в Вятской, Пензенской, Псковской,
Тамбовской губерниях. Однако эти школы не могли полностью
обеспечить потребности земской медицины в квалифицирован¬
ных работниках среднего звена. Содержание фельдшерских и аку¬
шерских школ было довольно дорого для земства. Расход на одно¬
го ученика в год составлял 130-185 руб. Из-за отсутствия средств
были закрыты фельдшерские школы в Смоленске, Симбирске
(1880), Курске (1884), Вологде (1886), школа повивальных бабок в
Смоленске (1883)30.
“Фельдшеризм” изживает себя в земской медицине постепенно,
начиная с конца 80-х годов. Это было во многом связано с тем, что
на смену разъездной системе в 70-80-е годы пришла новая, “стаци¬
онарная”, система (этот термин впервые применили врачи в Вятской
губернии). В 70-80-е годы в земствах сложились три системы орга¬
низации земской медицины: стационарная (врач заведует участко¬
вой больницей и ведет амбулаторный прием, выезжая в села лишь
в экстренных случаях - к тяжелым больным, на эпидемии и для ос¬
попрививания); смешанная (врач, заведуя больницей, выезжает на
фельдшерские и другие пункты, которые не имели постоянного ме¬
дицинского персонала, для приема амбулаторных больных) и разъ¬
ездная (врач при отсутствии больницы большую часть времени про¬
водит в разъездах по участку, посещая большие селения или опреде¬
ленные сборные пункты, которые, как правило, совпадали с фельд¬
шерскими пунктами). На неудобства разъездной системы земские
врачи указывали уже на первых врачебных съездах (70-е годы).
Дискуссии о ее неэффективности продолжались и позднее.
Уже с начала 70-х годов наблюдалось деление уездов на меди¬
цинские участки, правда, далеко не всех, а площади последних зна¬
чительно варьировались. Так, в 1870 г. в Олонецкой губернии было
407
Таблица 3
Развитие участковой сети земской медицины
в 1870-1890 годах (по десятилетиям)*
Основные показатели
Год
1870
1880
1890
Общее число врачебных участков
530
952
1440
Из них:
Имеющих лечебницу с сельской больницей
70
370
690
Имеющих больницы в уездных городах
35
310
315
Не имеющих больниц
135
245
435
(25%)
(27%)
(30%)
Площадь среднего врачебного участка,
4860
2690
1740
в кв. верстах
Радиус участков (разъездов), в кв. верстах
39
29
23
Число селений в среднем врачебном участке
550
300
190
Средняя численность населения в участке,
95
58
42
в тыс. человек
Общее число самостоятельных
1350
2800
2620
фельдшерских пунктов
Число самостоятельных фельдшерских
2,8
2,5
2
пунктов в среднем на 1 врачебный участок
Френкель З.Г. Очерки земского врачебно-санитарного дела: (По данным
работ, произведенных для Дрезденской и Всероссийской гигиенических
выставок). СПб., 1913. С. 121.
только 3 врачебных участка. Средняя площадь участка в губернии
была равна 37 500 кв. верст31. В большинстве губерний России сред¬
няя площадь участка в начале 70-х годов составляла 4860 кв. верст,
в 1880 г. - 2690, а в 1890 г. - 1740 кв. верст (см. табл. 3).
В 70-е годы в основу земской медицины, в целом, была положе¬
на разъездная система, при которой земские врачи обязаны были
систематически объезжать фельдшерские пункты (от двух раз в не¬
делю до нескольких раз в год). Целью таких объездов являлся кон¬
троль за работой фельдшеров и проведение приема больных в
фельдшерских участках. В тех случаях, где фельдшерские пункты
не имели амбулатории, врачи принимали больных на квартире у
фельдшеров. В нескольких уездах врач, заведуя больницей в уезд¬
ном центре, обязан был вместе с фельдшером объезжать села сво¬
его участка (половину уезда) три раза в два месяца. О дне его приез¬
да волостное управление уведомляло население заранее. В основном
на вызовы к больным выезжали фельдшера, деятельность которых
контролировалась двумя-тремя приглашенными по найму в уездное
земство врачами.
408
Профессор Казанского университета М.Я. Капустин в книге
“Основные вопросы земской медицины” отрицательно оценивал
разъездную систему, при которой “врач всегда в езде, а больные не
знают, где найти врача... Врач мечется по уезду, всегда торопится,
никогда почти не имеет под руками нужных пособий и инструмен¬
тов, редко видит результаты своих действий”32.
Разъездная система способствовала чрезвычайной текучести
кадров. На земскую службу шли молодые, физически сильные, но
неопытные врачи; часто через два-три года земской службы они
старались найти более спокойную работу. Яркие страницы, характе¬
ризующие положение земских врачей “в глубинке”, оставил нам пи¬
сатель В.В. Вересаев, работавший земским врачом. “Да вы, батень¬
ка, знаете ли, что такое земская служба? - спрашивал в повести
В.В. Вересаева “Без дороги” профессор N молодого доктора Чека-
нова, отказавшегося от места при кафедре ради земской службы. -
Туда идти, так прежде всего здоровьем нужно запастись бычачьим:
промок под дождем, попал в полынью - выбирайся да поезжай даль¬
ше: ничего! Ветром обдует и обсушит, на постоялом дворе выпьешь
водочки, и опять здоров...”33
В ряде уездов Самарской, Саратовской и других губерний суще¬
ствовали “выездные” (в других местах их называли “подвижными”)
амбулатории - помещения без персонала, в которых периодически
проводился прием больных приезжавшим врачом. В некоторых уез¬
дах Уфимской губернии, земство в которой было введено только с
1875 г., разъездная система заключалась в том, что врачи и фельд¬
шера разъезжали по селам в базарные дни с аптечками, бегло осма¬
тривали больных и раздавали лекарства. Если учесть то обстоятель¬
ство, что в 70-е годы в этой губернии на все уезды на медицину от¬
пускалось 12% бюджета (25 тыс. руб.), то понятно, почему она была
так примитивно организована34.
Развитие земской медицины при разъездной системе шло в ос¬
новном по пути открытия новых фельдшерских пунктов, которые
врач должен был объезжать. Одной из причин появления разъезд¬
ной системы была небольшая плотность населения в ряде губерний:
Вологодской, Олонецкой, Тверской и др. Кроме того, разъездная
система создавала для уездной администрации видимость сносной
обеспеченности населения медицинской помощью при небольших
затратах на медицину. Следует отметить, что уже на первых съездах
врачей многие земцы выступали против разъездной системы (съезд
земских врачей Пермской губернии в 1872 г.; съезд земских врачей
Московской губернии в 1876 г. и др.). Разъездная система не сразу
повсеместно сменилась стационарной, а долгое время существовала
так называемая смешанная система. К недостаткам этой системы
следует отнести невозможность для населения быстрого определе¬
ния дислокации врача в экстренных случаях, а для врача - необходи¬
409
мость надолго покидать больницу, что приводило к отсутствию сис¬
тематического наблюдения за стационарными больными.
Стационарная система со временем совершенно вытеснила
разъездную как более рациональная. Уже в 1875 г. Московское
губернское земское собрание, обсуждая вопрос об организации
медицинской помощи сельскому населению, признало стационар¬
ную систему наиболее целесообразной и с 1878 г. стало устраи¬
вать на свои средства сельские лечебницы35. Участковое обслу¬
живание сельского населения стало важным достижением зем¬
ской медицины в России. Центром медико-санитарной помощи
являлись сельские участковые больницы, обслуживающие опре¬
деленное количество жителей на прилегающей ограниченной
территории. Однако и участковый принцип, являвшийся опти¬
мальным для российской глубинки, не мог решить все острые
вопросы сельского здравоохранения, связанные с глубокими
социальными проблемами.
Яркую характеристику состояния крестьянского быта в
конце XIX в. оставил нам земский начальник А.И. Новиков:
“Прежде чем говорить о земской медицине, хочется возобновить
в памяти своей те ужасные условия, при которых эта медицина
призвана функционировать. Один из укоренившихся пред¬
рассудков о нашем народе состоит в том, что он необыкновенно
здоров и силен. Между тем, если походить по дворам, то редкую
семью найдешь здоровой. То же впечатление выносилось из
набора. Что же касается женщин, то больны все - за редкими
исключениями. Сравните партию русских рабочих и партию
немецких рабочих, - и разница вас поразит. Те - свежие, красно¬
щекие, наши - бледные, испитые... Предрассудок, о котором
я говорил, происходит от удивительной выносливости мужика:
работать он перестает только тогда, когда ноги его буквально
не держат, а то всякую болезнь он выносит на ногах, и притом в
работе”36.
При таких условиях крестьянского труда и быта земская ме¬
дицина волей-неволей заставляла врачей быть универсалами, об¬
ладавшими широким кругом научных знаний и практических на¬
выков. Врач принимал хроников, был хирургом, акушером и пе¬
диатром.
С утверждением стационарной системы обслуживания населе¬
ния одной из главных задач земских организаций стало создание се¬
ти участковых больниц, снабженных необходимым медицинским
персоналом и оборудованием, территориально доступных населе¬
нию участка.
410
Основные нлпрлвления деятельности земств
по оказанию медицинской помощи нАселению
Главное наследие, доставшееся земствам от приказов общест¬
венного призрения, состояло в больницах, которые, как правило,
имели самое примитивное устройство. С начала 70-х годов земства
деятельно принялись за улучшение губернских больниц: здания,
в которых они располагались, переделывались или под них снима¬
лись помещения, увеличивалось количество врачей; инфекционные
отделения выводились в отдельные бараки; больные размещались в
палатах и т.д. Однако эти мероприятия требовали от земств круп¬
ных расходов и, по свидетельству Б.Б. Веселовского, на земских со¬
браниях все громче и громче стали раздаваться “голоса сомнения в
правильности избранного пути, усиливаются протесты против роста
губернских больниц”37. Так, в Вятской губернской земской больни¬
це в 1867-1869 гг. на производство капитального ремонта были ист¬
рачены значительные суммы (в 1867 г. - 17 166 руб., в 1871 г. -
19 530 руб.), дополнительно было израсходовано еще 1055 руб. на
постройку бани, на устройство кухни и пекарни, а также 4697 руб. на
возведение часовни при больнице38. Естественно, это требовало
крупных земских ассигнований, а на уездные больницы оставались
крохи. В.О. Португалов, инспектировавший в 1874 г. уездные боль¬
ницы Вятской губернии, оставил нам весьма неприглядную картину
их функционирования. Так, по его словам, земская больница в
г. Котельниче, расположенная в болотистой местности, была полна
тараканами и клопами, а стены палат “обклеены какой-то бумагой,
пропитанной гнойным запахом”. Земская больница в Слободском
была расположена в старых солдатских казармах; стены пропитаны
плесенью, белье и матрацы старые и грязные; вокруг больничного
колодца “отвратительная нечистота и грязь”. Не намного лучше
обстояло дело, по отчету Португалова, в городах Орлове, Глазове,
Нолинске, Уржуме и др.39
Многие губернские собрания в 80-е годы (Саратовское, Новго¬
родское, Тверское, Псковское, Черниговское и др.) ставили вопрос
о прекращении крупных ассигнований на губернские больницы, по¬
скольку ими пользовались преимущественно городские жители или,
в лучшем случае, жители одного уезда. Так, черниговский гласный
Рудановский в 1886 г. заявил, что 27% больных, находящихся в гу¬
бернской больнице, являются жителями Чернигова, в то время как
город расходует на содержание больницы лишь 2160 руб. из суммы
ее ежегодного содержания в 100 тыс. руб.40
В этих условиях в целях экономии средств гласные искали раз¬
личные пути решения вопроса о губернских больницах - сокраще¬
ние штатов медицинских работников (Тамбовское земство), при¬
411
влечение уездных земств к расходам по содержанию их больных в
губернской больнице (Курское, Олонецкое, Тамбовское, Рязан¬
ское, Ярославское) и др.41 Важной статьей расходов для земств
был и отпуск лекарств, который поглощал до V5 уездного бюдже¬
та и около V15 губернского от всех ассигнований на земскую меди¬
цину42.
Тем не менее благодаря усилиям медицинской общественности к
80-м годам повсеместно наметился переход к стационарной системе
медицинского обслуживания, который вызвал массовое строитель¬
ство участковых больниц. Большую роль в усилении внимания к
участковым больницам сыграло Московское губернское земство,
строившее на свои средства образцовые лечебницы. Необходимо
отметить, что Московское земство в этот период может служить
примером сотрудничества земских гласных с земскими служащими.
Большое значение в превращении органов самоуправления Москов¬
ской губернии в 1865-1890 гг. в один из наиболее влиятельных цен¬
тров земской жизни имела многолетняя деятельность председателя
губернской земской управы Д.А. Наумова. В 1865 г. он был впервые
избран на этот пост и переизбирался еще 9 раз! (до 1893 г.). Именно
Д.А. Наумов создал в земстве группу единомышленников, рассмат¬
ривавших свою работу как выполнение нравственного долга; сумел
привлечь на службу многих квалифицированных специалистов, в их
числе врачей Е.А. Осипова, И.В. Попова, П.И. Куркина, А.И. Скиб-
невского, А.Г. Архангельскую, О.В. Гортынскую и др. Московская
губернская медицинская организация, возглавляемая Е.А. Осипо¬
вым, до создания в 1883 г. Общества русских врачей в память
Н.И. Пирогова, являлась своего рода экспериментальной базой для
апробации новых организационных форм медицинской помощи и
методов санитарно-статистических исследований, осуществлявшей
методическое и программное руководство земской медициной. Уже
в 1875 г. Московское губернское земское собрание признало стаци¬
онарную систему наиболее целесообразной и рекомендовало ее
всем уездам; в том же году развернула плодотворную деятельность
созданная в конце 1873 г. губернская санитарная комиссия во главе
с Е.А. Осиповым. В 1875 г. им была разработана “Программа сани¬
тарного исследования Московской губернии”, положившая начало
многочисленным и разносторонним санитарно-статистическим ис¬
следованиям в других местностях России.
С 1878 г. Московское губернское земство стало устраивать зем¬
ские лечебницы по специально разработанным планам. Первой но¬
вой лечебницей, построенной в 1878 г. по предложенному Е.А. Оси¬
повым проекту, была Глазовская больница. По свидетельству зем¬
ского врача С.Н. Игумнова, рекомендованный Московским земст¬
вом тип построения больницы был впоследствии принят другими
земствами43.
412
Московскому губернскому земству принадлежит также инициа¬
тива в устройстве и пропаганде так называемых межуездных участ¬
ков и больниц, которые были предназначены для оказания медицин¬
ской помощи населению в наиболее отдаленных местностях, в со¬
став которых входили пограничные части разных уездов. В 1883 г.
Московская губернская земская санитарная комиссия разработала
программу обследования состояния земской медицины в уездах. На
уезд в среднем приходилось по 4 лечебницы, в штате каждой из ко¬
торых состояли один врач, два фельдшера и акушерка. Каждый уезд
(с населением от 16 до 35 тыс. жителей) делился на участки, охваты¬
вающие от 70 до 150 сел44.
Московское земство в 80-х годах разработало номенклатуру бо¬
лезней и соответствующие регистрационные карточки, на которых
на лицевой стороне помимо заболевания отмечались дата приема,
фамилия и имя больного, возраст и пол, семейное положение, род
занятий и сословная принадлежность, народность, местожительство
и уезд. На оборотной стороне отмечался вид врачебной или фельд¬
шерской помощи, оказанной больному. Эта карточка послужила ос¬
новой для земских статистических исследований, и вскоре многие
земства приняли ее как обязательную для регистрации. Так, в част¬
ности, III съезд земских врачей Саратовской губернии (1887) поста¬
новил рекомендовать всем земским врачам губернии и уездов ввести
у себя карточную систему, разработанную Московским земством, а
дубликаты карточек пересылать в губернскую земскую управу;
съезд оценил ее “как наилучшую форму регистрации”45.
В 80-е годы было положено начало развитию специальных ви¬
дов помощи в земской медицине, в том числе психиатрии и хирур¬
гии46. От приказов общественного призрения земская медицина по¬
лучила отделения для душевнобольных при больницах, в которых
в общей сложности было всего 1167 штатных коек47. Земский врач
В.И. Яковенко писал, что надзор в этих отделениях был тюремный:
применялись цепи, побои санитаров, лечения фактически не было,
а за пребывание больного в больнице взималась большая плата с его
семьи или с города (или общины)48.
Несмотря на незначительное количество переданных коек,
15 июля 1875 г. Сенат издал указ, по которому земства обязывались
принимать психически больных без какого-либо ограничения49.
Ходатайства земств (Московского в 1885 г. и др.) об отмене этого
указа удовлетворены не были, и земству пришлось выделять значи¬
тельные средства на психиатрическую помощь. Свою деятельность
в этом направлении земства начали с найма на земскую службу спе¬
циалистов. Первым пригласило врача-психиатра Курское губерн¬
ское земство (1867), затем Вологодское (1878) и Костромское
(1879)50. С начала 80-х годов психиатрические отделения обособля¬
ются от губернских земских больниц. Земства привлекли на работу
413
психиатров, многие из которых стали впоследствии крупными уче¬
ными (В.П. Сербский, В.И. Яковенко, С.И. Штейнберг и др.), вне¬
дрили новые методы лечения и содержания больных (трудотерапия,
патронаж и др.). В 1884 г. в Тверской губернии была открыта первая
загородная колония для психически больных в с. Бурашеве; позднее
подобные учреждения были созданы в Самарской, Рязанской, Хер¬
сонской, Таврической и других губерниях.
Большинство врачей уже в этот период считали, что земства
должны оказывать бесплатную медицинскую помощь. Однако, за
редким исключением, до середины 90-х годов губернские больницы
взимали плату за лечение, причем за сутки или за месяц вперед
(15-40 коп. в сутки или 5-12 руб. в месяц). Во многих уездных боль¬
ницах лечение уже в 70-е годы было бесплатным или за минималь¬
ную плату. В отношении душевнобольных принцип бесплатности
проводился земствами особенно последовательно. Так, с 1867 г. по
почину Ярославского земства в ряде других началась отмена платы
за лечение; другие (Самарское в 1865 г., Тверское в 1871 г.) значи¬
тельно ее понизили, некоторые (Тверское в 1868 г. и др.) отменили
плату только для бедных51. Однако поставленные правительством
перед необходимостью принимать в больницы всех психически
больных своей губернии, органы самоуправления вскоре ощутили
большие финансовые проблемы. В этих условиях земцы обратились
к разрешенной им правительством тактике подачи ходатайств, одна¬
ко большинство из них были отклонены. На основании статистиче¬
ских данных Н. Карышева, собранных им за 18 лет (1865-1882), на¬
ми подсчитано, что в среднем в год отклонялось 52% ходатайств52.
Наконец, в 1879 г. под напором ходатайств Комитет министров из¬
дал постановление, утвержденное Александром II, по которому зем¬
ства на строительство психиатрических лечебниц могли получать
50-процентное пособие от государства. Оно выдавалось при условии
утверждения проектов и смет МВД53. Правительственные пособия
дали земствам возможность строить новые психиатрические боль¬
ницы и реконструировать старые; в результате количество коек для
душевнобольных по сравнению с 1865 г. к 1887 г. увеличилось
в 5,56 раза и достигло 6489 мест54.
Начало успешной земской хирургии в 80-е годы было прежде
всего связано с широким внедрением антисептики и асептики. До то¬
го как антисептические методы нашли широкое применение в прак¬
тике, в земских губернских больницах производились только экс¬
тренные операции. Среди земских больниц в области применения
новаций в хирургии выделялась Смоленская губернская больница,
в которой старший врач Н.Е. Энгельгардт одним из первых, еще
в 1880 г., ввел в земскую хирургическую практику антисептику и
асептику, широко применяя в качестве обеззараживающих средств
карболовую кислоту, йодоформ и сулему55.
414
Однако, несмотря на то что уже в первый период деятельности
земств (1865-1880) в них работали многие известные хирурги
(В.Ф. Линденбаум в Ярославской губернии, П.И. Дьяконов в Орлов¬
ской, А.Г. Архангельская в Московской, А.Г. Кулябко-Корецкий
в Полтавской губернии и др.), в целом специально оборудованные
операционные в уездных больницах появились только в конце
90-х годов. Поэтому планомерной хирургической деятельности в
уездных больницах в рассматриваемый период еще не проводилось.
Экстренные операции делались прямо в палатах или в избах, где жи¬
ли врачи. Перед операцией их стены белились известью, а пол и
потолок увлажнялись дезинфицирующими средствами. Часто моло¬
дые врачи, не имевшие практического опыта проведения многих
операций, на собственные средства вынуждены были покупать
перевязочные и антисептические средства, так как в земской аптеке
их было недостаточно. Земский врач А.И. Веретенникова, начав¬
шая работать в с. Буздак Белебеевского уезда Уфимского земства
сразу после окончания Женских врачебных курсов при Николаев¬
ском врачебном госпитале (1882), вспоминала впоследствии, какого
физического и нравственного напряжения всех сил стоили ей пер¬
вые операции, производившиеся за отсутствием сельской больницы
или амбулатории прямо в крестьянской избе, где она жила. “Ведь я
только что сошла со школьной скамьи, - писала молодая женщи¬
на, - где проводить операции иначе, как на трупах, мне не случалось.
Посоветоваться мне было не с кем; приходилось действовать на свой
страх, при обстановке почти нищенской, пополняемой мною на соб¬
ственные небольшие средства”56.
Однако, невзирая на многочисленные трудности, в целом зем¬
ская медицина уверенно развивалась. Постепенно, к концу
80-х годов, между уездными и губернскими земствами произошло
разграничение функций в области медицинской помощи населе¬
нию. В обязанности губернского земства входили организация
борьбы с эпидемиями; развитие санитарного дела; содержание
губернской больницы и подготовка медицинских кадров для сво¬
ей губернии в фельдшерских, акушерских и повивальных школах;
призрение подкидышей; оказание психиатрической помощи в
специальных больницах или отделениях, находившихся в губер¬
нии; распространение популярных изданий по гигиене и санита¬
рии; организация и проведение губернских съездов врачей. Гу¬
бернское земство получило право издавать обязательные для
всех земств своей губернии санитарные постановления. Под па¬
тронажем уездных земств были: развитие участковой земской ме¬
дицины (лечебная помощь и оспопрививание); ведение земско-ме¬
дицинской статистики; надзор за санитарным состоянием местно¬
сти; совершенствование деятельности земских врачей; устройст¬
во чтений и собеседований с жителями по вопросам гигиены;
415
учреждение участковых санитарных советов и сельских попечи-
тельств.
Развитием медицины в уездах первоначально руководили зем¬
ские собрания и управы. Однако, по мнению авторов книги “Русская
земская медицина”, довольно быстро выяснилось, что их указания
земствам “большей частью отличались крайней теоретичностью,
городским колоритом и очевидной неприменимостью на практике в
деревнях, при существующих условиях жизни народа и наличных
земских средствах”57. Поэтому для решения медицинских вопросов
почти во всех губерниях России в 80-х годах были созданы коллеги¬
альные органы, в которые кроме членов управы входили несколько
гласных и все земские врачи. Они получили название санитарных
или врачебных советов и действовали в соответствии с инструкция¬
ми, утвержденными земскими собраниями (в Московском земстве
такая инструкция была разработана в 1885 г.). В компетенцию уезд¬
ных советов входили вопросы текущего санитарно-врачебного дела
своего уезда, губернских - губернии. Большинство санитарных сове¬
тов имели право совещательного органа, а непосредственные распо¬
рядительные функции оставались за земскими управами, однако,
как полагали многие врачи, эти органы имели существенное значе¬
ние в области контроля за гласными, “потому что управа, поступая
вопреки мнению совета, должна была представить слишком веские
на то основания перед земским собранием”58.
Тем не менее общей программы медицинских мероприятий
земств в масштабе губернии в этот период еще не существовало.
Данное обстоятельство дало основание Б.Б. Веселовскому охарак¬
теризовать руководство земской медициной в 60-80-е годы как
“господство уезднического сепаратизма”59. В целом для этого пери¬
ода развития земской медицины характерна децентрализация по уез¬
дам. Частично это можно объяснить и тем обстоятельством, что
земские организации, дорожившие своей самостоятельностью, нега¬
тивно относились ко всяким попыткам правительственной админи¬
страции ввести единообразие в их деятельность. В этом отношении
характерна позиция профессора М.Я. Капустина, который, отстаи¬
вая право земств на принятие самостоятельных решений и возражая
против инициативы чиновников Медицинского совета МВД опреде¬
лить обязательное число врачей для каждого уезда, считал, что
“земская медицина... тем и хороша, что возникла и поддерживается
местными нуждами в размерах и формах местных потребностей...
Все ее недостатки и несовершенства имеют... ту хорошую сторону,
что, будучи раз осознаны, могут быть устранены или ограничены
компетентностью каждого уездного собрания”60.
Поэтому в 70-80-е годы важная объединяющая роль принадле¬
жала губернским съездам врачей, на которых разрабатывались про¬
граммы дальнейшего развития лечебно-санитарной помощи населе¬
416
нию в масштабах всей губернии. Первый съезд земских врачей, со¬
званный по инициативе старшего врача тверской губернской боль¬
ницы Н.М. Павлова, состоялся в 1871 г. в Твери61. В дальнейшем на
съезды собирались и врачи других губерний (в 1872 г. - Казанской,
Нижегородской, Пермской и Самарской; в 1873 г. - Бессарабской,
Костромской, Новгородской, Таврической и Ярославской;
в 1874 г. - Вятской, Псковской, Рязанской, Симбирской и Херсон¬
ской и т.д.)62.
С 1871 по 1905 г. состоялось 298 земских съездов63. Наиболее ак¬
тивны были врачи Московской, Владимирской, Смоленской, Туль¬
ской, Рязанской, Херсонской и Черниговской губерний (собирались
в среднем один раз в два года). Съезды с участием представителей
нескольких губерний не разрешались МВД. Исключением стал Об¬
ластной съезд земских представителей южных губерний (Воронеж¬
ской, Курской, Харьковской, Херсонской, Черниговской, Полтав¬
ской) по вопросу о мерах против эпидемии дифтерии (1881), созван¬
ный в период широкого распространения инфекции, приведшей к
высокой детской смертности. Труды съездов, как и периодические
издания медико-санитарного бюро, бесплатно рассылались всем
врачам губернии.
Подчеркивая значение съездов для обмена опытом врачей
губернии, на первом съезде земских врачей и представителей зем¬
ских управ Саратовской губернии (август 1876 г.) председатель гу¬
бернской управы В.А. Федоровский обратился к присутствующим
со словами: “Все согласятся со мною, что земская медицина в насто¬
ящее время находится в эмбриональном состоянии: вопросы, кото¬
рые будут обсуждаться вами, никем еще удовлетворительно не раз¬
решены”64. На съездах земских врачей обсуждался широкий спектр
вопросов (организация борьбы с эпидемиями, “фельдшеризмом”,
уменьшение величины радиусов врачебных участков, оспопривива¬
ние и бесплатность медицинского обслуживания, положение врачей
в земствах и др.). Так, на первом съезде земских врачей Курской
губернии (апрель 1882 г.) отмечалось, что в губернии утвердилась
стационарная система с выездом врачей на участок в случае эпиде¬
мий, увечий и трудных родов. По вопросу о порядке приглашения
врачей на службу участники съезда пришли к решению, что найм
уездных врачей по всей губернии будет зависеть от врачебного уезд¬
ного совета65.
Таким образом, характерной чертой земской медицины для
80-х годов являлись попытки осмыслить накопленный практический
опыт и консолидировать общие закономерности земской медицины.
Для объединения усилий земских врачей и обмена опытом их рабо¬
ты стали выходить специальные медицинские периодические изда¬
ния: “Земская медицина” (СПб., 1885-1888); “Медицинская беседа”
(Воронеж, 1887-1906); “Земский врач” (Чернигов, 1888-1894).
417
Проблемы общественной и земской медицины постоянно освещал
основанный в 1880 г. в Петербурге В.А. Манасеиным журнал
“Врач”.
Необходимо отметить, что уже в 70-80-е годы медицина проч¬
но вошла в число приоритетных направлений земской деятельности.
Наряду со строительством амбулаторий и больниц земства начали
заниматься созданием специальных учреждений для психически
больных, слепых, глухонемых, инвалидов, земских приютов и сирот¬
ских домов для подкинутых и брошенных детей. Таким образом,
земская медицина России приступила к решению комплекса соци¬
альных проблем, которые порой были просто заброшены местной
властью. Земцы, следовательно, в некотором роде опережали вре¬
мя. Несмотря на скудость средств, административные препятствия,
нехватку врачей и медперсонала, они способствовали организации
национальной системы обслуживания сельского населения, предста¬
влявшей собой единственный в истории пример масштабной помо¬
щи на селе в XIX в.
1 Свод законов Российской империи. Издание 1857 г. Т. 13: Уставы о народном
продовольствии, общественном призрении и врачебные. СПб., 1857.
2 Государственность России: Государственные и церковные учреждения, со¬
словные органы и органы местного самоуправления, единицы администра¬
тивно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец
XV века-февраль 1917 года): Словарь-справочник. Кн. 3. М, 2001. С. 72-73.
3 Отчет о состоянии общественного здравия и деятельности больниц граждан¬
ского ведомства в Российской империи за 1856 г. СПб., 1857. С. 104-105.
4 Там же. С. 126.
5 Там же. С. 105, 109, 113, 124.
6 Чешихин Б.Е. Пятьдесят лет жизни Нижегородских земств: Очерк развития
земского хозяйства. Н. Новгород, 1914. С. 55.
7 Куковякин С.Л. Земская медицина северных губерний Европейской России.
Киров, 1997. С. 11.
8 Краткий отчет Каргопольского уездного земства за время его существова¬
ния. 1867-1913 гг. Вологда. 1914. С. 103.
9 Мицкевич С.И. Записки врача-общественника (1888-1918). 2-е изд. М., 1969.
С. 58.
10 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457. Ст. 2. С. 2; № 40458. Ст. 74, 75. С. 20.
11 Там же. № 40458. Ст. 78-80. С. 20-21.
12 Земство. М., 1880. № 1.
13 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1. СПб., 1909. С. 277.
14 Там же. С. 273.
15 Там же.
16 См.: Лиленкова А.П. Деятельность Нижегородского земства в области здра¬
воохранения в 1890-1905 гг. // Вопросы экономической и социально-полити¬
ческой истории России в XVIII-XIX вв.: Сб. статей. Вып. 1. Горький, 1975.
С. 96.
17 См.: Куковякин С.А. Ук. соч. С. 13-14.
18 ЦИАМ. Ф. 17. Оп. 44. Д. 109. Л. 2.
418
19 Лавров С.П. Очерк земской медицины Нижегородского уезда (1866-1895 гг.).
Н. Новгород, 1896. С. 20.
20 См.: Баданов ВТ. Земство на Европейском севере России (1867-1920). Авто-
реф. дисс. ... канд. ист. наук. Петрозаводск, 1996. С. 16.
21 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 431.
22 Новиков А.И. Записки земского начальника. СПб., 1899. С. 220.
23 Труды III съезда врачей и представителей земств Нижегородской губернии.
Н. Новгород, 1890. С. 55.
24 ЦИАМ. Ф. 17. Оп. 44. Д. 180. Л. 140.
25 Романов Б.Е. Земская медицина в Олонецкой губернии // II съезд конфедера¬
ции историков медицины (международной): Краткое содержание и тезисы до¬
кладов. М., 2003. С. 147.
26 Повалишин А.Д. Рязанское земство в его прошлом и настоящем. Рязань,
1889. С. 131.
27 ЦИАМ. Ф. 17. Оп. 41. Д. 9. Л. 12 об.
28 Цит. по: Курсеева О.А., Маркелова Л.Н. Деятельность Уфимского губернско¬
го земства в области медицины в конце XIX - начале XX вв. // В центре
Евразии: Сб. научных трудов. Вып. 1. Стерлитамак, 2001. С. 153.
29 ЦИАМ. Ф. 17. Оп. 44. Д. 108. Л. 6, 8 об.
30 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 290.
31 Куковякин С.А. Указ. соч. С. 23.
32 Капустин М.Я. Основные вопросы земской медицины. СПб., 1882. С. 11.
33 Вересаев В.В. Без дороги // Он же. Повести и рассказы. М., 1988. С. 28.
34 Герасимов В.Ф. Очерк деятельности Уфимского губернского земства. Уфа,
1914. С. 17.
35 Осипов Е.А., Попов И.В., Куркин П.И. Русская земская медицина: Обзор раз¬
вития земской медицины вообще и отдельно в Московской губернии с кратким
статистическим отчетом страны и ее санитарного состояния. М., 1899. С. 77.
36 Новиков А.И. Указ. соч. С. 214.
37 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 278.
38 Протоколы заседаний Общества врачей г. Вятки в день открытия 1 сентября
1872 г. Вятка, 1872. С. 8.
39 См.: Куковякин С.А. Указ. соч. С. 18-19.
40 Веселовский Б.Б. Указ. соч. С. 282.
41 Там же. С 280-281.
42 Там же. С. 434.
43 См.: Белицкая Е.Я. Развитие земской медицины в Московской губернии //
Очерки истории русской общественной медицины: (К столетию земской ме¬
дицины). М., 1965. С. 72.
44 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 608. Л. 1-1 об.
45 Калинин П.А. Губернские съезды и совещания земских врачей и представи¬
телей земских управ Саратовской губернии с 1876 по 1894 г.: Свод постанов¬
лений. Саратов, 1903. С. 64.
46 Автор не ставила своей задачей всестороннее исследование всех разделов
земской медицины, поскольку эта задача не выполнима в столь сжатом очер¬
ке. Кроме того, многие вопросы изучения постановки специализированной
земской медицинской помощи требуют специального медицинского образо¬
вания. Многое в этом направлении уже сделано врачами. См.: Оппелъ В.А.
История русской хирургии: В 2 ч. Вологда, 1923 (ч. 2, гл. 9: Земская хирур¬
гия); Якобсон С.А. История земской хирургии: в Московской губернии. М.,
1930. Юдин Т.И. Развитие земской психиатрической помощи // Очерки исто¬
419
рии отечественной психиатрии. М., 1951; Мирский М.Б. Медицина России
XVI-XIX вв. М., 1996 (гл. XIV и XV); и др.
47 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 292.
48 Там же.
49 Там же. С. 295.
50 Там же. С. 294.
51 Там же. С. 297.
52 Карыилев Н. Земские ходатайства. 1865-1884. М., 1900. С. 2.
53 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 298.
54 Там же. С. 295.
55 Медицинский отчет по Смоленской губернской больнице за 1885 г. старшего
врача Н. Энгельгардта. Смоленск, 1886. С. 36.
56 Веретенникова А.И. Записки земского врача. Уфа, 1884. С. 106.
57 Осипов Е.А., Попов И.В., Куркин П.И. Указ. соч. С. 171.
58 Там же. С. 172.
59 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 432.
60 Капустин М.Я. Нужно ли регламентировать земскую медицину // Врач.
СПб., 1880. № 2. С. 33.
61 Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 300.
62 Там же. С. 301-302.
63 Там же. С. 301.
64 Калинин П.А. Указ. соч. С. 2.
65 Земская медицина. СПб., 1886. № 43-^15. С. 56.
заключение
Авторы данного коллективного труда постарались привлечь
внимание к опыту прошлого в решении одной из актуальных на се¬
годняшний день проблем.
В современном мире идут поиски оптимальных форм управле¬
ния обществом, и самоуправление как механизм реализации участия
населения в решении социально-экономических задач прокладывает
себе дорогу, опираясь на объективные исторические, национальные
особенности.
1 января 1864 г. в Российской империи вводилась новая система
управления на местах. Ее появление обусловливалось серьезными
объективными причинами. Отмена крепостного права потребовала
принципиально новой организации всех служб местного хозяйства.
С этой точки зрения в реформе местного управления и создании ор¬
ганов самоуправления была заинтересована сама власть. Но был и
политический аспект проблемы. Общественная мысль, отражавшая
все направления - от западников и либералов до славянофилов и
консерваторов,- подвергла резкой критике бюрократическое уст¬
ройство власти, на которую возлагалась ответственность за внут¬
ренние несовершенства. В самоуправлении видели преграду произ¬
волу чиновников, но суть самоуправления понималась по-разному,
что приводило не только к полемике в обществе, но и к борьбе со¬
перничавших правительственных группировок. Победа той или
иной группы высшей бюрократии не могла не отразиться на харак¬
тере реформы.
Земские учреждения вынуждены были развивать свою дея¬
тельность в стране, где исторически бюрократии принадлежала
огромная роль. Они создавались как сугубо хозяйственные орга¬
ны, но объективно в силу своей природы способствовали форми¬
рованию конституционных идей и реализации их в преобразова¬
ния государственного строя России на началах представительст¬
ва. Конфликт на этой почве между административно-иерархиче¬
ской вертикалью власти и общественным самоуправлением был
неизбежен. Поводом к нему уже в 60-е годы послужило стремле¬
ние бюрократии к ограничению деятельности земских учрежде¬
ний и усиление административного контроля над ними. Противо¬
стояние власти и органов самоуправления продолжалось в разной
421
форме в течение всего XIX в., достигнув апогея в первое пятиле¬
тие XX в.
Непросто складывались отношения земства и крестьян. Недове¬
рие, подозрительность крестьян, чье сознание из поколения в поко¬
ление формировалось в условиях отчуждения власти и элиты от на¬
рода, переносились и на земские учреждения. Наводить мосты взаи¬
мопонимания с крестьянством приходилось в основном земской ин¬
теллигенции. Народническая и просоциалистическая ориентация
значительной части земских служащих второй половины XIX в. об¬
легчала им преодоление сословных барьеров в работе земств.
В хозяйственной деятельности земских учреждений наиболее
ярко сфокусировались нерешенные социально-экономические воп¬
росы, накопившиеся в российской деревне. Земским органам само¬
управления предстояло наметить, освоить и пройти принципиально
новый путь хозяйственного и социально-бытового управления. Объ¬
ективно земства должны были способствовать ускорению буржуаз¬
ного развития деревни, помогая приспосабливаться к новому укладу
различным группам населения. Процесс этот был противоречивым
по многим причинам. Поместное дворянство, главенствующее в зем¬
ствах, стремилось сохранить в своих руках политическое влияние и
экономические рычаги управления на местном и государственном
уровне. Групповые интересы землевладельцев приходили в проти¬
воречие с представителями торгово-промышленного капитала и с
городским самоуправлением, особенно на почве налоговых сборов.
Крестьянство и после отмены крепостного права еще долгое время
находилось между молотом и наковальней: отношением правитель¬
ства к крестьянству как к податному сословию и интересами земле¬
владельцев. Эти противоречия отразились на работе земств первого
тридцатилетия их существования.
Дефицит средств, мозаичность деятельности, масштабность ме¬
стных нужд приводили к растерянности, случайности, бессистемно¬
сти хозяйственных мероприятий вплоть до 90-х годов XIX в. Наи¬
больших успехов в этот период земства достигли в сфере народного
образования и медицины. На ниве образования и народного здравия
выросли кадры специалистов, преданных своему делу и обществен¬
ным интересам.
Через земство проходили все острые вопросы внутренней жиз¬
ни страны. Земства, ближе стоявшие к населению, быстрее реагиро¬
вали на негативные последствия противоречивых по своей сути по¬
спешных реформ, проводимых властью.
Насколько и в каком направлении удавалось земству влиять на
политику правительства, как сами земские учреждения трансформи¬
ровались в новых условиях послереволюционной (1905-1907) Рос¬
сии? На эти и другие вопросы мы попытаемся, в меру своих сил, дать
ответ во 2-й книге данного коллективного труда.
422
описок сокращении
АВП РИ
ГАРФ
ГАСК
ГАСО
ГАТО
ГАЯО
ГУЗиЗ
МЗиГИ
мосх
ОР РГБ
ОР РНБ
РГВИА
РГИА
ЦГА СПб
ЦГАДА
ЦГИА СПБ
ЦИАМ
ЦПР
Архив внешней политики Российской империи
Государственный архив Российской Федерации
Государственный архив Северного Кавказа
Государственный архив Саратовской области
Государственный архив Тверской области
Государственный архив Ярославской области
Главное управление землеустройства и земледе¬
лия
Министерство земледелия и государственных
имуществ
Московское общество сельского хозяйства
Отдел рукописей Российской государственной
библиотеки
Отдел рукописей Российской национальной
библиотеки
Российский государственный военно-историче¬
ский архив
Российский государственный исторический ар¬
хив
Центральный государственный архив Санкт-Пе¬
тербурга
Центральный государственный архив древних
актов
Центральный государственный исторический
архив Санкт-Петербурга
Центральный исторический архив Москвы
Центральный промышленный район
указатель имен
Авинов Н.Н. 103, 114, 115, 171,
175
Аксаков И.С. 27, 28, 77, 78, 94
Аксаков К.С. 78, 79, 99
Александр I 64, 66, 67, 103
Александр II 79, 83, 91, 94, 97,
118-123, 128, 130, 132, 136, 150,
161, 202, 205, 213, 219, 224, 240,
414
Александр III 205, 206, 234, 236,
239-243, 247, 254, 280, 333
Анненский Н.Ф. 306
Арсен Г. 25
Арсеньев К.К. 79, 94, 118, 143-144,
168, 287-288
Арцимович В.А. 123, 144
Ачадов Ф.А. 27
Бажаев П.Г. 311
Бакунин А.А. 90, 129
Бакунин П.А. 315
Бахрушин С.В. 96, 101
Благовещенский П.А. 306
Безобразов В.П. 9, 10, 26, 39, 73-78,
80,81, 100, 108
Безобразов И.В. 76, 85, 90, 91
Белоконский И.П. 10, 17, 18, 306
Бехтеев С.С. 328
Блеклов С. 306
Блудов Д.Н. 78, 117
Блудова А.Д. 78, 117
Бобринский А. 320
Богословский М.М. 20, 22, 27-29, 48,
95, 111, 151
Боханов А.Н. 11
Буров В.А. 47, 48
Бутков В.Н. 55, 125
Валуев П.Д. 71, 79, 80, 93-96, 114,
117, 145-149, 150-154, 156-159,
160, 165, 168-170, 174
Варзар В.Е. 306
Васильчиков А.И. 9,10,20,22,25-28,
76, 103, 114,310
Великов П.А. 27, 28, 39
Верещагин А.Н. 15
Верещагин Н.В. 315, 316
Вернадский В.И. 334
Вернадский Т.В. 75
Вернер Г.А. 306
Веселовский Б.Б. 9, 20, 73-75, 101,
104, 105, 114-116, 172, 370
Веселовский К.С. 145
Веселовский М.П. 78, 108, 109, 110,
116
Витте С.Ю. 236, 276-278, 348
Владимир, князь 29
Владимирский А.В. 332, 343
Водовозов Д.Д. 366
Воронцов-Дашков П.П. 236-238
Гагемейстер Ю.А. 109
Гармиза В.В. 11, 12, 18, 129, 135, 149,
159,171
Гессен В.М. 9, 10
Гире А.К. 128
Гнейст Р. 81
Гоголь Н.В. 20, 78
Голицын Л.С. 322
Головачев А.А. 83,106-109,111-115,
137,139
Головнин А.В. 105
Градовский А.Д. 9, 25, 26, 46, 67, 68,
103, 117, 129
Гросул В.Я. 12
Грот К.К. 128, 140
Данилова Л.В. 37, 38, 48, 75
Демидов А. 32, 346, 347
Джанишев Г.А. 77, 98, 99, 100, 101,
128,144, 172-176
Дитятин И.И. 20, 33, 38, 39,48, 60, 68,
73-76
Дмитриев Ф.М. 43
424
Долгоруков П.В. 77, 78, 94-96, 99,
100, 109
Долгоруков П.Д. 283, 358
Докучаев В.А. 307, 308
Дондуков-Корсаков А.М. 243
Дрентельн А.С. 243
Дурново И.Н. 188, 271, 284
Дякин В.С. 11
Екатерина П 53, 56-59, 60-64
Ефременко А.В. 15, 295, 340
Зайончковский П.А. 10, 11, 99, 129,
145, 171
Зарудный С.И. 164
Захарова Л.Г. И, 12, 18, 124, 144,
145
Зеленой А. А. 157
Зверянов П.Н. 11, 27, 39
Иван IV 20-22, 35, 37, 46
Ивановский И.И. 9, 10
Исаев С. 306
Каблуков Н.А. 306
Кавелин 78, 79, 80, 81, 98, 123
Калачев В.Н. 128, 326
Каменский А.Б. 57
Карамзин Н.М. 45,48
Кабаев М.Н. 94, 98, 99
Катков М.Н. 78-81, 93, 96, 236,
237
Кизеветтер А.А. 20, 24, 30, 31, 39,46,
50-54, 61, 65-67, 73-77, 98, 127,
128, 145, 146
Китаев В.А. 94, 101
Ключевский В.О. 28, 29, 31, 33-36,
39,41,61,75
Князьков С. 73
Колычев А. 296
Кондоиди Г.В. 243, 245
Константин Константинович 117,
119,366
Корелин А.И. 11,359, 360
Коркунов Н.М. 9, 24, 26, 38, 39, 48,
75,76
Корнилов А.А. 100, 123-125, 171,175
Корнилов Ф.П. 140, 146, 147, 175
Корф Н.А. 80, 157, 165-169, 170-173,
175
Корф С.А. 65, 75, 76, 78
Коханов М.С. 230, 234, 241-243
Кошелев А.И. 84-89, 94
Красноперов М.М. 306
Лазаревский Н.Н. 9, 10, 26, 37,48,73,
76
Ламанский Е.И. 108
Ланской С.С. 79, 85, 97, 117-119, 122,
123-126, 128, 130-132, 148
Лаптева Л.Е. 27, 143, 145
Лемке М. 101, 143, 145
Ленин В.И. 11,306, 340
Леонтович В.В. 68, 73-76
Линд В.И. 316
Лорис-Меликов М.Т. 203-206, 216, 228
Лучицкий И.В. 322
Маклаков В.А. 282
Медушевский А.Н. 100, 145, 148
Мельгунов Н.А. 79
Мельников В.П. 79, 99
Менделеев М.И. 315
Мещерский Б.В. 315
Мещерский В.П. 237, 238
Милютин Д.Н. 78, 80, 205, 314
Милютин Н.А. 91, 114, 116, 120,
123-125, 128, 130, 132-136,
137-141, 148-152, 156, 158, 161,
162, 169-173, 181, 201, 202, 235
Миронов Б.Н. 17, 24, 25, 109
Мордвинов С.А. 241-244
Муравьев М.Н. 122, 123
НардоваВ.А. 139, 146
Наумов А.Д. 246, 282, 283, 319, 412
Неволин П.И. 306
Никитенко А.В. 77, 99, 172
Николай I 64, 65, 68, 103, 117, 129
Николай II 255, 265, 281, 282, 286,
353
Нифонтов А.С. 115
Оболенский Д.А. 98, 123, 136, 144,
145, 146
Огарев Н.П. 94
Озеров И.Х. 104, 115, 296
Ольминский М.С. 11
Орлов А.Ф. 136
Орлов В.И. 306, 355
Орлов-Давыдов В.П. 91
Осипов А.Я. 283, 412
425
Павел I 64, 66
Павлов Н.Ф. 80
Пажитнов К.А. 20, 48, 98, 128
Пазухин А.Д. 239, 243, 245, 246, 248
Панин В.Н. 157
Петр I 49, 50-54, 64
Петрункевич И.И. 158, 198, 297
Петровичева Е.М. 15
Пирумова Н.М. 11, 158, 170, 176
Платонов А.П. 90, 93, 320
Платонов С.В. 29, 45
Плеве В.К. 206,216,220,272,285,287
Плотников М.П. 320
Победоносцев К.П. 206, 235,
239-241, 281
Погодин М.П. 117
Покровский В.И. 306
Покровский М.Н. 11
Половцев А. А. 241, 245, 271
Постовой Н.М. 27, 39
Пугавкин В.С. 306
Рейтерн М.Х. 107-109, 157
Родичев Ф.И. 198, 216, 316
Рожков Н.А. 11
Романов Н.Н. 306
Ростовцев Я.И. 83, 91
Рубенштейн Н.Л. 39, 45, 48
Руднев С.Ф. 306
Рудницкая Е.Л. 117, 143,144,150, 173
Самарин Ю.Ф. 77, 78, 98, 125-127
Салтыков-Щедрин М.Е. 117-119, 120
Свешников М.П. 9
Святополк-Мирский П.Д. 286
Семенов-Тян-Шанский П.П. 115, 145
Середонин С.М. 161
Симонова М.С. 11
Скалой В.Ю. 17, 214, 326
Скребицкий А.100, 101
Слабожанин М. 134, 135, 145, 296
Соковнин Н.А. 332
Соловьев С.М. 20, 27, 28, 35-39, 48,
68, 74-78, 176
Соловьев Ю.Б. 11, 98
Соловьев Я.А. 118-120, 125, 128,133,
145, 154
Степанский А.Д. 11
Столыпин П.А. 270
Татаринов В.А. 173
Татищев С.С. 330
Твардовская В.А. 11, 81, 100
Тихомиров М.Н. 30, 38, 39, 139
Токвиль А. 80, 81, 87, 98, 99
Толстой А.Н. 315
Толстой Д.А. 203, 215-219, 236,
247-249
Толстой Л.Н. 334
Трубецкая О. 99
Тютюкин С.В. 11
Унковский А.М. 78-79, 83-85, 88, 89,
140
Урусов С.Д. 275, 285, 286
Фортунатов А. 318
Фроянов И.Я. 39, 48, 73, 75
Харизоменов С.А. 306, 347
Хвощинский В. 346
Хоп С. 107, 115
Христофоров И. А. 11
Цейтлин С.Я. 92, 93, 101, 104, 114,
126, 128, 129, 135, 137, 145, 160,
171, 173, 175
Чевкин К.К. 157
Черкасский В.А. 127
Черепнин Л.В. 45
Чернуха В.Г. 11,98, 101, 175
Чичерин Б.Н. 9, 10, 28, 41, 43, 75, 76,
78-81
Шамшин И.П. 241-245
Шатилов И.Н. 331
Шаховской Д.И. 198, 217, 282
Шацилло К.Ф. 11
Шелохаев В.В. 11
Шингарев А.И. 198, 290
Шипов Д.Н. 278, 283, 285, 343, 371
Штейн Л. 26
Шумахер А.Д. 173
Шутов А.Ю. 27
Щербатов А.Г. 326, 335, 336
Щербина В.А. 306
Энгельгардт А.Н. 308, 319, 332
Ярослав Мудрый 29, 31
Ярцев А.А. 15
оглавление
Введение (Н.Г. Королева) 5
Глава I
Развитие местного самоуправления в России до Великих
реформ (Л.Ф. Писарькова)
История изучения темы и эволюция основных понятий 20
Городская и сельская общины в системе верховного и местного
управления 29
Земское управление в XVI-XVII веках: повинность или право? 40
Местное управление и самоуправление в XVIII - первой поло¬
вине XIX века 49
Глава II
Формирование концепции земской реформы (середина
1850-х - начало 1860-х годов) (Е.Н. Морозова)
Общественное мнение о местном управлении и самоуправле¬
нии 77
Податный вопрос в истории земской реформы 103
Проблемы местного управления и самоуправления в Комиссии
о губернских и уездных учреждениях под председательст¬
вом Н.А. Милютина 117
Разработка проектов земской реформы в Комиссии о губерн¬
ских и уездных учреждениях под председательством
П.А. Валуева 148
Глава III
Административный контроль и земское самоуправление.
1864-1881 {ЛЛ. Жукова)
Местное управление и административный надзор за ним в пер¬
вой половине XIX века: общее и особенное 176
Правовое и финансовое состояние земских органов по “Поло¬
жению о губернских и уездных земских учреждениях”
1864 года 187
Самодержавие и вопрос о Всероссийском земском представи¬
тельстве 197
Правительственный контроль за органами земского самоупра¬
вления 209
427
Глава IV
Земское самоуправление и самодержавие в конце XIX - нача-
ле XX века {Л А. Жукова)
Выработка консервативной концепции местного управления
в России. Комиссия М.С. Каханова (1881-1885) 234
Правовое и финансовое состояние земских органов по “Поло¬
жению о губернских и уездных земских учреждениях”
1890 года 254
Взаимодействие коронной администрации и земского самоуп¬
равления по “Положению” 1890 года 265
Политизация органов самоуправления и вопрос о создании во¬
лостного земства 280
Глава V
Поиск путей преодоления социально-экономической и куль¬
турной отсталости деревни
Основные направления хозяйственно-экономической деятель¬
ности земств в XIX - начале XX века (Я. Г. Королева) 294
Земство и народное образование во второй половине XIX века
(П.В. Галкин) 364
Земская медицина в России в конце 60-х - 80-х годах XIX века
(ДА. Жукова) 399
Заключение (Я.Г. Королева) 421
Список сокращений 423
Указатель имен 424
Научное издание
Земское самоуправление
в России
1864-1918
fi двух книгах
Книга 1
1864-1904
Утверждено к печати
Ученым советом
Института российской истории
Российской академии наук
Зав. редакцией НЛ. Петрова
Редактор В.М. Черемных
Художник В.Ю. Яковлев
Художественный редактор Т.В. Болотина
Технический редактор В.В. Лебедева
Корректоры
Г.В. Дубовицкая, Т.А. Печко,
МД. Шерстенникова
Подписано к печати 12.09.2005
Формат 60 х 90Vi6- Гарнитура Таймс
Печать офсетная
Усл.печ.л. 27,0. Усл.кр.-отт. 27,5. Уч.-изд.л. 30,2
Тираж 650 экз. Тип. зак. 4303
Издательство “Наука”
117997, Москва, Профсоюзная ул., 90
E-mail: secret@naukaran.ru
Internet: www.naukaran.ru
Отпечатано с готовых диапозитивов
в ГУП “Типография “Наука”
199034, Санкт-Петербург, 9 линия, 12
АДРЕСА КНИГОТОРГОВЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
ТОРГОВОЙ ФИРМЫ “АКАДЕМКНИГА” РАН
Магазины “Книга-почтой”
121099 Москва, Шубинский пер., 6; 241-02-52 Сайт: www.LitRAS.ru E-mail:
akadem.kniga@G23.relcom.ru
197345 Санкт-Петербург, ул. Петрозаводская, 76; (код 812) 235-40-64
Магазины “Академкнига” с указанием
букинистических отделов и “Книга-почтой”
690088 Владивосток, Океанский проспект, 140 (“Книга-почтой”);
(код 4232) 45-27-91 antoli@mail.ru
620151 Екатеринбург, ул. Мамина-Сибиряка, 137 (“Книга-почтой”);
(код 3433) 50-10-03 kniga@sky.ru
664033 Иркутск, ул. Лермонтова, 298 (“Книга-почтой”);
(код 3952) 42-96-20 aknir@irlan.ru
660049 Красноярск, ул. Сурикова, 45;
(код 3912) 27-03-90 akademkniga@ krasmail.ru
220012 Минск, проспект Ф. Скорины, 72; (код 10375-17) 232-00-52,232-46-52
117312 Москва, ул. Вавилова, 55/7; 124-55-00 akadkniga@nm.ru; http://
akadkniga.nm.ru (Бук. отдел 125-30-38)
117192 Москва, Мичуринский проспект, 12; 932-74-79
127051 Москва, Цветной бульвар, 21, строение 2; 921-55-96 (Бук. отдел)
113105 Москва, Варшавское ш., 9, Книж. ярмарка на Тульской (5 эт.);
737-0333,737-0377 (доб. 50-10)
117997 Москва, ул. Профсоюзная, 90; 334-72-98 akademkniga@naukaran.ru
105062 Москва, Б. Спасоглинищевский пер., 8 строение 4;
924-72-19 (Бук. отдел)
630091 Новосибирск, Красный проспект, 51;
(код 3832) 21-15-60 akademkniga@ mail.ru
630090 Новосибирск, Морской проспект, 22 (“Книга-почтой”);
(код 3833) 30-09-22 akdmn2@mail.nsk.ru
142290 Пущино Московской обл., МКР “В”, 1 (“Книга-почтой”);
(код 277) 3-38-80
191104 Санкт-Петербург, Литейный проспект, 57;
(код 812) 272-36-65 ak@akbook.ru (Бук. отдел)
199164 Санкт-Петербург, Таможенный пер., 2; (код 812) 328-32-11
194064 Санкт-Петербург, Тихорецкий проспект; 4 (код 812) 247-70-39
199034 Санкт-Петеррург, Васильевский остров, 9-я линия, 16;
(код 812) 323-&4-62
634050 Томск, Набережная р. Ушайки, 18;
(код 3822) 51-60-36 akademkniga@ mail.tomsknet.ru
450059 Уфа, ул. Р. Зор^е, 10 (“Книга-почтой”);
(код 3472) 24-47-74 akademkniga@ ufacom.ru
450025 Уфа, ул. Коммунистическая, 49; (код 3472) 22-91-85
Коммерческий отдел, г. Москва
Телефон для оптовых покупателей: 241-03-09
Сайт: www.LitRAS.ru
E-mail: akadem.kniga@G23.relcom.ru
akademknigam@mail.ru
Склад, телефон 291-58-87
Факс 241-02-77
По вопросам приобретения книг
государственные организации
просим обращаться также
в Издательство по адресу:
117997 Москва, ул. Профсоюзная, 90
тел. факс (095) 334-98-59
E-mail: initsiat @ naukaran.ru
Internet: www.naukaran.ru
Вся сила земств заключалась... в тесном
единении лучших земских сил с «третьим эле¬
ментом», что произвело целый переворот в зем¬
ском деле».
И.В. Белоконский
Роль «третьего элемента» в истории земства.
1904 г.
«Как ни ограничены в сущности были права
новых общественных органов, эти последние
во всяком случае становились поперек дороги
полновластью администрации...»
Юридический вестник. 1882 г. №10
«Если земские учреждения существуют и упра¬
зднены быть не могут, то им нужно давать жить,
а им жить не дают... В настоящем их виде земст¬
ва беспочвенны, они висят в воздухе. Снизу от
земли и народа их отделяет бюрократическая
стенка. Сверху над земством - бюрократичес¬
кая подушка».
Д.Н. Шипов
Воспоминания и думы о пережитом. 1918 г.