СОВЕТСКОГО
I I РА В А
ИЗДАТЕЛЬСТВО
ЛЕНИНГРАДСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
19 5 7


ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ им. А Л ЖДАНОВА
СОРОК ЛЕТ
СОВЕТСКОГО
ПРАВА
1917-1957
Том II
ЛЕНИНГРАД • 1957


ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УН И ВЕРСИТЕТ и м. А. А. Ж ДАН ОБА
СОРОК ЛЕТ
СОВЕТСКОГО
ПРАВА
аГе b и о (/
СОЦИАЛИЗМА
ИЗДАТЕЛЬСТВО
ЛЕНИНГРАДСКОГО УНИВЕРСИТЕТА


Печатается по постановлению Редакционно-издательского совета Ленинградского университета
Редакционная коллегия:
A. В. Венедиктов, ] Л. И, Дембо J, В. М. Догадов,
B. А. Иванов, С, И. Игнатов, О. С. Иоффе,
А. И. Королев, Б. Б. Черепахин, И. А. Чечина.
Отв. редактор М. Д. Шаргородский


РАЗДЕЛ I МАРКСИСТСКО-ЛЕНИНСКОЕ УЧЕНИЕ
О СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ И ПРАВЕ
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВО — ОРУДИЕ ПОСТРОЕНИЯ КОММУНИЗМА В СССР
1
Основное направление ленинской политики Коммунистической партии Советского Союза в строительстве социалистического общества в нашей стране состояло в том, чтобы ликвидировать буржуазию города и деревни, построить социалистическую экономику, поднять производительность труда во всех отраслях народного хозяйства и на этой основе коренным образом изменить материальный и культурный уровень народных масс. Решающим средством выполнения этой небывалой в истории программы была революционная энергия и инициатива трудящихся классов, которые в условиях царизма угнеталдсь экономически, политически и духовно, а теперь, взяв в свои руки власть, решительно и самоотверженно выступили на борьбу за коренное переустройство общественной жизни. Творческая самодеятельность рабочего класса и трудящегося крестьянства в политической борьбе с классовыми врагами, в хозяйственном и социальнокультурном строительстве, их сознательность и чувство ответственности за судьбы социалистической революции явились источником непреоборимой силы первого в мире социалистического государства. Напряженный, героический труд народа и мобилизация резервов, таившихся в неисчерпаемых возможностях его самоотверженного труда, обеспечили гигантский скачок в экономическом развитии страны.
Все изменения, происшедшие в экономике, классовой структуре и национальных взаимоотношениях в СССР к середине 30-х годов, означали вступление советского общества и государства в новую фазу развития — период завершения построения социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму.
Коренные изменения во внутренней жизни СССР, а также существенные сдвиги в международной обстановке обусловили 5


изменение форм Советского социалистического государства во второй главной фазе его развития.
Вступление Советского государства в полосу завершения строительства социалистического общества в СССР и постепенного перехода к коммунизму выдвинуло перед советским народом новые задачи,. осуществление которых потребовало новых организационных политических форм, без которых невозможно было дальнейшее продвижение общества вперед.
5 декабря 1936 г. Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР, которая юридически закрепила изменения, происшедшие в экономике и классовой структуре страны, и новые формы государственной организации советского общества, соответствующие новой расстановке политических сил.
В советской юридической и философской науке изменение формы нашего государства во второй фазе развития государства связывается обычно с преобразованием Советов и изменениями в избирательной системе.1 Некоторые авторы к указанным выше признакам добавляют также и развитие Советской федерации.2
Нам представляется, что и преобразование Советов, и развитие национально-территориальной организации Советского Союза, и развитие институтов советской демократии органически между собою связаны. В их единстве выступает форма нашего государства в новых исторических условиях. Целостное представление о форме Советского государства может быть только тогда, когда охватываются все основные, главные стороны организации диктатуры рабочего класса, когда они рассматриваются в их единстве.
А. Принципы организации и структура Советской власти. Советская власть как государственная фоома диктатуры рабочего класса сохранилась и во второй главной фазе развития государства. Однако принципы организации Советов, их структура изменились сообразно новым историческим условиям их деятельности.
Первые советские конституции, учитывая особенности русской революции, лишали эксплуататорские элементы избирательных прав и устанавливали определенные преимущества на выборах для рабочего класса. Эти преимущества, как и другие особенности избирательной системы Советского государства первой фазы (многостепенность выборов, открытое голосование), облегчали рабочему классу выполнение его роли организатора и вождя трудящихся масс крестьянства, способствовали успеш1 См. Теория государства и права. Учебное пособие, 1955, стр. 201; Ф. Чернов. Советское социалистическое государство. Госполитиздат, 1951, стр. 107—108.
2 См., в частности, П. Г. Семенов. Марксистско-ленинское учение о форме социалистического государства. Госполитиздат, 1955, стр. 54—64.
6


ному подавлению сопротивления враждебных классов, способствовали развертыванию инициативы и политической активности трудящихся масс, от которых в конечном счете зависел успех социалистических преобразований в стране.
С переходом Советского государства во вторую фазу развития все те ограничения в избирательной системе, которые были необходимы Советскому государству в первой фазе, теперь утратили смысл, изжили себя, выполнили свою роль и были отменены новой конституцией. Конституция СССР 1936 г. провела полную и последовательную демократизацию избирательной системы. Введение всеобщего избирательного права без всяких ограничений превратило Советы в органы всенародного демократизма. Советы стали органами, представляющими без • изъятия все социальные слои, весь народ.
Устранение элементов некоторого неравенства избирательных прав городского и сельского населения, а также допущение к выборам бывших эксплуататоров, которые были уже в основном перевоспитаны Советской властью, означало установление подлинного политического равенства граждан. Осуществление прямых выборов и тайного голосования предоставило возможность дальнейшего последовательного укрепления и расширения связей всех звеньев Советов с трудящимися массами, еще большего сплочения трудящихся вокруг Советской власти и усиления контроля масс за деятельностью государственных органов и их кадров. Введением новой избирательной системы был сделан гигантский шаг вперед в сторону создания необходимых условий для усиления политической активности трудящихся и укрепления политической основы Советского государства.
Во второй фазе развития Советского государства изменилась структура Советов, а также произошло дальнейшее развитие принципа демократического централизма, лежащего в основе построения и функционирования государственного аппарата.
Преобразование структуры органов государственной власти шло, главным образом, по линии упразднения системы съездов Советов, которая строилась на основе многостепенных выборов, а также по линии установления единой и постоянной организационно-политической фоэмы для органов государственной власти в лице Советов депутатов трудящихся, строящихся па основе прямых выборов и выражающих единовластие и полновластие всего морально и политически единого советского народа.
Ввиду того, что съезды Советов были единовременно действующей политически-организационной фоомой власти, их исполнительные органы — ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР, ЦИК союзных республик, их президиумы, исполнительные комитеты Советов, их президиумы — с точки зрения объема их полномочий по существу были тождественными соответствующим представительным органам. Они были высшими органами власти на соответствующей территории и разрешали все вопросы съезда Со7


ветов, за исключением только тех, которые были отнесены к исключительной компетенции съезда.3
По Конституции СССР 1936 г. органы государственного управления, как центральные (Совет Министров СССР, союзных и автономных республик), так и местные (исполнительные комитеты) выступают постоянно в одном качестве, а именно — как исполнительно-распорядительные органы соответствующих Советов депутатов трудящихся, которыми они избраны и которым они подотчетны.
Б. Развитие институтов социалистической демократии. Глубокие изменения в экономике и классовом составе советского общества обусловили дальнейшее развитие демократических прав и свобод граждан СССР. Уже первые советские конституции в вопросе об основных правах и обязанностях граждан основывались на социалистических принципах. Во-первых, они закрепляли не только равные права для всех трудящихся, но и равные обязанности, что, по выражению Энгельса, отнимает у равноправия специфически буржуазный смысл.4 Во-вторых, Советское государство уже тогда создавало определенные материальные и юридические гарантии прав и свобод, предоставляемых трудящимся (помещения для собраний, технические и материальные средства для издания газет и т. п.)
В силу специфических условий социалистической революции в нашей стране, совершавшейся в обстановке напряженной классовой борьбы в ее открытых и острых формах, первые советские конституции проводили последовательно классовый принцип и открытую классовую направленность в политических правах и свободах граждан. Эти права и свободы закреплялись исключительно за трудящимися.
Эксплуататорские элементы были лишены политических прав и свобод. Кроме отмеченной особенности состояния демократических прав и свобод, в условиях строительства основ социализма такие демократические институты, как право на труд, на отдых, на образование, на социальное обеспечение и другие, не могли получить полного простора и последовательной полной реализации, потому что не созрели еще необходимые экономические и политические предпосылки.
Конституция СССР 1936 г. отменила всякие ограничения и изъятия из прав и свобод, установила равные права для всех граждан без какого-либо ограничения. Следует подчеркнуть, что основатель Советского государства В. И. Ленин рассматривал лишение буржуазии политических прав, в частности избирательных, не как обязательный признак диктатуры пролетариата, а как один из моментов политической формы этой диктатуры. В. И. Ленин указывал на временный характер этой политиче3 См. ст .ст. 16—20 Конституции СССР 1924 г.
4 См. К. Маркс к Ф. Энгельс. Соч., т. XVI, ч. 2, стр. 107.
8


ской меры, которая неизбежно должна быть отменена при укреплении социализма в Советской стране.
Конституция СССР 1936 г. юридически закрепила всеобъемлющий круг демократических прав и свобод, выражающих последовательный социалистический демократизм советской государственной организации периода построенного социализма — право на труд, право на отдых, право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности, право на образование, полное равноправие мужчин и женщин, равноправие национальностей во всех областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу совести, отправления религиозных культов и антирелигиозной пропаганды. Конституция СССР закрепила за гражданами право объединения в общественные организации: профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества.
Конституция закрепила руководящее положение в системе диктатуры рабочего класса Коммунистической партии Советского Союза, являющейся передовым отрядом рабочего класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции и объединяющей наиболее активных и сознательных членов советского общества. Монопольное положение КПСС в руководстве советским обществом, закрепляемое ст. 126 Конституции СССР, является специфической чертой советской формы диктатуры рабочего класса. Монопольное положение КПСС в руководстве обществом вытекает из того факта, что в стране нет эксплуататорских классов и что установилось моральное и политическое единство общества. В этих условиях руководство партии является наиболее всеобъемлющим, наиболее концентрированным и единым, способствующим укреплению государства и общества.
Политика Коммунистической партии Советского Союза, опирающаяся на марксизм-ленинизм и выражающая коренные интересы народных масс, является жизненной основой советской демократии.
В условиях победившего социалистического общественно-экономического строя демократические права и свободы граждан получили прочную материальную базу, что и является основой их полного и последовательного развития. Конституция СССР делает упор на материальные гарантии прав и свобод граждан (см. ст.ст. 118—120 Конституции).
Для всех институтов советского демократизма характерна также обеспеченность их юридическими средствами. Законодательство СССР, выражающее государственную волю советского народа, конкретизирует и детализирует основные права граждан, закрепляя трудовые, жилищные, имущественные, семейные и
9


другие права личности в СССР, составляющие основу подлинно демократического правопорядка в стране. Существенно важное значение теперь, как и раньше, имеет принцип социалистической законности в применении норм советского права, дающий возможность реально проводить в жизнь нормы советской конституции.
Неотъемлемой частью советского демократизма являются основные обязанности граждан, закрепленные в Конституции. Каждый гражданин СССР обязан соблюдать Конституцию СССР, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития (ст. 130). Каждый гражданин СССР обязан беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества Родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся (ст. 131). Конституция возлагает на каждого гражданина СССР обязанность военной службы, рассматривая защиту отечества как священный долг каждого гражданина СССР (ст. 132, 133).
Вся совокупность социалистических прав и обязанностей советских граждан является важнейшей частью советской демократии, соответствующей построенному социализму.
В. Развитие принципов территориальной организации Советского государства. Социалистическая федерация как форма организации многонационального государства, выработанная партией под руководством В. И. Ленина и основывающаяся на равноправии наций и их добровольном объединении в Союз, оправдала себя в период борьбы всех народов СССР за социализм. Социалистическая федерация явилась лучшей формой государственного строительства социалистических наций в СССР. Она обеспечила прочное единство многонационального советского народа, способствовала максимальному вовлечению трудящихся масс различных национальностей в многогранное дело социалистического строительства.
Конституция СССР 1936 г. в ст. 13 подтвердила вновь социалистическую федерацию как форму государственного устройства диктатуры рабочего класса в нашей стране. Конституция установила как незыблемую основу социалистической федерации суверенитет союзных республик. Суверенитет союзных республик выразился в том, что каждая из этих республик обладает территориальным верховенством, имеет свой законодательный орган и правительство. Каждая союзная республика вырабатывает свою конституцию, соответствующую Конституции СССР, однако учитывающую национальные особенности республики. Каждая союзная республика пользуется правом свободного выхода из состава СССР.
Конституция СССР 1936 г. расширила суверенные права автономных республик, закрепив принцип их территориального
Ю


верховенства и наделив верховный орган законодательной, в пределах республики, компетенцией.
Существенное значение в государственном разрешении национального вопроса имеет двухпалатная система Верховного Совета СССР. Если по Конституции СССР 1924 г. двухпалатным был ЦИК СССР, т. е. исполнительный орган высшей власти, то по Конституции СССР 1936 г. двухпалатным стал высший законодательный орган власти. Каждый субъект социалистической федерации (союзная республика), а также каждый субъект советской автономии (автономная республика, автономная область и национальный округ) имеет непосредственно своих представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, избранных их населением.5
Серьезным шагом в укреплении социалистической федерации явились законы, принятые X сессией Верховного Совета СССР 1-го созыва, предоставившие союзным республикам право создания своих республиканских войсковых формирований и право вступления в непосредственные сношения с иностранными государствами.6
Конституция СССР 1936 г. закрепила новые формы административно-территориального деления страны, которые выкристаллизовались в течение многих лет социалистического строительства в СССР: край, область, район, город, село.
Бурное развитие промышленности, сельского хозяйства, рост городов, рост культуры и материального благосостояния народа, повышение политической активности и сознательности трудящихся — все это вызывает повышенные требования к руководству, задачи которого усложняются.
Назначение административно-территориального деления состоит в том, чтобы приблизить органы власти к непосредственному хозяйственному строительству и максимально вовлечь трудящихся в управление страной. В связи с этим во второй фазе развития Советского государства осуществляется совершенствование о административно-территориальной структуры СССР.
Разумеется, что укрупнение или разукрупнение административно-территориальных единиц, так же как и хозяйственных органов, обусловлено потребностями самой жизни. Вопрос этот решается в зависимости от содержания и темпов строительства в различных сферах народного хозяйства, культурного строительства, международных условий и т. д. В этом вопросе, как и в других вопросах организации Советского государства, проявляется определенная закономерность, а именно: формы организации государственного руководства обществом со стороны рабочего класса и его партии сообразуются с конкретными 5 Союзная республика избирает 25 депутатов,• автономная республи- ка—11, автономная область — 5, национальный округ—1, (см. ст. 35 Конституции СССР).
6 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 8.


задачами партии в развитии страны и призваны максимально содействовать выполнению этих задач. Изменение формы госу- тарства есть следствие развития его содержания.
Великая Отечественная война советского народа 1941— 1945 гг. явилась испытанием жизненности советского общественного и государственного строя. Прочность и гибкость форм Советского социалистического государства сказались во всей полноте в этот тяжелый и ответственный период истории советские народов. Война потребовала напряжения всех сил страны. Исторические завоевания трудящихся в революционных битвах с классовыми врагами и в самоотверженном труде на стройках социализма оказались под угрозой со стороны злейшего и коварного врага — фашизма. Те качественные изменения, которые произошли в экономическом и идейном развитии трудящихся масс в годы мирного социалистического строительства, вылились в сознательный массовый героизм советских людей на фронте и в тылу. В этом героизме проявилась политическая зрелость и величайшая активность народа, который защищал плоды своих собственных трудов. Под руководством Коммунистической партии советский народ одержал великую победу, изменившую коренным образом всю международную обстановку.
Политические формы советской демократии, получившие свое развитие в процессе социалистического строительства, смогли вместить массовое народное движение, направленное на достижение победы в войне. Они легко были приспособлены 7 партией к условиям военного времени и выдержали этот серьезный исторический урок. Причиной невиданного ранее роста авторитета и международного влияния Советской власти, которые выявились в годы второй мировой войны и после нее, была прочная связь экономического и политического строя СССР с жизненными интересами трудящихся масс. Формы советской социалистической демократии доказали на практике свою устойчивость и полную жизнеспособность.
В послевоенный период советский народ под руководством своей славной Коммунистической партии приступил к решению новых задач по восстановлению страны и за дальнейший новый мощный подъем всего народного хозяйства. Эти задачи советский народ решает, всемерно используя неиссякаемые резервы, таящиеся в самодеятельности, инициативе трудящихся масс. Формы 7 Здесь имеются в виду мероприятия, осуществленные партией по централизации власти (например, создание Государственного Комитета Обороны, в руках которого была сосредоточена вся полнота власти в государстве), быстрый перевод промышленности на рельсы военного производства и соответствующее изменение центральных органов государственного управления (например, организация специальных наркоматов, ведавших обеспечением армии: вооружения, танковой промышленности, боеприпасов и г. п.), а также осуществление всех других мероприятий, обеспечивавших сплоченность и организованность советского народа, единство действий на фронте и в тылу.
12


Советского государства служат делу организации масс и развертыванию их творческих способностей в коммунистическом строительстве.
Будучи субъективной стороной общественного развития, политические формы Советского государства не только сами изменяются в зависимости от изменения объективных условий, но и играют огромную положительную роль, ускоряющую объективные процессы. Чем точнее политические формы отражают прогрессивные тенденции, тем эффективнее их положительная роль в развитии общества.
2
В. И. Ленин, развивая марксистское учение об исторической роли социалистического государства и его неизбежном отмирании на высшей ступени коммунизма, акцентирует главное внимание на экономической стороне этого процесса. В. И. Ленин подчеркивал также длительность процесса отмирания государства в зависимости от экономического вызревания высшей фазы коммунизма. Марксизм-ленинизм оставляет открытым вопрос о сроках или конкретных формах отмирания государства. И к этому вопросу, как и вообще к вопросу о формах перехода к коммунизму, В. И. Ленин подходил диалектически, учитывая неизбежность разнообразия конкретных форм развития социализма в различных странах. Общей закономерностью отмирания государства, однако, является достижение полного коммунизма.
«Государство сможет отмереть полностью тогда, когда общество осуществит правило: «каждый по способностям, каждому по потребностям», т. е. когда люди настолько привыкнут к соблюдению основных правил общежития и когда их труд будет настолько производителен, что они добровольно будут трудиться по способностям».8
Достижение полного коммунизма предполагает не только гигантское развитие общественного производства, способного удовлетворить максимальные потребности общества в материальных благах, но и высокий культурный уровень общества, соответствующий свободному положению и деятельности личности. Общественное сознание при коммунизме предполагает превращение труда в жизненную потребность и ликвидацию каких-либо существенных социальных различий между городом и деревней, между умственным и физическим трудом, полное нравственное и идеологическое единство общества, достигаемое в результате полного преодоления «родимых пятен» капитализма. Материальная и духовная стороны процесса строительства коммунизма органически между собою связаны, однако материальная, экономическая сторона процесса играет ведущую роль.
Разрешение грандиозных внутренних задач в деле перехода 8 В. И. Ленин. Соч., т. 25, стр. 440.
13


к коммунизму предполагает также всесторонний учет международных условий развития революционного рабочего движения. Переход к коммунизму представляет собой процесс всемирно- исторического характера. Сущность этого процесса состоит в ликвидации капиталистической системы в целом и замене ее новой общественно-экономической системой.
Завоевания рабочего класса, колхозного крестьянства, народной интеллигенции СССР в деле строительства основ социализма, осуществленные под руководством Коммунистической партии по заветам великого Ленина в кратчайшие исторические сроки — к середине 30-х годов, явились мощной базой дальнейшего развития советского общества. Перед трудящимися нашей страны встали новые и не менее, чем раньше, трудные задачи. Советское государство, блестяще справившееся с задачами по построению социализма, неизмеримо выросшее и окрепшее, явилось могучим орудием постепенного перехода от социализма к коммунизму.
Особая роль Советского государства, как славного орудия построения коммунизма, объясняется рядом обстоятельств, вытекающих из природы социалистического государства.9
Во-первых, советские организации охватывают весь народ, поэтому политическое руководство обществом со стороны партии через Советы является наиболее полным и легким.
Во-вторых, Советы и их исполнительные органы, будучи государственными организациями, применяют в своей деятельности не только убеждение, как главный метод руководства, но и принуждение. Государственное принуждение необходимо и для организации масс и для воспитания коммунистического сознания.
В-третьих, Советское государство, являющееся единственным собственником на основные орудия и средства производства, концентрирует в своих руках нити хозяйственного руководства, организует строительство в соответствии с законом планомерного развития народного хозяйства.
В-четвертых, Советское государство располагает вооруженными силами и разведывательными органами, которые обеспечивают необходимую оборону от всякой агрессии империалистических государств.
Соответственно объективным факторам, определяющим содержание основных функций государства, произошли известные изменения в содержании и направлении деятельности государственной власти. Функция Советского государства по подавлению сопротивления свергнутых эксплуататорских классов полностью отпала, так как вопрос «кто кого» был решен полностью в пользу трудящихся. Внешняя деятельность Советского государства не сводится только к осуществлению оборонных мероприятий и соответственной модернизации вооруженных сил. СССР — 9 См. Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе. Госюриздат, 1955, стр. 8—9.
14


активный борец за мир. Советский Союз ведет активную дипломатическую деятельность по разоблачению планов фашистских агрессоров и их империалистических поощрителей. Эта деятельность еще более возросла после второй мировой войны, в результате которой СССР вышел из состояния международной изоляции. Социализм превратился в мировую систему. Внешняя функция Советского государства состоит в активной деятельности, направленной на развитие международных экономических и культурных связей, на активную борьбу и защиту мира во всем мире.
На базе победивших производственных отношений социализма колоссальное развитие получили функции хозяйственно-организаторской работы и культурно-воспитательной деятельности Советского государства. Вся эта работа государства наполнилась новым содержанием в сравнении с аналогичной деятельностью государственных органов в первой главной фазе развития Советского государства. Если прежде государство осуществляло индустриализацию страны, создавая тем самым основу социалистического народного хозяйства, переводило на рельсы социалистического производства деревню и осуществляло культурную революцию, то теперь Советское государство организует такое развитие социалистического производства, которое превосходило бы в экономическом отношении, т. е. в смысле производства на душу населения, производство в капиталистических странах.
Эта задача в известном отношении более трудная, чем организация основ социалистической экономики, так как ее осуществление требует чрезвычайно высокого уровня развития науки, техники, организаторских способностей руководящих советских кадров. КПСС исходит из того, что на решение этой задачи потребуется время и существенное улучшение всей организационно-хозяйственной работы государства.
Культурно-воспитательная деятельность Советского государства в период постепенного перехода к коммунизму направлена на то, чтобы на базе достигнутых успехов в культурной революции обеспечить коммунистическое перевоспитание масс и превращение человека в полном смысле в свободного и сознательного труженика нового, коммунистического общества.
В период постепенного перехода от социализма к коммунизму Советское государство осуществляет функцию охраны социалистической собственности и социалистических общественных отношений и порядков от посягательств со стороны лиц, у которых сильны пережитки капитализма в сознании и которые своими действиями наносят ущерб интересам государства, советского общества или отдельных граждан.10 Организующее воздей10 Вопрос об основных функциях Советского государства недостаточно разработан в советской науке. Обычно дело сводилось к повторению и комментированию известных положений И. В. Сталина, данных им в докладе на XVIII съезде партии. В этом докладе И. В. Сталин говорил, что во вто-
15


ствие государства охватывает все общество и черпает в нем свой авторитет и силу. Советское государство, все более и более расширяя и внедряя демократию во все поры общественной жизни, тем самым готовит условия для отмирания государства.
Еще в предвоенные годы Советское государство приступило к осуществлению задач завершения строительства социализма и постепенного перехода к коммунизму, когда получили развитие соответствующие функции государства. Война, хотя и приостановила мирное строительство и повлекла за собой колоссальные материальные и людские потери, не только не ослабила социалистического строя в СССР, но, наоборот, обусловила дальнейшее укрепление советского общественного и государственного строя, прошедшего крепкую закалку в огне тяжелых испытаний.
Политическая и моральная победа социализма в Великой Отечественной войне вызвала новый прилив творческих сил советского народа: в короткий срок были восстановлены пострадавшие в войне районы страны и развиты дальше ее производительные силы.
рой главной фазе Советское государство осуществляет три основные функции: хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную функцию, функцию охраны социалистической собственности, функцию обороны страны от нападений извне. В настоящее время, руководствуясь указаниями XX съезда КПСС о необходимости творческого развития советской науки, наша наука отбрасывает налет начетничества, встает на путь критического пересмотра некоторых положений, приобретших характер «неопровержимых» догм. В частности, в редакционной статье журнала «Советское государство и право» (1956, № 6, стр. 7) указывалось, что в нашей литературе «догматически, без анализа конкретного исторического материала, воспроизводилось положение И. В. Сталина о том, что функция охраны социалистической собственности появляется у Советского государства только во второй фазе».
Вопрос об основных функциях Советского государства требует специального глубокого исследования. Однако уже сейчас можно констатировать, что неправильно объявлялось ошибочным мнение, согласно которому хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная деятельность Советского государства представляет собой самостоятельные функции, различные по своему реальному содержанию. Утверждалось, что невозможно разрывать хозяйственную работу и культурно-воспитательную, что это есть якобы единая деятельность. Но ведь нельзя отрывать друг от друга никаких функций. Все они есть функции одного государства, выражают единую сущность и служат, в конечном счете, единой цели государства.
Нам представляется неправильным ограничивать внешнюю функцию Советского государства только обороной от нападений извне. Конечно, Советскому государству в -силу его социально-политического содержания не свойственны никакие агрессивные действия. Однако Советское государство проводит огромную дипломатическую работу, развивает торговые и культурные связи с другими странами, особенно со странами народной демократии, которые не угрожают и не могут угрожать Советскому государству нападением. Ясно, что внешняя функция Советского государства значительно шире и богаче по содержанию, чем только организация обороны страны от нападений извне.
К числу внутренних функций Советского государства, с нашей точки зрения, следует отнести функцию охраны социалистической собственности, а также всех в целом социалистических общественных отношений от посягательств со стороны лиц, наносящих ущерб интересам государства и отдельных граждан.
16


В послевоенные годы в результате успешного выполнения советским народом четвертого и пятого пятилетнего планов возросла экономическая мощь страны, укрепилась социалистическая система хозяйства, повысился материальный и культурный уровень жизни народа, расширились хозяйственные связи СССР со странами народной демократии и другими государствами, укрепилось международное положение Советского Союза.
XX съезд КПСС, состоявшийся в феврале 1956 г., подчеркнул, что достигнутый уровень развития социалистического производства в СССР, богатства его материальных ресурсов и квалифицированных кадров позволяют сделать новый мощный скачок в развитии страны, в строительстве основ коммунистического общества. Главные задачи шестого пятилетнего плана, директивы по которому дал XX съезд партии, состоят в том, чтобы «на базе преимущественного развития тяжелой промышленности, непрерывного технического прогресса и повышения производительности труда обеспечить дальнейший мощный рост всех отраслей народного хозяйства, осуществить крутой подъем сельскохозяйственного производства и на этой основе добиться значительного повышения материального благосостояния и культурного уровня советского народа».11
В современных условиях грандиозное развитие получила хозяйственная деятельность органов Советского государства, имеющая своей целью разрешить основную экономическую задачу пе- t реходного от социализма к коммунизму периода. Главное внимание партия и государство уделяют развитию тяжелой промышленности, особенно в восточных и северных районах страны. XX съезд КПСС постановил, что в течение 10—15 лет в восточных районах должны быть созданы крупнейшая база страны по добыче угля и производству электроэнергии, третья мощная металлургическая база с производством 15—20 млн. тонн чугуна в год, а также новые машиностроительные центры.12 Сотни тысяч советских людей и особенно молодежь двинулись по зову партии на строительство новых заводов, электростанций, железных дорог. Сибирь станет новым, крупнейшим индустриальным центром, что обеспечит мощный сдвиг в развитии производительных сил страны. Советское государство организует дальнейшее развитие и совершенствование существующих промышленных районов за счет внедрения новейших достижений науки, техники и передового опыта, за счет модернизации действующего оборудования, улучшения и совершенствования организации труда и производства.
Важнейшее место в работе государственных органов занимает также развитие сельскохозяйственного производства. В этом деИ Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 30.
12 Там же, стр. 14.
2 Зак. 1037
17


ле, как и в других, ярко проявляются ленинские принципы руководства — революционная смелость, широта, сочетающиеся с деловитостью и четкостью. В 1954 г. пленум ЦК КПСС принял решение об освоении целинных и залежных земель в Западной Сибири, Казахстане и других районах. Это была трудная задача, но вместе с тем она давала и наиболее быстрое решение, не требовавшее многолетних капиталовложений. Советский народ отлично справился с этой задачей. Десятки миллионов гектаров плодородных земель, ранее не обрабатывавшихся, начали давать стране хлеб. В ближайшие годы производство зерна будет доведено до 11 млрд, пудов, что обеспечит удовлетворение всех потребностей государства в хлебе. На этой основе решаются теперь задачи подъема всех остальных отраслей сельскохозяйственного производства для обеспечения нужд легкой промышленности и продуктов питания для народа.
В последние годы осуществлен комплекс мероприятий, направленных на развитие творческой инициативы трудящихся в качественном улучшении сельскохозяйственного производства: в августе 1953 г. Верховный Совет СССР принял «Закон о сельскохозяйственном налоге»,13 9 марта 1955 г. Совет Министров СССР и ЦК КПСС приняли постановление «Об изменении практики планирования сельского хозяйства»,14 в марте 1956 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели».15 Важное значение имеют и такие мероприятия, как укрепление колхозов кадрами руководителей и специалистов путем посылки многих тысяч коммунистов и беспартийных руководителей из городов, дальнейшее организационно-хозяйственное укрепление МТС, в частности путем создания постоянных механизаторских кадров МТС и др.
На основе экономического развития страны партия и государство решают задачи повышения культурного уровня населения. Советское государство уже теперь осуществило ряд мероприятий по улучшению материального и культурного положения народа. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1956 г. сокращена продолжительность рабочего дня для рабочих и служащих в предвыходные и предпраздничные дни,16 Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 мая 1956 г. установлен 6-часовой рабочий день для подростков от 16 до 18 лет.17 с 1 октября 1956 г. введен в действие новый Закон о государственных пенсиях 18 и др.
13 «Известия», 10 августа 1953 г.
14 «Известия», 11 марта 1955 г.
15 «Известия», 10 марта 1956 г.
18 «Известия», 9 марта 1956 г.
17 «Известия», 29 мая 1956 г.
18 «Известия», 15 июля 1956 г.
18


Шестой пятилетний план предусматривает переход на 7-часовой рабочий день, всеобщее десятилетнее обучение, политехнизацию средней школы, увеличение в два раза, по сравнению с пятой пятилеткой, жилищного строительства и другие задачи, направленные на улучшение материально-культурного положения народа.
В осуществлении хозяйственно-организаторской и культурно- воспитательной деятельности 19 особенно ярко проявляется подлинно народная сущность Советского социалистического государства.
з
Возрастающая с каждым годом активная организующая роль Советского социалистического государства в экономическом социально-культурном строительстве общества связана с необходимостью развития и совершенствования демократических принципов и форм вовлечения трудящихся масс в непосредственное управление государством. Марксистско-ленинское учение о диктатуре пролетариата и переходе к коммунизму включает в себя, как одну из основных идей, идею поголовного вовлечения трудящихся в управление государством.
Развитие социалистической системы в целом предполагает не только экономический и культурный рост общества, но и в первую очередь, постоянное и непременное расширение демократии. Чем дальше и глубже идет развитие социализма, тем шире и прочнее должны становиться демократические формы общества. В известной степени успех развития социализма зависит от того, насколько демократические формы вовлечения масс в руководство строительством удовлетворяют потребность объективного процесса.
Опыт сорокалетнего развития советской демократии доказал всем, как друзьям советского народа, так и его врагам, истинность марксистско-ленинской теории диктатуры пролетариата, являющейся самой высокой в условиях классового общества формой или типом демократии. Советский строй создал условия для выявления революционного творчества широчайших народных масс, вовлек миллионы трудящихся в сознательное управление государством.
XX съезд КПСС наметил пути дальнейшего укрепления и развития форм советского демократизма. Вместе с тем съезд отметил, что в определенный период развития СССР, а именно, в период, когда в стране имел место культ личности И. В. Сталина, произошло серьезное нарушение выработанных партией под руководством В. И. Ленина норм и принципов пар19 Выше было указано лишь на некоторые мероприятия в этом направлении. Советское государство проводит колоссальную повседневную работу по руководству развитием страны. Эта работа выражается в деятельности не только центральных, но и местных органов государственной власти.
2*
19


тийной и советской демократии, что начинало тормозить развитие советского общества. XX съезд и вся партия и народ после съезда осудили культ личности, как серьезную ошибку, и смело приступили к преодолению тяжелых последствий этого культа. Это был замечательный пример самокритики нашей партии, которая всегда проводит политику, отвечающую жизненным интересам народных масс.
Центральный Комитет КПСС 30 июня 1956 г. принял специальное постановление «О преодолении культа личности и его последствий»,20 в котором был дан марксистский анализ объективных и субъективных причин, приведших к культу личности, показаны вредные последствия его в ряде важнейших вопросов внутренней и внешней политики Советского государства и пути дальнейшего совершенствования и развития ленинских принципов внутрипартийной и советской демократии.
Начиная с 1953 г., ЦК партии и Советское Правительство осуществили целый ряд мероприятий, направленных на дальнейшую демократизацию советского государственного аппарата. Все мероприятия, которые уже осуществлены я будут осуществлены в дальнейшем, должны рассматриваться нами не только под углом зрения восстановления ленинских принципов деятельности Советов, но и как совершенствование социалистических форм советской демократии, соответственно требованиям периода постепенного перехода к коммунизму.
А. Активизация деятельности Советов. Качественная особенность советской формы правления состоит в том, что она является всеобъемлющей массовой организацией, одобренной самим народом. На всех этапах социалистического строительства партия использовала Советы как мощный рычаг развертывания демократии. Однако в период господствовавшего «культа личности», особенно в послевоенные годы, активность Советов резко упала. Снижение активности Советов как массовых представительных организаций проявилась прежде всего в том, что депутаты Советов не отчитывались перед своими избирателями, деятельность Советов во многом заменялась работой их исполнительных органов, выполнявших директивы центра и плохо учитывавших местную инициативу. Регулярность созывов сессий Советов нарушалась, вопросы, которые волновали трудящихся зачастую вовсе не ставились на обсуждение сессий. Громоздкая, необычайно раздутая система управленческого аппарата порождала бюрократизм, канцелярщину, волокиту и тяжелым бременем ложилась на государственный бюджет.
Отрыв от трудящихся масс и как неизбежное следствие этого отрыва — бюрократизм в работе бичевались В. И. Лениным. В первые годы существования советской власти подобные недостатки и ошибки были вызваны наследием «проклятого прош20 «Правда», 2 июля 1956 г.
20


лого», а главное — неумением правильно, по-большевистски, на социалистических началах организовать работу государственного аппарата. Немало трудов положил основатель нашего государства В. И. Ленин, чтобы сделать советский государственный аппарат действительно социалистическим. В многочисленных статьях и докладах В. И. Ленин раскрывал основные принципы организации и деятельности советского государственного аппарата: участие масс в управлении, демократический централизм, равноправие национальностей, планирование и учет, сочетание коллегиальности и единоначалия, законность и др.
Работа партии над усовершенствованием советского аппарата дала свои положительные результаты.21 За годы советской власти партия вырастила замечательные кадры руководителей, поднялась культура руководства. Единство советской власти и народа вошло в быт трудящихся.
Недостатки и ошибки в работе Советов, возникшие уже в условиях победившего социализма, вызваны были, с одной стороны, особенностями социалистического строительства в условиях капиталистического окружения, а с другой стороны, атмосферой культа личности, наносившей серьезный вред развитию инициативы масс. В самом деле, в обстановке угрозы войны против Советского государства, а впоследствии и в условиях войны, навязанной стране немецко-фашистскими агрессорами, партия вынуждена была воспитывать строжайшую дисциплину и порядок и осуществлять крайнюю централизацию руководства. Внутри страны шла напряженная борьба против всякого рода враждебных элементов — троцкистов, оппортунистов, буржуазных националистов и т. п. Все это отрицательно сказывалось на развертывании некоторых демократических форм. К тому же И. В. Сталин, находясь на посту генерального секретаря ЦК партии, уверовал в собственную непогрешимость и некоторые ограничения демократии, неизбежные *в условиях ожесточенной классовой и военной борьбы, возвел в норму государственной жизни. В частности, Сталин выдвинул ошибочную формулу, что по мере продвижения Советского Союза к социализму классовая борьба будет обостряться. Эта формула, правильная только для определенных этапов переходного периода, когда решался вопрос «кто кого?», была выдвинута в 1937 г., в момент, когда социализм победил и эксплуататорские классы были ликвидированы. На практике, как говорилось в постановлении ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий», эта ошибочная теоретическая фор21 КПСС на своих съездах, конференциях, пленумах ЦК неоднократно рассматривала вопрос о работе Советов, вооружая народ конкретным планом улучшения их деятельности. См., например, резолюцию X съезда РКП (б) «О районировании» (КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК, ч. I, стр. 718—719); резолюцию по организационным вопросам XVII съезда ВКП (б) (КПСС в резолюциях.., Т.П, стр. 765—775); резолюции июльского 1926 г. и февральского Пленумов 1927 г. <0 работе Советов» (КПСС в резолюциях.., т. II, стр. 148—160; 235—239).
21


мула послужила обоснованием грубейших нарушений социалистической законности и массовых репрессий.22 23
XX съезд КПСС поставил задачу оживления Советов, задачу решительного искоренения бюрократических извращений в работе государственного аппарата. Речь идет о последовательном проведении в жизнь ленинских принципов организации и деятельности советского аппарата. Съезд одобрил ту работу, которая была проделана партией в этом направлении до съезда.
Исходя из задач по осуществлению программы коммунистического строительства и всемерного развития творческой инициативы трудящихся и еще большего привлечения масс к управлению государством, партия осуществила и осуществляет меры по дальнейшему совершенствованию работы Советов.
Укреплению связей Советов с массами служит указание XX съезда КПСС о необходимости регулярного, соответственно Конституции СССР, созыва сессий Советов, а также о необходимости вынесения на сессии самых важных и злободневных-вопросов работы соответствующего Совета. Сессия — основная форма работы Советов депутатов трудящихся. Она дает возможность коллегиального и авторитетного решения государственных дел. Нерегулярный ее созыв и отсутствие в ее повестке дня действительно самых важных вопросов снижали роль и значение Советов как самых массовых представительных органов государственной власти. Развитие советской формы государства немыслимо без того, чтобы Советы на деле были органами народоправства. Этой цели должны служить и систематические отчеты исполнительных комитетов перед Советами.
В советской печати справедливо указывалось, что даже Верховные Советы СССР, союзных и автономных республик в течение многих лет утверждали почти только законы о государственных бюджетах и указы своих Президиумов?3 При таком положении неизбежно оказывалось, что Советы утрачивали руководящую роль по отношению к своим подотчетным органам, или во всяком случае значение этой руководящей роли в значительной степени снижалось. Законодательные органы должны больше рассматривать вопросы хозяйственного и культурного строительства, а также вопросы работы аппарата управления. Это поднимет роль Советов и сделает их настоящей школой государственного руководства.
XX съезд КПСС подчеркнул,что в последние годы нарушался конституционный принцип, выражающийся в обязанности депутатов Советов отчитываться перед избирателями и в своей работе и в деятельности данного Совета. В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии указывалось, что «на местах сложилась неправильная практика, когда депутаты Советов и Исполнительные 22 См. «Правда», 2 июля 1956 г.
23 См. «Советское государство и право», 1956, № 3, стр. 6.
22


Комитеты отчитываются перед населением лишь от случая к случаю, главным образом, в связи с очередной избирательной кампанией».24 Поэтому важнейшей формой укрепления связей Советов с массами в настоящее время является отчет депутата перед избирателями. Отчеты депутатов, если они проводятся систематически, дают возможность укрепить и другой принцип контроля масс снизу за деятельностью Советов — право отзыва, который также не всегда применялся в практике последних лет.
К. Е. Ворошилов в речи на XX съезде партии отметил, что отсутствие закона, регламентирующего порядок отзыва депутатов, мешало осуществлению этого социалистического принципа советской демократии. Принятие законов, определяющих порядок отзыва депутатов верховных и местных Советов будет осуществлено в ближайшем будущем.25
Оживление Советов, как фактор развития форм Советского социалистического государства в современных условиях и в будущем, сопряжено также с существенным улучшением работы различных общественных организаций — постоянных комиссий, массовых организаций трудящихся, котовые тысячами нитей дол-' жны связать органы власти с населением.
Задачи и перспективы развития нашей страны требуют, чтобы Советы постоянно проявляли свое качество — массовость, близость к народу ц обеспечивали непосредственное участие масс в управлении государством. Этим качеством Советы отличаются с момента их возникновения. Но теперь, на путях развития советского общества к коммунизму, Советы должны стать массовыми органами в еще большей степени. Советы должны осуществлять власть на виду у трудящихся, непосредственно выражать народную волю, должны быть доступными народу.
Б. Улучшение методов деятельности государственного аппарата. Совершенствование формы государства предполагает существенные изменения в методах деятельности органов государственной власти. В свое время В. И. Ленин требовал выжигать бюрократизм каленым железом, ибо бюрократы ставили непроходимые преграды оперативной и подлинно массовой работе советских учреждений.
На протяжении ряда лет аппарат управления необычайно разбух, появилось большое число ненужных звеньев, что порождало волокиту, бумажное руководство без знания дела. Многие центральные, да и местные, органы мало знали реальное положение вещей. В работе некоторых органов власти имели место и такие язвы, как очковтирательство, парадная шумиха, декларативность и т. п.
24 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 106—107.
25 «Правда», 21 февраля 1956 г.
23


Развитие советской демократии невозможно без полного искоренения бюрократических извращений в деятельности государственного аппарата. Эта задача успешно решается в настоящее время. Инициатива в этом деле, как и в других делах, принадлежит ЦК КПСС. Важным средством в борьбе с бюрократизмом является поднятие уровня культуры работников государственного аппарата, внедрение научных основ управления, политическое и экономическое образование кадров.
ЦК КПСС провел ряд мероприятий по упрощению структуры, сокращению штатов и улучшению работы административно-управленческого аппарата. К началу 1957 г. административно-управленческий аппарат был сокращен более чем на 900 тыс. человек. Одновременно с этим были ликвидированы некоторые по существу не нужные, дублировавшие работу других звенья управленческого аппарата. Органы государственного управления уже теперь значительно больше приблизились к производству. Улучшилось качество руководства хозяйственным, социально-культурным строительством: оно стало более конкретным, оперативным. В качестве примера можно привести реорганизацию органов руководства сельским хозяйством. В 1953 г. были ликвидированы отделы сельского хозяйства в районах. Их функции были в основном переданы МТС. Значительно расширены были права министерств сельского хозяйства союзных республик. И если учесть, что на село поехало большое число квалифицированных руководящих работников из городов, то станет ясным, что государственное руководство колхозами существенно улучшено, и это является залогом успешного решения работниками сельского хозяйства задач Шестой пятилетки.
Все органы государственной власти значительно сократили поток бумаг. Метод конкретного делового руководства становится главным и самым надежным методом деятельности советских должностных лиц. В резолюции XX съезда партии по отчетному докладу ПК говорится: «Одобряя проведенную ЦК КПСС за последние годы работу по сокращению и удешевлению административно-управленческого аппарата, по улучшению деятельности всех его звеньев, съезд считает необходимым продолжать эту работу, вести и впредь непримиримую борьбу с бюрократизмом, с фактами невнимательного отношения к нуждам населения».26 Важнейшей задачей дальнейшего совершенствования советского госаппарата является правильная постановка контроля и проверки исполнения аппаратом возложенных на него функций. XX съезд КПСС поставил задачу коренным образом пересмотреть работу министерства государственного контроля СССР.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 августа 1957 г.27 образована Комиссия советского контроля Совета Ми26 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза, стр. 19—20.
27 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 18.
24


нистров СССР, на которую возложена проверка от имени Пра- вительства фактического исполнения его решений по всем важнейшим вопросам народного хозяйства. Эта Комиссия проводит свою работу с привлечением широких масс рабочих, колхозников и служащих, опираясь на помощь местных Советов и общественных организаций.
Первостепенное значение в развитии социалистического демократизма имеет принцип законности в деятельности органов государственной власти. Принцип социалистической законности является составной частью организации советской власти, необходимым элементом демократии. Этот принцип вытекает из объективной необходимости правового регулирования общественных отношений при социализме. (Разумеется, речь идет не о всяких вообще общественных отношениях, а о тех, которые вытекают из осуществления функций государства.) Принцип социалистической законности состоит в строжайшей обязательности исполнения законов и основанных на них норм права всеми органами государства, должностными лицами и гражданами, в обязательной защите прав и интересов трудящихся.
В плане вопроса о форме социалистического государства необходимо особо подчеркнуть один из существенных признаков социалистической законности, а именно: строжайшее соблюдение и активное проведение в жизнь требований права государственными органами, так как любое нарушение законов со стороны государственных органов подрывает демократическую природу самой власти и чревато опасностью извращений и всех прочих принципов организации и деятельности государства. Опыт истории Советского государства подтвердил указание В. И. Ленина, что малейшее нарушение советской законности способствует активизации враждебных элементов, их подлой подрывной работе.
Так, в частности, действовала разоблаченная партией преступная банда агента международного империализма Берия, которая пыталась вывести органы государственной безопасности из-под контроля партии, поставить их над партией и советской властью. Эта банда создавала в органах госбезопасности обстановку беззакония и произвола, отчего пострадали многие честные советские граждане, пострадала в целом советская демократия.
Интересы социалистического строительства требуют постоянного совершенствования советского законодательства и укрепления советской законности. В настоящее время полностью восстановлен контроль партии и правительства за работой органов государственной безопасности. Эти органы, а также органы суда и прокуратуры укреплены новыми кадрами. Принятое в мае 1955 г. Положение о прокурорском надзоре в СССР усиливает прокурорский надзор за соблюдением законности органами государства и гражданами.
Твердое соблюдение социалистической законности в руководстве обществом создает соответствующий правовой и политиче- • 25


ский режим, обеспечивающий организованность, строжайший порядок, единство воли и действий государственного аппарата, надежную охрану законных прав и интересов трудящихся. Укрепление законности обусловливает укрепление и развитие советского демократизма, необходимого как воздух для развития творческой инициативы народа в строительстве советского общества и в укреплении государства перед лицом враждебных происков империалистов.
Задачей дальнейшего развития советского демократизма является не только постоянная забота о прочности советского правопорядка, но и широкая пропаганда юридических знаний среди населения как средство воспитания масс в духе коммунизма. Широкая пропаганда советского права поможет активизировать деятельность трудящихся по контролю снизу за правильной работой органов государства.
В. Укрепление советской федерации. Территориальная организация Советского государства основана на принципе демократического централизма, обеспечивающего сочетание единого централизованного руководства с учетом местных национальных, экономических и прочих условий. Особое место в территориальной организации Советского государства занимает национальный вопрос, требующий исключительной чуткости, внимания и точности по отношению к национальным меньшинствам, в прошлом угнетенным и неравноправным.
В. И. Ленин подчеркивал со всей решительностью, что Союз Советских республик должен обеспечить не только формальное равенство всех наций, но и создать условия, при которых ни при каких обстоятельствах не мог бы возникать национализм, особенно великорусский. В. И. Ленин бичевал ошибки руководящих советских работников, допускавших оскорбление национального достоинства нерусских .наций, так как «.. .коренной интерес пролетарской солидарности, а следовательно и пролетарской классовой борьбы, требует, чтобы мы никогда не относились формально к национальному вопросу.. .»28 В. И. Ленин бичевал «русского держиморду», который, прикрываясь громкой фразой о единстве, на деле ущемлял интересы национального развития в прошлом отсталых наций. В. И. Ленин исходил из того, чтобы Союз ССР обеспечивал самостоятельность хозяйственного и культурного развития всех национальных советских республик. Структура органов государственного управления должна соответствовать этой цели.29
Нашей партии за годы советской власти удалось устранить недоверие между народами, существовавшее прежде, удалось 28 В. И. Ленин. Письмо к съезду. О придании законодательных функций Госплану. К вопросу о национальностях или об «автономизации». Гос- политиздат, 1956, стр. 25.
29 См. там же, стр. 21—28.
26


соединить народы СССР узами братской дружбы. Огромную роль в этом сыграли принципы и формы советской социалистической федерации. Ранее угнетенные и отсталые нации добились огромных успехов в экономическом и культурном строительстве. Н. С. Хрущев в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии привел убедительные цифры роста советских республик. Так, в сравнении с 1913 г. валовая продукция промышленности, находящейся на территории Казахской ССР, увеличилась в 1955 г. в 33 раза, в Грузинской ССР — в 27 раз, в Киргизской ССР — в 37 раз, в Армянской ССР — в 41 раз, в Таджикской ССР — в 24 раза и т. д. Аналогичные успехи были достигнуты и в культурном развитии советских республик.30 Эти успехи поставили в порядок дня задачу улучшения руководства хозяйственным и социально-культурным строительством в союзных республиках. Кроме того, в практике государственной работы во время войны и после нее укоренилась крайняя централизация, наносившая ущерб эффективности самого руководства и искусственно ограничивавшая суверенные права союзных республик.
В этих условиях XX съезд КПСС поставил задачу расширения суверенных прав союзных республик в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством. В 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил образование ряда республиканских министерств; например: черной металлургии, угольной промышленности, высшего образования в УССР, нефтяной промышленности в Азербайджане, цветной металлургии в Казахстане. В мае 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР упразднил общесоюзные министерства речного флота, автомобильного транспорта и шоссейных дорог, юстиции. В ведение союзных республик были переданы предприятия и организации целого ряда отраслей промышленности (продовольственных товаров, рыбной промышленности и др.).31 Впоследствии, в связи с переходом на новые формы руководства промышленностью и строительством через Советы народного хозяйства экономических административных районов, почти вся промышленность СССР была передана в управление союзных республик.
Чрезвычайно важным звеном в укреплении суверенитета союзных республик явились законы, принятые VI сессией Верховного Совета СССР 4-го созыва об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуального кодексов, а также об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства.32
30 См. Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии, стр. 101 —102.
31 См. «Известия», 3 июня 1956 г.
32 См. «Известия», 12 февраля 1957 г.
2Т


Нет сомнения в том, что проведение в жизнь этих законов приведет к дальнейшему совершенствованию органов социалистического правосудия, к укреплению советской социалистической законности в нашей стране. Вместе с тем проведение в жизнь этих законов уже сейчас оказывает благотворное воздействие на дальнейшее укрепление дружбы народов СССР, служит развитию творческой инициативы трудящихся масс нашей страны в построении коммунистического общества.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР расширили также права местных органов государственной власти, директоров предприятий. Принцип демократического централизма получил больший простор, стимулируя развитие советского демократизма.
Укреплению советской федерации послужат и такие мероприятия, как образование экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР, которая, будучи составленной из авторитетных представителей союзных республик и крупных экономистов, сможет глубже изучить экономику республик и подготавливать обоснованные решения по вопросу о развитии национальной экономики. Развитию и укреплению социалистической федерации будет служить более правильное распределение бюджетных средств между союзными республиками, основанное на объективных данных (например, расход на душу населения или на одного работника, занятого в народном хозяйстве).
Определенная децентрализация руководства призвана дать выход инициативе миллионных масс трудящихся, рассматривающих выполнение государственных планов как свое собственное кровное дело. Одним из принципов социализма является сочетание общественных и личных интересов. Ему соответствует и по- лцтически-организационный принцип деятельности госаппарата— демократический централизм, не только не отрицающий, но предполагающий единое централизованное руководство со стороны высших органов государственной власти СССР.
Новым этапом в осуществлении ленинского принципа демократического централизма в руководстве хозяйственным строительством является перестройка организационных форм управления промышленностью и строительством, закрепленная Законом о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством, принятым VII сессией Верховного Совета СССР 4-го созыва 10 мая 1957 г.33 Суть этой перестройки состоит в переходе от управления промышленностью и строительством через отраслевые министерства и ведомства, которые сыграли свою положительную роль в хозяйственном строительстве, к новым Формам руководства промышленными предприятиями и стройками по территориальному принципу. 33 «Известия», 11 мгя 1957 г.
28


сохраняя их специализацию по отраслям, на основе сложившихся экономических районов.
Переход к новым формам управления промышленностью и строительством открывает большой простор развитию местной инициативы и в соответствии с единым государственным планированием. дает наилучшие возможности всестороннего развития специализации и кооперирования в промышленности. Основной организационной формой управления промышленностью и строительством становятся Советы народного хозяйства, образуемые по экономическим административным районам.
В связи с колоссальными темпами социалистического строительства в нашей стране, а также учитывая огромные возможности еще более быстрого развития народного хозяйства, возникшие благодаря развитию суверенных прав союзных республик, благодаря переходу на новые формы руководства промышленностью и строительством, наконец, в связи с успехами советской науки и техники, ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым разработать перспективный план развития народного хозяйства СССР. Осуществление этого плана явится важнейшим составным звеном строительства коммунизма в нашей стране.
Сущность изменений, происшедших в форме Советского государства, выражается в развитии принципов социалистического демократизма, имеющем целью влить новые жизненные силы в организационные формы диктатуры рабочего класса в СССР. Советское государство, укрепляя постоянно связи с массами, становится еще более могучим орудием коммунистического строительства. Назревшие и назревающие задачи развития советского общества потребуют и в дальнейшем соответствующего изменения форм государства. Постоянное и непременное их совершенствование является закономерностью объективного процесса развития советского общества.
Рассмотренные выше основные пути развития форм Советского социалистического государства являются вместе с тем и фактором укрепления нашего государства. В нашей литературе укрепление Советского государства обычно связывалось с необходимостью укрепления вооруженных сил, с развитием идейнэ- политической и организационной работы аппарата государства, с укреплением дисциплины, мобильности, оперативности аппарате! и т. д.34 В настоящее время, особенно после XX съезда КПСС, стала очевидной та истина, что сила Советского государства состоит не в развитии и укреплении его аппарата, а прежде всего в расширении связей его с массами народа. Прежние представления о том, что главное — в укреплении армии и советских карательных органов или вообще в укреплении и развитии механизма государства, были вызваны всей атмосферой «культа 34 См. «Теория государства и права». Госюриздат, 1949, стр. 346.
29


личности», которая, к сожалению, отрицательно сказалась на развитии творческой научной мысли в области теории социалистического государства.
В работе Н. Г. Александрова «Законность и правоотношения в советском обществе» указывается, что укрепление Советского государства затрагивает целый ряд направлений или путей: укрепление союза рабочего класса и колхозного крестьянства, дружбы народов СССР, усиление хозяйственной мощи СССР, повышение уровня коммунистической сознательности масс, улучшение работы государственного аппарата, подчинение внешней политики государства борьбе за мир во всем мире, укрепление социалистической законности.35 Эта точка зрения представляет собой, бесспорно, шаг вперед в понимании средств укрепления Советского государства. Но все же и здесь не указцвает- ся на самое главное, что в конечном счете является решающим для укрепления сил социалистического государства. Этим главным является расширение советского демократизма, осуществление таких мер, которые бы привели к максимальному развитию творческих способностей трудящихся в борьбе за коммунизм. Социалистическое государство черпает свою силу в сознательном участии масс в политическом руководстве обществом.36 В современных условиях Коммунистическая партия нашей страны способствует развитию Советского государства именно в этом направлении.
Первостепенное значение для укрепления Советского государства имеет руководящая роль партии в хозяйственном, оборонном и культурном строительстве нашего общества. Важнейшим условием этого является железное единство рядов партии, ее монолитность и сплоченность вокруг Центрального Комитета.
На протяжении всей истории Советского государства ленинский принцип борьбы за единство партии постоянно защищался от посягательств со стороны различного рода врагов партии: троцкистов, правых оппортунистов, буржуазных националистов и т. п. Успехи этой борьбы имеют неоценимое значение для колоссального роста могущества нашей Родины, которое признается теперь всем прогрессивным человечеством.
Важной вехой на пути постепенного перехода советского общества к коммунизму явился июньский (1957 г.) Пленум ЦК КПСС, разоблачивший антипартийную группу Маленкова, Кагановича, Молотова, которая выступила против решений XX съезда КПСС, против ленинских основ внутренней и внешней политики нашей партии на современном этапе. Вполне понятно, что партия и весь советский народ единодушно одобрили 35 Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе, стр. 22—28.
36 См. В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 224.
30


решения июньского Пленума ЦК КПСС, направленные против фракционности и групповщины, на обеспечение сплоченной работы всей партии по ускорению перехода советского общества к коммунизму.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ СОВЕТСКОГО ПРАВА
1
После построения социализма в СССР перед советской наукой права встала важнейшая проблема научного обобщения всего многообразия системы советского права, выявления и обоснования правовых принципов каждой отрасли права в отдельности и всего советского права в целом. Актуальность данной проблемы определяется тем, что без научного обобщения практики развития и строительства системы советского права нельзя понять ни одного института права, нельзя глубоко объяснить принципы построения самой системы.
С другой стороны, познание этих принципов необходимо для теоретической разработки новых конкретных вопросов советского права и совершенствования всего правового регулирования, необходимо тем самым для повышения роли советского права в строительстве коммунистического общества и укреплении социалистической законности.57
Проблема раскрытия принципов советского права не случайно привлекла особое внимание ученых-юристов в период, когда встали великие задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода к коммунистическому обществу. В 1938 г. появляются специальные работы о принципах системы уголовного права,38 о предмете и принципах социалистического гражданского права.39
В начале 1939 г. развернулась дискуссия, возобновившаяся в послевоенные годы, по вопросу о системе советского социал и* * б)
37 Практические потребности дальнейшей систематизации советских правовых норм сводятся, на наш взгляд, в основном к следующим задачам:
а) систематическому исследованию специфических закономерностей, определяющих содержание институтов и построение отраслей советского права;
б) совершенствованию законодательства и содействию кодификации советского права; в) совершенствованию форм и методов применения советского права; г) обеспечению стабильности закона и упрочению правопорядка и законности. Мотивированные соображения о связи проблемы научной разработки вопросов систематизации советского права с потребностями практики были высказаны в статье М. Аржанова «О принципах построения системы советского социалистического права» (см. «Советское государство и право», 1939, № 3).
88 См. Б. Маньковский. Принципы системы уголовного права. «Советское государство», 1938, № 6, стр. 34—68.
зэ См. Я. Миколенко. О предмете и принципах социалистического гражданского права. «Проблемы социалистического права», 1938, сб. № 5.
34


стического права.40 Проделанная в этом направлении работа оказала известное влияние на развитие советской юридической науки в целом и послужила ценным источником для дальнейшего, более углубленного исследования данной проблемы. Однако несмотря на большую актуальность эта проблема монографически не разработана. В общетеоретическом плане сама постановка рассматриваемых вопросов была сужена. Дискуссия ограничилась вопросом о принципе построения системы, точнее, о критерии разграничения отраслей советского права. Но в целом проблема имеет и другую, не менее важную сторону: необходимо исследовать и выяснить правовые принципы, определяющие содержание всей системы в целом и каждой из ее отраслей в отдельности.41 В нашу задачу, в рамках данной работы, входит определение основных принципов Советского права, закрепленных в Конституции СССР 1936 г., являющейся правовой основой всего текущего законодательства и социалистического правопорядка.
В советской юридической литературе чаще всего понятие принципа не раскрывается, а постулируется как нечто общепринятое, как данное в самом термине. С этим мы встречаемся и в учебной литературе.42 Исключением в этом отношении является учебник советского трудового права.43
Вместе с тем, по вопросу о понятии принципов права и их отношении к системе права в нашей литературе имеются различные точки зрения. Так, в ходе дискуссии 1952 г. о принципах советского уголовного процесса одни ученые утверждали, что принцип процесса — «это не идея, а выражение идеи, норма, содержащая наиболее общие положения». Другие, оспаривая такой взгляд, указывали, что под принципами советского 40 См. «Советское государство и право», №№ 3 и 4 за 1939 г., №№ 1, 3 и 4 за 1940 г., № 1 за 1953 г., № 2 за 1954 г. и др. См. также М. С. Строгович. Принципы системы советского социалистического права. Известия АН СССР, отдел экономики и права. 1946, №2, стр. 81—98.
41 Разработка системы принципов отраслей права начата была после Великой Отечественной войны. В науке советского уголовного процесса была
. проведена дискуссия по этому вопросу (см. «Социалистическая законность», 1952, № 6), но и до сего времени эта проблема еще ждет своего исследова ния. Следует также отметить неразработанность в юридической литературе понятия правового принципа, на чем мы остановимся специально.
42 См. С. А. Голунский и М. С. Строгович. Теория государства и права. Юриздат, М., 1940, стр. 290—293; Гражданское право (учебник). М., 1944, стр. 16—21; Теория государства и права (учебник). М., 1949, стр. 442—444; «Советское' государственное право». М., 1948, стр. 284—285. См. также: М. С. Строгович. Принципы системы советского социалистического права. Известия АН СССР, отд. экономики и права, 1946, стр. 81—98.
43 См. Н. Г. Александров. Советское трудовое право. Госюриздат,
М., 1954, стр. 43—44; см. также Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в Советском обществе. Госюриздат, М., 1955, стр. 37—39.
О понятии основных принципов социалистического права см. И. Е. Фа р- б е р. К вопросу об основных принципах социалистического права. Тезисы научной конференции. Саратовский юр. институт, 1955, стр. 25—27.
32


уголовного процесса следует понимать не нормы, а «идеи и взгляды рабочего класса и всего советского народа» по вопросу о деятельности суда, «идеи большевистской партии по вопросу о суде», имеющие принципиальное значение для раскрытия сущности советского уголовного процесса.44
Для иллюстрации расхождения взглядов по вопросу о соотношении системы права и принципов права можно указать на следующие высказывания в юридической литературе последнего времени. Л. И. Дембо определяет систему права как «совокупность принципов, заложенных в данной правовой системе, и обусловленную этими принципами систематику права».45 И. Л. Брауде считает, что система права основана на общих принципах^ но определять систему права как совокупность принципов является неправильным.46 Таким образом, по мысли И. Л. Брауде, принципы не входят не только в содержание системы права, но, по- видимому, и в содержание институтов и отраслей права.
С той или иной трактовкой данного вопроса связаны различные важные теоретические выводы как в области уяснения принципов построения системы права, так и в обосновании системы принципов отдельных его отраслей. Поэтому чтобы разобраться в этом сложном вопросе, необходимо прежде всего уяснить и обосновать понятие правового принципа.47
2
Принципы, научные законы и понятия составляют содержание науки. Научные принципы — это основоначала, т. е. руководящие положения науки. Марксизм рассматривает научный принцип как идейное начало, как руководящее положение, которое согласуется с объективной закономерностью движения. Энгельс писал: «Принципы правильны лишь постольку, поскольку они согласуются с природой и историей. Это — единственное материалистическое понимание дела.. .»48 Жизненная сила политики Коммунистической партии нашей страны в том и состоит, что она основана на принципах марксизма-ленинизма, являющихся подлинно научными, правильно отражающими объективные законы борьбы за коммунизм. Этим определяется твердость, 44 См. «Социалистическая законность», 1952, № 6, стр. 79—82; см. также Н. Н. Полянский. Вопросы теории Советского уголовного процесса. Изд. МГУ, 1956, стр. 83.
45 Л. И. Дембо. Земельные правоотношения в классово-антагонистическом обществе. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 7.
46 См. «Советское государство и право», 1955, 7, стр. 138.
47 Следует заметить, что и в советской философской литературе нет ни одной работы, специально посвященной изучению этой научной категории. Интересные мысли по вопросу о соотношении между такими понятиями, как закон науки, правило, принцип, теория, высказаны в книге В. П. Тугаринова (см. В. П. Тугаринов. Законы объективного мира, их познание и использование. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 132—136); см. его же, Соотношение категорий диалектического материализма. Изд. ЛГУ, 1956, стр. 133—134.
48 К. Маркс, Ф. Энгельс. Соч., т. XIV, стр. 36.
3 Зак. 1037
33


уверенность и победоносность, свойственные практической деятельности Коммунистической партии Советского Союза на всех этапах строительства коммунистического общества.
Следовательно, научные принципы в марксистском понимании имеют объективное содержание: они находятся в соответствии с закономерной тенденцией развития явлений, общественных отношений.
Принцип — идеологическая категория. Люди создают принципы соответственно своим общественным отношениям, указывает Маркс.49 Научный принцип теоретически обосновывает и отражает закономерности в самом объекте движения, в самых общественных отношениях. Так, например, принцип партийности науки означает, что борьба идеологических, философских направлений есть в своей основе закономерное проявление борьбы классов.50 Марксизм-ленинизм разоблачает буржуазный принцип мнимой беспартийности науки, защищает и строго проводит принцип пролетарской, коммунистической партийности науки. Партийность есть идея социалистическая, писал В. И. Ленин.51
Материальной основой научного принципа являются экономические, производственные общественные отношения, определяющие, в конечном счете, идейное содержание принципа. Научный принцип, в марксистском понимании, объективен по содержанию, ибо отражает в своих положениях существенные свойства явлений и общественных отношений в их закономерном развитии.
Ложный, идеалистический принцип субъективен по содержанию. Так, например, Прудон, «.. .исходя из иллюзорного принципа справедливости, предъявляет современному обществу требование преобразоваться не по законам своего собственного экономического развития, а по предписаниям справедливости», — писал Энгельс.52
Как правило, принцип выражает сознательное стремление людей направить свои действия, поведение в соответствии с правильно понятой объективно-закономерной тенденцией общественного развития. «Мы стоим, — писал В. И. Ленин, — за демократический централизм. И надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны, — от анархизма... централизм, понятый в действительно демократическом смысле, предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели».53
49 См. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., изд. II, т. 4, стр. 133.
50 См. В. И. Ленин. Соч., т. 14, стр. 343.
51 В. И. Ленин. Соч., т. 10, стр. 61.
.52 К. М а р к с и Ф. Энгельс. Избр. произв. в двух томах, т. I, стр. 573.
53 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 180—181.
34


Из (приведенного марксистского понимания научного принципа можно установить следующие существенные признаки для определения этого понятия:
1. Научный принцип есть основополагающая идея, руководящее положение, применимое в определенной сфере общественной жизни.
2. Научный принцип объективен по содержанию, ибо он правильно отражает существенные свойства общественных явлений и общественные отношения в их закономерном развитии, он согласуется с объективной закономерностью движения.
3. Научный принцип сознательно направляет поведение людей в соответствии с объективно-необходимой тенденцией исторического развития.
Сведя эти признаки воедино, можно кратко так определить научный принцип: это руководящая идея, правильно отражающая существенные свойства общественных явлений и общественные отношения, направляющая поведение людей в соответствии с объективной закономерностью исторического развития.
Форма выражения принципа определяется его конкретным содержанием и находится в зависимости также от большей или меньшей широты его содержания. Так, например, научные принципы социализма и коммунизма выражены в трудах классиков марксизма-ленинизма, в программе Коммунистической партии Советского Союза, в решениях съездов, конференций партии и пленумов ЦК КПСС, причем более широкий, т. е. более общий по своему содержанию, принцип служит идейной основой ряда принципов, в которых он конкретизируется и выражается в особой форме. Поэтому следует классифицировать принципы по содержанию и по форме выражения. Так, например, по содержанию можно говорить о принципах социалистической экономики, внутренней и внешней политики Советского государства, о принципах построения (формах) социалистического государства, построения социалистической системы права, коммунистического воспитания, о принципах организации социалистического хозяйства и т. д.
Правовой принцип и экономическая категория нередко не различаются в нашей литературе, особенно в юридической.54 Та54 Так, например, в учебнике по советскому гражданскому праву к принципам этой отрасли права отнесены: социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, социалистическое планирование и т. д. (см. Советское гражданское право, т. 1, Госюриздат, М., 1950, стр. 7); на наш взгляд, экономические категории не следует отождествлять с принципами, в которых в определенной форме конкретизируются эти категории. Кроме того, все отрасли советского права основаны на социалистической собственности и социалистической системе хозяйства. Следовательно, задача данной отраслевой науки выделить принципы, относящиеся к ее специфическому содержанию. Как заметил А. И. Денисов, все многообразие принципов советского права можно классифицировать: 1) на принципы, относящиеся по всем отраслям права; 2) принципы, имеющие силу в двух и более отраслях права; 3) принципы, характерные только для данной отрасли права (см. А. И. Денисов. Теория государства и права. Юриздат, 1948, стр. 376—377).
3»
35


кое смешение проистекает из того, что не учитывается специфика, конкретное содержание и форма выражения принципа. Так, например, экономический принцип социализма «от каждого по его способностям, каждому по его труду» был сформулирован классиками марксизма егце задолго до того, как стало возможным реальное его осуществление. Он выступал тогда как научный принцип борьбы за социалистическое равенство. Но этот же принцип, закрепленный в советском праве, не только принял правовую форму выражения, но и конкретизируется в своем содержании в таких конституционных принципах, как право на труд и всеобщая обязанность трудиться (по способностям каждого) по принципу: «кто не работает, тот не ест»; право на оплату по количеству и качеству труда; право на материальное обеспечение в случаях временной или постоянной утраты трудоспособности; равная оплата за равный труд и недопустимость дифференциации оплаты труда в зависимости от пола, возраста, национальности и т. п. Эти принципы представляют собой конкретизацию социально-экономического принципа социализма: «от каждого по его способностям, каждому по его труду». Точно так же принцип пролетарского интернационализма нашел свою конкретизацию в ряде ведущих принципов советского социалистического права.
Конкретизация более общего принципа означает появление на его основе особых принципов. Следовательно, задача соответствующей науки состоит в том, чтобы не ограничиться наиболее общим принципом, выражающимся в различных отраслях^ науки, а исследовать и определить эти особые принципы. В * этом смысле принцип права, или «правовой принцип», есть конкретизация экономических, политических, моральных руководящих начал в юридической форме. Принцип советского права есть конкретизация руководящих начал социалистического строя, закрепленных в действующем праве.
Так, одним из коренных демократических принципов организации и деятельности Советского государства бесспорно является принцип социалистической законности. В этом принципе выражается государственное руководство рабочего класса обществом в четко установленной юридической форме, т. е. при помощи социалистических законов и основанных на законе других правовых актов. Своей непосредственной основой принцип социалистической законности имеет руководящие начала социалистического демократизма советского общественного и государственного строя. Эти исходные, более общие начала конкретизируются в праве, в принципе социалистической законности. Содержание общего принципа социалистической законности заключается в следующих правовых положениях: в безусловном верховенстве закона в отношении других правовых актов, в обеспечении единообразного понимания и правильного применения закона и основанных на нем подзаконных актов на всей территории стра- 36


мы, а также в их строгом соблюдении всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами.
Будучи подлинно демократическим общим принципом организации и деятельности Советского государства, принцип социалистической законности получает свое правовое выражение и конкретизацию в ряде принципиальных правовых положений, закрепляемых в соответствующих правовых институтах и отраслях права, например, в институте прокурорского надзора за единообразным пониманием, правильным применением и исполнением закона и подзаконных актов на всей территории СССР. По отношению к о£щим руководящим началам правовые принципы выступают в качестве особых принципов, в качестве одной из конкретных форм их выражения и реализации. Из этого следует, во- первых, недопустимость смешения общих руководящих начал и правовых принципов, во-вторых, необходимость исследования правовых принципов, характеризующих специфику содержания каждой системы права и, в-третьих, недопустимость выведения и объяснения правовых принципов непосредственно из норм права.
3
С именем В. И. Ленина связано создание основных начал советского права. Ленин являлся инициатором и автором основополагающих правовых актов советской власти. В этих актах были закреплены ведущие принципы советского права, показывающие, что социалистическое право с самого начала является новым высшим историческим типом права, коренным образом отличным от всех предшествующих типов права.
Советское право является социалистическим с момента своего возникновения, во-первых, по своему классовому содержанию, как выражение государственной воли рабочего класса и всех трудящихся, сознательно осуществляющих под руководством Коммунистической партии строительство социалистического общества; во-вторых, по своей творческой служебной роли, способствуя созданию, закреплению, защите и развитию социалистических производственных отношений. Социалистическая сущность советского права проявляется также в его принципах подлинного демократизма, гуманизма и пролетарского интернационализма.
Ленинские принципы социалистического права, выраженные и закрепленные в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г., нашли свое дальнейшее развитие и конкретизацию в Конституции победившего социализма 1936 г. В ней сформулированы ведущие правовые принципы полностью сложившейся системы социалистического права.
1. В Конституции СССР четко закреплен ведущий правовой принцип подлинно народного суверенитета советской государственной власти. Он выражен прежде всего в институтах госу-
37


дарственного права, закрепляющих общественное и государственное устройство нашей страны (ст.ст. 1—4, 11, 13—21
Конституции СССР). Он выражен, далее, в конституционных институтах, обеспечивающих социалистический демократизм в организации и проявлении государственной воли советского народа в лице его высших и местных государственных органов. Этот же принцип закреплен в советской избирательной системе (гл. ХГ Конституции СССР) и системе советского правосудия (гл. IX Конституции СССР).55
2. Вторым ведущим правовым принципом является закрепление и гарантирование неприкосновенности социалистической собственности на орудия и средства производства и социалистической системы хозяйства (ст.ст. 4—8, 11—12, 131 Конституции СССР). Этот принцип конкретизируется в институтах государственного, трудового и других отраслей советского права.
3. Яркое выражение в Конституции СССР находит принцип социалистического демократизма в организации и деятельности органов советского государственного аппарата. Этот принцип сводится к следующим важнейшим конституционным положениям:
а) обеспечение непосредственного участия масс в деятельности всех органов Советского государства;
б) обеспечение руководящей роли Коммунистической партии Советского Союза в организации и направлении деятельности всех государственных органов;
в) обеспечение этой деятельности на основе начал демократического централизма;
г) обеспечение во всей деятельности органов Советского государства, должностных лиц, общественных организаций и граждан требований социалистической законности.56
4. В качестве одного из ведущих правовых принципов Конституция СССР называет реальное равноправие наций и национальностей СССР. Выражая социалистический интернационализм советского строя, этот принцип непосредственно проявляется в интернационализме государственного устройства СССР и реализуется во всех сферах государственной и 'общественной жизни СССР.57
5. Ведущим правовым принципом является также принцип закрепления и реальной гарантии действительного и полного равноправия и свобод советских граждан, обеспечения и охраны прав граждан в неразрывной связи с их обязанностями (ст.ст. 7— 12, 109—111 и главы X,. XI Конституции).
55 См. ст.ст. 30, 32, 33—40, 48—56, 66—68, 94—101 и 146 Конституции СССР.
56. См. Конституцию СССР, ст.ст. 64—76, 97—98, 113—117, 126; см. также Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик («Ведомости Верховного Совета СССР», 1938, № 11) и Положение о выборах народных судов РСФСР («Ведомости Верховного Совета СССР», 1951, № 44).
67 См. Конституцию СССР, ст.ст. 13—29 в. 33, 35; 37—48; главы IV, VI, VIII, ст. 123, 125.
38


6. Интернационализм и гуманизм советского права выражены в его ведущем принципе осуществления мирного сотрудничества между народами. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции СССР, в частности, в статье, признающей справедливой войну лишь «в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии»-58
Закрепленные в Конституции СССР и Конституциях союзных и автономных республик ведущие правовые принципы являются незыблемой основой социалистического правопорядка. Правопорядок определяется в конечном счете экономическим строем, свойственным данному обществу. Но правопорядок не образуется автоматически. Он создается, формируется по воле людей, в результате законодательной деятельности, применения норм права и осуществления законных прав и обязанностей органов государства, должностных лиц, общественных организаций и граждан. Система законодательства и претворения в жизнь норм права в социалистическом обществе принципиально отличается от таковой в условиях эксплуататорского общества. В советском правопорядке воплощаются ведущие правовые принципы, выражающие социалистические начала действительного демократизма, гуманизма и пролетарского интернационализма и обеспечиваемые природой общественного и государственного строя и социалистическим характером правового регулирования общественных отношений.
Социалистические правовые принципы непосредственно определяют специфику советского правопорядка. Но сами по себе правовые принципы не составляют еще содержания правопорядка. Они переходят, становятся содержанием советского правопорядка в результате реализации соответствующих этим принципам институтов и норм права, в результате осуществления законных прав и обязанностей всех участников социалистического правопорядка. Важнейшим средством обеспечения советского правопорядка является неуклонное проведение в жизнь принципа социалистической законности.
Исходя из сказанного, советский социалистический правопорядок можно определить следующим образом: это существующий на основе конституционных принципов советского права порядок общественных отношений, обеспечиваемый неуклонным проведением в жизнь социалистической законности.59
58 См. п. «н» ст. 49. Kohcthtvixhh СССР; см. подробно С. Л. Ронин. Принцип пролетарского интернационализма в советском социалистическом праве. Изд. АН СССР, М., 1956, стр. 256—258.
59 В нашей юридической литературе понятие социалистического правопорядка определяется как порядок или как система общественных отношений, складывающихся в результате проведения в жизнь социалистической законности. Так, И. Г. Александров пишет: «Социалистический правопорядок представляет собой такой порядок в волевых общественных отношениях. 39


Коммунистическая партия и Советское правительство неустанно добиваются совершенствования и укрепления социалистического правопорядка. На основе исторических решений XX съезда КПСС осуществлен ряд мер по укреплению социалистической законности и упрочению советского правопорядка в нашей стране.
4
Ленинские принципы социалистического права пронизывают всю систему Советского права, все его отрасли. Единство системы объективно, оно обусловлено единством социально-классового содержания норм и институтов права данной системы, оно основано на единых правовых принципах, определяемых социалистической природой регулируемых общественных отношений.
Вместе с тем, система социалистического права делится на различные отрасли. В дифференциации правовой системы проявляется сущность данного типа права и объективные потребности регулирования общественных отношений на определенном этапе исторического развития общества. В социалистической системе права сложились, например, такие отрасли, как колхозное, трудовое право, которые органически вообще не свойственны системе эксплуататорского права.
Поэтому построение системы советского права вовсе не означает искусственное, произвольное размещение материала по отдельным группам, отраслям права. Речь идет не о построении той или иной схемы, как правильно заметил М. С. Строгович, а об уяснении тех существенных свойств, которые присущи каждой отрасли права и характеризуют эту отрасль.60
Однако дифференциация норм данной системы, их группирование по отдельным отраслям не представляет собой нечто неизменное и складывающееся автоматически, само собой, независимо от субъективного фактора. Это есть процесс, определяемый потребностями правового регулирования общественных отношений.
В нашей юридической литературе до сих пор еще продолжается теоретический спор: достаточно ли положить в основу дифференциации отраслей системы советского права один критерий — предмет правового регулирования, или два критерия — предмет и метод в их единстве.
История развития системы советского права показывает, что разграничение отраслей права не может быть основано только который устанавливается посредством осуществления социалистической законности («Советское государство и право», 1955, № 5, стр. 10). См. также «Теория государства и права», 1955, стр. 301.
60 См. М. С. Строгович. Уголовно-процессуальное право в системе советского права. «Советское государство и право», 1957, № 4, стр. 152.
40


на характере, на природе самих общественных отношений. Так, например, на основе трудовой деятельности советских граждан возникают многообразные правовые отношения: гражданско- правовые, административно-правовые, колхозно-правовые. С другой стороны, само по себе наличие определенного вида общественных отношений (например, земельных отношений или отношений по труду в буржуазном обществе) еще недостаточно для образования соответствующих отраслей права, ибо правовое регулирование этих отношений ничем принципиально, по существу и по форме, не отличается от гражданско-правового регулирования других товарных отношений, основанных на капиталистической частной собственности.
Характер правового регулирования, дифференциация норм права, их группирование в соответствующие институты права зависят от объективных закономерностей и от объективного содержания регулируемых общественных отношений. Однако из этого вовсе не вытекает фатальная необходимость образования, выделения той или иной отрасли права. Объективное содержание регулируемых общественных отношений не является единственным фактором, определяющим характер и форму правового регулирования.
Для систематизации и кодификации советского права особенно важно правильно уяснить значение правовых принципов, определяющих непосредственно дифференциацию данной системы права. Правовые принципы выражают осознанный интерес государства и целенаправленность его деятельности на закрепление и охрану определенного круга общественных отношений,, на развитие этих отношений в заранее определенном направлении. Они служат созданию единства этого развития, оказывают огромное влияние на форму правового регулирования, определяя непосредственно дифференциацию и группирование норм по институтам и соответствующим отраслям права.61
Правовые принципы — это принципы регулирования, они вы* ступают в процессе формирования отраслей права в качестве субъективного фактора и подчинены в конечном счете объективным законам. Особую силу, качественно новую творческую роль в формировании отраслей права и сознательном построении системы права приобретают правовые принципы в социалистиче61 Принципы регулирования, — пишет Д. М. Генкин, — не произвольны, а сами обусловлены в конечном счете производственными отношениями («Советское государство и право», 1956, № 6, стр. 83). Это бесспорно. Но из этого вовсе не следует тот вывод, который сделан Д. М. Генкиным, будто принципы не могут явиться критерием для построения системы советского права (см. там же, стр. 83). Во-первых, научные правовые принципы, как мы показали выше, по содержанию объективны. Во-вторых, вся советская надстройка определяется в конечном счете экономикой, что не исключает, однако, первенства политики, перед экономикой, в марксистском понимании, и, в частности, творческой роли правовых принципов в сознательном построении и систематизации советского права.
41


ском государстве. Это объясняется жизненной силой и творческим характером политики Коммунистической партии и социалистического государства, сознательным осуществлением требований познанных и правильно используемых объективных законов социализма.62
Игнорировать роль и значение правовых принципов, т. е. субъективного фактора в деле дифференциации системы права по отраслям, ограничиваться при этом таким критерием, как предмет регулирования, полностью независимым от воли людей, — значит неизбежно прийти к схеме, непригодной для теоретического объяснения построения системы советского права, а главное, не позволяющей практически провести необходимое четкое разграничение отраслей права.63
Известно, например, что в различные периоды развития Советского государства круг общественных отношений, регулируемых той или иной отраслью права, изменяется в зависимости от политики регулирования этих отношений. Это отчетливо заметно в области регулирования советского хозяйства. Перевод государственных предприятий на хозрасчет с переходом к новой экономической политике означал изменение самого правового принципа регулирования отношений по распределению продукции предприятий и т. д. Изменение правового принципа регулирования определило непосредственно и иную форму правового регулирования этих отношений.
Если ранее эти отношения регулировались в административно-правовой форме, то при хозрасчете те же отношения регулируются в форме гражданско-правовых отношений. Придавая огромное значение вопросам укрепления принципа хозрасчета 62 См. подробнее Б. В. Шейн длин. О характере служебной роли советского социалистического права. Ученые записки ЛГУ, № 201, серия юрид. наук, вып. VII, 1955, стр. 46—49.
63 Следует согласиться с С. Н. Братусем, что при разграничении отдель¬
ных отраслей права нельзя игнорировать самого метода правового регулирования, что различия в методах регулирования отражают различия в реальных общественных отношениях (См. С. Н. Братусь. О предмете советского гражданского права. «Советское государство и право», 1940, №1, стр. 37—38). В тезисах о системе советского социалистического права (1941 г.) при подведении итогов первой дискуссии, указывалось, правда, в неясной еще формулировке, на известное значение также и метода регулирования «при установлении различий в пределах одной и той же группы общественных отношений» (см. «Система советского социалистического права. Тезисы’. Институт права- АН СССР, М., 1951, стр. 6). В последнее время в нашей юридической литературе появились высказывания о зависимости дифференциации системы ’права от политики господствующего класса, пт заинтересованности правящего класса в развитии определенных общественных отношений, в придании этому развитию соответствующего направления (см. Л. И. Д е м б о. Колхозное правоотношение и система советского права. «Советское государство и право», 1950, №7, стр. 46; его же, Земельные правоотношения в классово-антагонистическом обществе. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 8; А. Е. Па шер ст ник. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о тоуде. Изд. АН СССР, М., 1955, стр.
44—45).
42


во всех сферах народного хозяйства, XX съезд КПСС указал на необходимость перевести на хозрасчет МТС, которые до последнего времени состояли на госбюджете. Реализация этих решений внесет существенное изменение правовой формы регулирования отношений МТС.64 Исключительно важные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели» и «О ежемесячном авансировании колхозников и дополнительной оплате труда в колхозах»65 внесли ряд новых принципиальных положений, определяющих правовую форму регулирования деятельности колхозов. Они существенно изменили систему правового регулирования деятельности колхозов.66
Изучение, исследование правовых принципов каждой отрасли права на том или ином этапе развития Советского государства дает ключ к правильному обоснованию форм правового регулирования, свойственных данной отрасли поава, и отграничению ее от других отраслей. Сама форма правового регулирования не может быть правильно понята и обоснована в отрыве от содержания правового принципа, определяющего данную форму. Так, например, такая форма регулирования имущественных отношений, как равноправие сторон гражданского правоотношения, характерна и для буржуазного права. Однако в СССР данная форма регулирования гражданско-правовых отношений связана с качественно иной основой — с социалистическими общественными отношениями. Следовательно, и форма здесь качественно иная.67 В социалистическом гражданском правоотношений равноправие сторон есть одна из необходимых форм правового регулирования, определяемая принципами советского права, — например, принципом сочетания личных и общественных интересов участников имущественных правоотношений, принципом реального равенства сторон и т. д. Поэтому признание в условиях социализма равноправия сторон в качестве критерия разграничения гражданского права от административного не может быть объективно истолковано как признание деления советского права на публичное и частное, что справедливо было отмечено в нашей литературе.68
Говоря о методе (форме) правового регулирования, имеют в виду, как правило, только два метода: гражданско-правовой и административно-правовой. Такой взгляд объясняется, по-види- мому, недоработанностью вопроса о формах правового регулиро64 См. И. Ф. Покровский. МТС —опорный пункт государственного руководства колхозами. Автореферат диссертации. Л., 1956.
65 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 10 марта 1956 г.
66 См. XX съезд КПСС и задачи Советской правовой науки. «Советское государство и право», 1956, № 2, стр. 10.
67 См. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. XV, стр. 274.
68 См. Д. М. Генкин. Предмет советского гражданского права. «Советское государство и право». 1955, № 1, стр. 108—109.


вания и их связи с принципами права, действующими в той или другой отрасли права и в данной системе в целом. В действительности формы правового регулирования многообразны и не могут быть сводимы к двум методам: административно-правовому и гражданско-правовому.
Под формой правового регулирования мы имеем в виду специфический метод, при помощи которого государство воздействует на поведение людей в целях обеспечения угодных ему общественных отношений и порядков, предусмотренных определенной совокупностью норм права. Эта форма, или метод регулирования, может выражаться в виде императивного предписания о надлежащей объективизации отношений, а также в самой мере воздействия, указанной в санкциях нормативных актов.
Несомненно, метод регулирования в конечном счете объективно детерминирован характером, содержанием регулируемых данными нормами общественных отношений. Однако из этого не следует, что выбор того или иного метода правового регулирования фатально предопределен, что законодателю не остается никакой свободы при определении содержания нормы и выборе меры воздействия на поведение людей.
Известно, например, что имущественные отношения при социализме, как правильно отметили М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, позволяют строить их правовое регулирование как на эквивалентных, так и на безэквивалентных основаниях, как на началах равенства субъектов правоотношений, так и на началах власти и подчинения.69 Другой вопрос, насколько избранная законодателем форма воздействия окажется при данных исторических условиях эффективной.
Задача каждой отраслевой юридической науки как раз и состоит в том, чтобы выявить и определить круг правовых принципов и определяемых ими специфических форм регулирования, характеризующих данную отрасль права в ее развитии.
Потребности дальнейшего развития и кодификации советского права выдвигают на первый план вопросы систематики, т. е. классификации, правовых принципов. Необходимо также раскрыть их объективное содержание и конкретные формы проявления в каждой отрасли права.
В ходе исследования и классификации правовых принципов представляется, на наш взгляд, необходимым добиться исчерпывающего перечня тех правовых принципов, которые должны быть сформулированы и включены в Основные начала и соответственно в общую часть Кодекса данной отрасли права. Этим обеспечивается принципиальное единство законности и стабильность всего кодифицированного права на всей территории СССР.
69 См. М. Д. Шаргородский, О.' С. Иоффе. О системе советского нрава. «Советское государство и право», 1957, № 6, стр. 105.
44


КОДИФИКАЦИЯ СОВЕТСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАДАЧИ ДАЛЬНЕЙШЕГО УКРЕПЛЕНИЯ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ЗАКОННОСТИ
XX съезд Коммунистической партии Советского Союза в качестве одной из основных задач советского строительства выдвинул задачу быстрейшего упорядочения и совершенствования действующего законодательства страны путем его кодификации. Выполнение указаний XX съезда КПСС >по данному вопросу есть важнейшее государственное дело, которое сыграет огромную роль в дальнейшем укреплении социалистической законности в Советском Союзе.
Советское законодательство развивается на основе глубокого научного познания и правильного использования объективных закономерностей, на основе и в соответствии с политикой Коммунистической партии Советского Союза. Отражая жизненные интересы трудящихся масс страны победившего социализма, советское законодательство полностью отвечает принципам подлинного демократизма, пронизано идеями гуманизма, советского патриотизма и пролетарского интернационализма. Именно эти обстоятельства делают советское законодательство исключительно ясным, четким и понятным для широких слоев населения, обусловливают добровольность в соблюдении и активность в исполнении его предписаний преобладающим большинством советского народа, непосредственно определяют его мощную преобразовательную силу, его прогрессивную роль в строительстве коммунизма.
Закономерное развитие объективной реальности, углубление и расширение действия объективных законов социализма, равно как и творческий, созидательный труд миллионов советских людей в процессе строительства коммунистического общества, выявляют новые, ранее не известные возможности наиболее целесообразного использования объективных закономерностей в интересах общества, обнаруживают все новые и новые, более совершенные пути, формы и методы подъема всех отраслей народного хозяйства СССР. Это в свою очередь обусловливает непрерывное изменение и дополнение советского законодательства, делает необходимым совершенствование и обновление действующих законов и иных правовых актов, выдвигает задачу приспособления правовых норм к нуждам и потребностям поступательного движения советской общественной жизни.
Коммунистическая партия Советского Союза на всех этапах социалистического и коммунистического строительства обращала серьезное внимание на то, чтобы советское законодательство отвечало политическим и экономическим задачам Советского государства, постоянно совершенствовалось и было мощным средством реализации этих задач. Известно, что при жизни 45


В. И. Ленина многие законопроекты составлялись им лично или жод его непосредственным руководством.70 Вместе с тем В. И. Ленин придавал большое значение кодификации советского законодательства. Так, в первые же месяцы существования Советского государства В. И. Ленин обратился к членам коллегии Наркомюста с просьбой посетить его для беседы о том,
«1) что именно сделано для издания Собр[ания] Узаконений] и Распоряжений],
2) — для кодификации».71
В письме на имя Наркома юстиции Д. И. Курского от 15 февраля 1922 г. В. И. Ленин писал: «Если наши законы „противоречивы” (в чем нет сомнения), то для чего же НКЮст и отдел законодательных предположений?
Что делается для кодификации? — для устранения противоречий?»72
Несколько позже в письме «Заму Курского» от 25 сентября 1922 г. В. И. Ленин вновь спрашивает: «Что у Вас делается для выпуска Свода законов Советской власти? Спит отдел кодификации или готовит нечто к 5-летнему юбилею?
Надо разбудить его.. .»73
В первые же годы после Великой Октябрьской социалистической революции была развернута широкая кодификационная деятельность, которая завершилась изданием ряда кодексов. Уже в 1918 г. были изданы Конституция РСФСР, Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, Кодекс законов о труде. Особый размах получила работа по кодификации советского законодательства с переходом к нэпу.74
К сожалению, в позднейший период, как отмечал А. И. Микоян на XX съезде партии, вопросам систематизации и кодификации советского законодательства уделялось явно недостаточное внимание. На самом деле, многочисленные проекты кодексов и «основных начал» по различным отраслям советского права были составлены, но имели существенные недостатки и не получили своего завершения.
Следует отметить, что существовавшая ранее излишняя централизация и медлительность в деле органиации кодификационных работ привели к замораживанию даже более или менее 70 См. подробно об этом: А. А. Ушаков. В. И. Ленин и кодификация советского права. «Советское государство и право», 1956, № 5, стр. 3—9.
71 Ленинский сборник XXI, стр. 222.
72 Ленинский сборник XXXV, стр. 325.
73 Ленинский сборник XXXV, стр. 352.
74 См. подробно об этом: Д. Карев. О кодификации и систематизации законодательства СССР и союзных республик. «Социалистическая законность», 1956, стр. 1—7; О. И. Чистяков. Организация кодификационных работ в первые годы Советской власти. «Советское государство и право», 1956. № 5, стр. 10—22.
46


удачных разделов проектов законов.75 В результате этих и некоторых других причин законодательная деятельность Советского государства последующего периода в известной мере утратила ту быстроту и оперативность, о которой говорил В. И. Ленин 31 октября 1922 г. в речи на четвертой сессии ВЦИК девятого созыва.76 Это обстоятельство в свою очередь* осложняло в отдельных случаях борьбу за строгое соблюдение требований социалистической законности.
XX съезд КПСС с особой силой подчеркнул необходимость борьбы за дальнейшее укрепление социалистической законности. В Отчетном докладе на XX съезде партии Н. С. Хрущев отметил, какое огромное внимание Центральный Комитет партии уделял и уделяет укреплению социалистической законности и охране прав и законных интересов советских граждан. ЦК КПСС разоблачил подлую, презренную банду Берия, которая пыталась вывести органы государственной безопасности из-под контроля партии и советской власти, поставить их над партией и правительством, создать в этих органах обстановку грубого произвола и беззакония. Центральный Комитет партии, вскрыв недопустимые нарушения и извращения принципов социалистической законности, провел в жизнь ряд крупных мероприятий по укреплению социалистической законности и правопорядка в стране, по коренному улучшению деятельности органов государственной безопасности, суда и прокуратуры.
В Резолюции XX съезда КПСС по отчетному докладу Центрального Комитета КПСС сказано: «Съезд полностью одобряет осуществленные ЦК КПСС меры по укреплению советской законности, по строгому соблюдению прав граждан, гарантированных Советской Конституцией, и обязывает все партийные и советские органы бдительно стоять на страже законности, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония, произвола, нарушения социалистического правопорядка».
Необходимым условием строгого проведения в жизнь требований социалистической законности и дальнейшего упрочения правового порядка в стране является наличие стройной системы действующего законодательства, отражающего условия жизни общества и отвечающего потребностям его прогрессивного развития.77
75 См. Б. Б. Черепахин, Д. А. Керимов. Значение кодификации советского законодательства для укрепления социалистической законности «Вопросы кодификации советского права», вып. 1. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 5.
76 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 356.
77 Коммунистическая партия Советского Союза в своих решениях неоднократно указывала, что одним из важных средств укрепления социалистической законности является постоянное совершенствование и кодификация советского законодательства. Так, например, подчеркнув, что вопрос о революционной законности вовсе не случайно выдвинут жизнью, ибо революционная законность вызывается хозяйственной необходимостью, ноябрьский (1928 г.) Пленум ЦК ВКП(б) в резолюции о контрольных цифрах народ47


В целях реализации указаний XX съезда КПСС по вопросам совершенствования действующего законодательства Советское государство осуществило ряд мероприятий по организации кодификационных работ. Так, постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 3 июня 1956 г. при Советском Правительстве была образована Юридическая комиссия, одной из основных задач которой является кодификация действующего законодательства,78 шестая сессия Верховного Совета СССР четвертого созыва 11 февраля 1957 г. приняла закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов»,79 в комиссиях законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР 15 февраля 1957 г. был обсужден вопрос об организации подготовки проектов Основ законодательства о судоустройстве, Основ законодательства о судопроизводстве, а также Основ гражданского законодательства и Основ уголовного законодательства.80
В настоящее время соответствующие государственные органы приступили к кодификационной работе.
Огромная забота Коммунистической партии и Советского государства о совершенствовании и кодификации действующего законодательства диктуется тем, что только в условиях упорядоченного, систематизированного и согласованного в своих частях законодательства возможно наиболее успешно вести борьбу за социалистическую законность, обеспечить последовательный правопорядок, надежно охранять права и законные интересы советских граждан.
Действующее законодательство является основой законности. Сущность советской социалистической законности, как известно, сводится к требованию соблюдения и исполнения советских законов и подзаконных актов всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Ясно, что без законов и изданных на их основе и во исполнение их других правовых актов невозможно бороться за укрепление законности. Очевидным является также и то, что борьба за укрепление социалистической законности будет тем успешнее, чем совершеннее будет советское законодательство, чем быстрее и лучше оно будет кодифицировано.
ного хозяйства на 1928/29 год прямо указывал, что без революционной законности, без упорядочения и строгого проведения заранее известных населению норм не может быть уверенности в ведении хозяйства, хозяйственного расчета, индивидуального плана, не может быть роста производительных сил страны (см. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, ч. II. Госполитиздат, 1953, стр. 413—414).
78 См. «Известия», 3 июня 1956 г.
79 См. «Известия»^ 12 февраля 1957 г.
80 См. «Известия», 16 февраля 1957 г.
48


Советское государство уделяет серьезное внимание совершенству своего законодательства, стремится к своевременному приведению действующих правовых предписаний в соответствие с потребностями социалистического строительства. Ярким свидетельством этого являются, например, постановления Советского правительства по различным вопросам развития народного хозяйства, принятые во исполнение решений сентябрьского (1953 г.) и последующих Пленумов Центрального Комитета КПСС, а также законы, указы и постановления, изданные за последнее время и направленные на реализацию указаний XX съезда КПСС. Об этом же свидетельствует недавно принятый седьмой сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва закон, посвященный вопросам дальнейшего совершенствования организации управления промышленностью и строительством.
Вместе с тем обширное и многогранное советское законодательство, состоящее из актов, принятых различными государственными органами и в различные исторические периоды, в некоторых своих частях значительно устарело и далеко не полно ртвечает современным потребностям социалистического общества. Достаточно напомнить, что ныне действующие, например, гражданские кодексы, кодексы законов о труде и другие важнейшие законодательные акты союзных республик были приняты еще в 20-х годах и отражают состояние экономики и соотношение классовых сил того периода. Само собой разумеется, что эти акты не учитывают коренных социально-экономических и политических преобразований, происшедших в стране в связи с окончательной ликвидацией эксплуататорских классов и упрочением морально-политического единства советского общества. Поэтому они не могут в должной мере содействовать выполнению новых грандиозных задач, поставленных перед советским народом Коммунистической партией в области экономического, политического и культурного строительства. Отсюда вытекает актуальность проведения новой кодификации советского законодательства. Основными причинами, вызывающими необходимость проведения в настоящее время широких кодификационных работ, являются, таким образом, те коренные социально-экономические и политические изменения, которые произошли в советском обществе и которые не могли быть в полной мере учтены в порядке текущего законодательства.81
Конечно, с момента принятия вышеуказанных и других правовых актов советское законодательство не стояло на одном месте; оно изменялось и пополнялось новыми положениями в соответствии с требованиями жизни. Однако эти изменения и дополнения касались хотя и важных, но отдельных вопросов правового регулирования и не в состоянии были устранить со време81 См. В. М. Чхиквадзе. Некоторые вопросы советского уголовного права в связи с разработкой проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 60.
4 Зак. 1037
49


нем образовавшиеся недостатки действующего законодательства в целом. Законодательная и особенно кодификационная деятельность советских государственных органов не всегда успевала своевременно осуществлять правовое регулирование общественных отношений, его изменение, дополнение и обновление в соответствии с запросами жизни. Вследствие этого действующее законодательство содержит немало норм, формально не отмененных, но уже потерявших свое значение и фактически не действующих; в отдельных случаях в действующем законодательстве встречаются серьезные пробелы и противоречивые, не согласованные друг с другом положения; в некоторых правовых актах имеются излишние повторения, недостаточно ясные, неточные формулировки, термины и т. д., затрудняющие их правильное понимание и применение. Все это в свою очередь осложняет не только знание широкими трудящимися массами советского законодательства, не только приводит к необходимости последующих, нередко многочисленных, разъяснений и толкований текста этих актов, иногда искажающих их первоначальный смысл, но и правильное, точное, единообразное и быстрое проведение в жизнь его велений. Между тем интересы социалистической законности настоятельно’ требуют, чтобы каждый закон, каждая правовая норма применялась и исполнялась в строгом соответствии с тем содержанием, какое вложено в них советским законодателем, а для этого прежде всего необходимо, чтобы как те, кто призван применять советский закон, так и те, кто вообще с этим законом сталкивается, могли правильно понять и использовать соответствующие законодательные акты.
Отмеченные недостатки действующего законодательства должны быть устранены в процессе его кодификации. Однако работа по кодификации законодательства должна проводиться не только над теми актами, которые уже изданы, но также и при подготовке проектов новых актов, чтобы предотвратить в дальнейшем ту неупорядоченность, которая создалась в законодательстве за прошлые годы. Между тем в практике подготовки проектов правовых актов некоторые государственные органы не учитывают этой важной стороны дела. Анализ ряда правовых актов, с точки зрения законодательной техники, позволяет суммарно отметить следующие до сих пор встречающиеся основные недостатки в практике отдельных правотворческих органов:
а) при издании новых актов не отменяются или не вносятся изменения в ранее изданные акты;
б) отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего перечисления их;
в) изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;
г) изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей изменяемого акта;
50


д) отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или в акты, действующие в течение ограниченного срока;
е) односторонним распоряжением распространяется действие тех или иных нормативных актов на отношения, ими не предусмотренные;
ж) отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречия актов друг другу;
з) акты излагаются сложным, неясным языком.
Разумеется, что эти недостатки отнюдь не характеризуют действующее советское законодательство в целом, что тот или иной недостаток имеет место лишь в отдельных случаях. Однако даже немногочисленность этих случаев наносит известный ущерб стройности действующего законодательства и осложняет проведение кодификационных работ. Поэтому следовало бы не только обратить внимание соответствующих правотворческих органов на необходимость более тщательного составления правовых ак- 1ов, но и наряду с этим установить порядок, по которому все нормативные акты обязательно должны направляться в центральный кодификационный орган (например, в Юридическую комиссию Совета Министров СССР) на заключение с точки зрения их соответствия правилам законодательной техники.
В выступлениях руководителей советского государства, депутатов Верховных Советов, трудящихся неоднократно отмечались серьезные недостатки, содержащиеся в действующем уголовном, гражданском, трудовом и других отраслях советского законодательства. Так, например, в речи на совещании работников сельского хозяйства центрально-черноземной полосы Н. С. Хрущев говорил, что в ряде МТС имеют место факты преступного отношения к сохранению техники. Нередко МТС после окончания сева бросают в поле плуги, сеялки, оставляют в поле комбайны. Машины ржавеют, выходят из строя, а иногда просто растаскиваются. Есть случаи, когда совершенно новые машины разбираются но частям и используются для ремонта старых машин. Никто, однако, не привлекает за эту вопиющую бесхозяйственность к ответственности руководителей МТС или других конкретных виновников. Необходимо объявить войну бесхозяйственности, строго наказывать за варварское отношение к технике. Не- навно, указал далее Н. С. Хрущев, Президиум Верховного Совета СССР издал указ об охране посевов от потрав. Этот указ уже сыграл положительную роль. Следовало бы, отметил Н. С. Хрущев, разработать специальные меры и по охране государственной техники в МТС и в совхозах, чтобы каждый человек знал, что за порчу машины он несет ответственность перед государством.82
82 См. «Правда», 31 марта 1955 г.
4*
51


В речи депутата К. Д. Дикамбаева на шестой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва отмечалось, что до сих пор считается действующей ст. 173 Уголовного кодекса, предусматривающая ответственность за ростовщичество, которое давно ликвидировано в Советском Союзе вместе с капиталистическими элементами. Номинально действуют ст.ст. 60—61, 189, 190, также давно потерявшие свое значение.83
В недавно опубликованных откликах читателей газеты «Известия» на статью «Назревшая задача советской правовой науки» указывалось на необходимость быстрейшего упорядочения и кодификации советского законодательства. В значительной части писем трудящихся справедливо подчеркивалось, что необходимым условием укрепления социалистической законности и правильного ее осуществления является наличие устойчивых, ясных и широко известных населению законов. В частности, юрисконсульт Свердловского облсельхозуправления А. Антоненко в своем письме в редакцию указывал на множество устаревших и непонятных статей Гражданского кодекса РСФСР, которые затрудняют работу юристов и нуждаются в пересмотре. Требует коренного пересмотра и Кодекс законов о труде. В течение двадцати четырех лет, минувших со времени издания этого кодекса, в соответствии с требованиями жизни различными органами и ведомствами выносились многочисленные постановления, которые стали дополнениями Кодекса законов о труде. Между тем многие из этих постановлений противоречат соответствующим статьям данного кодекса. Поэтому не мудрено, что руководствоваться Кодексом законов о труде при разрешении возникающих трудовых споров сейчас очень трудно.
О некоторых устаревших статьях Кодекса законов о труде пишет также начальник механического цеха одной из угольных шахт гор. Нелидова Великолукской области Г. Полкунов. «В нашей шахте и в ряде других предприятий угольной промышленности, — пишет он, — до сих пор еще применяется постановление НКТ РСФСР от 11 июля 1923 г. (вошедшее в Кодекс законов о труде), согласно которому предприятие должно оплачивать за амортизацию инструмента, принадлежащего работникам предприятия.
Это постановление и его применение было разумно в начале двадцатых годов, когда на наших предприятиях ощущался еще острый недостаток в инструменте и поэтому некоторые рабочие работали своим инструментом. Но совершенно недопустимы такие факты теперь, когда в нашей стране инструмента, и притом первоклассного, вполне достаточно для обеспечения им каждого предприятия. Отдельные же директора предприятий с ведома Министерства угольной промышленности продолжают поныне руководствоваться этим давно устаревшим
88 См. «Известия», 12 февраля 1957 г. 52


постановлением и выплачивать отдельным работникам за амортизацию их инструмента».
Читатели поставили множество и других вопросов, выдвинутых жизнью и связанных с проблемой кодификации советского законодательства.84
Отклики трудящихся на указанную статью, равно как и их иные многочисленные выступления по вопросам совершенствования советского права, отражают кровную заинтересованность советских людей в быстрейшем доведении до конца дела упорядочения и кодификации законодательства как одного из непременных условий дальнейшего укрепления социалистической законности.
Задачи выполнения и приведения советского законодательства в строгое единство и соответствие с потребностями коммунистического строительства, с поступательным движением общественного развития, вытекающие из требований самой жизни, из требований стабильности советского права и дальнейшего укрепления социалистической законности, могут быть наиболее успешно выполнены при условии осуществления широких кодификационных работ как общесоюзного законодательства, так и законодательства союзных и автономных республик.
Известное отставание законодательства и вообще правовой части надстройки — явление закономерное, но отсутствие борьбы за его устранение может привести к противоречию с базисом и утрате активно-творческой роли права в охране и развитии социалистических общественно-экономических отношений.
В советском государстве последние годы велась значительная работа по кодификации действующего законодательства. Работа по подготовке общесоюзных кодексов проводилась в течение нескольких лет и находилась уже в стадии завершения. Однако в свете решений XX съезда Коммунистической, партии Советского Союза о дальнейшем расширении прав союзных республик возник вопрос о том, целесообразно ли принимать общесоюзные уголовный, гражданский и процессуальные кодексы? Не правильнее ли было бы возвратиться к действовавшему ранее конституционному положению, при котором эти кодексы принимались союзными республиками?
Этот вопрос после его всестороннего обсуждения в научной среде, на заседаниях Комиссий законодательных предположений обеих палат Верховного Совета СССР и, наконец, на заседаниях шестой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва,85 был решен в том смысле, что принятие поименованных кодексов должно быть отнесено к компетенции союзных республик. В соответствии с этим решением проводится соответствующая кодификационная работа во всех союзных республиках. * 86
84 См. «Известия», 14 августа 1956 г.
86 См. «Известия», 10 и 12 февраля 1957 г.
53


Помимо издания кодексов союзных республик и общесоюзных «Основ» и «Основных начал» по отдельным отраслям права, регулирующих важнейшие участки советской общественной жизни, должно быть кодифицировано все действующее советское законодательство. Изданием указанных общесоюзных и республиканских актов отнюдь не исключается необходимость приведения в полный порядок обширного законодательного материала в целом, хотя бы уже потому, что он не укладывается в разрабатываемые Кодексы, «Основы» и «Основные начала», да и не может быть ими полностью охвачей. В настоящее время вполне назрела задача, наряду с частичной кодификацией, провести полную кодификацию действующего законодательства, создать полный свод законов, указов и постановлений Союза ССР и аналогичных сводов союзных республик. Если в 30-х годах, в острый переломный момент в жизни советского общества, было признано нецелесообразным проведение полной кодификации советского законодательства, поскольку закрепление отраженных в законодательстве фактически сложившихся в тот период отношений явилось бы неправильным в силу несоответствия их нарождавшимся новым отношениям, то в условиях победы социализма полная кодификация . советского законодательства стала не только вполне возможной, своевременной и целесообразной, но и необходимой.86
Настоятельная необходимость этой работы в современных условиях, помимо указанных выше соображений, усиливается еще и тем чрезвычайно важным для СССР обстоятельством, что только в условиях полного упорядочения действующего законодательства возможно дальнейшее наиболее успешное развитие и совершенствование социалистического права, усиление его роли в строительстве коммунизма.
Создание полного свода законов, указов и постановлений Союза ССР (и аналогичных сводов союзных республик) явилось бы «вехой» в развитии советского законодательства и имело бы огромное значение не только как памятник целой исто- 86
86 Этот вопрос в последнее время поднимают многие научные и практические работники в области права, а также депутаты Верховного Совета. СССР, совершенно правильно указывая на то, что издание свода законов СССР, а также свода законов каждой союзной республики способствовало бы дальнейшему укреплению правопорядка в нашей стране, дальнейшему развитию советского законодательства и правовой науки. — См. Доклад председателя комиссии законодательных предположений Совета Союза М. А. Яснова на шестой Сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов» («Известия», 10 февраля 1957 г.); речь депутата В. Ю. Нюнки на шестой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва («Известия», 12 февраля 1957 г.); Р. А. Руденко. Задачи дальнейшего укрепления социалистической законности в свете решений XX съезда КПСС («Советское государство и право», 1956, № 3); Д. А. Керимов. Законодательная деятельность советского государства (Госюриздат, М., 1955,
стр. 116 и др.).
54


рической эпохи, эпохи победившего социализма, но и сыграло бы положительную роль в деле дальнейшего укрепления социалистической законности и правопорядка в стране, в деле дальнейшего развития советского законодательства, законодательной техники и научной юриспруденции.
Итак, задача состоит в том, чтобы привести советское законодательство в полное соответствие с потребностями прогрессивного развития советской общественной жизни, устранить пробелы и противоречия, имеющиеся в отдельных случаях в действующем праве, разрешить новые вопросы, выдвинутые практикой государственно-правового строительства в СССР, что будет служить дальнейшему укреплению социалистической законности, обеспечению и охране великих прав и свобод советских граждан.
В выполнении этой важной и ответственной работы серьезную роль призвана сыграть советская юридическая наука. Однако советская юридическая наука в этом направлении сделала еще весьма мало и далеко не удовлетворяет потребности законодательной практики. На XX съезде ЦК КПСС, в принятых на съезде решениях и в выступлениях на съезде ряда делегатов, отмечалось, что наряду с несомненными успехами советской науки в целом в-отдельных областях ее, и, в частности, в области правовой, наша наука серьезно отстала и не удовлетворяет запросы советского государственного и хозяйственного строительства.
Проводимая ныне и предстоящая кодификационная работа является серьезным испытанием советской юридической науки, ее способности удовлетворить потребности и нужды практики.
В этой связи необходимо усилить научную разработку вопросов государства и права вообще и разработку вопросов кодификации советского законодательства в частности; это даст возможность провести кодификацию советского законодательства на высоком политическом и теоретическом уровне.
Основные, исходные положения кодификации советского законодательства известны, они решены марксистско-ленинской теорией, политикой Коммунистической партии и практикой советского строительства в нашей стране. При новой кодификации советского законодательства необходимо прежде всего исходить из определяющей роли экономики в развитии советского права. Кодифицированное законодательство должно максимально полно и правильно отразить те огромные экономические, политические и культурные преобразования, которые произошли в нашей стране с момента принятия ныне действующих кодексов, закрепить устои и принципы победившего социализма, учитывать перспективы развития нашего общества по пути к коммунизму. Работа по кодификации всех отраслей советского права должна исходить и строиться на основе и в полном соответствии с Конституцией СССР и Конституциями союзных и автономных республик, с учетом тех изменений, которые вносятся в Конституции в свете исторических решений XX съезда КПСС.
55


Но помимо сказанного практическая работа по кодификации советского законодательства непосредственно связана с еще недостаточно теоретически разработанными в нашей литературе вопросами как по линии общей теории права (например, соотношение экономики, политики и права, закономерности и принципы советского права, соотношение содержания и формы в советском праве и др.), так и по линии специальных проблем кодификации (например, о системе советского социалистического права, о соотношении общесоюзного и республиканского законодательства, о законодательной технике и т. д.). Кроме того, в каждой отрасли советского права имеются свои проблемы, разрешение которых необходимо для кодификации соответствующего законодательного материала.
Бесспорно, что многие из этих вопросов так или иначе освещены в советской юридической литературе. Советские ученые- юристы на основе обобщения практики советского государственного и правового строительства не раз выдвигали в своих статьях, монографиях, кандидатских и докторских диссертациях весьма ценные и научно обоснованные предложения относительно отмены, изменения или создания новы^ правовых актов.
В равной мере это относится и к предложениям, нередко выдвигаемым практическими работниками административных и судебно-прокурорских органов. Многие практические работники государственного аппарата, на основе своего многолетнего опыта и обобщая богатейшую практику советского государственно-правового строительства, в котором они принимают непосредственное участие, обнаруживают пробелы и недостатки действующего права, выступают с ценными и обоснованными пожеланиями и рекомендациями, направленными на дальнейшее совершенствование советского законодательства.
Наиболее успешное осуществление кодификационной работы может быть достигнуто лишь при условии, если эта работа будет основываться на тщательном изучении и обобщении предложений трудящихся, практических работников советского аппарата и ученых-юристов.
В этой связи нам представляется, что было бы целесообразно организовать в Юридической комиссии при Совете Министров СССР и в Министерствах юстиции союзных и автономных республик систематический учет предложений по законодательным вопросам, выдвигаемым как учеными-юристами в своих научных работах, так и широкими массами трудящихся, практическими работниками советского государственного аппарата в своих выступлениях в периодической печати. Не может вызвать сомнения, что изучение и обобщение таким образом собранных материалов окажет огромную помощь в деле кодификации советского законодательств а.87
87 См. В. Чхиквадзе, Д. Керимов. Назревшая задача советской правовой науки. «Известия», 4 февраля 1956 г.
56


* *
*
Как известно, успех кодификационной работы во многом зависит от разработки вопросов законодательной техники. Между тем именно эти вопросы менее всего освещены в нашей юридической литературе. Нельзя сказать, что в этом направлении вообще наши ученые ничего не Сделали. Хорошо известны советской общественности труды профессоров М. Гродзипского, С. Перетер- ского, Н. Полянского, М. Шаргородского, А. Пашерстника и др.к посвященные вопросам законодательной техники.88 Но этих работ безусловно недостаточно. Необходимо восполнить данный пробел глубоким изучением истории кодификационных работ, обобщением практики по кодификации законодательства в нашей стране и в странах народной демократии. Не бесполезно изучить кодификационную практику капиталистических стран, имеющих в этом деле большой опыт. На этой основе целесообразно было бы коллективными усилиями научных и практических работников создать рекомендательные правила составления законов,89 а также инструкцию о порядке (последовательности) и методах кодификационной деятельности. Все это даст возможность быстро, оперативно и организованно осуществить задачу полной кодификации советского права, что будет способствовать дальнейшему совершенствованию действующего законодательства и укреплению социалистической законности в нашей стране.
88 См. М. М. Гродзинский. Законодательная техника и уголовный
кодекс. «Вестник советской юстиции», 1928, № 19; С. П е р е т е р с к и й. Техника оформления кодекса. «Проблемы социалистического права», 1939, № 1; С. Перетерски й. «Примечания» в законе. «Советское право», 1928, №2; Н. Полянский. О терминологии советского закона. «Проблемы социалистического права», сборник 5, 1938; М. Д. Шаргородский. Техника
и терминология уголовного закона. «Советское государство и право», 1948> № 1; А. Е. Пашерстник. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М., 1955.
89 См. За повышение роли правовой науки в кодификации советского законодательства. «Советское государство и право», 1956, № 1, стр. 13.


РАЗДЕЛ II ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА НА ОСНОВЕ КОНСТИТУЦИИ СССР 1936 г.
1
Построение социализма в СССР вызвало необходимость создания новой советской Конституции, приведения действовавшей Конституции в соответствие со сложившейся в стране социально- политической обстановкой и экономической структурой общества.
Обусловленность изменений в Конституции новыми общественными отношениями указана в постановлениях высших партийных и государственных органов. Это отчетливо было сформулировано в постановлении февральского Пленума ЦК В КП (б) в 1935 г., впервые указавшего на необходимость создания новой советской Конституции, главным образом на основе «.. .уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности, как основы советского общества и т. п.)».1
Принятие 5 декабря 1936 г. новой Конституции СССР означало изменение формы советской Конституции и развитие принципов советского государственного права.
Для характеристики формы и сущности Конституции 1936 г. большое значение имеет наиболее демократический способ ее подготовки и порядок принятия. Конституция была подготовлена по инициативе и под непосредственным руководством Централь- 1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, ч. II, стр. 809; см. также: постановление июньского Пленума ЦК ВКП(б) 1936 г. (там же, стр. 832); постановление VII Всесоюзного съезда Советов 6 февраля 1935 г. (СЗ СССР, 1935, № 8, ст 69); постановление Президиума ЦИК СССР от 11 июня 1936 г. (СЗ СССР, 1936, № 33, ст. 299); постановление Чрезвычайного VIII Всесоюзного съезда Советов (СЗ СССР, 1936, № 54, ст. 27).
Е8


кого Комитета Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков) . Тщательно подготовленный проект Конституции был подвергнут всенародному обсуждению, которое явилось средством активного участия народных масс в деле подготовки Конституции и дало этой Конституции всенародное признание и поддержку.2
Изменения в форме советской Конституции проявляются в ее структуре, отличающейся от структуры как Конституции любого другого государства, так и структуры предшествующих советских конституций. В данном случае имеет значение не только глубоко научная систематизация конституционного материала, что является выдающимся достоинством действующей советской Конституции, но и отражение в ней принципов победившего социализма во всех сферах общественной и государственной жизни страны.
Анализируя форму Конституции 1936 г., можно отметить следующие черты этой формы:
1. Признание главенствующего значения социально-политической и экономической основ советского общества, что проявляется в закреплении сложившегося социалистического общественного устройства и средств его развития, в охране правопорядка и устоев социалистического общества.
2. Признание и закрепление государственного устройства, специфического для советского многонационального государства (советская федерация и автономия, суверенитет и компетенция Союза ССР, суверенное положение субъектов союзного государства и характер их правовых взаимоотношений с Союзом ССР).
3. Оформление институтов социалистического демократизма— народовластия и народоправства — на основе закрепления повсеместно сложившейся демократической системы государственных органов, гарантированного признания основных прав советских граждан во всех областях общественной и государственной жизни и указания на основные обязанности советских граждан.
4. Установление авторитетного и легко осуществимого порядка изменения Конституции, производимого по решению высшего * 3
2 По новейшим данным, в обсуждении проекта Конституции приняло участие не менее 75 млн. человек, т. е. около 80% всего взрослого населения страны. Проект Конституции был обсужден и одобрен на состоявшихся в течение октября и ноября 1936 г. съездах советов всех союзных и автономных республик. Общее количество поправок и дополнений к статьям проекта Конституции, внесенных трудящимися, превышает 2,5 млн. (см.
3. С. Бог а тырен ко. Из истории создания Конституции СССР 1936 г. Вестник МГУ, серия экономики, философии, права, 1957, № 1). В история создания буржуазных конституций не было случая их предварительного массового обсуждения. Напротив, процесс их подготовки был тайным от населения страны. Например, конституция США была принята 17 сентября 1787 г. Конвентом, в составе которого не было ни одного представителя от трудящихся; все участники этого Конвента были связаны письменной клятвой не разглашать прений, и вся его работа проводилась на закрытых заседаниях.
59


органа государственной власти страны — Верховного Совета СССР.
Подчиненная принципу реальности форма Конституции 1936 г. (как и всех других советских Конституций), в силу установленного порядка ее изменения, легко может быть согласована с новыми общественно-политическими условиями развития страны.
Не говоря уже о том, что в действующую Конституцию неоднократно вносились изменения в связи с изменениями в составе Совета Министров СССР, министерств СССР, краев и областей, следует отметить наиболее важные изменения в ее тексте, отраженные в законах, принятых III сессией Верховного Совета СССР второго созыва, VI сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва и VII сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва.3
По своему характеру эти изменения можно квалифицировать следующим образом:
1) изменения в связи с расширением суверенных прав союзных республик (проведенным по законам, принятым X сессией Верховного Совета СССР первого созыва 1 февраля 1944 г., шестой сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва 11 февраля 1957 г., седьмой сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва 10 мая 1957 г.);
2) изменения в связи с реорганизацией Народных Комиссариатов и Советов Народных Комиссаров в Министерства и Советы Министров (проведенной по закону 15 марта 1946 г., принятому I сессией Верховного Совета СССР второго созыва);
3) изменения, касающиеся состава Президиума Верховного Совета СССР (в связи с законом 19 марта 1946 г., принятым той же сессией);
4) изменения в связи с принятием VII сессией Верховного Совета СССР четвертого созыва законов от 10 мая 1957 г. □ Дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством и о внесении изменений и дополнений в текст Конституции СССР;
5) дополнения, внесенные в текст отдельных статей Конституции;
6) изменения редакционного характера.3 4
При всей важности формы Конституции, она не является доминирующей ее стороной; напротив, значение формы Конституции предопределено ее принципами и содержанием, которые эта форма выражает. И если начальная стадия анализа Конституции относится к рассмотрению ее формы, то в этом сказывается удоб3 См. Заседания Верховного Совета СССР второго созыва (III сессия), Стенографический отчет; Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия), Стенографический отчет; Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VII сессия), Стенографический отчет.
4 Об изменениях в тексте Конституции СССР 1936 г. см. Сб. «История Советской Конституции в документах, 1917—1956». Госюриздат, 1957.
60


Ство первоначального исследования внешней стороны изучаемого предмета.
Обращаясь к рассмотрению содержания Конституции СССР 1936 г., следует, прежде всего, отметить, что она является высшим этапом всего предшествующего конституционного развития Советского государства, так как в ней наиболее полно выражены принципы советской Конституции — ее реальность, высший юридический характер, активно действующая роль. В Конституции СССР 1936 г. еще более проявляется превосходство советской Конституции над Конституцией любого буржуазного государства, в особенности над конституциями современных империалистических государств.
Анализ содержания советской Конституции 1936 г., всестороннее теоретическое обоснование ее сущности составляют непосредственную задачу науки государственного права, и без этого невозможно выяснение системы советского государственного права. Содержание действующей советской Конституции — Конституции победившего социализма — характеризуется тем, что в ней воплощены принципы и порядки социалистического общества.
1. В Конституции закреплена экономическая структура социалистического общества: социалистическая система хозяйства к социалистическая собственность в двух ее формах — государственная (всенародная)’ и колхозно-кооперативная; социалистический принцип оплаты труда; плановый характер социалистического народного хозяйства.
2. В Основном законе нашего государства выражены союз рабочего класса с трудовым крестьянством в его высшей форме— в форме морально-политического единства советского народа; развитие диктатуры рабочего класса, его руководящая роль в осуществлении задач Советского государства; расширение и укрепление связей Советов депутатов трудящихся с народными массами на основе новой избирательной системы; руководящая роль Коммунистической партии во всех общественных и государственных организациях в стране; развитие советского демократизма в результате ликвидации эксплуататорских классов.
3. Конституция закрепляет развитие советской федерации и автономии на основе расширения состава Союза ССР и расширения прав субъектов советской федерации; укрепление суверенитета советских наций в результате их всестороннего развития в процессе социалистического строительства; укрепление правовой основы советского гражданства.
4. В Конституции закреплена система органов Советского государства и выражены порядок их построения на демократической основе, расширение компетенции и объема деятельности гос- органов и, в целом, повышение их роли в осуществлении задач коммунистического строительства.
5. Действующая советская Конституция обеспечивает стабилизацию законов и других государственных актов; она выражает: 61


укрепление социалистической законности и всего советского правового порядка, расширение круга основных прав советских граждан и усиление гарантий этих прав, указывает на основные обязанности советских граждан.
Конституция СССР 1936 г. обусловливает принципы советского государственного права и его институты.
Принципы советского государственного права выражают и закрепляют: а) социалистическое общественное устройство,
б) государственное устройство страны, в) структуру, принципы деятельности и правомочия центральных и местных органов государственной власти и органов государственного управления, г) круг основных прав и обязанностей советских граждан во всех областях общественной и государственной жизни и основные гарантии осуществления этих прав.
Советское государственное право характеризуется теперь высшим развитием социалистических принципов советской Конституции, осуществлением их в условиях социалистического общества в результате демократизации общественно-политической жизни страны, укрепления советского федерализма и упрочения советского государственного аппарата.
Конституция СССР 1936 г. — основной юридический источник действующего государственного права — обусловила создание новых конституций советских республик.5
2
В условиях предвоенных лет и в период Отечественной войны 1941 —1945 гг. институты и нормы советского государственного 5 Новые конституции союзных республик были приняты: в РСФСР — Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов 21 января 1937 г.; в УССР — Чрезвычайным XIV съездом Советов Украинской ССР 30 января 1937 г.; в БССР — Чрезвычайным XII съездом Советов Белорусской ССР 19 февраля 1937 г.; в Азербайджанской ССР — Чрезвычайным IX съездом Советов Азербайджанской ССР 14 марта 1937 г.; в Грузинской ССР— Чрезвычайным VIII съездом Советов Грузинской ССР 13 февраля 1937 г.; в Арм. ССР — Чрезвычайным IX съездом Советов Армянской ССР 23 марта 1937 г.; в Туркменской ССР — Чрезвычайным VI съездом Советов Туркменской ССР 2 марта 1937 г.; в Узбекской ССР—Чрезвычайным VI съездом Советов Узбекской ССР 14 февраля 1937 г.; в Таджикской ССР — Чрезвычайным VI съездом Советов Таджикской ССР 1 марта 1937 г.; в Казахской ССР—Чрезвычайным X съездом Советов Казахской ССР 26 марта 1937 г.; в Киргизской ССР — Чрезвычайным V съездом Советов Киргизской ССР 23 марта 1937 г. 10 февраля 1941 г. была принята Конституция Молдавской ССР; 9 июня 1940 г. была утверждена Конституция Карело-Финской ССР, 25 августа 1940 г. — Конституции Латвийской, Эстонской и Литовской ССР. В соответствии с новыми конституциями союзных республик приняты и новые конституции автономных республик. Тексты конституций союзных республик см. в сб. «Конституция (основной закон) СССР, Конституции Союзных Советских Социалистических республик», Госюриздат, 1956; тексты конституций автономных республик — в сб. «Конституция (основной закон) РСФСР, Конституции (основные законы) Автономных Советских Социалистических Республик», Госюриздат, 1955.
62


права успешно служили осуществлению задач нашего государства, его дальнейшему всестороннему укреплению. Главным результатом регулирующего действия государственного права явилось усиление советского общественного строя, что с особенной силой проявилось в годы Великой Отечественной войны.
С самого начала войны нормы советского государственного права и вся деятельность советского государственного аппарата обеспечивали выполнение небывало сложных задач, возникших перед нашей страной в трудных условиях военного времени. В этот период неуклонно проводились важнейшие военно-политические мероприятия, направленные на укрепление государственных органов, повышение гибкости и оперативности в их работе и поддержание необходимого порядка и дисциплины в стране. К числу таких мероприятий относятся, например, образование, в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 30 июня 1941 г., Государственного Комитета Обороны 6 и поддержание порядков, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», которым регулировалась и деятельность советских государственных органов в усло- зиях военной обстановки.7
В годы Отечественной войны было проведено три сессии Верховного Совета СССР 8 и принято большое количество законодательных актов и Указов Президиума Верховного Совета СССР, что также подтверждает стабильность советского государственного права и демократизм юридической деятельности Советского государства. Все эти акты 9 сыграли значительную роль в осуществлении стоявших перед государством задач. Таким образом, советское государственное право явилось важным фактором организации победы нашего государства в Отечественной войне.10
Дальнейшее развитие и укрепление советского общественного строя в послевоенный период, все возрастающая хозяйственная и культурная деятельность государства неразрывно связаны с развитием советского государственного права, творческим воз-
6 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 31.
7 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 29.
8 Заседание Верховного Совета СССР (IX сессия) — 18 июня 1942 г.,
X сессия Верховного Совета СССР — 28 января — 1 февраля 1944 г.,
XI сессия Верховного Совета СССР — 24—27 апреля 1945 г.
9 См. Законы СССР и Указы президиума Верховного Совета СССР, 1938 г. — июнь 1944 г. Изд. «Ведомостей Верховного Совета СССР», 1944. Законы СССР и Указы Президиума Верховного Совета СССР, 1938— июль 1956 г. Госюриздат, 1956; История советской Конституции в документах, 1917—1956. Госюриздат, 1957.
10 О деятельности Советского государства и о роли государственного права в условиях Отечественной войны см. Очерки истории Великой Отечественной войны. 1941—1945. Изд. АН СССР, 1955 (особенно стр. 6—17, 179—193, 262—291, 511—531); История советского государства и права. Госюриздат, 1949, стр. 433—482; Очерки по истории органов советской юсударственной власти. Госюриздат, 1949, стр. 296—330.
63


действием его принципов, институтов и норм на государственную жизнь страны.
Демократизм принципов советского государственного права сказывается и на международной арене. Вся внешняя политика СССР проникнута идеями мира, дружбы и равноправия народов, признания и уважения суверенных прав всех наций. Страны социалистического лагеря учитывают в своем государственном строительстве исторический опыт Советского государства и государственного права.
Характеризуя, далее, развитие советского государственного права на основе Конституции СССР 1936 г., можно сделать следующие, наиболее обобщенные выводы:
1. Нормы советского государственного права значительно укрепили советское государственное устройство, способствовали строительству советской федерации, развитию советской автономии, всех форм нашего многонационального государства, а также связанных с ними форм административно-территориального устройства.
2. В процессе развития советского государственного права происходит реконструкция советских государственных органов, совершенствование форм и методов их деятельности.
3. Развитие советского государственного права есть вместе с тем развитие всей советской демократии, ее расширение и все большее распространение на все сферы общественной и государственной жизни страны.
Именно этот круг вопросов больше всего характеризует развитие советского государственного права после принятия Конституции 1936 г., в особенности на современном этапе, чем определяется необходимость отдельного рассмотрения каждого из этих вопросов в данной работе.
XX съезд КПСС, подводя итоги общественного развития нашей страны, отметил, что одним из важнейших результатов работы Коммунистической партии за отчетный период является «.. .дальнейшее укрепление советского общественного и государственного строя, еще большее упрочение союза рабочего класса и колхозного крестьянства, дружбы и братского сотрудничества всех народов СССР».11
Съезд одобрил работу партии по ликвидации культа личности, который приводил к серьезным недостаткам в партийной и государственной работе, в том числе и к нарушениям Конституции, норм советского государственного права, сдерживал развитие советского демократизма. Восстановление ленинских норм партийной и государственной жизни обусловило новый подъем советского демократизма, всестороннее развитие принципов советской Конституции и государственного права.
11 Резолюция XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II. Госполитиздат, 1956, стр. 422.
64


Исторические решения XX съезда партии содержат развернутые указания и по основным вопросам государственного права, социалистического демократизма: «Великие задачи коммунистического строительства требуют дальнейшего повышения творческой активности и инициативы трудящихся, еще более широкого участия масс в управлении государством, во всей его организаторско-хозяйственной деятельности. Для этого необходимо всемерно развивать советский демократизм, настойчиво улучшать работу всех советских органов в центре и на местах, укреплять их связь с массами».12
Съезд призвал продолжать работу по улучшению государственного аппарата, вести непримиримую борьбу с бюрократизмом, строго соблюдать социалистическую законность, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония, произвола, нарушения социалистического правопорядка. Все это требует безусловного соблюдения принципов и правил нашей Конституции.
Решения XX съезда партии определяют направление и дальнейшее развитие науки советского государственного права.
РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Развитие советского федерализма со времени принятия Конституции СССР 1936 г. привело к укреплению всех форм советской национальной государственности. Опыт федерального строительства в СССР за 1936—1957 гг. подтвердил способность советских национально-государственных образований решать самые сложные государственные задачи, осуществлять в соответствии с интересами каждой нации экономическую и культурную деятельность в масштабах, отвечающих требованиям перехода qt социалистического к коммунистическому обществу.13
Укрепление советского федерализма есть, вместе с тем, укрепление всего советского государственного устройства, поскольку принцип федерализма составляет главную основу советского государственного устройства и органически связан со всеми его сторонами, оказывает на них решающее влияние. Более того, советский федерализм в широком смысле охватывает всю советскую национальную государственность, выступает в качестве специфической национально-государственной формы построения коммунистического общества в СССР. В этом смысле содержанием советского федерализма являются экономические и политические 12 Резолюция XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, стр. 422—423.
13 О развитии советских наций см. сб. «Социалистические нации в СССР» (Госполитиздат, 1955); о хозяйственных и культурных достижениях советских республик см. сборники: «Об итогах выполнения пятого пятилетнего плана развития СССР и союзных республик за 1951—1955 годы» (Госполитиздат, 1956); «Культурное строительство СССР» (Госстатиздат, 1956); «Народное хозяйство СССР в 1956 г.» (Госстатиздат, 1957).
5 3SK. 1037
65


отношения в советском обществе, а его задачей — всенародное дело коммунистического строительства.
Для развития советского федерализма и всего советского государственного устройства на основе Конституции СССР 1936 г. наиболее существенно и характерно: а) развитие форм советской национальной государственности, б) укрепление принципа суверенитета в советской федерации, в) совершенствование административно-территориального устройства страны.
1
Многонациональный состав советского государства, насчитывающего более 60 наций и национальных групп, отличающихся множеством специфических особенностей и имевших до Октябрьской революции различный уровень экономического и культурного развития, предопределяет две основные особенности форм советской национальной государственности.
Во-первых, множество и разнообразие этих форм — союзная республика, автономная республика, автономная область, национальный округ — обеспечивают возможность каждой советской нации избрать такуй форму государственности, которая наиболее соответствует ее национальным интересам и жизненным потребностям.
Во-вторых, советские национально-государственные образования обладают гибкостью и эластичностью, содействуя развитию наций, они могут изменяться вместе с развитием наций. Это свойство форм советской национальной государственности имеет тенденцию к перерастанию, как правило, таких форм в высшие. Однако указанное преобразование реализуется не механически, путем обязательного перехода одной формы в другую, а лишь при наличии в этом необходимости для данной нации. Поэтому в каждом отдельном случае переход от одной формы к другой имеет индивидуальный характер.
Если преобразование форм советской национальной государственности происходит на протяжении всей истории советского государства, то оно, естественно, усиливается и становится особенно активным в условиях социалистического общества. Процесс развития форм национальной государственности после принятия Конституции СССР 1936 г. можно проследить по следующим данным:
Формы национальной государственности
1936 г. (на 1 июля)
1937 г. (на 1 июля)
1957 г. (на 1 июля)
Союзные республики . . .
7
11
15
Автономные республики .
19
22
18
Автономные области . . .
14
9
10
Национальные округа . . .
9
9
10
66


На основании Конституции 1936 г. Закавказская федерация, как исчерпавшая свои задачи, была ликвидирована, и республики, входившие в ее состав — Грузия, Азербайджан и Армения — преобразованы в союзные. В тот же период Киргизская и Казахская автономные республики были преобразованы в союзные; за счет преобразования автономных областей было создано 5 новых автономных республик; в конце 1937 г. созданы 2 национальных округа. Дальнейшее развитие форм советской национальной государственности, характеризуется, главным образом, увеличением числа союзных республик и изменением в составе автономных республик.
В 1940 г. было создано 5 новых союзных республик: преобразована Карельская автономная республика в Карело-Финскую союзную республику,14 образована Молдавская союзная республика,15 приняты в состав СССР Литовская,16 Латвийская17 и Эстонская союзные республики.18
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 октября 1944 г. была удовлетворена просьба Малого Хурала Тувинской Народной Республики о принятии ее в состав СССР.19 Президиум Верховного Совета РСФСР Указом от 13 октября 1944 г. принял Тувинскую Народную Республику в состав РСФСР на правах автономной области с непосредственным подчинением ее республиканским органам.20
Наряду с этими изменениями, в составе СССР произошли изменения в связи с воссоединением Западной Украины с УССР,21 воссоединением Западной Белоруссии с Белорусской ССР,22 включением в состав Молдавской ССР Бессарабии23 и в состав УССР — Северной части Буковины и трех уездов Бессарабии.24 После окончания Отечественной войны Украинской ССР по договору с Чехословакией возвращена Закарпатская Украина; Литовской ССР — Клайпеда; в состав РСФСР были включены Южный Сахалин, Курильские острова, территория Печенги, Калининградская (б. Кенигсбергская) область.25
14 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 12.
15 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 28.
16 Там же.
17 Там же.
18 Там же.
19 См. Сборник Законов СССР и Указов президиума Верховного Совета СССР, 1938 — июль 1956, стр. 46.
20 См. X. М. С е й ф у л и н. Образование Тувинской автономной области РСФСР. Кызыл, 1954.
21 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1939, № 36.
22 Там же.
23 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 28.
24 Там же.
25 Передача указанных территорий юридически оформлена соответствующими Указами Президиума Верховного Совета СССР.
5*
67


V сессия Верховного Совета СССР четвёртого созыва, принимая во внимание пожелание трудящихся Карело-Финской ССР, приняла 16 июля 1956 г. закон о преобразовании Карело-Финской ССР в Карельскую АССР. Этим законом утверждены представления Верховного Совета Карело-Финской ССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, и Карельская Автономная Советская Социалистическая Республика включена в состав РСФСР. Указанное преобразование осуществлено на основании учета национального состава населения, общности политических, экономических и культурных связей Карело-Финской республики с РСФСР.26 VI сессия Верховного Совета СССР четвертого созыва 11 февраля 1957 г. приняла закон о преобразовании Кабардинской АССР в Кабардино-Балкарскую АССР, о восстановлении Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР, об образовании Калмыцкой автономной области в составе РСФСР, о преобразовании Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую автономную область.27
Тем самым исправлена ошибка и несправедливость, допущенные в отношении этих народов в 1943—1944 гг.
Таким образом, существующие ныне 53 советские национально-государственные образования—15 союзных республик, 18 автономных республик, 10 автономных областей, 10 национальных округов — в общем соответствуют количеству наций и национальностей в стране.
2
Принцип суверенитета активно и всесторонне действует в советской федерации. Разработка как общей теории советского государственного суверенитета, так и в особенности проблемы суверенитета в советской федерации имеют актуальное значение ввиду первостепенной важности этих вопросов.28
Если вопрос о суверенитете всегда вызывал больше всего споров в науке буржуазного государственного права, то это особенно характерно для наиболее сложной его части — национально-государственной стороны, в которой неясность, неопределенность, неустойчивость теоретической позиции как бы удваивалась.29
26 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (V сессия). Стенографический отчет, стр. 346—347, 382.
27 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 743—744.
28 Действие принципа суверенитета в советской федерации рассматривается в статье И. П. Трайнина «Проблема суверенитета в советской федерации» («Известия Академии наук СССР, отделение экономики и права», 1945, № 3), в кн. И Д. Левина «Суверенитет» (ч. III, гл. IV) и в кн. В. А. Дорогина «Суверенитет в советском государственном праве» (гл. IV).
29 Если для всей буржуазной науки в прошлом было характерно отсутствие не только единой, но даже и преобладающей точки зрения на вопрос о принципе суверенитета в сложном государстве, то в современной бур-
68


Именно поэтому предварительным условием выяснения всей проблемы о государственном суверенитете является необходимость выработать наиболее точное определение. Пожалуй, никакой другой институт и принцип государственного права не вызывает такой особой в этом необходимости, ввиду огромной важности, прежде всего, определения, а затем и всего вопроса о принципе суверенитета в целом.
Представляется возможным предложить следующее определение суверенитета. Суверенитет — общее свойство государства, проявляющееся в его самостоятельности внутри данной страны и независимости на международной арене.
Это определение выдвигает лишь родовые признаки и не поглощает всего вопроса о содержании и формах государственного .суверенитета, имеющего свои специфические особенности не только в государствах различного типа, но и в однотипных государствах и, в частности, в сложных государствах, где принцип суверенитета обусловлен социально-политическим характером и правовой природой каждой данной государственной федерации и обязательно должен учитывать интересы проживающих здесь наций.
Общая характеристика суверенитета Советского государства, подлинно демократического и прочного, основана, прежде всего, на оценке всесторонних гарантий этого принципа.
1. Юридической гарантией суверенитета Советского государства является воплощение его в наиболее прочной юридической форме — во всех советских государственных актах, и в особенности в конституционных, что подчеркивает роль советского права в закреплении и реализации принципа суверенитета.30 жуазной науке государственного права господствует взгляд, вообще отрицающий суверенный характер субъектов государственной федерации (О современных буржуазных теориях о суверенитете в сложном государстве см., например: A. Kruger. Souveranitat und Staat, insbesondere Bundesstaat. Berlin, 1928; M. U s t e г i. Theorie des Bundesstaates. Zurich, 1954). Критику современной буржуазной литературы о суверенитете см. в статье И. Д. Левина «Принцип суверенитета в буржуазной науке права» («Известия Академии наук СССР, отделение экономики и права», 1947, № 3) ив его книге «Суверенитет». Наряду с этим некоторые буржуазные государствоведы признают суверенный характер советской федерации в целом и ее субъектов. Так, Геллинграт заявляет, что суверенитет советских союзных республик «неизвестен ни очному союзному государству» (Н е 1 1 i n g г a t h. Der Sovietstaat, 1930, S. 108), что советская национальная политика «привела к новым и в высшей степени заслуживающим внимания государственно-правовым формам объединения различных народов под единым руководством, т. е. к новым формам союзного государства, открывающим новые важные стороны в государственно-правовой и политической проблеме союзного государства» (lb., S. 65). Ссель в предисловии к книге Лашарьерра—Gui Ladreit de Lascharriere, L’idee federale en Russie (862—1945). Paris, 1945— утверждает, что советская федерация единственная, допускающая право сецессии своих субъектов.
зо Разумеется, характер воплощения этого принципа не одинаков в'различных государственных актах: в конституционных актах он выражен непосредственно, во всех других — закрепляется в связи с регулированием опре-
69


2. Экономической гарантией советского государственного суверенитета служит господство социалистической системы хозяйства, развивающейся в условиях экономической независимости Союза ССР и тем самым обеспечивающей его самостоятельность.
3. Политическая гарантия обусловлена морально-политическим единством советского народа, тем, что наш народ, руководимый Коммунистической партией, безраздельно господствует в стране, что придает советскому государственному суверенитету наиболее прочный, народный характер.
4. Суверенитет Советского государства имеет национальную основу, ибо это суверенитет всех народов СССР в целом и каждой советской нации в отдельности, воплощающий равноправие и государственную самостоятельность советских наций и их государственных образований. Тем самым он опирается на могучую силу дружбы советских народов, имеет полное признание и патриотическую поддержку всех народов «страны.
5. Надежной гарантией суверенитета нашего государства является организация обороны страны от всяких посягательств и нарушений государственных интересов советского народа.
6. Прочность советского государственного суверенитета обеспечивается не только внутригосударственными гарантиями, но и широкой поддержкой Советского Союза демократическими странами и всеми прогрессивными силами в мире.
Характер этих гарантий означает, что суверенитет Советского государства по своей социально-политической основе выражает единство, верховенство и неделимость воли всего многонационального советского народа.
Конституция СССР 1936 г. и принятые в соответствии с ней нормы советского государственного права выражают в юридической форме значительное укрепление принципа суверенитета в советской федерации в результате усиления всех его гарантий, вызванного победой социализма и упрочением международного авторитета СССР.
В Конституции отчетливо определены предметы исключительного ведения Союза ССР, составляющие его суверенные права (ст. 14), и содержатся основные указания о суверенном положении союзных республик (ст.ст. 15—21), конкретизированные в , конституциях союзных республик.* 31 Указанными статьями устаделенных общественных отношений, по поводу которых действует каждый данный акт, который, однако, всегда должен служить обеспечению суверенного положения Советского государства.
31 Конституции РСФСР (ст.ст. 13—21), УССР (ст.ст. 13—19), БССР (ст.ст. 13—19), Узбекской ССР (ст.ст. 13—21), Казахской ССР (ст.ст. 13— 19), Грузинской ССР (ст. 13—24), Азербайджанской ССР (ст.ст. 13—21), Литовской ССР (ст.ст. 13—19), Латвийской ССР (ст. 13—19), Киргизской ССР (ст. 13—19), Таджикской ССР (ст. 13—19), Молдавской ССР (ст. 13— 19), Армянской ССР (ст.ст. 13—19), Туркменской ССР (ст.ст. 13—19), Эстонской ССР (ст.ст. 13—19). Указанные статьи общесоюзной и республиканских конституций регулируют лишь предметы их исключительного веде70


навливается характер суверенных прав Союза ССР и суверенных прав союзных республик, вытекающий из их различной правовой природы, и тем самым проводится линия разграничения их прав.
В этой связи главное значение имеет вопрос, от которого в конечном счете зависит весь характер взаимоотношений Союза ССР с его субъектами — вопрос об основаниях и мотивах такого разграничения. Разграничение суверенных прав Союза ССР и союзных республик имеет три основания:
1. Каждая союзная республика добровольно передает часть своих прав Союзу ССР, который осуществляет эти права в силу согласия республики.
2. Союз ССР наиболее целесообразно осуществляет свои суверенные права в интересах всех союзных республик, обладая для этого необходймыми средствами. Эти права Союз ССР осуществляет в таких отраслях государственной деятельности, которые по своему характеру вызывают необходимость единого централизованного руководства в масштабе всей страны, на основе принципа демократического централизма.
3. Правовой основой разграничения суверенных прав Союза ССР и суверенных прав республик является договорное соглашение между советскими республиками об образовании СССР, воплощенное в тексте общесоюзной Конституции 1924 г. (раздел 1), в статье 13 Конституции СССР 1936 г. и в соответствующих статьях действующих конституций союзных республик.32
ния и вовсе не исчерпывают всего объема их прав, которые закреплены по существу во всем тексте каждой данной Конституции.
32 Договор об образовании СССР имеет бессрочный характер, и только союзная республика может расторгнуть договорные отношения с другими союзными республиками. То обстоятельство, что текст Договора дословно и полностью не воспроизведен в действующей Конституции, отнюдь не означает его аннулирования. Поэтому Конституция СССР 1936 г., исходя из факта непрерывного и неограниченного срока действия этого Договора, руководствуется его положениями, что особенно подтверждается формулой ст. 13 Конституции Союза ССР 1936 г., указывающей на основу советского союзного государства — добровольное объединение равноправных советских республик, и статьями конституций союзных республик, говорящих о целях этого объединения — взаимопомощи республик по линии экономической и политической, равно как и по линии обороны. Интересы развития всех советских республик настоятельно требуют неуклонного и постоянного укрепления начал этого Договора, неразрывного государственного единства союзных республик в составе СССР.
В. Н. Суходрев, говоря о подготовке Хронологического собрания законодательства СССР с 1923 по 1956 г. включительно, считает необходимым включить в Хронологическое собрание, наряду с другими важнейшими историческими актами, и Договор об образовании СССР. «Эти законы, — пишет он, — как нам представляется, не следует признавать утратившими силу, хотя в настоящее время действуют другие конституционные акты, принятые позже. Эти, имеющие историческое значение, законы следует, по нашему мнению, дать в приложениях к Хронологическому собранию» (В. Н. С у- х о д р е в. Систематизация законодательства СССР и союзных республик — дело государственного значения. «Советское государство и право», 1957, № 9, стр. 9—10).
7!


Таким образом, суверенные права СССР, имеющие демократическую правовую основу и целесообразный характер, состоят в единстве с суверенными правами союзных республик, образуют, вместе взятые, суверенные права советского союзного государства, и Союз ССР обеспечивает и охраняет суверенитет союзных республик.
Суверенные права СССР можно классифицировать на четыре группы: 1) основы 'внешней политики и организации обороны страны (п.п. «а», «б», «ж» и «и» ст. 14 Конституции СССР);
2) определение состава Союза ССР (п.п. «в», «д», «е» ст. 14);
3) принятие основных начал общесоюзного законодательства
(п.п. «г», «с», «т», «у», «ф», «х», «ц», «ч» ст. 14); 4) руко¬
водство централизованными отраслями народного хозяйства (п.п. «з», «к», «л», «м», «н», «о», «п», «р» ст. 14).
За исключением этих вопросов союзная республика осуществляет все государственные права. Высшим выражением ее суверенных прав является добровольное самоограничение ею части своих прав, переданных в ведение Союза ССР, и право союзной республики на выход из СССР.
Состав суверенных прав союзной республики характеризуется ее государственной и правовой самостоятельностью, заключающейся в наличии в республике Конституции, в ее праве на законодательную деятельность, в существовании в республике системы органов государственной власти и органов государственного управления, осуществляющих всестороннюю — государственную, хозяйственную и культурную — деятельность. Суверенные права союзной республики выражаются, далее, в наличии закрепленной за ней территории, в существовании института гражданства в республике, в ее правах в области обороны и внешних сношений, в представительстве в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. При этом принципиальное значение имеет однородный характер суверенных прав всех союзных республик, что существенно важно для их гарантированного равноправия в советском союзном государстве.
Пять союзных республик, имеющих в своем составе автономии (РСФСР, Азербайджанская ССР, Узбекская ССР, Таджикская ССР, Грузинская ССР), реализуют свои суверенные права и по отношению к автономным республикам, входящим в их состав, осуществляя государственное руководство, высший контроль над их деятельностью и оказывая им всестороннее содействие в государственной, хозяйственной и культурной работе.33
зз Не ставя перед собой в настоящей работе цели исследования правового положения советской автономии, что нуждается во всестороннем специальном исследовании, коснемся лишь вопроса о некоторых правовых особенностях советской автономии. Главной основой советской автономии является ее национальный характер; это — форма государственного устройства советских наций, в рамках которой осуществляется самоопределение и суверенность данной нации. В силу этого автономия выступает как основное средство осуществления суверенитета нации, обладая для этого необходимы-
72


Процесс хозяйственного и культурного строительства в союзных республиках за годы действия Конституции 1936 г. привел к их значительному и всестороннему укреплению, что создало условия для расширения суверенных прав союзных республик.
Такое расширение было проведено в соответствии с принятыми 1 февраля 1944 г. X сессией Верховного Совета СССР первого созыва законами «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат»34 и «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат».35 Этими законами союзным республикам предоставлена (возможность осуществления дипломатической деятельности и непосредственной организации обороны на своей территории.
Новым крупным шагом в укреплении союзных республик является расширение их прав в области хозяйственного управления, ликвидация излишней централизации в хозяйственном управлении и передача в ведение союзных республик значительного количества предприятий, находящихся на их территории (только за 1954—1956 гг. в ведение республиканских органов передано более 15 тыс. предприятий). Тем самым также претворяется в жизнь положение В. И. Ленина о необходимости безусловного соблюдения подлинного демократизма в отношениях между Союзом ССР и союзными республиками.
XX съезд КПСС призвал продолжить работу по расширению прав республик.
ми правами и возможностями, пользуясь поддержкой Союза ССР и той союзной республики, в составе которой она находится.
Будучи органически связанной с определенной союзной республикой, как ее составная часть, автономия осуществляет свою деятельность под руководством союзной республики. При этом права автономии гарантируются не только союзной республикой, но и Союзом ССР, в частности тем, что каждая автономия имеет свое представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. Объем прав автономий, их полномочия различны в зависимости от характера данной автономии. Автономия государственная (автономная республика) обладает конституционными правами, существенно сходными с правами союзной республики, автономия административная (автономная область, национальный округ) —необходимыми правами в области государственного управления на данной территории. Однако как субъекты советской федерации, как национально-государственные образования, все виды советской автономии, осуществляя суверенную волю советских наций, тем самым обеспечивают их суверенное положение. Поэтому проблема действия принципа суверенитета в советской федерации решается в смысле признания полного выражения воли всего советского многонационального народа в самом союзном государстве, полного выражения воли наций в союзной республике и во всех видах автономии (автономная республика, автономная область, национальный округ).
34 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 28.
45 Там же.
73


«В своей национальной политике партия исходила и исходит из ленинского положения о том, что социализм не только не устраняет национальных различий и особенностей, а, наоборот, обеспечивает всестороннее развитие и расцвет экономики и культуры всех наций и народностей. Партия должна и впредь самым внимательным образом учитывать эти особенности во всей своей практической работе».36
На основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 мая 1956 г. и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 31 мая 1956 г. союзным республикам дополнительно передано значительное количество предприятий, а также речной и автомобильный транспорт. Центральный Комитет партии и Совет Министров СССР признали также необходимым упразднить Министерство юстиции СССР, возложив его функции в отношении руководства работой судебных учреждений и органов юстиции союзных республик на министерства юстиции союзных республик, образовать при Совете Министров СССР юридическую комиссию, возложив на нее работу по кодификации и систематизации законодательства СССР, разработку по поручениям правительства и предварительное рассмотрение вносимых в Совет Министров СССР законодательных актов и решений правительства по вопросам нормативного характера.37
По представлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР, Указом Президиума Верховного Совета СССР от -31 мая 1956 г. было упразднено Министерство юстиции СССР, а его функции по руководству работой судебных учреждений и органов юстиции союзных республик возложены на министерства юстиции союзных республик.38 За последнее время расширены и бюджетные права союзных республик: бюджетные ассигнования по отраслям хозяйства и культуры полностью распределяются правительствами союзных республик. Союзные республики имеют теперь более широкие права и в области планирования народного хозяйства.
В соответствии с постановлениями декабрьского (1956 г.) и февральского (1957 г.) Пленумов ЦК КПСС, VI и VII сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва приняли ряд законов о расширении прав союзных республик, которое осуществляется по трем направлениям.
Во-первых, в связи с реорганизацией управления промышленностью и строительством значительно расширены хозяйственные права союзных республик. В принятом VII сессией Верховного Совета СССР 10 мая 1957 г. законе о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством и в соответствующих законах, принятых Верховными Со-
36 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, стр. 422.
37 См. «Известия», 3 июня 1956 г.
38 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, X? 12.
74


ветами союзных республик, установлена организация управления промышленностью и строительством через советы народного хозяйства, создаваемые правительствами союзных республик.39 Большое значение для усиления хозяйственной и культурной деятельности союзных республик имеет также образование Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР.40
Во-вторых, расширены территориальные права союзных республик в результате отнесения к их ведению, согласно закону, принятому VI сессией Верховного Совета СССР 11 февраля 1957 г., разрешение вопросов краевого, областного административно-территориального устройства.41
В-третьих, расширены, в соответствии с законом от 11 февраля 1957 г., законодательные прав^ союзных республик в области судоустройства, судопроизводства, принятия гражданского, уголовного и процессуального кодексов.42
Расширение прав союзных республик при усилении руководящего положения Союза ССР выражает две стороны действия принципа демократического централизма в советской федерации и предотвращает как излишний централизм, так и возможное проявление автаркии.
Расширение прав союзных республик обусловлено достигнутым уровнем развития экономики союзных республик и наличием в республиках опытных кадров руководящих и инженерно-технических работников, что дает возможность значительно повысить роль республик в государственной, хозяйственной и культурной жизни, развить местную инициативу.
«Широкие права, предоставляемые республикам в хозяйственном строительстве, будут способствовать еще большему развитию инициативы и творческой активности масс, расцвету материальных и духовных сил всех наций и народностей Советского Союза, дальнейшему укреплению дружбы между народами нашей страны».43
Для развития РСФСР важное значение имеет создание Бюро ЦК КПСС по РСФСР.
Осуществляя политику расширения прав союзных республик, партия преодолела противодействие антипартийной группы Маленкова, Кагановича, Молотова. «Они были, — сказано в постановлении июньского Пленума ЦК КПСС 1957 г., — против расширения прав союзных республик в области экономического
39 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VII сессия). Стенографический отчет, стр. 291—297.
40 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 754—755.
41 Там же, стр. 744—745.
43 Там же, стр. 735.
43 Н. С. X р у щ е в. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VII сессия). Стенографический отчет, стр. 53.
7Б


и культурного строительства, в области законодательства, а также против усиления роли местных Советов в решении этих задач. Тем самым антипартийная группа противодействовала твердо проводимому партией курсу на более быстрое развитие экономики и культуры в национальных республиках, обеспечивающему дальнейшее укрепление ленинской дружбы между всеми народами нашей страны».44
Наша партия неуклонно осуществляет ленинскую национальную политику, проводит линию на дальнейшее расширение прав союзных республик, на новый подъем экономики и культуры всех республик Советского Союза, всемерно развивает инициативу народных масс.
з
В связи с развитием советского федерализма осуществляется и развитие административно-территориального устройства нашей страны.
Конституция 1936 г. подвела итоги всей предшествующей работе по административно-территориальному устройству страны. Предпосылкой завершения, в основном, административно-территориального устройства явилась победа социализма, в результате которой на каждой части территории страны утвердилась социалистическая система хозяйства, обеспечивающая условия, необходимые для устойчивости форм административно-территориальной организации.
Закрепление в конституциях республик административно-территориального устройства вызвало необходимость нового порядка его правового регулирования. Теперь любое изменение в составе краев и областей осуществляется не в порядке текущей деятельности государственных органов, как это было до принятия Конституции 1936 г., а в каждом отдельном случае по Указу Президиума Верховного Совета союзной республики, утверждаемому сессией Верховного Совета республики, с отражением проведенного изменения в тексте Конституции данной республики. Изменения в составе районов, городов, поселков и сел осуществляются также по Указу Президиума Верховного Совета союзной республики.45
Следует отметить изменения в административно-территориальном устройстве в 1954—1957 гг. Эти изменения направлены на совершенствование главным образом первичных администра4< Постановление Пленума ЦК КПСС об антипартийной группе Маленкова Г. М., Кагановича Л. М., Молотова В. М. Госполитиздат, 1957, стр. 7.
45 Союзная республика образует края и области и утверждает границы и районные деления автономных республик, автономных областей, краев и областей. Указы Президиума Верховного Совета союзной республики, не имеющей краевого и областного деления, об изменениях в составе районов утверждаются Верховным Советом данной республики и отражаются в ее Конституции. Автономная республика устанавливает свое районное деление, границы районов, городов и представляет это на утверждение Верховного Совета союзной республики.
76


тивно-территориальных образований. Больше всего эти изменения касаются поселков городского типа, затем — первичных сельских населенных пунктов и городов, значительно меньше — районов и совсем немного — областей.
Указанные изменения можно объяснить четырьмя основными причинами: во-первых, значительным ростом промышленности, необходимостью повышения уровня работы Советов и улучшения административно-территориальной организации первичных населенных пунктов городского типа, где расположены крупные предприятия; во-вторых, тем, что меры подъема социалистического сельского хозяйства, в том числе и путем освоения целинных и залежных земель, предполагают лучшее использование довольно большого количества первичных населенных пунктов, для чего важное значение имеет расширение их прав и связанное с этим изменение характера их подчиненности; в-третьих, тем, что действующее законодательство о первичных городских и сельских населенных пунктах46 устанавливает для них минимальные требования, и во многих случаях, в результате экономического укрепления территории, эти пункты отвечают, по существу, более высоким требованиям, установленным законом для административно-территориальных образований других категорий; в-четвертых, тем, что, исходя из необходимости удешевления государственного аппарата, упраздняются по мере возможности отдельные звенья административно-территориального устройства путем их укрупнения или путем ликвидации их.
Кроме того, изменения в административно-территориальном устройстве, осуществленные в последние годы, определяются необходимостью упорядочить распределение территориальных пунктов как между республиками и областями, так и внутри областей в силу изменившегося экономического тяготения территории.
Прослеживая преобладающую тенденцию развития современного советского административно-территориального устройства, можно отметить следующие ее основные проявления:
1. Преобразование рабочих поселков, как правило, в города районного подчинения, а иногда и в города областного подчинения.
46 Законодательство о категориях населенных пунктов было введено задолго до принятия Конституции 1936 г. Оно, естественно, во многом не соответствует современному состоянию соответствующих территорий и не отражает происшедших на них коренных преобразований в результате утверждения на всей территории социалистической системы хозяйства и тех крупных общественных изменений, которые этим вызваны. См. «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 15 сентября 1924 г. (СУ РСФСР, 124, № 73, ст. 726), постановление ВНИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О рабочих поселках» (СУ РСФСР, 1926, № 65, ст. 509), постановление ВНИК и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках» (СУ РСФСР, 1927, № 56, ст. 384) и постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. «О дачных поселках» (СУ РСФСР, 1928, № 8, ст. 70).
77


2. Всестороннее укрепление районного звена, на особую важность которого указал XX съезд КПСС, отметивший, что «от уровня работы районных организаций сейчас в решающей степени зависит успех всенародного дела крутого подъема сельского хозяйства».47
3. Ликвидация излишних звеньев административно-территориального устройства, в результате которой одновременно достигается улучшение хозяйственного и культурного строительства на местах и удешевление государственного аппарата.
4. Создание новых рабочих поселков главным образом в территориальной зоне деятельности новых предприятий или в зоне территории значительно выросших предприятий.
5. Передача одной союзной республикой части своей территории другой союзной республике, с которой передаваемая территория имеет больше общности, в чем с огромной силой проявляется взаимная забота республик об их интересах, стремление обеспечить развитие каждой части территории в наилучших для нее условиях.48
6. Межобластное и внутриобластное перераспределение территории, вызываемое соображениями создания лучших условий развития данной территории.
7. Изменение порядка подчиненности некоторых населенных пунктов и в результате этого расширение их прав.
Отнесение к ведению союзных республик разрешения вопросов краевого и областного деления является результатом стабилизации административно-территориального устройства и, в свою очередь, даст возможность республикам наилучшим образом регулировать административно-территориальную организацию в соответствии с задачами экономического развития каждой части их территории и задачами наилучшей организации экономических административных районов.
ДАЛЬНЕЙШАЯ ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1
Дальнейшая демократизация всего советского общественного и государственного строя в связи с победой социализма обусловливает все стороны организации и деятельности советских государственных органов.
XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, стр. 425.
48 Так, например, учитывая экономическую общность, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета СССР Указом от 19 февраля 1954 г. утверди^ совместное представление Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР (См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 4).
78


В условиях социалистического общества значительно повы- иается роль государственных органов. Всесторонне окрепшие в результате сложившегося большого опыта государственной деятельности, упрочения связей с широкими массами трудящихся, улучшения своей организационной формы органы советской государственной власти призваны осуществлять свою деятельность на уровне требований хозяйственного и культурного строительства в период постепенного перехода от социалистического к коммунистическому обществу.
Конституция 1936 г., осуществляя дальнейшую демократизацию органов государственной власти, внесла существенные изменения в организацию и формы их деятельности.
1. Закрепляя политическую основу СССР в лице Советов депутатов трудящихся в центре и на местах, Конституция тем самым значительно укрепляет единство всех Советов, объединенных в стройной государственной системе.
2. Введение новой избирательной системы обеспечивает дальнейшую демократизацию Советов, расширение их социальной базы, еще большее участие масс в государственной деятельности, повышение /ответственности Советов перед избирателями.
3. Конституционное закрепление организационной структуры каждого вида Советов в отдельности придает наибольшую устойчивость советскому государственному аппарату и повышает его культурное достоинство.
4. Расширение прав Советов, уточнение и разграничение их компетенции, стабилизация правовых форм их деятельности значительно улучшают условия деятельности органов государственной власти.
Решающее значение для успешной работы государственных органов имеет неуклонное осуществление ленинских принципов организации и функционирования государственного аппарата. Для осуществления задач подъема сельского хозяйства, развития промышленности на более высоком уровне и технического прогресса за последние годы Коммунистическая партия провела ряд крупных мер по дальнейшему совершенствованию госаппарата, повышению его организаторско-хозяйственной роли, ликвидации бюрократических извращений, усилению связи с массами, соблюдению социалистической законности и удешевлению аппарата.
В решениях сентябрьского (1953 г.), февральско-мартовского, июньского (1954 г.) и январского (1955 г.) Пленумов ЦК КПСС даны важнейшие указания о роли государственного аппарата в дальнейшем развитии социалистического сельского хозяйства, а решения июльского (1955 г.), декабрьского (1956 г.) и февральского (1957 г.) Пленумов ЦК КПСС определяют роль государственного аппарата в дальнейшем подъеме промышленности и улучшении форм государственного управления промышленностью и строительством.
79


В принятом 25 января 1954 г. постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата» намечены важные меры по дальнейшему его улучшению на основе ленинских принципов.49
В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии отмечены серьезные недостатки в работе Советов, например: встречаются случаи отступления от норм и положений, предусмотренных Конституцией (депутаты Советов и исполнительные комитеты от случая к случаю отчитываются перед избирателями, преимущественно в связи с очередной избирательной кампанией); не всегда осуществляется отзыв депутатов, не оправдавших доверия их избирателей; сессии Верховных Советов республик, как правило, созываются с нарушением сроков, предусмотренных Конституцией.
«Необходимо, — сказал в отчетном докладе на съезде Н. С. Хрущев, — покончить с подобными недостатками в работе Советов, укрепить их связи с избирателями, строго соблюдать все положения, предусмотренные Конституцией. Внимание Советов следует повернуть к конкретным вопросам хозяйственного и культурного строительства, систематически ставить эти вопросы на обсуждение сессий».50
Решения XX съезда КПСС дают направление всей работе по дальнейшему улучшению советского государственного аппарата, его демократизации и успешной деятельности в соответствии с требованиями коммунистического строительства на современном этапе. На основе выполнения этих решений значительно возрос уровень работы советского государственного аппарата.
2
Нормы советского государственного права закрепляют систему общесоюзных и республиканских высших органов государственной власти в форме Верховных Советов. Эта система отличается как по характеру своей структуры, так и по организации деятельности от предшествующих систем высших органов государственной власти. Как указывал В. И. Ленин, «Характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения».51
Выборы Верховного Совета на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и гаран- тированное^ право отзыва депутатов их избирателями представляют собой значительную демократизацию высшего представи49 См., например, жури. «Партийная жизнь». № 24, стр. 19—25.
50 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, стр. 92.
51 В. И. Л е н и н. Соч., т. 5, стр. 410.
80


тельного учреждения, наилучшим образом обеспечивают решающее участие масс в государственной деятельности, являются источником народовластия и верховного контроля народа над высшими государственными органами/
Конституционное установление регулярного сессионного порядка деятельности и компетенции Верховного Совета в течение довольно продолжительного—четырехлетнего—срока значительно упорядочивает организационные условия работы Верховного Совета. Это дает ему возможность систематически проводить свою работу на твердых организационных началах, а сроки созыва сессий Верховного Совета (два раза в год) позволяют решать вопросы наибольшей государственной важности, которые вызревают в процессе общественного развития, государственного строительства и международного развития. При этом важное значение имеет надлежаще оформленная возможность созыва внеочередных сессий на основании требования союзной республики или по усмотрению Президиума Верховного Совета СССР, поскольку в этом возникает объективная необходимость. (В союзной и автономной республике — по усмотрению Президиума Верховного Совета республики, или по требованию ’/з депутатов).
Предоставление Верховному Совету монопольной законодательной власти дает ему возможность наиболее полно осуществлять суверенные права государства и тем самым обеспечивает его роль высшего органа государства, с точки зрения содержания и значения его деятельности. Являясь основой наиболее точного определения состава прав и объема компетенции всех других указанных Конституцией государственных органов, законодательная власть Верховного Совета существенно укрепляет советский правовой порядок и значительно улучшает условия деятельности государственного аппарата в целом.
Образование Верховным Советом СССР Совета Министров СССР, выборы Верховного Суда СССР и назначение Генерального Прокурора СССР выражают высшее государственное положение Верховного Совета по отношению ко всем другим государственным органам в стране.
Укрепление национального принципа в организации и деятельности Верховного Совета СССР, выражающееся в улучшении организации его двухпалатной системы (одинаковый порядок выборов депутатов обеих палат, представительство в Совете Национальностей всех субъектов советской федерации, в том числе и национальных округов, раньше не имевших такого представительства, а также увеличение количества депутатов от союзных и автономных республик и автономных областей), равное право каждой палаты на законодательную инициативу, поочередное председательствование на заседаниях Верховного Совета СССР председателей палат или их заместителей, гарантированный порядок разрешения между палатами разногласий, преду6 Зак. 1037
81


смотренный ст. 47 Конституции СССР, существенно упрочивает советский федерализм, расширяет гарантии и усиливает охрану интересов субъектов советской федерации.
Учреждение Президиума Верховного Совета СССР, как высшего органа общесоюзной государственной власти в период между сессиями Верховного Совета СССР, обеспечивает непрерывность этой власти, повседневное высшее государственное руководство. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР осуществляется в соответствии с объемом и характером его прав и компетенции, предусмотренных ст. 49 Конституции СССР.
Наличие в Верховном Совете СССР комиссий является важным средством вовлечения депутатов в его деятельность, серьезным условием обеспечения их активной роли как в процессе подготовки сессии Верховного Совета, так и в проведении ее работы на высоком уровне. Закрепление правовых и материальных условий деятельности депутатов Верховного Совета СССР гарантирует их авторитетное государственное положение и дает юридическую и фактическую возможность осуществлять высокую функцию избранников народа.
В целом, эти особенности характерны и для системы высших органов государственной власти союзных и автономных республик, имеющих вместе с тем и некоторые специфические отличия.
Так, в отличие от Верховного Совета СССР Верховный Совет республики имеет одну палату, так как, являясь высшим органом государственной власти республики, Верховный Совет республики выражает и охраняет интересы всех наций и национальных групп, населяющих ее территорию. Кроме того, национально-государственные образования, входящие в состав республик, имеют свое представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. При таком положении существование в Верховном Совете республики Совета Национальностей не вызывается ни принципиальными основаниями, ни организационной необходимостью.
Различие в нормах выборов депутатов Верховного Совета каждой республики обусловлено количеством ее населения. Эти нормы находятся в прямой пропорции к количеству населения республики, в результате чего достигается количественный состав депутатов Верховных Советов республик, во всяком случае, необходимый и достаточный для осуществления роли Верховного Совета в каждой данной республике.52
52 Если Совет Союза Верховного Совета СССР избирается по норме 1 депутат от 300 тыс. населения (ст. 34 Конституции СССР), Совет Национальностей — 25 депутатов от союзной республики, 11 — от автономной республики, 5 — от автономной области, 1 — от национального округа (ст. 35), то для выборов депутатов Верховных Советов союзных республик их кон82


Назначение прокуроров в инстанционном порядке исключает право Верховного Совета республики назначать Прокурора республики, что относится к компетенции Генерального Прокурора СССР.
Однородность принципиальных особенностей высших органов государственной власти СССР и высших органов государственной власти республик, имеющая своей основой социально-политическое и правовое единство субъектов советской федерации, объединяет деятельность этих органов в интересах всего советского народа в целом и каждой советской республики в отдельности.53
3
Деятельность Верховного Совета СССР непосредственно отражается в его сессионной работе, поскольку именно в актах сессий Верховного Совета, имеющих наибольшую юридическую силу, воплощаются задачи, которые осуществляет Верховный Совет в каждый данный период развития Советского государства.
Всего было 30 сессий Верховного Совета СССР, принявших значительное количество законов и постановлений, относящихся к широкому кругу вопросов государственной жизни.54
По содержанию эти акты охватывают вопросы изменений в Конституции, организационные вопросы, вопросы государственного устройства, государственного бюджета, народного хозяйства, внешних сношений, обороны и др.
Для улучшения судебной деятельности и укрепления социалистической законности большое значение имеет новое Положение о Верховном Суде СССР, утвержденное VI сессией Верховного Совета СССР.55
К числу важнейших законов, принятых Верховным Советом СССР за последнее время, следует отнести закон о государственституции устанавливают следующие нормы: РСФСР — 1 депутат от 150 тыс. населения (ст. 25), УССР — от 100 тыс. населения (ст. 21), БССР — от 20 тыс. (ст. 21), Узбекской ССР — от 15 тыс. (ст. 23), Казахской ССР — от 17 тыс. (ст. 23), Грузинской ССР — от 10 тыс. (ст. 28), Азербайджанской ССР — от 10 тыс. (ст. 25), Латвийской ССР — от 10 тыс. (ст. 21), Литовской ССР — от 15 тыс. (ст. 21), Молдавской ССР — от 10 тыс. (ст. 21), Киргизской ССР— от 5 тыс. (ст. 23), Таджикской ССР — от 5 тыс. (ст. 21), Армянской ССР — от 5 тыс. (ст. 21), Туркменской ССР — от 5 тыс. (ст. 23), Эстонской ССР — от 10 тыс. (ст. 21).
53 О высших органах советской государственной власти см.: С. М. Р а- вин. Высшие органы государственной власти СССР. (Лениздат, 1945); Д. А. Керимов. Законодательная деятельность Советского государства (Госюриздат, 1955); Очерки по истории органов советской государственной власти (Госюриздат, 1949).
54 12 сессий Верховного Совета СССР первого созыва, 5 сессий — второго созыва, 5 сессий — третьего созыва, 8 сессий — четвертого созыва.
55 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 748.
б* 83


ных пенсиях от 14 июля 1956 г.56 Этим законом значительно улучшается пенсионное обеспечение нетрудоспособных, в нем ярко проявляется забота Коммунистической партии и Советского государства о благе советских людей.
Огромное значение для осуществления задач хозяйственного развития страны имеет принятие VII сессией Верховного Совета СССР 10 мая 1957 г. закона о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством и, в связи с этим, закона о внесении изменений и дополнений в текст Конституции СССР.57
Закон о реорганизации управления промышленностью и строительством значительно улучшает организацию дела управления промышленностью и строительством путем повышения роли союзных республик в хозяйственном управлении. Созданные на основании этого закона в союзных республиках советы народного хозяйства призваны обеспечить дальнейший подъем нашей промышленности и развитие строительства.
Для укрепления советского многонационального государства важное значение имеют принятое на V сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва постановление Совета Национальностей об образовании Экономической комиссии Совета Национальностей, законы, принятые VI сессией Верховного Совета СССР, обеспечивающие расширение прав союзных республик в области административно-территориального устройства и законодательных прав. По закону, принятому этой же сессией, восстановлена национальная автономия балкарского, чеченского, ингушского, калмыцкого и карачаевского народов.58
Обращаясь к актам Верховного Совета по вопросам внешней политики, следует отметить прежде всего возросшее внимание Верховного Совета к этим вопросам. Так, II сессия Верховного Совета СССР заслушала и обсудила доклад правительства «О международном положении и внешней политике правительства СССР».59 Та же сессия приняла 9 февраля 1955 г. Декларацию, которая, отмечая особую ответственность парламентов всех стран за сохранение и упрочение мира, призывает их к укреплению связи в борьбе за дело мира: «Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик считает, что установление непосредственных связей между парламентами, обмен парламентскими делегациями, выступления парламентских делегаций одной страны в парламенте другой страны будут отвечать стрем56 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (V сессия). Стенографический отчет, стр. 351—368.
57 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VII сессия). Стенографический отчет, стр. 291—297, 298—300.
58 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 743—744.
59 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (II сессия). Стенографический отчет, стр. 502.
81


лениям народов к развитию дружественных отношений и к сотрудничеству.
Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик будет искренне приветствовать любые шаги со стороны парламентов других государств, направленные на упрочение мира между народами».60
Исходя из этой Декларации, совещание депутатов Верховного Совета СССР 29 июня 1955 г. приняло постановление об образовании Национальной парламентской группы СССР и о вступлении ее в Межпарламентский Союз. Совещание избрало Временное Бюро Парламентской группы СССР и утвердило Положение о Парламентской группе.61 На заседании Парламентской группы 6 августа 1955 г. избран Комитет Парламентской группы.62
В постановлении IV сессии Верховного Совета СССР от 28 декабря 1955 г. «Об обмене делегациями между Верховным Советом СССР и парламентами иностранных государств» с удовлетворением отмечается, что «Декларация Верховного Совета СССР от 9 февраля 1955 г. нашла положительный отклик со стороны парламентов многих стран и способствовала расширению и укреплению взаимных связей Верховного Совета СССР и парламентов иностранных государств». Верховный Совет признал необходимым продолжать обмен парламентскими делегациями и развитие дружественных форм парламентских связей.63
III сессия Верховного Совета СССР в постановлении от 5 августа 1955 г. «Об итогах Женевского совещания глав правительств четырех держав» отметила положительное значение этого совещания, явившегося важным стимулом для дальнейшего упрочения мира во всем мире, заявила о том, что СССР будет и впредь продолжать политику укрепления мира и международного сотрудничества и выразила надежду, что на этом пути он будет пользоваться поддержкой всех парламентов и правительств.64
IV сессия Верховного Совета СССР в постановлении от 29 декабря 1955 г. «Об итогах поездки Председателя Совета Министров СССР тов. Н. А. Булганина и члена Президиума Верховного Совета СССР тов. Н. С. Хрущева в Индию, Бирму и Афганистан» одобрила результаты этой поездки, как полностью отвечающие миролюбивой внешней политике Советского Союза 60 Заседания Верховного Совета четвертого созыва (II сессия). Стенографический отчет, стр. 527.
61 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 12.
62 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 17.
63 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (IV сессия). Стенографический отчет, стр. 368—369.
64 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (III сессия). Стенографический отчет, стр. 114.
85


и способствующие укреплению мира, дружбы и сотрудничества народов.65
V сессия Верховного Совета СССР приняла обращение к парламентам всех стран о разоружении и постановление, которым одобрила политику и практические меры советского правительства по вопросу о разоружении и безотлагательном прекращении испытаний атомного и водородного оружия и запрещении его применения.66
VII сессия Верховного Сорета СССР приняла обращение к конгрессу США и парламенту Великобритании с призывом содействовать достижению соглашения между правительствами СССР, США и Великобритании о немедленном прекращении испытания атомного и водородного оружия.67
Демократической деятельности Верховного Совета в определенной степени способствует работа его комиссий.
На основании Конституции 1936 г. каждая палата Верховного Совета СССР образует постоянные (для каждого созыва Верховного Совета) мандатные комиссии (ст. 50), а в соответствии с решением I сессии Верховного Совета первого созыва образуются постоянные комиссии в каждой палате: бюджетная, по иностранным делам, законодательных предположений.68
Мандатные комиссии провели работу по проверке полномочий депутатов и выступали с докладами на 17 сессиях Верховного Совета. Представители бюджетных комиссий выступали с содокладами на тех сессиях Верховного Совета СССР, где по докладу Министра финансов СССР рассматривался государственный бюджет СССР. Кроме того, эти комиссии дали заключение по внесенным правительством на рассмотрение Верховного Совета законопроектам о подоходном налоге с населения, об обязательном окладном страховании, о сборе на нужды жилищного и культурно-бытового строительства с населения, облагаемого подоходным налогом.69
Комиссии законодательных предположений дали Верховному Совету заключение по проекту закона о судоустройстве СССР, 65 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (IV сессия). Стенографический отчет, стр. 477.
66 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (Vсессия). Стенографический отчет, стр. 378—380, 381.
67 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VII сессия). Стенографический отчет, стр. 304—306.
68 См. I сессия Верховного Совета СССР первого созыва. Стенографический отчет, стр. 21, 28, 23. — Кроме того, могут быть в случае необходимости созданы согласительные комиссии (ст. 47 Конституции), следственная и ревизионная комиссии по любому вопросу (ст. 51). III сессия Верховного Совета СССР второго созыва утвердила Положение о комиссиях законодательных предположений; см. Заседания Верховного Совета СССР второго созыва (III сессия). Стенографический отчет, стр. 395—397, 398—400.
69 См. Заседания Верховного Совета СССР первого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 101, 315.
86


союзных и автономных республик;70 представили доклады с проекте законов об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского уголовного и процессуальных кодексов, об отнесении к ведению союзных республик разрешение вопросов областного, краевого административно-территориального устройства.71
Комиссии по иностранным делам вносили предложения по вопросам внешней политики СССР на заседания 8 сессий Верховного Совета.
Кроме этих комиссий, при Совете Национальностей Верховного Совета СССР 1.1 февраля 1957 г. образована Экономическая комиссия. Эта Комиссия создана для дальнейшего улучшения народнохозяйственного планирования и всестороннего учета запросов союзных республик, обеспечения более правильного разрешения вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства республик в соответствии с их экономическими, национальными и другими особенностями.72
Большую и всестороннюю государственную деятельность осуществляет Президиум Верховного Совета СССР, обладающий широким кругом прав и значительной компетенцией, анализ которых дает основание для следующей юридической квалификации этого органа.
Президиум Верховного Совета СССР, как высший орган государственной власти в период между сессиями Верховного Совета СССР, имеет не все вообще высшие государственные права (за исключением монопольных прав Верховного Совета), но права, которые закреплены ст. 49 Конституции Союза ССР.
Акты Президиума Верховного Совета, принимаемые по всем вопросам его компетенции, — Указы — непосредственно основаны на законе и имеют высшую юридическую силу.
Президиум Верховного Совета СССР осуществляет повседневно высшее государственное руководство в стране, как непосредственно, так и через подотчетный ему Совет Министров СССР.
Являясь органом подотчетным Верховному Совету, Президиум Верховного Совета своей деятельностью обеспечивает исполнение его законов. Для деятельности Президиума Верховного Совета СССР характерно также регулирование широкого круга организационно-правовых вопросов.
Всесторонняя повседневная деятельность Президиума Верховного Совета СССР во всех сферах государственной жизни весьма обширна и значительна. Представление о характере этой деятельности может дать ее характеристика за последние годы 70 См. Заседания Верховного Совета СССР первого созыва (II сессия). Стенографический отчет, стр. 166—181, 469—483.
71 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 449—459, 491—499, 536—543, 581—589.
72 См. Заседания 'Верховного Совета СССР четвертого созыва (VI сессия). Стенографический отчет, стр. 754—755.
87


(1954—1957 гг.) Всего за указанный период издано 2072 акто-з Президиума Верховного Совета СССР: в 1954 г.—479, в 1955 г.— 477, в 1956 г. — 565, в 1957 г. — (на 12 октября)—551.73
4
После принятия Конституции СССР 1936 г. значительно укрепилась также и система местных органов советской государственной власти, непосредственно связанных с населением, осуществляющих политику партии и правительства на местах, являющихся самой многочисленной системой органов советской государственной власти.74 Роль этих органов в социалистическом обществе усилилась, а организационно-правовые формы и условия деятельности намного улучшились.
Конституция 1936 г. и в соответствии с ней конституции союзных и автономных республик, закрепляя систему местных органов государственной 'власти, вносят существенные изменения в правовое положение этих органов. Указанные изменения характеризуются следующими особенностями.
Избирательная система, введенная Конституцией СССР 1936 г., значительно укрепляет демократическую основу образования местных органов, наилучшим образом обеспечивает повсеместное участие масс в формировании Советов и их повседневную связь с депутатами Советов. Новая избирательная система еще больше воплотила в жизнь положение В. И. Ленина о том, что это—власть, «...исходящая непосредственно от массы, прямой и непосредственный орган народной массы и ее воли».75
Название «Советы депутатов трудящихся» отражает их существенное преобразование. В результате сплочения всех социальных сил нашей страны, морально-политического единства народа расширилась социальная база Советов, что дало возможность установить равные права на выборах для всех избирателей и тем 73 Данные приводятся по публикациям Указов в «Ведомостях Верховного Совета СССР» за 1954—1957 гг. (за 1957 г., №№ 1—21) и в сб. «Законы СССР и Указы Президиума Верховного Совета СССР. 1938 — июль 1956 гг.». При этом следует иметь в виду, что, поскольку Президиум Верховного Совета СССР осуществляет высшее государственное руководство в стране, как непосредственно, так и через подотчетный ему Совет Министров СССР, регулирование основных вопросов государственной жизни осуществляется и деятельностью Совета Министров СССР, в работе которого важнейшее значение имеют руководство хозяйственным и культурным строительством, организацией обороны страны и проведением внешней политики Советского государства.
74 По состоянию на начало 1957 г. в СССР было 6 краевых, 121 областных, 10 Советов автономных областей, 10 окружных (национальных округов), 4162 районных (сельских), 1616 городских, 429 районных (городских), 2528 поселковых (поселков городского типа), 50 265 сельских Советов (см. статистический сборник «Народное хозяйство СССР в 1956 году». Госстат- издат, 1957, стр. 21—23).
75 В. И. Ленин. Соч., т. 10, стр. 219.
88


самым наилучшим образом обеспечить привлечение трудящихся масс «.. .к постоянному и непременному, притом решающему, участию в демократическом управлении государством».76
Расширение прав местных Советов и объема их деятельности, обусловленное укреплением всего советского правопорядка, возросшими задачами хозяйственного и культурного строительства, еще больше повышает роль Советов в государственной жизни страны.77
Установление на основе республиканских конституций новой структуры местных Советов и закрепление этими конституциями состава органов для каждого вида Советов в отдельности стабилизируют организационные условия деятельности этих Советов, придают еще большую устойчивость всех их органов.
Предоставленное Конституцией СССР (и конституциями советских республик) право местным Советам принимать и издавать решения и распоряжения (ст. 98 Конституции СССР) упорядочивает правовые формы их деятельности и тем самым способствует укреплению всего советского правопорядка в целом, поскольку акты местных Советов количественно преобладают в общей массе советских государственных актов.
Новые формы массовой работы местных Советов, в особенности постоянные депутатские комиссии и работа депутатов на избирательных округах, активизируют деятельность депутатов и укрепляют их связи с массами. При такой организации массовой работы созданы наилучшие условия, в которых депутаты «должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями».78
В результате всестороннего укрепления и дальнейшей демократизации возросла роль местных Советов в жизни советской страны.79 Так, например, деятельность Ленинградского городского Совета теперь значительно больше охватывает вопросы организационно-массовой работы, охраны общественного порядка и административной деятельности, строительства, жилищного хозяйства, коммунального хозяйства, городского транспорта, местной промышленности и торговли, здравоохранения, культуры и народного образования, сельского хозяйства, труда и пенсионного обеспечения.80
76 В. И. Ленин. Соч., т. 28, стр. 443.
77 Согласно Конституции СССР, местные Советы руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет (ст. 97).
78 В. И. Ленин. Соч.. т. 25, стр. 396-
79 См. Очерки по истории органов советской государственной власти (гл. VI—VIII, § 3).
80 См. Сборник решений и распоряжений Исполнительного комитета Ленинградского Совета депутатов трудящихся (по состоянию на 1 декабря 1955 г.). Лениздат, Т956.
89


Осуществление величественных задач коммунистического строительства, намеченных XX съездом КПСС, настоятельно требует повышения уровня работы советского государственного аппарата, его дальнейшего совершенствования, особенно районного звена — узлового пункта социалистического строительства в деревне.
«За 38 лет существования Советского государства Советы депутатов трудящихся,—сказал на XX съезде КПСС К. Е. Ворошилов, — выросли, закалились и укрепились как органы подлинного народовластия, составляющие незыблемую политическую основу советского государственного строя.
.. .В этих условиях недостатки, существующие в советской работе, которые были отмечены в отчетном докладе, тем более нетерпимы. А их, к сожалению, еще не мало».81
Надо добиться, чтобы депутаты Советов принимали самое активное участие в работе Советов и еще больше связали советский государственный аппарат с широкими массами трудящихся.
В январе 1957 г. Центральный Комитет КПСС принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами». Это постановление дает указания об устранении недостатков, имеющихся в работе Советов и намечает пути всестороннего улучшения работы местных Советов.82
Новые задачи развития социалистического сельского хозяйства, осуществление планов дальнейшего подъема всех его отраслей, реорганизация управления промышленностью и строительством предоставляют еще большие возможности для хозяйственной деятельности местных Советов и предъявляют настоятельные требования еще большего участия всех Советов в хозяйственном и культурном строительстве.
Важное значение для укрепления правового положения местных Советов и улучшения всей их деятельности имеют новые Положения об областных, районных, городских, сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, утвержденные Президиумами Верховных Советов некоторых союзных республик.
Так, например, Положение о сельских Советах, утвержденное 12 сентября 1957 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР значительно расширяет права и обязанности сельских Советов во всех отраслях их деятельности, особенно в хозяйственной и культурной работе.83
5
Демократизация советских государственных органов проявляется в укреплении социалистических институтов нарсдоправ- 81 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, стр. 557.
82 См. журн. «Советы депутатов трудящихся», 1957, № 1, стр. 6—12.
83 См. «Известия», 13 сентября 1957 г., № 218 (12525).
90


ства и народовластия. Советское государство является подлинно демократическим по всей своей природе: задачам и принципам, составу и организации, формам и методам, результатам деятельности.
Развитие советского государственного права есть, вместе с тем, и развитие советского демократизма, который воплощается во всей советской общественной и государственной жизни. В. И. Ленин оценивал социалистический демократизм как новый, высший тип демократии.84
Полновластие Советов, руководящая роль Коммунистической партии, господство социалистической системы хозяйства, неуклонный рост благосостояния советского народа, единство советских наций, соблюдение социалистической законности — таковы незыблемые гарантии прочности советского демократизма, действующие на протяжении всей истории нашего государства. Победа социализма в СССР еще больше укрепила и расширила эти гарантии, и ликвидация эксплуататорских классов позволила распространить советский демократизм на всех граждан нашего государства.
Конституция 1936 г. отражает и закрепляет последовательный и до конца выдержанный социалистический демократизм во всех своих правилах и постановлениях. Она содержит нормы, регулирующие осуществление основных прав и обязанностей советских граждан в условиях социалистического общества.
Неустанная забота Коммунистической партии и советского правительства о росте благосостояния народа и все большего развертывания его творческих сил во всех сферах общественной жизни направлена к дальнейшему развитию советского демократизма и успешному осуществлению советским государственным аппаратом стоящих перед ним задач.
За последние годы (1953—1957) проведены крупные мероприятия, обеспечивающие повышение жизненного уровня советских людей, например, повышение заработной платы низкооплачиваемым рабочим и служащим, сокращение рабочего дня в предпраздничные и в предвыходные дни, отмена платы за обучение в средних и высших учебных заведениях, повышение заготовительных и закупочных цен на ряд сельскохозяйственных продуктов, развитие жилищного строительства. Эти и многие другие мероприятия, направленные на улучшение благосостояния -советских людей, — ярчайшее проявление развития и укрепления советского демократизма.
Конституционное выражение института народоправства в Советском государстве воплощается в системе основных прав советских граждан. Принципы и особенности института народоправства придают этой системе социалистический характер. Демократизм прав советских граждан неразрывно связан с их 84 См., например, В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 242.
91


основными обязанностями, установленными советской Конституцией.
Система основных прав граждан характеризуется следующими чертами. Основные права граждан являются конституционными, ввиду их наибольшего значения в общественной и государственной жизни, а остальные права граждан регулируются другими нормами советского права.
Основные права советских граждан относятся ко всем гражданам и охватывают широкий круг их интересов. Права советских граждан гарантированы не только юридически, что само по себе достаточно важно, но и всеми экономическими и политическими средствами государства, значительно укрепившихся после построения социализма, и являются, таким образом, реальными. Неприкосновенность прав советских граждан обеспечивается охраной этих прав государственными органами от посягательств и нарушений. Единство прав и обязанностей граждан — выражение подлинного социалистического демократизма, признающего равенство граждан как в отношении их основных прав, так и в отношении обязанностей. При этом, в условиях социалистического общества, наряду с расширением круга прав граждан и усилением гарантий этих прав, возрастает необходимость соблюдения гражданами установленных для них государством обязанностей, выполнения советскими людьми их общественного и государственного долга. Сознательное выполнение своих обязанностей, правил социалистического общества — яркая характерная черта облика советских людей, и только в отношении нарушителей обязанностей, незначительной массы людей, нарушающих правила поведения в социалистическом обществе, Советское государство применяет необходимые меры принуждения.
С институтом народоправства неразрывно связан институт народовластия: оба они составляют основные формы проявления социалистического демократизма. Народовластие в Советском государстве осуществляется во всех формах участия масс в государственной жизни. Из всех этих форм на первое место выступает избирательная система, как источник создания Советов и как самая широкая форма вовлечения масс в государственную работу.
Такое значение советской избирательной системы обусловлено ее подлинно демократическими свойствами: широкой социальной базой, равноправием наций, руководством Коммунистической партии, реальностью выборов. Победа социализма привела к высокой степени развития этих демократических свойств, что дало возможность Советскому государству закрепить в Конституции высшие принципы избирательного права — всеобщее, равное избирательное право, прямые выборы и тайное голосование.
1“Го дело не только в утверждении этих, наиболее демократических избирательных принципов, хотя сами по себе они характеризуют важнейшую политическую победу социализма, но еще 92


и в самом характере избирательных кампаний и в значении их результатов. Избирательные кампании по выборам в Советы, проведенные на основе этих избирательных принципов, охватили почти поголовно всех избирателей страны, явились широкой демонстрацией советского патриотизма, важным фактором политической активизации граждан и, что самое важное, обеспечили повышение уровня работы Советов, усилили их связь с избирателями. В Советах депутатов трудящихся работает более полутора миллионов депутатов. В 1956 г. при местных Советах действовало 'более 240 тыс. постоянных комиссий, в которых участвовало около полутора миллиона трудящихся.
«Ярким показателем подлинного демократизма советского строя является активное участие масс в обсуждении и решении важнейших вопросов политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Более 40 миллионов трудящихся участвовали в собраниях, посвященных обсуждению вопроса о дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством. Многие законопроекты, имеющие большое значение для жизни народа, становятся законами лишь после их всенародного обсуждения. Наши законы воплощают в себе коллективный разум и коллективный опыт миллионных масс, их волю. Партия и правительство постоянно советуются с народом при решении назревших вопросов коммунистического строительства. Народные массы в условиях социализма выступают как сознательные, активные творцы новой жизни».85 Все эти важные мероприятия создают еще более широкие возможности для развития инициативы и творческих сил всех народов СССР, укрепляют их дружбу и братское сотрудничество.
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
Процесс развития советского государственного права получил свое определенное отражение и в науке государственного права. Она обогатилась проверенным и выдержавшим самые сложные испытания опытом советского государственного строительства, накопила и частично систематизировала огромный государственно-правовой материал, исследовала некоторые существенные проблемы государственного права, повысила уровень учебной литературы и учебного процесса по государственному праву.86
85 К сорокалетию Великой Октябрьской социалистической революции (1917—1957). Тезисы отдела пропаганды и агитации ЦК КПСС и Института марксизм а-ленинизм а при ЦК КПСС. Изд. «Правда», 1957, стр. 41—42.
86 Ссылки на монографические исследования приводятся в тексте работы. Из учебников по советскому государственному праву наибольшего внимания заслуживают два учебника для юридических вузов (изд. 1938 и 1948 гг.) и изданный Военно-юридической академией в 1956 г. учебник по государственному праву, а также учебник для юридических школ (изд. 1950 г.). Кроме того, значительные по объему разделы о советском государственном праве содержатся в изданных за эти годы в нескольких учеб93


Однако эта наука, как и вся юридическая наука в целом, еще не отвечает всем требованиям государственного и правового •троительства в современных условиях. Неисследованность многих важных вопросов государственного строительства, малочисленность капитальных трудов, увлечение социологизмом, отсутствие подлинного научного творчества в ряде работ, наличие догматизма — таковы важнейшие, все еще существующие в этой науке, недостатки.
Решения и материалы XX съезда партии настолько значительны и многогранны, что указывают направление дальнейшего развития всего советского общественного строя, определяют характер и задачи подъема идеологической работы <в стране, имеют важнейшее значение для развития всех советских общественных наук, в том числе и юридической, и одной из ее основных отраслей — науки государственного права.
Подход к актуальным проблемам науки советского государственного права предполагает постановку трех важнейших во- нросов: выяснение характера направления этой науки, определение наиболее кардинальных теоретических вопросов, обоснование задач развития конституционного законодательства.
Исходя из указаний XX съезда партии о необходимости повышения роли идеологической работы в общественном развитии страны, а также данной на съезде оценки состояния юридической науки, следует рассмотреть вопрос о направлении и глазной линии дальнейшего развития науки государственного права.
Задача состоит, прежде всего, в укреплении марксистско- ленинских методологических позиций в науке государственного права. Отсюда необходимость еще более глубокого освоения положений марксистско-ленинской теории и творческого применения их к исследованию всего государственно-правового материала. Это предполагает преодоление догматизма, наличие которого в науке государственного права находится в явном противоречии с ее характером и задачами. Следует приступить к подлинно научному изучению существа предмета государственно-правовых отношений и институтов, в соответствии с общими требованиями законов марксистско-ленинской науки. Разумеется, это связано с необходимостью борьбы против всего чуждого марксизму-ленинизму, в том числе и против догматизма.
Подходя с позиций ленинских оценок к вопросам советского государственного права, необходимо дать научную характеристику истории советской Конституции и образования СССР, раскрыть решающую роль народных масс, руководимых Коммунистической партией, в создании и во всей жизни Советского государства.
В современных условиях, в обстановке крупных успехов Советского Союза и укрепления его международного положения, ных пособиях для неюдидическнх вузов по курсу «Основы советского государства и права».
94


усиливается значение борьбы против буржуазной идеологии. <'Из того факта, что мы стоим за мирное сосуществование и экономическое соревнование с капитализмом, никак нельзя делать Е5ывод, что можно ослабить борьбу против буржуазной идеологии, против пережитков капитализма в сознании людей. Наша задача — неуклонно разоблачать буржуазную идеологию, вскрывать ее враждебный народу характер, ее реакционность».87
Для науки государственного права это означает квалифицированное, основанное на полном знании материала раскрытие средств, форм и методов государственной деятельности империалистических стран, которая характеризуется приспособлением механизма капиталистических государств к задачам империалистической диктатуры на современном этапе. Это означает также необходимость разоблачения буржуазной идеологии, содействующей указанному процессу. Особенно важно вскрывать антинародную направленность такой сложной части механизма империалистических государств, как их правительственный аппарат.
Однако следует разграничить оценку опыта государственноправового строительства в империалистических странах и опыта создания и успехов государств, возникших в борьбе против колониализма, построенных на основе национальной независимости, являющихся организованной формой консолидации всех социальных сил, поднявшихся на борьбу за самостоятельное общественное развитие страны. Вся государственно-правовая система этих стран, сохраняя многие принципы буржуазной государственности, имеет и специфические черты, обусловленные, главным образом, их функцией борьбы за национальную независимость. Только исходя из признания такого своеобразия этих государств, возможно действительно научное познание всей системы их государственного права.
Направление науки государственного права обусловлено практическим опытом советского государственного строительства, обслуживание которого составляет ее главное и непосредственное назначение. Эта задача сводится не только к описанию и обобщению указанного опыта, что само собой разумеется, но и к важной для государства теоретической работе — к выявлению тенденций и закономерностей развития государственного строительства, выработке научно обоснованных предложений о совершенствовании отдельных институтов и норм государственного права. Это вовсе не означает низведение науки к положению служебной части госаппарата и нисколько не противоречит возможности исследования общетеоретических проблем. Напротив, только на основе и в результате построения самых сложных концепций, хотя бы даже общего характера, возможна действительно научная помощь практике государственного строительства.
87 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. XX съезд Комму* нистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, стр. 116.
95


В этой связи необходимо поставить вопрос: деятельность каких именно государственных органов представляет наибольший научный интерес? Этот вопрос вызван тем, что наблюдается тенденция, к счастью, не получившая широкого признания, считать главной задачей науки государственного права исследование опыта конкретно-определенных местных Советов, иногда только первичных. Это, конечно, наикратчайший и наиболее легкий путь связи государственно-правовой науки с практикой государственного строительства, но, очевидно, не главный и тем более не единственный.
Вполне очевидно, что изучение опыта деятельности одного только государственного органа или вида госорганов не создает полного представления о советской государственной деятельности в целом. Равным образом изучение принципов и отраслей государственной деятельности возможно только при надлежащей изученности определенных государственных органов.
Дело, таким образом, не в ограничении объектов изучения, а в том, чтобы вся научная работа опиралась на живой опыт государственной деятельности, учитывала его, выявляла закономерности и тенденции развития, служила теоретическим основанием его совершенствования и тем самым выполняла свою практически полезную функцию.
Кроме рассмотренных выше вопросов науки государственного права (теория советской Конституции, предмет и система советского государственного права, теоретические вопросы советской федерации и автономии, теория суверенитета, теория советского государственного органа), насущно необходимы постановка и всесторонняя разработка вопроса о соотношении Советов с другими государственными формами диктатуры пролетариата и более общего вопроса — об условиях, определяющих создание и развитие каждой данной и возможной ее формы. Этот вопрос возникает в связи с положением XX съезда партии о разнообразии форм перехода к социализму в различных странах. Для науки государственного права значение этого положения состоит в том, что оно указывает путь исследования в Советах их типических черт, необходимых для любой государственной формы диктатуры пролетариата и их специфических черт, отнюдь не обязательных для каждой формы социалистического государства.
Необходимо также исследовать теоретически и политически актуальный вопрос о закономерностях развития советского социалистического демократизма в деятельности советских государственных органов. Этот вопрос охватывает широкий круг проблем государственной деятельности и, прежде всего, о ее формах и методах, о средствах дальнейшего вовлечения масс в государственную деятельность, о характере правовых взаимоотношений депутатов представительных учреждений с их избирателями.88
88 Задачам изучения проблем советского демократизма посвящена передовая статья журнала «Советское государство и право» (1956, № 3).
96


Огромное значение имеет вопрос о государственно-правовом регулировании народного хозяйства и культуры, осуществляемом -на основе норм различных отраслей советского права. Задача науки государственного права состоит в теоретическом обосновании роли субъектов советской федерации и административно-территориальных образований в этой области, начал разграничения прав различных как по характеру правового положения, так и по территориальному признаку государственных органов в сфере хозяйственной и культурной деятельности. Наука государственного права должна также разработать теоретические указания об основных правовых принципах и формах этой деятельности.
Необходимость безусловного соблюдения советской Конституции не отвергает, а, напротив, -предполагает развитие конституционного законодательства, как общесоюзного, так и республиканского, в соответствии с задачами Советского государства.
В качестве первоочередной работы в этой области следует указать на необходимость разработки новых конституционных актов в форме Закона или Положения: об автономной области, о национальном округе, об административно-территориальных образованиях (край, область, район, город, поселок, село), о праве отзыва депутатов. Вся эта большая и важная государственная работа, равно как и вся работа по подготовке законодательных актов в связи с расширением прав союзных республик, требует должного теоретического обоснования наукой государственного права.
Велики и почетны задачи нашей науки, перед которой решения исторического XX съезда партии открыли новые огромные перспективы развития. Патриотический долг советских государ- ствоведов — оправдать высокое доверие своего народа, всеми силами укреплять величие, могущество и славу своего родного государства.
7 Зак. 1037


РАЗДЕЛ III
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Настоящий раздел монографии ставит себе задачу показать роль административного права в деятельности органов Советского государства за период 1936—1957 гг. и те задачи, которые выдвигают перед административным правом решения XX съезда КПСС, Декабрьского и февральского Пленумов ЦК КПСС и Верховного Совета СССР на VII сессии (1957 г.).
Мы можем рассмотреть в этой работе лишь наиболее важные вопросы, а именно: во-первых, вопрос о развитии и совершенствовании советского государственного аппарата, во-вторых, вопрос о роли и задачах советского административного права в развитии народного хозяйства и социально-культурного строительства.1
РАЗВИТИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА
1
Много забот и труда приложила Коммунистическая партия, чтобы, следуя заветам В. И. Ленина, создать новый государственный аппарат, который мог бы не только обеспечить оборону страны и осуществлять охрану государственной безопасности и 1 Значительна роль советского административного права и в других сферах государственного управления, в особенности в деле обороны страны и охраны общественного порядка и государственной безопасности. Организационно-правовые нормы, регулирующие эту деятельность советского государственного аппарата, изложены в ряде работ. (Учебник «Советское административное право, 1940, стр. 153—167, 174—181; С. С. Студеникин. «Советское административное право, 1945, стр. 93—114; И. И. Евтихеев и В. А. Власов. Административное право СССР, 1946, стр. 144—168, 184—256; С. С. Студеникин. Советское административное право, 1949, стр. 165—177, 188—206; С. С. Студеникин. Советское административное право, 1950, стр. 213—229, 245—267; С. С. Студеникин, В. А Власов, И И. Евтихеев. Советское административное право, 1950, стр. 225—246, 268—307; И. Ф. Побежимов. Устройство Советской Армии, 1954, и др.)
98


общественного порядка, но и впервые в мировой истории решать народнохозяйственные и социально-культурные задачи огромного государственного и политического значения.
Построение социалистического общества в нашей стране в результате выполнения первых двух пятилеток и задачи дальнейшего развития Советского государства вызвали и соответствующую перестройку советского государственного аппарата. Огромный рост промышленности и широкое развитие всех отраслей народного хозяйства уже сами по себе требовали создания такого аппарата управления, который был бы способен оперативно руководить дальнейшим движением вперед советского хозяйства и в первую очередь тяжелой промышленности.
Это стало необходимым еще и потому, что, несмотря на высокие. не имеющие себе равных в мире темпы развития промышленности, наша страна отставала от некоторых капиталистических стран по размерам промышленного производства на душу населения.
XVIII съезд партии поставил задачу ближайших пятилеток — догнать и перегнать в экономическом отношении США и наиболее развитые капиталистические страны Европы.2 Для осуществления этой задачи нужно было прежде всего добиться резкого увеличения производства электроэнергии, чугуна, стали, добычи угля и нефти, что в свою очередь требовало развития машиностроения и металлообработки. К -концу третьей пятилетки продукция машиностроения и металлообработки по сравнению с 1937 г. должна*была вырасти на 229%.3 Все эти и другие задачи, вставшие перед Советским государством, потребовали изменений в системе и компетенции органов советского государственного управления, что нашло выражение в Конституции СССР 1936 г.
Новая Конституция, воплотившая коренные социалистические преобразования в социальной структуре и экономической основе Советского государства, отчетливо разграничила органы государственной власти (ст.ст. 30—63, 89—93, 94—98) и органы государственного управления (ст.ст. 64—88, 99—101) по порядку их образования и компетенции. Конституция СССР 1936 г. установила, что органы государственной власти — Верховные Советы и местные Советы депутатов трудящихся — избираются населением, а органы государственного управления образуются соответственно Верховными и местными Советами. Законодательные полномочия Конституция присвоила только Верховным Советам, и в отличие от ранее действовавшего порядка Советы Народных Комиссаров не имеют законодательных функций, а являются высшими исполнительными и распорядительными органами, ответственными перед Верховными Советами и им подотчетными.
2 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумоз ЦК, ч. III, 1954, стр. 341.
3 П. И. Лященко. История народного хозяйства СССР, т. III, 1956, стр. 438.
99


Конституция СССР 1936 г. ввела, новый порядок назначения наркомов (министров), преобразовала объединенные наркоматы в союзно-республиканские и создала новую систему наркоматов (•ст.ст. 77 и 78). В Конституции точно определено, какие акты издают Советы Министров (ст.ст. 66, 81), министры (ст. 73, 85), Советы депутатов трудящихся (ст. 98).
Образованные Конституцией СССР 1936 г. органы государственной власти и государственного управления действовали непрерывно в период Великой Отечественной войны, включая и местности, объявленные -на военном положении. Вместе с тем чрезвычайные военные условия потребовали создания 30 июня 1941 г. Президиумом Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР Государственного Комитета Обороны, решения и распоряжения которого обязаны были выполнять все советские, партийные, комсомольские и военные организации.4
Деятельность органов государственного управления во время войны характеризуется усилением централизованного планового руководства, расширением круга фондируемой и централизован- но-планируемой продукции и установлением ряда хозяйственных связей между госорганами непосредственно на основе плановых актов. Однако договорная система выдержала испытания войны и была широко использована в военное время.5*
Законом от 15 марта 1946 г. Верховный Совет СССР преобразовал Советы Народных Комиссаров СССР, союзных и автономных республик в Советы Министров.6
В периоде 1936 по 1952 г. имели место значительные изменения в структуре советского государственного аппарата, которые в основном выразились в образовании новых министерств и ведомств 7 и в разукрупнении существовавших министерств.8
4 О деятельности советского государственного аппарата в период Великой Отечественной войны см. В. А. Власов. Советский государственный аппарат. Госюриздат, 1951, стр. 358—384.
5 См. тезисы докладов М. И. Ельевича, Л. И. Картужанского и Н. И. Магида на научной сессии, посвященной 125-летию Ленинградского университета. Договорные отношения государственных предприятий в СССР в период Великой Отечественной войны. Изд. ЛГУ, 1944.
6 Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1956, стр. 77.
7 В 1936 г. были образованы Наркоматы юстиции и здравоохранения СССР; в 1938 г. — Наркомат заготовок СССР; в 1939 г. — Наркоматы строительства и промышленности стройматериалов СССР; в 1940 г. на базе Комиссии советского контроля — Наркомат государственного контроля (см. Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1956. стр. 87); в 1946 г. — Министерство медицинской промышленности СССР (см. там же, 1947, стр. 26), Министерство геологии СССР (см. там же) и на базе Главного управления трудовых резервов — Министерство трудовых резервов СССР (см. там же, стр. 25); в 1950 г. — Министерство городского строительства, просуществовавшее до 16 марта 1951 г., и Государственный комитет по делам строительству при Совете Министров СССР, действующий до настоящего времени (см. там же, 1956, стр. 94).
8 В порядке разукрупнения промышленных наркоматов Конституция 1936 г. предусмотрела образование Наркомата оборонной промышленности 100


В результате этих изменений к 1953 г. при Совете Министров СССР действовали 4 Государственных Комитета Совета Министров СССР, 30 общесоюзных министерств, 22 союзно-республиканских министерства, Комитеты, Главные управления и другие ведомства.
2
7 марта 1953 г. было опубликовано Постановление совместного заседания Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР об осуществлении ряда мероприятий по организации партийного и государственного руководства.9 В части, касающейся государственного аппарата, эти мероприятия нашли свое выражение в Законе о преобразовании министерств,10 принятом на четвертой сессии Верховного Совета СССР третьего созыва 15 марта 1953 г. Закон от 15 марта 1953 г. резко укрупнил существовавшие к 1953 г. комитеты, министерства и ведомства.11
СССР. В 1939 г. в результате последовательных разукрупнений были созданы наркоматы тяжелого машиностроения, среднего машиностроения, авиационной промышленности, судостроительной промышленности, боеприпасов и вооружения, черной металлургии, цветной металлургии, нефтяной промышленности, угольной промышленности, электростанций и электропромышленности и др. (Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР, .1945, стр. 46, 48, 49, 50, 52, 53). Наркомат пищевой промышленности в том же 1939 г. был разукрупнен на наркоматы пищевой промышленности, рыбной промышленности, мясной и молочной промышленности (там же, стр. 47). В 1941 г. из существовавших в то время наркоматов были выделены наркоматы минометного вооружения, резиновой промышленности, станкостроения (там же, стр. 56), танковой промышленности. В феврале 1941 г. НКВД был разделен на два наркомата: НКВД и НКГБ, в июле снова соединенных в один наркомат НКВД (там же, стр. 55 и «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 33), а в 1943 г. был снова выделен НКГБ. В 1945—1946 гг. на базе существовавших в то время наркоматов и в дополнение к ним были вновь созданы наркоматы транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, автомобильной промышленности, строительного и дорожного машиностроения, машино- и приборостроения, промышленности средств связи (там же, 1947, стр. 16, 17, 20, 27). В 1946г. было разукрупнено министерство строительства и на его базе созданы министерства строительства предприятий тяжелой индустрии, строительства военных и военно-морских предприятий и строительства топливных предприятий (там же, стр. 18, 19).
9 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 8 марта 1953 г.
1° См. Четвертая сессия Верховного Совета СССР, Изд. «Правда», 1953.
и Из четырех Государственных комитетов Совета Министров СССР остались два — Государственный плановый комитет и Государственный комитет по делам строительства. Число общесоюзных министерств было сокращено с 30 до 12 (сохранились лишь министерства угольной промышленности, металлургической промышленности, нефтяной промышленности, химической промышленности, машиностроения, транспортного и тяжелого машиностроения, электростанций и электропромышленности, оборонной промышленности, строительства, путей сообщения, связи, морского и речного флота), а число союзно-республиканских министерств — с 22 до 13 (сохранились лишь министерства внутренних дел, иностранных дел, обороны, внутренней и внешней торговли, сельского хозяйства и заготовок, культуры, легкой и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, лес101


Эта реорганизация государственного аппарата, вызванная чрезвычайными обстоятельствами, не могла обеспечить выполнения задач, лежащих на органах советского государственного управления по руководству хозяйством, социально-культурными и административно-политическими учреждениями. Поэтому вскоре Партия и Правительство стали осуществлять разукрупнение государственного аппарата. Однако эти мероприятия не заключались в механическом возврате к прежней структуре.
Разукрупнение министерств началось с августа 1953 г. «Как показал опыт, — говорил Н. С. Хрущев, — крупным министерствам, которые объединяют много отраслей народного хозяйства и огромное количество различных предприятий, трудно осуществлять оперативное руководство этими отраслями и предприятиями».12
В порядке разукрупнения были восстановлены прежние и созданы новые министерства и другие органы.13 Изменено было правовое положение некоторых министерств. Так, было вновь создано Министерство высшего образования СССР, но уже не как союзно-республиканское, а как общесоюзное министерство. Общесоюзное министерство строительства СССР было преобразовано в союзно-республиканское. Точно также в союзно-республиканское было преобразовано Министерство угольной промышленности СССР. Общесоюзные министерства черной и цветной металлургии были восстановлены путем разукрупнения Министерства металлургической промышленности, но уже как союзно-республиканские министерства. Разукрупнение и создание новых министерств было произведено в пределах штатов и фондов зарплаты разукрупненных министерств.14
После первой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва (апрель 1954 г.) реорганизация госаппарата продолжалась
ной и бумажной промышленности, финансов, здравоохранения, юстиции, государственного контроля).
12 Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Первая сессия. 20—27 апреля 1954 г. Стенографический отчет, 1954, стр. 497.
13 Из числа существовавших до 1953 г. министерств были восстановлены министерства внешней торговли, торговли, авиационной промышленности, автомобильного транспорта и шоссейные дорог, совхозов, цветной металлургии, черной металлургии, рыбной промышленности, электростанций, электропромышленности, судостроительной промышленности, транспортного машиностроения и др. Наряду с этим были созданы министерства, которых не было до 1953 г., например, промышленности продовольственных товаров, промышленных товаров широкого потребления, радиотехнической промышленности, строительства предприятий металлургической и химической промышленности и др. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 марта 1954 г. был образован Государственный комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР и Указом от 23 апреля 1954 г. выделен Государственный Банк СССР из состава Министерства финансов СССР «Сборник законов и указов Президиума Совета СССР, 1956, стр. 81—34, 88—90, 95).
14 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Первая сессия. 20—27 апреля 1954 г. Стенографический отчет, 1954, стр. 497.
102


в том же направлении.15 Важнейшее государственно-политическое значение имело в этот период дальнейшее преобразование общесоюзных министерств в -союзно-республиканские.16 Однако, несмотря на общую линию по разукрупнению министерств, осталось укрупненным Министерство обороны СССР и только частично были разукрупнены Министерство культуры СССР и Министерство сельского хозяйства СССР. Крупные изменения были произведены также в составе Государственных комитетов.17 Преобразование министерств продолжалось и после четвертой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва (26—29 декабря 1955 г.).18
15 В августе 1954 г. на базе Министерства морского и речного флота были вновь созданы Министерство морского флота и Министерство речного флота; в апреле 1955 г. было создано Министерство общего машиностроения СССР; в июле 1955 г. — Министерство автомобильной промышленности и Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения; в сентябре 1955 г. на базе Министерства промышленных товаров широкого потребления— Министерство легкой промышленности СССР и Министерство текстильной промышленности СССР. В этот период были образованы общесоюзное Министерство транспортного строительства, союзно-республиканское Министерство городского и сельского строительства, общесоюзные министерства строительства электростанций, строительства предприятий нефтяной промышленности, строительства предприятий угольной промышленности. (См. Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР, ■956, стр. 84—86, 91).
16 В мае 1954 г. общесоюзное Министерство нефтяной промышленности было преобразовано в союзно-республиканское, причем в Азербайджанской ССР было создано союзно-республиканское Министерство нефтяной промышленности. В декабре 1954 г. общесоюзное Министерство связи было преобразовано в союзно-республиканское Министерство связи и во всех союзных республиках были образованы союзно-республиканские министерства связи. В том же месяце 1954 г. общесоюзное Министерство высшего образования было преобразовано в союзно-республиканское. В августе
1955 г. общесоюзное Министерство бумажной и деревообрабатывающей промышленности было преобразовано в союзно-республиканское Министерство бумажной и деревообрабатывающей промышленности (см. Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1956, стр. 91—93).
17 В мае 1955 г. на базе Государственного планового комитета Совета Министров СССР были образованы Государственная комиссия по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР) и Государственная экономическая комиссия по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР), тогда же были созданы Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Государственный комитет Совета Министров СССР по новой технике (Гостехника СССР) (см. Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1956, стр. 95—96).
18 В январе 1956 г. общесоюзные Министерство геологии и охраны недр и Министерство строительства предприятий металлургической и химической промышленности были преобразованы в союзно-республиканские. В том же месяце на базе предприятий Министерства машиностроения и приборостроения СССР были образованы общесоюзные Министерства приборостроения и средств автоматизации и Министерство машиностроения СССР. В апреле
1956 г. общесоюзное Министерство строительства предприятий угольной промышленности СССР было преобразовано в союзно-республиканское (Сборник законов и указов Президиум? Верховного Совета СССР, 1956, стр. 86, 93, 94, 429).
ЮЗ


Исходя из решений XX съезда партии, Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым в целях дальнейшего усиления роли союзных республик в управлении народным хозяйством дополнительно передать в ведение союзных республик ряд отраслей народного хозяйства СССР, что повлекло за собой и преобразование соответствующих министерств.19
Верховный Совет СССР на пятой сессии законом от 14 июля 1956 г. преобразовал общесоюзное Министерство заготовок СССР в союзно-республиканское Министерство хлебопродуктов СССР, упразднил общесоюзное Министерство речного флота, упразднил Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог СССР и объединил Министерство легкой промышленности СССР и Министерство текстильной промышленности СССР в Министерство легкой промышленности СССР. Кроме того, в целях устранения излишней централизации в руководстве работой судебных учреждений и органов юстиции союзных республик упразднено Министерство юстиции СССР.20
В соответствии с изменениями в системе министерств СССР и с учетом местных условий в 1955—1956 гг. в союзных республиках также происходили изменения в составе министерств, отделов и управлений местных Советов депутатов трудящихся.
В результате расширения прав союзных республик, преобразования ряда общесоюзных министерств в союзно-республиканские и ликвидации некоторых министерств СССР увеличилось число союзно-республиканских21 и республиканских министерств 22 в союзных республиках.
В 1955 и 1956 гг. многие Советы депутатов трудящихся активно включились в проводимую Партией и Правительством важнейшую работу по упрощению и удешевлению аппарата управления. В Алтайском крае с 1 сентября 1956 г. во всех районах края была проведена реорганизация с учетом положительного шестимесячного опыта перестройки аппарата в Смоленском районе. Были объединены плановая комиссия и инспекция ЦСУ, упразднен районный отдел народного образования, руководство медицинскими учреждениями возложено на районную больницу, 19 «Правда», 3 шрня 1956 г.
20 «Правда», 15 июля 1956 г.
21 Так в союзных республиках были образованы союзно-республиканские Министерства городского и сельского строительства, связи, хлебопродуктов, в УССР — союзно-республиканские министерства высшего образования, бумажной и деревообрабатывающей промышленности, угольной промышленности, черной металлургии, строительства предприятий угольной промышленности, в Казахской ССР — союзно-республиканские министерства геологии и охраны недр, строительства предприятий металлургической и химической промышленности, цветной металлургии и т. д.
22 В союзных республиках союзно-республиканские министерства юстиции и автомобильного транспорта и шоссейных дорог были преобразованы в республиканские, в РСФСР образовано республиканское Министерство речного флота и т. д.
104


ликвидирован торговый отдел и т. д. В результате из районного аппарата высвобождены около 3000 чел., а экономия расходов превысит 16 млн. руб. Разрабатываются такие же мероприятия и в отношении краевого звена.23 24 25
По этому же пути пошли в Воронежской, Костромской и Ленинградской областях и др. Проводятся укрупнение мелких районов, слияние городских и районных отделов в маленьких городах, объединение бухгалтерий отделов местного .Совета и т. д.
Новый подъем активности и инициативы местных органов в деле совершенствования и удешевления аппарата управления вызвали решения декабрьского Пленума ЦК КПСС 1956 г. о дальнейшем расширении прав местных Советов.34
Обобщая изложенный выше опыт перестройки советского государственного аппарата в период 1953—1957 гг., следует сделать вывод, что в итоге были достигнуты следующие результаты: а) упрощение структуры административно-управленческого аппарата; б) расширение компетенции и прав правительств союзных республик и министерств; в) концентрация однородных отраслей хозяйства и управления; г) усиление руководства отдельными наиболее важными специальными отраслями народного хозяйства.
3
Мероприятия Партии и Правительства по расширению прав союзных республик и передаче в их ведение свыше 15 тысяч предприятий союзного подчинения, а также автомобильного и речного транспорта явились подготовкой к коренной перестройке управления промышленностью и строительством, которая стала необходимой для того, чтобы, еще шире развивая творческую инициативу и активность советских людей, обеспечить дальнейший подъем народного хозяйства.
В тезисах доклада Н. С. Хрущева и в самом докладе35 на VII сессии Верховного Совета СССР (май 1957 г.) убедительно показано, что обеспечившая большие успехи в народном хозяйстве СССР отраслевая структура управления промышленностью и строительством теперь стала тормозом развития производительных сил нашей страны. Обсудив доклад Н. С. Хрущева, Верховный Совет СССР принял 10 мая 1957 г. закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством».26 Соответствующие законы были также при23 См. «Известия», 17 ноября 1956 г.
24 См. «Известия», 13 августа 1957 г.
25 Н. С. X р у щ е в. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Доклад на VII сессии Верховного Совета СССР. Госполитиздат, 1957.
26 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № И.
105


няты Верховными Советами союзных республик. Законом от 10 мая 1957 г. были предусмотрены следующие мероприятия:
1) замена управления народным хозяйством через отраслевые министерства и ведомства управлением, построенным по территориальному признаку;
2) образование в союзных республиках экономических административных районов и создание в каждом из них Совета народного хозяйства;
3) упразднение в связи с этим 10 общесоюзных министерств;27
4) объединение Министерства электростанций СССР и Министерства строительства электростанций СССР в общесоюзное Министерство электростанций СССР, Министерства оборонной промышленности СССР и Министерства общего машиностроения СССР — в общесоюзное Министерство оборонной промышленности СССР;
5) упразднение 15 союзно-республиканских министерств;28
6) соответственное изменение системы министерств в союзных республиках.29
Были сохранены министерства авиационной, радиотехнической, судостроительной и химической промышленности. Однако предприятия этих министерств, как и укрупненных Министерства электростанций СССР и Министерства оборонной промышленности СССР и ряда других оставшихся министерств, передаются в ведение совнархозов по спискам, утвержденным Советом Министров СССР.30
Принятие Закона от 10 мая 1957 г. потребовало внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР. В ст.ст. 77 и 78 Конституции СССР в новой редакции перечислены оставшиеся общесоюзные и союзно-республиканские министерства СССР. Ст.ст. 14 п. «м», 60 п. «в», 68 п. «а» Конституции СССР в новой редакции выражают дальнейшее расширение суверенных прав союзных республик.
27 Автомобильной промышленности, машиностроения, приборостроения и средств автоматизации, станкостроительной и инструментальной промышленности, строительного и дорожного машиностроения, строительства предприятий нефтяной промышленности, тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, транспортного машиностроения, тяжелого машиностроения и электротехнической промышленности (ст. 9 Закона от 10 мая 1957 г.).
28 Бумажной и деревообрабатывающей промышленности, городского и сельского строительства, легкой промышленности, лесной промышленности, нефтяной промышленности, промышленности мясных и молочных продуктов, промышленности продовольственных товаров, промышленности строительных материалов, рыбной промышленности, строительства предприятий металлургической и химической промышленности, строительства предприятий угольной промышленности, цветной металлургии, черной металлургии (ст. 11 Закона от 10 мая 1957 г.).
29 См., например, Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством в РСФСР от 29 мая 1957 ”. («Известия», 30 мая 1957 г.).
30 Ст. 1 постановления Совета Министров СССР № 556 от 22 мая 1957 г. (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63).
106


Правовое положение вновь образованных Советов народного хозяйства отражено в ст. ст. 69, 82 и 88 п. «а» Конституции СССР и в постановлении Совета Министров СССР № 556 от 22 мая 1957 г. «О мероприятиях, связанных с исполнением закона „О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством”».31
На VII сессии (май 1957 г.) Верховный Совет СССР преобразовал Государственную комиссию Совета Министров СССР по перспективному планированию в Государственный плановый комитет Совета Министров СССР, упразднил Госэкономкомис- сию, образовал Государственный научно-технический комитет Совета Министров СССР и в связи с этим упразднил Государственный комитет Совета Министров СССР по новой технике. После VII сессии Верховного Совета СССР (май 1957 г.) были объединены Министерства сельского хозяйства и Министерства совхозов СССР и союзных республик и преобразованы в союзно-республиканские министерства сельского хозяйства СССР и союзных республик.
Таково в общих чертах развитие структуры советского государственного аппарата с 1936 по 1957 г.32
Компетенция министерств, их права и обязанности, организационные формы руководства аппаратом министерства и его предприятиями и учреждениями определяются утвержденными Правительством Положениями о министерствах.33
В целях повышения ответственности министров и руководителей ведомств СССР и обеспечения современного решения хозяйственных вопросов в 1953 и 1955 гг. были значительно расширены права указанных должностных лиц (в отношении утверждения структуры и штатов административно-управленческого персонала, установления персональных окладов, утверждения и изменения проектных заданий, сметно-финансовых расчетов, перераспределения между предприятиями оборотных -средств, разрешения предприятиям продавать излишние и неиспользуемые материалы, создания, реорганизации и ликвидации уставных предприятий и организаций и т. д.).
В эти же годы были значительно расширены права Советов Министров союзных и автономных республик, исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся и городских Советов городов республиканского подчинения (см. СП СССР, 1957, № 10, ст. 105).
31 СП СССР, 1957, № 6, ст. 63.
32 См. Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938—июль 1956 г.). М., Госюриздат, 1956 г., стр. 77—98 и «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 12, 15, 16; 1957, № 1, 4, 11, 12, 13, 15.
33 См., например, Положение о Наркомате цветной металлургии СССР (СП СССР 1939 г., № 38, ст. 95); Положение о Министерстве угольной промышленности (СП СССР, 1949, № 13, ст. 95), Положения о Наркомате легкой промышленности (СП СССР, 1938, № 34, ст. 207) и о Министерстве легкой промышленности СССР (СП СССР, 1949, № 13, ст. 94).
107


4
Для обеспечения высококачественной работы госаппарата нервостепенное значение имеют подбор и подготовка нужных кадров, поскольку успех дела определяют люди, характер и стиль их работы. Дело подбора и подготовки кадров нельзя пускать на самотек, его надо организовать. Зерно организационной работы, — указывал В. И. Ленин, — заключается в людях и проверке исполнения.
Кадры органов советского государственного управления должны все время укрепляться за счет притока свежих сил, неисчерпаемых у советского‘народа.34 В. И. Ленин предвидел, что эти силы будут возрастать на базе крупной индустрии.35 Так и случилось. Для индустриализации страны потребовались огромные народные силы, а успехи индустриализации в свою очередь создали из числа рабочих и крестьян новую советскую интеллигенцию, которая является неисчерпаемым источником пополнения и освежения кадров советского государственного аппарата.36
Вместе с тем госаппарату нужны не просто новые кадры, хотя бы и вышедшие из народа, а кадры обученные, знающие свое дело, способные учиться и успешно овладевать искусством конкретного руководства. В И. Ленин многократно указывал на необходимость учиться хозяйствованию, требующему выдержки, тяжелых испытаний, длительной работы, аккуратности и настойчивости.37
Критикуя и исправляя недостатки в работе государственных служащих, надо в то же время поощрять тех, кто успешно работает, и использовать личную заинтересованность для достижения эффективных результатов в работе. Всякий успех в деле подъема хозяйства, — писал В. И. Ленин, — должен, в частности, более регулярно вознаграждаться как орденом трудового знамени, так и денежными премиями.38 В изучаемый нами период для ряда министерств и ведомств были введены с этой целью персональные звания, классные чины, ранги, система награждений за выслугу лет и безупречную работу и т. п.39
Чтобы лучше знать и правильно использовать кадры в соответствии с их подготовкой, способностями и квалификацией, необходимо проверять их на работе, проверять по достигнутым ими результатам.40 Однако нельзя ограничиваться изучением лишь не34 См. «Коммунист», 1956, № 17, стр. 15.
35 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 6.
36 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 366.
37 В; И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 147, 391; см. также Н. С. Хрущев.
Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Совет¬
ского Союза XX съезду партии, 1956, стр. 121, 123.
38 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 154.
39 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1943, №32, 39; 1947, № 30,38; 1948, № 1, 7, 12, 45; 1949, № 40; СЗ СССР, 1936, № 19, ст.ст. 164, 167 и др.
40 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 199, 200 273
108


посредственно подчиненных данному руководителю кадров. Обычно глава вышестоящего органа имеет дело с руководителями подчиненных ему органов, в то время как дело двигают не только руководители, но и специалисты разных степеней, руководители внутренних звеньев, новаторы производства и т. д. По этому поводу В. И, Ленин писал: «.. .вызывать к себе (или ездить) не сановников, а членов коллегий и пониже, деловых работников наркомата X, Y, Z — и проверять работу, докапываться до сути, школить, учить, пороть всерьез. Изучать людей, искать умелых работников».41
При подборе и расстановке кадров необходимо руководствоваться указаниями XX съезда партии об усилении внимания к выдвижению молодых кадров и женщин, увеличению числа коммунистов, занятых на производстве.42’ Партия учит, что, выдвигая людей на руководящую должность, необходимо учитывать их политические и деловые качества. Эти требования были сформулированы В. И. Лениным в его практической работе по подбору кадров. В 1921 г., желая получить нужное представление об одном работнике, В. И. Ленин просил выяснить, насколько он удовлетворяет требованиям: а) с точки зрения добросовестности, б) с политической стороны, в) знания дела, г) административных способностей.43 Надо находить, — писал В. И. Ленин, — «людей с трезвым умом и с практической сметкой, людей, соединяющих преданность социализму с умением без шума (и вопреки суматохе и шуму) налаживать крепкую и дружную совместную работу большого количества людей в рамках советской организации. Только таких людей, после десятикратного испытания, надо, двигая их от простейших задач к труднейшим, выдвигать на ответственные посты руководителей народного труда, руководителей управлений».44
За последние годы партия уделяет особое внимание обеспечению низового звена — производства — надежными, заслуживающими доверия в политическом и деловом отношении кадрами.45
Правовые нормы, регулирующие советскую государственную службу, относятся к 20-м годам и давно уже нуждаются в обновлении. Практика накопила достаточный опыт применения как этих, так и изданных после 1936 г. правительственных и ведомственных актов, регламснтиоующих прохождение службы (уставы о дисциплине и др.). Перед вышестоящими органами управления и наукой административного права стоит неотложная 41 В. И. Ленин. Соч., т. 35, стр. 462.
42 См. Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 22.
43 Ленинский сборник XXIII, стр. 164.
44 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 233.
45 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 62.
109


задача обобщить этот опыт и разработать новые, отражающие «овременные условия нормы государственной службы, общие для всего советского государственного аппарата.
5
С задачей совершенствования советского государственного аппарата тесно связан вопрос о дальнейшем развитии советской демократии, о росте творческой активности трудящихся, об усилении участия широких масс в управлении.
В практике работы ряда органов управления — от министерств и ведомств и до отделов исполкомов и заводоуправлений — укоренилась неправильная точка зрения, что вопросами привлечения трудящихся к управлению должны заниматься только органы,, ведающие организационно-массовой работой, т. е. Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты, а в аппарате последних — секретарь, инструкторы, а там, где имеется, — организационно-инструкторский отдел. Такая точка зрения находится в явном противоречии с ленинскими принципами организации и деятельности органов государственного управления. В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии было указано, что без близкого к народу аппарата нельзя управлять никакими участками социалистического строительства.46 В. И. Ленин считал для Советского государства характерным более тесную связь с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления, чем прежние формы демократизма.47 Обращает на себя внимание и то, что о связи с массами В. И. Ленин говорит в отношении всего аппарата.
Практика социалистического строительства изобилует разнообразием форм привлечения масс к управлению. Не все формы применимы для всех без исключения органов, но нет такого органа, который даже при своей особой специфике не мог бы применить хотя бы одну или несколько из этих форм. Независимо от задач любой организации, от специфики ее положения или компетенции, исключающей иногда возможность проведения работы с широкими массами трудящихся, коллектив этой организации должен в той или иной форме принимать участие в изыскании лучших методов работы и искоренении недостатков в своей деятельности. Руководители предприятий, учреждений и организаций должны привлекать коллектив рабочих и служащих к участию в управлении соответствующей отраслью независимо от возможных рамок этого участия.
Трудящиеся, как правило, являются членами профсоюза, членами партии или комсомола. Через эти организации трудя-  »
46 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 107.
47 В. И. Ленин. Соч.» т. 27, стр. 129.
110


щиеся привлекаются к управлению. Верно следуя указаниям В. И. Ленина, XX съезд КПСС предложил оживить работу профсоюзных и комсомольских организаций с тем, чтобы поднять роль профсоюзов и обеспечить еще более активное участие комсомольцев и всей советской молодежи в государственном, хозяйственном и культурном строительстве. Для достижения этой цели используются самые разнообразные формы — активы, производственные совещания, посты, рейды, стенная печать, идейно-воспитательная и культурно-просветительная работа, социалистическое соревнование и т. п.
В решениях декабрьского (1956 г.) Пленума ЦК КПСС большое внимание уделено вопросу о повышении роли профсоюзов в деле улучшения руководства хозяйством, указаны конкретные методы и формы работы, используя которые профсоюзы оправдают свое высокое назначение быть, как учил Ленин «школой управления, школой хозяйничания, школой коммунизма».48
Принимая меры к активизации и оживлению деятельности общественных организаций среди работников госаппарата, следует в то же время особое внимание уделять созданию непосредственной связи органов управления с широкими массами трудящихся. Органы государственного управления должны ставить на суд масс как результаты своей работы, так и проекты всякого рода предложений до широкой их реализации.
В 1956 г. исполком Московского райсовета депутатов трудящихся и Ленинградское отделение Союза архитекторов СССР организовали общественный смотр нового жилищного строительства в Московском районе Ленинграда. Принявшие активное участие в смотре члены общественных комиссий содействия домоуправлениям, управляющие домами и жильцы, проживающие в новых домах, сделали много критических замечаний и внесли ряд ценных предложений.49 Исполком Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся обязал свои отделы и управления «больше опираться и прислушиваться к голосу рядовых работников, депутатов и населения».50
Выполнение указаний партии о привлечении масс к управлению может быть осуществлено путем активизации общественной самодеятельности через разнообразные общественные организации, как уже действующие, так и вновь образуемые по инициативе трудящихся и соответствующих органов государственного управления. Так, жилищные органы опираются в своей работе на общественные комиссии содействия домоуправлениям, которые возникли в Ленинграде и затем были организованы во многих других городах, финансовые органы — на комиссии содействия 48 «Правда», 25 декабря 1956 г.; см. также приветствие ЦК КПСС ВЦСПС в газете «Правда», 20 августа 1957 г.
49 См. «Ленинградская правда», 23 июня 1956 г.
50 Сборник решений и распоряжений исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся, 1956, стр. 23.
111


госкредиту, органы народного образования — на родительские комитеты, органы коммунального хозяйства — на общества содействия зеленому строительству, милиция — на бригады содействия милиции и т. п. Имеется ряд других общественных организаций, работающих совместно с органами государственного управления, как, например, добровольные охотничьи общества, добровольные пожарные общества, добровольные спортивные общества и т. д. Особо следует отметить такие действующие на территории всего СССР и активно содействующие разным отраслям государственного строительства общественные организации, как Добровольное общество содействия армии, авиации, флоту (ДОСААФ СССР), Союз обществ Красного креста и Красного полумесяца, научно-технические общества (ВНИТО), Всесоюзное общество по распространению политических и научных знаний, творческие союзы советских писателей, архитекторов, художников, композиторов.
Через систему общественных организаций органы государственного управления могут устанавливать связь с широкими массами или кругами специалистов, любителей и т. д. На практике часто бывает и так, что активисты того или иного аппарата состоят одновременно членами соответствующей общественной организации (добровольного общества, творческого союза и т. д.). Использование таких общественных организаций является одной из эффективных форм связи аппарата с массами. В качестве примеров можно указать на совместную работу органов здравоохранения с медицинскими обществами, органов строительства и архитектуры с Союзом архитекторов СССР и НИТО строителей и т. д.
Примером использования действенных форм участия народа в государственном строительстве может служить деятельность ЦК КПСС и Совета Министров СССР, которые на разных стадиях советского строительства, и в особенности после 1953 г., созывали и созывают в центре и на местах совещания передовых людей рабочего класса, колхозного крестьянства и интеллигенции для обсуждения важнейших вопросов партийного и государственного строительства. Так, в 1955—1957 гг. на местах состоялись совещания работников сельского хозяйства и промышленности с участием первого секретаря ЦК КПСС тов Н. С. Хрущева и ряда руководящих партийных и советских работников.51 Прошедшее по всей нашей стране на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР обсуждение коллективами заводов и фабрик проектов пятилетних планов своих предприятий,52 всенародное обсуждение проектов законов о пенсиях, об 51 «Правда», 31 марта 1955 г.; 21, 25. 27 и 29 июля 1956 г.; 14, 15, 17 и 19 августа 1956 г.; 5 и 10 апреля, 22, 23 и 24 мая 1957 г. и др.
52 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 106.
112


усилении борьбы с антиобщественными, паразитическими элементами и др. являются ярким проявлением более широкого привлечения народных масс к участию в управлении.
В целях широкого привлечения рабочих, колхозников, служащих к советскому контролю упразднено Министерство государственного контроля и образована Комиссия советского контроля Совета Министров СССР.53
Важнейшим средством привлечения масс к управлению яв-. ляется партийное, государственное отношение к письмам, предложениям и жалобам граждан. Достаточно изучить в любом органе такие обращения граждан, чтобы убедиться в правильности этого положения. Из писем и обращений трудящихся, как правило, всегда можно получить ценнейшие материалы по соответствующей отрасли хозяйства и управления. Рост сознательности советских граждан ярко проявляется в том, что они не терпят какого-либо пренебрежения к их правам, установленным Конституцией и законодательством. На X съезде РКП (б) В. И. Ленин говорил^ что для того, чтобы победить бюрократизм, трудящиеся должны уметь осуществлять свое право, чего сейчас нет не только в деревне, но и в городах, и даже в городах столичных! Часто не умеют осуществлять его даже там, где больше всего кричат против бюрократизма. На это обстоятельство надо обратить особое внимание.54
Из этого указания В. И. Ленина вытекает вывод о необходимости всемерно обеспечивать защиту прав трудящихся, развивать их активность в борьбе с нарушениями советского правопорядка и стимулировать их инициативу в постановке соответствующих вопросов перед органами государственного управления.
В каждом органе управления решения по жалобам, заявлениям и письмам граждан должны приниматься руководством без передоверия этой важной обязанности второстепенным работникам.
Изданные свыше 20 лет тому назад постановления, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения жалоб трудящихся,55 сыграли большую роль в упорядочении работы с жалобами. Однако это нашло свое выражение главным образом в улучшении организационной стороны дела: был налажен учет поступающих обращений трудящихся, введен контроль за соблюдением установленных сроков рассмотрения жалоб, налажена постановка личного приема граждан, отменены пропуска в здания исполкомов местных Советов депутатов трудящихся и т. п. Еще многое надо сделать, чтобы окончательно устранить имеющиеся 53 СП СССР, 1957. № 10, ст. 104.
54 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 167.
55 См. постановление ВНИК от 1 июля 1934 г. (СУ РСФСР, 1934, № 31. ст. 182); Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. (СЗ СССР, 1936. № 31, ст. 274); постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР, утвержденное СНК СССР 22/26 мая 1936 г. (СЗ СССР, 1936, № 31, ст. 276).
8 Зак. 1037
ИЗ


недостатки в разборе жалоб трудящихся. Мы полагаем, что наступила пора взамен ранее изданных актов поручить Президиумам Верховных Советов союзных республик издать новые нормативные акты о порядке разрешения жалоб граждан и рассмотрения других их обращений. При подготовке к изданию новых актов необходимо иметь в виду, что советские граждане проявляют большую патриотическую инициативу в постановке вопросов, не касающихся их личных интересов, а направленных на благо социалистического строительства. Эти акты должны быть доходчивыми и по возможности краткими и содержать следующие основные положения:
а) надо установить максимальные сроки разрешения жалоб» причем могут быть приняты ныне действующие сроки, которые, как показывает практика, вполне себя оправдали;
б) решение по жалобе или иному обращению трудящегося должно быть определенным (положительным или отрицательным), -причем отказ в просьбе должен быть обязательно мотивированным;
в) надо пересмотреть действующий ныне и, как правило, нарушаемый запрет пересылки жалоб органам, на действия которых они поданы. Этот запрет, на первый взгляд гарантирующий интересы жалобщика, на самом деле ведет лишь к волоките и к затруднениям Для правильного разрешения жалобы. В большинстве случаев по материалам жалобы не представляется возможности уверенно вынести надлежащее решение. Поэтому орган, получивший жалобу, либо в нарушение действующего запрета направляет ее тому органу, у которого имеются все материалы по делу, т. е. большей частью органу, на который поступила жалоба, либо же по получении жалобы посылает запрос или требует материалы и заключения, что влечет за собой излишнюю переписку. Было бы более правильным установить такой порядок, который предусматривал бы направление жалобы органу, на который эта жалоба поступила, с предложением рассмотреть жалобу, а в случае отказа в ее удовлетворении вернуть ее с приложением заключения и материалов, на которых оно основано. Примерно такой порядок по некоторым жалобам действует в системе Госарбитража и дает вполне удовлетворительные результаты;
г) рекомендовать жалобщику направлять свою жалобу через орган, на который .приносится жалоба, причем следует возложить на этот орган обязанность вновь рассмотреть вопрос и в случае признания им отсутствия оснований для изменения ранее вынесенного решения направить жалобу в определенный срок со своим заключением по назначению в вышестоящий орган. В СССР нет каких-либо ограничений для подачи жалобы. Акт любого органа может быть обжалован в тот вышестоящий или надзорный орган, который выбирает по своему усмотрению жалобщик. Этот порядок, с одной стороны, выражает широкое пра114


во гражданина на жалобу, но, с другой стороны, создает такое положение, когда в значительном числе случаев многие органы параллельно ведут переписку по одной и той же жалобе. Выдвигаемое нами предложение об изменении порядка направления и разрешения жалоб безусловно должно содействовать улучшению этого дела. Гражданин, зная, что его жалоба в случае ее отклонения будет автоматически передана вышестоящему органу, не будет до получения ответа обращаться в другие инстанции. В то же время должностные лица, разрешающие жалобу, будут более ответственно относиться к их разрешению, зная, что неправильный отказ в удовлетворении жалобы и необоснованное заключение по жалобе повлекут привлечение их к ответственности;
д) право отказа в жалобе должно быть предоставлено только руководителю органа управления или его заместителю, которые за отказ в жалобе или обращении трудящегося без законных к тому оснований должны нести строжайшую ответственность;
е) в каждом органе управления в обязательном порядке в определенные сроки должно производиться обобщение жалоб и других обращений граждан с целью выявления подлежащих устранению недостатков и использования на практике предложений, высказанных гражданами для улучшения работы госаппарата;
ж) всеми без исключения руководителями должен проводиться в твердо назначенные дни и часы прием как граждан, так и работников своего аппарата, независимо от занимаемой ими должности и положения;
з) в каждом органе управления должна быть организована справочная работа, так как в ряде случаев жалобы и заявления являются результатом отсутствия у граждан возможности получить точные сведения о порядке разрешения того или иного дела;
и) виновные в нарушении установленного порядка разрешения жалоб и заявлений трудящихся подлежат привлечению к дисциплинарной, а в особо злостных случаях — к уголовной ответственности.
Заслуживает внимания поставленный в юридической литературе вопрос о том, что система административного обжалования по ведомственным инстанциям не может обеспечить быстрого и в ряде случаев правильного разрешения жалоб граждан.56 Ученые-юристы намечают и средства, которые следовало бы избрать для того, чтобы защитить лучшим образом законные права граждан. М. Д. Шаргородский считает, что только система административных судов может обеспечить решение этой важнейшей государственно-политической задачи.57 М. С. Строгович предлагает расширить судебные гарантии законности путем отнесения к ком58 См. М. Д. Шаргородский. Закон и суд. Ученые записки ЛГУ, № 202, серия юридических наук, вып. 8. Изд. ЛГУ, 1956, стр. 19.
57 Там жб, стр. 19—20.
8*
115


петенции суда разрешения различных вопросов административного характера.58
Настаивая на необходимости проведения указанных выше мероприятий для упорядочения действующей инстанционной системы рассмотрения жалоб и заявлений граждан, мы в то же время полностью поддерживаем предложение М. Д. Шаргородского о необходимости использования и судебного порядка для восстановления нарушенного права.
Что же касается вопроса о формах судебного надзора за законностью действий административных органов, то предложение об организации для этой цели специальных административных судов представляется нам нецелесообразным. Образование новой системы государственных органов — административных судов — находится в явном противоречии с насущной задач'ей сокращения и упрощения советского государственного аппарата.
Административные суды могли бы разрешать лишь правовые конфликты, в то время как подавляющее число жалоб содержит требования о предоставлении жилой площади, земельных участков и т. п. или ставит вопросы о нецелесообразности действий, форм и методов работы тех или иных разнообразных органов государственного управления. Для разрешения жалоб, связанных с нарушением действующего законодательства, нет необходимости создавать новую разветвленную сеть административных судов, а надо использовать для этой цели более рационально и в больших масштабах существующий судебный аппарат.
М. С. Строгович указывает, что и сейчас суду подсудны две категории дел, связанных с проверкой законности действий органов управления.59 На самом же деле согласно действующему законодательству, кроме рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей и производства по взысканию наложенных в административном порядке штрафов, к компетенции суда отнесены жалобы, при наличии спора, на неправильность записей в книгах актов гражданского состояния, на неправильное включение административными органами имущества в опись, на неправильную выдачу жилищными органами ордеров на жилые помещения, на отказ жилищных органов в обмене и бронировании жилой площади, на незаконное наложение дисциплинарных взысканий и незаконное увольнение с работы, на неправильную выдачу нотариальными и другими органами исполнительных надписей о взыскании платежей и др.
В интересах дальнейшего укрепления социалистической законности и более действенной защиты прав граждан эта компетенция суда может и должна быть расширена. Так, например, следует предоставить возможность судебного обжалования решений квалификационных комиссий Государственной автомобиль58 См. М. С. Строгович. Теоретические вопросы советской законности. «Советское государство и право», 1956, № 4, стр. 23.
59 Там же
116


ной инспекции о лишении шоферов прав управления автомашинами за систематическое грубое нарушение правил управления машинами.60 Задачи борьбы с авариями на автомобильном транспорте допускают оставление действующего порядка вступления в силу решений квалификационных комиссий, так что установление возможности судебного обжалования их не будет мешать осуществлению этих задач и вместе с тем создаст гарантию законности и правильности лишения граждан права работать по своей специальности, что согласно советскому уголовному законодательству является одним из видов наказания, применяемого в судебном порядке.61
6
Решающее значение в деле совершенствования советского государственного аппарата имеет руководство Коммунистической партии. Коммунистическая партия является вдохновляющей и направляющей силой трудящихся нашей советской страны в их борьбе за свободу и счастье народа, за коммунизм. Руководящая роль партии законодательно закреплена в ст. 126 Конституции СССР 1936 г.
В юридической литературе последних лет руководству Коммунистической партии госаппаратом было уделено много внимания.62 Однако в рамках настоящей работы необходимо затронуть вопрос, поставленный XX съездом партии, о повышении уровня партийного руководства госаппаратом, о ликвидации параллелизма в работе партийных и советских органов и об устранении элементов обезлички и безответственности в их отношениях.
Изучение практики партийного и государственного строительства показывает, что в партийной работе по руководству госаппаратом имеются некоторые недостатки, устранение которых обеспечит еще большую эффективность этого руководства.
До сих пор, как это установлено в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии, имеют место случаи противопоставления партийно-политической и хозяйственной деятельности. Н. С. Хрущев сурово осудил партийных работников, которые считают, что одно дело — партийная работа и другое дело — хозяйственная и советская работа. «Коммунистическая партия Советского Союза, — говорил Н. С. Хрущев, — является правящей 60 Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. Госюриздат, 1955, ч. I, стр. 252.
61 См. ст.ст. 20 и 38 Уголовного кодекса РСФСР.
62 Учебник советского административного права, 1940, стр. 21—24; учебник советского административного права, 1950, стр. 6—9; Вопросы советского административного и финансового права, изд. АН СССР, 1952, стр. ю—12; В. А. Власов. Советский государственный аппарат. Госюриздат, 1951, стр. 200—215; Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, 1951, стр. 70—90 и др.


партией и все, что делается на нашей советской земле, представляет жизненный интерес для партии в целом и для каждого коммуниста. Быть посторонним наблюдателем коммунист не имеет права».63 Самое важное дело в советской стране — это хозяйственная деятельность, и поэтому партийная работа должна быть с нею теснейшим образом связана.
Для того, чтобы руководить советским госаппаратом, в основном ведущим хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, надо изучать и конкретно знать экономику, технику, производство, право. Между тем партийные кадры, как это указано в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии, на протяжении многих лет недостаточно воспитывались в духе высокой ответственности за решение практических вопросов хозяйственного строительства, что привело к канцелярско-бюрократическим методам руководства, к беспомощности в ряде случаев в деле руководства хозяйственным строительством.
Многие партийные органы и их работники, занимаясь в основном созданием всякого рода документов — справок, докладных записок, проектов решений, достигли в этом деле большого совершенства, и эта их продукция, а не результаты работы руководимого ими советского органа служили основанием для выдвижения их на руководящие посты.64
Руководство партийных органов госаппаратом не должно выражаться в подмене советских и хозяйственных руководителей, в мелочной опеке над ними, в дублировании их функций. Партия неоднократно осуждала подобный стиль руководства партийных органов госаппаратом. VIII съезд партии в своей резолюции по организационному вопросу указал, что не следует смешивать функции партийных коллективов с функциями государственных органов и что партия должна руководить деятельностью Советов, но не заменять их.65 Проходивший под руководством В. И. Ленина XI съезд партии в резолюции об укреплении и новых задачах партии, подчеркнув гибельность смешения функций партийных и советских органов в хозяйственной области, дал четкую директиву по этому вопросу: «Парторганизации ни в коем случае не должны вмешиваться в повседневную текущую работу хозорганов и обязаны воздерживаться от административных распоряжений в области советской работы вообще. Парторганизации должны направлять деятельность хозорганов, но ни в коем случае не стараться заменять или обезличивать их. Отсутствие строгого разграничения функций и некомпетентное вмешательство приводят к отсутствию строгой и точной ответственности каждого за вреренное ему дело.., затрудняют правильную орга63 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 121.
64 «Партийная жизнь», 1956, № 9, стр. 5.
65 КПСС в резолюциях.., ч. I, 1954, стр. 446.
118


низацию работы».66 Между тем, нарушая эти ясные указания партии, некоторые партийные органы и их работники в ряде случаев идут по линии наименьшего сопротивления, подменяют органы государственного аппарата, вмешиваясь в мелочные дела, приучают советских и хозяйственных руководителей к тому, чтобы они постоянно согласовывали свои решения с соответствующим отделом или с секретарем партийного комитета. .Можно встретить немало решений партийных органов, которые по своему содержанию ничем не отличаются от решений исполнительных комитетов; имеет также место вмешательство некоторых партийных комитетов и их работников в действия судебно-прокурорских органов. В некоторых случаях отделы партийных комитетов предъявляют требования к органам Госарбитража по приостановлению исполнения решения Госарбитража или изменению их и т. п. Наша печать содержит немало примеров подобного стиля партийного руководства.67
Необходимо уничтожить параллелизм в работе партийных и советских органов. Это такой недостаток, который дорого обходится государству и ведет к бюрократизму, обезличке и безответственности. Надо претворять в жизнь прямо относящиеся к этому вопросу указания В. И. Ленина. «Наконец, — писал В. И. Ленин, — необходимо разграничить гораздо точнее функции партии (и Цека ее) и Соввласти; повысить ответственность и самостоятельность совработников и совучреждений, а за пар- т пей оставить общее руководство работой всех госорганов вместе, без теперешнего слишком частого, нерегулярного, часто мелкого вмешательства».68 69 В соответствии с этими указаниями, полностью сохранившими свою жизненность и для наших дней, партийное руководство осуществлением задач, которые партия ставит в государственном и хозяйственном строительстве, должно в основном проявляться в том, чтобы руководители и коллективы органов управления были способны обеспечить выполнение этих задач.19 Нано покончить с такой практикой, когда партийные органы вместо рассмотрения вопросов о качестве и уровне работы руководителей соответствующих звеньев госаппарата рассматривают и решают по существу оперативные вопросы, в результате чего руководители советских органов освобождаются от ответственности, которую принимает на себя партийный орган.
Решающую роль в устранении этих недостатков и в укреплении партийного руководства госаппаратом сыграл XX съезд КПСС, предложивший развивать и . укреплять ленинские нормы партийной жизни, обращая особое внимание на преодоление по66 КПСС в резолюциях. ч. I, 1954, стр. 627—628.
67 См. «Коммунист», 1956, № 17, стр. 15; «Партийная жизнь», 1956,
№9, стр. 6,23; «Партийная жизнь», 1956, №5, стр. 41; «Известия», 29 июня и 14 августа 1956 г. и др.
68 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 224.
69 «Коммунист», 1956, № 17, стр. 15.
11Я


следствий культа личности, усиление коллективности в руководстве. На этом пути уже много было сделано ЦК КПСС в последние годы, что специально отмечено в резолюции XX съезда КПСС. В результате принятых после коллективного обсуждения постановлений регулярно созывающихся с 1953 г. Пленумов ЦК КПСС резко поднялся уровень руководства партийных органов в хозяйственном и культурном строительстве и в особенности — в области сельского хозяйства и промышленности. Постановление ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий»70 явилось мощным фактором дальнейшего укрепления партийного руководства на основе усиления коллективности, соблюдения норм партийной жизни, закрепленных Уставом партии, развертывания критики и самокритики.
При осуществлении партийного руководства госаппаратом партийные органы обязаны уделять внимание основным принципиальным вопросам, не занимаясь мелочами, текущей оперативной работой. Важной обязанностью партийных органов и их работников должна быть борьба за внедрение передового опыта, за использование новейших достижений отечественной и зарубежной техники. Эти методы работы должны быть восприняты не только на производстве, но и в учреждениях, парторганизации которых обязаны выявлять важнейшие задачи, стоящие перед данным учреждением, и мобилизовать коллектив на их выполнение, на внедрение лучшего опыта других организаций.
При решении любой партийной и государственной задачи партийные органы должны развертывать агитационно-пропагандистскую работу среди рабочих, служащих и специалистов, мобилизовывать коллективы на достижение соответствующих результатов, развивать критику и самокритику, поднимать политическую и производственную квалификацию работников, заботиться об их культурно-бытовых условиях, вести непримиримую борьбу с бюрократизмом и бумажно-канцелярскими методами руководства и с любыми нарушениями социалистической законности.
Руководители и работники партийных органов должны быть примером в овладении учением марксизма-ленинизма, в живом наглядном применении его на практике, в изучении техники и экономики соответствующих отраслей хозяйства и управления, в преодолении культа личности и его вредных последствий, в укреплении демократизма и коллективности в работе, в осуществлении ленинского стиля руководства.
7
Партия и Правительство на всех этапах развития Советского государства проводили мероприятия по укреплению социалистической законности в государственном управлении.
70 «Правда», 2 июля 1956 г.
120


Юридическая литература вполне закономерно уделила много внимания этой важнейшей проблеме,71 и поэтому здесь нет необходимости излагать ее в историческом аспекте. Однако вопросы социалистической законности, вытекающие из решений XX съезда партии, требуют специального рассмотрения.
За последние годы Центральный Комитет КПСС многое сделал, чтобы ликвидировать последствия культа личности И. В. Сталина и обеспечить во всех без исключения отраслях государственного управления строжайшее соблюдение социалистической законности. «Установлен надлежащий контроль Партии и Правительства за работой органов-госбезопасности. Проведена значительная работа по укреплению проверенными кадрами органов госбезопасности, суда и прокуратуры. Полностью восстановлен в своих правах и усилен прокурорский надзор»,72 что нашло свое выражение в Положении о прокурорском надзоре от 24 мая 1955 г.73 Было упразднено Особое совещание при Министре внутренних дел, образованное постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г.74 и пользовавшееся правом применять без санкции суда ссылку, высылку и заключение в исправительно-трудовые лагеря. Теперь уголовные наказания могут применяться только в судебном порядке и за действительно совершенные преступления.75
XX съезд партии одобрил мероприятия, осуществленные ЦК КПСС для устранения последствий допущенных нарушений социалистической законности и недопущения впредь подобной практики. XX съезд призвал все партийные и советские органы бдительно стоять на страже законности, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония, произвола.76
71 Советское административное право. М., 1940, стр. 27—29, 140—152.
И. И. Евтихеев и В. А. Власов. Административное право СССР. М., 1946, стр. 19—20, 111 — 143; С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихеев. Советское административное право. М., 1950, стр. 72—76,- 192—224; Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., Юриздат, 1948; Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954, стр. 135—153.
B. А. Власов. Советский государственный аппарат. М., 1951, стр. 141—153;
C. Г. Березовская. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. Госюриздат, 1954, стр. 5—27; Ц. А. Ямпольская и Е. В. Шорина. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955; Юридический словарь. М., 1953, стр. 632; Юридический словарь, т. 2, М., 1956, стр. 325 и др.
72 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. НО.
73 Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9.
74 СЗ СССР, 1935, № 11, ст. 84.
75 См. Р. А. Руденко. Задачи дальнейшего укрепления социалистической законности в свете решений XX съезда КПСС. «Советское государство и право», 1956, № 3, стр. 17.
76 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 20.
121


Для того, чтобы добиться обеспечения строжайшего соблюдения советских законов во всех звеньях государственного аппарата снизу доверху, необходимо:
а) предъявлять особо серьезные требования по соблюдению социалистической законности к руководителям партийных и советских органов, имея в виду, что их пример играет огромную роль в восприятии тех или иных методов .и стиля работы всем аппаратом.77 Это тем более необходимо, что на практике встречаются, и нередко, такие руководители, которые не считают себя связанными законом и позволяют себе грубо нарушать советские законы, прикрывая такую антипартийную и антигосударственную практику мотивами целесообразности и даже заботы о советских ■людях и т. п. Разве можно терпеть, например, нарушения руководителями исполкомов местных Советов депутатов трудящихся постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР о недопустимости ввода в эксплуатацию зданий с недоделками;78
б) своевременно ставить перед вышестоящими органами вопросы об изменении в случаях необходимости соответствующих нормативных актов;
в) прекратить наблюдающееся на практике деление актов на более или менее важные; одни — важные — обязательные для исполнения и другие неважные79 — не обязательные для исполнения;
г) обеспечить систематический контроль исполнения законов и актов государственного управления, не оставлять без принятия воспитательных или карательных мер ни одного нарушения социалистической законности. Надо устранить метод кампанейской проверки выполнения актов, и то лишь после напоминаний вышестоящих партийных и советских органов. Только наличием такой порочной практики обеспечения социалистической законности можно объяснить вскрытые ЦК КПСС и Советом Министров СССР массовые нарушения действующего законодательства о нормах отпуска продовольственных товаров в одни руки.80 Даже теперь, после серьезнбго предупреждения ЦК КПСС и Совета. Министров СССР, эти нарушения продолжают иметь место. В Ленинграде можно было наблюдать, как активно органы милиции, коммунального хозяйства и другие проверяли выполнение решения исполкома Ленгорсовета от 10 мая 1956 г. «Об ответственности за нарушение Правил содержания и уборки дворовых и уличных территорий гор. Ленинграда и его пригородов» 81 и как по прошествии некоторого времени опять недостаточно обращается внимание на засорение отдельными гражданами улиц трамвайными билетами, окурками и т. д. Такой же спад активно77 См. «Советское государство и право», 1956, № 3, стр. 21.
78 «Правда», 8 августа 1956 г.
79 См. передовую статью в «Известиях», 22 ноября 1956 г.
80 См. «Правда», 29 июня 1956 г.
81 «Бюллетень исполкома Ленгорсовета», 1956, № 9, стр. 7.
122


сти можно наблюдать и в деле обеспечения выполнения решения исполкома Ленгорсовета от 21 мая 1956 г. «Об ответственности за нарушение общественного порядка в гор. Ленинграде и его пригородах»,82 в особенности в отношении борьбы с появлением в общественных местах граждан в нетрезвом виде. Надо, чтобы па деле были осуществлены слова Генерального Прокурора СССР тов. Р. А. Руденко о том, что «для дальнейшего укрепления социалистической законности исключительно большое значение имеет воспитание всех должностных лиц в духе уважения к советскому закону и правилам социалистического общежития, создание атмосферы -нетерпимости к нарушению закона. Важно создать уверенность, что никто не может безнаказанно нарушать закон, что любое нарушение закона, от кого бы оно ни исходило, будет устранено; от этого зависит уверенность в общеобязательной силе закона».83
РОЛЬ И ЗАДАЧИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РАЗВИТИИ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В СССР
1
Административно-правовое регулирование в государственном строительстве в СССР и, в первую очередь, в народном хозяйстве и социально-культурной деятельности выражается, прежде всего, в организации планирования и создании плановых актов.
Успехи строительства социализма на основе государственного планирования позволили законодательно закрепить в ст. 11 Конституции СССР 1936 г. принципиальное положение, что хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом.
В составе аппарата советского государственного управления еще до Конституции СССР 1936 г. была создана разветвленная система органов планирования, которая в основном осталась неизменной до настоящего времени. Во главе этой системы находилась Государственная плановая комиссия при Совете Народных Комиссаров Союза ССР, при Совете Министров СССР.84
Наиболее существенные до 1955 г. изменения в функциях и структуре Государственной плановой комиссии при Совете Министров СССР заключались: 1) в выделении из Госплана СССР Центрального статистического управления, которое и в настоящее время находится при Совете Министров СССР; 2) в преобразовании в 1948 г. Государственной плановой комиссии в Госу82 «Бюллетень исполкома Ленгорсовета», 1956, № 9, стр. 7.
83 «Советское государство и право», 1956, № 3, стр. 21.
84 См. постановления Правительства СССР о положении и структуре Госплана (СП СССР, 1938, № 7, ст. 41; 1939, № 26, ст 161; 1940, № 10, ст. 254; № 28, ст. 674; 1941, № 2, ст. 27).
123


дарственный плановый комитет при Совете Министров СССР; 3) в освобождении Госплана СССР от планирования материально-технического и продовольственного снабжения ,и образовании в связи с этим на базе соответствующих подразделений Госплана Государственных комитетов по материально-техническому и продовольственному снабжению при Совете Министров СССР. Эти комитеты существовали до 1953 г., когда функции по планированию материально-технического и продовольственного снабжения были снова переданы Госплану.
Реконструкция руководства планированием в СССР была произведена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 мая 1955 г.,85 создавшим при Совете Министров СССР на базе Государственного планового комитета Государственную комиссию по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР) и Государственную экономическую комиссию по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономко- миссия СССР).
Декабрьский Пленум ЦК КПСС 1956 г. отметил серьезные недостатки в планировании народного хозяйства и в работе Госплана и Госэкономкомиссии.86 Февральский Пленум ЦК КПСС 1957 г., вновь рассмотрев этот вопрос, поручил Президиуму ЦК КПСС и Совету Министров СССР выработать конкретные меры по перестройке высших плановых органов СССР.87 Мероприятия по дальнейшему улучшению планирования и перестройке работы органов планирования и учета были подробно разработаны в тезисах доклада Н. С. Хрущева и затем в его докладе на VII сессии Верховного Совета СССР. Принятый на сессии закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 10 мая 1957 г. преобразовал Государственную комиссию по перспективному планированию в Государственный комитет Совета Министров СССР (Госплан СССР) и упразднил Государственную экономическую комиссию по текущему планированию народного хозяйства, передав ее функции Госплану СССР и Госпланам союзных республик (ст. 18).
Закон от 10 мая 1957 г. установил, что Госплан СССР должен являться научным планово-экономическим органом народного хозяйства страны, и возложил на Госплан СССР выполнение следующих функций:
а) осуществление всестороннего изучения потребностей народного хозяйства и разработку текущих и перспективных планов развития народного хозяйства с учетом достижений науки и техники;
б) проведение единой централизованной политики в развитии важнейших отраслей народного хозяйства и на основе этого обе85 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 8.
86 Постановления декабрьского Пленума ЦК КПСС 1956 г. Госполит- издат, 1956, стр. 6 и 7.
87 «Правда», 16 февраля 1957 г.
124


спечение правильного размещения производительных сил страны и пропорционального развития народного хозяйства;
в) разработку планов материально-технического снабжения народного хозяйства;
г) обеспечение контроля за неуклонным соблюдением государственной дисциплины и осуществлением поставок промышленной продукции (ст. 18 Закона).
Кроме того, Госпланы СССР и союзных республик должны принимать оперативные меры для выполнения установленных планов.88
Значительна роль Госплана СССР в борьбе с местничеством. Тщательно изучая экономическую целесообразность намечаемых на местах капитальных вложений, Госплан СССР должен пресекать всякие попытки использовать средства в ущерб общегосударственным интересам для создания замкнутого хозяйства в отдельных районах.
Совет Министров СССР постановлениями от 22 и 23 мая 1957 г. утвердил новые структуру, штаты и состав Госплана СССР.89
Система же республиканских и местных органов планирования сохранилась без изменения. Общеплановыми территориальными органами планирования являются и в настоящее время Государственные плановые комиссии при Советах Министров союзных республик,90 Государственные плановые комиссии при Советах Министров автономных республик, плановые комиссии при краевых и областных исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся,91 плановые комиссии при исполнительных комитетах районных Советов депутатов трудящихся 92 и плановые комиссии при исполнительных комитетах городских Советов депутатов трудящихся.
Кроме общеплановых территориальных плановых органов, имеются отраслевые плановые органы во всех министерствах и ведомствах, отделах и управлениях исполкомов местных Советов депутатов трудящихся, предприятиях и учреждениях.
88 См. Н. С. Хрущев. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Доклад на VII сессии Верховного Совета СССР. Госполитиздат, 1957, стр. 40; см. также ст. 19 Закона Верховного Совета РСФСР от 29 мая 1957 г. («Известия», 30 мая 1957 г.).
89 СП СССР, 1957, № 6, ст. 65 и 75.
90 См. постановление СНК РСФСР от 20 мая 1941 г. «О положении и структуре Государственной плановой комиссии при СНК РСФСР». (Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР, т. 4, 1949, стр. 332).
91 См. Положение о плановых комиссиях при краевых и областных исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся, утвержденное СНК РСФСР 16 января 1939 г. (СП РСФСР, 1939, № 4, ст. 10).
92 См. постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 ноября 1937 г. «Об утверждении Положения о районных плановых комиссиях» (Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР, т. 4, 1949, стр. 177).
125


В связи с перестройкой управления промышленностью и строительством и расширением прав союзных республик резко усиливается роль Госпланов союзных республик, что нашло свое выражение в законах, принятых на IV сессии Верховного Совета РСФСР 93 и на сессиях Верховных Советов других союзных республик.
Преобразование высших органов планирования СССР имело важное государственное значение, однако этим не исчерпываются мероприятия Партии и Правительства, проведенные в последние два-три года для совершенствования социалистического планирования.
В результате ряда преобразований была ликвидирована чрезмерность централизации планирования, которая не вызывалась интересами государства и стала тормозом в развитии всех отраслей народного хозяйства. Были расширены права союзных республик,91 министерств, местных Советов депутатов трудящихся, предприятий и колхозов в деле планирования.
В связи с расширением прав союзных республик и министерств СССР резко сокращено количество показателей в планах, утверждаемых Правительством СССР. Так, в государственном плане развития народного хозяйства на 1955 г. количество показателей уменьшено по сравнению с планом 1954 г. на 46%, в том числе по номенклатуре промышленной продукции—на 52%,95 а по сравнению с 1953 г. эта номенклатура уменьшена в три раза. Номенклатура фондируемой продукции в 1955 г. по сравнению с 1953 г. была сокращена в два раза. Удельный вес промышленности республиканского подчинения составил в 1955 г. в РСФСР 41!% от всей промышленной продукции на территории республики,96 на Украине —67%, в Казахстане — 62%, в Азербайджане— 80%.97 Все это убедительно показывает значение тех коренных изменений, которые были проведены для ослабления чрезмерной централизации планирования.
Советы Министров союзных республик получили значительные права в деле планирования капитальных вложений, планирования использования доходов, дополнительно полученных при исполнении государственного бюджета союзной республики, на жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Советы Министров союзных республик теперь самостоятельно планируют производство и распределение всех видов
93 «Известия», 30 мая 1957 г.
94 См., например, СП СССР, 1957, № 2 ст. 13; № 4, ст.ст. 39 и 40; № 10, ст. 105.
95 А. Зверев. Совершенствовать государственный аппарат, 1955, стр. 39.
96 Об итогах развития народного хозяйства РСФСР в пятой пятилетке (1951 —1955 гг.). Сообщение Государственной плановой комиссии Совета Министров РСФСР и Статистического управления РСФСР («Правда». 12 июня 1956 г.).
97 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии, 1956, стр. 102. 126


продукции, выпускаемой предприятиями республиканской промышленности, причем эти права распространяются и на фондируемую продукцию, изготовляемую республиканскими министерствами и промысловой кооперацией. И только та часть этой продукции, которая не используется на нужды республиканского хозяйства, распределяется по плану снабжения народного хозяйства СССР, утверждаемому Советом Министров СССР.
Значительно расширены права министров СССР в деле планирования, в частности, в области планирования капитальных вложений, материально-технического снабжения и т. д. Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. были рас- ширеньгправа директоров предприятий в области планирования.r,s . Особенно ярко проявилось коренное изменение в практике государственного планирования в СССР в планировании сельского хозяйства. ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики планирования сельского хозяйства»98 99 резко сузили показатели государственного плана СССР по сельскому хозяйству и предоставили новые широкие права в этом деле колхозам, совхозам и МТС.
В связи с мероприятиями по некоторой децентрализации планирования в СССР может возникнуть вопрос, не колеблят ли эти изменения важнейший принцип советского государственного управления, принцип демократического централизма, основным элементом которого является централизация планирования и децентрализация оперативной деятельности по претворению планов в жизнь.
На этот вопрос может быть только один ответ — централизация планирования остается и в настоящее время важнейшим и обязательным условием успешного развития народного хозяйства. В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии были подчеркнуты необходимость централизованного планового начала, обязательность известной централизации народного хозяйства СССР при широкой инициативе и самодеятельности республик, недопустимость мелочной опеки над ними и необходимость предоставления им широких прав в решении конкретных вопросов своей экономики в рамках, определенных общесоюзными народнохозяйственными планами.
Декабрьский Пленум ЦК КПСС (1956 г.) отметил, что проводимые Партией и Правительством мероприятия по устранению чрезмерной централизации в управлении хозяйством, повышению роли союзных республик в хозяйственном строительстве, дальнейшему расширению прав министерств СССР, полностью отвечают ленинским принципам социалистического хозяйствования,
98 Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 92—93.
99 Об изменении практики планирования сельского хозяйства. Постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР 9 марта 1955 г. Госполитиздат, 1955.
127


основу которых составляет демократическим централизм в руководстве хозяйственным строительством.
Подчеркнув, что демократический централизм в руководстве народным хозяйством вытекает из природы крупного социалистического производства, из характера социалистической экономики, как экономики плановой, из существа советского строя, декабрьский Пленум указал, что демократический централизм требует всемерного улучшения планирования, укрепления планового начала во всей хозяйственной деятельности и вместе с тем самого внимательного и всестороннего учета местного опыта и местных условий, активной поддержки и поощрения творческой инициативы местных партийных, советских, хозяйственных, профсоюзных и комсомольских организаций, миллионов рабочих, колхозников, интеллигенции.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым составление перспективного плана развития народного хозяйства на 1959—1965 гг.100
Оперативный процесс планирования в СССР регулируется издаваемыми на основе народнохозяйственных планов административно-правовыми актами —постановлениями и распоряжениями Советов ЛАинистров СССР и союзных республик, приказами министерств и ведомств, постановлениями и распоряжениями совнархозов, решениями местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов, приказами директоров предприятий.
Следует отметить, что наше законодательство не содержит установленного на основе Конституции СССР точного порядка утверждения как перспективных, так й текущих народнохозяйственных планов. Поэтому в практике государственного строительства не имеется единообразия в этом важном деле. Так, первый, четвертый и шестой пятилетние планы были приняты высшими законодательными органами СССР, остальные же пятилет - ниё планы на утверждение Верховного Совета СССР не представлялись. Аналогичная картина наблюдается и на местах. Такое положение вызывает необходимость издания закона, который определял бы порядок утверждения перспективных и годовых народнохозяйственных планов.
Плановые акты, создаваемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, являются властными административно-правовыми актами, регулирующими отношения, обязательным участником которых является орган государственного управления, уполномоченный обеспечивать выполнение соответствующего задания, используя весь арсенал средств, предоставленных ему законом—убеждение, контроль, принуждение и т. п.
Имеются плановые акты, регулирующие только административно-правовые отношения, например, такие, которые действуют в пределах одного предприятия, но в основном плановые акты юо «Правда», 26 сентября 1957 г.
128


вызывают не только административно-правовые отношения, а и другие и в особенности гражданско-правовые отношения.
Ошибочно поэтому утверждение С. Н. Соловьева, что план может быть гражданско-правовой нормой в форме гражданско- правового договора.101 На самом деле таких планов нет, и гражданско-правовой договор является не планом, а производным от плана как административно-правового акта, причем только в редких случаях договор непосредственно следует за создающим его первоначальным административным плановым актом. В подавляющем большинстве случаев только через посредство ряда последовательных административных актов, возникающих на основе первоначального планового акта, рождается гражданско-правовой договор.
Поскольку в целях избежания обезлички деятельность органов государственного управления по планированию должна регулироваться в основном нормами одной отрасли права, правовое регулирование планирования должно осуществляться административным правом, а его изучение—наукой административного права. Это, конечно, не исключает необходимости регулирования и изучения отношений, складывающихся под воздействием других отраслей права в результате осуществления плановых актов.
2
Партия и Правительство на всех этапах развития Советского государства осуществляли мероприятия партийно-политического и государственного характера для укрепления хозрасчета, борьбы за режим экономии и улучшение качества продукции и работ. XX съезд партии обязал все партийные организации повышать качество продукции, систематически снижать ее себестоимость, осуществлять строжайший режим экономии, внедрять хозяйственный расчет.102
Важнейшую роль в эффективном решении этих важнейших для народного хозяйства СССР задач играет советское право и в особенности административное.
Административное право организует работу госаппарата по укреплению хозрасчета, проведению режима экономии и повышению качества продукции и работ и содержит административноправовые нормы, регулирующие разносторонние отношения в народном хозяйстве, возникающие в связи с решением этих задач.
По линии укрепления хозрасчета в порядке административноправового регулирования действующее законодательство и практика государственного строительства предусматривают:
101 Сб. «Вопросы советского административного и финансового права» Изд. АН СССР, 1952, стр. 120—123.
Ю2 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 14.
9 Зак. 1037
129


1) образование новых и реорганизацию существующих хозрасчетных организаций с утверждением их положений и уставов по принадлежности, причем в последнее время это право предоставлено Советам Министров союзных республик, министерствам и Советам Министров автономных республик, краевым и областным исполкомам и исполкомам Советов городов республиканского подчинения;
2) выделение, закрепление и перераспределение основных и оборотных средств, что производится административными актами соответствующих органов управления;
3) утверждение основных показателей плана хозрасчетных организаций;
4) утверждение отпускных цен и тарифов;
5) установление внутренней структуры хозрасчетной организации и компетенции ее звеньев и отдельных должностных лиц;
6) регулирование отчетности хозрасчетных организаций, утверждение их балансов;
7} передачу зданий, предприятий и сооружений хозрасчетного органа;103
8) распределение и перераспределение материалов и оборудования между хозрасчетными организациями, что производится административными актами соответствующих органов государст- венного управления, которым они подчинены;
103 Начиная с 1953 г., решение этих вопросов постепенно в возрастающем объеме передавалось Советам Министров союзных республик, министерствам и Советам Министров автономных республик, краевым и областным исполкомам и исполкомам Советов городов республиканского подчинения. Если раньше такие вопросы, как правило, решались только Правительством СССР (см. СЗ СССР, 1936, № 11, ст. 93), то теперь Совет Министров СССР решает лишь вопросы о передаче предприятия из одного министерства или ведомства СССР в другое или из союзного подчинения в республиканское или местное. Передача предприятий из республиканского или местного подчинения в союзное подчинение производится по указам Президиума Верховного Совета СССР. В тех случая^, когда обе стороны являются учреждениями или предприятиями республиканского или местного подчинения, а также при передаче машинно-тракторных и специализированных станций и подсобных сельских хозяйств предприятий и организаций всех министерств и ведомств вопросы о передаче решаются по согласованию с соответствующими министрами СССР Советами Министров союзных республик. Что же касается зданий и сооружений, то они могут передаваться из одного ведомства СССР в другое — по распоряжению руководителей обоих ведомств, а из подчинения ведомства СССР в республиканское или местное и наоборот — по распоряжению руководителя ведомства СССР и Совета Министров союзной республики, независимо от стоимости передаваемых зданий и сооружений. При этом, если стоимость передаваемых зданий и сооружений не превышает 100 000 руб., то они могут передаваться из одного ведомства союзной республики в другое — по распоряжению руководителей ведомств, а из местного подчинения в республиканское и союзное — по распоряжению Совета Министров автономной республики, краевого, областного исполкома по принадлежности и руководителя соответствующего ведомства союзной республики или СССР. Надо полагать, что вопросы, связанные с передачей предприятий и строений от одной организации совнархоза другой, разоешаются председателем совнархоза, пользующимся правами министра СССР.
130


9) материальную заинтересованность в успешных разультатах работы как самой хозрасчетной организации в целом, так и от* дельных ее работников;
10) проводимое в административном порядке регулирование запасов материальных ценностей хозрасчетной организации, борьбу с накоплением излишних и ненужных запасов и т. д.
Задача обеспечения соблюдения строжайшего режима экономии, экономного и рационального использования материальных ресурсов, правильного распределения и использования средств, выделенных на капитальное строительство, широкого внедрения заменителей металлов, кожи, натурального волокна и пищевого сырья нашла отражение в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии, в докладе о директивах XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР и в выступлениях на XX съезде партии.104
Борьба за режим экономии проводится также такими административно-правовыми средствами, как, например, путем сокращения штатов и административно-управленческих расходов, нормирования расходов сырья, материалов, электроэнергии, топлива, рабочей силы и т. д. на единицу продукции, задания по снижению себестоимости, путем проведения мер по ускорению оборачиваемости оборотных средств, мероприятий по снижению расхода ценных и дефицитных материалов (металл, дерево и т. п.) и замене их другими материалами,105 мероприятий по обеспечению правильного использования фондов заработной платы,106 борьбы с простоями машин и механизмов, улучшения организации труда на предприятиях, борьбы с простоями рабочих и сверхурочными работами, не вызываемыми особой необходимостью 107 и т. п.
Партия и Правительство уделяют также большое внимание вопросам повышения качества продукции. На июльском Пленуме ЦК КПСС и в выступлениях на XX съезде КПСС в качестве основных причин выпуска недоброкачественной продукции были указаны: нарушение технологической дисциплины, слабость технического руководства, что в значительной мере является резуль104 См. Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии, 1956, стр. 113; Н. А. Булганин. Доклад о директивах XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956— 1960 г. Госполитиздат, 1956, стр. 63.
105 См. Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии, стр. 53, 56, 90—91; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 г. «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» (Постановления ЦК КПСС и Совета Министров CQCP по вопросам строительства от 23, 24 августа и 4 ноября 1955 г. Госполитиздат, стр. 163).
106 См. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (четвертая сессия). Стенографический отчет, 1956, стр. 22.
107 См. Н. А. Булганин. О задачах по дальнейшему подъему промышленности, техническому прогрессу и улучшению организации производства. Госполитиздат, 1955, стр. 37, 39.
9*
131


татом нарушения установленного Правительством порядка распределения оканчивающих вузы и техникумы молодых инженеров и техников, невнимание к качеству продукции со стороны инженерно-технического персонала и руководителей заводов.
Наряду с хозяйственно-техническими мероприятиями по повышению качества продукции и работ используются и правовые рычаги и среди них в особенности административно-правовые, к которым относятся: а) организация инспекций по качеству продукции; б) создание на предприятиях отделов технического контроля 108 и регламентация их правового положения; в) утверждение типовых технологических инструкций по основным технологическим процессам производства; г) разработка производственных инструкций рабочих ведущих профессий, бригадиров, мастеров и положений о цеховом инженерно-техническом персонале с указанием в них усиленной ответственности всех соответствующих работников за соблюдение установленных, технологических режимов, правил технической эксплуатации и обеспечение выпуска продукции высокого качества;109 д) образование Комитета стандартов, мер и измерительных приборов при Совете Министров СССР; е) представление на утверждение Совета Министров СССР стандартов на наиболее важную продукцию и утверждение остальных стандартов Комитетом стандартов и измерительных приборов; ж) разработка предложений об унификации наименований, форм и содержания документов, удостоверяющих качество продукции,110 и т. п.
Рассматривая вопрос о роли административного права в борьбе за повышение качества продукции, следует упомянуть также, что по указанию Совета Министров СССР в Основные условия поставки продукции были внесены дополнения, предусматривающие порядок приемки продукции по качеству, порядок оформления документов и имущественную ответственность при поставках недоброкачественной продукции, не соответствующей стандартам и техническим условиям, а также некомплектной продукции.111 С 1939 по 1952 г. административно-правовые отношения, связан108 См. Н. С. Хрущев. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Доклад на VII сессии Верховного Совета СССР. Госполитиздат, 1957, стр. 33—34
109 См. постановление Совета Министров СССР от 23 сентября 1952 г. «Об усилении борьбы с выпуском недоброкачественной и некомплектной продукции и о мерах дальнейшего улучшения качества промышленной продукции» (Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 26).
ио Там же, стр. 39.
И1 См. постановление Совета Министров СССР от 23 сентября 1952 г. «Об усилении борьбы с выпуском недоброкачественной и некомплектной продукции и о мерах дальнейшего улучшения качества промышленной продукции». (Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 40).
132


ные с определением качества поставляемой продукции регулировались утвержденной постановлением СНК СССР от 29 августа 1939 г. инструкцией Госарбитража при СНК СССР «О порядке и сроках предъявления претензий при поставке товаров ненадлежащего качества одними государственными, кооперативными и общественными организациями другим».112 С 1952 г. указанные отношения регулируются инструкцией Госарбитража при Совете Министров СССР от 24 ноября 1952 г. № 70 «О порядке рассмотрения государственными арбитражами имущественных споров, связанных с поставкой недоброкачественной и некомплектной продукции».113
Ряд важнейших административно-правовых норм направлен на обеспечение высокого качества строительных работ и борьбу с недоделками и низким качеством строительных и отделочных работ.114
Роль административного права в развитии народного хозяйства проявилась в издании административно-правовых актов, регулирующих и другие вопросы, имеющие общее значение для всех отраслей народного хозяйства. К таким актам относятся утвержденное постановлением СНК СССР от 16 апреля 1940 г. Положение о государственной регистрации государственных, кооперативных, общественных, хозяйственных организаций и предприятий,115 постановление ЦИК и СНК СССР от 7 марта 1936 г. «О производственных марках и товарных знаках»,116 постановление СНК СССР от 2 марта 1938 г. «О порядке приема-сдачи дел при смене руководителей учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств»,117 утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 12 сентября 1951 г. № 3447 Положение о бухгалтерских отчетах и балансах государственных, кооперативных и общественных предприятий и организаций 118 и т. д'
Таким образом, мы видим, что административное право регулирует ряд основных, общих для всех отраслей народного хозяйства СССР вопросов.
Для того, чтобы получить более полное представление о роли административного права в развитии народного хозяйства, необ112 СП СССР, 1939, № 51, ст. 428.
113 Сборник инструктивных указаний Государственного арбитража при Совете Министров СССР. Выпуск 1. Госюриздат, 1955, стр. 129.
П* См. ст.ст. 26—29 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 августа 1955 г. «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства» (Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства ст 23. 24 августа и 4 ноября 1955 г. Госполитиздат, 1956, стр. 15).
П5 СП СССР, 1940, № 15, стр. 363 (отменено в 1956 г.).
116 СЗ СССР, 1936, № 13, ст. 113.
И7 СП СССР, 1938, № 7, ст. 44.
ns Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. Госюриздат, 1955, т. 1, стр. 412.
133


ходимо осветить его роль в развитии промышленности, строительства и проектирования, сельского хозяйства.
3
Административно-правовое регулирование в управлении промышленностью находит свое выражение в ряде мероприятий по улучшению организационного руководства как целыми отраслями промышленности, так и отдельными предприятиями.
Коренная перестройка управления промышленностью и строительством, проведенная согласно Закону от 10 мая 1957 г., заключается не только в изменении системы министерств и создании советов народного хозяйства в экономических административных районах, но и в изменении функций оставшихся промышленных министерств и порядка управления промышленными предприятиями.
На эти министерства возложены функции планирования соответствующих отраслей промышленности и обесценение высокого технического уровня в развитии производства, причем эти функции осуществляются министерствами через совнархозы (ст. 13 Закона от 10 мая 1957 г.).
Кроме того, в непосредственное подчинение совнархозов переданы предприятия, находящиеся в ведении непромышленных министерств, по списку, утвержденному Советом Министров СССР (ст. 14). Верховные Советы союзных республик также приняли Законы об упразднении ряда хозяйственных министерств,119 предприятия которых были переданы в ведение совнархозов или местных Советов депутатов трудящихся.120
Совет Министров СССР предоставил совнархозам широкие права, которыми пользуются министерства СССР, что дает им возможность самостоятельно решать все оперативные вопросы деятельности предприятий, в том числе вопросы, связанные с планированием, финансированием, материально-техническим снабжением и капитальным строительством на подведомственных предприятиях.121
119 См., например, ст.ст. 9 и 10 Закона о дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством в РСФСР от 29 мая 1957 г. («Известия», 30 мая 1957 г.).
120 Председатель Совета Министров РСФСР М. А. Ясное в своем докладе на IV сессии Верховного Совета РСФСР сообщил, что только из состава реорганизуемых и упраздняемых министерств РСФСР подлежат передаче в подчинение местных Советов депутатов трудящихся, по предварительным данным, свыше 3400 промышленных предприятий («Известия», 29 мая 1957 г.). По Украинской ССР в ведение местных Советов передается 767 и по Белорусской ССР — более 500 промышленных предприятий («Известия», 18 июня 1957 г.).
121 См. постановление Совета Министров СССР № 556 от 22 мая 1957 г. (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63) и доклад Председателя Совета Министров РСФСР М. А. Яснова на IV сессии Верховного Совета РСФСР («Известия», 29 мая 1957 г.).
134


Образование советов народного хозяйства выдвигает ряд правовых вопросов, требующих специального рассмотрения, а именно: отличие совнархоза от министерства как ведомственного органа, особый порядок подчиненности совнархоза, правовые отношения совнархоза с Госпланами СССР и союзных республик, правовые отношения совнархоза с оставшимися общесоюзными промышленными министерствами, предприятия которых переданы в ведение совнархозов, взаимоотношения совнархозов и местных Советов депутатов трудящихся, акты совнархоза и их правовые особенности, компетенция и функции совнархоза. Ждет теоретического освещения и вопрос о юридических органах совнархоза — юридическом отделе и арбитраже,122 которые должны сыграть немалую роль в борьбе с местническими тенденциями, в повышении государственной дисциплины и обеспечении своевременного выполнения договорных поставок.
Основным звеном промышленности является предприятие. Подчеркивая, что восстановление крупной промышленности есть условие, без которого немыслима победа социализма, В. И. Ленин указывал, что «такой успех, в свою очередь, требует безусловно. .. сосредоточения всей полноты власти в руках заводоуправлений. Эти управления, составленные по общему правилу на началах единоначалия, должны самостоятельно ведать и установлением размеров зарплаты... при максимальной свободе маневрирования. ..» 123 Партия и Правительство на всех этапах развития Советского государства уделяли большое внимание делу улучшения руководства предприятиями. Решающее значение для улучшения управления промышленными предприятиями имели в середине 30-х годов решения XVII съезда партии (ликвидация функционалки, укрепление единоначалия, упрощение структуры аппарата).
Однако в дальнейшем темпы совершенствования форм управления предприятиями не соответствовали требованиям жизни и отставали от них. В условиях культа личности не получали своего разрешения давно назревшие предложения о расширении прав директоров предприятий, об ослаблении жесткой централизации управления промышленностью.
В новых условиях эти вопросы были широко обсуждены на июльском Пленуме ЦК КПСС 1955 г., решения которого были быстро реализованы Правительством СССР.
9 августа 1955 г. Совет Министров СССР принял постановление «О расширении прав директоров предприятий», которое, определив обязанности директоров по руководству производственной и финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, предоставило им новые значительные права в области планирования, капитального строительства и реконструкции предприятий, 122 См. Заключительное слоео Н. С. Хрущева на VII сессии Верховного Совета СССР («Правда», 11 мая 1957 г.)
123 в. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 164.
135


реализации материальных ценностей, а также в области штатов, заработной платы и финансирования. Одновременно было утверждено новое Положение о фонде предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства.124 До утверждения этого Положения действовало постановление Совета Министров СССР от 5 декабря 1946 г. «О фонде директора промышленных предприятий».125
В целях упрощения структуры предприятия на ряде заводов введено бесцеховое управление производством, которое заключается в ликвидации цехов и в подчинении старших мастеров непосредственно заводоуправлению. Такая система управления предприятием, введенная бывш. Министерством станкостроительной и инструментальной промышленности СССР на заводах в Москве, Ленинграде, Одессе и др., усилила роль мастеров и наряду с этим ответственность функциональных отделов заводоуправления.126
В порядке административно-правового регулирования Партией и Правительством неоднократно принимались меры для укрепления роли мастера на производстве, наделения его необходимыми правами, чтобы он мог быть подлинным организатором производства.127
Июльский Пленум ЦК КПСС 1955 г. признал необходимым расширить права начальников цехов и мастеров предприятий. В соответствии с этим Совет Министров СССР 20 сентября 1955 г. принял Постановление «О повышении роли мастера и начальника производственного участка на предприятиях горной, металлургической, нефтяной, химической, лесной, бумажной и деревообрабатывающей промышленности, машиностроения, промышленности строительных материалов, электростанциях, а также на промышленных предприятиях транспортных министерств и об упорядочении оплаты их труда».128
4
Административное право широко используется и для регулирования правовых отношений в области сельского хозяйства и 124 Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства. ГосгГолитиздат, 1956. стр. 91 —102.
125 СП СССР, 1946, № 14, ст. 272.
126 «Социалистический труд», 1956, № 7, стр. 87; 1957 № 9, стр. 122.
127 27 мая 1940 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О повышении роли мастера на заводах тяжелого машиностроения» (СП СССР, 1940, № 15, ст. 361). 3 октября 1940 г. Экономсовет при СНК СССР утвердил приказ Наркомсредмаша «О мерах по повышению роли мастера на вагоностроительных заводах Наркомата среднего машиностроения» (СП СССР, 1940, № 28, ст. 694) и т. д.
128 Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров по вопросам промышленности и строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 18, 127—134.
136


заготовок. В этом легко убедиться, изучая нормативные акты, изданные в соответствии с постановлениями XX съезда партии и сентябрьского (1953 г.-), мартовского (1954 г.), июньского (1954 г.), январского (1955 г.) Пленумов ЦК КПСС.
Меры административно-правового регулирования направляются на улучшение организационного построения госаппарата, руководящего сельским хозяйством. К ним относятся усовершенствование структуры и компетенции Министерства сельского хозяйства СССР и Министерства совхозов СССР,129 расширение прав Советов Министров и министерств сельского хозяйства союзных республик, ликвидация такого положения, когда Совет Министров РСФСР и Министерство сельского хозяйства РСФСР по существу не несли ответственности за ведение основных отраслей сельского хозяйства в Российской Федерации, упразднение районных управлений сельского хозяйства и значительное повышение роли МТС в государственном руководстве колхозами, упразднение Совета по делам 'колхозов при Совете Министров СССР и возложение контроля за строжайшим соблюдением Устава сельскохозяйственной артели на Министерство сельского хозяйства СССР и местные партийные и советские органы и др.
На конец 1955 г. в стране было 5134 совхоза, в том числе организован в 1954 и 1955 гг. 581 новый совхоз, из них 425 совхозов — в районах целинных и залежных земель.
До последнего времени совхозами управляли союзно-республиканские министерства совхозов, а также союзно-республиканские министерства сельского хозяйства, промышленности продовольственных товаров и промышленности мясных и молочных продуктов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 мая 1957 г.130 и принятыми на сессиях ряда Верховных Советов союзных республик законами были объединены Министерства сельского хозяйства и Министерства совхозов в союзнореспубликанские Министерства сельского хозяйства СССР и союзных республик.131
На совещании работников сельского хозяйства областей и автономных республик Урала Первый секретарь ЦК КПСС тов. Н. С. Хрущев поставил вопрос о взаимоотношениях между МТС и колхозами.132 Разработка этого вопроса должна быть ближайшей задачей административного и колхозного права.
Роль административного права в развитии сельского хозяйства в последние годы проявилась в коренном изменении прак129 О мерах дальнейшего развития сельского хозяйства СССР. Постановление Пленума ЦК КПСС, принятое 7 сентября 1953 г. по докладу Н. С. Хрущева. Госполитиздат, 1953, стр. 52; Н. С. Хрущев.. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 80—81.
130 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 13.
131 «Известия», 30 и 31 мая 1957 г.
132 «Правда», 21 июля 1956 г.
137


тики планирования сельского хозяйства,133 в уточнении функций райисполкомов по государственному руководству колхозами,134 в мероприятиях по разработке и утверждению минимума обязательных агротехнических требований с установлением ответственности за их нарушение, а также в мероприятиях по повышению ответственности специалистов, особенно главных агрономов МТС как государственных контролеров, за своевременность и качество тракторных работ.135
С применением административно-правовых мер был урегулирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. вопрос об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах.136 На положительную роль этого Указа и на необходимость разработки специальных мер по охране государственной техники в МТС и совхозах указывал Н. С. Хрущев на совещании работников сельского хозяйства областей Центральночерноземной полосы.137
Серьезные административно-правовые мероприятия предусмотрены в постановлении Совета Министров СССР «О мерах борьбы с расходованием из государственных фондов хлеба и других продовольственных продуктов на корм скоту». Это постановление предусмотрело наложение и взыскание в административном порядке штрафа за скармливание скоту и птице хлеба и других продуктов и обязало соответствующие органы строго контролировать соблюдение норм отпуска продуктов в одни руки и другие вопросы.138
Рассмотрев вопрос о заготовках и государственных закупках сельскохозяйственных продуктов, ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым ликвидировать множественность заготовительных организаций и резко сократить их аппарат. Теперь ответственность за проведение заготовок сельскохозяйственных продуктов несут Министерства сельского хозяйства СССР и союзных республик и их местные органы, исполкомы Советов депутатов трудящихся. Резко изменилась и роль МТС в проведении заготовок, которые теперь отвечают не только за организа133 См. постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 9 марта 1955 г. («Правда», 11 марта 1955 г.).
134 в Центральном Комитете КПСС и Сонете Министров СССР. Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами артели. «Правда», 10 марта 1956 г.
135 О дальнейшем увеличении производства зерна в стране и об освоении целинных и залежных земель. Постановление Пленума ЦК КПСС, принятое 2 марта 1954 г. по докладу Н. С. Хрущева. Госполитиздат, 1954, стр. 18—19.
136 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от И января 1955 г. («Ведомости Верховного Совета СССР, 1955. № 1). См также Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1957 г. «О порядке взыскания ущерба и штрафа за потравы посевов» («Советская юстиция», 1957, № 3).
137 «Правда», 31 марта 1955 г.
138 «Правда», 29 июня и 28 августа 1956 г.
138


цию колхозного производства, но и за сдачу всеми колхозами в установленные сроки сельскохозяйственных продуктов и сырья в размерах, предусмотренных планом. На Министерства хлебопродуктов СССР и союзных республик, образованные на базе бывш. Министерства заготовок СССР и его местных органов, возложена обязанность обеспечить своевременный и бесперебойный прием от сдатчиков продукции, ее образцовое хранение и переработку на промышленных предприятиях с применением новейшей технологии. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 июля 1957 г. отменены с 1 января 1958 г. обязательные поставки сельскохозяйственных продуктов хозяйствами колхозников, рабочих и служащих.139
5
Правовые отношения, возникающие в области проектирования и строительства, в основном являются административно-правовыми. Административным правом регулируются организационное построение госаппарата, ведающего проектированием и строительством, порядок получения разрешений на проектирование и строительство, государственное регулирование всех этапов строительства, внедрение в практику новейших методов и достижений отечественной и зарубежной техники, контроль за осуществлением строительства, государственная приемка законченных строительством объектов и т. д.
Основными вехами административно-правового регулирования проектирования -и строительства в 1936—1957 гг. явились постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от И февраля 1936 г. <06 улучшении строительного дела и об удешевлении строительства» 140 и постановление СНК СССР от 26 февраля 1938 г. «Об улучшении проектного и сметного дела и об упорядочении финансирования строительства»,141 которые хотя и подвергались частичным изменениям, но в основном сохраняли свою силу до 1955 г. В 1938 г. для внесения единства в нормирование строительства и контроля за применением установленных норм142 был образован Комитет по делам строительства при Совнаркоме СССР. В связи с образованием общесоюзного Народного комиссариата по строительству этот Комитет был ликвидирован постановлением СНК СССР от 16 июня 1939 г.143
В 1950 г. был создан Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который является общегосударственным органом Совета Министров СССР по вопросам строительства, проектирования и промышлен¬
но СП СССР, 1957, № 7, ст. 77.
ио СЗ СССР, 1936, № 9, ст. 70.
141 СЗ СССР, 1938, № 9, ст. 58.
142 СП СССР, 1938, № 9, ст. 57.
143 СП СССР, 1939, № 39, ст. 278.
13$


ности строительных материалов, конструкций и деталей. После декабрьского (1956 г.) Пленума ЦК КПСС Госстрой СССР был подчинен Госэкономкомиссии СССР, а после ее упразднения снова состоит при Совете Министров СССР, и председатель Госстроя СССР входит в состав Совета Министров СССР.144
Госстрой СССР не осуществляет непосредственного административного руководства строительными организациями, а имеет нормативно-директивные и контрольные функции, разрабатывает новую методику производства строительных работ, утверждает перечни типовых проектов, подлежащих разработке, и типовых проектов для строительства важнейших объектов, разрабатывает необходимые нормы, инструкции, технические условия, утверждает государственные стандарты на строительные материалы, конструкции, детали и т. п. При Госстрое СССР создана Академия строительства и архитектуры СССР, а Академия архитектуры СССР ликвидирована.
В рассматриваемый нами период были приняты постановления о типовых строительных проектах детских яслей, родильных домов и детских садов,145 типовых проектах жилищного строительства,146 о разрешении строительства пятиэтажных жилых домов в г. Москве,147 о порядке ликвидации имущества и расчетов законченных строительств,148 о порядке распределения местных стройматериалов,149 о строительстве Куйбышевской и Сталинградской гидроэлектростанций 150 и др.
Постановлением Совета Министров СССР от 26 января 1952 г. была утверждена инструкция по составлению проектов и смет по промышленному и жилищно-гражданскому строительству,151 которая заменила инструкцию, утвержденную СНК СССР от 26 февраля 1938 г.152 и сохраняла силу до 1956 г.
В послевоенные годы капитальное строительство в СССР развивалось бурными темпами, и в 1954 г. по сравнению с 1946 г. объем строительно-монтажных работ в стране увеличился больше, чем в 2,5 раза. Однако наряду с крупными успехами в деле организации и проведения строительства имелись серьезные недостатки, для устранения которых Партия и Правительство в последние годы осуществляли ряд серьезных мероприятий.
В декабре 1954 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было созвано в Москве Всесоюзное совещание строителей, архи-
144 Ст. 70 Конституции СССР в редакции, принятой Законом от 10 май 1957 г.
145 СП СССР, 1938, № 31, ст.ст. 190 и 191.
Мб СП СССР, 1939, № 33, ст. 232 и № 45, ст. 349.
147 СП СССР, 1941, № 7, ст. 101.
148 СЗ СССР, 1937, № 50, ст. 213.
149 СЗ СССР, 1935, № 23, ст. 184.
150 «Известия», 22 и 31 августа 1950 г.
151 Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, т. I, Госюриздат, 1955, стр. 54.
152 СП СССР, 1938, № 9, ст. 58.
НО


текторов и работников промышленности строительных материалов, проектных и научно-исследовательских организаций. Материалы этого совещания имели большое значение для разработки мероприятий по улучшению строительства в нашей стране. В речи на Всесоюзном совещании строителей и архитекторов Н. С. Хрущев указал, что решающими условиями коренного улучшения строительного дела являются дальнейшая индустриализация строительства, и в особенности применение сборного железобетона, повышение уровня организационно-технического руководства строительством, укрупнение строительных организаций, внедрение в строительство типовых проектов, удешевление стоимости строительства, ликвидация излишеств в проектировании и строительстве и повышение качества строительных работ.153
Все эти вопросы получили отражение в ряде важнейших, внесших коренное изменение в строительное дело постановлений Партии и Правительства.154 Этими постановлениями разрешен целый ряд вопросов, имеющих административно-правовой характер, а именно:
1. На базе управлений по делам архитектуры при Советах Министров союзных республик и управлений (отделов) по рассмотрению проектов и смет Госпланов союзных республик были учреждены Государственные комитеты Советов Министров союзных республик по делам строительства и архитектуры.155 Образованы Управления по делам строительства и архитектуры Советов Министров автономных республик и горисполкомов Ленинграда, Киева и Минска, а также отделы по делам строительства и архитектуры крайисполкомов, облисполкомов и горисполкомов (городов республиканского подчинения) с упразднением существовавших отделов и управлений по делам архитектуры.
2. Начиная со второй половины 1956 г. (а для сейсмических районов с 1957 г.), прекращено строительство по индивидуальны. С. Хрущев. О широком внедрении индустриальных методов, улучшении качества и снижении стоимости строительства. Госполитиздат, 1955.
154 См. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 августа 1955 г. «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства», от 4 ноября 1955 г.; «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» а также ряд постановлений Совета Министров СССР от 24 августа 1955 г.: «Об упорядочении планирования, укреплении хозяйственного расчета, финансовой дисциплины и улучшении сметного дела в строительстве», «Об образовании Государственных комитетов по делам строительства и архитектуры в союзных республиках». «О порядке рассмотрения и утверждения проектов и смет по строительству» и др. (Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства от 23, 24 августа и 4 ноября 1955 г., Госполитиздат, 1956).
155 в 1957 г. на IV сессии Верховного Совета РСФСР этот комитет в РСФСР был упразднен. О мотивах упразднения см. в докладе М. А. Яснэва на IV сессии Верховного Совета РСФСР («Известия», 29 мая 1957 г.); см- также ст. 11 Закона Верховного Совета РСФСР от 29 мая 1957 г. («Известия», 30 мая 1957 г.).
141


ным проектам. С этого момента новое строительство жилых домов, школ, больниц общего типа, детских учреждений и т. д. должно осуществляться только по типовым проектам.156
3. Признано необходимым создать укрупненные общестроительные и специализированные подрядные организации. В соответствии с этим в Москве образован Главмосстрой, в Московской области — Главмособлстрой, в Ленинграде — Главленин- градстрой, в Киеве—Главкиевстрой, и ведется работа по укрупнению строительных организаций в экономических административных районах.
4. В соответствии с поручением Совета Министров СССР Госстроем СССР, Госпланом СССР и Госэкономкомиссией СССР утверждены общеобязательные нормы продолжительности строительства для вновь строящихся предприятий, объектов и сооружений.157 На практике при применении этих норм выявляются коллизии между ними и выделением ассигнований на строительство соответствующих объектов. Невыделение ассигнований, необходимых для завершения строительства в нормированные сроки, создает объективные причины для строителей, затягивающих производство строительных работ. Поэтому должны быть разработаны и проведены административно-правовые мероприятия по устранению всех препятствий планового и финансового характера, затрудняющих соблюдение установленных норм продолжительности строительства.
5. Установлено, что каждая состоящая на самостоятельном балансе строительная организация с годовым объемом строительно-монтажных работ свыше 5 млн. руб. обязана иметь строй- финплан, который должен быть утвержден не позднее, чем через полтора месяца после утверждения Правительством государственного плана развития народного хозяйства СССР.
6. Утверждены новые правила финансирования строительства банками долгосрочных вложений. Этими правилами установлена обязанность заказчика представлять в банки подрядные договоры и все документы, необходимые для оформления финансирования, упрощен порядок расчетов за строительные работы, уточнены функции банков по проведению финансового контроля за капитальным строительством, определены финансовые поощрения и санкции и т. д.
7. Утверждены новые правила о подрядных договорах по строительству.
8. По поручению Совета Министров СССР Госстроем СССР разработана и утверждена 5 мая 1956 г. взамен инструкции от 156 Постановлением Совета Министров СССР от 14 марта 1957 г. введен новый порядок использсвания первых этажей вновь строящихся жилых домов (СП СССР, № 4, 1957, ст. 40).
157 Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства. Нормы продолжительности строительства предприятия, объектов и сооружений. М., 1956.
142


26 января 1952 г. новая инструкция по составлению проектов и смет по промышленному и жилищно-гражданскому строительству.
9. Установлен новый порядок рассмотрения и утверждения проектов и смет по строительству, предусматривающий значительное расширение соответствующих прав Советов Министров союзных республик и министерств.
10. Введен новый порядок утверждения проектов планировки и застройки городов Советского Союза.
Важнейшие административно-правовые нормы, регулирующие строительство и проектирование, содержатся в выпущенном в 1955 г. многотомном издании «Строительные нормы и правила».158 Так, например, в главе II части III «Строительных норм и правил» установлен порядок приемки выполненных работ и законченных строительством предприятий, зданий и сооружений. В числе прочих вопросов, разрешенных в главе II части III «Строительных норм и правил», получил точное разрешение вопрос о порядке приемки жилых домов, вызывавший споры на практике. Установлено, что приемка в эксплуатацию жилых домов и гражданских зданий и сооружений независимо от их ведомственной принадлежности производится в городах, рабочих и курортных поселках комиссией, назначаемой исполкомом городского (районного) Совета депутатов трудящихся.
Административно-правовое регулирование строительства нашло свое выражение в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР».159
Значительно обновленные административно-правовые нормы, регулирующие строительство и проектирование, требуют глубокого изучения, а некоторые из них и разъяснения для обеспечения безусловного и правильного применения их на практике. Возникают при этом и спорные вопросы, на одном из которых мы считаем необходимым остановиться, как имеющем теоретический интерес и практическое значение.
До 1950 г. проектные организации находились на хозяйственном расчете и выполняли работы для заказчиков по договорам, в которых предусматривались санкции и другие обычные для хозяйственных договоров условия. В 1950 г. проектные организации были переведены на финансирование по бюджету, и с этого времени работы производятся ими без взимания платы и без договора, за исключением проектирования по капитальному ремонту и всякого рода проектных работ для кооперативных и общественных организаций, которые производятся за плату и по договорам. В связи с этим возник спорный вопрос—признавать ли отно158 Строительные нормы и правила. Утверждены по поручению Совета Министров СССР для обязательного применения с 1 января 1955 г. всеми министерствами, ведомствами и Советами Министров союзных республик. Госстройиздат, 1955.
159 СП СССР, 1957, № 9, ст. 102.
143


шения по бесплатным и бездоговорным проектным работам административно-правовыми или гражданско-правовыми. И. Л. Брауде, анализируя эти отношения, признает их договорными, т. е. надо полагать гражданско-правовыми.160
И. Л. Брауде считает, что отсутствие эквивалентности, возмездности еще не лишает указанные отношения их договорного характера. В защиту этой позиции приводят и более сильный аргумент, а именно: что в данном случае нет отношений власти и подчинения и что поэтому правоотношения между проектной организацией и заказчиками являются скорее гражданско-правовыми, чем административно-правовыми. И. Л. Брауде к тому же указывает, что заказчик несет обязанности, свойственные участнику договора, — передает исходные данные, участвует в составлении актов готовности работ и т. п.
Не соглашаясь с квалификацией рассматриваемых отношений, как гражданско-правовых, мы вполне разделяем точку зрения И. Л. Брауде о целесообразности установления договорных отношений между проектными организациями и их заказчиками, что вопреки его мнению тесно связано с переводом этих организаций на хозяйственный расчет, о чем был поставлен вопрос на совещании строителей и архитекторов в декабре 1954 г. и что нашло отражение в ст. 12 постановления Совета Министров СССР от 24 августа 1955 г. «О мерах по улучшению работы проектных организаций».161
Аргументами в пользу признания указанных правоотношений административно-правовыми являются следующие положения:
1. Проектирование производится проектной организацией на основании планового задания без заключения каких-либо соглашений с так называемым заказчиком, который по поручению вышестоящего органа или во исполнение соответствующих нормативных указаний, как правило,, выполняет в отношениях с проектной организацией определенные функции, не обязательно связанные с его хозяйственной деятельностью.
2. Согласно действующему в настоящее время порядку проектная организация непосредственно выполняет работы по указаниям соответствующего органа власти и несет ответственность только перед ним. Такую же ответственность перед органом власти, а не перед проектной организацией несет и заказчик. В этом кстати заключается, с нашей точки зрения, дефектность действующего порядка, установившего для чисто хозяйственных отношений несвойственные им формы административно-правового регулирования — финансирование проектных организаций по бюджету, бесплатность работ и отсутствие договорных отношений.
160 И. Л. Брауде. Договоры по капитальному строительству с СССР Госюриздат, 1952, стр. 96—100.
161 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства от 23, 24 августа и 4 ноября 1955 г. Госполитиздат, 1956, стр. 140—141.
144


3. Отношения между проектной организацией и заказчиком не пользуются гражданско-правовой защитой, а допускаемые ими нарушения соответствующих нормативных актов, регулирующих процесс проектирования, влекут только административно-правовые последствия. За неудовлетворительное качество проектов, невыполнение их в установленные сроки, за несвоевременное представление исходных данных или их дефектность действующее законодательство не предусматривает возможности какого-либо имущественного воздействия на контрагента-нарушителя, а устанавливает дисциплинарную и даже имущественную ответственность, как за брак, допущенный в работе, соответствующих должностных лиц проектной организации и заказчика.162
Какие же это гражданско-правовые отношения, которые не пользуются гражданско-правовой защитой? Чтобы обеспечить отношения между проектными организациями и заказчиками гражданско-правовой защитой, И. Л. Брауде предлагает вопреки действующим нормам оформлять эти отношения договором, предусматривая в нем материальную ответственность проектных организаций за ошибки, допущенные проектировщиками, а также за нарушения сроков изготовления документации.163 Это предложение явно противоречит действующему законодательству и установленному им характеру правоотношений между проектными организациями й их заказчиками и может быть воспринято на практике только после перевода проектных организаций на хозяйственный расчет и установления со всеми их заказчиками договорных отношений.
6
На первых этапах развития Советского государства были созданы предпосылки для определенного уровня культуры с тем, чтобы, как писал В. И. Ленин, «на основе рабоче-крестьянской власти и советского строя двинуться догонять другие народы».164
XVIII съезд партии уже мог отметить, что за годы второй пятилетки в СССР проведена настоящая культурная революция, и установил на третью пятилетку задания по дальнейшему повышению материального и культурного уровня трудящихся.165
Перед управлением в социально-культурной области важнейшие задачи были поставлены директивами XIX съезда партии по пятому пятилетнему плану развития СССР на 1951 —1955 гг.166 XX съезд партии отметил небывалые успехи, достигнутые во всех
162 Ст.ст. 65—69 Инструкции по составлению проектов и смет по промышленному и жилищно-гражданскому строительству, утвержденной Госстроем СССР 5 мая 1956 г. Госстройиздат, 1956.
163 «Строительная газета», 25 мая 1956 г.
164 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 438.
165 Резолюции XVIII съезда ВКП(б). Госполитиздат, 1939, стр. 9, 35—37.
166 Резолюции XIX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1953, стр. 53—61.
10 Зак. 1037
145


областях культурного строительства, и наряду с этим и серьезные недостатки, для преодоления которых предусмотрел проведение новых мероприятий во всех отраслях социально-культурного строительства.
Значительная роль в реализации задач, поставленных партией в этой области, принадлежит административному праву. Прежде всего следует указать на широкое использование административно-правовых средств в проведении всеобщего обязательного обучения и в дошкольном воспитании. Введенное постановлением ЦИК и СНК СССР от 14 августа 1930 г. всеобщее обязательное обучение167 детей с восьмилетнего возраста в объеме не менее четырехлетнего курса начальной школы повсеместно в СССР и в объеме школы-семилетки в промышленных городах, фабрично-заводских районах и рабочих поселках было постепенно значительно расширено. С 1944/45 учебного года было введено обязательное обучение детей с семилетнего возраста. К концу пятой пятилетки была поставлена задача перейти от семилетнего образования к всеобщему среднему образованию (десятилетка) в столицах республик, городах республиканского подчинения, в областных, краевых и крупнейших промышленных центрах. В 1956—1960 гг. должно быть осуществлено в основном всеобщее среднее образование в городах и сельской местности путем обучения детей и молодежи в средних общеобразовательных школах (десятилетка) и средних специальных учебных заведениях. В шестом пятилетии должно развиваться начатое в пятом пятилетии политехническое обучение в общеобразовательной школе.
Ответственность за проведение всеобщего обязательного обучения возложена законом на местные органы государственного управления — на исполкомы районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся, причем родители и должностные лица учреждений, на попечении которых находятся дети, за нарушение обязанности посылать детей в школы привлекаются к ответственности в порядке законодательства союзных республик.
В РСФСР установлена ответственность в административном порядке за нарушение решений (обязательных постановлений) о всеобщем обязательном обучении, издаваемых исполкомами местных Советов депутатов трудящихся согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г.168 Однако было бы правильным административную ответственность за это нарушение заменить судебной.
Учет детей и подростков от 8 до 15 лет включительно и порядок контроля за выполнением закона о всеобщем обязательном обучении регулируется в административно-правовом порядке инструкцией, утвержденной СНК РСФСР 14 июля 1943 г.169
167 СЗ СССР, 1930, № 39, ст. 420.
168 су РСФСР, 1930, № 39, ст. 479 и 1931, К? 7, ст. 186.
169 СП РСФСР, 1943, № 4, ст 37.
Мб


Ряд постановлений Партии и Правительства направлен на развитие всеобщего обязательного обучения и улучшение управления школьным делом в нашей стране. Так, в соответствии с решениями XX съезда партии освобождены от платы за обучение учащиеся 10 классов средних школ.170 Организация учебной работы и внутренний распорядок в начальной, неполной средней и средней школе регулируются постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 3 сентября 1935 г.171 Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 11 октября 1940 г. запрещено передавать школьные здания для использования не по прямому назначению. Прокурору СССР во всех случаях использования школьных зданий не по назначению поручено привлекать виновных к строгой ответственности.172
Важные организационные и административно-правовые мероприятия были проведены по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г.173 были установлены типы соответствующих детских учреждений, определен режим в них и указаны меры по предупреждению детской беспризорности. Однако в настоящее время следовало бы пересмотреть предусмотренный этим постановлением порядок штрафования милицией родителей в пределах до 200 руб. за озорство и уличное хулиганство детей и заменить его судебным порядком.
Большое внимание было уделено Партией и Правительством правовому положению работников школ.174 Были приняты постановления об инспекторах школ 175 и др.
Ряд административно-правовых мероприятий был проведен в деле управления (высшими учебными заведениями.176 В 1946 г. управление высшими учебными заведениями было реорганизовано коренным образом: Комитет по делам высшей школы был 170 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 83.
171 СЗ СССР, 1935, № 47, ст. 391.
172 СП СССР, 1940, № 28, ст. 670.
173 СЗ СССР, 1935, № 32, ст. 252.
174 Постановлением СНК СССР и ЦКВКП(б) от 10 апреля 1936 г. был
решен вопрос о порядке введения персональных званий для учителей, заведующих и директоров школ (СЗ СССР, 1936, № 19, ст. 164). См. также СП СССР, 1939, № 58, ст. 614 и Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, т. II. Госюриздат, М., 1955, стр. 584.
175 Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, 1955, стр. 574 и 613.
176 В 1938 г. был утвержден типовой Устав высшего учебного заведения (СП СССР, 1938, № 41, ст. 237), в 1939 г. — Положение об аспирантуре при высших учебных заведениях и научно-исследовательских институтах (СП СССР, 1939, № 23, ст. 140) и Положение о заочной аспирантуре (СП СССР. 1939, № 52, ст. 445). В 1940 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР утвердили правила приема в высшие учебные заведения (СП СССР, 1940, № 18, ст. 433). Ряд важнейших актов был изда« в 1956 г. (см. «Бюллегень Министерства высшего образования СССР», 1956. № 3, 5—6, 19—20).
10*
147


преобразован в Министерство высшего образования СССР, которому переданы все вузы, за исключением медицинских, железнодорожного транспорта, педагогических, архитектурных и некоторых других, оставленных в подчинении отраслевых министерств.177
XX съезд партии признал необходимым отменить плату за обучение в высших учебных заведениях и предусмотрел в своих решениях ряд важнейших мероприятий по дальнейшему развитию высшего образования в СССР.178
Значительна роль административного права в регулировании отношений, возникающих в других отраслях государственной культурно-воспитательной работы (управление учреждениями науки, искусства, радиовещания, культурно-просветительными И др.).179
В управлении здравоохранением широко используются административно-правовые методы для установления сложной структуры органов здравоохранения и их компетенции. Примером этого могут служить утвержденные Министерством здравоохранения СССР Положения о городской больнице, о городской поликлинике, о скорой медицинской помощи и др.180 Особо надо отметить утвержденное ЦИК и СНК СССР постановление «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения»181 и утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 21 ноября 1949 г. Положение о Всесоюзной государственной санитарной инспекции,182 которые предусматривают административно-правовые меры в борьбе с нарушениями санитарного режима. Деятельность медицинских работников и должностных лиц медицинских учреждений регулируется в административно-правовом порядке.183
177 «Известия», 11 апреля 1946 г.
178 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 83.
179 Кино и все виды искусства, издательское дело, книжная торговля, полиграфическая промышленность, библиотеки, музеи, клубы, парки культуры и отдыха и др. находятся в ведении союзно-республиканских министерств культуры СССР и союзных республик, образованных в 1953 г. Радиовещание и телевидение, находившиеся до мая 1957 г. в ведении Министерства культуры, переданы вновь образованному Государственному комитету по радиовещанию и телевидению при Совете Министров СССР («Правда», 28 мая 1957 г. и СП СССР, 1957, № И, ст. 113).
180 Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, т. II. Госюриздат, 1955, стр. 677—694.
181 СЗ СССР, 1937,. № 35, ст. 143.
183 Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, т. I. Госюриздат, 1955, стр. 238.
183 См. постановления СНК СССР от 10 апреля 1936 г. «О регистрации медицинских работников» (СЗ СССР, 1936, №22, ст. 204) и от 13 декабря 1939 г. «О порядке назначения, перевода и увольнения заведующих районными, окружными и городскими отделами здравоохранения» (СП СССР, 1940, № 1, ст. 12), Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 октября 1949 г. «О награждении врачей и других медицинских работников за выслугу лет и безупречную работу» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1949, № 53) и др.
148


Ряд организационно-правовых вопросов был разрешен в деле охраны материнства и младенчества. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.184 были предусмотрены увеличение материальной помощи государства роженицам и установление государственной помощи многосемейным, расширение сети родильных домов, детских яслей и садов, запрещение абортов и др. Эти мероприятия были развиты Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г.185 В 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об отмене запрещения абортов».186 Производство операции искусственного прерывания беременности допускается теперь, но только в больницах и других лечебных учреждениях в порядке, установленном инструкцией Министерства здравоохранения СССР.
Административно-правовая деятельность в области социального обеспечения проводится в основном республиканскими министерствами социального обеспечения.187 Эти министерства и их органы ведают пенсионным обеспечением рабочих, служащих, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, а также членов их семей, обеспечением пособиями семей военнослужащих этого же состава, трудовым устройством инвалидов, врачебно-трудовой экспертизой трудоспособности рабочих, служащих и других граждан, учреждениями социального обеспечения (интернаты для инвалидов Отечественной войны, дома инвалидов и др.).
Особенно значительна роль административного права в регулировании правоотношений, вытекающих из законодательства о пенсионировании. Основой пенсионного законодательства в СССР является система социального страхования, которая была установлена в соответствии с программными положениями Коммунистической партии, сформулированными В. И. Лениным и принятыми Пражской конференцией РСДРП в январе 1912 г.188
XX съезд партии одобрил намеченное Центральным Комитетом упорядочение пенсионного законодательства в СССР 189 и в соответствии с указаниями XX съезда партии Совет Министров СССР внес на рассмотрение Верховного Совета СССР проект нового Закона о государственных пенсиях. После всенародного обсуждения этого проекта, заблаговременно широко опубликованного,190 Верховный Совет СССР на пятой сессии 14 июля 184 СЗ СССР, 1936, № 34, ст. 309.
185 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 37.
186 Там же, 1955, № 22.
187 Положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР и о местных органах социального обеспечения было утверждено Советом Министров РСФСР 16 мая 1947 г. (СП РСФСР, 1947, № 6, ст. 19).
188 КПСС в резолюциях.., ч. I, 1954, стр. 279.
189 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 17, 79.
190 «Правда», 9 мая 1956 г.
149


1956 г. утвердил Закон о государственных пенсиях, который вошел в силу с 1 октября 1956 г.191
Постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1956 г. утверждено Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий.192
Проведение в жизнь нового Закона о государственных пенсиях поставило перед государственным аппаратом ряд серьезных задач* как в отношении проведения соответствующих организационно-правовых мероприятий, так и по перерасчету и назначению пенсий, т. е. по созданию соответствующих индивидуальных административно-правовых актов.193
НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕЕ ЗАДАЧИ
1
Хотя наука административного права значительно отставала от развития административного права, все же за последние годы был издан ряд монографий и статей, осветивших многие серьезные административно-правовые вопросы. К ним относятся, например, дискуссионные вопросы о предмете советского административного права 194 и в том числе о разграничении административно-правового и гражданско-правового регулирования имущественных отношений,195 о правовой природе актов управления, регулирующих гражданско-правовые отношения, и, в частности, «Основных условий поставки», об органе государства,196 о правовом положении администрации государственных предприятий *91 «Правда», 15 июля 1956 г.
193 См. СП СССР, 1957, № 1, ст. 1.
193 С 1 октября 1956 г. значительно увеличены государственные пенсии почти для 15 млн. человек. Кроме того, до конца 1956 г. получило увеличенную пенсию по новому Закону около миллиона человек, вновь вышедших на пенсию (сообщение ЦСУ при Совете ^Министров СССР — «Правда», 31 января 1957 г.).
194 См. Г. И. Петров. Предмет советского административного права. «Советское государство и пр^во», 1940, № 7, С. С. С т у д е н и к и н. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. Сб. «Вопросы советского административного права», 1949, и др.
195 Дискуссию по этому вопросу см. «Советское государство и право», 1954. № 2, 4, 6, 7, 8; 1955, №№ 1, 2, 5.
196 Нельзя согласиться с выдвинутой Ц. А. Ямпольской (Органы советского государственного управления в современный период, 1954) точкой зрения, что учреждения и предприятия, как не обладающие властными полномочиями, не являются органами государства. Поскольку для органов советского государства более характерно выполнение государственных и, в первую очередь, хозяйственных задач, чем осуществление властных полномочий, следует признать, что предприятия и учреждения в СССР являются органами государства. На такой же позиции стоят многие авторы-цивилисты и административисты (И. Н. Ананов, С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, В. А. Власов, Я. М. Магазинер, Е. А. Флейшиц и др.).
150


и учреждении, о правовом регулировании государственной службы 197 и др. Широко освещены в литературе принципы советского государственного управления.198
Из перечисленных вопросов следует остановиться на правовой природе «Основных условий поставки» и правовом положении администрации государственных предприятий и учреждений.
В 1955 г. в журнале «Советское государство и право» появилась рецензия О. С. Иоффе и В. Ф. Яковлевой 199 на книгу С. Н. Братуся и Л. А. Лунца «Вопросы хозяйственного договора». Рецензенты, полемизируя с авторами книги о правовой природе «Основных условий поставки», рассматривают этот нормативный акт, как гражданско-правовой, издаваемый органами государственного управления.
С таким утверждением согласиться нельзя, так как «Основные условия» являются административно-правовым актом по следующим основаниям:
а) независимо от содержания акты органов управления, издаваемые ими как носителями властных прав, являются актами административно-правовыми не только потому, что издаются органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, а главным образом потому, что, будучи изданными в этом порядке, не отражают отношений возмездности, эквивалентности и равноправия сторон;
б) к гражданско-правовым актам относятся договоры, доверенности и Другие подобные акты, но никак не акты, являющиеся выражением властных прав органа;
в) нормативный акт органа управления может регулировать гражданско-правовые отношения, но независимо от того, какие .отношения он регулирует, он издается в порядке, установленном
для издания актов органов управления. Точно так же наука административного, а не гражданского права изучает все правовые условия издания актов управления, в том числе и таких, которые частично или преимущественно регулируют гражданские правоотношения.
«Основные условия поставки» по содержанию являются инструкцией, определяющей в плоскости административно-правового регулирования отношения между поставщиками и покупателями, с одной стороны, и вышестоящими органами управления, с другой, порядок заключения договоров и перечисляющей права и обязанности будущих контрагентов, которые вступают в силу только после заключения между ними договора.
197 См. С. С. Студеникин. Советская государственная служба. Сб. «Вопросы советского административного права», 1949; А. Е. Пашерст- ник. К вопросу о советской государственной службе (там же).
198 См., например, Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период, 1954, стр 68—164; В. А. Власов. Советский государственный аппарат, 1951, стр. 83—218.
1" См. «Советское государство и право», 1955, № 7.


И. Н. Ананов,200 В. А. Власов 201 и Ц. А. Ямпольская 202 относят администрацию предприятий и учреждений к числу исполнительно-распорядительных органов. Г. И. Петров, ссылаясь на Конституцию СССР, (высказывается против этой точки зрения.203 С -нашей точки зрения, администрация предприятия и учреждения должна быть признана исполнительно-распорядительным органом государственной власти по следующим соображениям:
1. Если каждому органу государства не обязательно присущи властные полномочия, то для исполнительно-распорядительного органа властные полномочия являются самым характерным для него признаком.
2. Администрация предприятия и учреждения наделена властными полномочиями, которые выражаются в издании актов, в том числе и нормативных, в проведении в жизнь на соответствующем участке хозяйства или управления постановлений Партии и Правительства, в принятии мер по обеспечению государственной дисциплины и охраны государственной собственности, в использовании непосредственно или через надлежащие органы мер принуждения в порядке, установленном законом, и т. п.
3. Администрация предприятия или учреждения — низовой орган государственного управления, осуществляющий от имени государства руководство данным предприятием или учреждением. В этом и заключается всеми признаваемая двухзвенная система управления (министерство или совнархоз — предприятие). Если же не считать дирекцию предприятия органом государственного управления, то оказалось бы, что руководство, например, промышленностью союзного или республиканского подчинения заканчивается на министерстве (совнархозе). Между тем министерство (совнархоз) управляет подчиненными ему заводами через их дирекции. Если считать, что дирекции предприятий и учреждений не являются низовыми органами государственного управления, то окажется, что (многие министерства (совнархозы) вообще не имеют подчиненных им органов государственного управления и являются последним звеном в системе органов государственного управления.
4. Расширение прав директоров предприятий, проведенное постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г., заключается в основном в передаче директорам прав, которые раньше принадлежали министрам. Но кому же могли быть переданы права министерства, как не другому органу государствен200 И. Н. Ананов. К вопросу о роли органов социалистического государства в управлении промышленностью. Сб. «Вопросы советского административного права», изд. АН СССР, 1949.
201 в. А. Власов. Советское административное право. Госюриздат, 1950, стр. 103.
2Р2 ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, 1954.
203 См. «Советское государство и право», 1952, № 6 и «Вестник Ленинградского университета», 1956, № 5.
152


ного управления — дирекции завода в лице директора? Или может быть права, ранее принадлежавшие министерствам, только потому перестали быть правами исполнительно-распорядительного органа государственной власти, что они переданы директорам предприятий?
5. Вводная часть и ст. 1 постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. не оставляют сомнений в том, что Совет Министров СССР рассматривает дирекцию предприятия как орган государственного управления. Это видно прежде всего из указания, что постановление о расширении прав директоров предприятий было издано в целях устранения излишней централизации в разрешении хозяйственных вопросов и обеспечении большей самостоятельности и оперативности в управлении предприятиями.
6. Свои права директора предприятий, как и другие органы государственного управления, осуществляют от имени государства, которое поручило им функции управления на одном из важнейших участков государственной работы.
2
В рассматриваемый нами период (1936—1957 гг.) выпущен ряд учебников по советскому административному праву. Однако с 1950 по 1957 г., если не считать краткого и имеющего спе- ниальное назначение учебного пособия для студентов-заочников (ВЮЗИ, 1956 г.), не было издано нового учебника, который отразил бы глубокие изменения в административном праве за последние годы.
Надо также отметить, что ученые-административисты на протяжении долгого времени в основном разрабатывают одни и те же вопросы, нередко достаточно освещенные в литературе (например, принципы советского государственного управления и др.), и притом только из общей части административного права. Возникающие же на практике административно-правовые вопросы не привлекают внимания ученых-юристов и не разрабатываются в печати.
Наука административного права не только не ставит новых вопросов, связанных с улучшением работы советского государственного аппарата и административно-правовым регулированием его деятельности, но даже не комментирует и не помогает применению на практике издаваемых нормативных актов. Так» например, работники на местах справедливо жаловались на то, что не было проведено необходимой разъяснительной работы по применению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах».204
204 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 1.
15а


Несомненно, что так же, как это имеет место в отношении постановлений ЦК КПСС, в печати (и не только юридической) должны широко комментироваться и разъясняться вновь издаваемые нормативные акты, имеющие массовое применение. В частности, это следовало сделать и по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г., и мы не можем признать правильной иную точку зрения по этому вопросу, высказанную редакцией газеты «Известия».205
В литературе по административному праву совершенно недостаточно освещаются вопросы административно-правового регулирования народного хозяйства, нет монографий и даже статей по таким, например, актуальным вопросам, как административно-правовое регулирование этапов планирования, мероприятия по обеспечению плановой дисциплины, порядок использования земельных участков для государственного и индивидуального строительства и для других нужд, регулирование материально- технического снабжения, распределение и перераспределение основных и оборотных средств между государственными предприятиями, утверждение отпускных и розничных цен, административно-правовые мероприятия по обеспечению высокого качества продукции и работ, порядок передачи предприятий, зданий и сооружений, административно-правовое регулирование строительства и проектирования, организационно-правовые вопросы управления торговлей и т. п.
Если пробел в освещении административно-правовых вопросов, касающихся народного хозяйства, частично восполняется цивилистами, то еще хуже обстоит дело с разработкой конкретных вопросов, полностью относящихся к административному праву (охрана государственной безопасности и общественного порядка, правовое регулирование социально-культурной деятельности и т. д.).
Наглядным примером оторванности науки административного права от практики государственного строительства является вопрос о штрафах за спуск неочищенных сточных вод промышленных предприятий в водоемы общего пользования. Юридическая печать не откликнулась на статьи в ряде газет, в которых были подвергнуты резкой критике нормы, регулировавшие уплату многомиллионных штрафов за спуск неочищенных сточных вод и порядок использования этих сумм.206 В результате критических выступлений в печати введен новый порядок взимания указанных штрафов, предусматривающий отнесение выплачиваемых предприятиями штрафов на себестоимость выпускаемой продукции в составе непроизводительных расходов, что, несомненно, будет стимулировать строительство очистных сооружений.207 Если бы наука административного права была не на словах, 205 «Известия», 23 июня 1956 г.
206 См. «Известия», 11 мая 1956 г.; «Правда», 27 августа 1956 г. и if.
207 «Литературная газета», 27 ноября 1956 г.
154


а на деле связана с практикой, то, несомненно, этот важный государственный вопрос был бы разрешен уже много лет тому назад, чем были бы предотвращены значительные потери и убытки в народном хозяйстве.
Необходимо, однако, создать и условия для более активном роли ученых-юристов и правовых работников в разрешении текущих государственно-правовых вопросов. Надо предоставить для этой цели место на страницах наших центральных и местных газет и, в частности, газеты «Известия». Надо наряду с приближением к практике и увеличением периодичности журнала «Советское государство и правое организовать выпуск еженедельного юридического журнала небольшого формата типа «Еженедельника советской юстиции» или дореволюционного журнала «Право», на страницах которого юристы-ученые и практики могли бы своевременно откликаться на все актуальные правовые вопросы практики во всех отраслях государственного строительства.208
Наука советского административного права должна систематически изучать текущую практику государственного строительства и прежде всего в народном хозяйстве, помочь пересмотру устаревших административно-правовых норм и созданию новых, эффективно содействовать успешному внедрению правовых норм в жизнь.
В настоящее время серьезно поставлен вопрос о кодификации советского законодательства и обновлении его по всем отраслям права. Однако ввиду разностороннего содержания и мобильности административного права для него первоочередное значение имеет не кодификация, а систематизация.
Как известно, административный кодекс был издан только в УССР. В РСФСР Наркоматом внутренних дел был разработай проект административного кодекса, который, однако, не был утвержден. Административный кодекс УССР и проект административного кодекса РСФСР отнюдь не охватывали всего содержания административного права, а касались только узкого круга вопросов, непосредственно связанных с охраной общественного порядка и государственной безопасности.
Совершенно ясно, что вопросы административного права займут видное место в будущем Своде законов СССР, разработка которого является актуальной необходимостью. Правовой науке придется много поработать для того, чтобы предложить наиболее правильную систему Свода законов СССР.
Нам представляется правильной точка зрения Д. А. Керимова о том, что систематизация нормативных актов должна быть разработана в основном применительно к отдельным отраслям 208 Выход новых журналов «Советы депутатов трудящихся», «Советская юстиция», «Правоведение» создают большие возможности для освещения вопросов административного права.
10Б


народного хозяйства.209 Вместе с. тем мы полагаем, что систематизация должна производиться и применительно к другим отраслям управления. Это предложение соответствует интересам практики, которые должны быть в первую очередь учтены при разработке системы будущего Свода законов СССР.
Конечно, трудно будет избежать того, что отдельные отрасли народного хозяйства найдут свое регулирование в разных разделах Свода, но во всяком случае, разрабатывая систематизацию нормативных актов применительно к отдельным отраслям народного хозяйства и управления, удастся достигнуть максимальной концентрации соответствующего материала. Однако нельзя согласиться с предложением Д. А. Керимова о включении в Свод законов СССР законодательства союзных и автономных рес- иублик.
Вопрос о систематизации советского административного права несомненно привлечет к себе внимание широких кругов юристов- административистов как теоретиков, так и практиков.
209 д, А. Керимов. Законодательная деятельность Советского государства. Госюриздат, 1955, стр. 121.


РАЗДЕЛ IV ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ
1
Режим правового регулирования отношений государственной собственности, как видно из предшествующего изложения, был разработан и получил закрепление уже в законодательстве переходного периода от капитализма к социализму. В связи, однако, с вступлением советского общества в новую фазу развития- в фазу социализма — этот режим подвергается многообразным изменениям и дополнениям, обусловленным задачами дальнейшего укрепления и развития государственной собственности как ведущей формы социалистической собственности, как источника богатства и могущества родины, зажиточной и культурной жизни всех трудящихся.
Решающее значение в этом отношении имеют нормы принятой в 1936 году новой Советской Конституции и, прежде всего, ее 4, 5 и 6 статьи, которые, во-первых, в самом законе отразили тот факт, что государственная собственность в нашей стране является формой социалистической собственности, составляющей экономическую основу СССР, во-вторых, выявили и прямо зафиксировали социальную природу государственной собственности как всенародного достояния, в-третьих, определили круг предметов, составляющих исключительную собственность государства, отнеся к числу последних землю, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинно-тракторные станции и т. п.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах.
Победа социализма в СССР коренным образом изменила соотношение между различными источниками образования государственной социалистической собственности. Как указано в са-
15?


мой Конституции (ст. 4), социалистическая собственность утвердилась в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности и уничтожения эксплуатации человека человеком. Этот процесс был, как известно, завершен одновременно с вступлением СССР в фазу социализма. Именно поэтому экспроприация экспроприаторов, проводившаяся ранее, особенно в первые годы после победы Октябрьской революции, на основе законов о национализации и других законов советской власти, отходит в область истории, не получая более широкого практического применения. Потребность в издании актов о национализации возникает теперь лишь в связи с вхождением в состав СССР новых территорий. В силу причин такого рода были, например, изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР от 15 августа 1940 г. о национализации земли на территории северной Буковины 1 и от 2 февраля 1946 г. о национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного транспорта и средств связи в южной части острова Сахалина и Курильских островов.2 Однако надобности в издании таких актов не было по отношению к Западной Украине и Белоруссии, Литве, Латвии и Эстонии, народы которых незадолго до вхождения этих территорий в состав СССР сами осуществили у себя национализацию земли. Что же касается Бессарабии, незаконно отторгнутой в свое время от Советского государства, то Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 августа 1940 г.3 восстановил на ее территории действие советских законов о национализации.
17 апреля 1943 г. СНК СССР утверждает Положение о порядке учета и использования национализированного, выморочного и бесхозяйного имущества,4 а 31 мая 1944 г. издается инструкция НКФ СССР о порядке применения этого Положения.5 Но эти акты, как видно из их содержания, отнюдь не имели и не могли иметь в виду осуществления национализации в период их издания. Они были приняты в связи с обстоятельствами военного времени, когда вследствие эвакуации и реэвакуации населения, предприятий и огромных масс имущества только путем строгого учета тех имуществ, которые принадлежали государству или должны были перейти к нему как бесхозяйные и выморочные, можно было обеспечить их должную сохранность. Названные акты сохраняют свое значение и в современных условиях, особенно по отношению к (выморочному и бесхозяйному имуществу, а также в тех редчайших случаях, когда предметы, составляющие исключительную собственность государства, оказались бы вне управления со стороны какого-либо государствен-
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 29.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1946, № 5.
3 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 29.
4 См. СП СССР, 1943, № 6, ст. 98.
3 См. СФХ, 1943, № 9, стр. 2 и сл.
15S


■ого органа, а потому возникла бы надобность в определении их дальнейшей судьбы. Но, — подчеркнем это еще раз, — здесь говорится об учете и использовании национализированного имущества, а не о национализации как способе создания в будущем права государственной собственности на те или иные предметы.
С победою социализма основным источником дальнейшего расширения фондов государственных имуществ становится осуществляемое в государственных предприятиях расширенное воспроизводство. На его организацию и направлены, главным образом, законодательные акты, принимаемые советским государством в этой области. В предвоенные годы расширенное воспроизводство осуществлялось на основе второго и третьего пятилетних планов. В условиях Великой Отечественной войны усилия Советского государства устремляются на то, чтобы путем перебазирования старых и создания новых предприятий, а также путем соответствующего регулирования их производственно-хозяйственной деятельности обеспечить решение главной задачи — задачи победы над врагом. Выполнение четвертого, послевоенного пятилетнего плана (1946—1950) привело к восстановлению разрушенного войной народного хозяйства нашей страны. При этом уровень довоенного производства был значительно превзойден на основе выполнения как четвертого, так и, в особенности, пятого пятилетнего плана развития СССР на 1951 —1955 гг. На XX съезде партии принимаются директивы по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 гг., главные задачи которого состоят в том, чтобы «... на базе преимущественного развития тяжелой промышленности, непрерывного технического прогресса и повышения производительности труда обеспечить дальнейший мощный рост всех отраслей на-, родного хозяйства, осуществить крутой подъем сельскохозяйственного производства и на этой основе добиться значительного повышения материального благосостояния и культурного уровня советского народа».6
Едва ли нужно специально доказывать, что в сравнении с такими, производственными методами расширения фондов государственной собственности все иные формы и методы их пополнения играют второстепенную роль. В несколько особом положении находится такая важная форма образования государственных фондов, -как сдача колхозами сельскохозяйственной продукции государству. Но и она происходит как на основе обязательных поставок, так и в порядке выдачи натуроплаты МТС за -работы, выполняемые ими в колхозах. Следовательно, и в этом случае одним из решающих источников образования государственных фондов также является производственная деятельность государственных предприятий (МТС).
t Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития ■ародного хозяйства СССР на 1956—1960 годы. Госполитиздат, 1956, стр. 5.
159


Помимо перехода к государству конфискуемых, бесхозяйных и выморочных имущестЕ, все иные способы приобретения права государственной собственности, применяемые в сфере гражданского оборота, за некоторыми практически весьма незначительными исключениями, носят эквивалентно-возмездный характер и потому, как это, например, имеет место при совершении сделок между госорганами и гражданами или кооперативно-колхозными организациями, приводят к изменению натурально-вещественного выражения фондов государственных имуществ, но не к их расширению. За исключением налогов, безвозмездными являются лишь акты дарения и завещания, совершаемые в пользу государства. При этом ст. 418 ГК РСФСР в редакции 1926 г. устанавливала, что имущество может быть завещано государству или его отдельным органам. В тексте ст. 422 ГК, который сформулирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1945 г.,7 речь идет уже лишь о государственных органах как возможных наследниках по завещанию. Новая редакция закона не препятствует, однако, тому, чтобы и сейчас в качестве наследника по завещанию было назначено советское государство. Дело в том, что собственником имущества, завещанного отдельному гос- органу, все равно становится государство. Поэтому, если можно завещать имущество госорганам, его тем более можно завещать советскому государству в целом.
Имущества, находящиеся в собственности социалистического государства и образующие всенародное достояние, отнюдь не представляют собою однородной массы, с точки зрения установленного для них правового режима. Напротив, этот режим оказывается существенно различным, в зависимости от того, к какому фонду данное имущество относится.
Вслед за землею, ее недрами, водами и лесами, правовой режим которых рассматривается в разделе, посвященном земельному праву, на первое место среди государственных имуществ несомненно должны быть поставлены предприятия, здания и сооружения. Их правовой режим был определен вначале в постановлении ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г.,8 а затем в изданном на его основе и в его развитие постановлении СНК СССР от 15 февраля 1936 г.9 Названные акты установили, что госорганы не имеют права передавать друг другу, а тем более возмездно отчуждать находящиеся в их оперативном управлении предприятия, здания и сооружения. Такая передача может производиться внутри одного ведомства по распоряжению его руководителя, а в междуведомственных отношениях — по распоряжению правительства СССР или правительств соответствующих союзных республик, в зависимости от подчиненности хотя бы одной из участвующих в передаче сторон. В изъятие из этих 7 См. «Ведомости Верховного Совета ССР>, 1945, № 38.
« См. СЗ СССР, 1935, № 28, ст. 221.
9 См. СЗ СССР, 1936, № 11, ст. 93.
160


правил перечисленные объекты стоимостью не свыше 1 млн. руб. могли передаваться из одного ведомства СССР в другое по распоряжению руководителей обоих ведомств либо по распоряжению руководителя ведомства СССР и правительства союзной республики, когда те же объекты передавались в отношениях между союзными органами и органами республиканского или местного подчинения. Если же их стоимость не превышала 100 тыс. руб., передача осуществлялась по распоряжению руководителей республиканских ведомств, а в отношениях между союзными и местными органами—по распоряжению руководителя союзного ведомства и краевого (областного) исполкома или правительства автономной республики. Самая передача производится безвозмездно, путем списания стоимости передаваемого имущества с баланса на баланс, а действующие предприятия передаются по балансу со всем их активом и пассивом.10
Устанавливая безвозмездный порядок передачи предприятий, зданий и сооружений от одного госоргана к другому, законодатель исходил из того, что такая передача не влечет за собою смены собственника имущества, каковым было и продолжает оставаться государство, а применение эквивалентно-возмездной формы как необходимого условия осуществления начал хозяйственного расчета в данном случае лишено рационального смысла, поскольку речь идет об объектах, которые возводятся за счет бюджетных ассигнований, а потому в их стоимости не находят своего воплощения результаты хозрасчетной деятельности данного госоргана.
Когда же передача тех же объектов производится в отношениях между государственной и кооперативной системой и она оказывается сопряженной с переходом права собственности от одного субъекта к другому, в ее основу кладется сформулированный в постановлении СНК СССР от 5 мая 1940 г.11 возмездный принцип с сохранением относящейся к передаваемым объектам кредиторской и дебиторской задолженности за передающей организацией.
Описанный порядок передачи предприятий, зданий и сооружений от одного госоргана к другому просуществовал без каких- либо изменений вплоть до 1955 г. В мае 1955 г. вводится новый порядок передачи зданий и сооружений, а ровно через год, в мае 1956 г., новые правила устанавливаются также для случаев передачи промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, торговых и иных предприятий. Эти нововведения, обусловленные задачей расширения прав министров, а также республиканских и местных органов власти, идут, главным образом, по линии изю Имущественные вопросы, связанные с передачей предприятий, зданий и сооружений, были подвергнуты подробному урегулированию в Инструкции НКФ СССР, НКЮ СССР и Госарбитража при СНК СССР от 26 мая 1940 г. (см. СФХ, № 9—10, стр 8).
И См. Арбитраж в советском хозяйстве, 1948, стр. 404 и сл
11 Зак. 1037
161


менения компетенции органов, решающих вопрос о передаче указанных объектов. Передача предприятий производится отныне: а) Указом Президиума Верховного Совета СССР в тех случаях, когда предприятия передаются из местного или республиканского подчинения в союзное подчинение; б) по распоряжениям Совета Министров СССР, когда предприятия передаются либо в отношениях между союзными ведомствами, либо из союзного в республиканское или местное подчинение; в) по распоряжениям Советов Министров союзных республик, когда как принимающая, так и передающая сторона являются органами республиканского или местного подчинения, а также при передаче МТС, специализированных станций и подсобных сельских хозяйств по согласованию с соответствующими союзными министерствами. Относительно зданий и сооружений установлено, что они передаются в отношениях между союзными ведомствами — по распоряжению руководителей обоих ведомств, а из союзного в республиканское и местное подчинение (или наоборот) — по распоряжению руководителя союзного ведомства и Совета Министров СССР. Когда же стоимость передаваемых зданий и сооружений не превышает 100 тыс. руб., они могут передаваться в отношениях между республиканскими ведомствами — по распоряжению их руководителей, а из местного в республиканское или союзное подчинение — по распоряжению областного (краевого) исполкома и руководителя соответствующего ведомства союзной республики или Союза ССР.
Наряду с этим необходимые уточнения вносятся в порядок передачи перечисленных объектов в отношениях между государственной и кооперативной системой. Передача государственных предприятий кооперативным организациям производится Советом Министров СССР или союзной республики в зависимости от подчиненности участвующего в этих отношениях госоргана, а осуществляемая в отдельных случаях передача предприятий промысловой кооперации в ведение государственных органов может производиться по решениям Советов Министров союзных республик и только с согласия общего собрания членов артели и республиканских органов промысловой кооперации. Передача государственных зданий и сооружений кооперативным (в то^ числе колхозным) и общественным организациям производится, в зависимости от подчиненности, министрами СССР и Советами Министров союзных республик, а в случаях, когда стоимость этих объектов не превышает 100 тыс. руб., они могут передаваться из ведомства союзной республики кооперативным (кроме колхозов) и общественным организациям по распоряжению руководителя ведомства союзной республики.
В связи с мероприятиями по реорганизации управления промышленностью и строительством, проведенными на основе решений февральского Пленума ЦК КПСС (1957 г.) и VII сессии Верховного Совета СССР (IV созыва), подавляющая масса roev-
162


дарственных предприятий, зданий и сооружений передается в ведение Советов народного хозяйства экономических административных районов. В то же время постановление Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г.12 общим образом установило, что председатели Совнархозов наделяются правами, предоставленными министрам СССР, а руководители хозяйственных объединений (главных управлений или управлений) Совнархозов — правами начальников главных управлений министерств СССР. Эта общая формула естественно распространяется и на права Совнархозов в отношении предприятий, зданий и сооружений, поскольку передача перечисленных объектов не предполагает изменения границ экономического административного района, выходящего за пределы компетенции Совнархоза.
Следующий фонд государственных имуществ составляют иные основные средства (кроме зданий и сооружений) и отграниченные от них оборотные средства госорганов.
Между основными и оборотными средствами существует, как известно, экономическое различие, обусловленное различием в формах переноса стоимости участвующих в производстве элементов на стоимость продукта производства. Однако в нормативных актах, посвященных этому вопросу, применяется иной критерий разграничения основных и оборотных средств. В Положении о бухгалтерских отчетах и балансах государственных и кооперативных хозяйственных органов и предприятий, утвержденном СНК СССР 29 июля 1936 г.,13 было установлено, что не относятся к основным и показываются в числе средств в обороте предметы, служащие менее одного года, независимо от их стоимости, а также предметы ниже лимита стоимости, установленного союзными ведомствами в пределах 200 руб., независимо от срока их службы. Положение о бухгалтерских отчетах и балансах, введенное в действие 1 января 1952 г.,14 повысило предельную стоимость предметов, относящихся к оборотным средствам, с 200 до 300 руб., а впоследствии этот предел был повышен до 500 руб.
Несовпадение между экономическим и указанным юридическим критерием разграничения основных и оборотных средств приводит к тому, что не во всех случаях, когда различие между этими средствами имеет практическое значение, можно ориентироваться исключительно на правила, сформулированные вначале в Положении 1936, а затем в Положении 1951 г.
Во-первых, выявление различия между основными и оборотными средствами важно для определения источника финансирования, за счет которого эти средства могут приобретаться: основные средства приобретаются за счет сумм, отпускаемых на финансирование капитальных вложений, а источником приобрете-
12 См. СП СССР, 1957, № 6, ст. 63.
13 См. СЗ СССР, 1936, № 42, ст. 359.
14 См. В. И. Переслегин. Новое положение о бухгалтерских отчетах и балансах, 1952.
П*
163


ния оборотных средств является эксплуатационный фонд госор- ганов. В решении этого вопроса надлежит всецело руководствоваться Положением о бухгалтерских отчетах и балансах, которое, в редакции 1951 г., для того и повысило лимитную стоимость оборотных средств, чтобы за счет ассигнований по капитальным вложениям приобретались предметы более высокой стоимости.15
Во-вторых, деление имуществ госорганов на основные и оборотные средства важно также потому, что в зависимости от этого деления определяется круг предметов, относящихся к оборотным средствам, на которые вправе обратить взыскание кредиторы госорганов. Однако здесь уже критерии, установленные в Положении о бухгалтерских отчетах и балансах, не выдерживают практической проверки, поскольку перечень изъятых из оборота предметов, содержащийся в ст. 22 ГК РСФСР, полностью сохраняет свою силу, и на предметы этого рода кредиторы госорганов не вправе обратить взыскание, хотя бы они стоили менее 500 руб. или служили в производстве менее одного года.16 Кроме того, сначала по прямому указанию Положения о взыскании налоговых и неналоговых платежей от 17 сентября 1932 г.,17 а затем утвержденного Советом Министров РСФСР 28 июля 1947 г. перечня имуществ, на которые не может быть обращено взыскание по исполнительным листам и приравненным к ним документам,18 трёхмесячный запас сырья и топлива забронирован от взысканий кредиторов госорганов, несмотря на то, что эти предметы относятся к разряду оборотных средств как по их экономической природе, так и в соответствии с установленными юридическими критериями.
В-третьих, различие между основными и оборотными средствами имеет существенное значение для определения объема имущественных прав госорганов. В виде общего правила, гос- органы по отношению к основным средствам обладают главным образом правом владения использования, а по отношению к оборотным средствам также и правом распоряжения. Но это правило подвергнуто в законе настолько серьезным коррективам, что, руководствуясь одним лишь Положением о бухгалтерских отчетах и балансах, невозможно выявить его подлинное содержание. В связи с этим необходимо обратиться к характеристике других нормативных актов в их историческом развитии, учитывая роль, которую они сыграли в нормировании прав госорганов на основные и оборотные средства.
10 февраля 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ о запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону 15 Ср. В. И. Переслегин, ук. соч., стр. 21.
16 Ср. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность. 1948, стр. 501—502.
17 См. СЗ СССР, 1932, № 69, ст. 410-6.
18 См. СП РСФСР, 1947, №11, ст. 33.
164


оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия.19 В случае же образования у госоргана излишков материалов и оборудования они подлежали реализации в порядке, установленном постановлением СНК СССР от 21 марта 1941 г. Согласно правилам, установленным правительством, излишки важнейших видов материалов и оборудования должны были поступать в централизованное распределение в соответствии с государственными планами, а все иные излишки либо распределялись наркомом между подчиненными ему предприятиями, либо передавались им тому наркомату, который осуществляет сбыт оборудования и материалов данного вида. При этом передача материалов во всех случаях производилась возмездно, а возмещение стоимости оборудования допускалось только в случае его передачи в другое ведомство.
Во время войны устраняется правовое различие между излишками более и менее важных видов оборудования и материалов. В соответствии с постановлением СНК СССР от 1 июля 1941 г. руководители союзных ведомств получили право перераспределения всех видов излишков, независимо от их значимости. В послевоенный период, когда во весь рост была поставлена задача расширения прав не только министров, но и руководителей предприятий, вводится новый порядок реализации излишних материалов и оборудования. В 1953 году директора предприятий получили право продавать другим социалистическим организациям излишние нефондируемые материалы, если от их приемки отказались сбытовые органы министерства и местный облисполком, а также демонтированное оборудование, если главк министерства предоставил разрешение на его продажу. Начиная же с 1955 г., перераспределение излишних материалов и оборудования любых видов осуществляется внутри ведомства в порядке, установленном самим ведомством, а в случаях, когда те же предметы становятся излишними для ведомства в целом, руководитель предприятия сообщает об этом в Сбыт министерства и вправе распорядиться ими самостоятельно, если 'министерство откажется от их приемки или не ответит на поступившую заявку в течение месяца. По отношению к излишним материалам, приобретенным в порядке местных заготовок, предприятие во всех случаях имеет право самостоятельного распоряжения ими.
Приведенные правила действуют и в настоящее время. Однако, соответственно упоминавшемуся выше постановлению Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г., их следует толковать в том смысле, что те права, которыми указанные правила наделяют ведомства, принадлежат и Совнархозам в отношении подчиненных им государственных предприятий.
Одновременно с введением этих правил отменяется Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. о за19 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 8.
165


прещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия.20
Как изданные ранее, так и ныне действующие нормативные акты устанавливают фактически одинаковый объем имущественных правомочий госорганов по отношению и к излишним материалам, являющимся по их экономической природе оборотными средствами, и к излишнему оборудованию, которое экономически целиком относится к разряду основных средств, а, с точки зрения критериев Положения о бухгалтерских отчетах и балансах, относится к ним в подавляющей массе. Сближение установленных для них правовых режимов в действующем законодательстве проявляется еще и в том, что оно не исключает оплаты не только материалов, но и оборудования, даже при его перераспределении внутри ведомства или экономического административного района. Существо дела нисколько не меняется и вследствие того, что денежные средства, выплачиваемые за излишние материалы, перечисляются на расчетный счет госоргана в Госбанке, а деньги за излишнее оборудование переводятся на его текущий счет в Спецбанке. Устанавливая такие неодинаковые правила, законодатель учитывает различие в источниках финансирования, за счет которых приобретаются материалы, с одной стороны, и оборудование — с другой. Характерно, однако, что в основу этих правил положено различие между материалами и оборудованием, а не различие между производственными предметами по их стоимости и сроку службы, как это сделано в Положении о бухгалтерских отчетах и балансах.
Из сказанного следует, что на практике необходимо пользоваться различными критериями, в зависимости от того, ставится ли вопрос об определении источника ассигнований для приобретения госорганами соответствующих имуществ, о выявлении круга предметов, на которые могут обратить взыскание кредиторы госоргана, или об установлении объема правомочий самого госоргана на определенные виды закрепленных за ним имуществ. В решении этого последнего вопроса надлежит учитывать также, что, хотя по общему правилу оборотные средства находятся в свободном распоряжении госоргана, он обязан использовать их, как и все другие имущества, в соответствии с государственными плановыми заданиями, а, с другой стороны, определенные права по распоряжению его оборотными средствами предоставлены вышестоящим, планово-регулирующим органам Советского государства. В законодательстве рассматриваемого периода этому вопросу был посвящен ряд нормативных актов.21
20 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955. № 8.
21 В целях единства изложения мы касаемся здесь соответствующих актов независимо от того, решается ли в них вопрос об оборотных средствах в натуральной или денежной форме.
166


15 июля 1936 г. ЦИК и СНК СССР принимают постановление о хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов,2^ которое предоставило указанным главкам право давать банкам поручения о списании сумм с расчетных счетов подведомственных им хозорганов в порядке перераспределения оборотных средств. Они приобрели также право, с утверждения наркома в каждом отдельном случае, давать банкам предписания о погашении причитающейся с хозорганов задолженности их поставщикам и банкам. Тем же постановлением народным комиссарам промышленных наркоматов было разрешено в течение года перераспределять между своими главными управлениями, хозорганами и предприятиями излишние оборотные средства.
В самое недавнее время права министров и начальников главков подверглись в этой области еще более значительному расширению. В 1953 году министрам предоставляется право изменять нормативы оборотных средств, перераспределять оборотные средства как путем дачи соответствующего приказа банку, так и в натуре, временно перебрасывать оборотные средства с одного на другое подведомственное им предприятие, а также устанавливать и производить, по согласованию с Министерством финансов СССР, централизованную оплату поставщиков подчиненных им хозорганов. В том же году начальники главков получили право изменять нормативы оборотных средств в пределах 10% и перераспределять между подчиненными им предприятиями сырье, топливо и материалы, прибыли и излишние оборотные средства.
В настоящее время аналогичными правами пользуются председатели и начальники соответствующих управлений Совнархозов. Согласно постановлению Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г., перераспределение оборотных средств отныне осуществляется: в пределах данного экономического района — Совнархозом; между Совнархозами в пределах союзной республики — Советом Министров союзной республики; между Совнархозами различных союзных республик — Министерством финансов СССР.
Наряду с определенными видами имуществ в их натуральном выражении к разряду оборотных средств относятся также денежные фонды госорганов. Но, вместе с тем, денежные фонды не всегда могут рассматриваться в качестве оборотных средств, поскольку они не во всех случаях предназначаются для финансирования оперативной деятельности госорганов. Законодательство различает несколько видов денежных фондов госорганов, четкое разграничение которых важно для определения правового режима каждого из них в отдельности.
Существенное значение имеет, прежде всего, разграничение эксплуатационных средств и средств капитального строительства. 22 См. СЗ СССР, 1936, № 43, ст. 361.
167


Уже в постановлении СНК СССР от 27 апреля 1932 г.23 указывалось, что капитальное строительство в госорганах осуществляется за счет бюджетных ассигнований, которые должны храниться на особых счетах в спецбанках и расходоваться по строго целевому назначению. Тем самым и были определены границы между средствами капитального строительства и эксплуатационными средствами, предназначенными для оперативной деятельности госорганов. Эти границы получили еще более четкое очертание, когда постановление СНК СССР от 1 июня 1933 г.24 установило, что на счета хозяйственных органов по капитальному строительству кредиторы могут обращать взыскания только по тем требованиям, признанным арбитражем или судом, которые относятся к капитальному строительству, а на расчетные счета хозяйственных органов по эксплуатации и на иное их имущество, не относящееся к капитальному строительству, кредиторы могут обращать взыскания только по обязательствам этих органов, вытекающим из других оснований, кроме капитального строительства. В то время как эксплуатационные средства, кроме случаев их пополнения за счет бюджета, являются результатом собственной деятельности госоргана, для средств капитального строительства бюджетные ассигнования являются одним из нормальных источников их образования.25 Именно это обстоятельство и определяет необходимость четкого разграничения двух названных видов средств и подчинения их различным правовым режимам.
Помимо этого у госорганов имеется также амортизационный фонд. Основные правила, которым этот фонд подчиняется, были установлены в постановлении СНК СССР от*8 января 1938 г.,26 которое определило средние нормы ежегодных амортизационных отчислений в процентном отношении к первоначальной стоимости действующих маши-н, оборудования, строений и сооружений, а также в целях улучшения дела капитального ремонта, для которого главным образом предназначается амортизационный фонд, ввело средние нормы ежегодных ассигнований на нужды капитального ремонта за счет амортизационных отчислений. Эти ассигнования выделяются хозорганам сверх установленных для них кредитов по капиталовложениям.
Большую роль в деле укрепления начал хозрасчета и экономического стимулирования коллективов рабочих и служащих к выполнению и перевыполнению производственных планов играет фонд директора, созданный в государственных хозяйственных органах на основе постановления ЦИК и СНК СССР от 23 См. СЗ СССР, 1932, № 33, ст. 196.
24 См. СЗ СССР, 1933, № 36, ст. 216.
25 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 9 марта 1934 г. (СЗ
СССР, 1934, № 15, ст. 105).
2G См. СП СССР, 1938, № 1, ст. 1.
16"'


19 апреля 1936 г.27 Как правила об отчислениях в фонд директора (вначале 4%, а затем 2% от плановой и 50%' от сверхплановой прибыли), так и его целевое назначение (этот фонд предназначался, главным образом, для удовлетворения надобностей работников предприятий) в полной мере соответствуют обеспечению правильного сочетания общественных и личных интересов в государственных предприятиях. Лишь в связи с условиями военного времени пришлось отказаться от отчислений денежных средств в фонд директора. Но уже в 1946 г. этот фонд вновь был образован вначале в промышленных предприятиях, а затем и в других государственных хозяйственных организациях. 9 августа 1955 г. постановлением Совета Министров СССР о расширении прав директоров предприятий28 фонд директора преобразуется в фонд предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства. Утвержденное тем же постановлением Положение о названном фонде 29 установило размеры ежегодных отчислений в этот фонд, колеблющиеся для различных отраслей народного хозяйства от 1 до 6»% по отношению к плановой и от 20 до 50% по отношению к сверхплановой прибыли предприятий. Половина денежных средств этого фонда предназначается для целей внедрения новой техники и модернизации действующего оборудования, расширения производства и ремонта жилищного фонда предприятий, а вторая половина расходуется на улучшение культурно-бытового обслуживания работников предприятий, на выдачу индивидуальных премий, на приобретение путевок в дома отдыха и санатории и на оказание единовременной помощи рабочим и другим работникам предприятий. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»30 предоставило право руководителям предприятий по согласованию с профсоюзными организациями в 1957—1960 гг. направлять на финансирование жилищного строительства до 70% средств данного фонда.
С победою социализма в СССР роль и значение социалистической собственности и ее важнейшей формы — собственности государственной определяются тем, что если раньше, в условиях переходного периода, социалистический уклад был хотя и ведущим, но все же одним из пяти укладов нашей экономики, то теперь социалистическая система хозяйства приобретает безраздельно господствующее положение как в городе, так и в деревне. В связи с этим Советская Конституция 1936 г. зафиксировала в своих нормах тот уже исторически утвердившийся факт, что 27 См. СЗ СССР, 1936, № 20, ст. 169.
28 См. Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров по вопросам промышленности и строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 91 и сл.
29 См. там же, стр. 99 и сл.
30 См. «Правду» от 2 августа 1957 г.
169


«экономическую основу СССР составляет социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства...» (ст. 4). Этот факт послужил также основой для провозглашения в Конституции другого важнейшего принципа, относящегося к охране социалистической собственности вообще, в том числе и к охране государственной социалистической собственности. «Каждый гражданин СССР, — говорится в ст. 131 Конституции, — обязан беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся». Конституция не ограничивается, таким образом, указанием лишь на задачу охраны социалистической собственности, а ставит во главу угла задачу ее укрепления, имея в виду, что в выполнении этой задачи должны принять активное участие каждый гражданин и каждая гражданка Советского Союза.
Мы лишены, естественно, возможности хотя бы бегло остановиться на характеристике тех законодательных мер, которые принимались и принимаются Советским государством в целях обеспечения укрепления и дальнейшего развития государственной социалистической собственности, так как прямо или косвенно, непосредственно или в конечном счете этим целям служат едва ли не все законодательные акты, относящиеся к области хозяйственного строительства. Если же ограничиться лишь такими актами, которые, будучи направлены на укрепление государственной собственности, связаны с задачей ее охраны в непосредственном значении этого слова, то и в этом случае мы были бы поставлены перед необходимостью освещения необозримого законодательного материала. В самом деле, когда, например, СНК СССР утвердил 29 августа 1939 г. инструкцию Госарбитража о порядке и сроках предъявления претензий при поставке товаров ненадлежащего качества одними государственными, кооперативными и общественными организациями другим 31 или когда 24 ноября 1952 г. Госарбитраж при Совете Министров СССР издал по этому вопросу новую инструкцию,32 то при этом имелось в виду прежде всего обеспечить применение эффективных гражданско-правовых мер борьбы) с бракоделами, выпускающими в оборот продукцию, непригодную к использованию или пониженного качества. Но выпуск брака причиняет большой урон народному хозяйству нашей страны, и потому борьба с браком является вместе с тем борьбою за охрану- и укрепление социалистической собственности. Когда 11 февраля 1936 г. было издано постановление СНК СССР и ЦК В КП (б) об улучшении строительного дела и об уде31 См. СП СССР, 1939, № 51, ст. 427.
32 См. Инструкцию о порядке рассмотрения государственными арбитражами имущественных споров, связанных с поставкой недоброкачественной и некомплектной продукции. Госюриздат, 1953.
170


шевлении строительства 33 или когда 23 августа 1955 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление о мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства,34 то при этом имелось в виду прежде всего навести должный порядок в области капитального строительства с тем, чтобы оно осуществлялось в полном соответствии с возрастающими хозяйственными потребностями, а также запросами и нуждами населения. Но в то же время меры по удешевлению строительства и повышению его качества обеспечивают широкую экономию денежных средств и материальных ресурсов и в этом смысле служат делу укрепления и охраны социалистической собственности. Когда 2 марта 1938 г. Правительство приняло постановление о -порядке приема-сдачи дел при смене руководителей учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств 35 или когда Министерство финансов СССР 30 июля 1947 г. утвердило Основные положения по инвентаризации хозяйственных средств предприятий и хозорганов,36 то при этом имелось в виду прежде всего обеспечить необходимый учет материальных ценностей, принадлежащих социалистическим организациям. Но меры, обеспечивающие должный учет материальных ценностей, играют в высшей степени важную роль в борьбе с их разбазариванием и тем самым служат общему делу борьбы за укрепление и охрану социалистической собственности.
Обращаясь непосредственно к гражданско-правовым методам охраны права государственной собственности в СССР, надлежит сказать, что система этих методов, зафиксированная уже в сложившемся ранее законодательстве, не подверглась сколько-нибудь заметным изменениям в рассматриваемый период. Лишь в условиях Великой Отечественной войны, когда значительно повысилась общественная опасность всякого рода разбазаривания социалистического имущества, законодатель вынужден был прибегнуть к принятию более строгих мер по его охране. В связи < этим, в частности, издаются акты, установившие повышенную имущественную ответственность за причинение материального ущерба социалистической собственности. Так, постановление Государственного комитета обороны от 22 января 1943 г. и распоряжение ГКО от 22 мая 1943 г. установили, что в случаях хищения, недостачи или злоупотребления товарами и продуктами государственных, кооперативных и общественных учреждений, предприятий и организаций стоимость похищенных или недостающих продовольственных товаров взыскивается с виновных по ры33 См. СЗ СССР, 1936, № 9, ст. 70.
34 См. Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства, стр. 103 и сл.
35 См. «Известия> от 11 марта 1938 г.
36 См. Сборник по финансово-хозяйственным вопросам, 1947, № 11, стр. 22.
171


ночным ценам, а промышленных товаров — по коммерческим ценам в пятикратном «размере. Рабочие и служащие совхозов, а также члены колхозов отвечали за гибель лошадей, крупного рогатого скота, овец и коз в трехкратном размере.
В современных условиях указанные меры повышенной материальной ответственности либо вовсе утратили силу, либо сохранили свое значение лишь в некоторых случаях и в уменьшенном -объеме, как это, например, установлено, начиная с 1954 г., для материальной ответственности за хищение лошадей и скота совхозов и колхозов, которая, хотя и носит штрафной характер, но равна не трехкратной, а полуторной стоимости похищенных жи- вотных. Советский законодатель отменил также те акты, которые ориентировали на применение необоснованно жестких мер за совершение некоторых неправомерных действий.
Одновременно отменяются некоторые ошибочные установки такого же характера, имевшие место ранее в практике судебных органов. Так, если раньше считалось недопустимым применение к случаям причинения вреда социалистическим организациям преступными действиями ст. 411 ГК РСФСР, позволяющей суду уменьшить объем ответственности причинителя вреда с учетом его имущественного положения, то постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 мая 1954 г. о судебной практике по взысканию материального ущерба, причиненного преступлением.37 предложило судебным органам обсуждать и в делах такого рода вопрос о возможности применения ст. 411 Гражданского кодекса.
Следует при этом иметь в виду, что мероприятия, направленные на смягчение правовой, в том числе и гражданско-правовой ответственности за причинение в том или ином виде вреда социалистической собственности, отнюдь не означают какого-либо послабления в борьбе с деяниями такого рода. Но эффективность этой борьбы вовсе не обязательно предполагает применение во всех случаях максимально возможных мер ответственности. Гораздо более важно поставить дело таким образом, чтобы ни один случай нанесения урона всенародному добру не остался незамеченным, чтобы он всегда и неотвратимо влек за собою немедленное реагирование как со стороны советского закона, так и со стороны советской общественности. Этому принципу должна быть подчинена и система гражданско-правовых мер охраны государственной социалистической собственности, а также судебная и арбитражная практика их применения.
Соответственно центральному месту, которое институт права государственной собственности занимает в системе социалистического гражданского права, его исследование привлекает к себе пристальное внимание со стороны гражданско-правовой теории. 37 См. Судебную практику Верховного Суда СССР, 1954, № 5.
172


Помимо многочисленных журнальных статей и монографических очерков, опубликованных как в предвоенные годы, так и в послевоенный период, исследование института права государственной собственности нашло свое отражение в ряде крупных монографий. В 1948 году выходит в свет книга А. В. Венедиктова «Государственная социалистическая собственность», в которой подвергнуты анализу две связанные между собою проблемы: проблема сущ* ности права государственной собственности, включая вопрос о его объектах, правовом режиме отдельных фондов государственных имуществ и их охране, а также проблема органов управления государственной социалистической собственностью, включая возрос об их правосубъектности. Книга А. В. Венедиктова вызвала широкий отклик в советской литературе и в литературе стран народной демократии — как положительного, так и критического и полемического характера. Продолжая исследование той же проблемы и отвечая на критические и полемические замечания, автор в ряде опубликованных впоследствии статей уточнил и подверг дальнейшему обоснованию занятые им позиции по данному вопросу. Наряду с журнальными статьями результаты этих работ вылились в монографию «Гражданско-правовая охрана социалистической собственности в СССР», вышедшую в 1954 году. В том же 1954 году публикуется книга А. В. Карасса «Право государственной социалистической собственности». Внимание автора этой книги сосредоточено на вопросе об объектах и фондах государственной собственности, юридических способах передачи государственных имуществ в связи с более общей проблемой содержания права государственной собственности, единства ее фонда и правосубъектности государственных предприятий и хозорганов. Последним проблемам — проблемам общего характера (содержание, единство фонда, правосубъектность госорга- нов), а также вопросу об охране государственной собственности посвящена значительная часть изданной в 1955 году работы Ю. К. Толстого «Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР». О защите государственной собственности — как вещно-правовыми, так и, в особенности, обязательственно-правовыми способами — идет также речь в вышедшей в том же 1956 году монографии А. Н. Арзамасцева «Охрана социалистической собственности по советскому гражданскому праву».
Мы упомянули лишь монографии, в полном объеме или в значительной части посвященные исследованию права государственной собственности в СССР. Из числа относящихся к той же тематике крупных монографических очерков следует назвать опубликованную в томе 1 Ученых записок Свердловского юридического института (1945 г.) работу Б. Б. Черепахина «Виндикационные иски в советском праве», в которой наряду с положениями, характеризующими виндикационный иск в целом, исследуются особенности его применения к охране государственной 173


социалистической собственности. Необходимо также иметь в виду, что к вопросам права государственной собственности нередко вынуждены обращаться авторы, специально посвящающие свои работы исследованию иных гражданско-правовых проблем. В частности, ценный материал для уяснения сущности прав госорганов на закрепленное за ними имущество содержится в книге С. Н. Братуся «Субъекты гражданского права» (1950 г.), в монографическом очерке С. И. Аскназия «Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями», опубликованном в выпуске IV Ученых записок Ленинградского юридического института (1947 г.), и в ряде других работ.
Основной вопрос, стоящий перед исследователями этой проблемы, есть вопрос о сущности права государственной собственности и о природе прав, принадлежащих госорганам на закрепленное за ними имущество. Теория разделенной собственности, имевшая хождение на страницах советской печати ранее, отвергается со всей решительностью. Однако этим обеспечивается решение хотя и весьма важной, но все же не более чем негативной задачи. Главное состояло в том, чтобы приблизиться к положительному решению этой теоретически сложной и практически в высшей степени важной проблемы. О том же, в какой мере идея разделенной собственности все еще продолжала оказывать влияние на научную мысль, может свидетельствовать следующий факт. Еще в 1938 г. на первом совещании научных работников в области права было единодушно признано, что единым и единственным носителем права собственности на государственные имущества является весь советский народ в лице социалистического государства и что это право не принадлежит и не может принадлежать отдельным государственным органам.38 Несмотря на это, в вышедшем в том же 1938 году учебнике по гражданскому праву для юридических вузов утверждалось, что право госорганов на переданное в их управление имущество «конструируется в нашем законодательстве подобно праву собственности» 39 и что передача имущества из управления одного в управление другого госоргана «регулируется, как правило, нормами о праве собственности».40 Тринадцать пет спустя в статье «Государственные юридические лица в советском гражданском праве», опубликованной в № 7 журнала «Советское государство и право» за 1951 г., Я. Ф. Миколеико вновь обратился к категории права собственности для объяснения и обоснования имущественных прав госорганов. Он писал: «Собственность государства, поскольку она закреплена за определенным государственным органом, принадлежит ему и тем самым — 38 См. Материалы 1-го совещания научных работников права, 1938, стр. 56—57.
39 Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 184.
40 Там же.
J74


самому государству в лице данного госоргана. Однако, поскольку диалектическое единство целого и части, общего и отдельного не означает их полного тождества, вполне естественно, что признание государственного органа собственником закрепленного за ним государственного имущества отнюдь не означает, что в даН’ ном случае понятие „собственность” употребляется в значении, полностью тождественном тому значению, в котором мы употребляем понятие „собственность” применительно к государству».41
Ни авторы учебника 1938 г., ни Я. Ф. Миколенко не только не заявляют о своей солидарности с теорией разделенной собственности, но, напротив, категорически отвергают ее. Поскольку, однако, госорганы являются самостоятельными субъектами гражданского права, признание их собственниками государственных имуществ, в каком бы значении при этом ни употреблялся термин «собственность», неизбежно приводит к выводу, что право государственной собственности расщеплено между государством и его органами. Положение нисколько не меняется и вследствие того, что, по правильному замечанию Я. Ф. Миколенко, «.. .для государственного органа осуществление его права является вместе с тем и обязанностью перед государством».42 Так как эта обязанность сочетается с признанием за госорганом права собственности в каком-то отличном значении от права собственности, принадлежащего государству, она вполне укладывается в рамки конструкции поделенной собственности: госорган обязан перед государством потому, что он является собственником имуществ, право собственности на которые принадлежит также государству. В защиту против упрека в восстановлении теории разделенной собственности Я. Ф. Миколенко мог бы привести лишь свое заявление о том, что «.. .ни у какого государственного органа нет и не может быть никаких прав, которые вместе с тем не были бы правами самого государства».43 Но если бы это было верно, едва ли удалось бы доказать, что госорганы являются самостоятельными субъектами гражданского права. Ошибочность этого положения, которое никак не вяжется с другими выводами того же автора, обнаруживается с предельной ясностью, если его распространить также и на обязанности госоргана. Можно ли утверждать, что у госоргана нет обязанностей, которые вместе с тем не были бы обязанностями государства? Достаточно обратиться к ст. 19 ГК, чтобы убедиться^ противоречии такого утверждения прямому указанию закона. Но тогда, быть может, госорган сливается с государством по линии прав и отличается от государства только по линии обязанностей? Элементарные факты опровергают и это утверждение. Принадлежит ли, например, государству право на иск, которым обладает госорган? Нет, конечно. Какие же в таком случае 41 <Советское государство и право>, 1951, № 7, стр. 52.
42 Там же, стр. 46.
43 Там же, стр. 45.
г 75


имеются основания утверждать, что у госоргана нет прав, отличных от прав государства? Но если все эти утверждения повисают в воздухе, то в ее чистом виде теория Я. Ф. Миколенко представляет собою не более чем разновидность теории разделенной собственности.
Однако подобные высказывания в литературе последнего времени являются все же редчайшими исключениями. Подавляющее большинство советских цивилистов проявляет полное единодушие в признании того факта, что в силу всенародного характера государственной собственности в СССР «субъектом права государственной социалистической собственности является само социалистическое общество в целом, весь советский народ — в лице своего социалистического государства».44 «Из принципа единства фонда и единства субъекта права государственной социалистической собственности с неизбежностью вытекает, что государственным организациям, хозяйственным организациям и другим государственным органам ни при каких условиях не может принадлежать какое бы то ни было имущество на праве собственности».45 «Государственные учреждения и предприятия не являются собственниками отдельных частей государственного •имущества — им поручается лишь управление этими частями».46 «Управление государственной социалистической собственностью может осуществляться социалистическим госорганом либо в порядке общего руководства.., либо в порядке непосредственного планирования и регулирования определенного круга госпредприятий. ., либо в порядке непосредственного оперативного управления (управление, осуществляемое самими госпредприятиями)».47 Содержание оперативного управления состоит в том, что «владение и пользование закрепленными за оперативно-хозяйственными органами частями единого фонда, государственной собственности осуществляется ими самими. Без признания за ними права -владения на заводские здания, заводское оборудование, сырье и т. д., а также пользования (производительного потребления) этим имуществом было бы невозможно осуществление процесса производства, т. е. выполнение плана. Равным образом за оперативными государственными хозорганами в тех же целях должно быть признано в известных пределах и право распоряжения закрепленным за ними имуществом».48 Несмотря, однако, на то, что в содержание оперативного управления вхо-
44 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 312.
45 А. В. Карасе. Право государственной социалистической собственности, 1954, стр. 78.
46 Д. М. Генкин. Глава «Право государственной социалистической собственности» в учебнике «Советское гражданское право», т. 1, 1950, стр. 278.
47 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 328—329.
48 С. Н. Братусь. Субъекты гражданского права, 1950, стр. 97—98.
176


дит право владения, пользования и, в известных пределах, распоряжения имуществом, закрепленным за госорганом, последний не становится собственником этого имущества, так как, во-первых, передавая имущество госорганам, право собственности на него полностью сохраняет Советское государство, во-вторых, гос- орган обладает правомочиями по владению, пользованию и распоряжению далеко не в том обгьеме, в каком эти правомочия принадлежат собственнику, в-третьих, правомочия госоргана являются вместе с тем и его обязанностями перед государством, от которого он определенные имущества получает и в соответствии с плановыми заданиями которого их использует. Таково, кратко говоря, содержание учения о праве государственной собственности, занимающего господствующее положение в современной литературе по советскому гражданскому праву.
Соглашаясь в принципе с основными положениями этого учения, его сторонники, вместе с тем, нередко расходятся в решении ряда специальных или, тем более, частных вопросов, связанных с проблемою права государственной социалистической собственности. Так, уточняя содержание права оперативного управления, принадлежащего госорганам, А. В. Карасе приходит к выводу, что «.. .на все закрепленные за данным государственным предприятием производственные фонды, как основные, так и оборотные, т. е. на орудия и средства производства, предприятие имеет право владения и пользования»,49 но не право распоряжения, а в отношении производимой ими продукции предприятия обладают правом владения и распоряжения, но не правом пользования.50 Для времени, к которому относится издание работы А. В. Карасса, этот тезис был правилен лишь в том отношении, что, в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г., предприятие не могло распоряжаться излишними материалами и оборудованием. Но, во-первых, и тогда допускалась сдача в наем или в безвозмездное пользование временно бездействовавшего оборудования, что представляло собою одну из форм осуществления права распоряжения, а, во-вторых, в отношении продукции, не распределяемой в плановом порядке, едва ли можно говорить, что госорган ни при каких условиях не вправе ее использовать, если бы даже такое использование было оправдано производственной необходимостью. В современных условиях, когда Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. утратил силу, наличие у госоргана права распоряжения в известных пределах производственными фондами не может вызывать сомнения.,
Немалые разногласия практического порядка имеются между различными авторами в оценке некоторых правил, относящихся к охране государственной социалистической собственности. Так,
4 ■' А. В. К а расе. ук. соч., стр. 188. Там же, с гр 189?
i- :.,. ig7
177


толкование презумпции права государственной собственности, предложенное в свое время А. В. Венедиктовым, давало основания считать, что госорган, предъявляющий виндикационный иск-, может «ограничиться простой ссылкой на презумпцию».51 Именно поэтому сам А. В. Венедиктов предложил ограничить действие презумпции права государственной собственности лишь средствами производства, .жилыми домами и особо значимыми научными, художественными и антикварными ценностями,52 а некоторые другие авторы пришли к выводу, что в условиях победы социализма в СССР от этой презумпции следует .вообще отказаться.53 Но если рассматривать сущность презумпции права государственной собственности с точки зрения вообще значения презумпций в советском гражданском праве и процессе, определяющих активность сторон при активности суда, устремленной на выявление по делу объективной истины, становится ясным, что госорган-истец не может ограничиться одною лишь ссылкою на презумпцию и обязан привести определенные доказательства в обоснование своих исковых требований. При этих условиях нет оснований ни ограничивать, ни тем более отменять действие указанной презумпции, играющей важную роль в деле обеспечения повышенной охраны государственной социалистической собственности. <
Нельзя также согласиться и с другим высказанным в литературе предложением, касающимся вопроса о применении исковой давности в виндикационных спорах между госорганами. Известно, что неограниченная охрана государственной собственности по виндикационному иску выражается, помимо прочего, в неприменимости к нему исковой давности. Однако это правило не распространяется на случаи, когда не только истцом, но и ответчиком по иску становится госорган. В целях укрепления плановой дисциплины установлено, что в этих случаях по истечении давности спорным имуществом должен распорядиться планово-регулирующий орган. Подвергая сомнению правильность этого положения, авторы учебника по гражданскому праву для юридических школ (1950 г.) предложили ограничить его действие лишь оборудованием и другими основными фондами с тем, чтобы все иное имущество по истечении исковой давности сохранялось за госорганом-ответчиком.54 Но дело в том, что 51 А. В. Венедиктов. Защита государственной социалистической собственности. Ученые записки ЛГУ, вып. 1, 1948, стр. 192.
52 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 541.
53 См., например, К. С. Ю д е л ь с о н. Проблема доказывания в советском гражданском процессе, 1951, стр. 255—258; Б. Б. Черепахин. Приобретение права собственности по давности владения. «Советское государ* ство и право», 1940, № 4, стр. 53; Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 173.
54 См. С. Н. Братусь, К. А. Граве, М. В. Зимелева, В. И. Серебровский, 3. И. Шкундин. Советское гражданское право. 1950, стр. 189.
178


сохранение спорного имущества за госорганом-ответчиком лишь ввиду истечения исковой давности привело бы к совершенно недопустимому внеплановому перераспределению государственных средств, тогда как передача этого вопроса во всех случаях на разрешение планово-регулирующих органов, исключая подобную возможность, лишает оснований также и высказанные авторами опасения в том, что отступление от предложенного ими порядка могло бы привести к нарушению плановой деятельности госоргана-ответчика.
Анализ содержания права государственной собственности привел ученых, занимающихся исследованием этой проблемы, к постановке более общего вопроса — вопроса о признаках, которые должны быть включены в общее определение понятия права собственности.
Обычно право собственности определяется посредством указания на три правомочия, принадлежащие собственнику, — право владения, пользования и распоряжения. Но эти правомочия, как отмечает А. В. Венедиктов, могут принадлежать не только собственнику. Согласно, например, ст. 5 Положения о государственных промышленных трестах от 29 июня 1927 г.55 трест также владеет, пользуется и распоряжается предоставленным ему имуществом, хотя и не является собственником последнего.56 Этот факт находит объяснение в том, что собственник осуществляет владение, пользование и распоряжение своей властью и в своем интересе, тогда как трест осуществляет те же правомочие властью, предоставленной ему государством, и в интересах социалистического государства.57 Поэтому в определение права собственности должно войти указание на «свою власть» и «свой интерес» собственника, важное также потому, что оно обязывает при исследовании каждой исторической формы собственности выявить, в чьей власти находятся средства производства, в чьих интересах они используются и тем самым ответить на вопрос о классовой сущности данной формы собственности.58 Далее, по мнению А. В. Венедиктова, три Правомочия собственника являются средством осуществления его права, но они не выражают ни порознь, ни в совокупности всего объема и существа права собственности, которое в случае, например, наложения ареста на имущество сохраняется, несмотря на отпадение у собственника всех трех правомочий.59 Ввиду этого в определении, им предложенном, А. В. Венедиктов заменяет указание на три правомочия термином «использование», который, с его точки зрения, еще и потому является более 55 См. СЗ СССР, 1927, № 39, ст. 392.
56 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 333.
57 См. там же, стр. 334.
58 См. там же, стр. 41—42.
59 См. там же, стр. 15, 16, 31.
11*
179


удачным, что этот термин намечает связь права собственности как юридической категории с экономической сущностью собственности как присвоения. Исходя из этих соображений, А. В. Венедиктов определяет право собственности как «.. .право индивида или коллектива использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе на основе существующей в данном обществе системы классовых отношений и в соответствии с нею».60
Едва ли не каждый элемент этого определения подвергся в .литературе разносторонней критике.
Указывалось, прежде всего, на то, что экономическая сущность права собственности не сводится к присвоению, поскольку присвоение охватывает производство в целом, между тем как совокупность производственных отношений регулируется не только нормами о праве собственности.61 Мы думаем, однако, что совокупность производственных отношений включает в себя момент присвоения, но не сводится к нему. Ясно, например, что, хотя капиталист и рабочий находятся в производственных отношениях, но присваивает продукт производства капиталист, а не рабочий, и именно потому, что капиталист обладает правом собственности на средства производства. В той мере, в какой экономические отношения выступают в качестве отношений по присвоению, они бесспорно опосредствуются правом собственности. Поэтому, на наш взгляд, А. В. Венедиктов допустил ошибку, выдвинув понятие присвоения в широком смысле, охватывающее всю совокупность производственных отношений, и в узком смысле, охватывающее лишь отношения к продуктам и к средствам производства как к своим.62 Присвоение — это лишь один из моментов производственных отношений. И так как оно опосредствуется только правом собственности, последнее может рассматриваться как право присвоения.
Указывалось, далее, на то, что «своя власть» и «свой интерес» присущи всякому субъективному праву, а потому они не могут рассматриваться в качестве специфических признаков, характеризующих право собственности.63 Вполне возможно, что. по указанным соображениям, термины «своя власть» и «свой интерес» недостаточно точны. Но, применяя их, А. В. Венедиктов имел в виду отметить лишь тот факт, что субъективное право собственности подчинено только закону, между тем как другие субъективные права в отношении той же самой вещи подчинены также праву («власти»), принадлежащему собственнику. Для ■60 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 34.
61 См., например, Советское гражданское право, учебник д/гя юридических школ, 1950, стр 681.
62 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 22—29.
63 См., например, Ю. К. Толстой. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Изд. ЛГУ, 1955, стр. 58.
180


отграничения права собственности от других так называемых вещных прав это обстоятельство имеет весьма существенное значение. Именно поэтому, например, Ю. К. Толстой, выступивший с острой критикой формулы А. В. Венедиктова, не смог все же в определении, им предложенном, ограничиться лишь указанием на три правомочия собственника, но добавил к нему также указание на то, что собственник может «.. .владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вполне свободно, по своему усмотрению в целях удовлетворения своих интересов»?* Но это — то же самое, что у А. В. Венедиктова выражено словами «своя власть» и «свой интерес» собственника.
Указывалось, наконец, на необоснованность отказа от включения в определение права собственности указания на три правомочия собственника, поскольку они конкретнее выражают содержание права собственности, чем примененное А. В. Венедиктовым понятие использования, которое к тому же не устраняет отмеченных автором дефектов традиционного определения: при наложении ареста на имущество его использование так же невозможно, как и осуществление правомочий по владению, пользованию и распоряжению.64 65 С правильностью этого замечания нельзя не согласиться, гем более, что, заменив «триаду» понятием использования, А. В. Венедиктов сам отмечает, что сохраняющийся в случае ареста имущества «сгусток» права собственности выражается не в использовании, а лишь в наличии у собственника юридически защищенного интереса в отношении арестованного имущества.66 Поскольку речь идет об определении юридической категории, в него во всяком случае должны быть включены моменты, выражающие правовую природу этой категории. По отношению же к праву собственности такими моментами бесспорно являются принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению.
При всем абстрактном характере общих научных понятий, в том числе и понятия права собственности, их научная и практическая ценность не может вызывать сомнений. Что же касается правильного построения общего определения права собственности, то оно важно для научного анализа отдельных видов и форм собственности, существующих в СССР, решающее и определяющее место среди которых занимает государственная социалистическая собственность.
2
Основным фактором, определившим развитие в условиях социализма второй формы социалистической собственности — 64 Ю. К- Толстой. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Изд. ЛГУ, 1955, стр. 60 (курсив наш, — авт.).
65 См., например, там же, стр. 54 и сл.
_ 66 См. А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр 16.
181


кооперативно-колхозной собственности, явилась победа колхозного строя в деревне и осуществление на базе сплошной коллективизации сельского хозяйства ликвидации кулачества как класса. Собственность колхозов приобретает теперь решающее значение в общей системе кооперативно-колхозной собственности. Естественно поэтому, что именно ей уделяется главное внимание законодателя в решении вопросов, связанных с юридическим нормированием права кооперативно-колхозной собственно- пости.
Подобно тому, как расширенное воспроизводство в государственных предприятиях превратилось в основной источник дальнейшего развития государственной собственности, так основным источником дальнейшего расширения фондов колхозных иму- ществ становится с победою социализма колхозное производство. Достаточно сказать для характеристики значения этого источника, что именно в результате производственной деятельности колхозников стоимость основных средств производства в колхозах увеличилась с 7640,6 млн. руб. в 1932 г. до 23 766,8 млн. руб. в 1937 г.67 68 За один только 1955 год производство зерна в стране увеличилось на 22%, подсолнечника — на 95%, сахарной свеклы — на 54%, льноволокна — на 74%.168 При этом само собою разумеется, что значительная доля увеличения валовой продукции зерна и технических культур падает на колхозное производство. Вместе с совхозами колхозы призваны своей производственно-хозяйственной деятельностью обеспечить выполнение поставленной XX съездом партии задачи по доведению валовых сборов зерна в 1960 г. до 11 млрд, пудов.69
Наряду с производственной деятельностью самих колхозов важную роль в обеспечении дальнейшего расширения фондов колхозных имуществ играет помощь, получаемая колхозами от социалистического государства. Речь идет при этом о помощи двоякого рода.
С одной стороны, эта помощь выражается в таких мероприятиях, как предоставление денежных ссуд на льготных началах, а иногда и безвозвратно, безвозмездная передача имуществ колхозам, сложение с них задолженности перед государством и т. д. Так, на основе одного лишь постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 декабря 1934 г. о списании с колхозов задолженности по сельскохозяйственным ссудам, выданным до 1 января 1933 г.,70 колхозы были освобождены от уплаты госу67 См. «Колхозы во второй пятилетке». Статистический сборник, 1939, стр. 13.
68 См. Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 63.
69 См. Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 годы. Госполитиздат, 1956, стр. 34.
70 См. СЗ, 1935, № 1, ст. 1.
182


дарству 435 639 тыс. руб., включающих в себя вместе с капитальной суммой долга также проценты.71 Положение о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества 1943 г. установило, что если эти имущества находятся в сельской местности, то постройки, машины, инвентарь, рабочий, племенной и продуктивный скот при передаче их колхозам оплачиваются по их фактической стоимости, а все другие подпадающие под действие По* ложения имущества передаются колхозам безвозмездно и используются для оказания помощи нетрудоспособным, а также для удовлетворения нужд детских садов и яслей. Огромное значение имело принятое во время войны постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 г. о неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации.72 Это постановление, предписавшее возвратить колхозам освобожденных районов их ранее эвакуированный скот, обязало также местные органы власти оказать помощь колхозам по восстановлению животноводческих ферм.
С другой стороны, проводимые государством мероприятия по техническому оснащению сельского хозяйства, обеспечивая решающие сдвиги в колхозном производстве, оказывают определяющее влияние на организацию расширенного воспроизводства в колхозах, являющегося главным источником дальнейшего укрепления и развития колхозной собственности. Для характеристики масштабов этих мероприятий сошлемся лишь на некоторые факты, относящиеся к самому недавнему времени. Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 года предложил предусмотреть в народнохозяйственных планах поставку сельскому хозяйству в период с 1954 г. по 1 мая 1957 г. не менее 500 тыс. тракторов общего назначения в 15-сильном исчислении и 250 тыс. физических пропашных тракторов, а также необходимое количество сельскохозяйственных машин, автомобилей, автопередвиж- ных мастерских, емкостей для нефтепродуктов и другого оборудования. При этом уже январский Пленум ЦК КПСС 1955 г. констатировал тот факт, что в 1954 году сельское хозяйство получило от социалистической промышленности 137 тыс. тракторов общего пользования в 15-сильном исчислении, 46 тыс. пропашных тракторов, 37 тыс. зерновых комбайнов и другие машины. В отношении перспектив на ближайшие годы следует сказать, что XX съезд партии в директивах по шестому пятилетнему плану предложил поставить в 1956—1960 годах сельскому хозяйству 1 млн. 650 тыс. тракторов в переводе на 15-сильные, ъ том числе 680 тыс. пропашных тракторов (в физическом исчислении), 560 тыс. зерновых комбайнов и для раздельной уборки зерновых культур 180 тыс. жаток (виндроуэров) и 400 тыс. под71 См. Н. Д Казанцев. Право колхозной собственности, 1948, стр. 36»
72 См. «Известия», 22 августа 1943 г.
183


борщиков к комбайнам, а также 250 тыс. кукурузоуборочных в силосоуборочных комбайнов.73
Одновременно с выдвижением на первый план таких источников расширения фондов колхозных имуществ, как расширенное воспроизводство в колхозах и материально-техническая помощь, которую они получают со стороны социалистического государства, утрачивает свое былое значение метод обобществления имуществ вступающих в колхозы крестьянских хозяйств, игравший важную роль в Период образования колхозов, особенно в период сплошной коллективизации сельского хозяйства. Самый порядок и нормы обобществления регулируются и законодательством рассматриваемого периода, которое подвергло значительным изменениям ранее действовавшие на этот счет правила. В частности, в связи с признанием артели основной формой колхозного движения на период социализма, СНК СССР и ЦК ВКП(б) своими постановлениями от 25 и 27 мая 1934 г.74 разрешили сельскохозяйственным коммунам передачу членам коммун коров, телок, мелкого скота и птицы из обобществленного стада в пределах 7з этого стада по государственным заготовительным ценам с рассрочкой платежа. Уже одно это мероприятие приводило к ликвидации различий между коммунами и артелями. В ст. 4 нового Примерного устава сельскохозяйственной артели, утвержденного СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г.,75 общим образом устанавливалось, что вступающие в колхоз крестьянские хозяйства обобществляют весь рабочий скот, основной сельскохозяйственный инвентарь (плуги, сеялки, бороны, молотилки, косилки), семенные запасы, кормовые средства в размерах, необходимых для содержания обобществленного скота, хозяйственные постройки, необходимые для ведения артельного хозяйства, и все предприятия по обработке продуктов сельского хозяйства. Но дело в том, что после проведения сплошной коллективизации расширение фондов отдельных колхозов за счет обобществления имущества вновь вступающих членов могло производиться лишь в незначительных масштабах ввиду ничтожного удельного веса сохранившихся еще единоличных крестьянских хозяйств. Если же рассматривать колхозную собственность в целом, в масштабе страны, то для ее расширения в условиях победы колхозного строя обобществление имело значение разве лишь при образовании в предвоенные и частично в послевоенные годы колхозов на территориях, вновь вошедших в состав СССР.
Что же касается совершаемых колхозами гражданско-правовых сделок, то, обеспечивая поступление в колхозы таких, глав-
73 См. Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 годы. Госполитиздат, 1956, стр. 38—39.
74 См. СЗ СССР, 1934, № 32, ст.ст. 241, 242.
75 См. СЗ СССР, 1935, № 11, ст. 82.
184


ным образом, промышленных изделий, в которых они нуждаются для удовлетворения потребностей колхозного производства и культурных запросов колхозников, эти сделки, ввиду их возмездного характера, сами по себе не приводят к расширению фондов колхозных имуществ. Исключение в этом отношении составляют лишь завещания, которые могут совершаться в пользу не только государственных, но и кооперативных организаций. При этом ст. 418 ГК РСФСР в ранее действовавшей редакции разрешала составлять завещания лишь в пользу таких кооперативных организаций, которые входили в союзную систему соответствующего вида кооперации, благодаря чему исключалась возможность передачи имущества по завещанию лжекоопера- тивам. До тех пор, пока колхозы объединялись в единую общесоюзную систему, они не только по существу, но и формально соответствовали этому требованию закона. Однако и после ликвидации Союзколхозцентра возможность составления завещаний в пользу колхозов ни у кого не вызывала сомнений. Ст. 442 ГК РСФСР в редакции 1945 г. не выдвигает уже того требования, которое ранее в отношении кооперативных организаций формулировалось ст. 418 ГК. Под общее же понятие общественных организаций, которым пользуется ст. 422 ГК, подпадают, естественно, и колхозы.
Помимо некоторых сделок, безвозмездный характер носит также и такой способ приобретения колхозной собственности, как государственное премирование передовых колхозов. После того, как была организована Всесоюзная сельскохозяйственная выставка, премирование производится, например, по отношению к колхозам — участникам выставки. Премии, присуждаемые за определенные производственные показатели, имеют еще и то значение, что они стимулируют колхозы к достижению больших успехов в области колхозного производства. Однако само собою разумеется, что премирование не является гражданско- правовым актом и по своей юридической природе выходит за пределы гражданского права.
Обратимся теперь к характеристике нормативных актов, издававшихся Советским государством, в целях урегулирования правового режима имущественных фондов колхозов.
Основное значение для колхозов имеет их неделимый фонд, который образуется за счет части стоимости обобществленного имущества (согласно ст. 10 Устава — от до V2 стоимости), вступительных взносов (согласно ст. 9—<в размере от 20 до 40 руб.) и ежегодных отчислений от денежных доходов (ст. 12). Кроме того, неделимый фонд пополняется за счет прироста и приплода животных, накоплений от строительства, а также за счет имуществ, переходящих к колхозу безвозмездно. Однако при оценке этих данных, характеризующих источники образования фондов колхозов, как, впрочем, и при оценке данных, относящихся к образованию иных фондов, необходимо учитывать,
18.V


что нормы Устава в их нынешней редакции появились не сразу. Так, в редакции 1935 г. ст. 12 Устава исходила из того, что в неделимый фонд подлежат отчислению 10—20% денежных доходов колхоза, а в редакции, приданной ей постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 4 декабря 1938 г. о распределении денежных доходов в колхозах,76 эти нормы были установлены в виде 12—15% для зерновых районов и 15—20% для районов технических культур и животноводства. Начиная с 1952 года, колхозы зерновых районов зачисляют в неделимый фонд 15%, а колхозы районов технических культур и животноводства — 20% от их денежных доходов. Если же иметь в виду натуральновещественное выражение неделимого фонда, то изменения, произошедшие здесь в условиях победы социализма в СССР, были вызваны укреплением роли и значения машинно-тракторных станций, машинами которых выполняются теперь все основные сельскохозяйственные работы в колхозах. В связи с этим признается нецелесообразным сохранение <в собственности колхозов тракторов и сложных машин, которые в 1933—1934 гг. выкупаются у них машинно-тракторными станциями. Так, Примерный договор МТС с колхозами 1934 г. устанавливал, что «в целях наиболее производительного использования сложных сельскохозяйственных машин, принадлежащих колхозу, машинно- тракторная станция покупает у колхоза по особому соглашению все сложные молотилки и локомобили».77
Неделимый фонд колхозов в той мере, в какой он охватывает основные средства колхозного производства, забронирован от взысканий кредиторов. Он используется для дальнейшего расширения производства в колхозах. Относящиеся к неделимому фонду денежные средства, как это установлено вначале постановлением СНК СССР от 22 сентября 1935 г., а затем постановлением Совета Министров СССР от 27 марта 1947 г., хранятся на счете капиталовложений в Сельхозбанке или в Госбанке и расходуются на капитальные затраты в соответствии с производственным планом и приходно-расходной сметой, а впредь до ее утверждения—на основе решений общего собрания колхозников.
От неделимого фонда отграничивается паевой фонд, который образуется при вступлении в колхоз за счет отчислений в паевой фонд от 3А до V2 стоимости обобществленного имущества, как это вытекает из ст. 10 Устава 1935 г. Однако в современных условиях, когда коллективизация сельского хозяйства уже завершена, а пополнение личного состава колхозов происходит главным образом за счет членов колхозного двора, достигающих 16-летнего возраста, которые, естественно, при вступлении в колхоз никакого имущества не обобществляют, паевой фонд 76 См. СП СССР, 1938, № 55, ст. 308.
77 СЗ СССР, 1934, № 11, ст. 66.
Я 86


представляет собою фактически стабильную, неизменную величину, так как, в отличие от неделимого фонда, он не может пополняться за счет доходов колхоза. Его отличие от неделимого фонда ’ состоит также в том, что хотя и он составляет собственность колхоза, тем не менее лица, выбывающие из колхоза, имеют право требовать возврата в денежном выражении своего паевого взноса по окончании хозяйственного года. Но именно потому, что паевой фонд является собственностью колхоза, на него не могут обращать взыскание личные кредиторы колхозников.
У колхоза гмеются также специальные фонды, которые образуются для особых целей и могут быть использованы по строго целевому назначению. Еще в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 2 августа 1933 г. о порядке засыпки фондов для нужд колхозов и распределения зерна между колхозниками по трудодням 78 отмечалось такое ненормальное явление, когда по указаниям местных партийных и советских органов в колхозах, при отсутствии их явно выраженного желания, создавались разнообразные специальные фонды. Тем же постановлением, а также постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 18 августа 1933 г.79 было установлено, что в колхозах в обязательном порядке должны создаваться семенной, страховой и фуражный фонды, а всякого рода иные фонды могут быть образованы лишь по постановлению общего собрания колхоза с участием не менее двух третей колхозников. Устав 1935 г. предусматривает создание в колхозах семенного фонда (основного и страхового), фуражного фонда (основного и страхового), фонда помощи нуждающимся и нетрудоспособным и культфонда, а кроме того, особо выделяются денежные средства на текущие производственные нужды и на покрытие административно-хозяйственных расходов. Изданные впоследствии нормативные акты предусмотрели образование в колхозах и некоторых других фондов, а именно: продовольственного страхового фонда, создаваемого в соответствии с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 1 августа 1940 г.80 на случай неурожая, и просуществовавшего некоторое время фонда для расчетов за сдаваемый в колхоз молодняк крупного рогатого скота, который был создан на основе постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 11 марта 1942 г. о мерах сохранения молодняка и увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах.81
Основная юридическая особенность специальных фондов колхозов состоит в том, что они образуются в обязательном порядке и что сам колхоз, будучи их собственником, вправе распоряжаться специальными фондами по строго целевому назначению. 78 См. СЗ СССР, 1933, № 49, ст. 286.
79 См. СЗ СССР, 1933, № 54, ст. 315.
80 См. СП СССР, 1940, № 20, ст. 483.
„ 81 См. «Известия», 13 марта 1942 г.
187


При этом натуральные специальные фонды забронированы от взысканий кредиторов. В отношении денежных средств колхозам предоставлена та общая привилегия, что, как это предусмотрено постановлением СНК СССР от 27 марта 1935 г.,^ принудительное списание сумм с их текущих счетов допускается лишь в размерах не более 70% сумм, имеющихся на день списания на текущем счете колхоза, а в случае недостаточности этого для погашения долга — не свыше 70% последующих сумм, взыскиваемых вплоть до погашения долга.
Следует также учитывать, что уже сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 г. предусмотрел выдачу предварительных ежеквартальных авансов колхозникам впредь до последующих расчетов за выработанные ими трудодни,82 83 84 а 6 марта 1956 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали в своем постановлении необходимым «в целях дальнейшего повышения материальной заинтересованности колхозников в развитии общественного хозяйства рекомендовать колхозам по решению общих собраний выдавать ежемесячно в течение года авансом на трудодни не менее 25% денежных доходов, фактически полученных от всех отраслей хозяйства, и 50% денежных средств, получаемых в виде авансов по контрактации, закупкам й обязательным поставкам сельскохозяйственной продукции».81 В связи с этим Госбанку предложено зачислять по требованию колхоза 25% фактически получаемых им доходов и 50% выдаваемых колхозу авансов по контрактации, закупкам и обязательным поставкам сельскохозяйственной продукции на особый текущий счет, с которого деньги могут расходоваться правлением колхоза только для выдачи колхозникам авансов и для распределения по трудодням. В результате и эти денежные средства попадают в особую категорию и подчиняются специальному правовому режиму.
Уже один тот факт, что колхозное имущество подразделяется в законодательстве на определенные фонды, для каждого из которых устанавливаются особые правила, играет важную роль также и в деле охраны собственности колхозов, поскольку тем самым определяется назначение соответствующих имуществ, порядок их использования, возможность обращения на них взыскания и т. д. Вместе с тем законодательство рассматриваемого периода устанавливает ряд норм, непосредственно связанных с задачей охраны кооперативно-колхозной собственности.
Эти нормы строятся, прежде всего, на учете специфики кооперативно-колхозной собственности, которая не образует всенародного достояния и принадлежит коллективу данной кооперативно-колхозной организации или определенной кооператив82 См. СЗ СССР, 1935, № 16, ст. 125.
83 См. О мерах дальнейшего развития сельского хозяйства СССР. Госполитиздат, 1953, стр. 17.
84 «Правда», 10 марта 1956 г.
188


ной системе. В связи € этим еще в постановлении СНК СССР от 5 мая 1940 г. указывалось, что передача предприятий, зданий и сооружений кооперативными организациями госорганам производится возмездно, по инвентарной оценке передаваемого объекта, т. е. по его балансовой стоимости за вычетом износа. Только в исключительных случаях, на основе особого постановления Правительства СССР или союзной республики, такая передача может быть произведена безвозмездно. В частности, постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 24 сентября 1935 г. о работе потребительской кооперации в деревне 85 предусмотрело бесплатную передачу государственным торговым организациям некоторых имуществ ликвидированных в городах организаций потребительской кооперации. Но, как указано в упомянутом ранее постановлении СНК СССР от 5 мая 1940 г., не подлежат оплате и принимаются кооперативными организациями от государственных органов безвозмездно имущества, ранее приобретенные кооперативными организациями за счет собственных средств, а затем переданные ими госорганам безвозмездно на основании соответствующих постановлений Правительства.
Особенно решительные меры Советское государство принимало и продолжает принимать против недопустимых случаев безвозмездного или неэквивалентного изъятия имущества у колхозов. Отмечая такого рода незаконные факты, имевшие место в деятельности некоторых местных партийных и советских руководителей, которые позволяли себе брать у колхозов бесплатно или за низкую плату скот, зерно, семена, корма, мясо, молоко, овощи и т. п., Совет Министров СССР и ЦК ВКП(б) в постановлении от 19 сентября 1946 г.86 наметили ряд мер по ликвидации подобных нарушений Устава сельскохозяйственной артели, причиняющих прямой ущерб имущественным интересам колхозов. В этом постановлении названные действия осуждаются как противозаконные и противогосударственные с одновременным указанием на необходимость привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в их совершении. Совет Министров СССР и ЦК ВКП(б) запретили под страхом уголовной ответственности районным и другим организациям и работникам требовать с колхозов хлеб, продукты, деньги на нужды различного рода организаций и для проведения съездов, совещаний, празднований, финансирования районных строительств. Практика по применению этого постановления, в целях его наиболее оперативного выполнения, пошла по пути возврата колхозам в административном порядке неправомерно изъятого у них имущества, и только в случае неясности или спора вопрос разрешался в порядке гражданского судопроизводства.
Нарушение имущественных интересов кооперативно-колхозных организаций иногда выражается в несвоевременной оплате 85 См. СЗ СССР, 1935, № 52, ст. 427.
86 См. СП СССР, J 946, № 13, ст. 254.
189


производимых ими работ и поставок их договорными контрагентами. В связи с этим Партия и Правительство неоднократно принимали меры к тому, чтобы обеспечить ликвидацию задолженности, причитающейся в пользу кооперативно-колхозных организаций. Так, 27 мая 1935 г. СНК СССР принимает постановление об упорядочении финансов и учета в колхозах,87 которое обязало государственные и общественные организации и предприятия погасить их задолженность колхозам за полученную от последних продукцию в порядке обязательных поставок, а также за произведенные колхозами работы. Хотя названное постановление и предписывало не допускать впредь просроченной задолженности колхозам, тем не менее случаи такого рода, особенно в послевоенные годы, все же имели место. Поэтому постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. о мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах в^овь поставило этот вопрос, обязав руководителей партийных и советских организаций союзных республик, а также руководителей краевых и областных организаций навести должный порядок в расчетах различных организаций с колхозами, ликвидировать в 3-месячный срок всю задолженность колхозам со стороны различных организаций и учреждений и впредь установить порядок своевременной и добросовестной расплаты с колхозами за их продукцию и за выполненные ими работы.
В годы войны, 14 августа 1942 г., Пленум Верховного Суда СССР издает специальное постановление о судебной практике по гражданским колхозным делам,88 сыгравшее важную роль в определении линии судебных органов при рассмотрении имущественных споров с колхозами, особенно споров, связанных с обязательствами по возмещению вреда. Впоследствии оно заменяется постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 5 мая 1950 г.,89 основные особенности которого состоят в том, что, во-первых, это постановление ориентирует судебные органы на взыскание с лиц, виновных в самовольной обработке земли и в потраве колхозных полей, возмещения вреда в натуре, а во-вторых, оно вводит в область ответственности за причинение имущественного вреда колхозу штрафные элементы, о чем свидетельствует, например, п. 3 названного постановления, устанавливающий, что лица, самовольно использовавшие земли колхоза, не имеют права на возмещение за труд и семена, вложенные ими в колхозные земельные участки. Тенденция к обеспечению имущественных интересов колхозов при помощи штрафных санкций обнаруживается и в некоторых других нормативных актах. Так, постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 12 мая 1943 f. 87 См. СЗ СССР, 1935, № 15, ст. 125.
88 См. Сборник действующих постановлений Пленума и директивных писем Верховного Суда СССР, 1924—1944. Юриздат, стр. 166 и сл.
89 См. Судебную практику Верховного Суда СССР, 1950, № 7, стр. 1 и сл.
190


о мерах по увеличению поголовья лошадей, улучшению за ними ухода и содержания в колхозах и совхозах 90 предусмотрело ответственность лиц, виновных в гибели лошадей колхозов и совхозов, в размере трехкратной их стоимости по заготовительным ценам. И лишь начиная с февраля 1954 г. эта ответственность была понижена до полуторной стоимости пропавших животных с применением такой повышенной меоь отгетственн-ости только к случаям хищения. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах91 предусмотрел не только штрафы за совершение предусмотренных в нем действий, взимаемые сверх возмещения причиненного вреда, но и административный порядок привлечения к ответственности за эти действия.
В условиях военного времени значительно расширяются также возможности виндикационной защиты колхозного имущества. Учитывая, что вызванная военными обстоятельствами эвакуация скота колхозов и совхозов создавала благоприятные условия для его расхищения и что в связи с этим возникла надобность в его повышенной охране, Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 22 апреля 1942 г.,92 имея в виду случаи незаконной продажи скота сопровождавшими его лицами, указал, что подобные действия должны рассматриваться судом как хищение, а потому, согласно ст. 60 ГК, колхозы получили право на истребование своего скота даже у добросовестных приобретателей. Толкование этого постановления вызвало разногласия между исследовавшими его советскими цивилистами. Одни авторы полагают, что Пленум установил презумпцию недобросовестности приобретателя такого скота,93 причем в тексте постановления Пленума эта точка зрения получает известное обоснование, поскольку в нем говорится, что скот не подлежит изъятию, если будет доказана обусловленность его продажи интересами собственника скота. Следовательно, презумпция недобросовестности, как и всякая вообще презумпция, может быть опровергнута доказыванием соответствующих обстоятельств, при которых продажа скота была произведена. Другие авторы полагают, что дело здесь не в презумпции, а в приравнении подобных действий к хищению,94 причем и эта точка зрения также
90 См. «Правду» от 13 мая 1943 г.
91 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 1.
92 См. Сборник действующих постановлений Пленума и директивных писем Верховного Суда СССР, 1924—1944, стр. 172—173.
93 См. М. В. 3 и мелева. Война и право собственности. Советское право в период Великой Отечественной войны, т. I, 1948, стр. 56.—Той же точки зрения, по-видимому, придерживается и Б. Б. Черепахин (см. стр. 45 и особенно стр. 39 его работы «Виндикационные иски в советском праве». Ученые записки Свердловского юридического института, т. 1, 1945).
94 См. А. В. Венедиктов. Защита фактического владения в условиях мирного и военного времени. Ученые труды ВИЮНа, вып. IX, стр. 127; Н. Д. К а з а н ц е в, ук. соч., стр. 164; Ю. К. Толстой, ук. соч.» стр. 133—134.
191


имеет под собою определенные основания, ибо даже при доказанной добросовестности приобретателя, кроме случаев, предусмотренных в постановлении Пленума, скот все равно подлежал бы изъятию в пользу колхоза. Мы думаем, однако, что дело здесь вовсе не в презумпции недобросовестности и не в распространительном толковании хищения. Обстоятельства военного времени требовали установления правила о неограниченной виндикации колхозного скота, проданного сопровождавшими его лицами, кроме случаев его продажи в интересах собственника. Решить этот вопрос должен был бы законодатель. Поскольку, ввиду неотложности, вопрос этот разрешил Пленум, вполне естественно, что он должен был увязать свое постановление с текстом ст. 60 ГК. Только этим и можно объяснить ссылку Пленума на соответствующее понимание термина «хищение».
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 22 апреля 1942 г. отменено. Однако вопрос о целесообразности распространения на кооперативно-колхозную собственность правил о неограниченной виндикации продолжает интенсивно обсуждаться в литературе. Одни авторы полагают, что этот вопрос следует решить отрицательно, ибо в противном случае возникло бы полное тождество в режиме охраны государственной и кооперативно-колхозной собственности, несмотря на наличие экономических различий между ними.95 Но если несовпадающее экономическое содержание государственной и кооперативно-колхозной собственности обусловливает их неодинаковое правовое нормирование, то отсюда еще вовсе не вытекает невозможность и недопустимость сближения методов их правовой охраны. По мнению других авторов, уже в действующем законодательстве, в связи с расширением понятия хищения социалистической собственности, включающего все случаи ее преступного приобретения, кооперативно-колхозная собственность охраняется едва ли не неограниченным виндикационным иском.96 Но, во-первых, понятие хищения социалистической собственности в действительности не является столь широким: если, например, лицо мошенническим образом завладевает социалистическим имуществом, полагая, что оно является имуществом личным, о привлечении его к ответственности за хищение социалистической собственности не может быть и речи. Во-вторых, ст. 60 ГК говорит не о хищении, а о похищении, под которым следует понимать лишь изъятие имущества, а не всякое его преступное приобретение, хотя бы оно и подпадало под понятие хищения социалистической собственности. Представляется поэтому, что действующее законодательство не знает виндикационной охраны кооперативно-колхозной собственности, приближающейся к неограниченной, но что такое правило надлежало бы ввести в будущйй закон, как 95 См. И. В. Павлов. Некоторые вопросы науки колхозного права. «Советское государство и право», 1953, № 1, стр. 29—30.
96 См. Ю. К- Толстой, ук. соч., стр. 134.
192


это уже неоднократно предлагалось в литературе,97 продумав вместе с тем такую конструкцию виндикационной охраны кооперативно-колхозной собственности, которая не ущемляла бы имущественных интересов социалистического государства.
Помимо вопросов защиты кооперативно-колхозной собственности и других вопросов практического значения, в советской юридической литературе уделено серьезное внимание исследованию юридической природы права кооперативно-колхозной собственности.
В свое время авторы, рассматривавшие кооперативно-колхозную собственность как разновидность частной собственности, по существу отождествляли ее, под наименованием «групповой собственности», с общей собственностью по долям в смысле ст.ст. 61—65 ГК РСФСР. Эта концепция подверглась резкой критике в советской юридической литературе. Среди работ, посвященных данному вопросу, специального упоминания заслуживает опубликованная в 1938 году статья Н. Д. Казанцева «Правовые вопросы распределения доходов в сельскохозяйственной артели»,98 в которой детальному критическому анализу подвергается тезис о долевом характере колхозной собственности, выдвинутый в выпущенном в 1931 году Сельхозгизом сборнике «Основные проблемы распределения доходов в колхозах». В опубликованной в том же 1938 году первой части учебника по гражданскому праву прямо говорилось: «Понятие общественной собственности необходимо ясно отграничивать от общей собственности, предусматриваемой ст.ст. 61—65 ГК. Общая собственность, о которой говорит ГК, в основном в настоящее время является формой личной собственности... Кооперативная организация состоит из членов: физических или юридических лиц (кооперативные союзы). Члены кооперативной организации — это ее коллективные хозяева, но они не являются собственниками в кооперативном имуществе, каждый из них не имеет доли в этом имуществе. Субъектом кооперативно-колхозной собственности является, как говорит Конституция СССР (ст. 5), отдельный колхоз, кооперативное объединение как таковое, а потому кооперативная собственность — не общая собственность членов кооперативной организации, а общественная собственность самого кооператива».99 Авторы учебника отмечают далее, что, в отличие от государственной собственности, составляющей всенародное достояние и поэтому образующей единый фонд имуществ, кооперативно-колхозная собственность
97-См.: Н. Д. Казанцев. Право колхозной собственности, стр. 146— 147; А. В. Венедиктов. Гражданско-правовая охрана социалистической собственности в СССР, стр. 118—127; Ю. К. Толстой. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР, 1955, стр. 118— 127, 135—137.
98 См. «Проблемы социалистического права», 1938, № 4.
99 Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 210—211.
13 Зак. 1037
.193


является достоянием коллектива каждой данной организации и, следовательно, не образует единого фонда имуществ. Этим обусловливается и различие в правовом режиме, установленном для государственной собственности, с одной стороны, и кооперативноколхозной собственности, с другой.100
Изложенные положения, правильность которых совершенно бесспорна, прочно утвердились в научной характеристике юридической природы права кооперативно-колхозной собственности, содержащейся не только в монографической, но и в учебной литературе как по гражданскому, так и по колхозному праву.101
Следует, впрочем, отметить, что авторы, пытавшиеся трактовать кооперативно-колхозную собственность как общую долевую собственность, именовали ее собственностью групповой. Естественно, поэтому, что, выступая против такой ошибочной концепции, ее критики отрицали возможность сведения кооперативно-колхозной собственности к групповой (в смысле общедолевой) собственности. Когда, однако, в 1952 г. вышла в свет работа И. В. Сталина «Экономические проблемы социализма в СССР», в которой колхозная собственность, в отличие от государственной, определяется как собственность групповая, критике оказались подвергнуты сами критики, обвиненные в том, что они отрицали групповой характер колхозной собственности. Действительных оснований для подобных обвинений, конечно, не было, ибо авторы юридических концепций «групповой собственности» имели в виду общую долевую собственность в смысле ст.ст. 61—65 ГК, тогда как И. В. Сталин, говоря о групповой колхозной собственности, имел в виду лишь тот факт, что эта собственность не является всенародным достоянием и принадлежит отдельным коллективам людей. Стало быть, те, кто выступал против характеристики колхозной собственности как групповой общедолевой собственности, вовсе не отрицали, а, наоборот, подчеркивали ее групповую коллективную природу. Но так как подобные суждения расходились с терминологией И. В. Сталина, хотя и ничем по существу не отличались от выдвинутых им положений, нашлись люди, которые усмотрели в этом серьезное отступление от коренных основ марксистско- ленинского учения. Не имея никакого отношения к существу дела, к юридической науке и задачам ее развития, рассуждения такого рода могут служить не более чем одним из примеров догматического подхода к вопросам марксистско-ленинской теории, преодоление которого имеет первостепенное значение в общем деле проводимой Партией борьбы за преодоление культа личности и его последствий.
ЮО См. Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 211—215.
101 См., например, Гражданское право, т. 1, 1944, стр. 265—268; Совег« ское гражданское право, ч. 1, 1950, стр. 311—315; Колхозное право, 1947, стр. 233—237; Колхозное право, 1955, стр. 190.
194


Итак, кооперативно-колхозная собственность является коллективной собственностью данного колхоза или иной кооперативной организации. Как, однако, быть с имуществом кооперативных союзов, объединяющих низовые ячейки кооперативной системы? Кто является собственником этого имущества?
По-видимому, единственно возможным является тот ответ на поставленный. вопрос, который дал в свое время А. В. Вене^- диктов, считающий, что в качестве собственника имущества союза как кооперативного объединения выступает коллектив членов всех объединяемых им артелей.102 Но Д. М. Генкин выступил против этого утверждения, полагая, что оно приводит к смешению двух форм социалистической собственности, ибо тогда следовало бы признать, что, например, действительным собственником имущества Центросоюза и других союзов потребительской кооперации является совокупность сельпо. «Другими словами, — замечает Д. М. Генкин, — создается единство собственности всей системы потребительской кооперации, наподобие единства государственной собственности, вместо групповой кооперативной собственности».103 Но что же неправильного ' в признании того бесспорного факта, что имущество Центросоюза является не его собственностью, а собственностью всей системы потребительской кооперации? И разве признание имущества Центросоюза единой собственностью данной кооперативной системы равнозначно отрицанию группового (коллективного) характера кооперативной собственности, отождествлению ее с государственной собственностью как всенародным достоянием? Ведь совокупность всех членов потребительской кооперации не тождественна советскому народу, а составляет лишь часть его. Стало быть, даже и в этом случае кооперативная собственность продолжает оставаться групповой (коллективной) собственностью и отнюдь не становится собственностью государственной, не отождествляется с нею. Приходится лишь сожалеть о том, что Д. М. Генкин ограничился только полемической стороной дела и не попытался дать положительного решения данному вопросу. Между тем, было бы интересно знать: кого он считает собственником имущества кооперативного союза, если таковым не является коллектив членов всех объединяемых союзом артелей?
Более сложным и более спорным является вопрос о том, какие права на имущество кооперативной системы принадлежат тому кооперативному союзу, в обладании которого это имущество находится. Признав такое имущество собственностью кооперативной системы в целом, нельзя, казалось бы, не прийти к выводу, что союз, не являясь его собственником, осуществляет
См. В. А. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 658.
юз «Советское государство и право», 1954, № 8, стр. 113.
1 9*
1 v
195


лишь управление этим имуществом.104 Но тогда какой именно людской коллектив осуществляет управление имуществом союза? Поскольку этот вопрос является пограничным для проблемы права собственности и проблемы юридического лица, мы вернемся к его рассмотрению в той части данной работы, которая посвящена гражданской правосубъектности кооперативноколхозных организаций.
3
Утверждение с победою социализма в СССР безраздельного господства социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства приводит к коренным изменениям в отношениях индивидуальной собственности советских граждан.
Частнокапиталистическая собственность ликвидируется полностью как в городе, так и в деревне. Ст. 9 Конституции СССР 1936 г. допускает существование мелкого частного хозяйства единоличных крестьян и кустарей, которое не является капиталистическим, поскольку оно может быть основано лишь на личном труде с исключением эксплуатации труда чужого, и которое вместе с тем утратило основное качество собственности простого товарного производства, поскольку экономические условия жизни нашего общества и прямые указания закона (ст. 9 Конституции) исключают возможность его превращения в частнокапиталистическое хозяйство
Несмотря на ничтожный удельный вес мелких частных хозяйств единоличных крестьян и кустарей, государство принимает разнообразные, в том числе и законодательные, меры, направленные к стимулированию их перевода на социалистические рельсы. Так, еще в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 19 апреля 1938 г. о налогах и других обязательствах в отношении единоличных хозяйств 105 указывалось на недопустимость постановки в области налогового обложения в равное положение хозяйств единоличников и колхозников, так как это наносило бы прямой ущерб делу дальнейшего вовлечения еди ноличных хозяйств в колхозы. Это указание сохраняет свою силу и в настоящее время, что подтверждается содержанием Закона о сельскохозяйственном налоге, принятого Верховным Советом СССР 8 августа 1953 г.,106 который установил для единоличных крестьянских хозяйств удвоенные ставки налога по сравнению со ставками, применяемыми к хозяйствам колхозников. Обращает на себя внимание также и то обстоятельство, что постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР об отмене с См. А. В Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 658—659.
105 См. СИ СССР, 1938, № 18, ст. 117.
Ю6 См. «Известиям 9 августа 1953 г.
<96


1 января 1958 г. обязательных поставок сельскохозяйственных продуктов государству107 распространяется на хозяйства колхозников, рабочих и служащих и не относится к единоличным крестьянским хозяйствам. Кроме того, законодатель принимает также меры к тому, чтобы предотвратить использование имущества мелкого частного хозяйства в целях наживы. В этой связи, например, упомянутое постановление СНК СССР и ЦК В КП (б) от 19 апреля 1938 г. ввело налог на лошадей единоличных хозяйств, учитывая, что лошади единоличников, не облагаемые налогом, используются, как правило, не для производства работ в своем хозяйстве, а в качестве средства спекуляции и наживы (на колхозников не распространяется также налоговое обложение скота, введенное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 августа 1956 г.). В тех же целях Правила о регистрации кустарных и ремесленных промыслов, утвержденные СНК СССР 26 марта 1936 г.,108 обязывают некооперированных кустарей выбирать в местных финансовых органах регистрационные свидетельства на ведение промысла. Им запрещается ведение таких промыслов, как переработка скупленного зерна, конопли и шерсти, производство кислот, мыла и др.
Как уже отмечалось в первой части данной работы, вместе с социалистической собственностью в СССР появляется и производная от нее личная собственность граждан. Однако, «если в условиях переходного периода от капитализма к социализму личная собственность существовала наряду с мелкой частной и частнокапиталистической собственностью, причем не исключалась возможность ее превращения в один из этих видов собственности, то в условиях социализма личная собственность становится сложившейся экономической категорией и является преобладающим, господствующим видом индивидуальной собственности в СССР. Этим и объясняется тот факт, что лишь законодательство периода социализма создает нормы, специально направленные на урегулирование отношений личной собственности.
Общей нормой о праве личной собственности, впервые законодательно оформившей этот юридический институт, явилась ст. 10 принятой в 1936 году Конституции СССР, в которой говорится: «Право личной собственности граждан на их трудовые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, на предметы домашнего хозяйства и обихода, на предметы личного потребления и удобства, равно как право наследования личной собственности граждан — охраняются законом». В этой норме определен круг предметов права личной собственности, а также и его субъект, каковым является советский гражданин. Ч. II ст. 7 Конституции посвящена особому виду личной собственности — собственности колхозного двора, который, 107 См. «Правду» от 5 июля 1957 г.
Ю8 См. ФХЗ, № 11, стр. 17.
197


«.. .кроме основного дохода от общественного колхозного хозяйства, имеет в личном пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственный инвентарь — согласно уставу сельскохозяйственной артели». В этой норме выявлен еще один, важнейший признак личной собственности, характеризующий ее как производную от общественной, социалистической собственности. По отношению к колхозному двору указанный признак проявляется в том, что основным источником доходов двора является труд его членов в общественном колхозном хозяйстве. Вместе с тем здесь уточняется и круг предметов личной собственности применительно к особенностям колхозного двора как семейно-трудового объединения.
Конституционные нормы как нормы основного закона не призваны, естественно, к детальному регулированию предусмотренных ими отношений. Эта задача должна быть решена текущим законодательством. Фактическое положение дел, однако, таково, что для разрешения большинства практических вопросов, связанных с правом личной собственности, приходится пользоваться нормами изданных в 20-х годах ГК союзных республик, поскольку законодательство, рассчитанное только на отношения личной собственности, до сих пор еще в полном объеме не создано. В то же время необходимо отметить, что после принятия Конституции СССР был сформулирован применительно к праву личной собственности как в законодательном порядке, так и судебной практикой ряд важных принципов.
В соответствии с природой личной собственности, как трудовой по своему характеру, производной от социалистической собственности, создаваемой главным образом за счет труда граждан в социалистической системе хозяйства, судебные органы ведут решительную борьбу с попытками ее использования в целях извлечения нетрудовых доходов. Весьма характерным в этом отношении является широко известное дело Полякова, который, получив в порядке премирования легковую автомашину, сдал ее в аренду за плату 1200 руб. в месяц, а впоследствии предъявил иск о взыскании недополученной наемной платы и стоимости среднего ремонта автомашины. Как ни относиться к решению суда по данному делу, вызвавшему в литературе острую дискуссию, нельзя не признать бесспорно правильной выраженную в определении ГСК Верховного Суда СССР ту точку зрения, что если сделки по поводу предметов личной собственности заключаются в целях извлечения нетрудовых доходов, они должны объявляться недействительными (ст. 30 ГК) со взысканием соответствующего имущества в доход государства (ст. 147 ГК).109 юэ См. изложение этого дела у П. Е. Орловского (Право собственностж в практике Верховного Суда СССР. «Социалистическая законность», 1944, № 9—10, стр. 11).
198


Общую линию борьбы с подобным неправомерным использованием личной собственности Верховный Суд проводит и при рассмотрении иных аналогичных дел.110
Личная собственность производна от собственности социалистической. Поэтому законодатель исходит из того, что осуществление права личной собственности должно строиться на началах правильного сочетания общественных и личных интересов. Обеспечению этого принципа служит, например, изданная 22 октября 1935 г. Инструкция НККХ и НКЮ РСФСР,111 определившая порядок изъятия в доход государства жилых строений, собственники которых относятся к ним бесхозяйственно и ставят их под угрозу разрушения. Тому же принципу подчинено и правило ст. 35 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. о сохранении жилищного фонда и улучшения жилищного хозяйства в городах,112 которое упразднило принадлежавшее индивидуальным владельцам жилых домов право сдачи жилой площади в наем без ограничения какими-либо нормами и право выселения жильцов по истечении срока договора о сдаче в наем жилого помещения.
Указанный принцип имеет особенно важное значение в области обеспечения правильного сочетания общественных интересов колхоза и личных интересов колхозного двора. Труд в колхозе является основным источником доходов колхозника, а хозяйство на приусадебном участке должно играть лишь вспомогательную роль. Ввиду этого изданное 27 мая 1939 г. постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР о мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания,113 а впоследствии постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. о мерах ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах уделили особое внимание вопросу о размерах приусадебных участков колхозных дворов, от которых в значительной степени, если не в первую очередь, зависят масштабы хозяйства двора в целом. В целях стимулирования колхозников к активному уч'астию в общественном колхозном производстве постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 6 марта 1956 г. рекомендовало колхозам определять размер приусадебных участков в зависимости от количества трудодней, выработанных членами двора, а закон о сельскохозяйственном налоге 1953 г. поставил в зависимость от выполнения обязательного минимума трудодней и участия трудоспособных членов двора в колхозном производстве ставки налогового обложения. Вместе с тем СНК СССР и ЦК ВКП(б) в своем постановлении по См. анализ судебной практики по этому вопросу у Р. О. Халфиной {Право личной собственности граждан СССР, 4955, стр. 148—154).
Ш См. «Бюллетень НККХ», 1935, № 22.
П2 См. СЗ СССР, 1937, № 69, ст. 314.
пз См. СП СССР, 1939, № 34, ст. 235.
199


от 28 июля 1939 г.114 рекомендовали колхозам выкупать строения лиц, которые порвали связь с деревней, а, стало быть, и с общественным производством в колхозе.
Одна из характерных черт истории советского законодательства о праве личной собственности заключается в его стремлении к постоянному расширению имущественных прав советских граждан, а также к оказанию государственной помощи труженикам социалистического общества в развитии и укреплении их личной собственности. Так, если раньше в городах жилые строения возводились гражданами на праве застройки, которое представляло собою срочное право владения, пользования и распоряжения с переходом строения по истечении срока договора застройки к местному Совету,115 * то после издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г.11€ граждане приобрели право возводить на праве собственности жилые строения одно- или двухэтажного типа с численностью комнат не более пяти, а постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» разрешило гражданам возводить на коллективных началах многоквартирные дома с сохранением права личной собственности одного застройщика на одну квартиру. Что же касается государственной помощи гражданам в обзаведении предметами личной собственности, то она выражается в проведении таких, например, мероприятий, как предоставление банковских ссуд для индивидуального жилищного строительства,117 продажа гражданам жилых домов, принадлежащих на праве собственности государству,118 оказание материальной помощи новоселам в районах целинных и залежных земель и др.
Советское законодательство не только регулирует личную собственность граждан, но и охраняет ее.
Охрана личной собственности советских граждан выражается прежде всего в том, что в распоряжении личного собственника Н4 См. «Известия» от 30 июля 1939 г.
115 См. ст. 71—84 «г», отмененные Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 февраля 1949 г. (см. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1949, № 8).
Иб См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 36.
117 26 апреля 1939 г. Экономсовет при СНК СССР принял постановление и утвердил правила о порядке кредитования индивидуального жилищного строительства рабочих и служащих предприятий, подвергнутые ряду изменений в сторону увеличения размеров банковских ссуд в постановлении Совета Министров СССР от 24 мая 1944 г. (см. Сборник руководящих материалов и консультаций по строительству, вып. 1, 1950, стр. 19—21). Серьезную помощь со стороны государства по линии кредитования, обеспечения стройматериалами и т. п. население получает в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. <0 развитии жилищного строительства в СССР».
Иб См. Инструкцию Министерства финансов СССР от 10 января 1949 г. о порядке продажи гражданам одно- и двухэтажных жилых домов с числом комнат от 1 до 5 включительно (СФХ, 1949, № 3, стр. 16).
200


находятся все те иски, которые, в целях защиты собственности,, предусматриваются гражданскими кодексами: виндикационные и негаторные иски, договорные иски и иски о признании недействительными совершенных сделок, иски из причинения вреда и из неосновательного обогащения. При этом в условиях военного времени, когда усилилась опасность расхищения личной собственности граждан ввиду осуществлявшейся в больших масштабах передвижки населения и имуществ, принимаются меры к ее повышенной охране. В постановлении, вынесенном им по делу Сысоевой, Пленум Верховного Суда СССР расширил виндикационную защиту собственности граждан, признав, что гражданин может истребовать свое имущество от добросовестного приобретателя не только в случаях хищения и потери вещи, как это предусмотрено текстом ст. 60 ГК, но и во всех вообще случаях выбытия имущества из обладания собственника помимо его воли, к числу которых относится также выбытие имущества из обладания собственника вследствие обстоятельств военного времени.ш Пленум обратил внимание и на дела, связанные с возмещением стоимости имущества граждан, сданного ими в силу обстоятельств военного времени на хранение гражданам, предприятиям и организациям и утраченного последними. Пленум признал в своем постановлении от 15 апреля 1943 г.,119 120 что ущерб, понесенный гражданами в этих случаях, должен возмещаться, исходя из повышенных цен государственной торговли и с учетом износа. Тем самым были обеспечены условия лля полного возмещения причиненного гражданам имущественного вреда, несмотря на существовавший в условиях войнь1 разрыв между твердыми и повышенными ценами государственной торговли.
Наряду с этим охрана личной собственности получает свое выражение также и в тех нормах, которые определяют круг имуществ граждан, могущих выступать в качестве объекта взысканий кредиторов. Из числа этих имуществ постановление- ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г.121 исключило жилой 'дом, кроме случаев, когда его собственник сам в доме не проживает и сдает его в аренду. Но если в отношении жилого дома это правило действует, лишь когда речь идет о взыскании недоимок по налогам, обязательному страхованию, обязательным поставкам и штрафам, то предметы, служащие удовлетворению необходимых повседневных потребностей граждан, забронированы от каких бы то ни было взысканий вообще.
Подобно тому, как личная собственность граждан представляет собою новую экономическую категорию, так и право личной собственности является новым юридическим институтом, сложившимся в нашей стране в условиях построения социали- 119 См. Судебную практику, вып. IV, 1944, стр. 9.
120 См. Сборник действующих постановлений Пленума и директивных писем Верховного Суда СССР, 1924—1944, стр. 180.
121 См. СЗ СССР, 1937, № 30, ст. 120.
20 Е


«стического общества. Вполне понятно поэтому, что в литературе рассматриваемого периода вопрос об экономической сущности права личной собственности и его юридической природе занял одно из важных мест среди проблем, анализу которых посвящены цивилистические исследования.
Поскольку общей нормой о праве личной собственности является ст. 10 Конституции СССР, которая основное внимание уделяет кругу предметов этого права, не касаясь в полном объеме вопроса об источнике его возникновения, может создаться впечатление, что только кругом предметов и определяется специфика права личной собственности. Но так как в числе этих предметов закон упоминает и подсобное домашнее хозяйство, возникло мнение в первые годы после принятия новой Советской Конституции, что в СССР всякая индивидуальная собственность, в том числе и собственность мелких частных хозяйств единоличных крестьян и кустарей, предусмотренная ст. 9 Конституции, является собственностью личной. Подобное ошибочное мнение подвергнуто достаточно развернутой критике в работе Д. М. Генкина «Право личной собственности в социалистическом обществе».122 Автор убедительно доказал, что личная собственность и собственность мелкого частного хозяйства представляют собою явления различного порядка. «Личная собственность... связана с социалистической собственностью. Развитие социалистической собственности влечет за собой и рост личной собственности. Наоборот, развитие социалистического хозяйства влечет за собой отмирание остатков мелкого частного хозяйства, остатков трудовой частной собственности, которые предусматриваются в ст. 9 Конституции СССР.123
Следовательно, личная собственность не тождественна всякой индивидуальной собственности, существующей при социализме. Каковы же в таком случае ее специфические особенности?
Необходимо иметь в виду, что правильно ответить на этот вопрос можно лишь при том условии, если мы будем ориентироваться на главные, существенные, решающие из числа всех тех признаков, которые характеризуют данное явление. Дефекты некоторых определений права личной собственности в том именно и состоят, что их авторы стремились охватить все признаки, имеющие то или иное отношение к данному институту. Так, с точки зрения В. А. Тархова, право личной собственности есть «.. .право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, полученным ими в качестве дохода от участия в социалистическом хозяйстве, от подсобного хозяйства и в порядке гражданско-правовых сделок».124 Зачем понадобился автору перечень всех этих споообов приобретения права личной соб122 См. Труды научной сессии ВИЮНа, 1948, стр. 43—61.
123 Там же, стр. 8. i
124 В. А. Т а р х о в. Понятие права личной собственности. Ученые запис* ки Саратовского юридического института, вып. III, 1952, стр. 110.
202


ственности? Только затем, чтобы подчеркнуть свое несогласие с теми, кто в определение права личной собственности включает лишь основной источник его приобретения — труд в социалистической системе хозяйства. Но, во-первых, перечень В. А Тархова не является исчерпывающим, так как он не охватывает, например, наследования по закону как одного из возможных оснований приобретения права личной собственности, а, во-вторых, не все элементы этого перечня характерны лишь для права личной собственности — гражданско-правовые сделки, например, могут служить основанием приобретения любого вообще права собственности, предусмотренного законом.
В тех же, по-видимому, целях и Ю. К. Толстой отмечает, что источником образования личной собственности граждан является не только их труд в социалистическом хозяйстве, но и выплаты и льготы, которые они получают от государства, а также труд граждан в подсобном домашнем хозяйстве.12’5 Нетрудно заметить, что и перечень Ю. К. Толстого не является ни исчерпывающим (в нем нет, например, указания на наследований и гражданско-правовые сделки), ни специфическим во всех своих элементах только для права личной собственности (например, труд в домашнем хозяйстве является также источником образования мелкой частной собственности). Основная же погрешность этого перечня, как и у В. А. Тархова, состоит в том, что автор ставит как бы . в одну плоскость главное и второстепенное, основной источник образования личной собственности (труд в социалистическом хозяйстве) и источники вспомогательные или даже производные. Действительно, выплаты и льготы, получаемые гражданами от государства, чаще всего сами являются результатом трудового участия граждан в социалистической системе хозяйства.
В значительной мере этих недочетов удалось избежать Р. О. Халфиной, которая определяет право личной собственности как «.. .право гражданина владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, являющимся предоставленной ему в организованном порядке (главным образом в порядке распределения по труду) частью совокупного общественного продукта либо Продукцией его подсобного хозяйства для удовлетворения его материальных и культурных потребностей».125 126 Здесь подчеркнуто решающее значение для возникновения права личной собственности распределения по труду. Но автору не было надобности, на наш взгляд, упоминать еще и такой источник возникновения этого права, как ведение подсобного хозяйства. В самом деле, почему в определение понятия права личной собственности необходимо включить указание на источник его возникновения? 125 См. Ю. К. Толстой, ук. соч., стр. 39.
126 Р. О. Халфина. Право личной собственности граждан СССР, стр. 32.
203


Только потому, что лишь таким образом выявляется наиболее важный, самый существенный признак личной собственности — се производный характер по отношению к собственности социалистической. Но ни труд в домашнем хозяйстве, ни сделки и т. п. этого важнейшего признака не выражают. Его выражает только указание на труд в социалистической системе хозяйства, и только указанием на этот источник следует, по нашему мнению, ограничиваться в определении понятия права личной собственности. Все прочие источники могут найти свое отражение в описании, но не в общем определении.
Если, однако, оставить в стороне самую формулировку понятия права личной собственности, то за этими пределами фактически не существует серьезных разногласий между авторами, исследующими данную проблему.
Все признают потребительский характер личной собственности как по ее конечному назначению, так и по подавляющему большинству относящихся к ней предметов. Все согласны также с тем, чТо основным источником образования личной собственности является труд советских граждан в социалистической системе хозяйства, но что наряду с этим имеются и другие источники ее образования.
Едва ли не единственным относящимся к общей характеристике права личной собственности спорным вопросом, который,, впрочем, не нашел достаточного отражения в литературе, но широко обсуждается в устных дискуссиях, является вопрос о том, что следует понимать под правом собственности граждан на трудовые сбережения, упоминаемом в ст. 10 Конституции. Поскольку, например, трудовые сбережения могут быть помещены в сберегательную кассу, то какое право принадлежит в этом случае вкладчику — право собственности или обязательственное право требования?
Правильный ответ на этот вопрос дается в работе Р. О. Хал- финой. Правда, автор неожиданно выступает против тех, кто под правом собственности понимает совокупность так называемых вещных правомочий собственника,127 хотя, казалось бы, ничего другого право собственности и не может в себя включать, так как все иные, например обязательственные, правомочия уже выходят за его пределы. В дальнейшем, однако, эта неясность устраняется в связи с указанием Р. О. Халфиной на то, что право личной собственности «.. .реализуется в различных институтах права: как в праве собственности, так и в институтах обязательственного права. Вкладывая свои сбережения в сберегательную кассу, гражданин осуществляет свое право личной собственности... При вкладе в сберегательную кассу право личной собственности гражданина на его трудовые доходы и сбережения реализуется 127 См. Р. О. Халфина, ук. соч., стр. 33.
204


в обязательственном требовании к государственному органу — сберегательной кассе».128
В то же время мы не можем согласиться с утверждением Р. О. Халфиной, будто подобные обязательственные права охватываются так называемым правом личной собственности в широком смысле.129 Автор прежде всего не объясняет, какое содержание он вкладывает в это понятие. Если право личной собственности в широком смысле включает в себя все имущественные права граждан, то почему оно тогда называется правом собственности? Почему право собственности—это й право на получение гонорара, и право на взыскание долга, и право на получение наследства и т. д. Если же автор полагает, что текст ст. 10 Конституции, говорящей о праве личной собственности на трудовые сбережения, обязывает его включить вклады в сберегательных кассах в разряд права личной собственности в широком смысле слова, то он глубоко заблуждается. Какие есть основания считать, что ст. 10 Конституции имела в виду, говоря о праве собственности, трудовые сбережения, не только находящиеся в обладании собственника, но - и отданные им взаймы, положенные на вклад в ' сберегательную кассу и т. п.? Текст Конституции оснований для таких выводов не дает. Самое же понятие права личной собственности в широком смысле слова, выдвинутое Р. О. Халфиной, продолжает оставаться неясным и неопределенным.
Не только в литературе гражданского права, но и, главным образом, в работах по колхозному праву значительные споры вызывает проблема права собственности колхозного двора. Что указанное право является по своей природе правом личной собственности, — в этом никто не сомневается, тем более, что прямые указания на этот счет имеются в ч. II ст. 7 Конституции СССР. Разногласия связаны лишь с вопросом о характере носителя права личной собственности колхозного двора.
По мнению Д. М. Генкина, субъектом личной собственности колхозного двора «.. .является колхозный двор как таковой, как особый субъект права. Поскольку колхозный двор — особый субъект права, а не просто несколько физических лиц — отдельных субъектов права, постольку он может быть признан юридическим лицом».130 Но эта позиция была подвергнута исчерпывающей критике в статье Г. Н. Полянской «Имущественные взаимоотношения в колхозном дворе».131 Автор обратил внима- 128 См. Р. О. Халфина, ук., соч., стр. 34.
129 См. там же.
130 д. м. Генкин, ук. соч. о праве личной собственности, стр. 154.— В т. 1 учебника по Советскому гражданскому праву для юридических рузов 1950 г. (см. стр. 341) Д. М. Генкин изменил свою позицию поданному в просу, называя колхозный двор не юридическим лицом, а особым субъектом права.
131 См. «Советское государство и право», 1947, № 7.
205


рие на то, что Д. М. Генкин не учитывает специфики колхозного двора, в котором тесно сочетаются два начала — трудовое и семейное. Именно поэтому выход из колхозного двора и вхождение в его состав, имущественные правомочия членов двора, выдслы и разделы в имуществе колхозного двора не имеют ничего общего с теми моментами, которые обязательны для юридического лица и неразрывно связаны с самою его природою. В колхозном дворе нет ни одного признака, характерного для юридического лица. Там нет должной обособленности ни в имуществе двора по отношению к имуществу его членов, ни в имущественной ответственности колхозного двора и его членов. Организационное единство также не создается регистрацией колхозного двора, поскольку в сельской местности и хозяйства рабочих и служащих регистрируются, хотя на этом основании никто не объявлял их еще юридическими лицами.
В отличие от Д. М. Генкина, И. В. Павлов не считает колхозный двор юридическим лицом, но признает его особым субъектом права, поскольку «.. .он имеет определенные права (на пользование приусадебной землей, * на владение предметами личной собственности, на получение определенных льгот и т. п.) и несет определенные обязанности (уплата налога, обязательные сельскохозяйственные поставки государству и т. д.)».132 133
И. В. Павлов полагает также, что «регистрация.. .является официальным юридическим оформлением данного семейно-трудового объединения как самостоятельной хозяйственной единицы и самостоятельного носителя (субъекта) прав и обязанностей».m Нс мы уже видели, что указание на регистрацию не может иметь доказательной силы, поскольку в сельской местности регистрируются и такие хозяйства, которые вне всякого сомнения субъектами нрава не являются. Оставляя в стороне вопрос о правосубъектности колхозного двора в других отраслях права, его во всяком случае нельзя признать субъектом гражданского права, хотя бы и особым, не подпадающим под понятие ни физического, ни юридического лица. Каким бы особым субъектом гражданского права колхозный двор ни был, он во всяком случае должен был бы при этом условии обладать необходимой обособленностью и как носитель имущественных прав и как носитель имущественных обязанностей. В действительности, однако, нет четкой грани между индивидуальным имуществом члена Двора и имуществом- колхозного двора в целом. Так, доходы за труд в колхозе могут быть внесены в хозяйство двора и могут быть использованы членом двора для своих личных нужд. Не отделена также в полной мере и имущественная ответственность двора от имущественной ответственности его членов. Так, за 132 и. В. Павлов. Колхозный двор, 1951, стр. 11.
133 И. В. П а в л о в. Право личной собственности колхозного двора, 1955, стр. 19.
206


вред, причиненный членом двора в результате хищений, отвечает имущество двора в целом.
Наиболее правильным представляется признание собственности колхозного двора общей совместной (бездолевой) собственностью. Право собственности колхозного двора, — указывает Г. Н. Полянская, — это «.. .совместная семейно-трудовая собственность двора, наряду с которой имеется индивидуальная собственность отдельных его членов».134 Члены колхозного двора, — продолжает Г. Н. Полянская, — сообща работают лишь в подсобном хозяйстве, а их труд в колхозе (имеется в виду учет и оплата труда) строго индивидуален.135 «Из.этого следует, что момент трудовой связи между членами колхозного двора в осуществлении совместного хозяйства играет значительно меньшую роль, чем в дворе единоличника. Отсюда — повышение удельного веса семейного начала в семейно-трудовом объединении колхозного двора».136 Это обстоятельство служит дополнительным аргументом против объявления колхозного двора особым субъектом гражданского права, в пользу признания его имущества совместной собственностью двора. Такая позиция правильна еще и потому, что «.. .конститутивным признаком совместной собственности колхозного двора является момент совместного пользования, источником же ее приобретения могут быть как совместный труд, так и индивидуальные вложения».137
Из числа проблем, относящихся к гражданско-правовой защите права личной собственности, заслуживают быть отмеченными обсуждающиеся в литературе вопросы о возможности расширения виндикационной охраны собственности граждан и о введении в советское законодательство института приобретательной давности с распространением его действия лишь на предметы личной собственности. Поскольку, однако, эти суждения представляют собою пожелания, относящиеся к будущему законодательству, мы считаем возможным ограничиться упоминанием о них, не обращаясь к их детальной характеристике.
ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ
1
Основные изменения в законодательство о правосубъектности граждан, обусловленные победою социализма в СССР, были внесены в 1936 г. новой Советской Конституцией и, прежде всего, нормами главы X, в которой определены основные права и обязанности граждан, а также нормами ст. 10 и ч. II ст. 7 (1-я глава), в которых закреплено такое важнейшее право советских граждан, как право личной собственности.
134 «Советское государство и право», 1947, № 7, стр. 17.
135 См. там же, стр. 18.
136 Там же.
137 Там же, стр. 19.
207


Конечно, не все права и обязанности граждан, предусмотренные Конституцией, являются по своей юридической природе гражданскими правами. Многие из них, такие, как, например, право на труд, охватывают ряд отраслей советского права и имеют значение для определения содержания правоспособности граждан вообще. Некоторые из этих прав, например право на отдых, право на материальное обеспечение в старости или право на образование, связаны не с гражданским правом, а с другими отраслями советского права. Но даже и такие конституционные права советских граждан отнюдь не безразличны для определения содержания и объема их гражданской правоспособности. Когда, например, ст. 135 Конституции признает равные избирательные права за всеми гражданами, кроме умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав, то это правило прямое отношение имеет к государственному, а не к гражданскому праву. Но оно оказывает влияние и на гражданско- правовое законодательство, ибо меняет смысл тех гражданско- правовых норм, которые вводят ограничения в связи с лишением избирательных прав по линии, например, возможности вступления в кооперативно-колхозные организации, выполнения функций опекунов и попечителей и др. В связи с этим, лишь учитывая общую совокупность конституционных норм, трактующих о правах и обязанностях советских граждан, можно составить полное и правильное представление об объеме и содержании ‘их гражданской правоспособности.
Конституция СССР 1936 г. внесла ряд существенно новых положений в область юридического нормирования правоспособности советских граждан, по сравнению с тем, как этот вопрос решался ст. 5 ГК РСФСР.
Во-первых, с принятием новой Конституции ст. 5 ГК утрачивает силу в той ее части, в которой она позволяла гражданам заниматься частнопредпринимательской деятельностью («организовывать промышленные и торговые предприятия»), поскольку ото противоречит и общему духу Конституции и ее прямым указаниям (ст.ст. 4, 9, 10). Едва ли нужно специально доказывать, что отпадение соответствующей части ст. 5 ГК является не ограничением гражданской правоспособности, а введением ее в рамки, соответствующие основным принципам социализма, углублением и усилением ее подлинно социалистического содержания.
Во-вторых, Конституция расширила круг прав советских граждан. К числу их конституционных прав относятся теперь право на труд, право на отдых, право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, право на образование, а также обеспечение гражданам свободы совести, свободы слова, свободы печати, свободы собраний и митингов, свободы уличных шествий и демонстраций (ст.ст. 118— 121; 124—125). Граждане имеют право объединения в различные допускаемые законом общественные организации (ст. 126). 208


Им обеспечивается неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища и тайна переписки (ст.ст. 127—128). Как уже отмечалось, не все эти права имеют прямое отношение к собственно гражданской правоспособности. Но несомненно все они так или иначе оказывают влияние на объем и содержание последней.
В-третьих, Конституция не только предоставляет права гражданам, но и возлагает на них определенные обязанности: обязанность трудиться (ст. 12), а также обязанность соблюдать Конституцию и другие законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь и укреплять общественную социалистическую собственность, нести воинскую службу на основании всеобщей воинской обязанности, защищать свое социалистическое отечество (ст.ст. 130—133). Основная особенность этих конституционных обязанностей, как видно уже из самого их перечня, состоит в том, что их выполнение соответствует интересам как всего общества^ так и каждого советского гражданина в отдельности. Вместе с тем, точно так же, как и в отношении конституционных прав, следует сказать в отношении конституционных обязанностей, что независимо от того, к какой отрасли советского права более всего тяготеет каждое из них в отдельности, все они так или иначе, непосредственно или косвенно, оказывают влияние и на объем, характер и содержание гражданской правоспособности.
В-четвертых, предоставляя права гражданам и возлагая на них определенные обязанности, Конституция исходит из принципа равноправия всех советских людей — равноправия женщины с мужчиной (ст. 122), равноправия всех граждан независимо от образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности (ст. 135). Тем самым отпали ранее существовавшие ограничения гражданской правоспособности граждан в зависимости от их социального происхождения, имущественного положения и деятельности, которые хотя и не упоминались ст. 5 ГК РСФСР, но фигурировали в некоторых специальных актах, рассчитанных на кулаков, частных предпринимателей, лиц, лишенных избирательных прав по социальным мотивам, и др.
В-пятых, Конституция не только провозглашает наделение граждан правами и обязанностями, но и закрепляет материальные, экономические гарантии их осуществления. Это не означает, конечно, что до принятия Конституции 1936 г. права советских 'граждан вообще экономически не гарантировались, — тогда они были бы лишены реального смысла. Но дело в том, что закон сам не создает экономических гарантий осуществления прав, а лишь фиксирует их сообразно с достигнутым уровнем общественного развития. Поэтому ясно, что, например, гарантии осуществления права на труд, зафиксированные в ст. 118 Конституции, могли получить отражение лишь в законе страны победившего U Зак. 1037
209


социализма, поскольку социалистическая организация народного хозяйства, неуклонный рост производительных сил, устранение возможности хозяйственных кризисов и ликвидация безработицы — все это такие факторы, которые характеризуют закономерности развития именно социалистического общества. Нетрудно понять, что особенно существенное значение экономические га-' рантии имеют для осуществления гражданской правоспособности, гражданских прав и обязанностей, которые в подавляющем их большинстве носят имущественный характер и потому связаны с экономическими отношениями общества в гораздо большей степени, чем многие другие права, относящиеся к иным отраслям советского законодательства.
После принятия Конституции, на ее основе и в сооответствии с нею, издается целый ряд законов, указов и иных нормативных актов, посвященных юридическому урегулированию отношений, участниками которых являются советские граждане. Эти акты относятся к различным институтам советского гражданского права — не только к правосубъектности, но и к праву собственности, обязательственному, авторскому, изобретательскому, наследственному праву. Вместе с тем они имеют отношение и к вопросу о гражданской правосубъектности в том смысле, что определяют ее общий объем и конкретизируют ее непосредственное содержание. Общее свойство, характерное для всех этих актов, состоит в том, что они неизменно идут по пути расширения прав советских граждан.
В области права собственности эта общая тенденция советского законодательства получила, например, выражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. о праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов.138 Как уже отмечалось, названный Указ, вместо права застройки, ограниченного по сроку действия и характеру правомочий, установил право собственности как юридическое основание, на котором граждане могут купить или построить жилой дом в один или два этажа с числом комнат от одной до пяти включительно как в городе, так и в деревне. При этом в собственность граждан были обращены и те ранее возведенные строения, которые принадлежали им на праве застройки. Кроме того, по общему правилу п. 1 ст. 182 ГК, семья в составе супругов и несовершеннолетних детей не может иметь двух и более домовладений. Пленум Верховного суда СССР, однако, допустил такую возможность своим постановлением от 20 июня 1947 г., если второе домовладение приобретается гражданином в результате наследования по закону или по завещанию.139
138 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 36.
139 См. ст. 11 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 20 июня 1947 г., помещенную в виде приложения к ст. 182 Гражданского Кодекса РСФСР. Тот же принцип воспроизведен в постановлении Пленума Верховного суда СССР № 2 от 10 апреля 1957 г, «О судебной практике по
210


В области обязательственного права расширение прав советских граждан выразилось в конструировании некоторых новых договоров, ранее не применявшихся в нашем гражданском обороте. Так, в соответствии с решениями сентябрьского пленума ЦК КПСС, начиная с 1953 г., колхозники, наряду с колхозами, получили возможность сбывать излишки сельскохозяйственной продукции не только на рынке, но и на комиссионных началах через систему потребительской кооперации. Правда, договор комиссии и раньше был известен нашему законодательству (см. ст.ст. 275-а— 275-ш ГК). Но к приемке сельскохозяйственной продукции колхозов и колхозников для её продажи на комиссионных началах потребительская кооперация была обязана лишь в 1953 году. Договорные возможности граждан в условиях социализма расширяются также благодаря широкому развертыванию торговли в государственных магазинах, в системе кооперации, на колхозных рынках.
В области авторского и изобретательского права был издан ряд нормативных актов, направленных на дальнейшее обеспечение личных и имущественных правомочий создателей произведений науки, литературы и искусства, авторов изобретательских предложений в широком смысле слова. Вначале постановление СНК РСФСР от 12 июля 1944 г. об авторском гонораре,110 а затем постановление Совета Министров РСФСР от 15 июля 1947 г. об авторском гонораре за литературно-художественные произведения * 141 увеличили ставки гонорара, определив их дифференциацию в зависимости от достоинств авторских произведений. Последнее постановление, кроме того, в изъятие из правила п. «а» ст. 9 Основ авторского права 1928 г.,142 ввело оплату в размере 60% ставок гонорара для произведений, первоначально изданных на одном из языков народов СССР, в случае их перевода на русский язык или с одного национального языка на другой. Правам изобретателей посвящается Положение об изобретениях и технических усовершенствованиях, утвержденное СНК СССР 5 марта 1941 г.,143 а также утвержденная СНК СССР 27 ноября 1942 г. Инструкция о вознаграждении за изобретения, технические усовершенствования и рационализаторские предложения.144 При этом Инструкция восполнила Положение 1941 г. в том смысле, что она специально касается наиболее распространенного вида массового изобретательства в СССР — рационализаторских предложений.
делам о наследовании» (см. «Бюллетень Верховного суда СССР», 1957, № 2, стр. 24—27).
См. Авторское право на литературные произведения. Сборник официальных материалов, стр. 82 и сл.
141 См. там же, стр. 85 и сл.
И2 См. СЗ СССР, 1928, № 27, ст. 246.
143 См. Сборник «Высшая школа», 1948, стр. 242 к сл
144 См. там же, стр. 253 и сл.
14*
211


Существенно расширены также наследственные права советских граждан изданным 14 марта 1945 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР о наследниках по закону и по завещанию.145 Указ расширил круг законных наследников, включив в него, наряду с нисходящими родственниками наследодателя, пережившим супругом и нетрудоспособными иждивенцами, как это было предусмотрено прежним законодательством, также родителей наследодателя и его родных братьев и сестер. Кроме того, если раньше имущество могло быть завещано лишь кому- либо из числа законных наследников, то теперь граждане получили возможность, при отсутствии у них законных наследников, составлять завещания также и в пользу посторонних лиц.
Если иметь в виду специальные вопросы, относящиеся к проблеме правосубъектности граждан, то из их числа особого упоминания заслуживает вопрос о безвестном отсутствии. Институт безвестного отсутствия, почти не применяемый в нормальных условиях жизни нашего общества, приобрел большую практическую значимость в условиях войны и в первые послевоенные годы. В то же время выявились и некоторые недостатки в законодательстве о безвестном отсутствии. В частности, текст ст. 12 ГК давал основания для нотариального признания военнослужащих умершими по истечении 6 месяцев со дня получения уведомления от военного ведомства о том, что они пропали без вести на фронте. Между тем, опыт войны показал, что безвестная пропажа военнослужащих часто связана не с их гибелью, а с рядом иных обстоятельств. В связи с этим НКЮ СССР инструктивным письмом от 23 февраля 1943 г.,146 основанным на выявлении подлинного смысла закона, передал рассмотрение таких дел судебным органам, ввиду наличия у них больших возможностей, чем у нотариата, собрать необходимые доказательства и установить объективную истину по делу. В литературе отмечаются также и другие недостатки действующего законодательства о безвестном отсутствии, связанные с нотариальным порядком разрешения таких вопросов, определением начального момента течения срока безвестного отсутствия для военнослужащих, пропавших без вести на фронте, регулированием имущественных споров в случае явки лица, признанного умершим, и др.147 В процессе устранения в законодательном порядке этих недостатков важную роль должен сыграть практический опыт, накопленный по делам о безвестном отсутствии в годы Великой Отечественной войны и в первый послевоенный период.
Центральная по своему значению теоретическая проблема, исследуемая в плане гражданской правосубъектности в советской 145 См. «Ведомости Верховного Совета СССР*, 1945, № 15.
146 См. текст этой инструкции в приложении к ст. 12 ГК РСФСР, изд. 1948 г.
147 См. подробнее у А. К. Юрченко. Безвестное отсутствие по советскому гражданскому праву, 1954.
212


цивилистической литературе, есть проблема соотношения таких категорий, как правосубъектность, правоспособность, дееспособность и субъективные права граждан.
Поскольку субъекты права — это лица, которые признаются способными иметь права и обязанности, а способность иметь права и обязанности называется правоспособностью, некоторые авторы пришли к выводу, что правосубъектность и правоспособность— понятия равнозначные.148 Но дело в том, что субъективные права и обязанности, в качестве носителя которых выступает субъект права, имеют смысл лишь, поскольку они осуществляются, а необходимым условием их осуществления, наряду с правоспособностью, является дееспособность. Вот почему, на наш взгляд, правильнее считать, что правосубъектность не сводится к правоспособности. Она охватывает собою также и дееспособность. Этот вывод отнюдь не опровергается тем, что в качестве субъекта права могут выступать дети и душевнобольные, т. е. лица, лишенные дееспособности. Для осуществления правосубъектности таких лиц требуется дееспособность, и именно потому, что у них дееспособность отсутствует, последняя восполняется при помощи дееспособности других лиц — родителей, опекунов и др. Следовательно, правоспособность и дееспособность не всегда совпадают в одном лице. Но и та и другая являются необходимыми условиями осуществления иЛ в этом смысле, реального существования правосубъектности.
Приобретение конкретных субъективных прав зависит не только от общей способности правообладания, но и от наступления определенных юридических факторов, в качестве которых могут выступать и уже имеющиеся у лица субъективные права. Так, для того, чтобы застраховать жилой дом, мало обладать правоспособностью и желанием заключить договор страхования. Нужно, кроме того, иметь право собственности на жилой дом, по поводу которого этот договор заключается. Изложенный ход рассуждений породил идею динамической правоспособности, выдвинутую в 1940 г. в работе М. М. Агаркова «Обязательство по советскому гражданскому праву». Автор пришел к выводу, что правоспособность — это не неизменная абстрактная способность иметь вообще права и обязанности, а динамическое явление, поскольку «гражданская правоспособность для каждого данного лица в каждый данный определенный момент означает возможность иметь определенные конкретные права и обязанности в зависимости от его .взаимоотношений с другими лицами».149
С теорией М. М. Агаркова нельзя, однако, согласиться. Из самой правоспособности субъективные права, конечно, не возни148 См.: С. Н. Братусь. Субъекты гражданского права, 1950, стр 6; Н. Г.. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе, 1955, стр. 134.
149 М. М. Агарков. Обязательство по советскому гражданскому праву, 1940, стр 70.
213


кают. Для их возникновения требуется также наступление определенных, законом предусмотренных юридических фактов, каковыми могут быть и права, уже принадлежащие данному лицу. Но это обстоятельство отнюдь не оправдывает включения юридических фактов в содержание правоспособности, чтобы вслед за этим объявить правоспособность явлением динамическим, зависящим от наличных субъективных прав лица, т. е., иначе говоря, от наступивших юридических фактов. Вот почему прав С. Н Братусь, когда, критикуя теорию М. М. Агаркова, он противопоставил ей следующее решение вопроса: «Правоспособность — необходимое условие для правообладания, т. е. необходимая предпосылка субъективного права. Правоспособность как возможность иметь любые, признанные законом права и принимать на себя обязанности — абстрактная, т. е. общая возможность, принадлежащая всякому и каждому. Иначе говоря, правоспособность — это только возможность быть субъектом всех тех прав и обязанностей, которые признаны и допущены объективным правом».153
В то же время вызывает возражения утверждение С. Н. Братуся, будто всякое проявление правоспособности является субъективным правом.150 151 Ясно, например, что когда лицо обнаруживает утерянную вещь, оно совершает правомерное действие, имеющее юридическое значение, и тем самым проявляет свою правосубъектность. Но такое действие является не субъективным правом, а лишь юридическим фактом, порождающим правоотношение. Решая вопрос о соотношении правосубъектности (правоспособности и дееспособности) с субъективными правами, не следует забывать, что между ними лежит промежуточная категория — юридические факты, в качестве которых могут выступать события, действия, а также субъективные права, уже приобретенные данным лицом.
Что же касается признаков отграничения правоспособности от субъективного права, то, по правильному замечанию Н. Г. Александрова, «правоспособность надо рассматривать как своеобразное длящееся отношение между лицом и государством. ..» 152 В отличие от этого, субъективное право предпола- .гает отношение его носителя как с государством, так и с обязанным лицом. До тех пор, пока такое «тройственное» отношение не возникло, можно говорить лишь о правоспособности, но не о возникновении данного конкретного субъективного права.
2
Переходя к гражданской правосубъектности государственных органов, надлежит отметить, что относящиеся к ней основные, 150 С. Н. Братусь. Субъекты гражданского права, 1950, стр. 5.
151 См. там же, стр. 6.
152 Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе, стр 134.
214


принципиальные положения уже ранее были сформулированы в законодательном порядке. То новое, что в регулирование правового положения госорганов внесено законодательством рассматриваемого периода, сводится к следующим моментам.
Во-первых, принимаются заново или обновляются применительно к новым условиям уставы некоторых госорганов, главным образом, учреждений, признаваемых юридическими лицами. Таковы, например, уставы Академии наук СССР 1935 г.,153 Всесоюзной книжной палаты 1936 г.,154 высшего учебного заведения 1938 г.,155 Положение о Госстрахе СССР 1948 г. и др. Все эти и иные уставы обычно либо ^рямо указывают, что госорган, правовое положение которого ими нормируется, обладает правами юридического лица, либо если и не содержат в себе на этот счет прямого указания, то все же таким способом определяют имущественные права госоргана, что не оставляют никакого сомнения в признании за ним гражданской правосубъектности.
Во-вторых, изменяется правовое положение ряда госорганов, которые раньше либо вовсе не являлись юридическими лицами, либо обладали гражданской правосубъектностью, однако, в ином плане, чем это предусматривается вновь изданными актами. Примером госорганов первого рода могут служить промышленные главки, наделенные постановлением ЦИК и СНК СССР от 15'июля 1936 г.156 хозрасчетными правами. Названное постановление прямо не говорит, что упомянутые в нем главки являются юридическими лицами. Но такой вывод с непреложностью вытекает из того, что промышленные главки получили право заключать генеральные и прямые договоры по сбыту и снабжению, иметь «собственные» оборотные средства, пользоваться банковским кредитом для осуществления сбыто-снабженческих операций, открывать расчетные и текущие счета в банках. После образования в 1957 г. Совнархозов экономических административных районов в аналогичном положении оказались и их хозрасчетные управления и главные управления. Примером госорганов второго рода могут служить машинно-тракторные станции. МТС и раньше являлись юридическими лицами, как это с полной очевидностью вытекает из содержания постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 января 1939 г. о работе машинно-тракторных станций.157 В противном случае нельзя было бы объяснить их выступление в качестве самостоятельных субъектов в договорных отношениях с колхозами, а также их права по самостоятельному расходованию средств, полученных МТС за выполнение работ .в неполевой период для колхозов и сверхплановых тракторных 153 См. СЗ СССР, 1935, № 59, ст. 484.
154 См. СЗ СССР, 1936, № 42, ст. 358.
155 См. СЗ СССР, 1938, № 41, ст. 237.
156 См. СЗ СССР, 1936, № 43, ст. 361.
157 См. СП СССР, 1939, № 4, ст. 14
215


работ для совхозов, лесхозов и др. Однако, если раньше МТС относились к разряду предприятий, финансируемых в сметном порядке, то директивы XX съезда партии по шестому пятилетне- доу плану указали на необходимость приступить с 1956 г. к переводу машинно-тракторных станций на хозяйственный расчет.158 Совершенно очевидно, что это важнейшее мероприятие должно повлечь за собою существенные изменения в нормировании имущественных отношений, участником которых является МТС как самостоятельный субъект гражданского права.
В-третьих, издаются акты, направленные на урегулирование правового положения подсобных «предприятий, филиалов и представительств, которые могут быть созданы юридическими лицами. Подсобным предприятиям было посвящено постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 ноября 1936 г.159 Вместе с ранее изданным законом 1926 г.160 названное постановление исходит из того, что подсобные предприятия ведут свою работу на началах хозрасчета, являются юридическими лицами, обособленными по линии ответственности от создавших их учреждений, причем их прибыль частично поступает в распоряжение этих учреждений, а в объеме 10% перечисляется в государственный бюджет. Вопрос о филиалах и представительствах разрешается в постановлении СНК СССР от 9 декабря 1935 г.161 Не признавая филиалы и представительства юридическими лицами, названное постановление, в целях борьбы с их неоправданно широким распространением, ввело строгий разрешительный порядок образования филиалов и представительств, обеспечивающий условия^ при которых их создание может иметь место лишь при наличии к тому действительной необходимости.
В-четвертых, принимаются меры к обеспечению индивидуализации в гражданском обороте хозяйственных организаций — как государственных, так и кооперативных. В связи с этим, в дополнение к утвержденному еще в 1927 г. Положению о фирме,162 принимается постановление ЦИК и СНК СССР от 7 марта 1936 г. о производственных марках и товарных знаках.163 Указанное постановление, определив основные признаки, характеризующие производственную марку и товарный знак, установило в отношении товарного знака право, а в отношении производственной марки обязанность государственных и кооперативных предприятий снабжать ими выпускаемые изделия с тем, что невыполнение такой обязанности должно влечь за собою примене158 См. Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 годы. Госполитиздат^ 1956, стр. 39.
159 См. СУ РСФСР, 1937, № 6, ст. 6.
160 См. СУ РСФСР, 1926, № 31, ст. 237
161 См. СЗ СССР, 1935, № 64, ст. 518.
162 См. СЗ СССР, 1927, № 40, ст. 395.
163 См. СЗ СССР, № 13, ст. 113.
216


ние мер дисциплинарной или даже уголовной ответственности к руководителям соответствующих предприятий. Основное назначение этих мероприятий, как сказано в самом постановлении ЦИК и СНК СССР от 7 марта 1936 г., состоит в том, чтобы усилить ответственность производственных предприятий за качество выпускаемых ими изделий и обеспечить покупателю возможность выбора продукции хорошо зарекомендовавших себя предприятий.
В-пятых, обращается особое внимание на строгое соблюдение принципа специальной правоспособности госорганов, а также издаются акты, уточняющие порядок образования и прекращения юридических лиц. Существенный интерес, с точки зрения обеспечения принципа специальной правоспособности, представляет циркуляр Наркомторга СССР от 9 января 1939 г. о борьбе с внеуставными операциями торговых организаций.164 Отметив, что отдельные торговые организации производят операции, не предусмотренные их уставами и положениями (закупают товары, не входящие в установленную для них номенклатуру, совершают операции по закупке и продаже товаров вне установленных для них районов деятельности, а некоторые розничные организации продают товары оптом на сторону), циркуляр НКТ СССР наметил ряд мероприятий по ликвидации этих ненормальных явлений. Вопросы, связанные с образованием юридических лиц, получили отражение в Положении 1940 г. и в Инструкции Министерства финансов СССР от 2 августа 1947 г. о государственной регистрации государственных, кооперативных и общественных хозяйственных организаций.165 Как видно из наименования этих актов, государственная регистрация рассчитана лишь на юридических лиц, занимающихся хозяйственной деятельностью. Она имеет своей целью учет организаций и предприятий социалистического хозяйства, пользующихся правами юридического лица, и их филиалов, а также контроль за законностью возникновения, реорганизации и прекращения деятельности этих организаций и предприятий. Однако в самое недавнее время в постановлении от 20 октября 1956 г. Совет Министров СССР признал необходимым упразднить государственную регистрацию юридических лиц, возложив контроль за законностью их создания, реорганизации и ликвидации на Министерство финансов (при проведении учета налогоплательщиков и проверке налоговой отчетности) и на Госбанк СССР (при открытии счетов). К вопросу об образовании и прекращении юридических лиц относится также изданное 27 марта 1936 г. постановление ЦИК и СНК СССР о порядке слияния, присоединения, разделения и ликвидации трестов и других хозяйственных организаций и выделенных из их состава отдельных предприятий.166
164 См. «Арбитраж», 1939, № 3.
165 См СФХ. 1947, № 11.
166 См. СЗ СССР, 1936, № 18, ст. 151.
21Г


Ст. 19 ГК РСФСР устанавливает, что государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казною юридические лица. Ввиду наличие такой общей нормы закона, юридическая личность госорганов,* переведенных на полный хозрасчет, ни у кого не вызывает сомнений, хотя бы Устав или Положение, относящиеся к данному госоргану, и не содержали на этот счет прямых указаний. Поэтому, например, едва ли можно было бы оспаривать тот факт, что, начиная с 1931 г., трестированные предприятия приобрели права юридического лица, несмотря на признание таких прав по Положению 1927 г. лишь за трестами, но не за входящими в их состав предприятиями.167
Иначе обстоит дело с государственными учреждениями, на которые не распространяется общее правило ст. 19 ГК, говорящее лишь о переведенных на хозяйственный расчет и не финансируемых в сметном порядке государственных предприятиях и их объединениях. Какими правилами надлежит руководствоваться, определяя юридическую личность госучреждений? Этот вопрос продолжает оставаться спорным в советской юридической литературе.
М. С. Липецкер в учебнике по гражданскому праву для юридических вузов 1938 г. высказывал ту точку зрения, что. все учреждения, прямо не признанные юридическими лицами, таковыми и не являются, а в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, возникающих из деятельности учреждения, выступает непосредственно государство.168 На тех же позициях стоит и М. О. Рейхель, судя по отчету о его выступлении на дискуссии о государственных юридических лицах, состоявшейся в 1954 г.169 Но если согласиться с этим взглядом, фактически будет невозможно объяснить природу имущественных правоотношений, участниками которых являются учреждения, не признаваемые юридическими лицами. Трудно понять, каким образом организация, не являющаяся субъектом гражданского права, может тем не менее участвовать в гражданских правоотношениях, искать и отвечать на суде и т. д. Положение в принципе не изменилось бы, если бы мы присоединились к точке зрения, которую в 1940 г. отстаивал Д. М. Генкин, считавший, что нужно отличать*государственные бюджетные учреждения от органов государственного управления и что юридическими лицами должны быть признаны лишь первые, т. е. государственные бюджетные учреж167 Против этого в литературе высказался один автор—А. В. Дозор- цев, отрицающий юридическую личность не только за бюджетными учреждениями, но и за трестированными предприятиями (см. «Советское государ* ство и право», 1954, № 8 стр. 116).
168 См. Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 208.
169 См. «Советское государство и право», 1954, № 8, стр. Н7.
218


дения.170 При этих условиях в более узких пределах (применительно* только к органам государственного управления) продолжал бы оставаться нерешенным вопрос о природе правовых отно ¬ шений с участием госорганов, находящихся на бюджетно-сметном финансировании.
Правильно, на наш взгляд, к решению данного вопроса подошел еще в 1940 г. А. В. Венедиктов,171 с которым полностью в этой части солидаризуется С. Н. Братусь.172 А. В. Венедиктов считает, что юридическим лицом является каждое учреждение, руководитель которого обладает правами распорядителя кредитов. Свой тезис он обосновывает, прежде всего, анализом законо- • дательного материала. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. о хозяйственных операциях учреждений 173 установило, что «те из состоящих на государственном бюджете учреждений, руководители которых пользуются правами распорядителей кредитов той или иной степени, имеют право заключать соответствующие сделки и договоры и выдавать соответствующие обязательства». Помимо признания за указанными учреждениями права на самостоятельное участие в гражданском обороте, то же постановление определило их специальную правоспособность, зависящую от их деятельности или возложенных на них задач, а также сформулировало принцип самостоятельной ответственности учреждений по долгам выделенными им бюджетными ассигнованиями. Стало быть, правосубъектность учреждений, руководители которых обладают правами распорядителей кредитов, основана на законе. Такой вывод вполне оправдывает себя и теоретически, полностью устраняя недоуменные вопросы, которые могли бы возникнуть в противном случае применительно к гражданским правоотношениям с участием бюджетных учреждений.
Среди вопросов, связанных с гражданской правосубъектностью госорганов, наиболее острую дискуссию вызывает вопрос об их «людском субстрате», т. е. о тех реальных общественных отношениях, которые выражены и закреплены в фигуре госорга- на как юридического лица.
Подходя к решению этого вопроса, едва ли не все авторы признают, что в основе правосубъектности госорганов лежит государственная социалистическая собственность как единый фонд имуществ, принадлежащих всему народу в лице социалистиче170 См. Д. М. Генкин. Юридические лица в советском гражданском праве. «Проблемы социалистического права», 1939, № 1, стр. 99.
171 См. А. В. Венедиктов. Государственные юридические лица в СССР. «Советское государство и право», 1940, № 10. стр 84—86. — Впервые автор высказал эту точку зрения еще в 1928 г. (см. А. В. Венедиктов. Правовая природа государственных предприятий, 1928, стр. 76—77).
Г72 См. С. Н. Братусь. Юридические лица в советском гражданском праве, 1947, стр. 206—207.
173 См. СУ РСФСР, 1926, № 64, ст. 499.
219


ского государства. Поскольку, однако, при социализме сохраняется товарное производство и обращение и, в связи с этим, сохраняется также действие закона стоимости, управление отдельными частями единого фонда государственной собственности, осуществляемое госорганами, предполагает такую организацию последних, которая обеспечивала бы их определенную имущественную обособленность и возможность установления эквивалентно-возмездных отношений как между самими госорганами, так и между ними и кооперативно-колхозными организациями или гражданами. Имущественная обособленность госорганов строиться на началах хозрасчета в хозяйственных организациях и выделения в самостоятельное распоряжение бюджетных ассигнований для учреждений. Эти начала построения деятельности госорганов получают свое правовое оформление в институте юридического лица.
Но этим еще суть проблемы не исчерпывается. Всякое правоотношение уже как отношение общественное всегда является и не может не являться отношением между людьми. Это свойство должно быть присуще также и тем правоотношениям, в качестве участников которых выступают государственные юридические лица. Поэтому для того, чтобы выявить гражданскую правосубъектность госорганов, необходимо установить, какие живые люди воплощают в себе их юридическую личность.
Можно указать на три решения поставленного вопроса, сформулированные в советской гражданско-правовой литературе 40—50-х годов.
Первое из этих решений, кратко именуемое «теорией государства», принадлежит С. И. Аскназий,174 к которому, по всей видимости, присоединяется Я. Ф. Миколенко.175 Исходя из того, что единым и единственным собственником государственных имуществ является самое социалистическое государство и что при установлении гражданских правоотношений с участием госорганов в их основе лежит государственная собственность,. С. И. Аскназий пришел к выводу, что за каждым государственным юридическим лицом стоит советское государство в целом как всенародный организованный коллектив. Индивидуализацию же госоргана следует искать не в стоящем за ним людском коллективе, а в специфике того участка, на котором осуществляется его деятельность. «...За каждым данным предприятием, — формулирует свой конечный вывод С. И. Аскназий, — оказывается один и тот же субъект, однако не в единстве всех своих функций, а организующий именно данный участок своей работы, на котором должен быть достигнут определенный хозяйственный эффект..,
174 См. С. И. А с к н а з и й. Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями. Ученые записки Ленинградского юридического института, вып. IV.
175 См. я. Ф. Миколенко. Государственные юридические лица в советском гражданском праве. «Советское государство и право», 1951, № 7.
220


Таким субъектом является государство, взятое, однако, не в единстве всех своих функций, а действующее лишь на определенном участке социалистической системы, т. е. хозяйственно использующее определенное имущество при посредстве определенного коллектива работников».176
Вторая теория — «теория директора», сторонниками которой являются Ю. К. Толстой,177 М. В. Гордон 178, исходит из того, что единственным субъектом, управомоченным на выражение воли госоргана в области правовых отношений, может быть лишь его ответственный руководитель — директор, воля которого определяется волей государства и в то же время не зависит от воли работников госоргана. Он же, директор, в соответствии с плановыми заданиями государства, осуществляет правомочия по владению, пользованию и, в известных пределах, распоряжению выделенным в оперативное управление госоргана имуществом. Следовательно, «за каждым государственным юридическим лицом стоят: 1) само социалистическое государство как единый и единственный собственник предоставленного госоргану имущества; 2) ответственный руководитель госоргана (директор предприятия), который получает от государства средства производства и другое имущество и, не становясь, разумеется, его собственником, утверждается как уполномоченный Советского государства по управлению этим имуществом, согласно планам, преподанным государством».179
Третья теория известна под наименованием «теории коллектива». Впервые она была сформулирована А. В. Венедиктовым в 1940 г. в его статье «Органы управления государственной социалистической собственностью»,180 а затем подверглась дальнейшему развитию как в многочисленных работах самого А. В. Венедиктова, особенно в его книге «Государственная социалистическая собственность» (1948), так ив монографиях С. Н. Братуся «Юридические лица в советском гражданском праве» (1947) и «Субъекты гражданского права» (1950), а также в работах других сторонников теории коллектива. Главные ее положения сводятся к тому, что в основе правосубъектности госорганов лежит как единство фонда государственной собственности, так и оперативное управление составными частями последнего, которое, в соответствии с общегосударственной волей, осуществляется не только директором или администрацией, но и коллективом рабочих и служащих госоргана в целом, поскольку именно в их 17ь С. И. А с к н а з и й, ук. соч., стр. 33.
177 См. Ю. К. Толстой. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР, 1955 г., стр. 60, 92; см. также пол тем же наименованием автореферат его диссертации, 1953 г.
178 См. выступление М. В Гордона на дискуссии о государственных юридических лицах в 1954, г. («Советское государство и право», 1954, № 8, стр. 118).
179 Там же, стр. 88.
180 См. «Советское государство и право», 1940, № 5—6
221


производственных и иных действиях воплощается деятельность самого государственного юридического лица. Сообразно с этим «советский социалистический хозяйственный орган (госпредприятие) может и должен быть определен как организованный государством коллектив рабочих и служащих во главе с его ответственным руководителем, на который государство возложило выполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности».181
У перечисленных теорий имеется то общее, что сторонники каждой из них стремятся к выявлению конкретного людского состава общественных отношений, закрепляемых юридической личностью госоргана. В этом смысле они коренным образом отличаются от воззрений, согласно которым вопрос о «людском субстрате» юридического лица объявляется вообще бесплодным (С. И. Вильнянский)182 или вся суть проблемы сводится лишь к признанию юридического лица социальной реальностью без каких бы то ни было попыток выявить его подлиннное общественное содержание (Д. М. Генкин).183 Для оценки этих воззрений важно иметь в виду, что и их авторы не отрицают, конечно, общественной природы госорганов как юридических лиц. И если вслед за таким признанием отрицается необходимость выявления людского субстрата юридической личности госорганов, то, видимо, не потому, что такой субстрат не существует (иначе от общественной природы юридического лица ничего бы не осталось), а, по всей вероятности, ввиду отсутствия положительного решения данной проблемы, которое можно было бы противопоставить теории коллектива и другим указанным ранее теориям.
В то же время, несмотря на общность методологических установок, из которых исходят и на которые опираются сторонники теории государства, теории директора и теории коллектива, в области конкретного решения вопроса о юридической личности госорганов их также разделяют весьма существенные разногласия. Теорию государства обычно упрекают в том, что если, как утверждают ее сторонники, за каждым государственным юридическим лицом стоит самое советское государство и только оно, то отношения между двумя госорганами надлежало бы признать отношениями государства с самим собою, что противоречило бы природе правоотношений как отношений двусубъектных. Не избегают этого упрека и сторонники теории директора и теории коллектива: первая — применительно к отношениям директора с 181 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность, стр. 591.
182 См. «Советское государство и право», 1954, № 8, стр. 116.
183 См. там же, стр. 111; см. также Д. М. £ е н к и н. Значение применения института юридической личности во внутреннем и внешнем товарообороте СССР. Сборник научных работ Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова, вып. IX, 1955, стр. 8, 16—17.
222


госорганом, вторая — применительно к случаю заключения коллективного договора между госорганом и профсоюзным коллективом. Кроме того, конструктивный недостаток теории директора, усматривается в том, что она отождествляет государственное юридическое лицо с его органом (директором) и неспособна объяснить правомочия госорганов по владению и пользованию имуществом, которые осуществляются не только директором. Конструктивный недостаток теории коллектива усматривается в том, что она не можёт обосновать правового значения воли кол г лектива рабочих и служащих для совершения госорганами правовых действий и не в состоянии увязать с этой волей осуществления госорганом такого важнейшего правомочия, как право, распоряжения, единственным носителем которого является ответственный руководитель (директор) предприятия или иной государственной организации.
Мы лишены, естественно, возможности подвергнуть анализу все «за» и «против», выдвигаемые в литературе, которая посвящена оценке различных советских теорий юридического лица. Учитывая специальное назначение данной работы, мы не считаем также возможным подвергать широкой критике указанные теории, в целях обоснования правильности лишь одной из них, а именно: разделяемой нами теории коллектива. Каковы бы, однако, ни были разногласия между отдельными советскими исследователями юридической личности госорганов, можно во всяком' случае констатировать значительное продвижение в решении этого вопроса как по линии выявления экономической основы государственных юридических лиц, так и с точки зрения определения их людского субстрата. Проблема юридической личности госорганов сейчас, как и в прошлом, продолжает оставаться в центре внимания советской науки гражданского права. Об этом свидетельствуют как многочисленные работы, посвященные данной проблеме, так и фак^ проведения в 1954 г. в общесоюзном масштабе дискуссии о государственных юридических лицах.184 Над. ее исследованием продолжают работать видные представители советской цивилистической науки, задача которых состоит в том, чтобы не только продолжить разработку общей теории юридического лица, но и разрешить многочисленные конкретные вопросы,, выдвигаемые практикой и нуждающиеся в новом законодательном урегулировании.
3
Значительное внимание в законодательстве периода социализма уделяется вопросу юридической личности кооперативноколхозных организаций.
184 См. обзор дискуссии в журнале «Советское государство и право», 1954, № 8. стр. 109—119.
223"


Важную роль в обеспечении организационного и хозяйственного укрепления колхозов сыграл Примерный Устав сельскохозяйственной артели, принятый на втором Всесоюзном съезде колхозников-ударников и утвержденный постановлением СНК СССР и ЦК В КП (б) 17 февраля 1935 г. Устав не содержит в себе нормы, прямо объявляющей признание за колхозами прав юридического лица. Но что он исходит из такого признания — об этом свидетельствуют те статьи Устава, которые посвящены нормированию имущественных прав колхозов, структуре органов управления в колхозе и определению их правомочий. Если, однако, раньше при составлении своих конкретных уставов отдельные колхозы могли лишь уточнять и детализировать положения Примерного Устава, то постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. предоставило колхозам право, с учетом изменившихся условий, не отраженных Примерным Уставом, «.. .самим дополнять и изменять отдельные положения принятого сельскохозяйственной артелью устава.. .»185 Это означает, что Примерный Устав утратил свое прежнее значение основного закона колхозной жизни, но он не утратил, конечно, своей юридической силы целиком. Что же касается изменений, вносимых колхозами в их конкретные уставы, то, как об этом свидетельствуют сообщения печати, они касаются, главным образом, порядка распределения оплаты по трудодням, образования некоторых новых имущественных фондов, а также условий распределения приусадебных участков, зависящих от степени участия членов колхозного двора в общественном колхозном производстве.
Колхоз (сельскохозяйственная артель) представляет собою основную и решающую форму ведения сельского хозяйства в фазе социализма. Поэтому не может быть и речи о таком способе прекращения юридической личности колхоза, как его ликвидация. Однако в послевоенные годы выявилась нерациональность сохранения мелких колхозов, размеры которых не позволяли в должной степени использовать все возможности, создаваемые дальнейшим ростом механизации сельского хозяйства. В связи с этим в конце 40-х—начале 50-х годов по инициативе самих колхозников было произведено укрупнение колхозов и создание на базе нескольких небольших одного крупного колхоза. С гражданско-правовой точки зрения это мероприятие представляет собою не что иное, как слияние, в результате которого прекращаются сливаемые юридические лица, но образуется единое новое юридическое лицо.
Колхоз — это особого типа сельскохозяйственное предприятие, ввиду чего существенное значение приобретает здесь обеспечение строгого соблюдения принципа специальной правоспособности с тем, чтобы исключить возможность отклонения колхозов 185 «Правда», 10 марта 1956 г.
224


от основного профиля их работы. Из этого, конечно, не следует, что колхозы не могут создавать подсобные предприятия, деятельность которых сама по себе сельскохозяйственной производственной деятельностью не является. Так, например, сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 г. рекомендовал колхозам, если это хозяйственно целесообразно, изготовлять своими силами и средствами кирпич, черепицу и известь. Июньский Пленум ЦК КПСС 1954 г. признал необходимым организовать в колхозах заготовку и производство местных строительных материалов (лес, •кирпич, черепица, щепа). Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г., в целях обеспечения жилищного строительства в сельской местности, указало на желательность значительного расширения сети колхозных и межколхозных предприятий и усиления добычи и производства местных строительных материалов, конструкций и деталей. Требуется, однако, чтобы такая деятельность, осуществляемая трудом самих колхозников, являлась действительно подсобной и была так или иначе связана с сельскохозяйственным производством. Именно поэтому еще постановление СНК СССР от 22 сентября 1938 г.185 признало противозаконной организацию при колхозах промышленных предприятий, не связанных с сельскохозяйственным производством (например, добыча угля, которая к тому же представляла собою нарушение установленного порядка пользования недрами земли), и предложило все такого рода промышленные предприятия передать в распоряжение местных государственных и кооперативных органов на условиях, определенных инструкцией НКЗ и НКФ СССР, которая была утверждена СНК СССР 29 апреля 1939 г.
Неоднократной организационной перестройке подвергалась в рассматриваемый период промысловая кооперация. В предвоенные годы ликвидируется Всекоопромсовет на основе постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 9 января 1941 г.186 187 и создаются управления по делам промысловой кооперации вначале з Союзных республиках, азатем, в 1945 г., также и при областных (краевых) исполкомах, Советах Министров автономных республик и исполкомах городов республиканского подчинения. В 1947 г. образуется Главное управление по делам промысловой и потребительской кооперации при Совете Министров СССР. Впоследствии, однако, были восстановлены соответствующие центры промысловой кооперации, а в 1953 г. последняя объединяется в единую систему в общесоюзном масштабе с включением в ее состав лесопромысловой кооперации и союза кооперации инвалидов. Во главе этой системы стоит Центральный Совет промысловой кооперации СССР (Центропромсовет).
Но в то же время, в целях упразднения излишних звеньев системы’ промкооперации, значительному сокращению подверглось 186 См. «Правду» от 23 сентября 1938 г.
187 См. СП СССР, 1941. № 3, ст. 40.
15 Зак. 1037
225


ее второе звено — промсоюзы, с возложением функций по руководству промысловыми артелями в соответствующих областях и городах непосредственно на промсоветы. Кроме того, июльский Пленум ЦК КПСС 1955 г. признал необходимым, чтобы те промысловые артели, которые по своим размерам и характеру деятельности фактически вышли за рамки кооперативного производства, были переданы в государственную промышленность.
Из числа нормативных актов, относящихся к вопросу о юридической личности отдельных ячеек промысловой кооперации и изданных в рассматриваемый период, следует назвать одобренный Центропромсоветом 13 апреля 1953 г. Примерный Устав кооперативной промысловой артели, а также Примерный Устав артели инвалидов, утвержденный Советом Министров РСФСР 21 мая 1948 г. Необходимо отметить, наконец, и некоторые изменения, внесенные в законодательство, которое определяет порядок образования промыслово-кооперативных артелей. Если раньше промысловые артели создавались в нормативно-явочном порядке, то сейчас, когда кооперирование труда кустарей в городе почти полностью завершено, а некооперированные кустари встречаются в виде редкого исключения, образование новых артелей может быть произведено лишь на основе представления совета промысловой кооперации и только по разрешению Совета Министров автономной республики или областного (краевого) исполкома.
Потребительская кооперация в 1935 году, в соответствии- с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 29 сентября 1935 г. с работе потребительской кооперации в деревне188, прекратила свою деятельность в городе, сосредоточившись целиком на торговом обслуживании сельского населения. Кроме того, на потребительскую кооперацию возлагается также проведение децентрализованных заготовок сельскохозяйственной продукции. Новые задачи, возложенные на потребительскую кооперацию, уточняются и детализируются в Примерном уставе сельского потребительского общества (сельпо), утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП(б) 25 января 1939 г.189 Согласно Уставу, сельпо ставит своей задачей удовлетворять растущий спрос колхозников на нужные им товары и в этих целях осуществляет торговую деятельность, производит закупку товаров у своего союза, государственных и кооперативных организаций, а также ведет заготовку сельскохозяйственных продуктов, сырья и кустарных изделий. Устав указывает, что сельпо пользуется правами юридического лица и ведет свою работу на основе хозяйственного расчета.
В послевоенные годы функции потребительской кооперации несколько изменились. Хотя она и в эти годы организуется лишь в сельской местности, однако постановление Совета Министров.
188 См. СЗ СССР, 1935, № 52, ст. 427.
189 См. ФХЗ, 1939, № 10—11, стр. 22 и сл.
226


СССР от 9 ноября 1946 г.190 поручило потребительской кооперации ведение торговли продуктами питания и широкого потребления не только в деревне, но также в городах и поселках за счет самостоятельно заготовленной сельскохозяйственной продукции. В дальнейшем, однако, торговая деятельность потребительской кооперации в городах свертывается. И только в 1953 г., в соответствии с постановлением сентябрьского Пленума ЦК КПСС, на потребительскую кооперацию вновь было возложено ведение в городах и рабочих поселках розничной торговли некоторыми продовольственными товарами. Она осуществляет также по поручению государства закупки продуктов животноводства, картофеля и овощей, отоваривание колхозов и колхозников сообразно со степенью выполнения ими государственных закупок и договоров контрактации и 'комиссионную продажу излишков их сельскохозяйственной продукции.
Во главе системы потребительской кооперации стоит Центросоюз, который до самого недавнего времени выполнял также функции республиканского центра для потребительской кооперации РСФСР. В 1954 году эти функции были переданы образованному в том же году Роспотребсоюзу.
Юридическая личность низовых звеньев кооперативных организаций, а также колхозов, которые, как известно, в общесоюзную систему не объединяются, в гражданско-правовой литературе сомнений не вызывает. Единым субъектом права является здесь коллектив членов колхоза или коллектив членов соответствующей низовой кооперативной ячейки, выступающий в то же время и в качестве собственника имущества данной кооперативно-колхозной организации. Что этот тезисu можно считать, по-видимому, бесспорным, в известной степени подтверждается характером некоторых критических замечаний, выдвигаемых против теории коллектива. Ряд авторов обвиняет названную теорию в том, что, объявляя возглавляемый директором коллектив рабочих и служащих носителем юридической личности госоргана, сторонники теории коллектива якобы стирают грань различия между государственными и кооперативно-колхозными организациями.191 Но тогда юридическая личность кооперативно-колхозной организации уже во всяком случае может быть охарактеризована, как коллективная, включающая в себя всех членов данной организации.
Более сложно обстоит дело с юридической личностью вышестоящих кооперативных звеньев — кооперативных союзов. А. В. Венедиктов, считая, что в кооперативных союзах происходит отделение «управления» имуществом от права собственности аналогично тому, как такое отделение имеет место в государственных органах, приходит к выводу, что за промыслово-кооперативным
190 См. «Правду» от 10 ноября 1946 г.
ПН См., например, Я. Ф. Миколенко. Советские цивилисты в долгу перед Родиной. «Советское государство и право», 1950, № 11, стр 72 и сл.
15* 227


союзом как юридическим лицом стоят: «1) коллектив членов всех объединяемых им артелей — в качестве действительного собственника имущества союза как кооперативного объединения..; 2) коллектив рабочих и служащих союза, возглавляемый правлением союза и собранием уполномоченных всех артелей, как тот коллектив, который непосредственно осуществляет задачи данного юридического лица (союза) и в непосредственное оперативное управление которого выделено имущество, предназначенное для осуществления этих задач».192 Против такого решения вопроса выступил Д. М. Генкин, полагая, что подобные взгляды приводят к конструированию собственности кооперативной системы на основе того же принципа единого фонда, который характеризует только государственную социалистическую собственность.193 В то же время Д. М. Генкин не формулирует какого-либо положительного решения данной проблемы.
Нам представляется, чта самое стремление А. В. Венедиктова выявить живых людей, стоящих за фигурою кооперативного союза как юридического лица, в методологическом отношении никаких упреков вызывать не может. Но некоторое сходство, существующее между управлением имуществом в кооперативнохм союзе и в госоргане, едва ли дает основания для конструирования по образцу госоргана юридической личности кооперативного союза, в разряд носителей которой А. В. Венедиктов включает и правление, и рабочих и служащих. Правильнее было бы считать, что в качестве союзно-кооперативного юридического лица выступает лишь первый из двух названных А. В. Венедиктовым коллективов, а именно: коллектив членов всех объединяемых союзом артелей как действительный собственник имущества кооперативного союза. Подобный взгляд отнюдь не опровергается принципом раздельности имущества и ответственности кооперативного союза и каждой из входящих в его состав артелей. Напротив, такая раздельность вполне объяснима, поскольку коллектив, являющийся собственником имущества союза, не совпадает с коллективом как собственником артельного имущества. С другой стороны, здесь полностью исключается также возможность установления отношения одного и того же коллектива с самим собою, чего, вероятно, опасался А. В. Венедиктов, включая в коллективную юридическую личность кооперативного союза его рабочих и служащих. Действительно, если договор заключается между кооперативным союзом и входящей в его состав артелью, то нетрудно заметить, что за каждым из субъектов такого договора стоит отнюдь не один и тот же коллектив, ибо коллектив кооперативного союза образуют все члены входящих в его состав артелей, между тем как артель представлена коллективом только ее соб192 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность. стр. 658.
193 См. «Советское государство и право», 1954, № 8, стр. 113.
228


ственных членов. Вот почему, соглашаясь с А. В. Венедиктовым в принципе и признавая вместе с ним коллективную природу юридической личности кооперативного союза, мы не можем примкнуть к его конечному выводу по данному вопросу. С нашей точки зрения, носителем юридической личности кооперативного союза является не коллектив его рабочих и служащих во главе с правлением, а коллектив членов артелей, входящих в состав кооперативного союза.
ДОГОВОР
1
Среди договорных обязательств социалистического гражданского оборота центральное место занимает хозяйственный договор, т. е. плановый договор между социалистическими организациями, опосредствующий реализацию продукции (договор поставки), выполнение работ (договор подряда) и оказание разнообразных иных услуг одной социалистической организацией другой (перевозка, экспедиция и др.) в целях обеспечения выполнения планового задания каждой из них, а, значит, и выполнения народнохозяйственного плана в целом. Вполне естественно поэтому, что основная масса нормативных актов, изданных в рассматриваемый период в области договорного права, посвящается юридическому нормированию планово-договорных отношений между социалистическими организациями.
Уже к началу 30-х годов, как было показано в первой части настоящей работы, в основном завершается процесс складывания такого планового хозяйственного договора, как договор поставки. Но из того, что плановая поставка превратилась теперь во вполне, сложившийся гражданско-правовой институт, отнюдь не следует вывод о возможности сохранения этого института в застывшем, неизменном состоянии. Напротив, законодательство о поставке продолжает и дальше совершенствоваться и изменяться применительно к новым историческим условиям и связанным с ними новым задачам, разрешению которых должна быть подчинена деятельность социалистического хозяйственного аппарата.
Развитие законодательства о поставке идет прежде всего по пути усиления роли и значения планового начала в отношениях по реализации продукции, производимой социалистическими хозяйственными организациями. Вначале плановым распределением схватывались лишь наиболее важные в народнохозяйственном отношении виды продукции — так называемая фондируемая продукция, порядку составления планов снабжения которой последовательно посвящаются постановления Правительства от 10 июня и 8 сентября 1934 г.,194 от 11 октября 1935 г.195 и от 194 См. СЗ СССР, 1934. № 33, ст. 259 и № >47, ст. 369.
195 См. СЗ СССР, 1935. № 61, ст. 488.
229


2 декабря 1938 г.196 Впоследствии действие планового начала распространяется также и на другие виды продукции — планируемую и регулируемую. При этом перечень товаров, подпадающих под действие плановых актов по их реализации, все более расширяется. Так, постановление СНК СССР от 28 апреля 1935 г.197 установило плановый порядок для оптового сбыта продукции широкого потребления, вырабатываемой 'местной промышленностью. В соответствии с постановлением СНК СССР от 17 февраля 1938 г.198 на правительства союзных республик возлагается утверждение планов снабжения местными строительными материалами, независимо от того, произведены ли они государственной или кооперативной промышленностью. Своим постановлением от 14 июля 1938 г.199 СНК СССР установил общим образом, что по товарам широкого потребления, не входящим в группу планируемых и регулируемых товаров, Экономический совет при СНК СССР, по представлению Наркомторга СССР, утверждает годовой план использования всего фонда товаров по важнейшим изделиям с ограничением количества товаров широкого потребления, предназначаемых для включения во внерыночный фонд. В последующие годы вносились некоторые изменения в круг органов, составляющих или утверждающих соответствующие планы, а также в круг их полномочий. Так, в 1954 г. расширяются полномочия Министерств торговли союзных республик в области планового распределения планируемых и регулируемых товаров, а в 1957 г., в связи с проведением реорганизации управления промышленностью и строительством, правом распределения плановых контингентов внутри экономического административного района наделяются Совнархозы. Но самый принцип максимально широкого охвата различных видов продукции методом планового распределения сохраняется и усиливается. В связи с этим до предельного минимума сокращается сфера распространения разовых сделок в том смысле, в каком их понимало постановление СНК СССР от 14 декабря 1935 г., имевшее в виду краткосрочные внеплановые договоры. Разовые (краткосрочные) договоры поставки применяются и сейчас. Но в подавляющей своей массе они, так же как и годовые договоры, носят плановый характер.
Серьезные изменения претерпевает также законодательство, определяющее систему договорных связей по поставке продукции. Вплоть до 1935 г. основной системой договорных связей в области поставки являлась система генеральных и локальных договоров, которую не следует, однако, смешивать с генеральными договорами в их прежнем понимании. Раньше генеральный 196 См. СП СССР, 1938, № 56, ст. 316.
197 См. СЗ СССР, 1935, № 25, ст. 204.
198 См. СП СССР, 1938, № 13, ст. 85.
199 См. СП СССР, 1938, № 33, ст. 202.
230


договор представлял собою единый договор на общую сумму поставки, в пределах которого заключались договоры исполнения на соответствующие доли этой общей суммы. Теперь генеральный договор выступает в качестве соглашения между центрами систем, в состав которых входят поставщики и получатели продукции, и является для последних своеобразной директивой, определяющей содержание заключаемых между ними локальных договоров. В свою очередь характер и содержание не только локальных, но и генеральных договоров определяются протокольными соглашениями, которые заключались между Главными управлениями наркоматов и 'являлись обязательными для подчиненных этим Главным управлениям предприятий. В дальнейшем, когда промышленные предприятия, непосредственные исполнители договора поставки, достаточно окрепли как в техническом, так и в экономическом отношении, генеральные договоры, подробно нормировавшие договорные обязательства предприятий-поставщиков и получателей, начали отрицательно сказываться на хозрасчетной деятельности последних, сковывая их хозяйственную инициативу. Ввиду этого уже постановление СНК СССР от 14 декабря 1934 г. о заключении договоров на 1935 г.200 пошло по пути расширения сферы применения так называемых прямых договоров, т. е. договоров, заключаемых непосредственно между поставщиками и получателями продукции, минуя такое звено, как генеральный договор. Следующий, и, пожалуй, решающий, шаг в том же направлении был сделан постановлением СНК СССР от 15 января 1936 г. о заключении договоров на 1936 г.,201 которое отметило в качестве одного из главных недостатков договорной кампании 1935 г. поглощение генеральными договорами вопросов, которые следовало бы решать в локальных договорах, и признало на будущее время прямой договор основной формой договорных связей по поставке продукции. Постепенно также выходят из употребления протокольные соглашения, заменяемые основными или общими условиями поставки продукции данного вида, которые представляли собою нормативные акты по поставке, разработанные ведомством-производителем (наркоматом или главком) и согласованные с ведомством-потребителем.
Описанная система договорных связей по поставке просуществовала вплоть до 1949 г. 21 апреля 1949 г. Совет Министров СССР издает постановление о заключении хозяйственных договоров. Постановление отметило факты недооценки значения договоров со стороны хозяйственных органов, шедших нередко по пути исполнения обязательств по поставке без заключения договоров, на основе одних лишь плановых предписаний. От руководства делом заключения договоров и организации контроля за 200 См. СЗ СССР, 1934, № 63, ст. 456.
201 См. СЗ СССР, 1936, № 3, ст. 27.
231


их исполнением устранились также Министерства и ведомства. Намечая целую систему мероприятий по устранению выявленных нм недостатков, Совет Министров СССР признал, в частности, необходимым для обеспечения руководства делом заключения договоров со стороны вышестоящих органов и возложения на них ответственности за укрепление договорной дисциплины ввести в качестве основной формы договорных связей систему генеральных и локальных договоров с тем, чтобы они заключались в соответствии с Основными условиями поставки, утвержденными для важнейших видов продукции Советом Министров СССР или согласованными для остальных видов продукции между министерством-поставщиком и министерством (или ведомством) — основным потребителем данной продукции. При этом речь шла не об автоматическом восстановлении существовавшей ранее системы генеральных и локальных договоров, а об устранении имевшихся в ней недостатков при создании новой формы договорных связей по поставке продукции. В отличие от прежних генеральных договоров, содержание генеральных договоров, предусмотренных постановлением Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г., обеспечивает, достаточную самостоятельность контрагентам, заключающим локальные договоры. Кроме того,, хозрасчетные центры поставщиков и получателей не ограничиваются теперь одним лишь заключением генерального договора, но* и несут имущественную ответственность за его нарушение, выразившееся, например, в невыдаче наряден;, непредоставлении спецификаций и др.
Что касается прямых договоров, то они могли теперь заключаться лишь в случаях, прямо предусмотренных Основными условиями поставки. Практика первых лет применения постановления Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. пошла по пути заключения прямых договоров при поставке индивидуального оборудования, когда использование механизма генерального договора лишено практического смысла, при отсутствии у поставщиков или получателей хозрасчетных центров, когда вообще неосуществимо заключение генерального договора, и в некоторых других случаях. Впоследствии, однако, сфера применения прямых договоров была значительно расширена. В частности, начиная с августа 1954 г., при поставке промышленных и продовольственных товаров для местного потребления в пределах одного города или района промышленные предприятия заключают прямые договоры с оптовыми конторами и базами Главных управлений и Всесоюзных контор оптовой торговли Министерства торговли СССР либо, если такие конторы и базы отсутствуют, непосредственно с торгующими организациями-получателями или даже с отдельными крупными магазинами на основе планов распределения, установленных Главными управлениями и Всесоюзными конторами оптовой торговли Министерства торговли 232


СССР. Применение прямых договоров в указанных случаях было признано целесообразным потому, что лишь таким способом торгующие организации могут оказывать воздействие на промышленность с учетом изученного ими спроса потребителя. В настоящее время не без оснований ставится вопрос о необходимости дальнейшего расширения области применения прямых договоров и соответствующего сокращения сферы действия системы генеральных и локальных договоров. И это вполне понятно. На формы договорных связей нельзя смотреть, как на нечто непоколебимое, раз и навсегда данное. Призванные обслуживать хозяйственные потребности, формы договорных связей, вслед за изменением этих потребностей, должны меняться в будущем так же, как это имело место в прошлом, в прежние периоды развития советского гражданского права. Существенное значение для изменения структуры договорных связей в самом недалеком будущем должен иметь факт образования экономических административных районов, возглавляемых Совнархозами. На повестку дня выдвигается задача максимального упрощения договорной системы, сокращения до предельного минимума, а то и полного устранения промежуточных договорных звеньев, установления прямых отношений между изготовителями и потребителями продукции. В связи с этим неизбежно должна расшириться сфера применения прямых договоров при одновременном сужении области использования системы генеральных и локальных договоров.
Наконец, в рассматриваемый период вносятся изменения и в самый порядок заключения договоров по поставке продукции.. До 1949 г. включительно договоры поставки заключались в порядке так называемой договорной кампании, которая открывалась ежегодными постановлениями Правительства, издававшимися на каждый предстоящий хозяйственный год. Начиная с 1950 г., устанавливается общим образом, что генеральные договоры заключаются в течение 30 дней, а локальные и прямые договоры — в течение 60 дней после утверждения Правительством государственного плана снабжения народного хозяйства^ Далее, если раньше порядок заключения договоров (составление проекта договора, сроки его вручения второму контрагенту и т. д.) являлся унифицированным в том смысле, что его общим образом определяла инструкция Госарбитража при СНК СССР от 9 декабря 1940 г. о порядке согласования основных условий поставки, заключения договоров и рассмотрения преддоговорных споров,202 то Основные условия поставки отдельных видов продукции, изданные в последние годы (например, утвержденные в 1954 г. Основные условия поставки промышленных, а также продовольственных товаров широкого потребления), самостоятельно решают этот вопрос применительно к тому виду продук202 См. Арбитраж в советском хозяйстве, 1948, стр. 211 и сл.
233


ции, на поставку которого они рассчитаны. Кроме того, усиливается роль преддоговорного арбитража в определении содержания договора, по поводу хотя бы части условий которого стороны не смогли придти к согласованному решению. Начиная с 1949 г. арбитраж был обязан при разрешении преддоговорных споров рассматривать и такие вопросы, как вопрос об установлении количества, ассортимента и сроков поставки. Правда, споры об ассортименте и сейчас не всегда решаются арбитражем.
Но это все же не колеблет общей тенденции к расширению прав арбитража по урегулированию преддоговорных споров, что, несомненно, играет серьезную роль в общем деле борьбы за укрепление хозяйственной планово-договорной дисциплины.
Вторым важнейшим хозяйственным договором является договор подряда на капитальное строительство.
Этот договор также носит плановый характер. Еще в ежегодных правительственных постановлениях о заключении договоров на строительные работы, издававшихся в 1933—1935 гг.,203 указывалось, что предусмотренные ими договоры могут заключаться лишь при условии включения соответствующего объекта в ти* тульный список, т. е. в пообъектный перечень капитальных строек данного года. В дальнейшем к разряду плановых предпосылок подрядного договора по капитальному строительству было отнесено и проектное задание, уточняющее и развивающее показатели титульного списка, а Правила о подрядных договорах по строительству, утвержденные СНК СССР 26 февраля 1938 г.,204 говорят также о техническом проекте с приложенными к нему рабочими чертежами. В результате плановое проектирование строительства становится теперь трехстадийным (проектное задание— технический проект — рабочие чертежи). Когда же в строительном деле все более широко начинают .внедряться типовые проекты, возникает, наряду с трехстадийным, двухстадийное проектирование (проектное задание — рабочие чертежи) — с тем, что технический проект, поскольку он является типовым, заново не разрабатывается, а лишь «привязывается» к утвержденному проектному заданию. Не вызывает сомнений огромное положительное значение двухстадийного проектирования для дела борьбы за осуществление режима экономии при выполнении проектных работ. Именно поэтому такое серьезное внимание задаче внедрения типового проектирования уделяется в постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 г. об устранении излишеств в проектировании и строительстве 205 и от 23 августа 1955 г. о мерах по дальнейшей ин203 См. СЗ СССР, 1933, № 5. ст. 32; 1934; № 3, ст. 27; 1935, № 6, ст. 46.
204 См. СП СССР, 1938, № 9, ст. 58.
205 См. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 163 и след.
234


дустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства.206 При этом последнее постановление, запрещая внесение изменений в типовые проекты, перечисляет объекты, которые уже сейчас могут возводиться лишь на основе типовых проектов, и обязывает соответствующие органы составить на будущее время еще более обширный список объектов такого рода.
Плановый характер отношений по капитальному строительству нашел достаточно четкое выражение и в относящихся к этому вопросу нормативных актах, которые были изданы в самое недавнее время. Так, ныне действующие Правила о подрядных договорах по капитальному строительству, утвержденные Советом Министров СССР 24 августа 1955 г., исходят из того, что подрядный договор, ими предусмотренный, может быть заключен лишь при наличии титульного списка и проектного задания, если проектирование является двухстадийным, а также технического проекта, когда проектирование ведется по трехстадийному способу.
Планирование капитального строительства в целом обусловливает и соответствующую регламентацию его финансирования, основным источником которого признаются бюджетные ассигнования, специально отпускаемые для нужд строительства. Эти ассигнования хранятся на особом счете в одном из специальных банков, в зависимости от профиля финансируемых работ, причем, как уже было отмечено в другой связи, постановление СНК СССР от 1 января 1933 г. провело четкое разграничение между средствами, отпущенными для целей капитального строительства, и средствами, предназначенными для эксплуатационных нужд хозоргана. Зависимость финансирования строительства от его планирования выражается прежде всего в принципе, сформулированном ежегодными постановлениями Правительства 1933— 1935 гг. и сводящемся к тому, что стоимость работ, предусмотренных договором данного года, не может превышать ассигнований, определенных титульными списками. Далее, согласно инструкции по составлению проектов и смет по промышленному строительству, утвержденной СНК СССР 26 февраля 1938 г.,207 необходимым условием заключения подрядного договора является наличие генеральной сметы на строительство в целом, смет и сметно-финансовых расчетов по отдельным объектам, а также на отдельные работы и затраты по каждому объекту строительства. Впоследствии, однако, было признано необходимым упростить сметную документацию, прилагаемую к подрядному договору на капитальное строительство. Действующее законодательство ограничивает ее сметами, разработанными для отдельных работ, а также сводным сметно-финансовым расчетом при двухстадийном ЭД6 См. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства. Госполитиздат, 1956, стр. 1 и сл.
207 См. СП СССР, 1938, № 9, ст. 58.
235


и сводной сметой при трехстадийном проектировании. Кроме того, расчеты за выполненные работы производятся под контролем банка, особенно усиленном в последние годы и ставящем своей задачей обеспечение выполнения работ как по объему, так и по стоимости в соответствии с показателями плана. Если же иметь в виду самую технику расчетов, то Правила 1938 г. предусматривали авансирование подрядчика в размере 15% годовой договорной стоимости подрядных работ с тем, что расчеты производятся за первые две декады каждого месяца по промежуточным счетам, а по истечении месяца — на основе акта приемки работ. Правила 1955 г., сохранив тот же предельный размер авансирования подрядчика, внесли ряд изменений в порядок расчетов. Отныне по объектам, не превышающим определенной стоимости, промежуточные счета вообще не применяются, а расчеты по более дорогостоящим объектам производятся на основе промежуточных декадных и месячных счетов с составлением акта приемки в конце каждого квартала.
С точки зрения способа, которым выполняются капитальные работы, различают капитальное строительство, осуществляемое хозяйственным методом, когда стройка возводится собственными силами хозоргана, и подрядное капитальное строительство, выполняемое по заказу хозоргана подрядной организацией. Совершенно очевидно, что заключение договора на капитальные работы может иметь место лишь в случаях выполнения этих работ подрядным методом. Естественно поэтому, что вплоть до 1936 года, когда едва ли не на равных началах с подрядным применялся хозяйственный метод строительства, подрядные договоры не приобрели всеобъемлющего значения. Однако по мере роста масштабов строительства отрицательные стороны хозяйственного метода начинают становиться все более ощутимыми, поскольку этот метод, отвлекая хозорганы от их основной обязанности, обладал еще и тем недостатком, что в условиях распыленности строительства, осуществлявшегося неспециализированными организациями, не представлялось возможным обеспечить его дешевизну и должное качество. Учитывая эти обстоятельства, СНК СССР и ЦК ВКП(б) указали в своем постановлении от 11 февраля 1936 г. об улучшении строительного дела и об удешевлении строительства,208 что переход на подрядный способ ведения строительных работ наилучшим образом обеспечивает создание и дальнейший рост крупной строительной индустрии, опирающейся на передовую технику и постоянные строительные кадры. Было признано необходимым создание в широких масштабах строительных трестов и контор с переводом их на хозяйственный расчет, при обязательном договорном оформлении отношений с этими трестами и конторами по выполнению капитальных работ, предусмотренных планом. В результате хозяйственный метод 208 См. СЗ СССР, 1936, № 9, ст. 70.
236


строительства отходит на задний план и применяется лишь при возведении небольших строек, а решающую роль начинает играть теперь подрядный метод, обусловливающий необходимость заключения договоров подряда на капитальное строительство.
Структура договорных связей по капитальному строительству была определена уже постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 11 февраля 1936 г., которое установило, что в качестве договорного контрагента перед заказчиком выступает генеральный подрядчик, несущий ответственность за выполнение работ в целом, в том числе и таких специализированных работ, для производства которых он вынужден привлекать по особым соглашениям субподрядчиков. Если, однако, названное постановление определяет структуру договорных связей по субъектному составу подрядных отношений, то Правила о подрядных договорах 1938 г. определяют эту структуру в зависимости от срока выполнения строительных работ, устанавливая, что по поводу сооружения, срок возведения которого превышает один год, заключается генеральный договор на строительство в целом, а также договоры на объем строительных работ каждого данного года.
Описанная система договорных связей по капитальному строительству полностью сохранена и в действующем законодательстве с той лишь особенностью, выраженной в Правилах 1955 г., что отныне вводится обязанность для заказчика и подрядчика обеспечить заключение годовых договоров в двухмесячный срок после утверждения плана капитальных работ. Положительное значение этого нововведения, аналогичного соответствующим правилам, которые применяются к ‘договорам поставки, состоит в том, что оно способствует заключению подрядных договоров в сроки, достаточные и необходимые для последующего своевременного выполнения плана строительных работ.
Обратимся теперь к хозяйственным отношениям, связанным с грузовой перевозкой.
Отношения по перевозкам также являются отношениями плановыми. Этот факт получил свое отражение уже в законодательстве предшествующего периода, например, в Уставе внутреннего водного транспорта 1930 г.,209 который предусматривал, в частности, правило о первоочередности перевозки плановых грузов на основе особых договоров предприятий водного транспорта с грузоотправителями. Впоследствии принцип планирования перевозок подвергается дальнейшему углублению и развитию. 5 мая 1934 г. СНК СССР и ЦК В КП (б) издали специальное постановление о планировании перевозок и улучшении работы водного транспорта,210 которым был установлен порядок составления годовых, квартальных и месячных планов перевозок, осуществляемых как по речным, так и по морским путям. Формы и методы планиро209 См. СЗ СССР, 1930, № 55, ст. 852.
210 См. СЗ СССР, 1934, № 25, ст. 198.
237


вания деятельности железнодорожного транспорта подверглись развернутому нормированию в Уставе железных дорог СССР, утвержденном 10 февраля 1935 г.211 О значении, которое устав придавал плановому началу построения работы железнодорожного транспорта, может свидетельствовать то обстоятельство, что в первой своей статье Устав в качестве основной обязанности железных дорог формулирует их обязанность по выполнению государственного плана грузовых и пассажирских перевозок. Из принципа планирования исходит также утвержденный 7 августа 1935 г. Воздушный кодекс СССР,212 возложивший обязанность по составлению планов работы воздушного транспорта на Главное управление гражданского воздушного флота при СНК СССР. Кроме того, в целях координации деятельности различных видов транспорта, в 1941 году издаются Правила перевозок грузов в прямом смешанном железнодорожном-водном сообщении, значительная часть которых посвящается проблемам планирования.
Следующий этап развития планового начала, лежащего в основе работы социалистического транспорта, знаменуют принятые в 1954—1955 гг. новые транспортные уставы — Устав железных дорог213 и Устав внутреннего водного транспорта.214 В названных уставах, во-первых, с большей четкостью, чем это имело место ранее, определяются цели государственного планирования перевозок. В качестве примера можно было бы сослаться на новый Устав внутреннего водного транспорта, который основную задачу составления плана усматривает в том, чтобы обеспечить полное и своевременное удовлетворение потребностей народного хозяйства в речных перевозках, правильное распределение перевозок между различными видами транспорта при систематическом повышении удельного веса водных перевозок в грузообороте страны, а также сокращение издержек народного хозяйства по перевозкам грузов (ст. 56). Во-вторых, новые уставы несколько по- иному решают и некоторые конкретные вопросы планирования деятельности транспорта. В качестве примера можно было бы сослаться на Устав железных дорог, который, в отличие от прежнего Устава, предусматривавшего включение в план норм перевозок отдельных грузов, указывает на то, что план обязан предусмотреть удовлетворение потребности страны в грузовых перевозках. Но эти нововведения при всей их практической значимости не меняют существа принципа планирования перевозок, а лишь детализируют и развивают его содержание на основе учета накопившегося опыта и новых запросов, выдвигаемых народным хозяйством нашей страны перед социалистическим транспортом.
2И См. СП, 1935, № 9, ст. 73.
212 См. СП, 1935, № 43, ст. 359.
213 См. Устав железных дорог СССР. Трансжелдориздат, 1955.
214 См. Устав внутреннего водного транспорта СССР, изд. «Речной транспорт», 1956.
238


Планирование перевозок имеет прямое отношение к гражданско-правовым обязательствам транспорта и его клиентуры. В определенном объеме эти обязательства возникают из плановых актов непосредственно. Таковы, например, обязанности транспорта по предоставлению перевозочных средств или обязанности грузоотправителя по их выборке. Несмотря на то, что и та и другая обязанности не получают договррного оформления, новые уставы, так же как и нормативные акты, принятые или действовавшие ранее, обеспечивают их исполнение штрафными санкциями, которые взыскиваются в пользу соответствующего участника обязательства. Из этого, однако, не следует, что плановые отношения по перевозке грузов являются в полном объеме бездоговорными отношениями, как утверждали в свое время некоторые авторы, имевшие в виду главным образом железнодорожные перевозки. В момент вручения железнодорожному транспорту груза, оформленного накладной, договор перевозки признается заключенным, и потому отношения клиента с транспортом, начиная с этого момента, становятся как плановыми, так и договорными отношениями, а в качестве документа, удостоверяющего факт заключения договора, выступает железнодорожная накладная. При этом на юридическую природу накладной решающее влияние оказывает плановое начало, лежащее в основе транспортных отношений в СССР. Действительно, накладная давно уже утратила у нас функцию товарораспорядительного документа, отчуждение которого равнозначно реализации самого груза, ибо подобная функция накладной находилась бы в прямом противоречии с планированием распределения продукции и ее транспортировки. Поэтому еще У ст,а в железных дорог 1935 г. исключал выдачу дубликата накладной, допуская лишь выписку по требованию грузоотправителя квитанции как документа, удостоверяющего факт вручения груза транспорту. В действующих уставах юридическая сила товарораспорядительного документа не признается за накладной, применяемой и на железнодорожном, и на речном транспорте.
Мы сосредоточили свое внимание лишь на важнейших плановых хозяйственных договорах, заключаемых в отношениях между социалистическими организациями. Эти договоры являются важнейшими не только по удельному весу, который принадлежит им в области социалистических хозяйственных связей, но и потому, что в разнообразные иные отношения (например, в отношения по расчетам, экспедиции, хранению и т. п.) хозорганы вступают чаще всего либо в порядке выполнения их обязательств по договорам поставки, подряда и перевозок, либо в целях обеспечения подготовки исполнения указанных договоров. Но так как наша задача состоит не в детальном исследовании истории советского гражданского права, а в анализе лишь ведущих тенденций его развития, представляется возможным ограничиться 239


здесь только теми планово-хозяйственными договорными обязательствами, характеристика которых изложена выше.
Картина была бы, однако, неполной, если бы мы специально не остановились на договорах, заключаемых колхозами, имея при этом в виду прежде всего те их договоры, которые опосредствуют отношения колхозов с государственными заготовительными органами по реализации сельскохозяйственной продукции.
Общеизвестно, что центральное место среди т*аких договоров занимает договор контрактации. Но так как уже в начале 30-х годов основным методом заготовок сельскохозяйственной продукции зерновых колхозов становятся обязательные поставки, соответственно сокращается сфера применения гражданско-правового контрактационного метода. Начиная с 1940 г., когда обязательные поставки были распространены на овощи, семена масличных культур и т. д.,215 216 договор контрактации используется почти исключительно в области заготовок продукции колхозов, выращивающих технические культуры, а также по отношению к молодняку скота, контрактационным закупкам которого особое внимание уделил еще VII съезд Советов, состоявшийся в 1935 г.215 Вместе с тем, в деле заготовок технических культур договор контрактации имеет такое же решающее значение, как и обязательные поставки в деле заготовок зерновой продукции. Вследствие этого данный договор приобретает ряд особых, специфических признаков, существенно отличающих его от других договоров советского гражданского права.
К числу таких признаков относится, во-первых, придание силы закона договорам о контрактации некоторых видов сельскохозяйственной продукции, зафиксированное в постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 сентября 1935 г.217 Заключение этих договоров основывается на плановых заданиях государства, а их исполнение обеспечивается необходимыми мерами ответственности. Во-вторых, на основе договора контрактации, по соответствующему эквиваленту, зависящему от объема выполнения сдатчиком его договорных обязательств, производится встречная продажа колхозам тех промышленных изделий и сельскохозяйственных продуктов, в которых они нуждаются. При этом для того, чтобы встречная продажа действительно экономически стимулировала колхозы к выполнению обязательств по договору контрактации, ее нормативы по истечении определенного времени, как правило, изменяются с учетом условий производства изделий, подлежащих встречной продаже, и спроса, который на эти изделия заявляют колхозы. В частности, новые нормативы отоваривания некоторых видов сельскохозяйственной продукции, 2*5 См. постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 8 апреля 1940 г. (СП СССР, 1940, № 9, ст. 235) и от 9 мая 1940 г. (СП СССР, 19И0, № 14, ст. 322).
216 См. СЗ СССР, 1935, № 8, ст. 67.
217 См. СЗ СССР, 1935, № 51, ст. 422.
240


сдаваемых колхозами в порядке контрактации, были установлены в начале 50-х годов.218 В-третьих, госорган-контрактант не ограничивается приемкой продукции и ее оплатой, но и обязан оказать колхозу-сдатчику определенную производственную и агрономическую помощь. Однако в современных условиях в силу организационного, хозяйственного и экономического укрепления колхозов, а также вследствие того, что оказание государственной помощи колхозам направляется теперь по другим каналам, отмеченная функция договора контрактации постепенно утрачивает свое былое значение.
От договора контрактации следует* отличать договор государственных закупок, применяемый для заготовки тех же продуктов, которые колхозы сдают государству в порядке обязательных поставок. Основное назначение этого договора состоит в том, чтобы обеспечить дополнительное поступление на государственные заготовительные пункты сельскохозяйственной продукции в количестве, в котором колхоз после выполнения обязательных поставок пожелал бы сдать ее государству. Едва ли поэтому нужно специально доказывать, какую существенную роль должен играть в этой области принцип материальной заинтересованности, стимулирующий заключение таких договоров и делающий их выгодными для колхозов и колхозников. Между тем до самого недавнего времени этот принцип не получал здесь должного осуществления, главным образом потому, что государственные закупки производились по чрезвычайно низким, так называемым предельно-закупочным ценам, весьма незначительно превышавшим оплату, которую колхозы получают при сдаче государству продукции в порядке обязательных поставок. Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 года, наметивший ряд мероприятий по обеспечению ликвидации отставания сельского хозяйства от возросших потребностей советского общества, обратил также внимание на недостатки в правовом регулировании отношений по государственным закупкам сельскохозяйственной продукции. В соответствии с решениями сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. государственные закупки производятся теперь не по предельным, а по гораздо более высоким, средним закупочным ценам. Кроме того, их стимулирующая роль выражается как в организации для колхозов-сдатчиков встречной продажи промышленных и иных изделий, так и в технической, транспортной и т. п. помощи, которую они получают со стороны заготовительных организаций.
Колхозы, свободно реализуя свою продукцию, вступают в гражданско-правовые отношения не только с государственными организациями, но и с отдельными гражданами. С того времени, как колхозный строй победил в нашей стране окончательно и бесповоротно, Советское государство принимало и продолжает 218 См. подробнее Б. А. Л иск овец и Г. Н. Полянский. Договор контрактации сельскохозяйственной продукции, 1955.
16 Зак. 1С37
241


принимать меры к тому, чтобы обеспечить широкое развертывание торговли на колхозных рынках, участниками которой являются колхозы и колхозники, выступающие в качестве продавцов, а также другие советские граждане, выступающие преимущественно в качестве покупателей. Как было указано уже в постановлении СНК СССР от 2 августа 1935 г.,219 продажа продуктов, принадлежащих колхозам и колхозникам, производится по ценам, складывающимся на рынке. Участники колхозной торговли освобождаются от обложения налогами за ведение торговой деятельности, им предоставляются в аренду необходимые помещения по пониженным ставкам наемной платы и т. д.
Однако, всячески поощряя развитие колхозной торговли, Советское государство не могло не считаться с тем, что торговые операции, отвлекая колхозы от их основной деятельности, вызывают значительные накладные расходы, загрузку тягловой силы, переключение труда некоторых членов колхозов из сферы производства в сферу обращения, что отрицательно сказывается на общих результатах работы колхозов. К тому же колхозы обычно реализуют излишки своей продукции на рынках близлежащих городов и населенных пунктов, между тем как государство заинтересовано в более или менее равномерном распределении продовольственных товаров на всей территории Советского Союза. Чтобы обеспечить и в этой области правильное сочетание интересов самих колхозов и колхозников с общегосударственными интересами, сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 г. признал необходимым обязать потребительскую кооперацию принимать от колхозов и колхозников, если они того пожелают, сельскохозяйственную прдукцию для продажи ее на комиссионных началах. Тем самым был создан новый гражданско-правовой договор — договор комиссионной продажи сельскохозяйственной продукции через систему потребительской кооперации. По своим типовым признакам этот договор подпадает под общие правила о комиссии, предусмотренные ст.ст. 275-а — 275-щ ГК РСФСР. Но он обладает и рядом своеобразных черт (длительный характер отношений, устанавливаемых между комиссионером и комитентом, периодичность сдачи продукции на комиссию, авансирование сдатчика, оказание ему некоторых видов помощи и т. д.), позволяющих рассматривать этот договор как новый институт советского гражданского права.
Колхозная торговля, а, в конечном счете, и комиссионная продажа, осуществляемая через систему потребительской кооперации, представляет собою одну из форм торгового обслуживания советского потребителя. Но это обслуживание органпчивается лишь продовольственными товарами сельскохозяйственного производства. Что же касается промышленных товаров широкого потребления, а также продовольственных товаров, изготовляемых 219 См. СЗ СССР, 1935, № 41, ст. 353.
242


социалистической промышленностью, то доведение их до потребителя обеспечивается частично через систему потребительской кооперации, а преимущественно—через систему государственной торговли, являющейся основной формой торгового оборота в условиях социализма. В качестве юридического инструмента, опосредствующего реализацию промышленных и продовольственных товаров в системе государственной и кооперативной торговли, выступает договор розничной купли-продажи.
Придавая большое значение этому договору, ставшему в условиях победы социализма едва ли но единственной формой обслуживания населения со стороны социалистической торговой системы, законодатель проявляет заботу не только о его гражданско-правовом нормировании, но и об обеспечении строжайшего соблюдения торгующими организациями их обязательств перед потребителем. Невыполнение главнейшего из этих обязательств — продажи товаров чистым весом и полной мерой — рассматривается постановлением ЦИК и СНК СССР от 26 июля 1934 г.,220 как обман государства и обкрадывание потребителя, влекущие за собою применение к конкретным виновникам мер уголовной ответственности.
Договор розничной купли-продажи подчиняется общим правилам о купле-продаже, сформулированным в Гражданском кодексе. Поскольку, однако, Гражданский кодекс не отражает специфики этого договора, для него установлен ряд особых правил, учитывающих некоторые специальные моменты в работе розничных торговых предприятий и запросы советского потребителя. В 1938 г. вводится система принятия от покупателя предварительных заказов на приобретение товаров в продовольственных магазинах, а, начиная с 1939 г., устанавливается срок хранения товаров от момента выписки чека до момента его оплаты покупателем. Согласно правилам, введенным в действие в 1936 г., обмен, возврат или удовлетворение требований о починке обуви и галош, ввиду их недоброкачественности, могут иметь место в пределах установленных гарантийных сроков, а готовое платье, белье, обувь, меха и некоторые другие товары могут быть безмотивно возвращены в магазин не позднее 7 дней после их приобретения. Одна из существенных особенностей розничной купли- продажи состоит в том, что, по общему правилу, розничное предприятие обязано заключать договоры купли-продажи с любым обратившимся к нему лицом. Это правило было подвергнуто ограничению лишь в связи с введением карточной системы, обусловленным обстоятельствами военного времени. После отмены карточной системы в декабре 1947 г. его действие вновь восстанавливается в полном объеме.
Из числа других гражданско-правовых обязательств, обслуживающих насущные потребности советских граждан, заслужи-
220 См. СЗ СССР, 1934. № 41, ст. 325.
11*
243


вают быть специально отмеченными обязательства по жилищному найму. '
Потребности населения городов в жилых помещениях удовлетворяются преимущественно за счет государственного жилищного фонда. До 1937 г. основной формой управления строениями местных советов являлась жилищно-арендная кооперация, игравшая решающую роль также и в распределении жилой площади. 17 октября 1937 г. издается постановление ЦИК и СНК СССР о сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах,221 которое внесло коренные изменения в порядок управления государственными жилыми домами и распределения жилой площади между съемщиками, ставя своей задачей при помощи этих изменений обеспечить сохранность жилого фонда, пресечь спекуляцию жилой площадью и построить ее распределение на началах, соответствующих принципу наиболее рационального удовлетворения жилищных потребностей граждан. Согласно названному постановлению,' право на жилплощадь возникает из сложного фактического состава, в который входят выдача ордера в порядке очередности местным Советом и заключение на его основе договора жилищного найма с управлением домохозяйством, сменившим ликвидированные жилищноарендные кооперативы. Досрочное расторжение договора жилищного найма путем выселения съемщика в судебном или в административном порядке может иметь место только в случаях, прямо указанных в законе. Подробной регламентации в законе от 17 октября 1937 г. подверглись и такие вопросы, как вопрос о сохранении жилой площади за отсутствующими съемщиками, об изъятии излишков, об обмене жилой площади и т. д.
Одна из центральных идей указанного закона состояла в формулировании и последовательном осуществлении принципа устойчивости жилищных прав советских граждан, что получило особенно яркое выражение в его правилах, относящихся к порядку изъятия излишков и выселения съемщика из жилого помещения. Если, однако, закон 1937 г. все же допускал административное выселение в достаточно большом числе случаев, то, начиная с 1953 г., когда, по общему правилу, административное выселение отменяется, число таких случаев, допускаемых законом, было сведено до предельного минимума. Тем самым сделан еще один важный шаг по пути дальнейшего укрепления принципа устойчивости жилищных прав советских граждан. В этом именно и состоит решающая тенденция развития советского жилищного законодательства, которая и в дальнейшем будет проявлять себя с тем большей силой, чем быстрее и успешнее будут претворяться в жизнь грандиозные планы жилищного строительства в городах, поселках и других населенных пунктах нашей страны.
221 См. СЗ СССР, 1937, № 74, ст. 360.
244


Вопросы обязательственного права вообще, в том числе вопросы договорного права, с большой интенсивностью исследуются в советской гражданско-правовой литературе 30—50-х годов.
В 1940 г. издается книга М. М. Агаркова «Обязательство по советскому гражданскому праву», в которой на основе общего учения о правоотношении и его элементах, о юридических фактах и их классификации подвергается анализу одна из центральных проблем советского обязательственного права — проблема соотношения плана и договора в установлении обязательственных связей между социалистическими хозяйственными организациями. Вслед за решением этой проблемы автор обращается к построению системы оснований возникновения обязательств по советскому гражданскому праву, учитывая как специфику порождающих их юридических фактов, так и хозяйственные, культурные и иные цели, для достижения которых обязательства устанавливаются в нашей стране. Книга М. М. Агаркова, несмотря на вызванное ею обилие самых разнообразных критических замечаний, несомненно сыграла выдающуюся роль в дальнейшем развитии того раздела науки советского гражданского права, который посвящен исследованию планово-договорных обязательств, а его систематика обязательственных правоотношений намного превосходит многочисленные иные системы, противопоставленные впоследствии системе М. М. Агаркова.
Если, однако, М. М. Агарков органичивается преимущественно проблемою соотношения плана и договора, а также проблемою систематики основных видов гражданско-правовых обязательств, то вышедшая в 1950 г. монография И. Б. Новицкого и Л. А. Лунца «Общее учение об обязательстве» решает задачи более широкого масштаба и охватывает весь комплекс вопросов, относящихся к так называемой общей части обязательственного права, начиная от понятия, оснований возникновения, субъектов и способов обеспечения и кончая исполнением, ответственностью за неисполнение и способами прекращения обязательств. В отличие от ранее изданных работ, двторы впервые в советской циви- листической литературе рассматривают проблему ответственности в ее общем значении, применительно к обязательственным правоотношениям вообще, а не только раздельно по отношению к договорной и деликтной ответственности, как это имело место в прошлом. Это обстоятельство составляет едва ли не самое важное достоинство монографии И. Б. Новицкого и Л. А. Лунца, помимо многочисленных иных положительных качеств, нашедших уже достаточно широкий отклик в литературе.
Следует назвать также работу Р. О. Халфиной «Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве» (1954), определяющую область применения договора в СССР, его понятие и юридическую природу, а также условия его действительности, с точки зрения содержания, волевого момента и соблюдения установленной законом формы договора. Автор, 245


так же как и его предшественники, обращается к анализу соотношения плана и договора в установлении обязательств, высказывая ряд полемических и позитивных суждений как по этому вопросу, так и по вопросу о системе расположения советских гражданско-правовых договоров.
Наряду с разработкой проблем общего порядка многочисленные исследования, включая исследования крупного монографического плана, посвящаются отдельным наиболее важным видам обязательственных правоотношений. Таковы, например, монографии 3. И. Шкундина «Обязательство поставки товаров в советском праве» X1948) и С. И. Аскназий «Советское жилищное право» (1940). Хотя обе эти монографии в значительной части устарели,222 с точки зрения освещаемого в них законодательного материала, но выдвинутые в них общетеоретические положения не утратили интереса и для современного читателя. Из числа работ, в которых анализируются отношения по капитальному строительству, упомянем монографии И. Л. Брауде <Договоры по капитальному строительству в СССР» (1952) и Л. И. Картужанского «Правовая организация капитального строительства в СССР» (1952). Эти работы не отражают, конечно, последующих изменений законодательства по данному вопросу, но они достаточно широко охватывают анализ законодательства, действовавшего на период их написания. Монографическое освещение применительно к отдельным видам транспорта получили также гражданско-правовые обязательства по перевозке. Достаточно в связи с этим сослаться на работы В. Н. Изво- лепского «Правовые вопросы железнодорожных перевозок» (вышла вторым изданием в 1955 г.), М. Е. Ходунова «Внутренневодное право СССР» (1947), А. Д. Кейлина «Советское морское право» (1954), X. И. Шварца «Договор автомобильной перевозки» (1955). Проблемы страхования как в эксплуататорских формация, так и в советском социалистическом обществе подвергнуты глубокому анализу в книге В. К. Райхера «Общественно-исторические типы страхования» (1947).
Известный итог развитию советской цивилистической науки в области исследования многообразных обязательственных правоотношений, распространенных в социалистическом гражданском обороте, подводится в опубликованном в 1954 году коллективном -руде «Отдельные виды обязательств», написанном работниками сектора гражданского права Всесоюзного института юридических наук. За исключением договора жилищного найма, кредитных п расчетных отношений, а также обязательств по перевозкам, которые должны войти в специальные томы издаваемого сектором 222 В" 1957 г. выходит в свет написанная С. И. Аскназий с участием И. Л. Брауде и А. И. Пергамент новая книга по советскому жилищному праву, являющаяся одним из томов издаваемого ВИЮНом многотомного «Курса советского гражданского права>.
246


гражданского права ВИЮНа «Курса советского гражданского права», все другие договорные обязательства, существующие в СССР, освещаются в этой монографии с достаточной подробностью. Существенный интерес представляет, наконец, монография работников того же сектора С. Н. Братуся и Л. А. Лунца «Вопросы хозяйственного договора» (1954), которая стоит как бы на грани между так называемой общей частью обязательственного права и отдельными видами обязательств, ибо, будучи устремленной главным образом на исследование отношений по поставке, эта монография ставит и решает ряд важнейших вопросов, имеющих значение для планово-договорных обязательств вообще.
Из большого числа обязательственно-правовых проблем, разрешенных в закоьГе и исследованных в литературе, мы ограничимся в дальнейшем изложении лишь вопросохм о сущности планово-договорных обязательств и об обеспечении их реального исполнения. При этом так же, как и в первой части данной работы, мы считаем возможным в освещении указанных вопросов сосредоточиться на материалах, относящихся только к договору поставки.
2
Основным моментом, определяющим природу планового договора, является момент сочетания планового задания и договорного соглашения при установлении обязательственных отношений между социалистическими хозяйственными организациями.
Когда плановое начало еще только внедрялось в область социалистического гражданского оборота, обязательность заключения договора в соответствии с плановым заданием не ставилась под сомнение ни в законодательстве, ни в литературе. Однако по мере того, как планирование приобретало постепенно всеобъемлющее значение, начали появляться нормативные акты, установившие порядок бездоговорного исполнения обязательств на основе одних лишь плановых предписаний. Постановление СТО от 7 апреля 1935 г.223 ввело такой порядок для поставки автомашин. Общие условия поставки металлопродукции, утвержденные Экономсоветом при СНК СССР 29 ноября 1938 г.,224 установили, что поставка черных металлов производится в соответствии с планом на основе заказов потребителей. Согласно постановлению СНК СССР от 3 октября 1940 г.,225 поставка продукции на экспорт производится по заказам-нарядам экспортных объединений, выданным в соответствии с экспортным планом. Бездоговорный порядок был установлен также для сдачи совхозами их продукции государственным заготовительным органам.
223 См. СЗ СССР, 1935, № 21, ст. 167.
224 См. Арбитраж в советском хозяйстве, 1948, стр. 446 и сл.
225 См. СП СССР, 1940, № 27, ст. 636.
247


В условиях военного времени сфера распространения плановых бездоговорных отношений между социалистическими хозяйственными организациями расширяется в еще большей степени. Так, постановление СНК СССР от 17 декабря 1942 г.226 распространило бездоговорный порядок на поставку угля и нефти. С другой стороны, в военные, а в известной мере и в послевоенные годы все более ощутимым становится пренебрежительное отношение к договорам со стороны некоторых хозяйственников, уклонявшихся от заключения договора с его действенным механизмом применения санкций к неисправному контрагенту и полагавших, что для исполнения возложенных на хозорганы обязательств достаточно тех указаний, которые содержатся в плановых актах.
Эта вредная практика была решительно осуждена в постановлении Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. о заключении хозяйственных договоров. В постановлении отмечается тот факт, что хозяйственные органы недооценивали значение договоров, что часть заключенных договоров носила формальный характер, не предусматривая конкретных обязательств сторон, и что многие хозяйственные органы, вопреки закону и несмотря на большое значение договоров в обеспечении выполнения утвержденных Правительством народнохозяйственных планов, вообще не заключали договоров. Правительство указало также на последствия, к которым приводила такая практика. Снижая ответственность поставщиков за выполнение государственных планов, бездоговорные отношения нередко влекли за собою отгрузку ненужной потребителю продукции, нерациональные перевозки, рост сверхнормативных остатков и затоваривание. Пользуясь отсутствием договоров, предприятия-поставщики иногда перевыполняли свои производственные задания по валовой продукции за счет выпуска второстепенных изделий и в то же время не учитывали спроса потребителей и Не выполняли заданий по ряду важнейших видов продукции установленного качества и ассортимента. Вместе с тем отсутствие договоров и ослабление договорной дисциплины снижали ответственность потребителей за представляемые ими заявки и спецификации, а также приводили к выдаче неправильных заказов, к частому изменению спецификаций, к отказу от получения и оплаты поставляемой продукции. Отметив эти отрицательные явления, Совет Министров СССР признал необходимым договорное оформление хозяйственных отношений между социалистическими организациями, указав при этом, что все хозяйственные договоры должны заключаться в соответствии с планом и основными (общими) условиями поставки, регулирующими вопросы, общие для всех поставщиков и потребителей данного вида продукции.
226 См. СП СССР, 1942, № 11, ст. 191.
248


После издания постановления Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. область применения бездоговорных плановых обязательств максимально сокращается. Она ограничивается теперь почти исключительно сдачей совхозами их продукции государственным заготовительным органам и поставкою продукции на экспорт. К тому же, начиная с 1954 г., заключение хозяйственных договоров ставится под усиленный контроль Государственного Банка. Постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 августа 1954 г. о роли и задачах Государственного Банка СССР 227 обязало Госбанк усилить контроль за соблюдением предприятиями и организациями договорной дисциплины и разрешило производить оплату акцептованных покупателями платежных документов лишь в тех случаях, когда в этих документах имеются указания о наличии договора или заказа на поставку материальных ценностей.
Приведенные положения, содержащиеся в постановлениях Партии и Правительства, казалось бы, не оставляют никаких сомнений в том, что за исключением случаев, прямо предусмотренных в соответствующих нормативных актах, договор, наряду и вместе с плановым актом, составляет необходимое основание возникновения подавляющей массы обязательственных отношений между социалистическими организациями. Но дело в том, что столь четкое выражение подобная позиция не сразу получила в самом законодательстве, а, с другой стороны, и в современных условиях в течение известного промежутка времени, длящегося от момента окончания хозяйственного года до момента заключения договоров на новый хозяйственный год, поставка продукции производится на основе плановых актов при отсутствии заключейных между хозорганами договоров. Как при этих условиях должен быть разрешен вопрос о юридических фактах, порождающих обязательственные отношения между социалистическими организациями, и о значении, которое имеют в этом деле плановый акт и договорное соглашение?
В литературе высказаны по этому поводу различные суждения. По мнению Н. Г. Александрова, в случаях, когда обязательство' носит планово-договорный характер, в качестве юридического факта, порождающего обязательственное правоотношение, выступает один лишь планово-административный акт, выполнение которого производится в соответствии с императивными нормами, сформулированными в законе и в иных нормативных актах. Но «.. .если правомочия и обязанности сторон не конкретизированы в необходимой мере императивными нормами, то административный акт будет нуждаться в дополнении таким договором, который бы уточнял правомочия и обязанности сторон 227 См. Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства, Госполитиздат, 1956, стр. 69 и сл.
24$


(ассортимент, сроки поставки и т. д.), хотя в общих чертах они уже возникли у сторон в силу административного акта.228
Эта позиция, отрицающая за договором значение юридического факта, из которого возникают предусмотренные, Планом обязательственные правоотношения, никогда не соответствовала закону. Она не соответствовала закону и в то время, когда была опубликована работа Н. Г. Александрова. Закон и тогда, в 1946 г., в одних случаях (правда, более многочисленных, чем случаи, предусмотренные действующим законодательством) допускал установление обязательственного правоотношения непосредственно на основе планово-административного акта, а в других случаях исходил из того, что в соответствии с плановым заданием обязательному заключению подлежит гражданско-правовой договор. Выдвигая приведенную конструкцию, Н. Г. Александров мог в лучшем случае ориентироваться не на закон, а на порочную хозяйственную практику, которая впоследствии была со всей решительностью осуждена постановлением Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. До издания этого постановления органы арбитража не вели достаточно активной борьбы с бездоговорными поставками и зачастую рассматривали споры о количестве и качестве, ассортименте и комплектности со взысканием санкций в пользу стороны, которая, принимая исполнение в соответствии с плановым заданием, не добилась заключения договора с указанным в плане контрагентом. Задача теории заключалась в том, чтобы показать всю несостоятельность подобной практики, противоречащей закону и не соответствующей задачам укрепления планово-хозяйственной дисциплины. ■Однако некоторые ученые пошли по пути не только оправдания этой практики, но и даже ее, так сказать, теоретического обоснования. Действительно, если обязательство возникает из планового задания непосредственно, а договор только конкретизирует и уточняет его, да и то лишь в случаях, когда необходимой конкретностью не обладают императивные нормы, по-видимому, хозорганы вправе самостоятельно решать вопрос о том, стоит ли им заключать договор, или, быть может, в заключении договора нет необходимости, ввиду достаточной конкретности планового задания, а также императивных норм, относящихся к данному обязательству?
Между тем суть дела в том именно и состоит, что, кроме установленных в законе исключений, планово-административный акт сам по себе порождать обязательственных правоотношений не может, а порождает их лишь в совокупности с заключенным между хозорганами договором. До тех же пор, пока договор не заключен, планово-административный акт устанавливает гра- 228 Н. Г. Александров. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений. Ученые записки ВИЮНа, вып. VI, 1846, стр. 75.
250 ‘


жданско-правовое обязательство по заключению договора между его адресатами, а также административно-правовое обязательство между последними и органами, издавшими данный акт. Поэтому, когда стороны производят бездоговорную поставку, они, с существенными нарушениями, выразившимися в факте неза- ключения договора, исполняют свою административную, но не гражданско-правовую обязанность. В связи с этим хозорган, получивший недоброкачественную продукцию, не может взыскать в свою пользу соответствующие штрафы, поскольку он не состоит в гражданских правоотношениях с поставщиком. Штрафы в таких случаях взыскиваются в доход государства в виде санкции за нарушение поставщиком возложенной на него административно-правовой обязанности. Положение при этом нисколько не меняется вследствие того, что закон признает правомерной бездоговорную поставку, производимую в начале хозяйственного года вплоть до истечения сроков, установленных для заключения новых договоров. Такой прием является практически неизбежным, ибо в противном случае пришлось бы приостановить выполнение планов на более или менее продолжительный период. Важно, .однако, отметить, что договорам, заключенным впоследствии, придается обратная сила. Происходит это> потому, что договор является не только методом конкретизации планового задания (конкретизировать уже произведенную поставку невозможно), но и средством установления предусмотренного планом обязательственного правоотношения.
Иную оценку значения планово-административного акта и хозяйственного договора дает Р. О. Халфина, «Как и каждый административный акт, — указывает она, — плановые акты, регулирующие отношения поставки, создают для органов, к которым они направлены, обязанность выполнить предписание, в них содержащееся. Это — обязанность административно-правовая. Она возникает у той социалистической организации, к которой направлен административный акт, и перед той компетентной организацией, которая акт издала. Эта обязанность заключается в том, чтобы поставить установленному в акте потребителю установленную актом продукцию в определенном количестве, в срок и т. д. .. .Из административного акта, кроме указанного выше административно-правового обязательства, возникает гражданско- правовое обязательство заключить договор с контрагентом на условиях, указанных в акте».229
В изложенных суждениях Р. О. Халфина, на наш взгляд, правильно решает вопрос о круге и характере правоотношений, возникающих при наличии плановр-административного акта, когда договор еще не заключен. Нельзя, однако, согласиться с последующим утверждением автора, сводящимся к тому, что 229 р о. X а л ф и н а. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве, 1954, стр. 158—159.
251


гражданское обязательственное правоотношение по поставке продукции возникает не из планово-административного акта в совокупности с договором, а «.. .только из основанного на административном акте договора».230 Мы уже видели, что плановоадминистративный акт сам по себе гражданско-правовой обязанности по поставке продукции не порождает. Но в отношении продукции, распределяемой в плановом порядке, такой обязанности не порождает и сам по себе договор поставки, заключенный между хозяйственными организациями, если он не сочетается с соответствующим предписанием планово-регулирующих органов. Итак, для того, чтобы возникло гражданско-правовое обязательство по поставке продукции, требуется наличие двух юридических фактов: планово-административного акта и договорного соглашения. Этого, по-видимому, не станет отрицать и Р. О. Халфина. Но тогда почему же из числа двух юридических фактов, необходимых для возникновения правоотношения, основанием его возникновения признается только один факт, в данном случае — договор? Потому, что это последний факт, наступление которого непосредственно предшествует установлению обязательства? Или, быть может, потому, что плановый акт является административным по своей природе, и в связи с этим его не следует включать в фактический состав, порождающий гражданское правоотношение? Но первое соображение приводило бы вообще к отрицанию сложных фактических составов, наличие которых, например, при заключении договора (оферта и акцепт), ответственности за причинение вреда (состав правонарушения) и т. д. сомнений не вызывает. Что же касается второго соображения, то и оно не выдерживает критики, ибо в принципе административные акты могут порождать гражданско-правовые последствия как в указанных законом случаях бездоговорной поставки, так и тогда, когда договор подлежит заключению. Ведь признает же Р. О. Халфина, что гражданско-правовая обязанность заключить договор возникает из планово-административного акта! Почему же в таком случае исключается гражданско- правовое действие планово-административного акта после заключения договора?
Остается признать поэтому, что Р. О. Халфина допускает крайность, противоположную той, которая выражена в конструкции Н. Г. Александрова: если там преувеличено значение плановоадминистративного акта за счет снижения роли договора, то здесь абсолютизируется значение договора благодаря сужению гражданско-правовых рамок действия планово-административного акта.
С некоторыми коррективами, уже отмечавшимися в литературе, мы склонны признать единственно правильным то решение рассматриваемой проблемы, которое дано в работе М. М. Агар230 р. О. X а л ф и н а. Значение и сущность договора в советском, социалистическом гражданском праве, 1954, стр. 158 (курсив наш,— Лет.).
252


кова «Обязательство по советскому гражданскому праву». Конструкция, выдвинутая М. М. Агарковым, именуется обычно теорией сложного фактического состава. Ее содержание сам автор выражает в следующих словах: «Наряд, выданный на основании плана, утвержденного Экономсоветом при СНК СССР, и заключенный на основании' его договор представляют собой единое целое, систему юридических действий, направленных на одну цель — выполнение планового задания. Вместе с договором наряд представляет собой единый сложный фактический состав, Порождающий взаимные обязательства сторон по поставке. Без плана, утвержденного Экономсоветом и выданного в силу его наряда, договор поставки сям по себе не мог бы породить эти последствия».231
Решающее достоинство этой конструкции состоит в том, что она правильно отражает действительное положение вещей, очевидное и бесспорное для каждого. Совершенно очевидно, что плановый акт и договорное соглашение порознь, раздельно, независимо друг от друга обязательственных правоотношений не порождают. Последние возникают лишь благодаря совокупному действию обоих указанных юридических актов. Вполне оправдано поэтому признание совокупности таких фактов сложным составом, приводящим к установлению планово-договорных отношений между социалистическими хозяйственными организациями. Тем самым в должной мере выявляется неразрывная связь плана и договора, правильное сочетание которых служит важнейшим условием последовательного осуществления принципов хозяйственного расчета. Благодаря такой конструкции договор не отрывается от планового задания, а последнее в свою очередь не парализует значения договора. Обоснование их единства в теории приобретает большое практическое значение, ибо оно ориентирует на обязанность строжайшего соблюдения плановой и договорной дисциплины как важнейших элементов социалистической хозяйственной дисциплины в целом.
Лишь в одном отношении позиция М. М. Агаркова вызвала, с нашей точки зрения, заслуженные и обоснованные упреки. Касаясь юридического действия планово-административного акта, М. М. Агарков приходит к выводу, что последний порождает обязательство не только заключить договор, но и сделать все необходимое для подготовки его исполнения. «Если по тем или иным причинам произойдет задержка в заключении договора, то ввиду того, что он все же должен быть заключен, стороны обязаны сделать все от них зависящее, чтобы он не только был заключен, но и надлежащим образом исполнен».232 Но дело в том, что если бы гражданско-правовая обязанность по подго231 М. М. Агарков. Обязательство по советскому гражданскому праву, 1940, стр. 123.
232 М. М. Агарков, ук. соч., стр. 123.
253


товке исполнения договора вытекала непосредственно из планово-административного акта, последующее заключение договора между адресатами планового задания было бы лишено практического смысла и носило бы сугубо формальный характер. Нельзя поэтому не согласиться с критикой, которой в этой части теория М. М. Агаркова подвергается в работе Р. О. Халфиной.233 Следует признать также, что у самой Р. О. Халфиной сформулировано более правильное решение вопроса о юридических последствиях издания планово-административного акта, хотя она и уступает М. М. Агаркову в определении юридических оснований возникновения гражданско-правового обязательства по плановой поставке продукции одной социалистической организацией другой.
Изложенное дает основание придти к выводу, что планово* административный акт порождает между органом, его издавшим,, и его адресатами административное правоотношение и, кроме того, создает между самими адресатами планового задания гражданско-правовое обязательство по заключению договора. Что же касается гражданско-правового обязательства по поставке продукции, то оно возникает из совокупности юридических фактов, в состав которых входят планово-административный акт и заключенный на его основе хозяйственный договор.
3
В заключение рассмотрим вопрос о реальном исполнении планово-хозяйственного договора.
Самый принцип реального исполнения хозяйственных договоров с необходимой четкостью формулируется уже в законодательстве предшествующего периода. Так, еще в постановлении СНК СССР от 19 декабря 1933 года о заключении договоров на 1934 г.234 указывалось, что уплата пени, неустойки, штрафа и возмещение убытков не освобождают сторону, уплатившую их. от исполнения договора. Это означает, что хозяйственный договор должен быть исполнен в натуре, какие бы нарушения в процессе его исполнения ни были допущены и какие бы санкции за эти нарушения ни были взысканы с неисправного контрагента. Последующие нормативные акты применяли различные технические приемы, направленные на обеспечение должного осуществления этого принципа. Так, различные Основные условия поставки по-разному определяют внутридоговорные сроки исполнения и правовые последствия их несоблюдения. В некоторых Основных условиях начисление санкций предусмотрено лишь за нарушение квартальных или иногда месячных, но не установленных в этих пределах частных сроков исполнения. В ряде других 233 См. Р. О. Халфина, ук. соч., стр. 154 и сл.
234 См. СЗ СССР, 1933, № 73, ст. 445.
254


Основных условий указывается на обязательность взыскания' санкций за нарушение любых частных сроков. Однако Основные условия поставки всех видов продукции придерживаются того- правила, что количество, недопоставленное в один срок, подлежит либо обязательному восполнению в пределах того же месяца или квартала, либо присовокуплению к сумме поставки следующего месяца или квартала данного хозяйственного года. Следовательно, несмотря на несовпадение технических приемов, используемых в различных нормативных актах об основных условиях, поставки тех или иных видов продукции, все они исходят из общего для социалистического планового хозяйства принципа — принципа реального исполнения.
Но реальное исполнение не ограничивается одним лишь выполнением количественных показателей хозяйственного договора. Строгому и безусловному соблюдению подлежат также договорные требования, обращенные к качеству, комплектности и ассортименту поставляемой продукции. В целях обеспечения выполнения договоров и по этим важнейшим направлениям СНК СССР утверждает 29 августа 1939 г., взамен ранее изданной,, новую инструкцию Госарбитража при СНК СССР о порядке и сроках предъявления претензий при поставке товаров ненадлежащего качества одними государственными, кооперативными и общественными организациями другим.235 Указанная инструкция разрешила ряд процессуальных вопросов, связанных с порядком и сроками составления актов и предъявления претензий к поставщикам некачественной, некомплектной и неассортиментной продукции. Вместе с тем она включала в себя и многие материально-правовые нормы, поскольку в самой инструкции были установлены размеры подлежащих взысканию санкций за нарушение договора по перечисленным показателям, если размер этих санкций не был определен в договоре. В этом смысле инструкция 1939 г. существенно отличается от принятой в 1952 г. новой инструкции о порядке рассмотрения Государственными арбитражами имущественных споров, связанных с поставкой недоброкачественной и некомплектной продукции,236 которая, не устанавливая размера санкций и отсылая в связи с этим к Основным условиям поставки, переносит центр тяжести на урегулирование процессуальных вопросов по делам о нарушениях перечисленных в ней договорных условий. К числу ее существенных нововведений относится урегулирование вопроса о начальном моменте течения исковой давности по спорам о качестве в случаях, когда поставщик и изготовитель продукции не совпадают в одном лице, а также возложение на арбитраж обязанности по всем делам о некачественной поставке привлекать к ответственности изготовителя, хотя бы на этом и не настаивал
235 См. СП СССР, 1939, № 51, ст. 428.
236 Инструкция 1952 г. опубликована Госюриздатом отдельным изданием в 1953 г.
255»*


заказчик, предъявляющий иск к своему договорному контрагенту. Кроме того, в целях обеспечения соблюдения договорной дисциплины новая инструкция предусматривает взыскание всех штрафов в доход государства, если некачественная поставка производилась при отсутствии договора, а также перечисление части штрафов в государственный бюджет, если заказчиком не были соблюдены установленные сроки составления актов и предъявления претензий к поставщику некачественной, неассортиментной или некомплектной продукции.
Усиление борьбы за высокое качество исполнения хозяйственных договоров находит свое выражение во вполне определившейся тенденции советского законодательства к установлению повышенных мер материальной ответственности за нарушение договорных условий о качестве. Так, если раньше санкции, взыскиваемые за некачественное исполнение хозяйственного договора, подпадали под действие общего правила о зачете всех начисленных санкций в сумму возмещения убытков, то теперь в ряде случаев им придается характер штрафа в собственном значении этого слова. В виде примера сошлемся на утвержденные 7 апреля 1954 г. Основные условия поставки промышленных, а также продовольственных товаров широкого потребления, которые, в изъятие из общего правила, предусматривают взыскание штрафов за некачественную поставку независимо и сверх суммы подлежащих возмещению убытков. В тех же целях борьбы за надлежащее исполнение хозяйственных договоров по качественным показателям упоминавшееся ранее постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 августа 1954 г. о роли и задачах Государственного Банка СССР обязало Госбанк в случаях оплаты товаров, оказавшихся недоброкачественными, некомплектными или нестандартными, принимать от покупателей в течение 10 дней с момента прибытия товара и 5 дней с момента составления акта о его качестве платежные требования на списание в безакцептном порядке с расчетных счетов поставщиков излишне уплаченных сумм. Важно, наконец, отметить, что если раньше, помимо санкций, реальная замена исполнения или восполнение недопоставленного применялись к случаям нарушения требований о количестве, качестве и комплектности, то теперь ставится вопрос и о восполнении несоблюденного ассортимента поставки. Этому вопросу уделяют, в частности, специальное внимание Основные условия поставки промышленных, а также продовольственных товаров, утвержденные в 1954 г.
Принцип реального исполнения — важнейший принцип советского договорного права. Но он, естественно, ни в какой мере не снимает проблемы возмещения убытков, причиненных неисправностью договорного контрагента Напротив, самая угроза ответственности за вызванные несоблюдением договорных условий убытки является одним из стимулов, побуждающих к надлежащему и своевременному исполнению договора.
256


Ст. 117 ГК РСФСР под убытками понимает как положительный ущерб в имуществе, так и упущенную выгоду, имея в виду, что возмещению подлежат оба названных ею вида убытков. Между тем еще сравнительно недавно к возмещению упущенной выгоды обнаруживалось отрицательное отношение как в гражданско-правовой литературе, так и в арбитражной практике по спорам между социалистическими хозяйственными организациями. Дело доходило иногда до того,* что упущенная выгода объявлялась чуждой плановому хозяйству категорией, некритически заимствованной из буржуазного правового арсенала. В действительности, однако, когда речь идет о планово-хозяйственных отношениях между социалистическими организациями, упущенная выгода представляет собою не что иное, как прибыль, запланированную для данного хозоргана, но не полученную им вследствие нарушения обязательства его договорным контрагентом. И если не только правомерным, но и обязательным следствием выполнения плана является получение плановой прибыли, то столь же правомерным и обязательным надлежит признать возложение обязанности по возмещению плановой прибыли на организацию, виновную в неисполнении договора. Колебания и сомнения, которые испытывала в этом отношении арбитражная практика ранее, в настоящее время следует считать полностью устраненными. В инструктивном письме № 11-1-13 от 18 апреля 1951 г. Государственный арбитраж при Совете Министров СССР предложил арбитражным органам при рассмотрении дел о возмещении убытков, причиненных социалистическим хозяйственным организациям, удовлетворять такие иски, в случае их доказанности, в полном объеме, предусмотренном ст. 117 ГК РСФСР, включая и упущенную выгоду, если пользоваться терминологией Гражданского кодекса, а, точнее говоря, неполученную плановую прибыль, если иметь в виду существо рассматриваемых отношений.
В отличие от реального исполнения, входящего в содержание самого хозяйственного договора, взыскание пени, штрафов, неустоек и возмещения убытков представляет собой форму ответственности неисправного контрагента, которая, кроме случаев, прямо указанных в законе, может наступать только при наличии вины на стороне правонарушителя. Начало вины, зафиксированное в советском гражданском законе, определяет собою и основную линию практики по рассмотрению гражданских дел, включая споры, связанные с обязательствами по хозяйственным договорам. Иногда, правда, и сейчас еще встречаются отдельные неправильные решения арбитражных органов, постановляющие взыскивать санкции за неисполнение договора, несмотря на доказанность полной невиновности контрагента в его неисполнении. Но такие единичные ошибочные решения, естественно, ни в какой мере не могут служить основанием для далеко идущих обобщений. В связи с этим небезынтересно вспомнить, что даже в 17 Зак. 1037
257


условиях войны, когда необходимо было направить все усилия советского народа на борьбу за победу над врагом, и поэтому к исполнению любого общественного долга предъявлялись особо повышенные требования, принцип ответственности за ъину приобретал несколько специфические формы своего выражения, но его существо оставалось неизменным. В известном определении ГСК Верховного Суда СССР, вынесенном’ в 1942 г. в связи с иском Шальского рыбзавода, к колхозу «Прибой»,237 указывалось, что сам по себе факт войны не может служить основанием для освобождения должника от ответственности за неисполнение договора, но что такое освобождение должно последовать, если будет доказано наступление невозможности исполнения договора вследствие вызванных войной обстоятельств. Это и означает, что там, где должник не принял всех возможных мер к исполнению своих договорных обязательств, несмотря на чрезвычайные условия военного времени, он виновен и потому не может сложить с себя ответственности. Если же, напротив, полная невиновность должника будет доказана, он от ответственности освобождается, несмотря на повышенный объем требований, которые предъявлялись к советским людям в условиях Великой Отечественной войны. Тем больше оснований имеется для последовательного применения начала вины в современных условиях — в условиях мирного созидательного труда и творчества советского народа.
Принцип вины как ведущее начало ответственности по советскому гражданскому праву не вызывает теперь сомнений и в советской цивилистической литературе. Обоснованию его значения посвящен ряд крупных монографических исследований и среди них: монографии И. Б. Новицкого и Л. А. Лунца «Общее учение об обязательстве» (1950), Б. С. Антимонова «Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении» (1950), Е. А. Флейшиц «Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения» (1951), Г. К. Матвеева «Вина в советском гражданском праве» (1955) и др. Авторы перечисленных работ уделили большое внимание критике концепций предшествующего периода, сводившихся к утверждению несовместимости начала вины с плановой природой социалистического хозяйства, и, выявив их несостоятельность, убедительно и многосторонне раскрыли ту роль, которую начало вины играет в последовательном осуществлении хозяйственного расчета, в воспитании советских граждан в духе дисциплины и самодисциплины, в духе уважения к советскому закону и к правилам социалистического общежития.
Однако, вместе с тем, нельзя не отметить некоторого преувеличения значения вины в гражданском праве, следы которого 237 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, вып. II, 1942, стр. 33.
258


обнаруживаются в ряде работ и, в частности, в монографии Г. К. Матвеева. Автор в известной степени криминализирует содержание гражданско-правовой вины при определении ее общего понятия, а вслед за этим приходит к неправильным, на наш взгляд, практическим выводам, предлагая, подобно тому, как это делается в уголовном праве, соразмерять объем гражданско-правовой ответственности со степенью вины, допущенной правонарушителем.238 Такое соизмерение объема ответственности со степенью вины в области гражданского права может иметь место лишь в виде редкого исключения, например, при смешанной вине или при расчетах между солидарно ответственными виновниками, когда, в результате отсутствия объективного масштаба распределения между ними общей обязанности по возмещению убытков, не остается ничего другого, кроме как воспользоваться в этих целях критерием степени вины. Но если бы подобные исключительные случаи приобрели силу общего правила, лицо, понесшее убытки, фактически либо никогда не имело бы возможности потребовать их полного возмещения, либо приобретало бы такую возможность лишь при совершении гражданского правонарушения вследствие умысла правонарушителя, что на практике, как правило, имеет место только при совпадении гражданского деликта с уголовным преступлением. Ясно, что практика не может пойти по такому пути только во имя придания гражданско-правовой вине одновременно значения основания и меры ответственности. Признавая вину важнейшим началом ответственности по советскому гражданскому праву, нет никакой необходимости в том, чтобы приписывать не свойственные ей признаки уголовно-правовой вины.
Следует также сказать, что, хотя значение вины как основания гражданско-правовой ответственности в пределах, установленных законом, никем в литературе последних лет не оспаривается, существует немало разногласий между различными авторами как по поводу определения понятия гражданско-правовой вины, так и в отношении круга случаев, когда ответственность может наступить и при отсутствии вины. При этом последний вопрос чаще всего ставится в связи с плановыми хозяйственными договорами.
Так, например, Л. А. Лунц полагает, что ответственность независимо от вин^1 договорного контрагента предусмотрена п. 1 ст. 119 ГК, говорящим об обязательствах, предмет которых определен родовыми признаками, ибо для сложения ответственности по этой норме необходима гибель всего рода, между тем как в действительности род никогда не погибает.239 Но автор не учиты238 См. Г. К. Матвеев. Вина в советском гражданском праве, 1955, стр. 237 и след.
239 См. И. Б. Новицкий и Л. А. Лунц. Общее учение об обязательстве, 1950, стр. 347—350.
Г/*
259


вает того очень важного обстоятельства, что согласно тексту п. 1 ст. 119 ГК должник по такому обязательству не освобождается от ответственности только в случае, когда «.. .доставление имущества того же рода не стало объективно невозможным». Поэтому, если должник выполнить обязательство по независящим от него причинам не в состоянии, он невиновен, и, значит, для него исполнение стало объективно невозможным со всеми вытекающими из п. 1 ст. 119 ГК последствиями.
По мнению С. И. Аскназий, хозорган, поручивший полностью или частично исполнение принятого на себя обязательства какой- либо другой организации, отвечает не только за виновные, но и за случайные действия последней, ибо здесь речь идет о создании определенной хозяйственной сферы договорным контрагентом, который должен нести риск любой случайности, наступившей в этой сфере.240 Ню этот тезис, во-первых, не согласуется с буквальным текстом п. 2 ст. 119 ГК, исходящим из принципа ответственности лишь за чужую вину, а, во-вторых, он ни в какой мере не оправдывается ссылкой на хозяйственную сферу, организуемую договорным контрагентом. Га или иная хозяйственная сфера организуется им всегда, даже и в тех случаях, когда он не привлекает «третьих лиц» к исполнению своей договорной обязанности. Однако едва ли на этом основании можно было бы выдвигать требование о замене принципа вины принципом причинения. Против формулирования такого общего правила в законе неоднократно -выступал и сам С. И. Аскназий.
Необходимо поэтому прийти к выводу, что, так как вина является ведущим основанием привлечения к гражданско-правовой ответственности, отступление от принципа вины допустимо только при наличии на этот счет прямых указаний закона. Во всех же остальных случаях в праве гражданском, так же как и в других отраслях советского права, непреложную силу должно иметь правило, гласящее: «нет вины — нет ответственности».
Одновременно с признанием того факта, что советское гражданское право, определяя условия привлечения к ответственности, опирается на начало вины, подвергаются пересмотру и высказывавшиеся в прошлом отдельными авторами суждения о природе имущественных санкций (пеня, штраф, неустойка), которые особенно широко применяются в области плановых хозяйственных отношений между социалистическими организациями. Попытки сближения . этих санкций с карательными мерами уголовного права решительно отвергаются. Они рассматриваются теперь как специфические гражданско-правовые меры ответственности, отличные не только от мер уголовного наказания, но и от разнообразных форм административного воздействия на поведение правонарушителя. Однако и сейчас еще продолжает 240 См. С. И. Аскназий. Некоторые вопросы гражданско-правовой ответственности. Ученые записки ЛГУ, вып. IV, 1953, стр. 171 —172.
260


оставаться дискуссионным другой вопрос, а именно: вопрос о том, состоит ли направленность гражданско-правовых санкций (пеней, штрафов и неустойки) в компенсационной функции по отношению к убыткам, причиненным неисполнением договора, или они являются прежде всего и главным образом штрафными мерами по обеспечению реального исполнения договорных обязательств.
Сторонником первой точки зрения является К. А. Граве, считающий, что «либо неустойка обеспечивает самое исполнение обязательства, понуждая должника к надлежащему его исполнению угрозой невыгодных материальных последствий за неисправность в исполнении.., либо неустойка обеспечивает возмещение интереса кредитора, фиксируя наперед размер этого интереса, т. е. размер возможных убытков для кредитора от неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств и тем самым при их взыскании освобождая его от обязанности доказывать размер этих убытков».241 Противоположных взглядов по этому же поводу придерживается В. К. Райхер, который, решительно отвергая оценочную концепцию неустойки, считает, что последняя во всех случаях обладает штрафной природой. «То обстоятельство, — указывает вместе с тем В. К. Райхер, — что всякая неустойка есть штраф, не исключает, однако, возможности установления в законе определенного соотношения между уплатой штрафа и возмещением убытков. При этом могут оказаться и такие случаи, когда сумма штрафа покроет убыток частично или даже полностью. Но компенсационная функция, объективно' выполняемая в этих случаях штрафом, отнюдь не оправдывает признания его оценкой возможного в будущем убытка».242
Нельзя не согласиться с той общей критикой, которой В. К. Райхер подверг теорию оценочной неустойки. Действительно, трудно в наших условиях отстаивать взгляд, будто интерес договорного контрагента, заранее оцениваемый неустойкой, состоит прежде всего и главным образом в получении определенной денежной выгоды, как и, с другой стороны, размеры неустойки, устанавливаемые в договоре или даже в нормативных актах, едва ли могут находиться в каком-либо соответствии с размером убытков, наступающих уже после заключения договора в результате его -неисполнения.243 Однако если оставить в стороне «оценочную» идею, то сама по себе мысль о том, что неустойка не только стимулирует исполнение договорного обязательства, но и служит определенным источником для возмещения убытков, причиненных неисполнением договора, по-видимому, ничего неправильного в себе не содержит. Этого, кстати сказать, не отрицает 241 К- А. Граве. Договорная неустойка в советском праве, 1950, стр. 14—15.
242 В. К. Райхер. Штрафные санкции в борьбе за договорную дисциплину. «Советское государство и право»,, 1955, № 5, стр. 75.
243 См. там же, стр. 74—75.
261


и В. К. Райхер. С другой стороны, обязанность возмещения убытков тоже стимулирует надлежащее исполнение договора, а если учесть, что размер убытков иногда намного превышает размер пени и штрафов, то в этом смысле возможная ответственность за убытки оказывает еще большее стимулирующее воздействие на договорного контрагента, чем возможная ответственность в пределах штрафных санкций. Но это обстоятельство так же не оправдывало бы квалификации ответственности за убытки только в качестве штрафной меры, как было бы неправильно отри цать по тем же соображениям наличие в штрафах и пене компенсационного элемента наряду с их штрафной природой.
Мы думаем поэтому, что, если оставить в стороне штрафы в юридико-техническом значении этого слова, придется признать наличие и штрафных и компенсационных элементов в любых гражданско-правовых имущественных санкциях — как в обязанности по 'возмещению убытков, так и в обязанности по уплате пени, штрафов и неустоек. Но этот вывод не устраняет, конечно, необходимости в выявлении, путем дальнейшего углубленного анализа, того момента — штрафного или компенсационного, который в санкции данного рода выдвигается на первый план. Если ставить вопрос таким образом, то не может подлежать сомнению, что компенсационная направленность составляет решающую функцию обязанности по возмещению убытков, в то время как пени и штрафы выполняют в первую очередь штрафную функцию, являясь важнейшим гражданско-правовым средством борьбы за своевременное и надлежащее выполнение договорных обязательств, за строгое и неуклонное соблюдение государственной хозяйственной дисциплины.


РАЗДЕЛ V СЕМЕЙНОЕ ПРАВО
ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО СЕМЕЙНОГО ПРАВА
1
В начале 30-х годов законодательная деятельность в области регулирования семейно-брачных отношений была незначительна. Но начиная с 1935 г. наблюдается повышенное внимание к воспитанию детей, а тем самым и к вопросам, связанным с семьей и браком.
Соответствующие законы издаются в общесоюзном масштабе. Это прежде всего постановление ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. о борьбе с детской преступностью.1 Упомянутый закон исходил из того, что встречавшиеся среди несовершеннолетних преступления носили особый характер, что несовершеннолетние, объединяясь в шайки, действовали под руководством взрослых. Это и привело к установлению уголовной ответственности детей 12 лет и старше за преступления, наиболее часто совершаемые несовершеннолетними, а также к усилению уголовной ответственности за подстрекательство или привлечение несовершеннолетних к участию в преступлениях, за принуждение к занятию проституцией, спекуляцией, нищенством и т. п.2
Данные этих лет показывали, что в огромном большинстве случаев преступления несовершеннолетних вызывались их беспризорностью и безнадзорностью. Это обусловливало и методы борьбы с детской преступностью: ее надо было вести не только мерами уголовного воздействия, но и предупредительными мерами, направленными непосредственно на то, чтобы родители сознавали лежащую на них огромную ответственность в деле пра1 СЗ СССР, 1935, № 19, ст. 155.
2 См. ст.ст. 12, 50 и 73/2 УК РСФСР в редакции постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 25 ноября 1935 г. СУ РСФСР, 1936, № 1, ст. 1. —Такие же изменения были внесены в уголовные кодексы других союзных республик.
263


вильного воспитания юношества. Соответственно этому постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г.3 предусматривало ответственность родителей и лиц, их заменяющих, за недостаточную заботу о детях, за недостаточное внимание к ним, за озорство и хулиганство детей, за их действия, причинившие кому-либо ущерб. В то же время, в целях предупреждения детской беспризорности, указанное постановление возложило на председателей местных Советов, под страхом привлечения по ст. 111 УК РСФСР, обязанность своевременного устройства и обеспечения детей-сирот и установило уголовную ответственость опекунов, использующих опеку в корыстных целях.4 Следует упомянуть также о постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1935 г.,5 предусматривавшем передачу детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся. Эти акты также были направлены на недопущение и устранение беспризорности детей.
Борьба с беспризорностью детей, изучение условий, приводящих к беспризорности и безнадзорности, подтвердили еще раз, что необходимой предпосылкой для надлежащего воспитания детей является такая семья, где родители, связанные прочными узами, направляют совместно свои усилия на заботу о детях и что, наоборот, легкомысленное Ътношение к браку имеет своим последствием также и отсутствие надлежащего попечения о ребенке.
В этот период еще более укрепляется общественное положение женщины. Она шире вовлекается в производство, чаще выдвигается на ответственную работу, активнее участвует в общественной жизни. Это вызывало необходимость окружить женщину вниманием и заботой в ее семейной жизни, требовало принятия таких мер, которые обеспечивали ей еще большую возможность участвовать в общественной и производственной деятельности, не отвлекая ее этим от заботы о ребенке, семье, доме.
Выдвигаемые жизнью запросы нашли свое разрешение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.,6 на многие годы определившем пути развития советской семьи. Данное постановление было принято после всенародного обсуждения его на собраниях трудящихся и в прессе. Оно предусматривало многочисленные мероприятия по охране материнства и детства, по оказанию помощи родителям в деле воспитания детей. В то же время оно требовало.от советских граждан серьезного отношения к семейным обязанностям, выполнения долга перед обществом и государством в деле, воспитания подрастающего поколения. Устанавливая уголовную ответственность за производство абор-
3 СЗ СССР, 1935. № 32, ст. 252.
4 Ст. 405 ГК РСФСР и ст. 158/1 УК РСФСР в редакции постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 25 ноября 1935 г. СУ РСФСР, 1936, № 1, ст. 1.
5 СУ РСФСР, 1936, № 9, ст. 49.
6 СЗ СССР, 1936, № 34, ст. 309.
•264


тов,7 оно создавало для женщины материальную возможность рожать и воспитывать детей. Постановление предусмотрело увеличение пособия на кормление ребенка и приобретение предметов ухода за новорожденным и установило особые пособия многодетным матерям. Оно обеспечивало женщине необходимые условия труда на период беременности и кормления ребенка с сохранением за ней прежней заработной платы при переходе на более легкую работу и установило уголовную ответственность за отказ в приеме на работу женщин по мотивам беременности.
Постановление от 27 июня 1936 г. предусмотрело также расширение сети детских учреждений и учреждений, обслуживающих беременных женщин и матерей. Наряду со всеми этими мероприятиями, требовавшими расходования огромных государственных средств, постановление от 27 июня 1936 г. обратило особое внимание за борьбу с теми гражданами, которые проявляли легкомысленное отношение к семье и семейным обязанностям. Оно установило взыскание алиментов в определенном процентном отношении к заработной плате ответчика и усилило уголовное наказание за неплатеж алиментов. Подчеркивая недопустимость необоснованного расторжения брака, оно внесло некоторые изменения в законодательство о разводе (обязательный вызов второго супруга, отметка о разводе в паспорте, увеличение оплаты за развод, повышение платы при втором и последующих разводах).
2
В период Великой Отечественной войны Партия и Правительство не только не ослабили, но, наоборот, усилили заботу о семье и детях.
В силу военных действий, эвакуации, призыва в армию родителей, вывоза детей из районов, подвергавшихся бомбардировкам и обстрелам, в силу смерти и пропажи без вести родителей, ухода населения в партизанские отряды и пр., огромное количество советских детей было оторвано от родного дома и родителей. Усилия государственного аппарата и общественности были направлены на то, чтобы выявить оказавшихся одинокими детей, чтобы приютить и обеспечить их всем необходимым. В борьбе с детской беспризорностью правительство организовало специальные приемники-распределители, куда направлялись дети, потерявшие родителей. Отсюда они передавались через отделы народного образования в детские учреждения или определялись в семьи трудящихся в порядке патронирования.8 Наряду с этим,
7 См ст.ст. 140, 140-а и 140-6 УК РСФСР в редакции постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1937 г. (СУ РСФСР, 1937, № 6, ст. 40).— В настоящее время Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 ноября 1955 г. («Ведомости' Верховного Совета СССР>, 1955, № 22, ст. 425) наказуемость самой женщины за производство аборта отменена.
8 См. постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. СП СССР, 1942, № 2, ст. 26.
26>


в целях борьбы с беспризорностью и преступностью несовершеннолетних были созданы трудовые воспитательные колонии НКВД, куда могли быть помещены подростки от 11 до 16 лет, как беспризорные, так и задержанные за хулиганство, мелкие кражи и другие преступления.9
Широкое развитие в период войны усыновления трудящимися сирот и детей, оказавшихся бездомными, привело к необходимости изменить законодательство по этому вопросу, что и было осуществлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1943 г.,10 нашедшим отражение в кодексах отдельных республик.11
Условия военного времени значительно увеличили количество случаев назначения опеки над детьми, оказавшимися оторванными от своих родителей либо потерявшими отца и мать. Наряду с этим дети передавались в семьи трудящихся на условиях патроната, т. е. по договорам с отделами народного образования, которые оказывали материальную помощь семье, воспитывавшей ребенка, и наблюдали за выполнением ею принятых на себя обязательств. Широкое развитие опеки и патроната потребовало уточнения правового регулирования порядка их осуществления. Это привело к изданию особой инструкции Народным комиссариатом просвещения РСФСР, Народным комиссариатом здравоохранения РСФСР и Народным комиссариатом юстиции РСФСР, утвержденной СНК РСФСР 8 апреля 1943 г.12 Эта инструкция регулирует как вопросы опеки и патроната, так и вопросы усыновления.
8 июля 1944 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать- героиня» и учреждении ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства»,13 который оказал решающее влияние на все последующее законодательство, на всю последующую судебную практику.
Этот Указ прежде всего поставил во главу угла усиление государственной помощи матерям и детям. Вместе с тем он поднял на еще большую высоту принципиальный вопрос о всемерном укреплении советской семьи. Преследуя эту цель, он внес серьезные изменения в ранее существовавший порядок заключения брака, определения родственных отношений между отцом и ребенком, расторжения брака.14
9 См. постановление СНК СССР от 15 июня 1943 г. Уголовное право, Общая часть, изд. 4-е, 1948, стр. 137.
ю «Ведомости Верховного Совета СССР>, 1943, № 34.
11 Ст.ст. 60 и 63 КЗоБСО РСФСР в редакции Указа Президиума Вер ховного Совета РСФСР от 11 октября 1943 г.
12 СП РСФСР, 1943, № 3, ст. 24.
13 «Ведомости Верховного Совета СССР>, 1944, № 37.
14 Критический анализ этих изменений см. ниже.
266


Подчеркивая, что забота о матери и ребенке всегда являлась одной из важнейших задач Советского государства, Указ, в целях увеличения материальной ‘помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, поощрения многодетности и усиления охраны материнства и детства, значительно повысил размеры государственного пособия многодетным матерям, установил государственное пособие одиноким матерям, увеличил размер пособия на кормление ребенка, удлинил отпуска по беременности и родам, облегчил условия труда беременных и кормящих матерей, расширил сеть учреждений, обслуживающих матерей и малолетних детей. Указ учредил медали и ордена материнства и установил почетное звание «Мать-героиня» для многодетных матерей.
Отступая от важнейших, принципиальных положений, которые ранее осуществлялись в Советском Союзе, Указ от 8 июля 1944 г. объявил: а) что правовую силу имеет только брак, зарегистрированный в органах ЗАГСа,15 б) что не допускается установление отцовства по суду и отцовские права и обязанности возникают только при рождении ребенка от зарегистрированного брака, в) что развод может иметь место только на основании судебного решения о расторжении брака. Последующее законодательство, опираясь на Указ от 8 июля 1944 г., содержит дополнения и уточнения порядка, установленного Указом.16
Весьма обширная и разнообразная судебная практика этого периода была направлена на разрешение отдельных спорных вопросов и на проведение в жизнь общих принципов Указа, исходя из основной цели — всемерного укрепления семьи.17 Она шла 15 Обязательная регистрация брака предусматривалась в первые годы существования Советской власти, до издания КЗоБСО 1926 г., но в тот период она вызывалась особыми условиями и имела иное значение, чем в настоящее время.
16 См., например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1944 г. «О порядке признания фактических брачных отношений в случае смерти или пропажи без вести на фронте одного из супругов» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 60); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1945 г. «О порядке применения Указа от 8 июля 1944 г. в отношении детей, родители которых не состоят между собой в зарегистрированном браке» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1945, № 15) и др., а также Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий и предоставлении льгот беременным женщинам, одиноким и многодетным матерям от 18 августа 1944 г. (СП СССР, 1944, № 11, ст. 162), измененное постановлением Совета Министров СССР от 7 декабря 1955 г. КЗоБСО, изд. 1956 г., стр. 62—63; постановление Совета Министров СССР от 13 октября 1956 г. «О дальнейших мерах помощи женщинам-матерям, работающим на предприятиях и в учреждениях» (СП СССР. 1957, № 2, ст. 7); инструкцию Народного комиссариата юстиции СССР «О порядке рассмотрения судебных дел о расторжении брака», утвержденную СНК СССР 27 ноября 1944 г. (Справочник по законодательству для судебно-прокурорских работников, т. III, 1949, стр. 434) и др.
17 См., например, постановление Пленума Верховного Суда СССР от 16 сентября 1949 г. «О судебной практике по делам о расторжении брака» (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 11, стр. 1); постанов267


при этом теми путями, которые признавала правильными, однако подчас она ошибочно понимала стоящие перед ней задачи и ради укрепления семьи пренебрегала интересами людей, нуждающимися в охране закона и судебных органов.18
23 ноября 1.955 г. издан Указ «Об отмене запрещения абортов».19 Издание этого Указа, как подчеркнуто в его тексте, объясняется тем, что проводимые советским государством мероприятия по поощрению материнства и охране детства и непрерывный рост сознательности и культурности женщин позволяют в настоящее время отказаться от запрещения абортов в законодательном порядке, так как предотвращение абортов может быть обеспечено путем дальнейшего расширения государственных мер поощрения материнства и мер воспитательного и разъяснительного характера.
В целях предупреждения вреда, наносимого здоровью женщины внебольничными абортами, а также в целях предоставления женщине возможности решать самой вопрос о материнстве, Президиум Верховного Совета СССР отменил запрещение абортов, а тем самым и уголовную ответственность женщины за производство аборта. Производство абортов было разрешено только в больницах и других лечебных учреждениях. Соответственно этому Указ сохранил уголовную ответственность за производство абортов лицами, не имеющими специального медицинского образования, а также врачами, производящими аборты вне больниц и других лечебных учреждений.
3
XX съезд КПСС, указывая пути дальнейшего мощного подъема культурного и материального уровня жизни советских людей, своими решениями обеспечивает возможность все большего укрепления семьи и семейных отношений. Среди прочих мероприятий Директивы по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 гг. предлагают «всемерно улучшить условия труда и быта женщин-работниц. Предусмотреть для женщин-матерей дополнительные льготы, в частности — увеличить продолжительность отпусков по беременности и родам».20 В то же время Директивы предусматривают увеличение государственных расходов на пособия многодетным и одиноким матерям, увеличение числа мест в детских яслях на 44'% и в детских садах на 45%, осуществление в основном всеобщего среднего образования в городах и сельских местностях, с отмеление Пленума Верховного Суда СССР от 4 августа 1950 г. «О судебной практике по делам о взыскании средств на содержание детей> (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 10, стр. 1) и др.
18 Критический анализ судебной практики см. ниже.
19 «Ведомости Верховного Совета СССР>, 1955, № 22, ст. 425.
20 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 78
268


ной платы за обучение не только в средних школах, но и в средних специальных и высших учебных заведениях.21
Претворяя в жизнь решения XX съезда партии, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1956 г.22 увеличил продолжительность отпусков по беременности и родам с 77 до 112 календарных дней. В случае ненормальных родов или рождения двух и более детей продолжительность отпуска удлиняется на две недели. Постановление Совета Министров СССР от 13 октября 1956 г.23 «О дальнейших мерах помощи женщинам-матерям, работающим на предприятиях и в учреждениях», обязало руководителей предприятий, организаций и учреждений предоставлять женщинам по их просьбе после окончания отпуска по беременности и родам дополнительные отпуска на срок до трех месяцев без сохранения заработной платы. За женщиной, оставившей работу в связи с рождением ребенка, сохраняется непрерывный трудовой стаж, если она поступила на работу не позднее одного года со дня рождения ребенка, без включения времени перерыва в работе в трудовой стаж.
Постановление Совета Министров СССР от 6 декабря 1956 г.24 предоставило женщинам-работницам и служащим дальнейшую льготу, признав за ними право, начиная с 1 января 1957 г., на пособие по беременности и родам из средств государственного социального страхования, независимо от наличия у них трехмесячного непрерывного трудового стажа на данном предприятии или в учреждении. Пособие выдается также женщинам-работницам и служащим, не состоящим членами профсоюза, за все время отпуска по беременности и родам в размере 2/з заработка.
В целях помощи работающим родителям в воспитании детей упомянутое выше постановление от 13 октября 1956 г. предусмотрело создание для учащихся 1—4-х классов групп с продленным пребыванием ® школе. Для руководства этими группами после окончания занятий в указанных классах учреждается особая должность педагога-воспитателя. Вместе с тем постановление предписало организацию горячих завтраков для всех школьников и горячего питания для групп с продленным пребыванием в школе. Финансирование данных мероприятий частично проводится за счет республиканских бюджетов. Постановление указывает также на необходимость улучшения внешкольной работы с детьми и санитарно-бытового обслуживания Женщин, работающих на производстве, на необходимость улучшения работы детских яслей и детских садов.25
21 Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. Госполитиздат, 1956, стр. 78—79, 82—83, 85.
22 «Ведомости Верховного Совета СССР». 1956, № 6, ст. 154.
23 СП РСФСР, 1957, № 2, ст. 7.
24 СП РСФСР, 1957, № 2, ст. 9.
25 Мы не можем здесь останавливаться особо на тех мероприятиях, проводимых в соответствии с решениями XX съезда партии, которые, не будучи прямо связаны с правовым регулированием семейно-брачных отношений, все 269


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БРАКЕ
1
Если ранее, начиная с 1926 г., можно было устанавливать по «уду фактические брачные отношения и последним придавалось в основном такое же правовое значение, как и бракам зарегистрированным, по крайней мере в вопросах имущественных, то с 8 июля 1944 г. правовые последствия связаны только с браком, зарегистрированным в установленном порядке в органах ЗАГСа.
Это постановление является одним из мероприятий, принятых в целях укрепления семьи. Оно тем самым связано с остальными нововведениями, внесенными в действовавшее ранее законодательство Указом от 8 июля 1944 г.
Признание, что только зарегистрированный брак порождает права и обязанности супругов, предусмотренные законом, рассчитано на то, чтобы укрепить представление о вступлении в брак как об акте, имеющем не только личное, но и государственное значение, а потому требующем оформления с участием органа государственной власти. Регистрация брака, совершаемая в торжественной обстановке, должна подчеркивать, что вступление в брак — это решающий в жизни супругов шаг, что этот шаг нельзя совершать опрометчиво, что, будучи надлежащим образом оформлен, брак не может быть легкомысленно и безответственно прекращен по произволу супругов. В то же время участие в оформлении брака представителя государственной власти — должностного лица, совершающего регистрацию,—дает возможность проверить соблюдение требуемых для вступления в брак условий, в частности отсутствие другого брака, достижение брачного возраста, действительное согласие супругов и т. д.
Указ от 8 июля 1944 г. учел все эти моменты и поднял значение регистрации брака, устранив существовавшее ранее отношение к регистрации, как к формальности. Требование обязательной регистрации брака делает эту регистрацию конститутивным элементом брака, в отличие от того доказательственного только значения, которое она имела ранее, когда была факультативной.
Свидетельство ЗАГСа о регистрации брака служит доказательством его существования. Однако на практике имеют место случаи, когда, главным образом вследствие обстоятельств военного времени, супруги, утратившие свидетельство о регистрации брака, лишены возможности получить дубликат из-за уничтожения архивов. Для этих случаев постановления Пленума Верховного же оказывают серьезное влияние на облегчение труда женщин-матерей и на улучшение условий воспитания и обучения подрастающего поколения, как-то: сокращение продолжительности рабочего дня на два часа накануне выходных и праздничных дней, сокращение на два часа рабочего дня для подростков до 18 лет, установление для подростков моложе 1'6 лет рабочего дня в 4 часа, организация школ-интернатов, установление бесплатности обучения в средних и в высших учебных заведениях и т. д.
270


Суда СССР от 29 июня 1945 г.26 и от 7 мая 1954 г. 27 допускают установление по суду факта существования зарегистрированного брака, — в отличие от установления существования фактических брачных отношений, которые, как известно, по суду доказывать нельзя.
Суды до сих пор не проводят четкого различия между этими* разными по своей правовой природе случаями. Так, Верховный Суд СССР в определении по делу Шария,28 отменяя определение народного суда о прекращении дела производством, как неподведомственного судебным органам, указал, что в данном конкретном случае речь идет об. установлении факта регистрации брака* ввиду чего дело подведомственно суду.29
Вместе с тем, исходя из того, что было бы неправильно придавать закону обратную силу, Президиум Верховного Совета СССР нашел нужным допускать в виде изъятия возможность установления по суду фактических брачных отношений, если эти отношения возникли до 8 июля 1944 г. и не могли быть зарегистрированы вследствие смерти или пропажи без вести на фронте одной из сторон.30 Таких случаев, ввиду истечения значительного времени с момента издания Указа от 8 июля 1944 г., становится все меньше, но в свое время Указ от 10 ноября 1944 г. находил применение довольно часто. При этом судебная практика первоначально толковала его весьма широко, ставя его применение в зависимость от наличия только двух условий — возникновения фактических брачных отношений до 8 июля 1944 г. и сохранения их до момента смерти или пропажи без вести одного из супругов.31 Сейчас судебная практика, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 16 ноября 1951 г. по делу Калошина,32 признает возможным применять Указ от 10 ноября 1944 г. только в отдельных случаях, когда смерть или пропажа без вести одного из супругов произошли в период Отечественной войны1! или хотя бы и после окончания войны, но фактические брачные отношения, возникшие задолго до издания Указа от 8 июля 1944 г., супруги не могли после введения этого Указа оформить по независящим от них причинам.33 Эти положения воспроизведены в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1954 г. «О судебной практике по делам об уста26 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1945, вып. IV/XX, стр. I
27 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 4. стр. 3.
28 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1955, № 1, стр. 43.
29 См. также определение Верховного Суда СССР по заявлению Арсен¬
тьевой.— Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 11. стр. 39.
30 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1944 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1944. № 60). См. также КЗоБСО РСФСР, прим. 1 к ст. 1.
31 См., например, определение Верховного Суда СССР, 1950, № 1, стр. 36.
32 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 4, стр. 1.
33 См. по этому вопросу: Ф. Буланов. Как правильно применять. Указ от 10 ноября 1944 г. «Социалистическая законность», 1951, № 10.
27:


новлении фактов, от -которых зависит возникновение, изменение или прекращение’ личных или имущественных прав граждан».34 Трудно себе представить, что за тот длительный период, который прошел с момента принятия Указа от 8 июля 1944 г., супруги были лишены возможности зарегистрировать свой брак.35 Отсутствие регистрации брака, особенно в условиях продолжающегося совместного проживания сторон, как правило, свидетельствует либо о том, что существовали законные препятствия для регистрации брака (например, наличие другого, зарегистрированного брака, не расторгнутого посредством развода), что уже само по себе исключает возможность установления по суду фактических брачных отношений,36 либо о том, что стороны сами не признавали своего сожительства брачным союзом.
Фактическая связь при отсутствии регистрации не может быть признана браком, а потому не влечет за собой осуществления прав и обязанностей, закрепленных законом за супругами. Так, например, в определении по иску Бонкиной и Щекановой37 Верховный Суд СССР признал, что наследницей после умершего Бонкина является Бонкина, состоявшая с умершим в зарегистрированном браке, а Щеканова, с которой Бонкин сожительствовал, может претендовать на долю в строении, возведенном ею совместным трудом и средствами с покойным Бонкиным, только на основании ст. 65 ГК, т. е. в качестве совладельца в общей долевой собственности, но не на основании ст. 10 КЗоБСО РСФСР, в качестве участницы в общей совместной собственности супругов. Точно так же в определении по иску Бегунова к Суровцевой 38 Верховный Суд СССР отказал Бегунову в иске о разделе спорного дома между ним и Суровцевой, так как приобретение дома ответчицей в тот период, когда она сожительствовала с Бегуновым, не может служить основанием для признания этого дома общей собственностью сторон на основании ст. 10 КЗоБСО. Наконец, 21 октября 1955 г. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении по делу по иску Вотиновой к Скорбилину39 установил, что фактическое сожительство, в условиях, когда брак не был юридически оформлен, не создает права на жилую площадь.
34 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 4, стр. 3.
з.г> Напомним, что согласно Указу от 8 июля 1944 г. лица, состоявшие в фактических брачных отношениях до 8 июля 1944 г., могут оформить во всякое время свои отношения путем регистрации брака с указанием срока фактической совместной жизни.
36 См. определение Верховного Суда СССР по заявлениям Гальчинской
и Кандыба, согласно которому Верховный Суд признал невозможным установление фактических брачных отношений между умершим Кандыба и Гальчинской, поскольку Кандыба состоял в зарегистрированном браке с Кандыба (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 41, стр. 38)
37 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 2 стр 32
38 Судебная практика Верховного Суда СССР,’ 1952,’№ 5,’стр. 28
39 Судебная практика Верховного Суда СССР^ 1955, № 6, стр. 1
272


До настоящего времени ни в литературе, ни среди населения не высказывались пожелания, чтобы требование об обязательной регистрации брака было устранено. Со своей стороны мы считаем, что принцип обязательной регистрации брака и недопущение доказывания брачных отношений по суду не должны вызывать возражений, ибо иное решение открывало бы широкий путь для сохранения правовой силы за фактическими брачными отношениями на одинаковых с зарегистрированным браком основаниях (что лишало бы регистрацию брака присущего ей значения). Все же в отдельных случаях можно было бы допускать доказывание фактических брачных отношений, выходя за пределы тех исключительных обстоятельств, на которые указывает постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1954 г.,40 — если бы по делу было установлено, что регистрация брака не была совершена по уважительным причинам (но только не ввиду наличия законных препятствий ко вступлению одной из сторон в зарегистрированный брак). Возможно такое положение, когда отказ в признании брака, хотя и не зарегистрированного, объективно приводит к нежелательным последствиям, независимо от того, когда возникли фактические брачные отношения — до или после 8 июля 1944 г. Возьмем, например, случай, когда женщина соглашается на вступление в связь, зная, что ее «муж» должен в ближайшее время закончить дело о разводе и тогда будет иметь возможность оформить свой брак с ней, в чем он ей дает торжественное обещание. Тем не менее, получив развод, «супруг», продолжая с ней близкие отношения, отказывается оформить брак. В подобных случаях следовало бы, защищая интересы женщины, допускать установление брачных отношений по суду, не считаясь с тем, что это не соответствовало бы принципу обязательной регистрации брака.
2
Признание правовой силы только за зарегистрированным браком заставляет ставить по-новому проблему недействительности брака. При порядке, действовавшем до 1944 г., вопрос о признании брака недействительным практического значения не имел. Установление недействительности зарегистрированного брака могло прекратить его существование, но это не препятствовало тому, чтобы фактические брачные отношения (если они сохранялись в дальнейшем и были установлены по суду) приводили в некоторых случаях к таким же правовым последствиям, что и зарегистрированный брак. Соответственно этому в Кодексе РСФСР 1926 г. не содержится норм о недействительности брака, 40 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 4, стр. 3.
18 Зак. 1037
273


а имеется указание лишь на возможность оспаривания записей в книгах ЗАГСа (ст. 116).41
С введением в действие Указа от 8 июля 1944 г. потребность в установлении недействительности брака в случае регистрации его с нарушением предусмотренных законом условий не могла не дать себя почувствовать. За отсутствием каких-либо указаний в законе вопрос разрешался постановлениями Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1948 г.42 и от 16 сентября 1949 г.43 Последнее постановление, действующее в настоящее время, признает недействительными браки, заключенные с нарушением запретов, перечисленных в ст. 6 КЗоБСО РСФСР и в соответствующих статьях кодексов других союзных республик (нахождение в другом браке, родство в недозволенных степенях, душевная болезнь и слабоумие одной из сторон), а также заключенные фиктивно, без намерения установить между сторонами права и обязанности супругов.44
Дела о недействительности брака рассматриваются в общеисковом порядке, причем и после аннулирования брака дети продолжают пользоваться правами, принадлежащими детям, рожденным в зарегистрированном браке. В остальном признание брака недействительным аннулирует все правовые последствия, вытекающие из зарегистрированного брака, притом с обратным действием.
Иски о признании брака недействительным могут быть предъявлены любыми заинтересованными лицами. Так, до рассмотрения Верховного Суда СССР дошло дело, когда иск о признании брака недействительным ввиду его фиктивности был предъявлен братом умершего «супруга» уже после смерти последнего, в целях устранения «жены» умершего от наследования.45
Возможность признания брака недействительным является эффективным средством понуждения к соблюдению условий, установленных в качестве обязательных для регистрации брака. Тем самым иски о признании брака недействительным, встречающиеся в судебной практике после 8 июля 1944 г., направлены не только на устранение браков, противоречащих закону, но и на укрепление начал социалистической законности вообще.
3
В личные и имущественные правоотношения супругов за последние 20—25 лет не были внесены существенные изменения ни
41 Особый раздел о недействительности брака существовал в кодексе РСФСР 1918 г. и содержится в кодексах Украинской, Белорусской, Азербайджанской, Туркменской и Грузинской республик.
42 КЗоБСО РСФСР, Юриздат, 1949, стр. 82.
43 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 11, стр. 1.
41 О различии между расторжением брака и признанием брака недействительным см. Г. М. Свердлов. Советское семейное право, Госюриздат, 1951, стр. 88—89.
45 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, вып. 1, 1948, стр. 21.
274


законом, ни судебной практикой, которые целиком направлены на дальнейшее укрепление отношений свободы, равенства, взаимной любви и дружбы между супругами.
Начала свободы и равенства супругов, осуществляемые с самой Октябрьской революции, закреплены в качестве конституционных принципов Конституцией СССР 1936 г. Женщине предоставлены равные права с мужчиной во всех областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни. Осуществление этих прав женщиной обеспечивается равным с мужчиной правом на труд, оплату труда, отдых, социальное страхование и образование; государственной охраной интересов матери и ребенка; государственной помощью многодетным и одиноким матерям; предоставлением женщине при беременности отпусков с сохранением содержания; широкой сетью родильных домов, детских яслей и садов (ст. 122 Конституции).
Эти конституционные права советской женщины нашли отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. В этом Указе содержится имеющее важное значение правило о порядке установления фамилии супругов при разводе. Если по Кодексу 1926 г. при отсутствии соглашения супруг должен был принять добрачную фамилию, то теперь, по Указу от 8 июля 1944 г., вопрос о фамилии в случае развода решается исключительно по желанию того супруга, который при вступлении в брак принял общую с другим супругом фамилию, причем этот другой супруг не может препятствовать ему ни в принятии добрачной фамилии, ни в сохранении фамилии брачной. Этим охраняется личное право женщины на самостоятельное, независимое от бывшего мужа определение своей фамилии при разводе.46 Вряд ли этому может быть противопоставлен интерес мужа в том, чтобы бывшая жена, скомпрометировавшая себя своим поведением, не «порочила» его фамилии. По большей части не забота о добром имени лежит в основе требования о принятии женой добрачной фамилии, а чувство обиды и желание мести, намерение оскорбить, опорочить жену, вмешаться в ее личную жизнь.
Ограждая независимость супругов, закон по-прежнему признает за каждым из них полную свободу в вопросе о том, желает ли он следовать за другим супругом, переезжающим или перемещаемым в другую местность. Этот принцип подлежит применению и в том случае, когда перемена места жительства вызывается обязательным для переезжающего перемещением (для военнослужащих, молодых специалистов, направляемых на работу по путевкам министерства и ведомств по окончании высшего или среднего специального учебного заведения или аспи- 48
48 Как правило, именно жена принимает фамилию мужа при вступлении в брак.
18* 275


рантуры) ,47 Однако для супруга, переезжающего вместе с лицом, перемещаемым по службе, устанавливается ряд льгот (обязательное освобождение от работы, сохранение непрерывного трудового стажа, исчисление подъемных, а также расходов по переезду с учетом членов семьи, переезжающих вместе с работником, содействие в устройстве на работу в новом месте, и т. д.),48 ибо государство само заинтересовано в том, чтобы переезд работника не разрушал семьи.
Самостоятельность супругов проводится и в имущественных отношениях. Это находит выражение в том, что по-прежнему супруг имеет право на получение содержания только в случае нуждаемости и нетрудоспособности, поскольку советские граждане, трудоспособные и здоровые (одинаково как муж, так и жена), должны работать и содержать себя на собственные заработки. Пленум Верховного Суда СССР от 4 августа 1950 г.* 48 49 внес в это положение необходимое уточнение, установив, что если отец ребенка не оказывает матери последнего материальной поддержки в период беременности и родов, то суд, по иску матери, может вынести решение о взыскании с отца ребенка средств на содержание ее в период беременности и родов, в соответствии со ст.ст. 14 и 15 КЗоБСО РСФСР и с соответствующими статьями КЗоБСО других союзных республик. Поскольку это постановление содержит ссылку на ст.ст. 14 и 15 КЗоБСО, следует полагать, что помощь должна оказываться при наличии предусмотренных в этих статьях условий — в первую очередь при нетрудоспособности, связанной с беременностью и родами, и в то же время при нуждаемости женщины.
Уточняя права и обязанности супругов по отношению к имуществу, как раздельному, так и совместному, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 19 марта 1948 г.50 стал на ту точку зрения, что должник отвечает по своим долгам только своим личным имуществом и своей долей в общем имуществе. Такая позиция не вызывает возражений, коль скоро она имеет в виду личные долги одного из супругов, по которым другой супруг не может отвечать ни своим личным имуществом, ни своей долей в совместной собственности. Однако указания Пленума вызывают сомнения в тех случаях, когда речь идет о долгах, образовавшихся в связи с удовлетворением общесемейных потребностей. Эти потребности должны покрываться (и фактически по47 Обязательное перемещение специалистов по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 19 октября 1940 г. в настоящее время отменен» (см. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1956 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 10, ст. 203).
48 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 11 октября 1940 г. (СП СССР, 1940. № 28. ст. 680) и ныне отмененный Указ Президиума Верховного Совета СССР пт 19 октября 1940 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 26 октября 1940 г.).
49 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 10, стр. 1.
50 Судебная практика Верховного Суда СССР, вып. III, 1948, стр. 6.
276


крываются) за счет совместной собственности супругов. Было бы правильно, чтобы и образовавшаяся в связи с этим задолженность погашалась за счет общего имущества, с допущением обращения взыскания на последнее в целом, а не только в доле того супруга, который совершил сделку и действовал вообще в интересах семьи.
Вызывает серьезные возражения постановление Пленума Верховного Суда СССР от 29 января 1942 г. «О разделе между супругами вкладов в сберегательных кассах, внесенных на имя одного из супругов».51 Основываясь на Положении о государственных трудовых сберегательных кассах СССР 1929 г.,52 согласно которому вклады в сберегательных кассах составляют личную собственность вкладчика и распорядителем вклада является только последний, постановление Пленума от 29 января 1942 г. разъяснило, что супруг не вправе обращать взыскание на вклад, оформленный на имя другого супруга, или требовать раздела вклада по мотивам, что хранящиеся на вкладе средства составляют имущество, нажитое совместно во время брака. Указанное постановление, таким образом, превращает вклад, внесенный на имя одного из супругов (а на обоих супругов вклады не принимаются), в его личную собственность, не подлежащую разделу. Тем самым рассматриваемое постановление находится в прямом противоречии с принципом совместной собственности супругов на имущество, приобретенное во время брака, и явно нарушает интересы другого супруга.53
4
До 8 июля 1944 г. расторжение брака зависело исключительно от желаний супругов и даже одного из них. До середины 30-х годов было достаточно одностороннего заявления одного из супругов для того, чтобы органы ЗАГС регистрировали факт прекращения брака, без вызова другой стороны и ее уведомления о поступившем заявлении, ограничиваясь лишь посылкой извещения об уже произведенном разводе по указанному заявителем адресу. Поскольку правильность этого адреса не проверялась, нередко имели место случаи, когда извещение о разводе по назначению не поступало и бывший супруг даже не знал о том, что он в браке уже не состоит.
Подобная чрезмерная легкость развода не соответствовала задаче укрепления семейных отношений. Поэтому постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.,54 подчеркивая необходи51 Сборник постановлений Пленума и определение коллегий Верховного Суда СССР, 1942, стр. 27.
Б2 СЗ СССР, 1929, № 17, ст. 140.
53 Те же последствия влечет за собой и допущенная Положением о государственных трудовых сберегательных кассах выдача сберегательных книжек на предъявителя.
54 СЗ 1936, № 3*4, ст. 309.
277


мость борьбы с легкомысленным отношением к семье и к семейным обязанностям, сделало некоторые, пока еще весьма робкие шаги по пути ограничения произвола супруга при решении вопроса о прекращении брака. В частности, был установлен новый порядок обязательного вызова в ЗАГС обоих разводящихся супругов и отметки в паспорте о разводе. Вместе с тем была повышена оплата за регистрацию развода, с увеличением размера этой оплаты при каждом последующем разводе (50 руб. в первый раз, 150 руб. во второй, 300 руб. в третий и последующие разы).55
Эти нововведения, как бы они ни были незначительны, все же намечали направление дальнейшего развития законодательства. Большего в то время нельзя было сделать, тем более, что закон сохранял приравнение фактических брачных отношений к зарегистрированному браку, в силу чего стороны и после развода могли продолжать или возобновлять фактические брачные отношения с теми же почти правовыми последствиями, какие были связаны с зарегистрированным браком.
Решительные, принципиальные изменения внесены в порядок развода Указом Президиума Верховного Суда СССР от 8 июля 1944 г. Признавая правовую силу только за зарегистрированным браком, этот Указ не мог предоставлять разрешение вопроса о расторжении брака бесконтрольному усмотрению супругов, а тем более одного из них. Но не только и не столько поэтому было признано необходимым установить такой порядок развода, когда желание супругов прекратить брак подвергается проверке государственной власти в лице советского суда. После ломки прежнего порядка почти полной нерасторжимости брака в царской России .необходимо было провозгласить почти неограниченную свободу развода. Однако к моменту издания Указа от 8 июля 1944 г. выявилось, что нередко к разводу прибегали, руководствуясь только собственной прихотью, пренебрегая интересами детей, другого супруга, всего общества. Ничем не ограниченный, бесконтрольный произвол в деле расторжения брака несомненно приводил в отдельных случаях к разрушению семьи, еще способной к дальнейшему существованию.
По Указу от 8 июля 1944 г. судебное решение о расторжении брака и регистрация развода в ЗАГСе имеют конститутивное значение. Брак признается продолжающимся, пока развод не оформлен в установленном законом порядке. Так, например, в определении по иску Россиевой к Макарову56 Верховный Суд СССР признал наследником к имуществу умершей Макаровой 55 Уточняя и детализируя порядок, предусмотренный постановлением от 27 июня 1936 г., законодательство союзных республик внесло соответствующие изменения в республиканские кодексы. См., в частности, ст.ст. 20 и 138 сл КЗоБСО РСФСР (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1937 г. —СУ РСФСР, 1937, № 6, ст. 40).
56 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 10, стр. 30; см. также Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 8, стр. 29.
278


ее мужа, поскольку брак между супругами не был расторгнут, хотя они прекратили брачные отношения задолго до смерти наследодательницы.
Указ от 8 июля 1944 г. имеет в виду использовать малейшую возможность сохранения брака. Им введена особая стадия процесса — примирительное производство в народном суде. За сторонами признается право прекращать дело или не давать ему дальнейшего движения в любой стадии процесса. Требуется обязательная публикация о предстоящем рассмотрении дела о разводе, что многих может удержать от обращения в суд. Вся судебная процедура рассчитана на замедление окончательного решения, дабы стороны могли одуматься, отказаться от своего намерения. Ведение дела связано с определенными расходами, а при получении свидетельства о расторжении брака взыскивается сумма от 500 до 2000 руб., согласно решению суда, что также может служить препятствием для возбуждения дела о расторжении брака. Решение вопроса о разводе или отказе в нем предоставлено усмотрению суда.
В Указе от 8 июля 1944 г. нет никаких указаний на те или иные условия, при которых отказ в разводе не может иметь места или когда он, наоборот, представляется обязательным. Суд должен установить необходимость расторгнуть брак, а чем он должен при этом руководствоваться — этого Указ не уточняет. Лишь несколько позднее, постановлением Совета Министров СССР от 29 августа 1946 г.,57 установлен так называемый упрощенный порядок расторжения брака. При удостоверенном в установленном порядке безвестном отсутствии либо пропаже без вести на фронте, осуждении к лишению свободы на длительный срок (не менее 3 лет), или хронической душевной болезни одного из супругов дела рассматриваются в вышестоящем суде непосредственно, без предварительного проведения в народном суде процедуры примирительного производства, а сумма от 500 до 2000 руб. при выдаче свидетельства о разводе не взимается. Кроме того, дела о разводе с лицами, безвестно отсутствующими или пропавшими без вести на фронте, и с лицами, страдающими душевной болезнью, рассматриваются без вызова ответчика и без публикации в газете. Во всех перечисленных случаях требование о разводе представляется бесспорным, а потому, очевидно, отказа в расторжении брака быть не может.
5
Отсутствие каких-либо указаний в законе на те моменты, которые должны иметь решающее значение при рассмотрении дел о расторжении брака, привело к тому, что практика судов претерпела большие изменения за время применения Указа от 67 Справочник по законодательству для судебно-прокурорских работников, т. ill, 1949, стр. 436.
279


8 июля 1944 г. Первоначально, учитывая резкое изменение Указом ранее существовавшего порядка, суды сравнительно легко санкционировали расторжение брака, признавали достаточными такие моменты, как длительное раздельное проживание супругов, наличие другой семьи на стороне, упорное нежелание супругов восстановить супружеские отношения и т. п. В дальнейшем, примерно с начала 1949 г., выявилась иная тенденция — допущение развода только при наличии таких обстоятельств, которые свидетельствовали бы о полной невозможности сохранить брачные отношения. Эта тенденция, нашедшая отражение в статье А. Аксе- ненок,58 отчетливо проводилась Верховным Судом СССР. Руководящее постановление Пленума Верховного Суда СССР от 16 сентября 1949 г.59 определило именно в таком направлении отношение судов к вопросу о расторжении брака >на дальнейшее время.
Это постановление отметило, что многие судебные органы проявляют недостаточное понимание Указа от 8 июля 1944 г. и допускают серьезные ошибки, необоснованно удовлетворяя иски о расторжении брака по мотивам, противоречащим принципам коммунистической морали. Пленум предложил судам исходить из основной задачи Указа от 8 июля 1944 г. — укрепления советской семьи и брака. Только в случае, когда возбуждение дела о разводе вызвано глубоко продуманными и обоснованными мотивами и дальнейшее сохранение брака будет противоречить принципам коммунистической морали и не может создать нормальных условий для совместной жизни и воспитания детей, суд может расторгнуть брак.
Совершенно очевидно, что при наличии таких руководящих указаний суды всячески стремились предотвратить расторжение брака,60 считали, что они должны активно вмешиваться в семейно-брачные отношения разводящихся супругов61 и весьма часто отказывали в удовлетворении просьбы о разводе. Однако и в этот период Верховный Суд СССР не отвергал целесообразности расторжения брака, если требование заявителя было обосновано серьезными причинами. Так, в определении по иску Алимовой к Хаджакаримову62 Верховный Суд СССР признал неправильным отказ в иске о расторжении брака, имея в виду, что истица, окончив педагогический институт, работала учительницей, а муж ее, 68 См. Г. Аксененок. Роль суда в укреплении семьи в советском го* сударстве («Социалистическая законность», 1949, №3); см. также Бар* д ы к о. Бракоразводные дела в практике Верховного Суда БССР («Социалистическая законность», 1951, № 2).
59 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 11, стр. 1.
«о В частности, народным судам, проводившим так называемое примирительное производство (первая стадия процесса о расторжении брака),, запрещалось указывать в определении на право, а тем более на обязанность обращения в вышестоящий суд (см., например, Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 1, стр. 37).
61 См. Н. Хохлов. Недостатки некоторых судов по делам о расторжении брака «Социалистическая законность», 1950, № 6.
62 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 6, стр. 17.
280


будучи малограмотным, подчинялся старым обычаям, запрещал ей заниматься педагогической деятельностью и требовал, чтобы она оставила школу и занималась только домашним хозяйством.63
В последнее время намечается несколько иное направление в судебной практике. В ряде определений Верховного Суда СССР подчеркивается, что нельзя во что бы то ни стало сохранять брак, который утратил свое внутреннее содержание. Определением по иску Соловьева к Бутениной Верховный Суд СССР отменил решение областного суда об отказе в иске о расторжении брака, подчеркнув, что брачные отношения между сторонами прекратились и стороны более пяти лет совместно не проживают, что у Соловьева на воспитании находятся двое его малолетних детей и что он считает своей обязанностью проживать совместно с ними и с их матерью, что Соловьев категорически отказывается восстановить брачные отношения с Бутениной и настаивает на разводе в целях оформления брака с матерью своих малолетних детей.64 Точно так же Верховный Суд СССР признал достаточным основанием для расторжения брака нанесение побоев жене и систематические скандалы, учиняемые в пьяном виде мужем.65
В то же время Верховный Суд не допускает развода, если желание прекратить брак вызвано корыстными, эгоистическими мотивами, направлено во вред детям или другому супругу. Так, например, в определении по делу Ширшиковых66 Верховный Суд СССР согласился с решением областного суда об отказе в разводе, мотивируя это тем, что требование о расторжении брака преследовало лишь цель избавиться от обязанности оказывать больной жене поддержку, моральную и материальную, и помочь ей восстановить здоровье. Это, как подчеркнул Верховный Суд, не может служить основанием для расторжения брака и, наоборот, подлежит осуждению, поскольку такое отношение одного супруга к другому, оказавшемуся в тяжелых условиях, противоречит принципам социалистической морали.
Оставляя в стороне подобные особые случаи, можно отметить за последнее время общую тенденцию судебной практики, направ63 В определении по иску Зеленовой (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № И, стр. 41) Верховный Суд СССР признал неправильным отказ в расторжении брака, несмотря на то, что муж заявительницы ее избивал и сожительствовал с другой женщиной, т. е. совершал такие действия, которые противоречат правилам коммунистической морали. Определением по делу Степановых (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 9, стр. 26) Верховный Суд СССР отменил решение об отказе в иске о расторжении брака, так как у истца были основания подозревать жену в убийстве своего пасынка — его сына 8 лет.
64 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 4, стр 39. — Аналогичные определения см. «Социалистическая законность», 1954, № 10, стр. 89; 1955, № 2, стр. 91; Судебная практика Верховного Суда СССР,. 1954, № 6, стр. 32 и др.
65 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1955, № 1, стр. 35; № 6. ctd. 32 и др.
66 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1955, № 1, стр. 34.
28 >


ленную на облегчение положения супругов, желающих прекратить брак: максимальное снижение сумм, подлежащих взысканию при выдаче свидетельства о расторжении брака, значительное количество дел, заканчивающихся решением о разводе, особенно при обоюдном согласии обоих супругов или при вторичном их обращении в суд и т. п.
Однако, сдвиги в судебной практике представляются недостаточными — требуется законодательное изменение ныне существующего порядка расторжения брака. За последнее время в литературе встречается весьма отрицательная оценка действующего закона. Указывают на то, что недопустимо делать из принципа устойчивости брачных отношений фетиш, которому приносятся в жертву живые люди. Интересны в этом отношении рассуждения Вл. Киселева.67 Он приводит пример из практики, когда девушка в отсутствие любимого человека вышла замуж за другого, а потом, .по возвращении первого, снова тянется к нему. Муж, понимая, что нельзя насильно удерживать женщину, любящую другого, согласен на развод, но... суд отказывает в разводе, считая, что иное противоречило бы устойчивости брака.
На примере этой печальной истории автор показывает, к чему приводит отказ в разводе, игнорирующий чувства людей. Супруги, выйдя из залы -суда, тут же разошлись в разные стороны и никогда больше не сойдутся, — жена все равно ушла к любимому человеку, однако она лишена возможности оформить отношения с ним, создать семью для будущих своих детей. Со своими сомнениями автор обратился к ряду руководящих работников суда, которые подтвердили, что судебные дела о расторжении брака чрезвычайно редко заканчиваются примирением супругов, что еще реже при отказе в разводе супруги соглашаются жить вместе, а уговорами и судебным разбирательством их вместе жить не заставишь.
Критическая оценка введенного Указом от 8 июля 1944 г. порядка встречается и среди правовых работников. Например, в журнале «Социалистическая законность» помещались конкретные предложения, направленные на упрощение процесса о расторжении брака (упразднение особой примирительной стадии производства, перенесение рассмотрения дела по существу в народный суд и т. д.).68 В настоящее время, в связи с работой по подготовке новых республиканских кодексов, в частности и Кодекса законов о браке, семье и опеке, заметно оживилось обсуждение вопросов, связанных с порядком расторжения брака. Здесь прежде всего выдвигаются предложения, направленные на упрощение развода,69 рекомендуется включить в закон перечень, хотя 67 Вл. Киселев. Существует ли любовь? («Литературная газета», 13 ноября 1956 г.).
68 См., например, «Социалистическая законность», 1950, № 6, стр. 78.
69 См., например, И. С. Гуревич. О некоторых вопоосах советского •семейного права («Советское государство и право», 1956, № 9) ; Е. С м о- -282


бы примерный, оснований для расторжения брака,70 предлагается рассматривать согласие обоих супругов на развод как достаточное основание для расторжения брака,71 защищается необходимость перенесения всего процесса о расторжении брака в народный суд, даже в случае сохранения особой стадии примирительного производства.72 Иногда высказываются даже суждения об отмене вообще ныне существующего порядка, изъятия соответствующих дел из ведения суда и установления системы безотказной регистрации разводов в ЗАГСе.
С последним предложением мы согласиться не можем. Нам представляется, что судебный порядок развода вполне себя оправдал. Вопрос о расторжении брака затрагивает интересы не только одного супруга, решившего (а иногда просто надумавшего) прекратить брак, уйти от семьи. В устойчивости брака заинтересованы и дети, и другой супруг, и вся общественность. Брак, семья — это одни из важнейших учреждений в любом обществе, в любом государстве. Поэтому почти повсеместно вопрос о расторжении брака отнесен к компетенции суда.
Вызывает сомнения также и предложение А. И. Пергамент,73 полагающей целесообразным расторгать брак посредством регистрации развода в органах ЗАГСа при наличии хронической душевной болезни, безвестном отсутствии или осуждении одного из супругов к длительному лишению свободы, а также при бездетности супругов. Даже там, где, как правило, требование о расторжении брака представляется бесспорным и где поэтому не должно быть отказа в разводе, нет оснований умалять значение развода отказом от судебного рассмотрения вопроса. Тем более не следует создавать особый порядок расторжения брака для бездетных супругов. И при отсутствии детей брак есть брак, и против его расторжения могут быть выдвинуты те или иные соображения, хотя совершенно очевидно, что бездетность супругов должна иметь, и обычно имеет, решающее значение при оценке судом ленцев. Подсудность дел о расторжении брака («Социалистическая законность», 1957, № 3); А. И. Пергамент. К проекту Кодекса законов РСФСР о браке и семье («Советская юстиция», 1957, № 4).
70 И. С. Гуревич, ук. статья («Советское государство и право»,
1956, №9); М. Т. Ори дорог а. Основания расторжения брака («Советское государство и право», 1957, № 1). Наоборот, А. И. Пергамент считает такой перечень ненужным (см. ее статью в «Советской юстиции»,
1957, № 4).
71 Г. М. Свердлов. Брак и развод. Изд. АН СССР, 1949, стр. 79.— Резко отрицательное отношение к приданию решающего значения согласию обоих супругов на развод см.: у М. Т. Оридорога. Значение согласия супругов в делах о расторжении брака («Социалистическая законность»,
1956, № 9); В. Г. Барышников. Понятие и основные принципы советского семейного права (Ученые записки Казанского государственного университета, т. 114, вып. 10. 1954)
72 И. С. Гуревич, ук. статья; А. И. Пергамент, ук. статья («Советская юстиция», 1957, № 4); см. также «Социалистическая законность»,
1957, № 3; ^956, № 12, и др.
73 «Советская юстиция», 1957, № 4, стр. 38.
283


требования о расторжении брака. Но даже если у супругов нет детей, их брачный союз должен быть устойчивым, а прекращение его не должно рассматриваться как формальность, выполняемая, в отличие от всех прочих случаев, в административном органе ЗАГС, а не в суде. По указанным соображениям мы не можем согласиться и с предложением Н. Г. Александрова,74 полагающего, что не должно быть отказа в разводе, когда налицо «безусловная невозможность восстановления данной семьи и развод не затрагивает интересов детей (совершеннолетие детей, бездетность)». Безусловная невозможность восстановления семьи сама по себе достаточна для расторжения брака, отсутствие детей также может определять решение суда о расторжении брака. Тем не менее придавать силу безусловного основания для развода отсутствию детей, как нам кажется, не следует, особенно если речь идет о семье, где дети достигли совершеннолетия, где, стало быть, супруги длительное время прожили вместе, совместно воспитали детей.
Таким образом, мы с предложением заменить в определенных случаях судебный порядок расторжения брака простой регистрацией развода в ЗАГСе согласиться не можем.
Однако сохранение судебного порядка расторжения брака отнюдь не должно означать стеснения свободы граждан в разрешении вопроса о прекращении брака. Суд должен тщательно проверить обстоятельства, побуждающие сторону (или стороны) стремиться к разводу, и удостовериться в том, что намерение прекратить брак является серьезным и окончательным. Он обязан также разъяснить сторонам все значение предпринимаемого ими шага и все последствия, из него проистекающие, как для них самих, так и для их детей и для других, связанных с ними лиц. Суд должен сделать последнюю попытку склонить супругов к примирению. Но если заявитель (а тем более оба супруга) продолжают настаивать на требовании о разводе, отказа им в этом, как нам кажется, быть не должно.
Вместе с тем необходимо отменить все те излишние осложнения процесса о расторжении брака, которые существуют сейчас: не нужна система двух стадий прохождения дел, нет надобности в особом примирительном производстве, ибо попытки к примирению могут быть сделаны и судом, рассматривающим дело по существу. Тем более нецелесообразно рассматривать дела о расторжении брака в вышестоящих судах, что часто связано с большими трудностями и непосильными расходами для лиц, проживающих далеко от областных, краевых и республиканских центров. Надо отказаться от требования обязательной явки сторон и допускать рассмотрение дел в их отсутствие при наличии прямо выраженного ими на то согласия. Необходимо также упразд74 Н. Г. Александров. Укрепление социалистической законности — важное условие развития социалистического строя. «Коммунист*, 1957, № 11г стр. 63. _
284


нить публикации в газетах о предполагаемом разводе и отменить высокие государственные пошлины.75
Эти изменения закона вполне соответствуют тем пожеланиям, которые высказываются все чаще и все более настойчиво. Их осуществление обеспечит подлинное внимание к чувствам человека, бережную заботу о существовании такой семьи, которая основана на любви и взаимном уважении супругов.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРАВАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ родителей и детей
1
Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.76 предусмотрело, как уже указывалось, значительное увеличение помощи государства матери и ребенку, расширение сети обслуживающих их учреждений, выплату многомиллиардных пособий матерям и Детям. Но все это отнюдь не было рассчитано на то, чтобы освобождать отца от оказания материальной помощи матери, от содержания своих детей. Наоборот, выявившаяся еще до 27 июня 1936 г. тенденция жесткой борьбы с лицами, уклоняющимися от уплаты алиментов и от исполнения родительских обязанностей, получила в указанном постановлении дальнейшее развитие.
Вопрос о необходимости применять повышенное наказание к отцам, уклоняющимся от обязанности содержать детей, оказался в центре внимания и стал предметом оживленного обсуждения еще до принятия постановления от 27 июня 1936 г., в частности в связи с проведением в Верховном Суде РСФСР показательного процесса по делу инженера Каштанова, приговоренного по ст. 158 УК РСФСР к лишению свободы без замены исправительно-трудовыми работами. Этот приговор был встречен одобрением общественности, в результате чего Президиум Верховного Суда РСФСР дал общее руководящее указание, которым признавалось возможным по делам данной категории назначать лишение свободы ha 6 месяцев без замены исправительно-трудовыми работами.77 Суровая борьба с неплательщиками алиментов представлялась особенно необходимой потому, что подавляющее большинство матерей не имело еще материальной возможности самостоятельно, без посторонней помощи, содержать своих детей.78
Постановление от 27 июня 1936 г. резко повысило уголовное наказание за неплатеж алиментов (до 2 лет лишения своСм. А. И. Пергамент, ук. статья («Советская юстиция», 1957, № 4).
76 СЗ СССР, 1936, № 34, ст. 309.
77 Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР от И июля 1935 г., протокол № 52 («Советская юстиция». 1935, № 23, стр. 7).
78 См. данные Московского городского суда, приведенные в журн. «Советская юстиция», 1936, № 16, стр. 5.
285


боды).79 Вместе с тем оно изменило и порядок определения размера алиментов. Если прежде суд был вправе устанавливать размер присуждаемых алиментов в твердой сумме по своему усмотрению, то теперь он был обязан взыскивать алименты в размере, установленном в самом законе, притом в процентном отношении к заработку ответчика. Этим устранялось постоянно встречавшееся отставание алиментов от заработков ответчика при улучшении материального положения последнего, а также нередко имевшее- место .в судебной практике присуждение алиментов в резко заниженном размере. Ныне мать знает, на что она может претендовать, отец осведомлен о том, какую часть заработка он обязан уделять на содержание детей.
Принятие этого постановления потребовало не только издания нормативных актов общесоюзного значения,80 но и внесения изменений в законодательство союзных республик, в первую очередь в республиканские кодексы законов о браке, семье и опеке. В частности, в КЗоБСО РСФСР такие изменения были внесены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1937 г.81
В КЗоБСО была включена новая статья, 51-а, которая установила порядок взыскания алиментов в соответствии с принципами, изложенными в постановлении от 27 июня 1936 г. (!/4 заработка на одного ребенка, !/з на двух детей, половина на трех и более детей, с исчислением по тем же нормам алиментов с колхозников, но в трудоднях).
Ст. 50 КЗоБСО была дополнена указанием, согласно которому суд, в случаях, когда брак был зарегистрирован или ответчик записан- отцом ребенка, должен был одновременно с принятием искового заявления о взыскании алиментов выносить определение о том, в какой мере ответчик обязан, впредь до вынесения решения, нести расходы по содержанию ребенка. Эта мера была направлена на пресечение попыток ответчика затягивать дело, так как теперь такая затяжка ничего ему не давала и в то же время не могла уже влиять на скорейшее удовлетворение потребности ребенка в получении содержания.
Соответствующие изменения были внесены и в другие кодексы союзных республик. Так, в ГПК РСФСР82 была введена ст. 2-а, допускающая принятие к производству дела о взыскании алиментов и об установлении отцовства 83 не только по заявле79 В УК РСФСР была соответственно изменена ст. 158 постановлением ВЦИК И СНК РСФСР от 10 мая 1937 г. (СУ РСФСР, 1937, № 6, ст. 40).
во См., например, инструкцию Народного комиссариата здравоохранения СССР, утвержденную СНК СССР 22 мая 1937 г. «О порядке назначения и выплаты государственного пособия многодетным матерям» (СЗ СССР, 1937, № 35, ст. 145).
81 СУ РСФСР, 1937, № 6, ст. 40.
82 По тому же постановлению от 10 мая 1937 г.
83 В настоящее время по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 апреля 1945 г. ссылка на установление отцовства из ст. 2-а ГПК исключена.
286


нию родителей и опекунов, но и по сообщениям ЗАГС, а также по инициативе суда, по иску прокурора, органа охраны материнства и младенчества, опеки или профсоюза.84
В ГПК включены также новые статьи, содержащие особые правила для дел о взыскании алиментов: ст. 53-6, устанавливающая жесткие сроки для прохождения дела; ст. 83-а, предписывающая обязательное обеспечение иска в виде наложения ареста на долю заработка ответчика, а также описи и ареста его имущества; ст. 101-а, обеспечивающая явку ответчика по делам о взыскании средств на содержание детей путем привода его через милицию в случае неявки, наложения штрафа за неявку без уважительных причин и отобрания подписки о невыезде впредь до разрешения дела. Ст. 26 ГПК дополнена указанием на обязанность прокуратуры, по постановлению суда, производить розыск ответчика через органы НКВД.85 Наконец, в ст. 291 внесено указание о наложении штрафа на должностных лиц, виновных в не- удержании причитающихся с работника алиментов, а равно в несообщении исполнительным органам требуемых по закону сведений.
Перечисленные изменения законодательства потребовали разъяснений как по линии прокуратуры, так и по линии Народных комиссариатов юстиции и Верховных Судов СССР, РСФСР и других союзных республик. В частности, оказалось необходимым издать ряд указаний по вопросу о порядке определения размера присуждаемых алиментов.86 Приходилось также неоднократно возвращаться к вопросу о скорейшем прохождении дел об алиментах и об обеспечении реального взыскания последних.87
Особое значение имело постановление Пленума Верховного’ Суда СССР от 15 ноября 1939 г.88 Оно широко охватывало важ-
84 Этим подчеркивалось общественное значение подобного рода дел, ввиду чего возбуждение их не может быть поставлено в зависимость от одного только усмотрения родителей или опекунов.
85 См. Инструкцию Народного комиссариата внутренних дел СССР н Народного комиссариата юстиции СССР от 3 февраля 1938 г. («Советская юстиция», 1938, № 5, стр. 58).
86 Ср., например, постановление Президиума Верховного Суда РСФСР от 8 июля 1936 г. («Советская юстиция», 1936, № 23, стр. 20); циркуляр Народного комиссариата юстиции РСФСР от 17—21 декабря 1936 г. («Советская юстиция», 1937, № 3, стр. 52); постановления Пленума Верховного Суда СССР от 9 марта 1939 г. («Советская юстиция», 1939, № 6) и от 26 декабря 1939 г. («Советская юстиция», 1940, № 3, стр. 40) и др.
87 Ср., например, постановление 1-го Всесоюзного совещания судебно-прокурорских работников по гражданским делам от 13 января 1937 г. («Советская юстиция», 1937, № 4, стр. 10); постановление Президиума Верховного Суда РСФСР от 3—4 июля 1935 г. («Советская юстиция», 1935, № 23, стр. 22); постановление Пленума Верховного Суда СССР от 15 ноября 1939 г. ,(«Со- г.стская юстиция», 1939, № 19/20, стр. 59). Упоминают об этом также инструкция НКЮ СССР от 28 сентября 1939 г. об исполнении решений и постановление 58-го Пленума Верховного Суда СССР от 19—23 сентября 1937 г. («Советская юстиция», 1937, № 22, стр. 41), и др.
88 «Советская юстиция», 1939, № 19/20, стр. 59.
287


нейшие положения, связанные со взысканием алиментов и притом трактовало разрешаемые вопросы по-новому, указывая тем самым путь дальнейшего развития отношений в советской семье.
Предлагая обеспечивать максимальную защиту интересов детей, требуя от судов, чтобы они активно помогали матери в собирании доказательств, не допуская отказа в иске об отцовстве за отсутствием у истицы доказательств, это постановление отражает в то же время и иные моменты. Оно признает необходимым, чтобы истица доказала свой иск, не допускает удовлетворения иска на том основании, что ответчик не доказал отсутствия близости с истицей, считает неправильным удовлетворение иска в силу одного только убеждения суда или на основании одних только голословных, не подтвержденных доказательствами указаний истицы на ответчика как на отца ребенка, по одному лишь мотиву, что «матери лучше знать, кто является отцом ребенка». Постановление Пленума предписало придавать регистрации отцовства решающее значение только в том случае, если установлено, что ответчик, будучи извещен о регистрации, ее не оспорил в установленный срок без уважительных причин.
Требование тщательного рассмотрения дел об отцовстве и взыскании алиментов отражается также и в предложении обязательного приобщения к делу свидетельства о рождении ребенка. Суды часто игнорировали это важнейшее по делу доказательство, удостоверяющее точную дату рождения ребенка, первоначально сделанные заявления как о самом ребенке, так и об его родителях.
Постановление от 15 ноября 1939 г. признало возможным допускать экспертизу крови только при недостаточности других данных, в качестве одного из доказательств, и в то же время категорически потребовало, чтобы из практики судебных органов была исключена экспертиза сходства, как недостаточно научно обоснованная. Это также является проявлением той же тенденции более осторожного подхода к вопросу об установлении отцовства.
В отдельных определениях Верховного Суда СССР находит отражение и другой мотив: в них все больше проявляется внимательное отношение к чувствам людей, оценка семейных отношений, как отношений, которые должны быть основаны прежде всего на личной привязанности и склонности. Так, например, Верховный Суд СССР обязал суды при определении судьбы ребенка учитывать не только материальные условия воспитания и моральные качества родителей, но и привязанность ребенка к последним.89 Более внимательное отношение к родительским чувствам лежит и в основе указания Верховного Суда на то, что родители не обязаны никакой отчетностью в отношении расходования средств, полу89 Определение от 31 октября 1938 г. по иску Москвина к Бовшовской («Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда СССР>, 1938, стр. 190).
2S8


чаемых на содержание ребенка, 90 тогда как прежде Верховный Суд считал, что родители подлежат таким же ограничениям, как и всякий опекун, не усматривая при этом никакой разницы между родителями и опекунами — посторонними ребенку лицами.
Тенденция всемерной защиты интересов несовершеннолетних проявлялась в решительном отказе от прежней практики, допускавшей прекращение взыскания алиментов или снижение их размеров в случае наличия у несовершеннолетнего самостоятельного заработка.91 Было провозглашено, что не существует закона, освобождающего родителей от обязанности доставлять содержание своим детям в случае, когда несовершеннолетний ребенок работает и получает заработную плату.92 Поэтому взыскание алиментов должно производиться до достижения ребенком 18 лет, без каких бы то ни было в этом отношении исключений.93
Требуя неуклонного взыскания присужденных алиментов, судебная практика все же ограждала плательщиков от чрезмерно обременительных требований. Так, Верховный Суд РСФСР нашел нужным подтвердить снова, что «алименты подлежат присуждению с момента предъявления иска»,94 а постановление Пленума Верховного Суда СССР от 15 ноября 1939 г., допуская взыскание ранее присужденных алиментов за прошлое время в пределах трех лет, не разрешало взыскивать их за время нахождения в армии, за время болезни или содержания под стражей, а также в других случаях нахождения ответчика без работы, если только у него не было имущества, на которое могло быть обращено взыскание.
2
Годы войны выдвинули новые потребности. Обстановка военного времени давала почву для многочисленных вопросов, которые требовали разрешения, если не в законе, то в судебной практике. В первую очередь необходимо было определить судьбу производства по делам, где ответчиками являлись лица, призванные в Советскую Армию. В изъятие из общего порядка, со90 Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР по иску В. к Д. («Социалистическая законность», 1938, № 7, стр. 42 и 71).
91 Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 2 июля 1928 г. (Судебная практика Верховного Суда РСФСР. 1928, № 14, стр. 2).
92 Определение ГК Верховного Суда РСФСР. «Советская юстиция», 1938, № 22, стр. 52. — На такой же точке зрения стоит и литература (ср. А. И. Перг а мент. Алиментные обязательства по советскому праву. Госюриздат, 1951, стр. 64; Г. М. Свердлов. Охрана интересов детей в советском семейном и гражданском праве. Изд. АН СССР, 1955, стр. 56—57, и др.
93 Определение Верховного Суда РСФСР по иску Тихомировой к Шмакову. «Социалистическая законность», 1937, № 11, стр. 112; определение Верховного Суда РСФСР по иску Мант к Зобиной. «Советская юстиция», 1938, № 52, стр. 52.
94 Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР от 8 июля 1936 г. «Советская юстиция», 1936, № 23, стр. 20.
289


гласно которому по таким делам приостанавливалось и производство и взыскание по уже вынесенному решению, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 августа 1941 г. специально в отношении алиментов предписал производить взыскание с лиц начальствующего состава и лиц сверхсрочной службы путем высылки на имя истицы денежного аттестата.95
Особые трудности вызывала невозможность вручения взысканных сумм из-за неизвестности местопребывания взыскателя или проживания его в местности, временно занятой неприятелем. Судам предлагалось в этих случаях приостанавливать взыскание, с тем, чтобы при восстановлении возможности выплаты алиментов суд выносил определение о возобновлении исполнения решения, со взысканием с должника неудержанных сумм, но не более, чем за 3 месяца. Взысканные, но не врученные суммы было предложено возвращать плательщику.96
К этому же периоду относятся постановления Пленума Верховного Суда СССР, не имеющие прямой связи с обстоятельствами военного времени. Так, в частности, постановление Пленума от 22 января 1942 г. во изменение ранее действовавшего порядка разъяснило, что взыскание алиментов должно производиться после удержания всех налогов, причитающихся с плательщика.97
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. останавливается также на отношениях между отцом и ребенком. В отличие от порядка, существовавшего с самого момента Великой Октябрьской революции, он запретил установление отцовства по суду и отменил право матери взыскивать алименты на содержание ребенка, родившегося вне зарегистрированного брака, установив в то же время государственное пособие в пользу одинокой матери и предоставив ей право помещать ребенка в детское учреждение полностью за счет государства. Эти нововведения, как и весь Указ от 8 июля 1944 г., имели в виду всемерное укрепление семьи. Предполагалось, что правильное воспитание детей требует создания для них семейного окружения, и что это осуществимо только при нахождении родителей ребенка в браке.98 Законодатель исходил из того, что недопущение установле95 Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда СССР, 1941, стр. 19.
96 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 12 февраля, 26 июня и 22 октября 1942 г. Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда СССР, 1942, стр. 26, 27.
97 Там же, стр. 26.
98 Таким образом, наличию брака между родителями ребенка Указ от 8 июля 1944 г. придает особое, самостоятельное, решающее значение. Нельзя согласиться с Г. М. Свердловым («Охрана интеоесов детей в советском семейном и гражданском праве», стр. 29), что. по Указу от 8 июля 1944 г. брак родителей имеет большое значение для возникновения правовых отношений между отцом и ребенком, «потому, что брак делает достоверным происхождение ребенка от определенного лица». Само собой разумеется, как утверждает и Г. М. Свердлов, что основанием отцовства является кровное происхождение (этим и объясняется допустимость оспаривания отцовства), ибо при отсутствии кровного происхождения отцовства вообще быть не может. 290


ния отцовства по суду возлагает на граждан новые обязанности, гораздо более серьезные и важные, нежели одна только обязанность платить деньги, — обязанность создать для ребенка семью, воспитывать его в семейной обстановке, а не только доставлять алименты, совершенно не интересуясь ребенком.
Предполагалось, что общественное воздействие окажется более эффективным, чем применение мер государственного принуждения в форме взыскания алиментов.
Решительное запрещение доказывания отцовства настолько последовательно проводится судебной практикой, что судам запрещается даже принимать, иски о взыскании алиментов при отсутствии данных о регистрации брака между родителями ребенка." При этом решающее значение придается именно регистрации брака, а не записи отца в свидетельстве о рождении ребенка, Отсутствие такой записи, как разъяснил Верховный Суд СССР, не лишает мать права требовать алименты с лица, с которым она состоит в зарегистрированном браке; ответч'ик обязан в этом случае доказать, что рн не отец ребенка.99 100 Вместе с тем записи об отце, произведенной неправильно, вопреки отсутствию зарегистрированного брака, между родителями ребенка, никакого значения не придается.101
Запрещение устанавливать отцовство не устраняет права на его оспаривание либо ввиду отсутствия зарегистрированного брака между родителями ребенка, либо ввиду наличия таких обстоятельств, которые исключают возможность отцовства лица, состоящего в зарегистрированном браке с матерью.102
Внося столь серьезные изменения в действовавший ранее порядок, Указ от 8 июля 1944 г., естественно, не мог предусмотреть и разрешить все те вопросы, которые с этими изменениями связаны. Вскоре после издания Указа от 8 июля 1944 г. оказалось необходимым урегулировать вопрос о детях, родившихся вне Но непременным, обязательным условием признания отцовства, согласно Указу от 8 июля 1944 г., является также наличие брака между родителями ребенка. По формулировке А. И. Пергамент («Алиментные обязательства», стр. 25) это, кроме родства, еще «второе основание» для возникновения алиментной обязанности отца.
99 Ср. постановление Пленума Верховного Суда СССР от 1 июня 1951 г. по делу С. и Л. (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 8, стр. 2); см. также определение Верховного Суда СССР по иску Ван- гоян и Ахвледиани (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 3, стр. 37) и определение по делу Ольховских («Социалистическая законность», 1955, № 10).
юо Определение Верховного Суда СССР по иску Маргиной к Скоробогатову (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1955, № 1, стр. 31).
101 Определение Верховного Суда СССР по иску Рихерт к Соприко (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 5, стр. 36); определение Верховного Суда СССР по делу Казаковых («Социалистическая законность», 1952, № 11, стр. 86), и др.
Ю2 Ср., например, Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 10, стр. 35; 1953, № 2, стр. 30; 1953, № 3, стр. 35; 1954, № 2, стр. 45; 1955, № 4, стр. 30, и мн. др.
19*
291


зарегистрированного брака до 8 июля 1944 г. Этот вопрос нашел разрешение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1945 г.,103 установившем, что дети, родившиеся до 8 июля 1944 г. от лица, с которым мать не состояла в зарегистрированном браке, имеют право на получение алиментов по суду, а также право, в случае смерти отца, на получение наследства, пенсий и пособий, наравне с детьми, родившимися в зарегистрированном браке, при условии, если отец был записан в качестве такового в книгах ЗАГСа. Это правило устраняет возможность придания Указу от 8 июля 1944 г. обратной силы и сохраняет за детьми, родившимися ранее его издания, все те права, которые признавало за ними действовавшее в то время законодательство.
Указ от 14 марта 1945 г. содержит еще одно, принципиально и практически весьма важное положение: в случае вступления матери в зарегистрированный брак с лицом, от которого она ранее родила ребенка и которое признает себя отцом ребенка, последний приравнивается во всех отношениях к детям, родившимся в зарегистрированном браке. Это открывает широкую возможность легализовать положение ребенка одинокой матери и в то же время нередко побуждает отца ребенка к вступлению в брак с матерью последнего для того, чтобы выполнять по отношению к нему свои родительские обязанности и удовлетворять желание непосредственно воспитывать своих детей и проявлять о них заботу.104
Очень большое значение в деле применения Указа от 8 июля 1944 г. имела судебная практика последующих лет. В многочисленных определениях Верховный Суд СССР разрешал возникавшие в жизни споры, связанные как непосредственно с применением Указа от 8 июля 1944 г., так и со взысканием алиментов в пользу детей. Необходимо особо остановиться на постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 4 августа 1950 г. «О судебной практике по делам о взыскании средств на содержание детей».105 Постановление это подчеркнуло необходимость соблюдения процессуальных норм, установленных для дел о взыскании алиментов. Оно содержит ряд разъяснений, направленных на правильное определение размера подлежащих взысканию алиментов, точно устанавливает виды заработка, из которых должны удерживаться алименты, разъясняет порядок взыскания алименЮз «Ведомости Верховного Совета СССР», 1945, № 15.
Ю4 Как разъяснил Верховный Суд СССР в постановлении Пленума от 13 февраля 1953 г. по иску Долгополовой к Букину (Судебная практика Верховного Суда СССР», 1953, № 2, стр. 3), необходимо, чтобы отцовство было либо юридически оформлено в органах ЗАГСа, либо хотя и выражено отцом ребенка иным образом, но в такой ясной и определенной форме, которая «исключала бы возможность установления отцовства судебным порядком». Трудно себе представить, какую собственно форму, кроме записи в книгах ЗАГСа по заявлению мужа матери о своем отцовстве, мог иметь в виду Пленум Верховного Суда СССР.
Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 10, стр. 1.
292


тов с колхозников и лиц, не получающих ежемесячной зарплаты. Оно останавливается также на порядке определения размера алиментов, если дети остаются у каждого из родителей или если, наоборот, с одного ответчика присуждаются алименты в пользу разных матерей, определяет те случаи, когда представляется возможным взыскивать либо присуждать алименты за прошлое время и т. д. Наряду с этим ofco обобщает случаи, когда допускается взыскание алиментов с лица, с которым мать ребенка не состоит в зарегистрированном браке, разъясняет, что при применении Указа от 10 ноября 1944 г.106 дети, родившиеся от брака между заявительницей и умершим или пропавшим без вести на фронте лицом, считаются детьми последнего, о чем должно быть указано в определении суда. Наконец, оно уточняет порядок оспаривания произведенных ЗАГСом записей об отцовстве.
з
Предположения о положительном воздействии порядка, установленного Указом от 8 июля 1944 г., подтверждались только в исключительных случаях. Можно назвать лишь отдельные примеры, когда родители оформляли свои отношения путем регистрации брака, побуждаемые к тому желанием создать ребенку упорядоченную семью. Практика применения Указа от 8 июля 1944 г. показала, что, как правило, запрещение доказывать отцовство приводит к отрицательным результатам. Таково положение, в частности, когда родители хотя и желают оформить свои отношения с детьми, но не могут этого сделать по тем или иным причинам (например, вследствие невозможности расторгнуть брак одного из родителей, нежелания их обоих, или одного из них, вступить в брак друг с другом и т. п.). Выход из такого положения находят в усыновлении ребенка его предполагаемым отцом.107 Однако этот выход далеко не всегда доступен, в частности, потому, что на усыновление ребенка отцом требуется согласие его супруги, которая, как правило, не соглашаясь на развод, тем более возражает против усыновления.108 Вместе с тем подобное усыновление нередко бывает нецелесообразным, ибо приводит к тому, что дети имеют родителей, семьи не образующих, или же к тому, что ребенок переходит в семью отца, утрачивая Ю6 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 60.
1°7 Такая возможность предусматривалась в Инструктивно-методических указаниях об усыновлении, утвержденных Народным комиссариатом просвещения РСФСР 24 декабря 1945 г. (Справочник по вопросам охраны детства. Учпедгиз, 1947, стр. 53). Действующие в настоящее время Инструктивнометодические указания от 10 июня 1950 г. об этом умалчивают.
г. М. Свердлов («Охрана интересов детей в советском семейном и гражданском праве», стр. 39) усматривает в допустимом, по его мнению, усыновлении лицами холостыми, разведенными и вдовцами не что иное, как признание отцовства без вступления в брак с матерью ребенка.
293


правовую связь с матерью, или к тому, что эффект усыновления сводится только к уплате алиментов, а ребенок по-прежнему лишен отца.109 Для неискушенных людей «усыновление» собственных детей представляется просто нелепостью, ибо им непонятно, как можно усыновлять родного ребенка.
Практически запрещение доказывания отцовства приводит к тому, что отец ребенка получает возможность не только уклоняться от заботы о ребенке, но и оставлять ребенка без материальной поддержки либо с самого начала, либо после того, как он сперва предоставлял ему содержание и участвовал в его воспитании. Суды, идя навстречу матери, брошенной вместе с ребенком, искали выход в применении ст. 423 КЗоБСО, предусматривающей взыскание алиментов в пользу детей, родители которых умерли либо не имеют достаточных средств для их содержания, с тех лиц, которые, приняв ребенка на постоянное воспитание с иждивением, в дальнейшем отказываются от добровольно принятых на себя обязанностей.
Более широкое применение ст. 423 КЗоБСО для взыскания алиментов с предполагаемого отца наблюдалось в практике судов после опубликования постановления Пленума Верховного Суда СССР от 17 ноября 1950 г. по иску Корниловой к Саида- санову.110 Это постановление, хотя и признавало неправильным удовлетворение иска Корниловой ввиду того, что ее ребенок не находился фактически -на постоянном воспитании ответчика и последний никакого участия в воспитании ребенка не принимал, тем не менее открывало путь для принятия судами искового заявления от матери, ссылавшейся не на происхождение ребенка от ответчика, а на ст. 423 КЗоБСО.111 Это, далее, давало возможность удовлетворять исковые требования матери, если она могла доказать недостаточность своих средств, а также факт совместного проживания ответчика с ребенком и участие его в воспитании последнего в первые месяцы или годы его жизни.
В дальнейшем Верховный Суд признал возможным допускать применение ст. 42 3 КЗоБСО к предполагаемому отцу только при наличии всех условий, указанных в законе.112 * Применение ст. 42 3 КЗоБСО по делам о взыскании алиментов с лица, с которым мать ребенка в браке не состояла, действительно может вызывать серьезные сомнения, так как оно по существу представляет собой не что иное, как обход закона в смысле взыскания По настоящему вопросу см. Ж. К. Ананьева. Судебные споры о воспитании детей. Автореферат кандидатской диссертации, 1954.
ио Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951. № 1, стр. 7.
111 См., например, определение Верховного Суда СССР по иску Корнеевой к Ефимову («Социалистическая законность», 1954, № 12, стр. 80).
112 См., например, определение по иску Пашкевич к Хромову (Судебная
практика Верховного Суда СССР, 1956, № 2, стр.; 36); определение по иску Беляковой к Анисимову («Социалистическая законность», 1952, № 6,
стр. 89); определение по иску Соломиной к Антукову (Судебная нрактика Верховного Суда СССР, 1956, № 4, стр. 41).
294


алиментов на ребенка, несмотря -на отсутствие зарегистрированного брака между его родителями, а также в смысле применения ст. 42 3 к случаям, на которые она не рассчитана.113
Попытки, подобные приведенным выше, установить отношения отцовства и обеспечить ребенка алиментами вопреки отсутствию зарегистрированного брака между родителями ребенка, убедительно свидетельствуют о том, что принятый в законе порядок себя не оправдывает. Но эти попытки несостоятельны и во всяком случае недостаточны. Единственный выход — это удовлетворение требования об изменении действующего законодательства: допущение установления отцовства по суду, возложение на отца одинаковых обязанностей по отношению ко всем его детям, независимо от того, родились ли они в браке или вне брака.
Соответствующие требования тем более обоснованы, что запрещение доказывания отцовства находится в противоречии с принципами, положенными в основу советского законодательства о браке и семье. С первых же дней Октябрьской революции советский закон придерживался прогрессивных начал — свободы брака, свободы развода, устранения всякого неравенства в правовом положении детей, родившихся вне брака. В. И. Ленин придавал этому последнему моменту исключительное значение. Он говорил, что «особенно гнусное, подлое, лицемерное неравенство в брачном и семейном праве, неравенство в отношении к ребенку уничтожено Советской властью полностью»,114 чтд «Мы не оставили в подлинном смысле слова камня на камЯе из тех подлых законов о неравенстве женщины, о стеснениях развода, о гнусных формальностях, его обставляющих, о непризнании внебрачных детей, о розыске их отцов и т. п.»115 Он характеризовал законы о неравенстве внебрачного ребенка с «законнорожденным» как законы неслыханно-подлые, отвратительно-грязные, звер- ски-грубые.116
Указ от 8 июля 1944 г. отступил от этих указаний. Полностью запретив доказывание отцовства, он лишил детей, родившихся вне зарегистрированного брака, каких-либо прав по отношению к действительному отцу, точнее, признал возможным устанавливать и охранять правовую связь между ребенком и его отцом только при наличии зарегистрированного брака между последним и матерью ребенка. Это было сделано с целью укрепления семейных отношений, однако своей цели не достигло.
Непризнание за так называемыми «внебрачными» детьми каких-либо прав не укрепляет отношений в «зарегистрированной» Из Отрицательное отношение к применению ст. 423 КЗоБСО у Г. М. Свердлова («Охрана интересов детей в советском семейном и гражданском праве», стр. 41—42); см. также «Социалистическая законность, 1956, № 7, стр. 12—18.
И* В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 139.
115 В. И. Ленин. Соч., т. 29, стр. 395-
И6 В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 101.
29S


семье, не обеспечивает охраны прав детей, родившихся в «законном браке», но оно приводит к резкому ущемлению прав «внебрачного» ребенка, который лишен отца, отцовской заботы, отцовской поддержки.
За последнее время различия в правах детей, родившихся в браке и вне брака, все больше привлекают к себе внимание и вызывают все более резкое осуждение.117 Отмечают, что порядок, введенный Указом от 8 июля 1944 г., открывает перед недобросовестными людьми возможность уклонения от исполнения обязанностей по отношению к собственному ребенку, что он действует развращающе на некоторую часть молодежи. В то же время закон лишает добросовестных отцов возможности заботиться о своих детях, давать им свое имя, признавать их, принимать на себя ответственность за их воспитание. С большой горечью пишут о том, что прочерки в метриках ставят в тяжелое положение и мать и ребенка. Такие метрики представляют собой официальное подтверждение «незаконности» появления ребенка на свет; умолчание в метрике об отце ребенка является источником многих детских трагедий.
Правы поэтому передовые люди нашей страны, виднейшие деятели нашей науки и искусства,118 утверждая, что Указ от 8 июля 1944 г. пришел в противоречие с нашей моралью, с советским законодательством, охраняющим интересы матери и ребенка, с самой Конституцией.
Требование о том, чтобы был отменен прочерк в метрике, чтобы все дети получали одинаковые свидетельства о рождении, с указанием в них отца в соответствии с заявлением матери, вполне справедливо, но им удовлетворяться нельзя. Прежде всего, недостаточно ограничиваться ссылкой на предоставление матери права производить запись об отце на основании ее заявления. Необходимо оговорить, что запись об отцовстве в ЗАГСе производится либо на основании соответствующего заявления отца, согласованного с матерью, либо на основании заявления матери, но с предоставлением отцу права, путем предъявления к матери иска в суде, оспаривать произведенную таким образом запись, о которой он незамедлительно должен быть поставлен в известность. В законе должно быть также указано, что запись об отце в свидетельстве о рождении ребенка влечет за собой все вытекающие из отцовства последствия, как-то: возложение на отца ответственности за воспитание ребенка, взыскание с него средств на его содержание, предоставление ребенку, в случае смерти отца, права на получение наследства, на обеспечение пенсией и т. д.
И7 См. Е. Серебровская. Жизнь вносит поправку. «Литературная газета», 16 января 1954 г.; ее же, Еще раз о метриках. «Литературная газета», 7 июня 1956 г.; статья: «В интересах детей», «Литературная газе-» та», 31 июля 1956 г.
118 См. статью: «Это отвергнуто жизнью». «Литературная газета», 9 октября 1956 г.
296


Рассматриваемый вопрос получил отклик и в правовой литературе. Так, Г. М. Свердлов 119 предлагает установить единые метрики для всех советских граждан, независимо от их рождения — в браке или вне брака. По его мнению, ЗАГСы должны выдавать особые свидетельства о рождении для домоуправлений, для школ и т. д., где указывалось бы данные только о самом ребенке, но не об его родителях, либо указывать в свидетельствах данные и о матери и об отце, но с выдачей в то же время отдельных справок о том, каким порядком при рождении ребенка была оформлена запись об отцовстве. Это последнее предложение представляется нам нецелесообразным, — оно создает чрезмерно сложный порядок, а выдача дополнительной справки по существу приводит к возрождению в другой форме тех последствий, которые наступают в настоящее время в связи с существованием различных свидетельств о рождении в зависимости от рождения ребенка — в браке или вне брака.
И. С. Гуревич 120 усматривает отступление от основных начал советского семейного права в требовании наличия зарегистрированного брака для возникновения прав и обязанностей отца. Выдвигая ряд весьма серьезных аргументов в пользу своей точки зрения, он предлагает допускать в качестве доказательств кровной связи между ребенком и отцом не только существование брака между родителями ребенка, но и судебное признание отцов: ства.
Последовательно проводит взгляд о необходимости изменения правового положения детей, рожденных вне зарегистрированного брака, и допущения установления отцовства по суду А. И. Пергамент как в статьях,121 так и в докладах, сделанных ею в 1957 г. на научных совещаниях по вопросам кодификации,122 причем точка зрения А. И. Пергамент была поддержана рядом выступавших видных юристов.123
4
Об обязанностях детей содержать своих родителей никаких указаний в законодательстве периода 30-х годов и последующего времени не встречается. В опубликованной Судебной практике Г. М. Свердлов. Охрана интересов детей в советском семейном и гражданском праве, сто. 46— 43.
120 И. С. Гуревич. О некоторых вопросах советского семейного права. «Советское государство и право», 1956, № 9.
121 А. И. Пергамент. Правовое положение внебрачных детей должно быть изменено. «Советское государство и право», 1956, № 9; ее же, К проекту Кодекса законов РСФСР о браке и семье. «Советская юстиция», 1957, № 4.
122 См. «Советское государство и право», 1957, № 6: «Социалистическая законность», 1957, № 4; «Советская юстиция», 1957, № 2.
123 См. также статью Е. Ковалевой «Улучшить законодательство о браке, семье и опеке» («Социалистическая законность», 1956, № 12).
29?


определения по этому вопросу весьма немногочисленны. В этих определениях всегда подчеркивается обязанность всех детей участвовать в содержании нетрудоспособных и нуждающихся родителей.124 Однако в практике народных судов по-прежнему довольно многочисленны такие дела, из которых усматривается, что еще не все советские граждане осознали полностью одну из своих важнейших обязанностей — заботиться о престарелых родителях, оказывать им помощь, участвовать в их содержании. В жизни еще продолжают встречаться случаи черствого, бессердечного отношения к родителям.
Подобное положение дает основание признавать своевременным изменение законодательства, в частности, путем распространения действия ст. 158 УК РСФСР на случаи злостного уклонения детей от платежа алиментов родителям и оставления их без помощи и поддержки.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ УСЫНОВЛЕНИИ
Вопросы усыновления, как уже указывалось, стали привлекать к себе особо повышенное внимание в период Великой Отечественной войны, когда советские граждане, выполняя свой патриотический долг, принимали в семью детей, потерявших родителей, и воспитывали их, как своих родных детей.
Осуществляя по отношению к детям, принятым на воспитание, родительскую заботу, будучи искренне к ним привязаны, лица, принимающие ребенка в свою семью, испытывают естественное желание стать подлинными родителями этих детей и в правовом отношении, усыновляя их. Советское государство, сознавая все значение такого стремления, не только поощряет заявление об усыновлении ребенка, но и нашло нужным внести изменения в законодательство об усыновлении,125 разрешив не только менять фамилию и отчество ребенка по фамилии и имени усыновителя, но и заменять свидетельство о рождении усыновляемого новым, в котором усыновители значатся в качестве родителей.126
Вместе с тем необходимо, чтобы органы опеки до разрешения вопроса об усыновлении, тщательно проверяли не только материальные условия усыновителей, но и их личные качества. Неумение наладить воспитание усыновленного ребенка, плохое обращение с ним, необоснованные отказы от усыновления и возвращение ребенка в детский дом встречают резкое осуждение общественности, а иски усыновителя об отмене усыновления и пре124 См., например, «Судебная практика Верховного Суда СССР», 1949, № 1, стр. 38; 1951, № 12, стр. 24.
125 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1943 г. ^«Ведомости Верховного Совета СССР», 1943, № 34.
126 Ст.ст. 60 и 63 КЗоБСО РСФСР в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1943 г.
298


кращении взыскания алиментов, как правило, отклоняются народными судами.
Вопросы, связанные с правовым положением усыновленного, в последние годы нередко доходили до рассмотрения суда, причем суды всегда подчеркивали тесную связь, не только фактическую, но и правовую, между усыновителем и усыновленным. Если ранее судебная практика допускала привлечение отца ребенка, усыновленного другим лицом, к уплате алиментов в том случае, когда усыновитель по тем или иным причинам оказывался лишенным возможности помогать усыновленному,127 и равным образом признавала, что усыновленный не ограничивается в праве наследования после своих родителей,128 то в послевоенное время судебная практика стала на иную точку зрения, нашедшую четкое и категорическое выражение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 13 октября 1950 г. по делу Колпаковой.129 Это постановление так же, как и вся последующая судебная практика, устанавливает, опираясь на ст. 64 КЗоБСО, что с момента усыновления всякая правовая связь между усыновленным и его родителями прекращается и никаких имущественноправовых притязаний, основываемых на факте кровного родства, ни усыновленный к родителям, ни родители к усыновленному заявлять в судебном порядке не могут.
Совершенно очевидно, что Верховный Суд мог прийти к такому выводу только потому, что он признавал правовую связь между усыновителем и усыновленным столь же устойчивой и столь же глубокой, как и связь между родителями и их родными детьми (посторонними лицами не усыновленными).
Нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что ст. 64 КЗоБСО приравнивает к родственным отношения только между самим усыновителем и усыновленными и его потомством и что Верховный Суд, руководствуясь законом, обходит молчанием как прекращение правовой связи между усыновленным и прочими его кровными родственниками, так и установление такой связи между усыновленным и родственниками усыновителя. Подобное положение противоречит общей тенденции включения усыновленного в семью усыновителя на правах родного ребенка, с устранением всякой разницы между родными детьми и детьми усыновленными. Эта тенденция, вполне соответствующая тем задачам, которые возлагаются на усыновление, должна приводить к тому, чтобы усыновленные приобретали права и обязанности, предусмотренные законом, не только в отношении усыновителей, .но и в отношении всей их семьи, чтобы они окончательно утрачива127 Определение Верховного Суда СССР по иску Мораковой к Вотяеву. Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда СССР, 1940, стр. 253—254.
128 Определение Верховного Суда РСФСР по иску М. к П. «Советская юстиция», 1937, № 4, стр. 58.
129 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 12, стр. 6.
299


ли правовую связь со всеми своими кровными родственниками, а не только с родителями. Пока, однако, таких указаний в законе нет 130 и поэтому представляется необходимым внесение соответствующих изменений в ныне действующее законодательство.
130 г. М. Свердлов («Усыновление по советскому праву». Госюриздат, 1951, стр. 39 и «Советское семейное право». Госюриздат, 1951, стр. 181) признает вполне обоснованными высказываемые в литературе соображения, будто в случае записи усыновителя в качестве родителя положение усыновленного ничем не должно отличаться от положения родного ребенка также и в его отношениях с родственниками усыновителя. Такие суждения, действительно, встречаются в литературе, но мы с ними согласиться не можем, так как и после издания Указа от 8 сентября 1943 г.' никаких изменений в законе не последовало и ст. 64 КЗоБСО никакого различия между двумя разными порядками оформления усыновления в смысле правовых последствий, с ними связанных, не проводит.


РАЗДЕЛ VI
ТРУДОВОЕ ПРАВО
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ТРУДУ ПРИ СОЦИАЛИЗМЕ
1
Социалистическое народное хозяйство, развивающееся по законам расширенного воспроизводства, требует постоянного н непрерывного притока в производство новой рабочей силы. Бесперебойное обеспечение предприятий и учреждений необходимыми кадрами, рациональное размещение и использование трудовых ресурсов, создание материальных и моральных стимулов к общественно полезной деятельности определяют целевое назначение правового регулирования порядка привлечения к труду.
Важнейшие правовые формы обеспечения социалистического народного хозяйства кадрами сложились еще в начале переходного периода развития нашего государства. Ведущее место среди них занимал трудовой договор, ставший постоянной формой привлечения к труду советских граждан. Другие формы набора кадров применялись в тот период лишь в виде исключения. Порядок набора кадров на основе индивидуального договора в условиях существования безработицы полностью удовлетворял потребности производства в кадрах.
Соотношение между правовыми формами привлечения к труду в различные исторические периоды не остается неизменным. После ликвидации безработицы и проведения коллективизации в деревне прекратился стихийный приток рабочей силы на фабрики и заводы. В связи с этим важнейшие отрасли народного хозяйства, вновь строящиеся предприятия стали испытывать острый недостаток в кадрах. В то же время безработица породила ряд вредных последствий: использование большого количества квалифицированных работников не по специальности, накопление в отдельных производствах излишков рабочей силы, безответственное и беззаботное отношение к кадрам со стороны хозяйственных руководителей. В этих условиях на первый план выдвигается задача планового перераспределения наличных кадров и их правильного использования.
301


Для осуществления этой задачи Советское государство прибегает к административно-правовому порядку распределения кадров, а также вводит порядок организованного набора рабочих.1 С этой целью расширяются права НКТ: из органов приискания работы и трудового посредничества они превращаются в органы планирования, регулирования и контроля за правильным использованием трудовых ресурсов. Для обеспечения необходимыми кадрами важнейших отраслей народного хозяйства органам НКТ было предоставлено право перевода квалифицированных рабочих и специалистов из одной отрасли народного хозяйства в другую для работы по специальности.2 Хозорганам предоставлялось право, с санкции отделов НКТ, производить перемещение специалистов внутри ведомств. Распоряжения органов НКТ о перемещении рабочих и служащих на работу по специальности были обязательны как для предприятий, учреждений и общественных организаций, так и для перемещаемых работников.
В дальнейшем область применения административно-правовых актов перераспределения кадров постепенно сужалась. С ликвидацией НКТ прекратились переброски в обязательном порядке рабочих и специалистов как за пределы ведомства, так и внутри ведомств. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 октября 1940 г.,3 восстановивший порядок обязательных переводов, применялся лишь к некоторым категориям квалифицированных рабочих и служащих. В отличие от ранее действовавшего законодательства о переводах Указ допускал только внутриведомственные переводы работников, наделяя правом перевода руководителей центральных ведомств. Невыполнение распоряжения о переводе, производимого в соответствии с данным указом, могло влечь уголовную ответственность, как за самовольный уход с работы. Изданный в условиях начавшейся второй мировой войны, указ являлся временной мерой, направленной на быстрейшее обеспечение квалифицированными кадрами 'вновь строившихся предприятий. По общему же правилу, перевод рабочих и служащих из одного предприятия или учреждения в другое мог производиться только с согласия работника (ст. 37 КЗоТ).
Другим средством преодоления диспропорций в районном и отраслевом размещении трудовых ресурсов была и остается система плановой подготовки кадров в профессиональных учебных заведениях и их распределение в планово-организованном порядке по окончании обучения. Важнейшим источником пополнения народного хозяйства квалифицированной рабочей силой явилась система государственных трудовых резервов. Создание 1 Подробнее о порядке организованного набора см. ниже.
2 См. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г.— СЗ СССР, 1930, № 60, ст. 641.
3 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 42.
302


специальных трудовых резервов в СССР вызывалось потребностями планового развития народного хозяйства, постоянно возрастающим опросом на квалифицированную рабочую силу.
Организованный набор рабочих из колхозов не мог обеспечить промышленность необходимыми кадрами.4 Школы ФЗУ также не могли полностью разрешить проблему подготовки квалифицированных рабочих кадров для всех отраслей промышленности. Они готовили, в основном, рабочих сквозных профессий и обеспечивали рабочей силой главным образом свои базовые предприятия. В целях дальнейшего расширения нашей промышленности и обеспечения постоянного притока новой рабочей силы Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1940 г.,5 действующим и в настоящее время, была признана необходимой подготовка государственных трудовых резервов путем обучения определенным производственным профессиям в ремесленных училищах, железнодорожных училищах и школах фабрично-заводского обучения. Предусмотренные Указом государственные резервы рабочей силы находятся в непосредственном распоряжении Правительства СССР и не могут быть использованы ведомствами без разрешения последнего.
Анализ нормативных актов о государственных трудовых резервах и изучение практики работы органов трудовых резервов показывают, что комплектование учебных заведений трудовых резервов производится в порядке добровольного набора молодежи, допущенной по состоянию здоровья к обучению производственным профессиям. Хотя Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1940 г. и предусматривал призыв (мобилизацию) городской и колхозной молодежи в ремесленные, же« лезнодорожные училища и школы ФЗО, ответственность за отказ обучаться в указанных учебных заведениях законодательством не устанавливалась — обязанность обучаться носила морально-политический характер. В связи с возросшим стремлением граждан получить профессионально-техническое образование в 1955 г.6 была отменена мобилизация молодежи в ремесленные и железнодорожные училища. Сложившийся порядок комплектования училищ на основе личного волеизъявления граждан получил, таким образом, законодательное оформление.
Лица, окончившие училища и школы трудовых резервов, обязаны проработать, как правило, четырехлетний срок на государственных предприятиях. Распределение их на работу производится на основе актов направления, выдаваемых местными 4 Так, в 1937 г. промышленность, строительство и транспорт не дополучили по плану оргнабора свыше 1,2 млн. рабочих, в 1938 г.— 1,3 млн. и в 1939 г.--более 1,5 млн. человек (см. П. Москатов. Государственные трудовые резервы СССР. «Большевик», 1941, № 7—8, стр. 39).
5 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 37.
6 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 марта 1955 г. «Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938— 1956». М., 1956, стр. 373.
303


органами трудовых резервов в соответствии с государственными планами использования трудовых ресурсов.
Система государственных трудовых резервов внесла существенные изменения в соотношение правовых форм набора кадров. За время своего существования государственные трудовые резервы подготовили в своих учебных заведениях около 9 миллионов квалифицированных рабочих.7 В шестой пятилетке учебные заведения трудовых резервов должны дать народному хозяйству около 3,5 млн. молодых рабочих.8
Подготовка высококвалифицированных специалистов и специалистов средней квалификации осуществляется в высших и средних специальных учебных заведениях. Это также централизованный метод подготовки и распределения кадров. Лица, окончившие высшие и средние специальные учебные заведения, обязаны проработать в течение трех лет по указанию плановораспорядительных органов. Направление на работу молодых специалистов, прошедших обучение, производится министерством, которому подчинено соответствующее учебное заведение. Еще в 1937 г. совместным постановлением СНК СССР и ЦК В КП (б) •была отменена практика направления на работу окончивших высшие учебные заведения непосредственно вузами.9 План персонального распределения молодых специалистов утверждается министром, в ведении которого находится учебное заведение. В целях правильного использования обученных кадров законодательство предусматривает утверждение по каждому ведомству номенклатуры должностей, подлежащих замещению специалистами высшей и средней квалификации.
В связи с постоянно возрастающими масштабами подготовки специалистов сфера применения административных актов распределения кадров непрерывно расширялась. Например, только в первой послевоенной пятилетке народное хозяйство получило 652 тыс. специалистов с высшим образованием и 1 млн. 278 тыс. со средним образованием. В шестой пятилетке выпуск специалистов с высшим и средним образованием увеличится примерно г полтора раза, а для отраслей тяжелой промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства — примерно в два раза по сравнению с пятой пятилеткой.
Приведенные данные подтверждают вывод о том, что акты направления на работу лиц, окончивших профессиональные учебные заведения, как и трудовой договор, являются одним из обычных и постоянных методов привлечения к труду при социализме.10 Между этими двумя методами не существует коренных принципиальных различий, влияющих на характер труда граждан. Трудовые правоотношения, возникающие в силу актов
7 См. «Правда», 7 мая 1957 г.
8 См. «Правда», 20 августа 1956 г.
9 См. «Правда», 16 марта 1938 г.
См. А. Е. Пашерстник. Право на труд. М., 1951, стр. 187.
304


направления на работу, также базируются на началах добровольности. Волеизъявление граждан проявляется здесь в свободном выборе учебного заведения, определяющем характер работы в дальнейшем. Фактом поступления в учебное заведение учащийся выражает косвенное согласие отработать предусмотренный законом определенный срок по указанию планово- регулирующих органов, а учебное заведение обязуется обучить определенной профессии и специальности и обеспечить учащегося по окончании учебного заведения соответствующей работой.11 При распределении учащихся на работу учитывается степень их подготовки, семейное положение, состояние здоровья. Положение о персональном распределении молодых специалистов, оканчивающих высшие и средние специальные учебные заведения, обязывает комиссии по распределению заслушивать и обсуждать личные пожелания молодого специалиста о его будущей работе. Положение предусматривает ряд льгот в смысле выбора места работы молодым специалистам — имеющим инвалидность первой или второй группы, родителей-инвалидов, семейным и т. п. При направлении на работу молодых рабочих, окончивших учебные заведения трудовых резервов, также должны учитываться желания и интересы учащихся.
Волеизъявление учащихся проявляется, далее, в момент возникновения конкретного трудового правоотношения с предприятием (учреждением), куда они направлены на работу по окончании обучения. Обязанность молодых рабочих и молодых специалистов отработать определенный срок вытекает из закона. В соответствии с требованиями закона акты направления предписывают выпускникам профессиональных учебных заведений приступить к работе в указанном месте и по определенной должности. Законодательство предусматривает также указание в путевке на важнейшие условия, необходимые для возникновения трудового правоотношения (определение рода работы, срока начала работы и т. п.).
В то же время акты направления на работу, являясь планово-распорядительными актами, имеют обязательную силу и для указанных в них предприятий и учреждений. Недопустимы отказы в принятии на работу молодых рабочих и молодых специалистов, явившихся по путевке. На основе же актов направления с молодыми рабочими и молодыми специалистами по прибытии их на предприятие заключаются договорные соглашения, конкретизирующие условия их труда в данном предприятии (определение места работы, круга обязанностей, прохождение в необходимых случаях стажировки, порядок оплаты труда и т. п.).12
11 См. Г. К. Москаленко. Сталинская Конституция и основы законодательства о труде. 1947, стр. 7; Н. Г. А л е к с а н д р о в. Трудовое правоотношение. М., 1948, стр. 253.
12 Мы разделяем высказанные в литературе по этому вопросу мнения Г. К. Москаленко (ук. соч.) и Л. Я. Гинцбург («Советское государство и право», 1955, № 7, стр. 145).
20 Зак. 1037
305


Наличие специальной обязанности отработать установленный срок обусловливает некоторые особенности в правовом положении молодых специалистов и молодых рабочих. В течение установленных сроков стороны трудового правоотношения, возникшего в силу административно-правовых актов, не вправе, за некоторыми изъятиями, прервать правоотношение по своему усмотрению. При сохранении в силе норм, предусматривающих обязательные сроки отработки по окончании обучения, нельзя также признать за молодыми рабочими и молодыми специалистами право на увольнение по собственному желанию в период этих сроков. Этот вывод не может быть поколеблен и тем, что действующее законодательство не предусматривает специальной ответственности за неисполнение обязанности отработки. Самовольное оставление работы до истечения установленного срока влечет те же правовые последствия, что и неправомерное расторжение трудового договора. Своеобразной санкцией, направленной на обеспечение указанной обязанности, служит также запрещение принимать на работу молодых специалистов, не явившихся на работу по путевкам или самовольно оставивших работу до истечения срока отработки. Таким образом, акты направления на работу в сочетании с трудовым договором являются особой правовой формой привлечения к труду советских граждан, прошедших профессиональную подготовку. Порядок распределения лиц, окончивших профессиональные учебные заведения, обеспечивая соблюдение государственных интересов в их использовании, гарантирует советской молодежи право на получение работы в соответствии с полученной специальностью.
2
Большое влияние на правовое регулирование труда вообще, на порядок привлечения к труду в частности оказала Великая Отечественная война. В связи с призывом в армию значительной части взрослого трудоспособного населения, перебазированием промышленности <в восточные районы, а также временной оккупацией ряда промышленных районов страны, образовался острый недостаток в промышленных кадрах. В период войны утратил значение организованный набор рабочей силы из колхозов, так как колхозы не имели возможности высвобождать дополнительную рабочую силу. Наоборот, в периоды напряженных сельскохозяйственных работ колхозы сами были вынуждены обращаться за помощью в город.
В силу указанных чрезвычайных обстоятельств советское государство было вынуждено прибегнуть к методу привлечения к труду на основе трудовой повинности и трудовых мобилизаций. Трудовая повинность могла объявляться для выполнения оборонных работ, для заготовок топлива, для выполнения важнейших государственных заданий, для охраны путей сообщения, 306


сооружений, средств связи и т. п. Возникавшие в порядке повинности трудовые правоотношения носили временный характер; за рабочими и служащими, привлеченными к трудовой повинности, сохранялось место их постоянной работы. Для обеспечения, рабочей силой предприятий и строек промышленности, главным образом военной, применялись трудовые мобилизации.13 14
Лица, уклонявшиеся от трудовой повинности и трудовых мобилизаций, подлежали уголовной ответственности.
Однако трудовая повинность и трудовая мобилизация в период Великой Отечественной войны, в отличие от периода гражданской войны, не являлись универсальными правовыми формами привлечения к труд^. Подавляющая масса трудящихся, движимая чувством патриотического долга, добровольно шла на заводы и фабрики, замещая кадры рабочих и служащих, выбывших на фронт. Среди нового пополнения большой удельный вес составляли женщины-домохозяйки, подростки и пенсионеры, частично сохранившие трудоспособность. Преобладающее значение и в этот период сохранял договорный метод набора кадров.
К этому же периоду относится принятие ряда правовых мер, направленных на закрепление кадров на производстве, на создание устойчивости и стабильности трудовых правоотношений. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г.и был запрещен самовольный уход рабочих и служащих из предприятий и учреждений, а также самовольный переход с одного предприятия на другое или из одного учреждения в другое. Оставление работы без разрешения руководителя предприятия или начальника учреждения влекло уголовную ответственность.
С изданием этого указа отпали основания для заключения срочных трудовых договоров; договоры на определенный срок могли заключаться только в случаях, допускавшихся Правительством СССР. Устанавливался ведомственный порядок рассмотрения споров, связанных с расторжением трудовых договоров по инициативе работника. Только в определенных случаях, предусмотренных в самом указе от 26 июня 1940 г., а также в специальных постановлениях Правительства, допускался судебный порядок обжалования отказов об увольнении. По общему правилу, разрешение на уход с работы давал только руководитель предприятия или начальник учреждения.
Все эти меры вызывались исключительно обстоятельствами военного времени, носили преходящий характер, были направлены на преодоление временных затруднений, возникавших в работе с кадрами. "
13 См. Указы Президиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1942 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1942, № 6), от 29 сентября
1942 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1942, № 38), от 15 апреля
1943 г. («Ведомости...», 1943, № 1'5), Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г. (СП СССР, 1942, № 4, ст. 60).
14 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» от 5 июля 1940 г.
20*
307


3
В мирное время Партией и Правительством (принимаются меры, направленные на всемерное развитие принципа добровольности привлечения к труду. В послевоенный период в порядке трудовой повинности производилось привлечение сельского населения к работам на лесозаготовках и лесосплаве. Начиная с осенне-зимнего сезона 1953/54 г., в предприятиях лесной промышленности осуществлен переход на метод организованного набора рабочих путем заключения индивидуальных трудовых договоров.
На началах добровольности былц осуществлены такие крупнейшие общегосударственные мероприятия, как перемещение сотен тысяч механизаторов, инженеров, техников и других специалистов из промышленных предприятий в сельскохозяйственное производство. В таком же порядке было осуществлено» укрепление постоянными квалифицированными кадрами предприятий лесной промышленности. На дальнейшее усиление правовых гарантий в области осуществления права на труд направлены исторические решения XX съезда нашей Партии. Директивы съезда по шестому пятилетнему плану, предусматривая первоочередное обеспечение рабочей силой предприятий и строек, расположенных в восточных и северных районах страны, исходят из принципа добровольного переселения трудящихся из других районов. В соответствии с установками съезда осуществлен пересмотр законодательства, изданного в связи с обстоятельствами военного времени. Утратил силу порядок обязательных переводов, предусмотренный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 октября 1940 г. Перераспределение наличных кадров производится в настоящее время исключительно на договорных началах. Восстановлено право работника на переход на работу в другое предприятие или учреждение независимо от согласия руководителя предприятия (учреждения). Отменена уголовная ответственность за самовольный уход с работы.15 Согласно действующему законодательству, не только вступление в трудовые правоотношения, но и дальнейшее существование этих отношений зависит от волеизъявления трудящихся. Единственным условием предъявляемым к рабочим и служащим, желающим оставить работу, является обязанность предупреждения администрации об увольнении.
Все это свидетельствует о силе советского строя, о возросшей активности и сознательности советских людей. Это, конечно, не означает, что у нас преодолены все трудности, связанные с привлечением к труду, с правильным распределением и использованием трудовых ресурсов. «В нашей замечательной, трудолюбивой советской семье, — говорится в отчетном докладе ЦК. . 15 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1956 г. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 10.
308


КПСС XX съезду, — встречаются еще, к сожалению, такие лица, которые не участвуют в производительном труде, не выполняют полезной работы ни в семье, ни в обществе».16 Большая роль в борьбе с подобными явлениями принадлежит органам общественности. Общественный призыв, осуществляемый на основе решений Партии и Правительства, становится одним из методов обеспечения народного хозяйства кадрами.
Развитие принципа добровольного волеизъявления при привлечении к труду, расширение сферы его применения связаны с победой социализма в СССР, с укреплением и реализацией основных принципов социалистической организации труда, ведущим из которых является принцип «от каждого по его способности, каждому по труду».
Вступление в трудовые отношения на началах добровольности, наряду с осуществлением права на труд, выражает также реализацию членами социалистического общества обязанности трудиться. Предусмотренная Конституцией СССР всеобщая обязанность трудиться не означает применения государственного принуждения к труду. Конституция СССР, как правильно отмечает А. Е. Пашерстник, не связывает граждан при осуществлении ими этой обязанности определенными формами применения труда.17 Решающее значение в деле вовлечения граждан в коммунистическое строительство имеют моральные, экономические и общественно-политические мотивы. Советское государство, осуществляя хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную функцию, создает необходимые условия для свободного выбора профессии. Этой цели служат мероприятия по подъему общего культурно-технического уровня трудящихся, широкое развитие профессионального образования в стране, производственное обучение, переход на политехническое обучение в средней школе и т. п.
Отсутствие государственно-правового принуждения к труду ве означает, что обязанность трудиться вовсе не имеет правового характера. Свое правовое выражение обязанность трудиться находит в определении государством общеобязательной меры труда, в проведении социалистического принципа распределения по труду, в установлении правовой ответственности за неисполнение трудовых обязанностей лицами, состоящими в трудовых правоотношениях. Правовой характер обязанности трудиться проявляется и в том, что лица, наилучшим образом выполняющие эту обязанность, приобретают ряд льгот и преимуществ.
Таким образом, принцип добровольного волеизъявления пронизывает все важнейшие организационно-правовые формы привлечения к труду при социализме.
16 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду. Госполитиздат, 1956, стр. 1'1.
17 А. Е. Пашерстник, ук. соч., стр. 163.
309


В одних случаях волеизъявление граждан является единственным условием, порождающим трудовое правоотношение. Например, в трудовом договоре, являющемся господствующим методом привлечения к труду в системе государственных предприятий, учреждений и хозяйств, выражается согласованное волеизъявление обеих сторон правоотношения. В колхозно-кооперативной системе согласованное волеизъявление проявляется в юридических актах вступления-приема в члены кооперативной организации. В отличие от трудового договора акты вступления- приема непосредственно не порождают трудового правоотношения: они направлены на установление сложных правоотношений по членству, необходимой составной частью которых являются трудовые правоотношения.
В других случаях волеизъявление граждан является необходимой предпосылкой, предварительным условием для возникновения правоотношения и элементом фактического состава, порождающего правоотношение. В таком порядке возникает трудовое правоотношение в случаях: а) избрания па выборную должность, б) назначения на должность государственных служащих и в) направления на работу лиц, получивших профессиональную подготовку в специальных учебных заведениях. В указанных случаях волеизъявление работника предшествует изданию актов направления на работу или назначения на должность. Речь идет о трудовых правоотношениях, возникающих, как правило, при участии органов, не являющихся субъектами данного правоотношения. Правовым основанием, порождающим трудовое правоотношение, являются в этих случаях административно-правовые акты органов государственного управления, обращенные к специальным субъектам трудового правоотношения (государственным служащим, молодым специалистам и молодым рабочим и т. п.) и заключенные с работником договорные соглашения.
В исключительных случаях трудовое правоотношение .может возникнуть независимо от согласия рабочих и служащих. Имеются в виду экстраординарные случаи привлечения к труду в порядке трудовой повинности и трудовых мобилизаций. Отношения по труду возникают в этих случаях в. силу специального авторитарного акта, который может быть адресован любому трудоспособному гражданину. В мирное время исключения из принципа добровольного волеизъявления встречаются редко (например, в случаях стихийных бедствий).
4
Специфическим методом планового распределения общественного труда при социализме является организованный набор рабочей силы. Этот метод возник на базе уничтоженгш противопо310


ложности между городом и деревней, между промышленностью и сельским хозяйством.18
Важнейшие принципы проведения организованного набора рабочих были сформулированы в постановлении ЦИК и СНК СССР от 30 июня 1931 г. «Об отходничестве из колхозов».19 В основу оргнабора были положены договоры, заключаемые между хозорганами и колхозами о выделении последними в соответствии со своими хозяйственными возможностями свободной рабочей силы для работы в промышленности. Выполнение договоров стимулировалось предоставлением колхозам различных льгот (преимущественное снабжение.сельскохозяйственными машинами, помощь в организации детских домов, яслей, школ и других культурно-просветительных учреждений и т. п.).
С колхозниками, изъявившими желание работать в‘ промышленности, заключались индивидуальные договоры, определявшие содержание взаимных обязательств сторон. Была введена обязательная регистрация индивидуальных трудовых договоров в правлении колхоза.
Вербовку рабочих для промышленности проводили сначала сами хозорганы на основе утвержденных правительством планов оргнабора. В дальнейшем, в связи с серьезными недостатками, допускавшимися в практике оргнабора, а также в целях устранения нездоровой конкуренции, возникавшей между хозорганами, в системе государственного управления образуются специальные органы, занимающиеся набором рабочей силы.20 Сами предприятия и стройки могут проводить набор рабочих вне места своего расположения исключительно на сезонную работу. Органы, проводящие набор, выступают в отношениях с рабочими от имени предприятий (строительств). Расходы, связанные с проведением набора, относятся на себестоимость продукции предприятий и накладные расходы строек.
Трудовые договоры, заключаемые в порядке организованного набора рабочих, имеют ряд особенностей. В их основе ле/кит Типовой трудовой договор, определяющий основные права и обязанности сторон. Договор заключается не непосредственно предприятием (строительством), а специальными уполномоченными отделов переселения и организованного набора, выступающих в качестве представителей хозорганов. Заключенный в таком порядке договор приобретает обязательную силу для предприятия и порождает для него соответствующие права и обязанности. 18 Из всего количества рабочих, вовлеченных в промышленность, две трети в первой пятилетке и половина во второй и третьей были набраны в колхозах.
19 СЗ СССР, 1931, № 42, ст. 286.
20 В настоящее время функции по организованному набору рабочих для государственных предприятий и строек возложены на отделы по переселению и организованному набору рабочих при областных (краевых) исполкомах Советов депутатов трудящихся и соответствующие управления при Советах Министров союзных республик.
311


В силу индивидуального соглашения между субъектами договора возникает трудовое правоотношение.
Нельзя согласиться с точкой зрения В. Г. Баренцевой, считающей, что трудовой договор лишь в совокупности с двусто-, ронним актом приема рабочих на предприятие является основанием конкретного трудового правоотношения. По ее мнению, трудовой договор должен быть дополнен «.. .непосредственным согласием руководителя конкретного предприятия, выразившимся в принятии набранных для него рабочих, в подписании акта приема рабочих предприятием, в издании приказа о зачислении рабочего в штат предприятия (строительства)».21
Законодательство об организованном наборе рабочих не дает оснований для подобного толкования порядка возникновения трудовых' правоотношений. Поскольку индивидуальный трудовой договор заключен от имени предприятия, последнее и несет обязательства, вытекающие из данного договора, в числе которых содержится обязанность предоставить рабочему работу в течение суток со дня прибытия. Руководитель предприятия, в силу договора, не может не дать согласия на принятие прибывшего рабочего. Акт о приеме рабочих, составляемый представителем предприятия и представителем отдела оргнабора, не имеет самостоятельного значения в смысле порождения прав и обязанностей сторон, он лишь подтверждает факт прибытия рабочих к месту работы и ведет к прекращению правоотношений между отделом оргнабора и предприятием. Не может иметь правообразующей силы и приказ о зачислении в штат предприятия.
При отказе в приеме на работу или непредоставлении работы заинтересованные граждане могут добиваться в исковом порядке либо предоставления обусловленной работы, либо возмещения расходов, связанных с переездом на другие предприятия или возвратом к месту жительства. При этом необходимо подчеркнуть, что рабочий, не прибывший на предприятие к установленному в договоре сроку, также должен нести ответственность за неисполнение своих договорных обязательств (возмещение единовременного безвозвратного пособия, суточных, стоимости проезда и т. п.).
А. И. Ставцева, признавая договор единственным основанием, порождающим трудовое правоотношение, допускает вместе с тем возможность отказа со стороны предприятия в предоставлении работы в тех случаях, когда отделы переселения и организованного набора нарушают условия набора (ненадлежащее оформление необходимых документов, несоблюдение требований, касающихся возраста, состояния здоровья и т. п.).22
21 В. Г. Баренцева. Правовые вопросы организованного табора рабочих в СССР. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1950, стр. 11, 16.
22 См. Е. Астрахан, С. Кар и н ский, А. Ставцева. Роль советского трудового права в плановом обеспечении народного хозяйства кадрами. Госюриздат. М., 1955, стр. 17.
312


Эта точка зрения представляется нам сугубо формальной, игнорирующей интересы рабочих, заключивших договор. Нарушение условий набора не связано с виновным поведением работника. Упущения, допущенные отделами переселения и организованного набора рабочих, связанные с оформлением документов, определением возраста и т. п., могут быть устранены в дальнейшем, по прибытии рабочих на предприятие. Что касается нарушения отделами переселения и оргнабора пределов предоставленных им полномочий, то А. И. Ставцева правильно считает, что представительство отделов оргнабора является особым видом представительства, не укладывающимся в рамки ГК. Следовательно, последствия нарушения полномочий данного представителя не могут определяться по нормам ГК (ст. 39 ГК РСФСР).
Нельзя также забывать о случаях, когда заключившие договор прибыли к месту работы за десятки, сотни, а иногда и тысячи километров, оставили место постоянного жительства, переселившись, возможно, с семьей и в связи с отказом в предоставлении работы вынуждены возвращаться обратно. Вследствие такой порочной практики государство несет дополнительные расходы, не вызываемые необходимостью.
В тех же случаях, когда обнаруживается действительная непригодность рабочего по состоянию здоровья к выполнению обусловленной работы, договор с ним может быть расторгнут в общем порядке, по основаниям, предусмотренным ст. 47 КЗоТ.
Трудовой договор, заключаемый в порядке организованного набора, определяет важнейшие условия труда и быта рабочих, регламентирует ответственность сторон за неисполнение принятых обязательств. Заключение договора предполагает осведомленность отделов переселения и организованного набора о характере деятельности предприятий, о квалификационном составе требуемых кадров, об условиях труда и быта рабочих.
Важное значение, с точки зрения стабильности договора, имеет установление трудовой функции рабочих в момент заключения договора. Между тем Типовой договор по организованному набору не содержит указания на необходимость определения характера работы, подлежащей исполнению. Когда в порядке оргнабора привлекались к труду в государственные предприятия лица, не имевшие определенной специальности и квалификации, не обладавшие достаточными знаниями и навыками к труду по определенной профессии, такая практика в какой-то мере была оправдана. Это не означало, конечно, что рабочим, привлеченным к труду в порядке организованного набора, могла быть поручена любая работа. Уточнение работы, подлежащей исполнению, производилось сторонами по прибытии рабочих на предприятие путем дополнительного соглашения.23
23 Возражая против этого мнения, В. С. Андреев и П. А. Гуреев указывают, что такой порядок не закреплен ни одним нормативным актом
313


В литературе по трудовому праву общепризнана необходимость установления трудовой функции рабочих в момент заключения трудового договора.24 Включение этого условия в Типовой договор об организованном наборе будет содействовать использованию рабочих в соответствии с имеющейся у них 'профессией и квалификацией. В тех же 'случаях, когда набираемы- рабочие не обладают определенной профессией, в индивидуальном договоре должна быть обусловлена та профессия, по которой рабочий будет проходить производственное обучение. Индивидуальный трудовой договор в этих случаях порождает как трудовое правоотношение, так и отношения по производственно-техническому обучению. Этот вывод вытекает из анализа действующего Типового договора, предусматривающего обязанность администрации предприятий организовать обучение прибывших рабочих необходимой для предприятия профессии и создать условия для дальнейшего повышения квалификации.
Трудовые договоры по организованному набору должны составляться в письменной форме и регистрироваться в правлении колхоза, если договор заключается с колхозником.
Действующее законодательство запрещает руководителям государственных предприятий принимать колхозников на работу без справок колхозов. Вопрос же о последствиях, несоблюдения этого требования и влиянии его на действительность договора в законодательстве не урегулирован. Постановления Правительства предусматривают лишь привлечение к строгой ответственности руководителей хозяйственных организаций за нарушение порядка оргнабора рабочих. Органы прокуратуры опротестовывают приказы о зачислении на работу членов колхоза, не имеющих разрешения на работу вне колхоза. Такая практика не может быть признана безупречной, так как трудовое правоотношение возникает на основании двустороннего волеизъявления. Приказ же о зачислении на работу сам по себе не является правообразующим фактом, он лишь сопровождает заключение договора. Поэтому более убедительной, на наш взгляд, была бы’практика признания договоров, заключенных с колхозниками без разрешений колхозов, недействительными со всеми вытекаю(см. их работу «Организованный набор рабочих в СССР». Госюриздат, М., 1956, стр. 95). Авторы при этом упускают из виду, что условия труда рабочих, привлекаемых в порядке оргнабора, определяются не только специальными нормативными актами, но и общим законодательством о труде. Необходимость установления рода деятельности путем соглашения с работником предусматривает, в частности, ст. 36 КЗоТ РСФСР. Указание на определение трудовой функции рабочего по соглашению сторон содержится также в типовых трудовых договорах о выполнении сезонных работ. Поэтому ошибочным является утверждение авторов о том, будто желание рабочих при определении характера работы не имеет юридического значения (там же, стр. 97).
24 См. Е. Астрахан, С. Каринский, А. Ставцев а, ук. соч.; В. С. Андреев и П. А. Г у р е е в, ук. соч.
314


щими отсюда последствиями. Право на предъявление подобных исковых требований должно быть предоставлено сторонам, заинтересованным лицам (колхозам) и органам прокуратуры.
Метод организованного набора применяется не только для обеспечения кадрами промышленности, но используется также для пополнения недостающими кадрами сельскохозяйственного производства.
Сфера применения организованного набора рабочих все более расширяется за счет городского населения. В городах, особенно в крупных промышленных центрах, имеются резервы рабочей силы.25 Рост техники, механизация и автоматизация производства, совершенствование его технологии уменьшают затраты человеческого труда. В шестой пятилетке каждый процент роста производительности труда уменьшает потребность в рабочей силе более чем на 165 тыс. человек.26 Весьма значителен в городах естественный прирост населения. При этих условиях промышленность наших главных индустриальных центров имеет возможность выделять кадры для создания новых предприятий в новых районах страны.
В соответствии с директивами XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану первоочередной проблемой, стоящей перед плановыми органами в этой области, является задача обеспечения кадрами восточных. и северных районов страны. За шестую пятилетку количество рабочих и служащих в этих районах возрастает примерно на 3 млн. человек. Основным методом осуществления этой задачи является организованный набор рабочих и переселение в эти районы на добровольных началах трудящихся из других районов страны.
Тысячи советских людей, воодушевленные великими идеями Партии, изъявляют желание поехать для работы на стройках шестой пятилетки в порядке общественного призыва. Новый призыв Партии — направить десятки и сотни тысяч юношей и девушек на важнейшие стройки пятилетки — нашел горячую поддержку комсомольцев и всей советской молодежи.
Советское трудовое право содействует осуществлению этой задачи путем регулирования порядка направления на работу, закрепления гарантий правильного использования рабочей силы, установления различных льгот и преимуществ лицам, изъявившим желание поехать на работы на важнейшие стройки и предприятия. Примероти могут служить меры, принятые ЦК КПСС и Советом Министров СССР по обеспечению рабочей силой предприятий, расположенных в восточных и северных районах страны и в Донбассе (выплата единовременного повышенного пособия, 25 См. Речь тов. Н. С. Хрущева на всесоюзном совещании молодых строителей Г1 апреля 1956 г. «Правда», 13 апреля 1956 г.
26 См. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II. М., 1956, стр. 245.
31S


оплата расходов, связанных с переездом на новое место жительства, сохранение непрерывного стажа, выдача ссуд на хозяйственное устройство и т. д.).
В связи с изменением сферы применения организованного набора и перестройкой управления промышленности требуется внести некоторые изменения в законодательство. В целях изучения потребностей предприятий в кадрах, выявления излишков рабочей силы и улучшения организации трудоустройства желательно возобновить учет и распределение рабочей силы внутри административных экономических районов. Функции учета и распределения высвобождающейся в связи с механизацией производства рабочей силой в пределах экономического района, а также перераспределения, в соответствии с общегосударственными планами, излишков рабочей силы между экономическими районами, целесообразно сосредоточить в функциональных управлениях рабочих кадров Советов народного хозяйства.
Необходимо также повысить ответственность хозорганов за выполнение договорных обязательств. На XX съезде партии указывалось на серьезные недостатки, имеющиеся в практике оргнабора рабочих (безответственное отношение некоторых руководителей предприятий и строек к правильному использованию набранных рабочих, отсутствие заботы о культурном и бытовом устройстве рабочих, большая текучесть кадров и т. п.).
Требуется внести уточнения в законодательство относительно сроков заключения договоров, оснований расторжения договора до -истечения обусловленного срока, последствий неправомерного прекращения трудовых правоотношений. За рабочими должно быть признано безусловное право на расторжение договора в случае нарушения администрацией принятых по договору обязательств.
Основное внимание хозорганов в работе с кадрами должно быть обращено на создание благоприятных трудовых, жилищных и культурно-бытовых условий, на повышение материальной заинтересованности рабочих в работе на данном предприятии.
ТРУДОВОЕ ПРАВО—РЕГУЛЯТОР МЕРЫ ТРУДА
1
Строгая регламентация посредством закона продолжительности рабочего времени рабочих и служащих в СССР обеспечивает прежде всего охрану здоровья работника и вместе с тем гарантирует количество общественно-необходимого труда, которое должно затрачиваться работником для -выполнения трудовой функции. Следует отметить, что распространение в нашей литературе понятие рабочего времени рабочих и служащих как времени, «.. .в течение которого -рабочий или служащий согласно внутреннему трудовому распорядку должен выполнять пору- 316


ценную ему работу»,27 не дает ясного и четкого представления о сущности рабочего времени в СССР. Прежде всего, данное определение не отражает тот существенный момент, что продол жительность рабочего времени представляет собой твердую, ка! правило, единообразную норму, установленную законом, ука зом или постановлением Правительства. Правила внутреннего трудового распорядка не устанавливают продолжительности ра бочего времени, а лишь регламентируют порядок его распреде ления и использования.
Юридической формой регулирования рабочего времени ра бочих и служащих является соответствующий закон или ипо! правовой акт, устанавливающий меру продолжительности труда в течение которой рабочие и служащие должны участвовать в общественном производстве, выполняя порученную им работу Кроме того, определение рабочего времени, как времени, в тече ние которого работник должен выполнить порученную ему рабо ту, не точно, ибо действующее законодательство признает рабо чим временем и то время, когда работник, хотя и не производит работу, однако обязан находиться на предприятии (простой по вине администрации).
Советское государство на основе успехов социалистического строительства и роста производительности труда последовательно осуществляло перевод предприятий на 7-часовой рабочий день. Начиная с опубликования Манифеста ЦИК СССР от 15 октября 1927 г. «О семичасовом рабочем дне»,28 29 Советское государство постепенно, по строго разработанному плану осуществляло перевод предприятий и учреждений на 7-часовой рабочий день.
Регулируя меру труда, советское трудовое право не допускало ни превышения установленной нормы рабочего времени, ни ее недовыполнения. Социалистическим государством был издан ряд нормативных актоЕ, направленных па наилучшее использование рабочего времени и укрепление трудовой дисциплины. Одним из таких актов, направленных па обеспечение максимального использования продолжительности рабочего дня, явилось постановление СНК СССР, ЦК ВКП (б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 г. «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблением в этом деле».2*9
В 1940 г., в связи с возросшей военной опасностью, Советское государство вынуждено было увеличить меру труда. В условиях, когда нависла угроза войны, существовавший на наших предприятиях 7- и 6-часовой рабочий день являлся недостаточным для выполнения задач, стоящих перед советской страной.
27 См., например, Н. Г. Александров. Советское трудовое право. М., Юриздат, 1954, стр. 221.
38 СЗ СССР, 1927, № 61, ст. 613.
29 СП СССР, 1939, № 1, ст. 1.
317


26 июня 1940 г., по представлению ВЦСПС, Президиумом Верховного Совета СССР был издан указ о переходе на 8-часс- вой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений.30 Во всех государственных, кооперативных и общественных предприятиях и учреждениях был установлен 8-часовой рабочий День, за исключением профессий с вредными условиями труда. Для лиц, достигших 16 лет, вводился 8-часовой рабочий день. Одновременно все предприятия и учреждения были переведены с шестидневки на семидневную рабочую неделю. Постановлением СНК СССР от 1 июля 1940 г.31 был утвержден список профессий с вредными условиями труда, для которых сохранялся 6- и даже 4-часовой рабочий день.
В период - Отечественной войны советское законодательство о рабочем времени было направлено, прежде всего, на обеспечение организации бесперебойной и усиленной работы всех предприятий промышленности. Но и в этих условиях закон о 8-часовом рабочем дне оставался неизменным. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г. «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время» директорам предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства и торговли было предоставлено право устанавливать, с разрешения СНК СССР, обязательные сверхурочные работы, как для всех рабочих и служащих предприятий, так и для отдельных цехов или групп рабочих и служащих, продолжительностью от 1 до 3 часов в день с оплатой в полуторном размере. Лица же, не достигшие 16 лет, могли быть привлечены к обязательным сверхурочным работам не более 2 часов в день. К обязательным сверхурочным работам не могли быть привлечены беременные женщины, начиная с б мес. беременности, а также женщины, кормящие грудью, в течение 6 месяцев после родов.32 Этим же Указом во всех государственных, общественных и кооперативных предприятиях и учреждениях были отменены очередные и дополнительные отпуска и заменены денежной компенсацией, подлежащей переводу, согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 9 апреля 1942 г.,33 в сберегательные кассы в качестве специальных вкладов рабочих и служащих. После победоносного окончания войны законодательство военного времени было отменено и восстановлены действовавшие до июня 1941 г. нормы о рабочем времени и времени отдыха.
Советское трудовое право устанавливает не только продолжительность рабочего дня, но и обеспечивает нормальную орга-
30 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 20.
31 СП СССР, 1940, № 18, ст. 436. — Этим же постановлением отменено ранее действовавшее постановление НИТ СССР от 10 ноября 1928 г. «О сокращенном рабочем дне» и приложенный к нему список профессий с вредными условиями труда.
32 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 30.
33 Там же, 1942, № 13.
ЭХ


низацию рабочего времени. Существенным недостатком в области организации рабочего времени в советских учреждениях в центре и на местах являлась неправильная практика работы аппаратов министерств, ведомств и других советских учреждений. Вслед ствие неправильной организации рабочего времени и нарушс ния руководителями учреждений существующего режима ра бочего дня, работники лишались необходимого времени дл* отдыха, культурного роста и повышения деловой квалификации Из-за ненормальной организации рабочего дня и нарушения существующего режима рабочего времени, аппарат ряда мини стерств и ведомств работал без достаточного контроля, расшаты валась трудовая дисциплина среди служащих. В целях упорядо чения режима рабочего дня и укрепления трудовой дисциплинь Совет Министров СССР постановлением от 29 августа 1953 г «О режиме рабочего дня в министерствах, ведомствах и других советских учреждениях»34 установил строгий режим рабочего времени.35
Одной из существенных гарантий соблюдения установленной продолжительности рабочего дня является строгая регламентация возможных случаев и порядка производства сверхурочных работ. Следует отметить, что за последнее время в литературе по трудовому праву широкое распространение получило определение понятия сверхурочной работы, как работы сверх нормального рабочего времени, производимой по распоряжению администрации.36 И это не случайно, ибо содержащееся в постановлении
34 «Правда», 1 сентября 1953 г.
35 С 1 сентября 1953 г. для учреждений и организаций союзного и республиканского значения, находящихся в г. Москве, начало работы было установлено в 9 час. утра и окончание работы в 6 час. вечера с перерывом на обед продолжительностью 1 час. Для учреждений и организаций мест- ного значения начало работы было установлено в 10 час. утра и окончание в 7 час. вечера с перерывом на обед продолжительностью 1 час. Министрам и руководителям ведомств и других учреждений было вменено в обязанность строго соблюдать установленный режим рабочего дня. Категорически запрещалось вызывать сотрудников в неурочное время и удлинять рабочий день в учреждениях и организациях. В тех же случаях, когда работа в неурочное время вызывается крайней необходимостью, учреждение обязано выплачивать сотрудникам с нормированным рабочим днем за сверхурочные работы дополнительное вознаграждение в соответствии с действующим законодательством, не перерасходуя при этом фонда заработной платы. В соответствии с установленным режимом рабочего дня Совет Министров обязал министров и руководителей центральных учреждений внести необходимые изменения в правила внутреннего трудового распорядка. Советам Министров союзных республик поручено также упорядочить режим рабочего дня в учреждениях республиканского и местного значения.
36 См., например, Е. Н. Коршунова. Рабочее время и время отдыха рабочих и служащих. М., Юриздат, 1954. — Работа, пишет Е. Н. Коршунова, считается сверхурочной, если она производилась по распоряжению администрации сверх установленного для данной профессии нормированного рабочего дня, в течение которого работник был занят в этом же предприятии или учреждении (стр. 20). См. также: Законодательство о труде. Комментарий. М., Юриздат, 1954, стр. 219,
3j9


Пленума Верховного Суда СССР от 11 января 1952 г. (ст. ^постановления) указание на то, что при доказанности производства сверхурочных работ по распоряжению администрации суды должны присуждать оплату и в том случае, когда сверхурочная работа не была надлежащим образом оформлена, дало повод рассматривать сверхурочную работу лишь как работу, производимую по распоряжению администрации, а не с ее ведома. Между тем, ст. 103 КЗоТ РСФСР и аналогичные статьи КЗоТ других союзных республик признают сверхурочной работу, про- , изводимую сверх нормального времени. Из закона, таким образом, вытекает, что производство сверхурочных работ не только по распоряжению администрации, но даже с ведома последней дает право работнику на получение вознаграждения, установленного ст. 60 КЗоТ РСФСР и соответствующими статьями КЗоТ других союзных республик. Такой же точки зрения придерживался Верховный Суд СССР до издания постановления Пленума от 11 января 1952 г. Так, например, Пленум Верховного Суда СССР от 30 декабря 1937 г. указал, что при доказанности производства сверхурочных работ с ведома администрации суды должны присуждать оплату и в том случае, когда они не были надлежаще оформлены.37 Нередко на отдельных предприятиях имеют место сверхурочные работы по соглашению с мастером, с начальником цеха для отработки простоя, отпуска за свой счет и т. д. (так называемые скрытые сверхурочные работы). Отступление от закона (ст. 103 КЗоТ), в трактовке понятия сверхурочных работ, снижает ответственность администрации за неритмичность в работе, штурмовщину, за допущение всякого рода так называемых скрытых сверхурочных работ, между тем как перед администрацией стоит задача «.. .настойчиво добиваться ритмичной работы каждого предприятия, снижения себестоимости продукции, строжайше и во всем соблюдать режим экономии, всемерно укреплять хозяйственный расчет».38
Крупнейшее народнохозяйственное и политическое значение имеет принятое Центральным Комитетом КПСС решение о сокращении рабочего дня. Как мы уже указывали, еще в довоенные годы был предпринят решительный шаг по осуществлению программы ВКП(б), провозгласившей необходимость постепенного перехода к более сокращенному рабочему дню в меру роста производительности труда и развития общественного производства. Однако в связи с возросшей военной опасностью Советское государство вынуждено было временно установите 37 «Советская юстиция», 1938, № 4, стр. 17 — С изданием постановления Пленума Верховного Суда СССР от 13 сентября 1957 г. «О судебной практике по гражданским трудовым делам» признано утратившим силу ранее действовавшее постановление Пленума Верховного Суда СССР от 11 января 1952 г. № 1. Однако содержание ст. 12 указанного постановления воспроизводите^ в ст. 14 постановления от 13 сентября 1957 г.
38 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, стр. 54.
320


8-часовой рабочий день. В настоящее время Советское государство располагает реальными возможностями, «.. .чтобы вернуться к этому вопросу и осуществить то, что не удалось сделать раньше».39
XX съезд КПСС в директивах по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР поручил Совету Министров СССР разработать мероприятия по осуществлению в шестой пятилетке постепенного перевода рабочих и служащих на 7-часовой рабочий день, а для рабочих ведущих профессий в угольной и горнорудной промышленности, занятых на подземных работах — на 6-часовой рабочий день. При этом, начиная с 1957 г., осуществляется перевод на сокращенный рабочий день рабочих, занятых на подземных работах и в горячих цехах.
Решение XX съезда КПСС об установлении для рабочих и служащих 6-часового рабочего дня в субботние и предпраздничные дни уже претворено в жизнь. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1956 г. «О сокращении продолжительности рабочего дня для рабочих и служащих в предвыходные и предпраздничные дни» 40 установлен с 10 марта 1956 г. для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций в предвыходные и предпраздничные дни сокращенный, против нормального на 2 часа, рабочий день.
В соответствии с Указом от 8 марта 1956 г. Совет Министров СССР своим постановлением от 8 марта 1956 г. «О сокращении продолжительности рабочего дня рабочих и служащих в предвыходные и предпраздничные дни»41 определил порядок проведения этого Указа по отдельным отраслям и видам работ, а также порядок оплаты труда рабочих и служащих в предвыходные и предпраздничные дни.
В осуществлении директивных указаний XX съезда КПСС был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 мая 1956 г., которым восстановлен для рабочих и служащих в возрасте от 16 до 18 лет 6-часовой рабочий день.42 В целях дальнейшего усиления охраны труда подростков Президиум Верховного Совета СССР Указом от 13 декабря 1956 г. запретил прием па работу лиц моложе шестнадцати лет. В исключительных случаях, по согласованию с фабричными, заводскими или местными комитетами профсоюзов, могут приниматься на работу лица, достигшие 15 лет. Для учеников индивидуального и бригадного обучения в возрасте от 15 до 16 лет в период обучения и для рабочих и служащих в возрасте от 15 до 16 лет установлен рабочий день продолжительностью 4 часа.43
зэ XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, М., 1956, стр. 76.
40 «Правда», 9 марта 1956 г.
41 Там же.
42 «Правда», 29 мая 1956 г.
43 «Правда», 14 декабря 1956 г.
21 Зак. 1037
321


Постепенный перевод предприятий и учреждений на 7-часовой рабочий день неразрывно связан с правильным и рациональным использованием рабочего времени. Установленное директивами по шестому пятилетнему плану задание по росту производительности труда на 1956—1960 гг. в промышленности не менее чем на 50%, в строительстве не менее чем на 52% может 4быть выполнено лишь при условии полного и рационального использования рабочего времени. Неслучайно поэтому в директивах XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану подчеркивается, что такой рост производительности труда должен быть осуществлен главным образом «.. .за счет роста технической вооруженности труда и внедрения передовой техники и технологии, всемерного расширения комплексной механизации и автоматизации производственных процессов, модернизации оборудования, широкого развития специализации предприятий и внедрения на этой основе поточных методов производства, коренного улучшения организации труда и ликвидации потерь рабочего времени, а также сокращения затрат труда на вспомогательных работах».44
Принцип высокопроизводительного использования рабочего времени, в связи с дальнейшим сокращением продолжительности рабочего дня, приобретает еще большее значение. Нормы советского трудового права выполняют важную роль в реализации принципа высокопроизводительного использования рабочего времени. Трудовое право призвано, в частности, обеспечить:
а) использование рабочего времени по целевому назначению — исключительно для производственной работы (запрещение использования рабочего времени для выполнения общественных заданий, созыва собраний, заседаний и совещаний па общественным делам в рабочее время и т. д.);
б) полное, без потерь, использование рабочего времени (борьба с простоями, прогулами и опозданиями на работу, а также бездельничаньем в рабочее время);
в) производительное использование рабочего времени (акку-, ратное добросовестное выполнение служебных обязанностей, выполнение и перевыполнение норм выработки и т. д.);
г) материальную заинтересованность работника в уплотненности рабочего дня (повышенная оплата при многостаночном обслуживании и совмещении профессий и т. д.);45
д) техническую вооруженность труда и использование работника в соответствии с установленной трудовой функцией;
е) внедрение передовой техники и технологии, а также рациональное использование приемов и методов труда.
44 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, М., 1956, стр. 472.
45 Ср. Е. Н. Коршунова и А. С. Краснопольский. Советское трудовое право и вопросы производительности труда. М., 19'5|5, етр. 99.
322


Указания XX съезда КПСС о коренном улучшении организации труда и ликвидации потерь рабочего времени, об обеспечении дальнейшего улучшения охраны труда и техники безопасности на предприятиях обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования норм трудового права, регулирующих рабочее время рабочих и служащих.
Для усиления служебной роли трудового права в области регулирования рабочего времени, в будущем общесоюзном законодательном акте о труде должно быть определено понятие рабочего времени, как времени, в течение которого рабочий или служащий должен, согласно закону, выполнять на предприятии или в учреждении свои трудовые обязанности, подчиняясь установленным правилам внутреннего трудового распорядка и руководителю процесса труда.
В законе надлежит указать, что сверхурочная работа подлежит оплате, если она производилась как по распоряжению администрации, так и с ее ведома.
Перечень исключительных случаев, когда допускается сверхсрочная работа, содержащийся в ст. 104 КЗоТ, не нуждается, на наш взгляд, в пересмотре; он может быть дополнен лишь случаем необходимости продолжения работы при неявке сменяющего работника к моменту окончания смены и невозможности заменить сменщика другим работником. Вызывает возражение предложение Я. Л. Киселева о пересмотре исключительных случаев, когда допускается сверхурочная работа, предусмотренных в ст. 104 КЗоТ. По мнению Я. Л. Киселева, ст. 104 КЗоТ не дает возможности в соответствующих случаях определить наличие крайней необходимости для проведения неурочной работы в учреждениях и в основном предусматривает случаи, связанные с деятельностью предприятий.46 Действующий уже более 30 лет перечень случаев, когда может проводиться сверхурочная работа, вполне оправдан и не нуждается в пересмотре, ибо он ясен, точен, конкретен и отнюдь не ограничен рамками промышленных предприятий, как это полагает Я. Л. Киселев.
Указанный перечень исключительных случаев, когда может применяться сверхурочная работа, ограничивает возможность применения сверхурочных работ без достаточных к тому оснований и тем самым обеспечивает ритмичность работы, борьбу со штурмовщиной, охрану здоровья работников от чрезмерно продолжительного труда.
Как известно, наряду с регламентацией продолжительности рабочего дня, нормы советского трудового права регулируют:
а) обязательные перерывы в течение рабочего дня, б) между- дневные .перерывы в работе, в) еженедельный отдых и г) ежегодные отпуска. Мы полагаем, что нуждаются в пересмотре 46 Я. Л. Киселев. О правовом регулировании режима рабочего времени. «Советское государство и право*, 1953, № 8, стр. 49—50.
21*
323


отдельные нормативные акты, касающиеся выполнения работ в выходные дни, в частности постановление НКТ РСФСР от 1 августа 1930 г.,47 которые без достаточных оснований расширяют круг случаев, когда работник может быть привлечен к работе в выходной день. Согласно п. 2 этого постановления перенос выходного дня допускается в исключительных случаях — для выполнения работ, которые не могли быть предвидены заранее, как, например, срочный ремонт, аварийные работы, выполнение незаконченного срочного задания. Между тем постановление ЖСНК СССР от 24 сентября 1929 г.48 допускает привлечение работника к работе в установленный для него день отдыха лишь в исключительных случаях для производства необходимых ремонтных работ. Мы полностью согласны с Я. Л. Киселевым, что ^устаревшее, но не отмененное постановление НКТ СССР от "1 августа 1930 г. дает лазейки для нарушения директив партии с борьбе со штурмовщиной.49 Еще циркуляр НКТ СССР и ВЦСПС от 22 сентября 1930 г. № 331 50 предусматривал, что выполнение промфинплана предприятием должно идти исключительно за счет лучшей организации труда, полного и рационального использования оборудования, полного использования нормального рабочего дня, устранения перебоев -в деле снабжения предприятий и рабочих сырьем, материалами, инструментами, за счет улучшения повседневных бытовых условий рабочих, но отнюдь не за счет упразднения выходных дней и удлинения установленной законом продолжительности рабочего дня.
Нуждаются в уточнении и нормы, устанавливающие возможность суммированного учета рабочего времени. Действующее законодательство о труде — ст. 97 КЗоТ — предусматривает один из видов суммированного учета рабочего времени — месячный учет. Статья же 97 1 КЗоТ также предусматривает суммированный учет рабочего времени, но не указывает на длительность учетного периода. Между тем в практике для отдельных категорий работников нередко по соглашению с профсоюзом допускается учет рабочего времени за период свыше одного месяца — за три или четыре месяца. Следует в будущем общесоюзном законодательном акте уточнить случаи и сроки суммированного учета рабочего времени.
Что касается понятия ненормированного рабочего дня, то в литературе по трудовому праву обращалось внимание на то, что отсутствие в постановлении НКТ СССР от 13 февраля 1928 г.51 четкого определения ненормированного рабочего дня отрицательно сказалось в разработке этого вопроса в теории советского 47 «Известия НКТ СССР>, 1930, № 25.
48 СЗ СССР, 1929, № 63, ст. 586.
49 Я. Л. Киселев. О правовом регулировании режима рабочего времени. «Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 51.
50 «Известия НКТ СССР», 1930, № 29—30.
51 «Известия НКТ СССР», 1928, № 9—10.
324


трудового права и не способствовало упорядочению организации труда соответствующей категории работников.52. Основной недостаток всех определений ненормированного рабочего дня, имеющих место в нашей литературе, усматривается -в том, что нормальная длительность рабочего дня этой категории работников определяется не основной мерой труда (8 часов работы), установленной законом для всех рабочих и служащих, а исключительно объемом работы и кругом обязанностей данного работника. В постановлении НКТ СССР от 13 февраля 1928 г. о работниках с ненормированным рабочим днем предусмотрено, что £ трудовых или коллективных договорах, или в правилах внутреннего трудового распорядка должны быть перечислены все основные обязанности, составляющие объем работы лиц, отнесенных к ненормированному рабочему дню, однако крут трудовых обязанностей лиц с ненормированным рабочим днем, как правило, четко не фиксируется, а это в свою очередь приводит нередко к необоснованному удлинению рабочего дня этой категории работников. Нормальная продолжительность рабочего дня этой категории работников должна определяться как основной мерой труда, так и кругом обязанностей, возложенных на эту категорию работников. Поскольку для должностей с ненормированным рабочим днем твердый должностной оклад устанав ливается без деления его на основной и доплату, то при определении размера оклада должна учитываться невозможность в некоторых случаях ограничить данную работу общеустановленными нормами рабочего дня. Ненормированный рабочий день это такой рабочий день, который определяется основной мерой ^руда, но при котором администрации предоставляется право в случае крайней необходимости привлекать работника к работе для выполнения возложенных на него трудовых обязанностей, сверх нормального рабочего дня, без особой оплаты.
2
Мера труда определяется не только продолжительностью рабочего времени, но и нормой выработки. Проводимое при помощи норм выработки нормирование труда имеет большое значение для надлежащей организации труда и заработной платы. Во второй главной фазе развития социалистического государства, как и в предыдущий период, вопросы правильного построения норм выработки являлись центральными вопросами социалистической организации труда. В партийных директивах неоднократно указывалось, что в основу правильной организации труда и внутризаводского планирования должно быть положено техническое нормирование.
52 Я. Л. Киселев. О правовом регулировании режима рабочего времени. «Советское государство и право>, 1953, № 8, стр. 51.
325


Важным правовым актом в области технического нормирования являлось постановление Наркомтяжпрома и ВЦСПС от И июля 1932 г. «Об организации и постановке технического нормирования на предприятиях машиностроительной, металлургической и угольной промышленности».53 Указанное постановление обращало внимание на необходимость:
а) увязки между техническим нормированием, проектированием производственных процессов и техническим планированием;
б) укрепления аппарата технического нормирования;
в) перехода от опытно-статистического метода нормирования к методам технического расчета норм выработки с выявлением наиболее рациональных форм организации труда и использования опыта передовых рабочих;
г) обеспечить выполнение и перевыполнение норм выработки путем организации систематического инструктажа и проведения соответствующих организационно-технических мероприятий.
Принципы нормирования, изложенные в данном постановлении, были восприняты и распространены и на другие отрасли ■народного хозяйства. С учетом специфических условий той или иной отрасли были изданы нормативные акты, в которых уделялось значительное внимание вопросам технического нормирования.54
Движение новаторов производства, рост и совершенствование техники успешно содействовали росту производительности труда, а это в свою очередь обусловило и дальнейшую перестройку технического нормирования. Практика нормирования труда, при которой преобладали так называемые опытно-статистические I ормы, равнение на выработку слабо владеющего техникой своего производства рабочего, отсутствие при установлении корм выработки подлинного анализа роста производственных возможностей предприятия и цеха — все это являлось тормозом па пути дальнейшего роста производительности труда и заработка рабочих.
В связи с этим декабрьский Пленум ЦК ВКП(б) 1935 г. в резолюции по вопросам промышленности и транспорта признал необходимым заменить существовавшие тогда технические нормы, как устарелые, более высокими нормами и изменить соответственно нормы выработки в сторону некоторого их повыше- 63 64
63 «Известия ЦИК СССР>, 13 июля 1932 г.
64 См., например, Постановление СНК от 21 мая 1933 г. о заработной
плате рабочих и инженерно-технических сил угольной промышленности Донбасса (СЗ СССР, 1933, № 31, ст. 183) ; Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 апреля 1937 г. о работе угольной промышленности Донбасса (СЗ СССР, 1937, № 28, ст. 114); Постановление СНК от 3 июля 1933 г. о работе железнодорожного транспорта (СЗ СССР, 1933, № 40, ст. 237); Постановление СНК от 8 июля 1933 г. о перестройке системы заработной платы и нормировании труда на железнодорожном транспорте (СЗ СССР, 1933, № 41, ст. 242). 1
326


яда. Пленум ЦК осудил существовавшую систему и практику установления норм выработки как несоответствующую достигнутому уровню передовой техники СССР и не отвечающую задачам дальнейшего подъема производительности труда.
В действующем Кодексе законов о труде вопрос о нормах выработки выделен в самостоятельную главу «О нормах выработки». Эта глава содержит две статьи, посвященные вопросам о нормах выработки (ст.ст. 56, 57 КЗоТ). Но обе указанные статьи не содержат понятия нормы выработки. В литературе по советскому трудовому праву мы встречаемся с различными определениями нормы выработки. Н. Г. Александров нормой* выработки называет количество надлежащего качества изделий или трудовых операций, которые работник обязан произвести в единицу времени.55
В комментарии к законодательству о труде нормой выработки называется то количество доброкачественной и полноценной продукции или трудовых операций, которое при нормальных условиях работы работник обязан произвести в течение определенного промежутка времени.* 56
Определение нормы выработки — как количества продукции (работы), которую должен произвести работник в определенное время (час, день) при нормальных условиях работы (исправное состояние машин, подготовленность инструмента, нормальная по- Дача материала и т. д.) — было подвергнуто критике в нашей юридической литературе. Недостаток указанного определения А. Е. Пашерстник усматривал в том, что оно пытается дать представление о норме выработки исключительно через категорию времени, не связывая с мерой вознаграждения за труд.
Наиболее существенным признаком для определения понятия нормы выработки, с точки зрения А. Е. Пашерстника, является соотносительность нормы выработки как определенной единицы и меры труда с тарифной ставкой, как определенной единицы меры вознаграждения. Выполнение нормы выработки, указывает А. Е. Пашерстник, является обязательным условием получения работником вознаграждения в размере, соответствующем единице времени, на которую установлена норма выработки.57 А. Е. Пашерстник определяет норму выработки следующим образом: «Норма выработки есть количество продукции, которое S6 Н. Г. Александров. Советское трудовое право. М., Юриздат, 1954, стр. 245. — Аналогичное определение содержалось в учебнике «Советское трудовое право* (М., 1946),—Н. Г. Александров определяет норму выработки как одно из выражений «обязательной меры труда». В гл. IX этого же учебника Г. К. Москаленко определяет норму выработки как обязательный минимум производительности труда, который установлен для данной работы («Советское трудовое право», М., 1946, стр. 29, 220).
56 Законодательство о труде. Комментарий. М., Госюриздат, 1954, стр. 78.
67 А. Е. Пашерстник. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. Изд. АН СССР, М., 1949, стр. 235.
327


должен выработать рабочий в нормальных условиях работы длт получения права на вознаграждение в размере установленной для него тарифной ставки при добросовестном отношении к работе, уплотнении рабочего дня и полном использовании оборудования».58
Указанное определение нормы выработки правильно подчеркивает связь нормы выработки с мерой вознаграждения за труд, но недостаточно отражает категорию времени. Только с учетом неразрывной связи нормы выработки, единицы времени и меры вознаграждения можно понять и правильно определить норму выработки. Определение нормы выработки, данное А. Е. Па- шерстником, нуждается в уточнении, с точки зрения учета, такого признака, как единицы времени. Норма выработки — это количество изделий или операций, которое должен произвести работник при нормальных условиях в единицу времени для получения права на вознаграждение в размере установленной для него тарифной ставки. Единица времени — это неотъемлемый элемент нормы выработки. Определение нормы выработки только через посредство связи с мерой вознаграждения, без учета единицы времени явится односторонним и не охватывающим составные части этого понятия.
Кодекс законов о труде 1922 г. (ст. 56 КЗоТ) предусматривает установление норм выработки по соглашению между администрацией предприятия или учреждения и Союзом или соответствующим союзным органом. Вплоть до 1933 г. РКК утверждала и изменяла нормы выработки и сдельные расценки.
В соответствии с постановлением президиума ВЦСПС от 2 января 1933 г. «О перестройке работы РКК»,59 начиная с 1933 г., РКК рассматривала вопрос о нормах выработки только если возникал спор об их правильности. Нормы выработки и расценки с 1933 г. утверждались единолично администрацией предприятия. По отдельным отраслям народного хозяйства, где работы поддаются типизации, действуют единые нормы выработки и расценки.
Обеспечивая по мере роста технической вооруженности труда возможность периодического пересмотра норм выработки, трудовое право гарантирует вместе с тем и устойчивость установленных норм выработки. В силу постановления СНК СССР от 14 января 1939 г. существенный пересмотр норм выработки и расценок, установленных непосредственно на предприятии, мог иметь место лишь с разрешения СНК.60
Вопросам нормирования труда было уделено особое внимание XX съездом КПСС. В директивах по шестому пятилетнему плану А. Е. Пашерстник. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. Изд. АН СССР, М., 1949, стр. 238.
59 «Труд», 9 мая 1933 г.
60 СП СССР, 1939, № 7, ст. 38.
328


в целях быстрейшего устранения недостатков в организации труда и заработной платы и усиления личной материальной заинтересованности работников в результате своего труда предусмотрено «обеспечить широкое внедрение в производство технически обоснованных норм выработки, соответствующих современному уровню техники и организации производства».61
На XX съезде КПСС был отмечен ряд серьезных недостатков в организации нормирования труда. В частности, было обращено внимание на то, что тарифная ставка и норма выработки не являются уже в полной мере организующим началом в вопросах роста производительности труда и заработной платы, ибо почти половина заработной платы получается за счет перевыполнения норм, за счет премий и других доплат. XX съезд КПСС особо подчеркнул, что следует более решительно внедрять технически обоснованные нормы выработки, отказаться от кампанейского пересмотра норм и пересматривать их при изменении технологии и организации производства, а также других условий работы, которые обеспечивают рост производительности труда.
Единовременный массовый пересмотр норм выработки в порядке централизованных заданий, устанавливаемых в народнохозяйственных планах, не соответствует задачам упорядочения нормирования труда и заработной платы. Единовременный пересмотр норм выработки снижает инициативу и ответственность руководителей предприятий за выявление резервов производительности труда, не способствует улучшению нормирования труда, не дает необходимых экономических результатов с точки зрения повышения производительности труда и снижения себестоимости, приводит в ряде случаев к извращению в оплате труда. Совет Министров СССР отменил с 1957 г. единовременный массовый пересмотр норм выработки в порядке централизованных, заданий. Директорам предприятий по согласованию с фабрично- заводскими и местными комитетами профсоюзов предоставлено право заменять устаревшие нормы выработки новыми нормами на протяжении ’всего года, по мере внедрения в производство технических, хозяйственных, организационных мероприятий, обеспечивающих рост производительности труда.
Проведение комплекса мер по организации нормирования труда на предприятиях требует более широкого и деятельного участия профсоюзов в установлении норм выработки. С этой точки зрения вызывает сомнение позиция авторов комментария к законодательству о труде, отказавшихся даже привести текст ст. 56 КЗоТ и ограничившихся ссылкой на то, что ст. 56 КЗоТ «не приводится в связи с постановлением СНК СССР XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, М., 1956, стр. 473.
329


от 4 июня 1938 г. и постановлением СНК СССР от 14 января 1939 г.»62
Правда, один из авторов комментария к законодательству о труде Н. Г. Александров через некоторое время после издания комментария счел нужным обратить внимание, что из смысла постановления СНК СССР от 14 января 1939 г. о порядке издания приказов по пересмотру норм выработки и расценок «вовсе не вытекает, что директора предприятий не должны согласовывать приказы о пересмотре норм выработки с соответствующим профсоюзным органом».63
Ст. 56 КЗоТ, предусматривающая договорный порядок установления норм выработки, — по соглашению между администрацией предприятия или учреждения и союзом или соответствующим союзным органом, — безосновательно была забыта. Усиление договорного начала в регулировании условий труда является одним из действенных средств оживления работы профсоюзов в области регулирования условий труда.
Одним из важных условий улучшения технического нормирования должна также явиться правовая регламентация обязательного требования наличия специального образования или большого опыта практической работы у лиц, занимающихся вопросами технического нормирования.
Следует установить и определенную зависимость заработной платы нормировщиков от увеличения количества технически обоснованных норм выработки и их эффективности. Это повысит материальную заинтересованность нормировщиков во внедрении технически обоснованных норм выработки и одновременно поднимет ответственность мастеров за техническое нормирование и за замену опытно-статических норм расчетно-техническими нормами.64
Технически обоснованные нормы выработки, будучи объективным методом определения меры труда, теснейшим образом связаны с принципом распределения по труду. Упорядочение заработной платы является необходимым условием, обеспечивающим внедрение технически обоснованных норм выработки.
3
Выполнение установленной меры труда может быть гарантировано лишь путем обеспечения надлежащей дисциплины 62 Законодательство о труде. Комментарий. Госюриздат, 1954, стр. 78.
63 Н. Г. Александров. Некоторые вопросы трудового права в свете решений XX съезда КПСС. «Советское государство и право», 1956, N° 3, •стр. 48.
64 В последнее время в нашей печати появился ряд ценных предложе¬
ний по обеспечению широкого внедрения в производство технически обоснованных норм выработки, исходящих от практиков-специалистов. См., например, статью А. Лемберг в журнале «Социалистический труд» 1956 Я® 4 стр. 105. ’
330


труда. Соблюдение трудовой дисциплины обеспечивается в СССР высокой сознательностью большинства трудящихся, рассматривающих свой труд не только как юридическую обязанность, но и как важнейший моральный долг. Однако создание новой социалистической трудовой дисциплины невозможно без применения принуждения к отдельным членам коллектива, в сознании которых живы еще пережитки прошлого. В. И. Ленин \чил применять принуждение как один из методов воспитания лишь после того, как в его необходимости убедились широкие массы трудящихся: «прежде всего мы должны убедить, а потом принудить».65 66
Важное место в борьбе за социалистическую дисциплину труда занимает организация внутреннего трудового распорядка. Правовое регулирование внутреннего трудового распорядка получило новое разрешение в Правилах внутреннего трудового распорядка и табеле взысканий для предприятий и учреждений, утвержденных постановлением НКТ СССР от 17 декабря 1930 г.65 Издание указанных выше Правил было обусловлено тем, что существовавшие до 1930 г. Правила внутреннего трудового1 распорядка для промышленных предприятий и правила для государственных, кооперативных и общественных учреждений и управленческого аппарата государственных предприятий не удовлетворяли уже новым требованиями в области укрепления трудовой дисциплины. Укрепление единоначалия в управлении производством, в сочетании с возросшей активностью трудящихся масс, требовало изменения Правил внутреннего трудового распорядка, издания единообразных Правил внутреннего трудового распорядка для предприятий и учреждений. Для разрешения задач, стоящих перед страной, требовалась дальнейшая упорная борьба за социалистическую дисциплину труда. XVI конференция ВКП (б) приняла обращение ко всем работникам социалистического труда о развертывании социалистического соревнования. В стране развертывалось социалистическое соревнование миллионов трудящихся, рождался мощный трудовой подъем, вырабатывалась новая дисциплина труда.
Изменившаяся к 1940 г. обстановка и необходимость усиления борьбы за социалистическую дисциплину труда обусловили в дальнейшем издание новцх Типовых правил внутреннего трудового распорядка. Представленные ВЦСПС и утвержденные СНК СССР 18 января 1941 г. Типовые правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений содержали более подробные указания на круг обязанностей администрации, рабочих и служащих и устанавливали ряд новых мер \ 65 в. И. Лени н. Соч., т. 32, стр. 189.
66 «Известия НКТ СССР», 1930, № 36; изменения их — «Известия НКТ СССР», 1931, № 14—15; 1932, № 30.
334


дисциплинарного воздействия, неизвестных ранее действовавшим правилам и табелям взысканий.67
В связи с назревшей необходимостью дальнейшего совершенствования Типовых правил внутреннего трудового распорядка (уточнить меры дисциплинарных взысканий, установить специальный раздел о мерах поощрения за старательное и примерное выполнение служебных обязанностей, расширить обязанности администрации по внедрению передовых приемов и ме тодов труда, определить круг "лиц, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания) и приведения их в соответствие с действующим трудовым законодательством были признаны утратившими силу Типовые правила внутреннего трудового распорядка, утвержденные СНК СССР от 18 января 1941 г. и разработаны новые Типовые правила внутреннего трудового распорядка.
Ныне действующие Типовые правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных, общественных предприятий и учреждений утверждены постановлением от 12 января 1957 г. Государственного Коми- лета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы по согласованию с ВЦСПС.68
Правила внутреннего трудового распорядка имеют целью обеспечить укрепление социалистической дисциплины труда, правильную организацию и безопасные условия труда, полное и рациональное использование рабочего времени, повышение производительности труда и выпуск доброкачественной продукции (ст. 2 Правил).
Ряд положений, содержащихся в Типивых правилах внутреннего распорядка, воспроизводят действующие нормы трудового законодательства (порядок приема на работу, продолжительность рабочего времени и ряд других). Другие же весьма важные правовые/ положения устанавливаются непосредственно Типовыми правилами внутреннего распорядка.
Правила внутреннего трудового распорядка устанавливают основные обязанности администрации, рабочих и служащих, в том числе и обязанность администрации правильно организовать труд рабочих и служащих так, чтобы каждый рабочий и служащий работал по своей специальности и квалификации (п. «а> ст. 9 Правил).
67 СП СССР, 1941, № 4, ст. 63.
68 Центральные комитеты профсоюзов участвуют в разработке Правил внутреннего трудового распорядка, издаваемых Министерствами и ведомствами на основе Типовых правил применительно к условиям работы отдельных отраслей народного хозяйства или государственного управления, а фабричные, заводские местные комитеты профсоюзов участвуют в подготовке дополнений к Правилам внутреннего трудового распорядка, вносимых администрацией применительно к особенностям отдельных предприятий и учреждений.
332


Указанное положение Правил, вытекающее из ст.ст. 12 и 118 Конституции СССР и из соответствующих статей Кодекса законов о труде (ст.ст. 36, 37 КЗоТ), имеет исключительное значение и является одним из важнейших условий правильной организации труда.
Использование работника по специальности и квалификации наилучшим образом обеспечивает осуществление принципов социализма: «от каждого по его способности, каждому по его труду».
Точное определение условия, места- и рода работы каждого работника составляет необходимую предпосылку правильной организации труда.
Правила внутреннего трудового распорядка обязывают администрацию вовремя выдавать наряды на работу и снабжать рабочих и служащих инструментами, материалами и запасными частями (п. «б», ст. 9 Правил), закреплять за каждым работником определенное рабочее место, станок, машину и т. д. (п. «в», ст. 9), обеспечивать исправное состояние машин, станков и прочего оборудования (п. «г», ст. 9), укреплять трудовую и производственную дисциплину (п. «е», ст. 9). Все эти требования являются важнейшими обязанностями администрации, обеспечивающими правильную и надлежащую организацию труда. Весьма значительным и существенным правовым положением Типовых правил является закрепленная в них обязанность администрации создавать условия для всемерного роста производительности труда, развития движения новаторов, для широкого распространения опыта передовых рабочих, совмещения профессий, внедрять технически обоснованные нормы, новую технику и технологию, модернизировать действующее оборудование, механизировать тяжелые и трудоемкие работы (п. «д», ст. 9 Правил). Этой важнейшей обязанности администрации предприятий (учреждений) соответствует право каждого на такие условия труда, которые обеспечивают повышение производительности труда и проявление творческой инициативы.
XX съезд партии особо обратил внимание на необходимость всемерно развивать массовое движение рационализаторов, изобретателей и новаторов производства, а также обеспечить широкую пропаганду и распространение передового опыта.
В. И. Ленин неоднократно указывал, что коммунизм есть высшая против капиталистической производительность труда добровольных, сознательных, объединенных, использующих передовую технику рабочих.
В ряду указанных выше обязанностей администрации особое место занимает обязанность соблюдать законы и правила по охране труда (о рабочем времени и времени отдыха, технике безопасности, о производственной санитарии, снабжении рабочих и служащих питьевой водой, устройстве умывальников, выдаче спецодежды и предохранительных приспособлений и так далее 333


(п. «ж», ст. 9 Правил). Известно, какое огромное внимание уделяют Партия и Правительство охране труда. Не случайно поэтому -в директивах XX съезда КПСС ПО' шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 гг. намечено улучшить работу по охране труда и предупреждению заболеваний рабочих и служащих промышленных предприятий.69 Новые Типовые правила внутреннего трудового распорядка обязывают администрацию обеспечить систематическое повышение производственной и деловой квалификации рабочих и служащих (п. «п», ст. 9 Правил).
Наряду с обязанностями администрации, Типовые правила внутреннего распорядка устанавливают в ст. 10 обязанности рабочих и служащих. Многие из обязанностей рабочих и служащих имеют не только морально-политический, но и юридический характер. Так, например, такие обязанности, как работать честно и добросовестно (п. «а», ст. 10 Правил), блюсти дисциплину труда и выполнять правила внутреннего распорядка, своевременно и точно выполнять распоряжения администрации, вовремя приходить на работу, соблюдать в точности и без всяких нарушений установленную продолжительность рабочего дня, использовать все рабочее время исключительно для производственной работы и служебных обязанностей, своевременно и точно исполнять распоряжения администрации (п. «б», ст. 10) являются морально-политическими и вместе с тем юридическими обязанностями рабочих и служащих, вытекающими из ст. 130 Конституции СССР и ряда других законодательных актов. В связи с намеченными Партией и Правительством дальнейшим сокращением продолжительности рабочего дня эти обязанности рабочих и служащих приобретают особо важное значение.
Существенное значение в деле обеспечения социалистической трудовой дисциплины имеют установленные трудовым законодательством меры материального и морального поощрения трудящихся, работающих честно и добросовестно.
Широко применяемые у нас меры поощрения ярко показывают, что в нашей стране честный и добросовестный труд, образцовая деятельность высоко оцениваются и всемерно поощряются.
В системе поощрения важное место принадлежит мерам материального поощрения — поощрительным формам оплаты труда, неразрывно связанным с принципом материальной заинтересованности. Большое внимание уделено этому вопросу в решениях XX съезда Коммунистической партии. В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии Н. С. Хрущев указывал, что «перед нами стоит важная политическая и хозяйственная задача — навести надлежащий порядок в оплате труда. Необходимо последовательно проводить в жизнь принцип личной материальной 69 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, стр. 482.
334


заинтересованности работников, помня, что осуществление этого принципа является важнейшим условием неуклонного роста производства».70
За особые трудовые заслуги рабочие и служащие могут быть награждены: а) медалью «За трудовое отличие», б) медалью <3а трудовую доблесть», в) орденом «Знак почета», г) орденом Трудового Красного Знамени, д) орденом Ленина, е) могут быть удостоены почетного звания Героя Социалистического Труда.
Особые меры поощрения установлены за достижения в социалистическом соревновании. Предприятиям — победителям во Всесоюзном социалистическом соревновании присуждаются переходящие Красные знамена Совета Министров СССР, переходящие Красные знамена ВЦСПС и министерств и денежные премии.
В различных отраслях народного хозяйства для поощрения, лучших рабочих учрежден нагрудный значок «Отличник социалистического соревнования».
Для работников ведущих профессий, занятых в важнейших отраслях народного хозяйства, установлены поощрения за выслугу лет и безупречную работу, награждение орденами и медалями, ежегодное единовременное вознаграждение за выслугу’ лет.71 К форме поощрений относится также присвоение почетных званий общесоюзного и республиканского значения выдающимся деятелям, внесшим ценный вклад в науку, культуру, искусство. Важное значение имеют и такие поощрения, как награждение министрами (руководителями ведомств) работников подчиненных им предприятий за достижение успехов в работе почетными знаками, нагрудными значками. Администрация предприятий и учреждений поощряет работников за старательное и примерное выполнение ими своих обязанностей по работе, за новаторство в труде, за изобретения и рационализаторские предложения, за продолжительную и безупречную работу на одном предприятии и другие успехи в работе.
Типовые правила внутреннего трудового распорядка предусматривают такие меры поощрения, как благодарность, награждение почетной грамотой, занесение в книгу почета, на доску почета, присвоение звания лучшего рабочего по профессии, денежная премия, награждение ценным подарком. Поощрения про70 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, стр. 75.
71 Детальному рассмотрению вопроса о поощрениях за доблестный труд по советскому законодательству посвящена работа С. С. Каринского «Поощрения за доблестный труд по советскому законодательству» (Изд. «Знание», Г95»6), а также статья С. С. Каринского и Е. И. Зарецкой «Поощрение за труд по советскому праву» («Советское государство и право», 1954, №5). См. также С. С. Киришский. Правовые формы поощрения за труд. Ученые записки ВИЮН, вып. 2, 1955.
335


изводятся руководителем предприятия (учреждения) по согласованию с фабричным, заводским, местным комитетом профсоюзов (ст. 20 Правил).
Имея в виду положительное значение поощрения наиболее выдающихся работ в области науки, техники и производства, произведений литературы и искусства, ЦК КПСС и Совет Министров СССР вынесли решение о восстановлении премий имени Владимира Ильича Ленина — Ленинских премий за наиболее выдающиеся научные труды, архитектурные и строительные сооружения, внедрение в народное хозяйство изобретений, за конструкции машин, новые материалы, усовершенствование методов производства.72
Важным средством, обеспечивающим выполнение установленной меры труда, являлась решительная борьба с прогулами и самовольным оставлением работы. На борьбу с прогулами было направлено, в частности, постановление ЦИК и СНК СССР от 15 ноября 1932 г. об увольнении за прогул без уважительных причин.73 Указанным постановлением было установлено, что в случае хотя бы одного дня неявки на работу без уважительных причин работник подлежал увольнению с предприятия или из учреждения с лишением его права пользоваться квартирой, предоставленной ему в домах данного предприятия или учреждения.
В области борьбы за укрепление трудовой дисциплины особо важнее значение имело постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 г. «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле».74
Указанное постановление установило резкую грань между честными работниками, длительно работающими на предприятии или в учреждении, и летунами, лодырями, прогульщиками. В сбластн социального страхования постановление также различает добросовестных работников, длительно работающих на одном предприятии, и летунов, прогульщиков, дезорганизаторов производства.
В связи с возросшей военной опасностью для нашей страны и необходимостью усиления оборонной и хозяйственной моттти Советского Союза Указом Президиума Верховного Совета СССР ст 26 июня 1940 г. «О переходе на восьмичасовой рабочий д°нь за семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» 75 была увеличена не только мера труда, но и по-новому решен во72 «ГТпавча». 6 сентября 1956 г.
73 СЗ СССР, 1932 № 78, ст. 475.
74 СП СССР, 1939, № 1, ст. 1.
75 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 20.
336


прос об уходе рабочих и служащих с работы по собственному желанию и ответственности за прогул. Указ от 26 июня 1940 г. запретил самовольный, т. е. без разрешения администрации уход € работы, квалифицируя самовольное оставление работы, как уголовное деяние. Работник мог требовать, а руководитель предприятия или учреждения обязан был дать разрешение на уход с работы только в исключительных случаях, точно перечисленных в законе. Таким образом, перестала действовать ст. 46 КЗоТ, согласно которой возможен был уход с работы по собственному желанию с предупреждением администрации за определенный срок.
Что касается прогула, совершенного работником, то по Указу от 26 июня 1940 г. последний рассматривался уже не как дисциплинарный проступок, влекущий за собой меры дисциплинарного воздействия, а как уголовное правонарушение, влекущее за собой уголовную ответственность (администрация обязана была незамедлительно передавать дела о прогулах и самовольном оставлении работы в суд). Понятие прогула раскрывалось в ст. 26 Типовых правил внутреннего трудового распорядка, утвержденных СНК СССР 18 января 1941 г.76
Необходимость восстановления разрушенного войной народного хозяйства, острый недостаток рабочей силы в стране, значительное количество прогулов и самовольных уходов с работы обусловили действие Указа от 26 июня 1940 г., предусматривавшего уголовную ответственность за прогул и самовольное оставление работы, на длительное время и после окончания войны. Однако уже в 1951 г., в связи с укреплением трудовой дисциплины на предприятиях и учреждениях, явно наметилась тенденция к сужению уголовной ответственности за преступления, посягающие на трудовую дисциплину, и замене уголовной ответственности мерами дисциплинарного и общественного воздействия.77
76 Согласно этой статье прогулом считалось не только неявка на работу без уважительной причины в течение полного рабочего дня, но даже опоздание к началу работы или после обеденного перерыва, уход с работы до окончания рабочего дня или до обеденного перерыва, если данное нарушение трудовой дисциплины вызвало потерю рабочего времени более 20 минут. Таким образом, прогулом признавалось отсутствие на работе без уважительной причины более 20 минут во время рабочего дня. Указанные случаи отсутствия на работе без уважительных причин, вызвавшие потерю рабочего времени не более 20 минут, приравнивались к прогулу, если они имели место три раза в течение одного месяца или четыре раза в течение двух месяцев подряд. Прогулом также считалось нахождение на работе в нетрезвом виде. Анализу преступлений, посягающих на трудовую дисциплину, была посвящена специальная работа 3. А. Вышинской «Преступление в области трудовых отношений» (Госюриздат, М., 1949).
77 Так, например, была заменена судебная ответственность рабочих и служащих за прогул, кроме случаев неоднократного и длительного прогула, мерами дисциплинарного и общественного воздействия; изменен п. 26 типовых
22 Зак. Ю37
337


В результате роста сознательности, повышения материального благосостояния и культурного уровня трудящихся укрепилась дисциплина на предприятиях и в учреждениях. В этих условиях существующая судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за неоднократный или длительный прогул без уважительных причин не вызывается уже необходимостью и может быть заменена мерами дисциплинарного и общественного воздействия. В связи с этим 25 апреля 1956 г. президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об отмене судебной ответственности рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за прогул без уважительной причины».78
Этим Указом отменяется судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за неоднократный и длительный прогул без уважительных причин. Рабочие и служащие при увольнении по собственному желанию должны предупредить об этом администрацию предприятия или учреждения за две недели, т. е. фактически восстанавливается действие ст. 46 КЗоТ, предусматривающей возможность расторжения трудового договора по инициативе работника с предупреждением об этом администрации за определенный срок (изменен только срок предупреждения: не одна неделя, а две недели).
Указ от 25 апреля 1956 г. оставляет неизменным самое понятие прогула (понятие прогула содержится в настоящее время в ст. 23 Типовых правил) .и предоставляет право директору предприятия или начальнику учреждения за прогул без уважительных причин, совершенный рабочим и служащим, применять одну из мер, предусмотренных в ст. 7 данного Указа.
Для обеспечения устойчивого состава кадров и поощрения длительно и честно работающих работников Указ от 25 апреля 1956 г. устанавливает некоторые определенные правовые последствия ухода с работы по собственному желанию, а также увольнения работника за прогул без уважительных причин. Лица, уволившиеся по собственному желанию, кроме случаев увольнения по уважительным причинам, предусмотренных данным указом и постановлениями правительства, теряют свой непрерывный стаж работы и получают право на обеспечение пособием по временной нетрудоспособности после того, как проработают не менее шести месяцев на новом месте работы. Такие же последствия правил внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений (в связи с изменением п. 26 типовых правил внутреннего трудового распорядка от 18 января 1941 г. прогулом считалась неявка на работу в течение всего рабочего дня. Равным образом считались прогульщиками рабочие и служащие, оказавшиеся на работе в нетрезвом виде); были организованы товарищеские суды на предприятиях и в учреждениях.
78 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 10, ст. 203.
338


наступают и в случае увольнения работника за прогул без уважительной причины.79
Отмена уголовной ответственности за прогулы и самовольное оставление работы обусловливает усиление мер общественного воздействия в отношении нарушителей трудовой дисциплины.
Товарищеские суды на предприятиях и учреждениях призваны активизировать борьбу со всякого рода нарушениями трудовой дисциплины мерами общественного воздействия. Но товарищеские суды, которые должны явиться важнейшим средством общественного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины и воспитания трудящихся в духе социалистического отношения к труду, далеко не всегда удовлетворяют этим требованиям. Это объясняется, в частности, тем, что не все руководители предприятий придают должное значение товарищеским судам и оказывают им необходимую помощь. Следует усилить руководство товарищескими судами со стороны профсоюзных органов, в частности областных и центральных комитетов профессиональных союзов, и активизировать их работу.80
ГОСУДАРСТВЕННОЕ НОРМИРОВАНИЕ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ
1
Сохраняющиеся на низшей фазе коммунизма различия между квалифицированным и неквалифицированным трудом, а также различное отношение работников к труду обусловливают необходимость установления и учета меры труда и меры вознаграждения за труд. «До тех пор, пока наступит „высшая” фаза коммунизма, — писал Ленин, — социалисты требуют строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления».81 Этот контроль осуществляется посредством правовых норм, определяющих условия распределения труда и распределения продуктов между членами общества. Возмездность труда является необходимым элементом социалистических трудовых правоотношений, ибо труд при социализме совершается с расчетом на вознаграждение.
В основе правового регулирования вознаграждения за труд в социалистическом обществе лежит экономический закон распределения по труду, получивший в условиях победившего 79 На пособие по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, рабочие и служащие имеют право во всех случаях, независимо от продолжительности работы на новом месте.
80 Подробно о роли товарищеских судов в борьбе за укрепление трудовой дисциплины см.: И. С. Дворников, А. М. Кафтановская, В М. Никитинский. Товарищеские суды и их роль в борьбе за укрепление трудовой дисциплины., Профиздат, М., 1956.
81 В. Й. Ленин. Соч., т. 25, стр. 441.
22*
339


социализма полный простор для своего действия. Право на оплату по труду является конституционным принципом социалистической организации труда, неразрывно связанным с правом на труд и обязанностью трудиться (ст. 12 и 118 Конституции СССР).
В условиях социализма перестает действовать закон стоимости рабочей силы. Доля каждого члена общества в общественном продукте определяется степенью его участия в общественном производстве, фактическими затратами труда каждого работника. Измерение и оценка различных работ производится на основе заранее установленных норм, учитывающих количественные и качественные показатели труда (продолжительность рабочего времени, величину выработанной продукции, степень сложности работы, квалификацию работника, условия труда и т. п.). Однако закон стоимости, не являющийся при социализме регулятором вознаграждения за труд, используется советским государством при осуществлении экономического закона распределения по труду.82 Дело в том, что и в социалистическом производстве учет затрат и результатов труда производится в стоимостном, денежном выражении, благодаря чему возможны сравнения различных битов труда и их оценка.
Использование закона стоимости выражается в выборе форм оплаты труда, в методах его учета. Затраты рабочей силы в процессе производства покрываются потребительскими продуктами, реализующимися как товары, подлежащие действию закона стоимости. Только на высшей фазе коммунизма количество трута будет измеряться непосредственно временем, затрачиваемым на производство продуктов.
Игнорирование закона стоимости приводит на практике к нарушению взаимосвязи между мерой труда и мерой вознаграждения, к образованию диспропорций в темпах роста производительности труда и роста заработной платы. Пренебрежительным отношением к учету живого труда объясняется, например, разрыв, образовавшийся в промышленности, между ростом заработной платы и ростом производительности труда.83 Июльский Пленум ЦК КПСС (1955 г.), вскрыв этот недостаток в организации заработной платы, потребовал от хозяйственных органов, чтобы рост производительности труда опережал рост заработной 82 По вопросу об использовании Советским государством закона стоимости иногда высказываются мнения, по существу отрицающие влияние закона стоимости на организацию оплаты труда. (См., например, С. С. Карин- ский. Роль правового регулирования в борьбе за повышение производительности труда рабочих и служащих промышленных предприятий. Сб. «О роли права в использовании объективных экономических законов». М, 1954, стр. 140.)
83 За последние 4 года производительность труда в промышленности повысилась на 33%, а реальная заработная плата возросла на 37%. (См. Н. А. Булганин. О задачах по дальнейшему подъему промышленности, техническому прогрессу и улучшению организации производства. М., 1955, стр. 34.)
340


платы. Только на этой основе возможно осуществление расширенного воспроизводства, систематическое снижение цен на товары массового потребления, непрерывный подъем материального и культурного уровня жизни трудящихся.
В принципе распределения по труду наилучшим образом сочетаются общегосударственные и личные интересы граждан. Материальное стимулирование труда, повышение личной материальной заинтересованности работников в результатах производства служат мощным двигателем общественного производства. Одной из причин отставания сельского хозяйства, как отметил сентябрьский Пленум ЦК КПСС (1953 г.), являлось нарушение в сельском хозяйстве принципа материальной заинтересованности работников в развитии производства, в увеличении его доходности. Поставленные Партией и Правительством задачи по подъему сельского хозяйства обеспечивались, в частности, усилением материальной заинтересованности колхозов и колхозников в увеличении производства сельскохозяйственной продукции. Июльский Пленум ЦК КПСС (1955 г.) призвал последовательно осуществлять в организации заработной платы ленинский принцип материальной заинтересованности работников в результатах их труда.
Принцип материальной заинтересованности в области заработной платы находит свое правовое выражение прежде всего в установлении зависимости между фондом заработной платы и результатами деятельности производственного коллектива. При перевыполнении производственной программы фонд заработной платы соответственно повышается, при невыполнении программы— уменьшается. Постановление СНК СССР от 15 августа 1939 г. «О порядке контроля за расходованием фондов заработной платы по промышленным предприятиям» предусматривает соответственное увеличение средств, отпускаемых на заработную плату, при перевыполнении предприятием производственной программы.84 В соответствии с постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 августа 1954 г. «О роли и задачах государственного банка СССР» выдача средств промышленным предприятиям на выплату заработной платы рабочим, инженерно-техническим и другим работникам промышленно-производственного персонала производится в меру выполнения предприятием производственного плана за месяц.85 Это постановление дает возможность выделять дополнительные средства на оплату труда работников, которые своим трудом непосредственно содействовали увеличению доходности предприятия.
Принцип материальной заинтересованности проявляется также в системах заработной платы, устанавливающих зависимость 84 СП СССР, 1939, № 49, ст. 396.
85 См. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства. М., 1956, стр. 85.
341


между мерой труда и мерой вознаграждения за труд. Особенно это наглядно видно на примере премиальной системы, получившей в последнее время широкое распространение.
Премиальные системы заработной платы создают дополнительные материальные стимулы в деле улучшения показателей работы хозорганов. На XX съезде партии указывалось на то, чтобы часть заработной платы инженерно-технических работников и хозяйственных руководителей находилась в строгой зависимости от основных показателей работы соответственно цеха, предприятия, отрасли промышленности.86
Влиянием вознаграждения за труд рабочих и служащих на экономику предприятий объясняется, в частности, выбор систем заработной платы. Оплата по прогрессивной сделыцине, например, -В конечном счете определяется полученной при ее применении экономией на постоянных накладных расходах. Необходимым условием ее применения должно быть удешевление^ продукции, снижение ее себестоимости. Чем больше экономия на постоянных расходах, тем выше коэффициент доплат по прогрессивке и шире круг рабочих, переводимых на прогрессивную сдельщину.87 Установление зависимости между вознаграждением за труд и результатами деятельности предприятий, цехов, участков, бригад — одна из проблем в области организации заработной платы.88 I
Служебная роль правового регулирования оплаты труда рабочих и служащих определяется теми функциями, которые выполняет заработная плата в социалистическом обществе. А. Е. Пашерстник правильно указывает на три важнейшие народнохозяйственные функции заработной платы: 1) заработная плата — фактор, определяющий материально-бытовое положение трудящихся, 2) заработная плата — важный рычаг повышения производительности труда, 3) заработная плата — вид издержек производства, один из элементов себестоимости продукции.89
Государственное регулирование заработной платы в СССР направлено на обеспечение непрерывного подъема материального благосостояния трудящихся, роста производительности труда и снижения издержек производства, на всемерную охрану материальных интересов рабочих и служащих. Ярким примером заботы Советского государства о благосостоянии трудящихся слу86 См. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. II, стр. 51.
87 См. Е. И. Капустин. Заработная плата в социалистическом обществе. М., 1955, стр. 24.
88 Поэтому нуждаются в уточнении встречающиеся в правовой литературе определения заработной платы, содержащие указание на независимость размера вознаграждения от доходности предприятия. (См. Н. Г. Александров. Советское трудовое право. М., 19'54, стр. 240; А. И. Саркисов. Государственное нормирование заработной платы рабочих и служащих в СССР. Автореферат кандидатской диссертации. Баку, 1953.)
89 А. Е. Пашерстник, ук. соч., стр. 1*55—156.
342


жит постановление Совета Министров СССР, ЦК КПСС и ВЦСПС «О повышении заработной млаты низкооплачиваемым рабочим и служащим».90 Это 'постановление предусматривает ассигнование более 8 млрд, рублей на проведение мероприятий по увеличению заработной платы указанным категориям работников, что обеспечивает повышение их заработной платы в среднем по всей этой группе рабочих и служащих примерно на 33%.
Институт заработной платы играет также важную роль в деле обеспечения народного хозяйства необходимыми кадрами. Эта его роль проявляется не только в материальном стимулировании труда (проведение в распределении принципа «кто не работает, тот не ест»), но и в установлении таких норм оплаты, которые содействуют воспроизводству квалифицированных кадров, равномерному размещению трудовых ресурсов в стране, созданию устойчивого состава кадров на производстве. Правильная организация заработной платы призвана стать основным инструментом борьбы с текучестью кадров.
Государственное нормирование заработной платы — это система мероприятий, проводимых компетентными органами государства в области установления фондов, тарифов и систем заработной платы, схем и размеров должностных окладов в целях осуществления социалистического принципа оплаты по труду.
Экономической основой государственного нормирования заработной платы является социалистическая система хозяйства и государственная социалистическая собственность, требующие централизованного руководства и управления хозяйством. Государственное нормирование заработной платы —. это составная часть народнохозяйственного планирования, подчиненного требованиям экономического закона планомерного развития народного хозяйства. Поэтому развитие этого метода регулирования заработной платы проходило вместе с укреплением плановых начал в народном хозяйстве.
Переход к методу государственного нормирования заработной платы, начавшийся еще в переходный период развития нашего государства, осуществлялся по трем направлениям: а) по линии перевода служащих государственных предприятий и учреждений на штатно-окладную систему, б) по линии централизованного регулирования тарифной системы, в) по линии изменения порядка установления систем заработной платы.
В 30-е годы была завершена система нормирования заработной платы служащих. Постановление НКТ СССР 30 мая 1931 г.91 предусматривало проведение (окончание) госнормирования заработной платы во всех управленческих аппаратах госпредприя90 См. «Правда», 9 сентября 1956 г.
91 «Известия НКТ СССР», 1931, № 16—17.
343


тий, действующих на началах коммерческого расчета. Штатноокладная система была распространена в 1931 г. на управленческие аппараты кооперативных и общественных организаций, в которых условия оплаты регулировались ранее коллективными договорами. Общие схемы должностных окладов с указанием твердых ставок по каждой должности разрабатывались органами НКТ совместно с соответствующими органами НКФ и межсоюзными профорганизациями. Эти схемы вводились как обязательные нормы для всех учреждений, предприятий и организаций, в которых проводилось госнормирование заработной платы. Установление должностного оклада персонально каждому работнику производилось администрацией учреждений по соглашению с профорганизацией в пределах утвержденных фондов.
Во всех учреждениях, предприятиях и организациях проведена плановая унификация заработной платы служащих. Нормы должностных окладов устанавливались с соблюдением квалификационных коэффициентов, с учетом характера и значения учреждения и организации, с выделением, в сторону повышения окладов, основных групп работников.
Особенно существенные изменения в порядок правового регулирования заработной платы были внесены тарифной реформой 30-х годов.
Существовавшая до этого система тарифов, регулируемая коллективно-договорными соглашениями, не обеспечивала правильных соотношений в заработной плате рабочих, недостаточно учитывала различия в их квалификации, не выделяла по уровню заработной платы рабочих основных профессий, слабо увязывала отраслевые тарифные сетки и справочники. Тарифные- сетки строились по принципу затухающей кривой, т. е. замедления роста тарифных ставок по мере повышения квалификации. Квалификационные справочники не отражали перехода промышленности на более высокую техническую и организационную ступень, не охватывали многих групп рабочих новых профессий и даже целых производств. Следствием уравнительного построения заработной платы явилась резко возросшая текучесть кадров, ставшая в тот период бичом нашей промышленности.
Задача борьбы с уравниловкой, необходимость соблюдения штатно-финансовой дисциплины потребовали перехода к методу государственного нормирования тарифной системы. При проведении тарифной реформы условия оплаты труда рабочих определялись центральными хозяйственными и профсоюзными органами на основе плановых заданий. В мае 1931 г. была образована при ВСНХ СССР комиссия по разработке основных принципов тарификации и увязки квалификационных справочников и тарифных сеток отдельных отраслей между собой.92 Тарифика92 См. приказ ВСНХ СССР № 303 от 22 мая 1931 г. Сборник постанов* лений и приказов по промышленности. 1931, стр. 342.
3-М


ционная работа проводилась при активном участии профсоюзов., рабочих-ударников, наиболее квалифицированных цнженерно- технических работников. Был издан ряд нормативных актов об оплате труда в различных отраслях производства.93 Анализ этих актов показывает, что пересмотр тарифной системы осуществлялся в следующих направлениях.
1. Повышался уровень тарифных ставок производственных рабочих, отменялась практика применения гарантированных расчетных приработков и поправочных коэффициентов на установленные тарифы. Размеры ставок дифференцировались в зависимости от характера работы, условий труда и значения производства. Более высокие тарифные ставки устанавливались для рабочих, занятых в основных производствах, на тяжелых и вредных работах. Повышенные нормы оплаты были введены в производстве угля и металла.
Внутри предприятий дифференциация тарифных ставок осуществлялась главным образом по формам оплаты и по значению тех или иных групп рабочих для данного производства.94
Единообразно решался вопрос об условиях оплаты рабочих сквозных профессий (слесарей, токарей, котельщиков, железнодорожников и т. п.). Для сквозных профессий устанавливались ставки, соответствующие ставке рабочих однородной профессии и квалификации в тех отраслях промышленности, где эта профессия является основной.
2. Вновь вводимые тарифные сетки характеризовались двумя особенностями. В о-п е р в ы х, они увеличивали разрыв в тарифных ставках в зависимости от квалификации рабочих. Например, новая 8-разрядная тарифная сетка, применявшаяся на предприятиях черной металлургии, предусматривала соотношения между первым и последним разрядом как 1 : 3,7 взамен существовавшего 1 : 2,8; на предприятиях коксохимической промышленности новая 7-разр.ядная сетка вводила соотношение в крайних разрядах как 1 : 3,3 взамен существовавшего взаимоотношения 1 : 2,5. Во-вторых, новые тарифные сетки строились по принципу прогрессивного увеличения разрывов в ставках по мере повышения квалификации рабочих.
93 См. Постановление ВЦСПС и ВСНХ СССР от 5 сентября 1931 г. об оплате труда рабочих и технического персонала коксохимической промышленности. («Бюллетень финансового и хозяйственного законодательства»,. 1931, № 29) ; Постановление Президиума ВСНХ СССР от 4 сентября 1931г. о работе черной металлургии (там же, 1931, № 26); Постановление Президиума ВСНХ СССР и ВЦСПС от 20 сентября 1931 г. о перестройке системы заработной платы в металлургии и угольной промышленности («Известия НКТ СССР», 1931', № 35—36); Постановление ВЦСПС и ВСНХ СССР от 28 сентября 1931 г. о заработной плате в железорудной и марганцевой промышленности (там же) и др.
94 Например, на заводе «Электросталь» были установлены следующие ставки 1 разряда: на повременных работах 3 руб., для сдельщиков вспомогательных цехов — 3 руб. 20 коп., для сдельщиков основных цехов — 3 руб. 75 коп. (См. «Труд», 26 октября 1931 г.).
345*


3. В ходе тарифной реформы было разработано более 50 новых тарифно-квалификационных справочников. Новые справочники предусматривали повышение квалификации рабочих ведущих профессий. Построение справочников производилось по балльной системе.
Вслед за ведущими отраслями промышленности были пересмотрены тарифы заработной платы и в других отраслях народного хозяйства. Была повышена заработная плата рабочих ведущих профессий (прядильного и ткацкого производства) и производственно-технического персонала в хлопчатобумажной промышленности. На хлопчатобумажных фабриках была вскрыта вредительская система планирования, по которой рабочим, обслуживавшим станки, давались 3 различные нормы для выполнения: норма выработки, плановая норма использования оборудования и техническая норма. Рабочие, выполнившие нормы выработки, объявлялись невыполнившими плановые и технические нормы. Подобная система планирования запутывала дело организации труда, дезориентировала рабочих, вызывала у них настроения против техники. Отменив эту практику планирования. Правительство СССР установило для всех отраслей промышленности единый измеритель производительности труда рабочих в виде нормы выработки, являющейся единственной основой для определения размеров заработной платы.
Тарифная реформа.в хлопчатобумажной промышленности завершилась введением, взамен существовавших тарифных сеток, справочников сдельных расценок для основных профессий (прядильного и ткацкого производства), а для остальных профессий — справочников с тарифными ставками по профессиям.95
Тарификация заработной платы в строительстве закончилась принятием единой 7-разрядной тарифной сетки для всех рабочих, занятых на строительстве с соотношением крайних разрядов I : 3,6, а также разработкой и утверждением единых норм выработки на строительные работы.96 Для поощрения механизированных и индустриальных методов производства строительных работ были установлены повышенные расчетные ставки (ставки 1-го разряда) для рабочих-металлистов и рабочих, занятых на механизмах.
Единые нормы выработки и тарифные ставки, обязательные для предприятий всех ведомств, были введены также на подготовительных и вспомогательных работах по лесозаготовкам.97
95 См. Постановление СНК СССР от 15 августа 1938 г. «Об упорядочении организации заработной платы в хлопчатобумажной промышленности» (СЗ СССР, 1938, № 37, ст. 214).
96 См. Постановление СТО от 5 апреля 1936 г. (СЗ СССР, 1936, № 18, ст. 161), постановление Комитета по делам строительства при СНК СССР, утвержденное ЭКОСО при СНК СССР 11 марта 1939 г. (СП СССР, 1939, № 18, ст. 119).
97 См. Постановление Экономсовета при СНК СССР от 5 октября 1940 г. (СП СССР, 1'940, № 27, ст. 669).
346


Тарифная реформа 30-х годов, проведенная на основе социалистического принципа оплаты по труду, ознаменовала переход к новой, более высокой организации заработной платы рабочих. Новая тарифная система, построенная на учете разницы между трудом квалифицированным и трудом неквалифицированным, между трудом тяжелым и трудом легким, содействовала преодолению уравниловки в области оценки качества труда. Основные принципы, положенные в основу тарификации заработной платы, сохраняют свое значение и в настоящее время.
Тарифная реформа и связанный с нею переход на государственное нормирование оплаты труда рабочих и служащих изменили подход к системам заработной платы. До тарифной реформы 30-х годов основной системой заработной платы была повременная система, ставящая размер вознаграждения в зависимость от количества прфработанного времени. Сдельная система, несмотря на имевшиеся указания о ее применении, не получила в тот период широкого распространения. Существовавшие недостатки в организации производства (перебои в снабжении предприятий,'их недогрузка), а также отсутствие достаточного опыта в нормировании труда объективно мешали внедрению сдельщины. Известную отрицательную роль сыграло также противодействие правооппортунистического руководства профсоюзов, проводившего политику «левацкой» уравниловки в области заработной платы. Разоблачив мелкобуржуазные идеи уравнительного распределения, коммунистическая партия признала необходимым всемерное развитие результативных систем заработной платы, в наибольшей степени соответствующих принципу оплаты по труду.98
В процессе проведения тарифной реформы хозорганам в централизованном порядке давались твердые задания о переводе на сдельщину определенных категорий рабочих. Постановление Президиума ВСНХ СССР и ВЦСПС от 20 сентября 1931 г. предусматривало перевод на сдельную оплату труда 90% всех подземных рабочих и 53% всех рабочих поверхности. В металлургии на сдельщину переводились все производственные рабочие металлургических цехов и подавляющее большинство рабочих подсобных и вспомогательных цехов. На индивидуально-сдельную систему оплаты труда были переведены все строительные работы, которые допускали применение и учет труда одного рабочего. Применение сдельной системы становилось юридической обязанностью администрации.
Широкое признание получила сдельно-прогрессивная система заработной платы, значительно повышающая заинтересованность рабочих в результатах труда. Прогрессивная сдельщина вводилась преимущественно на основных участках производства, от 98 См. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, ч. III, стр. 111.
347


которых зависели итоги выполнения производственной программы предприятия. В хлопчатобумажной промышленности, где подавляющее большинство работ было охвачено техническим нормированием, прогрессивная сдельщина устанавливалась почти для всех ведущих и основных массовых профессий.
В некоторых отраслях промышленности сдельно-прогрессивная система строилась на принципе прогрессивного нарастания расценки внутри нормы. Этот недостаток прогрессивной сдельщины был устранен постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 19 мая 1933 г., согласно которому увеличение расценок производилось при переработке норм. Заслуживает также внимания содержащееся в этом постановлении указание на то, что исчисление прогрессивки должно производиться по результатам месячной сдельной работы.
Для основных категорий повременно-оплачиваемых рабочих, обслуживавших производственный процесс, вводилось премирование за выполнение плановых заданий на обслуживаемых участках, за сокращение простоев, улучшение ремонта, экономию топлива и т. п. Выплата дополнительного вознаграждения в виде премии предусматривалась также инженерно-техническому персоналу за выполнение плана по количеству и качеству продукции.
Таким образом, основное направление, в котором производился пересмотр систем заработной платы, сводилось к повышению материальной заинтересованности работников в развитии производства, в улучшении организации труда. В порядке государственного нормирования было изменено соотношение между системами заработной платы в пользу результативных систем оплаты труда.
Все эти изменения, происшедшие в порядке регулирования условий оплаты труда -рабочих и служащих, получили наиболее полное выражение в постановлении СНК СССР от 4 июня 1938 г.,99 закрепившем принцип централизованного государственного нормирования заработной платы. Указанное постановление запретило ведомственным органам, а также СНК союзных республик без разрешения правительства вводить новые тарифные сетки, ставки, должностные оклады и тарифно-квалификационные справочники. Значение этого правового акта состоит в том, что он обеспечивает единство в проведении тарифной политики советского государства, предупреждает образование диспропорций в оплате труда различных категорий работников, устраняет узковедомственный подход к организации заработной платы.
С переходом на государственное нормирование заработной платы утратил значение коллективно-договорный порядок регулирования вознаграждения за труд рабочих и служащих.
99 См. СП СССР, 1938, № 27, ст. 178.
348


3
В дальнейшем установленные тарифы заработной платы дополнялись различного рода надбавками и доплатами, которые в известной мере нарушали сложившиеся пропорции (соотношения) в оплате труда различных категорий рабочих и служащих. Уже в 1937 г., с связи с увеличением заработной платы низкооплачиваемых категорий рабочих и служащих фабрично-заводских предприятий и организаций транспорта, были введены особые надбавки к тарифным ставкам в виде твердой денежной суммы.100. Хотя указанные надбавки и не. включались в расчетные ставки, из которых исчислялись сдельные расценки, тем не менее они ослабляли влияние тарифов.
В ряде случаев применение тарифных надбавок, тарифных доплат, внесеточных тарифных ставок вызывалось непрерывно прогрессирующим процессом разделения труда и невозможностью учесть в тарифах все особенности и условия работы. Наряду с этим в практике работы хозорганов нередко допускалась выплата надбавок к заработной плате, не связанных с затратами живого труда. Такой скрытой формой самовольного повышения заработной платы являлись, например, получившие широкое распространение доплаты к заработной плате за проезд к месту работы, за «отклонения от нормальных условий работы», за коммунальные услуги и т. п.
В связи с изменением пайковых цен в 1946 г. были повышены размеры ставок (должностных окладов) всем рабочим, инженерно-техническим работникам и служащим, имевшим заработок менее 900 руб. в месяц.101 Увеличение ставок производилось по принципу убывающей прогрессии, т. е. по мере повышения заработной платы размер надбавок понижался. В том же году произведено повышение заработной платы рабочим и ИТР предприятий и строек, расположенных на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке.102 Аналогичное увеличение заработной платы произведено несколько позднее рабочим и служащим предприятий и учреждений Средней Азии и некоторых других районов.
Эти мероприятия, направленные на улучшение условий труда и его оплаты и отражавшие процесс непрерывного подъема культурно-технического уровня трудящихся при социализме, сопровождались, однако, ослаблением влияния тарифов на размер вознаграждения. Подтягивание заработной платы низкооплачиваемых категорий работников, широкое применение доплат к тарифам привели к уменьшению междуразрядных разрывов в тарифных ставках, особенно в низшей части сетки,103
100 См. СЗ СССР, 1937, № 71, ст. 340.
101 См. «Правда», 16 сентября 1946 г.
102 См. СП СССР, 1946, № 12, ст. 226.
юз в цветной металлургии, например, междуразрядный разрыв в ставках 1-го и 4-го разрядов составляет всего 6—10% (см. «Третий пленум ВЦСПС». Стенографический отчет. Профиздат, 1955, стр. 53).
349


к уменьшению удельного веса тарифных ставок в заработках рабочих.
Уменьшение доли тарифных ставок в заработной плате вредно сказывалось на нормировании труда. Образовавшийся разрыв между тарифными ставками и фактическими заработками, необходимость сохранения достигнутого уровня заработной платы приводили на практике к установлению заниженных норм выработки, к произвольному повышению тарифных разрядов рабочим. Этот разрыв преодолевался также широким применением премиальных и прогрессивных систем заработной платы, не всегда достаточно обоснованных.
В военные и послевоенные годы по отдельным министерствам проводился частичный пересмотр тарифов и систем заработной платы. Как правило, принимаемые постановления по вопросам заработной платы охватывали отдельные группы работников данной отрасли или отдельные производства, решали частные производственные задачи. Такая практика породила множественность тарифных сеток, ставок, систем оплаты. В цветной металлургии, например, применялось свыше 100 тарифных сеток и очень много тарифных ставок. На одном только Лениногорском комбинате действовало 288 тарифных ставок.104 Множественность тарифных сеток, ставок и систем заработной платы осложняет расчеты с рабочими, затрудняет планирование заработной платы, дезориентирует рабочих, вредно влияет на производительность труда.
В тарифной практике не проводилось также единства по вопросу установления поясных коэффициентов к тарифным ставкам и сдельным расценкам. С ликвидацией НКТ СССР не осуществлялась единая разбивка местностей по тарифным поясам: по каждому министерству устанавливались различные тарифные пояса.
В запущенном состоянии оказалось государственное нормирование заработной платы служащих: нередко работники, занимающие однородные должности, оплачиваются по разным случайно сложившимся окладам.
На организации заработной платы и нормирования труда отрицательно сказалось также отсутствие единого государственного органа, контролирующего работу министерств и ведомств в этой области. Регулирование заработной платы в межотраслевом и межрайонном разрезе по существу не направлялось. Не проявляли должной инициативы и требовательности в вопросах правильной организации заработной платы профсоюзные органы, ограничивавшиеся формальным «согласованием» вносимых в Правительство предложений.
Упорядочение заработной платы является на современном этапе важнейшей задачей, поставленной перед хозяйственными и 104 См. «Третий пленум ВЦСПС», стр. 53.
350


профсоюзными органами XX съездом КПСС. Осуществление этой задачи — дело сложное и трудное, требующее большой организаторской работы; оно не сводится только к установлению новых условий оплаты, устраняющих уравниловку в области оценки качества труда. Не меньшее значение в осуществлении принципа оплаты по труду имеет правильное определение меры труда, организация технического нормирования. Немаловажная роль в этой работе принадлежит правовым актам, призванным закрепить прогрессивные формы организации заработной платы, привести в стройную систему многочисленные и многообразные ведомственные акты тарификации, повысить ответственность хозорганов за правильную организацию оплаты труда.
В последнее время партией и правительством принят целый ряд мер, направленных на упорядочение заработной платы.
В целях инспектирования и контроля за работой хозорганов в области труда и заработной платы, межотраслевого и межрайонного регулирования условий оплаты, а также разработки проектов законов и постановлений по вопросам труда и заработной платы образован Государственный Комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы. Переход к новым формам управления промышленностью еще больше поднимает значение этого органа, призванного направлять работу хозяйственных организаций по упорядочению заработной платы и осуществлять централизованное регулирование основных условий оплаты труда рабочих и служащих.
Постановлением Совета Министров СССР, ЦК КПСС и ВЦСПС от 8 сентября 1956 г. повышена с 1 января 1957 г. заработная плата низкооплачиваемым рабочим и служащим. Установленные этим постановлением минимальные размеры заработной платы служат отправным моментом для определения уровней тарифных ставок и должностных окладов всех категорий рабочих й служащих.
Изменен порядок пересмотра норм выработки. Большая работа проделана хозорганами в области совершенствования нормирования труда и тарифных условий оплаты. Унификация тарифной системы ведется по линии: а) устранения множественности тарифных сеток и ставок и разработки единых отраслевых тарифных сеток для аналогичных производств; б) установления единой схемы тарифных поясов; в) создания единых тарифноквалификационных справочников для сквозных профессий.
Назрела необходимость обобщения накопленного хозорганами опыта в области тарификации и издания общесоюзного нормативного акта, определяющего основные направления тарифной политики советского государства на современном этапе. В этом акте могли бы быть указаны: соотношения в уровнях тарифных ставок по отраслям промышленности и административным экономическим районам, допустимые пределы и признаки дифференциации ставок, факторы, влияющие на диапазон и структуру
351


тарифных сеток, единая методология определения квалификаций. Нельзя признать также нормальным существующее положение, при котором основные акты тарификации (единая схема тарифных поясов и поясных коэффициентов, тарифно-квалификационные справочники) носят рекомендательный характер, не обязательны для хозорганов. Отрицательно сказывается на тарифи- кации рабочих отсутствие единого акта, определяющего порядок и основания присвоения разрядов. Желательно поэтому издание •единого положения о тарификации работ и присвоении квалификационных разрядов.
Представляется необходимым также внести некоторые коррективы в порядок правового регулирования заработной платы. Метод государственного нормирования имеет и свои отрицательные стороны. Излишняя централизация в определении условий оплаты сковывает инициативу хозорганов и профсоюзов, затрудняет возможности упорядочения оплаты труда в зависимости от изменения условий работы, не позволяет в достаточной мере учитывать индивидуальные способности работников при определении размеров вознаграждения. Не оправдала себя, в частности, практика перевода работников на ту или иную систему зарплаты в порядке централизованных заданий сверху, без учета местных производственных условий.
Проведенная Партией и Правительством перестройка управления промышленностью благоприятствует расширению коллективно-договорного регулирования заработной платы. Управление промышленностью по территориальному принципу, через административные экономические районы, позволяет оперативно решать некоторые вопросы заработной платы, на месте устранять имеющиеся недостатки в ее организации, шире учитывать конкретные условия работы предприятий и учреждений. Расширение прав руководителей предприятий, в том числе и в области использования фондов заработной платы, создает реальные возможности для более последовательного проведения в жизнь принципа оплаты по труду. Участие же профсоюзов в установлении условий труда и его оплаты, гарантируя соблюдение интересов производственных коллективов, будет содействовать оживлению работы профсоюзов и повышению их роли в хозяйственном и культурном строительстве.
Представляется целесообразным также расширить установление размеров заработной платы путем индивидуальных трудовых договоров. Такой порядок мог бы быть допущен, в виде исключения, для определения вознаграждения за труд высококвалифицированных и дефицитных категорий работников, обслуживающих важнейшие участки производства.
Исходя из задач, поставленных XX съездом партии, а также в связи с кодификацией трудового законодательства, представляется необходимым проведение следующих организационно-правовых мероприятий в области регулирования заработной платы.
352


1. •Точное разграничение компетенции различных государственных органов по изданию нормативных актов в области заработной платы и определение круга вопросов/ подлежащих регулированию этими органами.
2. Пересмотр действующих систем заработной платы под углом зрения унификации различных систем, устранения многоступенчатости расценок и множественности исходных показателей для премирования; разработка типовых Положений о прогрессивной сдельщине и о премировании по отдельным отраслям производства.
3. Допущение возможности договорного установления некоторых условий оплаты и определение пределов этого регулирования. В коллективно-договорном порядке могли бы, на наш взгляд, устанавливаться системы заработной платы на тех или иных работах, условия применения типовых положений о системах оплаты, порядок использования средств из фонда предприятий, гарантийные нормы оплаты труда работников, используемых не в соответствии с обусловленной в договоре специальностью и квалификацией, и др.
4. Разработка новых схем должностных окладов в соответствии с упрощенной структурой административно-управленческого персонала; установление, как правило, нескольких окладов по одной должности. Установление должностного оклада персонально каждому работнику должно производиться администрацией по соглашению с профсоюзным комитетом.
Сочетание метода государственного нормирования с методом договорного регулирования заработной платы, отвечая требованиям планового развития социалистического хозяйства, позволяет шире учитывать особенности отдельных производств и условия труда рабочих и служащих.
* *
*
Действующие в настоящее время республиканские кодексы законов о труде содержат ряд статей, формально не отмененных, но фактически утративших значение в связи с ликвидацией безработицы и эксплуататорских классов в нашей стране. С другой стороны, как указывал К. Е. Ворошилов на XX съезде КПСС, эти кодексы, несмотря на многие дополнения, все же не отражают социально-экономических изменений, происшедших в нашем государстве.105
Поэтому в настоящее время настоятельно назрела необходимость кодификации общесоюзного и республиканского законодательства о труде. Следует отметить крайне противоречивую позицию в этом вопросе журнала «Советское государство и пра105 См. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. I, 1956, стр. 560.
23 Зак. 1037
353


во». Так, в редакционной статье первого номера названного журнала за 1956 г. признавалось наиболее целесообразным провести кодификацию трудового законодательства в общесоюзном масштабе.106 Однако уже в номере втором за тот же год редакция журнала объявила, что предложения об издании общесоюзного Кодекса законов о труде «не вытекают из Конституции СССР и из конституций союзных республик, противоречат ленинской национальной политике и линии на расширение прав союзных республик».107
В связи с таким противоречивым подходом редакции журнала «Советское государство и право» к кодификации советского трудового законодательства необходимо подчеркнуть, что п. «ф» ст. 14 Конституции СССР прямо предусматривает установление Основ законодательства о труде Союза ССР. Создание Основ законодательства о труде, содержащих в развернутой форме все основные нормы, регулирующие трудовые отношения в СССР,, явится не чем иным, как кодификацией трудового законодательства в общесоюзном масштабе. На VI сессии Верховного Совета СССР (1957 г.), принявшей закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, гражданского уголовного и процессуальных кодексов»108, особо обращалось внимание на то, что установление Основ законодательства о труде должно быть сохранено за Союзом ССР. В области регулирования трудовых отношений в СССР нет предпосылок для установления различных понятий трудового договора, перевода на другую работу, сверхурочных работ и т. п. Нормы законодательства о труде всех союзных республик по основным принципиальным вопросам регулирования трудовых отношений должны быть идентичными.
Наряду с этим на базе основ законодательства о труде Союза ССР должно развиваться республиканское законодательство о труде.109 В кодексах законов о труде союзных республик должна 106 См. «Советское государство и право», 1956, № 1, стр. 10.
107 «Советское государство и право», 1956, № 2, стр. 12.
108 «Правда», 12 февраля Г957 г.
109 По вопросу о характере будущей квалификации трудового законода¬
тельства в нашей литературе высказывались различные точки зрения. См., например: Д. Швейде р. К разработке основ законодательства о труде («Социалистическая законность», 1946, № 11—12); Н. Рычков. Основы законодательства о труде («Социалистическая законность», 1946, № 11—12); Г. К. Москаленко. Сталинская Конституция и основы законодательства о труде (М., 1947); А. Е. Пашерстник. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде (Изв. АН СССР, М., 1955); Ф. М. Левиант. К вопросу о кодификации трудового законодательства (Вестник ЛГУ, 1956, № 23); В. М. Д о г а д о в, Ф. М. Левиант,
A. С. П а ш к о в. К вопросу о системе Основ законодательства о труде (Сб. «Вопросы кодификации советского права», Изд. ЛГУ); В. Караваев,
B. Никитский. Об упорядочении трудового законодательства («Социалистический труд». 1957, № 1); А. Е. Пашерстник. О соотношении союзного и республиканского законодательства о труде. Тезисы доклада.
354


содержаться система правовых норм, основанных на общесоюзном законе, и в то же время должны учитываться национальнобытовые и местные условия каждой из союзных республик.
Принятие общесоюзных Основ законодательства о труде обеспечит возможность союзным республикам осуществить переработку и издание республиканских кодексов законов о труде, которые должны соответствовать единым принципам и положениям советского трудового законодательства.
Предстоящая кодификация трудового законодательства должна:
1. Восстановить трудовые гарантии, установленные КЗоТ 1922 г., но впоследствии измененные или отмененные главным образом по причинам внешнеполитического характера (как, например, заключение коллективных договоров не только на предприятиях, но и в учреждениях; восстановление предоставляющегося до 1940 г. еженедельного непрерывного отдыха продолжительностью не менее 42 часов; восстановление действовавшего до 1931 г. правила о выплате заработной платы в рабочее время; снижение материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию или учреждению при исполнении трудовых обязанностей; восстановление упраздненной в 1939 г. правовой инспекции).
2. Отразить изменения в трудовом законодательстве, происшедшие в нашей стране после принятия КЗоТ 1922 г., связанные с уничтожением безработицы, эксплуатации человека человеком, ликвидацией эксплуататорских классов, широким развитием социалистического соревнования и движения новаторов производства, ликвидацией наркомтруда и т. д.
3. Отразить намеченные XX съездом КПСС мероприятия по дальнейшему улучшению материально-бытовых и культурных условий трудящихся, а также ряд важнейших общесоюзных актов, принятых на основе решения XX съезда КПСС: установление 7-часового рабочего дня, сокращение продолжительности рабочего дня накануне праздничных и выходных дней, коренное улучшение пенсионного обеспечения трудящихся, усиление охраны труда женщин и подростков, восстановление ст. 46 КЗоТ, т. е. права ухода рабочих и служащих по собственному желанию, новый порядок рассмотрения трудовых споров, обеспечивающий усиление защитных функций* профсоюзов й др.
4. Усилить роль профсоюзов в установлении условий труда рабочих и служащих: в установлении или изменении тарифов заработной платы, норм выработки, поощрения рабочих и служащих за трудовые отличия; в подведении итогов социалистиче-
Секция земельного и трудового права межвузовского научного совещания по вопросу: «Социалистическая законность и задачи советской юридической науки» (М., 1957); Н. Г. Александров. Теоретические вопросы кодификации законодательства о труде союзных республик («Советское государство и право», 1957, №4).
23* 335


ского соревнования; предоставлении жилой площади в домах предприятий или учреждений; установлении графика очередных и дополнительных отпусков; установлении списка должностей и профессий с сокращенным рабочим днем и т. п.
5. Устранить существующие устаревшие формулировки, содержащиеся в кодексах закона о труде; обеспечить ясность, четкость и доступность законодательных актов о труде для широких народных масс.
Предстоящая кодификация трудового законодательства должна способствовать дальнейшему росту социалистического производства, техническому прогрессу, подъему материального и культурного уровня трудящихся, правильному и рациональному использованию кадров, укреплению трудовой и государственной дисциплины, успешному выполнению задач, поставленных XX съездом КПСС в области хозяйственного и культурного строительства.


РАЗДЕЛ VII
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПОСЛЕ ЗАВЕРШЕНИЯ СПЛОШНОЙ КОЛЛЕКТИВИЗАЦИИ
Вступление СССР в полосу постепенного перехода от социализма к коммунизму предопределило создание новых земельноправовых институтов и потребовало внесения значительных изменений в ранее существовавшие институты земельного права. После завершения сплошной коллективизации земельное право окончательно отграничивается от колхозного права и регулирует лишь собственно поземельные отношения.
Некоторое сужение круга отношений, регулируемых земельным законодательством, ни в какой мере не повлекло за собой уменьшения роли земельного права в социалистическом строительстве. Как и другие отрасли социалистического права, земельное право играет огромную роль в осуществлении основной задачи Советского государства — мирной хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы. Важное значение имеет земельное право в охране социалистической собственности и организации обороны страны.
В различные периоды развития Советского государства все основные его функции всегда осуществляются в своей совокупности. Однако их соотношение и удельный вес неодинаковы. В соответствии с этим земельное право изменяется применительно к задачам того или иного периода, однако эти изменения не колеблют основных его принципов.
В развитии советского земельного права после победы колхозного строя в СССР можно наметить три периода: а) период завершения строительства социалистического общества и принятия новой Конституции Союза ССР, б) период Великой Отечественной войны и в) период послевоенного восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства. В соответствии с этими периодами и следует давать общую характеристику земельного законодательства.
357


К концу первой пятилетки реорганизационный период в сельском хозяйстве СССР был закончен. Учитывая это, Коммунистическая партия и Советское государство поставили в качестве главной задачи колхозного строительства организационно-хозяйственное укрепление колхозов. Важнейшую роль в осуществлении данной задачи сыграло советское земельное право. Прежде всего земельное законодательство было направлено на всемерное укрепление устойчивости землепользования колхозов. Местным органам власти было запрещено производить какие бы то ни было отрезки земель', находящихся в пользовании колхозов, без особого постановления уполномоченного на то органа. Таким органом с мая 1934 г. явилась земельная комиссия союзной республики.1 Много внимания уделяется внутрихозяйственному землеустройству колхозов. Так, в постановлении СНК РСФСР от 7 февраля 1933 г. «О мероприятиях по введению севооборотов в колхозах в 1933 году»2 введение севооборотов и связанное с ним землеустройство рассматриваются как важнейшее государственное мероприятие по повышению урожайности.
Большую актуальность приобрел вопрос о правильном сочетании приусадебного землепользования колхозных дворов с общественным землепользованием колхозов. В законодательном порядке этот вопрос детально разработан не был, а практика колхозного строительства давала в этом отношении довольно пеструю картину. Жизнь показывала, что размеры приусадебных участков необходимо определить в уставном порядке с учетом экономических и природных условий различных сельскохозяйственных районов. Кроме этого, колхозное строительство выдвинуло ряд других вопросов, которые надлежало разрешать в уставном порядке.
Опираясь на передовой опыт колхозного строительства, Второй Всесоюзный съезд колхозников-ударников, состоявшийся в Москве в феврале 1935 г., принимает новый Примерный устав сельскохозяйственной артели, который 17 февраля 1935 г. был утвержден СНК СССР и ЦК ВКП(б).3 Подробно регламентируя все стороны колхозной жизни, Устав много внимания уделяет /колхозному землепользованию. Прежде всего в нем получает свое дальнейшее развитие принцип устойчивости землепользования колхозов. Земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бессрочное пользование, т. е. навечно. Устав определяет размеры приусадебной земли, находящейся в личном пользовании колхозного двора.
После принятия Устава 1935 г. Советское государство проводит ряд мероприятий, направленных на увеличение земель кол1 СЗ СССР, 1934, № 29, ст. 224.
2 СУ РСФСР, 1933, № 10, ст. 28.
3 СЗ СССР, 1935, № 11', ст. 82.
358


хозов. С этой целью издаются законодательные акты об отрезке от совхозов неиспользуемых ими земель и об увеличении за этот счет земель колхозов, а также о передаче колхозам земель ликвидированных хозяйств орсов, кооперации и других организаций.4
Помимо этого, Коммунистическая партия и Советское правительство ориентируют колхозы на освоение новых земель путем раскорчевки, расчистки кустарников и осушки болот. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 19 декабря 1935 г. «Об организационно-хозяйственном укреплении колхозов и подъеме сельского хозяйства в областях, краях и республиках нечерноземной полосы» 5 устанавливается план подъема новых земель в 1936 г. в нечерноземной полосе. Это постановление запрещало партийным и советским органам подменять освоение новых земель распашкой пастбищных и луговых угодий. В результате этих мероприятий с 1935 по 1940 г. посевная площадь колхозов увеличивается с 104,5 млн. до 117,2 млн. га.6
Хотя в рассматриваемый период в центре внимания законодателя находятся вопросы колхозного землепользования, однако развитие земельного права не ограничивается кругом только этих вопросов. В это время издается также ряд нормативных актов, регулирующих землепользование совхозов, рабочих и служащих. Получает дальнейшее развитие земельное законодательство, регулирующее правовой режим земель не сельскохозяйственного назначения. Так, 7 февраля 1933 г. ЦИК и СНК СССР утверждают новое «Положение о землях, предоставленных транспорту»7, 1 апреля 1934 г. ВЦИК и СНК РСФСР утверждают «Положение о заповедниках»,8 20 апреля 1934 г. — «Положение о лесах местного значения» 9 и т. д.
Решающее влияние на дальнейшее развитие земельного права оказала новая советская Конституция. В Конституции СССР 1936 г. и построенных в соответствии с ее принципами новых конституциях союзных и автономных республик определены не только основные принципы земельного права, но и его важнейшие институты — право государственной собственности на землю, право колхозного землепользования и др.
После принятия Конституции СССР 1936 г. развитие земельного законодательства идет по пути последовательного проведения в жизнь и охраны от извращений основных принципов 4 См. постановление СНК СССР от 7 июля 1935 г. «Об отрезке от совхозов Азово-Черноморского края неиспользуемых ими земель и об увеличении за этот счет земель колхозов» (СЗ СССР, 1935, № 37, ст. 318); а также аналогичное постановление СНК СССР от 8 сентября 1935 г. (СЗ СССР, 1935, № 48, ст. 400) и др.
5 СЗ СССР, 1935, № 65, ст. 520.
6 «Правда», 17 февраля 1940 г.
7 СЗ СССР, 1933, № 12, ст. 66-а, 66-6.
8 СУ РСФСР, 1934, № 15, ст. 98.
9 СУ РСФСР, 1934, № 22, ст, 129.
359


советской земельной политики. В центре внимания законодателя по-прежнему находится колхозное землепользование.
Вопросы колхозного землепользования обсуждаются на XVIII съезде партии (март 1939 г.). В резолюции съезда указывается на необходимость «ликвидировать запущенность землеустроительных работ и упорядочить дело землеустройства в колхозах; перевести землеустроительные работы на государственный бюджет».10 В мае 1939 г. Пленум ЦК ВКП(б) одобрил проект постановления ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания».11 Значение этого постановления, принятого 27 мая 1939 г.12, трудно переоценить. Оно не только сыграло огромную роль в борьбе против извращения политики партии в области колхозного землепользования, но и вводило ряд чрезвычайно важных положений в части правового регулирования колхозного землепользования. В результате проведения в жизнь постановления ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. по СССР было изъято свыше 2 млн. га излишков приусадебных земель, из которых к общественным землям колхозов было прирезано 1800 тыс. га.13
В 1939—1940 гг. в состав Союза ССР вошли Западная Украина, Западная Белоруссия, Бессарабия, Северная Буковина^ Литва, Латвия и Эстония. Одним из самых волнующих на этих территориях был земельный вопрос. Именно поэтому в числе первых важнейших мероприятий по социалистическому преобразованию западных областей и прибалтийских республик было проведение национализации земли.
В Западной Украине национализация земли была провозглашена «Декларацией Народного Собрания Западной Украины о конфискации помещичьих земель», принятой единогласно на заседании 28 октября 1939 г.14. Аналогичная декларация была принята 30 октября 1939 г.15 в Западной Белоруссии. В декларациях указывалось, что конфискации подлежат не только земли помещиков, монастырей и крупных чиновников, но и живой и мертвый инвентарь их хозяйств, а также усадебные постройки. Безземельным и малоземельным крестьянам Западной Украины и Западной Белоруссии были переданы в пользование сотни тысяч гектаров пахотной земли. Десятки тысяч батраков и бедняков получили лошадей и коров. Были созданы МТС, которые на договорных началах обслуживали крестьянские хозяйства. Уже в первый год существования советской власти в западных обла10 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и, пленумов ЦК, ч. III, изд. 7-е, М., 1954, стр. 350.
11 Там же, стр. 398.
12 «Известия», 28 мая 1939 г.
13 См. «Социалистическое земледелие», 10 марта 1940 г.
14 «Правда», 29 октября 1*939 г.
15 «Известия», 1 ноября 1939 г.
360


стях Украины и Белоруссии начали возникать коллективные хозяйства в земледелии. Их организаторами являлись батраки и наиболее передовые крестьяне из числа бедняков и середняков.
Национализация земли в Литве, Латвии и Эстонии была осуществлена на основании Деклараций Литовского и Латвийского сеймов, принятых 22 июля 1940 г.,16 и Декларации Государственной думы Эстонии от 23 июля 1940 г.17 Эти декларации объявляли землю, ее недра, леса и воды Литвы, Латвии и Эстонии всенародным достоянием, т. е. государственной собственностью. Предельная норма земли для крестьянских хозяйств устанавливалась в 30 га. Все излишки земли, сверх установленного размера, обращались в государственный земельный фонд для оказания помощи безземельным и малоземельным крестьянам в обзаведении землей.
Земля, ранее находившаяся во владении трудящихся крестьян, а также переданная им государством, закреплялась за ними в- бессрочное пользование. Посягательства на крестьянскую собственность и попытки навязать крестьянам против их воли организацию колхозов рассматривались декларациями как идущие во вред государству и народу. Однако это не означало запрещения строить колхозы на добровольных началах. Между тем некоторые местные органы Прибалтийских республик незаконно’ отказывали крестьянам в организации простейших видов кооперации. Для исправления этих грубейших ошибок потребовалось вмешательство центральных советских и партийных органов.18
В течение 1940 г. в Латвии, Литве и Эстонии был принят ряд нормативных актов, в которых конкретизировались основные положения деклараций. В этих актах, в частности, устанавливался порядок наделения землей безземельных и малоземельных крестьян.19
В Бессарабии, где до оккупации ее Румынией действовал ленинский декрет «О земле», речь могла идти не о проведении национализации земли, а о восстановлении действия советских законов о национализации земли. В соответствии с этим Президиум Верховного Совета СССР принимает 15 августа 1940 г. Указ «О восстановлении на территории Бессарабии действия советских законов о национализации земли».20 В Северной Буковине национализация земли была проведена на основании Указа 16 См. «Известия», 23 июля 1940 г.
17 См. «Известия», 24 июля 1940 г.
18 См., например, постановление СНК Латвийской ССР и ЦК КП(б> Латвии от 3 марта 1941 г. «О помощи бедняцким и середняцким хозяйствам» («Пролетарская правда», 4 марта 194 Г г.).
19 См. подробнее: Н. Д. Казанцев. Законодательное регулирование земельных отношений в западных республиках и областях СССР. Ученые- записки МЮИ, вып. IV, М., 1948, стр. 31—48; Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1949, стр. 90—97.
20 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 29.
361


Президиума Верховного Совета СССР от 15 августа 1940 г. «О национализации земли на территории Северной части Буковины».21
2
Одной из важнейших задач Советского государства в период Отечественной войны 1941 —1945 гг. являлось всяческое расширение посевных площадей и повышение урожайности, ибо без этого невозможно было обеспечить армию и население продовольствием, а промышленность сырьем и, следовательно, добиться победы над врагом. Учитывая это, Коммунистическая партия и Советское правительство проводят в жизнь ряд мероприятий по обеспечению максимального использования колхозами и совхозами закрепленных за ними земель, освоению новых земель и повышению урожайности.
1 марта 1942 г. СНК СССР принял постановление «О разрешении колхозам производить посевы на неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов».22 Этим постановлением совнаркомам союзных и автономных республик, краевым и областным исполкомам было предоставлено на время войны право разрешать отдельным колхозам производить посевы на неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов с согласия последних. При этом выполнение государственных обязательств по поставкам сельскохозяйственных продуктов с засеиваемой площади возлагалось на колхозы, производящие посевы.
Неиспользуемые земли колхозов могли засеивать не только смежные колхозы, но и другие организации. Так, согласно постановлению СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 апреля 1942 г. «О выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих» совнаркомам союзных и автономных республик, краевым и областным исполнительным комитетам предоставлялось право разрешать учреждениям, предприятиям и войсковым частям при отсутствии других земель временно занимать земли колхозов под огороды рабочих и служащих.
Временной передаче другим организациям подлежали во время войны неиспользуемые земли не только колхозов, но и совхозов. Как правило, неиспользуемые земли совхозов передавались смежным колхозам. Порядок этой передачи был установлен постановлением СНК СССР и ЦК В КП (б) от 18 марта 1943 г. «О государственном плане развития сельского хозяйства на 1943 год».23
Временная передача неиспользуемых колхозных земель другим колхозам или иным организациям ни в какой мере не означала изъятия у колхозов земель для государственных надоб21 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 29.
22 «Правда», 2 марта 1942 г.
23 «Правда», 19 марта 1943 г.
362


ностей. Юридически пользователем временно переуступленной земли продолжал оставаться тот колхоз, за которым она была закреплена в бессрочное (вечное) пользование. Поэтому как только у колхоза появлялись реальные возможности обрабатывать своими силами всю закрепленную за ним землю, временно переуступленные участки подлежали возвращению в его фактическое пользование.
Не имела ничего общего временная переуступка колхозами неиспользуемых ими земель и с гражданско-правовым актом аренды земли. Как правильно указывала Г. Н. Полянская, «во- первых, временное использование земли не тем колхозом, за которым она закреплена в вечное пользование, являлось безвозмездным, во-вторых, оно происходило хотя и с согласия колхоза-землепользователя, но по прямому распоряжению административного органа, т. е. в результате административного акта».24
Известные изменения во время войны были внесены в право приусадебного землепользования на землях, закрепленных за колхозами. Эти изменения шли по двум направлениям. С одной стороны, в целях усиления борьбы за укрепление трудовой дисциплины в колхозах постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г. «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней»25 было установлено, что «трудоспособные колхозники и колхозницы, не выработавшие в течение года обязательного минимума трудодней, должны считаться выбывшими из колхоза, потерявшими права колхозника и лишаться приусадебного участка». С другой стороны, был расширен круг лиц, имевших право приусадебного землепользования на землях, закрепленных за колхозами. Так, уже упоминавшимся постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 апреля 1942 г. было установлено, что семьям рабочих и служащих, лицам, эвакуированным из прифронтовой полосы, работающим в колхозах, хотя и не являющимся их членами, могут предоставляться приусадебные участки в размере 0,15 га.
Приведенные выше нормативные акты не внесли ничего принципиально нового в институт права приусадебного землепользования. Более того, они полностью соответствовали принципам, сложившимся в мирное время.26
Огромное внимание в период Отечественной войны уделяется развитию животноводства, увеличению поголовья скота и повышению его продуктивности. Среди нормативных актов, посвященным этим вопросам, были и такие, которые затрагивали вопросы 24 Советское право в период Великой Отечественной войны. Юриздат, М., 1948, ч. 1, стр. 240.
25 «Известия», 17 апреля 1942 г.
26 См. постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня 1939 г. <0 приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агро номов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности». СП СССР, 1939, № 47, ст. 362.
363


землепользования. Так, в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 11 марта 1942 г. «О мерах сохранения молодняка и увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах»27 совнаркомам некоторых республик и крайисполкомам ряда краев предлагалось распределить и закрепить пастбищные угодия за колхозами, организующими отгонное животноводство, на срок не менее десяти лет. Источником для наделения колхозов пастбищными угодиями являлись неиспользуемые земли гоофонда. В дальнейшем этот порядок предоставления колхозам пастбищных угодий, расположенных на землях госфонда, был распространен на всю территорию СССР.28 Пастбищные угодия за счет земель госфонда предоставлялись также государственным заводским конюшням.29
Таким образом, в годы войны возникает новый, почти неизвестный до того времени порядок предоставления земель колхозам на определенный срок. Этот порядок, разумеется, не имеет ничего общего с арендой земли, так как здесь отсутствует ее основной признак — возмездность пользования.
Большое развитие в условиях Отечественной войны получило индивидуальное огородничество рабочих и служащих. В 1942 г. индивидуальным огородничеством занималось около 5 млн. рабочих и служащих, которые обрабатывали около 500 тыс. га, в 1943 г. индивидуальным огородничеством занималось 11,6 млн. человек, которые обрабатывали 768 767 га,30 в 1944 г.— 16,5 млн. человек, обрабатывавших свыше 1400 тыс. га и в 1945 г.— 18,5 млн. человек, обрабатывавших свыше 1600 тыс. га.31
Правовое регулирование землепользования рабочих и служащих осуществлялось постановлением СНК СССР от 4 ноября 1942 г. «О закреплении за предприятиями и учреждениями земельных участков, отведенных под индивидуальные огороды рабочих и служащих».32 Согласно этому постановлению за предприятиями и учреждениями были закреплены на 5—7 лет земельные участки, отведенные им в 1942 г. из земель городов, рабочих поселков и госземфонда под коллективные и индивидуальные огороды рабочих и служащих, при условии ежегод- 27 «Известия», 13 марта 1942 г.
28 См. постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1943 г. «О мерах увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах и повышения его продуктивности». «Правда», 14 апреля 1943 г.
29 См. постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 12 мая 1943 г. «О мерах по увеличению поголовья лошадей, улучшению за ними ухода и содержания в колхозах и совхозах» («Правда», 13 мая 1943 г.) и постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 4 апреля 1945 г. «О государственном плане развития животноводства в колхозах и совхозах на 1945 год»
(«Известия», 6 апреля 1945 г.).
30 См. К. Николаева. О мерах по дальнейшему развертыванию и улучшению индивидуального и коллективного огородничества в 1944 г. 1944, стр. 6.
31 См. «Правда», 29 декабря 1945 г.
32 СП СССР, 1942, № 10, ст. 154.
364


кого использования этой земли строго по целевому назначению. Непосредственное наделение землей рабочих и служащих осуществлялось администрацией предприятий и учреждений.
Пользоваться земельным участком рабочие и служащие могли только при условии сохранения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, за которыми закреплена земля. В противном случае администрация имела право производить изъятие земельного участка и передавать его в пользование другого рабочего или служащего. Это положение не распространялось на лиц, оставивших работу по причинам инвалидности, перевода на другую работу, призыва в армию, командировки на учебу.
По мере того как Советская Армия изгоняла немецких захватчиков, в освобожденных районах разворачивалась гигантская работа по восстановлению народного хозяйства. Оккупанты не ограничивались уничтожением материальных ценностей, они стремились также уничтожить советский земельный строй. С особенной ненавистью относился враг к колхозам. Об этом красноречиво свидетельствует то, что Государственные акты на вечное пользование землей и Земельные шнуровые книги были уничтожены в 84 300 колхозах.33 Во многих колхозах оккупированных районов границы полей были запаханы и пограничные знаки уничтожены.
Из всего этого ясно, что среди мероприятий, направленных на восстановление разрушенного войной сельского хозяйства, значительное место должны были занимать мероприятия по восстановлению на всей территории страны советских земельных порядков. Поэтому еще 21 августа 1943 г. СНК СССР и ЦКВКП(б) приняли постановление «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации»,34 в котором были намечены конкретные мероприятия по ликвидации последствий хозяйничания немцев в районах, освобожденных от оккупации. Чрезвычайно важное место среди них занимали мероприятия по восстановлению на освобожденной территории советских земельно-правовых отношений.
Ряд нормативных актов, направленных на восстановление советских земельных порядков на освобожденной от врага территории, принимается высшими советскими и партийными органами союзных республик. Некоторые из этих нормативных актов вносили значительные изменения в земельное законодательство некоторых союзных республик. Так, Верховные Советы Прибалтийских советских республик принимают во второй половине 1944 г. специальные законы о возвращении крестьянам земли, отнятой у них немецкими захватчиками.35 В дальнейшем отдельные поло33 См. «Социалистическое земледелие», 2 мая 1949 г.
34 «Известия», 22 августа 1'943 г.
35 См. «Закон о ликвидации последствий немецкой оккупации в сельском хозяйстве Литовской ССР» от 30 августа 1944 г. («Советская Литва»,
365


жения этих законов конкретизируются в постановлениях СНК республик, намечающих мероприятия по их реализации.* 36 В этих законодательных актах предусматривается значительное расширение государственного земельного фонда для наделения землей безземельных и малоземельных крестьян. Некоторые изменения вносятся в существовавший ранее порядок землепользования.
В государственный земельный фонд сверх тех земель, которые предусматривались довоенным законодательством, были включены: а) все земли немецких колонистов; б) земли бежавших вместе с немецкими захватчиками врагов народа; в) земли, оставшиеся без хозяев; г) земли, которые не подлежат возвращению их бывшим владельцам; д) отрезки от земель лиц, активно содействовавших немецким оккупантам; е) отрезки от земель крестьян, участок которых превышает 20—30 га. В результате расширения государственного земельного фонда за счет указанных земель значительно возросла возможность увеличивать земельные наделы безземельных и малоземельных крестьян по сравнению с установленными в 1940 г.
3
С окончанием войны прежде всего необходимо было установить советские земельные порядки на той территории, которая вошла в состав СССР. В частности, это касалось Закарпатской Украины, южной части острова Сахалина и Курильских, островов, Кенигсбергской области. Никакого специального законодательного акта о национализации земли на территории Закарпатской Украины принято не было. Однако это не означает, что там не была осуществлена национализация земли. Как и на территории, отошедшей к СССР по мирному договору с Финляндией, заключенному в 1940 г., национализация земли на территории Закарпатской Украины вытекала из самого факта включения данной территории в состав Союза ССР. Аналогичным путем был решен вопрос о национализации земли на территории Кенигсбергской области. Что же касается Южного Сахалина и Курильских островов, то там национализация земли были осуществлена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г. «О национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного 26 октября 1944 г.) и закон «О возвращении крестьянам Эстонской ССР земли, отнятой у них немецкими захватчиками» от 17 сентября 1944 г. («Ведомости Эстонской ССР», 1944, № 4).
36 См. постановление СНК Литовской ССР от 2 сентября 1944 г. «О создании республиканской, уездных и волостных земельных комиссий и их работе» (СП Литовской ССР, 1944, № 1, ст. 19) и постановление СНК Эстонской ССР и ЦК КП (б) Эстонии от 16 октября 1944 г. «О возвращении земли крестьянам Эстонской ССР» («Ведомости Эстонской ССР», 1944, № 5.).
366


транспорта и средств связи южной части острова Сахалина и Ку* рильских островов».37
Национализация земли на территориях, вошедших в состав СССР в послевоенный период, имела решающее значение как для организации хозяйственной эксплуатации этой земли, так и для установления правовых основ управления ею. На данные территории было полностью распространено действие советского земельного законодательства.
Закон «О пятилетием плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946—1950 гг.»38 важную роль в решении задач пятилетки отводил советскому земельному праву, которое было призвано обеспечить регулирование земельных правоотношений в соответствии с интересами социалистического строительства. Особо в ст. 30 закона о пятилетием плане указывалось на необходимость охраны земельных прав колхозов.
Вновь вопрос об охране колхозного землепользования был поставлен в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».39 Это объяснялось тем, что расхищение общественных земель колхозов приобрело массовый характер. Расхищение шло не только по линии незаконного увеличения приусадебных уч'астков колхозников, но и по линии незаконного отвода земель местными советскими органами, самовольного захвата колхозных земель различными организациями, лицами и незаконного создания на этих землях всякого рода подсобных хозяйств и рабочего огородничества. Совет Министров СССР и ЦК В КП (б) осудили эти извращения как противоколхозные и противогосударственные. Они обязали руководителей партийных и советских организаций республик, краев и областей восстановить в полной мере действие постановления СНК СССР и ЦК. ВКП(б) от 27 мая 1939 г. Одновременно было предложено проверить в натуре по каждому колхозу и сличить с записями в земельных шнуровых книгах наличие общественных земель и размеры приусадебных участков,, изъять незаконно захваченные земли.
В целях установления строгого контроля за соблюдением Устава сельскохозяйственной артели, а также для разрешения вопросов колхозного строительства было решено создать при Правительстве СССР Совет по делам колхозов. Положение о Совете по делам колхозов было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22 октября 1946 г.40 В ст. 2 этого Положения указывалось, что Совет по делам колхозов должен «ограждать общественную землю колхозов — основной источник
37 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1946, № 5.
38 Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР 1945—1946 гг. М., 1947, стр. 58.
39 «Известия», 20 сентября 1946 г.
40 «Известия», 23 октября 1946 г.
367'


силы и крепости колхозного строя — от расхищения и от посягательств на нее частнособственнических и рваческих элементов, использующих колхоз в целях спекуляции и личной наживы».
Мероприятия, намеченные в постановлении от 19 сентября 1946 г., сыграли большую роль в укреплении колхозного землепользования. В результате проведения в жизнь данного постановления колхозам было возвращено 5,9 млн. га общественной земли.41
В феврале 1947 г. состоялся Пленум ЦК партии, который обсудил вопрос о мерах подъема сельского хозяйства в послевоенный период. В постановлении Пленума были намечены конкретные задачи по расширению и улучшению использования земель сельскохозяйственного назначения. Особое внимание при этом уделялось колхозному землепользованию. В частности, Пленум обязал партийные и советские организации ликвидировать нарушения прав колхозного землепользования. Как на серьезный недостаток в колхозном землепользовании, Пленум указал на «наличие обезлички в использовании земли в колхозах, выражающейся в том, что за полеводческими бригадами не всегда закрепляются постоянные участки в полях севооборота».42
Ряд земельно-правовых вопросов затрагивается в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР»,43 некоторые положения которого в дальнейшем подверглись изменениям. Этим постановлением предусматривались обширные землеустроительные работы, связанные с лесоразведением и развитием орошения. Много внимания развитию орошаемого земледелия уделяется в постановлении Совёта Министров СССР «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ»,44 принятом в 1950 г.
В том же 1950 г. Совет Министров СССР принял постановления о строительстве гидроэлектростанций на Волге и Днепре, об орошении земель Прикаспия, Южной Украины и Северного Крыма, а также постановление о строительстве Волго-Донского судоходного канала и орошении прилегающих к нему земель.45 Все эти постановления затрагивали ряд земельно-правовых вопросов.
Большое значение для советского земельного права имело развернувшееся в 1950 г. массовое укрупнение колхозов. В процессе укрупнения возникал ряд земельно-правовых вопросов, 41 «Социалистическое земледелие», 27 мая 1949 г.
42 КПСС в резолюциях. ., ч. III, стр. 544.
43 «Известия», 24 октября 1948 г.
44 «Известия», Г8 августа 1950 г.
45 «Известия», 22 августа, 31 августа, 21 сентября, 28 декабря 1950 г.
г Си


особенно в части землеустройства. В соответствии с этим партией и правительством были изданы нормативные акты, регламентировавшие порядок землеустройства укрупняющихся колхозов. Так, для устранения чересполосицы и других недостатков землепользования укрупненных колхозов советам министров республик, областным (краевым) исполкомам было разрешено, по ходатайству райисполкомов и с согласия колхозов, утверждать проекты установления новых границ земель колхозов. При этом общий размер земель, закрепленных за объединившимися колхозами, уменьшаться не мог. В необходимых случаях укрупненным колхозам передавались мелкие участки земель гослесфонда и других землепользователей, вклинившиеся в колхозные земли.
В Директивах XIX съезда партии по пятому пятилетнему плану развития СССР на 1951 —1955 гг. намечались мероприятия по улучшению использования сельскохозяйственных и других земель. В частности, в директивах говорилось о необходимости обеспечить высокопроизводительное использование всех орошаемых и осушаемых земель. Особое внимание в директивах уделялось вопросам колхозного землепользования.46
Важнейшее значение для развития земельного права имело постановление сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. «О мерах дальнейшего развития сельского хозяйства СССР» и принятые в соответствии с ним постановления Совета Министров СССР и Центрального Комитета КПСС. В этих постановлениях были вскрыты серьезные недостатки и ошибки в руководстве сельским хозяйством и намечена обширная программа увеличения производства зерна и продуктов животноводства.
В феврале—марте 1954 г. Пленум ЦК КПСС обсудил вопрос о дальнейшем увеличении производства зерна в стране и об освоении целинных и залежных земель. Перед Министерством сельского хозяйства СССР, Министерством совхозов СССР, перед партийными, советскими и сельскохозяйственными организациями Казахстана, Сибири, Урала, Поволжья и Северного Кавказа, перед МТС, колхозами и совхозами этих районов была поставлена задача — расширить посевы зерновых культур в 1954- 1955 гг. за счет освоения залежных и целинных земель не менее чем на 13 млн. га и получить в 1955 г. с этих земель 1100— 1200 млн. пудов зерна, в том числе 800—900 млн. пудов товарного зерна.47 В постановлении Пленума отмечалось, что «освоение 13 миллионов гектаров целинных и залежных земель в восточных и юго-восточных районах страны, а также освоение заброшенных и новых земель в районах нечерноземной полосы и других районах страны, намеченное на 1954—1955 гг., является началом больших общегосударственных работ по вовлечению обширных массивов неиспользуемых земель для увеличения произ-
46 КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 566—-568.
47 КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 661.
24 Зак. 1037
369


водства зерна, а также других сельскохозяйственных продуктов».48 В соответствии с директивами февральско-мартовского Пленума ЦК КПСС Совет Министров СССР и ЦК КПСС приняли постановление «Об увеличении производства зерна в 1954— 1955 гг. за счет освоения целинных и залежных земель»,49 затрагивавшее важнейшие земельно-правовые вопросы.
Большую роль в освоении целинных и залежных земель должны были сыграть совхозы. Учитывая это, Совет Министров СССР и ЦК КПСС принимают в 1954 г. постановление «О дальнейшем развитии совхозов Министерства совхозов СССР и повышении их рентабельности».50 Этим постановлением предусматривалось не только коренное улучшение работы существующих совхозов, но и строительство новых совхозов,* особенно на целинных землях.
В постановлении Совета Министров и ЦК КПСС «О дальнейшем освоении целинных и залежных земель для увеличения производства зерна»51 отмечалось, что уже в 1954 г. на целинных и залежных землях было создано 124 новых крупных зерновых совхоза, которые успешно организовали свою работу. Больших успехов по освоению целинных земель в 1954 г. добились и колхозы. Это позволило ЦК КПСС и Совету Министров СССР обратиться с призывом к колхозникам, работникам МТС и совхозов значительно перевыполнить в 1954 г. установленное задание по подъему целинных и залежных земель с тем, чтобы обеспечить в 1955 г. посев зерновых и других сельскохозяйственных культур на этих землях по парам и зяби на площади не менее 15 млн. га вместо 13 млн. га по плану. В 1956 г. посевы зерновых и других сельскохозяйственных культур на вновь осваиваемых землях было запланировано довести до 28—30 млн. га.
Призыв Совета Министров СССР и ЦК КПСС встретил горячее одобрение советского народа, и установленное задание было выполнено с честью. В 1954 и 1955 гг. в районах освоения целинных и залежных земель было вспахано 30 млн. га, а по всей стране вспахано целинных и залежных земель 33 млн. га. В результате этого площади под зерновыми культурами в 1955 г. расширились по сравнению с 1950 г. на 24 млн. га.52
Достигнутые результаты, как бы они значительны ни были, не исчерпывают собой всех возможностей, которые имеются у нашего государства, в деле освоения целинных и залежных земель. Освоение целинных и залежных земель, имеющее историческое значение для нашего государства, должно продолжаться. Поэто48 КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 665—666.
49 «Правда», 28 марта 1954 г.
50 «Совхозная газета», 19 мая 1954 г.
51 «Правда», 17 августа 1954 г.
52 См. Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат. 1956, стр. 65.
370


му в «Директивах XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 годы» установлено: «В целях дальнейшего подъема зернового хозяйства довести в 1956 году посевы на целинных и залежных землях не менее чем до 30 миллионов гектаров и продолжать освоение целинных и залежных земель, не требующих больших капитальных вложений и на которых можно получить хороший устойчивый урожай, в районах Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья, Казахстана, нечерноземной полосы и в других районах страны».53
Много внимания в шестой пятилетке уделяется колхозному землепользованию. Ряд важнейших вопросов права колхозного землепользования поднимается в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели»,54 принятом в марте 1956 г.
ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ,
ЕЕ НЕДРА, ЛЕСА И ВОДЫ
Право исключительной государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды зафиксировано во всех важнейших законодательных актах Советского государства, принятых после завершения сплошной коллективизации. Так, четкая формулировка права исключительной государственной собственности на землю в СССР была дана в ст. 2 Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г. В Конституции СССР 1936 г. и конституциях союзных и автономных республик право государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды находит свое высшее законодательное закрепление.
В ст. 6 Конституции СССР 1936 г. записано: «Земля, ее недра, воды, леса... являются государственной собственностью, то-есть всенародным достоянием». В Конституции не содержится прямого указания на то, что государственная собственность на землю, ее недра, воды и леса имеет исключительный характер. Однако все содержание ст. 6 отчетливо свидетельствует о том, что право государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса имеет исключительный характер.
В Конституции СССР 1936 г. и конституциях союзных и автономных республик содержатся общие указания о разграничении 53 Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 годы. Госполитиздат, 1956, стр. 35.
54 «Правда», 10 марта 1956 г.
24*
371


компетенции между Союзом ССР, союзными и автономными республиками в области осуществления права государственной собственности на землю, неразрывно связанного с правом территориального верховенства. В ст. 14 Конституции СССР указывается, что ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного упра<вления подлежат: а) утверждение изменений границ между союзными республиками и б) установление основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами. К компетенции союзных республик в области осуществления права государственной собственности на землю относится установление порядка пользования землей, недрами, лесами и водами.
Таким образом, разграничивая компетенцию между Союзом ССР и союзными республиками в области осуществления права государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса, Конституция СССР исходит из двух моментов. Во-первых, из того, что союзные республики являются суверенными национальными советскими социалистическими государствами, обладающими основными элементами независимости. Суверенитет союзных республик добровольно самоограничен в пользу СССР лишь в тех областях, ведение которыми со стороны Союза обеспечивает укрепление всего союзного государства, а следовательно, и самих союзных республик. Пределы этого самоограничения суверенитета союзных республик определены в ст. 14 Конституции СССР. Во-вторых, при разграничении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области осуществления права государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса Конституция СССР исходит из того, что в интересах социалистического строительства наибольшая полнота полномочий по осуществлению права государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса должна быть сосредоточена у Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и государственного управления. Это целиком и полностью соответствовало и соответствует сущности советского федерализма.
Компетенция автономных республик в области осуществления права государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса устанавливается конституциями в полном соответствии с принципами советской национально-территориальной автономии. Поскольку каждая автономная республика—национальное Советское социалистическое государство, образуемое в интересах политического, экономического и культурного развития и роста народов, населяющих территорию СССР, то совершенно очевидно, что одним из важнейших и абсолютно необходимых предметов ведения, отнесенных к компетенции автономной республики в области хозяйственного и социально-культурного строительства, является регулирование порядка пользования землей, ее недрами, лесами и водами. Объем и характер этого регулирования должны соответствовать особенностям автономных республик в отличие 372


от союзных республик. Так, вопрос об изменении границ автономной республики не может быть решен без согласия на то самой автономной республики. Вместе с тем изменение границ автономной республики нуждается в утверждении со стороны соответствующих органов союзной республики, в состав которой входит данная автономная республика. При регулировании земельных отношений на своей территории каждая автономная республика должна действовать в соответствии с законами СССР и законами той союзной республики, в состав которой она входит, ибо только таким путем может быть достигнута необходимая централизация нашего народного хозяйства, являющаяся в сочетании с широкой инициативой и самостоятельностью республик важнейшим условием успешного развития нашей страны. Прямой обязанностью каждой автономной республики, зафиксированной в ее Конституции, является обеспечение контроля за точным соблюдением земельного законодательства СССР и союзных республик.
Охарактеризованные положения Конституции СССР и конституций союзных и автономных республик не исчерпывают собой всего того, что было установлено законодательством по разграничению компетенции Союза ССР, союзных и автономных республик в области осуществления права государственной собственности на землю, ее недра, воды и леса. В отдельных законодательных актах, принятых после 1936 г., содержится ряд положений, в той или иной степени уточняющих компетенцию Союза ССР и союзных республик по регулированию земельных отношений. Кроме того, этот вопрос продолжал регулироваться законодательными актами, принятыми еще до завершения сплошной коллективизации, и прежде всего «Общими началами землепользования и землеустройства» 1928 г.
Данная в «Общих началах» схема разграничения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области регулирования земельных отношений является во многом устаревшей. Компетенция автономных республик в этом законе была совершенно не определена. В значительных дополнениях и изменениях нуждалось и большинство других положений общесоюзного земельного закона 1928 г.
Учитывая все это, СНК СССР создал в июле 1939 г. специальную комиссию, на которую была возложена разработка проекта основных начал землепользования в соответствии с пунктом «с» ст. 14 Конституции СССР.55 Комиссия разработала проект, но обсужден и законодательно утвержден он не был, так как этому помешала война. После войны работа над проектом возобновилась, но она ведется весьма медленно.
55 См. постановление СНК от 30 июня 1939 г. «О создании комиссии по разработке „Основных начал землепользования”» (СП СССР, 1939. № 11,
ст. 336).
373


Отсутствие в законодательстве четкого разграничения компетенции СССР, союзных и автономных республик в области регулирования земельных отношений, которое отвечало бы потребности социалистического строительства, неоднократно отмечалась на страницах юридической литературы. Одновременно делались попытки i/Ьставить и разрешить этот вопрос теоретическим путем.56 Особого внимания заслуживают предложения Г. А. Аксе- ненка, имеющие практический интерес. Он считает, что вопрос о разграничении компетенции по регулированию земельных отношений между Союзом ССР и союзными республиками должен быть решен следующим образом.
«1. Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежит:
а) принятие единого законодательного акта по урегулированию всех земельных отношений в СССР, связанных с распоряжением и управлением землей и землепользованием, а также осуществление контроля за соблюдением этого акта и за соответствием ему всего республиканского законодательства;
б) определение единого на всей территории СССР правового режима отдельных категорий земель в зависимости от хозяйственного назначения и целей их использования;
в) установление учета наличия земель и регистрации землепользований на территории СССР по единой общесоюзной системе;
г) решение вопросов, связанных с планированием правильного и наиболее производительного использования земель на территории отдельных союзных республик и распределением этих земель между отдельными отраслями народного хозяйства и землепользователями;
д) руководство землеустройством на всей территории СССР:
е) решение вопросов, связанных с предоставлением земель для организации и строительства имеющих общесоюзное значение сельскохозяйственных предприятий — совхозов, МТС, промышленных предприятий, железных дорог, автострад, гидроэлектростанций и иных сооружений общесоюзного значения;
ж) решение вопросов, связанных с обводнением и осушением земель, устройством ирригационных систем и сооружений, имеющих общесоюзное значение, и руководство этим делом;
з) решение -вопросов о выделении земель для межреспубликанского переселения й руководство этим переселением;
56 См., например: Н. Д. Казанцев. Законодательные основы земельных отношений в СССР. Изв. АН СССР. Отделение экономики и права, 1948, № 5, стр. 328; Г. А. А к с е н е н о к. Право государственной собственности на землю в СССР. Госюриздат, 1950, стр. 76—77; его же, Вопросы правового обеспечения наиболее правильного и производительного использования земли. «Советское государство и право». 1955, № 4, стр. 8—10.
374


и) установление условий, форм и видов землепользования в СССР и размеров земли, предоставленной отдельным землепользователям;
к) установление порядка изъятия земли у землепользователей и передачи земли от одних землепользователей другим;
л) организация контроля за использованием земли по назначению всеми категориями землепользователей и за соблюдением установленных норм землепользований.
2. Ведению союзных республик в лице их высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежит:
а) законодательство союзной республики о землепользовании в соответствии с законодательством СССР;
б) решение вопросов, связанных с планированием правильного и наиболее производительного использования земель на территории данной республики и распределением этих земель между отдельными отраслями народного хозяйства и землепользователями;
в) предоставление земли в пользование государственным, общественным и кооперативным предприятиям, учреждениям и организациям общесоюзного, республиканского и местного значения в порядке и размерах, определенных законодательством Союза ССР;
г) изъятие и передача земли от одних землепользователей другим как союзного, так и республиканского значения в порядке и пределах, установленных законодательством Союза ССР;
д) руководство землеустройством на территории республики и осуществление учета наличия земель и регистрации землепользований по единой общесоюзной системе;
е) непосредственное управление землями государственного запаса;
ж) выделение земли для внутриреспубликанского переселения и руководство этим переселением;
з) решение вопросов, связанных с обводнением и осушением земель, строительством ирригационных систем и сооружений, имеющих республиканское и местное значение;
и) контроль за использованием земель по назначению всеми категориями землепользователей на территории республики».57
Эта схема разграничения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области регулирования земельных отношений отвечает задачам улучшения руководства народным хозяйством и культурным строительством, выдвинутым на XX съезде КПСС. Компетенция автономных республик по регулирова57 Г. А. А к с е н е н о к. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений (О научных основах кодификации земельного законодательства СССР. Тезисы докладов. М, 1'955, стр. 15—17).
375


нию земельных отношении должна определяться также с учетом необходимости расширения прав этих республик в области хозяйственного и культурного строительства.
Земельные отношения в широком их значении в определенной степени включают в себя и круг вопросов, связанных с использованием недр, вод и лесов. Это объясняется своеобразием данных объектов собственности, их непосредственной, так сказать, естественной связью с землей. Вместе с тем хозяйственная эксплуатация недр, вод и лесов имеет свою специфику. Следовательно, и правовой режим данных объектов собственности также выявляет свои особенности, которые не всегда могут полностью учитываться земельным законодательством. Поэтому большинство представителей науки советского земельного права пришло к выводу, что правовой режим недр, вод и лесов должен регулироваться не только земельным, но и специальным горным, водным и лесным законодательством.58 Некоторые авторы в своих выводах пошли еще дальше. Они считают, что водное и лесное законодательство должны быть выделены в самостоятельные отрасли права.59
На несостоятельность предложений о выделении водного и лесного права в самостоятельные отрасли неоднократно указывалось на страницах нашей литературы. Так, Л. И. Дембо писал: «Как в основе земельных отношений, так и в основе водных отношений в СССР лежит исключительная государственная социалистическая собственность на землю и воды. Этим определяется не только природа отношений, но и характер связи земельных отношений с водными отношениями. Общая правовая основа — исключительная государственная собственность на землю и воды — обусловливает то положение, что в СССР водно-правовой режим является по существу составной частью земельноправового режима».60 В соответствии с этим Л. И. Дембо указывает на необходимость рассматривать советское водное законодательство как составную часть земельного законодательства.61 Аналогичным образом Л. И. Дембо выступал против выделения лесного права в самостоятельную отрасль.62
Из всего этого видно, что необходимость регулирования правового режима недр, вод и лесов специальным горным, водным 58 См.: А. А. Рус к о л. О соотношении земельного, горного и водного законодательства; Г. А. Полянская. К вопросу о соотношении земельного законодательства с законодательством о лесах. (О научных основах кодификации земельного законодательства СССР. Тезисы докладов. М., 1955, стр. 19—24).
59 См., например, Г. А. А ксене но к. Право государственной собственности на землю в СССР. Юриздат, 1950, стр. 169.
60 Л. И. Дембо. Основные проблемы советского водного законодательства. Л., 1948, стр. 131.
61 Там же, стр. 132.
62 Л. И. Дембо. Правовой режим лесов. Л., 1951, стр. 12.
376


и лесным законодательством диктуется практическими, а не принципиальными теоретическими соображениями. Пути создания такого законодательства указаны в Конституции СССР. В частности, безусловно необходимым является издание единых общесоюзных горного, водного и лесного законов, в которых должны быть закреплены основные моменты правового режима недр» вод и лесов. Особое внимание при этом следует уделить вопросу разграничения компетенции между Союзом ССР, союзными и автономными республиками в области осуществления права исключительной государственной собственности на данные объекты. Основные принципы в решении этого вопроса должны быть теми же, что и в решении вопроса о разграничении компетенции между СССР, союзными и автономными республиками в области осуществления права исключительной государственной собственности на землю.
2
Вопрос о понятии единого государственного земельного фонда и его составных частях в земельном законодательстве рассматриваемого периода не ставится. Между тем ранее содержавшиеся в законодательстве указания по этому поводу нуждаются в существенном уточнении и дополнении.
В юридической литературе проблема единого государственного земельного фонда как объекта права государственной собственности на землю ставилась неоднократно. Однако теоретическая глубина ее исследования, как правило, была далеко не достаточна. В ряде случаев при анализе отдельных вопросов этой проблемы допускались весьма существенные ошибки.
В настоящее время нет необходимости давать подробный обзор литературы по вопросу о едином государственном земельном фонде. Однако на отдельных работах, затрагивающих этот вопрос, следует остановиться хотя бы потому, что некоторые положения, ранее казавшиеся бесспорными, за последнее время подвергаются пересмотру.
Так, уже в учебнике земельного права для юридических вузов издания 1940 г. совершенно правильно указывалось, что «единый государственный земельный фонд представляет собой один из видов государственных фондов, наряду с другими основными фондами».63 В отличие от других объектов государственной собственности, земля, ее недра, воды и леса не являются товаром и не имеют денежной оценки. Однако это не дает права рассматривать земельные отношения как неимущественные.64 Земельные от63 Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1940, стр. 74.
64 См. М. М. Агарков. Обязательства по советскому гражданскому праву. 1940, стр. 38.
377


ношения являются имущественными потому, что земля, ее недра, воды и леса — один из видов государственных имуществ.65 Отрицать последнее только на том основании, что земля не имеет денежной оценки,66 значит проводить несвойственное советскому праву отождествление имущественного момента с денежной оценкой.67
Правовое положение земли, ее недр, вод и лесов, как одного из видов государственных имуществ, имеет свою специфику. Эта специфика прежде всего состоит в том, что земля, ее недра, воды и леса изъяты из гражданского оборота. Поэтому нельзя согласиться с А. В. Дозорцевым, который утверждает, что «неотчуждаемость определенного рода объектов государственной собственности (земли, недр, вод и др.) не свидетельствует об их внеоборотное™».68 Данное утверждение противоречит не только духу, но и букве советского законодательства, содержащего прямые указания на то, что земля не может быть объектом гражданско-правовых сделок. Что же касается допустимости по закону аренды земли, то, как справедливо указывалось на страницах нашей литературы, она имеет место только в отношении землепользователей социалистического сектора, да и то в крайне ограниченных размерах. К тому же «договорные отношения, возникающие при передаче земельных участков в аренду, не типичны для гражданского права, поскольку государственный орган, осуществляющий передачу земли в аренду, устанавливает условия и порядок пользования передаваемым земельным участком и контролирует действия землепользователя в смысле правильного использования им арендного участка».69
Не убедительна и ссылка А. В. Дозорцева на договор застройки. Дело в том, что с изданием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»70 институт застройки, фактически уже давно не существовавший в том виде, как он был предусмотрен по закону, окончательно утратил свое значение. Кроме того, как правильно указывал Г. А. Аксененок, договор застройки всегда в меньшей мере касается земли. Земля под застройку и раньше отводилась органами государства 65 А. В. К а р а с с. О содержании права государственной социалистической собственности. «Советское государство и право», 1949, № 7.
66 См. В. К. Григорьев. Единый государственный земельный фонд “СССР (правовая характеристика). Вопросы колхозного и земельного права. Изд. АН СССР, 1951, стр. 172.
67 См. А. В. Карасе. Право государственной социалистической собственности. Изд. АН СССР, 1954, стр. 49—50.
68 А. В. Д о з о р ц е в. Объекты права государственной социалистической собственности и их классификация. «Советское государство и право», 1949, № 1, стр. 57.
69 См. В. К. Григорьев, ук. соч., стр. 1'44.
70 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 36.
373


в установленном законом административном порядке, а не по договору застройки, как это полагает А. В. Дозорцев.71
Единый государственный земельный фонд подразделяется на ряд составных частей, на ряд фондов более узкого назначения.72 Длительное время большинство представителей науки земельного права считало, что в составе единого государственного земельного фонда различаются: а) земли сельскохозяйственного назначения, б) земли специального назначения, в) городские земли, г) земли, занимаемые лесами, д) государственный земельный запас. Земли, занятые водами, у некоторых авторов почему-то совершенно не фигурируют.73 Другие авторы объединяют данные земли в одну категорию с землями, занимаемыми лесами.74
И то и другое решение вопроса о землях, занятых водами, вряд ли можно было признать удачным. Исключение данных земель из состава единого государственного земельного фонда приводило к искусственному, ничем не обоснованному его сужению. Включение земель, занятых водами, в одну категорию с землями, занятыми лесами, трудно объяснить с точки зрения того критерия, который кладется в основу деления единого государственного земельного фонда на составные части, ибо совершенно очевидно, что хозяйственное назначение земель, занятых лесами, и земель, занятых водами, различно. Поэтому единственно правильным решением вопроса в отношении земель, занятых водами, следует считать выделение их в самостоятельную категорию внутри единого государственного земельного фонда.
Помимо единого государственного земельного фонда земельное законодательство знает также различные фонды более узкого назначения: луговой, мелиоративный, запасный, переселенческий, приусадебный и др. Все эти фонды в литературе совершенно правильно рассматриваются как составные части единого государственного земельного фонда. Кроме того, обычно указывается, что имеется ряд специальных фондов, охватывающих не только самые земельные площади, но и природные богатства, находящиеся на земной поверхности и под землей. К числу таковых относят: лесной фонд, торфяной фонд, водный фонд и пр. Основное хозяйственное значение этих фондов определяется соответствующими природными богатствами. Земная поверхность играет в этих фондах лишь служебную роль.75
71 См. Г. А. А ксене но к. Право государственной собственности на землю в СССР, стр. 94—95.
72 Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1940, стр. 74.
73 См., например: Н. Д. Казанцев. Законодательные основы земельных отношений в СССР. Изв. АН СССР, отделение экономики и права,
1948, X? 5, стр. 326—327 и В. К. Григорьев, ук. соч., стр. 147.
74 См. Г. А. Аксе вен о к. Право государственной собственности на землю в СССР, стр. 102—103.
75 См. Земельное право. Учебник для юридических вузов, Юриздат, М.,
1949, стр. 121—122.
371


Наряду с делением единого государственного фонда на составные части в зависимости от хозяйственного назначения земель, существенное значение при характеристике единого государственного земельного фонда придается вопросу о субъекте землепользования. При этом указывается, что правовой режим земель одного и того же хозяйственного назначения для различных землепользователей будет различен. Земли сельскохозяйственного назначения, например, подразделяются по субъектам права землепользования на земли колхозного землепользования, совхозного землепользования, пользования крестьян-единоличников и т. д.
Деление единого государственного земельного фонда на составные части в зависимости от субъектов землепользования претерпевает после завершения сплошной коллективизации ряд существенных изменений. Если до коллективизации единоличные крестьянские хозяйства были основными землепользователями на землях сельскохозяйственного назначения, то с победой колхозного строя основными землепользователями на землях сельскохозяйственного назначения стали колхозы. Значительно увеличивается удельный вес совхозного землепользования и землепользования других социалистических сельскохозяйственных предприятий и организаций.
Все эти факты свидетельствуют о том, что деление единого государственного земельного фонда на составные части нельзя рассматривать статически.
Земли, отнесенные действующим законодательством к одной и той же категории, фактически могут использоваться и используются землепользователями не для какой-то одной определенной цели, а в различных хозяйственных целях. Так, земли сельскохозяйственного назначения используются и в агрикультурных и в селитебных целях и как земли общего пользования (дороги, площади и т. д.). То же самое наблюдается и в отношении других категорий земель.
При классификации отдельных категорий земель в законодательстве, а вслед за ним и в науке земельного права не учитывались цели действительного использования земель различными землепользователями. Такой подход к решению данного вопроса Г. А. Аксененок считает неправильным. Он утверждает: «При установлении правового режима тех или иных категорий земель целесообразно исходить не только из их основного хозяйственного назначения и подведомственности, но также и из целей действительного использования земли теми или иными землепользователями. В этих случаях, например, все земли, используемые в агрикультурных целях, должны иметь один и тот же правовой режим, по которому и следует выделять их в самостоятельный вид земель — земли агрикультурного назначения. То же самое можно сказать и в отношении земель, используемых в иных целях (в селитебных, для общего пользования или как земли 380


специального назначения — для строительства заводов и т. д.).78 Г. А. Аксененок предлагает пересмотреть существующую классификацию земель единого государственного земельного фонда. С его точки зрения, целесообразно было бы подразделять все земли, входящие в единый государственный земельный фонд, на следующие категории: а) земли агрикультурного назначения (пашни, сады, луга, пастбища, огороды, приусадебные участки и т. д.); б) селитебные земли; в) земли общего пользования;
г) земли специального назначения (промышленные, транспортные, оборонные, земли, используемые в культурно-оздоровительных целях — под курорты, дома отдыха, заповедники и т. п.);
д) земли, занятые лесами; е) земли, занятые водами; ж) земли, отведенные под горные разработки; з) земли государственного запаса.76 77
Данное предложение Г. А. Аксененок бесспорно представляет определенный не только теоретический, но и практический интерес. Особенно внимательно к нему должны отнестись те, кто в той или иной степени занимается проблемой кодификации земельного законодательства.
Серьезного изучения заслуживает правовой режим каждой категории земель единого государственного земельного фонда, так как законодательство по этому вопросу имеет ряд недостатков. Мало внимания анализу правового режима различных категорий земель уделялось и в правовой науке.
3
Важнейшее значение после завершения сплошной коллективизации приобретают вопросы правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Это объясняется не только и не столько тем, что данная категория земель является основной и самой обширной, сколько изменениями, происшедшими в сельском хозяйстве СССР. Эти изменения нашли отражение уже в Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1935 г. Устав не только окончательно выделяет колхозное землепользование в самостоятельный правовой институт, но и формулирует основные обязанности колхозов как землепользователей.
В Конституции СССР 1936 г. получает высшее законодательное закрепление принцип бесплатности колхозного землепользования. Несколько позже этот принцип распространяется на все 76 Г. А. Аксененок. Вопросы правового обеспечения наиболее правильного и производительного использования земли. «Советское государство и право», 1955, № 4, стр. 6.
77 Г. А. Аксененок. Земельные правоотношения в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1955, стр. 13—14; его же. Вопросы правового обеспечения наиболее правильного и производительного пользования земли. «Советское государство и право», 1955, № 4, стр. 6.
381


земли сельскохозяйственного назначения78 и на побочные виды пользования землей в лесах.79
Важнейшие вопросы правового режима земель сельскохозяйственного назначения ставятся в постановлении ЦК В КП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания».80 Это постановление касается не только колхозного землепользования. В нем содержатся отдельные положения о землепользовании единоличных крестьянских дворов и рабочих и служащих, живущих на территории колхозов.
Более детально о землепользовании рабочих и служащих говорится в постановлении СНК СССР и ЦКВКП(б) от 30 июня 1939 г. «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности».81 В этом постановлении устанавливаются размеры приусадебных участков не членов колхозов и порядок их предоставления, а также говорится о порядке предоставления не членами колхозов выпасов для скота личного пользования.
В том же 1939 г. нач'инает вводиться новый порядок исчисления обязательных поставок колхозами сельскохозяйственных продуктов государству.82 Этот порядок повлек за собой существенное изменение правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
В осуществление решений XVIII съезда ВКП(б) СНК СССР принимает 21 февраля 1940 г. постановление «О введении правильных севооборотов в колхозах и совхозах Украинской ССР».83 Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 20 апреля 1940 г. «О дальнейшем подъеме зернового хозяйства в колхозах и совхозах восточных районов СССР: Алтайского и Красноярского краев, Новосибирской, Омской, Челябинской областей; Акмолинской, Павлодарской, Северо-Казахстанской, Кустанайской, Семипалатинской и Восточно-Казахстанской областей»84 устанавли78 См. постановление ЦИК и СНК от 4 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения», СЗ СССР, 1937, № 37, ст. 150.
79 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 7 декабря 1937 г. «О распространении постановления ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. „О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения” на побочные виды пользования землей в лесах».
80 «Известия», 28 мая 1939 г.
81 «Известия», 30 июля 1939 г.
82 См. постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 8 июля 1939 г. «О мероприятиях по развитию общественного животноводства в колхозах» (СП СССР, 1939, № 42, ст. 316); постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 30 января 1940 г. «Об обязательной поставке шерсти государству» (СП СССР, 1940, № 3, ст. 82); постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 6 апреля 1940 г. «Изменения в политике заготовок и закупок сельскохозяйственных продуктов» (СП СССР, 1940, № 9, ст 235)
88 СП СССР, 1940, № 5, ст. 149.
84 «Известия», 21 апреля 1940 г.
382


вался порядок введения севооборотов во всех колхозах и совхозах восточных районов страны. Этим же постановлением предусматривалось увеличение площадей пашни в колхозах и совхозах краев и областей восточных районов Союза за счет целинных* залежных и переложных земель.
В связи с тем, что в стране проводятся большие ирригационные и мелиоративные работы, чрезвычайно важное значение приобретает вопрос об освоении вновь орошаемых и осушаемых земель. В соответствии с этим СНК СССР и ЦК ВКП(б) в постановлений от 21 апреля 1940 г. «О мерах по дальнейшему подъему сельского хозяйства и в особенности хлопка советских длинноволокнистых сортов в Туркменской ССР» 85 и в постановлении от 26 апреля 1940 г. «О мерах по дальнейшему подъему сельского хозяйства и в особенности технических культур в южных областях Казахской ССР» 86 намечают ряд конкретных мероприятий по освоению вновь орошаемых земель. Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 6 марта 1941 г. «Об осушении болот в Белорусской ССР и использовании осушенных земель колхозами для расширения посевных площадей и сенокосов»87 намечались большие работы по осушению и освоению болот и заболоченных земель в бассейнах рек Западной Двины, Днепра, Сожа, Немана и Припяти, включая Пинские болота.
В период Отечественной войны издается ряд нормативных актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Этими нормативными актами не только вносятся изменения, вызванные специфическими условиями военного времени, но и развиваются основные положения правового режима земель сельскохозяйственного назначения, сложившиеся в мирное время. В качестве примера последнего можно привести постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 18 марта 1943 г. «О государственном плане развития сельского хозяйства на 1943 год»,88 постановление СНК СССР и ЦК В КП (б) от 12 мая 1943 г. «О мерах по'увеличению поголовья лошадей, улучшению за ними ухода и содержания в колхозах и совхозах» 89 и др.
В послевоенный период законодательство, регулирующее правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, развивается в соответствии с задачей восстановления и дальнейшего развития сельского хозяйства СССР. Так, правовой режим земель сельскохозяйственного назначения регламентируется в постановлении СНК СССР от 21 июня 1945 г. «О мерах по улучшению дела введения и освоения севооборотов в колхозах»,90 в поста-
85 «Известия», 23 апреля 1940 г.
86 «Известия», 27 апреля 1940 г.
87 «Известия», 7 марта 1941 г.
88 «Правда», 1*9 марта 1943 г.
89 «Правда», 13 мая 1943 г.
90 «Известия», 22 июня 1945 г.
383


новлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах» 91 и некоторых других нормативных актах. Особенно много внимания рассматриваемому вопросу уделяется в нормативных актах, принятых в соответствии с постановлениями сентябрьского 1953 г., февральско-мартовского 1954 г. и январского 1955 г. Пленумов ЦК КПСС: в постановлениях Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию животноводства в стране и снижении норм обязательных поставок продуктов животноводства государству хозяйствами колхозников, рабочих и служащих»,92 «О мерах увеличения производства и заготовках картофеля и овощей в колхозах и совхозах в 1953—1955 гг.»,93 «О мерах по дальнейшему улучшению работы машинно-тракторных станций» 94 и ряде других нормативных актов. Так, в постановлении «О мерах по дальнейшему улучшению работы машинно-тракторных станций» устанавливается порядок наделения приусадебными участками трактористов и других постоянных рабочих тракторных бригад, а также агрономов и зоотехников, работающих в колхозах. Этим же постановлением колхозам рекомендовано в целях создания надлежащих производственных и бытовых условий для работников тракторных бригад выделять тракторным бригадам постоянные земельные участки для организации полевых станов, с учетом размещения полей севооборотов.
В постановлении Совета Министров СССР и ЦК КПСС «Об увеличении производства зерна в 1954—1955 гг. за .счет освоения целинных и залежных земель»95 регламентируется порядок отбора и отграничения земельных участков целинных и залежных земель для расширения посевов зерновых культур в колхозах и совхозах. В частности, этим постановлением предоставляется право облисполкомам, крайисполкомам и Советам Министров автономных республик с согласия общих собраний колхозников производить изменения границ и размеров землепользования колхозов в связи с отводом земель совхозам и колхозам из государственного земельного фонда.
Помимо этих изменений, в правовой режим земель сельскохозяйственного назначения вносится законодательством последних лет и ряд других изменений. Так, Советам Министров республик, крайисполкомам и облисполкомам Советов депутатов трудящихся предоставлено право: а) разрешать нуждающимся колхозам временно производить посевы, сенокошение и пастьбу скота на неиспользуемых землях других колхозов при условии выполнения обязательных поставок государству сельскохозяй91. «Известия», 20 сентября 1946 г.
92 «Известия», 26 сентября 19'53 г.
93 «Известия», 29 сентября 1953 г.
94 «Известия», 1 октября 1953 г.
95 «Известия», 28 марта 1954 г.
384


ственных продуктов с используемой земельной площади теми колхозами, которые временно будут производить на ней посевы, сенокошение и пастьбу скота; б) производить отвод на срок до одного года под огороды рабочих и служащих излишков земель колхозов, совхозов и подсобных хозяйств сверх площади, необходимой им для выполнения плана сева и подъема паров, с освобождением колхозов от обязательных поставок государству сельскохозяйственных продуктов с отводимой площади; в) производить отвод на срок до одного года предприятиям, учреждениям и организациям для сенокошения излишков земельных угодий колхозов сверх площади, необходимой им для выполнения плана сенокошения и накопления кормов. Значительно расширены за последнее время права ряда министерств по отводу земельных участков из земель подведомственных им сельскохозяйственных предприятий другим подведомственным сельскохозяйственным предприятиям.
Все эти и ряд других изменений правового режима земель сельскохозяйственного назначения создают необходимые предпосылки для правильного и наиболее производительного использования данной категории земель. Вместе с тем, эти изменения далеко не достаточны, ибо ряд вопросов правового режима земель сельскохозяйственного назначения все же нуждается в существенном уточнении. Как справедливо указывал Г. А. Аксененок, в связи с проведением учета земель по сельскохозяйственным угодиям, в связи с планированием развития животноводства и других отраслей сельского хозяйства в зависимости от наличия в колхозах и совхозах тех или иных видов сельскохозяйственных угодий необходимо определить единый правовой режим этих угодий, способствующий правильному и наиболее производительному их использованию.96 Чрезвычайно важное значение имеют расширение прав колхозов и совхозов как землепользователей, установление в законодательстве ответственности землепользователей за нарушение правового режима земель сельскохозяйственного назначения и др. Все эти вопросы могут быть разрешены путем издания отдельных новых земельно-правовых норм. Однако такое решение позволит все же далеко ле полностью упорядочить правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Для полного уточнения правового режима земель сельскохозяйственного назначения необходимо осуществление кодификации земельного законодательства.
Весьма существенным изменениям подвергается в рассматриваемый период правовой режим земель специального назначения. Так, 7 февраля 1933 г. ЦИК и СНК СССР утверждают новое «Положение о землях, предоставленных транспорту».97 Этот 96 См. Г. А. Аксененок. Вопросы правового обеспечения наиболее правильного и производительного использования земли. «Советское государство и право», 1'955, № 4, стр. 6.
97 СЗ СССР, 1933, № 12. ст.ст. 66-а и 66-6.
25 Зак. 103?
385


общесоюзный закон становится основным нормативным ак' котором определяются общие черты правового режима з< предоставляемых различным видам транспорта. Посте1 в результате вносимых изменений, «Положение о землях, i ставленных транспорту» сначала частично, а затем и полн утрачивает свою силу.
Согласно ст. 1 «Положения», землями, предоставляе транспорту, признаются земли, находящиеся в исключите, ведении народных комиссариатов путей сообщения и вс транспорта, Всесоюзного центрального управления шосо и грунтовых дорог и автомобильного транспорта, Главного } ления гражданского воздушного флота, Главного управ Северного морского пути и их органов.98 99 Состав земель, г ставленных транспорту, применительно к четырем основны видам дается в ст.ст. 4—8 «Положения». В ст.ст. 9—11 « жения» устанавливается порядок отвода и изъятия земель доставленных транспорту, а в ст.ст. 12—14 — порядок пол! ния данными землями.
Некоторые вопросы правового режима земель, предостг ных транспорту, затрагиваются в «Воздушном кодексе С( утвержденном ЦИК и СНК СССР 7 августа 1935 г." В Кодексе устанавливаются специальные ограничения прав ( ных землепользователей в приаэродромных полосах. К чис. относится воспрещение возводить в пределах 2,5-километ] полосы от аэродромов сооружения, высота которых плюс превышает V25 расстояния данного сооружения от границь ного поля аэродрома. В той же полосе воспрещается прок, воздушных электрических проводов, за исключением тех сл} когда эти провода непосредственно затенены другими боле сокими сооружениями или естественными препятствиями, различимыми с воздуха. Прокладка воздушных электрич проводов высокого напряжения в 4-километровой полосе oi ниц аэродромов и в 2-километровой полосе от границ зап: аэродромов и гидроаэродромов, планерных станций и от i товых точек может производиться только по предварител] согласованию с соответствующими органами воздушного спорта.
Весьма важное значение для характеристики правового j ма земель, предоставленных транспорту, имело постанов. СНК СССР от 3 марта 1936 г. «О реорганизации Централ управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобил транспорта (Цудортранса»)100 и постановление СНК СС< 98 См. также постановление ЦИК и СНК СССР от 7 июня 1934 изменении положения о землях, предоставленных транспорту» (СЗ 1934, № 35, ст. 276).
99 СЗ СССР, 1935, № 43, ст. 359-6.
*оо СЗ СССР, 1936, № 14, ст. 121.


22 апреля 1938 г. «Об управлении дорожным транспортом».101 В этих постановлениях устанавливался порядок управления землями шоссейного и грунтового транспорта.
Подробно регламентируется в рассматриваемый период порядок выделения рабочим и служащим отдельных ведомств служебных наделов на землях, предоставленных транспорту. Постановлением СНК СССР от 3 октября 1940 г. «Об установлении размеров служебных наделов путевым обходчикам и сторожам железнодорожных путей, бакенщикам и работникам лесной охраны»,102 для путевых обходчиков и сторожей железных дорог Министерства путей сообщения и линейных работников Министерства речного флота служебные наделы устанавливались в зависимости от местных условий в размере не более 0,15 га пахотной, приусадебной земли и до 1 га сенокоса для скота, находящегося в их личной собственности. Несколько позже это положение было распространено на линейных работников службы ремонта и содержания автогужевых дорог Гушоссдора НКВД СССР 103 и на стрелочников, бригадиров пути и дорожных мастеров Наркомата путей сообщения.104
Приведенные законодательные акты далеко не исчерпывают, а лишь иллюстрируют те изменения, которые вносятся в правовой режим земель, предоставленных транспорту. Многие изменения правового режима данных земель были установлены нормативными актами, принятыми в период Отечественной войны и особенно в послевоенный период. Так, 3 июля 1954 г. Совет Министров СССР принял постановление «О служебных земельных наделах работников лесхозов, лесничеств, государственных лесных питомников и линейных работников железнодорожного транспорта».105 С принятием этого постановления утратили свою силу постановление СНК СССР от 3 октября 1940 г. и ряд других нормативных актов, устанавливавших порядок предоставления служебных наделов работникам железнодорожного транспорта. Постановлением Совета Министров СССР от 18 декабря 1954 г. «О служебных земельных наделах работников службы ремонта и содержания автомобильных дорог Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог СССР»106 порядок отвода и пользования служебными наделами, установленный постановлением Совета Министров СССР от 3 июля 1954 г., был распространен на работников службы ремонта и содержания автомобильных дорог Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог СССР.
‘о1 СП СССР, 1938, № 21', ст. 133.
102 СП СССР, 1940, № 27, ст. 640.
103 См. СП СССР, 1940, № 28, ст. 682.
104 См. СП СССР, 1941, № 7, ст. 109.
105 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I. Юриздат, 1955, стр. 246—248.
106 Там же, стр. 248—249.
25*
387


В соответствии с этими постановлениями Министерству путей сообщения и Министерству автомобильного транспорта и шоссейных дорог предоставлялось право отводить служебные наделы в размере 0,25 га пахотной земли и до 1 га сенокоса на одну семью, а .в малонаселенных районах Казахстана, Сибири и Дальнего Востока — пахотной земли, исходя из среднего размера приусадебных участков, выделенных колхозным дворам данного района, и сенокоса от 1 до 2 га. Сенокосные участки выделяются лишь при наличии в личной собственности скота. Работникам, имеющим приусадебные участки в населенных пунктах, в том числе на землях колхозов, дополнительно отводятся в виде служебного надела земельные участки пахотной земли, но с таким расчетом, чтобы приусадебный участок по месту жительства и выделенный служебный надел не превышали установленные максимальные размеры служебных наделов.
Правовой режим земель, используемых для горных разработок. в основном в рассматриваемый период продолжает регулироваться «Горным положением Союза ССР» 1927 г.107 и принятыми в соответствии с ним республиканскими законами о недрах земли.108 Эти нормативные акты, конечно, во многих частях являются устаревшими.
Существенные изменения вносятся в ст. 6 «Горного положения Союза ССР» и в соответствующие статьи республиканских законов о недрах земли. Прежде всего устанавливается, что производить непосредственно разработку недр отдельные граждане не имеют права. Исключением из этого правила является разрешение осуществлять разработку золота и платины старателям, но и то только в местах, отведенных им по договорам, нарядам или разрешительным удостоверениям. При этом старатели обязаны вести разработку золота и платины своим личным трудом или на артельных началах.109
В соответствии с «Положением о Государственной горно-технической инспекции НКТП», утвержденным СНК СССР 6 сентября 1938 г.,110 отводы месторождения союзного значения должны были осуществляться органами этой инспекции. Отводы месторождений республиканского и местного значения «производились органами республиканских Государственных горнотехнических инспекций. В Российской Федерации такая инспекция действовала на основе «Положения о Государственной горнотехнической инспекции при СНК РСФСР», утвержденного СНК РСФСР 9 августа 1939 г.111 Более подробно порядок отвода месторождений полезных ископаемых республиканского и местного 107 СЗ СССР, 1927, № 68, ст.ст. 687—688.
108 См., например, «Горный закон РСФСР», утвержденный ВЦИК и СНК РСФСР Г51 октября 1928 г. (СУ РСФСР, 1'928, № 133, ст. 871).
109 См. СЗ СССР, 1934, № 33, ст. 250.
110 СП СССР, 1938, № 40, ст. 233.
111 СП РСФСР, 1940, № 7, ст. 20.
388


значения на территории РСФСР устанавливался специальной инструкцией, утвержденной СНК РСФСР 16 сентября 1944 г.112
17 октября 1947 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об образовании Государственного горного надзора».113 Согласно ст. 2 этого постановления на Главное управление государственного горного надзора при Совете Министров СССР в числе других обязанностей возлагалось оформление горных отводов и выдача разрешений на разработку месторождений. Это же Управление должно было утверждать участки для застройки сооружений на площадях залегания полезного ископаемого и выдавать на это разрешения.
Особый правовой режим устанавливается для торфяных месторождений. В основном он регулируется республиканским законодательством, которое довольно обширно. Так, 2 апреля 1934 г. СНК РСФСР принимает постановление «О промышленной разработке торфяных болот».114 Это постановление являлось основным нормативным актом, регулировавшим правовой режим торфяных месторождений, до 3 октября 1938 г., когда СНК РСФСР утверждает новое «Положение о промышленной разработке торфяных залежей».115 Важнейшие положения правового режима торфяных залежей устанавливаются в постановлении СНК РСФСР от 7 февраля 1943 г. «Об организации работы по изучению, учету и эксплуатации торфяного фонда РСФСР».116 в «Положении о Главном управлении торфяного фонда при Со вете Министров РСФСР», утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 15 мая 1948 г.117.и ряде других нормативных актов.
Республиканским законодательством регулируется в основном и правовой режим земель заповедников. Так, в отмену своего постановления от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» 118 ВЦИК и СНК РСФСР утверждают 1 апреля 1934 г. «Положение о заповедниках».119 В этом «Положении» указывается, что понимается под заповедниками (ст. 1) и какие основные цели преследуются при их организации. Более конкретно задачи различных заповедников устанавливаются в постановлениях правительства об их образовании.120 «Положе112 СП РСФСР, 1944, № 10, ст. 56.
1,3 СП РСФСР, 1947, № 9, ст. 154.
114 СУ РСФСР, 1934, № 42, ст. 262.
1.5 СП РСФСР, 1*939, № 2, ст. 5.
1.6 СП РСФСР, 1943, № 2, ст. 16.
117 СП РСФСР, 1948, № 8, ст. 47.
118 СУ РСФСР, 1930, № 30, ст. 397.
119 СУ РСФСР, 1934, № 15, ст. 98.
120 См., например, постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1935 г. «Об Ильменском государственном полном заповеднике» (СУ РСФСР, 1936, № 3, ст. 19); постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 5 марта 1936 г. «Об образовании Мордовского государственного лесного заповедника» (СУ РСФСР, 1936, № 7, ст. 41) и др.
389


ние о заповедниках» 1934 г. действует в течение десяти лет. Затем 15 марта 1944 г. СНК РСФСР утверждает новое «Положение о заповедниках».121
Помимо приведенного законодательства, регулирующего правовой режим земель специального назначения, имеется еще значительное количество и других нормативных актов, устанавливающих правовой режим земель данной категории. Многие из этих актов являются ведомственными.
Чрезвычайная множественность нормативных актов, регулирующих правовой режим земель специального назначения, создает известные неудобства для пользования ими на практике. Тем не менее с этими неудобствами можно было бы как-то мириться, если бы в существующем нормативном материале точно и полно разрешались все вопросы правового режима земель специального назначения. Однако, к сожалению, этого нет. Целый ряд положений существующего законодательства устарел, а отдельные вопросы правового режима земель специального назначения в законодательстве даже не ставились. Мало внимания уделялось анализу правового режима земель специального назначения и в юридической науке.
В целях устранения недостатков земельного законодательства в области регулирования правового режима земель специального назначения и приведения его в соответствие с теми грандиозными задачами социалистического строительства, которые намечены в решениях XX съезда КПСС, разумеется, нельзя ограничиться только критическим пересмотром существующего нормативного ^материала. Необходимо также детально изучить вопрос о его кодификации.
Существенным изменениям подвергается в рассматриваемый период правовой режим городских земель. Так, 27 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР принимают постановление «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР».122 В ст. 2 этого постановления указывалось, что «строительство новых городов и поселков и реконструкция существующих производится на основе проектов планировки этих населенных мест». Утверждаться проекты планировки населенных мест должны были в зависимости от расчетного количества населения либо СНК СССР, либо СНК союзных и автономных республик, либо краевыми (областными) исполкомами.
Большое значение для правового режима городских земель имели постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 10 июля 1935 г. «О генеральном плане реконструкции г. Москвы»123 и «Правила о порядке застройки города Москвы»,124 утвержден!2i СП РСФСР, 1944, № 6, ст. 32.
’2з СЗ СССР, 1933, № 41, ст. 243.
!2з СЗ СССР, 1935, № 35, ст. 306.
*24 СЗ СССР, 1935, № 55, ст.ст. 449-а и 449-6.
390


ные СНК СССР 1 октября 1935 г. Эти правила распространялись как на территорию, входящую в действующую городскую черту города Москвы, так и на закрепленные за городом все намеченные по генеральному плану для городской застройки пригородные территории (резервы земли города).
В свете упомянутых нормативных актов стали особенно очевидны недостатки определения городских земель, содержащегося в ст. 145 Земельного кодекса РСФСР. В соответствии с этим на страницах юридической литературы было предложено пересмотреть данное определение и «включить в состав городских земель не только те земли, которые фактически отведены под застройку или используются как земли общего пользования, или городские угодия, но и те земли, которые предполагаются к застройке, в связи с генеральными планами реконструкции городов, а также земли, входящие в так называемые защитные пояса, Создаваемые вокруг городов».125 *
Отдельные стороны правового режима различных категорий городских земель регламентируются в постановлении СНК СССР от 4 февраля 1936 г. «Об управлении местными рынками»,125 постановлении ЦИК и СНК СССР от 14 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения»,127 постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» 128 и ряде других нормативных актов общесоюзного значения. Много внимания правовому режиму городских земель уделяется в республиканском законодательстве.129
Важнейшее значение вопросы правового режима городских земель приобретают в послевоенный период в связи с задачей восстановления разрушенных и реконструкции существующих городов. Так, Совет Министров РСФСР принимает 9 августа 1945 г. постановление «О проектах планировки городов и поселков РСФСР».130 В этом постановлении указывается, что строительство, восстановление и реконструкция городов и поселков должны производиться на основании утвержденных проектов планировки. При нарушении утвержденных проектов планировки исполкомы городских й поселковых Советов имеют право приостанавливать использование земель и строительство. Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1946 г. «О порядке передачи земельных участков для восстановления строений в городах, пострадавших от военных действий» 131 в изъятие пра125 Г. А. Ак с ененок. Право государственной собственности на землю в СССР, стр. 148.
*26 СЗ СССР, 1'936, № 7, ст. 65.
127 СЗ СССР, 1937, № 37, ст. 150.
,28 СЗ СССР, 1937, № 69, ст. 314.
129 См., например, СУ РСФСР, 1934, № 7, ст. 45.
139 СП РСФСР, 1945, № 5, ст. 31.
131 СП РСФСР, 1946, № 9, ст. 46.
391


вила, что в случае гибели строений земельные участки за собственниками строений сохраняются в течение трех лет, было разрешено исполкомам передавать земельные участки под застройку другим лицам, учреждениям, предприятиям и организациям до истечения этого срока. Постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1948 г. «О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР» 132 было установлено, что «освоение, использование и эксплуатация территорий, не предназначенных под застройку, а также временно не застраиваемых селитебных территорий городов и рабочих поселков должны производиться на основе планов и детальных проектов земельно-хозяйственного устройства, являющихся обязательными для всех организаций и предприятий, независимо от их ведомственной подчиненности».
26 августа 1948 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов».133 Согласно ст. 2 этого Указа отвод гражданам земельных участков как в городе, так и вне города для строительства индивидуальных жилых домов производится в бессрочное пользование. Что же касается размера земельных участков, отводимых гражданам, то он должен определяться исполкомами областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся в соответствии с проектами планировки и застройки городов, а также в соответствии с общими нормами, устанавливаемыми Советом Министров СССР. Более подробно об отводе и эксплуатации земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов говорится в постановлении Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. „О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов”».134
Грандиозная программа городского строительства намечена в директивах XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану и в последующих постановлениях партии и правительства. При этом партия и правительство систематически занимаются изысканием дополнительных средств и материальных ресурсов для максимального развития жилищного строительства в стране, обеспечивая не только выполнение, но и перевыполнение плана жилищного строительства, установленного Директивами XX съезда КПСС. Так, постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР», опубликованным в «Известиях» 1 августа 1957 г., объем государственного жилищного строительства на 1956— 1960 гг. по вводу в эксплуатацию жилых домов установлен в раз132 СП РСФСР. 1948, № 4, ст. 17.
133 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 36.
134 СП СССР, 1948, № 5, ст. 62.
392


мере 215 млн. кв метров .общей площади против 205 млн. кв. метров, предусмотренных Директивами XX съезда КПСС. Значительно увеличивается в 1956—1960 гт. объем жилищного строительства в городах, совхозах и леспромхозах за счет средств населения и с помощью государственного кредита, а также объем строительства жилых домов в колхозах силами колхозников и сельской интеллигенции.
Весьма важную роль в деле практического осуществления этой программы призвано сыграть земельное право. Регулируя городское землепользование, оно должно способствовать наиболее рациональному использованию городских территорий, и,следовательно, созданию наилучших бытовых условий для трудящихся. Учитывая это, следует обратить серьезное внимание на существующие недостатки земельного законодательства, регулирующего правовой режим городских земель, и наметить пути их устранения. Особое внимание следует уделить вопросу разработки новых положений о земельных распорядках в городах.
Правовой режим лесов в рассматриваемый-период также подвергается существенным изменениям. Так, 20 апреля 1934 г. ВЦИК и СНК РСФСР утверждают новое Положение о лесах местного значения.135 Это Положение затрагивало широкий круг вопросов правового режима лесов. 2 июня 1936 г. ЦИК и СНК СССР принял постановление «Об образовании Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных Комиссаров Союза ССР и о выделении водоохранной зоны».136 Из этого постановления видно, что водоохранная зона включала в себя лесные массивы крупнейших рек Европейской части СССР и леса южной части Украины. Ведение лесного хозяйства в этой зоне возлагалось на специально созданное управление. Важные вопросы правового режима лесов затрагиваются в «Положении о главном управлении лесоохраны и лесонасаждений при СНК Союза ССР», утвержденном СНК СССР 26 апреля 1938 г.137 и в «Положении о государственной лесной охране Союза ССР», утвержденном СНК СССР 26 августа 1936 г.138 Последнее действовало до 1950 г. Затем Совет Министров СССР утвердил новое «Положение о государственной лесной охране СССР».139
23 июня 1943 г. СНК СССР было принято постановление «О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда Союза ССР и о лесосечном фонде на 1943 г.».140 Согласно этому постановлению весь государственный фонд СССР подразделялся на 135 СУ РСФСР, 1934, № 22, ст. 129.
136 СЗ СССР, 1936, № 35, ст. 311.
137 СП СССР, 1938, № 22, ст. 142.
138 СП СССР, 1939, № 51, ст. 426.
139 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. II. Юриздат, М„ 1955, стр. 363.
140 См. Л. Ленский. Материалы по истории социалистического лесного законодательства (1917—1945), 1947, стр. 298.
393.


три группы в зависимости от порядка его использования. В состав первой группы входят леса полезащитные и почвозащитные, .леса государственных заповедников, леса зеленых зон вокруг промышленных предприятий и городов. В этих лесах допускается весьма ограниченное пользование древесиной в виде так называемых санитарной рубки и рубки ухода за лесом. Во вторую группу входят леса тех районов, где ощущается их недостаток. В лесах этой группы допускается промышленная рубка древесины в размере не свыше одногодичного среднего прироста, исчисляемого по каждому хозяйству отдельно. К лесам третьей группы причисляются леса лесоизбыточных районов. Режим рубки в этих лесах определяется потребностями народного хозяйства.
Ряд вопросов правового режима лесов затрагивается в «Правилах отпуска леса на корню в лесах союзного значения», утверждённых СНК СССР 21 июля 1945 г.141 Эти правила действовали до 1945 г. Затем Совет Министров СССР утвердил новые Правила отпуска леса на корню в лесах СССР.142
В 1947 г. на базе Главлесоохраны при Совете Министров СССР было образовано союзно-республиканское Министерство лесного хозяйства СССР, на которое было возложено «руководство лесоустройством, восстановлением лесов, облесением степных и засушливых районов, охраной лесов и уходом за ними на всей территории Советского Союза».143 Министерству лесного хозяйства были переданы все леса, за исключением колхозных и лесов сельских обществ.
В дальнейшем организационная структура управления государственным лесным фондом СССР подвергается существенным изменениям. Министерство лесного хозяйства СССР ликвидируется, и управление лесами сосредоточивается в Министерстве сельского хозяйства СССР, имеющем в своем составе Главное управление лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения. В составе этого управления организовано в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 26 января 1954 г. «Омерах улучшения руководства лесным хозяйством» 144 Управление полезащитного лесоразведения для руководства делом создания полезащитных лесных полос и облесения песков и оврагов на землях колхозов.
Много внимания в рассматриваемый период уделяется вопросам правового режима колхозных лесов. Так, 17 мая 1948 г. Совет Министров СССР принимает постановление «Об упорядочении пользования колхозными лесами и улучшении ведения хозяйства в них».145 Важное значение для характеристики правового режи141 СП СССР, 1945, № 4, ст. 58.
142 См. «Лесное хозяйство», 1955, № 12, стр. 78—79.
143 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 13.
144 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. II. Юриздаг, М., 1955, стр. 252—2(54.
145 Там же, стр. 354—355.
394


ма колхозных лесов имеет постановление Совета Министров СССР от 25 февраля 1955 г. «Об улучшении ведения хозяйства в колхозных лесах».146 Согласно ст. 1 «Положения о колхозных лесах» от 25 февраля 1955 г.147 «колхозные леса, как и другие леса Союза ССР, являются всенародным достоянием. К колхозным лесам относятся лесные участки, находящиеся на закрепленных за колхозами в бессрочное (вечное) пользование землях и зарегистрированные в установленном порядке в земельно-учетных документах. Площадь колхозных лесов определяется при проведении внутрихозяйственного землеустройства колхозов, а также при проведении лесоустройства колхозных лесов». Целевое назначение колхозных лесов состоит в удовлетворении потребностей колхозов и колхозников в древесине и побочных пользованиях. Вместе с тем колхозные леса выполняют полезащитные, водоохранные и другие функции.
По своему значению и возможности их использования колхозные леса делятся на две категории. К лесам первой категории относятся лесные участки, имеющие полезащитное значение, степные колки, леса по оврагам, балкам и на песках, леса, находящиеся в запретных полосах по берегам рек, каналов, водохранилищ и других водоемов, в защитных полосах вдоль железных и шоссейных дорог, в зеленых зонах, -в зонах санитарной охраны курортов, а также торные леса противоэрозионного и водорегулирующего значения. К лесам второй категории относятся все остальные колхозные леса. Порядок отнесения колхозных лесов к той или другой категории точно установлен законодательством.
Свою дальнейшую конкретизацию правовой режим колхозных лесов получает в целом ряде ведомственных нормативных актов. Так, в соответствии со ст. 4 «Положения о колхозных лесах» Министерство сельского хозяйства разработало и 30 июня 1955 г. утвердило «Правила ведения хозяйства- в колхозных лесах».148
Большое значение в рассматриваемый период придается вопросам защитного лесоразведения. Однако правовой режим полезащитных лесонасаждений не получил всесторонней регламентации в законодательстве. Мало внимания уделялось изучению правового положения защитных лесонасаждений и в советской правовой науке.
Прежде всего следует установить, являются ли защитные насаждения лесами или они должны быть отнесены к числу зеленых насаждений по типу бульваров, садов и пр. Не решив этого вопроса, нельзя охарактеризовать и правовое положение защитных лесонасаждений. Г. Н. Полянская правильно считает, 146 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. II, Юриздат, М., 1955, стр. 355—357.
147 См. Сборник руководящих материалов по организации и ведению хозяйства в колхозных лесах. М., Г05{), стр. 5—10.
14Л См. там же, стр. 14—42.
39S


что «полезащитные лесные насаждения и по назначению и по сомкнутости растений древесно-кустарниковых пород должны быть признаны лесом». При этом она пишет: «Лесом должны быть признаны не только государственные защитные лесные полосы, но и защитные лесные полосы на полях колхозов и совхозов или овражно-балочные лесные насаждения. Полезащитные и овражно-балочные лесные полосы, даже при сравнительно небольших размерах каждой из них, призваны в своей совокупности оказать существенное влияние на климат и почву степных и лесостепных районов страны, вплоть до преобразования географической среды этих районов в целом». Г. Н. Полянская указывает, что «то обстоятельство, что защитные лесонасаждения созданы рукой человека, не лишает их ни биологических свойств леса, ни того защитного назначения, которые присущи естественно произрастающим лесам».149
Все искусственные насаждения, произведенные государственными организациями и на средства государства, являются государственной собственностью. Лесонасаждения, произведенные колхозами, также составляют собственность социалистического государства.150 Это со всей очевидностью вытекает из исключительности права государственной собственности на леса, одним из видов которых следует признать и все искусственные лесонасаждения.
Правовой режим искусственных лесонасаждений характеризуется рядом ограничений в пользовании продукцией леса. Это вызывается необходимостью максимально бережного отношения к данному виду лесов. Из этих же соображений такой правовой режим установлен и в отношении молодых искусственных лесонасаждений, именуемых лесными культурами.
В целом действующее законодательство о лесах является далеко не упорядоченным. Оно содержит в себе ряд наслоений, несогласованных, противоречивых и устаревших норм. Поэтому вопрос о кодификации лесного законодательства имеет важнейшее практическое значение.
В науке земельного права проблема кодификации лесного законодательства ставилась неоднократно.151 При этом былэсде- 149 Г. Н. Полянская. Охрана права государственной собственности на леса. Юриздат, 1956, стр. 55.
150 Ср. Брауде. Право землепользователя на посевы, насаждения и сооружения («Вестник Московского университета», 1950, № 7, стр. 87); Г. А. А к с е н е н о к. Право государственной собственности на землю в СССР. Юриздат, 1950, стр. 173; А. В. Карасе. Право государственной социалистической собственности. Изд. АН СССР, 1954, стр. 253; Г. Н. Полянская, ук. соч., стр. 57.
151 См., например, Б. И. Соловьев. Общесоюзный закон о лесах (журн. «Лесное хозяйство», 1949, № 5); Б. А. Крынская. О проекте основного закона о лесах СССР (журн. «Лесное хозяйство», 1949, № 9); Г. Н. Полянская. К вопросу о соотношении земельного законодательства с законодательством о лесах (О научных основах кодификации земельного законодательства СССР. Тезисы докладов. М., 1955).
396


лано много интересных и полезных предложений. Тем не менее своего окончательного решения эта проблема в трудах советских юристов еще не нашла.
Правовой режим вод в рассматриваемый период регулируется общесоюзным и республиканским законодательством. Так, 25 сентября 1935 г. СНК СССР принял постановление «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов»,152 затрагивающее весьма важные вопросы правового режима вод. В ст. 1 постановления указывается: «Все водоемы, служащие для ловли рыбы, водных млекопитающих (дельфинов, китов, моржей, тюленей), ракообразных и иных водных животных и продуктов, считаются рыбохозяйственными водоемами». Все рыбохозяйственные водоемы подразделяются на две основных категории: а) речные и озерные, в состав которых входят все реки, озера и пруды, включая пограничные их воды, и б) морские, в состав которых входят внутренние морские воды СССР и прибрежная морская полоса, шириною в 12 морских миль (ст. 2). Помимо этого, речные, озерные и морские рыбохозяйственные водоемы подразделяются на промысловые и непромысловые (ст. 3). Промысловые водоемы подразделяются на водоемы общесоюзного, республиканского и местного значения (ст. 4).
Классификация рыбохозяйственных водоемов, данная в постановлении СНК СССР от 25 сентября 1935 г., имела большое не только хозяйственное, но и правовое значение. Она играла существенную роль в выявлении порядка управления рыбохозяйственными водоемами.
17 мая 1937 г. ЦИК и СНК СССР принимают постановление «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения».153 В этом постановлении указывается, что в каждом населенном пункте СССР, где имеется или строится водопровод общего пользования или водопровод для технических целей, но используемый также для обслуживания населения, обязательно устанавливается зона санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих данный водопровод (ст. 1). Зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса, устанавливаемых в каждом населенном пункте решениями соответствующих исполкомов местных Советов с последующим утверждением Советами Народных Комиссаров республик или областными (краевыми) исполкомами, в зависимости от значения того или иного населенного пункта. В каждом поясе устанавливается свой особый режим (ст.ст. 2 и 6).
10 апреля 1940 г. СНК СССР утверждает «Положение о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения».154 152 СЗ СССР, 1935, № 50, ст. 420.
153 СЗ СССР, 1937, № 35, ст. 143.
СП СССР, 1940, № 12, ст. 289.
397


В этом положении устанавливается правовой режим водоемов и минеральных вод, расположенных на землях курортов.
Много внимания в рассматриваемый период уделяется вопросам сельскохозяйственного водопользования. Так, в 1939—1940 гг. партия и правительство принимают ряд постановлений о дальнейшем развитии сельскохозяйственного производства в Узбекской, Таджикской, Туркменской, Казахской и Грузинской республиках, затрагивающих вопросы сельскохозяйственного водопользования.155 Важнейшее значение вопросам сельскохозяйственного водопользования придается в послевоенный период. Ярким свидетельством этого являются постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О дальнейшем развитии хлопководства в Узбекской ССР в 1954—1958 годах»,156 постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О дальнейшем развитии хлопководства в Туркменской ССР на 1954—1958 годы»,157 158 постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О дальнейшем развитии хлопководства в Таджикской ССР в 1954—1960 годах» 155 и др.
Из республиканского законодательства, регулирующего правовой режим вод, следует отметить «Закон о сельскохозяйственном водопользовании в Узбекской Советской Социалистической Республике», принятый 24 марта 1941 г.,159 Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 24 апреля 1946 г. «О сельскохозяйственном водопользовании в Казахской ССР»160 и Указ Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 19 августа 1946 г. «О сельскохозяйственном водопользовании в Киргизской Советской Социалистической Республике».161 Помимо упомянутых, в республиках издается много и других нормативных актов, посвященных не только регулированию сельскохозяйственного водопользования, но и другим вопросам правового режима вод.
В целом водное законодательство СССР, как справедливо отмечалось на страницах юридической литературы, является весьма неупорядоченным. Устранить этот недостаток водного законодательства можно и должно путем его кодификации.
Правовой режим земель государственного запаса в рассматриваемый период не претерпевает сколько-нибудь существенных 155 См. постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 22 декабря 1939 г. «О мерах по дальнейшему подъему хлопководства в Узбекистане» (СЗ СССР, 1940, № 1, ст. 2); постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 февраля 1940 г. «О мерах по дальнейшему подъему сельского хозяйства и в особенности хлопка египетских сортов в Таджикской ССР» (СЗ СССР, 1940, № 4, ст. 120) и др.
156 «Правда», 12 февраля 1954 г.
157 «Правда», 23 апреля 1954 г.
158 «Правда», 7 июня 1954 г.
159 «Правда Востока», l^ мая 1941 г.
160 «Казахская правда», 7 мая 1946 г.
161 «Советская Киргизия», 11 сентября 1946 г.
398


изменений. Расширяются только права Советов Министров союзных и автономных республик, крайисполкомов и облисполкомов, по их использованию.
4
Много внимания в науке советского земельного права уделяется вопросу о содержании права государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды. При этом в решении данного вопроса различные авторы придерживаются весьма различных точек зрения.
В учебниках по земельному праву указывается, что «советское государство как субъект права собственности на землю имеет право распоряжения, владения и пользования».162 Такое утверждение, целиком и полностью соответствующее традиционному учению об элементах права собственности, базируется на ст. 58 ГК РСФСР.
В противоположность этой точке зрения, Л. И. Дембо считает что «традиционная общепринятая конструкция элементов права собственности — право распоряжения, владения и пользования в отношении исключительной государственной собственности на. землю, недра, леса и воды — должна быть пересмотрена».163 Во-первых, с точки зрения Л. И. Дембо, в отношении земли, ее недр, лесов и вод право владения, как самостоятельный элемент права собственности, выпадает, так как право владения землей, ее недрами, лесами и водами не имеет самостоятельного значения в советском праве, не знающем к тому же и самостоятельного посессорного иска. «Термин „землевладение”, — пишет Л. И. Дембо, — вообще неприемлем для советского права, в условиях национализации земли, в условиях исключительной го,- сударственной собственности на землю. Владение землей не является самостоятельным правом, отделенным от права землепользования или от права распоряжения землей. Государство — собственник передает отдельным юридическим и физическим лицам лишь право пользования землей, а не право владения. Таким образом, установление в качестве элемента права государственной собственности на землю и воды — права владения лишено правового значения».164 Во-вторых, с точки зрения Л. И. Дембо, в отношении права государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды, особое значение в качестве 162 Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1940, стр. 78; см. также Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., Г949, стр. 124—127; *Г. Н. Полянская, А. А. Рускол. Советское земельное право. Учебник для юридических школ. Юриздат, М., 1951, стр. 42.
163 Л. И. Дембо. Основные проблемы советского водного законодательства. Л., 1948, стр. 67.
164 Там же; см. его же. Правовой режим лесов. Л., 1951, стр. 25—26.
399


элемента права собственности взамен владения приобретает управление. В соответствии с этим он утверждает, что право государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды означает право распоряжения, управления и пользования землей, ее недрами, лесами и водами.
Характеризуя право распоряжения водными ресурсами со стороны государства, Л. И. Дембо говорит, что оно заключается в определении хозяйственного назначения вод, в плановом распределении водных ресурсов между отраслями народного хозяйства; в переустройстве водных систем и изменении водного режима источников и водоемов в соответствии с потребностями народного хозяйства. Распоряжение водными ресурсами осуществляют высшие органы государственной власти и государственного управления.
Что касается управления водами, то оно, по мнению Л. И. Дембо, состоит в непосредственном установлении порядка использования водных источников и водоемов для соответствующих отраслей водного хозяйства и в проведении всех необходимых для этого мероприятий. Управление водами осуществляют соответствующие ведомства, на которые возложено руководство данной отраслью народного хозяйства. Аналогичным образом Л. И. Дембо освещает вопрос о праве распоряжения и праве управления лесами.165
Самостоятельное правовое значение управлению землей придает и Г. А. Аксененок.166 Однако он не соглашается с Л. И. Дембо по вопросу о владении, как самостоятельном элементе права государственной собственности на землю. Не споря о том, что в условиях отмены частной собственности на землю и установления на нее исключительной собственности Советского государства элемент владения приобрел иное правовое значение, Г. А. Аксененок вместе с тем подчеркивает, что это не дает права утверждать, будто владение землей, как самостоятельный элемент права государственной собственности на землю, полностью выпадает. В соответствии со ст. 21 ГК РСФСР элемент владения землей не имеет значения лишь для землепользователей, которые в соответствии с указаниями этой статьи осуществляют право владения землей только на праве пользования. Для государства, являющегося собственником земли, элемент владения, с точки зрения Г. А. Аксененка, имеет иное значение. «Здесь мы можем сказать, — пишет Г. А. Аксененок, — что государство — собственник земли владеет землей только тогда, когда ею пользуется. Советское государство осуществляет право владения всей землей на территории Советского Союза в силу того, что земля принадлежит ему на праве собственности. Советское государство беспрепятственно распоряжается землей независимо от того, 165 Л. И. Дембо. Правовой режим лесов. Л., 1951, стр. 29.
166 См. Труды ВЮА, вып. IX, М., 1949, стр. 44.
400


в чьем ведении она находится, потому что оно владеет землей как своей собственностью. В этом отношении владение землей, как правомочие государства — собственника земли, выступает как самостоятельный элемент права государственной собственности на землю в СССР».167
Кроме того, Г. А. Аксененок считает, что при рассмотрении вопроса о владении землей, как самостоятельном элементе права собственности на землю, следует иметь ,в виду, что наше Советское государство завладело землей в результате победы Октябрьской революции. И только уже тогда, когда земля на территории Советского государства находилась в его владении, оно осуществило национализацию земли.
С точки зрения Г. А. Аксененок, элементами права государственной собственности на землю в СССР являются владение, распоряжение, управление и пользование землей. Именно эти элементы права государственной собственности на землю, по его мнению, наиболее полно выявляют правомочия государства как собственника земли.168
Характеризуя право распоряжения землей со стороны государства, Г. А. Акс.ененок указывает, что оно заключается в определении хозяйственного назначения земли, в установлении форм и порядка землепользования, в установлении, изменении и прекращении прав пользования землей и в праве контроля за правильным использованием земли. Право распоряжения единым государственным земельным фондом осуществляется, с его точки зрения, не только высшими органами государственной власти, как это утверждает проф. Л. И. Дембо, а всеми органами государственной власти и высшими органами государственного управления.
Г. А. Аксененок под управлением понимает непосредственное заведывание землями. В соответствии с этим к функциям управления единым государственным земельным фондом он относит: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, контроль за использованием земли по назначению. Право управления землей, с точки зрения Г. А. Аксененок, осуществляют не только государственные органы, но и кооперативные организации, имеющие в своем пользовании земельные участки.169
Предложенная Г. А. Аксененок конструкция элементов права государственной собственности на землю была встречена неко167 Г. А. Аксененок. Право государственной собственности на землю в СССР. Юриздат, М., 1950, стр. 194.
168 Там же, стр. 196—197.
169 Подробнее см.: Г. А. Аксененок. Право государственной собственности на землю в СССР, стр. 197—199 и 216—230; его же, Некоторые вопросы науки советского земельного права. «Советское государство и право», 1953, № 5, стр. 73—74; его же, Земельные правоотношения в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1955, стр. 23—25.
26 Зак. 10J7
-101


торыми представителями науки земельного права весьма критически. Так, Б. К. Григорьев в своей рецензии на книгу Г. А. Аксененок писал: «Советское законодательству не признает права управления как основного и самостоятельного элемента права собственности на землю, а потому утверждения автора совершенно необоснованны. Право управления землей нужно рассматривать как распорядительную функцию органов государства, как составную часть права распоряжения землей».170
Эта критика мало убедительна по двум обстоятельствам. Во- первых, тот факт, что советское законодательство не признает права управления в качестве самостоятельного элемента права собственности на землю еще не является достаточным основанием для того, чтобы отрицать возможность противоположного решения данного вопроса в науке. Это тем более будет очевидно, если четко представить себе задачи науки, призванной не только комментировать существующее законодательство, но и выявлять пути его совершенствования. Во-вторых, утверждение В. К. Григорьева, что право управления является составной частью права распоряжения, в такой же мере спорно, как и точка зрения Г. А. Аксененок. И уже во всяком случае оно нуждается в развернутой аргументации, а таковая совершенно отсутствует в рецензии.
Более убедительно критикует конструкцию, предложенную Г. А. Аксененок, проф. И. В. Павлов, который совершенно справедливо указывает, что, доказывая необходимость сохранения права владения в качестве самостоятельного элемента права государственной собственности на землю, Г. А. Аксененок неправильно освещает процесс национализации земли в СССР. У него получается, что наше государство сначала завладело землей, а затем уже установило на нее право государственной собственности. Однако в действительности дело обстояло как раз наоборот. Сначала на основании декрета «О земле»» была осуществлена конфискация помещичьих земель, а затем уже «после провозглашения всей земли всенародным достоянием было осуществлено и фактическое завладение ею».171
Что касается предложения Г. А. Аксененок выделить право управления в самостоятельный элемент права собственности на землю, то И. В. Павлов придерживается в этом отношении той же точки зрения, что и В. К. Григорьев.172
В ответ на эту критику Г. А. Аксененок совершенно справедливо указывал, что выделение управления в самостоятельный элемент права государственной собственности на землю ни в какой мере не предполагает отрыва или противопоставления функции распоряжения и управления. «Говоря о необходимости 170 «Советская книга», 19ЙД № 10, стр. 88.
171 «Советское государство и право», 1951, № 8, стр. 90.
172 См. там же, стр. 89.
402


разграничения компетенции между государственными органами, осуществляющими правомочия по распоряжению и управлению землей, и о различии между содержанием этих правомочий, — писал он, — мы преследуем цель наведения должного порядка в деятельности этих органов. Мы полностью учитываем, что государственные органы, осуществляющие правомочия по управлению землей, как правило, подчинены тем органам, которые осуществляют функции по распоряжению земельным фондом, и что органы, осуществляющие распоряжение земельным фондом (Совет Министров СССР, Советы Министров союзных республик и другие), осуществляют вместе с тем и управление землей. Однако в этом случае, говоря о правомочиях этих госорганов, надо различать их правомочия по распоряжению и управлению землей».173
Таким образом, подводя итог дискуссии об элементах права государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды, развернувшейся на страницах нашей литературы, следует отметить, что предложения Л. И. Дембо и Г. А. Аксененок выделить право управления в самостоятельный элемент права государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды заслуживают самого внимательного изучения не только с теоретической точки зрения, но и с точки зрения практических потребностей развития советского земельного законодательства. Особое значение этот вопрос приобретает в связи с предстоящими работами по кодификации земельного законодательства.
Что же касается разногласий между Л. И. Дембо и Г. А. Аксененок по вопросу о праве владения, то наиболее приемлемой в этом отношении следовало бы считать точку зрения Г. А. Аксененок. Дело в том, что право владения землей, ее недрами, лесами и водами выполняет весьма важную служебную роль в юридическом закреплении существующего в обществе распределения данных материальных благ. Оно показывает, кем присвоены земля, ее недра, леса и воды и за кем они юридически закреплены.174
ПРАВО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЕГО ВИДЫ
Право землепользования в СССР является производным правомочием, обусловленным правом государственной собственности на землю, и вместе с тем самостоятельным правовым институтом. Такого особого, даже одноименного правового института не 173 Г. А. Аксененок. Некоторые вопросы науки советского земельного права/«Советское государство и право», 1953, № 5, стр. 74.
174 См. Г. К. Толстой. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955, ст£. 51—52.
26*
403


знает и не может знать буржуазное право, в основе которого лежит частная собственность на землю.175
Возникший в результате национализации земли, институт права землепользования не остается неизменным на протяжении истории существования Советского государства. Особенно существенные изменения претерпевает он в связи с завершением сплошной коллективизации сельского хозяйства. Так, сплошная коллективизация внесла значительные изменения в классификацию субъектов землепользования, данную в ст. 5 «Общих начал землепользования и землеустройства» 1928 г. Некоторые категории землепользователей совершенно отпали. Существенно изменился удельный вес различных категорий землепользователей на землях сельскохозяйственного назначения. В настоящее время можно установить следующую классификацию субъектов права землепользования: а) государственные учреждения и предприятия, б) колхозы, в) общественные организациями общества трудящихся, г) колхозные дворы, д) единоличные крестьянские дворы, е) рабочие и служащие.
Приведенная классификация субъектов землепользования имеет важнейшее значение для установления видов землепользования в СССР. Вместе с тем следует иметь в виду, что субъект землепользования не является единственным признаком, по которому различаются виды землепользования. Чрезвычайно существенное значение для определения видов землепользования имеет, как правильно указывал Л. И. Дембо, объект землепользования.
Классификация объектов землепользования отражает основное целевое назначение земли и совпадает с классификацией категорий земель, содержащейся в законодательстве. В ряде случаев для классификации объектов землепользования существенное значение может иметь внутреннее подразделение той или иной общей категории земель на отдельные составные части. Так, например, земли сельскохозяйственного назначения могут быть подразделены на усадебную и полевую землю, городские земли подразделяются на селитебную часть и городские угодья и т. д.
В соответствии с охарактеризованными классификационными признаками Л. И. Дембо дает следующую классификацию известных нашему земельному праву видов землепользования: 1) право землепользования госорганов землями специального назначения, 2) право землепользования госорганов на землях сельскохозяйственного назначения, 3) право колхозного землепользования, 4) право трудового землепользования единоличных крестьянских хозяйств, 5) право усадебного землепользования 175 См: Г. Н. Полянская. Земельное право. Учебник для юридических школ. Юриздат, 1947, стр. 32 и Л. И. Дембо. Право землепользования в СССР и его виды. Вестник ЛГУ, 1950, № 7, стр. 29.
404


колхозных дворов, 6) право усадебного землепользования не- членов колхоза в сельской местности, 7) право долгосрочного (временного) пользования, 8) право бессрочного пользования для строительства, 9) право пользования служебными наделами, 10) право пользования земельными участками в городах для строительства индивидуальных жилых домов, 11) право пользования участками под коллективные и индивидуальные огороды, 12) право временного пользования под строительство. «Каждый из указанных видов землепользования, — писал Л. И. Дембо, — представляет собою самостоятельный правовой институт. Порядок и условия пользования, права и обязанности землепользователей отличаются при всех указанных видах землепользования, несмотря на то, что всем видам землепользования присущи вместе с тем и общие принципиальные положения, характеризующие право землепользования в СССР как общий правовой институт».176
Если внимательно проанализировать классификацию видов землепользования, данную Л. И. Дембо, то можно заметить, что он далеко не всегда ориентируется только на те два признака, которыми, по его мнению, определяется вид землепользования. Так, например, право бессрочного пользования для строительства и право временного пользования под строительство характеризуются одними и теми же субъектами землепользования и объектами землепользования, однако они выделяются Л. И. Дембо в самостоятельные виды землепользования. Совершенно очевидно, что основанием для такого выделения послужило то правовое различие, которое имеется между указанными видами землепользования. Оно состоит в характере закрепления земли за землепользователем, который хотя и не рассматривается Л. И. Дембо как классификационный признак, но безусловно является таковым.
Помимо классификации видов землепользования по субъекту землепользования, объекту землепользования и характеру закрепления земли за землепользователем, отдельные виды землепользований группируются в науке земельного права и по другим признакам. Так, различается землепользование непосредственное и производное. При этом в непосредственное землепользование включаются все виды землепользования, при которых землей пользуется непосредственно государство в лице соответствующих своих органов. Прочие виды землепользований рассматриваются производными от права государственной собственности на землю.177
Против подразделения отдельных видов землепользований на непосредственные и производные выступил Г. А. Аксененок. Он 176 Вестник ЛГУ, 1950, № 7, стр. 42.
177 См., например, Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1949, стр. 150.
405


утверждал, что такое подразделение не вытекает из действительного характера земельных правоотношений.178 Г. А. Аксененок стремится показать, как последовательное проведение деления отдельных видов землепользований на непосредственные . и производные приводит А. В. Карасе к ошибочной точке зрения, согласно которой государственные предприятия не могут быть признаны самостоятельными субъектами права замлепользования, ибо, как утверждал А. В. Карасе, субъектом права непосредственного землепользования во всех случаях является само Советское государство как собственник земли.179 «Такое понимание и решение данного вопроса, — пишет Г. А. Аксененок, — не соответствует действующему законодательству и характеру тех земельных правоотношений, которые складываются между советским государством и субъектами права землепользования, когда таковыми выступают государственные предприятия, учреждения и организации. Кроме того, отрицание самостоятельных прав на землю за госорганами фактически ведет и к отрицанию возможности возложения на них обязанностей по использованию земли в соответствии с ее назначением, а значит, — к освобождению их от ответственности за невыполнение этих обязанностей».180
Признавая справедливой критику точки зрения А. В. Карасе, вместе с тем нельзя не отметить, что в целом предложение Г. А. Аксененок пересмотреть существующее в литературе деление отдельных видов землепользований на непосредственные и производные далеко не бесспорно. Во-первых, совершенно непонятно почему, будучи последовательно проведенным, это деление неизбежно должно привести к отрицанию наличия определенных конкретных земельных правоотношений между Советским государством — собственником земли и государственными предприятиями, учреждениями и организациями, выступающими в качестве землепользователей. Между тем именно на неизбежности такого отрицания зиждется вЛ аргументация Г. А. Аксененок. Во-вторых, вряд ли можно отрицать факт, что характер конкретных земельных правоотношений между государством и государственными предприятиями, учреждениями и организациями, выступающими в качестве землепользователей, с одной стороны, и государством и всеми другими землепользователями, с другой стороны, будет далеко не одинаковым. Следовательно, вряд ли можно отрицать и тот факт, что определенная группировка видов землепользований по существующим между ними общим правовым признакам и правовым различиям в ряде случаев будет вполне оправданной. j
Важное значение в науке земельного права придается делению землепользований на первичные и вторичные. К первичным 178 Г. А. Аксененок. Земельные правоотношения в. СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1955, стр. 25.
179 См. А. В. Карасе, ук. соч., стр. 239—241.
180 Г. А. Аксененок. Земельные правоотношения в СССР, стр. 26.
406


относятся такие землепользования, когда землепользователь получает землю непосредственно от государства, в лице соответствующих его органов власти и управления. Вторичным называется такое землепользование, когда землепользователь получает земельный участок не непосредственно от государства, а от первичного землепользователя. Как правило, этот вид землепользования зависит от других отношений: от отношений членства в колхозе (землепользование колхозных дворов), от трудовых отношений (землепользование рабочих и служащих совхозов, транспорта и т. д.).
То обстоятельство, что вторичные землепользователи получают земельные участки не непосредственно от государства, а от первичных землепользователей, ни в какой мере не колеблет того основного принципа, что единственным основанием права землепользования в СССР является предоставление его государством. Дело в том, что «наделение первичным землепользователем земельным участком вторичного землепользователя нельзя рассматривать как акт отвода земельного участка в смысле распоряжения землей. Поэтому основанием права землепользователя и вторичного землепользователя является акт отвода со стороны государства. Этим объясняется также то положение, что, например, колхозный двор по поводу приусадебного участка находится в земельно-правовых отношениях непосредственно с государством, независимо от того, что приусадебный участок выделен колхозному двору общим собранием колхоза. По приусадебному участку колхозный двор находится с колхозом не в земельно-правовых, а в колхозно-правовых отношениях, основанных на праве колхозного членства».181
Наконец, по целевому назначению можно различать сельскохозяйственное и не сельскохозяйственное землепользование. Это деление «имеет не только хозяйственное, но и правовое значение, характеризуя соответствующие правомочия землепользователя по использованию земельного участка».182
В соответствии с указанными признаками и нужно давать правовую характеристику отдельных видов землепользования. Особое внимание следует обратить на сельскохозяйственное землепользование.
2
Землепользование совхозов является типичным примером непосредственного, первичного сельскохозяйственного землепользования. Важнейшая характерная особенность этого вида землепользования состоит в том, что, несмотря на известное различие 181 Л. И. Дембо. Право землепользования в СССР и его виды. Вестник ЛГУ, 1950, № 7, стр. 39—40.
182 Там же, стр. 43.
407


норм, регулирующих землепользования совхозов, обусловленное различием в их хозяйственном назначении и подчиненности, «право землепользования совхозов представляет собой внутренне единый, с четкими правовыми рамками институт земельного права».183
По направлению основой отрасли производства все совхозы делятся на две категории: растениеводческие и животноводческие. Вместе с тем это совершенно не значит, что основное направление является единственной отраслью производства того или иного колхоза. Партия и Советское правительство неоднократно подчеркивали, что совхозы должны развиваться как многоотраслевые хозяйства.
По своей подчиненности совхозы подразделяются на совхозы непосредственного подчинения и совхозы, входящие в состав трестов. Руководство совхозами непосредственного подчинения осуществляют соответствующие союзные и республиканские министерства через подведомственные им органы. Руководство трестированными совхозами осуществляется в первую очередь соответствующими совхозными трестами.
Каждый совхоз является субъектом права землепользования, независимо от того, выступает он в качестве трестированного или не трестированного предприятия. Совхозтресты не являются субъектами права совхозного землепользования. В области земельных правоотношений совхозтресты наделены лишь некоторыми правомочиями по управлению закрепленной за совхозами землей.184
Объектом права совхозного землепользования является единый земельный массив, который закрепляется за совхозом в бесплатное и бессрочное пользование. Кроме того, объектом права совхозного землепользования могут быть отдельные земельные участки, предоставленные совхозам, на определенный срок, для удовлетворения их хозяйственных нужд.
Основным источником образования фонда совхозных земель служат земли государственного земельного фонда. Важнейшее значение при этом придается освоению совхозами целинных и залежных земель.
Отвод земель совхозам ранее производился только по специальному решению Правительства СССР. Равным образом и изъятие земель, закрепленных за совхозами, не могло производиться иначе как только с ведома Правительства СССР.185 В дальнейшем этот порядок подвергся существенным измене- 183 Г. С. Башмаков. Право землепользования совхозов. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1953, стр. 6.
184 Подробнее см. Г. А. Аксененок. Право землепользования совхозов, МТС и подсобных хозяйств. Юриздат, М., 1953, стр. 31.
185 См. постановление СНК СССР от 11 января 1936 г. «О совхозах орсов, центральных и местных учреждений и организаций» (СЗ СССР, 1936д № 6, ст. 54).
408


нийм. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других на- добностей»186 значительно расширены права Советов Министров союзных и автономных республик, ряда министерств, крайисполкомов и облисполкомов по регулированию совхозного землепользования. Определенные изменения в порядок отвода земель совхозам были внесены постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 25 декабря 1954 г. «О мерах дальнейшего освоения целинных и залежных земель для увеличения производства зерна».187 В этом постановлении указывалось, что для организации новых зерновых совхозов и расширения площадей существующих совхозов следует использовать не только целинные и залежные земли госфонда, но и неиспользуемые земли различных землепользователей, в том числе и неиспользуемые земли многоземельных колхозов.
Все эти и ряд других изменений, внесенных законодательством последних лет в существовавший ранее порядок отвода земель совхозов, обеспечивают более оперативное решение вопросов совхозного землепользоавния. Кроме того, они направлены на повышение ответственности Советов Министров республик, крайисполкомов и облисполкомов за правильное использование земель.
Права и обязанности совхозов как землепользователей имеют много общего с правами и обязанностями других землепользователей на землях сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем было бы неправильно не видеть известных особенностей в правомочиях совхозов как землепользователей. Эти особенности проистекают из особенностей самих совхозов, являющихся государственными сельскохозяйственными предприятиями.
Прежде всего, совхозы, как и другие землепользователи, имеют право использовать закрепленную за ними землю только в тех целях, для которых она предоставлена им государством. Использование совхозом земель не в соответствии с их целевым назначением является грубейшим нарушением прав землепользования. Лица, виновные в таком нарушении, должны привлекаться к установленной законом ответственности.
Совхозы имеют право использовать только поверхность закрепленной за ними земли. Заниматься разработкой недр и добычей полезных ископаемых совхозы не имеют права. Исключением в этом отношении являются так называемые общераспространенные ископаемые, которые совхозы могут разрабатывать и добывать для своих хозяйственных нужд. Промышленная разработка 186 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1. Юриздат, 1955, стр. 214 и сл.
ш 187 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. II. Юриздат, 1955, стр. 46—47.
40»


ими для продажи даже общераспространенных ископаемых категорически воспрещается.
Совхозы обязаны правильно и целесообразно Использовать закрепленную за ними землю. Они должны постоянно расширять свои посевные площади, (проводить работу по улучшению своих земель. Важнейшее значение для наилучшего использования совхозом всех закрепленных за ним земель имеет введение правильных севооборотов.
Совхозы имеют право выделять из закрепленных за ними земель приусадебные участки и наделять ими своих постоянных рабочих и служащих, а также предоставлять сенокосные участки и пастбища для их скота. Порядок отвода и размеры земельных участков, предоставляемых рабочим и служащим совхозов, устанавливаются законодательством.
Совхозное землепользование — не единственный вид непосредственного, первичного сельскохозяйственного землепользования. Другим примером непосредственного, первичного сельскохозяйственного землепользования является землепользование подсобных хозяйств государственных предприятий и учреждений. Правовому регулированию этого землепользования Советское государство уделяет значительное внимание.
В 1932 г. Пленум ЦК ВКП (б) в резолюции «О советской торговле» указывал, что дальнейшее улучшение снабжения городского населения продуктами питания должно идти наряду с полным выполнением планов централизованных заготовок и по линии создания при фабриках, заводах и других предприятиях собственных продовольственных баз (огороды, молочное хозяйство, свиноводство, кролиководство, птицеводство, прудовое хозяйство и т. п.) ,188 В соответствии с этими указаниями ЦК ВКП (б) многие государственные предприятия и учреждения образовывают свои подсобные хозяйства. Порядок организации подсобных хозяйств устанавливается рядом правительственных постановлений.
В дальнейшем партия и правительство вновь неоднократно указывали на целесообразность создания подсобных хозяйств при государственных предприятиях и учреждениях. Так, постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 7 сентября 1940 г. «Об организации подсобных хозяйств огородно-овощного и животноводческого направления в городах и сельской местности»,189 была одобрена инициатива дирекции и рабочих Глуховского текстильного комбината, организовавших такое подсобное хозяйство. Особенно широкий размах организация подсобных хозяйств получила во время Отечественной войны.
В послевоенный период число подсобных хозяйств государственных предприятий и учреждений резко сокращается, однако 188 КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 161.
189 СЗ СССР, 1940, № 23, стр. 582.
410


полностью своего существования они не прекращают. Одной из разновидностей подсобных хозяйств, существующих в послевоенный период, являются хозяйства при научно-исследовательских и учебных заведениях Правовое положение этих хозяйств мало чем отличается от положения обычных подсобных хозяйств государственных предприятий и учреждений, так как наряду со специальными задачами они выполняют и задачу улучшения обеспечения продуктами питания рабочих научно-исследовательских и учебных заведений.190
Правовое положение подсобных хозяйств прежде всего характеризуется тем, что они, как правило, не являются субъектами права землепользования. Следовательно, земля отводится не непосредственно подсобным хозяйствам, а тем предприятиям, учреждениям и организациям, при которых они создаются. Порядок отвода земель устанавливается рядом постановлений правительства.
В основном под подсобные хозяйства отводятся земли сельскохозяйственного назначения. В отдельных случаях подсобные хозяйства могут организовываться на землях других категорий, и прежде всего на землях специального назначения. Земли под подсобные хозяйства предоставляются предприятиям, учреждениям и организациям бесплатно как на праве бессрочного пользования, так и временно.
Поскольку подсобные хозяйства не являются субъектами права землепользования, они не могут выступать в качестве носителей прав и обязанностей по использованию земли. Таковыми являются те предприятия, учреждения и организации, при которых созданы подсобные хозяйства. Характер правомочий предприятий, учреждений и организаций по использованию земли, отведенной им под подсобные хозяйства, в основном совпадает с правомочиями других пользователей земель сельскохозяйственного назначения, в том числе и совхозов.191
В качестве третьего, наиболее распространенного вида непосредственного, первичного сельскохозяйственного землепользования необходимо указать на землепользование МТС, которые, как и совхозы, являются государственными сельскохозяйственными предприятиями. Однако, в отличие от совхозов, МТС не ведут своего сельскохозяйственного производства. Задача МТС состоит в том, чтобы оказывать трудящемуся крестьянству систематическую производственную помощь. Вместе с тем, МТС являются «важнейшими опорными пунктами в руководстве колхозами со стороны социалистического государства».192
190 См. Г. Н. Полянская, А. А. Р у с к о л. Советское земельное право. Учебник для юридических школ. Юриздат, М., 1951, стр. 73—75.
191 См. Г. А. Аксененок. Право землепользования совхозов, МТС и подсобных хозяйств. Юриздат, М., 1953, стр. 95 и сл.
192 КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 638.
411


Правовое положение МТС как землепользователей характеризуется тем, что о-ни являются субъектами права землепользования как усадебных земель, так и земель, отводимых под подсобные хозяйства. Порядок отвода земель МТС устанавливается в постановлениях правительства. В основном земельные участки для МТС отводятся из земель сельскохозяйственного назначения, однако в отдельных случаях для строительства МТС могут быть использованы земельные участки и из других категорий земель, а также из числа земель, находящихся в пользовании совхозов, подсобных хозяйств, предприятий, учреждений, организаций и колхозов. Земельные участки предоставляются МТС в бесплатное и бессрочное пользование.
Независимо от того, из какой категории земель выделяются земельные участки под МТС, по своему характеру они должны быть отнесены к землям сельскохозяйственного назначения. Поэтому нельзя согласиться с утверждением авторов учебника «Земельное право» для вузов изд. 1949 г., которые пишут: «Право, землепользования МТС отличается от землепользования совхозов по своему объекту. Если объектом права землепользования совхозов являются земли сельскохозяйственного назначения, на которых совхозы занимаются производством сельскохозяйственных культур, то объектом права землепользования МТС, не ведущих своего хозяйства, а работающих на полях колхозов, являются земли под их усадьбами».193 Объект землепользования у совхозов и МТС один и тот же — земли сельскохозяйственного назначения. Другое дело, что непосредственное целевое назначение совхозных земель и земель МТС различно.194
Размер земельных участков, отводимых под усадьбу МТС, до 1939 г. установлен не был. Постановлением СНК СССР от 28 сентября 1939 г. «О пересмотре размеров земельных участков, отведенных под усадьбы МТС»195 предельный размер участков усадебной земли для МТС был определен в 15 га. Размер земли, отведенной МТС для ведения подсобного хозяйства, устанавливается в зависимости от наличия свободных земель в том или ином районе. МТС обязаны использовать закрепленные за ними земли в соответствии с их целевым назначением. Переуступать свои земли в пользование других организаций и лиц они* не имеют права.
3
Колхозное землепользование является самым распространенным в нашей стране видом производного, первичного сельскохо193 Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1949, стр. 177.
194 См. Г. А. Аксененок, ук. соч., стр. 110.
195 См. Сборник «Социалистическое землепользование и землеустройство». Сельхозгиз, 1947, стр. 69—70.
412


зяйственного землепользования. Важнейшая характерная особенность права колхозного землепользования состоит в том, что оно «охватывает собой весь комплекс земельных отношений, складывающихся между колхозами и Советским государством — собственником земли, а также колхозами и их членами в условиях сельскохозяйственной артели как единственно правильной формы колхозного строительства на весь период социализма в СССР».196 Отсюда ясно, что институт права колхозного землепользования является сложным, объединяющим в себе два отдельных вида землепользования, каждый из которых представляет собой самостоятельный правовой институт.
Земельные отношения между колхозом и государством — собственником земли возникают на основании административного акта об отводе земли. Это непосредственно вытекает из национализации земли. Поскольку единственным собственником всей земли является Советское государство, то, следовательно, никто, в том числе и колхозы, не могут получить землю в пользование иначе, как лишь в результате предоставления ее государством. Отвод земли колхозу производится только после регистрации и райисполкоме его Устава, с момента которой он приобретает права юридического лица.
Согласно ст. 2 Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г. каждому колхозу выдается районным исполнительным комитетом Советов депутатов трудящихся акт на бесрочное (вечное) пользование землей. В этом акте устанавливаются размеры и точные границы земли, находящейся в пользовании артели, а также размеры закрепляемых за нею лесов и земельных участков, находящихся под прудами и естественными водоемами. Государственный акт на бессрочное (вечное) пользование землей является единственным документом, удостоверяющим право колхоза на закрепленную за ним землю. Таким образом, в отношении колхозов принцип «бессрочности» землепользования приобретает с 1935 г. особое значение. Земля передается колхозам навечно и тем самым подчеркивается высшая ступень устойчивости колхозного землепользования.
В юридической литературе факт закрепления за колхозами земель навечно расценивался не всегда правильно. Так, Г. Н. Полянская считала, что, закрепляя за колхозами земли навечно, государство «тем самым отказывается от непосредственного использования земель и гарантирует колхозам прочность предоставленного им права».197 Однако такое понимание закрепления за колхозами земель навечно совершенно не соответствует дей- * ствительности. Дело в том, что, закрепляя за колхозами земли 196 Г. А. Аксененок. Право социалистического землепользования колхозов. Юриздат, 1955, стр. 12.
197 Г. Н. Полянская. Земельное право. Учебник для юридических школ. 1947, стр. 47.
413


навечно, наше государство хотя и гарантирует, что колхозы ни при каких условиях не останутся без земли, но тем не менее оно не отказывается от непосредственного использования этой земли в общегосударственных интересах. Как собственник земли, государство в случае особой к тому надобности может изъять тот или иной участок земли, закрепленный за колхозом.198 Порядок изъятия земли у колхозов детально регламентируется рядом специальных нормативных актов.
Так, вскоре после утверждения Устава сельскохозяйственной артели 1935 г. Наркомзем СССР издал циркулярное письмо от 4 ноября 1936 г. «Об изъятии земель от колхозов для государственных и общественных надобностей».199 Затем СНК СССР принимает 2 июня 1938 г. постановление «О порядке изъятия земли у колхозов для государственных нужд».200 Согласно этому постановлению изъятие земли у колхозов для государственных нужд допускалось по ходатайствам совнаркомов республик, краевых и областных исполкомов лишь в случаях особой необходимости. При этом устанавливалось, что изъятие земли в пределах 10 га допускается с разрешения Наркомзема СССР с последующим сообщением СНК СССР, а изъятие земельной площади свыше 10 га—только с разрешения СНК СССР. В обоих случаях на изъятие земли требовалось согласие колхоза.
А В дальнейшем этот порядок изъятия земель у колхозов подвергается ряду изменений. Так, постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»201 было установлено, что изъятие земли у колхозов во всех без исключения случаях может производиться только по предварительному разрешению Правительства СССР.
В настоящее время в целях более оперативного решения вопросов об отводе земель для государственных общественных и других надобностей, а также для повышения ответственности Советов Министров республик, крайисполкомов и облисполкомов за охрану и правильное использование земель порядок изъятия земель у колхозов значительно упрощен. Однако это упрощение ни в какой мере не поколебало устойчивости колхозного землепользования.
Второй важнейшей особенностью колхозного землепользования является его бесплатность. Принцип бесплатности землепользования колхозов осуществляется в нашей стране с первых же дней Октябрьской революции. В настоящее время этот принцип • зафиксирован в ст. 8 Конституции СССР 1936 г., которая гласит: 198 См. Г. А. Аксененок. Право государственной собственности на землю в СССР. Юриздат, 1950, стр. 264—265.
199 БФХЗ, 1937, № 10, стр. 21’.
200 СП СССР, 1938, № 27, ст. 177.
201 «Известия», 28 мая 1939 г.
414


«Земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т. е. навечно». Бесплатность колхозного землепользования, так же как и его бессрочность, является одним из важнейших условий дальнейшего развития колхозного производства. Будучи полностью освобожденными от необходимости затрачивать средства на приобретение земли, колхозы имеют огромный стимул к всестороннему развитию своего общественного хозяйства.
Третьей важнейшей характерной особенностью колхозного землепользования является неуменьшаемость колхозных земель. Так, в ст. 2 Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г. указывается, что сокращение колхозных земель.не допускается, а допускается лишь их увеличение — либо за счет свободных земель государственного фонда, либо за счет излишних земель, занимаемых единоличниками, с тем, чтобы никакая чересполосица при этом не допускалась. В еще более категорической форме о неуменьшаемости колхозных земель говорится в ст. 3 Примерного устава.
В соответствии с постановлением ЦК В КП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»202 единый земельный массив колхоза включает в себя фонд общественных земель колхоза и фонд приусадебных земель. Наличие этих двух фондов в колхозах обусловливается самой природой сельскохозяйственной артели. Общественные земли колхоза в свою очередь подразделяются на отдельные угодья. В земельно-шнуровой книге колхоза дается следующая классификация угодий: полевая пашня, пахотные перелоги и залежи, сенокос, выгонно-пастбищные земли, огород, сад, виноградник, общественные постройки, кустарники, лес, полезащитные полосы, вырубки и гари, болота. Отдельно записываются в книге земли под дорогами, улицами, прогонами и общественными площадями, под водой, под оврагами и балками, участки, не используемые в сельском хозяйстве (каменистые места, пески и т. п.).
Таким образом, в основе разделения общественных земель колхозов на отдельные виды угодий лежит хозяйственное назначение земель. Вместе с тем это деление имеет и весьма важное правовое значение. В прямой зависимости от того, к какому виду угодий отнесен тот или иной земельный участок находятся права и обязанности колхоза по его использованию.
Помимо единого земельного массива, объектом права колхозного землепользования могут являться земельные участки, не закрепленные за колхозом по государственному акту на вечное пользование землей. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, обществен-
202 «Известия», 28 мая 1939 г.
415


ных и других надобностей»203 Советам Министров республик, крайисполкомам и облисполкомам предоставлено право разрешать нуждающимся колхозам производить посевы, сенокошение и пастьбу скота на неиспользуемых землях других колхозов при условии выполнения обязательных поставок государству сельскохозяйственных продуктов с используемой земельной площади теми колхозами, которые временно будут производить на ней посевы, сенокошение и пастьбу скота. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 13 августа 1954 г. «Об использовании земель специального назначения для расширения сельскохозяйственного производства» 204 колхозам предоставлено право использовать под посевы и для сенокошения свободные земельные площади в полосах отвода железных и шоссейных дорог.
Земельные участки, предоставляемые колхозу во временное пользование, не включаются <в состав его единого земельного массива. Они продолжают оставаться либо в составе земельного массива того колхоза, за которым они закреплены по государственному акту, либо в составе земель специального назначения.
В основном, права и обязанности колхозов как землепользователей аналогичны правам и обязанностям других землепользователей на землях сельскохозяйственного назначения. Прежде всего, колхозы имеют право использовать закрепленную за ними землю только в тех целях, для которых она предоставлена государством, т. е. в целях ведения сельского хозяйства. Колхозы имеют право использовать только поверхность земли. Исключением в этом отношении является разработка общераспространенных полезных ископаемых. Кроме этого, колхозы имеют право на закрепленных за ними землях заниматься добычей торфа, но также только для своих хозяйственных нужд. Таким же правом колхозы обладают и в отношении наземных и подпочвенных вод. Объем конкретных правомочий колхоза в данном случае в основном зависит от хозяйственного назначения вод, а также от принадлежности тех или иных водных сооружений, связанных с подачей воды и ее распределением, к государственным или кооперативным предприятиям и организациям.
Колхозы являются полновластными пользователями лесов, находящихся на закрепленных за ними землях. Характер правомочий колхозов по использованию колхозных лесов зависит от того, к какой категории последние относятся. В лесах первой категории колхозы в основном имеют право производить только санитарные и лесовосстановительные рубки. В лесах второй категории колхозы могут производить рубки, разрешенные для лесов первой категории, и все виды рубок главного пользования, уста203 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1. Юоиздат 1955, стр. 214 и сл.
204 Там же, стр. 229 и сл.
416


новленные для лесов второй группы государственного лесного фонда.
Что касается обязанностей колхозов как землепользователей, то они определяются в ст. 6 Примерного устава сельскохозяйственной артели и ряде других нормативных актов. Особенно много внимания правам и обязанностям колхозов как землепользователей уделяется в нормативных актах, принятых в соответствии с постановлениями сентябрьского (1953 rj, февральско- мартовского и июльского (1954 г.), янваоского (1955 г.) Пленумов ЦК КПСС и решениями XX съезда КПСС.
Характерной особенностью колхозного землепользования является правильное сочетание общественного землепользования колхозов с приусадебным землепользованием колхозных дворов. Из Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г. и ряда развивающих его нормативных актов видно, что право приусадебного землепользования колхозных дворов органически связано с правом общественного колхозного землепользования, что оно является производным и зависимым не только от права государственной собственности на землю, но и от права колхозного землепользования. Производность права приусадебного землепользования колхозного двора от общественного колхозного землепользования состоит, во-первых, в том, что пользоваться им имеют право только члены колхозов и, во-вторых, в том, что на ¬ деление приусадебным участком производится не непосредственно от имени государства, а от имени колхоза.
Субъектом права приусадебного землепользования в колхозах является колхозный двор. Он выступает в качестве самостоятельного носителя прав и обязанностей как в правоотношениях с колхозом, так и в правоотношениях с государством. Однако из этого нельзя сделать тот вывод, что колхозный двор может быть отнесен к категории тех общественных образований, которые советское законодательство признает юридическими лицами. Колхозный двор — это специфический субъект права.
Объектом права приусадебного землепользования колхозного двора является небольшой участок в виде приусадебной земли (огород, сад). В ст. 2 Примерного устава 1935 г. указывалось, что «размеры приусадебной земли, находящейся в личном пользовании колхозного двора (не считая земли под жилыми постройками), могут колебаться от */4 гектара до !/2 гектара, а в отдельных районах до 1 гектара в зависимости от областных и районных условий, устанавливаемых наркомземами союзных республик на основе указаний Наркомзема Союза ССР». Свою дальнейшую конкретизацию это уставное положение получило в республиканских и областных постановлениях «О мероприятиях по выработке, обсуждению и принятию колхозами уставов сельскохозяйственной артели».205 В постановлениях были указаны 205 См., например, «Правда», 4 мая 1935 г.
27 Зак. 1037
417


размеры приусадебных участков, выделяемых колхозным дворам, в отдельных республиках, областях и краях.
Порядок установления размеров приусадебных участков, рекомендованный колхозам в 1935 г., не претерпевает сколько-нибудь существенных изменений вплоть до 1956 г. Затем постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об уставе сельскохозяйственной артели и, дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели»206 колхозам был рекомендован новый порядок установления размеров приусадебных участков колхозных дворов с учетом трудового участия трудоспособных членов колхозной семьи в общественном хозяйстве артели. В указанном постановлении подчеркнуто, что при определении размеров приусадебных участков следует исходить из того, «чтобы колхозники, не работающие в колхозе или принимающие недостаточное трудовое участие в общественном хозяйстве артели, имели бы размеры приусадебной земли меньше, чем семьи колхозников, добросовестно работающие в колхозе».
Наделение колхозных дворов приусадебными участками может производиться только за счет земель приусадебного фонда. Если же этот фонд иссякнет, то колхоз имеет право возбудить ходатайство перед Советом Министров союзной республики об увеличении приусадебного фонда за счет общественных земель колхоза. Самовольно увеличивать приусадебный фонд за счет общественных земель колхоз не имеет права.
Права и обязанности колхозного двора по использованию приусадебного участка в основном сводятся к следующему: а) колхозный двор должен непосредственно использовать приусадебный участок; сдавать его в аренду или передавать в пользование другим лицам он не имеет права. Колхозники, допускающие сдачу 4 приусадебного участка в аренду или передачу его в пользование другим лицам, подлежат исключению из колхоза с лишением их приусадебных участков; б) колхозный двор должен наиболее производительно использовать предоставленную ему землю, развивая на ней подсобное хозяйство в соответствии с нормами, установленными Уставом сельскохозяйственной артели. Если колхозный двор не желает обрабатывать всю предоставленную ему землю, он может возбудить ходатайство перед общим собранием колхозников об уменьшении размеров находящейся в его пользовании земли. Порядок рассмотрения таких ходатайств установлен постановлением Совета Министров СССР от 26 марта 1954 г.;207 в) колхозный двор должен своевременно и полностью выполнять возложенные на него обязательства перед государством. В случае систематического и злостного укло206 «Правда», 10 марта 1956 г.
207 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1. Юриздат М., 1955, стр. 255.
418


нения от выполнения этих обязательств колхозный двор может быть лишен права пользоваться приусадебным участком; г) вся сельскохозяйственная продукция, полученная с приусадебного участка, составляет собственность колхозного двора в целом. В соответствии с этим право владения, пользования и распоряжения ею осуществляет колхозный двор в целом, а не отдельные его члены.
Всемерно охраняя незыблемость важнейших принципов артельной формы колхозного хозяйства и не допуская нарушений права приусадебного землепользования колхозных дворов, партия и правительство вместе с тем всегда подчеркивали и подчеркивают, что наиболее полное удовлетворение личных потребностей колхозников может быть осуществлено только путем всемерного развития общественного производства колхозов. Личное приусадебное хозяйство колхозного двора должно носить подсобный характер.
4
Другим примером вторичного сельскохозяйственного землепользования является землепользование рабочих и служащих. Право землепользования рабочих и служащих самым тесным образом связано с их трудовыми отношениями, оно производно не только от государственной собственности на землю в СССР, но и от права землепользования государственных предприятий, учреждений и организаций.
Право землепользования рабочих и служащих имеет своей целью обеспечить гражданам СССР возможность реализовать предоставленное им Конституцией СССР право иметь в личной собственности жилой дом и подсобное домашнее хозяйство (ст. 10). Подсобный характер землепользования рабочих и служащих состоит в том, что по своим размерам оно рассчитано исключительно на удовлетворение личных потребностей рабочего или служащего и членов их семьи.
Непосредственное назначение земельных участков, предоставляемых рабочим и служащим, может быть различно. Из законодательства видно, что рабочие и служащие могут наделяться приусадебными земельными участками, участками для огородничества и садоводства, служебными наделами и участками под выпас их личного скота и под сенокос. В зависимости от непосредственного назначения земельных участков, предоставляемых рабочим и служащим, находятся права и обязанности последних, как землепользователей.
Приусадебные участки, находящиеся, как правило, по месту постоянного жительства рабочих и служащих, служат местом для постройки жилых домов, необходимых надворных сооружений, для ведения домашнего хозяйства и содержания скота и птицы. Согласно постановлению СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня 27*
419


1939 г. «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхоза, проживающих в сельской местности»208 размер приусадебного участка, включая площадь занятую постройкой, был установлен в 0,15 га. В районах орошаемого земледелия нормы приусадебных участков для перечисленных в постановлении землепользователей должны были сокращаться наполовину.
В дальнейшем размеры Приусадебного землепользования для ряда категорий работников были увеличены. Так, в соответствии с постановлением СНК СССР от 2 ноября 1945 г.209 для агрономов, зоотехников, ветеринарных врачей и землеустроителей, работающих в сельском хозяйстве и проживающих в. сельской местности, размер приусадебного участка был установлен до 0,25 га, включая площадь, занятую постройками. Постановлением Совета Министров СССР от 17 июня 1947 г.210 размер приусадебных участков постоянных рабочих, специалистов и служащих совхозов был увеличен в одних районах страны до 0,50 га, в других до 0,40 га, а в третьих до 0,30 га.
Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 г. в целях создания в МТС постоянных квалифицированных механизаторских кадров постановил перевести в штаты МТС в качестве постоянных рабочих трактористов, бригадиров тракторных бригад и их помощников, машинистов экскаваторов и их помощников, учетчиков заправщиков.211 Таким образом, с 1953 г. правовое положение значительной части механизаторских кадров МТС существенно изменилось, в том числе и в части землепользования. Если раньше трактористы, бригадиры тракторных бригад и их помощники, будучи членами колхоза, осуществляли пользование приусадебными участками на тех же основаниях, что и все другие колхозники, то теперь их права и обязанности, как землепользователей аналогичны соответствующим правам и обязанностям рабочих и служащих государственных предприятий, учреждений и организаций, живущих на территории земель колхозов.
Свое законодательное закрепление директивные указания сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. об улучшении работы МТС нашли в постановлении Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы машинно- тракторных станций».212 Значительное внимание в этом постановлении уделяется вопросу приусадебного землепользования трактористов и других постоянных рабочих тракторных бригад МТС. 208 «Известия», 30 июня 1939 г. Действие данного постановления было распространено на рабочих, служащих и специалистов, работающих в совхозах системы Наркомсовхозов, Наркомпищепрома и Наркоммассопрома (СП СССР, 1940, № 6, ст. 171').
209 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1. Юриздат, 1955, стр. 5'55 и сл.
210 Там же, стр. 238—239.
211 См. КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 639.
212 «Правда», I октября 1953 г.
420


В соответствии с данным постановлением Советы Министров республик, крайисполкомы и облисполкомы обязаны наделять трактористов и других постоянных рабочих тракторных бригад машинно-тракторных и специализированных станций, не имеющих приусадебных участков в колхозах, а также переселяющихся в места расположения МТС из колхозов, приусадебными участками в размере до 0,25 гектара, включая площадь, занимаемую постройками.
Наделение приусадебными участками рабочих и служащих производится либо за счет тех земель, которые находятся в пользовании предприятий, учреждений и организаций, либо за счет земель государственного запасного фонда, либо за счет земель городов и других населенных пунктов. В отдельных случаях приусадебные участки рабочим и служащим, живущим на территории колхозов, могут предоставляться и за счет земель свободного приусадебного фонда'колхозов, но с согласия последних.
Земельные участки для огородничества и садоводства, как правило, выделяются только тем рабочим и служащим, которые не пользуются приусадебными участками по месту своего жительства. Порядок предоставления и условия пользования такими земельными участками точно устанавливается в законодательстве.
Согласно постановлению СНК СССР от 25 декабря 1933 г. «О развертывании индивидуального рабочего огородничества»213 земельные участки для целей огородничества отводились рабочим непосредственно районными и городскими исполкомами Советов депутатов трудящихся. Этот порядок существовал до 1942 г., а затем рядом постановлений было установлено, что земля для индивидуального огородничества предоставляется не непосредственно рабочим и служащим, а отдельным предприятиям, учреждениям и организациям, которые распределяют ее между рабочими и служащими.
Размер земельных участков, отводимых под огороды рабочих и служащих, как правило, не должен превышать 0,15 га. В районах орошаемого земледелия этот размер сокращается наполовину. Рабочим и служащим, имеющим приусадебные участки в размере менее 0,15 га, земельные участки под огороды отводятся в таком размере, чтобы общая площадь (под приусадебным участком и огородом) не превышала 0,15 га.214
Земельные участки под сады рабочие и служащие получают также не непосредственно от исполкомов Советов депутатов трудящихся, а от тех предприятий, учреждений и организаций, в которых они работают. Размер этих участков в городах не должен 213 СЗ СССР, 1934, № 1, ст. 8.
214 См. постановление Совета Министров СССР от 8 апреля 1953 г. «Об •городничестве рабочих и служащих». (Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1'. Юриздат, 1955, стр. 254).
421


превышать 600 кв. метров, а вне городов — 1200 кв. метров. Земельные участки под сады отводятся только тем рабочим и служащим, которые не имеют приусадебных участков и огородов.
Согласно постановлению Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих»215 земельные участки, отводимые рабочим и служащим под сады, закрепляются за ними в бессрочное пользование при условии беспрерывной работы на предприятии, в учреждении или организации в течение 5 лет после отвода земельного участка под сад. Если рабочий или служащий прекратил трудовые отношения с предприятием, учреждением или организацией, выделившим ему земельный участок, до истечения этого срока, то он теряет право на пользование участком. За рабочими и служащими, переведенными ?на другую работу, оставившими работу вследствие инвалидности или перехода на пенсию до истечения пятилетнего срока после получения земельного участка, а также за семьями лиц, призванных в Советскую Армию, поступивших в учебные заведения, и за семьями умерших право пользования участками сохраняется.
«Служебным наделом называется участок земли, выделенный государственным органом (лесхозом, органом транспорта или связи) из закрепленных за ним земель рабочему или служащему, проживающему вдали от населенного пункта, для ведения на нем подсобного хозяйства».216 Правом на служебные наделы пользуются рабочие и служащие Министерства путей сообщения, линейные работники Министерства речного флота, лесники и объ- езчики лесов и лесничеств и некоторые другие категории работников.
Служебные наделы предоставляются не на праве бессрочного пользования, а временно. В силу этого строительство жилого дома на праве личной собственности на служебном наделе не допускается.
Служебные наделы, как правило, состоят из двух частей — пахотной земли и сенокосных угодий, размеры которых определены в законодательстве. Правовой режим пахотных земель отличается от правового режима земель, предоставляемых под сенокосы. Последние не закрепляются за рабочими и служащими, а предоставляются им, как правило, для разового покоса.
Помимо приусадебных участков, участков под огороды и сады, а также служебных наделов, рабочие и служащие, имеющие в личной собственности скот, могут получить земельные участки для пастьбы и под сенокосы. До 1953 г. основным нормативным актом, регулировавшим порядок предоставления рабочим и служащим земельных участков для пастьбы и под сенокосы, было 215 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. 1. Юриздат, 1955, стр. 25(1—253.
216 Г. Н. Полянская, А. А. Рус кол. Советское земельное праве. Учебник для юридических школ, стр. 126.
422


постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 28 июля 1939 г. «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности»?17 Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1953 г., вскрывший серьезные недостатки в развитии животноводства, много внимания уделил вопросу о развитии животноводства в личной собственности рабочих и служащих. Директивные указания Пленума нашли свое законодательное выражение в совместном постановлении Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию животноводства в стране и снижении норм .обязательных поставок продуктов животноводства государству хозяйствами колхозников, рабочих и служащих».217 218 В этом постановлении говорится о необходимости улучшения обеспечения рабочих и служащих выпасами и сенокосами.
Земельные участки под выпасы и сенокосы, как правило, не закрепляются за рабочими и служащими. Им просто указывается та территория, на которой они могут пасти свой скот и косить траву.
Права и обязанности рабочих и служащих по использованию предоставленной им земли, независимо от непосредственного назначения участка, характеризуются целым рядом общих моментов. Во-первых, рабочие и служащие могут использовать только поверхность земли строго в соответствии с той целью, для которой она им предоставлена, во-вторых, они должны обрабатывать предоставленные им участки только своим трудом и трудом членов своей семьи, в-третьих, они не могут переуступать права пользования земельным участком, в-четвертых, они должны точно и своевременно выполнять свои обязательства перед государством.
5
Трудовое землепользование крестьян-единоличников после окончательной победы колхозного строя становится все более и более отживающей формой землепользования, охватывающей чрезвычайно незначительную площадь земель сельскохозяйственного назначения. В силу этого и правовой институт трудового землепользования крестьян-единоличников все более и более утрачивает свое значение.
И после завершения сплошной коллективизации регулирование земельных отношений крестьян-единоличников в основном осуществляется республиканскими земельными кодексами и «Общими началами землепользования и землеустройства» 1928 г. Вместе с тем это не исключает того, что после завершения сплошной коллективизации правовое регулирование землепользования крестьян единоличников приобрело ряд новых черт.
217 «Известия», 30 июля 1939 г.
218 «Правда», 26 сентября 1953 г.
423


Прежде всего в законодательстве подчеркивается тот факт, что землепользование крестьян-единоличников должно организовываться таким образом, чтобы не только не нарушать, но и не осложнять землепользования колхозов. В соответствии с этим в ст. 13 «Инструкции о порядке составления и выдачи сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей»,219 220 указывалось: «Земли, занимаемые единоличными хозяйствами, отводятся за массивом земель колхоза в концах полей севооборота и располагаются таким образом, чтобы при дальнейшем присоединении к колхозному массиву земель, занимаемых единоличными хозяйствами, севооборот колхоза не нарушался».
В связи с тем, что земельные общества оказываются ликвидированными, государство постепенно переходит к непосредственной регламентации размеров трудового землепользования единоличников. Вскоре после принятия Примерного устава 1935 г. Наркомзем СССР в своем циркуляре от 15 марта 1935 г.22а разъяснил, что размер приусадебной земли у единоличников не должен превышать размеров приусадебной земли у колхозников соответствующих районов. В тех районах, где нехватает приусадебной земли для колхозников, допускается уменьшение приусадебной земли единоличника на 10% по сравнению с размерами приусадебной земли колхозников.
Твердые нормы землепользований единоличников не только в отношении приусадебных участков, но и в отношении полевой земли были установлены постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозников от разбазаривания».221 В ст. 8 этого постановления записано: «Ограничить полевую землю, находящуюся в пользовании единоличного крестьянского двора, в хлопковых районах— в поливных — десятью сотыми гектара, в неполивных—половиной гектара, в районах садово-огородных и свекловичных — половиной гектара, во всех осталыных районах — до одного гектара, а приусадебный участок, находящийся в пользовании единоличного крестьянского двора, считая и землю, занятую под постройками, ограничить в поливных районах десятью сотыми гектара, во всех остальных районах — двадцатью сотыми гектара.
Все излишки земель против указанных норм как по полевой, так и по приусадебной земле единоличника прирезать к колхозным землям и обратить, главным образом, на пополнение земельного приусадебного фонда колхоза...»
Ряд нормативных актов, принятых после завершения сплошной коллективизации, направлен на конкретизацию прав и обязанностей крестьян-единоличников как землепользователей.
219 СЗ СССР, 1935, № 34, ст. 300.
220 БФХЗ, 1935, № 9, стр. 29.
221 «Известия», 28 мая 1939 г.
424


СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Землеустройство в СССР, как справедливо указывает П. Д. Сахаров, «представляет собой определенную систему правовых, организационно-хозяйственных и технических мероприятий социалистического государства, изменяющих земельные отношения и организующих землю как необходимое материальное условие всякого процесса труда и как одно из основных средств производства в сельском хозяйстве, в целях наиболее эффективного ее использования в интересах рабочего класса и всех трудящихся».222 Содержание социалистического землеустройства на каждом историческом этапе определяется теми экономическими и политическими задачами, которые стоят перед Советским государством в развитии отдельных отраслей народного хозяйства, и в первую очередь сельского хозяйства.
После завершения сплошной коллективизации важнейшая задача советского землеустройства состоит в том, чтобы организовать землепользование социалистических сельскохозяйственных предприятий, и прежде всего землепользование колхозов. В соответствии с этой задачей и развивается земельное законодательство, регламентирующее порядок проведения землеустройства. Особое внимание уделяется вопросам внутрихозяйственного землеустройства колхозов и совхозов.
В юридической литературе значение внутрихозяйственного землеустройства показывалось не всегда правильно. Так, некоторые авторы утверждали, что внутрихозяйственное землеустройство в значительной своей части имеет организационно-экономический, а не правовой характер.223 Такая точка зрения, как указывал В. О. Тененбаум, является неправильной. «Правовое значение внутрихозяйственного землеустройства состоит, во-первых в том, что землепользователю обеспечивается осуществление era земельных прав, т. е. наиболее эффективное и целесообразное использование земли, во-вторых, в том, что мероприятия по внутрихозяйственному землеустройству затрагивают целый ряд вопросов, регулируемых колхозным и административным правом: организация бригад, размещение дорожной сети и т. д.»224
Широкий размах землеустроительные работы получают после принятия Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г., установившего, что земля закрепляется за колхозами навечно и что «каждой артели выдается районным исполнительным комитетом Советов государственный акт на бессрочное пользование 222 П. Д. Сахаров. Порядок проведения землеустройства в колхозах.
Л.. Г952, стр. 7; его же, Правовые вопросы советского социалистического землеустройства. Автореферат кандидатской диссертации. Л., 1953, стр. 7.
223 Земельное право. Учебник для юридических вузов. Юриздат, М., 1949, стр. 379—380.
224 «Советское государство и право», 1956, стр. 59.
425


землей, в котором устанавливаются размеры и точные границы земли, находящейся в пользовании артели» (ст. 2). Основными нормативными актами, определявшими объем и порядок проведения землеустроительных работ в связи с выдачей колхозам государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей, являлись постановление СНК СССР от 7 июля 1935 г. «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей» и утвержденная этим постановлением «Инструкция о порядке составления и выдачи сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей».225
В постановлении СНК СССР от 7 июля 1935 г. указывалось: «Обязать Народный Комиссариат земледелия СССР к моменту выдачи сельскохозяйственным артелям государственных актов на вечное пользование землей провести необходимые землеустроительные работы в целях уничтожения чересполосицы, дальноземелья и других недостатков землепользования, а также по измерению и определению в натуре точных внешних границ и площадей земель соответствующих сельскохозяйственных артелей» (ст. 4). Эти работы, согласно Инструкции, утвержденной постановлением, должны были проводиться одновременно во всех колхозах, обслуживаемых одной МТС, или во всех колхозах одного административного района (ст. 8).
19 декабря 1935 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) было принято постановление «Об организационно-хозяйственном укреплении колхозов и о подъеме сельского хозяйства в областях, краях и республиках нечерноземной полосы».226 Это постановление констатировало, что «наличие в нечерноземной полосе чрезмерно мелких колхозов, зачастую в 5—10 дворов, препятствует использованию преимуществ общественного колхозного труда и использованию новых машин». Поэтому местным советским и партийным органам предлагалось «разработать необходимые практические мероприятия по объединению таких чрезмерно мелких колхозов в условиях строжайшей добровольности».
Укрупнение чрезмерно мелких колхозов потребовало проведения значительных землеустроительных работ. Это объяснялось тем, что при слиянии мелких колхозов возникал новый субъект землепользования, земельные права которого подлежали оформлению в установленном законом порядке, т. е. путем выдачи государственного акта на бессрочное (вечное) пользование землей.
Наряду с межхозяйственным землеустройством, огромное внимание в рассматриваемый период уделяется внутрихозяйственному землеустройству колхозов. XVIII съезд партии, указавший на необходимость внедрения в колхозах и совхозах правильных 225 СЗ СССР, 1935, № 34, ст. 300.
22с СЗ СССР, 1935». № 65, ст. 520.
426


севооборотов, подчеркнул, что введение правильных севооборотов в колхозах должно быть органически увязано с внутрихозяйственным землеустройством. Принятое в развитие директивных указаний XVIII съезда партии постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»,227 наметило целый ряд конкретных мероприятий по внутрихозяйственному землеустройству колхозов. В основном это следующие мероприятия: а) отграничение общественных земель колхозов от приусадебного земельного фонда; б) обмер приусадебных земель колхозников и прирезка к общественным колхозным землям всех излишков против установленных норм; в) изъятие и присоединение к общественным землям колхозов всех земель личного пользования колхозников, находящихся в колхозных полях вне усадеб (левады, огороды, бахчи, и т. п.); г) ликвидация расположенных в общественных полях колхозов хуторских приусадебных участков колхозников. Значительные землеустроительные работы предстояло проделать в связи с намеченным в постановлении переселением колхозников из малоземельных районов в многоземельные.
Огромные землеустроительные работы проводятся в 1939— 1940 гг. в западных областях и прибалтийских республиках, вошедших в состав СССР. Сотни тысяч безземельных и малоземельных крестьян Западной Украины, Западной Белоруссии, Молдавии, Литвы, Латвии и Эстонии наделяются землей. В западных областях и Прибалтийских республиках широкий размах получают землеустроительные мероприятия, направленные на создание социалистических форм землепользования.
Отечественная война поставила перед социалистическим землеустройством сложные задачи. Необходимо было организовать земельную территорию восточных районов страны таким образом, чтобы, несмотря на временную оккупацию ряда западных районов, промышленность и сельское хозяйство могли бесперебойно снабжать армию и население всем необходимым для победы над врагом. Кроме того, уже в ходе войны намечаются и проводятся в жизнь мероприятия по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации. Чрезвычайно важную роль в осуществлении этих мероприятий сыграло советское социалистическое землеустройство, в задачу которого входило восстановление нарушенного в годы войны землепользования колхозов, восстановление уничтоженной оккупантами земельной документации колхозов и т. д.
После окончания войны содержание землеустройства определяется теми хозяйственно-политическими задачами, которые решаются в этот период Советским государством. В частности, продолжается начатая еще в период войны работа по восстановлению и упорядочению землепользования колхозов, совхозов и 227 «Известия», 28 мая 1939 г.
427


других землепользователей. Основные задачи землеустройства по упорядочению землепользования колхозов устанавливаются в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сен- тября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».228 В целом задачи землеустройства по организгщии сельскохозяйственного землепользования были определены в тот период в постановлении февральского Пленума ЦК ВКП(б) 1947 г. «О мерах подъема сельского хозяйства в послевоенный период»229 и в принятых в соответствии с ним законодательных актах.
Большие задачи встали перед советским землеустройством в связи с развернувшимся в 1950 г. массовым укрупнением колхозов. Во-первых, необходимо было проделать соответствующую работу по превращению земельных угодий объединяющихся колхозов в единый земельный массив и, во-вторых, обеспечить своевременное проведение в объединенных колхозах внутрихозяйственного землеустройства в целях правильного использования всех земельных угодий, всестороннего развития общественного хозяйства и создания необходимых условий для высокопроизводительного использования сельскохозяйственной техники.
Порядок проведения землеустроительных работ в связи с развернувшимся укрупнением колхозов регламентировался рядом нормативных актов, принятых в это время. Среди них следует назвать постановление Совета Министров СССР от 7 июня 1950 г. «Об укрупнении мелких колхозов»230 и постановление Совета ЛАинистров СССР от 17 июля 1950 г. «О мероприятиях в связи с укрупнением мелких колхозов».231
Огромные задачи встали перед социалистическим землеустройством в связи с принятием постановлений сентябрьского (1953 г.), февральско-мартовского (1954 г.), январского и июльского (1955 г.) Пленумов ЦК КПСС. Особенно большой объем землеустроительных работ предстояло проделать в районах освоения целинных и залежных земель.
Все это обусловило собой то, что в законодательстве вопросам землеустройства уделяется значительное внимание. Так, постановлением Совета Министров СССР от 28 июля 1954 г. утверждается «Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующих решения Совета Министров СССР».232 Вслед за этим в союзных республиках разрабатываются и утверждаются положения о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель 228 «Известия», 20 сентября 1946 г.
229 См. КПСС в резолюциях.., ч. III, стр. 528—530, 537, 543—544 и др.
230 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I. Юриздат, 1955, стр. 167—169.
231 Там же, стр. 170.
232 Там же, стр. 218—220.
428


для государственных, общественных и других надобностей, требующим решения Совета Министров союзной республики, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов и облисполкомов. В частности, в РСФСР такое положение было утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 13 сентября 1954 г.233
В настоящее время содержание советского землеустройства определяется теми хозяйственно-политическими задачами, которые поставлены перед нашей страной в решениях XX съезда КПСС и последующих решениях Партии и Правительства.
2
Существенным изменениям подвергается в рассматриваемый период система землеустроительных органов. Так, в соответствии с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 25 февраля 1935 г. «Об организации отдела землеустройства при Наркомзе- ме СССР»234 руководство, планирование и контроль над работами по введению севооборотов и землеустройству были возложены на Наркомзем СССР, в составе которого организовывался отдел землеустройства. Этот отдел существовал до 17 июля 1935 г., а затем, в целях усиления централизованного руководства и планирования мероприятий по землеустройству, в особенности по межколхозному и внутриколхозному, ЦИК и СНК СССР принимают постановления «Об образовании Главного управления землеустройства в составе Народного Комиссариата земледелия СССР».235 Позже Главное управлвни землеустройства было реорганизовано в Главное управление землеустройства и севооборотов Министерства сельского хозяйства СССР. Свои задачи Главное управление землеустройства и севооборотов осуществляло .через управления землеустройства и севооборотов Министерств сельского хозяйства союзных и автономных республик, через краевые и областные управления сельского хозяйства и через землеустроительный аппарат районных отделов сельского хозяйства.
Существенной перестройке подверглась работа Министерства сельского хозяйства СССР и местных сельскохозяйственных органов после сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. При этом Главное управление землеустройства и севооборотов Министерства сельского хозяйства СССР было реорганизовано в Управление землеустройства. Последнее существовало до 1955 г. Затем оно было упразднено, и руководство землеустроительным делом возложено на члена коллегии Министерства сельского хозяйства СССР — Главного инспектора по землепользованию и земле233 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I Юриздат 1955, стр. 223—227.
234 СЗ СССР, 1935, № 18, ст. 139.
235 СЗ СССР, 193'5, № 40, ст. 328.
429


устройству, в распоряжении которого находится группа инспекторов-специалистов. В республиканских министерствах сельского хозяйства управления землеустройства и севооборотов после сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. были реорганизованы в управления землеустройства.
Особенно существенной перестройке подверглась после 1953 г. работа местных органов сельского хозяйства. Районные управления сельского хозяйства были упразднены за исключением управлений тех районов, на территории которых не имеется МТС, и все агрономическое, зоотехническое и ветеринарное обслуживание колхозов возложено на машинно-тракторные и специализированные станции. В соответствии с этим в штатах МТС установлена должность инженера-землеустроителя.
В целом по району руководство землеустроительным делом осуществляется непосредственно райисполкомом. Райисполком обязан вести учет земельного фонда в районе, государственные земельные книги регистрации всех землепользователей, давать заключения по вопросам отвода земель и контролировать правильность использования земельного фонда, а также составлять земельный баланс района. В районах поливного земледелия райисполкомы контролируют соблюдение правил водопользования.
Для осуществления этих задач в штатах райисполкомов имеется должность старшего районного землеустроителя, а в районах с наличием оросительных или осушительных систем, расположенных на землях колхозов, обслуживаемых различными МТС, кроме того, старшего инженера-гидротехника (мелиоратора). Руководство работой районных землеустроителей и старших инженеров-гидротехников осуществляется райисполкомами, областными (краевыми) управлениями сельского хозяйства и автономных республик.
Что касается правовых форм руководства землеустроительным делом со стороны местных органов власти и МТС, то они еще далеко не всегда соответствуют новым задачам социалистического строительства. В юридической литературе совершенно справедливо указывалось: «Действующий порядок внутрихозяйственного землеустройства, имеющий в настоящее время ярко выраженные административно-правовые черты, что соответствовало прежней практике планирования, теперь устарел, он затрудняет осуществление колхозами их прав по планированию своего производства и поэтому требует определенных изменений и уточнений».236
Все внутрихозяйственное землеустройство колхозов осуществляется в настоящее время исключительно по инициативе государственных органов. Инициатива колхозов в возбуждении зем236 В. О. Тенен б а ум. Правовое регулирование внутрихозяйственного землеустройства колхозов. «Советское государство и право», 1956, № 6, стр. 52. I
430


леустроительного дела игнорируется, что совершенно не соответствует требованиям постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об изменении практики планирования сельского хозяйства» от 9 марта 1955 г.237 и «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами артели» от 6 марта 1956 г.238
Справедливо критикуя такой порядок возбуждения землеустроительного дела, В. О. Тененбаум писал, что было бы «более правильным установить, что юридическим основанием для проведения внутрихозяйственного землеустройсва колхоза, как правило, должно быть заявление самого колхоза на имя исполкома районного Совета».239 Кроме того, он высказался за то, чтобы отношения между колхозом и организациями, проводящими землеустройство, оформлялись в договорном порядке.240
Данные предложения JB. О. Тененбаума представляют практический интерес. Они должны быть учтены при дальнейших изменениях советского земельного законодательства, и особенно при его кодификации.
3
Важнейшее значение в рассматриваемый период придается земельной регистрации и учету земель. Так, 29 мая 1934 г. СНК СССР было принято постановление «Об отчетности и распределении земель по угодьям и землепользователям».241 Этим постановлением республиканские, краевые, областные и районные земельные органы обязывались вести земельный учет по формам, утвержденным ЦУНХУ.
Много внимания уделяется вопросам регистрации земель, закрепляемых за колхозами, в «Инструкции о порядке составления государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей».242 В этой «Инструкции» указывается, что Государственный акт составляется районным земельным отделом в двух экземплярах, один из которых выдается правлению сельскохозяйственной артели, а другой хранится в районном исполнительном комитете (ст.ст. 2 и 3). Вручаемый правлению сельскохозяйственной артели Государственный акт имеет общесоюзный порядковый номер. Нумерация актов для каждого края, области и республики устанавливается Народным комиссариатом земледелия СССР (ст. 4).
В «Инструкции» точно устанавливается порядок записи Государственных актов и хранения вторых экземпляров актов в рай237 «Правда», 11 марта 1955 г.
238 «Правда», 10 марта 1956 г.
239 «Советское государство и право», 1956, № 6, стр. 53.
240 Там же.
241 СЗ СССР, 1934, № 32, ст. 244.
242 СЗ СССР, 1935, № 34 ст. 300.
431


онных исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся. В ст. 6 «Инструкции» указывается, что каждый райисполком должен вести книгу записи Государственных актов по установленной форме. Книга записи Государственных актов должна обязательно прошнуровываться, свидетельствоваться подписями установленных в «Инструкции» должностных лиц и скрепляться сургучной печатью районного исполнительного комитета. Храниться эта книга и вторые экземпляры Государственных актов должны в несгораемых шкафах или специально оборудованных сундуках, доступ к которым имеют лишь лица, перечисленные в ст. 7 «Инструкции».
Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»243 в порядок учета колхозных земель вносятся некоторые изменения. В частности, в этом постановлении предлагается установить в каждом колхозе обязательную запись как общественных земель колхоза, так и приусадебных участков каждого колхозного двора, заведя для этого специальную шнуровую книгу (ст. 11). В земельных отделах райисполкомов в свою очередь заводится государственная земельная книга регистрации земель, где сосредоточивается учет: а) единого земельного массива по каждому колхозу согласно акту на вечное пользование, б) общественных земель колхоза (отдельно), в) приусадебных участков колхозников (отдельно) и г) земель, находящихся в личном пользовании единоличников и других не членов колхоза (ст. 12).
Много внимания учету колхозных земель уделяется в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений устава сельскохозяйственной артели в колхозах».244 В этом постановлении подчеркивается, что необходимо в кратчайший срок восстановить всю документацию записи земель колхозов (акты, шнуровые книги И т. Д.).
Важнейшее значение в деле упорядочения учета земель и кон- троля за правильностью их использования имеет постановление Совета Министров СССР от 31 декабря 1954 г. «О едином государственном учете земельного фонда СССР».245 Этим постановлением с 1955 г. введен обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация .всех землепользований по единой общесоюзной системе. Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организации и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земель243 «Известия», 28 мая 1939 г.
244 «Известия», 20 сентября 1946 г.
245 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I Юриздат М., 1955, стр. 231—233.
432


ного лесного фонда. Учитывается не только общий размер земли, закрепленной за землепользователями, но и качество этой земли по сельскохозяйственным угодьям, а также ее фактическое использование в колхозах и совхозах.
Руководство учетом земель и регистрацией землепользований, а также контроль за правильностью использования земель независимо от того, в чьем пользовании они находятся, возложено на Министерство сельского хозяйства СССР. При этом установлено, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по вопросам учета земель и регистрации землепользований являются обязательным для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций.
В районных и городских исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся заводится специальная государственная книга регистрации землепользований, в которой сосредоточивается учет земель (по фактическому состоянию и использованию угодий) каждого землепользователя. Эта книга ведется старшим районным землеустроителем, который, наряду с председателем райисполкома, несет ответственность за правильность сведений, содержащихся в государственной книге регистрации землепользований и в выписках, выданных из нее.
Советы Министров республик, крайисполкомы, облисполкомы, райисполкомы и горисполкомы обязаны не только обеспечить ведение учета земель и регистрации землепользований по единой общесоюзной системе, но и ежегодно рассматривать и утверждать отчеты об использовании земель и распределении их по угодьям и землепользователям в точно установленные сроки. Утвержденные советами министерств союзных республик отчеты представляются в Министерство сельского хозяйства СССР, которое составляет сводный отчет (в разрезе республик, краев и областей) о распределении земель по угодьям и землепользователям и об использовании земель, а также вырабатывает соответствующие предложения по этим вопросам.
Новый порядок учета земель и регистрации землепользований, введенный с 1955 г., призван сыграть важную роль в обеспечении правильного и наиболее производительного использования земли, а также в обеспечении охраны прав и интересов землепользователей.
* *
*
В целом анализ основных путей развития советского земельного права после завершения сплошной коллективизации убедительно свидетельствует о том, что на всех этапах социалистического строительства земельное право играло и продолжает играть важнейшую роль. Осуществляя регулирование земельных правоотношений в СССР, советское земельное право способствовало и‘способствует наиболее правильному распределению и использованию земли, являющейся всеобщим условием труда во
28 Зак. 1037
433


всей экономической жизни и важнейшим средством производства в ряде отраслей народного хозяйства, и прежде всего в сельском хозяйстве. v
Все это, разумеется, ни в какой мере не позволяет не замечать те весьма существенные недостатки в развитии земельною права, которые имели и, к сожалению, продолжают иметь место. К их числу в первую очередь следует отнести сравнительную медлительность в замене устаревших нормативных актов новым законодательством, отвечающим потребностям социалистического строительства. Другим наиболее существенным недостатком в развитии земельного права является его фрагментарность. Между тем уже довольно давно стала очевидна необходимость кодификации земельного законодательства. Прежде всего, конечно, следовало бы завершить работу по созданию «Основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами». Одновременно нужно вести работу по созданию земельных кодексов союзных республик. Практические потребности развития советского земельного законодательства определяют собой и пути развития советской науки земельного права.


РАЗДЕЛ VIII
КОЛХОЗНОЕ ПРАВО
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1
Основной экономической задачей Советского государства в земледелии в период строительства социализма была замена на добровольных началах капиталистических производственных отношений социалистическими. Земельное и кооперативно-колхозное законодательство было направлено на ограничение и вытеснение, а затем на ликвидацию капиталистических элементов в сельском хозяйстве. Выполнив эту задачу, земельное и кооперативноколхозное законодательство все же не создавало еще исчерпывающей юридической базы для построения системы колхозного права. Оно регулировало не только колхозные правоотношения (колхозное движение в трех его формах: коммуна, артель, ТОЗ), но и правоотношения внутри сельскохозяйственной кооперации.
После завершения строительства социализма в СССР основной экономической задачей нашего государства в земледелии стало организационно-хозяйственное укрепление колхозов в форме сельскохозяйственной артели. Поэтому все внимание законодателя в области колхозного строительства сосредоточивается на всемерном развитии этой формы, поскольку она представляет теперь единственную форму коллективного сельскохозяйственного производства. Другие формы колхозного движения, служившие ранее объектом регулирования земельного и кооперативно-колхозного законодательства, в период социализма утратили свою практическую значимость и не являются объектом регулирования колхозного права.
Если в 20-х — начале 30-х годов количество нормативных актов, регулировавших чисто колхозные правоотношения, было невелико (закон от 16 марта 1927 г. «О коллективных хозяйствах»1 1 СЗ СССР, 1927, № 15 ст. 161.
28*
435


и некоторые др.), то после окончательной победы и установления безраздельного господства социалистических производственных отношений в деревне колхозное законодательство расширяется по объему и превращается в стройную систему. Объектом регулирования колхозного права становятся договорные отношения МТС с колхозами, договоры контрактации, сельскохозяйственные заготовки, внутриколхозные отношения. Усиливается и принимает более конкретный характер государственное руководство колхозами. Для этого периода развития Советского государства характерны массовая организация агрономического и зоотехнического образования колхозников и овладение ими прогрессивными методами сельскохозяйственного производства, резкое увеличение специалистов сельского хозяйства, невиданное расширение экономической связи колхозов с социалистической индустрией, перспективное планирование колхозного производства и др.
Вместе с этим происходит дальнейшее упрочение вгнутрикол- хозных правоотношений. Колхозы получают право самостоятельно решать такие важнейшие вопросы колхозного строительства, как определение минимума трудодней, исключение колхозников из артели, установление основной и дополнительной оплаты труда, вопросы ежемесячного денежного авансирования колхозников, предоставления им оплаченного отпуска, пенсии и др. Внутриколхозные правоотношения развиваются на основе накопленного богатого опыта организации и ведения коллективного хозяйства. возросшей политической сознательности колхозников, укрепления колхозов опытными кадрами. Однако, несмотря на это, в отдельных случаях не исключается возможность нарушения вну- триколхозных правоотношений, но Советское государство стоит на страже указанных отношений и принимает меры к их восстановлению.
2
Поскольку одной из главных задач колхозного строительства в рассматриваемый период является организационно-хозяйственное укрепление колхозов, весьма важно установить правовое содержание понятия «организационно-хозяйственное укрепление колхозов». Однако это понятие в юридической литературе до сих пор не раскрыто с достаточной полнотой. Нет также необходимой ясности, какие правовые отношения в колхозах и вне их приводят к организационно-хозяйственному укреплению колхозов.2
2 См., например: П. П. Пятницкий. Организация, оплата и дисциплина труда в колхозах. Изд. АН СССР, 1951, стр. 3; Л. Н. Баховкина. Порядок распределения доходов в колхозах. Изд. АН СССР, 1951, стр. 7; А. И. Королев. Правовое положение председателя колхоза. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 19; Е. И. Коваленко. Организация и дисциплина труда в колхозе. Госюриздат, 1955, стр. 3; И. В. Павлов. Правовые формы управления делами в колхозах. Госюриздат, 1955, стр. 9.
436


С нашей точки зрения, организационно-хозяйственное укрепление колхозов представляет собой систему политических, экономических и правовых мероприятий. К числу первых относятся всемерное укрепление диктатуры рабочего класса в деревне, воспитание крестьянства в духе коммунизма и т. д. К числу экономических мероприятий относятся всемерное укрепление обеих форм социалистической собственности, материально-техническая и финансовая помощь государства колхозам и т. д. К числу правовых мероприятий относятся такие, которые в конечном счете формируют и развивают институты колхозного права—(порядок управления делами сельскохозяйственной артели, право колхозной собственности, право колхозного членства и др.
Без правового анализа указанных институтов нельзя понять, как осуществлялось и осуществляется организационно-хозяйственное укрепление колхозов. Одновременно с этим следует особо подчеркнуть, что советская государственная дисциплина является одним из важнейших условий развития колхозно-правовых институтов, поэтому мы будем анализировать ее наряду с анализом институтов колхозного права.
Порядок управления делами сельскохозяйственной артели. Члены сельскохозяйственной артели сами управляют своим коллективным хозяйством. Данный порядок управления хозяйством закреплен как в Конституции СССР (ст. 5), так и в уставах каждого колхоза и других законах и правовых актах государства. Колхозная демократия вытекает из социалистической природы колхозной собственности, из права коллектива колхозников, являющегося собственником общественного имущества артели. Следовательно, главное содержание и сущность рассматриваемого института заключается в осуществлении всех функций управления коллективным хозяйством колхозниками, членами данного коллективного хозяйства.
Колхоз, как известно, есть форма самодеятельности трудового крестьянства. Вместе с тем, эта самодеятельность развивается не стихийно, а на основании законов и других правовых актов Советского государства. Поскольку законы и правовые акты, как правило, исходят от государственных органов, постольку самодеятельность колхозников развивается под руководством социалистического государства. Это, в частности, находит свое выражение в том, что во всех важнейших законах, и других правовых актах по сельскому хозяйству закреплена руководящая роль Коммунистической партии и Советского государства колхозами. На значение этого руководства в увеличении производства материальных благ уже указывалось в юридической литературе. Например, Л. И. Дембо писал: «Правильное руководство колхозами укрепляет колхозную демократию, qho основано на широчайшей самодеятельности колхозных масс, на участии самих масс в составлении, обсуждении, утверждении и выполнении планов все437


го колхозного производства».3 Те же моменты подчеркивает i И. В. Павлов.4
В истории колхозного движения, в особенности в первые годы после Отечественной войны, имели место случаи нарушения колхозной демократии, умаления ведущей роли общего собрания членов колхоза в решении важнейших вопросов артельной жизни. Эти нарушения выражались и выражаются в устранении колхозников от участия в делах колхоза. При таком положении все дела сельскохозяйственной артели, в том числе распределение доходов, утверждение хозяйственных планов, распоряжение всеми материальными средствами, фактически решаются только правлениями или председателями колхозов. Правления отдельных колхозов и председатели не отчитываются перед общими собраниями колхозников о своей деятельности. Об этом говорилось еще в постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».5
Как общее правило, нарушение колхоз/ной демократии тормозит увеличение колхозного производства, ослабляет трудовую дисциплину, уменьшает материальные ценности в колхозах. Вот почему вопросам соблюдения колхозной демократии государство уделяло и уделяет большое внимание.6
Внутриколхозная демократия до недавнего времени закреплялась в Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1935 г. Устав регулировал все стороны хозяйственной деятельности колхозов. Вместе с тем нельзя не отметить, что Устав был принят свыше 20 лет тому назад и отдельные его положения в настоящее время вступили в противоречие с современным уровнем развития производственных отношений в колхозах.
Решению этой проблемы посвящены постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели» и постановление «О ежемесячном авансировании колхозников и дополнительной оплате в колхозах».7 Эти постановления, принятые в соответствии с решениями XX съезда Коммунистической партии Советского Союза, вносят, в интересах увеличения производства, существенные изменения в правовое регулирование всей хозяйственной деятельности колхозов, 3 Л. И. Дембо. Очерки колхозного права. Л., 1940, стр. 68.
4 См. И. В. Павлов. Правовые формы управления делами в колхозах. Госюриздат, 1955, стр. 19.
5 См. СП СССР, 1946, № 13, ст. 254.
6 См. Постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 8 февраля 1952 г. «О ходе выполнения постановления Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 19 сентября 1946 г. „О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах”» (Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I. Госюриздат, 1955, стр. 156—160).
7 «Известия», 10 марта 1956 г.
438


значительно улучшают правовой порядок управления делами артели.
Принцип самостоятельного решения самими колхозниками важнейших вопросов колхозной жизни — главное содержание постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР об Уставе сельскохозяйственной артели. На основании этого постановления общее собрание колхозников решает теперь такие важные вопросы колхозной жизни, как установление размеров приусадебных участков колхозных дворов с учетом трудового участия трудоспособных членов колхозной семьи в общественном хозяйстве артели; установление количества скота, находящегося в личной собственности колхозного двора с учетом местных условий; установление обязательного минимума трудодней, исходя из потребности трудовых затрат в общественном хозяйстве колхоза; определение порядка, где должны рассматриваться и решаться те или иные вопросы колхозной жизни — на общих собраниях или на собраниях уполномоченных, доверенных лиц, избираемых колхозниками, или на бригадных собраниях.
Такое изменение правового регулирования колхозной жизни и расширение колхозной демократии предоставляет каждому колхознику возможность проявить себя не только в сфере производства материальных благ, но и в сфере управления делами артели. Это тем более следует подчеркнуть, что решения органов управления колхоза (общего собрания), «которыми должны руководствоваться как сам колхоз, так в определенных случаях и при соответствующих условиях соответствующие органы государства»,8 как правильно отмечается в литературе, имеют определенное правовое значение.
Таким образом, колхозная демократия как правовая форма управления самими колхозниками делами артели служит на современном этапе увеличению производства и повышению материального уровня жизни колхозников. Содержание рассматриваемого института подвергалось и подвергается изменению по мере дальнейшего развития производственных отношений в колхозах.
Право колхозной собственности — один из важнейших колхозно-правовых институтов, который формируется одновременно с организацией колхоза и развивается по мере развития колхозного производства. Институт права колхозной собственности регулирует имущественные отношения в колхозах. Общеизвестно, что без колхозной собственности нет колхозного производства (даже при все возрастающей механизации его через МТС). Отсюда основная функция института колхозной собственности — это всемерное укрепление и охрана колхозной собственности. Коммунистическая партия и Советское правительство в соответствующих правовых актах неоднократно подчеркивали и подчерки8 И. В. Павлов. Изменения в правовом регулировании деятельности колхозов. «Советское государство и право», 1956, № 4, стр. 45.
439


вают, что умножение колхозного имущества — одно из условий организационно-хозяйственного укрепления колхозов.
Государство через органы управления колхозов и МТС осуществляет укрепление колхозного имущества путем: правовой классификации колхозных фондов; сокращения штатов (рекомендации сокращения) административного и обслуживающего персонала в колхозах и упорядочения расходования трудодней на их оплату; правильного распределения доходов в колхозах и др.
В постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 2 августа 1933 г. «О порядке засыпки фондов для нужд колхозов и распределении зерна между колхозниками по трудодням»9 впервые законодательно была закреплена классификация колхозных страховых, натуральных фондов и определены их размеры. Закон требовал выполнения колхозами своих обязательств по поставке зерна государству, сдаче зерна в порядке натуроплаты работ МТС и возврату ссуд, а затем засыпке семенных фондов и созданию страховых семенных фондов в размере от 10 до 15% годовой потребности в семенах, образованию фуражных фондов в размерах годовой потребности обобществленного скота. Местным партийным и советским органам запрещалось создание в колхозах иных фондов, кроме указанных в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 2 августа 1933 г. Это постановление упорядочило расходование натуральных фондов в колхозах.
В начале рассматриваемого периода колхозные фонды возрастали путем обобществления имущества вступающих в колхозы единоличных крестьянских хозяйств, приложения коллективного труд^-колхозников в общественном хозяйстве, а также в результате получения государственных премий. Первый источник роста колхозного имущества на современном этапе почти отсутствует ввиду осуществления в нашей стране полной коллективизации сельского хозяйства. Второй и третий источники увеличения материальных ценностей в колхозах сохранились и получили дальнейшее развитие.
Коллективный труд колхозников в процессе хозяйственной деятельности колхозов, охраняемый системой советского законодательства, является самым важным источником роста колхозного имущества. Достаточно сказать, что в результате роста товарной продукции денежные доходы колхозов только за 1954 и 1955 годы возросли на 20 миллиардов рублей.
Государственные премии выдаются колхозам за достижения в сельскохозяйственном производстве. Во-первых, премии (натуральные и денежные) колхозы получают за участие во Всесоюзной сельскохозяйственой выставке. Во-вторых, выдачу премии колхозам за достижение высоких показателей в развитии животноводства практикует Министерство сельского хозяйства СССР. 9 СЗ СССР, 1933, № 49, ст. 286.
440


Например, приказом по Министерству сельского хозяйства СССР в 1956 г. за успехи в животноводстве было премировано легко- выми автомобилями 47 колхозов Черновицкой области, 44 — Винницкой области, 41—Черкасской области и т. д.10 Выдача денежных премий колхозам за выращивание племенных лошадей была предусмотрена постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 12 мая 1943 г. «О мерах по увеличению поголовья лошадей, улучшению за ним ухода и содержания в колхозах и совхозах».11
В укреплении колхозной собственности большое значение имела также помощь государства в устранении штатного излишества в колхозах. До 1948 г. ни Устав сельскохозяйственной артели, ни текущее законодательство не регламентировали по существу оплату административного и обслуживающего персонала в колхозах. Не было точно определено количество трудодней, расходуемых колхозами на оплату административного и обслуживающего персонала, включая и работников детских яслей, детских садов и площадок, работников общественного питания, председателей и членов ревизионных комиссий. Во многих колхозах на оплату указанных работников колхозы расходовали значительные средства. Совет Министров СССР постановлением от 3 сентября 1948 г. «О сокращении штатов административного и обслуживающего персонала в колхозах и об упорядочении расходования трудодней на их оплату»12 установил в зависимости от общей выработки за год трудодней в колхозе определенные проценты на оплату административного и обслуживающего персонала. Кроме того, Правительство СССР рекомендовало колхозам широко применять практику совмещения должностей административного и обслуживающего персонала с работой на производстве: -на заместителя председателя колхоза возложить заведывание наиболее важной отраслью хозяйства, на мельника — заведывание мельницей, на пчеловода — заведывание пасекой, на кузнеца — заведывание кузницей и т. д.
Таким образом, государство законодательными средствами добивается бережного расходования в колхозах общественных фондов, экономии материалов, удешевления единицы сельскохозяйственной продукции. Все это в конечном счете ведет к укреплению колхозной собственности. Вместе с тем проблема укрепления колхозной собственности тесно связана с проблемой ее охраны. Поэтому социалистическое государство на всех этапах строительства коммунизма тесно увязывало и увязывает укрепление колхозной собственности с ее охраной.
-Законодательные акты Советского государства, направленные как на укрепление, так и на охрану колхозной собственности, вызывали в советской юридической науке определенный интерес к этому институту. Можно прямо сказать, что за последний 10 «Сельское хозяйство», 1 июля 1956 г.
11 «Известия», 13 мая 1943 г.
12 «Социалистическое земледелие», 14 сентября 1948 г.
441


период институт колхозной собственности, по сравнению с другими колхозно-правовыми институтами, подвергается более глубокому правовому анализу как представителями науки колхозного права, так и представителями науки гражданского права.11 В трудах ученых-юристов колхозная собственность рассматривается в качестве групповой социалистической собственности, охрана которой имеет исключительное значение в организацион- но-хозяйственнохм укреплении колхозов.
Однако отдельные способы охраны колхозной собственности изучены недостаточно. Например, мало работ, посвященных административно-правовой защите колхозной собственности. В работе И. В. Павлова и Л. Н. Баховкиной сделана попытка восполнить этот существенный недостаток в юридической литературе. Вместе с тем нельзя согласиться с категорическим утверждением указанных авторов, что при наличии спора, «вызывающего необходимость, установления самого нарушения, исследования доказательств ит.п., административный порядок защиты применен быть не может».13 14 Это неверно хотя бы потому, что любой способ защиты права колхозной собственности, в том числе административный, требует доказательства. Другое дело, что есть существенная разница между судебным и административным доказательством вины правонарушителя.
Право колхозного членства занимает в системе колхозно-правовых институтов особое место, поскольку от соблюдения норм, совокупность которых составляет этот институт, во многом зависит организационно-хозяйственное укрепление колхозов.
Основными правами членов колхоза являются: право на труд, право на оплату за труд, право на отдых, право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, право на участие в управлении делами артели, право на ведение подсобного хозяйства, право пользоваться средствами производства колхоза и др.
Социалистическая организация хозяйства в деревне обеспечивает колхознику право на труд. В уставах каждой сельскохозяй- 13 См.: Л. И. Д е м б о. Очерки колхозного права.., стр. 124—127; Н. Д. Казанцев. Право колхозной собственности. Юриздат, 1948, стр. 136—153; Б. А. Л исков ец. Возмещение вреда, причиненного имуществу колхоза. Юриздат, 1948, стр. 24—ЗГ, Б. А. Л и с к о в е ц, Г. Н. Полянская. Договор контрактации сельскохозяйственной продукции. Госюр- издат, 1955, стр. 79—87; А. И. Королев. Некоторые вопросы права колхозной собственности. Ученые записки ЛГУ, серия юрид. наук, вып. 5, 1954 стр. 59—62; А. А. Рускол. Судебное рассмотрение имущественных споров колхозов. Госюриздат, 1949, стр. 32—43; А. В. Венедиктов. Гражданско-правовая охрана социалистической собственности в СССР. Изд. АН СССР, 1954, стр. 96—149; М. И. Козырь. Объекты права колхозной собственности. Госюриздат, 1956, стр. 219—230; И. В. Павлов и Л. Н. Бахов к и н а. Право колхозной собственности в СССР. Изд. АН СССР, 1957. стр. 147—182.
14 И. В. Павлов, и Л. Н. Б ах о в кин а. Право колхозной собственности в СССР, стр. 158.
442


ствегфюй артели записано, что все работы в хозяйстве колхоза производятся личным трудом колхозников. Это конституционное и уставное право колхозников неуклонно охранялось и охраняется Советским государством.
Свое право на труд колхозники реализуют в составе полеводческих, строительных, садово-огородных и других бригад в порядке, установленном правлением колхоза.15
Право на оплату труда в соответствии с его количеством и качеством охранялось и охраняется Конституцией СССР, уставами колхозов и текущим колхозным законодательством. Новым в оплате труда в настоящее время является то, что колхозники имеют право, по решению общего собрания, на ежемесячное денежное авансирование.
Право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности было предусмотрено еще Уставом сельскохозяйственной артели 1935 г. (ст.ст. 11 и 12). На современном этапе общие собрания членов колхозов устанавливают конкретные размеры материального обеспечения в старости.16 Кроме того, членам артели, временно не работающим по болезни, решениями общих собраний начисляется определенный процент (50 и выше) трудодней, выработанных ими в среднем за месяц в течение года. Женщинам за время отпуска по беременности начисляется половина и выше среднемесячной выработки трудодней.
Право на ведение подсобного хозяйства колхозного двора охраняется государством. Личные хозяйства колхозников должны носить подсобный характер, они необходимы, пока общественное хозяйство колхоза недостаточно развито для того, чтобы одновременно в полной мере удовлетворять и общественные нужды колхоза и личные потребности колхозников. Вместе с тем, обеспечивая охрану личного подсобного хозяйства колхозного двора, Партия и Правительство порекомендовали колхозам 17 установить размеры приусадебных участков колхозного двора с учетом трудового участия трудоспособных членов колхозной семьи в общественном хозяйстве артели. Колхозы проводят большую работу в этом направлении. Однако на практике имеются случаи, когда некоторые колхозы, внося изменений и дополнения в Устав сельскохозяйственной артели о размере приусадебного участка, допускают ошибки, уменьшая размеры приусадебных участков престарелых колхозников по причине невыработки ими минимума трудодней», хотя общеизвестно, чтэ 16 См. подробнее: Ф. И. Курилов, В. Б. Лосев. Законодательство о правах и обязанностях колхозников. Госюриздат, 1956, стр. 12—13.
16 См. «Как мы изменяли и дополняли Устав сельхозартели.» Сельхоз гиз, 1*956, стр. 91, 150, 166.
17 См. Поста ню вление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели» («Известия», 10 марта 1956 г.).
443


никакого минимума трудодней для престарелых колхозников не существует.
Товарищ Н. С. Хрущев в речи на совещании работников сельского хозяйства областей и автономных республик Северо-Запада РСФСР в городе Ленинграде 22 мая 1957 г. говорил о том, чтобы в ближайшие годы догнать Соединенные Штаты Америки по производству мяса, масла и молока на душу населения.18 В решении этой важнейшей экономической задачи советского народа исключительное значение имеет трудовая активность колхозников. Эта активность теперь усиливается еще тем, что Советское государство сочло возможным отменить с 1 января 1958 г. обязательные поставки сельскохозяйственных продуктов с дворов колхозников.
Право колхозника пользоваться средствами производства колхоза и его помощью было закреплено в Уставе сельскохозяйственной артели 1935 г. (ст. 4). Эти права в основном сохраняются колхозами при рассмотрении поправок, изменений и дополнений к уставу. Сентябрьский (1953 г.) Пленум ЦК КПСС рекомендует колхозам оказывать помощь колхозникам в производстве ремонта и строительстве надворных построек, в доставке топлива и в удовлетворении других нужд колхозников.
Наделяя колхозников обширными правами и преимуществами,, колхозный строй вместе с тем налагает на них и ряд обязанностей. Участие личным трудом в колхозном производстве является важнейшей обязанностью каждого трудоспособного колхозника и колхозницы. Социалистическое государство не раз указывало в правовых актах, что только честный труд в общественном хозяйстве дает колхознику право пользоваться преимуществами колхозной жизни.
Конституционной и уставной обязанностью колхозника является также обязанность беречь общественное имущество колхоза и государственные машины, работающие на колхозных полях. Вместе с тем следует подчеркнуть, что лишь за последние годы, по существу, впервые начато научное обобщение судебной практики по вопросам материальной ответственности за ущерб, причиненный колхозниками имуществу колхозов, и впервые появились соответствующие работы.19
Советская государственная дисциплина. Чтобы понять исключительное значение советской государственной дисциплины в выполнении колхозами своих функций, необходимо определить понятие и сущность государственной дисциплины. В административно-правовой литературе дается следующее определение государственной дисциплины: «Советская государственная дисциплина — это установленный социалистическим государством порядок 18 См. «Известия», 24 мая 1957 г.
19 См. Б. А. Л и с к о в е ц. Возмещение вреда, причиненного имуществу колхоза; его же, Имущественная ответственность колхозников за ущерб, причиненный колхозу нарушениями трудовой дисциплины. Госюриздат, 1954.
444


деятельности государственных и общественных организаций, обеспечивающий их слаженную и плодотворную работу по строительству коммунизма, основанный на сознательности и творческом сотрудничестве и складывающийся из честного и добросовестного выполнения каждым работником своих обязанностей по работе, предписанных законами и другими правовыми актами, интересами государства и общественным долгом».20
Разумеется, мы не ставим перед собой задачу дать правовой анализ приведенного определения и вступать в полемику с его авторами о его полноте и пригодности для теории и практики административного права — это сделают административисты и государствоведы. В этом определении нас интересует прежде всего комплекс обязанностей колхоза перед государством.
Как видно из приведенного определения, пределы участия колхоза в строительстве коммунизма не безграничны, они устанавливаются государством путем издания законов. Следовательно, советская государственная дисциплина распространяется на колхозы «постольку, поскольку последние участвуют в осуществлении задач государства» и поскольку эти задачи отражены в обращенных к ним «требованиях государства, сформулированных в правовых актах».21
В определении советской государственной дисциплины правильно подчеркивается, что степень участия колхозов в строительстве коммунизма зависит от уровня сознательности и добросовестного выполнения каждым колхозником своих обязанностей в процессе общественного производства.
В интересах дальнейшего развития колхозного производства, в полном соответствии с колхозно-правовыми институтами, ЦК ВКП(б) и СНК СССР в постановлении от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»22 впервые установили для каждого трудоспособного колхозника и колхозницы обязательный минимум трудодней (.в размере 60— 100 трудодней в году). Обязательный минимум трудодней, установленный в 1939 г., в период войны уже не обеспечивал необходимого трудового участия всех трудоспособных колхозников в колхозном производстве. Уход части сельского населения на фронт тормозил производство продуктов сельского хозяйства. Вследствие этого СНК СССР и ЦК ВКП(б) постановлением от 13 апреля 1942 г. «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней» 23 повысили обязательный минимум трудодней для каждого трудоспособного колхозника и колхозницы в пределах от 100 до 150 трудодней в году. Одновременно с этим 20 Ц. А. Ямпольская и Е. В. Шорина. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. Изд. АН СССР, М., 1955, стр. 13—14.
21 Ц. А. Ямпольская и Е. В. Шорина, ук. соч., стр. 14.
22 СП СССР, 1*939, № 34, ст. 235.
23 СП СССР, 1939, № 4, ст. 61.
445


была установлена периодичность выполнения обязательного минимума трудодней.
Как уже указывалось выше, на современном этапе установление размера обязательного минимума трудодней для каждого трудоспособного колхозника и колхозницы находится в исключительной компетенции общего собрания членов сельскохозяйственной артели и собрания уполномоченных. Вместе с тем введена государственная санкция за нарушение колхозниками трудовой дисциплины (невыполнение минимума трудодней). Согласно ст. 6 Закона о сельскохозяйственном налоге, хозяйства колхозников, отдельные члены семьи которых без уважительных причин не выработали в истекшем году установленного общим собранием колхозников минимума трудодней, уплачивают налог с повышением на 50%.24 Кроме того, постановлением Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию животноводства в стране и снижении норм обязательных поставок продуктов животноводства государству хозяйствами колхозников, рабочих и служащих»25 предусмотрено также повышение норм обязательных поставок мяса государству на 50% хозяйствами колхозников, отдельные члены семьи которых без уважительных причин не выработали в истекшем году установленного минимума трудодней в колхозе.
Участие колхозов в осуществлении задач государства по дальнейшему росту производительности труда колхозников и развитию общественного хозяйства осуществлялось и осуществляется на основе правовых актов, в которых сформулированы задачи государства по отдельным вопросам сельскохозяйственного производства. Это положение действовало и в период Отечественной войны, когда от соблюдения советской государственой дисциплины колхозами, по существу, зависело снабжение армии и тыла продуктами сельского хозяйства.
Война предъявила особенно повышенные требования как к промышленности, так и к сельскому хозяйству. Социалистическое земледелие было призвано увеличить производство продуктов сельского хозяйства и бесперебойно снабжать армию и тыл. Поскольку ряд районов страны временно был оккупирован немецкими захватчиками,26 увеличения сельскохозяйственных про24 См. Закон о сельскохозяйственном налоге. Госюриздат, 1953.
25 «Правда», 26 сентября 1953 г.
26 «На захваченной врагом территории находилось 107 тысяч колхозов и 3 тысячи МТС. В этих районах были сосредоточены 40% всей посевной площади страны. Здесь находилось 37% посевов зерновых культур, 49% посевов технических культур, около половины всех посевов льна-долгунца и подсолнечника, 85—87% площади, занятой в стране под сахарную свеклу, свыше половины посевов картофеля и овощей. В колхозах, расположенных на этой территории, к концу 1940 года было сосредоточено 44% лошадей, 38% крупного рогатого скота, 28% овец и коз, 59% свиней, имевшихся в стране... Немцы конфисковали 1,5 млн. лошадей, 9 млн. крупного рогатого скота, 12 млн. свиней, 13 млн. овец и коз» (И. А. Бенедиктов. Раз-
446


дуктов невозможно было добиться без серьезного расширения посевных площадей и подъема урожайности в восточных районах страны.
Средствами правового регулирования хозяйственной деятельности колхозов, т. е. путем улучшения колхозно-правовых институтов, Советское государство активно содействовало выполнению колхозами поставленной перед ними задачи. В период Отечественной войны был издан ряд важнейших постановлений Партии и Правительства, которые помогли лучше регулировать хозяйственную деятельность колхозов, повысить ответственность органов управления колхозов и механизаторов МТС за увеличение колхозного производства, за охрану урожая и общественного скота.
Война причинила огромный урон колхозному животноводству. Одновременно с этим она увеличила потребности страны, и прежде всего армии, в продуктах животноводства. СНК СССР и ЦК ВКП (б) в постановлениях от И марта 1942 г. «О мерах сохранения молодняка и увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах»27 и «О мерах увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах и повышения его продуктивности» от 13 апреля 1943 г.28 разработали план увеличения поголовья крупного рогатого скота в колхозах как путем контрактации молодняка у колхозников, рабочих и служащих, так и установления ряда ограничений по продаже и убою колхозного скота. Запрещались продажа и убой молодняка крупного рогатого скота до одного года, за исключением явного брака, устанавливаемого ветеринарно-зоотехническими работниками райзо.
Уже из этого видно, что государственная дисциплина означает для колхозов подчинение в своей практической деятельности порядку, установленному государством для социалистических хозяйств, создающих материальные ценности. Являясь одной из форм выражения диктатуры рабочего класса, советская государственная дисциплина на всех этапах развития социалистического государства служила и служит в конечном счете увеличению колхозного производства.
Развитие производства в колхозах в послевоенный период тормозилось наличием обезлички в использовании земли, выражавшейся в том, что за полеводческими бригадами не всегда закреплялись участки в полях севооборота, что мешало подъему урожайности. Во многих колхозах не была ликвидирована текучесть состава бригады; средства производства, закрепленные за бригадой, часто использовались вне бригады, без ведома бригадира. В колхозах практиковалось применение устаревших заниженных норм выработки и завышенных расценок работ в тру-
витие сельского хозяйства в новой пятилетке. Изд. «Правда», М., 1946,
стр. 9—12). о
27 «Правда», 13 марта 1942 г.
2Я «Правда», 14 апреля 1943 г.
447


доднях. Многие колхозы не пересматривали нормы выработки в течение нескольких лет и тем самым не учитывали достигнутого роста производительности труда колхозников. Контроль за расходованием трудодней в большинстве колхозов отсутствовал, что вело к разбазариванию колхозного имущества. Колхозно-правовые институты, регулирующие колхозные отношения, вследствие несовершенства отдельных правовых норм уже не могли служить средством устранения отмеченных недостатков. Вот почему Совет Министров СССР принял 19 апреля 1948 г. постановление, которое явилось важным средством увеличения колхозного производства.29
Однако ни данное постановление и ни другие мероприятия, проведенные в жизнь до 1953 г., упорядочивая отдельные стороны колхозного производства, не решали основной задачи, стоящей перед сельским хозяйством. Уровень сельскохозяйственного производства продолжал оставаться неудовлетворительным. Он не обеспечивал в полной мере растущих потребностей населения в продуктах сельского хозяйства и животноводства, а легкую и пищевую промышленность — в сырье. Кроме того, уровень сельскохозяйственного производства не соответствовал технической оснащенности сельского хозяйства и возможностям, заложенным в колхозном строе.
Важнейшее значение для колхозного строительства, для укрепления государственной дисциплины в колхозном строительстве имеют решения сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1953 г. Этот Пленум ЦК КПСС разработал развернутую программу крутого подъема всех отраслей сельского хозяйства. Партия поставила перед советским народом эту задачу с тем, чтобы резко повысить обеспеченность всего населения СССР продовольственными товарами и еще более поднять материальный уровень жизни колхозников. В соответствии с директивами се!нтябрьского и последующих Пленумов ЦК КПСС, в целях ликвидации отставания в развитии важнейших отраслей сельского хозяйства и общественного животноводства, были изданы совместные постановления Совета Министров СССР и ЦК КПСС по сельскому хозяйству.30
Исключительное значение в дальнейшем увеличении колхозного производства и повышении благосостояния колхозников 29 См. Постановление Совета Министров СССР от 19 апреля 1948 г. «О мерах по улучшению организации, повышению производительности и упорядочению оплаты труда в колхозах». Сельхозгиз, 1948.
30 См. Постановления Совета Министров СССР и ЦК1 КПСС «О мерах по дальнейшему развитию животноводства в стране и снижении норм обязательных поставок продуктов животноводства государству хозяйствами колхозников, рабочих и служащих» («Правда», 26 сентября 1953 г.); «О мерах по дальнейшему улучшению работы МТС» («Правда», 1 октября 1953 г.); «Об увеличении производства зерна в 1954—1955 гг. за счет освоения целинных и залежных земель» («Правда», 28 марта 1954 г.); «О дальнейшем освоении целинных и залежных земель для увеличения производства зерна» («Правда», 17 августа 1955 г.); «Об увеличении производства и заготовок картофеля и овощей» («Правда», 2 февраля 1956 г.) и др.
448


имеют Директивы XX съезда партии по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 гг. В Директивах партии сказано: «Главные задачи шестого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР состоят в том, чтобы на базе преимущественного развития тяжелой промышленности, непрерывного технического прогресса и 'повышения производительности труда обеспечить дальнейший мощный рост всех отраслей народного хозяйства, осуществить крутой подъем сельскохозяйственного производства \и на этой основе добиться значительного повышения материального благосостояния и культурного уровня советского народа»,31 В 1960 г. валовые сборы зерна должны быть доведены до 180 млн. тонн (11 млрд, пудов).
Таким образом, советская государственная дисциплина на современном этапе требует от колхозов не просто участия в сельскохозяйственном производстве, а осуществления при этом крутого подъема всех отраслей сельскохозяйственного производства. Только такое участие колхозов в осуществлении задач государства в сельском хозяйстве соответствует их коренным интересам.
Советская государственная дисциплина поддерживается нормами права, так как без принуждения она немыслима. Поэтому участие колхозов в осуществлении государственных задач нельзя строить исключительно на добровольных началах, на началах советской морали,32 поскольку государство отвечает за состояние производства как в общенародном, так и кооперативно-колхозном секторах.
Основной функцией советской государственной дисциплины является служение производству, в том числе колхозному производству, через воздействие на органы управления колхозов, несущих ответственность за увеличение производства. Вот почему несоблюдение отдельными колхозами советской государственной дисциплины влечет за собой применение санкций со стороны государства. Так, государство сокращает колхозам размер кредита в тех случаях, когда они несвоевременно направляют собственные средства на капиталовложения, осуществляемые колхозами за счет собственных средств в соответствии с их приходо-расходными сметами и производственными планами.33
31 Директивы XX съезда КПСС по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956—1960 гг. Госполитиздат, 1956. стр. 5.
32 «Совершенно закономерно, что некоторая часть требований государственной дисциплины по своему характеру является требованиями общественного долга, требованиями целесообразности, не противоречащей закону и вытекающей из интересов государства, причем не всегда эти требования прямо предусмотрены нормами права» (Ц. А. Ямпольская и Е. В. Шорин а, ук. соч., стр, 17).
33 См. Постановление Совета Министров СССР от 16 февраля 1955 г. «Об улучшении порядка кредитования колхозов Сельхозбанком» (Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. II. Госюриздат, 1955, стр. 500).
29 Зак. 1037
449


В той мере, в какой это предусмотрено правовыми актами, советская государственная дисциплина распространяется и на руководящих работников колхозов,34 поскольку степень участия колхоза в осуществлении задач государства в увеличении производства во многом зависит от их умения руководить многоотраслевым общественным хозяйством. Например, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от И августа 1948 г. за непредставление финансовым органам в срок годового отчета председатель правления колхоза и счетовод (бухгалтер) колхоза по решению исполкома районного или городского Совета привлекаются к штрафу до 50 руб. каждый. За представление заведомо неверных данных в годовом отчете председатель правления колхоза и счетовод (бухгалтер) колхоза привлекаются к уголовной ответственности.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РУКОВОДСТВО КОЛХОЗАМИ И РАЗВИТИЕ ВНУТРИКОЛХОЗНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
1
Ленинское учение о союзе рабочего класса и крестьянства является теоретической основой для научной разработки вопросов государственного руководства колхозами. В. И. Ленин указывал, что пролетариат, став господствующим классом, должен правильно определить и осуществить те меры, которые обеспечат ему прочный союз с крестьянством и подготовят почву для постепенного перехода к крупному обобществленному земледелию — одной из важных предпосылок укрепления союза рабочих и крестьян.35
Государство руководило развитием и мелкотоварных крестьянских хозяйств, но разобщенные экономически и лишенные материально-технической базы, они были мало производительны и не способны сколько-нибудь серьезно увеличить производство продуктов сельского хозяйства. Новая, колхозная форма хозяйствования крестья!нства предоставляет широкие возможности для увеличения производства всех видов растениеводческой и животноводческой продукции, и государственное руководство колхозами имеет своей целью превратить эту возможность в действительность. В отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии говорится: «Теперь, когда у нас созданы материальные и организационные предпосылки для крутого подъема сельского хозяйства, все зависит от правильного руководства, от умения партийных, советских и сельскохозяйственных органов своей настойчивой 34 См. Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1938—1956. М., 1956, стр. 350.
35 См. В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 431.
450


организаторской деятельностью обеспечить выполнение принятых партией решений».36
Правильное государственное руководство колхозами является одной из самых трудных и сложных проблем строительства советского общества. В практике социалистического строительства по отдельным вопросам колхозного строительства были отклонения от правильного партийного и государственного руководства колхозами. Они обнаружились еще в разгар массовой коллективизации. В некоторых местах делались попытки -перенесения на колхозы организационной системы управления совхозами. Однако, как известно, переход от хозяйства единоличного к хозяйству коллективному осуществляется на добровольных началах, тогда как совхозы организуются в распорядительном порядке. Вся хозяйственная и управленческая деятельность в колхозах протекает на основе коллегиальности, а в совхозах господствует принцип единоначалия. Колхозы организуются на средства самих крестьян, а совхозы на средства государства и т. д.
Советское государство оказывало и оказывает колхозам широкую организационную, материальную и финансовую помощь, Ио не берет на себя управленческих и распорядительных функций в колхозах, как это имеет место в совхозах. Вот почему еще XVI съезд партии указал, что «антиленинской является всякая попытка перенесения на колхозы организационной системы управления совхозами, ибо в отличие от совхоза, являющегося го- сударственным предприятием, созданным на средства государства, колхоз является добровольным общественным объединением крестьян, созданным на средства самих крестьян, со всеми вытекающими отсюда последствиями».37
Важнейший принцип руководства колхозами — сочетание государственного руководства с инициативой и самодеятельностью самих колхозников в организации и управлении артельным хозяйством.38
2
Государственное руководство колхозами осуществляют органы государственной власти: Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных и автономных республик, Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик, краевые, областные, районные 36 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 1956, стр. 80.
37 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, ч. III, 1954, стр. 50.
38 См. подробнее: Л. И. Дембо. Очерки колхозного права, стр. 68; А. И. Королев. Права и обязанности правления колхоза. Л., 1955, стр. 8; И. В. Павлов. Управление делами колхоза. М., 1952, стр. 5, его же, Правовые формы управления делами в колхозах, стр. 12.
Я*
451


и сельские Советы депутатов трудящихся, а если колхозы расположены в черте города — городские советы депутатов трудящихся.39 Кроме того, государственное руководство колхозами осуществляют органы государственного управления общей компетенции: Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, исполкомы областных, краевых, районных и сельских Советов депутатов трудящихся, и органы государственного управления отраслевой компетенции: Министерства сельского хозяйства СССР, союзных и автономных республик, областные, краевые управления сельского хозяйства. Важное место в деле государственного руководства колхозами принадлежит машинно-тракторным станциям.
Руководство колхозами со стороны Верховного Совета СССР выражается в установлении народнохозяйственных планов СССР и союзных республик, утверждении единого государственного бюджета и др. Верховный Совет СССР осуществляет руководство колхозами прежде всего путем издания соответствующих законов, в которых установлены правовые формы деятельности местных органов государственной власти, исполнительных и распорядительных органов государственного управления, колхозов, правила поведения колхозников.
В период между сессиями Верховного Совета СССР высшим органом власти является его Президиум. Государственное руководство колхозами со стороны Президиума Верховного Совета СССР выражается прежде всего в издании указов по вопросам охраны колхозной собственности, в учреждении орденов и медалей и присвоении почетных званий СССР за получение высоких урожаев и повышение продуктивности общественного скота и др.
Государственное руководство колхозами со стороны Совета Министров СССР прежде всего выражается в объединении и направлении работы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР, в особенности Министерства сельского хозяйства СССР, призванного руководить колхозами, принятии мер по осуществлению народнохозяйственного плана и государственного бюджета, контроле за работой Министерств и др. В пределах своей компетенции Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения, имеющие важное значение для дальнейшего организационно-хозяйственного укрепления колхозов, роста их неделимых фондов и материального уровня колхозников.
В литературе по колхозному праву утвердилось мнение, согласно которому государственное руководство колхозами осуществляется как методом прямого регулирования, так и методом рекомендации,40 причем из высказываний некоторых представи39 Об особенностях правового положения колхозов, расположенных в городах, см. Б. В. Трофеев. Право землепользования колхозов, расположенных в городах. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1952.
40 См.: А. М. Т у р у б и н е р. Об источниках колхозного права. Сб. «Вопросы колхозного и земельного права». Изд. АН СССР, 1951, стр. 53;
452


телей науки колхозного права можно сделать вывод, что как метод прямого регулирования ,так и метод рекомендации (советы) якобы имеют одинаково широкое применение на практике. Мы в свое время также отстаивали эту точку зрения.41 Однако более детальный анализ колхозного законодательства, в особенности после решений сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС, показывает необходимость ее пересмотра. Новейшее колхозное законодательство издано не в форме прямых предписаний, а рекомендации (совета). Постановления партии и правительства по сельскому хозяйству рекомендуют колхозам провести те или иные мероприятия по крутому подъему сельского хозяйства и общественного животноводства. В форме прямых предписаний издавались акты, направленные на ликвидацию нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах.42 Кроме того, путем прямых предписаний в основном регулируются такие вопросы как обложение колхозов налогами, обязательное окладное страхование, ставки натуральной и денежной оплаты работ МТС и некоторые др., которые следует отнести к группе административно-правовых отношений. Собственно колхозно-правовые отношения в большинстве случаев регулируются путем рекомендации. Поэтому основная масса издаваемых государством юридических актов по вопросам колхозного строительства выражена в форме рекомендательных норм.
Сущность метода рекомендации не сводится лишь к предоставлению права окончательного разрешения тех или иных вопросов колхозной жизни органам управления колхоза.43 Такая трактовка рекомендательных норм ведет к отрицанию за ними признаков правовой нормы. Возьмем, к примеру, новый порядок планирования в колхозах, установленный ЦК КПСС и Советом Министров СССР в постановлении «Об изменении практики плаФ. 3. Кульборисов. Правовые вопросы государственного руководства колхозами. Ученые записки Казанского университета имени В. И. Ульянова- Ленина, т. 114, кн. 10, 1954, стр. 36; Колхозное право. Учебник для юридических вузов, стр. 105—106.
41 См. А. М. Каландадзе. Правовые формы государственного руководства колхозами. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 71.
42 Например, постановлением ЦК ВКП(б) и СНК от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» (СП СССР, 1939, № 34, ст. 235) в форме прямых предписаний было предложено провести обмер приусадебных участков и изъять излишки против уставных норм, отграничить общественные земли колхозов от приусадебных. Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 19 апреля 1938 г. «О неправильном распределении доходов в колхозах» (СП СССР, 1938, № 18, ст. Г16) в форме прямых предписаний установило новый порядок рассмотрения смет колхозов в райисполкоме и найма рабочей силы (ст. 13 Устава). Начиная с 1938 г., колхозная смета рассматривается райисполкомом в присутствии председателя правления и председателя равизионной комиссии, а наем рабочей силы допускается только с согласия общего собрания колхозников.
См. С. 3. Беляева. Правовые формы и методы государственного руководства колхозами. «Советское государство и право», 1955, № 7,
стр. 5.
453


нирования сельского хозяйства».44 Юридические нормы в этом постановлени, обращенные к колхозам, выражены в форме рекомендации. В одной из них сказано: «Колхозы с участием МТС, исходя из заданий по сдаче государству продукции полеводства и животноводства и обеспечения потребностей колхозов и колхозников в этой продукции, по своему усмотрению определяют размер посевных площадей по культурам, а также продуктивность животноводства и количество скота по видам».
Основное содержание этой рекомендательной нормы — сдача колхозами государству определенной продукции полеводства и животноводства. Существовавшая ранее система планирования сельского хозяйства с чрезмерной централизацией и большим количеством показателей не вызывалась государственной необходимостью, и, как видно из приведенной нормы, государство отменило эту систему. Но обязательства колхоза по сдаче продукции государству полностью остается в силе. Как ее лучше выполнить? Это предоставлено установить самому колхозу, который, опираясь на квалифицированную помощь МТС, найдет правильное разрешение вопроса.
В целях стимулирования производства картофеля и овощей для удовлетворения полной потребности в них населения городов, а также перерабатывающей промышленности Партия и Правительство в форме прямых предписаний обязали ряд Министерств СССР, Советов Министров союзных республик, крайисполкомов и облисполкомов принять все меры к тому, чтобы резко увеличить производство картофеля и овощей и обеспечить безусловное выполнение государственных планов заготовок и закупок этих культур. Колхозы ряда республик и областей, начиная с 1956 г., вовсе освобождены от обязательных поставок картофеля и овощей государству, повышены заготовительные и закупочные цены на них, колхозам предоставлено право сдачи овощей государству в переработанном виде. Далее в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 января 1956 г. сказано: «Рекомендовать колхозам организовать, начиная с 1956 года, квасильно-засолочные пункты для переработки овощей и производство бочковой тары. Министерству сельского хозяйства СССР продавать колхозам плодоовощную бочковую тару, вырабатываемую лесхозами».45
Как видно из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 января 1956 г., колхозы имеют право сдавать овощи государству как в обычном, так и в переработанном виде. В то время как сдача государству овощей в обычном виде регулируется в форме прямых предписаний (обязательные поставки), сдача картофеля и овощей в переработанном виде предоставлена решению колхоза. Вместе с тем Партия и Правительство разрабо44 «Правда», 11 марта 1955 г.
45 «Правда», 2 февраля 1956 г.
454


тали меры по созданию материальной заинтересованности колхозов в максимальном увеличении переработки овощей. Поэтому в интересах самих колхозов и колхозников организовать квасиль- но-засолочные пункты.
При этих обстоятельствах рекомендательная норма воспринимается колхозом как целесообразная, зовущая его к расширению производства. Не снабженная административно-правовой санкцией, она тем не менее является нормой права и обладает не меньшей организующей силой, чем норма права, снабженная определенной санкцией.
В литературе по административному и колхозному праву высказаны два взаимоисключающие друг друга суждения о рекомендательной норме. Ц. А. Ямпольская утверждает, что поскольку рекомендательные нормы не снабжены юридическими санкциями, они не представляют собой норм права.46 Л. И. Дембо и Ф. 3. Кульборисов, наоборот, рекомендательные нормы признают нормами права.47 Л. И. Дембо писал, что по форме выражения рекомендательные нормы отличаются от норм права, снабженных правовой санкцией, тем, что «эти нормы управомочивают самих колхозников на общем собрании решать тот или иной вопрос, но рекомендуют при этом решать его определенным образом».48 Для норм права, снабженных юридической санкцией, такого решения общего собрания колхозников не требуется. Оно может высказаться и принять решение лишь о том, как лучше обеспечить точное соблюдение !норм прямого регулирования.
Но, отличаясь по форме выражения, эти нормы колхозного права не отличаются по своему содержанию от норм других отраслей советского права. Рекомендательные нормы применяются в качестве мер планового регулирования хозяйственной деятельности колхозов так же, как нормы социалистического права в целом применяются в качестве мер планового регулирования народного хозяйства.
Правильная трактовка рекомендательных норм имеет большое практическое и теоретическое значение, поскольку государство путем установления таких норм в основном осуществляет руководство колхозами. Недооценка служебной роли рекомендации, утверждение, что они не являются нормами права до тех пор, пока исполкомы местных Советов на основе этих рекомендаций не издадут правовых норм в форме своих решений,49 затрагивает один из существе/нных вопросов колхозного строительства, а именно: вопрос о сочетании государственного руковод-
16 Ц. А. Ямпольская. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. Сб. «Вопросы советского административного и финансового права», стр. 169.
47 Л. И. Дембо. Рецензия на книгу И. В.' Павлова «Правовые формы управления делами в колхозах» («Советское государство и право», 1956, № 2, стр. 143); см. также Ф. 3. Кульборисов, ук. соч., стр. 37.
48 Л. И. Дембо, ук. соч., там же.
49 См. Ц. А. Ямпольская, ук. соч., стр. 170—171. 455


ства колхозами с инициативой и самодеятельностью самих колхозников. При таком подходе к рекомендации центральных органов Союза ССР, осуществляющих государственное руководство колхозами, невозможно, например, понять, какой смысл имеют совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров по сельскому хозяйству, в которых в форме рекомендации даны указания колхозам и колхозникам о дальнейшем увеличении колхозного производства и повышении благосостояния колхозников.
Рекомендации вызваны спецификой колхозного строительства, спецификой вовлечения крестьянства в строительство социализма и коммунизма в соответствии с кооперативным планом, разработанным В. И. Лениным. Государство заинтересовано во всемерном укреплении социалистических производственных отношений в колхозах, в повышении ответственности каждого колхозника за увеличение сельскохозяйственного производства. А этого можно достигнуть только посредством рекомендательных норм, которые в сочетании с нормами прямого регулирования наиболее полно обеспечивают активность колхозников в общественном производстве и тем самым осуществление колхозами возложенных на них государством задач.
3
Министерство сельского хозяйства СССР является центральным органом специальной компетенции, осуществляющим госу- дарствещное руководство колхозами. Задачи преодоления отставания отдельных отраслей сельского хозяйства и подъема всего сельскохозяйственного производства на новый, более высокий уровень предъявляли и предъявляют повышенные требования к Министерству сельского хозяйства СССР. Однако его структура, как отмечалось на сентябрьском Пленуме ЦК КПСС 1953 г., не отвечала требованиям оперативного решения вопросов, выдвигавшихся колхозами и МТС. Многочисленные управления и отделы Министерства дублировали друг друга. Не зная истинного положения дел на местах, оно тем не менее регламентировало «из центра все стороны деятельности местных сельскохозяйственных органов, колхозов и МТС.. .»50 Учитывая это, сентябрьский Пленум предложил ликвидировать громоздкость и дробность структуры Министерства сельского хозяйства СССР, приблизить его аппарат к производству, укрепить местные сельскохозяйственные органы квалифицированными кадрами, упразднить районные управления сельского хозяйства. Решению этой задачи было-посвящено постановление Совета Министров СССР от 7 декабря 1953 г. «О структуре Министерства сельского хозяйства СССР».51
60 Н. С. Хрущев. О мерах дальнейшего развития сельского хозяйства СССР. Доклад на Пленуме ЦК КПСС 3 сентября 1953 г. Госполитиздат, 1953, стр. 62.
51 Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I. Госюриздат, 1955, стр. 163.
456


В дальнейшем правительство СССР вновь поднимает вопрос о структуре этого Министерства. В настоящее время аппарат Министерства «сельского • хозяйства СССР построен с учетом дальнейшего приближения его органов к производству и возложения на них новой обязанности — заготовки сельскохозяйственных продуктов в колхозах. С этой целью в Министерстве сельского хозяйства СССР, Министерствах сельского хозяйства союзных и автономных республик, краевых и областных управлениях сельского хозяйства созданы отраслевые инспекции, возглавляемые в Министерствах — заместителями Министра или членами коллегии — главными инспекторами по отдельным сельскохозяйственным культурам и отраслям хозяйства, в облас^тых и краевых управлениях сельского хозяйства — заместителями начальников областных, краевых управлений сельского хозяйства — главными инспекторами по отдельным сельскохозяйственным культурам и отраслям хозяйства. Главные инспектора по отраслям и важнейшим сельскохозяйственным культурам в центральном аппарате Министерства сельского хозяйства союзных и автономных республик, а также в краевых и областных управлениях сельского хозяйства несут персональную ответственность за увеличение производства сельскохозяйственных продуктов и выполнение государственных планов заготовок по соответствующей отрасли или сельскохозяйственным культурам.
Одной из важнейших обязанностей Министерства сельского хозяйства СССР, Министерств сельского хозяйства союзных и автономных республик, краевых, областных управлений сельского хозяйства партии и правительство считают получение максимального количества продукции сельского хозяйства колхозами с закрепленных за ними площадей сельскохозяйственных угодий и своевременное выполнение колхозами планов заготовок, закупок и контрактации продуктов полеводства и животноводства. Во исполнение этого Министерство сельского хозяйства СССР осуществляет руководство планированием сельского хо- зяйс!ва в колхозах. Оно направляет свою работу и работу научно-исследовательских и опытных учреждений на оказание практической помощи колхозам и МТС в правильном планировании сельскохозяйственного производства и внедрении передового опыта и научных достижений с целью получения максимального количества продукции на 100 гектаров сельскохозяйственных угодий при наименьших затратах труда и средств на единицу продукции.
Министерство сельского хозяйства СССР через свои местные органы осуществляет контроль за выполнением государственных планов по сельскому хозяйству и заготовок продуктов полеводства и животноводства. Указанная контрольная функция выполняется также путем непосредственного выезда в районы ответственных работников Министерства сельского хозяйства СССР 45?


и оказания ими практической помощи колхозам и МТС в уборке и хранении урожая.
Организация и руководство работой машинно-тракторных станций, являющихся главной и решающей силой в деле подъема всех отраслей сельскохозяйственного производства — одна из важнейших обязанностей Министерства сельского хозяйства СССР. Оно направляет деятельность МТС через Главное управление машинно-тракторных станций, определяет количество распределяемых для МТС тракторов, сельскохозяйственных машин, утверждает штаты МТС и т. и.
Министерство сельского хозяйства СССР рассматривает и решает вопрос об отнесении колхозов к разрядам урожайности по натуроплате за работы МТС. Одновременно с этим оно осуществляет строгий контроль за соблюдением твердых ставок натур- оплаты по всем важнейшим сельскохозяйственным культурам. Под общим руководством Министерства обеспечивается правильное решение вопроса о формах расчета колхозов с машинно-тракторными станциями за техническое обслуживание и ремонт установленных на фермах машин и оборудования (натурой и деньгами).
В обязанности Министерства сельского хозяйства СССР входит пропаганда сельскохозяйственных знаний и передового опыта в колхозах. Одной из важнейших и действенных форм пропаганды сельскохозяйственных знаний и передового опыта является массовая экскурсия колхозников на Всесоюзную сельскохозяйственную выставку, проводимую под руководством Министерства. Оно также организует широкий обмен опытом между полеводами и животноводами через печать, радио и др.
Министерство сельского хозяйства СССР на основании и во исполнение действующих законов, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР издает инструкции и приказы Министерства, затрагивающие внутриколхозные правоотношения (соблюдение уставных требований при засыпке семян для посева и фуража, для прокорма скота, отчисление денежных средств на пополнение неделимых фондов и т. д.). Эти инструкции и приказы непосредственно к колхозам не обращены, поскольку последние не являются его предприятиями. Министерство сельского хозяйства СССР руководит колхозами через свои местные органы.
Министерство сельского хозяйства СССР осуществляет руководство ветеринарным делом в СССР. Издаваемые им в развитие Ветеринарного Устава СССР и во исполнение постановлении и распоряжений Правительства СССР инструкции по борьбе с болезнями животных и птицы являются обязательными для всех ведомств и граждан, в том числе и для колхозов. Подобные инструкции Министерства, обращенные непосредственно и к колхозам, являются обязательными для них и имеют форму прямых директив.
458


По указанию Коммунистической партии Министерство сельского хозяйства СССР за последнее время направляет в колхозы и МТС своих ответственных работников для оказания им непосредственной помощи на месте. Эта форма руководства колхозами со стороны Министерства является наиболее действенной, однако она еще не приняла широкого размаха.
4
Функции республиканских и местных советских сельскохозяйственных органов по руководству колхозами за последнее время расширены. Советы Министров союзных и автономных республик, краевые (областные) исполкомы осуществляют государственное руководство колхозами на основе и во исполнение законов СССР и союзных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. Указанные исполнительные и распорядительные органы государственной власти союзных и автономных республик, областных и краевых Советов депутатов трудящихся издают постановления, распоряжения и принимают решения, в которых то в форме рекомендации, то в форме прямого регулирования устанавливается порядок совершения колхозами тех или иных правовых действий, имеющих целью организационно-хозяйственное укрепление колхозов, увеличение производства во всех отраслях колхозного хозяйства и соблюдение ими своих уставов.
Советы Министров союзных и автономных республик, краевые и областные исполкомы планируют сельскохозяйственное производство. В соответствии с утвержденным Правительством СССР государственным планом развития сельского хозяйства Советы Министров союзных и автономных республик, краевые и областные исполкомы доводят плановые задания (объем заготовок продуктов полеводства и животноводства по обязательным поставкам, натуроплате за работы МТС, контрактации и закупкам) до нижестоящих органов. При этом в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР о новом порядке планирования указывается, что Советы Министров союзных республик, имеющих областное деление, осуществляют руководство планированием иначе, чем Советы Министров республик, не имеющих такого ‘деления. Первые доводят план развития сельского хозяйства до краев, областей и автономных республик, а вторые - непосредственно до районов.
Советы Министров союзных и автономных республик, краевые и областные исполкомы осуществляют руководство в основном через соответствующие органы и Министерства сельского хозяйства. Однако государственное руководство колхозами через эти органы на современном этапе является явно недостаточным. Такая форма руководства должна быть дополнена непосредственной, живой связью республиканских, краевых и областных органов с колхозами и МТС. В некоторых республиках и областях 459


Советы Министров союзных и автономных республик, краевые и областные Советы депутатов трудящихся сочетают коллегиальное руководство колхозами с выездом ответственных работников в МТС и колхозы.
До сих пор не конкретизирована и не урегулирована специальными актами компетенция краевых (областных) управлений сельского хозяйства. Новейшее законодательство возлагает на областные (краевые) управления сельского хозяйства оперативное руководство деятельностью МТС, расстановку кадров, контроль за качеством сельскохозяйственных работ и работ по животноводству, контроль за выполнением производственно-финансовых планов колхозов, а также договорных обязательств МТС с колхозами, орга/низацию пропаганды передового сельскохозяйственного опыта и т. п.
Право назначения и освобождения директоров МТС до недавнего времени принадлежало исключительно Министру сельского хозяйства СССР. В связи с общим расширением компетенции местных органов Министерства сельского хозяйства СССР право назначения и освобождения директоров МТС, главных агрономов, главных зоотехников и других руководящих работников машинно-тракторных станций предоставлено областным (краевым) управлениям сельского хозяйства. Это усиливает ответственность областного управления сельского хозяйства как за производство, так и за заготовку продуктов сельского хозяйства.
Важное место в системе исполнительных и распорядительных органов, осуществляющих государственное руководство колхозами, занимают районные исполнительные комитеты. Райисполком непосредственно участвует в осуществлении экономических мероприятий, разработанных ЦК КПСС и Правительством СССР и направленных на увеличение колхозного производства и повышение продуктивности скота в колхозах.
Положение о районном исполнительном комитете, утвержденное ЦИК и СНК СССР 13 октября 1930 г.,52 давно устарело и не дает ясного представления о компетенции райисполкома. Указанное Положение, например, обязывает райисполкомы осуществлять общее руководство колхозами. Уже одно это говорит о настоятельной необходимости разработки нового Положения райисполкома, которое четко определяло бы его функции по государственному руководству колхозами на современном этапе.53
Руководство колхозным производством на современном этапе требует специальных знаний от руководящих работников района. «Мы должны добиться того, — сказано в отчетном докладе ЦК 52 СЗ СССР, 1930, № 52, ст. 545.
53 На шестой сессии Верховного Совета СССР указывалось, что старые Положения о местных Советах депутатов трудящихся давно устарели и необходимо срочно разработать новые Положения этих Советов (см. Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Шестая сессия. Стенографический отчет. Изд. Верховного Совета СССР, 1957, стр. 525—526).
460


КПСС XX съезду партии, — чтобы на руководящей работе в райкомах партии, в исполкомах районных Советов были хорошо подготовленные коммунисты, энергичные организаторы масс, знающие «производство. Без знания сельского хозяйства руководители районных организаций не смогут выполнить стоящие перед (ними задачи, не будут пользоваться авторитетом у колхозников, работников МТС и совхозов».54
Без сочетания коллегиального руководства (решение райисполкома по конкретному вопросу колхозного строительства) с непосредственной организационной работой руководящих работников в бригадах и на фермах невозможно приблизить руководство райисполкома к колхозному производству. Какое бы развернутое и обоснованное решение ни было вынесено райисполкомом по вопросу увеличения производства, без живого показа на месте, как надо по-новому организовать труд, внедрить передовой опыт и т. д., расширения колхозного производства 1не получится. Поэтому живое, непосредственное руководство колхозами на современном этапе является обязанностью руководящих работников исполкомов районных Советов депутатов трудящихся.55
В своей руководящей деятельности в колхозах райисполкомы, так же как и вышестоящие исполнительные и распорядительные органы исходят из необходимости сочетания государственного руководства с инициативой и самодеятельностью широких колхозных масс. Этот принцип соблюдается и тогда, когда райисполком осуществляет руководство колхозами в форме принятия коллегиального решения, и тогда, когда члены исполкома непосредственно оказывают колхозам практическую помощь на месте.
Одной из важнейших функций райисполкомов является руководство колхозным планированием. В соответствии с государственным планом развития сельского хозяйства райисполкомы доводят до каждого колхоза плановые задания по объему заготовок продуктов полеводства и животноводства по обязательным поставкам, натуроплате за работы МТС, контрактации и закупкам, а также осуществляют контроль за выполнением утвержденных заданий. Одновременно с этим они обязаны составить сводные планы развития сельского хозяйства по району и представить их в вышестоящие органы.
В компетенцию райисполкомов входит руководство деятельностью машинно-тракторных станций. Они рассматривают и регистрируют договоры МТС с колхозами и другими специализиро54 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Госполитиздат, 19Г/5, стр. 124.
55 О непосредственной помощи колхозам со стороны руководящих работников райисполкома подробнее см.: И. И. Зайцев. Районный Совет депутатов трудящихся в борьбе за крутой подъем сельского хозяйства. Госюриздат, 1955, стр. 15—18; Г. Петров. Планирование работы районных и городских Советов. Госюриздат, 1954, стр. И—12.
461


ванными станциями, осуществляют постоянный контроль за выполнением указанных договоров.
Советское государство возлагает на исполкомы районных Советов депутатов трудящихся обязанность регистрации уставов колхозов. Регистрация Устава колхоза в райисполкоме приобретает исключительно большое значение в свете постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели». При регистрации Устава райисполком проверяет законность внесенных в него поправок и изменений.
Райисполкомы рассматривают решения общих собраний колхозников об укрупнении мелких колхозов, после чего эти решения вступают в силу. Объединение мелких колхозов проводится таким образом, чтобы в укрупненном колхозе были созданы необходимые условия для максимального увеличения производства. Име!нно с этой точки зрения райисполком рассматривает решения общих собраний колхозников. Вместе с тем он проверяет законность решений общих собраний об укрупнении мелких колхозов.
Вся хозяйственная деятельность колхозов находится под контролем и руководством райисполкомов, которые рассматривают и утверждают их годовые отчеты. Райисполкомы проверяют выполнение колхозами производственных и финансовых планов, своевременность пополнений натуральных и денежных фондов. Учитывая, что материальная заинтересованность колхозников в развитии общественного хозяйства — одно из важнейших условий увеличения производства, райисполкомы особо проверяют эту сторону хозяйственной деятельности колхозов.
Важной функцией райисполкома является также утверждение состава ревизионной комиссии колхоза. Общественное производство в колхозах осуществляется под контролем ревизионных комиссий. Каждый колхоз ежегодно расходует огромные материальные и денежные средства. Колхозы получают от государства долгосрочные и краткосрочные кредиты. Расходование этих средств является объектом проверки со стороны ревизионных комиссий. Поэтому не допускается, чтобы в состав ревизионных комиссий были избраны лица, находящиеся в родственной связи с материально ответственными должностными лицами колхозов (кладовщики, бухгалтера, председатели ’ колхозов и т. д.). При утверждении состава ревизионной комиссии райисполком обращает на это особое внимание.
Указанный перечень вопросов, подлежащих рассмотрению райисполкома, дает лишь некоторое представление о руководящих и контрольных функциях этого органа государственного руководства колхозами. Имеется целый ряд других вопросов колхозного строительства, не включенных в приведенный перечень, но составляющих предмет контроля и рассмотрения райисполкома.
462


Таким образом, райисполком как коллегиальный орган руководит всеми сторонами жизни колхозов, осуществляет контроль за точным исполнением законов по сельскому хозяйству всеми колхозами и МТС. Руководящие указания райисполкома как в форме рекомендации, так и в форме прямого регулирования (когда это предусмотрено законом) имеют своим содержанием дальнейшее организационно-хозяйственное укрепление колхозов. Райисполком рассматривает и утверждает важнейшие колхозно-правовые документы именно для того, чтобы обеспечить всестороннее развитие общественного хозяйства колхозов.
Осуществляют государственное руководство колхозами и сельские Советы. Как органы диктатуры рабочего класса, сельские Советы являются проводниками политики Коммунистической партии и Советского государства на селе, активно борются за выполнение поставленных XX съездом партии задач. В соответствии с Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик сельские Советы руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению социалистических производственных отношений в колхозе, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан.
Осуществляя руководство всеми предприятиями и учреждениями на своей территории, сельские Советы прежде всего проводят большую организационную работу в колхозах и МТС, где создаются материальные ценности, внимательно следят за работой колхозников и механизаторов МТС, помогают им овладевать передовым опытом. Председатели многих сельских Советов значительную часть времени проводят в полеводческих бригадах, на фермах, чаще встречаются с депутатами, совместно с ними оперативно исправляют выявленные недостатки в колхозном производстве.56
Действующее Положение о сельских Советах от 3 февраля 1930 г.57 естественно устарело и нуждается в замене. Согласно этому Положению, основной задачей сельских Советов является руководство социалистическим переустройством сельского хозяйства путем организации колхозов и других кооперативных объединений, руководство деятельностью земельных обществ, находящихся на его территории, и т. д. Все эти задачи уже давно разрешены в нашей стране, а земельные общества ликвидированы еще в июле 1930 г. Положение от 3 февраля 1930 г. не отра56 См. подробнее: В. Манохин, В. Синев. Хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная деятельность сельского Совета. Госюриздат, 1955, стр. 10—11.
57 СЗ СССР, 1930, № 16, ст. 172. — Недавно Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил новое Положение о сельском Совете депутатов трудящихся (см. «Советы депутатов трудящихся», 1957, № 3, стр. 13).
468


жает огромных изменений, фактически происшедших в деревне, и «поэтому должно быть заменено новым Положением.58
XX съезд партии указал, что важнейшим условием выполнения задач, стоявших перед партией «в области сельского хозяйства, является дальнейшее усиление связи партии с массой колхозников и работников МТС. Местные Советы, объединяющие всех трудящихся города и деревни, облегчают партии дело руководства массами и направления их энергии на строительство ком- м>|низма. Из 80,5 тыс. местных Советов депутатов трудящихся сельских Советов насчитывается 74 тыс., объединяющих сотни тысяч депутатов. Поэтому правильной организации работы сельски:; Советов, повседневному политическому воспитанию депутатов, непосредственно связанных с колхозным крестьянством, Коммунистическая партия и Советское государство уделяют большое внимание.
В этом пла(не важное значение приобретает регулярный созыв сессий сельских Советов. На сессиях сельских Советов следует рассматривать лишь основные вопросы колхозной жизни, подготовка которых требует обязательного участия не только депутатов сельского Совета, но и специалистов сельского хозяйства, передовых работников колхозов и МТС.
Для того, чтобы правильно решить тот или иной вопрос колхозного строительства на сессиях, исполкомы сельских Советов проводят большую подготовительную работу. В этом огромную помощь оказывают им постояннные комиссии сельских Советов, образуемые на первых сессиях вновь избранных Советов по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства. Количество постоянных комиссий сельского Совета зависит от экономического направления предприятий и учреждений, размещенных на территории данного сельского Совета. Постоянные сельскохозяйственные комиссии, как правило, создаются при каждом сельсовете. Формы и методы деятельности постоянных сельскохозяйственных комиссий различны: проверки и обследования работы полеводческих и животноводческих бригад, ферм и подсобных предприятий колхоза; прикрепление депутатов-членов и активистов комиссий к важнейшим объектам колхозного строительства для постоянной связи и контроля; проверки работ МТС и т. д.59
В связи с укрупнением колхозов территории отдельных сельских Советов оказывались иногда меньшими, чем земельные массивы подконтрольных им сельскохозяйственных артелей. Боле;4 того, в Краснополянском районе Московской области, например, 58 См. подробнее: А. А. Аскеров. Вопросы советского строительства на современном этапе. «Советское государство и право», 1954, № 3, стр. 40; В. Ф. Коток, А. В. Лужин, А. Н. Иодковский. К вопросу о правовом положении сельсовета. («Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 80—8Г).
59 См. подробнее В. Манохин, В. Синев, ук. соч., стр. 18—19.
464


в пределах территории землепользования колхоза «Новая жизнь» действуют четыре сельских Совета (Сухаревский, Марфинский, Черновский, Горки-Сухаревский), в Кунцевском районе этой же области на земле колхоза им. И. В. Сталина имеются даже восемь сельских Советов (Аминьский, Гладышевский, Давыдковский, Мазыловский, Очаковский и др.).60 Действие нескольких сельских Советов на территории одного колхоза создает обезличку в руководстве колхозами и не способствует орга- низационно-хозяйственному* укреплению колхозов, что вызывает ^необходимость скорейшего устранения подобных недостатков в территориальном устройстве отдельных сельских Советов.
5
Анализ правовых форм государственного руководства колхозами следует дополнить анализом административно-правовой защиты колхозной собственности. Административно-правовая охрана колхозной собственности есть по существу продолжение государственного руководства колхозами. Как указывалось выше, основным содержанием государственного руководства колхозами является их организационно-хозяйственное укрепление. Поэтому нельзя себе представить государственное руководство колхозами без активной административно-правовой защиты колхозной собственности.
Между тем ни в монографической, ни в учебной литературе по колхозному праву до 1948 г. вообще не ставился вопрос об административно-правовой защите колхозной собственности.61 Впервые он был поднят в работе Н. Д. Казанцева. К административно-правовой защите колхозной собственности Н. Д. Казанцев относит отмену вышестоящими исполнительными и распорядительными органами государственной власти неправомерных решений нижестоящих государственных органов и общего собрания или правления колхоза по распоряжению колхозным имуществом.62 Позднее к этому мнению присоединился В. К. Григорьев.63 К такому же выводу приходит В. Е. Таджер при анализе административной охраны права собственности трудовых кооперативных земледельческих хозяйств (ТКХЗ) в Болгарии.64 *
60 См. В. Ф. Коток, А. Л уж hi ин, А. Н. Иодковский, ук. соч., стр. 31.
61 См. Колхозное право. Учебник для юридических вузов, 1940, стр. 146—148; тот же учебник изд. 1947 г., стр. 253—254.
62 См. Н. Д. Казанцев. Право колхозной собственности. Юриздат, 1948, стр. 153—Г54.
63 См. В. К. Григорьев. Административно-правовые способы защиты социалистической собственности. «Советское государство и право*, 1949, стр. 49.
64 См. В. Е. Таджер. Право на собственност на трудово-кооператив-
ното земледелско стопанство. Изд. «Наука и искусство», София, 1955, стр. 211.
30 Зак. 1037
465


Рассматриваемое определение административно-правовой защиты колхозной собственности нам представляется односторонним и не исчерпывает всех его особенностей. Разумеется, отмена неправомерных решений отдельных исполнительных и распорядительных органов государственной власти, а также органов управления колхоза — один из важнейших элементов административно-правовой защиты колхозной собственности. Административно-правовой акт выступает здесь в наиболее ясной форме. Вместе с тем, отдельные акты исполнительных и распорядительных органов государственной власти могут быть вовсе не направлены на отмену решений подчиненных им органов или органов управления колхоза и все же быть истолкованы как акты административно-правового способа защиты колхозной собственности.
Административно-правовая защита колхозной собственности включает в себя многообразные действия социалистического государства, направленные на дальнейшее организационно-хозяйственное укрепление колхозов, и не может быть сведена только к отмене или приостановлению незаконных решений и распоряжений органов власти вышестоящими органами. Поэтому нельзя не согласиться с суждением, что «социалистическая собственность охраняется Советским государством при отправлении всех основных функций».65 Следовательно, хозяйственно-организаторские мероприятия социалистического государства непременно включают в себя и административно-правовую защиту социалистической колхозной собственности.
Итак административно-правовая охрана колхозной собственности состоит в восстановлении органами государственной власти и государственного управления нарушенных прав колхозов как по владению, пользованию и распоряжению, так и по дальнейшему развитию колхозной собственности.
Имущественные права колхоза могут быть ущемлены как отдельными исполнительными и распорядительными органами го- дарст венной власти, так и органами управления колхоза и гражданами. Едва ли есть необходимость доказывать, какое громаднее значение имеет для колхоза не только своевременная защита органами власти его нарушенных имущественных прав, но и пресечение попыток срыва увеличения материальных благ. Поэтому между обеспечением колхозам права распоряжения имуществом и дальнейшим развитием их собственности имеется определенная связь.
В период победившего социализма административно-правовая охрана колхозной собственности выливается в определенную систему, о1на получает широкое распространение, поскольку указанный способ защиты ускоряет возвращение колхозам утрачен- 66
66 .К. В. Шорина. Административно-правовые способы охраны социалистической собственности в СССР. «Советское государство и право», 1953, № 4, стр. 54.
466


ного имущества и тем самым содействует производству. Так, административно-правовая защита колхозной собственности предусмотрена в ряде важнейших законов государства. Такой порядок защиты колхозной собственности установлен уже в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 10 ноября 1932 г. «О воспрещении произвольного распоряжения имуществом колхозов, их продукцией и денежными средствами».66 Закон запрещает местным органам власти, а также всем другим государственным органам и общественным организациям распоряжаться колхозным имуществом или производить его изъятие. Указанный запрет законодателя имел и имеет большое значение, поскольку как в 1932 г., так и на современном этапе отдельные местные органы власти распоряжались и распоряжаются колхозным имуществом и денежными средствами, как с общенародным достоянием. Некоторые местные органы власти не делают разницы между совхозом и колхозом и в отдельных случаях обязывают колхозы выделить денежные и натуральные фонды на нужды, не предусмотренные Уставом колхозов и специальными постановлениями Правительства СССР.
Запрещая местным органам власти самовольное распоряжение колхозной собственностью, закон 10 ноября 1932 г. вместе с тем не исключает возможность использования колхозного имущества государственными органами и общественными организациями. Однако колхозное имущество может быть передано в пользование лишь самими колхозами на основании договора, заключаемого колхозом с учреждениями и организациями.
Одним из важнейших условий административно-правовой защиты колхозной собственности является наличие ее в натуре. Если отыскиваемое имущество утрачено или повреждено в такой степени, что его возвращение не имеет практического значения, тогда административно-правовая защита колхозной собственности не применяется. В таких случаях применяется гражданско- правовая охрана колхозной собственности.
Административно-правовая защита колхозной собственности имеет место и тогда, когда исполнительные и распорядительные органы государственной власти и органы государственного управления отраслевой компетенции (система Министерства сельского хозяйства СССР) осуществляют контроль за списанием с баланса колхозов стоимости погибших застрахованных животных. Так, Совет Министров СССР постановлением от 26 марта 1950 г. № 1259 «О нарушении порядка списания с балансов колхозов стоимости погибших животных»67 вскрыл нарушение в колхозах постановления Совета Министров СССР от 21 июня 1946 г. № 130268 о порядке списания с балансов колхозов стоимости погибших заве СУ РСФСР, 1932, № 85, ст. 373.
* Сборник законодательства по сельскому хозяйству, т. I, 1955, стр. 326—327.
w См. там же, стр. 327.
30*
467


страхованных животных. Списание таких животных производится только на основании актов, составленных с соблюдением закона об обязательном окладном страховании животных по установленной Госстрахом СССР форме. Это требование в некоторых колхозах грубо нарушается. Многие колхозы в целях сокрытия фактов гибели скота вследствие бесхозяйственности отдельных должностных лиц не заявляют о случаях падежа животных сельским Советам и списывают стоимость этих животных с баланса без составления актов. Это ослабляет государственный контроль за сохранностью общественного поголовья -скота в колхозах и лишает их возможности получить страховое возмещение. Совет Министров СССР обязал Министерство сельского хозяйства СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, областные, краевые исполкомы и райисполкомы усилить контроль за соблюдением закона о порядке списания с балансов колхозов стоимости погибших застрахованных животных и обеспечить в кратчайший срок устранение фактов списания стоимости животных без составления актов установленной Госстрахом СССР формы.
Следовательно, административно-правовая охрана колхозного имущества в данном случае обеспечивается функцией контроля за хозяйственной деятельностью колхозов со стороны исполнительных и распорядительных органов государственной власти и органов государственного управления отраслевой компетенции. А это в свою очередь оказывает определенное положительное влияние на хозяйственную деятельность колхоза.
Защита колхозной собственности административно-правовым методом в одних случаях осуществляется с целью увеличения материальных ценностей в колхозах, в других — с целью сохранения существующего имущества. Но в конце концов в обоих случаях она активно влияет на расширение колхозного производства.
Как уже указывалось, социалистическое государство признает за исполнительными и распорядительными органами власти, за Министерством сельского хозяйства СССР и его местными органами право контроля за состоянием застрахованных животных в колхозах. Не создавая непосредственно дополнительных благ, эта мера, если она осуществляется повсеместно, в конечном счете приводит к дальнейшему увеличению колхозного производства и колхозной собственности.
Большой интерес вызывает Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах».69 По этому Указу колхозная* собственность защищается как административно-правовым, так и уголовно-правовым методами. При этом имущественные интересы колхозов по этому Указу в основном защищаются мерами административно-правового воздействия. Субъектами данного административно-правового отношения могут быть владельцы ско69 «Известия», 19 января 1955 г.
468


та, птицы и транспортных средств — с одной стороны, потерпевший колхоз и сельский или поселковый, городской Совет депутатов трудящихся — с другой.
Существо административно-правовой защиты колхозной собственности по Указу от 11 января состоит прежде всего в своевременном взыскании материального ущерба в пользу колхоза и штрафа с виновной стороны. Взыскание ущерба, нанесенного потравой посевов и повреждением насаждений, и штрафа производится по решению исполкома сельского или поселкового или городского Совета депутатов трудящихся, которое может быть обжаловано в 5-дневный срок в исполком районного Совета, решение которого является окончательным.
Определение размера ущерба, причиненного колхозной собственности, производится комиссией в составе представителя соответствующего исполнительного и распорядительного органа государственной власти, агронома и представителя правления колхоза в присутствии владельца скота и птицы, причинивших потраву. При неявке владельца работа комиссии не приостанавливается, и она выполняет свою функцию в erdf отсутствие. В случае отказа владельца скота или птицы, причинивших потраву, от возмещения ущерба и уплаты штрафа, взыскание производится сельским или поселковым, городским Советом депутатов трудящихся в принудительном порядке.
И. В. Павлов и Л. Н. Баховкина считают, что при наличии спора, вызывающего необходимость исследования доказательств, административный порядок защиты колхозной собственности исключается.70 Однако, как уже подчеркивалось, любой правовой способ защиты колхозной собственности, в том числе административный, обязательно предполагает элементы проверки, исследования обстоятельств. Исполнительный и распорядительный орган власти нс будет принуждать к возврату колхозного имущества в административном порядке, если он не убежден в бесспорности нарушения права колхозной собственности. А такое убеждение формируется только в процессе каких-то проверок, исследований.
МТС И ИХ ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ с колхозами
1
XX съезд КПСС дал директиву о дальнейшем поднятии организующей и руководящей роли машинно-тракторных станций в развитии всех отраслей общественного хозяйства колхозов. Одновременно с этим съезд потребовал повысить ответственность МТС за выполнение планов производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов, за механизацию трудоемких процессов в растениеводстве и животноводстве.
™ См. И. В. Павлов и Л. Н. Бахозкина, ук. соч., стр. 158.
469


МТС играют организующую и руководящую роль в колхозном производстве благодаря тому, что государство систематически оснащает их передовой техникой. В 1955 г. сельское хозяйство получило 218 тыс. тракторов (в 15-сильяом исчислении), 112 тыс. грузовых автомобилей, 46 тыс. зерновых комбайнов, более 90 тыс. подборщиков к зерновым комбайнам, 15 тыс. комбайнов для уборки картофеля, 7 тыс. комбайнов для уборки силосных культур, 4 тыс. комбайнов для уборки кукурузы, 7 тыс. комбайнов для сахарной свеклы и много другой техники.71
Высокий уровень механизации колхозного производства обеспечивается именно через МТС. В шестой пятилетке государство еще больше усиливает оснащение машинно-трактор|ных станций передовой техникой. В 1956—1960 гг. сельскому хозяйству будет поставлено примерно 1 млн. 650 тыс. тракторов (в переводе на 15-сильные), в том числе 680 тыс. пропашных тракторов (в физическом исчислении), 560 тыс. зерновых комбайнов и для раздельной уборки зерновых культур 180 тыс. жаток, 250 тыс. кукурузоуборочные и силосоуборочных комбайнов и другой техники.
Государство заботится, чтобы передовая техника МТС находилась в надежных руках и приносила пользу. Так, после решений сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС и до XX съезда КПСС около двух миллионов трактористов, комбайнеров, шоферов, специалистов по ремонту машин и других механизаторов были зачислены в штаты МТС в качестве постоянных рабочих. В МТС было послано 29 тыс. инженеров и техников из промышленности.
XX съезд КПСС дал директиву перевести с 1956 г. машинно- тракторные станции на хозяйственный расчет. Как известно, тракторные станции первоначально, до 5 февраля 1938 г.,72 находились на хозрасчете. Между МТС и колхозами существовали прямые денежные отношения. Вместе с тем тогда доходы МТС от производственной деятельности были в четыре раза меньше их общей потребности в денежных средствах, поскольку колхозы еще были слабы в хозяйственном отношении и могли лишь частично возместить машинно-тракторным станциям произведенные затраты. Последнее обстоятельство и вынудило государство в 1938 г. перевести МТС на бюджетное финансирование.
Перевод на современном этапе МТС на хозяйственный расчет происходит в условиях, когда производство материальных благ в колхозах неуклонно увеличивается, и общественное хозяйство колхозов находится на подъеме. Основная масса колхозов теперь в состоянии участвовать в полном возмещении МТС производственных затрат в соответствии с заключенным договором. По71 См. «Об итогах выполнения государственного плана развития народного хозяйства СССР в 1955 году>. Сообщение Центрального статистического управления при Совете Министров СССР. Госполитиздат, 1956, стр. 18.
72 СП СССР, 1938, № 4, ст. 8.
470


этому перевод машинно-тракторных станций на хозяйственный расчет является своевременным.73
Хозрасчет — социалистический метод хозяйствования. Предприятие, переведенное на хозрасчет, наиболе рационально использует людские, финансовые и материальные ресурсы, переданные государством в его оперативное распоряжение. Перевод МТС на хозрасчет неизбежно ставит перед ее руководством вопрос: что нужно и можно сделать, чтобы объем работ в колхозах и выход валовой продукции были выполнены при наименьших затратах сил и средств.
После решений XX съезда КПСС о переводе машинно-тракторных станций на хозяйственный расчет руководство многих МТС занялось подсчетом, какие материальные и людские ресурсы могут быть высвобождены без ущерба выполнения государственного плана тракторных и иных работ на животноводческих фермах. Результаты этих подсчетов показали огромное народнохозяйственное значение перевода МТС на хозяйственный расчет. Так, готовясь перевести машинно-тракторную станцию на хозяйственный расчет, руководство Ленинской МТС, Московской области, установило, что всю работу в колхозах можно выполнить при уменьшении штата станции на 65 человек, в том числе 40 прицепщиков. Одно это мероприятие сэкономит государству ежегодно 170 тыс. рублей, а колхозам — 21 тыс. трудодней. Руководство Боровской МТС, Кокчетавской области, разработало мероприятия по переводу станции на хозрасчет, в результате чего было сокращено 20 помощников бригадиров тракторных бригад, что дает ежегодной экономии 156 тыс. рублей государственных средств и 26 тыс. трудодней.
Таким образом, перевод МТС на хозрасчет есть по существу одна из важнейших форм бережного отношения к социалистической собственности, способствует экономии в колхозном производстве как общенародной, так и колхозной собственности. Поэтому в переводе МТС на хозрасчет заинтересовано не только государство, но и колхозы.
Организующая и руководящая функции машинно-тракторных станций в колхозном производстве будут усиливаться по мере полного перевода их на хозяйственный расчет. Вместе с тем, перейдя на хозрасчет, МТС должны сами покрывать свои расходы доходами в виде натуральной и денежной оплаты за работы в колхозах и не требовать от государства дотации. Юридическое и экономическое значение перевода МТС на хозяйственный расчет в том и состоит, что машинно-тракторные станции уже не обращаются к государству за дотацией и полностью покрывают свои затраты из своих доходов. При этих обстоятельствах следует признать правомерной постановку вопроса в литературе 78
78 Об экономическом обосновании перевода МТС на хозяйственный расчет см. В. Должных. К вопросу о переводе МТС на хозяйственный рас^ чет. «Коммунист», 1956, № 4, стр. 44—57.
471


о пересмотре заготовительных цен на сельскохозяйственную продукцию, получаемую МТС от колхозов в порядке натуроплаты. По мнению одних экономистов, бездотационная работа подавляющей части МТС в разных зонах страны может быть обеспечена путем уравнения цен на продукцию, поступающую в виде натуральной оплаты, с зональными заготовительными ценами, установленными для совхозов.74 Другие соглашаются с тем, что действующие заготовительные цены на натуроплату по некоторым культурам значительно ниже затрат МТС на центнер натуроплаты и ставят вопрос об установлении специальных цен на сельскохозяйственные продукты, сдаваемые колхозами в порядке натуроплаты.75 Третьи не возражают против того, что действующие заготовительные цены на натуроплату ниже затрат МТС на центнер натуроплаты, но сомневаются в целесообразности применения к натуроплате специальных сдаточных цен или заготовительных сдаточных цен совхозов.76
Приведенные суждения об установлении новых заготовительных цен на натуроплату заслуживают внимания законодателя, поскольку перевод МТС на хозяйственный расчет требует законодательного закрепления.
Организующая и руководящая деятельность МТС в колхозах первоначально протекала на основе договора, а после упразднения районных управлений сельского хозяйства (конец 1953 г.) и передачи МТС части их функций руководство колхозами осуществляется и помимо договора. И все же отношения МТС с колхозом прежде всего строятся как отношениях двух равноправных хозяйственных социалистических предприятий. Как в сфере производства, так и в сфере распределения в колхозах МТС осуществляют свою организующую и руководящую роль, используя для этого средства (формы) колхозного права, и в решении некоторых вопросов — средства (формы) административного права.
В юридической литературе это положение оспаривается. А. А. Рускол и Н. Г. Салищева полагают, что «машинно-тракторные станции не наделены функциями органов государственного управления». Вместе с тем «в общей системе государственных органов, осуществляющих руководство колхозами, машинно-тракторные станции занимают особое место».77 78 Особое место МТС, по мнению указанных авторов, занимают благодаря тому, что они, наряду с производственным обслуживанием колхозов, ведут организационную работу по руководству колхозами.78 Иначе гово74 См. С. Ф р а е р. О хозяйственном расчете в МТС. «Ленинградская правда», 8 марта 1956 г.
75 См. подробнее: Н. Никитин. Хозяйственный расчет — важный стимул роста и укрепления экономики МТС. Журн. «Машинно-тракторная станция», 1956, № 3, стр. 18.
76 См. В. Должных, ук. соч., стр. 48.
77 См. А. А. Рускол, Н. Г. Салищева. Правовое положение машинно-тракторной станции. Госюриздат, 1956, стр. 13.
78 См. там же.
472


ря, МТС выполняют свои обязанности в колхозах, используя только средства (формы) колхозного права и гражданского права, а средствами административного права они не пользуются. Следовательно, машинно-тракторные станции в колхозах не осуществляют функции органов государственного управления. Такова концепция А. А. Рускола и Н. Г. Салищевой, с которой мы никак не можем согласиться.
Утверждение о том, что МТС не наделены функциями органов государственного управления противоречит действующему законодательству. Анализ новейшего законодательства легко убеждает нас в том, что машинно-тракторные станции наделены некоторыми функциями органов государственного управления. В литературе еще не объяснено, вытекают ли из договора такие обязанности МТС как: исчисление по колхозам размеров обязательных поставок государству сельскохозяйственных продуктов, вручение колхозам счетов и замена одних видов сельскохозяйственных продуктов другими, ведение учета всех земельных угодий в колхозах и отдельно земельных площадей, с которых исчисляются обязательные поставки сельскохозяйственных продуктов и т. д. А ведь все это функции органов государственного управления, переданные машинно-тракторным станциям.79
В юридической литературе считается общепризнанным, что важнейшими функциями органов государственного управления являются проверка исполнения законов и других государственных актов.80 Постановлением партии и правительства на МТС возложена обязанность проверять исполнение колхозами законов по вопросам заготовки продуктов сельского хозяйства.
Поэтому нельзя согласиться с высказанной в юридической литературе точкой зрения, будто машинно-тракторные станции вовсе не наделены функциями органов государственного управления.81 МТС обеспечивают выполнение колхозами обязательств по сдаче государству сельскохозяйственных продуктов по всем видам заготовок в установленные законом сроки, а также закупок и контрактации именно при сочетании метода рекомендации с методом прямого регулирования.
Методом прямого регулирования (веления) МТС пользуются, например, при вручении колхозу счетов о поставках и замене одних видов сельскохозяйственных продуктов другими видами продуктов. Методом прямого регулирования МТС пользуются и тогда, когда главный зоотехник машинно-тракторной станции утверждает или не утверждает акт выбраковки скота в колхоте, поскольку Положение о главном зоотехнике МТС дает ему право не утверждать акт выбраковки (если колхоз не выполнил плана развития животноводства).
79 См. журн. «Машинно-тракторная станция», 1957, № 6, стр. 1—3.
80 См. Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. АН СССР, М., 1954, стр. 48.
81 См. А. А. Рус кол, И. Г. Салищева, ук. соч., стр. 13.
473


Само собой разумеется, что деятельность машинно-тракторной станции полностью не совпадает с деятельностью органов государственного управления хотя бы потому, что МТС не обладают правомочием издавать решения, обязательные для колхозов. Функции административного принуждения, являющиеся характерной особенностью исполнительных и распорядительных органов государственной власти, не свойственны МТС.
2
Социалистическое государство признает за субъектами договора МТС с колхозами определенную самостоятельность в решении главной задачи —* увеличении колхозного производства и организационно-хозяйственном укреплении колхозов. Г государственная воля в этом вопросе находила и находит свое выражение в соответствующих Примерных и Типовых договорах МТС с колхозами. Поэтому юридический анализ договорных отношений МТС с колхозами представляет научный и практический интерес.
В феврале 1933 г. СНК СССР утвердил Примерный договор машинно-тракторной станции с колхозами, состоявший из 15 статей.82 В этом договоре нашла отражение совместная работа машинно-тракторной станции и колхозов в годы сплошной коллективизации. Накопленный опыт строительства колхозов помог более четко определить обязанности сторон, в особенности обязанности МТС. В договоре впервые было указано, что машинно- тракторная станция обязуется оказывать постоянную помощь колхозу -в деле его организационно-хозяйственного укрепления. В последующих Примерных и Типовых договорах МТС с колхозами, утвержденных Правительством СССР, эта обязанность МТС ни разу не подвергалась изменению.
В договоре МТС с колхозами 1933 г. впервые было раскрыто содержание понятия «организационно-хозяйственное укрепление колхозов». МТС добивались организационно-хозяйственного укрепления колхозов путем агрономического обслуживания их, составления производственно-финансовых планов колхозов, установления правильного севооборота, содействия колхозам в организации труда и распределении доходов, подготовки колхозных кадров и постановки учета (п. 3). В последующих Примерных и Типовых договорах МТС с колхозами эти обязаности машинно-тракторных станций по организационно-хозяйственному укреплению колхозов также не подвергались сколько-нибудь серьезному изменению. И в ныне действующем договоре МТС с колхозами (1954 г.) по существу повторяется формулировка договора 1933 г. по данному вопросу.
Договор МТС с колхозами 1933 г. был разработан с учетом директивных указаний январского Пленума ЦК ВКП (б) 1933 г., 82 СЗ СССР, 1933, № 9, ст. 47.
474


отметившего серьезные недостатки в работе машинно-тракторных станций и совхозов. В решении Пленума говорилось: «Политические отделы МТС и совхозов должны... обеспечить превращение машинно-тракторных станций и совхозов, являющихся в настоящий момент преимущественно хозяйственно-техническими центрами на селе, в центры как хозяйственно-технического, так и политического и организационного руководства и влияния на широкие массы колхозников».83
Коммунистическая партия и Советское правительство в лице МТС открыли форму наиболее полного сочетания самодеятельности колхозных масс в строительстве новых порядков в деревне с организационной и технической помощью и руководством государства.84 Поэтому успешное проведение хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функции социалистического государства на селе во многом зависит именно от того, как МТС сочетают хозяйственно-техническое, политическое и организационное руководство с широкой самодеятельностью масс колхозников. В договоре МТС с колхозами 1933 г. была сделана попытка обеспечить машинно-тракторным станциям всестороннее руководство колхозами.
В первых договорах МТС с колхозами слабо была разработана ответственность сторон за нарушение договора. Это не обеспечивало реального выполнения обязательств по договору МТС с колхозом, мешало договору играть активную, организующую роль в колхозном производстве. Данный существенный недостаток впервые был устранен в договоре МТС с колхозами 1933 г., установившем порядок возмещения ущерба сторонами. За нарушение договора в целом или в отдельных его частях виновная сторона возмещала понесенные убытки от нарушения договора деньгами в полуторном размере по установленным государственным ценам.
17 февраля 1934 г. СНК .СССР утвердил Примерный договор машинно-тракторной станции с колхозами на 1934 г.85 Этот договор в основном дословно воспроизводил положения договора 1933 г. Вместе с тем он содержал и новые положения, а также вводил изменения и дополнения в существующие отношения МТС с колхозами. Так, в работе некоторых МТС в 1933 г. были выявлены нарушения агротехнических правил,86 однако старый договор не предусматривал проверку сторонами качества работы, произведенной МТС. Новая, 9-я, статья договора (1934) обязы83 КПСС в резолюциях. . , стр. 194.
8* См. подробнее: Л. И. Дембо. Очерки колхозного права, стр. 97, А. А. Рус кол. Договорные отношения МТС с колхозами. Юриздат 1948, стр. 5; Л. В. Батурин. Организация и оплата труда в машинно-трактор- Hrv станциях (лекция, прочитанная в Высшей партийной школе при ЦК КГГСС). М., 1955, стр. 3—4; Н. Г. Александров. Законность и правоотношения в советском обществе. Госюриздат, М., 1955, стр. 21.
СЗ СССР, 1934, № 11, ст. 68.
86 См. «Известия», 17 июня 1933 г.


вала машинно-тракторную станцию по окончании каждой работы сдавать, а колхоз принять эту работу по акту, причем с обязательным указанием ее количества и качества. Было отменено существовавшее ранее специальное дополнительное соглашение к договору о размере и видах работ, производимых МТС; перечень всех сельскохозяйственных работ по зерновым и техническим культурам, которые МТС производила для колхоза, был включен в текст договора (ст. 10). Подвергся изменению и порядок исчисления натуральной оплаты.
Неполнота договора МТС с колхозами 1934 г. была выявлена вскоре же после его утверждения. Так, СНК СССР постановлением от 22 марта 1934 г. «О дополнении к Примерному договору машинно-тракторной станции с колхозами»87 88 устанавливав оплату натурой некоторых видов работ под лен (дискование, боронование, культивация и др.). Другим постановлением от8 апреля 1934 г. «О порядке оплаты натурой работ МТС по рису»8л СНК СССР распространил на работы, производимые МТС в колхозах по рису, порядок и ставки оплаты натурой, установленные в отношении зерновых культур Примерным договором МТС с колхозами 1934 г. Постановлением НКЗ СССР и Комитета заготовок сельскохозяйственных продуктов при СНК СССР «О размерах ставок натуроплаты работ МТС в колхозах по клещевине», утвержденном СНК СССР от 15 июля 1934 г., было установлено, что натуроплата работ МТС в колхозах по клещевине производится только клещевиной и не может быть заменена другими культурами.89 Постановлением СНК СССР от 1 июля 1934 г. «О Примерном договоре МТС с колхозами»90 был урегулирован вопрос о производстве расчетов за работы, произведенные МТС в колхозах. Этому же вопросу было посвящено постановление СНК СССР от 1 августа 1934 г. «О порядке исчисления урожайности для отнесения колхоза к той или иной группе по урожайности».91
Таким образом, Примерный договор МТС с колхозами 1934 г. подвергся серьезному изменению и дополнению в том же году. Постановлением СНК СССР от 20 марта 1935 г. «О продлении на 1935 г. действия Примерного договора машинно-тракторной станции с колхозами»92 срок его был продлен только на 1935 г. На самом деле договор 1934 г. действовал до 5 марта 1938 г., когда Экономическим Советом при СНК СССР был утвержден новый Примерный договор МТС с колхозами.93
Примерный договор 1938 г. состоял из четырех разделов и 23 87 СП СССР, 1934, № 17, ст. 129.
88 СП СССР, 1934, № 20, ст. 1'56.
89 СП СССР, 1934, № 34. ст. 274.
90 СП СССР, 1934, № 35, ст. 277.
91 СП СССР, 1934, № 40, ст. 322.
92 СП СССР, 1935, № 15, ст. 118.
93 Справочник советского работника. Изд. «Ведомости Верховного Совета РСФСР», М., 1939, стр. 151—154.
476


статей. Уже по структуре он отличался от старого договора. В раздел — «Машинно-тракторная станция обязуется» — были внесены некоторые новые положения. Так, МТС брала на себя обязанность производить доставку сельскохозяйственных машин и горючего со станции, а также с усадьбы МТС к месту работы в колхоз и обратно. МТС оплачивала за свой счет труд колхозников-трактористов, привлекавшихся станцией к ремонту тракторов и других сельскохозяйственных машин. В разделе — «Колхоз обязуется» — впервые указывалось, что колхоз вносит машинно-тракторной станции хлеб и деньги в размерах, определяемых количеством трудодней, выработанных трактористами в колхозах, )но не менее гарантийного минимума. В разделе — «Порядок приемки и оплаты работ МТС» — было сформулировано также новое положение, согласно которому работы, выполненные недоброкачественно, не принимались и переделывались машинно-тракторной станцией. И, наконец, в последнем, четвертом разделе — «ответственность МТС и колхоза за нарушение договора» — подчеркивалось, что все имущественные споры, вытекающие из договора, рассматриваются народным судом.
Дальнейшее расширение руководящих функций МТС в колхозном производстве нашло свое выражение в Типовом договоре МТС с колхозами, утвержденном СНК СССР от 13 января 1939 г.94 Обеспечение рационального использования в колхозном производстве части всенародной и колхозной собственности, неуклонное соблюдение интересов государства, колхозов и колхозников, выполнение плановых заданий государства, дальнейшее организационно-хозяйственное укрепление колхозов путем агрономического обслуживания и содействия им в деле организации труда и распределения доходов, подготовки колхозных кадров и постановки учета, помощь в увеличении производства материальных ценностей в колхозах составляют главное содержание договора МТС с колхозами 1939 г.
В договоре 1939 г. тоже имелось четыре раздела и 30 статей; ^подавляющие из них (17 из 30) получили изменения как по существу, так и редакционные. Накопленный опыт договорных отношений позволил более полно определить права и обязанности МТС и колхоза в общественном производстве, Так, если ст. 1 договора 1938 г. в общей форме определяла объем и характер работ, которые МТС обязывалась провести в колхозах, то ст. 1 договора 1939 г. давала развернутый перечень видов сельскохозяйственных работ, а также объем работ в гектарах, качественные показатели, сроки проведения работ в днях. Календарные сроки окончания работ и т. д. подлежали уточнению сторонами при заключении договора. По договору 1939 г. колхоз выполнял часть полевых работ своим инвентарем и своей рабочей силой. В прежних договорах эта обязанность колхоза была сформулирована далеко не конкретно, что приводило к недоразумениям и СП СССР, 1939, № 4, ст. ГД
477


ненужным спорам. Слаженная работа МТС, не поддержанная такой же работой колхоза, очень часто приводила к понижению урожайности. Договор 1939 г. (ст. 13 и 14) содержал подробный перечень обязанностей колхоза по проведению системы агротехнических мероприятий в установленные сроки. Это давало МТС возможность проверить выполнение колхозом своих договорных обязательств перед станцией.
Серьезному изменению подвергся порядок оплаты труда трактористов, бригадиров тракторных бригад и их помощников. До 1939 г. натуральная и денежная оплата указанных механизаторов производилась непосредственно машинно-тракторной станцией, а колхозы вносили в МТС хлеб и деньги в соответствии с количеством выработанных механизаторами трудодней в том или ином колхозе. Вследствие неравномерного поступления от отдельных колхозов натуры и денежных средств МТС не могли своевременно произвести расчет с механизаторами, что отрицательно влияло на дисциплину труда трактористов. По договору 1939 г. МТС брала на себя обязанность оплачивать денежную часть заработка трактористам, тракторным бригадирам и их помощникам в размере гарантийного минимума (2 руб. 50 коп. на трудодень) в соответствии с количеством трудодней, выработанных ими в данном колхозе, а колхоз выдавал и доставлял им на дом по справкам МТС о количестве трудодней, выработанных ими в данном колхозе, все продукты, распределяемые колхозниками по трудодням, в размере, установленном на трудодень в данном колхозе. Хлеб выдавался на трудодень в размере не менее гарантийного минимума. Одновременно с этим колхоз вносил в МТС и деньги при превышении денежной части дохода, приходящегося на трудодень в колхозе, сверх гарантийного минимума, для доплаты трактористам в соответствии с количеством трудодней, начисленных им за работу в колхозе.
Во изменение договора 1938 г., Типовой договор МТС с колхозами 1939 г. обязывал колхоз выделить колхозников на весь сезон полевых работ для доставки горючего и смазочного материала, а также для доставки воды к месту работы тракторов (количество выделяемых колхозников стороны устанавливали в ходе заключения договора). Одновременно с этим колхоз организовывал на период полевых работ питание для трактористов, тракторных бригадиров и их помощников по ценам, не превышающим цены кооперации и госторговли, за исключением хлеба, подлежащего удержанию с трактористов натурой при окончательном расчете по трудодням.* Все эти положения впервые были включены в Типовой договор МТС с колхозами 1939 г.
Порядок приемки и оплаты работ машинно-тракторной станции остался прежний, но с добавлением, что сдача-приемка работы МТС производится с участием бригадиров тракторной бригады МТС и полеводческой бригады колхоза. Это повышало ответственность бригадиров за качество тракторных работ.
478


В договоре 1938 г. было сказано, что не сданная колхозом натуроплата, причитающаяся за работу машинно-тракторной станции, взыскивается с колхоза через народный суд независимо от суммы иска. В договоре 1939 г. это положение было сохранено и, кроме того, добавлено, что на (несданное количество натуроплаты и денег начисляется пени в размере Г% за каждые 10 дней просрочки. В договоре 1939 г. впервые указывалось на необходимость регистрации его в райисполкоме.
Постановлением Совета Министров СССР от 27 января 1948 г. был утверждеп новый Типовой договор МТС с колхозами.95 Обязательства МТС по договору 1948 г. по существу остались такими же, как и в 1939 г. Изменена была лишь редакция ст. 2, согласно которой, если колхоз принимал участие своим транспортом в перевозке горючего и смазочных материалов с баз Глав- нефтеснаба на усадьбу МТС, то станция производила оплату расходов за перевозку этих нефтепродуктов по расценкам, устанавливавшимся Министерством финансов СССР и Министерством сельского хозяйства СССР.
Обязательства колхоза были несколько расширены. Во-первых, колхоз производил заготовку древесины и разделку ее на чурки для газогенераторных тракторов, работавших на его полях (ст. 13). Во-вторых, в целях более продуктивного использования рабочего времени, обеспечения высокопроизводительного использования тракторов и создания надлежащих бытовых условий для колхозных полеводческих и тракторных бригад в период по- • левых сельскохозяйственных работ колхоз организовывал бригадные полевые станы на участках, отдаленных от села (деревни) более чем на 8 километров (ст. 14). В-третьих, выдачу хлеба на трудодень трактористам, бригадирам тр акторных бригад, их помощникам и учетчикам-заправщикам колхоз производил в размере не менее установленного гарантийного минимума (три килограмма на трудодень), но в зависимости от выполнения плана урожайности. В случае невыполнения плана урожайности хлеб выдавался (гарантийный минимум) в размере двух килограммов на трудодень.
Серьезному изменению подвергался порядок приемки работ. По окончании каждой смены работы механизаторов приемка работы производилась бригадиром полеводческой бригады колхоза, бригадиром тракторной бригады и учетчиком-заправщиком тракторной бригады. Приемка работы производилась по учетному листу, подписываемому бригадирами полеводческой бригады колхоза и тракторной бригады, и учетчиком-заправщиком, с обязательным указанием количества, качества и времени выполнения работы, а также количества начисленных трудодней. Работы, ^выполненные МТС с опозданием против сроков, обусловленных договором, оплачивались колхозом по более низким ставкам
м «Социалистическое земледелие^ 31 января 1948 г.
479


натуроплаты, чем за работы, выполненные в срок. Это заставляло МТС более серьезно относиться к выполнению взятых на себя обязательств.
19 декабря 1949 г. Совет Министров СССР утвердил новый Типовой договор МТС -с колхозом.96 97 Не отличаясь от предыдущих по своей структуре, договор 1949 г. существенно отличался от прежних договоров по своему содержанию. Он состоял из четырех разделов и 38 статей, причем с дополнительной вводной частью, в которой впервые была сформулирована совместная задача МТС и колхоза в колхозном производстве. В договоре также впервые говорилось о животноводстве, о повышении продуктивности животноводства и производстве трудоемких работ на фермах. МТС и колхоз договаривались совместными усилиями добиться определенного урожая растениеводческих культур (в центнерах) и продуктивности животноводства (в килограммах).
Все работы, производившиеся МТС в колхозах (полеводство), разбивались на весенний, летний и летне-осенний периоды. Особо были выделены работы по животноводству, под которыми в договоре имелось в виду производство МТС работ по коренному улучшению лугов, пастбищ и других сельскохозяйственных угодий, строительство колодцев, плотин и водоемов. МТС оказывала колхозу помощь в выполнении государственных планов по кормодобыванию, строительству орошаемых участков и прудов, а также техническую помощь в монтаже машин и энергетических установок по механизации трудоемких работ в животноводстве и производила технический надзор за эксплуатацией машин и энергетических установок. МТС оплачивала колхозу стоимость произведенной им заготовки и разделки газогенераторного топлива для тракторов МТС по плановой себестоимости чурок, установленной в промфинплане машинно-тракторн-ой станции.
В вопросе об ответственности МТС и колхоза за нарушение договора не произошло сколько-нибудь существенных изменений по сравнению с договором 1948 г. По договору 1949 г. работы, выполненные МТС сверх обязательства по договору, оплачивались колхозом натурой по ставкам, установленным для работ, выполненных в срок. Работы, выполненные МТС недоброкачественно, не принимались и должны были быть переделаны МТС за ее счет. Однако срок переделки работ в договоре указан не был. Это не могло способствовать улучшению качества тракторных работ.
Договор 1949 г. действовал до 20 февраля 1954 г., когда Советом Министров СССР был утвержден новый Типовой договор.9' Как по своей структуре, так и по своему содержанию договор 1954 г. существенно отличается от прежних договоров МТС с колхозами. Прежде .всего новыми положениями Типового догово96 См. «Социалистическое земледелие», 21 декабря 1949 г.
97 «Сельское хозяйство», 26 февраля 1954 г.
480


ра являются: соглашение сторон увеличить или уменьшить ооъем отдельных видов работ, предусмотренных договором, в установленном порядке (соглашение сторон по данному вопросу утверждается райисполкомом); конкретизация календарных сроков начала и окончания отдельных видов работ (соглашение по данному вопросу заключается сторонами не позднее чем за 10 дней до начала работы); обязательство МТС выполнить сельскохозяйственные работы в колхозе своими постоянными рабочими (с помощью сезонных рабочих, выделяемых колхозом); обязательство МТС разработать совместно с правлением колхоза план агротехнических, ветеринарных и зоотехнических мероприятий для колхоза; новый порядок ответственности (право обращаться в суд в случае несогласия стороны с установленным комиссией размером убытков) и др.
Договор 1954 г. состоит из шести разделов и 49 статей. Первые два раздела —это совместные обязательства МТС и колхоза по выполнению поставленной Партией и Правительством перед ними задачи всемерного повышения урожайности всех сельскохозяйственных культур, обеспечения роста общественного поголовья скота при одновременном повышении его продуктивности, увеличения валовой и товарной продукции земледелия и животноводства, обеспечения дальнейшего организационно-хозяйственного укрепления колхозов и на этой основе повышения материального уровня колхозников.
Развернутые совместные обязательства МТС и колхозов по всем вопросам колхозного производства лишний раз показывают специфическую, колхозно-правовую природу договора МТС с колхозами. МТС является не подрядчиком, а организатором общественного хозяйства колхозов, несущим ответственность как за производство, так и за распределение. В совместных обязательствах машинно-тракторной станции и колхоза впервые поставлен вопрос об экономических показателях, о выходе продукции и получении дохода на единицу земельной площади.
Наряду с совместными обязательствами машинно-тракторная станция и колхоз берут на себя по договору и раздельные обязательства. Как уже указывалось, МТС обязуется выполнить работы, принимаемые на себя по договору, своими постоянными рабочими с помощью колхозников, зачисляемых на время полевых работ в МТС в качестве сезонных рабочих, и принадлежащими МТС машинами. Машинно-тракторная станция оплачивает труд указанных колхозников в размерах, предусмотренных решениями Правительства СССР; разрабатывает совместно с правлением колхоза план агротехнических, ветеринарных и зоотехнических мероприятий для колхоза с учетом всех ресурсов МТС и колхоза и план внедрения в колхозное производство достижений науки и передового опыта. В периоды, свободные от сельскохозяйственных работ, машинно-тракторная станция выполняет в колхозе силами своих постоянных рабочих работы по строительству жи31 Зак. 1087
481


вотноводческих помещений, силосных сооружений и других производственных построек, а также другие работы на основе дополнительных соглашений с колхозом.
Развернуто и подробно сформулирована обязанность МТС по оказанию колхозу помощи в составлении производственного плана и приходо-расходной сметы, в организации, нормировании и правильной оплате труда колхозников и в подготовке колхозных кадров, © правильном ведении финансового хозяйства, составлении годового отчета и распределении доходов колхоза. Порядок приемки сельскохозяйственных работ, произведенных машинно- тракторной станцией, остается без изменений, за исключением незначительных дополнений в части обязательного указания в учетном листе номера поля севооборота, номера полеводческой бригады колхоза и количества начисленных трудодней. В разделе «ответственность машинно-тракторной станции и колхоза за нарушение договора» внесено изменение, дающее МТС право начислять на несданную колхозом в срок натуроплату и зерно, причитающееся рабочим тракторных бригад на заработанные трудодни и за уборку урожая машинами МТС, пени в размере 0,5% за каждые 10 дней просрочки вместо одного процента за каждые 10 дней просрочки по договору 1949 г.
Из правового анализа Типовых договоров МТС с колхозами, и в особенности действующего Типового договора, легко сделать вывод, что стороны указанных договоров совместно, а не каждая порознь добиваются общей цели — повышения урожайности сельскохозяйственных культур и (продуктивности общественного животноводства. Основным содержанием договоров являются именно совместные обязательства сторон использовать всю технику, весь инвентарь и рабочую силу для увеличения производства, освоения новых земельных площадей. В каждом Типовом договоре МТС с колхозом, в особенности Типовом договоре 1954 г., говорится о том, что МТС и колхозы берут на себя обязательства обеспечить повышение урожайности всех сельскохозяйственных культур, рост общественного поголовья скота при одновременном повышении его продуктивности, увеличить товарную продукцию земледелия и животноводства.
Социалистическое государство признает за субъектами договора МТС с колхозами право судебной защиты имущественных интересов. На практике это означает право требовать безусловного соблюдения сторонами договорных обязательств, поскольку нарушением даже отдельных частей договора наносится имущественный ущерб государству, колхозу и колхозникам.98 При ком98 А. А. Рускол и Н. Г. Салищева утверждают, что о степени выполнения договора можно судить не по тому, как МТС и колхоз выполняли отдельные работы в течение года, а по конечным результатам выполнения количественных и качественных показателей, закрепленных в совместных обязательствах (см. А. А. Рускол, Н. Г. С а л и щ е в a, ytf. соч., стр. 132). С этим утверждением нельзя согласиться, так как оно противоречит указа-
482


плексной механизации сельскохозяйственного производства, когда МТС решает судьбу урожая, каждое неправомерное действие машинно-тракторной станции в колхозном производстве по существу приводит к имущественному ущербу, который, однако, не всегда возмещается.
Коммунистическая партия и Советское правительство придают договору МТС с колхозами исключительно большое значение, требуя от местных партийных и советских органов осуществления контроля за его соблюдением. В докладе на сентябрьском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС товарищ Хрущев говорил: «Необходимо еще раз подчеркнуть, что договор МТС с колхозом имеет силу закона и выполнение его является обязательным как для МТС, так и для колхозов. Задача местных советских и партийных органов — обеспечить систематический контроль за выполнением МТС и колхозами обязательств, предусмотренных договорами».99 В решениях июльского (1954 г.) Пленума ЦК КПСС говорится о необходимости выполнения всеми МТС договорных обязательств с колхозами по срокам, видам и качеству работ в полеводстве и животноводстве.100
В целом колхозное законодательство периода строительства коммунизма имеет своей задачей дальнейшее организационно-хозяйственное укрепление колхозов и на этой основе резкое повышение материального и культурного уровня жизни колхозников. Этим самым оно обеспечивает дальнейшее укрепление союза рабочего класса и колхозного крестьянства.
пиям партии и правительства об осуществлении систематического контроля за соблюдением договора. При такой трактовке договорных отношений упрощается государственный контроль за работой МТС и колхоза и вообще отпадает необходимость как в ст. 43 Типового договора МТС с колхозом, которая предусматривает контроль за качеством тракторных работ, так и в новых функциях главного агронома МТС, обязанного изо дня в день контролировать качество тракторных работ и принимать меры воздействия против нарушителей агротехнических правил. Едва ли нужно доказывать, что невозможно добиться положительного конечного результата совместной работы МТС и колхоза без повседневного контроля за выполнением договора со стороны местных партийных и советских органов.
99 Н. С. X р у щ е в. О мерах дальнейшего развития сельского хозяйства СССР. Госполитиздат, 1953, стр. 60.
100 См. «Об итогах весеннего сева, ухода за посевами, о подготовке w уборке урожая и обеспечении выполнения плана заготовок сельскохозяйственных продуктов в 1*954 г.» (Постановление Пленума ЦК КПСС, принятое 24 июня 1954 г. Госполитиздат, 1954, стр. 6).
31*


РАЗДЕЛ IX
УГОЛОВНОЕ ПРАВО
ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В годы, предшествующие Великой Отечественной войне, в результате укрепления советского общественного и государственного строя, повышения благосостояния и культурного уровня населения, роста сознательности граждан укрепилась законность и социалистический правопорядок и значительно сократилась преступность в СССР.
Объективные задачи уголовного права определялись в эти годы, в первую очередь, необходимостью борьбы с теми категориями преступлений, которые порождались и порождаются пережитками капитализма в сознании людей. Основной формой классовой борьбы в эпоху социализма является воспитание новой дисциплины. Поэтому в эти годы издаются законы, направленные на борьбу с хулиганством,1 преступностью несовершеннолетних,2 детской беспризорностью и безнадзорностью.3 Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г. было запрещено производство абортов и усилена уголовная ответственность за неплатеж алиментов.4 Ряд уголовных законов, изданных непосредственно перед войной в соответствии с решениями XVIII съезда партии и XVIII партийной конференции, был направлен на укрепление социалистической дисциплины труда5 и социалистической дисциплины общежития.6
См. СЗ
См. СЗ
См. СЗ
См. СЗ
См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г.
1935, № 18, ст. 141.
1935, № 190, ст. i55.
1935, № 32, ст. 252.
1936, № 34, ст. 309.
СССР, СССР, СССР, СССР,
1
2
3
4
5
«О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприя тий и учреждений» (см. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, №20).
6 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 августа 1940 г. «Об уголовной ответственности за мелкие кражи на производстве и за хулиганство» (см. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 28).
484


Вместе с тем, в развитии советского уголовного законодательства имели место и ошибочные тенденции, которые в значительной мере связаны с некритической трактовкой отдельных положений И. В. Сталина. Так, в частности, утверждение И. В. Сталина на Пленуме ЦК ВКП (б) в марте 1937 г., когда в СССР уже не было антагонистических классов, что по мере наших успехов в строительстве социализма классовая борьба все более и более усиливается,7 неправильно ориентировало партию и советские органы, повлекло за собой необоснованные репрессии, нанесло большой ущерб Коммунистической партии и Советскому государству.
Это утверждение получило широкое распространение в правовой литературе и было превращено в догму. Оно наносило большой ущерб теоретической работе, объективному научному изучению социальных отношений и общественно-политических процессов, происходящих в советском обществе. Результатом были во многих случаях и неправильные выводы при решении конкретных вопросов уголовного права.
Еще более вредные последствия, чем в теории, имела эта ошибочная формула в практическом отношении. Она послужила обоснованием прямых нарушений социалистической законности и проявлений административного произвола, принижения роли судебных органов и прокурорского надзора.8 В ряде случаев имело место неоправданное усиление наказаний за отдельные преступления, а в судебной практике проявилась неосновательная тенденция к общему усилению репрессии. Уже постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1932 г. «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной (социалистической) собственности»9 безусловно наметило определенную тенденцию к усилению репрессии в нашем уголовном законодательстве. Эта тенденция вскоре нашла свое выражение в том, что по этому закону было предложено квалифицировать значительное число деяний, вообще никакого отношения к хищению социалистического имущества не имевших (саботаж сельскохозяйственных работ; вредительское преуменьшение норм посева; вредительская работа по пахоте и севу, ведущая к порче полей и снижению урожая; умышленная поломка тракторов и машин; уничтожение лошадей).10 Нецелесообразны были указания о запрещении применять амнистию и помилование по определенным категориям дел (постановления 7 И. В. Сталин. О недостатках партийной работы и мерах ликвидации троцкистских и иных двурушников. Партиздат ЦК ВКП(б), 1937,
стр. 22.
8 См.: Постановление ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий»; «Правда», 3 июля 1956 г.
9 СЗ СССР, 1932, № 62, ст. 360.
10 См. Постановление III сессии ЦИК СССР шестого созыва от 30 января 1933 г. (СЗ СССР, 1933, № 6, ст. 41).
485


ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1932 г., от 22 августа 1932 г. и др.)-11
Законы от 1 декабря 1934 г.12 и от 14 сентября 1937 г.,13 хотя и относящиеся к области процесса, выразили ту же тенденцию по усилению репрессии.14 Такой же характер носили и постановление ЦИК и СНК СССР от 8 августа 1936 г., предоставившее право судам за наиболее опасные преступления определять лишение свободы в виде заключения в тюрьму,15 и постановление ЦЙК СССР от 20 сентября 1937 г., дающее возможность применять за "шпионаж, вредительство и диверсию лишение свободы на срок до 25 лет.16
В практике судебных органов весьма широкое распространение получила тенденция рассматривать максимум, установленный законом в относительно-определенной санкции, как минимум для практического применения наказания по конкретному делу.
Тенденция усиления репрессии находила свое выражение и в неосновательном расширении в теории и практике понятия контрреволюционного преступления (главным образом за счет субъективной стороны). Постановление 18-го Пленума Верховного Суда СССР от 2 января 1928 г. признало, что под контрреволюционными действиями следует понимать действия, упомянутые в ст.ст. 1, 2, 3, 7 и 9 Положения о государственных преступлениях, и в тех случаях, «когда совершивший их, хотя и не ставил прямо контрреволюционной цели, однако сознательно допускал их наступление или должен был предвидеть общественно опасный характер последствий своих действий».17 Такое расходящееся с текстом закона «толкование» распространяло понятие контрреволюционного преступления не только на деяния, совершенные с косвенным умыслом, но и на неосторожные действия.
Эта тенденция нашла свое отражение и в отчете о работе Уголовно-кассационной коллегии Верховного Суда РСФСР за первую половину 1929 г., где констатировалось, что «основной характерной особенностью первого полугодия 1929 г. следует считать расширение понятия контрреволюционного преступления за счет преступлений против порядка управления и преступлений должностных и хозяйственных».18
Н Эти положения отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1955 г. (Уголовный кодекс РСФСР, 1956, стр. 136).
12 См. СЗ СССР, 1934, № 64, ст. 459.
13 См. СЗ СССР, 1937, № 61, ст. 266.
14 Эти постановления отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 апреля 1956 г. (см. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 9, ст. 193).
15 СЗ СССР, 1936, № 44, ст. 370.
16 См. СЗ СССР, 1937, № 66, ст. 297.
17 См. Справочник по вопросам судебной практики. М., 1937, стр. 90.
18 Судебная практика РСФСР, 1930, № 1, стр. 3.
466


В результате Верховный Суд РСФСР уже в 1929 г. должен был отметить, что делам чисто бытовым придавалась несуществующая политическая окраска,19 а «на практике наблюдались многочисленные случаи привлечения к уголовной ответственности лиц, в действиях которых безусловно отсутствовали признаки тех тяжелых преступлений, в которых они обвинялись, и притом лиц, отнюдь не принадлежащих к классово-враждебным элементам (главным образом середняков и даже бедняков)».20
Постановление 18-го Пленума Верховного Суда СССР было явно неправильно и нанесло большой вред судебной практике. Это было признано Пленумом Верховного Суда СССР в 1938 г., когда указанное постановление было отменено и было признано, что «в судебной практике имели место случаи неправильного применения ст.ст. 58,7 58 9 и 58 14 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных* республик». Поэтому Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 31 декабря 1938 г. указал: «по смыслу этих статей применение их может иметь место лишь в тех случаях, когда обстоятельствами дела установлено, что подсудимый действовал с контрреволюционной целью».21 Поскольку диспозиции названных статей содержат указание на контрреволюционную цель, для привлечения к ответственности по одной из этих статей необходимо установить, что преступление совершено с прямым умыслом.
Некоторые теоретики уголовного права все же доказывали и продолжают доказывать, что контрреволюционные преступления, предусмотренные ст.ст. 58 7, 58 9 и 58 14 УК РСФСР, могут быть совершены и с косвенным умыслом, и развивают взгляды, направленные на расширение понятия контрреволюционных преступлений.
В первом издании учебника Особенной части 22 авторы, излагая вопрос о субъективной стороне контрреволюционного # преступления, не включили указания на то, что Положение о ’государственных преступлениях 1927 г. исключило внесенное в 1923 г. в общий состав контрреволюционного преступления добавление об эвентуальном умысле.
Анализ субъективной стороны общего состава контрреволюционного преступления после постановления Пленума Верховного Суда СССР от 31 декабря 1938 г. являлся поэтому непра- 19 Выводы из доклада о работе Уголовно-кассационной коллегии Верховного Суда за 1929 г. (см. Сборник разъяснений Верховного Суда РСФСР. М., 1935, стр. 255).
20 Из доклада Председателя Верховного Суда СССР о работе за вторую половину 1929 г. «Советская юстиция», 1930, № 16, стр. 5.
21 Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда Союза ССР (1938 г. и первое полугодие 1939 г.). М., 1940, стр. 8.
22 А. А. Герцензон, В. Д. Меныпагин, Б. С. Ошерович, А. А. Пионтковский. Государственные преступления. Уголовное право Особенная часть. ВИЮН, М., 1938.
487


пильным. Но он страдал серьезными погрешностями и в период написания учебника, т. е. до декабрьского (1938 г.) Пленума Верховного Суда СССР, вынесшего разъяснение о применении ст.ст. 587, 58^ и 5gi4 РСФСР и соответствующих статей УК союзных республик.
Авторы учебника проводили мысль, что судебная практика расширяла состав контрреволюционного преступления. Это было неверно. Мысль авторов была такова: формы контрреволюционного сопротивления классовых врагов диктатуры рабочего класса меняются в процессе развития классовой борьбы. «Поэтому одни и те же действия в различной социально-политической обстановке могут иметь и различный политический смысл. Обострение классовой борьбы с переходом к социалистической индустриализации страны вызвало ряд новрх форм контрреволюционного сопротивления классовых врагов и их агентуры социалистическому строительству. Это обусловило расширение понятия контрреволюционного преступления в нашей судебной практике».23
В рецензии на учебник тогда же было указано, что понятие контрреволюционного преступления определяется необходимыми элементами состава этого преступления, ему соответствуют конкретные формы, в которых этот состав на практике осуществляется, и ему сопутствуют наши представления об этих конкретных формах. Авторы рецензии считали бесспорным то положение, что изменение форм классовой борьбы в период, о котором говорят авторы учебника, ни в какой мере не изменяло общего состава контрреволюционного преступления. Общий состав, как и ранее, требовал наличия к этому времени установленных в законе признаков и, в частности, контрреволюционной цели или в отдельных составах эвентуального умысла. Без них и в эти годы состава контрреволюционного преступления не было.24
Авторы учебника допускали грубейшее упрощение. В то время как кое-где на местах у практических работников «исчезало совершенно понятие об обычных должностных и хозяйственных преступлениях, и всякое преступление они стали рассматривать как вредительство»,25 в то время как Прокурор Союза ССР А. Я. Вышинский призывал «занять более ответственную позицию в вопросе о том, . . . что такое вредительство и что такое должностное преступление»,26 а такую позицию дает только закон, авторы лишали вопрос необходимой ясности и, ссылаясь на якобы развивающие состав «достижения» судебной практики, давали ему трактовку, позволяющую выходить за пределы закона.
23 А. А. Герцензон, В. Д. Меныпагин, Б. С. Ошерович, А. А. Пионтковский. Государственные преступления. Уголовное право. Особенная часть. ВИЮН, М., 1938, стр. 22.
24 М. Красильников и М. Шаргородский. «Советское государство и право», 1939, № 4, стр. 83—91.
2s «Социалистическая законность», 1938, № 6, стр. 16.
26 Заключительное слово А. Я. Вышинского. Там же, стр. 45.
488


Однако А. А. Пионтковский и в 1955 г. продолжает считать правильной трактовку судов, которые в отдельных случаях применяли ст.ст. 58 7, 58 9 и 58 14 УК РСФСР, когда подсудимый действовал не с прямым, а с косвенным умыслом. Такое толкование он обосновывает ссылкой на Положение о преступлениях государственных, статья первая которого допускает, по его мнению, с субъективной стороны не только прямой, но и косвенный умысел.27
Эту же неправильную тенденцию отражает и неверное утверждение, что «любые контрреволюционные преступления (вредительство, диверсия, антисоветская агитация и т. д.), совершенные в интересах иностранных государств, являются изменой родине»,28 тогда как это самостоятельные составы преступлений.
2
Отечественная война, которую советский народ вел против фашистской Германии и ее союзников, вызвала необходимость перевода всего народного хозяйства на военные рельсы, а значит н необходимость соответствующего пересмотра ряда законодательных положений и приведения их в соответствие с теми задачами и той обстановкой, в которой страна находилась в период Отечественной войны.
Основной задачей, которая вытекала из факта войны, для советского права было^укрепление дисциплины. В. И. Ленин указывал на то, что «чтоВы победить, нужна величайшая борьба, нужна железная, военная дисциплина».29 Условия войны вызвали много новых проблем, которые должны были быть разрешены и были разрешены советским уголовным правом. В ряде случаев имело место издание новых законов или применение аналогии для квалификации преступлений, которые в условиях военного времени приобрели новые качества или стали более опасными.
Однако война не изменила и не могла изменить основных принципов советского уголовного права. Принципы законности и индивидуальной ответственности не только полностью сохранили свое значение, но еще более усилились. Если беззаконие и произвол, установленные фашистскими государствами, достигли в условиях войны своего апогея, то в советском суде принцип стабильности закона являлся и в условиях войны руководящим для всех областей права, в том числе и для уголовного права.
Общие демократические принципы советского уголовного врава -сохранили полностью свое значение в условиях войны и могут быть практически и теоретически противопоставлены 27 А. А. Пионтковский и В. Д. Меньшагин. Курс советского уголовного права. Особенная часть, т. I, М., 1955, стр. 133—134.
28 Там же, стр. 147.
29 В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 405.
489-


дикости и мракобесию фашистского «законодательства». Общий принцип ответственности только при наличии вины сохранял полностью свое значение и в условиях военного времени. Ответственность за любое преступление, совершенное в военной обстановке, признавалось судами только тогда, когда имели место умысел или неосторожность. Как Пленум Верховного Суда, так и судебные коллегии неоднократно отменяли и исправляли приговоры, в которых имело место нигилистическое отношение к вопросам вины.
Условия войны породили необходимость усиления репрессии в отношении лиц, нарушающих дисциплину — военную, трудовую, хозяйственную, финансовую — и тем самым наносящих вред единству и силе советского народа.30 Приобрела особое значение общая превенция, что уже и в довоенный период находило свое выражение в сужении рамок относительно-определенных санкций, в установлении в некоторых случаях абсолютно-определенных санкций. В то же время и воспитательная сторона нака зания не потеряла своего значения, что нашло свое выражение в применении примечания 2 к статье 28 УК РСФСР. Опыт применения отсрочки исполнения приговоров и направления осужденных на фронт, как показало большое количество материалов по этому вопросу, полностью себя оправдал. Среди лиц, направленных после осуждения на фронт, было отмечено в дальнейшем лишь очень небольшое число случаев рецидива. Подавляющее большинство лиц, которые были осуждены, а наказание было отсрочено на основе примечания 2 к ст. 28 УК РСФСР, оправдали то доверие, которое им было оказано, и установлено не мало случаев героизма и самопожертвования со стороны подобных лиц.
За годы Отечественной войны был издан ряд специальных законов, направленных на борьбу с преступлениями, представ- /лявшими особую опасность в условиях военного времени. К числу таких законов следует отнести Указ от 6 июля 1941 г., устанавливавший уголовную ответственность за распространение в военное время ложных слухов, вызывающих тревогу среди населения, Указ от 26 декабря 1941 г., устанавливавший уголовную ответственность за самовольный уход с работы на предприятиях военной промышленности и приравнивавший эти преступления к дезертирству.
На советское уголовное право была возложена важнейшая задача покарать фашистских виновников злодеяний в нашей стране и их соучастников. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 апреля 1943 г. создал юридическую базу наказания зо «Как правило, суды в военное время при применении наказания значительно строже подходили и к некоторым категориям общеуголовных преступлений» (И. Голяков. О задачах правосудия в социалистическом государстве. М., 1945, стр. 36; см. также: «История советского уголовного права». М., 1948, стр. 418—421).
490


фашистских преступников. Установленные этим Указом тягчайшие наказания являлись заслуженной карой за их невиданные в истории человечества преступления.
В первые годы войны имело место усиление репрессии, в частности, значительное увеличение роли лишения свободы среди прочих мер наказания, значительно сократилось применение условного осуждения, исправительно-трудовых работ, но уже к концу войны общие закономерности вновь стали сказываться (см. таблицу31).
I
Год
Мера наказания
лишение свободы
условно
исправ. труд.
работы
штраф
прочие меры наказания
2-е полуг. 1941 г.
67,4
3,4
19,1
7,5
2,6
1-е . 1942 г.
69,3
4,2
17,9
6,8
1,8
2-е „ 1942 г.
65,9
6,6
19,9
6,5
1,1
1-е , 1943 г.
60,3
10,3
23,5
5,5
0,8
2-е . 1943 г.
47,7
16,0
29,4
5,9
2,0
1-е „ 1944 г.
48,9
15,1
30,1
4,9
1,0
2-е , 1944 г.
52,1
14,0
28,1
i
5,0
0,8
Победоносное окончание Отечественной войны повлекло за собой прекращение применения уголовных законов, связанных с условиями военного времени.
21 сентября 1945 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О признании утратившими силу Указов Президиума Верховного Совета СССР об объявлении в ряде местностей СССР военного положения».32
28 сентября 1945 г. Пленум Верховного Суда СССР принял постановление «О прекращении применения санкций военного времени и отсрочки исполнения приговоров с направлением осужденных в действующую армию, а также о применении военными трибуналами процессуальных норм мирного времени».33
7 июля 1945 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об амнистии в связи с победой над гитлеровской Германией».34
Культ личности и отдельные ошибочные теоретические установки хотя и принесли большой вред, но не могли устранить развитие объективных закономерностей и в области уголовного 31 Якубович. О правовой природе института условного осуждения. «Советское государство», 1946, № 11—12, стр. 55.
32 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1945, № 71.
33 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1945. № VIII (XXIV),
стр. 4—5.
34 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1945, № 39.
491


права. Объективное развитие социалистического общества не допускало общего усиления репрессии.
Победа советского народа в Отечественной войне создала реальную возможность для издания одного из важнейших актов в области советского уголовного права. 26 мая 1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об отмене смертной казни».35 Принимая решение об отмене смертной казни в СССР, Президиум Верховного Совета СССР исходил как из того, что Великая Отечественная война показала несокрушимую прочность советского государственного и общественного строя и исключительную спаянность и полное морально-политическое единство народов Советского Союза, так и из конкретной международной обстановки.
12 января 1950 г., в связи с обострившейся международной обстановкой, в связи с тем, что США и их союзники разжигали военную истерию и систематически пытались забрасывать в СССР шпионов и диверсантов, Президиум Верховного Совета постановил: «В виде изъятия из Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 мая 1947 г. об отмене смертной казни, допустить применение к изменникам Родины, шпионам, подрывникам-диверсантам смертной казни как высшей меры наказания».36
Идя навстречу ходатайствам граждан и общественных организаций о применении смертной казни к убийцам и в целях усиления охраны жизни граждан, Указом от 30 апреля 1954 г. Президиум Верховного Совета СССР распространил действие Указа от 12 января 1950 г. на лиц, совершивших умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах.37
Опыт многих лет практического применения советского уголовного права показывает, что и в настоящее время невозможно еще полностью отказаться от применения высшей меры наказания. Неоднократные попытки советского социалистического государства полностью отменить эту меру, сталкиваясь с объективной действительностью, приводили к необходимости ее восстановления, хотя и в ограниченных размерах. Применение сейчас смертной казни за наиболее опасные государственные преступления и за убийство при отягчающих обстоятельствах нам представляется правильным, и его следует сохранить и в ближайшем будущем.
Большое значение для развития советского уголовного права в послевоенные годы имеет Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. «Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества».38 Закон 35 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 17.
36 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1950, № 3.
37 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 11, ст. 221.
38 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 19.
492


7 августа 1932 г. дополнил, но не отменил нормы действующих уголовных кодексов союзных республик, которые предусматривали различные виды хищений социалистического имущества (кража, мошенничество, растрата, присвоение). Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. установил единство законодательства об уголовной ответственности за хищения государственного и общественного имущества и в ряде случаев усилил борьбу с этими преступлениями.
Важным звеном в развитии советского уголовного права является и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. «Об усилении охраны личной собственности граждан»,39 который внес ряд существенных изменений в разрешение вопроса о системе и наказуемости имущественных преступлений в нашем праве и установил единство советского уголовного законодательства по этому вопросу.40
Большим достоинством Указов от 4 июня 1947 г. является сокращение числа обстоятельств, квалифицирующих имущественные преступления, и приведение их в единую систему, а для хищения социалистического имущества и вообще установление этих обстоятельств, так как в законе от 7 августа 1932 г. они не указывались.41
В то же время ряд технических недостатков этих Указов (не предусмотрен разбой как отягчающее обстоятельство при хищении социалистического имущества; слишком узкие рамки относительно-определенных санкций, а главное — высокие минимумы наказания и др., а также изменение понимания ряда существовавших ранее понятий — шайка-группа, продолжающееся преступление) вызвали значительные трудности и многочисленные ошибки в судебной практике. Руководящая судебная практика также колебалась и давала различные, часто прямо противопо-
39 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 19.
40 Этим Указам посвящена значительная литература, ряд книг и боль¬
шое число статей: а) Б. А. Куринов. Уголовная ответственность за хищения государственного и общественного имущества. М., 1954; б) В. С. Никифоров. Борьба с мошенническими посягательствами на социалистическую и личную собственность по советскому уголовному праву. М., 1952;
в) Т. Л. Сергеева. Уголовно-правовая охрана социалистической собственности в СССР, 1954; г) Б. С. Утевский и 3. А. Вышинская. Практика применения законодательства по борьбе с хищениями социалистического имущества. М., 1954; д) П. Т. Некипелов. Советское уголовное законодательство в борьбе с хищениями социалистической собственности. М., 1954.
41 Для кражи личного имущества сейчас указывается два таких квалифицирующих обстоятельства: а) шайка и б) повторность, а для хищения социалистического имущества еще дополнительно третье обстоятельство — в) крупные размеры (стоит указать, что ст. 162 УК РСФСР знала 12—15 квалифицирующих кражу обстоятельств, а в Англии для определения наказания за larceny по статуту 1861 г. учитывалось 29 обстоятельств).
493


.ложные разъяснения.42 Издание Указа от 10 января 1955 г. «Об уголовной ответственности за мелкое хищение государственного и общественного имущества» и постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 мая 1954 г. «О судебной практике по применению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. „Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества”» в значительной мере устранили эти недостатки.
9 июня 1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета Союза ССР «Об ответственности за разглашение государственной тайны и за утрату документов, содержащих государственную тайну».43 8 июня 1947 г. Совет Министров принял постановление «Об установлении перечня сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону».
Указ устанавливает единство в законодательстве и усиливает ответственность за разглашение сведений, являющихся государственной тайной. Он привел в систему все соответствующие законы и отменил утратившие значение. Ст. 8 Указа от 9 июня 1947 г. отменила изданный в годы войны Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 ноября 1943 г. «Об ответственности за разглашение государственной тайны и за утрату документов, содержащих государственную тайну»44 и п. «а» ст. 25 «Положения о воинских преступлениях», предусматривавший разглашение военнослужащими сведений, являющихся специально охраняемой тайной. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 июня 1947 г.45 отменил ст.ст. 84а и 846 УК РСФСР, так как предусмотренные ими составы охвачены Указом от 9 июня 1947 г.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 июня 1947 г. является важнейшим подтверждением того, что в мирных условиях, как и в условиях войны, бдительность является необходимым качеством советского гражданина, что притупление бдительности, благодушие и ротозейство со стороны лиц, которым вверена государственная тайна, есть тяжкое преступление.
Из других уголовно-правовых актов этого времени, усиливавших ответственность за отдельные преступления, следует указать 42 Постановления Пленума Верховного Суда СССР: 1) от 22 августа 1947 г. «О порядке применения судами Указов Президиума Верховного Совета Союза ССР от 4 июня 1947 г. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1947. вып. VI (XL), стр. 3—4; 2) от 19 марта 1948 г. <0 применении Указов от 4 июня 1947 г.». Судебная практика Верховного Суда СССР, 1948, в. III; 3) от 6 мая 1952 г. «О судебной практике по применению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. „Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества”». Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 6, стр. 1—5.
43 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 20.
44 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1943, № 49.
45 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 29.
494


на Указ от 4 января 1949 г. «Об усилении уголовной ответственности за изнасилование»,46 Указ от 7 апреля 1948 г. «Об уголовной ответственности за изготовление и продажу самогона»,47 Указ от 14 февраля 1953 г. «Об усилении уголовной ответственности за нарушение правил безопасного ведения работ в угольных и сланцевых шахтах».48
Крупное политическое значение имеет принятый Верховным Советом СССР 12 марта 1951 г. «Закон о защите мира».49 При издании этого закона советское государство исходило из того, что «.. .Совесть и правосознание народов, перенесших на протяжении жизни одного поколения бедствия двух мировых войн, не могут мириться с безнаказанностью ведущейся агрессивными кругами некоторых государств пропаганды войны». Этот закон объявляет пропаганду войны, в какой бы форме она ни велась, «тягчайшим преступлением против человечества».
Неоценимое значение в деле укрепления и дальнейшего развития социалистической законности и советской демократии имеет последовательно проводимое Партией преодоление культа личности и его вредных последствий. Проделана большая работа, и она еще продолжается, по пересмотру дел лиц, которые были осуждены в свое время как враги народа. Многие винно осужденные, полностью реабилитированы.
Созданы необходимые условия для устранения действующего законодательства. Указ Президиума Совета СССР от 27 марта 1953 г. «Об амнистии»50 обходимым пересмотреть уголовное законодательство СССР союзных республик, имея в виду заменить уголовную ственность за некоторые должностные, хозяйственные, бытовые и
из них, ие¬
недостатков
Верховного признал Heid ответ-
другие, менее опасные преступления мерами административного и дисциплинарного порядка, а также смягчить уголовную ответственность за отдельные преступления.
В соответствии с этими принципиальными указаниями Президиума Верховного Совета СССР в последующем был издан ряд актов, отменивших и смягчивших уголовную ответственность за некоторые деяния.
Так, 1) отменена уголовная ответственность беременных женщин за производство аборта,51 2) отменено запрещение абортов,52 3) отменена уголовная ответственность за самовольный проезд в товарных поездах,53 4) отменена уголовная ответственность за 46 «Московский большевик», 6 января 1949 г., № 4.
47 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 14.
48 Уголовный кодекс РСФСР, 1956, стр. 123—124.
49 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1951, № 5.
50 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1953, № 4.
51 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 15, (809), ст. 334.
52 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 22, ст. 425.
53 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 5, ст. 114.
495


продажу, обмен и отпуск на сторону оборудования и материалов,54 5) снижена ответственность за мелкие хищения государственного или общественного имущества,55 6) отменена уголовная ответственность за самовольный уход с предприятия и из учреждений и за прогул без уважительных причин,56 и т. д.
Тенденция к смягчению уголовной ответственности за отдельные преступления нашла свое отражение после 1953 г. как в уже упомянутом выше Указе «Об амнистии» от 27 марта 1953 г., так и в Указе от 17 сентября 1955 г. «Об амнистии советских граждан, сотрудничавших с оккупантами в период Великой Отечественной войны 1941 —1945 гг.»,57 а также в Указах от 28 сентября 1955 г. «О досрочном освобождении германских граждан, осужденных судебными органами за совершенные ими преступления против народов Советского Союза в период войны»58 и от 13 декабря 1956 г. «Об амнистии японских граждан, осужденных в Советском Союзе».59 Эта же тенденция нашла свое выражение в восстановлении институтов условно-досрочного и досрочного освобождения.60
Нельзя, однако, делать отсюда вывода, что в советском обществе в настоящее время следует снижать ответственность за все преступления. В нашу страну все еще проникает вражеская агентура из стран капитализма, она иногда находит себе пособников в лице отдельных отщепенцев из советских людей. Против врагов социалистического строя наша борьба по-прежнему должна быть решительной и беспощадной. Никакого примирения не допускают и не могут допускать наши суды по отношению к расхитителям социалистического имущества, спекулянтам и т. д. Важной задачей уголовного права остается и в условиях победившего социализма работа по дальнейшему воспитанию и укреплению социалистической дисциплины, по преодолению пережитков капитализма в сознании людей, по воспитанию в духе неуклонного соблюдения правил социалистического общежития и требований коммунистической нравственности.
54 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 8, (826), ст. 193.
55 Уголовный кодекс РСФСР, М., 1956, стр. 109.
56 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 10, (852), ст. 203
57 В дальнейшем этот Указ постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 20 сентября 1956 г. был распространен на лиц, привлеченных к ответственности за сдачу в плен врагу в период Отечественной войны («Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 19, ст. 411).
58 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 17, ст. 351.
59 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 24, ст. 528.
60 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1954 г. «О порядке досрочного освобождения от наказания осужденных за преступления, совершенные в возрасте до 18 лет» и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 июля 1954 г. «О введении условно-досрочного освобождения из мест заключения» (Уголовный кодекс РСФСР, 1956, ст. 129— 130).
496


В условиях победившего социализма в области применения наказания все большее развитие получает основная функция нашего государства, функция хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы.
Тенденция авторов, считавших, что в социалистическом обществе ответственность в принципе должна быть усилена, является неправильной. Это не исключает, однако, необходимости за отдельные преступления усиливать ответственность или устанавливать в отдельных случаях наказание за деяния, которые ранее не карались. Вопрос о характере мер наказания за отдельные преступления должен решаться конкретно, в зависимости от ряда обстоятельств, и в отношении отдельных преступлений может иметь место как усиление наказания, так и смягчение наказания, борьба же со всеми общественно-опасными действиями должна усиливаться.
ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Изучение и разрешение теоретических проблем уголовного права является основой для разработки нового уголовного законодательства, стоящего на уровне предъявляемых сейчас требований. Советские ученые за 40 лет существования Советского государства разработали основные положения марксистской наук?, уголовного права. В учебниках,61 курсах,62 монографиях и научных статьях63 дано теоретическое обобщение опыта нашей страны в борьбе с преступностью. Впервые в истории вопрос об институтах уголовного права, его задачах и целях разрешается, с точки зрения интересов трудящихся, на основе философии марксизма-ленинизма. Изучение путей развития теории советского уголовного права, практики его применения, ошибок, имевших место в теории и практике, оправдавших себя на практике теоретических положений и спорных вопросов — вот предпосылки правильного подхода к конкретным проблемам нового уголовного законодательства.
Со времени издания УК РСФСР (1926 г.) прошло свыше 30 лет. За эти годы в экономической и политической жизни страны произошли крупнейшие изменения. Россия нэповская превратилась в Россию социалистическую, резко улучшилось мате61 Уголовное право. Общая часть. М., 1938; М., 1939; М., 1943; М., 1948. Советское уголовное право, часть Общая. Учебник для вузов. Госюриздат, М., 1952, А. А. Ге рцензо н. Уголовное право. Общая часть. Учебное пособие для слушателей ВЮА. М., 1948. Советское уголовное право, часть Особенная. М., 1938; М., 1939; М., 1943; М., 1951. Я. М. Б р а й н и н. Советское уголовное право. Общая часть, в. I. Киев, 1955.
62 А. А. Пионтковский, В. Д. Меньшагин. Курс советского уголовного права. Особенная часть, т. I. Госюриздат, 1955.
63 Монографии и научные статьи указываются по ходу изложения материала.
32 Зак. 1037
497


риальное благосостояние трудящихся, повысился их культурный уровень, страна пережила войну 1941—1945 гт., потребовавшую величайших жертв и лишений. Война и победа народов СССР в этой войне оказали и оказывают огромное влияние на развитие не только нашей страны, но и на всю историю человечества. Уголовное законодательство не могло не реагировать на все эти изменения, которые происходили в жизни страны. За 30 лет (1926—1956 гг.), как мы видели выше, было издано много десятков новых уголовных законов.
Действующее уголовное законодательство, однако, настолько устарело, что подправка его по частям не может уже сейчас удовлетворить назревшую потребность в пересмотре его в целом. Отдельные акты, как, например, упомянутые выше, Указ от 30 апреля 1954 г., повысивший ответственность за убийство, Указ от 10 января 1955 г., снизивший ответственность за мелкое хищение государственного и общественного имущества, Указ 14 июля 1954 г., восстановивший условно-досрочное освобождение, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г., установивший ответственность за мелкое хулиганство, в т. д., правильны, но они не могут устранить все существующие недостатки и противоречия. И сейчас, если выколоть женщине глаза, то наказание легче, чем за изнасилование; если вор украдет в трамвае 50 р. из сумки кондуктора, то наказание меньше, чем если он их украдет у пассажира; если украсть ребенка, то наказание меньше, чем если украсть пальто этого ребенка, и т. д. Сейчас никакие подправки уже не помогут, нужен новый кодекс!
Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР» от 20 июля 1936 г. была установлена необходимость создания единого союзного Уголовного кодекса. Требование создания единого союзного уголовного законодательства было включено и в Конституцию СССР.
Начиная с 1939 г., шла разработка проекта УК СССР при уже выкристаллизовавшемся определенном единстве основных взглядов советских криминалистов по принципиальным вопросам советского уголовного права. При значительном расхождении по конкретным вопросам эти общие позиции могут быть сформулированы примерно следующим образом:
1) необходимость в Уголовном кодексе Особенной части с четкими составами преступлений, построенной по определенной системе;
2) необходимость для уголовной ответственности совершения преступления, предусмотренного уголовным законом;
3) необходимость вины для наличия- преступления;
4) соответствие между мерой наказания и преступлением.64
64 См.: Проект Уголовного кодекса (разработан ВИЮН. М., 1939) и Труды первой научной сессии ВИЮН (М., 1940. Доклады проф. А. А. Гер- цензона, Б. С. Утевского, В. С. Трахтерова и обсуждение этих докладов).
498


Выступая на IV сессии ВЦИК девятого созыва в октябре 1922 г., В. И. Ленин с гордостью говорил о том, что «быстроты законодательства, подобной нашему, другие державы, к сожалению, не знают».65
За последние 25 лет, однако, значительно ухудшилась кодификация советского уголовного права.
На XX съезде КПСС А. И. Микоян указал на то, что «советская юридическая наука, законодательные и процессуальные нормы в первый период Советской власти, при жизни Ленина и несколько лет после его смерти, быстрее развивались в соответствии с идеями марксизма-ленинизма, основами пролетарской социалистической законности, получившими правильное отражение в программе нашей партии.
Этого нельзя сказать о позднейшем периоде, и это вызвало законную тревогу у ЦК КПСС, посчитавшего безотлагательным вмешаться в это дело для выправления положения, исходя из необходимости утвердить во всей своей полноте ленинскую социалистическую законность, о чем сказано в отчете ЦК».66
В годы 1922—1930 систематически и быстро вносились все необходимые изменения в действовавшие уголовные кодексы, однако в дальнейшем законодательство часто отставало от требований жизни, а большое количество уголовных законов не кодифицировалось в уголовных кодексах, в результате чего образовалось много не входящих в систему уголовных законов, что затрудняет пользование законодательством и усложняет толкование его.
Многие общественно-опасные действия не предусматривались уголовными законами вообще, и эти недостатки не всегда удачно, восполнялись руководящими указаниями Пленума Верховного Суда СССР и текущей судебной практикой. Такое положение вредно отражалось на стабильности закона и вело к нарушениям законности в области борьбы с преступлениями.
Редакция законов в ряде случаев была неудачна, содержала пробелы и неясные положения, а руководящая судебная практика иногда давала противоречивые указания по одним и тем же вопросам.
Вопреки мнению многих современных буржуазных юристов- экзистенциалистов, что логической системы права нет и не может быть,67 мы исходим из того, что советское право является * должно быть единой логической системой, разумно построенной в соответствии с объективными законами общественного развития. Всякие изменения в этой системе должны находиться в соответствии с другими ее частями, так как в против65 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 356.
66 А. И. Микоян. Речь на XX съезде КПСС. Госполитиздат, 1955, стр. 36.
67 Georg Cohn. Existenzialismus und Rechtswissenschaft. Basel, 1955.
32* 499


ном случае они нарушают логичность системы и затрудняют правильное применение закона.
Современное законодательство — это сложная и стройная система, подчиненная определенным логическим закономерностям. Произвольные изменения внутри этой системы отдельных положений закона без учета связанных с ним других положений нарушают внутренние связи, подрывают логичность, а тем самым и авторитетность правовой системы, делают отдельные положения в сравнении с другими несправедливыми и неправильными.
Логическое толкование права, без которого никакая судебная деятельность не может обойтись, предполагает логику и в правовой системе. Если такая логика отсутствует, то все логическое толкование теряет свою основу, становится невозможным, так как такое толкование, находясь в соответствии с одними элементами правовой системы, входит в противоречие с другими.
С этой точки зрения, очень большое значение имеет устранение из уголовного законодательства устаревших норм и правильное построение системы Уголовного кодекса. Так, например, в действующем УК РСФСР определение спекуляции было дано в 1932 г. Оно гласит: «Скупка и перепродажа частными лицами в целях наживы продуктов сельского хозяйства и предметов массового потребления» (ст. 107). Между тем иногда имеет место спекуляция такими предметами, как меховые шубы, лаковые кожи, рояли, дорогие ковры, пиявки и другие товары, которые «предметами массового потребления» не являются. Спекулянты подобными предметами, как и перепродавцы чеков и мест в очередях, нарушают принципы социалистического общежития, и их следует карать, но закон устарел и этих случаев не предусматривал.68
На XX съезде КПСС К. Е. Ворошилов указывал на то, что «Президиум Верховного Совета СССР должен будет принять все зависящие от него меры к тому, чтобы ускорить подготовку предусмотренных Конституцией СССР законодательных актов, которые существенным образом упорядочат наше законодательство и будут являться важным средством дальнейшего укрепления социалистической законности».69
Решением VI сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва к ведению союзных республик отнесено принятие Уголовного кодекса и в тоже время предусматривается, что издание Основ уголовного законодательства относится к ведению Союза ССР.70 Поэтому большое практическое и теоретическое значение сейчас приобретает решение вопроса о соотношении Основ уго68 Недостатки ст. 107 УК РСФСР сейчас в значительной мере исправлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию» и соответствующими нормами в других союзных республиках.
69 К. Е. Ворошилов. Речь на XX съезде КПСС. Госполитиздат, 1956, стр 17.
70 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 4, ст. 63.
500


ловного законодательства Союза ССР и республиканских уголовных кодексов. Этот вопрос теоретически может быть решен тремя путями:
а) Основы уголовного законодательства СССР могут действовать как самостоятельный акт наряду с республиканским законодательством,
б) Основы уголовного законодательства СССР могут быть полностью включены в текст республиканских кодексов и
в) Основы уголовного законодательства СССР могут являться директивным указанием для союзных республик, которое должно быть положено в основу разрабатываемых уголовных кодексов.
Мы полагаем, что в отношении вопросов Общей части Основы уголовного законодательства должны охватывать (как это фактически имеет место и в действующем праве) решение всех принципиальных вопросов и на их основе должны быть разработаны Общие части уголовных кодексов союзных республик.
Тов. М. А. Гедвилас в докладе на VI сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва правильно говорил, что «в общесоюзных основах законодательства необходимо будет отразить основные определяющие положения. .. законодательства в качестве норм, обязательных для всех республик. Однако за пределами этих общих принципов законодательства имеется большая область вопросов, которые должны регулироваться не общесоюзными основами законодательства, а республиканскими кодексами». Он правильно указывал на то, что «не может и не должно быть в различных союзных республиках, например, различного понимания преступления.
Десятилетиями практики советских судебно-прокурорских органов, а также советской правовой наукой выработано единое понятие преступления как общественно опасного деяния, которое направлено против советского строя, против личности и прав гражданина или нарушает социалистический правопорядок. Это понятие преступления соответствует правосознанию всего советского народа и должно быть единым для всех союзных республик.
Не может и не должно быть в различных союзных республиках различного понимания наказания и его цели. Не может быть различных принципов применения уголовного наказания».71
Именно эти вопросы, как известно, и являются основным содержанием Общей части уголовных кодексов, и они, как мы полагаем, должны быть разрешены союзным законодательством. Что касается вопросов Особенной части уголовного права, то здесь, очевидно, Положение о государственных преступлениях и Положение о воинских преступлениях должны быть союзными 71 Заседания Верховного Совета СССР IV созыва (шестая сессия). Стенографический отчет. 1957, стр. 457—458.
501


актами, инкорпорируемыми в республиканские кодексы. Все остальные разделы Особенной части должны быть отнесены к республиканскому законодательству, что, конечно, не исключает, а, напротив, предполагает их единство в решении большого числа конкретных вопросов о перечне наказуемых деяний и о характере наказаний за них.
Разрешение конкретных вопросов уголовного законодательства может быть обосновано и целесообразно лишь при условии предварительного установления общих принципиальных позиций, из которых должно исходить уголовное законодательство, и целей, которые оно преследует и может достигнуть.
К сожалению, эти принципиальные вопросы, и в первую очередь вопросы наказания, мало разрабатывались.
Наше законодательство, в том числе и уголовное, не может носить стихийный характер, оно может и должно быть построено на познании объективных законов, действующих в обществе, и сознательно воздействовать на дальнейшее развитие общественных отношений.
Предпосылкой правильного разрешения юридических вопросов уголовного права в законодательстве является установление объективных закономерностей: а) вызывающих преступность как социальное явление, т. е. причин преступности, и б) воздействия наказания на число совершаемых преступлений. Попытки некоторых авторов утверждать, что изучение причин преступности в СССР «не стоит и не может стоять перед советской наукой уголовного права»,72 являлись глубоко ошибочными, а в практике влекли за собой крупные недостатки в борьбе с преступностью.
Только марксистско-ленинская теория может правильно вскрыть эти объективные закономерности. Буржуазная наука не может их вскрыть, так как речь идет о законах, задевающих интересы отживающих сил общества. Буржуазия сопротивляется признанию этих закономерностей, так как она кровно заинтересована скрыть их от народа. Для современной буржуазной науки уголовного права характерны попытки биологического объяснения причин преступности, отрицание возможности воспитательной роли наказания, так как буржуазия стремится снять с себя ответственность за катастрофический рост преступности в эпоху империализма, преступности, которая порождается причинами, объективно присущими самому капиталистическому обществу.
Уголовное право в. руках буржуазного государства оказалось бессильно не только уничтожить и сократить, но и предотвратить катастрофический рост преступности потому, что этот рост вызывается объективными закономерностями капитализма, ростом антагонистических противоречий и прогрессирующим ухудшением материального положения трудящихся, а в настоящее 72 К. М ок и ч ев. Новый выдающийся вклад в марксистско-ленинскую науку. «Социалистическая законность», 1950, № 10, стр. 15.
502


время — в первую очередь основным экономическим законом современного капитализма.
По материалам ООН, число преступлений, ставших известными полиции, выросло в Бельгии с 1937 по 1943 г. (если принять 1937 г. за 100), до 210, в Дании — со 100 до 192, во Франции— с 1937 по 1942 г. со 100 до 178, в Англии—с 1937 по 1945 г. со 100 до 173 и т. д.73 В США с 1938 г. по 1954 г. число осужденных выросло почти на 60%.74
В условиях социалистического общества объективные закономерности влекут за собой сокращение преступности и создают предпосылки для полного уничтожения преступности как социального явления. В этих условиях правильное разрешение допросов уголовного права, правильная система наказаний и правильная организация их отбытия выполняли и выполняют важную, хотя и вспомогательную роль в борьбе с преступностью.
Очень важно поэтому установить, что значит правильное решение юридического вопроса в наших условиях вообще и вопросов уголовного права в частности.
Правильное решение юридического вопроса означает решение его:
а) в соответствии с объективными закономерностями общественного развития;
б) в соответствии с целями, которые на основе познания этих закономерностей ставит Партия и Советское государство;
в) в соответствии с общей системой советского права.
Высокое качество законов, в том числе уголовных, не может, конечно, само по себе обеспечить социалистическую законность, так как законность зависит не только от содержания законов, но и от их соблюдения. Однако неудовлетворительное состояние законодательства в значительной степени предопределяет нарушения законности.
Наше уголовное законодательство в предвоенные годы далеко не всегда отвечало этим высоким требованиям. Укажем в этом отношении на три примера.
1. Закон 7 августа 1932 г. был безусловно необходимым законом, он соответствовал объективным законам прогрессивного развития нашего общества. Укрепление социалистической собственности являлось необходимым условием дальнейшего развития и укрепления социалистических общественных отношений, и поэтому закон этот должен быть и сейчас по своему политическому содержанию оцениваем положительно. Однако это политически прогрессивное, правильное содержание закона было юридически выражено крайне неудачно, что и явилось одной из причин большого количества нарушений социалистической законности, связанных с его применением.
73 Statstical Yearbook. 1948. United Nations New Iork, 1949, p. 247, t. 151.
74 The Statsmans Yearbook. London, 1956, p. 577.
503


Неудачное юридическое оформление закона не было, конечно, единственной и основной причиной нарушений законности при его применении, но плохая форма этого закона вызывала и облегчала нарушения законности.
Такими недостатками закона 7 августа 1932 г. являлись: а) не полный охват в формулировке закона всех видов социалистической собственности и вызываемое этим «распространительное» толкование его; б) отсутствие в законе указания на квалифицирующие обстоятельства, при которых он должен применяться; в) резкое несоответствие санкций закона всей системе наказаний Уголовного кодекса 1926 г.; г) несоответствие между законом 7 августа 1932 г. и всеми остальными положениями об имущественных преступлениях в УК; д) применение в законе в отношении расхитителей термина «враг народа» и отнесение хищений к «контрреволюционным безобразиям», что привело к невозможности ввести закон в систему Уголовного кодекса. Эти недостатки закона 7 августа 1932 г. имели своим результатом то, что до январского (1933 г.) Пленума ЦК и ЦККВКП(б) закон 7 августа 1932 г. почти не применялся, а дальнейшее его применение было связано с крупными нарушениями социалистической законности, что было отражено в постановлении 58 Пленума Верховного Суда СССР «Об итогах применения в судебной практике закона от 7 августа 1932 г.», где указывалось, что «имело место осуждение по этому закону за совершенные трудящимися незначительные хищения; с другой стороны, имело место неприменение закона от 7 августа 1932 г. и снижение мер репрессии в случаях крупных систематических хищений социалистической собственности. . .»
2. Указ 10 февраля 1941 г. «О запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия» не вызывает каких-либо возражений, с точки зрения юридической техники (кроме того, что он не был кодифицирован), но он основательно вызывает возражения, с точки зрения его соответствия объективным законам развития социалистического общества. Это имело своим результатом то, что он в послевоенные поды практически почти не применялся, а сейчас правильно отменен (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 мая 1955 г.). Существование подобных законов вредно для социалистической законности потому, что, противореча объективным закономерностям развития общества, они неизбежно нарушаются и тем самым влекут за собой представление о том, что без нарушения законов вообще обойтись невозможно. Такой закон воспринимается как неправильный, нереальный, а нарушение его — как правильное и ненаказуемое.
3. Указы 4 июня 1947 г. являются ярким примером того, что законодательство —это система и что подправлять его по кусочкам невозможно, так как это приводит к крупным недостаткам. Это видно из тех трудностей, которые возникали при разрешении 504


вопроса о наказуемости укрывательств# по Указам 4 июня 1947 г. в Украинской ССР и Грузинской ССР.
Устанавливая наказуемость недоносительства и учитывая систему действующего законодательства РСФСР (куда этот закон логически входит), законодатель нс учел, однако, что Указы 4 июня 1947 г. находятся по этому вопросу в противоречии с системой законодательства УССР и Грузинской ССР, что и вызвало крупные трудности при решении вопроса об укрывательстве в практике этих республик.
Вот почему очень большое значение имеет правильное, соответствующее задачам социалистического государства решение ряда теоретических вопросов уголовного права и правильное решение ряда вопросов законодательной техники.
Длительный процесс подготовки нового Уголовного кодекса и многократные неудачные попытки создания проекта, удовлетворяющего предъявляемым требованиям, явились результатом ряда сложных причин.
Необходимо создать уголовное законодательство для общества, построившего социализм, для общества, находящегося в процессе построения коммунизма в условиях, когда социализм ■вырос в непобедимую мировую систему и успешно соревнуется со старой, отжившей свой век системой капитализма. Законов, которые отражали бы такие общественные отношения, еще никогда не было, их надо создать впервые. Для создания таких законов необходимо предварительно решить ряд важнейших теоретических вопросов, после решения их создать законы будет нетрудно, без решения их создать законы невозможно. Без предварительного решения .вопроса об основаниях ответственности, а значит об объеме уголовной ответственности, о задачах наказания, а значит о системе наказаний, решить правильно вопрос о кодификации уголовных законов невозможно. Между тем то отставание науки права, которое было констатировано XX съездом КПСС, препятствует научно обоснованному решению этих .вопросов и разработке проекта.
Крупные недостатки в теоретической разработке проблем советского уголовного права, отсутствие единства в практике и оторванность во многих случаях теории от практики и практики от теории имели своим результатом то, что, несмотря на разработку большого количества вариантов проекта нового Уголовного кодекса, до настоящего времени новый Уголовный кодекс не составлен, а разрабатывавшиеся проекты были признаны, в значительной своей части неудовлетворительными.
Большой вред при разработке проблем права наносила тенденция решения вопроса наоборот тому, как соответствующий вопрос решался ранее и, в частности, в буржуазном уголовном праве. Принципиальная противоположность советского и буржуазного права заключается в том, какому классу это право служит, чьи и какие интересы оно охраняет, а не в том, как 505


решаются отдельные конкретные вопросы. Попытки утверждать, что у нас все «наоборот», часто просто вредны. Проф. А. Н. Трай- нин писал, например: «.. .в капиталистическом государстве поэтому исключена самая возможность существования хозяйственных преступлений в их подлинном смысле».75 Между тем, уже не говоря о том, что это не соответствует фактам, так как в буржуазном уголовном праве имеются и отдельные законы и целые главы уголовных кодексов, посвященные борьбе с хозяйственными преступлениями, это теоретически неверно, так как буржуазное государство и право охраняют свою основу — капиталистическую собственность и капиталистическую систему хозяйства, в то время как мы охраняем социалистическую собственность и социалистическую систему хозяйства.
Большой вред приносило и то, что те, кто придерживался взглядов, неугодных тому или другому автору, объявлялись часто сторонниками «формально юридических методов».76 Между тем в подавляющем большинстве подобных случаев в буржуазной литературе можно было найти и то и другое решение конкретного вопроса.
Возникающий вопрос о том, какие составы следует включать в Уголовный кодекс, нельзя и не следует решать без учета того, какие преступления в реальной действительности имеют место. Для решения вопроса об отдельных составах надо практически, на основе статистических данных изучить, какие преступления больше не встречаются, и их нужно поэтому из Кодекса исключить. С другой стороны, следует учесть, какие новые преступные деяния не учтены действующим Уголовным кодексом, но встречаются в практике, и их необходимо в него включить. Без изучения конкретного статистического материала о состоянии преступности решать вопрос о составах, которые следует включать в Особенную часть, конечно, невозможно. Это не значит, что преступления, встречающиеся редко, в Кодекс включать не нужно. То, что преступность у нас сокращается, является объективной закономерностью социалистического общества. Преступлений становится все меньше и меньше, и многие виды преступлений резко сокращаются, однако из этого вовсе не следует, что их нужно исключить из Кодекса; если деяния общественно опасны, то, хотя бы они встречались в единичных случаях или могут встречаться, их следует предусмотреть. Практика также может 75 А. Н. Т р а й н и н. Должностные и хозяйственные преступления. М.. 1938, стр. 69.
76 См., например, очень характерное в этом отношении выступление Б. С. Утевского 4 июля 1950 г. на заседании ученого совета ВИЮН, где Б. С. Утевский критикует учебник за общепринятые определения необходимой обороны и соучастия, утверждая, что в этих определениях «нет ни грамма советского социалистического уголовного права» («Советское государство и право», 1950, № 10, стр. 25). Заслуживает внимания, что сам Б. С. Утевский дает такие же определения (см., например. Б. С. Утевский. Уголовное право. М , 1950, стр. 53, 63).
506


послужить основанием для решения таких, весьма спорных в нашей литературе вопросов, как вопрос о включении в Общую часть Уголовного кодекса института аналогии, о принципах кодификации и наказуемости, неосторожности, покушения и приготовления и т. д. Необходимо также тщательно систематизировать все действующее законодательство. В Уголовный кодекс включена лишь небольшая часть действующего и неотмененного законодательства, в особенности союзного законодательства. Большое количество актов Правительства (в особенности Совета Министров, а раньше СНК), где говорится о привлечении к уголовной ответственности за определенные деяния, не кодифицировано, не систематизировано и зачастую выпадает из поля зрения составителей нового Кодекса. Необходимо все эти акты привести в порядок и решить вопрос о том, что должно быть включено в Кодекс, а что должно быть отменено.
Сюда относится также и вопрос о включении в Уголовный кодекс статей, вытекающих из международных конвенций, к которым присоединился Советский Союз. Необходимо все эти конвенции систематизировать и определить, какие статьи должны быть включены и в какие главы, в соответствии с подписанными международными конвенциями.
После проведения всей этой работы и окончательной подготовки проекта Уголовного кодекса было бы целесообразно провести совещание работников юстиции с участием практических и теоретических работников, которое могло бы до поступления проекта в законодательные органы высказать авторитетно свою точку зрения по вопросу о целесообразности того или иного решения конкретных вопросов в будущем Уголовном кодексе.77
Так была организована подготовка Уголовного кодекса РСФСР 1922 г. Обсуждение проекта Уголовного кодекса на IV Всероссийском съезде деятелей юстиции было в свое время целесообразно, было бы целесообразно оно и сейчас.
При разработке принципов построения проекта Уголовного кодекса СССР одной из важнейших предпосылок является разрешение вопроса о разграничении функций законодателя и суда при решении вопроса о том, что и как наказуемо. От решения этого общего, принципиального вопроса зависит характер будущего Кодекса. Мы полагаем, что здесь в основу должно быть принято указание В. И. Ленина, в письме «О двойном подчинении и законности». В. И. Ленин тогда писал: «.. .та власть, 77 Теоретическая конференция, посвященная обсуждению проблем проекта Уголовного кодекса, имела место в 1939 г. в ВИЮНе (см. Труды первой научной сессии ВИЮН, стр. 141 —194); в 1955 г. на кафедре уголовного права юридического факультета ЛГУ (см. Теоретическая конференция по вопросам проекта Уголовного кодекса СССР. Тезисы докладов, Л., 1955; «Советское государство и право», 1955, № 4; Вестник ЛГУ, 1955, № 12,
стр. 124—127); в 1957 г. в ВИЮНе (см. Научная конференция, посвященная вопросам кодификации советского республиканского законодательства. Тезисы докладов, М., 1957, стр. 19—24).
507


которой прокурор передает решение возбужденного им дела о нарушении закона, является властью местной, которая обязана, с одной стороны, абсолютно соблюдать единые, установленные для всей федерации законы, а с другой стороны, обязана при определении меры наказания учитывать все местные обстоятельства, имеющая при этом право сказать, что хотя закон несомненно был нарушен в таком-то случае, но такие-то близко известные местным людям обстоятельства, выяснившиеся на местном суде, заставляют суд признать необходимым смягчить наказание по отношению к таким-то лицам, или даже признать таких-то лиц по суду оправданными. Если мы этого элементарнейшего условия для установления единой законности во всей федерации не будем проводить во что бы то ни стало, то ни о какой охране и ни о каком создании культурности не может быть и речи».78
Кодекс должен обеспечить укрепление единой законности в области уголовного права, обеспечить единство судебной практики, одинаковый характер уголовной репрессии, единство наказуемых деяний. С этой точки зрения являются неприемлемыми предложения, идущие по линии сокращения числа составог> и расширения диспозиций.
Конечно, отдельным практическим работникам очень «удобны» широкие диспозиции. Известно, что диспозиции, предусматривающие такие составы, как, скажем, ст.ст. 109 и 111 УК РСФСР, «удобны» для практических работников тем, что, охватывая большое количество конкретных деяний, они затрудняют возможность ошибки в квалификации. Однако такие составы с широкими диспозициями, а значит и соответственно с широкими санкциями, означают фактическую передачу вопроса о круге наказуемых деяний и характере репрессии в значительной части на усмотрение суда. Составы по возможности должны быть сформулированы точно, а санкции за них могут тогда в большей степени точно соответствовать опасности совершенного деяния.
В первые годы Советской власти, до издания УК 1922 г., у нас не было Особенной части УК, и далеко не все составы были предусмотрены в отдельных декретах. Издание УК РСФСР 1922 г., а затем 1926 г., с детально разработанной Особенной частью, означало серьезный шаг вперед в деле укрепления социалистической законности. По этому пути следует идти и далее.
Идея так называемых родовых составов не нова. Она фигурировала и в период разработки УК 1922 г.79 Ее рецидивом является позиция, защищаемая сейчас тов. Тадевосяном, который исходит из того, что подготовлявшиеся ранее проекты Уголовного кодекса страдали громоздкостью, сложностью, ненужной и непонятной детализацией составов преступлений, предусмотренных В. И. Ле ни н. Соч., т. 33, стр. 327—328.
79 См. об этом в I томе настоящей работы, стр. 529 и далее.
508


в Особенной части. По мнению тов. Тадевосяна, «Кодекс не является учебником/ и нет нужды загружать его дефинициями, многие из которых, кстати сказать, ничего по существу не определяют».80
В. С. Тадевосян полагает, что новый УК должен быть небольшим законодательным актом (примерно в 100—120 статей).81 Принятие этой позиции тов. Тадевосяна означало бы ликвидацию твердых составов преступлений, оно практически повело бы к нарушениям единства законности в области уголовного права, к расширению судебного усмотрения за рамки тех функций суда, которые были в свое время указаны В. И. Лениным. Достаточно для этого сослаться на тот пример, который приводит сам тов. Тадевосян, который спрашивает: кто, например, не знает, что такое кража? Но ведь пока нет закона, этого никто не знает! По УК РСФСР 1922 и 1926 гг. кражей было только тайное похищение имущества, по Указу 4 июня 1947 г. кража — это и тайное и открытое похищение имущества. Кто же может это узнать, если в законе будет написано только одно слово «кража», и не станут ли завтра суды в одном месте рассматривать кражу только как тайное похищение имущества, а в другом месте — и как открытое хищение имущества? Состав преступления — это не объективный закон, это юридический закон, определяемый людьми. Поэтому от законодателя требуется точное установление составов, которое одно только и может обеспечить твердую и единую законность в области уголовного права.
Разработка такого Уголовного кодекса, какой предлагает В. С. Тадевосян, привела бы не к усилению, а, напротив, к ослаблению единства репрессии на всей территории СССР, так как чем шире диспозиции, тем шире должны быть и рамки санкций. При таких условиях было бы практически невозможно избежать различия репрессии в различных местах.82
Ни в коей мере не отрицая значения правосознания и, в частности, правосознания судьи при выполнении судебной функции в области уголовного права, мы полагаем, что роль правосознания суда должна быть ограничена теми рамками, которые указаны В. И. Лениным в приведенном выше письме. Единая социалистическая законность в области уголовного права вовсе не исключает права суда «смягчить наказание по отношению к та80 в. С. Тадевосян. К разработке проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 76.
81 В. С. Тадевосян. К разработке проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 77. Представляет интерес статья М. Fridieff в «Revue de science criminelle et de droit penal compare». 1955, № 3, pp. 581—585. В статье дается обзор взглядов ряда советских авторов при разработке нового уголовного кодекса и оценка этих взглядов с позиций буржуазного либерализма.
82 Против таких тенденций выступил Я. М. Брайнин (см. К вопросу
о составе преступления. «Советское государство и право», М., 1954, № 7,
стр. 70).
509


ким-то лицам или даже признать таких-то лиц по суду оправданными». Для этого наше законодательство’ содержит сейчас и должно сохранить в дальнейшем институты, предусмотренные примечанием к ст. 6, ст. 8, ст.ст. 51 и 53 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других республик. Конкретные требования жизни могут вызвать необходимость, и вызывают иногда необходимость, поправки судебного приговора. Поэтому необходимо предусмотреть в Уголовном кодексе возможность применения восстановленного сейчас условно досрочного освобождения (ст. 541 УК РСФСР) и применять в определенных случаях амнистию и помилование. Все эти нормы в рамках закона создают полную возможность, в конкретных случаях и при изменившихся условиях, соответствия закона и приговора социалистическому правосознанию. Советский суд должен иметь достаточно широкие права для смягчения и даже исключения наказания тогда, когда оно нецелесообразно и несправедливо в данном конкретном случае, в данных конкретных условиях. Но суды в целом должны подчиняться твердому единому закону, с ограниченными рамками санкций, ограждающему каждого гражданина от неправильного привлечения к уголовной ответственности и неосновательного применения мер наказания.
Из этого положения следует исходить и при решении вопроса о характере санкций. Принятие предложения о родовых и неопределенных диспозициях неизбежно повлекло бы за собой и соответствующий характер санкций. Такие широкие составы, как ст. 109 УК РСФСР или другие подобные диспозиции, с неизбежностью вызывают и широкий характер санкций (например, от 6 месяцев до 10 лет лишения свободы). Подобные санкции не могут удовлетворить требованию укрепления социалистической законности. Фактически при таких санкциях наказание определяет не законодатель, а суд, ибо какие же это рамки наказания, если сейчас за убийство можно назначить по ст. 136 УК РСФСР ли шение свободы на срок от 1 года до 10 лет и смертную казнь. Можно ли говорить здесь об ограничении прав суда рамками санкций? От 1 года лишения свободы до смертной казни дистанция такого размера, что фактически никакого ограничения права суда законом здесь нет.
Вот почему будущий Уголовный кодекс должен быть построен в соответствии с точными диспозициями, на санкциях от и до, как это имеет место в ряде уголовных законов последнего времени. Это не значит, конечно, что эти санкции должны быть с очень узкими рамками (например, от 5 до 6 лет). Такие санкции фактически лишают суд возможности индивидуализации наказания, что не менее вредно, чем произвольное определение наказания. Рамки санкций должны быть достаточно широкими для того, чтобы суд мог учитывать смягчающие и отягчающие вину обстоятельства (ст. 47 и ст. 48 действующего УК РСФСР). Но в то же время большое число квалифицирующих и смягчаюВ10


щих вину обстоятельств следует, в особенности в часто встречающихся составах (хищение и т. д.), включить в самый текст закона, ограничив рамки судебного усмотрения в этих случаях.
Санкции и диспозиции находятся в диалектическом взаимодействии. Решение вопроса об их характере должно быть принято с учетом двух требований: обеспечить единство законности и обеспечить индивидуализацию наказания.
РАЗВИТИЕ УЧЕНИЯ О ПРЕСТУПЛЕНИИ
1
Пренебрежительное отношение к разработке юридической теории, насаждавшееся в течение ряда лет работниками юстиции, группировавшимися вокруг Е. Пашуканиса и Н. Крыленко, привело к тому, что, начиная примерно с 1929 г. и до 1937 г., в периодической печати и в монографической литературе почти не встречалось работ, ставивших на обсуждение проблемы понятия состава преступления, характеристику легальных признаков преступления, а действующее уголовное законодательство также почти не подвергалось критическому анализу с позиций необходимости установления в нем четких признаков отдельных институтов уголовного права и составов преступлений.
Первые итоги борьбы с нигилистическим отношением к закону, к составу преступления как основанию ответственности по советскому уголовному праву были подведены в июле 1938 г. на первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства.
Это совещание явилось свидетельством решительного отмежевания от взглядов Е. Пашуканиса и Н. Крыленко как от взглядов, противоречащих развитию социалистического демократизма, что следует признать вполне правильным. Несмотря на то, что позиция этих лиц подвергалась острой критике уже в течение ряда лет (примерно с 1934 r.J и сами Е. Пашуканис и Н. Крыленко к этому времени пересмотрели свои взгляды, отказавшись от многих ранее выдвигаемых положений, процесс перестройки во взглядах на основные проблемы советского уголовного права затягивался: консерватизм идей, складывавшихся годами в области советского уголовного права, находил непосредственное отражение и в судебной практике.
Вместе с тем, в настоящее время представляется неправильной характеристика позиции Н. Крыленко и Е. Пашуканиса как заведомого идеологического вредительства: это было бы явным игнорированием хода развития советского права вообще и уголовного права в частности. Ошибки Н. В. Крыленко в области теории советского уголовного права были связаны с его неправильными представлениями о характере и путях развития Советского государства и права, о перспективах построения социали-
511


этического общества. Это последнее обстоятельство и мешало Н. В. Крыленко и его сторонникам вырваться из круга идей о праве при социализме как праве общих указаний, возникших еще в первые годы советской власти. Беда Н. В. Крыленко состояла в том, что он при формулировании своих идей либо смотрел в прошлое, либо неправильно представлял себе будущее.
Одним из положительных моментов первого Всесоюзного совещания по вопросам науки советского права и государства, состоявшегося в июле 1938 г., следует признать, что на нем в качестве важнейшей задачи в области уголовного права была признана задача юридической разработки проблемы ответственности, тщательного изучения закона.83
В 1938 г. в редакционной статье журнала «Советская юстиция», являвшегося официальным органом НКЮ и Верховного Суда СССР, в связи с этим как недостаток отмечалась несколько абстрактная форма понятия преступления, данная в ст. 6 УК РСФСР, которая «предполагает широкое осуществление принципа аналогии». Авторы статьи считали, что в законе необходимо специально подчеркнуть, «что преступлением признается лишь тс общественно опасное деяние, которое предусмотрено Кодексом».84
В учебниках по Общей части уголовного права, вышедших в свет в это время, появляются разделы, посвященные юридическому анализу преступления, в которых особо выделяются параграфы, посвященные характеристике общего понятия состава преступления и его признаков.
Учебник по Общей части уголовного права, изданный коллективом ВИЮН в 1938 г., прямо становился на точку зрения признания преступными и наказуемыми, лишь таких действий, в которых -имеются признаки определенного состава преступления. Сводя признаки состава преступления к традиционным элементам (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), авторы учебника писали, что «...отсутствие любого из них ведет к отсутствию данного состава преступления».85
Вместе с тем, учебник, отражая состояние науки советского уголовного права в то время, довольно эклектически решал проблему оснований ответственности. С одной стороны, только наличие в действиях лица признаков определенного состава преступления должно быть признано основанием ответственности. С другой стороны, в качестве основания ответственности вводится 83 См., например, А. Я- Вышинский. Основные задачи науки социалистического права. Сб. «Вопросы теории государства и права», М., 1949,
стр. 108.
84 К разработке проекта Общей части УК СССР. «Советская юстиция», 1938, № 22, стр. 5—6. См. также: «Советская юстиция», 1938, № 20—21, стр. 15—19.
85 Уголовное право. Общая часть, учебник для юридических институтов. М., 1938, стр. 241—242.
Аналогично: Уголовное право. Общая часть, учебник для юридических институтов. Изд. 2-е, переработанное и дополненное. М., 1939, стр. 162.
512


вина, которая рассматривалась не как родовое понятие умысла и неосторожности, а как характеристика общественной опасности деятеля. Обращает на себя внимание то, что вина как основание ответственности рассматривалась в разделе «Субъект преступления». Автор этого раздела писал: «Вина в советском уголовном праве является критерием классовой общественной опасности преступника и совершенного им преступления для социалистического строительства. Выяснение степени виновности преступника имеет большое значение для индивидуализации уголовной ответственности».86
Если в подобном толковании вины отражались взгляды недавнего прошлого, переносившие центр тяжести с деяния на деятеля, то, наоборот, в анализе понятая общественной опасности сказалась излишняя и неоправданная объективизация оснований ответственности: автор этого раздела учебника рассматривал понятие общественной опасности деяния только как признак объективной стороны состава преступления.87
Несмотря на эти, хотя и важные отклонения, направление, взятое наукой советского уголовного права после 1938 г., целиком и полностью отвечало задаче укрепления социалистической законности как одного из важных моментов процесса развития демократизации.
В годы Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. основные положения советского уголовного права об ответственности продолжали сохранять свою силу. Как правильно отмечал проф. М. М. Исаев, в период войны значительно усилились тенденции установления составов преступлений с четко очерченными признаками, создания «новых дробных составов на основе уже имеющихся широко очерченных составов».88 Поскольку проблема состава преступления как основания ответственности должна рассматриваться не только с точки зрения исполнения закона, но и с точки зрения формулирования законодателем четких признаков состава преступления, установление в нормах закона дробных диспозиций и санкций несомненно служит делу конкретизации, определенности уголовного закона.
В послевоенные годы разработка понятия состава преступления как единственного основания ответственности по советскому уголовному праву занимает место одной из ведущих проблем.
В этой связи принципиальное значение имело постановление Пленума Верховного Суда СССР от 12 июля 1946 г. В нем разъяснялось, что в соответствии с Законом о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик «установленные зако86 Уголовное право. Общая часть, учебник для юридических институтов. М., 1938, стр. 259—260.
87 Там же, стр. 248 и сл.
88 м. М. И с а ев. Уголовное право. Сб. «Советское право в период Великой Отечественной войны», ч. II. М., 1948, стр. 133 и др. А. Н. T р а й- нин. Учение о составе преступления. М., 1946, стр. 169 и сл.
33 Зак. 1087
513


ном меры уголовного наказания, в том числе ссылка и высылка, могут быть применены в судебном порядке по приговору суда лишь в том случае, если подсудимый признается тем же приговором виновным в совершении определенного преступления».89
Признание состава преступления единственным основанием уголовной ответственности с неизбежностью повлекло за собой всестороннюю разработку таких вопросов, как объем признаков, включаемых в состав преступления, соотношение понятий преступления и состава преступления, состава преступления и общественной опасности деяния и т. д. В послевоенные годы из печати выходит значительное число работ, посвященных проблеме ответственности и состава преступления.90 Проблеме состава преступления как единственного основания уголовной ответственности была посвящена дискуссия, состоявшаяся в мае 1951 г. на юридическом факультете Ленинградского университета.91 В 1954—.1955 гг. этой проблеме специально было уделено значительное внимание на страницах журнала «Советское государство и право».92
89 Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1951 гг. М., 1952, стр. 74—75.
90 М. Д. Шаргородский. Вина и наказание в советском уголовном праве. М., 1945; А. Н. Тр ай нин. Учение о составе преступления. Юриздат. М., 1946; Н. Д. Дурманов. Понятие преступления. Изд. АН СССР, М.—Л., 1948; Б. С. Маньковский. Проблема ответственности в уголовном праве. Изд. АН СССР, М.—Л., 1949; Т. Л. Сергеева. Вопросы виновности и вины в практике Верховного Суда СССР по уголовным делам. Изд. АН СССР, М.—Л., 1950; Б. С. Утевский. Вина в советском уголовном праве. Госюриздат, М., 1950; А. Н. Т р а й н и н. Состав преступления по советскому уголовному праву. Госюриздат, М., 1951, и мн. др.
91 Научная дискуссия на юридическом факультете. Вестник ЛГУ, 1951. № 9, стр. 92—98.
92 В. М. Чхиквадзе. Некоторые вопросы советского уголовного права в связи с разработкой проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, №4, стр. 59—71; В. С. Тадевосян. К разработке проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 72—80; Т. В. Церетели и В. Г. Макашвили. Состав преступления как основание уголовной ответственности. «Советское государство и право», 1954, № 5, стр..67—77; А. А. Пионтковский. Укрепление социалистической законности и основные вопросы учения о составе преступления. «Советское государство и право», 1954, стр. 68—79; fl. М. Брайни н. К вопросу о составе преступления как основании уголовной ответственности по советскому уголовному праву. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 69—73; А Н. Трайнин. Понятие преступления и состав преступления. «Советское государство и право», 1955, № 1, стр. 44—50; О состоянии и задачах науки советского уголовного права (редакционная). «Советское государство и право», 1955, № 2, стр. 2—12, В. М. Чхиквадзе. Понятие и значение состава преступления в советском уголовном праве. «Советское государство и право», 1955, № 4, стр. 53—62.
Этой же проблеме посвящены статьи: fl. М. Б р а й н и н. Некоторые вопросы учения о составе преступления в советском уголовном праве. Ученые записки Киевского гос. университета им. Т. Г. Шевченко, IX, юридический вып., № 4, 1950, стр. 47—70; В. И. Курляндский. Некоторые вопросы учения о составе преступления в теории советского уголовного права. 514


Решение вопроса об объеме признаков, включаемых в понятие состава преступления, в настоящее время не вызывает расхождений между криминалистами: таковым признают совокупность субъективных и объективных признаков определенного деяния, установленных в уголовном законе. Расхождения во взглядах связаны с решением проблемы соотношения понятий преступления, состава преступления и общественной опасности (или противоправности) деяния.
2
Уже в первые годы существования советского уголовного права было развито и теоретически обосновано материальное понятие преступления.93 В дальнейшем, в процессе разработки системы советского права, это понятие было уточнено. Определение преступления в законе и первые определения в науке советского уголовного права правильно, но недостаточно исходили из того, что преступление есть общественно опасное действие.94 Такое определение, однако, не создавало возможности для отграничения преступления от других правонарушений и, в частности, от административного и дисциплинарного проступка. Любое нарушение права является общественно опасным, но не всякое является преступным. Было выдвинуто поэтому положение, что «в зависимости от различной степени этой опасности, а также от тех последствий, которые действие за собой влечет, законодатель относит его к гражданскому, административному или уголовному праву».95 Это мнение было высказано рядом авторов,96 и соответствующие положения были включены в учебник уголовного права 97 и приняты судебной практикой.98
«Советское государство и право», 1951, № 11, стр. 34—43; А. Б. Сахаров. К вопросу о понятии состава преступления. «Советское государство и право», 1952, № 7, стр. 29—35, и др.
93 См. том I настоящей работы, стр. 481—488.
94 Уголовное право. Общая часть. М., 1939, стр. 6—8.
95 М. Шаргородский. Предмет и система уголовного права. «Советское государство и право», 1941, № 4, стр. 49.
96 А. А. Г е р ц е н з о н. Понятие преступления в советском уголовном
праве. М., 1955, стр. 52; А. Н. Т р а й н и н. Состав преступления по советскому уголовному праву. М., 1951, стр. 114—115; Г. К. Матвеев. О гражданском противоправном действии. «Советское государство и право», 1955, № 3, стр. 77; В. И. С е к а ч о в. К вопросу об общественной опасности деяния по советскому уголовному праву. М., 1951, стр. 63 и далее;
Т. Л. Сергеева. Борьба с подлогами документов по советскому уголовному праву, 1949, стр. 30; А. Б. Сахаров. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. М., 1956, стр. 155; Б. С. У т е в с к и й. В работе «Советское право в период Великой Отечественной войны». М., 1948, т. II, стр. 142; В. Н. Кудрявцев. Ответственность за причинение вредных последствий по советскому уголовному праву. Труды ВЮА, вып. XVI, стр. 54.
97 Уголовное право. Общая часть. М., 1948, стр. 9.
98 См. определение Железнодорожной коллегии Верховного Суда СССР от 24 мая 1949 г. по делу Никулина. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 9, стр. 35—36.
33*
515


Эта точка зрения не является, однако, общепринятой. Имеются авторы, которые полагают, что общественная опасность и противоправность — это признаки, характеризующие только преступление." Как правильно писал М. Турецкий, «это утверждение исходит из чисто формальных соображений, что общественная опасность как признак преступления предусмотрена ст. 8 УК РСФСР. Оно противоречит не только логике, но и практике борьбы с общественно опасными действиями в Советском государстве».99 100 Очевидно, М. А. Шнейдер, А. Н. Васильев и другие сторонники этого взгляда полагают, что с того момента, как законодатель отменяет наказуемость аборта, прогула, самовольного ухода с работы »и других деяний, они более не общественно опасны? Очевидно, эти авторы полагают, что не потому закол карает деяние, что оно общественно опасно, а потому оно становится общественно опасным, что закон его карает! Именно эта «логика» и ведет в дальнейшем к признанию общественной опасности и противоправности «признаком» состава преступления.
Н. Д. Дурманов полагает, что «для других видов правонарушений, . . наличие момента общественной опасности необязательно».101 Но даже если это было бы и так, то и тогда не только преступление общественно опасно, и значит необходимо отграничить его от других общественно опасных нарушений права, для чего и необходимо учитывать степень общественной опасности.102
Трудности, возникшие при теоретическом изучении рассматриваемых вопросов, в значительной мере объясняются отсутствием четкости во взглядах и формулировках ряда авторов, больше всего занимавшихся этой проблемой.
А. Н. Трайнин исходит из того, чло «общественная опасность деяния является основным, определяющим существом каждого состава преступления свойством». Он делает из этого вывод, что общественная опасность не может являться одним из элементов 99 М. А. Шнейдер. Советское уголовное право, часть Общая. М., 1955, стр. 123; А. Н. Васильев. Рецензия на учебник Общей части уголовного права. «Социалистическая законность», 1953, № 8, стр. 90.
100 М. Турецкий. Преступление и дисциплинарный проступок. «Социалистическая законность», 1956, № 10, стр. 16.
101 Н. Д. Дурманов. Понятие преступления. М.—Л., 1948, стр. 136, В. Н. Ершов полагает, что административное правонарушение характери зуется отсутствием признака общественной опасности (Научная конференция аспирантов ВИЮН. «Советское государство и право», 1952, № 8, стр. 71).
102 На то, что «граница между уголовной и дисциплинарной неправдой не может быть определена раз навсегда», многократно указывалось в литературе (М. М. Исаев. Материалы об Общей части уголовного права. М., 1943, стр. 22; М. Шаргородский. Предмет и система уголовною права. «Советское государство и право», 1941, № 4, стр. 49. Н. Д. Дурманов. Понятие преступления. М.—JL, 1948, стр. 157, и др.).
516


состава, она имёет неизмеримо большее значение, чем значение элемента состава, ибо она представляет собой уголовно-правовую характеристику действия (бездействия) в цедом.103
Однако, анализируя далее вопрос о противоправности, проф. 'Трайнин не различает два смысла, вкладываемых в это понятие.104 Когда он утверждает, что в некоторых случаях в законе содержится прямое указание на недозволительность действия, на отсутствие разрешения и т. п. признаки, характеризующие противоправность, то он проводит знак равенства между противоправностью как элементом состава и противоправностью, о которой он сам же ранее говорит, как об уголовно-правовой характеристике деяния в целом. Когда речь идет о том, что ст. 91 УК карает участие в выборах в Советы и их съезды лица, не имеющего на то права, то отсутствие сознания этого может быть двух видов. Лицо может не сознавать, что оно не имеет права голосовать, но лицо может, сознавая, что оно не имеет права голосовать, не сознавать, что такое голосование уголовно-противоправно. Точно так же лицо может сознавать отсутствие у него разрешения на ношение оружия, но может не сознавать противоправности ношения оружия без такого разрешения (например, полагать, что для наградного, трофейного оружия такое разрешение не требуется).
Следует согласиться, что Советское государство применяет наказание к лицу, совершившему общественно опасное действие (бездействие), но нельзя признать правильным утверждение, что «наличие общественной опасности является основанием для применения Советским государством уголовных санкций»,105 этого, конечно, и «в общем смысле» нельзя утверждать.
Эта формулировка А. Н. Трайнина не точна, одно наличие общественной опасности не является основанием для применения уголовных санкций. Как указывает Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 12 июля 1946 г., «наказание мсжет быть применено судом при наличии вины умышленной или неосторожной лишь к лицу, совершившему определенное общественно опасное действие или бездействие».106
Столь же существенные противоречия имеются и в учебнике Общей части уголовного права, где, с одной стороны, говорится, что «общественная опасность деяния есть социально-политиче-
103 А. Н. Трайнин. Состав преступления по советскому уголовному праву. М., 1951, стр. 81. — Общественная опасность не характеристика, она имеет не оценочный, а объективный характер. Такие формулировки имеются и у А. А. Пионтковского (см. стр. 520, прим. 117).
104 А. Н. Т р а й н и п. Там же, стр. 84.
105 А. Н. Т р а й н и н. Там же, стр. 92.
106 Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 12 июля 1946 г, № 8/5/У, «О возможности применения судами наказания лишь к лицам, совершившим определенное преступление». Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР, М., 1952, стр. 74.
517


ская характеристика деяния в целом»,107 однако'сами авторы, не согласовав своих взглядов по этому вопросу, дальше пишут: «.. .Общественная опасность деяния является необходимым признаком каждого состава преступления, известного советскому уголовному законодательству».108 Но ведь один из признаков деяния не может характеризовать деяние в целом!109
Широко распространенное в советской литературе и принципиально правильное утверждение о «неразрывности признаков общественной опасности и противоправности деяния»110 имеет весьма важное значение для укрепления социалистической законности. Однако общественная опасность и противоправность .являются свойствами преступления, а не состава преступления. 'Понимаемые как признаки состава преступления, они не укрепляют, а вредят укреплению социалистической законности.
Весьма спорным является поэтому развитое в специальной литературе А. А. Пионтковским,111 Б. С. Маньковским 112 и поддерживаемое В. Николаевым утверждение, что «вынесение за пределы состава преступления общественной опасности и противоправности деяния... устанавливаемых усмотрением суда, безусловно ослабляет значение состава преступления».113 Это не очень четкое положение по существу может быть понято только при условии знакомства со специальной дискуссией по этому вопросу и теми результатами, которые практически последуют из такого его решения.
Состав преступления, пишет В. Николаев, это «совокупность установленных советским уголовным законом признаков, характеризующих общественно опасное деяние, т. е. преступление».114.
107 Такого мнения Т. ,Л. Сергеева (Вопрос виновности и вины в практике Верховного Суда СССР по уголовным делам. М.—Л., 1950, стр. 50), А. Б. Сахаров. (К вопросу о понятии состава преступления. «Советское государство и право», 1952, № 7, стр. 30); В. М. Кудрявцев пытается объединить обе точки зрения (Ответственность за причинение вредных последствий по советскому уголовному праву. Труды ВЮА, вып. XVI, стр. 54).
Советское уголовное право. Обшая часть. М., 1952, стр. 180—181.
109 См.: М. Д. Шаргородский и Н. С. Алексеев. Рецензия. «Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 109; Т. В. Церетели и В. Г. М ака ш в и л и. Состав преступления как основание уголовной ответственности. «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 72.
110 М. А. Шнейдер. Советское уголовное право, часть Общая^ М., 1955, стр. 116.
111 .А. А. Пионтковский. Укрепление социалистической законности п основные вопросы учения о составе преступления. «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 73.
112 Б. С. Маньковский. Проблема вины в социалистическом праве. Научная конференция, посвященная отдельным вопросам советской правовой науки в свете решений XX съезда КПСС. Тезисы докладов, Ростов-на- Дону, 1956, стр. 10.
113 В. Николаев. Преодоление неправильных теорий в уголовном праве — важное условие укрепления социалистической законности». «Коммунист», 1956, № 14, стр. 56.
114 В. Николаев. Там же, стр. 54; см. также: Я. М. Б р а й н и н. К вопросу о составе преступления. «Советское государство и право», 1954, 518


Это общепринятое в советской науке уголовного права определение точно и правильно. Однако такое понимание состава, как нам кажется, расходится с мнением В. Николаева о том, что общественная опасность и противоправность включаются в состав преступления. Именно такое решение вопроса привело бы к тому, что «первенствующее значение для привлечения к уголовной ответственности приобретает усмотрение суда, устанавливающего наличие „основания, предпосылки, условия наказуемости”, лежащих за пределами состава преступления. Состав преступления, таким образом, фактически оттесняется на задний план».115 116
Закон, как правильно пишет тов. Николаев, устанавливает состав преступления, а суд констатирует наличие состава (его признаков) в действиях обвиняемого. Если нет состава преступления, дело подлежит прекращению (п. 5 ст. 4 УПК РСФСР). Законодатель дает в составе «совокупность признаков» деяния, которое он считает общественно опасным и противоправным, суд устанавливает эти признаки и тем самым должен признать деяние общественно опасным, противоправным, преступным. Но если общественная опасность, как это полагает В. Николаев, тоже находится в составе, то суд, проверяя наличие состава, должен проверить также наличие общественной опасности. Обстоятельства же, лежащие за пределами состава, суд вовсе не обязан проверять. Таким образом, при включении общественной опасности в состав преступления вопрос передается целиком на усмотрение суда. Укрепление социалистической законности требует признания того, что, констатировав наличие объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава, указанных законодателем, суд не должен еще дополнительно заниматься вопросом о наличии общественной опасности, ибо это функция законодателя. Общественная опасность — это объективное свойство преступления; уголовная противоправность — это оценка законодателем степени общественной опасности. Если имеется установленный законодателем состав, имеется и признанная законодателем общественная опасность, которая характеризует преступление в целом, но не является признаком состава.
В тех случаях, когда имеются все признаки состава, но они не образуют общественно опасного деяния, а такие случаи возможны, нет состава преступления (п. 5 ст. 4 УПК РСФСР).11* Однако эти случаи устанавливает только законодатель (ст. 13, № 7, стр. 73; Т. В. Церетели и В. Г. Макашвили. Состав преступления как основание уголовной ответственности. «Советское государство и право», 1954, № 5, стр. 67.
115 В. Николаев. Там же, стр. 56. Также А. А. Пионтковский. Укрепление социалистической законности и основные вопросы учения о составе преступления. «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 73—76.
116 См. А. Н. Т р а й н и н. Материальное определение преступления и примечание к ст. 6 и ст. 8 УК РСФСР. «Социалистическая законность», 1956, № 2, стр. 8—13.
519


прим, к ст. 6), ибо только законодатель устанавливает круг преступных деяний.
Недостаточно четкая редакция примечания к ст. 6 УК РСФСР (и соответствующих ей норм уголовных кодексов других союзных республик) позволяет противопоставить понятия соответствия определенного действия признакам, указанным в какой-либо статье Особенной части Уголовного кодекса, с одной стороны, и их общественной опасности — с другой. В рассматриваемой норме говорится: «Не является преступлением действие, которое хотя формально и подпадает под призйаки какой-либо статьи Особенной части настоящего Кодекса, но в силу явной малозначительности и отсутствия вредных последствий лишено характера общественно опасного».
Таким образом, может создаться впечатление, что закон рассматривает общественную опасность деяния как некую оценочную категорию, не связанную с признаками состава преступления, установленными в диспозиции соответствующей статьи, что для установления общественной опасности необходимы еще и другие моменты. Так, проф. А. А. Пионтковский писал, что «каждое преступление по своим объективным признакам характеризуется как определенными фактическими чертами деяния, так и его общественным свойством — опасностью для советского строя или социалистического правопорядка. Общественная опасность деяния есть его социально-политическая характеристика».117
Это утверждение проф. Пионтковского, отражая нечеткость редакции нормы, содержащейся в примечании к ст. 6 УК РСФСР, допускает возможность автономного рассмотрения понятий состава преступления и общественной опасности деяния.
Еще дальше -идут те авторы, которые допускают возможность так называемых «формальных» составов преступлений. С точки зрения Т. В. Церетели и В. Г. Макашвили, например, совокупность фактических признаков, соответствующих составу преступления, в некоторых случаях (примечание к ст. 6, ст. 13 УК РСФСР и т. п.) «превращается в пустую формальность, которая не может служить основанием уголовной ответственности».118
Нам представляется, что разрешение вопроса заключается в том, чтобы установить, кто определяет общественную опасность и противоправность деяния и каким методом. Понятие общественной опасности не сводится -к некоему аморфному свойству, не является только оценочной категорией. Оно должно рассматри117 А. А. Пионтковский. Укрепление социалистической законности и основные вопросы учения о составе преступления. «Советское государство и право», 1954, № 6, стр. 69.
118 Т В. Церетели и В. Г. Макашвили. Состав преступления как основание уголовной ответственности. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 73. Аналогично решается вопрос и в учебном пособии «Советское уголовное право, часть Общая», М., 1952, стр. 155.
520


ваться, прежде всего* как определенная объективная категория,, как реальный факт, подлежащий установлению органами суда и прокуратуры на основе определенных признаков, обозначенных в соответствующем составе преступления. Это условие прямо вытекает из нормы, содержащейся в ст. 6 УК РСФСР, в которой дается материальная характеристика преступления: «Общественно опасным признается всякое действие или бездействие, направленное против Советского строя или нарушающее правопорядок, установленный Рабоче-Крестьянской властью на переходный к коммунистическому строю период времени».
Эта правовая норма указывает на обязательное свойство любого преступления, которое проявляется в совокупности признаков, образующих определенный состав преступления. В этой связи представляется, что более точным было бы говорить в примечании к ст. 6 УК РСФСР не о формальных признаках статей Особенной части УК, а о признаках, в которых запечатлена общественная опасность определенного деяния.
Поэтому общественная опасность деяния не является ни самостоятельным элементом состава преступления,119 ни свойством отдельных (например, объективных) элементов состава преступления, как это утверждается некоторыми криминалистами.120
Противопоставление общественной опасности деяния составу преступления приводит к утверждению, что основанием ответственности является не состав преступления, а общественная опасность деяния, объясняет появление в теории уголовного права рассуждений о наличии неких общих оснований ответственности. Так, 3. А. Вышинская писала в 1956 г., что при решении вопроса об уголовной ^ответственности учитывается «не только соответствие совершенного признакам состава преступления, предусмотренного той или иной статьей УК, но и ряд других обстоятельств». «Мы считаем, что и общие принципы теории советского социалистического уголовного права, и судебная практика рассматривают не состав преступления, а совершение обще- 119 Я. М. Брайнин правильно пишет: «Решительно должна быть отброшена, как ошибочная, точка зрения, рассматривающая общественную опасность как самостоятельный элемент состава преступления» (Я. М. Брайнин. Принципы применения наказания по советскому уголовному праву. Юридический сборник Киевского государственного университета, 1953, № 6, стр. 62). А. Н. Трайнин указывает на то, что «общественная опасность не может являться одним из элементов состава» (А. Н. Трайнин. Состав преступления по советскому уголовному праву. М., 1951, стр. 81).
120 Проф. А. А. Пионтковский относит общественную опасность к объективной стороне состава. См.: Уголовное право. Общая часть. Изд. 4-е, учебник для вузов. М., 1948, стр. 285; Ш. С. Грингауз. «Советское государство и право», 1952, № 8, стр. 62; она же, «Социалистическая законность», 1952, № 9, стр. 86; Б. С. Маньковский. Проблема вины в социалистическом уголовном праве. Тезисы докладов. Ростовский государственный университет. Ростов-на-Дону, 1956, стр. 10.
52 L


'ственно опасного деяния лишь одним (но «никак не единственным) основанием уголовной ответственности».121
Утверждение о том, что общественная опасность деяния является основанием ответственности по советскому уголовному праву, правильное в своей основе, не может, однако, продвинуть вперед в раскрытии принципов ответственности. Оно правильно лишь в том смысле, что служит (должно служить) критерием криминализации того или иного деяния, который устанавливается законодателем, но в нем не раскрываются принципы, которыми должен руководствоваться суд, применяя норму права к тому или иному деянию. Здесь, таким образом, нужно различать, с одной стороны, деятельность по формулированию норм права и, с другой стороны, деятельность по применению этих норм права. Признаки, включаемые законодателем в число определенного состава преступления, должны рассматриваться как признаки, устанавливающие общественную опасность определенного деяния. Установление этих признаков в каком-либо деянии и является, вместе с тем, установлением общественной опасности этого деяния.
В связи с дискуссией о понятии вины по советскому уголовному праву вопросу об общих основаниях ответственности было уделено значительное внимание.
Проф. Б. С. Утевский в книге «Вина в советском уголовном праве», вызвавшей многочисленные и разнохарактерные отклики, одним из первых в наиболее решительной форме поставил вопрос о необходимости различения вины как общего основания уголовной ответственности и вины как родового понятия умысла и неосторожности.122
Вина как общее основание уголовной ответственности, говорил проф. Утевский, — это совокупность всех обстоятельств данного преступления, заслуживающая отрицательной морально- политической оценки, вина же как субъективная сторона состава преступления — это лишь психическое отношение субъекта к своему деянию, также расцениваемое отрицательно, с точки зрения морально-политической.123
Т. Л. Сергеева считает, что общее основание уголовной ответственности по советскому уголовному праву — это виновность. Это процессуальное понятие Т. Л. Сергеева определила «как совокупность объективных и субъективных обстоятельств, обосновывающих, с точки зрения советского социалистического уголов121 3. А. Вышинская. Рецензия на книгу «М. Шаргородский. Вопросы Общей части уголовного права (Законодательство и судебная практика)». Изд. ЛГУ, 1955, 254 стр.; см. «Советское государство и право», 1956, № 2, стр. 137.
122 Б. С. Утевский. Вина в советском уголовном праве. М., 1950,
стр. 51.
123 Там же, стр. 9—10.
522


ного права, применение к лицу конкретного наказания за совершенные им определенные преступления».124
Виновность, с точки зрения Т. Л. Сергеевой, и есть общее основание уголовной ответственности.
Общее основание уголовной ответственности (Б. С. Утевский) или виновность (Т. Л. Сергеева) устанавливается в процессе всей деятельности советского суда на основе восприятия и оценки судом проходящих перед ним фактов. В этих понятиях, по существу, отражается признание судом того или иного лица ответственным по советскому уголовному закону.
Понятия общего основания уголовной ответственности или виновности не должны быть отождествляемы с понятием состава преступления: последний по объему уже.125
Виновность не может быть призцана общим основанием уголовной ответственности, поскольку в нее включаются самые разнообразные обстоятельства совершения того или иного преступления, зависящие от самых разнообразных условий. Понятие виновности — понятие конкретное и относительное к конкретному случаю.
А. Я. Вышинский, выступая во время дискуссии о вине на заседании ученого совета Института права Академии наук СССР 5 февраля 1953 г., в отличие от Б. С. Утевского, А. Н. Трайни- на, Т. Л. Сергеевой и некоторых других, рассматривал понятие вины только в аспекте «основы ответственности».126 Решительно возражая против двойственности в оценке понятия вины (вина как общее основание ответственности, вина как родовое понятие умысла и неосторожности), А. Я. Вышинский в этом выступлении фактически низводил характер психического отношения субъекта преступления к своему деянию и его последствиям до второстепенного критерия и видел в вине только «основу ответственности». Им предлагалась следующая «схема действий» при определении вины.
«Вина — причинная связь между совершившим преступление и объектом совершенного преступления, каковым является действие или бездействие, признаваемое по закону общественно опасным.
124 Т. Л. Сергеева. Вопросы виновности и вины в практике Верховного Суда СССР по уголовным делам. М.—Л., 1950, стр. 34.
125 Так, Т. Л. Сергеева писала, что «.. .для установления виновности и для определения ее степени суд не довольствуется установлением только состава преступления, но учитывает и соответствующим образом оценивает как поведение обвиняемого, так и другие фактические обстоятельства, непосредственно не охватываемые составом инкриминируемого обвиняемому преступления, так же как и те или иные свойства обвиняемого» (См. Т. Л. Сергеева, указанная работа, стр. 49). Аналогично говорит Б. С. Утевский (Вина в советском уголовном праве. М., 1950, стр. 9—10).
126 А. Я. Вышинский. Некоторые вопросы науки советского права. «Советское государство и право», 1953, № 4, стр. 23.
523


Условия — умысел или неосторожность. Степень умысла. Степень неосторожности: неосторожность бывает различная - преступная небрежность, преступная самонадеянность и т. д.
Мотивы совершения преступления.
Личность совершившего преступление.
Обстановка совершения преступления.
Определив все указанные элементы, мы определим и вину, мы ответим и на вопрос, что такое вина».127
Подобная трактовка вины и предлагаемые пути ее определения весьма отчетливо напоминают критерии социальной опасности, выдвигавшиеся в советской литературе в конце 20-х — начале 30-х годов, в соответствии с которыми надлежало устанавливать ответственность какого-либо лица.
Предложение А. Я. Вышинского не встретило поддержки со стороны советских юристов. Это можно объяснить тем, что понятие «вины», предложенное А. Я. Вышинским, ничего общего не имеет с таким основанием ответственности, как состав преступления. Надо заметить, что в этом выступлении А. Я. Вышинского, носящем печать спешки и незавершенности, при анализе понятия «основы ответственности» ни словом не упомянуто понятие «состава преступления».
Понятие основания ответственности должно включать в себя лишь признаки, общие для привлечения к уголовной ответственности за совершение любого преступления. Знание точных признаков — необходимое условие деятельности органов суда и прокуратуры.
Этим условиям отвечает понятие состава преступления — совокупность всех объективных и субъективных признаков, которые, согласно советскому уголовному закону, определяют конкретное общественно опасное для социалистического государства действие (бездействие) в качестве преступления.128
3
После принятия Конституции СССР 1936 г. в советской теории права широкое распространение получило мнение, что укрепление законности требует отрицательного отношения к аналогии вообще, и вопрос о сохранении или уничтожении аналогии стал с конца 30-х годов одним из наиболее спорных и дискуссионных в советской теории уголовного права. Взгляды резко расходились; одни авторы считали аналогию «несовместимой с Конституцией СССР»,129 другие полагали, что «в си127 А. Я. Вышинский. Некоторые вопросы науки советского права. «Советское государство и право», 1953, № 4, стр. 23.
128 См., например, А. Н. Трайнин. Состав преступления по советскому уголовному праву. М., 1951, стр.‘75.
129 К. Т а в г а з о в. Несовместимость аналогии с Конституцией СССР «Советская юстиция», 1938, № 23—24.
524


стеме советского социалистического уголовного права аналогия является важнейшим институтом».130 Многие авторы уже в 1938—1941 гг. высказывались за строгое применение принципа «nullum crimen sine lege» и предлагали его последовательно про- водить в жизнь. Некоторые авторы считали возможной только аналогию наказаний, но не аналогию преступлений, исходя, очевидно, из того, что имеются отдельные правительственные акты с указанием на необходимость привлечения к уголовной ответственности, но без непосредственного указания на санкции.
Исключение аналогии из Уголовного кодекса предлагалось восполнить деятельностью законодательных органов. Так, И. Т. Голяков считал возможным восполнить отсутствие аналогии деятельностью Верховного Совета СССР и его Президиума.131
В редакционной статье журнала «Проблемы социалистического права» в 1938 г. высказывался взгляд, что аналогия появилась в 1922 г. в результате недостаточного опыта, что она «являлась необходимым оружием», что она нуждается в определенном «историческом оправдании» и, наконец, что «применение аналогии противоречит принципу стабильности закона». При этом в статье утверждалось, что «аналогия является примером наиболее широкого распространительного толкования закона, она даже шире.. .»,132 между тем аналогия, конечно, вообще не является толкованием действующего закона. При толковании закона речь идет относительно лучшего выяснения воли законодателя, при аналогии же речь идет о случаях, когда то или другое преступление, по тем или другим причинам законодателем прямо не предусмотрено вообще. Таким образом, сведение аналогии к расширительному толкованию неправильно.
Против аналогии высказывались многие криминалисты. Однако не все они тогда доводили свое отрицание до конца. Так, в той же редакционной статье журнала «Проблемы социалистического права» утверждалось, что 'следует «если и не отказаться от аналогии полностью, то, во всяком случае, резко ограничить ее применение рядом процессуальных норм».133
130 Б. С. Маньковский. Принципы системы уголовного права. «Советское государство», 1938, № 6, стр. 43.
131 И. Т. Голяков. Основные проблемы науки советского социалистического права. «Проблемы социалистического права», 1939, № 3, стр. 125.
132 Ред. статья «Проблемы социалистического права», 1938, № 6. См. также К. Тавгазов. «Советская юстиция», 1938, № 23—24.
133 Ред. статья «Проблемы социалистического права», 1938, № 6.
К. Солнцев категорически высказывался против применения аналогии по воинским преступлениям (К. Солнцев. Воинские преступления. «Советская юстиция». 1939, № 5). К. Тавгазов, приводя ряд примеров неправильного применения аналогии и исходя из неправильного положения, что аналогия приводит к распространительному толкованию закона, считал, что особенно несовместима аналогия с требованием ст. 111 Конституции СССР, говорящей о независимости судей и подчинении их только закону. Он тре525


При обсуждении основных принципов и положений проекта Уголовного кодекса на первой научной сессии Всесоюзного института юридических наук вопрос об аналогии был одним из наиболее дискуссионных. Во вступительном докладе на сессии «Об основных проблемах науки советского социалистического права» проф. И. Т. Голяков утверждал, что «.. .надлежит поставить вопрос, целесообразно ли включать в Уголовный кодекс статью об аналогии», а докладчик по вопросам проекта Уголовного кодекса проф. А. А. Герцензон исходил из того, что «.. .аналогия, сыгравшая в свое время в советском уголовном праве положительную роль, ныне подлежит исключению, как противоречащая современным задачам советскбго социалистического права», и из проекта Уголовного кодекса аналогия была исключена. Непоследовательность позиции была видна и из того, что одновременно проект признавал в некоторых случаях возможность обратной силы нового уголовного закона (ч. II, ст. 8).
При обсуждении проекта Уголовного кодекса высказались за сохранение аналогии В. М. Чхиквадзе, Б. С. Маньковскищ М. Д. Шаргородский, А. Н. Трайнин, В. Д. Меньшагин, Потрав- нов, а за ее исключение — А. А. Герцензон, М.М. Исаев, Лаптев, II. С. Ромашкин, А. А. Пионтковский, Левшин.134
В годы войны (1941 —1945 гг.) при квалификации новых караемых деяний практика довольно широко пользовалась аналогией. Как руководящие судебные органы, так и местные суды столкнулись во время войны со значительным числом общественно опасных действий, которые прямо Уголовным кодексом не были предусмотрены.
Практика ответила на это тем, что в ряде случаев стала применять другие статьи Уголовного кодекса, которые хотя прямо и не охватывали данного состава, но наиболее близко к нему примыкали.135
В условиях военного времени некоторые преступления, которые и ранее были прямо предусмотрены в Уголовном кодексе,, стали значительно более опасными и те санкции, которые были в свое время установлены для условий мирного времени, не могли удовлетворять, так как они не отвечали той опасности, которую представляли соответствующие преступления в условиях бовал, чтобы законодатель при выработке окончательного текста Уголовного кодекса предусмотрел все виды преступлений (К. Т а в г а з о в. Несовместимость аналогии с Конституцией СССР. «Советская юстиция», 1938, № 23—24).
134 Труды первой научной сессии БИЮН. М., 1940, стр. 141 —157
и 170—195.
135 См. М. Д. Шаргородский. Вопросы Общей части уголовного права в условиях военного времени. Ученые записки МГУ, вып. 76. Труды юридического факультета, кн. I. М-, 1945, *стр. 104—105. Б. С. М а н ь к о в- ский. Советское уголовное право в период Отечественной войны. Ученые записки ЛГУ, серия юридических наук, вып. 1, Л., 1948, стр. 333—335.
526


военной обстановки. Это относилось, например, к таким преступлениям, как кража, самогоноварение и некоторые другие преступления.
Между тем условия войны не всегда благоприятствовали быстрому изданию новых специальных законодательных актов по отдельным вопросам, а иногда это и вообще было нецелесообразно, так как условия военного времени являлись преходящими, нецелесообразно было вносить общие изменения в Уголовный кодекс, повышая вообще репрессию за преступление,, тогда как его повышенная опасность определялась временными условиями военной обстановки.
Таким образом, и в эти годы часто, когда Верховный Суд СССР в своих постановлениях ссылался на аналогию, теоретически имело место не применение института аналогии, а создание нового состава, который карался санкцией, указанной в определенной статье Уголовного кодекса, или повышение репрессии за преступление, которое в Уголовном кодексе вообще было предусмотрено, но наказание за которое повышалось на время войны путем установления за него санкции, предусмотренной другой статьей Уголовного кодекса. Так, например, постановление Пленума Верховного Суда от 8 января 1942 г., устанавливавшее, что при определенных условиях следует кражу квалифицировать по ст.ст. 16 и 593, никак не может быть рассматриваемо как применение принципа аналогии, поскольку в Уголовном кодексе имеется специальная статья, предусматривающая кражу. Верховный Суд СССР считал необходимым в тех случаях, когда кража была совершена в отношении имущества военнослужащих или имущества эвакуированных лиц, если это преступление совершено рецидивистами, группой лиц по предварительному сговору, а также при иных, особо отягчающих обстоятельствах, установить за это преступление не ту репрессию^ которая была установлена действовавшими тогда пунктами «в» или «г» ст. 162 УК РСФСР, а иную санкцию, значительно более высокую, предусмотренную ст. 593 УК РСФСР.136
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 24 декабря 1942 г. устанавливало, что «в тех случаях, когда по делу не установлены факты предварительной скупки сырья или самогона, но самый сбыт был произведен в значительных размерах и явно преследовал цели наживы, такие действия должны квалифицироваться по аналогии как спекуляция и караться по ст. 16—107 Уголовного кодекса РСФСР».137
Верховный Суд СССР в этих случаях безусловно выходил за пределы своих прав и полномочий, однако в условиях, когда законодательство отставало от насущных требований жизни, это вызывалось практической необходимостью.
136 Сборник постановлений Пленума и определений коллегии Верховного Суда СССР, 1942 г. М., 1947, стр. 3.
137 Там же, стр. 10.
527


Верховный Суд в рамках действующего законодательства не имеет права рассматривать аналогию 'как способ для создания нового состава преступления в «судебном» порядке. Такая практика неправильна. Суд не может постановлениями, базирующимися на аналогии, создавать новые составы преступлений не только вопреки воле законодателя, но и в дополнение к ней. Ст. 112 Конституции устанавливает, что «судьи независимы и подчиняются только закону», но никакие решения Верховного Суда СССР законы не заменяют и не могут заменить, а значит и новых обязательных составов преступлений создавать не могут и не должны.
Высшие судебные органы, выявившие на основе судебной практики, в частности, в результате анализа применения судами первой инстанции аналогии, необходимость создания новой нормы или усиления ответственности за какое-нибудь преступление, должны делать это не сами, а через соответствующие законодательные органы.
В то же время практика низовых судебных органов применяла принцип аналогии при отсутствии одного из элементов объективной стороны, состава, когда действие, которое в условиях мирного времени не представляло такой общественной опасности, чтобы влечь за собой уголовную ответственность, в условиях военной обстановки приобретало иной характер. Так, например, если состав спекуляции предполагал скупку с целью перепродажи по спекулятивным ценам для получения материальной выгоды, то в условиях войны можно было столкнуться со случаями, когда лицо не скупало с целью перепродажи, но имеющийся у него запас, купленный с другой целью, в дальнейшем перепродавало по спекулятивной цене.
Такого рода действия, не подпадая прямо под ст. 107 Уголовного кодекса РСФСР, так как отсутствует один из элементов состава (скупка с целью перепродажи), представляли значительную общественную опасность и квалифицировались в условиях военного времени по ст.ст. 16 и 107 Уголовного кодекса РСФСР.
В послевоенные годы подавляющее большинство советских авторов либо высказывалось за исключение аналогии из Уголовного кодекса, либо за максимальное ограничение ее применения и лишь немногие — за дальнейшее ее сохранение и расширение.
Для разрешения этого вопроса следует рассмотреть значение существовавшего и существующего у нас института аналогии для социалистической законности. Должно быть совершенно четко установлено, что нарушения законности, имевшие место в результате культа личности И. В. Сталина, преступной деятельности Берия, Абакумова и других, никакого отношения к использованию института аналогии не имели. Вообще аналогия обычно применялась и применяется в советской судебной прак528


тике очень редко (в единичных случаях), а в преступной практике осуждения невиновных аналогия вообще не применялась.
Напротив, сохранение института аналогии >в нашем праве в прошлые годы имело, с нашей точки зрения, положительное значение, так как оно требовало применения наказания по закону (аналогия — это действующий закон) и притом по закону, который ограничивает возможность применения репрессии, так как аналогия и теорией и судебной практикой всегда толковалась ограничительно. Авторы^ высказывавшиеся в прошлом за исключение из советского права института аналогии, не рассматривали -вопроса о применении наказания к деяниям, прямо законом не предусмотренным, обходили вопрос о том, как быть без аналогии в законе, они почти никогда не требовали безнаказанности лиц, совершивших общественно опасные действия, не предусмотренные законом, а, напротив, утверждали и утверждают, что якобы можно создать такой Уголовный кодекс, который бы все предусматривал, что противоречит и законам логики и историческим фактам.
В. И. Ленин писал: «Сочинить такой рецепт или такое общее правило, которое бы годилось на все случаи, есть нелепость. Надо иметь собственную голову на плечах, чтобы в каждом отдельном случае уметь разобраться».138
Содействует укреплению законности позиция, отрицающая привлечение к уголовной ответственности при отсутствии прямой статьи закона. Допустимо утверждение, что стоит пожертвовать наказуемостью этих отдельных общественно опасных лиц для сохранения принципа «нет ответственности без прямого указания на то закона» и тем самым для укрепления уголовного закона, а значит и законности.
Однако поскольку теоретики и практики, выступавшие против аналогии в уголовном праве, этого никогда не писали и не говорили, а исходили из того, что «и без аналогии можно обойтись», что когда лицо совершит общественно опасное действие, не предусмотренное законом, его и без аналогии можно наказать, то такая позиция являлась не позицией укрепления законности, а позицией, нарушающей законность, которая должна была бы привести практику к нарушению законности, ибо если сейчас аналогия есть действующий закон и применение аналогии соответствует действующему праву, то привлечение к ответственности в подобных случаях при отсутствии аналогии в Кодексе было бы прямым нарушением социалистической законности и широко открывало бы двери для произвола.
Опыт прошедших двадцати лет со времени постановки вопроса об исключении аналогии из советского права внес много нового в решение этой проблемы. Ошибочность постановки вопроса об исключении аналогии из нашего законодательства 138 В. И. Ленин. Соч., т. 31, стр. 50.
34 Зак. 1037
529


двадцать лет тому назад вряд ли может сейчас вызвать сомнения. Это, как нам кажется, подтверждается практикой применения аналогии все эти годы и, прежде всего, в годы Отечественной войны, когда применение аналогии выполняло очень важную роль. Это подтверждается, наконец, тем, что еще и сейчас (1957 г.) аналогия является действующим институтом советскою права. Сейчас подавляющее большинство советских криминалистов высказывается за исключение аналогии из Уголовного кодекса.139 Из числа лиц, высказывавшихся в 1939 г. за сохранение аналогии,140 сейчас высказали другое мнение В. М. Чхиквадзе,141 Б. С. Маньковский.142 Одним из немногочисленных авторов, высказывающихся за сохранение аналогии в будущем уголовном кодексе, является тов. Тадевосян. Аналогия в том виде, как се предлагает тов. Тадевосян, далеко, однако, выходит за пределы допустимого, с нашей точки зрения, не только bv дальнейшем, но и сейчас. Аналогия по действующему праву должна быть исключением и применяться только в тех редчайших случаях, когда пропущенные законодателем или вновь возникшие общественно опасные действия не предусмотрены законом, а общественная опасность их не вызывает сомнений и требует применения репрессии.
Принятие же позиции тов. Тадевосяна означало бы, что аналогия заменит для подавляющего большинства конкретных преступлений: точные составы, и, таким образом, это привело бы к вредным нарушениям стабильности закона в области уголовного права.143
В течение многих лет один из авторов настоящей работы (М. Д. Шаргородский) также отстаивал необходимость дальнейшего сохранения аналогии в советском уголовном праве.144 139 А. А. Пионтковский и В. М. Чхиквадзе. Укрепление социалистической законности. Некоторые вопросы теории советского уголовного права и процесса. «Советское государство и право», 1956, № 4; И. С. Ной. Некоторые вопросы советского уголовного права в свете задач, поставленных XX съездом КПСС (тезисы). Научная конференция, посвященная вопросам государства и права в свете решений XX съезда КПСС. Саратов, 1956, стр. 34.
140 См. стр. 526.
141 А. А. Пионтковский и В. М. Чхиквадзе. Укрепление социалистической законности и некоторые вопросы теории советского уголовного права и процесса. «Советское государство и право», 1956, № 4, стр. 30.
142 Б. С. Маньковский. Проблема вины в социалистическом уголовном праве. Тезисы докладов. Ростовский государственный университет. Ростов-на-Дону, 1956, стр. 13.
143 В. С. Тадевосян. К разработке проекта Уголовного кодекса «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 77. За необходимость дальнейшего сохранения аналогии высказывались А. Н. Васильев (К вопросам проекта УК СССР. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 119—120) и М. Б. Штейнгардт (Институт аналогии в советском уголовном праве. Автореферат диссертации. Л., 1955).
144 М. Д. Шаргородский. Аналогия в истории уголовного права и в советском уголовном праве. «Социалистическая законность», 1938, №7; Уголовный закон, 1948 г. Юриздат, М., стр. 199—207, и др.
530


Тогда, как и сейчас, не вызывало сомнений, что в отдельны! случаях при применении судом института аналогии имело место нарушение закона, однако прекрасно известно и то, что было немало и других норм как в уголовном праве, так и в других отраслях права, при применении которых в жизни имело м^сто нарушение социалистической законности. Было бы нелепо винить в этом норму закона. Нарушения законности имели место не в результате применения закона, а в результате нарушения закона, в том числе и положений закона об аналогии.
Сейчас, при разработке нового уголовного законодательства, мы считаем целесообразным отказаться от дальнейшего применения аналогии в советском уголовном праве. При этом мы полагаем, что утверждение некоторых авторов, что сейчас мы можем создать такой Уголовный кодекс, который будет охватывать все общественно опасные действия, ничем не обосновано.
А. А. Пионтковский и В. М. Чхиквадзе145 -неосновательно критикуют утверждение А. Я. Вышинского, что «нельзя создать такого уголовного кодекса, в котором были бы предусмотрены все случаи возможных преступлений».146 Такого уголовного кодекса действительно нельзя создать по законам логики, и ни в каком перечне передача понятия (в данном случае преступления) не может быть полной и исчерпывающей. На это правильно указывают тт. Тадевосян и Васильев.147
‘Что такие деяния имели, имеют и будут иметь место — это не вызывает сомнений. Укажем сейчас на такие «новые» деяния, как перепродажа чеков, перепродажа мест в очереди и т. д., которые не подпадают под понятие спекуляции, так как она предусмотрена в Уголовном кодексе, но которые в то же время безусловно являются общественно опасными.148
Отказываясь в дальнейшем от института аналогии, теоретикам не следует обещать того, что сделать вообще невозможно, а сознательно учитывать те положительные и отрицательные последствия, которые исключение аналогии за собой повлечет:
а) исключение из УК института аналогии само собою предполагает конституционное запрещение обратного действия уголовных законов;
б) если бы при исключении института аналогии судебные органы стали фактически применять за точно не лредусмотрен- 145 А. А. Пионтковский, В. М. Чхиквадзе. Некоторые вопросы теории советского уголовного права и процесса. «Советское государство и право», 1956, № 4, стр. 30.
146 А. Я. Вышинский. К положению на фронте правовой теории. Юриздат, М., 1937, стр. 32.
147 В. С. Т а д е в о с я н. К разработке проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 4, стр. 76; А. Н. В а- сильев. К вопросам проекта УК СССР. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 119—120.
148 См. Н. С. Лейкина. Ответственность за преступления против советской торговли. М., 1956, стр. 18—19.
34*
531


ные деяния наиболее близкие составы, это означало .бы не усиление, а ослабление социалистической законности;
в) в ряде случаев при совершении общественно опасных действий они, как непредусмотренные УК, должны остаться ненаказуемыми, так как никто никогда не может создать кодекс, который предусматривал бы все общественно опасные действия;
г) несмотря на это, исключение аналогии при условиях, указанных выше, безусловно положительно скажется на укреплении социалистической законности не только и не столько тем, что оно уничтожит отдельные нарушения, связанные с применением аналогии (таких нарушений сравнительно мало, и авторы, выступавшие против применения аналогии, почти никогда не приводили убедительных примеров в этом отношении), а в первую очередь тем, что усилит уважение к закону вообще и подтвердит положение о полном подчинении судьи закону;
д) исключение аналогии усилит общедемократические принципы советского уголовного права и, с этой точки зрения, имеет большое внешнеполитическое значение. Борьба против произвола буржуазного суда безусловно будет облегчена исключением аналогии из советского уголовного права;
е) отмена аналогии вызовет повышение требований к законодателю как в отношении быстроты издания новых уголовных законов, так и в отношении тщательного редактирования новых составов, так как отставание законодательства от жизни и неудачные формулировки составов уже не смогут быть исправлены судебной практикой и будут влечь за собой безнаказанность лиц, совершивших общественно опасные действия.
4
Преодоление правового нигилизма поставило на повестку дня разработку института вины по советскому уголовному праву. В вышедших в конце 30-х годов работах специально анализировались марксистско-ленинские положения о свободе воли и необходимости, на основе изучения работ В. И. Ленина подчеркивалось, что свобода воли никоим образом не исключает мотивированности поступков людей. Напротив, человеку только чкажется, «...что его цели вне мира взяты, от мира независимы („свобода”)». В действительности «...цели человека порождены объективным миром и предполагают его, — находят его, как данное, наличное».149
В вышедшем в 1938 г. учебнике по Общей части уголовного права авторы указывали, что «.. .понимание свободы как познанной необходимости, ни в коей мере не исключает вины и ответственности»,150 определяли вину как «психическое отношение 149 В. И. Ленин. Философские тетради. Госполитиздат, 1947, стр. 162—163.
150 Уголовное право. Общая часть. М., 1938, стр. 259.
532


лица к учиненному им преступлению в форме умысла или неосторожности. Это и есть, — писали они, — субъективная сторона состава преступления. Отсутствие психической связи между субъектом и преступлением означает и отсутствие в действиях лица состава преступления».151
Это определение понятия вины как субъективной стороны состава преступления с незначительными изменениями, носящими чисто редакционный характер, в дальнейшем было воспроизведено в последующих — втором (1939 г.), третьем (1943 г.) и четвертОхМ (1948 г.)—изданиях вузовского учебника по советскому уголовному праву.152
Внешнее сходство приведенного определения вины с так называемым психологическим определением вины, которого придерживалось большинство представителей классической школы буржуазного уголовного права,153 послужило одним из поводов острой и длительной дискуссии, развернувшейся в послевоенные годы и привлекшей к себе внимание широких кругов советской общественности.
Целевая установка авторов, развернувших дискуссию, сводилась к тому, что недопустимо в советском уголовном праве пользоваться формально юридическими определениями вины, умысла и неосторожности, что следует «?.. .попытаться раскрыть материальное, т. е. морально-политическое, содержание ,вины в советском уголовном праве, показать классово-политическую природу вины, ее отличительные черты как вины перед социалистическим государством в противоположность вине перед буржуазным государством».154
Дискуссия по вопросам вины разделила, как говорил А. Я. Вышинский на заседании ученого совета Института права Академии наук СССР 5 февраля 1953 г., «.. .всех диспутантов и дискутантов на два лагеря. Одни говорили, что умысел 151 Уголовное право. Общая часть. М., 1938, стр. 259.
152 Уголовное право. Общая часть, изд. 2-е. М., 1939, стр. 187. Уголовное право. Общая часть, изд. 3-е. М., 1943, стр. 139. Уголовное право. Общая часть, изд. 4-е, М, 1948, стр. 334 (автор разделов — А. А. Пионтковский).
153 Так, например, Н. С. Таганцев в свое время писал: «Лицо, обладающее способностью ко вменению, тогда только учиняет преступное и наказуемое деяние, когда оно в этом деянии проявляет или имеет возможность проязить эту способность, когда совершенное посягательство стоит в известном соотношении с сознанием действующего, с его психической работою, предшествовавшей деятельности, проявляет его хотение пли волю» (Н. С. Таганцев. Русское уголовное право. Лекции, часть Общая, т. I. СПб., 1902, ст. 571). См.: Н. Д. Сергеевский. Русское уголовное право. Пособие к лекциям, часть Общая, изд. 8-е. СПб., стр. 251; В. В. Есипов. Очерк русского уголовного права, часть Общая, изд. 3-е. М., 1904, стр. 236, и др. Из иностранных авторов: Росси, Ортолан, Гарро, Ру, Донедье де Вабр, Видаль (Франция); Бентам, Стифен, Кенни (Англия); Биндинг, Меркель, Кольрауш (Германия) и т. д. См. указания у Б. С. Маньковского (Проблема ответственности в уголовном праве. М.—Л., 1949, стр. 66—68).
154 Б. С. Утевский. Вина в советском праве. Госюриздат, М., 1950, стр. 54.
533


и неосторожность являются формами вины, а другие, главным образом проф. Утевский, — что этого недостаточно, что нужно принимать во внимание оценку поведения обвиняемого, и выступали со своей так называемой „оценочной теорией”».155
Проф. Б. С. Утевский, считая ошибочным определение вины, данное проф. А. А. Пионтковским, предложил свое определение, включив в него оценочный момент: «Вина по советскому уголовному праву как родовое понятие (субъективная сторона состава преступления) — это такое, выражающееся в умысле или неосторожности психическое отношение лица к опасности для социалистического государства своих действий и их последействий, которое заслуживает отрицательной морально-политической оценки со стороны советского суда, при отсутствии которого невозможно наступление уголовной ответственности».156
Проф. А. Н. Трайиин также считал, что вина как психическое отношение субъекта преступления к своему деянию лишь постольку приобретает значение одного из оснований уголовной ответственности, поскольку она вызывает отрицательную морально-политическую оценку: «Именно эта, в основе своей классовая, общественная, моральная оценка психического состояния лица и сообщает вине значение основания уголовной ответствен ности».157
Определения понятия вины, данные Т. Л. Сергеевой,158 В. Г. Макашвили,159 а также проф. А. А. Герцензоном,160 почти не отличаются от только что приведенного.
155 Акад. А. Я. Вышинский. Некоторые вопросы науки советского права. «Советское государство и право», 1953, № 4, стр. 21—22.
156 Б. С. Утевский. Вина в советском уголовном праве. М., 1950, стр. 310.
157 А. Н. Т р а й н и н. Состав преступления по советскому уголовному праву. М., 1951, стр. 126. — Здесь, между прочим, следует отметить, что проф. Трайнин говорит не только о психическом отношении к последствиям действий (как это имело место ранее), но и к самому действию. Это, несомненно, связано с его концепцией о том, что нет беспоследственных преступлений, хотя его отношение к своей прежней позиции осталось открытым.
158 «Вина есть вызывающее осуждение и порицание советского социалистического государства и советского социалистического общества психическое отношение в форме умысла или неосторожности вменяемого и достигшего определенного возраста человека к совершенному им объективно общественно опасному деянию, зависящее от данного человека и являющееся субъективной причиной совершения преступления» (Т. Л. Сергее- в а. Вопросы виновности и вины в практике Верховного Суда СССР по уголовным делам. М.—Л., 1950, стр. 7—8).
159 В. Г. Макашвили определяет вину как «порицаемое, осуждаемое социалистическим обществом психическое отношение лица к совершенному им общественно опасному поступку» (В. Г. Макашвили. Вина и сознание противоправности. Сб. «Методические материалы ВЮЗИ», 1948, № 2, стр. 92).
160 «Вина есть юридическая характеристика отношения субъекта к своим преступным действиям и их последствиям и вместе с тем общественная оценка его поведения» (А. А. Герцензон. Уголовное право, часть Общая. М., 1943, стр. 329).
534


В процессе дискуссии о понятии вины было высказано немало обоснованных положений против включения в понятие вины оценочных моментов.161
Основное, что в настоящем анализе следует отметить, состоит в том, что внесение оценочного критерия в понятие вины неизбежно ведет к нигилистическому отношению к установлению точных фактов субъективной стороны преступных действий лица, привлеченного к уголовной ответственности, переносит центр тяжести процессуальных действий суда с момента установления’фактов к оценке этих фактов.
Разумеется, нельзя разъединить момент оценки фактов советским судом при расследовании им того или иного преступления с установлением этих фактов, в том числе и такого из них, как характер психического отношения субъекта преступления к совершенному им деянию и наступившим в результате этого деяния последствиям. Однако главное в деятельности советского суда — установление материальной истины по делу. К тому же соответствующая морально-политическая оценка поведения субъекта преступления дается судом не относительно отдельных моментов совершенного преступления, а относительно совокупности всех фактов этого преступления. Изолированная оценка общественной опасности любого из признаков, входящих в состав преступления, может привести к искажению характера преступления, к субъективизму. Если сказать, например, что общественно опасно уже одно психическое отношение субъекта преступления, то отсюда один шаг до признания субъективного вменения, т. е. до извращения основных принципов ответственности по советскому уголовному праву.
Отводя упрек Б. С. Утебского о том, что понятие вины, предложенное преф. Пионтковским, является якобы присущим только буржуазному уголовному праву, как необоснованный, следует указать также и на то, что при сопоставлении понятий 161 См., например, М. Н. Меркушев. Рецензия на книги «Б. С. Утев- с к и й. Вина в советском уголовном праве. М., 1950» и «Т. Л. Сергеева. Вопросы виновности и вины в практике Верховного Суда СССР по уголовным делам. М.—Л., 1950» («Советская книга», 1951, № 10, стр. 75—79); его же рецензия на книгу «Б. С. Утевский. Вина в советском уголовном праве. М., 1950» («Советское государство и право», 1951, №7, стр. 74—78). Б. С. М а н ь к о в с к и й. Против извращения обоснования ответственности в советском уголовном праве («Вопросы философии», 1951, № 6, стр. 201 — 207); его же, «Вопросы вины в советском уголовном праве» («Советское государство и право», 1951, № 10, стр. 45—54); его же, «Социалистическая законность», 1951, № 5. Д. Орлов. Против оценочной концепции вины проф. Утевского («Социалистическая законность», 1952, № 7, стр. 14—22). А. А. Пионтковский. О некоторых вопросах теории советского уголовного права («Социалистическая законность», 1950, № 11, стр. 5—16); его же, «Против извращения понятия вины по социалистическому уголовному праву» («Социалистическая законность», 1952, № 2, стр. 8—22). М. Шнейдер. Рецензия на книгу «Проф. Утевский. Вина в советском уголовном праве. М., 1950» («Социалистическая законность», 1951, № 2, стр. 81—89), и др.
535


вины, выдвигаемых буржуазными и советскими криминалистами* надлежит учитывать не их внешнее (словесное) сходство, а, прежде всего, их относимость к определенным системам уголовно-правовых взглядов, составной частью которых они являются. Так называемое психологическое понятие вины в буржуазном уголовном праве — продукт буржуазной демократии. Благодаря этому понятию, широко используемому в уголовном законодательстве капиталистических государств, создается возможность рассматривать вину как понятие, которому не присущи классовые моменты. Однако вина, рассматриваемая как психическое отношение, всегда конкретна, поскольку мы анализируем поведение не какого-то абстрактного человека вне времени, пространства и условий, но человека, живущего в определенном обществе. Человек, действуя, сопоставляет свои намерения и поступки с характером социальных отношений общества, в котором он живет. В. И. Ленин писал, что в обществе речь может идти «только об общественных „помыслах и чувствах”», об общественных действиях личностей — о социальных фактах.162
Проблема определения содержания понятия вины имеет исключительное значение для консолидации принципов социалистической законности. С этой позиции и должна быть произведена оценка дискуссии о вине по советскому уголовному праву. К сожалению, эта дискуссия сначала получила тенденциозную оценку как якобы схоластическая, надуманная, оторванная от •жизни. Этому не в малой степени способствовало выступление Поскребышева на XIX съезде КПСС, в котором сквозило пренебрежительное отношение к теоретической работе в области уголовного права и, в частности, к анализу понятия вины.163
Не без оснований писал В. Николаев в журнале «Коммунист» в 1956 г.: «На советскую правовую науку было оказано давление; видимо, развертывание дискуссии по вопросам состава преступления и вины могло выдвинуть нежелательные для Берия и его сообщников вопросы, связанные с практикой нарушения социалистической законности, прав советских граждан* с практикой необоснованных репрессий».164
Журнал «Советское государство и право», подводя с большим опозданием итоги дискуссии о вине, обоснованно писал: «Вина есть общее родовое понятие, охватывающее две ее формы — умысел и неосторожность. Вина выражает определенное психическое отношение лица к совершаемому им общественно 162 В. И. Ленин. Соч., т. 1, стр. 385. Психологическое понятие вины в теории буржуазного уголовного права подверглось основательной критике в советской юридической литературе. См., например, Б. С. Маньков- с к и й. Проблема ответственности в уголовном праве. М.—Л., 1949, стр. 69—70, и др.
163 «Правда», 13 октября 1952 г.
164 В. Николаев. Преодоление неправильных теорий в уголовном праве — важное условие укрепления социалистической законности. «Коммунист», 1956, № 14, стр. 55.
536


опасному деянию. Без этого психического момента нет вины. Вина есть понятие социально-политическое. Советское уголовное право признает умысел и неосторожность формами вины лишь тогда, когда они выражены в таких деяниях, которые направлены против советского строя или нарушают социалистический порядок. Умысел и неосторожность, выраженные в действиях, не являющихся общественно опасными для советского строя или социалистического’правопорядка, не содержат в себе признаков вины».165
Этого определения вины по советскому уголовному праву придерживаются многие советские юристы.166
Положительное в этом определении вины состоит в решительном устранении обособленной оценки судом психического отношения субъекта преступления к деянию.
По вопросу о сознании общественной опасности в теории советского уголовного права были высказаны самые разнообразные соображения, которые в каждом случае, в конечном счете, обусловливались различиями в подходе авторов к решению- проблемы ответственности в уголовном праве.
С точки зрения Н. В. Крыленко и его сторонников, вопрос о сознании характера своих действий и их последствий вообще не возникал, поскольку они проводили в жизнь принципы объективного вменения: наличие вины не рассматривалось ими в качестве непременного условия уголовной ответственности.
Вопрос о сознании общественной опасности как элементе умысла ставился А. А. Пионтковским во всех изданиях вузовского учебника по Общей части советского уголовного права.
А. А. Пионтковский в первом издании учебника Общей части уголовного права утверждал, что «не является элементом умысла сознание общественной опасности совершенного деяния». Обосновывая это положение текстом закона, он правильно указывал также и на то, что «сознание социальной опасности совершенного деяния нельзя считать составным элементом умысла и по соображениям уголовно-политического порядка, так как это создало бы лишь правовую привилегию враждебным элементам, ссылающимся на незнание законов социалистического государства, и лишь ослабило бы общепревентивное действие этих уголовных законов».167
Одним из первых в советской литературе требование сознания противоправности как необходимого элемента умысла выдвигал в своем учебнике проф. Герцензон. Однако вся аргументация проф. Герцензона построена на том, что виновный не может не 165 О состоянии и задачах науки советского уголовного права (передовая). «Советское государство и право», 1955, № 2, стр. 6.
166 См., например: «Советское уголовное право, часть Общая» (Госюриздат, М., 1952, стр. 216); Б. С. Маньковский. Проблема ответственности в уголовном праве (М.—Л., 1949, стр. 118), и др.
167 Уголовное право. Общая часть. М., 1938, стр. 273—274.
537’


знать о противоправности совершенного им деяния. Но если г.резумируется, что все советские граждане реально знают все уголовные законы, тогда это требование не имеет никакого практического значения, ибо оно никогда не будет исключать уголовной ответственности.
Кроме этого несоответствия, в аргументации проф. Герцен- зона имеется еще и непоследовательность в самом решении вопроса. Он пишет, что в случаях, когда виновный считал деяние ненаказуемым, в то время как оно в действительности наказуемо, «.. .если будет установлено, что у субъекта действительно не было сознания противоправности, уголовная ответственность в соответствии с изложенными выше соображениями о сознании противоправности также должна быть исключена». Это вполне логично и соответствует общей концепции проф. Герцензона. Но далее он пишет: «Если же будет установлено, что субъект имел возможность знать о преступности его деяния (например, новый закон был обнародован по радио, закон широко известен всем жителям данной местности и т. д.), ответственность наступит на общих основаниях».168 Это уже расходится со всей концепцией автора: ведь он полагает, что элементом умысла является сознание, а не возможность сознания противоправности, что вовсе не то же самое.169 Такую же позицию защищает и проф. Б. С. Утевокий. При этом он, формулируя свою мысль в этом вопросе более четко, чем проф. А. А. Герцензон, полагает, что «в социалистическом государстве знание советских законов гражданами — не фикция, а реальность».170
Некоторые авторы считают, что «было бы неправильно давать для всех случаев решение вопроса о значении отсутствия сознания противоправности» и что возможны случаи, когда его отсутствие никак не повлияет на признание подсудимого виновным. Возможны случаи, когда это вызывает только смягчение наказания, и возможны случаи, когда отсутствие сознания противоправности может повлечь за собой признание лица невиновным.171 Но такая позиция далека от признания противоправности элементом умысла.
Весьма непоследовательна позиция проф. Б. С. Маньковского в отношении включения сознания общественной опасности в содержание умысла; сразу же после Великой Отечественной войны он писал, что «только формально догматическое толкование 168 А. А. Герцензон. Уголовное право, часть Общая. Изд. РИО ВЮА, М, 1948, стр. 341.
169 См. рецензию М. Д. Шаргородского' («Советское государство и право», 1948, № 12, стр. 59—60).
170 Б. С. Уте в ск ий. Вина в советском уголовном праве. Госюриздат. М., 1950, стр. 218.
171 Там же, стр. 232 и сл. Аналогично решался вопрос А. А. Пионтковским в вузовском учебнике, изданном в 1948 г. См. «Уголовное право, Общая часть» (Юриздат, М., 1948, стр. 341—342); см. также «Советское уголовное право, часть Общая». (Госюриздат, 1952, М., стр. 229—230).
538


умысла обусловливает включение в его понятие сознания противоправности. С этих позиций явно ограничивалась активная, революционная роль советского правя в утверждении социалистического правосознания».172 В 1949 г. Б. С. Маньковский уже исходил из того, что «социалистическая законность не может базироваться на принципе вменения результата независимо от сознания лицом противоправности совершенного им деяния».173
Этой позиции в настоящее время придерживаются проф. А. Н. Трайнин,174 проф. В. Д. Меньшагин и 3. А. Вышинская. Последние в 1950 г. писали, что «когда тот или иной давно действующий уголовный закон по тем или иным причинам совершенно неизвестен лицу, совершающему действие, наказуемое этим законом, то в таком случае нельзя говорить о наличии умысла у лица, совершающего такое действие. В отдельных случаях* вопрос может идти о неосторожной вине».175
Согласен с этим и В. Ф. Кириченко. По его мнению, привлечение к. уголовной ответственности лица, не сознававшего общественной опасности -совершенного, представляет собой определенное отражение влияния объективного вменения. В. Ф. Кириченко при этом полагает, что нужно требовать сознания общественной опасности, а не сознания противоправности.176
Возражая против рассмотрения сознания общественной опасности деяния как непременного элемента умысла,177 следует, вместе с тем, специально подчеркнуть, что это утверждение ни в коей мере не противоречит тому, что в некоторых случаях лица, не сознававшие направленности своих деяний против господствующих общественных отношений, не должны привлекаться к уголовной ответственности.
Если сознание общественной опасности предполагает оценку субъектом преступления своего деяния, с точки зрения тех социальных условий, в которых данный субъект живет, то сознание направленности предполагает не моральную оценку полезности- вредности его деяния, но сознание того, что оно (деяние) противоречит укладу господствующих отношений в обществе.
Так, например, иностранец, находящийся на территории СССР, перепродает с целью наживы скупленные им где-либо 172 Б. С. Маньковский. Советское уголовное право в период Великой Отечественной войны. Ученые записки ЛГУ, № 106. Л., 1948, стр. 340.
173 Б. С. Маньковский. Проблема ответственности в уголовном праве. Изд. АН СССР, М.—Л., 1949, стр. 111.
174 А. Н. Трайнин. Состав преступления по советскому уголовному праву. Госюриздат, М., 1951, стр. 238, и др.
175 В. Д. Меньшагин, 3. А. Вышинская. Советское уголовное право. Госюриздат, М., 1950, стр 110—111.
176 В. Ф. Кириченко. Значение ошибки по советскому уголовному праву. М., 1952, стр. 32—37.
177 Следует заметить, что о сознании общественной опасности можно товорить только как об элементе умысла (лучше — предвидения), но не как элементе вины в любой ее форме.
539


товары. Он может не сознавать (понимать) характера общественной опасности своих действий и их последствий. Однако это обстоятельство не может исключить вопроса о привлечении его к уголовной ответственности по советским законам, если он сознавал, что его действия противоречат господствующим социальным отношениям в нашей стране.
Муж, препятствующий жене снять паранджу, может и не понимать общественное свойство своего деяния применительно к условиям жизни советских среднеазиатских республик. Более того, в соответствии с догматами веры он может даже считать, что его действия направлены на укрепление взаимоотношений в семье. Однако, как правило, он сознает, что его действия направлены против господствующих отношений в обществе.
, Военнослужащий, уклоняющийся под предлогом религиозных убеждений (например, баптист) от выполнения воинских обязанностей, может и должен быть привлечен к уголовной ответственности, и он, как правило, сознает, что его действия противоречат принципам комплектования советских вооруженных сил.
Ситуации, при которых лицо может не сознавать характера направленности своих действий, относятся, как правило, к деяниям, общественная опасность которых обусловливается какими- либо специфическими условиями, связанными либо с резким изменением оценки характера этих деяний, либо с незначительностью (в смысле уголовного права) степени общественной опасности деяния, когда нет четкой грани между тем, где, например, кончается административная и где начинается уголовная ответственность. Наше законодательство в целом ряде случаев учитывает подобные положения, устанавливая уголовную ответственность граждан за определенные деяния только после соответствующего предупреждения их. Так, например, в ст. 64 УК РСФСР говорится, что нарушение правил воинского учета преследуется в уголовном порядке в случае повторного их нарушения. В ст. 192-а УК РСФСР устанавливается уголовная ответственность за повторное нарушение правил, установленных для прописки паспортов или временных удостоверений (см. также ст. 60 УК; ср. ст. 83 и ст. 599 УК РСФСР и некоторые другие).
Во всех тех случаях, когда наше уголовное законодательство карает за такие деяния, направленность которых против господствующих в нашей стране общественных отношений не является очевидной (например, посев опийного мака, охота в недозволенных местах и т. п.), следовало бы соблюдать подобные же принципы ответственности, а также проводить широкую ознакомительную работу по пропаганде закона.
Отсутствие сознания направленности действий против господствующих общественных отношений может иметь место и тогда, когда устанавливается наказуемость деяний, которые, с точки зрения социалистического правосознания в определенных условиях, не носят и не могут носить характера общественно опасного 540


(например, ныне отмененный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. «О запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности за эти незаконные действия»; или, также ныне не действующее, положение постановления ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г. об ответственности беременных женщин за производство абортов). Оно может иметь место при издании законов, содержание которых становится известным только узкому кругу лиц, применяющих эти законы к другим лицам, которым, в свою очередь, становится известно об этих законах только в момент их применения.
Во всех тех случаях, когда лицо не сознавало характера направленности своих действий и их последствий против отношений, господствующих в социалистическом обществе, суд, не имея права прекращать дело за отсутствием состава преступления (п. 5 ст. 4 УПК РСФСР), должен рассмотреть вопрос о возможности применения ст. 8 УК РСФСР или смягчении наказания р порядке ст.ст. 51 и 53 УК РСФСР.
5
В 1927—1934 гг. в связи с господством в теории советского уголовного права взглядов Е. Пашуканиса и Н. Крыленко практически проблема соучастия не разрабатывалась. Так, например, Е. Пашуканис заявлял, что такие понятия, как соучастие, пособничество и т. п., — продукт буржуазного права и могут в праве рассматриваться только в качестве способа «более точного взвешивания виновности».178
В учебниках по Общей части уголовного права, вышедших в свет в конце 20-х — начале 30-х годов, проблеме соучастия уделялось незначительное внимание, а соучастие рассматривалось в качестве одного из многочисленных критериев социальной опасности.179
Разработка института соучастия в советском уголовном праве фактически была начата после решительного отмежевания от теорий, проповедывавших правовой .нигилизм.
С полным основанием в 1938—1940 гг. А. Я. Вышинский, И. Т. Голяков и некоторые другие работники советского права говорили о запущенности в разработке основных институтов советского уголовного права и, в том числе, института соучастия.180 Значительное влияние на разработку отдельными кри178 Е. Пашуканис. Общая теория права и марксизм. М., 1924,
стр. 157.
179 См., например: А. Н. Т р а й н и н. Уголовное право, Общая часть. (М., 1929, стр. 336); А. А. Пионтковский. Советское уголовное право, часть Общая, т. I, 1929, стр. 307).
180 См., например: И. Т. Голяков. Основные проблемы науки советского социалистического права (Труды первой научной сессии ВИЮН, 541


миналистами института соучастия имело выступление А. Я. Вышинского 16 июля 1938 г. на первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства.
В названном докладе А. Я. Вышинский подчеркнул, «что правильное понимание учения о соучастии в советском уголовном праве социалистического государства можно составить, только исходя из понимания особенностей нашей эпохи, характера и особенностей классовой борьбы в настоящее время».181 Особое внимание А. Я. Вышинский уделил проблеме организационных взаимосвязей между отдельными участниками той или иной преступной деятельности, направленной 'против интересов СССР.182 Основываясь на материалах судебного процесса по делу правотроцкистского блока, А. Я. Вышинский утверждал, что нельзя в качестве конститутивного момента соучастия выставлять соглашение между отдельными участниками на совершение каждого конкретного преступления, и в качестве примера ошибочной трактовки соучастия привел позицию учебника А. А. Пионтковского «Советское уголовное право» (1929). Действительно, если принять момент соглашения между отдельными участниками на совершение каждого конкретного преступления за обязательный (как это получалось у А. А. Пионтковского), то некоторые наиболее опасные формы преступного сотрудничества могут оказаться вне рамок соучастия. А. Я. Вышинский тогда выставил в качестве основного признака соучастия не соглашение на совершение конкретного преступления, а единство преступного плана действий соучастников: «.. .участник преступной группы должен быть признан ответственным за всякое конкретное преступление, если оно вытекает из общей преступной установки этой группы или стоит в известном плане общей преступной ее деятельности».183
Однако А. Я. Вышинский из этих правильных положений, которые ничуть не нарушают принципов ответственности отдельных соучастников преступления, сделал вывод о том, что для соучастия необходимо наличие связи вообще данного лица с совершенным преступлением, но не причинной связи.184
Юриздат, М., 1940, стр. 24); А. Я. Вышинский. Основные задачи науки советского социалистического права (Сб. «Вопросы теории государства и права», М., 1949, стр. ИЗ), и др.
181 А. Я. Вышинский. Основные задачи науки советского социалистического права. «Сб. «Вопросы теории государства и права», М., 1949, стр. 111. — Проблемы соучастия А. Я. Вышинским затронуты в речи по делу антисоветского «правотроцкистского блока». См. А. Я. Вышинский. Судебные речи. Госюриздат, М., 1955, стр. 559—560.
182 А. Я. Вышинский. Основные задачи науки советского социалистического права. Сб. «Вопросы теории государства и права», М., 1949, стр. 113.
183 Там же, стр. 115.
184 Там же, стр. 118.
542


Это утверждение А. Я. Вышинского, а также указание н определении соучастия па то, что соучастием признается деятельность лиц, предопределившая или облегчившая «наступление преступного результата, являющегося конечной целью преступной деятельности»,185 некоторыми криминалистами были подняты на щит и служили авторитетным подтверждением их концепций о соучастии, которые вели и ведут к искажению принципов ответственности по советскому уголовному праву.
Еще в 1940 г. М. Н. Меркушев, ссылаясь на выше рассмотренное выступление А. Я. Вышинского, определял понятие соучастия чрезвычайно широко: «Под соучастием понимается умышленная совместная преступная деятельность двух или более лиц. Для соучастия необходимо, чтобы соучастник сознавал, что он присоединяет свою деятельность к преступной деятельности другого лица или лиц».186 Таким образом, соучастие им характеризуется не относимостью к понятию состава преступления, а к аморфному понятию преступной деятельности вообще. В дальнейшем М. Н. Меркушев неоднократно подтверждал эту позицию.187
Положения А. Я. Вышинского относительно трактовки института соучастия нашли непосредственную поддержку в некоторых диссертациях, защищенных в послевоенные годы. Так, например, П. К. Евдокимов прямо писал: «Понятие „фактическое совершение преступления” во многих случаях шире понятия „выполнение оконченного состава преступления”. Совместная преступная деятельность нескольких лиц в совершении преступления возможна и после выполнения оконченного состава преступления, вплоть до момента достижения этих целей».188
М. И. Ковалев в диссертации, защищенной в 1952 г., утверждал, что состав преступления, описанный в законе, — это абстракция, «само же конкретное преступление — это живая действительность».189 Он, как и П. К- Евдокимов, исходит из того,
185 А. Я. Вышинский. Основные задачи науки советского социалистического права. Сб. «Вопросы теории государства и права», М., 1949, стр. 118.
186 Советское уголовное право, учебник для юридических школ (ВИЮН НКЮ СССР, кафедра уголовного права 1-го Ленинградского юридического института. Госюриздат, М., 1940, стр. 66); ср. его же, «Принципы ответственности при соучастии в буржуазном и социалистическом уголовном праве». Диссертация, гл. II (ф. б-ки юридического факультета ЛГУ, Л., 1940, стр. 44, 45), и др.
187 См.: Обсуждение макета учебника для вузов «Советское социалистическое уголовное право, часть Общая» («Советское государство и право», 1952, № 2, стр. 71); М. Н. Меркушев. Ответственность за укрывательство («Социалистическая законность», 1955, № 1, стр. 19—24).
188 П. К. Евдокимов. Ответственность за укрывательство по советскому уголовному праву. Автореферат диссертации. Л., 1953, стр. 8.
189 М. И. Ковалев. Уголовная ответственность за укрывательство
иреступлений по советскому уголовному праву. Диссертация. М., 1952,
стр. 184.
543


■что нельзя отождествлять оконченный состав и оконченное преступление. Последнее включает в себя цель преступной деятельности.
Но если существо преступления определяет только субъективная цель деятельности преступника, то вообще возникает сомнение в целесообразности установления в законе признаков состава преступления, ибо цели преступной деятельности подчас настолько различны, разнообразны по своему характеру, что их невозможно объединить в какой-либо одной родовой норме.
Сущность состава преступления, установленного в законе, определяется не только субъективными целями деятельности преступника, но также и тем объективным вредом, который причиняется общественным отношениям, и самим характером действий.
Позиция М. И. Ковалева, П. К. Евдокимова, основанная на стремлении во что бы то ни стало отстоять теоретическую состоятельность нормы, содержащейся в ст. 17 УК РСФСР в отношении понятия укрывательства, в корне ошибочна. Она ошибочна потому, что ведет к последовательному отрицанию сначала укрывательства как специфического преступления, затем соучастия как одного из важнейших институтов уголовного права, далее, к противопоставлению состава преступления, объективные и субъективные признаки которого устанавливаются в законе, и некоего «фактического преступления», и, наконец, к установлению неопределенного круга ответственных лиц за совершение того или иного преступления, а тем самым и к нарушению принципа стабильности советского уголовного закона.190
Если названная группа авторов в трактовке соучастия опирается на утверждение А. Я. Вышинского, что соучастие — это участие в деятельности, направленной к достижению «конечной преступной цели», то Р. А. Хрулинский-Бурбо, П. Мишунин и некоторые другие криминалисты, защищая позицию относимости укрывательства любого вида к соучастию, как правило, ссылаются на заявление А. Я. Вышинского о том, что для соучастия необходима не причинная связь, а связь вообще данного лица с совершенным преступлением
Так, в 1952 г. Р. А. Хрулинский-Бурбо писал, что «причинная связь между деятельностью соучастника и совершенным испол- 190 Мы не сочлй возможным сослаться в тексте данной работы на заметку проф. А. Н. Трайнина в журнале «Социалистическая законность» (1939, № 1, стр. 71—72). А. Н. Трайнин писал тогда, что «самый исходный тезис — соучастие есть участие в причинении преступного результата — далеко не бесспорен», что «нет основания по одному хронологическому признаку (оказана ли помощь до или после совершения преступления) пособничество относить к соучастию, а укрывательство поставить вне соучастия как некую прикосновенность к преступлению, аналогичную недоносительству. ..» Этого авторы данной работы не сделали потому, что как до написания этой заметки, так и в последующее время А. Н. Трайнин придерживался иных взглядов.
544


яителем преступлением не является необходимым конструктивным элементом соучастия в советском уголовном праве».191
Аналогичную позицию занял П. Мишунин в 1956 г. в одной из своих статей. С его точки зрения, юристы, кладущие в основу понятия соучастия причинную связь, слишком суживают это понятие. Наоборот, юристы, считающие, что для понятия соучастия необходима связь вообще того или иного лица с совершенным преступлением, слишком расширяют это понятие. Он писал: «Мы считаем, что причинная связь между деятельностью соучастников и наступившим от деятельности исполнителя преступным результатом не является теоретической основой для конструкции соучастия в советском уголовном праве.
Для понятия соучастия необходимо наличие минимальной субъективной связи между соучастниками. Эта субъективная связь должна выражаться в том, чтобы подстрекатель, пособник и укрыватель знали в общих чертах, что своей деятельностью они содействуют исполнителю в совершении преступления».192
В этом утверждении очень много неясного: во-первых, что надлежит понимать под «минимальной субъективной связью», под «знанием в общих чертах»; во-вторых, вся концепция П. Ми- шунина7 ничем не отличаясь от концепции А. Я. Вышинского, хотя П. Мишунин и пытается отгородиться в этом вопросе от А. Я. Вышинского,193 на практике может привести к искажению четких граней в трактовке соучастия, в определении круга лиц, ответственных в связи с совершением какого-либо преступления, к отрицанию значимости объективных (внешних) факторов при установлении уголовной ответственности, т. е. к субъективизму, к беспредельному расширению круга соучастников преступления. В концепции П. Мишунина совершенно игнорируется относимость действий соучастников преступления к составу преступления, признаки которого определены законом.
Разработка вопросов соучастия в советской юридической литературе занимала видное место в работах советских криминалистов. Вышла в свет монография проф. А. Н. Трайнина «Уче-
191 Р. А. X р у л и н с к и й-Б у р б о. Против института прикосновенности в теории советского уголовного права. Ученые записки Саратовского юридического института им. Д. И. Курского, вып. 111, Саратов, 1952, стр. 169.
192 П. Мишунин. Институт прикосновенности к преступлению в советском уголовном праве. «Социалистическая законность», 1956, № 11, стр. 10. С точки зрения Г. А. Кригера, Н. Ф. Кузнецовой, Б. М. Леонтьева и В. С. Орлова, «.. .следовало бы сказать, что при соучастии действия соучастников связаны с преступлением не причиной, а обусловливающей связью» (Г. А. Кригер, Н. Ф. Кузнецова, Б. М. Леонтьев, В. С. Орлов. Об ошибочном освещении ряда вопросов в вузовском учебнике по Общей части советского уголовного права. Вестник МГУ, 1954, №1, стр. 142). К такому утверждению можно было прийти только в результате отрицания положения, что причина причины есть причина результата.
193 П. Мишунин. Институт прикосновенности к преступлению в советском уголовном праве. «Социалистическая законность», 1956, № li, стр. 10.
35 Зак. 1037
545


жие о соучастии», опубликовано много статей, защищены диссертации, затрагивающие различные проблемы круга ответственных. лиц в связи с совершением преступления.
Широкую поддержку в теории и на практике находят принципы, -в соответствии с которыми признается, «что в соучастии имеются важные особенности, делающие не только возможным, но и необходимым этот институт; однако и выражаются эти особенности не в особых основаниях, а в особой форме уголовной ответственности».194
Соучастием по советскому уголовному праву признается совместное умышленное участие двух или более лиц в совершении умышленного деяния, составляющего признаки какого-либо состава преступления, описанные в законе.
Соучастник преступления отвечает (в равной мере) за результат, который непосредственно учинен не им, а другим лицом — исполнителем преступления. Обоснованность вменения в вину соучастнику общественно опасных действий исполнителя- преступления вытекает из того, что соучастник преступления сознает, что исполнитель намеревается совершить какое-либо конкретное общественно опасное действие и умышленно способствует ему в этом.
Это позволяет, в целях чисто практических, установить наказуемость рассматриваемых действий в общей форме (в Общей части Уголовных кодексов). Сущность этого приема кодификации определяется тем, что законодатель рассматривает общественную опасность действий лиц, находящихся в определенном отношении к преступлению, как зависимую от общественной опасности действий исполнителя преступления; и тем, что эти действия логически мыслимы и практически встречаются по отношению к любому преступлению (так называемая универсальность соучастия).
Это кодификационный прием, и он не меняет оснований ответственности. Для признания соучастия в совместной преступной деятельности двух или более лиц необходимо, чтобы деятельность этих лиц отвечала определенным условиям:.
1) она должна находиться в причинной связи с результатом преступной деятельности исполнителя преступления;
2) она должна быть умышленно направленной на содействие преступной деятельности исполнителя;
3) между участниками преступления должно быть или соглашение по поводу совершения преступления, или, по крайней мере, должна быть констатирована субъективная связь по поводу совершения этого преступления в поведении соучастников — осведомленность подстрекателя или пособника о намерениях и (или) характере общественно опасных действий исполнителя преступления.
194 А. Н. Трайнин. Учение о соучастии. М., 1941, стр. 66. >46 .


«Единство умысла», «соглашение», «общность преступной цели» и др. — это и есть то, что превращает соучастие из технического приема кодификации в особый вид совершения преступления, придает понятию соучастия качественное своеобразие.
В зависимости от характера субъективной связи между лицами по поводу совершения преступления могут быть выделены три формы соучастия: а) соучастие, при котором субъективная связь возникает в момент совершения преступления, б) соучастие при наличии односторонней субъективной связи и в) соучастие при наличии взаимного соглашения по поводу совершения преступления между исполнителем преступления, с одной стороны, и соучастниками преступления — с другой.
Первая из названных форм соучастия, предполагает однородную умышленную деятельность нескольких лиц, субъективная связь между деятельностью которых возникает непосредственно в момент совершения преступления.
Соучастие при односторонней субъективной связи по поводу совершения преступления характеризуется тем, что исполнитель •преступления может и не знать о том, что другим лицам известны его намерения, и о том, что какое-либо лицо умышленно способствует ему в совершении преступления, но пособничество или подстрекательство предполагает осведомленность соответствующих лиц о преступном характере действий или намерений исполнителя преступления и умышленное оказание содействия в совершении преступления.
Соучастие при наличии взаимного соглашения по поводу совершения преступления представляет собой наиболее опасную форму преступной деятельности. В этом случае между соучастниками преступления имеется предварительная взаимная осведомленность как о характере общественно опасных действий, так и о намерениях на совершение этих действий.
Так, например, членов контрреволюционной организации объединяет общий план преступной деятельности; между членами воровской шайки существует определенное распределение ролей в осуществлении преступной деятельности и т. д.
По целому ряду особо общественно опасных деяний законодатель специально предусматривает наказуемость соучастия по взаимному соглашению: соучастие в контрреволюционной организации и банда (ст.ст. 11 и 17 Положения о преступлениях государственных), шайка (Указы Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г.). В большинстве же случаев соучастие с наличием взаимного соглашения по поводу совершения преступления квалифицируется по ст. 17 УК РСФСР и ей соответствующим статьям УК других союзных республик. Условия квалификации здесь те же самые, что и при наличии шайки в смысле Указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г.
оЬ*5
547


В соответствии с этими принципами ответственности к числу соучастников преступления относят организаторов (руководителей), подстрекателей и пособников, а также исполнителей преступления.
Наибольшие расхождения в теории и практике советского уголовного права вызывает вопрос об отнесении укрывательства к пособничеству (или исключении его из видов пособничества). Этот вопрос является одним из актуальных как для действующего права, так и для разработки уголовного законодательства.
В ст. 17 УК РСФСР ред. 1926 г. говорится, что пособниками считаются лица, содействовавшие выполнению преступления советами, указаниями, предоставлением средств и устранением препятствий или же сокрытию преступника или следов преступления. Аналогично определяется пособничество в УК Армянской ССР (ст. 17), УК. Таджикской ССР (ст. 15), УК Азербайджанской ССР (ст. 18), УК Туркменской ССР (ст. 17).
Позиция УК Украинской ССР ред. 1927 г. по вопросу о трактовке пособничества является отличной от УК Российской федерации. В ст. 20 УК УССР устанавливается, что к пособникам относятся лица, содействовавшие выполнению преступления советами, указаниями, устранением препятствий и иными способами, а также сокрытием преступника или следов преступления. А в части 2 ст. 19 УК УССР специально разъясняется, что укрывательство преступника или следов преступления, не являющееся содействием выполнению преступления, влечет за собой применение мер наказания лишь в случаях, указанных в Кодексе (ст. 72 УК УССР).
Уголовный кодекс Грузинской ССР ред. 1928 г. в определении характера пособничества занимает позицию, аналогичную УК Украинской ССР (ст. 20, ч. 2 ст. 19, ст. 80 УК Грузинской ССР).
Позиция действующего уголовного законодательства Украины и Грузии в отношении конструкции ответственности за укрывательство находит широкую поддержку в советской юридической литературе.195
При решении вопроса об уголовной ответственности за укрывательство следует исходить из следующих положений:
а) оно должно соответствовать общим принципам системы социалистического права;
б) институт должен быть построен в соответствии с логическими требованиями, вытекающими из решений других вопросов.
195 См., например: А. Н. Т р а й н и н. Учение о соучастии (М., 1941,
стр. 108, 139 и др.); Уголовное право, часть Общая (Изд. 3-е, М., 1943, стр. 208) ; Уголовное право, часть Общая (Изд. 4-е, М., 1948, стр. 418—4191. А. А. Герцензон. Уголовное право, часть Общая (М., 1948, стр. 378); М. Д. Шаргородский. Вопросы Общей части уголовного права (Л., 1955, стр. 155); В. Д. Меньшагин, 3. А. Вышинская. Советское уголовное право (М., 1950, стр. 152) и мн. др.
548


Незыблемым принципом советского уголовного права является положение о том, что человек может отвечать только за тот результат, который он виновно причинил. При этом следует различать преступную деятельность, направленную на совершение деяния, пределы которого описаны в соответствующей норме, и преступную деятельность, имеющую место после совершения этого деяния.196
Теоретически укрывательство может и должно рассматриваться как вид соучастия при двух условиях, причем для признания соучастия достаточно одного из них:
а) когда укрыватель, являясь участником общей преступной деятельности, помогает успеху этой деятельности своим укрывательством;
б) когда при отсутствии условий, указанных в п. 1, он заранее обещает преступнику свою помощь после совершения преступления.
В обоих этих случаях имеются необходимые условия для признания укрывательства соучастием.
Отсутствие одного из указанных выше требований с неизбежностью влечет за собой то, что ни единства воли, ни единства цели у укрывателя и исполнителя не будет. Так, например, в случае, когда лицо, совершившее убийство, просит' после совершения преступления предоставить ему возможность переночевать с целью укрыться от ареста и его приятель предоставляет ему такую возможность, то последний, являясь укрывателем, в то же время не может и не должен рассматриваться как соучастник, так как в этом случае не было объединения воли в общем и едином для всех участников преступления направлении, в то время как воля совершившего убийство была направлена на наступление смерти, воля укрывателя была направлена только на сокрытие совершившего преступление и на препятствование правосудию.
Иначе обстоит дело в тех случаях, когда имело место заранее данное обещание. В этом случае пособничеством является не самое укрывательство, а обещание укрывательства, которое, будучи дано до совершения преступления, является интеллектуальным пособничеством. Если бы укрыватель, обещавший свою помощь до совершения преступления, потом ее не оказал, но суд признал бы, что его обещание оказало свое влияние, то он должен был бы отвечать как пособник.
РАЗВИТИЕ УЧЕНИЯ О НАКАЗАНИИ
Условия войны и непосредственно послевоенных лет препятствовали полному развитию объективных закономерностей развития социалистического общества. Оккупация фашистами мно196 См. В. Г. Смирнов. Понятие прикосновенности по советскому уголовному праву. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 7—24 и сл.
549


гих районов Европейской части СССР, попытки распространения враждебной идеологии влекли за собой, в частности, в определенные периоды рост некоторых видов преступлений.
Не вызывает сомнения, что в годы войны возросла общепревентивная роль наказания, что условия войны вызывали необходимость усиления наказания за ряд преступлений. Однако не было и нет никаких оснований из этих временных условий делать общие выводы и пытаться их теоретически обосновать.
Между тем установка на общее усиление репрессии и в послевоенные годы имела своим результатом переоценку значения общепревентивной роли наказания.
В теоретической литературе по вопросу о необходимом направлении в области репрессии в послевоенные годы наметились две противоположные тенденции.
1. Вопреки четким формулировкам советского уголовного закона и твердо установившимся в довоенной советской науке уголовного права взглядам, в военные и послевоенные годы все шире стала пропагандироваться мысль о каре и возмездии как цели наказания в советском уголовном праве. Проф. Б. С. Мань- ковский был одним из первых, кто высказал утверждение, что «в советском уголовном праве возмездие является одной из задач наказания», по его мнению, «.. .наряду с воспитательными и иными задачами советского суда, возмездие является одной из задач наказания».197 Проф. М. М. Исаев прямо возражал против положений советского закона о том, что «наказание не есть возмездие за „вину”, не есть искупление „вины”»,198 т. е., как нам кажется, против одного из основных и принципиальных положений советского уголовного права; он считал, что «наряду с целью исправления и перевоспитания преступника ставится и цель покарать его. Эта цель может сочетаться с целью исправления и перевоспитания, но может явиться и единственной целью, так как это имеет место при высшей мере наказания, при длительных сроках лишения свободы».199 Его поддержал А. А. Пионтковский, который исходил в эти годы из того, что основная задача наказания — карать преступника.200
Утверждение о наказании, имеющем своей целью кару, было принято после войны учебниками и руководствами для заочников,201 оно нашло большое число последователей.
197 Б. С. Маньковский. Советское уголовное право в период Отечественной войны. Ученые записки ЛГУ, серия юридических наук, вып. 1. Л., 1948, стр. 341.
198 Советское право в период Великой Отечественной войны, ч. И.
М., 1948, стр. 45—51; История советского уголовного права. М., 1948,
стр. 428—430.
199 История советского уголовного права. М., 1948, стр. 428.
200 А. А. Пионтковский. Сталинская Конституция и проект Уголовного кодекса СССР. М., 1947, стр. 21—22.
201 Б. С. У т е в с к и й. О преподавании и изучении уголовного права. М., 1948, стр. 24 (карательная функция наказания); М. А. Шнейдер 530


В учебнике Общей части уголовного права авторы исходят из того, что «наказание по советскому уголовному праву — это применяемая судом к преступнику мера государственного принуждения, сочетающая в себе задачи кары и воспитания.. .» Ранее, вопреки действующему законодательству, говорится, что «признаком наказания... является присущая ему цель причинения преступнику определенного страдания, лишения».
Авторы учебника, очевидно, делают неправильный вывод из <т. 3 Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. Ст. 3 этого Закона гласит: «Советский суд, применяя меры уголовного наказания, не только карает преступников, но также имеет своей целью исправление и перевоспитание преступников». Но из этого вовсе не следует вывод, что наказание в советском уголовном праве ставит перед собой цель причинения страдания. Ст. 3 Закона о судоустройстве вовсе не отменяет положений ст. 9 УК РСФСР. В Законе не говорится, что причинение страдания является целью наказания. Закон указывает лишь, что наказание карает, и это действительно так, ибо кара- страдание является неизбежным свойством наказания. Но страдание не является целью наказания, применяемого советскими судебными органами к преступнику.
Наказание по своему содержанию всегда заключает в себе лишение преступника какого-угибо блага (жизни, прав, имущества, свободы и т. д.), и, таким образом, наказание, как всякое лишение, связано со страданием преступника. Именно поэтому наказание является карой.202
Положение о том, что возмездие и кара являются целью наказания, подвергалось критике в ряде работ советских криминалистов.203
и И. А. Гельфер. Учебно-методическое письмо по советскому уголовному праву для студентов ВЮЗИ (задача кары). М., 1949, стр. 23; также изд. 1952 г. (стр. 61).
202 Первые издания учебника Общей части уголовного права подчеркивали принципиальное, классово-политическое различие между наказанием- возмездием, наказанием-местью и наказанием в советском праве (изд. 1938 г., стр. 340; изд. 1939 г., стр. 261); начиная с третьего издания, появляется задача кары (изд. 1943 г., стр. 220; изд. 1948 г., стр. 456), и, наконец, в последнем издании говорится о цели причинения страдания (изд. 1952 г., стр. 319).
203 А. Л. Ременсон. Наказание и его цели в советском уголовном
праве. Автореферат диссертации. Л., 1951, стр. 12; Г. А. Левицкий.
Наказание, его основание и принципы применения по советскому уголовному праву. Автореферат диссертации. Л., 1956, стр. 5; М. Д. Шаргородский и Н. С. А л е к с е е в. Рецензия на книгу «Советское уголовное право. Общая часть». «Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 109—НО; К. Салихов. Цели наказания в советском уголовном праве. Автореферат диссертации. М., 1951; К. С. Салихов. Некоторые вопросы проекта Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 6, стр 86—87; М. Д. Шаргородский. Вопросы наказания в проекте Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и право», 1955, № 1, 551


Другая группа авторов исходит из того, что наказание в социалистическом уголовном праве является орудием в руках социалистического государства, которое служит разрешению тех задач и выполнению тех функций, которые выполняет социалистическое государство в целом.
Являясь карой по своему содержанию, наказание не является местью и возмездием преступнику, оно не ставит перед собой цели кары, причинения страданий и удовлетворения потерпевшему. Наказание имеет своей целью борьбу с преступностью, эта цель достигается воздействием на самого преступника и на других неустойчивых членов общества.
Наказание в социалистическохМ уголовном праве не преследует цели возмездия и мести.204
Наказание-возмездие имеет своей целью кару, причинение страданий преступнику. Преступник должен своим страданием искупить свою вину, свой грех, свое преступление.
В основе взгляда на наказание как на возмездие лежат чуждые советскому праву идеалистические, как правило, религиозные философские системы.
Вина есть одно из необходимых оснований для применения наказания в советском уголовном праве не потому, что наказание есть возмездие за вину, а потому, что без вины применение наказания не целесообразно. Справедливость наказания только при наличии вины есть выражение той же закономерности, ибо справедливость, как и все моральные категории, выражает только мнение класса, а у нас — всего общества, о том, что такое поведение соответствует общественным интересам, интересам коллектива.
Применение наказания к невиновному (чего нельзя скрыть ни от наказуемого, ни от действительного виновника и их близких, а значит и от общества) приводит не к сокращению преступстр. 52—53; Н. С. Алексеев и А. Л. Ременсон. Рецензия на книгу Б. С. Маньковского. «Проблема ответственности в уголовном праве». «Советское государство и право», 1950, № 12, стр. 89.
204 На III сессии ВЦИК девятого созыва в 1922 г. при обсуждении первого советского Уголовного кодекса Д. И. Курский говорил: «.. .преступник — это человек, который опасен в данное время, которого нужно или изолировать или попытаться исправить, но которому ни в коем случае не надо мстить. Исходя из этого понимания задач борьбы с преступностью, мы строим наш Кодекс как свод правил, который должен помочь нам возможно целесообразнее охранять нашу республику от опасных для нее деяний. Это первое основное понятие, которое мы выдвигаем» (Д. И. Курский. Избранные статьи и речи. М., 1948, стр. 81).
На VI сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва в 1957 г. А. М. Румянцев правильно говорил: «Наказание у нас имеет целью перевоспитание преступника, а не возмездие, а система наказания должна строиться с таким расчетом, чтобы вернуть наказуемого в общество. Поэтому важно внести такие изменения в уголовное законодательство, которые бы усилили воспитательную роль наказания» («Известия», 12 феврале 1957 г., № 39).
552


лений, а к прямо противоположным результатам, ибо убедит колеблющихся в том, что можно быть виновным и остаться безнаказанным и что невиновный может быть наказан, и, таким образом, никто не устрашится.
Причинение страдания также не является целью наказания в социалистическом уголовном праве. Однако нет наказания, которое не причиняло бы страдания, — такое наказание бессмысленно, да оно и не является наказанием.
В результате того, что наказание причиняет страдание, оно объективно и неизбежно психически воздействует на преступника и на окружающих, оказывая общее и специальное превентивное воздействие, так как ни преступник, ни другие лица не желают подвергаться тому страданию, которое наказание неизбежно влечет за собой и которое является самым содержанием наказания.
Социалистическое право не может допускать применения мер наказания, противоречащих гуманности. «Методы, которые не совместимы с человеческим достоинством, никогда не могут использоваться теми, кто находится на службе человеческого прогресса».^05
Гуманность социалистического уголовного права находила свое последовательное выражение во всем развитии советского законодательства и советской правовой мысли. Так, в объяснительной записке к проекту УК 1920 г. говорилось: «Целесообразность. .. не должна переходить за границы гуманности. В жертву первой не должны переноситься права личности, сохранение коих составляет основу и смысл общественной жизни. Наказания, изувечивающие, телесные, поражение всей совокупности прав личности являются мерами, которые оказывают разлагающее влияние на жизнь общества и не могут содействовать возрождению преступника».205 206
Наказание в советском уголовном праве не ставит своей целью и удовлетворение пострадавшего или возмещение вреда, который был ему нанесен. Восстановление нарушенного права — это задача, которая стоит перед гражданским правом. Ни конфискация имущества, ни штраф не ставят перед собой цели получения государством какой-либо материальной выгоды, их значение, с этой точки зрения, ничтожно, а применение их для подобных целей было бы вредно.
Возмещение причиненного ущерба как мера наказания потеряло практическое значение (эта мера* имеется только в УК РСФСР, Азерб. ССР, Груз. ССР, Арм. ССР и Тадж. ССР, она отсутствует в «Основных началах уголовного законодательства СССР и союзных республик» и в уголовных кодексах других 205 Б. Бьярнасон. Философские этюды. ИЛ. М., 1955, стр. 95.
206 Материалы Народного комиссариата юстиции 1920 г., вып. VII, стр. 43.
553-


союзных республик). Возмещение причиненного ущерба практически применялось как суррогат гражданского иска, в значительной мере образовало институт sui generis, но как меру наказания его следует исключить. Цели возмещения должны достигаться применением гражданского иска в уголовном процессе.
2. Теория наказания, имеющего своей целью возмездие и кару (наказание, в котором на первое место выступала задача общей превенции), была использована для попытки теоретического обоснования необходимости общего усиления репрессии.
Б. С. Маньковский исходил из того, что в социалистическом обществе ответственность за совершение общественно-опасных посягательств в принципе должна быть усилена и что все в большей мере становится очевидной необходимость повышения ответственности за совершаемые в социалистическом обществе преступления.207 Этот взгляд нам представляется теоретически и практически необоснованным и неправильным.
Совершенно отвлекаясь от какого-либо рационального решения вопроса о характере наказаний, Б. С. Маньковский обосновывал свое мнение тем, что в условиях социалистического общества повышается активная роль сознания личности, возрастает вина и,, следовательно, должна повышаться ответственность.208
Эта концепция также вызвала ряд возражений в литературе 209 и теоретически мало кем была поддержана, но она отражала неправильные тенденции в практике, которые затем были обоснованно отвергнуты. В. Николаев в журнале «Коммунист» указывал на то, что «многие специалисты по уголовному праву 207 Б. С. Маньковский. Проблема ответственности в уголовном праве. М., 1949, стр. 55—56; А. А. Пионтковский. Сталинская Конституция и проект Уголовного кодекса СССР. М., 1947, стр. 5; Б. С. Утевский. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948, стр. 291.
208 Там же.
209 Н. С. Алексеев и А. Л. Реме неон. Рецензия на книгу Б. С. Маньковского «Проблема ответственности в уголовном праве». «Советское государство и право», 1950, № 12; А. Л. Ременсон. О некоторых вопросах общего учения о наказании в советском уголовном праве. Ученые записки Томского государственного университета, вып. 23. Томск. 1954, стр. 35; М. Д. Ш а р г о р о д с к и й. Вопросы наказания в проекте Уголовного кодекса СССР. «Советское государство и пргаво», 1955, № 1, стр. 54; М. Д. Шаргородский иН. С. Алексеев. Актуальные вопросы советского уголовного права. Ученые записки ЛГУ, серия юридических наук, вып. 5. Л., 1954, стр. 158—160. — П. Т. Васьков в связи с такими взглядами основательно пишет о парадоксальной идее, «что с ростом сознательности советских людей должна повышаться суровость наказаний»; он правильно полагает, что «.. .с ростом сознательности советских людей будет сокращаться применение мер принуждения, ибо будет суживаться круг лиц, нарушающих законы, а число лиц, добровольно исполняющих нормы, значительно возрастет» (П. Т. Васьков. Некоторые вопросы укрепления социалистической законности в свете решений XX съезда КПСС. Свердловск, 1956, стр. 15).
554


проводили линию на общее усиление уголовной ответственности, хотя никакой объективной необходимости в этом не было».210
Свойство предупреждения преступлений есть объективное свойство наказания и для практического разрешения вопроса о системе наказаний, их видах и применении не имеет решающего значения. Какая бы ни была принята система наказаний и как бы они ни применялись, наказание всегда оказывало и оказывает и общее и специальное предупредительное воздействие. Как наказание в форме талиона и композиций, так и применение исправительно-трудовых работ и лишения свободы имеют своим результатом общее и специальное превентивное воздействие.
Когда общество, применяя наказание, ставило перед собой цель возмездия, или цель возмещения потерпевшему причиненного ущерба, или чистую цель устрашения, то эти системы так же, как и наказание, имеющее своей целью воспитание, в то же время объективно всегда оказывали и оказывают общее и специальное превентивное воздействие. Свойство оказывать такое воздействие на преступника и окружающих есть объективное свойство самого наказания, оно было имманентно наказанию даже тогда, когда законодатель еще не отдавал себе' отчета в этом его свойстве. С этой точки зрения, спор классического и социологического направлений в буржуазном уголовном праве не имел большого практического значения, ибо и наказание классиков и меры социальной защиты социологов объективно приводили к разрешению общих и специальных превентивных целей.
Однако когда эти свойства наказания осознаны и становятся целью его применения, на первое место может выдвигаться и выдвигается одна из этих целей, а это уже Елияет на систему и характер наказаний. Определяя систему и виды наказаний, надо исходить не только из целей общего и специального предупреждения, так как эти цели будут достигнуты любой системой нака- 'заний, а из тех конкретных задач и путей, которыми эти общие цели должны быть достигнуты.
Цель общего и специального предупреждения может быть в ряде случаев достигнута путем устрашения. Этот путь был очень важен в первой фазе развития советского социалистического государства. В. И. Ленин говорил на VIII съезде партии о буржуазных специалистах, что «.. .можно устрашить их, чтобы они боялись руку протянуть к белогвардейскому воззванию».211
Эта задача, конечно, не снимается полностью и сейчас. Страх лперед наказанием и его применением способен предупреждать не 'только государственные преступления или хищения, но и в ряде случаев преступления бытового порядка, тяжкие уголовные преступления. Усиление наказания за такие преступления, как убий-
210 В. Николаев. Преодоление неправильных теорий в уголовном праве. «Коммунист», 1956, № 14, стр. 59.
211 В. И. Л е и и н. Соч., т. 29, стр. 158.
56Б


ство, изнасилование, проводилось государством, конечно, с i устрашения и оказало соответствующее воздействие, которс влекло за собой сокращение числа подобных преступлен таким образом, в некоторых случаях оно эффективно и ц( образно.
Было бы, однако, неправильно исходить из того, что 5 наказанием воздействует на всех граждан или на подавля большинство. Подавляющее большинство граждан СССР i вершает преступлений не потому, что существует угроза нг ния. Подавляющее большинство граждан Советского Союз ководствуются в своем поведении не нормами Уголовного i са, они не смотрят в Уголовный кодекс перед тем, как ; или не делать что-либо. Подавляющее большинство людей шей стране не совершают преступлений потому, что преет действия противоречат интересам социалистического обш принципам социалистической морали и нравственности и т( мым находятся в противоречии с их собственными интер< взглядами и убеждениями, а не потому, что в Уголовном се имеется угроза наказанием за совершение таких действ
Имеется, однако, известное количество лиц, которые, нес на наличие угрозы наказанием, совершают преступления. Т несмотря на наличие угрозы наказанием и несмотря на еп менение, преступления .все же продолжают совершаться, дило некоторых буржуазных авторов, в частности, изве итальянского социолога Э. Ферри, к выводу, что угроза н нием вообще неэффективна и неспособна предупредить шение преступлений.212 Такое утверждение является, ко совершенно необоснованным, ибо, кроме указанных выше категорий лиц, существует и третья категория лиц, котор совершают преступлений потому, что боятся наказания. > точно только поставить вопрос, увеличилось ли бы число ступлений, если бы были отменены нормы уголовного чтобы всякий понял, что число преступлений в таком случ зусловно возросло бы. Отсюда следует сделать вывод, ,чт рост преступлений имел бы место за счет категории неус вых и склонных к совершению преступлений лиц, которые наказания и поэтому не совершают преступлений.
Таким образом, уже одна угроза наказанием оказывает деленное превентивное воздействие и предупреждает совер преступлений.
Однако угроза наказанием не была бы эффективной, е наказание реально не применялось к тем лицам, которые ствительности совершают преступления. Для того чтобы наказанием воздействовала на неустойчивые элементы обн очень важной является реальность его применения. Kai суровое наказание ни было установлено законом, его эф4
212 См. Э. Ферри. Уголовная социология, ч. I. СПб., 1910, стр. 3
«cut


^ность будет весьма незначительна, если фактически это наказание будет применяться лишь к небольшому проценту лиц, совершивших преступления. В. И. Ленин указывал, что «.. .предупредительное значение наказания обусловливается... его неотвратимостью. Важно... чтобы ни один случай преступления не проходил нераскрытым».213
Эффективность репрессии в наших условиях определяется не ее жесткостью и суровостью, а ее неминуемостью и воспитательным характером воздействия.
Реальность применения репрессии необходима не только для воздействия на окружающих, но и для воздействия на самого преступника.
Такие опасные для общества действия, как преступления го' сударственные, бандитизм, разбой, убийство и^т. д., должны влечь за собой суровую репрессию, имеющую своей целью также подавление и устрашение. Гуманизм репрессии в социалистическом обществе определяется не мягкостью наказания, а тем, что наказание не ставит перед собой цели возмездия, что оно не должно причинять излишних страданий, что оно имеет своей целью охрану интересов всех советских граждан, что оно имеет в подавляющем большинстве случаев своей задачей исправить преступника, вернуть его в общество.
Если без каких-либо рациональных оснований ранее выдвигались положения о необходимости всеобщего усиления наказаний, то сейчас точно так же без каких-либо рациональных оснований выдвигается положение о необходимости всеобщего снижения репрессии, что, по мнению Б. С. Утевского, должно выразиться в дальнейшем «сокращении области применения лишения свободы с еще большей заменой его исправительно-трудовыми работами», «восстановлении 10-летнего максимального срока лишения свободы», «сокращении сроков лишения свободы в санкциях Особенной части» и т. д.214
Правильно говорил на сессии Верховного Совета СССР депутат А. М. Румянцев: «Известно, что действенность наказания состоит не в его суровости, хотя в некоторых случаях в качестве предупредительной меры нужно самое суровое наказание. Действенность наказания в его неотвратимости».215
213 В. И. Ленин. Соч., т. 4, стр. 373.
214 Б. С. Утевский. О кодификации республиканского уголовного законодательства. Тезисы научной конференции, посвященной вопросам кодификации советского республиканского законодательства. ВИЮН, М., 1957, стр. 20.
215 «Известия», 12 февраля 1957 г., № 36. Правильно также утверждает П. Т. Васьков, что не следует делать вывод, «.. .что исключается всякая возможность издания Советским государством таких законов, которые усиливают или вновь устанавливают ответственность за отдельные общественно опасные действия или бездействия» (Некоторые вопросы укрепления социалистической законности в свете решений XX съезда КПСС. Свердловск, 1956, стр. 18).
557


Ни тенденция всеобщего усиления, ни тенденция всеобщего •нижения наказания не могут быть признаны правильными. Решение каждого конкретного вопроса в законе должно быть рационально обосновано.
Законодатель, устанавливая наказуемость определенных деяний и размер наказания, не может исходить только из задачи исправления и перевоспитания самого преступника. Имеются преступления, где, как показывает практика, рецидив почти никогда не имеет место, и, с точки зрения воздействия на преступника, чтобы он не совершил преступлений, нет необходимости применять наказание вообще (например, убийство из ревности); однако и здесь наказание необходимо и целесообразно для предупреждения совершения подобных преступлений со стороны других лиц, и реальность его применения обеспечивает воспитательное воздействие на окружающих.
Разрешая вопрос о характере наказания, теория уголовного права не может логически обосновать необходимость установления в законе конкретного наказания за определенное преступление. Такие попытки приводили даже крупнейших философов прошлого к талиону (Кант), т. е. к системе абсолютно негодной. Но нелогичность резко выступает, если в законе назначаются наказания, не соответствующие тяжести преступления. Так, если наказание за убийство меньше, чем за телесное повреждение, или за разбой меньше, чем за кражу, то здесь отсутствие логики не вызывает сомнений; и наличие таких наказаний воспринимается обществом как несправедливость права.
В нашем действующем законодательстве и сейчас имеется еще значительное количество неправильных в этом отношении положений. Так, например, неправильным является положение, когда мелкое хищение государственного имущества, в соответствии с Указом 10 января 1955 г., влечет за собой значительно более мягкую ответственность (минимум 6 месяцев исправительно- трудовых работ), чем мелкая кража личной собственности, которая особо не предусматривается и поэтому карается по Указу 4 июня 1947 г. (минимум 5 лет лишения свободы). Правильное снижение ответственности за мелкие хищения государственного имущества требовало одновременного снижения ответственности за мелкие кражи личной собственности. Точно так же неправильно положение, когда изнасилование карается суровее (максимум 20 лет лишения свободы), чем тяжкие телесные повреждения, повлекшие за собой смерть потерпевшего (максимум 10 лет лишения свободы). Наказание за изнасилование было установлено без учета наказаний за другие преступления против личности.
* * $
*
За время своего сорокалетнего существования советское уголовное право неизменно стояло на страже интересов социалист»-
S5S


веского государства. Важнейшей основой дальнейшего развития и укрепления Советского государства является социалистическая законность, охрана прав советских граждан, записанных в Конституции СССР. В области уголовного права это должно найти свое отражение в систематизации и кодификации действующего уголовного законодательства; в отмене законов, утративших свою силу вследствие изменения социально-политической обстановки в стране; в издании новых законов, отражающих объективные закономерности развития советского социалистического общества; в неуклонном проведении в жизнь принципа привлечения граждан к ответственности только за совершение определенного виновного общественно опасного деяния, предусмотренного в соответствующей норме уголовного законодательства; в четком формулировании уголовно-правовых норм с учетом всей системы норм действующего уголовного законодательства.
Советская наука уголовного права призвана всемерно содействовать развитию уголовного законодательства. Несмотря на успехи, достигнутые советской наукой уголовного права, состояние ее не может удовлетворить тем требованиям, которые к ней сейчас могут и должны быть предъявлены. Почти не разработаны проблемы уголовного права, возникающие в период строительства коммунистического общества, недостаточно исследуются проблемы, связанные с изданием новых уголовных законов, советские криминалисты очень мало помогают законодателю в важных вопросах законодательной техники.
В монографических исследованиях необходимо изучить и показать роль Советского государства и советской власти как главного орудия в борьбе с преступностью, главного орудия для полной ликвидации преступности в будущем. Следует специально- рассмотреть вопрос о причинах преступности в СССР, о воспитательной роли Советского государства и права и о значении ее для борьбы с правонарушениями, о праве и морали, их соотношении в советском уголовном праве, о советском законе и нравственном законе.
Должны быть разработаны вопросы уголовного права в странах народной демократии и в капиталистическом обществе, монографически исследованы вопросы истории уголовного права.
Необходимо критическое изучение судебной практики и напечатание работ, посвященных анализу многолетней судебной практики Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик, — такие работы помогут исправлению имеющихся ошибок, а дискуссии по спорным вопросам судебной практики дадут возможность для установления единой правильной линии и будут способствовать дальнейшему укреплению социалистической законности.


РАЗДЕЛ X
ОРГАНИЗАЦИЯ СУДА И ПРОКУРАТУРЫ
ПЕРЕСТРОЙКА СУДЕБНО-ПРОКУРОРСКОЙ СИСТЕМЫ
Победа социализма, в СССР, означавшая коренное преобразование экономики и социальной системы нашей страны, настоятельно потребовала соответствующей организационной перекройки Советского государства. Линия этой перестройки, заключающаяся в дальнейшей демократизации советского государственного строя, была намечена Пленумом ЦК ВКП(б) 1 февраля 1935 г. и подтвержденная VII съездом Советов СССР нашла свое выражение в Конституции СССР 1936 г.
В области организации суда и прокуратуры эта линия выражалась в обеспечении единства понимания и применения социалистической законности по всему Союзу ССР, в обеспечении единства организации и деятельности всей судебной и прокурорской системы, в дальнейшей демократизации советского суда, в широком привлечении трудящихся к участию в осуществлении социалистического правосудия. Учреждение в 1933 г. Прокуратуры Союза ССР было первым решительным шагом в этом направлении. В положении о Прокуратуре СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г.,1 подчеркивается, что «основной задачей Прокуратуры Союза ССР является укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушения со стороны противообщественных элементов на всей территории Союза ССР».
Согласно упомянутому постановлению, Прокурор СССР назначается ЦИКом СССР и ответственен перед СНК, ЦИК Союза ССР и его Президиумом. По согласованию с ЦИКами союзных республик Прокурор СССР назначает прокуроров республик. Хотя республиканские прокуратуры и входят в состав наркома-
1 СЗ СССР, 1933, № 1, ст 2-6.
.560


тов юстиции республик, указания и распоряжения Прокурора СССР для них безусловно обязательны.
Создание Прокуратуры Союза ССР и усиление руководства Верховного Суда СССР республиканскими судебными органами позволили в апреле 1934 г. провести первое (и, к сожалению, единственное) Всесоюзное совещание судебно-прокурорских работников. На совещании присутствовали не только руководящие работники комиссариатов юстиции, судов и прокуратур союзных республик, но и работники областного (краевого) звена и низовых звеньев судебно-прокурорской периферии. Заслушав доклад «О задачах органов юстиции в связи с решениями XVII съезда партии», совещание констатировало, что «укрепление пролетарской диктатуры неразрывно связано с ростом социалистического правосознания и усилением значения социалистической революционной законности. В условиях окончательной победы социализма в городе и деревне, повышения требований, предъявляемых трудящимися пролетарскому государству, новых форм сопротивления остатков враждебных нам классов и их агентуры приобретает особое значение крепость и незыблемость Советского закона и укрепление стоящих на страже его органов юстиции».2 Совещание обсудило доклад А. Я. Вышинского о мероприятиях по улучшению качества судебно-прокурорской работы, доклад Н. В. Крыленко о практике применения закона от 7 августа 1932 г. и ряд других докладов. Решения совещания, глубоко проанализировавшие состояние судебно-прокурорской работы, конкретно определившие практические мероприятия по улучшению работы и ее необходимой перестройке, имели огромное значение для всех судебно-прокурорских органов.
В решении совещания указывалось, что «народный суд, являющийся важнейшим звеном судебной системы, наиболее близкий к населению, все время должен находиться в центре внимания руководящих органов суда», которые обязаны сосредоточить свое внимание на тщательном подборе и повышении квалификации народных судей, поднятии их авторитета и борьбе с вмешательствами в их оперативную деятельность. Отметив неудовлетворительность работы прокурорского надзора, совещание рекомендовало прокурорам сосредоточить свою деятельность на сочетании общего и судебного надзора, предложив им «отказаться от участия во всякого рода обследованиях, рейдах, походах и т. д., не связанных с прокурорской или судебной работой». Исходя из решающей роли следствия для повышения качества судебной работы, совещание наметило меры к укреплению следственного аппарата прокуратуры. В решении совещания нашли свое отражение вопросы усиления руководства работой общественных судов, организации общественного обвинения в судеб2 «Работу органов юстиции на высшую ступень>. Решения I Всесоюзного совещания судебно-прокурорских работников. ОГИЗ, 1934, стр. 5.
36 Зак. 1037


ных процессах и другие формы связи с общественностью в борьбе за социалистическую законность.
В целях укрепления социалистического правосудия и социалистической законности постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г.: «Об образовании общесоюзного Народного комиссариата внутренних дел»3 была упразднена судебная коллегия ОГПУ, а дела, расследуемые органами государственной безопасности, переданы на рассмотрение судебных органов. Постановлением ЦИК СССР от того же числа «О рассмотрении дел о преступлениях, расследуемых Народным Комиссариатом внутренних дел Союза ССР и его местными органами»4 органы государственной безопасности были обязаны передавать по подсудности расследуемые ими дела общим или специальным судебным органам. В системе областных (краевых) судов, главных судов АССР, Верховных Судов союзных республик и Верховном Суде СССР создаются специальные коллегии, действующие в составе постоянных судей (без участия народных заседателей). На них возлагается рассмотрение переданных органами НКВД дел. Дела об измене родине, шпионаже, терроре, диверсиях были переданы в подсудность военных трибуналов.
Особое значение в этом постановлении имел раздел 2-й — об учреждении судебно-надзорной коллегии Верховного Суда СССР„ рассматривавшей протесты на постановления Пленумов и Президиумов Верховных Судов союзных республик, а также протесты на приговоры, решения и определения коллегий Верховного Суда Союза ССР. По протестам Прокурора СССР и Председателя Верховного Суда СССР эта коллегия, состоявшая из председателя Верховного Суда и двух его заместителей, получила право непосредственной отмены или изменения постановлений, определений, решений и приговоров Верховных Судов союзных республик и коллегий самого Верховного Суда СССР. Заключения в заседаниях коллегии давал Прокурор СССР или его заместитель; постановления коллегии могли быть опротестованы в Пленум Верховного Суда СССР и в Президиум ЦИК Союза ССР. Этим мероприятием была завершена централизация судебного надзора, сделан важный шаг к обеспечению руководящей роли Верховного Суда СССР в проведении единообразной судебной практики по всему Советскому Союзу.
Законодательным актом, завершающим начатую работу в тот период по созданию организационного единства судебной и прокурорской системы, явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР».5 Этим постановлением организуется объединенный (союзно-республиканский) Народный комиссариат
3 СЗ СССР, 1934, № 36, ст. 283.
4 СЗ СССР, 1934, № 36, ст. 284.
5 СЗ СССР, 1936, № 40, ст. 338.
562


юстиции Союза ССР, а прокурорские органы выделяются цели- ком из системы юстиции и передаются в непосредственное подчинение Прокурору СССР. В заключительном пункте этого постановления говорилось: «Установить, что уголовное и граждвн- ское законодательство, а также законы о судоустройстве и судопроизводстве должны быть едиными для всего Союза ССР».
Обеспечению перестройки судебно-прокурорской работы в соответствии с принципами социалистического демократизма служила и теоретическая разработка принципиальных вопросов судоустройства. В 1934 г. выходит в свет работа Н. В. Крыленко «Ленин о суде и уголовной политике». В этой работе сделана попытка широкого обобщения богатого ленинского наследства в области судебной политики и постановки общих проблем применения уголовной репрессии.
Отдельные выводы автора были ошибочны (например, теория объективного вменения, утверждение, что цель уголовной политики — устрашение, толкование вопроса о формальной зависимости судей и т. д.). Однако работа в целом оказала известную помощь теоретикам и практикам.
В 1933 г. была опубликована работа A. JI. Вышинского «Революционная законность на современном этапе». Автор ставит ряд важных и принципиальных вопросов: о революционной законности и диктатуре пролетариата, о законности и целесообразности, о законности и правосознании, о социалистической законности и культурной революции и др. В 1934 г. А. Я. Вышинский издает очерки по судоустройству СССР в четырех выпусках: «Социалистическое строительство, социалистическая законность и задачи советской юстиции», «Марксистско-ленинское учение о суде и советская судебная система», «Советская прокуратура и ее задачи» и «Суды общественной самодеятельности». Эти очерки во втором издании в 1935 г. становятся учебным пособием для юридических курсов. В 1936 г. они выходят после переработки отдельной книгой «Судоустройство в СССР» как учебник для правовых школ и юридических курсов, а в 1940 г. дополненные разделом «Советская адвокатура» и переработанные — допускаются в качестве учебного пособия для юридических вузов.
2
Конституция СССР 1936 г. и конституции союзных республик, принятые на ее основе, отводят органам социалистической законности и социалистического правосудия — суду и прокуратуре особую главу. Конституция подняла на небывалую до тех пор высоту социалистическую законность и советское правосудие.
В связи с этим уже на первой сессии Верховного Совета СССР, собравшейся после первых всенародных выборов на основе новой Конституции, в январе 1938 г., работа Народного ко36*
563


миссариата юстиции СССР была подвергнута вполне обоснованной критике. Н. В. Крыленко, как не обеспечивший выполнения этих задач, в состав правительства включен не был.
На сессии были подчеркнуты и огромные задачи советской прокуратуры. Один из старейших депутатов Верховного Совета Г. И. Петровский, выражая мнение сессии, говорил, что «задача органов прокуратуры и дальше вести решительную борьбу за укрепление революционной законности. Эта задача большая, но благородная, ибо нет и не было такой страны в мире, как наш Союз Советских Социалистических Республик — страна победившего социализма, где так высоко поднято человеческое достоинство, где законы на деле ограждают интересы трудящихся, всецело служат интересам всего советского народа, вырабатываются и принимаются самим народом».6
Опыт всенародного обсуждения Конституции Союза ССР был учтен и при работе над проектом Положения (Закона) о Судоустройстве. Проект был обсужден практическими работниками юстиции, материалы обсуждения были учтены Комиссиями законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей. В Ленинград, например, с докладом о проекте закона выезжал член Комиссии законодательных предположений Совета Союза Верховного Совета СССР П. Г. Москатов.
Разработанный на основе принципиальных положений Конституции победившего социализма проект закона о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик был подвергнут тщательному обсуждению на второй сессии Верховного Совета СССР, происходившей 10—21 августа 1938 г. С докладом о проекте закона выступил Народный комиссар юстиции СССР Н. М. Рычков. Докладчик отметил, что проект исходит из необходимости дальнейшей демократизации советского суда, улучшения его организации и работы в соответствии с задачами, поставленными Конституцией социализма. Проект положения (закона) упразднял, как излишнюю инстанцию, пленумы и президиумы краевых и областных судов, а также Верховных Судов союзных и автономных республик. Право опротестования в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров и решений проект предоставлял лишь Председателю Верховного Суда и Прокурору Союза ССР, Председателям Верховных Судов я прокурорам союзных республик, а право рассмотрения этих протестов сохранял лишь за Верховным Судом Союза ССР и Верховными Судами союзных республик. Предполагая, что освобождение судов от административно-управленческих функций в отношении своей судебной периферии повысит роль, значение и авторитет советского суда, проект положения освобождал все суды снизу доверху от всех функций судебного управления. Орга6 Первая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Изд. Верховного Совета СССР, стр. 148—149.
564


низационные и административные функции переходили целиком в Наркомат юстиции СССР, Наркоматы юстиции союзных и автономных республик и их местные органы.
После прений по докладу и содокладам Председателей Комиссий законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей, а также после обсуждения поправок к первоначальному тексту проекта 16 августа 1938 г. был принят Закон о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик.7 На этой же сессии, уже на новых конституционных основах был избран Верховный Суд Союза ССР в составе председателя, 44 членов суда и 20 народных заседателей.
^Значение Закона о судоустройстве 1938 г. для Советского государства чрезвычайно велико. Это был первый из общесоюзных законов, принятый согласно п. «х» ст. 14 Конституции СССР. Он впервые в истории нашего государства полностью разрешил вопросы судоустройства^ в общесоюзном масштабе. Основы судоустройства 1924 г. определяли лишь основные, принципиальные положения судебного строительства. На основании этих общих положений каждая союзная республика имела свои Положения о судоустройстве, сохранявшие особенности в построении судебной системы данной республики, особенности, не носившие принципиального характера.
^/Закон о судоустройстве окончательно закрепил принцип единства советской судебной системы, четко определил принципы организации и деятельности советского суда. Ст. 1 Закона в соответствии со ст. 102 Конституции Союза ССР устанавливала, что органами единой судебной системы, осуществляющими правосудие в нашей стране, являются: Верховный Суд Союза ССР, Верховные Суды союзных республик, краевые и областные суды, суды автономных республик и автономных областей, окружные суды, специальные суды, создаваемые по постановлению Верховного Совета СССР, и народные суды. Только данные судебные органы имеют право на отправление правосудия.8 Судебная система в СССР строится по территориальному признаку, совпадающему с административно-территориальным делением страны. Такое построение дает возможность органам социалистического правосудия учитывать местные особенности, строго проводя в жизнь единую для всего Советского Союза социалистическую 7 См. Вторая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
8 Провозглашенный для органов социалистического правосудия принцип единства и исключительности судебной власти практически нарушался тем, что за особым совещанием при Наркоме внутренних дел сохранялось право на применение административной репрессии к лицам, признаваемым общественно-опасными. По постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. «Об особом совещании при народом комиссаре внутренних дел» это совещание имело право применять без суда ссылку, высылку и заключение в исправительно-трудовые лагеря сроком до 5 лет и высылку за пределы Союза ССР (СЗ СССР, 1935, № 11, ст. 84).
565


законность. Построение судебной системы по территориальному признаку позволяет органам правосудия крепко держать связь с трудящимися и Советами как органами государственной власти.
Существование предусмотренных Законом о судоустройстве специальных судов (военных трибуналов, линейных судов на железнодорожном и водном транспорте) не нарушало единства судебной системы. Специфические особенности вооруженных сил и транспорта настоятельно требовали сохранения специальных судов. Единое законодательство, единый процессуальный порядок деятельности, единое руководство судебной практикой, сосредоточенное в Верховном Суде Союза ССР и его Пленуме, единое судебное управление, централизованное в Министерстве (Народном комиссариате) юстиции Союза ССР, обеспечили подлинное единство судебной системы и равенство всех перед законом. «Правосудие в СССР, — говорилось в ст. 5 Закона о судоустройстве, — осуществляется на началах: а) единого и равного для всех граждан суда, независимо от социального, имущественного и служебного положения граждан, их национальной и расовой принадлежности; б) единого и обязательного для всех судов уголовного, гражданского и процессуального законодательства СССР».
Перед единой системой социалистического правосудия Закон о судоустройстве поставил ясные и определенные задачи, вытекающие из изменившихся функций социалистического государства:
«Правосудие в СССР имеет своей задачей защиту от всяких посягательств:
■а) установленного Конституцией СССР и Конституциями союзных и автономных республик общественного и государственного устройства СССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и интересов граждан СССР, гарантированных Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик;
в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
Правосудие в СССР имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения советских законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР» (ст. 2).
В Конституции СССР и Законе о судоустройстве получает дальнейшее развитие один из важнейших принципов организации Советской судебной системы — принцип выборности судей. Демократические выборы местных судей, провозглашенные первым декретом о Суде в качестве программы-максимум на будущее, теперь, в эпоху социализма, становятся реальностью. Вейлу
566


109 Конституции СССР (ст. 22 Закона о судоустройстве) на- дные суды (народные судьи и народные заседатели) изби- ются на трехлетний срок гражданами района, на территории торого они действуют. Выборы проводятся на основе всеоб- то, прямого и равного избирательного права, при тайном тасовании. Какие-либо цензовые требования для замещения су- бных должностей отменяются. В состав суда могут быть из- аны все граждане, пользующиеся избирательным правом и не еющие судимости.9 Последнее ограничение совершенно естество. Чтобы иметь не только формальное, но и моральное право цить и учить других, судья должен быть примером честного ужения Родине, моральной чистоты и безукоризненности пове- ния.
Отсутствие цензовых ограничений передает на разрешение из- рателей вопрос об индивидуальной пригодности данного кан- дата для замещения судебной должности или выполнения обя- чностей народного заседателя. Избиратели при выдвижении ндидатов должны учесть моральные, деловые и политические чества лица, которому доверят сложное и ответственное дело уществления правосудия. Право выставления кандидатур обес- чивается за общественными организациями и обществами трущихся: партийными организациями, профессиональными сою- ии, кооперативами, организациями молодежи, культурными об- ствами, а также за общими собраниями трудящихся пред- иятий, учреждений, воинских частей, колхозов и совхозов г. 24 Закона о судоустройстве).
Положения о выборах народных судов, утверждаемые Прези- умами Верховных Советов союзных республик, обеспечивают <ой порядок выдвижения и обсуждения кандидатур, который зволяет трудящимся разобраться во всех качествах кандидата змело проголосовать при выборах.
Принцип выборности становится единым принципом и для угих звеньев судебной системы. Здесь право избирать полуют избранники народа — Советы депутатов трудящихся. На гилетний срок Верховным Советом СССР, Верховными Сове- ии союзных и автономных республик, краевыми, областными, ружными (а в Москве и Ленинграде — городскими) Советами путатов трудящихся избираются и соответствующие суды редседатели их, члены и народные заседатели). На пятилет- й срок избираются и специальные суды — военные трибуналы транспортные суды. Верховный Совет СССР избирает предсе9 Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1948 г.,
*ержденным законом от 14 марта 1949 г., установлен 23-летний возраст и избрания судьей или народным заседателем. Решение сложных житей- IX конфликтов, разбор многообразных явлений жизни, с которыми прихо- гся повседневно сталкиваться в работе суда, требует от судей опреде- 1ного жизненного опыта. (См. «Ведомости Верховного Совета СССР* *.


дателей, заместителей председателя и членов этих специальных судов, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные Советы избирают народных заседателей для действующих на их территории специальных судов.
В эпоху победившего социализма широкое участие трудовых масс в отправлении социалистического правосудия получает дальнейшее развитие. Рассмотрение уголовных и гражданских дел во всех судах осуществляется с участием народных заседателей. Предусмотренные законом случаи исключения из этого правила относятся к военно-судебной системе военной обстановки. Кассационное и надзорное рассмотрение дел, связанное с проверкой законности и обоснованности приговора или решения и требующее специальных юридических знаний, проводится постоянным составом судей.
Народные заседатели участвуют в течении 10 дней в году в работе суда, пользуясь равным с постоянным судьею правом на исследование всех доказательств и постановление приговора или решения. Миллионы трудящихся вовлекаются, таким образом, в важнейшую государственную деятельность, и это обеспечивает советскому суду подлинно народный характер.
В непосредственной связи с принципом широкого участия масс в осуществлении правосудия стоит принцип коллегиальности в деятельности советского суда. Коллегиальность судебной работы, провозглашенная ст. 14 Закона о судоустройстве, при активности всего состава суда дает возможность глубокого и серьезного выявления всех обстоятельств дела и правильного его разрешения.1*
В Конституции СССР (ст. 112) и Законе о судоустройстве (ст. 6) впервые был четко выражен принцип независимости судей и подчинения их только закону. Этот принцип действовал до принятия этих законодательных актов. Процессуальный закон устанавливал, что судьи постановляют свой приговор (и решение) по своему внутреннему убеждению. Революционное, социалистическое правосознание судьи являлось критерием истинности его выводов, основанных на рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности. Процессуальная независимость судей теперь возводится до основного, конституционного принципа.
Независимость судей гарантируется организационным построением судебной системы, всем характером ее деятельности, порядком отзыва и отстранения судей (ст. 17 и 18 Закона о судоустройстве) и, наконец, контролем народных масс за деятельностью суда. Независимость судей от местных влияний ни в коей мере не означает отрыва, обособления суда от других органов государственного управления, освобождения его от проведения 10 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство» не нарушает принципа коллегиальности при осуществлении правосудия, так как определяет особый административный порядок воздействия за мелкие правонарушения.
368


генеральной линии партии в своей работе, от проведения общей государственной политики. Суд есть орган государственной власти, выполняющий особую государственную функцию — правосудие. Как орган государства, он вместе с другими государственными органами проводит единую государственную политику,, выраженную в законе, в постановлениях правительства.
Провозглашая независимость судей и подчинение их только закону, Закон о судоустройстве не отрывает этим судей от народа, от избирателей. Независимость судей сочетается с их подотчетностью перед избирателями (ст. 29 Закона о судоустройстве) .
Хотя закон и не установил правил об отчетности краевых, областных, Верховных судов, однако, исходя из их положений в системе органов государственной власти, следует считать принципиально необходимой отчетность перед избирателями всех звеньев судебной системы. Эта отчетность обеспечит лучшую организацию работы суда.
Суд является одним из важнейших проводников национальной политики Коммунистической партии. Ленинский завет — <Надо ввести строжайшие правила относительно употребления национального языка в инонациональных республиках, входящих в наш союз»14 — четко выражен в ст. ПО Конституции СССР и ст. 7 Закона о судоустройстве. Судопроизводство ведется на языке союзной или автономной республики или автономной области, с обеспечением для лиц, не владеющих этим языком, полного ознакомления с материалами дела через переводчика, а также права выступать на родном языке.
Закон о судоустройстве, отражая изменения в функциях нашего государства в эпоху победы социализма, указывает на возросшую воспитательную роль суда: «Советский суд, применяя меры уголовного наказания, не только карает преступников, НО' также имеет целью исправление и перевоспитание преступников. Всей своей деятельностью суд воспитывает граждан СССР в духе преданности Родине и делу социализма, в духе точного и не- д клонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, дисциплины труда, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения к правилам социалистического общежития» (ст. 3).
Усиление воспитательной роли советского суда, вызванное крупными социально-политическими сдвигами в нашей стране, позволило ограничить применение крайней меры уголовного наказания — расстрела. Построение социализма в СССР создало условия для проявления величайшего человеческого гуманизма, невозможного в обществах, раздираемых классовыми, антагонистическими противоречиями. Линия на резкое ограничение приме11 В. И. Ленин. Письмо к съезду. К вопросу о национальностях или «автономизации». Госполитиздат, 1956, стр. 27.


нения высшей меры наказания, ярко выраженная еще в акте амнистии в честь первого десятилетия Октября, находит теперь дальнейшее развитие.
Осуществлению воспитательной функции суда, формированию общественного мнения против вражеской агентуры, против преступных нарушителей общественного порядка и социалистической дисциплины служит принцип гласности в судебной работе, выраженный в ст. 111 Конституции Союза ССР и ст. 8 Закона о судоустройстве. Принцип гласности, вместе с тем, обеспечивает контроль граждан за осуществлением правосудия.
Гласность судебной деятельности обычно понимается как проверка и исследование обстоятельств рассматриваемого дела, производимая в присутствии и с участием сторон, в открытом судебном заседании, с предоставлением доступа в зал суда желающим, с публичным объявлением приговора или решения л с освещением в печати как хода, так и результатов судебной деятельности по рассматриваемому делу.
Непосредственно участвуя в судебном процессе, сторона проверяет добросовестность действий своего противника, всесторонность и объективность действий суда, имея возможность быстро реагировать на отдельные недостатки и нарушения, ущемляющие ее интересы.
В Советском государстве гласность является средством социалистического воспитания масс на примерах конкретного дела, разрешаемого судом. Разрешая дело, судья обязан это сделать «так убедительно, так показательно, чтобы не только он сам и народные заседатели, но и все присутствующие на суде разобрались бы в этом деле и поняли бы правильность вынесенного судом решения».
Устанавливая открытое судебное разбирательство, советское законодательство допускает случаи, когда дело может быть рассмотрено в закрытом судебном заседании. Это допущение, относящееся к делам, затрагивающим государственную (военную, дипломатическую и пр.) тайну или касающимся интимной жизни сторон (например, дела о половых преступлениях), является некоторым сужением, но не отменой гласности. Стороны из процесса не устраняются, решения суда объявляются публично и могут быть достоянием печати.
Осуществление гласности и обеспечение равноправия сторон в процессе, как этого требует закон, неразрывно связано с обеспечением обвиняемому права на защиту. Речь здесь идет не только о личной защите обвиняемого, право на которую наступает у него с момента предъявления обвинения, но и о защите .адвокатской. Провозглашение права на защиту, как конститу-
12 Речь М. И. Калинина на заседании судебно-прокурорских работников в день 10-летия Верховного Суда СССР. «Советская юстициям 1934, № 10. <тр. 1.
570


ционного права, закончило ту длительную дискуссию, которая имела место среди судебно-прокурорских работников и в которой многими высказывалась мысль о том, что советскому процессу, где и суд и прокуратура активно стремятся к установлению объективной истины, защита, как специальный институт, не нужна. Прав был А. Я. Вышинский, когда выступая на 1-м Всесоюзном совещании судебно-прокурорских работников, говорил: «Положение с защитой у нас таково, что защиту у нас, в сущности говоря, только едва терпят, причем стараются всячески продемонстрировать свое пренебрежение к защите, думая, что они таким отношением к защите доказывают свою высшую „революционность”».13
Вопрос об адвокатуре, выдвинутый провозглашением права на защиту в Конституции Союза ССР и Законе о судоустройстве, был разрешен Положением об адвокатуре СССР, утвержденным постановлением СНК СССР от 16 августа 1939 г.14 В соответствии с этим Положением областные, краевые, республиканские коллегий адвокатов учреждаются как добровольные общественные организации, построенные на началах самоуправления и бюджетной самостоятельности. Коллегии адвокатов имеют своей целью оказание юридической помощи населению, учреждениям, организациям и предприятиям путем: а) дачи юридической консультации (советов, справок, разъяснений и т. п.); б) составления заявлений, жалоб и других документов по просьбе граждан, учреждений, организаций и предприятий; в) участия адвокатов в судебных процессах в качестве защитников обвиняемых, представителей интересов ответчиков, истцов и других заинтересованных лиц. Организация и общее руководство деятельностью коллегий адвокатов возложены на Народный комиссариат (Министерство) юстиции.
Вопрос об организации судебного управления на местах был разрешен освобождением областных (краевых) судов от функций управления. 16 декабря 1938 г. СНК СССР одобрил представленный НКЮстом Союза ССР проект положения об образовании управлений Народных комиссариатов юстиции при областных (краевых) Советах депутатов трудящихся. По предложению СНК СССР этот вопрос был обсужден в союзных республиках, имеющих областное деление, и были приняты положения о местных органах юстиции. Так, в Российской 'федерации управления Народного комиссариата юстиции республики при краевых и областных советах депутатов трудящихся были образованы Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 апреля 1939 г., а
13 И. А. Акулов, А. Я. Вышинский. За перестройку и улучшение работы суда и прокуратуры. Изд. «Советское законодательство», М., 1934, СТР 1* Положение об адвокатуре СССР. Юридическое издательство НКЮ СССР, М., 1939.
57 г


СПК РСФСР своим постановлением от 1 июня 1939 г. утвердил Положение об этих управлениях.15
Отделение судебного управления от непосредственной судебной работы областных (краевых) судов и централизацию судебного надзора нельзя признать удачными. Конечно, областные (краевые) суды в первую очередь — органы социалистического правосудия, а не административно-управленческие органы, считающие своей основной работой управление судебной периферией и подсобными судебными органами. Важно было также показать, что судебный надзор — это исключительная, чрезвычайная деятельность, а не обычная, третья инстанция, какой он становился в условиях множественности надзорных инстанций. Однако более чем двадцатилетний опыт организации судебной деятельности показывал, что конкретное руководство судебной периферией может осуществлять только тот орган, который непосредственно сам занимается судебной работой, через кассационную деятельность знает свою судебную периферию и путем рассмотрения судебных дел может оперативно направлять практику народных судов.
Для организационно-управленческой работы был труден не только период проведения первых всенародных выборов в народные суды. После выборов система судов стабилизировалась, и руководство судебной периферией стало осуществляться путем инструктирования. Успех инструктирования возможен лишь тогда, когда инструктирующий знает недостатки проверяемого органа и может их оперативно устранить. Этими свойствами областные (краевые) Управления Министерства юстиции союзной республики не обладали. Судебную работу они могли знать только по отчетам, по инспекторскому ознакомлению с делами, а не путем кассационного рассмотрения дел народных судов. Права .на непосредственное исправление ошибок они не имели. Ревизующий не имел права обратить внимание судьи на нарушения закона, записать об этом в акте, опротестовать нарушение.
Право на такие действия принадлежало судебно-надзорной инстанции, в которую Управления Министерства юстиции могли войти с представлением. Надзорные инстанции в условиях централизации были отдалены от судебной периферии, нагружены большой надзорной работой и с этой нагрузкой практически не справлялись. Функции надзора были сосредоточены в Верховных Судах союзных республик и Верховном Суде Союза ССР, а право надзорного протеста было предоставлено лишь Председателю Верховного Суда и Прокурору Союза ССР, Председателям Верховных судов и прокурорам союзных республик.
Развитие принципов социалистического демократизма в организации и деятельности советской судебной системы обеспечило такое положение, что суд «стал еще более мощным орудием со- 15 СП РСФСР, 1930, № 8, ст. 26.
572


адалистического государства рабочих и крестьян в борьбе за охрану незыблемых основ социализма, за охрану прав и интересов граждан нашей великой социалистической Родины против посягательств всех врагов».16
СУДЕБНО-ПРОКУРОРСКИЕ ОРГАНЫ В ВОЕННЫХ УСЛОВИЯХ
1
На осень 1941 г. намечалось проведение всенародных выборов народных судов. Этим важнейшим мероприятием завершилась бы перестройка судебной системы в соответствии с Конституцией Союза ССР 1936 г. СНК СССР одобрил проект Положения о выборах народных судов, принятие которого, в соответствии со ст. 25 Закона о судоустройстве, входило в компетенцию Верховных Советов союзных республик. Вероломное нападение немецко- фашистской Германии на нашу Родину прервало созидательную деятельность социалистического государства по дальнейшей его демократизации, прервало мирный труд советского народа по пути к коммунизму.
22 июня 1941 г. были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» и «Об утверждении положения о военных трибуналах & местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий».17 В интересах обороны СССР и для обеспечения общественного порядка и государственной безопасности в отдельных местностях или по всему СССР объявляется военное положение. Объявление военного положения возлагало на Военные Советы и военное командование все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. На рассмотрение военных трибуналов, были переданы все дела о наиболее опасных преступлениях — дела о преступлениях государственных, о хищениях общественной собственности (Закон от 7 августа 1932 г.), о разбое, умышленных убийствах, насильственнОхМ освобождении из-под стражи, об уклонении от воинских обязанностей, о незаконной покупке, продаже и хранении оружия и др. Военным властям предоставлялось право передавать на рассмотрение трибуналов дела о спекуляции, хулиганстве и других преступлениях, если это было необходимо по обстоятельствам военного времени.
В соответствии с построением вооруженных сил была создана сеть военных трибуналов, которые комплектовались из военноюридического запаса. Руководство трибуналами осуществлялось 16 Речь Председателя. Верховного Суда СССР И. Т. Голякова при обсуждении проекта закона о судоустройстве СССР. Вторая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет, стр. 188—189.
1Т «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 29.
573


кадровым военно-юридическим составом. Назначение и перемещение судебного состава производилось совместными приказами Народных комиссаров юстиции и обороны (или Военно-Морского Флота), чем обеспечивалась судейская независимость трибуналов от местного командования. На председателей трибуналов возлагалась обязанность периодически информировать военные советы округов, фронтов, армий и командование соединений о работе трибуналов по борьбе с преступностью в соответствующих воинских соединениях. Этой обязанностью информировать, а не отчитываться, также подчеркивалась независимость военно-судебной системы в ее деятельности по осуществлению социалистического правосудия.
В связи с военной обстановкой был введен сокращенный срок рассмотрения дела после вручения обвинительного заключения (24 часа), отменено право обжалования приговоров военных трибуналов, действующих в местностях,, объявленных на военном положении, и в районах военных действий. Рассмотрение дел производилось в постоянном составе военного трибунала. Это изменение процессуальных порядков не отменяло, а лишь видоизменяло те процессуальные гарантии, которые, являясь проявлением подлинного социалистического демократизма, обеспечивали защиту прав личности в советском суде и истинность социалистического правосудия.
Так, выборность постоянного состава военных трибуналов Верховным Советом СССР (ст. 54 Закона о судоустройстве) не могла быть осуществлена по условиям военного времени, но назначение и смещение этих судей приказами центра гарантировало их независимость. Не были и не могли быть избраны и народные заседатели военных трибуналов. Трибунал мог действовать в постоянном составе, но с первых же дней войны возник вопрос об участии военной общественности в военно-судебной работе. Применяя старые правила об участии временных членов, при рассмотрении дел, Военные трибуналы стали привлекать выделенных военным командованием военнослужащих к своей работе. В 1942 г. военным трибуналам, действующим в местностях,, объявленных на военном положении, и в районах военных действий, было разрешено привлекать в необходимых случаях в состав суда для рассмотрения дел военнослужащих, выделенных командованием и политорганами соединений. Это выделение не носило случайного характера. Командование заранее составляло списки заседателей трибуналов из наиболее авторитетных, отличившихся военнослужащих. Списки заседателей утверждались Военными Советами и объявлялись приказом. При вызовах заседателей в судебное заседание соблюдалось вытекающее из военной субординации неписаное правило, что заседатель не должен быть в звании ниже подсудимого. Таким образом, участие общественности в работе суда сохранилось и для военной юстиции в сложных условиях боевых действий.
574


Отмена обжалования приговора не означала бесконтрольности трибуналов Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 августа 1941 г.18 Военным прокурорам и председателям военных трибуналов фронтов и флотов было предоставлено право опротестования в трибуналы фронтов и флотов приговоров и определений военных трибуналов, действующих в пределах фронта (флота). Все дела нижестоящих трибуналов подвергались ревизионной проверке .со стороны вышестоящих трибуналов, и тем самым создавались гарантии борьбы со случаями необоснованного, неправильного осуждения. В отношении приговоров с высшей мерой наказания устанавливался и контроль командования, которому принадлежало право приостановления исполнения приговора. Права командования соединений на утверждение приговоров к высшей мере наказания в особо исключительных случаях, вызываемых боевой обстановкой, ставились под контроль Военных Советов армий и фронтов. Перед военной юстицией и командованием прямо стояла задача сберечь для борьбы с врагом всех тех нарушителей воинской дисциплины, которые способны в боях с врагами родины искупить свою вину.
Внимательное исследование дела было непременным условием деятельности военных следственно-прокурорских и судебных органов. Так, в одном из приказов Народного комиссара обороны, относящихся к тяжелым дням октября 1941 г., подчеркивалось, что без правильного сочетания метода убеждения с методом принуждения немыслимо добиться укрепления советской воинской дисциплины и политико-морального состояния войск. Суровая кара по отношению к злостным нарушителям воинской дисциплины, пособникам врага и явным врагам должна была сочетаться с внимательным разбором всех случаев нарушения дисциплины, требующих подробного выяснения всех обстоятельств дела.
Широкое применение отсррчки исполнения приговора в порядке примечания 2 к ст. 28 УК РСФСР, освобождение от наказания и снятие судимости с отличившихся в боях за родину характерны для оценки судебной репрессии военных трибуналов в бое- еой обстановке. В этой деятельности ненависть к врагам сочеталась с подлинным социалистическим гуманизмом, с вниманием к каждому отдельному человеку.
Наряду с расширением подсудности военной юстиции, война внесла изменения и в организацию гражданской юстиции. В 1943 г. в связи с повсеместным введением военного положения на железнодорожном и водном транспорте все линейные суды были реорганизованы в военные трибуналы. Военизированы были и транспортные коллегии Верховного Суда СССР. В ближайших к фронту центрах и районах областные (городские) суды реоргани-
18 Сб. «Законы, принятые Верховным Советом СССР, и Указы Президиума Верховного Совета СССР». 1944, стр. 502.
575


зовались в областные (городские) военные трибуналы. Так, по постановлению военного совета Западного фронта от 28 октября 1941 г. при объявлении г. Москвы на осадном положении Московский городской суд был реорганизован в военный трибунал и к его подсудности были отнесены все дела о совершенных гражданами преступлениях, кроме дел об измене Родине, шпионаже, террористических актах и диверсиях. Судебный надзор за деятельностью этого трибунала и его секций в районах осуществлял Военный трибунал округа. Сеть народных судов была сокращена, и в подсудности народных судов остались только гражданские дела. Кассационной .инстанцией для них был городской суд. Такая реорганизация гражданской судебной системы была проведена в Ленинграде, Воронеже, Туле и других прифронтовых центрах. Как только линия фронта отодвигалась — восстанавливалась гражданская судебная система и резко сокращалась система военная. Соответственная военизация проводилась и в прокурорских органах.
Наряду с поддержанием революционного порядка и железной дисциплины в рядах вооруженных сил, перед военными трибуналами стояла задача суровой и решительной борьбы с контрреволюционной агентурой фашистских разведок, с развеянными по советской земле остатками враждебных нам классов.
2
Злодеяния, совершенные гитлеровцами против мирного населения и военнопленных, выдвинули перед советской военно-судебной системой проблему наказания немецко-фашистских злодеев и их пособников. Еще зимой 1941 г., после разгрома немцев под Москвой и начала освобождения оккупированной врагом территории, были вскрыты тягчайшие преступления оккупантов. В связи с этим в ноте от 25 ноября 1941 г. Советское правительство, сообщая всей мировой общественности о зверствах немецко-фашистских войск, заявило, что оно «возлагает всю ответственность за эти бесчеловечные действия германских военных и гражданских властей на преступное гитлеровское правительство».19 В декларации Советского правительства от 4 декабря 1941 г. был провозглашен принцип «наказания гитлеровских преступников».20
Провозглашенные Советским правительством принципы наказания военных преступников, поддержанные мировым общественным мнением, стали международными. На долю военных трибуналов районов боевых действий легло осуществление этих принципов в соответствии с советскими законами. Указ Президиума 19 Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны, т. I, Госполитиздат, 1946, стр. 184.
20 Там же, стр. 192.
576


Верховного Совета СССР от 19 апреля 1943 г. определил особые меры наказания для немецко-фашистских злодеев, виновных в убийствах и истязаниях советского гражданского населения и пленных красноармейцев, для шпионов и изменников родины. Преступления гитлеровцев и их пособников были квалифицированы, как самые гнусные злодеяния, влекущие для исполнителей смертную казнь через повешание, а для пособников ссылку на каторжные работы на срок от 15 до 20 лет.
Рассмотрение дел о преступлениях гитлеровцев поручалось военно-полевым судам соединений, председателями которых являлись председатели военных трибуналов соединений. Гласный процесс этих судов, развернутое судебное следствие, соблюдение основных процессуальных норм при рассмотрении дел обеспечили показ всей тяжести совершенного гитлеровскими преступниками и их пособниками. Высший надзор за деятельностью военно-полевых судов и в данном случае остался за Верховным Судом.
В порядке реализации Указа от 19 апреля 1943 г. военные трибуналы рассмотрели ряд дел о злодеяниях немецко-фашистских преступников и их пособников, совершенных на советской территории. Так, в июле 1943 г. было рассмотрено дело о зверствах немецко-фашистских захватчиков и их пособников, учиненных на территории г. Краснодара и Краснодарского края. Такие же процессы были прдведены в Харькове, Смоленске, в Орловской, Брянской и Бобруйской областях, в Николаеве и Николаевской области, на Украине, в Латвии, Литве и Эстонии и др. С 28 декабря 1945 г. по 2 января 1946 г. Военный трибунал Ленинградского военного округа рассмотрел дело группы военнослужащих германской армии, обвинявшихся в массовых убийствах и истязаниях мирного населения, в угоне советских граждан в немецкое рабство, в разгроме и уничтожении городов и сел, грабеже и других преступлениях, совершенных на территории Ленинградской области.21
В декларации об ответственности гитлеровцев за совершаемые зверства, подписанной главами трех правительств-союзников в войне против гитлеровской Германии, опубликованной 2 ноября 1943 г., было провозглашено, что «эта декларация не затрагивает вопроса о главных преступниках, преступления которых не связаны с определенным географическим местом и которые будут, наказаны совместным решением правительств-союзников».22 На основе этой декларации 8 августа 1945 г. в Лондоне было подписано соглашение об учреждении Международного Военного трибунала и принят его устав.23 Трибунал учреждался
21 «Правда», 4 января 1946 г.
22 Нюрнбергский процесс. Сборник материалов, т. I. Госюриздат, М., 1954, стр. 8.
23 Там же, стр. 13.
37 зам. 1037
577


«для справедливого и быстрого суда и наказания главных преступников европейских стран осн». Судьи СССР, США, Великобритании и Франции получили полномочия своих правительств на осуществление правосудия. Четыре главных обвинителя от образовавших международный военный трибунал стран со своими помощниками собрали, систематизировали и представили суду доказательства преступления и поддерживали обвинение. К суду были привлечены главари немецко-фашистского райха, совершившие тягчайшие преступления против человечества. Процесс в Нюрнберге, начавшийся 20 ноября 1945 г. и окончившийся 1 октября 1946 г., по справедливому замечанию председательствовавшего, английского судьи Д. Лоренса, явился «единственным в своем роде в истории мировой юриспруденции, и он имеет величайшее общественное значение для миллионов людей на всем земном шаре».24
После разгрома и капитуляции японских империалистов встал вопрос о наказании и японских военных преступников. Эта задача была возложена на международный военный трибунал для Дальнего Востока в Токио. Его организация существенно отличалась от организации Нюрнбергского трибунала. По соглашению между союзниками, создание трибунала в Токио было оформлено приказом Главнокомандующего вооруженными силами союзников в Японии генерала Макартура. В состав трибунала вошли представители СССР, США, Китая, Великобритании, Австралии, Канады, Франции, Голландии, Новой Зеландии, Индии и Филиппин. Выдвинутые правительствами судьи назначались приказом Главнокомандующего. Председателем трибунала был назначен австралийский судья У. Уэбб, главным обвинителем — американский обвинитель. Все другие страны выдвигали дополнительных обвинителей. Если в Нюрнбергском процессе обвиняемых защищали немецкие адвокаты, здесь защита была поручена американским адвокатам. В Нюрнберге применялась процессуальная процедура, учитывающая не только англо-американские, но и советские, и французские процессуальные правила. В Токио действовали англо-американские. процессуальные правила, и после объявления приговора Макартуром была сделана попытка распространить юрисдикцию Верховного Суда США и на этот, международный по своему характеру, трибунал. Попытки эти были отвергнуты в результате принципиальной настойчивости Советского Союза. Токийский процесс начался 3 мая 1946 г. и длился с небольшими перерывами более двух лет. Приговор был объявлен 12 ноября 1948 г. И здесь, несмотря на попытки реакционных кругов США и Англии и их пособников, затянуть, сорвать, скомкать процесс, агрессия Японии была доказана, были установлены зверские преступления японской воен-
57S
24 Нюрнбергский процесс. Сборник материалов, т. I, стр. 97.


щины и, считаясь с мировым общественным мнением, суд вынес суровый приговор японским военным преступникам.
. Хабаровский процесс по делу бывших военнослужащих японской армии, обвиняемых в подготовке и применении бактериологического оружия, проведенный военным трибуналом Приморского военного округа в декабре 1949 г., еще глубже разоблачил злодейские преступления агрессоров и явился, как и Нюрнбергский и Токийский процессы, серьезным предупреждением агрессорам.
ИСПРАВЛЕНИЕ НЕДОСТАТКОВ ^ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ ч СУДЕБНО-ПРОКУРОРСКОЙ СИСТЕМЫ
1
После окончания войны судебно-прокурорская система переводится на мирные условия работы. Сокращается сеть военных трибуналов и военной прокуратуры. С отменой военного положения на транспорте военные трибуналы и прокуратура реорганизуются в линейные суды (и прокуратуры) железнодорожного и водного транспорта. Возникает, наконец, возможность провести всенародные выборы народных судов на основе Конституции СССР 1936 г.
25 сентября 1948 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил «Положение о выборах народных судов РСФСР».25 Соответствующие положения одновременно были утверждены и в других союзных республиках. Проведение выборов было намечено на период с декабря 1948 г. по февраль 1949 г., день выборов определяли Президиумы Верховных Советов (в союзных республиках, не имеющих областного деления, и в автономных республиках) и исполнительные комитеты областных, краевых советов депутатов трудящихся. На них легла вся организация выборов. Они публиковали списки избирательных округов, охватывающих все население, проживающее на территории деятельности данного народного суда, определяли число подлежащих избранию народных заседателей (от 50 до 75 человек на участок народного суда).
Исполнительные комитеты городских и районных Советов депутатов трудящихся непосредственно руководили проведением на местах избирательной кампанией — отвечали за полноту и правильность составления списков избирателей, регистрировали кандидатов, образовывали избирательные пункты для приема бюллетеней и подсчета голосов, назначали своих уполномоченных на избирательные пункты, обеспечивали эти пункты избирательными бюллетенями, устанавливали результаты выборов и выдавали избранным в народные судьи и народные заседатели удостоверения об избрании.
15 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 39.
37*
579


Сотни тысяч и миллионы людей по Советскому Союзу были привлечены к участию в избирательной кампании по выборам народных судов на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. В качестве агитаторов, пропагандирующих социалистическую законность и разъясняющих задачи социалистического правосудия, участвовало свыше двух миллионов человек, в состав счетных комиссий было избрано более 600 тысяч советских граждан, сотни тысяч советских людей были выдвинуты в качестве представителей общественных организаций и обществ трудящихся. В период предвыборной кампании народные судьи выступали перед избирателями с докладами о работе судов.
Выборы явились подлинным торжеством социалистического демократизма. По Российской федерации приняло участие в голосовании 99,87% общего числа избирателей, т. е. почти все избиратели участвовали в выборах. За кандидатов в народные судьи по РСФСР голосовало 99,02% участвовавших в голосовании, за кандидатов в народные заседатели — 99,87%. В числе избранных было более 40% женщин. В судебные органы были избраны представители свыше 45 национальностей и народностей. Партийный состав избранных ярко отражал единство блока коммунистов и беспартийных. Члены и кандидаты партии составили по РСФСР 47,3% народных заседателей, комсомольцы — 10,8%. В числе избранных народных заседателей 40,8% были участниками Великой Отечественной войны. Две трети избранных имели ордена и медали Советского Союза за геройскую защиту родины на фронте и доблестный труд в тылу, 183 человека являлись Героями Советского Союза, 132 — Героями Социалистического Труда, 70 народных заседателей — матерями-героинями.
Столь же активно и широко прошли и последующие избирательные кампании. По «Положению о выборах народных судов РСФСР» от 29 октября 1951 г.26 и однородным положениям в других союзных республиках день выборов по всей республике определялся Президиумом Верховного Совета союзной республики. Выборы были проведены в декабре 1951 и 1954 гг.
Проведением выборов народных судов была завершена перестройка судебной системы в соответствии с принципами, определенными Конституцией победившего социализма. С избранными народными заседателями судебные органы развернули работу по ознакомлению их с основами советского законодательства, чтобы подготовить их к активному участию в судебном процессе.
Весьма важным мероприятием, направленным на дальнейшее укрепление независимости судей, было принятие нового Положения о дисциплинарной ответственности судей. Это Положение было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР 26 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1951, № 44.
580


от 15 июля 1948 г;27 Ранее действовавший порядок дисциплинарной ответственности судей 28 предоставлял право министрам юстиции и начальникам Управлений Министерств юстиции союзных республик при краецых (областных) советах депутатов трудящихся налагать взыскания на судей за допущенные ими нарушения трудовой дисциплины. Теперь положение было резко изменено. Указанным должностным лицам, как и председателям соответствующих судов, предоставлено право только возбуждать дисциплинарное преследование, а право наложения взыскания как за нарушения трудовой дисциплины, так и за упущения в судебной работе вследствие небрежности или недисциплинированности и за совершение поступков, недостойных советского судьи, предоставлено дисциплинарным коллегиям вышестоящих судов.
Коллегии по дисциплинарным делам действуют в составе председателя соответствующего суда или его заместителя и двух членов суда по назначению председателя. Предусмотренный положением порядок рассмотрения дел — тщательная проверка мотивов привлечения, затребование письменных объяснений от привлеченного, опрос свидетелей и проверка доказательств, рассмотрение дела в открытом заседании с вызовом привлеченного— гарантирует от ошибок в определении ответственности, ограждает судью от попыток того или иного воздействия на него с помощью дисциплинарных взысканий.
Вместе с этим, положение подчеркивает, что «советский судья, избираемый народом, должен дорожить доверием народа и являть образец честного служения Родине, точного и неуклонного исполнения советских законов, моральной чистоты и безукоризненного поведения, чтобы иметь не только формальное, но и моральное право судить и учить других.
Служебные упущения и недостойные поступки судей подрывают авторитет суда, наносят ущерб делу правосудия, интересам государства и правам граждан и потому должны влечь за собой строгую ответственность».
2
Неразрывно связанная с народом, выполняющая его волю, выраженную в законе, поставленная под контроль народа, советская судебная система способна осуществлять подлинное социалистическое правосудие. Однако в практике судов имели место и серьезные ошибки, в особенности — по делам о преступлениях государственных. Возникновению этих ошибок содействовала 27 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1948, № 31.
28 Установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 июля 1940 г. «О дисциплинарной ответственности судей». (См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 28).
581


выдвинутая в 1937 г. И. В. Сталиным теория обострения классовой борьбы в эпоху социализма. И. В. Сталин утверждал, что «чем больше будем продвигаться вперед, чем больше будем иметь успехов, тем больше будут озлобляться остатки разбитых эксплуататорских классов, тем скорее будут они итти на более острые формы борьбы, тем больше они будут пакостить советскому государству, тем больше они будут хвататься за самые отчаянные средства борьбы, как последние средства обреченных».29
Конечно, классовая борьба не закончена победой социализма, но было бы неправильно говорить о неизбежном ее обострении. Наиболее острые формы сопротивления эксплуататоров внутри страны Советское государство уже пережило. Заговоры, саботаж, воздействие врагов на мелкую буржуазию, наконец, гражданская война, являющаяся острейшей формой классовой борьбы, в период победившего социализма безвозвратно отошли в область истории. Эпохе социализма соответствует в качестве основной формы классовой борьбы воспитание новой дисциплины.30 Отдельные вражеские выступления (например, террор) могут иметь место и после ликвидации эксплуататорских классов, но морально-политическое единство советского народа, сплочение его вокруг Партии и Правительства исключают возможность обострения классовой борьбы в нашей стране.
Однако на международной арене классовая борьба может принимать наиболее острые формыи Вероломное нападение фашистской Германии на Советский Союз преследовало, в первую очередь, классовые цели и было острейшим выражением классовой борьбы. «Холодная» война, политика «с позиции силы», проводимые реакционными империалистическими правительствами против СССР и стран социалистического лагеря, также являются ярким проявлением классовой борьбы.
В условиях культа личности И. В. Сталина теория об обострении классовой борьбы в эпоху социализма внутри страны на практике послужила обоснованием грубейших нарушений социалистической законности и применения необоснованных массовых репрессий. ЦК КПСС отмечал, что «именно в тех условиях создалось, в частности, особое положение для органов государственной безопасности, которым оказывалось огромное доверие, так как они имели перед народом и страной несомненные заслуги в деле защиты завоеваний революции. В течение длительного времени органы государственной безопасности оправдывали это доверие, и их особое положение не вызывало какой-либо опасности. Дело изменилось после того, когда контроль над ними со 29 И. В. Сталин. О недостатках партийной работы и мерах ликвидации троцкистских и иных двурушников. Партиздат, 1937, стр. 22.
30 О формах классовой борьбы см. В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 76-78.
582


стороны Партии и Правительства был постепенно подменен личным контролем Сталина, а обычное отправление норм правосудия нередко подменялось его единоличными решениями. Положение еще более осложнилось, когда во главе органов государственной безопасности оказалась преступная банда агента международного империализма Берия».31
Берия и его сообщники совершали террористические расправы над людьми, которые противодействовали их враждебным замыслам. В качестве одного из основных методов своей преступной деятельности заговорщики избрали клевету, интриги и провокации. Незаконные методы расследования, фальсификация следственных дел и иные, грубо попиравшие социалистическую законность, действия применяли эти враги народа с целью истребления честных, преданных делу Коммунистической партии и советской власти кадров.
Начало преступной изменнической деятельности Берия и установление им тайных связей с иностранными разведками относится еще ко времени гражданской войны, к 1919 г. Эту связь он поддерживал и расширял вплоть до своего ареста, тщательно скрывая и маскируя вражескую деятельность. После смерти И. В. Сталина Берия и его группа, делая ставку на общую активизацию реакционных империалистических сил против СССР, перешли к форсированным действиям с целью захвата власти, ликвидации советского рабоче-крестьянского строя, реставрации капитализма и восстановления господства буржуазии.
Приговор суда, установивший полную виновность злодейской заговорщической группы Берия, в- соответствии с волей народа, назначил преступникам высшую меру наказания — расстрел.32
з
В последние 2—3 года Центральный Комитет партии и Советское правительство проделали огромную работу по устранению последствий культа личности, пресечению необоснованных репрессий, всемерному укреплению социалистической законности и строгому соблюдению гарантированных советской Конституцией прав граждан. В 1953 г. было упразднено Особое совещание дои Министре внутренних дел, действовавшее на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г.,33 и право на применение уголовной репрессии сохранено только за судом. Установлен действенный контроль Партии и Правительства за работой органов государственной безопасности, направленный на укрепление бдительности этих органов в борьбе с вражеской 31 О преодолении культа личности и его последствий. Постановление Центрального Комитета КПСС. Госполитиздат, 1956.
32 См. подробнее: «Правда», 24 декабря 1953 г.
33 СЗ СССР, 1935, № 11, ст. 84.
583


агентурой и на недопущение случаев необоснованного привлечения к ответственности. Как отметил в своем докладе на XX съезде КПСС Н. С. Хрущев: «Проведена значительная работа по укреплению проверенными кадрами органов госбезопасности, суда и прокуратуры. Полностью восстановлен в своих правах и усилен прокурорский надзор».34
Огромное значение в деле укрепления социалистической законности имели мероприятия по усилению прокурорского надзора. Конституция СССР 1936 г. (ст.ст. 113—117) определила основные, принципиальные положения организации и деятельности Советской прокуратуры. Прокуратура рассматривается как орган высшей государственной власти (Верховного Совета СССР, назначающего на семилетний срок Генерального Прокурора СССР), строго централизованный (прокуроры назначаются или утверждаются в должности Генеральным Прокурором СССР), действующий на основе единоначалия и единоличной деятельности, независимый в осуществлении своих функций от каких бы то ни было местных органов.
На прокуратуру возложен надзор за законностью действий всех органов государства, должностных лиц и отдельных граждан. Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возложен на Генерального Прокурора. Сосредоточивая в своих руках прокурорскую власть, Генеральный Прокурор наделяет правами всех нижестоящих прокуроров. Права помощников прокуроров предоставлены им прокурорами.
Долгое время после ' принятия Конституции СССР 1936 г. положение о прокуратуре разработало не было. Утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.35 Положение о прокуратуре СССР регламентировало только деятельность центральной прокуратуры (в тот период в союзных республиках прокуратуры входили в сослав Наркомюстов). Деятельность местных прокуратур регламентировалась республиканскими Положениями о судоустройстве, которые потеряли свое значение с принятием Закона о судоустройстве СССР в 1938 г.
Потребность в законодательном акте, который бы подробно и четко определил полномочия и функции прокуратуры в соответствии с Конституцией СССР и Законом о судоустройстве 1938 г., была весьма ощутимой. Обобщив состояние прокурорского надзора, Центральный Комитет КПСС выдвинул в 1955 г. вопрос о принятии положения о прокурорском надзоре.36
34 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 1, стр. 94.
35 СЗ СССР, 1934, № 1, ст. 26.
36 См. За дальнейшее укрепление социалистической законности. «Правда», 12 апреля 1955 г.
584


Положение о прокурорском надзоре в СССР было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.,37 и Законом от 28 декабря того же года Верховный Совет Союза ССР утвердил этот Указ.38
В соответствии с Положением Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны следить за правильным и единообразным применением законов СССР, союзных и автоСчом- ных республик, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Свои задачи Генеральный Прокурор СССР и подчинённые ему прокуроры осуществляют путем:
1) надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзора за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами;
2) привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений;
3) надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;
4) надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;
5) надзора за законностью исполнения приговоров и
6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.
Положение устанавливает обязанность прокуроров по поддержанию государственного обвинения на суде при рассмотрении уголовных дел и по предъявлению исков в гражданском или уголовном судопроизводстве и поддержанию их в суде, если того требует охрана государственных или общественных интересов или прав и законных интересов граждан.
Весьма четко решает Положение вопрос о подотчетности Генерального прокурора. Генеральный Прокурор СССР ответственен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями — перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Все нижестоящие прокуроры ему подотчетны, и он руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров.
Структура центрального аппарата Прокуратуры утверждается Президиумом Верховного Совета СССР.39 Структура нижестоя37 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 9, ст. 222.
38 Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (четвертая сессия). Стенографический отчет, стр. 473.
89 См. постановление Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 8, ст. 186).
585


щих прокуратур определяется Генеральным Прокурором СССР. Аппарат прокуратуры строится в соответствии с теми функциями, которые возложены на органы прокурорского надзора.
Организацией прокурорской системы по Положению от 24 мая 1955 г. была закончена перестройка прокуратуры в соответствии с Конституцией СССР 1936 г.
Задачи укрепления социалистической законности и быстрого исправления недостатков в судебной работе вновь выдвинули на повестку дня вопрос о децентрализации судебного надзора. Сосредоточение права на принесение надзорного протеста в руках Прокурора и председателя Верховного Суда союзной республики, Прокурора и председателя Верховного Суда СССР, а права на надзорный пересмотр — в Верховных судах союзных республик и Верховном Суде Союза ССР порождало длительные сроки надзорного процесса, тогда как исправление судебных ошибок требовало оперативности и быстроты. В союзных республиках, не имеющих областного деления, где к подсудности Верховных судов отнесены дела, подсудные областным (краевым) судам, исправить судебную ошибку можно было только через Верховный Суд Союза ССР. Все это требовало изменения порядка, установленного ст. 16 Закона о судоустройстве.
Вопрос о надзоре был разрешен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. «Об образовании президиумов в составе Верховных судов союзных и автономных республик, краевых, областных судов и судов автономных областей».40 Состав президиумов судов — 5 человек: председатель суда, его заместители и члены — утверждается Президиумом соответствующего Верховного Совета или исполнительным комитетом областного (краевого) Совета. Президиумы получили право на рассмотрение протестов в порядке надзора. Право на опротестование в порядке надзора приговоров и решений народных судов и кассационных определений Верховных судов АССР, областных (краевых) судов получили Прокуроры АССР, области (края) и председатели Верховных судов АССР и областных (краевых) судов.
В системе военных трибуналов, где президиумы не были созданы, право на опротестование получили председатели военных трибуналов и военные прокуроры округов, флотов, фронтов. Право рассматривать эти протесты получили трибуналы округов (флотов, фронтов).
При осуществлении надзорной деятельности Президиумов возник принципиальный спор между Верховным Судом Союза ССР и Прокуратурой СССР. Пленум Верховного Суда СССР, осуществляя свое право на дачу руководящих указаний по судебной практике, в постановлении от 17 сентябр’я 1954 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением Указа Президиума 40 «Ведомости Верховного Совета СССР*, 1954, № 17, ст. 360.
586


Верховного'Совета СССР от 14 августа 1954 г.»41 разъяснял, что участие того или иного члена Президиума в кассационном рассмотрении дела не устраняет его от голосования по этому делу.
Пленум Верховного Суда здесь превысил свою компетенцию. Руководящие указания по вопросам «судебной практики Пленум мог давать на основании решений, принятых по рассмотренным Верховным Судом СССР судебным делам. Практики работы Президиумов еще не было. Да и по существу это указание Пленума Верховного Суда не могло быть признано правильным, как противоречащее духу ст. 44 УПК РСФСР и постановлению самого Пленума Верховного Суда СССР от 22 августа 1940 г., указавшему, что «судья не может участвовать в надзорной инстанции при рассмотрении протеста на определение суда второй инстанции, вынесенное с его участием».42
Вопрос о порядке рассмотрения дел Президиумами судов был разрешен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1955 г.43 В частности, этим Указом был разрешен вопрос о том, что член президиума суда, принимавший участие в рассмотрении дела в первой или во второй судебной инстанции или в надзорном порядке, не может участвовать в рассмотрении данного дела в составе президиума суда.
Децентрализация надзора усилила роль местных судебных органов в исправлении судебных ошибок, но создала условия для превращения чрезвычайного, исключительного порядка в обычную третью инстанцию. Чтобы избежать этого, необходимо сосредоточить производство по жалобам исключительно в прокуратуре, оставив за председателями судов ревизионный порядок принесения протестов.
4
Одобрив осуществленные ЦК КПСС меры по укреплению социалистической законности, по строгому (соблюдению прав граждан, гарантированных Советской Конституцией, XX съезд партии, состоявшийся в феврале 1956 г., обязал «все партийные и советские органы бдительно стоять на страже законности, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония, произвола, нарушения социалистического правопорядка».44
Социалистическая законность — один из важнейших принципов коммунистического строительства. Этот принцип выражается в полном соответствии принимаемых законов интересам народа и безусловном выполнении этих законов всеми органами советского 41 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 6, стр. 1.
42 Сборник действующих постановлений Пленума и директивных писем Верховного Суда СССР 1924—1944 гг. М., 1946, ст. 116.
43 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 7, ст. 166.
44 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 2, стр. 423.
587


социалистического государства, должностными лицами и отдельными гражданами. Осуществление функций социалистического государства по разоблачению и подавлению врагов советского строя, охране общественной (социалистической) собственности, хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности, охране социалистического правопорядка невозможно без точного, безусловного и неуклонного проведения в жизнь советских законов. Их роль, их огромную творческую силу подчеркнул :на съезде К. Е. Ворошилов, указывая, что «советское законодательство всегда являлось одним из важных факторов в деле мобилизации советского народа на выполнение задач, которые ставит перед нашей страной Коммунистическая партия. И в этом смысле можно говорить о творческой и 'мобилизующей силе советского законодательства».45
На XX съезде КПСС был сделан справедливый упрек по адресу юридической теории. Этот упрек относится и к науке о правосудии, изучающей вопросы организации и деятельности суда и прокуратуры в СССР. Придя к социализму, советский народ создал самую совершенную, по-социалистически демократическую, организацию государства. Суд и прокуратура в этой организации занимают важное место. Построенные просто, ясно,, доступно для масс, советский суд и прокуратура пользуются доверием и поддержкой народа. Исходя из этого, юридическая теория в области судоустройства в первую очередь обязана раскрыть основные принципы организации советского суда и прокуратуры, показать их систему, их историческое развитие. Но, обобщая законодательство и практику судебно-прокурорской организации, юридическая теория в области судоустройства обязана была подмечать отдельные недостатки организации, выдвигать предложения, направленные к совершенствованию судебно-прокурорской системы.
С первой задачей теория организации суда и прокуратуры в основном оправлялась. Опираясь .на учение максизма-ленинизма о государстве, работники правовой науки показали возникновение, развитие и организацию судебной и прокурорской системы эксплуататорских государств, ее разрушение в процессе социали стической революции, создание, развитие и организацию судебно прокурорской системны социалистического государства. Осущест влению этой задачи служил учебник по судоустройству С. А Голунского и Д. С. Карева, изданный в 1939 г. На большом фак тическом материале авторы наглядно показали неоспоримые пре имущества советского суда и прокуратуры перед буржуазными
Ценной работой являлась книга А. Я. Вышинского «Судоуст ройство в СССР», вышедшая после значительной переработки одноименной книги, выпущенной тремя изданиями в 1934—1936 гг. Содержательна и весьма интересна работа М. В. Кожевникова 45 XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 1, стр. 560.
588


«История Советского суда» (1948 г.). Допросы организации работы суда и прокуратуры достаточно подробно и обстоятельно изложены у И. Д. Перлова («Организация работы народного суда», 1949 г.) и В. Г. Лебединского («Организация работы в органах прокуратуры», 1952 г.). В отдельных работах С. А. Голун- ского, И. Т. Голякова, Д. С. Карева, М. С. Строговича и др. находили освещение некоторые вопросы организации и деятельности советских судебно-прокурорских органов. Ценным пособием был сборник «История советской прокуратуры в важнейших документах», изданный в 1947 г. в связи с 25-летием Советской прокуратуры.46 Большой интерес представляет сборник документов «История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры» (1917—1954 гг.), составленный под редакцией С. А. Голунского.
Все эти работы показывали существующее, но не вносили предложений по его совершенствованию даже тогда, когда прокуратура отказалась от применения общественного обвинения, когда создавались излишние звенья в государственном аппарате в лице управлений Министерства юстиции, а судебные управления искусственно отрывались от судебной работы областных (краевых) судов.
На отсутствии творческих дискуссий, бесспорно, сказался культ личности и порожденный им культ авторитетов. Иная, чем у авторитетного представителя науки, точка зрения легко объявлялась не марксистской, буржуазной. Вот небольшой пример из области теории судоустройства. М. А. Чельцов-Бебутов в своем курсе уголовного процесса в 1927 г., разбирая вопрос о независимости буржуазных судей, писал: «Во-первых, государственная власть в современных буржуазных государствах свою общую политику выражает в законах, и подзаконная деятельность судей не может стать в противоречие с ними, в противном случае налицо будет служебное нарушение, открывающее путь к легальному воздействию на виновного; во-вторых, подбор судей в той или другой мере находится в зависимости от правительства, так что трудно представить, чтобы судейская власть в целом оказалась в решительном противоречии с организованной волей господствующего класса».47
Действительно, деятельность суда определена в буржуазных государствах законами, выражающими волю правящей верхушки. К. Маркс указывал: «Какой глупой и непрактичной является вообще иллюзия, будто возможен беспристрастный судья, когда законодатель пристрастен? Может ли иметь какое-либо значение бескорыстный приговор, если закон своекорыстен? Судья может только с пуританской строгостью формулировать своекорыстие
46 Последнее издание — «Советская прокуратура в важнейших документах». М., 1956.
47 М. А. Чельцов-Бебутов. Советский уголовный процесс, вып. 1. Харьков, 1928.
589


закона, только безоговорочно применять его. Беспристрастие в этом случае является формой приговора, но не содержанием его. Содержание предопределено законом».48
Написанное М. А. Чельцовым не противоречило этим положениям, однако А. Я. Вышинский охарактеризовал приведенную выдержку как «образец буржуазно-юридической путаницы».49 50
Основанием к такой характеристике послужили иные, чем у А. Я. Вышинского, формулировки в показе принципов буржуазного строительства. Несогласие с отдельными положениями А. Я. Вышинского по вопросу о пределах и свободе судебного убеждения в теории доказательств рассматривались как ошибки, которые объяснялись неправильными методологическими установками, вытекающими из «недостаточного овладения марксистско-ленинской методологией» и опасными «тем, что открывают путь к различным кантианским и феррианским концепциям».30 Конечно, такое положение, когда несогласие с точкой зрения А. Я. Вышинского рассматривалось как отклонение от марксизма- ленинизма, как «ересь», не располагало к творческим дискуссиям, тем более, что отдельные ошибки в области теории или в практической деятельности легко объявлялись (в условиях теории обострения классовой борьбы при социализме) вредительством.
Заслуги А. Я. Вышинского в области правовой теории и в государственной деятельности, бесспорно, велики, но это не давало права придавать выдвинутым им положениям значение исключительно ортодоксальных. Теоретические ошибки и практические недостатки в работе П. И. Стучки, Н. В. Крыленко и др. нельзя было расценивать как «вредительство» в области юридической теории и практики.
Решения XX съезда КПСС, раскрывшие антимарксистский характер культа личности, показавшие его последствия и восстановившие ленинские принципы партийной жизни, открывают широкий простор творческому развитию советской юридической науки.
5
Намечая организационные мероприятия по дальнейшему укреплению советского общественного и государственного строя, по упрочению дружбы и братского сотрудничества всех народов Советского Союза, XX съезд КПСС полностью одобрил мероприятия Центрального Комитета партии по расширению прав республиканских органов в хозяйственном и культурном строительстве. В области судебной эти мероприятия, начатые предоставлением права на надзорный пересмотр дел местным (областным,
48 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. i, изд. 2-е, стр. 158.
49 А. Я. Вышинский. Судоустройство в СССР. Изд. 2-е, 1936. стр. 117. (В издании 1940 г. этот раздел и характеристика исключены.)
50 Основные задачи науки советского социалистического права. Материалы I совещания научных работников права. М., 1938, стр. 73.
IH90


краевым) судебным органам, вновь выдвинули вопрос о судебном управлении. С целью устранения излишней централизации в руководстве работой судебных учреждений и усиления роли союзных республик в деле судебной организации Президиум Верховного Совета СССР 31 мая 1956 г. принял Указ об упразднении Министерства юстиции СССР.51 Этот Указ в числе других был утвержден 14 июля 1956 г. Верховным Советом СССР на 5-й сессии, и в Конституцию Союза ССР внесены соответствующие исправления. Судебное управление территориальной судебной системой теперь сосредоточено в Министерствах юстиции союзных республик, а в отношении специальных судов — в Верховном Суде Союза ССР. Для работы по кодификации и систематизации законодательства СССР, подготовке и предварительному рассмотрению законопроектов была образована Юридическая комиссия при Совете Министров СССР.
Созданные в 1938 г. Управления Министерств юстиции союзных республик при областных (краевых) Советах депутатов трудящихся, несмотря Ча значительные штаты работников, не могли ни инструктировать народные суды, ни выправлять их ошибок. Оторванные от непосредственной судебной работы, эти управления по существу ограничивались канцелярской стороной дела. Областные и краевые суды, лишенные функции руководства своей судебной периферией, практики народных судов не обобщали, в повседневном инструктйже судов не участвовали, ограничиваясь рассмотрением дел. Среди практических работников, наблюдающих за организацией работы, и среди работников правовой теории, обобщавших организационный опыт за годы существования Советского государства, не было сторонников сохранения этих управлений. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1956 г. «в целях дальнейшего укрепления социалистической законности, улучшения работы народных судов и сосредоточения контроля за их деятельностью в одном органе» были упразднены Управления Министерств юстиции союзных республик при краевых, областных Советах депутатов трудящихся, а право ревизии народных судов и контроля за всей их деятельностью было возвращено краевым, областным судам.52
И здесь, таким образом, были внесены оправданные жизнью, проверенные на практике коррективы. Решительное и быстрое исправление выясняющихся на практике недостатков — особое свойство нашего советского социалистического государства.
Весьма важное значение для дальнейшего развития советской юстиции и укрепления социалистической законности имеют законы и постановления, принятые VI сессией Верховного Совета СССР 4-го созыва в феврале 1957 г. Сессия приняла закон об отнесении к ведению союзных республик законодательства об 51 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 12, ст. 250.
62 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 16, ст. 356.
591


устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов, сохранив в ведении Союза ССР принятие основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, основ гражданского и уголовного законодательства.53 Принятие этого закона и внесение соответствующего изменения п. «х» ст. 14 Конституции СССР ни в какой мере не означает отказа от осуществления ленинского принципа единства законности по всему Союзу ССР. Общие принципиальные вопросы законодательства, выражающие общность коренных интересов всех народов Советского Союза, остаются в законодательной компетенции Союза ССР. Централизованное руководство здесь сочетается с развитием законодательной инициативы союзных республик, позволяющей учесть их национально-бытовые, хозяйственные и культурные особенности. Эти особенности не вступают в противоречие с общими интересами всех народов многонационального социалистического государства, а возможность их учета в законодательстве союзных республик знаменует собой дальнейшее развитие советской демократии. Правильно заметил при обсуждении закона на сессии депутат И. А. Каиров, сказав, что «единство не исключает, а предполагает необходимость всестороннего учета в законодательстве особенностей союзных республик. Только такое решение вопроса отвечает федеративному характеру устройства советского государства, его многонациональному содержанию».54
Сессия приняла закон об упразднении транспортных судов.55 Основанием к этому мероприятию послужило значительное сокращение преступлений, нарушающих нормальную работу транспорта. Передача всех дел, ранее подсудных транспортным судам (железнодорожным и водным), в общую.судебную систему союзных республик обеспечивает дальнейшее расширение их прав в соответствии с той линией, которая четко намечена XX съездом партии.
Законом от 12 февраля 1957 г. сессия утвердила Положение о Верховном Суде СССР, внесла в соответствии с этим Положением изменения в ст.ст. 104 и Л 05 Конституции СССР и признала утратившим силу раздел VII Закона от 16 августа 1938 г. «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик», посвященный Верховному суду СССР.56
Изучая и рассматривая вопросы, относящиеся к работе Верховного Суда Союза ССР, Комиссии законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей пришли к выводу, что назрел вопрос о пересмотре полномочий и объема деятельности этого высшего судебного органа. Дело в том, что предо53 Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (шестая сессия). Стенографический отчет. М., 1957, стр. 735.
54 Там же, стр. 463—464.
55 Там же, стр. 752.
56 Там же, стр. 748—752.
592


ставление Верховному Суду СССР высшего судебного надзора за деятельностью всех судебных органов Советского Союза без всяких ограничений привело к такому положению, когда Верховный Суд СССР рассматривал надзорные жалобы и дела, минуя и Верховные суды союзных республик, и даже областные и краевые суды. Этим нарушались права союзных республик в области правосудия, не обеспечивалось борьбы за стабильность судебной практики республиканских судов; Верховный суд, нагруженный рассмотрением многих тысяч надзорных жалоб и дел, вместо того, чтобы быть подлинно Верховным судом, направляющим судебную практику, стал обычной надзорной инстанцией. Чрезвычайная нагрузка рассмотрением надзорных дел, поступающих в Верховный Суд не по принципу их значимости или сложности, а часто по случайному поводу, привела к резкому увеличению штатов суда (в составе Верховного Суда было 79 судей, далеко не всегда отвечающих по своей квалификации требованиям, которые должны быть предъявлены к судьям высшего в Союзе судебного органа). Эта нагрузка фактически отодвинула основные обязанности Верховного Суда — обобщать материалы судебной практики и давать руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел.57 С республиканскими судами Верховный Суд СССР был связан только рассмотрением надзорных дел. Живой непосредственной связи, способствующей укреплению единства судебной практики и повышению качества работы судебных органов, не было.
Все эти недостатки были учтены при разработке нового положения о Верховном Суде СССР. Деятельность Верховного Суда сосредоточивается на делах наиболее значительных. Коллегии Верховного Суда (судебная коллегия по гражданским делам, судебная коллегия по уголовным делам и военная коллегия) рассматривают в качестве суда первой инстанции дела исключительной важности, отнесенные процессуальным законом к их ведению. Военная коллегия действует как кассационная инстанция для военных трибуналов округов и флотов; на председателя этой коллегии возложено организационное руководство военными трибуналами. Все три коллегии являются надзорными инстанциями. Они рассматривают в порядке судебного надзора протесты Председателя Верховного Суда СССР, Генерального Прокурора СССР и их заместителей,58 причем Судебные коллегии рассматривают протесты на решения и приговоры Верховных судов союзных республик в случае противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения интересов других союзных республик.
Пленум Верховного Суда состоит из председателя суда, его заместителей и членов суда.х Количественный состав Верховного 57 См. «За дальнейшее укрепление социалистического правосудия». Бюллетень Верховного Суда СССР, 1957, № 1.
58 Военная коллегия, кроме того, рассматривает протесты председателя Военной коллегии и Главного военного прокурора.
38 Зак. 1037
593


Суда устанавливается Верховным Советом Союза ССР при избрании Суда и, кроме того, в состав Верховного Суда входят председатели Верховных судов союзных республик по должности.59 В заседаниях Пленума обязательно участвует Генеральный Прокурор. Созываемый не реже одного раза в три месяца Пленум Верховного Суда СССР рассматривает протесты Председателя Верховного Суда и Генерального Прокурора на решения, приговоры и определения Коллегий Верховного Суда СССР, протесты тех же лиц на постановления Верховных Судов союзных республик в случае противоречия этих постановлений общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик. Кроме того, Пленум рассматривает материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Он входит в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования законов СССР, а также разрешает споры между судебными органами союзных республик.
Верховный суд ответственен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — перед его Президиумом.
Положение еще раз подчеркнуло, что при осуществлении правосудия члены Верховного Суда СССР и его народные заседатели независимы и подчиняются только закону.
Таким образом, принятое Верховным Советом СССР положение о Верховном Суде СССР обеспечивает за Верховным Судом направление единой по всему Союзу линии судебной политики, выраженной в общесоюзном законодательстве.
Это положение определяет и дальнейшую линию развития советского законодательства по судоустройству.
59 На сессии избраны Председатель Верховного Суда, два его заместв- эеля, 9 членов и 20 народных заседателей Верховного Суда.


РАЗДЕЛ XI
УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАДАЧИ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
ИСТОРИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
После ликвидации в СССР эксплуататорских классов основной задачей уголовного процесса становится задача воспитательная. Вместе с этим социалистическое правосудие остается суровым орудием -борьбы с преступностью.
При всем том огромном з/начении, которое имеет советский уголовный процесс как важнейшее средство обеспечения принудительно-воспитательной роли органов правосудия, уголовно-процессуальное законодательство развивалось в рассматриваемый период значительно медленнее, чем в первые годы советской власти.1 Достаточно указать хотя бы 'на тот факт, что до настоящего времени мы пользуемся уголовно-процессуальными кодексами, принятыми в своем большинстве в 20-х годах. Это, однако, не исключает того, что и в условиях второй фазы развития советского государства происходит (хотя и недостаточно) совершенствование процессуального порядка осуществления уголовного правосудия. Иначе обстоит дело с уголовно-процессуальной -наукой, которая получила свое основное развитие после построения социализма в СССР.
Конституция СССР 1936 г. законодательно закрепила экономические, политические и культурные завоевания социалистического общества. Будучи важнейшим источником советского права во всех его областях, Советская Конституция 1936 г. явилась тем самым и важнейшим источником советского уголовно-процессуального права. В ней сформулированы основные принципы, определившие содержание советского уголовного процесса как составной части единого социалистического права, содержание и 1 См. об этом в речи А. И. Микояна на XX съезде КПСС («Правда», 18 февраля 1956 г.).
38*
596


направленность процессуально-правовой деятельности и е кающих в ходе этой деятельности уголовно-процессуальных шений.
Возведя основные положения советского уголовного пр< в степень конституционных, Конституция СССР 1936 г. к; усилила их значение в деле осуществления задач, стоящих нашим государством во второй фазе его развития.
16 августа 1938 г. Верховный Совет СССР принял на < и в развитие главы IX Конституции СССР Закон о судоуст] ве СССР, союзных и автономных республик. Действовавш этого закона в различных союзных республиках Положения доустройстве были изданы задолго до принятия Кон ции СССР, во многом ей не соответствовали, не отличаяс] же время необходимым единством.
Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных р лик 1938 г., опираясь на основные принципы Конституции дившего социализма, внес единство в решение всех основы просов организации и деятельности советского суда. Буду^ коном о судоустройстве, он вместе с тем сформулировал г нейшие процессуальные нормы, явившиеся тем самым источ советского уголовного процесса. Ст.ст. 2 и 3 Закона о судоу стве, говоря о задачах социалистического правосудия, опр ли направленность уголовно-процессуальной деятельности но-следственных органов в условиях второй фазы развития ского государства.
До издания Закона о судоустройстве 1938 г. задачи пр дия в СССР формулировали Основы уголовного судопроиз ва СССР и союзных республик 1924 г. Если сопоставить этих Основ и ст.ст. 2 и 3 Закона о судоустройстве 1938 г., всей общности задач социалистического правосудия, сформ ванных в 1924 и 1938 гг., нетрудно установить и сущест! различия между ними, объясняемые теми изменениями, к( произошли в нашей стране за 14 лет.
Н. Н. Полянский, сопоставляя эти два акта, пишет: „Основы” ставили судам в общих чертах задачу ограждег воеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской вл< правопорядка ею установленного, то Закон о судоустройст] четко называет в качестве объекта защиты мерами праве наряду с установленными Конституцией СССР и Констит} союзных и автономных республик общественным и госуда]: ным устройством, социалистическую систему хозяйства и листическую собственность.
В то время как „Основы” говорят лишь в общей фо защите интересов и прав трудящихся и их объединений, 3 судоустройстве указывает, какие права он ставит под защ] дов, а именно: гарантированные Конституцией СССР и koi циями союзных и автономных республик политические, тру жилищные и другие личные и имущественные пра-ва. Если


бы” наряду с охраной прав трудящихся называли общим образом охрану прав их объединений, Закон о судоустройстве особо выделяет охрану прав колхозов, кооперативных объединений, т. е. организаций социалистических по своей природе.
В то время как „Оснсвы” говорили о за^цитс интересов и прав трудящихся и их объединений, Закон о судоустройстве говорит о защите прав и интересов граждан СССР и общественных организаций вообще».2
О процессуальной форме как особом методе деятельности' органов уголовного правосудия говорится в ст. 4 Закона о судоустройстве, согласно которой суды осуществляют свои задачи путем «разбирательства в судебных заседаниях уголовных дел и применения установленных законом мер наказания к изменникам родины, вредителям, расхитителям социалистической собственности и другим врагам народа, а также к грабителям, ворам, хулиганам и иным преступникам».
Говоря о судопроизводстве как важнейшей части расследования и рассмотрения уголовных дел, Закон о судоустройстве имеет в виду весь советский уголовный процесс — как регулируемую законом процессуально-правовую деятельность органов следствия, прокуратуры и суда по осуществлению правосудия, так и возникающие в ходе этой деятельности процессуально-правовые отношения.
Соответственно основным положениям Советской Конституции, в Законе о судоустройстве находят дальнейшее развитие наиболее принципиальные положения советского уголовного процесса — принципы публичности, социалистической законности, осуществления правосудия выборными судьями и с участием народных заседателей, судопроизводства на национальном языке с обеспечением для лиц, nq владеющих таким языком, права объясняться на своем родном языке и иметь переводчика, принципы гласности судопроизводства и обеспечения обвиняемому права на защиту, независимости судей и подчинения их только закону и др.
В свете основных положений Конституции СССР 1936 г. и Закона о судоустройстве 1938 г. получают развитие н те определяющие начала социалистического правосудия, которые, не будучи прямо зафиксированы в Конституции, однако, органически из нее вытекают, — объективная истина как принцип и ближайшая цель социалистического правосудия, принципы состязательности, устйости и непосредственности уголовного процесса.
Содержание главы IX Конституции СССР и Закона о судоустройстве — наглядное подтверждение тому, что соответственно развитию и расширению основ социалистического демократизма 2 Проф. Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса. Изд. МГУ, М., 1956, стр. 55. См. также Н. Н. Полянский. Советский суд. «Советское государство и право», 1947, № 11, стр. 63—64.
597


развиваются и расширяются также и основы советской судебной демократии.
Конституция СССР 1936 г. и Закон о судоустройстве 1938 г. привели организацию и деятельность органов социалистического правосудия в соответствие с теми задачами, которые встали перед советским социалистическим государством во второй фазе его развития.
Принятие Конституции СССР и Закона о судоустройстве сделало необходимым создание нового уголовно-процессуального законодательства. Распоряжением наркома юстиции при Всесоюзном институте юридических наук были созданы комиссии для разработки общесоюзных кодексов и, в частности, комиссия для разработки УПК СССР. Результатом работы этой комиссии явился проект УПК СССР, обсужденный и одобренный научной сессией ВИЮНа, но так и не увидевший своего законодательного закрепления.3
Война с фашистской Германией и империалистической Японией не изменила конституционных основ советского правосудия. Вместе с тем она настоятельно потребовала приспособления форм процессуальной деятельности к изменившейся в связи с войной международной и внутренней обстановке.
«Неослабная борьба с преступниками и воспитание трудящихся в духе строжайшей дисциплины составляют главную задачу суда и приобретают в военное время особенное значение», — указывал народный комиссар юстиции в своем приказе от 29 июня 1941 г.*
Как и все другие органы социалистического государства, органы правосудия перестроились на военный лад, подчинив свою организацию и деятельность интересам фронта. В первый же день войны был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении»,5 который передал все дела о преступлениях, представляющих особую опасность в условиях военного времени, на рассмотрение военных трибуналов, устранив кассационное обжалование судебных приговоров, выносимых по этим делам. Тогда же, Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о военных трибуналах в местностях. объявленных на военном положении и в районах военных действий».6 Это Положение определило порядок организации и комплектования военных трибуналов в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий, их компетенцию и установило для них некоторые изъятия из общего по3 См. Проект УПК СССР (на правах рукописи), НКЮ СССР, М.. 1939. См. также 5. Арсеньев. Основные принципы проекта УПК СССР. «Советская юстиция», 1939, №№ 8, 10 и 14.
4 Законодательные и административные акты военного времени. Юриздат, М., 1942, стр. 98.
5 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, № 29.
6 Там же. 4
598


рядка судопроизводства. На рассмотрение военных трибуналов были переданы все дела о контрреволюционных преступлениях и особо опасных преступлениях против порядкачуправления. Военному командованию, действующему в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий, было предоставлено право передавать на рассмотрение военных трибуналов и некоторые общеуголовные дела о преступлениях, особо опасных в условиях военного времени, — о спекуляции, злостном хулиганстве и др.7
В целях обеспечения наиболее быстрой и решительной борьбы с особо опасными преступлениями были внесены некоторые изменения и в порядок судопроизводства. Главным из них следует считать: право военных трибуналов рассматривать дела, им подсудные, без прокурора и защитника; право военного трибунала рассматривать такие дела через 24 часа после вручения подсудимому копии обвинительного заключения; рассмотрение трибуналами дел в составе трех постоянных членов с привлечением лишь в необходимых случаях в качестве заседателей военнослужащих; запрещение кассационного обжалования приговоров, выносимых трибуналами в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий, при допустимости их отмены или изменения только в порядке судебного надзора и др.8
Все эти особенности в порядке .судопроизводства военных трибуналов военного времени,4 обеспечивая быструю и решительную борьбу с преступлениями, представляющими в эти годы наибольшую опасность, отнюдь не отменяли процессуальных гарантий личности в советском суде. Так, например, отмена кассационного обжалования приговоров и определений военных трибуналов, действующих в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий, не означала отказа от строгого контроля за их законностью и обоснованностью.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 августа 1941 г. право опротестования приговоров и определений, выносимых военными трибуналами, действующими в пределах фронта (флота), было предоставлено военным прокурорам и председателям военных трибуналов фронтов и флотов. Приговоры нижестоящих военных трибуналов подвергались ревизионной проверке со стороны вышестоящих военных трибуналов. Военные Советы 7 Следует заметить, что за счет ряда введенных в годы войны составов преступления (уклонение от мобилизации для работы на производстве и строительстве, от мобилизации на сельскохозяйственные работы, невыработка без уважительных причин минимума трудодней и др.) была расширена подсудность и народных судов.
8 См. об этом: М. В. Кожевников. История советского суда. Юриздат, М., 1948, стр. 335 и сл.; История советской поркуратуры (в важнейших документах). Юриздат, М., 1947, стр. 512 и сл.; М. М. Гоодзин- ский. Материалы по уголовному процессу для слушателей ВЮЗИ. Юриздат, М., 1943; М. М. Исаев, Б. С. Утевский, М. М. Гродзинский. Законодательство по уголовному процессу в период войны. Юриздат, М., 1943.
599


армий и фронтов осуществляли строжайший контроль над приговорами военных трибуналов, осуждающими к высшей мере наказания.
После победоносного окончания Отечественной войны началась перестройка всех органов советского государства, в том числе и органов социалистического правосудия, применительно к условиям мирного времени. Военные трибуналы транспорта были реорганизованы в соответствующие линейные суды. Некоторые трибуналы, созданные в связи с военной обстановкой, были ликвидированы, другие — -преобразованы в территориальные суды. Ряд правовых актов военного времени прекратил свое действие. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 сентября 1945 г. разрешало важнейшие процессуальные вопросы, возникающие в судебной практике в связи с окончанием войны. Пленум разъяснил, в частности, что в местностях, в которых отменено военное положение, не должны впредь применяться изъятия из общих правил уголовного процесса, введенных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении». Вместе с этим издается ряд директивных указаний, имеющих своей целью обеспечить высокое качество расследования и рассмотрения уголовных дел.
Переход к мирному строительству вновь выдвинул вопрос об издании (нового уголовно-процессуального законодательства, которое учитывало бы происшедшие в стране изменения. Учрежденная специально для этого правительственная комиссия завершила в 1948 г. свою работу созданием нового проекта УПК СССР. Однако если проект УПК 1939 г. был подвергнут обсуждению (хотя и весьма ограниченному) на страницах правовой печати, то проект УПК 1948 г. даже не нашел своего освещения в печати. Как и ранее составленный проект УПК, он так и не стал законом.
Основное направление всей работе судебно-прокурорских органов, как и содержанию процессуально-правовых актов изучаемого нами периода, дают решения партийных съездов и сессий Верховного Совета СССР, особенно решения XX съезда КПСС, 6-й сессии Верховного Совета СССР и состоявшегося 13—14 февраля 1957 г. Пленума ЦК КПСС. Э^и решения подняли роль и значение органов социалистического правосудия в деле борьбы за охрану и укрепление социалистической и личной собственности, за строгое соблюдение трудовой и государственной дисциплины, борьбы против нарушителей народнохозяйственных планов, с расточительством и бесхозяйственностью, с нарушителями дисциплины труда и законов об охране труда, со всеми теми, кто осмеливается посягать на жизнь, здоровье, честь, достоинство и права советских людей.
Важную роль в укреплении социалистической законности в работе органов правосудия сыграли руководящие постановления Пленума Верховного Суда СССР этого периода и особенно постановления Пленума Верховного Суда СССР от 28 июля 1950 г. 600


«О судебном приговоре»9 и от 1 декабря 1950 г. «Об устранении недостатков в работе судов по рассмотрению уголовных дел в кассационном порядке»,10 * а также Указы Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. об образовании Президиумов Верховных Судов союзных и автономных республик, краевых, областных судов и судов автономных областей и, от 25 апреля 1955 г. о порядке рассмотрения дел президиумами судов 12 и от 24 мая 1955 г. об утверждении «Положения о прокурорском надзоре в СССР».13 Следует заметить, что в ряде случаев постановления Пленума Верховного Суда СССР отменяли или изменяли ранее действующее уголовно-процессуальное законодательство. Есть основания полагать, что принятое в 1957 г. новое Положение о Верховном Суде СССР, предоставившее Верховному Суду СССР право законодательной инициативы, явится шагом вперед, по пути законодательного разрешения подобного рода вопросов.
В связи с задачей дальнейшего укрепления социалистической законности особенно остро встал вопрос о необходимости издания нового уголовно-процессуального законодательства. Шестая сессия Верховного Совета СССР в числе решений, направленных на расширение прав республик и местных органов власти, приняла закон об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов, а также гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства. Активизация в подготовке нового уголовно-процессуального законодательства пошла, таким образом, по линии создания проекта Основ уголовного судопроизводства СССР, предусматривающего единые для всех союзных республик основные положения судопроизводства, и проектов УПК союзных республик, учитывающих местные особенности.
Прошедшее в марте 1957 г. в Москве межвузовское научное совещание по вопросам социалистической законности и задач советской юридической науки обсудило, наряду с проектами различных законодательных актов, также и новый проект Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик.14 Несколько ранее проведенная Всесоюзным институтом юридических наук научная конференция по вопросам кодификации законодательства показала степень готовности нового проекта УПК РСФСР.15 Из выступлений на совещании, а также из материалов 9 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 9.
19 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 1. — Внесенное в это постановление Пленума изменение см. в «Бюллетене Верховного Суда СССР», 1957. К? 2, стр. 28.
И См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 17.
12 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 19^4, № 7.
13 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 9.
14 См. «Социалистическая законность и задачи советской юридической науки». Тезисы межвузовского научного совещания. Изд. МГУ, 1957.
15 Хроникальную статью об этой конференции см. «Социалистическая законность», 1957, № 4, стр. 77—79.
601


соответствующих конференций, проведенных в отдельных союзных республиках,16 можно судить о той работе, которая проводится ныне в этом отношении.
Имеются все основания полагать, что в результате широкого обсуждения соответствующих проектов общесоюзного и республиканского уголовно-процессуального законодательства будут приняты новые законы, отвечающие высоким требованиям сегодняшнего дня.
РАЗВИТИЕ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ СОВЕТСКОГО УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
История социалистического правосудия есть история развития, расширения, а тем самым и соответствующего видоизменения основ судебной демократии, находящей свое конкретное выражение в принципах советского уголовного процесса. «Именно в содержании и системе этих принципов особенно отчетливо проявляются сущность и природа советского уголовного процесс'а, его социалистический характер, его подлинный социалистический демократизм.. .»17
Нельзя говорить о развитии основных процессуальных принципов вне четкого представления о том, что следует вкладывать в их понятие, тем более, что за последнее время в этот вопрос внесена основательная путаница.18 Под уголовно-процессуальными принципами мы понимаем возведенные в закон руководящие идеи, выражающие содержание, направленность и наиболее типичные методы расследования, рассмотрения и разрешения уголовных дел. Независимо от того, находит ли принцип уголовного процесса свое прямое выражение во -всех его стадиях (законность, публичность) или только в некоторых (одной из которых должна быть обязательно основная стадия процесса — судебное разбирательство), он своим содержанием определяет весь строй советского уголовного цроцесса, выражает его сущность. Свое закрепление в законодательстве уголовно-процессуальные принципы находят либо непосредственное (право обвиняемого на защиту, гласность и др.), либо посредственное (состязательность и др.), поскольку вытекают из других правовых норм. Так или иначе, но принципы советского уголовного процесса закреплены в нормах советского права. Обязанность судебно-следственных органов их соблюдать является составной частью важ16 См., например, Тезисы докладов научной конференции по вопросам кодификации советского законодательства Харьковского юридического института. Харьков, 1957.
17 М. С. Строгович. Некоторые вопросы теории советского уголовного процесса. «Советское государство и право», 1952, № 8, стр. 15.
18 См. подробнее: Творческая дискуссия о принципах советского уголовного процесса. «Социалистическая законность», 1952, № 6.
'602


нейшей обязанности свято и неуклонно соблюдать советскую социалистическую законность.
Являясь неизменными по своей классовой природе, принципы советского уголовного процесса развиваются и видоизменяются в своем конкретном выражении, соответственно развитию экономических и политических устоев нашего советского общества.1 * * * * * 19 Развитие и укрепление принципов социалистического правосудия — необходимое условие дальнейшего развития советского суда, как одного из важнейших органов нашего государства.
1
Выделяя принцип социалистической законности из числа остальных процессуальных принципов, Н. Н. Полянский называет его (как и принцип публичности) общеправовым,20 т. е. таким, который характерен не только для процессуального, но и всего советского права. Как общеправовой, этот принцип имеет для органов правосудия особое, первостепенное значение. Борясь с нарушителями социалистической законности, наш суд прежде всего сам в своей работе должен показывать образец ее соблюдения.
Будучи важнейшим принципом уголовного процесса с первых дней его существования, принцип социалистической законности приобретает особое значение после победы социализма и принятия Конституции СССР 1936 г. В свете требования стабильности законов (стабильности как в издании, так и в применении) возро-
1э Отождествляя несколько примитивно понятия «принципов» и «конституционных основ» советского уголовного процесса (стр. 40 и сл.), авторы
учебника уголовного процесса под редакцией проф. Д. С. Карева ограничивают уголовно-процессуальные принципы лишь теми, которые прямо выра¬
жены в Конституции СССР 1936 г. Но ведь, во-первых, все эти принципы были в том или ином объеме известны советскому уголовному процессу и до принятия Конституции СССР 1936 г., а, во-вторых, не будучи прямо выражены в Конституции, но вытекзя из закрепленных ею экономических и
политических основ советского строя, многие из уголовно-процессуальных
принципов в настоящее время находят свое законодательное закрепление в специальном законодательстве, не утрачивая при этом своего конституционного характера (например, объективная истина, состязательность и др.).
Исходя из неправильного понимания уголовно-процессуального принципа, авторы указанного учебника не относят к их числу объективную
истину, состязательность, устность, непосредственность, вводя при этом в число принципов уголовного процесса такие начала, как осуществление Еерховным Судом СССР надзора за деятельностью всех судов, осуществление Генеральным Прокуроиом СССР высшего надзора за точным исполнением законов, гарантии неприкосновенности личности, жилища и тайны переписки, отнюдь не составляющие особенность уголовно-процессуальной деятельности и соответствующих этой деятельности правоотношений. Включение этих конституционных начал в число принципов советского уголовного процесса представляется весьма сомнительным, а с нашей точки зрения неправильным.
20 Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса. Изд. МГУ, 1956, стр. 84.
608


ело значение безусловного, безоговорочного и точного выполнения советских законов органам правосудия.
Отечественная война не только не сняла, но еще более остро поставила задачу дальнейшего укрепления законности вообще и в работе органов правосудия в частности. В приказе наркома юстиции СССР от 29 июня 1941 г. говорилось: «Священная Отечественная война, которую ведет советский народ против коварного и подлого врага, требует организации порядка, полностью обеспечивающего создание условий, необходимых для победу на фронте. Этой великой задаче должна быть подчинена вся работа судебных органов... Каждый приговор, каждое решение, каждое действие должно содействовать великой борьбе, укреплять государственность и установленный порядок, неуклонно осуществлять социалистическую законность».21
В послевоенный период вопрос о законности занял одно из центральных мест ® решениях партии и правительства. Рассматривая задачу укрепления законности в качестве необходимого условия продвижения нашего общества к коммунизму, Н. С Хрущев говорил: «Необходимо, чтобы наши партийные, государственные, профсоюзные организации бдительно стояли на страже советских законов, разоблачали и выводили на чистую воду всякого, кто посягает на социалистический правопорядок и права советских граждан, сурово пресекали малейшее проявление беззакония и произвола».22 Решения XX съезда КПСС, как и последующие решения партии и правительства, обязали органы социалистического правосудия усилить внимание к охране прав и законных интересов личности, к осуждению только виновных и только в меру их действительной вины, к оправданию, полной реабилитации лиц, неосновательно привлеченных к уголовной ответственности.
Как и принцип социалистической законности, принцип публичности характеризует не только процессуальное право, но и все советское право в целом.23 В области осуществления социалистического правосудия он означает возбуждение, расследование и разрешение уголовных дел рубличными (государственными) органами и в публичных (государственных) интересах. Следует при этом иметь в виду, что в условиях социалистического общества публичные (т. е. государственные) интересы предполагают всемерную заботу об охране прав и законных интересов граждан.
Значительный интерес в свете задачи дальнейшего укрепления принципа публичности советского уголовного процесса имеют предложения о расширении участия общественности в расследовании и рассмотрении уголовных дел (об активизации работы
21 Законодательные и административные акты военного времени. Юриздат, М., 1942, стр. 98.
22 «Правда», 15 февраля 1956 г.
23 См. Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса. Изд. МГУ, 1956, стр. 84.
604


групп содействия милиции и прокуратуре, о восстановлении общественного обвинения и защиты и др.). Особого внимания в связи с вопросом о публичности советского уголовного процесса заслуживает ныне существующий порядок возбуждения дел так называемого «частного обвинения». Мы не можем согласиться с Н. Н. Полянским утверждающим, что этот порядок отнюдь не составляет отступлений от принципа публичности.21
Выделение дел об оско{ блении, клевете, нанесении ударов, побоев и иных насильственных действий, сопряженных с причинением физической боли, в особую категорию дел «частного обвинения» определяется двумя особенностями этих дел: 1) возбуждением их не иначе, как по жалобе потерпевшего, и 2) правом потерпевшего поддерживать обвинение или примириться с обвиняемым.24 25 Но, как писал В. И. Ленин^в 1922 г. Курскому, «мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное».26 В. И. Ленин говорил тогда о необходимости «расширить применение государственного вмешательства в „частно-правовые” отношения». И хотя В. И. Ленин имел в виду в этом случае гражданско-правовые отношения начального периода нэпа, ленинское положение о недопустимости какого бы то ни было противопоставления частного и публичного интереса в правовом регулировании вполне применимо и к решению данного вопроса.
Соответственно этим ленинским указаниям Верховный Суд РСФСР в 1927 г. издал особое постановление, в котором следующим образом разъяснил ст. 10 УПК РСФСР: 1) дела об указанных преступлениях не подлежат прекращению за примирением сторон (потерпевшего с обвиняемым), если прокурор своим мотивированным постановлением признал данное дело имеющим публичное значение; 2) право признать дело имеющим публичное значение и вследствие этого неподлежащим прекращению за примирением сторон, помимо прокурора, поинадлежит также народному суду, который в этих случаях выносит мотивированное определение; 3) прокурор имеет право вступить как в дело уже начатое по жалобе потерпевшего, так и возбудить его по собственной инициативе, независимо или даже при отсутствии жалобы потерпевшего, если дело действительно имеет общественный интерес.
Это постановление не столько разъясняло, сколько изменяло ст. 10 УПК РСФСР, устанавливающую порядок возбуждения таких дел «не иначе, как по жалобе потеплевшего» и прекращение их «в случае примирения его с обвиняемым». Вероятно поэтому
24 См. Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса, стр. 84—85.
25 УПК союзных республик не одинаково регулирует особенности этой категории дел. Вместе с тем, указанные особенности являются наиболее ’типичными.
26 В. И. Ленин. Соч., т. XXIX, стр. 419.
605


в судебной практике руководствуются не столько указанным постановлением, сколько ст. 10 УПК РСФСР. Не спасает положение и ст. 6 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик 1924 г., предоставляющая прокуратуре право, когца она найдет это нужным, не только вступать в уже возбужденное дело «частного обвинения», но и принимать на себя инициативу по его возбуждению. Объясняется это видимо тем, что Основы не дают достаточно исчерпывающего решения этого вопроса: остается открытым вопрос о соответствующем праве суда, о возможности продолжения рассмотрения дела, несмотря на примирение потерпевшего с обвиняемым, и др. И хотя в свете ст. 20 Конституции СССР судебная практика должна руководствоваться не республиканским, а общесоюзным законодательством, данная категория дел остается не только по названию, но и по существу категорией дел «частного обвинения».
В целях эффективной борьбы с указанными преступлениями, имеющими несомненное общественное значение, нам представляется необходимым:
1. Отказаться от выделения соответствующих преступных посягательств в особую категорию дел «частного обвинения», считать воздействие па лиц, виновных в таких посягательствах делом общественного, публичного значения и привести в соответствие с этим наше законодательство; ликвидировать расхождение между общесоюзным и республиканским законодательством; предусмотреть обязанность судебно-следственных органов реагировать на наиболее серьезные преступные посягательства этого вида; установить право суда и прокурора как возбуждать такие дела, так и обеспечивать их рассмотрение и разрешение, несмотря на примирение потерпевшего с обвиняемым.
2. Во избежание мелочной опеки, бестактного вмешательства государственных и общественных организаций в личную жизнь отдельных граждан, в менее серьезных случаях (например, бытовых ссор, взаимных оскорблений) сохранить за потерпевшим право выбора того или иного (морального, общественного или государственного) способа воздействия на виновных.
3. Разгрузить народные суды от рассмотрения таких дел «частного обвинения», которые не требуют государственного вмешательства (например, дела о так называемом простом, без квалифицирующих обстоятельств, оскорблении) путем передачи таких дел на рассмотрение товарищеских судов, которые необходимо восстановить при всех домохозяйствах.
Тем самым будут устранены отнюдь не оправдывающие себя ограничения принципа публичности советского уголовного процесса.
2
Дальнейшее развитие уголовного процесса как особого метода осуществления социалистического правосудия предполагает
606


укрепление и развитие всех его демократических форм и принципов, являющихся в свою очередь конкретным выражением принципов социалистической законности и публичности.27
Могучим орудием обеспечения максимального общественновоспитательного эффекта деятельности суда, с одной стороны, и контроля трудящихся за правильностью осуществления социалистического правосудия — с другой, является принцип гласности судопроизводства.
Этот принцип присущ советскому уголовному процессу как его неотъемлемое свойство с первых же дней организации советского суда. Наиболее развернутое выражение гласность судопроизводства получила в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик (ст.ст. 19 и 21 УПК РСФСР).28
Придавая принципу гласности большое значение, Конституция СССР 1936 г. возводит его в степень конституционного (ст. 111).
«Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР 22 июня 1941 г., ничего не говорило о гласности судопроизводства. Исключительно напряженная обстановка, в которой эти трибуналы осуществляли борьбу с преступностью, как и характер дел, подсудных военным трибуналам в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий, требовали предоставления им права рассмотрения дел при закрытых дверях.
Известное ограничение в эти годы принципа гласности судопроизводства отнюдь не означало полного отказа от него. Широко практиковалось рассмотрение дел военными трибуналами открыто, при участии солдатских масс. Известны также многочисленные случаи гласного рассмотрения военными трибуналами дел о злодеяниях немецко-фашистских захватчиков и их пособников из числа местного населения. Оставался незыблемым в эти гсды принцип гласности судопроизводства в системе территориальных судов.
Свое дальнейшее развитие этот принцип получил в послевоенные годы, когда утратили свою силу особенности судопроизводства военного времени. Его развитие в общей системе демократических принципов судопроизводства составляет неотъемлемое свойство суда как одного из важнейших факторов коммунистического воспитания трудящихся.
27 Исходя из того, что нет принципов только организационных, как и только процессуальных, что имеется единая система принципов социалистического правосудия, мы полагаем, что история принципов осуществления правосудия выборными судьями и с участием народных заседателей представляет интерес при изучении истории не только судоустройства, но и уголовного процесса. Учитывая, однако, что эти вопросы находят свое освещение в разделе, посвященном истории Советского судоустройства, мы в настоящей главе их опускаем.
28 Следует заметить, что УПК РСФСР неправильно употребляет термин «публичность» в смысле гласности (ст.ст. 19—21).
607


Одним из первых и наиболее ярких демократических завоеваний советского общества в области социалистического правосудия явилось право обвиняемого на защиту. Закрепление этого принципа в тексте Конституции СССР свидетельствует о том значении, которое придается ему в условиях правосудия страны победившего социализма. Это значение определяется, во-первых, тем, что вопрос о положении обвиняемого в советском уголовном процессе, об объеме его прав и характере процессуальных гарантий есть составная часть важнейшего вопроса о положении личности в социалистическом государстве. Это значение определяется, во-вторых, тем, что право обвиняемого на защиту — необходимое условие надлежащего осуществления социалистического правосудия, призванного обеспечивать такое рассмотрение и разрс шение уголовных дел, в результате которого каждый обвиняемый был бы гарантирован от неосновательного осуждения, а виновный — от вынесения ему наказания, несоразмерного содеянному. В этом смысле наделение обвиняемого процессуальными правами является чрезвычайно важным с точки зрения интересов не только обвиняемого, но и самого государства и интересов правосудия.
Гарантии советских граждан от неосновательного привлечения и осуждения выступают как обязанность органов следствия привлекать в качестве обвиняемых только тех лиц, в отношении которых имеются достаточно веские улики, как обязанность прокуратуры санкционировать и поддерживать на суде лишь обоснованное обвинение, как обязанность суда осудить только виновного и в соответствие с его действительной виновностью, как обязанность органов следствия, прокуратуры и суда объективно и всесторонне исследовать материалы дела. Именно в этом двуедином проявлении — как системы процессуальных прав обвиняемого и соответствующих обязанностей органов правосудия — и развивается право обвиняемого на защиту.
На обязанность судебно-прокурорских органов гарантировать обвиняемому права и законные интересы особое внимание обратили руководящие постановления Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря 1950 г. «Об устранении недостатков в работе судов по рассмотрению уголовных дел в кассационном порядке» и от 28 июля 1950 г. «О судебном приговоре».
Цели дальнейшего укрепления социалистической законности и, тем самым, всемерной охраны прав и законных интересов обвиняемых в уголовном процессе служат Указы Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. и от 25 апреля 1955 г. Значительно приблизив надзор к деятельности нижестоящих судов, эти Указы способствуют максимально быстрому устранению судебных ошибок и прежде всего устранению каких бы то ни было нарушений прав и законных интересов обвиняемых.
Большое внимание принципу обеспечения обвиняемому права на защиту уделяет Верховный Суд СССР. Вскрывая различные формы нарушения этого важнейшего конституционного принципа ■608


социалистического правосудия — в виде нарушения презумпции невиновности с неправомерным возложением на подсудимого обязанности доказывать свою невиновность;2^ отказа органов следствия и суда в удовлетворении .имеющих существенное значение по делу ходатайств обвиняемого;* 30 рассмотрения дел в судах при несвоевременном вручении подсудимым копий обвинительных заключений;31 ущемления права подсудимых на дачу объяснений по существу дела и права на последнее слово;32 включения в обвинительное заключение, а иногда и в приговор суда обвинений, ранее не инкриминируемых обвиняемому;33 рассмотрения кассационных жалоб и протестов вышестоящими судами при неправильной информации подсудимых и их защитников о дне и месте такого рассмотрения 34 и др.., — Верховный Суд СССР принимает необходимые меры к устранению таких и им подобных нарушений закона.
Вопросы обеспечения обвиняемому (подсудимому) права на защиту привлекли к себе особое внимание процессуальной теории. Обстоятельному исследованию этого принципа посвящены диссертационные работы Б. Я. Арсеньева «Гарантии прав личности в советском уголовном «процессе» (1948), Н. Я. Левина «Защита в советском уголовном процессе» (1946), П. С. Элькинд «Право обвиняемого на защиту в советском уголовном процессе» (1942), О. С. Ружелите «Защита в советском уголовном процессе» (1949), И. Ф. Григорьевой «Советский социалистический демократизм и право обвиняемого на защиту» (1952), В. 3. Лукашевича «Гарантии прав обвиняемого в советском уголовном процессе» (1955) А. Л. Цыпкина «Конституционное право на защиту в советском уголовном процессе» (1956) и др.
99 См., например, Судебная практика Верховного Суда СССР, 1946, вып. X, стр. 19; 1951, № 8, стр. 9; 1952, № 6, стр. 17 и др.
30 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948, стр. 261, 263, 267, 274; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 6, стр. 7; 1950, № 4, стр. 16—17; 1950, № 1, стр. 12; 1955, № 5, стр. 20, и др.
31 См Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 8, стр. 46; 1951, № 11, стр. 26 и др
32 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР,
1948, стр. 194; 199; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 3, стр. 47, и др. _
33 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948, стр. 265, 273; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 8, стр. 7; 1954, стр. 15, и др.
34 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948 стр 259 263; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 7, стр. 26; 1951,’№ 4, стр. 25; 1952, № 6, стр. 33; 1953, № 5, стр. 32 и др.— Неустанно подчеркивая необходимость строжайшего соблюдения норм, обеспечивающих обвиняемому реальную защиту своих законных интересов, Верховный Суд СССР вместе с тем всегда обращал^ внимание судебных органов на пресечение каких бы то ни было попыток обвиняемых использовать эти права недобросовестно (см. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 8, стр. 26).
39 Зак. 1037
609


Ряд интересных статей б праве обвиняемого на защиту написали М. М. Гродзинский,35 М. С. Строгович,36 М. А. Чельцов 37 и др. Методическое пособие (в помощь начинающим адвокатам) «Участие адвоката по уголовному делу в суде первой инстанции», составленное А. Л. Ривлиным, опубликовал в 1944 г. отдел адвокатуры НКЮ РСФСР. В 1948 г. Юриздат выпустил в свет сборник статей, посвященный вопросам защиты по уголовным делам,38 а в 1954 г. — методическое пособие для адвокатов — «Адвокат в советском уголовном процессе».
Задача укрепления социалистической законности в области осуществления правосудия настоятельно требует расширения принципа обеспечения обвиняемому права на защиту и прежде всего введения участия защиты в стадии предварительного расследования и предания суду.
з
Дальнейшее развитие получают в рассматриваемый период и другие принципы нашего уголовного процесса, которые, не будучи прямо выражены в Конституции СССР 1936 г., однако, базируются на ее положениях и в этом смысле являются также принципами конституционными. Так, укреплению системы процессуальных прав и гарантий обвиняемого сопутствует развитие принципа состязательности, важнейшим элементом которого является право обвиняемого на защиту. Все то, что характеризует право обвиняемого на защиту, характерно и для принципа состязательности. Понятие состязательности, однако, шире.
Вопрос о состязательности уголовного процесса является одним из тех вопросов, исследованию которого уделено значительное внимание в работах наших процессуалистов, изданных да два последних десятилетия.39 Широкое дискутирование этого вопроса на страницах правовой печати позволяет ныне сделать вывод о недопустимости как отрицания за состязательностью значения 35 М. М. Гродзинский. Право обвиняемого на защиту. Ученые записки Харьковского юридического института, вып. 1, 1953; его же, Укрепление социалистической законности и вопросы уголовного процесса. «Советское государство и право», 1955, № 3, и др.
36 М. С. Строгович. Некоторые процессуальные вопросы защиты на суде. «Социалистическая законность», 1937, № 4; его же, Право обвиняемого на защиту в советском уголовном процессе. «Советское государство и право», 1953, № 7.
37 М. А. Чельцов. Защита по проекту УПК СССР. Труды первой сессии ВИЮНа, 1940; М. А. Чельцов и В. Рад ь ков. О расширении гарантий законности в советском уголовном процессе (к проекту УПК СССР), «Социалистическая законность», 1954, № 9.
38 Защита по уголовным делам. Под ред. И. Т. Голякова,. Юриздат, 1948.
39 См. М. С. Строгович. Природа советского уголовного процесса и принцип состязательности. М., 1937; его же, Социалистическая демократия и вопросы уголовного процесса. «Советское государство и право», 1952, № 8; А. Я. Вышинский. Теория судебных доказательств в совет610


процессуального принципа,40 так и каких бы то ни было сомнений в том, является ли состязательность незыблемой основой нашего уголовного процесса.41 42
Хотя принцип состязательности и нельзя сводить только к праву обвиняемого на защиту,43 вместе с тем конституционное закрепление права обвиняемого на защиту, являющегося основным элементом состязательности, придает этому принципу особенно важное значение. Свою обстоятельную регламентацию принцип состязательности находит в уголовно-процессуальных кодексах, особенно в тех нормах, которые закрепляют равные возможности сторон в осуществлении принадлежащих им процессуальных прав при максимальной активности и объективности суда (см., например, ст.ст. 253, 257, 265, 268—273, 277, 281, 297, 304, 307 УПК РСФСР и соответствующие статьи УГ1К других союзных республик).
Укреплению и расширению состязательного начала в уголовном процессе в значительной мере способствовал приказ Прокурора СССР от 15 октября 1938 г. за № 1550, устанавливающий обязательное участие прокуроров в качестве обвинителей при разбирательстве в суде уголовных дел, по которым обвиняемым может быть назначено в виде наказания лишение свободы, а равно по всем другим делам, имеющим большое общественное значение или же представляющим трудности вследствие сложности доказательственного материала, а также в случаях, когда имеется предложение вышестоящего прокурора или определение суда о слушании дела с участием представителей сторон. Как известно, по делам, в которых участвует обвинитель, обязательно и участие защитника за исключением случаев, когда сам подсудимый отказывается от помощи защитника.
Об обязательном участии в судебном заседании сторон говорится в ряде директивных указаний по поводу рассмотрения отдельных категорий дел (о преступлениях несовершеннолетних, о хищениях социалистической собственности др.).
ском праве. М., 1950, стр. 249, М. А., Чельцов. Советский уголовный процесс, 1951, стр. 84 и сл., его же, Система принципов советского уголовного процесса. Ученые записки ВИЮНа, вып. 6. 1947, и др.
40 См., например, М. А. Чельцов. Система принципов советского уголовного процесса. Ученые записки ВИЮНа. вып. 6, 1947. — Однако уже в учебнике уголовного процесса 1951 г. издания М. А. Чельцов признает за состязательностью значение процессуального принципа, но делает это без должной аргументации и поэтому весьма неубедительно.
41 См. выступление Т. Малькевич на творческой научной дискуссии о принципах советского уголовного процесса («Социалистическая законность». 1952, № 6. стр. 82), а также на заседании секции уголовного права и процесса межвузовского научного совещаний в Москве (март, 1957 г.).
42 Полностью разделяя суждения проф. М. С. Строговича о состязательности как о важнейшем принципе советского уголовного процесса
(см., например, его статью «Некоторые вопросы теории советского уголовного процесса» — «Советское государство и право», 1952, № 8, стр. 19), мы не можем согласиться с ним в том, что состязательность и право обвиняемого на защиту — единый процессуальный принцип.
39*
611


На необходимость тщательного исследования кассационными судами доводов сторон, всесторонней проверки степени обеспечения прав и интересов сторон при рассмотрении дел по существу специально указывает постановление Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря J 950 г. «Об устранении недостатков в работе судов по рассмотрению уголовных дел в кассационном порядке».
Верховный Суд СССР неоднократно обращал внимание всех судов на недопустимость рассмотрения дел без участия сторон при наличии определений подготовительных заседаний о слушании данных дел с участием сторон,43 на недопустимость рассмотрения дел с прокурором, но без защитника при явно недобровольном отказе подсудимого от адвоката,44 на недопустимость защиты одним защитником двух или большего количества подсудимых, между которыми имеются противоречия,45 и др.
Состязательное построение советского уголовного процесса является существенной гарантией познания по каждому конкретному делу объективной (материальной) истины, составляющей не только принцип, но и ближайшую, конкретную цель уголовного процесса.46 В одном из своих писем к Энгельсу Маркс писал: «Известно всякому школьнику.., что истина устанавливается путем полемики и что исторические факты познаются из столкновения противоречивых утверждений».47 Объективная истина в правосудии познается тоже путем полемики, полемики в широком смысле слова, отнюдь не сводящейся только к спору сторон, полемики в смысле совокупности всех судебно-следственных действий, направленных на наиболее полное, всестороннее и объективное исследование и оценку обстоятельств дела.
43 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948, стр. 251, 268; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 7, стр. 25; 1952, № 7, стр. 27; 1952, Кч 10, стр. 12 и др.
44 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948, стр. 252, 257, 256; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 2, стр. 23; 1951, № 11, стр. 25; 1952, № 10. стр. 22, и др.
45 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, 1948, стр. 251, 268; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 7, стр. 25; 1952, № 7, стр. 27; 1952, № 10, стр. 12, и др.
46 М. Якуб ограничивает значение объективной истины лишь целью доказывания (см. «Социалистическая законность», 1951, № 8, стр. 35). Н. Н. Полянский рассматривает познание объективной истины в качестве цели всего советского уголовного процесса, исключая, однако, этот институт из числа процессуальных принципов (см. «Социалистическая законность», 1952, № 12, стр. 42).
Когда мы говорим о познании объективной истины как о том, на что направлены усилия судебно-следственных органов по каждому конкретному делу, мы имеем в виду объективную истину как ближайшую, конкретную цель уголовного процесса. Когда мы говорим о познании объективной истины по каждому конкретному делу как о необходимом условии осуществления более широких задач социалистического правосудия (сформулированных в ст.ст. 2 и 3 Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик), отвечая при этом на вопрос о том, каким образом, каким путем могут быть достигнуты эти задачи, мы имеем в виду объективную истину как принцип советского уголовного процесса.
47 К. Маркс и Ф. Энгельс., Соч., т. XXI, стр. 515.
612


Вопрос об объективной истине всегда рассматривался в качестве одного из кардинальных вопросов теории и практики социалистического правосудия. Вне познания объективной истины, вне полного и точного соответствия выводов следствия и суда фактическим обстоятельствам дела немыслимо осуществление социалистического правосудия. Познание объективной истины обеспечивает меткость репрессии, составляет необходимое условие законности и обоснованности судебных приговоров, их убедительности для широких масс трудящихся.
Несмотря на огромное теоретическое и практическое значение проблемы объективной истины в правосудии, многие вопросы, связанные с. ее сущностью и путями познания, находились на протяжении ряда лет вне должного исследования. В 1947 г. была издана монография М. С. Строговича «Учение о материальной истине в уголовном процессе». Хотя в ней и были допущены некоторые ошибочные утверждения,48 49 она сыграла положительную роль в исследовании этой сложной и важной проблемы. С учетом критических замечаний в адрес своей книги М. С. Строгович опубликовал в 1955 г. новую работу «Материальная истина и судебные доказательства в советском уголовном процессе», явившуюся ценным вкладом в процессуально-правовую литературу.40
Известное значение в дальнейшем исследовании проблемы объективной истины в советском уголовном процессе имела дискуссия, проведенная по этому вопросу журналом «Социалистическая законность» в связи со статьей А. Л. Ривлина о понятии материальной истины в советском уголовном процессе.50 Сыграв положительную роль в части исследования вопроса о некоторых особенностях и объеме объективной истины в правосудии, а равно, о путях и методах ее познания, эта дискуссия себя не оправдала в части вопроса о гносеологии объективной истины в правосудии (поскольку истина — одна, а законы ее познания уже раскрыты марксистско-ленинской теорией).
Значительное место исследованию объективной истины в правосудии уделяется и во многих других работах, изданных за последние годы по вопросам советского уголовного процесса.51
Поскольку, как отмечалось выше, проблема объективной истины не получала долгое время всеобщего признания советских процессуалистов, в ряде исследований высказывались принци48 См., например, рецензию на эту книгу («Советское государство и право», 1948, № 8).
49 М. С. Строгович. Материальная истина и судебные доказательства в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР, 1955. Рецензию на эту книгу М. Л. Шифман и материалы обсуждения этой книги в Институте права Академии наук СССР см. в журн. «Советское государство и право», 1956, № 4, стр. 137 и сл.
50 См. «Социалистическая законность», 1951, № 11, стр. 42 и сл.
51 См. Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса. Изд. МГУ, 1956 г.; В. Я- Л и фш и ц. Принцип непосредственности в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР, 1949, и др.
615


пиально неправильные суждения по этому вопросу. Так, М. А. Чельцов, категорически отрицая в учебнике уголовного процесса 1929 г. издания 52 возможность познания объективной истины судебно-следственными органами, вовсе не нашел для нее места и в опубликованной в 1947 г. статье «Система принципов советского уголовного процесса».53 На той же позиции он остался и в своем учебнике уголовного процесса 1948 г. издания.54 Объективную истину М. А. Чельцов относил к числу принципов неконституционного характера,55 забывая о том, что истина и справедливость — основные устои самой Конституции.
Но и те советские процессуалисты, которые стояли на позиции возможности и необходимости познания объективной истины в советском уголовном процессе, далеко не всегда правильно понимали ее сущность. Особого внимания в этом отношении заслуживают ошибки, допущенные в понимании объективной истины А. Я. Вышинским.56
Еще в 1937 г. А. Я. Вишинский, неправильно применяя философские понятия абсолютной и относительной истины к правосудию, доказывал, что приговор суда выражает относительную истину как «максимальную степень вероятности убеждения в этой истине».57 По сути дела эту точку зрения он не изменил в своей книге «Теория доказательств в советском праве».58 Объяснение этому А. Я. Вышинский находит в особенностях работы суда: будучи связан со временем, с необходимостью быстро и решительно реагировать на преступления, не имея возможности производить экспериментальные проверки, суд вынужден ограничиваться установлением не всех, а лишь наиболее существенных материалов, которое дает дело.
Едва ли нужно вновь доказывать, что эти суждения А. Я. Вышинского активно поддержанные в то время В. С. Тадевосяном,59 противоречат как марксистско-ленинскому учению об истине (признавать объективную истину, учил В.. И. Ленин, значит так или иначе признавать абсолютную истину, складываемую из сум52 М. А. Чельцов. Советский уголовный процесс, вып. 2, 1929,
стр. 100—101.
53 См. Ученые записки ВИЮНа, вып. 6, 1947.
54 См. М. А. Ч е л ь ц о в. Уголовный процесс, 1948, стр. 252, 257, 276 и др.
55 См. там же, стр. 184.
56 Критику ошибочных суждений А. Я. Вышинского по этому вопросу см. В. Николаев. Преодоление неправильных теорий в уголовном праве— важное условие укрепления социалистической законности («Коммунист», 1956, № 9); А. А. Пионтковский и В. М. Чхиквадзе. Некоторые вопросы теории советского уголовного права и процесса («Советское государство и право», 1956, № 4).
57 А. Я. Вышинский. Проблемы оценки доказательства в советском уголовном процессе. Сб. «Проблемы уголовной политики», кн. IV, стр. 19.
58 А. Я. Вышинский. Теория доказательств в советском праве. Юриздат, М., 1950, стр. 201.
59 См. В. С. Тадевосян. К вопросу об установлении материальной истины в советском уголовном процессе. «Советское государство и право», 1948, № 6, стр. 65 и сл.
614


мы относительных истин), так и действующему законодательству (ориентирующему суд на познание не максимальной вероятности, а подлинной действительности). Кроме того, подобные суждения вели к подрыву законности и умалению авторитета судебного приговора, к нарушению прав советских граждан.
В настоящее время объективная истина, как важнейший принцип и ближайшая цель советского уголовного процесса, получила свое признание. Из необходимости обеспечения познания объективной истины по каждому конкретному делу исходит М. А. Чельцов в своем учебнике уголовного процесса 1951 г. издания.60 Некоторые вопросы, однако, остаются дискуссионными и по сей день (вопрос об объеме объективной истины в правосудии, о критерии ее познания в советском уголовном процессе и др.).
Познание судебно-следственными органами объективной истины по каждому конкретному делу обеспечивается всем существом процессуального законодательства (см., например, ст.ст. 57, 257, 319 и другие УПК РСФСР и соответствующие статьи УПК Других союзных республик).
Большое внимание уделяет этому вопросу Верховный Суд СССР, указывая, что объективная истина остается непознанной тогда, когда органы следствия и суда неполно исследуют обстоятельства дела,61 когда обстоятельства дела рассматриваются и оцениваются вне их совокупности,62 когда органы следствия и суда переоценивают одни доказательства (обвинительные или оправдательные) в ущерб другим,63 когда остается вне должного анализа вопрос о причинной связи между действиями подсудимого и преступными результатами.64
По мере укрепления социалистической законности в области уголовного правосудия возрастает роль и значение принципов устности и непосредствености. В силу их достаточной ясности п ограниченного объема настоящей работы мы позволим себе; не подвергать эти принципы специальному исследованию.65
60 Проф. М. А. Чельцов. Советский уголовный процесс. Юриздат, М., 1951, стр. 81—82.
61 См. Вопросы советского уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, стр. 81—83; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 3, стр. 25; 1951, № 1, стр. 11; 1955, № 5, стр. 18, и др.'
62 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, стр. И, 86—88, 90, 97, 120, 150, 156; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 3, стр. 29; 1953, № 4, стр. 20, 27; 1954, № 2, стр. 22; 1955. № 5, стр. 16, и др.
63 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР,
стр. 70. 72, 76, ПО, 137, 454; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949, № 3, стр. 33, 40; 1953, № 4, стр. 40, 22; 1954, стр. 8; 1955, № 5,
стр. 11, и др.
64 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, стр. 71—72, 85, 94—95, 107. 133, 224; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1952, № 6, стр. 27; 1956, № 2, стр. 9, и др.
65 Большой интерес представляет исследование принципа непосредственности в работе В. Я. Лифшиц «Принцип непосредственности в советском уголовном процессе». Изд. АН СССР, М., 1949.
615


Изучение судебной практики Верховного Суда СССР в условиях второй фазы развития нашего государства показывает, что Верховный Суд СССР неустанно обращает внимание всех судов на необходимость строжайшего соблюдения процессуальных норм, особенно принципов советского уголовного процесса. Даже в самые тяжелые годы Отечественной войны Верховный суд последовательно обращал на это внимание всех наших судов, неоднократно подчеркивая, что строгое соблюдение законности в расследовании и рассмотрении уголовных дел составляет необходимое условие законности и обоснованности судебных приговоров и определений.
Это, однако, не исключало того, что в практике судебноследственных органов имели место отдельные факты вопиющего нарушения процессуальных принципов. Мероприятия партии и правительства по ликвидации последствий культа личности сыграли решающую роль в устранении причин, порождающих подобного рода явления.
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ СТАДИИ
Система советского уголовного процесса в виде шести нормальных и двух исключительных стадий сложилась уже к 20-м годам и нашла свое закрепление в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик, а также в Основах уголовного судопроизводства СССР и союзных республик 1924 г.
Однако, как известно, 1929—1933 гг. явились годами недопустимого процессуального упрощенчества, вызвавшего некоторые изменения и в самой системе уголовного процесса.
Законодательные акты и директивные материалы последующих лет были направлены на ликвидацию процессуального упрощенчества и восстановление узаконенной УПК и Основами системы уголовного процесса, на ее дальнейшее совершенствование и демократизацию.
1
Прежде всего, необходимо было покончить с недооценкой самого акта возбуждения уголовного дела, которая исходила из циркуляра НКЮ РСФСР 1929 г. «Об упрощении уголовного процесса», согласно которому возбуждение уголовного дела и принятие его к производству должно было оформляться краткой резолюцией прокурора, следователя, милиционера. Необходимо было покончить с таким положением, когда акт возбуждения уголовного дела потерял свое правовое значение и стиралась всякая грань между предварительной проверкой и предварительным расследованием.66
66 в. Познанский. Возбуждение уголовного дела. «Социалистическая законность», 1951, Я® 7, стр. 27.
616


Рядом приказов Прокуратуры СССР, относящихся к 1935 — 1936 гг., была закреплена доследственная проверка материалов органами расследования, имевшая ранее место до возбуждения уголовного дела. Эта доследственная проверка, связанная с производством различных следственных действий еще до возбуждения уголовного дела, стесняла свободу отдельных граждан, нарушала их права и интересы. Указанными приказами Прокуратуры СССР было установлено, что проверка поводов и оснований к возбуждению уголовных дел и дополнение поступивших в прокуратуру материалов должны производиться прокурором в порядке общего прокурорского надзора. Тем самым было проведено четкое разграничение между возбуждением уголовного дела и предварительным расследованием, с одной стороны, и между возбуждением уголовного дела и предварительной проверкой поступивших в прокуратуру материалов методами общего прокурорского надзора — с другой. Стадия возбуждения уголовного дела вновь получила значение самостоятельной стадии советского уголовного процесса.
Неустанно подчеркивая значение быстрого и решительного реагирования судебно-следственных органов на факты преступлений, руководящие судебно-прокурорские органы в эти годы обращают также внимание работников органов правосудия на необходимость исключительно внимательного отношения к разрешению вопроса о возбуждении уголовного дела, на недопустимость положительного решения этого вопроса без достаточных к тому оснований.
С закреплением в Конституции СССР принципов советского уголовного процесса гарантии законного и обоснованного возбуждения уголовного дела приобретают особенно важное значение. Известный интерес представляет в этом отношении циркуляр Прокуратуры СССР от 25 сентября 1936 г. № 53/6, запретивший механическую передачу прокурором следователю полученных материалов с трафаретной резолюцией «для расследования». Циркуляр допускал такую передачу лишь тогда, «когда полученный и дополненный прокурором материал содержит достаточно ясное указание на конкретные факты преступления. В этом случае, прокурор либо сам возбуждает дело своим мотивированным постановлением и передает дело для расследования следователю, который принимает его к производству, либо своим письменным распоряжением... предлагает следователкх возбудить дело».67
Положение о прокурорском надзоре в СССР,68 возлагая на прокурора надзор за законностью деятельности органов дознания и предварительного расследования, вменяло ему в обязан- 67 Сборник приказов Прокуратуры СССР, 1939, стр. 154. См. также Приказ Прокурора СССР ог 29 октября 1936 г. № 693 (там же, стр. 164).
68 См. «Советская прокуратура в важнейших документах», Юриздат, М., 1956, стр. 482.
617*


иость также и строжайший надзор за законностью и обоснованностью возбуждения этими органами уголовных дел.
В целях оказания помощи следственно-прокурорским работникам в разрешении различных вопросов, связанных с возбуждением уголовных дел, в 1939 г. было издано специальное пособие для прокуроров и следователей, составленное С. А. Голун- ским, — «Возбуждение уголовного дела». Этой же цели служил специальный раздел, посвященный возбуждению уголовного дела, в настольной книге следователя, изданной в 1949 г. Основные вопросы этой стадии советского уголовного процесса были подвергнуты специальному теоретическому исследованию.69
Некоторые из вопросов, связанных с возбуждением уголовных дел, вызвали оживленные дебаты в правовой литературе. Особенно острой дискуссии подвергся вопрос о соотношении возбуждения уголовного дела и возбуждении уголовного преследования.
Точке зрения М. С. Строговича, проводящего резкое разграничение между возбуждением уголовного дела в отношении факта, события преступления и возбуждением уголовного преследования в отношении лица, совершившего преступление,70 была противопоставлена точка зрения М. А. Чельцова об идентичности этих понятий, о возможности начала преследования (актом о возбуждении уголовного дела) не только определенного (уже известного), но и предполагаемого (еще не известного) совершителя преступления.71
Считая, что, по общему правилу, дела могут возбуждаться лишь по факту, Р. Д. Рахунов вместе с тем полагает, что тогда, когда лицо, совершившее преступление, известно органам следствия, уголовное дело может возбуждаться против определенного лица; в таких случаях, следовательно, акт возбуждения уголовного дела и уголовного преследования объединяется.72 Возражая против отождествления понятий возбуждения уголовного дела и уголовного преследования и полагая, что такое отождествление основано на неправильном по существу взгляде, будто в стадии предварительного расследования уже осуществляется государственное обвинение, Р. Д. Рахунов (допуская указанное исключение) фактически приходит к критикуемому им же выводу.
69 См. М. С. Строгович. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР, 1951; М. А. Ч е л ь ц о в. Возбуждение уголовного преследования и процессуальное положение следователя. «Социалистическая законность». 1937, № 3; Р. Л. Рахунов. Возбуждение уголовного дела в советском уголовном процессе. Юриздат. М., 19^4.
70 См. М. С. Строгович. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1946, стр. 254; см. также его работу «Уголовное преследование в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР 1951, стр. 65 и сл.
71 См. М. А. Че ль цо в. Советский уголовный процесс, стр. 215: его же, Возбуждение уголовного преследования и пооцессуальное положение свидетеля. «Социалистическая законность», 1937. № 3, стр. 28.
72 См. Р. Д. Рахунов. Возбуждение уголовного дела в советском уголовном процессе, стр. 28.
«18


С таким выводом едва ли можно согласиться, тем более, что, как правильно подчеркивают участники дискуссии по этому вопросу,73 даже тогда, когда в момент возбуждения уголовного дела известно, кто совершил преступление, обстоятельства, влекущие привлечение конкретного лица к уголовной ответственности, должны подлежать тщательной и всесторонней проверке, правовым условием которой является, как правило, наличие уже возбужденного уголовного дела.
Нельзя аргументировать возможность отождествления возбуждения уголовного дела и уголовного преследования ссылками и на действующее законодательство, отнюдь не совершенное в в этом вопросе.74 Четкое разграничение этих понятий в новом законодательстве — необходимое условие укрепления самостоятельного значения стадии возбуждения уголовного дела, начальной и самостоятельной стадии советского уголовного процесса.75
2
Соответственно совершенствованию и демократизации уголовного процесса подвергается дальнейшему развитию и стадия предварительного расследования. Это находит свое выражение прежде всего в совершенствовании и развитии таких основных условий предварительного расследования, как объективность, полнота, быстрота и др. Так, подчеркивая огромное значение быстроты и оперативности расследования в деле эффективной борьбы с преступностью, Прокурор СССР одновременно обращает внимание всех следственно-прокурорских работников на то, что расследование в условиях советского уголвного процесса должно быть достаточно объективным и всесторонним.
В этом направлении осуществляется ряд мероприятий, относящихся прежде всего к такому важнейшему акту расследования, каким является привлечение лица к уголовной ответственности в качестве обвиняемого. Однако не со всеми этими мероприятиями можно согласиться. Так, прокуратура СССР в 1937—1940 гг. установила особый порядок привлечения к уголовной ответствен73 См. Возбуждение уголовного дела в советском уголовном процессе. <Социалистическая законность», 1951, № 2, стр. 35.
74 Ня недостатки нашего законодательства в этом вопросе справедливо указывал М. С. Строгович еще в 1946 г. в учебнике «Уголовный процесс» (стр. 253).
75 Иной точки зрения придерживаются те авторы, которые рассматривают возбуждение уголовного дела как начальный момент стадии предварительного расследования, делая соответствующие предложения законодателю (см. В. Я. Дорохов. Возбуждение уголовного дела как первичная стадия предварительного расследования в советском уголовном процессе. Ученые записки Молотовского университета, т. X, вып. 4, 1955). О том же см. Л. М. Шифман. Доклад о кодификации уголовно-процессуального законодательства на секции уголовного права и процесса межвузовского научного совещания в Москве, 1957 г., стенограмма совещания.
619


ности (с санкции прокурора области, края или союзной республики) определенных категорий должностных лиц, главным образом специалистов промышленности и сельского хозяйства.
Имеются основания усомниться в том, что такой порядок привлечения к уголовной ответственности лишь некоторых категорий должностных лиц, сохранившийся в значительной мере и по настоящее время, соответствует всемерной заботе партии и правительства об охране прав и законных интересов каждого советского человека. Правильнее было бы, чтобы законодатель позаботился о создании таких актов, которые исключали бы возможность неосновательного привлечения к уголовной ответственности и осуждения любого гражданина, какое бы должностное положение он ни занимал.
Особый порядок привлечения к уголовной ответственности лишь некоторых категорий должностных лиц (пожалуй, кроме судей, в силу свойственного им принципа независимости) находится в прямом противоречии с принципом единства суда и закона.
Известный интерес в плане директивных указаний Прокуратуры СССР о бережном отношении следственных органов к личности советских граждан представляет Циркуляр Прокурора СССР от 5 июня 1937 г. за № 41/26, запрещающий ставить граждан в положение подозреваемых.76 Применение этого Циркуляра на практике, однако, оказалось в некоторой степени в противоречии с его основной идеей. Лиц, которых раньше допрашивали как подозреваемых, начали допрашивать как свидетелей, не только не гарантируя им прав бывших подозреваемых, но и возлагая на них те обязанности, которые закон предусмат- »ривает по отношению к свидетелям в уголовном процессе. Исходя из этого, ряд работников теории и практики социалистического правосудия поднял вопрос о необходимости восстановить фигуру «подозреваемого».77 78
А. Я. Вышинский, подписавший указанный Циркуляр, впоследствии сам пришел к выводу, что «подозреваемый» не может быть упразднен ни в психологии следователя, ни даже в УПК, обязанном обеспечить в определенных случаях возможность принятия следователем мер в отношении лиц, которых нельзя еще привлечь к уголовной ответственности в качестве обвиняемых.74
Различные точки зрения «за» и «против» восстановления в советском уголовном процессе фигуры «подозреваемого» были высказаны в дискуссии по этому вопросу, проведенной редакцией _ 76 См. «Настольную книгу следователя». Юоиздат, М., 1949, стр. 557.
77 См. об этом М. А. Ч ельцов. Советский уголовный процесс, стр. 277—278.
78 См. А. Я. Вышинский. Теория судебных доказательств в советском праве, 1950, стр. 267, примем, 1. См. также М. С. С трогов им. Уголовное преследование в советском уголовном процессе, стр. 109 и сл.
620


журнала «Социалистическая законность».79 Сама редакция присоединилась в этом вопросе к тем, кто возражает против введе- ния в уголовный процесс «подозреваемого», неизбежно ведущего, дескать, к широкому нарушению прав граждан, к нарушению в стадии расследования социалистической законности.80
Исходя из того, что в следственной практике обойтись без особой процессуальной фигуры «подозреваемого» представляется невозможным, что упразднение «подозреваемого» неизбежно предполагает не расширение, а еще большее стеснение прав таких лиц, мы присоединяемся к мнению тех, кто считает целесообразным восстановить в следственной практике «подозреваемого», но не иначе, как в строгих пределах ст.ст. 100 и 145 УПК РСФСР, причем с точной регламентацией в законе процессуального положения, прав и обязанностей такого «подозреваемого».81
Значительное внимание уделяется в условиях второй фазы развития Советского государства вопросу о подследственности. Дело в том, что, в противоречие со ст. 108 УПК РСФСР и соответствующими статьями УПК других союзных республик, из ведения следователей сплошь и рядом на практике изымались дела, представляющие значительную сложность и требующие высокой квалификации органов расследования.
На недопустимость подобного рода явлений и на необходимость строгого разграничения компетенции органов расследования в соответствие с законом было обращено внимание еще на Всесоюзном совещании работников суда и прокуратуры в 1934 г., а впоследствии — в приказе Прокурора СССР от 30 декабря 1938 г. № 1918.
Однако и после этого должного разграничения подследственности между органами дознания и предварительного следствия достигнуто не было. Исходя из предусмотренного ст. 108 УПК права прокурора передавать расследование любого дела органам дознания, прокуроры на местах нередко продолжали передавать на расследование в органы милиции дела, по которым, согласно ст. 108 УПК РСФСР, обязательно производство предварительного следствия. В ряде приказов и циркуляров Прокуратуры СССР, изданных в последующие годы, неоднократно указывается, что прокуроры не должны поручать органам милиции расследование дел, подследственных следственному аппарату прокурату79 См. Л. Корнеева. Процессуальное положение подозреваемого.
«Социалистическая законность», 1954, № 12; Разник и Сорокин.
Несостоятельность предложения о введении в процесс подозреваемого. «Социалистическая законность», 1955, № 8.
80 См. «Социалистическая законность», 1955, № 8, стр. 31, сноска I о согласии редакции с точкой зрения тов. Разник, высказанной в статье «Несостоятельность предложения о введении в процесс подозреваемого».
81 См. об этом: М. С. Строгович. Уголовное преследование в советском уголовном процессе, Изд. АН СССР, М., 1951, стр. 119 и сл.; Л. Корнеева. Процессуальное положение подозреваемого. «Социалистическая законность», 1954, № 12 и др.
G ? 1


ры, что они обязаны своевременно изымать из органов милиции и передавать следователям все дела, отнесенные к их компетенции. Приказом от 19 марта 1952 г. за № 63 Прокурор СССР предложил установить строгий надзор за своевременной передачей органами милиции дел, подследственных следователям прокуратуры.
Значительное внимание уделяет Прокуратура СССР в эти годы вопросу об отдельных требованиях, рассматривая их в качестве одного из важных способов товарищеской взаимопомощи следственно-прокурорских работников друг другу.
Приказами от 4 апреля 1937 г. № 226, от 5 апреля 1938 г. № 346, от 23 февраля 1939 г. № 44-5 и от 19 марта 1952 г. №63 Прокурор СССР обратил внимание всех следственно-прокурорских работников на тот вред, который приносит интересам следствия несвоевременное и недсброкачественное выполнение отдельных требований, и дал конкретные указания в части порядка и сроков их выполнения. Всем следователям было предложено выполнять отдельные требования вне очереди и в срок не более 5 дней, а прокурорам усилить контроль за сроками и качеством их выполнения.
Значительное внимание уделяется срокам расследования уголовных дел. На огромное значение максимально быстрого расследования уголовных дел, как необходимого условия своевременного раскрытия преступления и наказания преступника, обратило внимание следственно-прокурорских работников состоявшееся еще в 1934 г. всесоюзное совещание работников суда и прокуратуры. После этого совещания, специальными указаниями Прокуратуры СССР были установлены для значительной категории дел сокращенные сроки расследования, не превышающие, как правило, 10—20 дней.82 Такие краткие сроки расследования вели на практике к упрощенчеству, к неполноте расследования и в этом смысле были несомненно вредными, что и определило их отмену.
Положительное значение в обеспечении быстроты и. эффективности расследования имеет приказ Генерального Прокурора СССР от 19 марта 1952 г. № 63. Многие следственно-прокурорские работники, указывалось в Приказе, настолько свыклись с волокитой, что установленный законом предельный двухмесячный срок предварительного следствия, рассчитанный на расследование особо сложных дел, рассматривают как нормальный даже по несложным уголовным делам. В связи с этим Прокурор СССР подчеркнул, что «волокита в расследовании уголовных дел серьезно снижает эффективность борьбы с преступлениями, создает возможность безнаказанности для преступников. Она 82 См. П. И. Т а р а с о в-Р од и о н о в. Предварительное следствие.
Юриздат, 1948, стр. 58 и сл. — Более поздние директивные указания по этому вопросу см. в той же книге, изд. 1955 г., стр. 60 и сл.
622


является результатом неорганизованности в работе и отсутствия систематического контроля за сроками расследования по конкретным делам». Указанный приказ обязал следователей прокуратуры заканчивать предварительное следствие, как правило, в более короткие сроки и только по наиболее сложным делам — в двухмесячный срок.
Прокуроры республик, краев, областей и соответствующие прокуроры специализированных прокуратур могут давать согласие на продление сроков расследования лишь после предварительной проверки дела или личного вызова следователя (или прокурора, осуществляющего надзор за следствием) и только тогда, когда это вызывается безусловной необходимостью. В иных случаях следует отказывать в продлении срока расследования» давая письменные указания об окончании предварительного следствия в 3—7 дней. Виновные в волоките должны подвергаться строгой дисциплинарной ответственности. Личный контроль за сроками окончания расследования по всем делам, по которым имело место их продление, возлагается на прокуроров республик, краев и областей.
В ряде директивных указаний Прокуратура СССР обращает внимание на необходимость строгого соблюдения процессуального закона в части оснований и порядка приостановления и прекращения уголовных дел.
В связи с тем, что в следственной практике имели место случаи приостановления расследования по основаниям, отнюдь не предусмотренным в законе (для производства ревизий, экспертиз и др.), Прокуратура СССР циркуляром от 5 июня 1937 г. № 41/26 83 категорически запретила приостановление дел в каких бы то ни было случаях, кроме указанных в ст. 202 УПК РСФСР. Приказом от 7 февраля 1939 г. № 28/3 Прокурор СССР предусмотрел ряд мероприятий призванных обеспечить строгий контроль за основательностью и законностью приостановления дел.
Значительный интерес представляют также указания Прокуратуры СССР, способствующие устранению неправильной практики прекращения уголовных дел в силу обстоятельств, предусмотренных примечанием к ст. 6 и ст. 8 УК РСФСР. Так, Циркуляром от 5 июня 1937 г. № 41/26 Прокуратура СССР предложила устранить практику составления в таких случаях постановлений, вменяющих обвиняемым в вину определенные преступные действия, но лишающих их возможности оспаривать такие действия на суде в силу прекращения дел по мотивам малозначимости и нецелесообразности предания обвиняемого суду. Прокурор СССР приказал: «При прекращении дела за малозначительностью тех или иных фактов, составляющих предмет расследуемого дела.., не указывать в постановлении на доказанность тех 83 См. Сборник приказов Прокуратуры СССР. Юриздат, М., 1939, стр. 152—154.
623


или иных фактов, не предрешать того, что эти факты имели место в действительности и действительно были совершены данными .лицами, а ограничиваться указанием на то, что самые факты, дю поводу которых ведется расследование, не могут быть рассматриваемы как преступление в силу их малозначительности, а потому дело подлежит прекращению».84
Важное значение придается в эти годы точному и неуклонному выполнению требований ст. 206 УПК РСФСР, особенно обязательному соблюдению при расследовании прав и гарантий обвиняемого.85 Равным образом, Прокуратура СССР обращает внимание всех следственно-прокурорских работников на исключительно важное значение обвинительного заключения, являющегося «не только важнейшим следственным актом, отражающим результаты расследования, но и документом, имеющим политическое значение, оглашаемом на суде».86
Большое значение придается тщательному изучению прокурором дела, поступившего к нему от органов расследования после окончания расследования, вдумчивому и серьезному решению прокурором вопроса о дальнейшей судьбе такого дела.87
В целях улучшения качества расследования осуществляются важные мероприятия по повышению квалификации следственнопрокурорских работников.88
Принятое Указом Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положение о прокурорском надзоре в СССР уделяет особое внимание прокурорскому надзору за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия (глава III). На Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагается обязанность привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, принимать меры к тому, чтобы ни одно преступление не оставалось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности; строго следить за неуклонным соблюдением органами дознания и предварительного следствия установленного законом порядка расследования преступлений.
Построенное в полном соответствии с ленинскими указаниями о роли и задачах советской прокуратуры, Положение о проку84 См. «Настольную книгу следователя», ctd. 61.
85 Циркулярное письмо по этому вопросу см. в кн. «П. И. Тарасов- Родионов. Предварительное следствие». 1948, стр. 173.
86 Там же, стр. 175.
87 Циркулярные указания по этому вопросу см. там же, стр. 177—179.
88 Система таких мероприятий предусмотрена в приказе Прокурора СССР от 14 октября 1950 г. Обстоятельно об этом см. в кн.: «П. И. Тарасов-Родионов. Предварительное следствие», 1955, стр. 20 и сл. Известное значение в деле вооружения следственно-прокурорских работников методикой производства расследования имели изданные Прокуратурой СССР и Юриздатом пособия для следователей, а также «Настольная книга следователя».
€24


рорском надзоре в СССР среди многочисленных мер по укреплению социалистической законности предусматривает и целый ряд конкретных мероприятий в области прокурорского надзора за следствием (обязанность прокурора наблюдать за законностью и обоснованностью арестов, избранием, изменением или отменой мер пресечения, производством обысков, выемок и других мер процессуального принуждения и др.).
Несмотря на указанные мероприятия, сыгравшие значительную роль в улучшении качества расследования уголовных дел, некоторые положения этой стадии уголовного процесса и по сей день не соответствуют высоким требованиям, предъявляемым ей партией и правительством. На различных научно-теоретических конференциях, посвященных вопросам советского права, и в ряде опубликованных за последние годы работ уделяется значительное внимание вопросам дальнейшего улучшения качества дознания и предварительного следствия.89
Представляют определенный интерес предложения о более четком разграничении круга обязанностей, выполняемых при расследовании преступлений органами дознания и предварительного следствия, о лишении органов госбезопасности и милиции прав органов предварительного следствия (которыми они сейчас фактически пользуются), об ограничении их функций задачами раскрытия и расследования по горячим следам преступлений, об административном отделении органов предварительного следствия от прокуратуры, об укреплении деятельности общественных бригад содействия милиции и др.90 Существенную роль в ликвидации недостатков, все еще свойственных стадии расследования уголовных дел, призвано сыграть введение участия в этой стадии уголовного процесса защитника.
89 См., например, Д. Салин. Неустанно совершенствовать и улучшать качество следствия («Социалистическая законность», 1951, № 3); Н. Яку- 6 б в и ч. За укрепление социалистической законности на предварительном следствии (там же, 1953, № 5); Г. Александров. Насущные вопросы предварительного следствия (там же, 1954, № 4); Р. Руденко За усиление прокурорского надзора (там же, 1955, N° 7). См. также «Социалистическая законность», 1955, № 8 и 1956, № 2; «Неустанная забота партии об укреплении законности» (передовая журн. «Социалистическая законность», 1956, № 1) и др.
90 См., в частности, тезисы доклада В. А. Иванова «XX съезд КПСС и вопросы социалистической законности и социалистического правосудия» и содоклада И. Ф. Крылова «За коренное улучшение качества дознания и предварительного следствия» на теоретической конференции, проведенной кафедрой уголовного процесса и криминалистики с участием практических работников на тему «XX съезд КПСС и вопросы социалистической законности и правосудия» (Ленинград, 1956); Б. С. Гришин и Н. И. Гуковская. О некоторых вопросах расследования уголовных дел органами милиции («Советское государство и право», 1957. .Nb 4, стр. 32); И. Д. Перлов и М. Ю. Рогинский. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия (там же, стр. 115).
40 Зек. 1037
625


3
Установленный в первые годы Великой Октябрьской социалистической революции и закрепленный в УПК порядок предания суду, хотя и содержал некоторые недостатки, однако в основе своей правильно формулировал сущность стадии предания обвиняемого суду как самостоятельной стадии советского уголовного процесса.
В годы процессуального упрощенчества этот порядок предания суду претерпел, как известно, существенные изменения. Функция предания обвиняемого суду фактически была изъята из компетенции суда и передана органам прокуратуры.91 Стадия предания суду, как самостоятельная стадия уголовного процесса, оказалась полностью упраздненной. Она была восстановлена лишь постановлениями 47-го и 54-го Пленумов Верховного Суда СССР, принятыми в развитие основных решений первого Всесоюзного совещания судебно-прокурорских работников и, в частности, тех решений, которые указывали на необходимость укрепления и развития стадии предания суду.
Постановление 47-го Пленума Верховного Суда лишь в общих чертах указало на обязанность суда в коллегиальном составе до назначения дела к слушанию в судебном заседании тщательно и всесторонне проверять обоснованность и правильность предъявленного обвинения.92 Постановление же 54-го Пленума Верховного Суда СССР от 29 марта 1936 г. «О работе подготовительных заседаний» не только указало на большое значение надлежащей работы подготовительных заседаний в обеспечении законности и обоснованности предания суду, но и четко определило, какие именно дела подлежат обязательному рассмотрению в подготовительном заседании, каковы компетенция и порядок такого заседания.93 Согласно этому постановлению все дела, поступившие в суд от прокурора с обвинительным заключением, подлежат обязательному рассмотрению в подготовительном заседании. Свое окончательное оформление и законодательное закрепление восстановление стадии предания суду как самостоятельной стадии процесса получило в Законе о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик 1938 г.94
91 Нельзя не согласиться с И. Д. Перловым в том, что изменения, ко<- торые вносились в последующие годы в УПК по вопросам предания суду, не только не устранили недостатки в УПК 1923 г., но и отбросили институт предания суду в своем развитии на несколько лет (И. Д. Перлов. Предание суду в советском уголовном процессе. Юриздат, М., 1948, стр. 97—98).
92 «Советская юстиция», 1934, № 19.
93 См. сб. «Постановления Пленума Верховного Суда СССР», 1946, стр. 90.
94 Существенные изменения в связи с этим были внесены в ст. 221 УПК РСФСР, которая придавала утверждению обвинительного заключения прокурором значение собственно акта предания суду. Ныне такое утверждение имеет силу только для органов прокуратуры, выражая согласие 626


«Все последующие акты после 1938 г.,— как справедливо замечает И. Д. Перлов, — не вносят никаких принципиальных изменений в сложившийся к этому времени и получивший свое окончательное завершение институт предания суду; они касались только отдельных вопросов этого института».95 Эти акты уточняют вопрос о составе подготовительных заседаний, о процессуальном порядке их проведения, о возможных результатах рассмотрения дел в подготовительных заседаниях и др.
Не со всеми актами, регулирующими ныне порядок предания обвиняемого суду, можно согласиться. Так, например, в то время как, согласно ст. 27 Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик, подготовительное заседание народного суда рассматривает дела в составе народного судьи и двух народных заседателей (что полностью соответсвует основам судебной демократии), подготовительные заседания всех остальных судов, в соответствие со ст. 237 УПК РСФСР, приказам наркома юстиции СССР № 46 от 1939 г. и постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 15 сентября 1950 г.,96 должны рассматривать дела в составе трех постоянных членов. То обстоятельство, что во всех этих судах рассматриваются, как правило, дела о преступлениях более социально опасных, отнюдь не оправдывает указанного ограничения принципа участия в осуществлении правосудия народных заседателей.
Мы не можем согласиться и с приказом наркома юстиции РСФСР № 52 от 1940 г., обязывающим народных судей. обеспечивать участие в судебных заседаниях тех народных заседателей, которые участвовали в рассмотрении этих дел в подготовительных заседаниях. Такой порядок, как содержащий в себе опасность возможного предубеждения народных заседателей при рассмотрении и разрешении дела в судебном заседании, едва ли себя оправдывает.97 К тому же это не всегда возможно и с точки зрения соотношения сроков исполнения народными заседателями своих обязанностей в судах (ст. 12 Закона о судоустройстве) прокурора с выводами следователя, но не обязательно для суда, который вправе как утвердить, так и отвергнуть обвинительное заключение.
95 и. Д. Перлов. Предание суду в советском уголовном процессе. Юриздат, М., 1948, стр. 109—НО.
96 См. Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР. Госюриздат, 1952, с гр 102—103.
97 О необходимости организовать работу подготовительных заседаний так, чтобы в них участвовали не те судьи, которые рассматривают дела по существу, писал М. А. Чельцов в статье «Усилить гарантии правильного разрешения дел в новом УПК» («Социалистическая законность», 1946, № 10, стр. 10—11). Мы полагаем, что в целях устранения указанной опасности следовало бы передать функцию предания суду от судов решающих дела по существу, специальным судебным звеньям с тем. чтобы дальнейшее рассмотрение этих дел по существу производилось бы в других судебных органах (об этом см. П. С Э л ь к и н д. К проекту УПК СССР «Социалистическая законность», 1947, № 4).
40*
627


и сроков рассмотрения дел, прошедших подготовительное заседание, в заседаниях судебных (ст. 242 УПК РСФСР).
Ряд постановлений Пленума и определений судебных коллегий Верховного Суда СССР обращают внимание всех судебных работников на необходимость улучшения качества выносимых в подготовительных заседаниях определений, на недопустимость для подготовительных заседаний выходить за пределы своей компетенции, на обязанность подготовительных заседаний тщательно и всесторонне анализировать вопросы, составляющие предмет стадии предания суду, и др.98
Не во всех случаях достаточно четким представляется отношение Верховного Суда СССР к праву судов в подготовительных заседаниях оценивать доказательства. В некоторых определениях судебных коллегий Верховного Суда СССР ясно выражена мысль, что Верховный Суд считает неправомерной оценку достоверности имеющихся в деле доказательств, составляющую компетенцию суда при рассмотрении дела по существу. Имеются, однако, и такие определения судебных коллегий, которые не дают возможности усвоить точку зрения Верховного Суда СССР по поводу того, считает ли он вообще невозможной оценку доказательств судом в подготовительном заседании или считает такую оценку невозможной лишь в определенном смысле.
Вопрос о праве суда в подготовительном заседании оценивать доказательства составил предмет обсуждения на страницах правовой печати. Мы полагаем, что имеются все основания согласиться с мнением тех авторов, которые признают за подготовительным заседанием право оценивать доказательства, но лишь в тех пределах, в каких это предполагается компетенцией подготовительного заседания.99 Такая оценка, будучи контрольной по отношению к предварительному расследованию, является подго товительной по отношению к будущему судебному разбирательству (подготовительной с точки зрения установления достаточности собранных доказательств для передачи дела на рассмотрение по существу).
4
Уже в первых декретах Советской власти о суде были сформулированы демократические принципы и формы деятельности советского суда в основной стадии его произьодства — в стадии судебного разбирательства. Однако наиболее полное и всестороннее оформление эти принципы получили в уголовно-процессуальных кодексах. Изданные в последующие годы директивные акты 98 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР. Юриздат, М., 1955, стр. 221 и сл.
99 См., например, Л. Г. К р У п а т к и н. Оценка доказательств в стадии предания суду в советском уголовном процессе. Ученые записки Харьковского юридического ин-та, вып VI, 1955.
628


относятся главным образом к отдельным вопросам стадии судебного разбирательства и направлены в основном на их дальнейшее развитие и совершенствование.
Применительно к подготовительной части судебного разбирательства особое внимание обращают на себя следующие указания Верховного Суда СССР:
1. О недопустимости заочного рассмотрения уголовных дел, кроме случаев, строго предусмотренных ст. 265 УПК РСФСР и соответствующими статьями УПК других союзных республик, а также о невозможности рассмотрения уголовных дел в отсутствие подсудимых в случаях, хотя и предусмотренных 265 УПК, но если их личные объяснения могут иметь существенное значение по делу.100
2. О недопустимости слушать дело в отсутствие прокурора и защитника, если по определению подготовительного заседания дело назначено к слушанию с их участием.101
Следует заметить, что директивные указания Прокурора СССР, относящиеся к прошлым годам, содержали точный перечень дел, по которым участие прокурора в судебном заседании представлялось обязательным.102 Новейшие указания прокурора СССР такого перечня не содержат. Прокурорам предоставлена большая самостоятельность в решении вопроса о степени необходимости его участия в деле. Это, однако, во-первых, не исключает, а, наоборот, предполагает, активизацию участия прокурора в судебных заседаниях по всем делам, по которым оно представляется действительно необходимым, и, во-вторых, оставляет за судом право требовать участия прокурора в рассмотрении тех или других дел по своему усмотрению.103
Серьезного внимания заслуживают недостатки действующего законодательства и судебной практики в части рассмотрения уголовных дел о преступлениях, связанных с причинением материального ущерба потерпевшему. Эти недостатки, в частности, находят свое выражение в многочисленных пробелах уголовнопроцессуального законодательства по вопросу о гражданском 100 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда
СССР, стр. 304 и сл.; Судебная практика Веоховного Суда СССР, 1947,
вып. 1, стр. 11; 1949, № 11, стр. 46; 1949, № 12, стр. 32 и др.
101 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда
СССР, стр. 260, 277; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1949,
№ 11, стр. 46 и др.
Ю2 См., в частности, приказы Прокурора СССР по этому вопросу от 15 октября 1938 г. и от 25 апреля 1945 г.
юз Мы не останавливаемся здесь на вопросе о процессуально-правовом положении прокурора в суде первой инстанции. Заметим, однако, что вопрос этот был подвергнут широкой дискуссии на страницах правовой печати. См.: В. Тадевосян. Судебный надзор прокуратуры, «Социалистическая законность», 1948, № 8, стр. 11; М. Л. Шифман. Прокурор в уголовном процессе. М., 1948, стр. 53: Государственный обвинитель в советском суде. М., 1954; И. Д. Перлов Судебное следствие в советском уголовном процессе. Юриздат, 1955, стр. 106 и др.
629


иске в уголовном процессе, пробелах, которые в некоторой степени были восполнены изданными в последние годы различными нормативными актами.104
Так, инструкция НКЮ и Прокурора СССР от 28 февраля 1939 г. за № 49/1 установила, что по делам о растратах и хищениях в государственных и кооперативных предприятиях органы расследования обязаны одновременно с возбуждением уголовного преследования, в порядке обеспечения гражданского иска, накладывать предварительный арест на имущество обвиняемых и других лиц, которые (по имеющимся в распоряжении следственных органов данным) пользовались средствами, добытыми путем растрат и хищений. Потерпевшая организация в таком случае обязана предъявить гражданский иск и поддержать его на суде. Как бы в отступление от ст. 269 УПК РСФСР, согласно которой «при неявке гражданского истца, или представителя его интересов, гражданский иск устраняется от рассмотрения», при рассмотрении указанной категории дел, если представитель гражданского истца не является в судебное заседание, суд обязан рассмотреть такой иск по существу. Участвующий в деле прокурор должен принять на себя поддержание иска.105
Определенный интерес представляет предусмотренная Основами уголовного судопроизводства СССР и союзных республик 1924 г., но не указанная в республиканском уголовно-процессуальном законодательстве фигура гражданского ответчика.
Согласно УПК союзных республик, за материальный ущерб, являющийся результатом совершенного преступления, отвечает сам подсудимый. Вместе с тем, в соответствии со ст. 14 УПК РСФСР, лицо, потерпевшее от преступления, вправе предъявить гражданский иск как к обвиняемому, так и к другим лицам, несущим материальную ответственность за его действия.
Судебная практика строго ограничила возможность участия в уголовном деле гражданского ответчика случаями ответственности родителей и опекунов за вред, причиненный их детьми и подопечными (ст. 405 ГК РСФСР), лиц и предприятий, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (ст. 404 ГК РСФСР), нанимателей за ущерб, причиненный нанятому имуществу его домашними, служащими или рабочими (ст. 177 ГК), подрядчика за всякое упущение, повлекшее 104 Об этих актах см.: М. А. Ч ельцов. Гражданский иск в уголовном процессе. Юриздат, М., 1945; «Социалистическая законность». 1950, № 12; постановление Пленума Верховного Суда СССР от 10 апреля 1957 г. «Об изменении пункта третьего постановления Пленума Верховного Суда СССР № 6 от 28 мая 1954 г. „О судебной практике по взысканию материального ущерба, причиненного преступлением”» («Бюллетень Верховного Суда СССР», 1957, № 2, стр. 28).
105 Гражданскому иску в уголовном деле посвящено также постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 мая 1954 г. См Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 5.
630


пропажу вверенного ему имущества (ст. 222 ГК).106 Процессуальная фигура гражданского ответчика должна быть узаконена новым законодательством.
Основной частью судебного разбирательства является судебное следствие. Именно на этом этапе суд производит исследование и проверку доказательств, именно здесь «закладывается фундамент приговора».107
Применительно к действующему законодательству директивным указаниям, процессуальной теории и практике особое внимание заслуживают следующие вопросы:
1. О методе, способе ведения судебного следствия и, в частности, о праве первого допроса на суде. Республиканское законодательство не одинаково решает этот вопрос. УПК РСФСР предоставляет право ведения судебного следствия главным образом председателю и членам суда (ст. 283 и 289), в то время как УПК УССР — прокурору (ст.ст. 269 и 249).
Подавляющее большинство советских процессуалистов признает, что метод ведения судебного следствия, установленный УПК УССР, в большей степени соответсвует состязательному построению советского уголовного процесса и задаче установления по делу объективной истины.108
Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. говорит лишь о том, что прокурор участвует в судебном заседании, отнюдь не конкретизируя формы и методы такого участия. Новое уголовно-процессуальное законодательство должно четко определить право суда решать вопрос о наиболее целесообразном способе ведения судебного следствия, применительно к обстоятельствам и условиям слушания каждого конкретного дела.
2. Не меньший интерес представляет вопрос о возможности сокращения судебного следствия. Ст. 282 УПК РСФСР и соответствующие статьи УПК других союзных республик (кроме УПК Таджикской ССР) ставят возможность сокращения судебного следствия в зависимость от признания или непризнания подсудимым своей вины.
Объясняя содержание ст. 282 УПК РСФСР и соответствующих статей УПК других союзных республик, М. С. Строгович пишет: «.. .приведенным выше статьям Уголовно-процессуального кодекса вовсе не следует придавать тот смысл, что они рассматривают признание обвиняемого как лучшее доказательство, устраняющее 106 См. об этом М. А. Чельцов. Гражданский иск в уголовном процессе.
Ю7 Проф. М.А. Чельцов. Советский уголовный процесс. Госюриздат. М., 1951, стр. 325.
Ю8 См. М. С. Строгович. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1946, стр. 408; М. А. Чельцов. Советский уголовный процесс. Юриздат, М., 1951, стр. 327; М. Л. Шифман. Прокурор в уголовном процессе. Юриздат, М., 1948, стр. 119; его же. Участие прокурора в судебном следствии, «Социалистическая законность», 1946, № 6, стр. 13; С. Г о л у н с к и й. Судебное следствие. «Советская юстиция», 1937, № 5, стр. 39.
631


надобность в заслушании показаний свидетелей и исследовании других доказательств. Эти статьи... скорее следует понимать в смысле вывода из состязательного построения процесса: если подсудимый на суде признал обвинение и исчерпывающе осветил Есе обстоятельства дела, может быть устранено судебное следствие. . .».109
Независимо от того, какой субъективный смысл вкладываем законодатель в указанную норму закона, объективно ее реализация так или иначе связана с недопустимой переоценкой показаний обвиняемого и, в частности, признания им своей вины. Судебная практика знает немало случаев ложного признания обвиняемым своей вины при наличии самых различных к том\ мотивов.110 Показания обвиняемого как уголовно-судебное доказательство, отнюдь не будучи «лучшим» или «худшим» доказательством, подлежат оценке в совокупности со всеми другими доказательствами, собранными по уголовному делу и проведенными в ходе судебного следствия. В этом смысле предоставленное суду право отказываться от судебного следствия при признании обвиняемым своей винь! находится в противоречии со ст. 23 Основ уголовного судопроизводства, на что особое внимание обращает руководящее постановление. Пленума Верховного Суда СССР от 28 июля 1950 г. «О судебном приговоре».111
Следует приветствовать отношение судебной практики к ст. 282 УПК РСФСР, которое фактически сводится к отказу от сокращения судебного следствия на основании признания подсудимым своей вины.112 Так, видимо, и должно решить этот вопрос новое уголовно-процессуальное законодательство.
Несколько иным должно быть отношение законодателя и судебной практики к ст. 394 УПК РСФСР, предоставляющей право вышестоящему суду (когда он выступает как суд первой инстанции) прекратить допрос свидетелей, если признает, что показаниями допрошенных свидетелей вполне установлены те обстоятельства, по поводу которых вызывались свидетели еще не до прошенные.
109 м. С. Строгович. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1946,
стр. 410.
ио См. об этом- М. М Гр од? и некий. Обвиняемый, его обязанности и права в процессе, стр. 110 и сл.; М. А Чельцов. Обвиняемый и его показания в советском уголовном процессе М., 1947; его же, Сс₽етский уголовный процесс. М., 1951, стр. 182 и сл.; С. Г. Кривицкий. О признании своей вины обвиняемым в советском уголовном процессе, Ученые записки Львовского гос. ун-та, т. XXVII, 1954, вып. 2; Я- О. Мотовило в к е р. Показания и объяснения обвиняемого как средство защиты в советском уголовном процессе. Госюриздат, 1956. и др.
111 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 9, стр. 3.
112 В практике встречаются случаи, когда применение ст. 282 УПК РСФСР судами первой инстанции составляет основание отмены приговоров, вынесенных в результате сокращенного судебного следствия, за недосле- дованностью обстоятельств по делу (см. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 10).
632


В таких случаях, а также тогда, когда по тем или иным причинам указанные обстоятельства вообще утрачивают свое значение для суда или представляются абсолютно бесспорными при условии, если против этого не возражают стороны, за судом должно быть сохранено право прекращения допроса части вызванных, но еще не допрошенных свидетелей.113
Нет никаких оснований не распространять это право, составляющее крайнее исключение, и на народный суд — основное звено советской судебной системы. Его осуществление должно предполагать вынесение в каждом конкретном случае специального, обстоятельно мотивированного определения.
3. Привлекает к себе внимание и вопрос о самом порядке Проведения судебного следствия. Изменения, внесенные в 1924 г. (в целях ускорения и упрощения процесса) в ст.ст. 280 и 282 УПК РСФСР, ликвидировали существовавший ранее единый порядок заслушания судом объяснений подсудимого, как признающего свою вину, так и отрицающего ее, в самом начале судебного следствия и установили различный порядок заслушания этих объяснений, поставив его в зависимость от того, признает или отрицает подсудимый свою вину.114 115
Ныне действующее содержание ст.ст. 280 и 282 УПК РСФСР оказалось в противоречии с сохранившей свою силу. ст. 277 УПК РСФСР, предоставляющей подсудимому право «давать объяснения как по существу всего дела, так и по поводу отдельных обстоятельств в любой момент судебного следствия». Следует при этом заметить, что УПК ряда союзных республик (Узбекской ССР, Грузинской ССР, Туркменской ССР) вообще устранили право подсудимого (как признающего, так и отрицающего свою вину) давать объяснения в начале судебного следствия.
Вопреки утверждениям ряда процессуалистов о принципиальной необходимости и тактической целесообразности устанавливать порядок ведения судебного следствия в зависимости от того, признает или не признает подсудимый себя виновным,П5' И. Д. Перлов полагает, что «показания подсудимого, объясняющие его ответ на вопрос о виновности или невиновности, должны следовать за дачей ответа подсудимого на вопрос о виновности и обязательно предшествовать установлению судом порядка судебного следствия.
Только после того, как станет ясной позиция подсудимого не только по краткому его ответу на вопрос о виновности, но и по доводам и аргументам, которые он выдвигает против предъявив См. М. С Строгович. Уголовный процесс.' Юриздат, М., 1946, стр. 411. — Примерно так говорится об этом в ст. 91 УПК Таджикской ССР.
114 См. И. Д. Перлов. Судебное следствие, стр. 73.
115 См. М. С. Строгович. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1946,. стр. 405; М. А. Ч е л ь ц о в. Советский уголовный процесс. Юриздат, М., 1951, стр. 328; М. Л. Шифман. Прокурор в уголовном процессе. Юриздат, М., 1948, стр. 114 и др.
633


ленного ему обвинения, суд может с полным знанием дела определить порядок судебного следствия, наиболее целесообразный для данного дела».116
Это по существу верное суждение И. Д. Перлова страдает, однако, чрезмерной категоричностью. Суд может столкнуться с такими случаями, когда подсудимый, не желая давать объяснения в начале судебного следствия, просит раньше допросить свидетелей и экспертов, а равно исследовать другие доказательства по делу. Учитывая поведение и просьбу подсудимого, суд вправе избрать и иной порядок ведения судебного следствия, который может быть также достаточно эффективен. В тех случаях, однако, когда подсудимый, ответив на вопрос о виновности, желает дать соответствующие объяснения, суд должен ему эту возможность предоставить. Только при таком решении этого вопроса в новом законодательстве будет устранено противоречие, в котором находятся ныне указанные правовые нормы, со ст. 277 УПК РСФСР.
Значительное влияние периода процессуального упрощенчества сохранилось в тех нормах действующего законодательства, которые регулируют проведение одной из ответственных частей судебного избирательства — прений сторон. Так, согласно ст. 397 УПК РСФСР, областной (краевой) суд, рассматривая дело как суд первой инстанции, вправе отказаться от выслушивания прежний сторон, независимо от ранее состоявшегося определения о допущении сторон к участию в судебном заседании. УПК УССР распространяет это право и на народные суды, а УПК Узбекской ССР — на все случаи признания подсудимым своей вины.
Едва ли нужно доказывать, что эти нормы ныне действующих УПК отдельных союзных республик противоречат основным принципам социалистического правосудия и особенно принципу состязательности (получающему свое наивысшее выражение именно в прениях сторон). Эти положения действующего закона, как не соответствующие ни задачам социалистического правосудия, ни законным интересам сторон, по сути дела давно уже не имеют своего применения в судебной практике. Они должны быть устранены из уголовно-процессуального законодательства.
То же самое может быть сказано и в отношении предусмотренного ст. 282 УПК УССР права суда устанавливать регламент времени для прений сторон. Значительно правильнее решает этот вопрос ст. 308 УПК РСФСР, указывающая па недопустимость ограничения продолжительности речей сторон определенным временем, что, разумеется, отнюдь не исключает, а, наобоИб И. Д. Перлов. Судебное следствие в советском уголовном процессе, стр. 90.
634


рот, предполагает обязанность сторон не злоупотреблять такой возможностью при отсутствии к тому необходимости.117
Утратившей силу следует признать ст. 396 УПК РСФСР (как и соответствующие статьи УПК других союзных республик), предоставляющую право сторонам в областных (краевых) судах ссылаться в прениях на все имеющиеся в деле документы и показания, независимо от того, оглашались или не оглашались они в судебном заседании, а соответствующему (областному или другому, приравненному к нему) суду при вынесении приговора принимать воображения такие материалы независимо от их оглашения на судебном заседании. Это положение противоречит ст. 23 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик, на что правильно указывает руководящее постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебном приговоре». Имеются все основания полагать, что в соответствии со ст. 23 Основ уголовного судопроизводства и будет решен этот вопрос в новом законодательстве.*
Нельзя согласиться и с редакцией ст. 306 УПК РСФСР, предоставляющей прокурору право отказаться на суде от обвинения, если он придет к убеждению, что данные судебного следствия не подтверждают предъявленного подсудимому обвинения. Будучи Предельно объективен, свято охраняя социалистическую законность, прокурор в таких случаях обязан отказаться от обвинения.118 Именно jaK понимает это подавляющее большинство наших прокуроров, выступающих в судебных заседаниях в качестве обвинителей. Так должен решить этот вопрос и законодатель.
Завершающей стадией судебного разбирательства является вынесение и оглашение приговора — важнейшего акта социалистического правосудия, имеющего огромное воспитательное и общественно-политическое значение.
Вопросы законности и обоснованности судебных приговоров всегда стояли в центре внимания директивных указаний Министерства юстиции и Верховного Суда СССР.119 Важное значение в обеспечении законности и обоснованности судебных приговоров 117 в рассматриваемый период был издан ряд методических указаний и пособий по вопросу об участии прокурора и адвоката на суде и, в частности, в прениях сторон (см., например, методическое письмо Прокуратуры СССР «Методика подготовки и произнесения обвинительной речи на суде», М., 1939; Обвинительная речь прокурора. Методическое пособие. Изд. Прокуратуры Казахской ССР Алма-Ата, 1949; Государственный обвинитель в советском суде. Юриздат, М., 1954; А. Л. Р и в л и н. Участие адвоката по уголовному делу в суде первой инстанции. Методическое пособие. Юриздат, М., 1948; Адвокат в советском уголовном процессе. Пособие для адвокатов. Юриздат, М., 1954, и др.).
118 Неосновательное оправдание ныне действующей редакции ст. 306 УПК РСФСР см. Б. Я- Арсеньев Обвинительная речь прокурора. «Социалистическая законность». 1944, № 9—10, стр. 27.
Н9 См. Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР, стр. 313 и сл.; Вопросы уголовного процесса в практике Верховного Суда СССР. Юриздат, М., 1955, стр. 38 и сл.
635


и определений имеет постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 июля 1950 г. «О судебном приговоре».120 В нем говорится: «При вынесении приговора суды должны учитывать его важнейшее значение как акта социалистического правосудия, требующего от судей сознания особой ответсвенности за его правильное политическое содержание, законность и обоснованность».
Указанное постановление Пленума обращает особое внимание на обоснованность судебного приговора. «В приговорах должны ’быть приведены мотивы, на основании которых суд пришел к выводу о виновности или невиновности в отношении каждого из подсудимых. При этом должны быть конкретно указаны доказательства, положенные судом в основу обвинения или оправдания подсудимого, с приведением мотивов, почему суд принял эти доказательства».
Постановление Пленума подчеркивает, что приговор должен Быть обоснован не только фактическими данными дела, но и юридически — ссылками на соответствующие нормы уголовного и уголовно-процессуального закона с указанием мотивов их применения.
Большое значение придается в последние годы быстроте приведения приговора в исполнение. Хотя, согласно УПК, приговор •оправдательный или освобождающий от наказания должен исполняться немедленно по его провозглашении (ст.ст. 340 и 454 УПК РСФСР), практика исполнения таких приговоров не была однородной. Широкое распространение имело освобождение лиц. оправданных или освобожденных судом от наказания не в зале судебного заседания, а в арестантских помещениях суда или же в местах заключения, куда они иногда этапировались после вынесения таких приговоров. Судебная практика последних лет отказалась от подобного рода нарушений действующего закона и перешла повсеместно к немедленному освобождению таких лиц. в зале судебного заседания.
5
Существенной гарантией законности и обоснованности судебных приговоров и определений является проверка их в кассационном и надзорном порядке.121
Законы от 1 декабря 1934 г.122 123 и от 14 сентября 1937 г.,124 120 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1950, № 9.
121 Характер настоящей работы лишает нас возможности сколько-нибудь обстоятельно рассмотреть историю кассационного производства. Cv. об этом: А. Л. Ривлин. Пересмотр судебных приговоров в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1955; М. М. Гродзинский. Касса ционное и надзорное производство в советском уголовном процессе. Юриздат, М., 1949; М. С. Строгович. Проверка законности и обоснованности судебных приговоров. Изд. АН СССР, М., 1956.
12Ц См. СУ РСФСР, 1935. № 2.
123 См. СУ РСФСР, 1938, № 3.
636


изданные в целях усиления борьбы с особо опасными контрреволюционными преступлениями, изъяли из дел, могущих быть предметом кассационного производства, дела о преступлениях, предусмотренных этими законами. Такое изъятие (в условиях мирного времени) из ранее установленного порядка кассационного лбжалования и опротестования всех приговоров (кроме вынесенных Верховным Судом СССР и верховными судами союзных республик), как неоправданное,124 было отменено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 апреля 1956 г.125
Наиболее полное выражение основные черты советской кассации получили в Законе о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик 1938 г.
История советской кассации есть история органического единства формы и содержания в обжаловании, опротестовании и пересмотре судебных приговоров и определений, не вступивших в законную силу. Уже первые декреты советской власти о суде подчеркивали, что основаниями к кассационному пересмотру судебных приговоров могут быть не только формальные нарушения закона, но и неправильность приговора по существу. И хотя некоторые нормы УПК 1922 г., а вслед за тем и 1923 г. (см., например, ст. 349 УПК) неправильно делали упор в сторону формальной проверки дела, законодательное регулирование кассационных поводов (ст. 413 и сл. УПК) и кассационная практика неизбежно оставляли в поле зрения проверку правильности приговора по существу. В годы процессуального упрощенчества (1929—1934 гг.) наметилась обратная тенденция—чрезмерного уклона в сторону исследования существа дела при известном пренебрежении к вопросам процессуального права.
О недопустимости уклонения как в одну, так и в другую сторону при кассационном рассмотрении уголовных дел говорилось на первом всесоюзном совещании судебно-прокурорских работников, а также в последующих Постановлениях Пленума и директивных указаниях Верховного Суда СССР так или иначе связанных с этим вопросом.126 Особенно четко сказано об этом в Законе о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик 1938 г. (ст. 15).
С первых дней своего возникновения советская кассация содержала в себе элементы ревизии — пересмотра приговоров по поводу кассационной жалобы или кассационного протеста, но отнюдь не в их пределах. Закон о судоустройстве 1938 г., установив право суда второй инстанции принимать к рассмотрению 124 Неоправданное р том смысле, что задача суровой борьбы с особо опасными преступлениями не исключает, а, наоборот, предполагает тщательную проверку законности и обоснованности вынесенных по таким делам приговоров и определений.
125 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 9.
126 См., например, постановление 47 Г1лен¥ма Верховного Суда СССР; постановления Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря 1950 г. и др.
637


новые материалы, не бывшие предметом изучения в суде первой инстанции, значительно расширил ревизионное начало в советской кассации.
Закон о судоустройстве не употребляет термина «кассация». Этот краткий и общепонятный в судебной практике термин оказался замененным пространным обозначением: «обжалование, опротестование и пересмотр приговоров и определений, не вступивших в законную силу». В УПК союзных республик, как и в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда СССР, этот институт продолжает обозначаться термином «кассация». Им по-прежнему пользуются и в судебной практике. Слово «кассация» должно быть восстановлено в новом законодательстве.
Значительную роль в развитии кассационного производства сыграли руководящие постановления Пленума Верховного Суда СССР: от 13 июня 1939 г. о порядке обжалования определений областных и соответствующих им судов в качестве судов первой инстанции; от 3 июля 1940 г. об определениях суда, обжалование которых, согласно УПК и ГПК союзных республик, не допускается; от 22 августа 1940 г. о порядке рассмотрения судом второй инстанции жалобы одного из осужденных, поступившей после рассмотрения жалоб остальных осужденных; от 10 февраля 1940 г. об отсутствии у вышестоящего суда права на отмену по мягкости наказания приговора, не опротестованного прокурором; от 22 мая 1941 г. об отсутствии у гражданского истца права на подачу кассационной жалобы на оправдательный приговор, от 28 июля 1941 г. о порядке направления уголовных и гражданских дел в народные суды на новое рассмотрение и др.127 Большой интерес представляют также и многочисленные постановления Пленума и определения судебных коллегий Верховного Суда СССР по конкретным делам.128
Особое значение имеет руководящее постановление Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря 1950 г. «Об устранении недостатков в работе судов по рассмотрению уголовных дел в кассационном порядке».129 Значение этого постановления состоит не только в том, что оно обращает внимание судов на наиболее серьезные и типичные недостатки в области кассационного 127 См. Сборник действующих постановлений Пленума и директивных писем Верховного Суда СССР, 1924—1944 гг. Юриздат, М.. 1946, стр. 93, 94, 96, 98, 99.
128 Глубокое и всестороннее исследование теории практики кассационного производства содержится в указанной нами книге М. М. Гродзин- ского, в докторских диссертациях А. Л. Ривлина, «Пересмотр судебных приговоров в СССР», и В. А. Познанского, «Конституционный пересмотр приговоров в советском уголовном процессе», в статье М. А. Чельцова «Развитие института обжалования и пересмотра приговоров в советском уголов ном процессе». Ученые записки, ВЮЗИ, 1948, и др.
129 См. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 1.
638


производства, указывая при этом пути их преодоления, но и в том, что оно восполняет некоторые пробелы действующего закона. Это постановление еще раз обращает внимание судов второй инстанции на необходимость проверки правильности судебного приговора как с точки зрения его содержания, так и с точки зрения его формы, на то, что «проверка законности и обоснованности приговора имеет важнейшее политическое значение в деле обеспечения надлежащего осуществления советского правосудия судами первой инстанции и что эта задача возлагает на высшие суды большую ответственности, требуя эт них вынесения правильного, основанного на законе мотивированного определения по каждому делу».
Указывая на необходимость внимательного и вдумчивого отношения к кассационным жалобам и протестам, на обязанность судов второй инстанции тщательно изучать, разбирать и сопоставлять с материалами дела все доводы кассаторов, давая на каждый из них ответы в кассационных определениях, постановление Пленума Верховного Суда СССР от 1 декабря 1950 г. напоминает кассационным судам о необходимости в ревизионном порядке проверять все производство по делу, принимая при этом необходимые решения.
Серьезные возражения вызвало это постановление в части решения вопроса о reformatio in pejus. Как известно, кассационная инстанция в соответствие со ст. 26 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик не вправе отменить приговор по мотивам его мягкости при отсутствии соответствующего протеста прокурора. Это положение Основ уголовного судопроизводства всегда рассматривалось как существенная гарантия свободы обжалования судебных приговоров и определений в советском уголовном процессе.
В постановлении от 1 декабря 1950 г. Пленум Верховного Суда СССР указал, что кассационный суд вправе и при отсутствии протеста прокурора отменить приговор в ревизионном порядке и направить дело на новое рассмотрение со стадии предварительного следствия, если признает, что дело недостаточно расследовано или что действия, вменяемые обвиняемому в вину, подлежат квалификации по закону, влекущему более тяжелое наказание. При этом суд первой инстанции при вторичном рассмотрении дела оказывался не связанным ранее вынесенным приговором и мог повысить наказание, если в процессе доследования устанавливались новые, усугубляющие вину обвиняемого обстоятельства или требовалось применения иного закона, влекущего более тяжкое наказание.
Тем самым оказался нарушен принцип недопустимости поворота к худшему в результате обжалования приговора осужденным (при отсутствии протеста прокурора на мягкость приговора) и, тем самым, свобода обжалования судебных приговоров в кассационном порядке. Вот почему следует приветствовать поста-
639


новление Пленума Верховного Суда СССР от 10 апреля 1957 г. Об отмене в этой части постановления Пленума от 1 декабря 1950 г. как противоречащей ст. 26 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик и о восстановлении, следовательно, права кассационной инстанции на отмену приговора по мотивам его мягкости не иначе, как при соответствующем протесте прокуратуры.
Постановление Пленума Верховного Суда от 1 декабря 1950 г. отметило, что требование ст. 349 УПК РСФСР и соответствующих статей УПК других союзных республик о недопустимости касаться в жалобах существа дела не подлежит применению, как противоречащее ст. 15 Закона о судоустройстве 1938 г.130
В связи с этим правильно обращается внимание кассационных инстанций на необходимость исследовать, сопоставлять и оценивать все доказательства по делу в целях наиболее правильного решения вопроса о том, насколько приговор суда первой инстанции обоснован материалами дела. Пленум указал, что а) кассационные суды не вправе устанавливать и считать доказанными факты, не указанные в приговоре или отвергнутые им и что при наличии к тому оснований они могут в этих случаях передать дело на новое рассмотрение; б) отвергая вывод суда и передавая дело на новое рассмотрение, они обязаны указать, почему именно этот вывод суда является порочным и какие обстоятельства не учтены судом, но не вправе указывать на преимущества одних доказательств перед другими; в) передавая дело на новое рассмотрение, они не праве предрешать вопрос о доказанности или недоказанности обвинения. Так постановление Пленума от 1 декабря 1950 г. разрешило дискуссию по вопросу о том, вправе ли суд второй инстанции оценивать доказательства.
6
Ряд существенных изменений претерпел в изучаемый нами период порядок судебного надзора. До Закона о судоустройстве 1938 г. приносить протесты на вступившие в законную силу приговоры могли все органы прокуратуры, начиная от районного прокурора, а также председатели всех судов, кроме народных судей. Пересматривать дела по протестам этих лиц, имели право Президиумы и Пленумы, которые существовали в составе всех вышестоящих судов, начиная с судов краевых (областных).
Многочисленность судебных органов, имеющих право пересматривать дела в порядке судебного надзора, превращала этот порядок из исключительного в нормальный.
Закон о судоустройстве 1938 г., преследуя цель обеспечить устойчивость судебных приговоров, при гарантировании, однако, исправления в порядке надзора ошибок, допущенных судами
130 См. «Бюллетень Верховного Суда СССРэ, 1957, № 2, стр. 28.
640


первой и второй инстанции, сократил как число лиц, могущих опротестовывать приговоры и определения в порядке судебного надзора, так и количество органов, уполномоченных ^рассматри- вать надзорные протесты по существу.
Согласно ст. 16 Закона о судоустройстве, право опротестовывать приговоры и определения судов в порядке судебного надзора имели Прокурор СССР, прокуроры союзных республик, Председатель Верховного Суда СССР и председатели Верховных Судов союзных республик. На рассмотрение таких протестов были уполномочены судебные коллегии Верховных Судов союзных республик, судебные коллегии и Пленумы Верховного Суда СССР.
Впоследствии, однако, стало ясным, что и установленный порядок надзорного производства далеко не совершенен. Его основной недостаток нашел свое выражение в чрезмернохм отдалении органов судебного надзора от нижестоящих судов. Результатом этого явились не только непомерные сроки пересмотра уголовных дел, но и слабое качество судебного надзора, обусловленное главным образом его осуществлением на основании бумажных Материалов. Кроме того, при таком порядке судебного надзора лишь очень немногие дела доходили до высших судебно-надзорных органов.
Большую роль в улучшении качества судебного надзора и сокращении сроков прохождения дел играет Указ Президума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. «Об образовании Президиумов в составе верховных судов союзных и автономных республик, краевых, областных судов и судов автономных областей». Вновь созданные (согласно этому Указу) Президиумы, в отличие от Президиумов, существовавших до принятия Закона о судоустройстве, наделены правами только органов судебного надзора и лишены каких бы то ни было функций судебного управления.
Расширив число лиц, облеченных правом опротестовывать приговоры и определения судов в порядке судебного надзора (это право получили ныне все прокуроры, начиная с областного, и председатели всех соответствующих судов), а также число органов, уполномоченных рассматривать такие протесты в порядке надзора (за счет указанных Президиумов), этот Указ значительно приблизил надзор к деятельности нижестоящих судов, 'и прежде всего судов народных, обеспечил наиболее быстрое Ц оперативное устранение ошибок, допущенных при рассмотрении уголовных дел судами первой и второй инстанции. В то же цремя исключительный характер пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров и определений остается незыблемым.
17 сентября 1954 г. было издано постановление Пленума Верховного Суда СССР «О некоторых вопросах, связанных с применением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 ав-
41 Век. 1037 641


густа 1954 г.».131 Это постановление Пленума, однако, не столько разъясняло и уточняло Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г., сколько создавало совершенно новые нормы, некоторые из которых оказывались в противоречии с содержанием Указа. Фактически отменивший это постановление Пленума Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1955 г. указал, что Президиумы судов при вынесении постановлений должны строго исходить из норм действующего процессуального законодательства, относящегося к их деятельности.132
Изменения, внесенные Указами от 14 августа 1954 г. и от 25 апреля 1955 г. в ранее существовавший порядок судебного надзора, еще в большей мере подчеркнули различия между этим порядком пересмотра судебных приговоров и определений и пересмотром их в связи с возобновлением дел по вновь открывшимся обязательствам. Тот факт, что в этих Указах говорится только о судебном надзоре и ничего не сказано о возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам, подтверждает неосновательность существующей в судебной практике последних лет тенденции смешения этих порядков пересмотра судебных приговоров, на что совершенно правильно обращает внимание М. А. Чельцов.133
Будучи, как и судебный надзор, исключительным порядком пересмотра судебных приговоров и определений, имеющим дело с приговорами и определениями, вступившими в законную силу, возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам, однако, отличается от судебного Надзора как по существу, так и в смысле процессуального порядка прохождения дел в одном и другом случае.
Вместе с тем, ст. 16 Закона о судоустройстве 1938 г. внесла в этот вопрос некоторую путаницу. Так, например, в то время как ст. 378 УПК РСФСР и соответствующие статьи УПК других союзных республик предоставляют каждому прокурору право непосредственно делать представления об отмене приговора в Верховный Суд республики, ст. 16 Закона о судоустройстве установила совершенно иной круг лиц, имеющих право опротестовывать приговоры, вступившие в законную силу (независимо от того, действуют ли такие лица в порядке судебного надзора или возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам).
131 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1954, № 6.
132 О порядке рассмотрения уголовных дел Президиумами судов в соответствии с Указом от 25 апреля 1955 г. см. Р. Д. Р а х у н о в. Порядок рассмотрения дел Президиумами судов. «Социалистическая законность» 1955, № 12; его же, Пересмотр приговоров и определений в Президиумах судов. Госюриздат, 1956.
133 М. А. Чельцов. Советский уголовный процесс. Юриздат, М„ 1951, стр. 407—408.
642


Существенные недостатки содержатся в регулировании возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам и в УПК союзных республик. В них ничего не говорится о порядке судебного разбирательства дел в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, о правах суда в таких случаях. В числе вновь открывшихся обстоятельств УПК называют злоупотребления судей, постановивших приговор, лжесвидетельство, дачу заведомо ложного заключения экспертами или подложность других доказательств. Согласно ст. 375 УПК РСФСР такие обстоятельства могут быть основанием к возобновлению дел только тогда, когда они установлены вступившим в законную силу приговором суда. Но ведь могут быть такие случаи, когда указанные обстоятельства установлены бесспорно, а виновные в этом лица не могут быть привлечены к уголовной ответственности и осуждены то ли за истечением давности уголовного преследования, то ли в силу акта об амнистии, невменяемости виновного или недостижения им установленного законом возраста. О том, как должны в таких случаях поступить органы следствия и суд, УПК ничего не говорит.134
Целый ряд недостатков действующего законодательства по этому вопоосу определил содержание и направленность дискуссии о порядке возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам, проведенной журналом «Социалистическая законность».135
Особенности возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам не исключают возможности и целесообразности возложения рассмотрения представлений о возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам на те органы, которые уполномочены рассматривать протесты и в порядке судебного надзора. В той мере, в какой рассмотрение протестов в порядке судебного надзора должно быть приближено к судам первой инстанции, рассмотрение представлений о возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам должно быть приближено как к лицам, поставившим об этом вопрос перед вышестоящим судом, так и к низовым судам.
Поскольку возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам требует производства специального их расследования, право входить с представлением о возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам в суд должно быть оставлено за любым прокурором. Прокурору, однако, следует предоставить возможность лично изложить свои соображения суду. Установленный ныне действующим законодательством порядок рассмотрения представленных прокурором материалов расследования только Верховным Судом республики лишаГет, как правило, такой возможности и прокурора района и прокурора области 134 См. об этом А. Безуглов. Возобновление дел по вновь открыв- ■имся обстоятельствам. «Социалистическая законность», 1952, № 6.
135 См. «Социалистическая законность», 1951, № 7; 1952, № 1; 1952, №6.
41* 643


(края). Правильнее было бы передать эти функции, в равной мере, и вновь образованным Президиумам. Приближение рассмотрения указанных вопросов к нижестоящим судам и прокурорам отнюдь не лишит порядок возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам характерных для этого порядка особенностей (производства специального расследования новых обстоятельств, установленных законом специальных сроков возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам и др.).
* *
*
Изучение истории* уголовно-процессуального законодательства, уголовно-процессуальной теории и практики в условиях второй фазы развития Советского государства позволяет сделать следующие выводы:
1. Созданный в своей основе в первые годы Октябрьской революции советский уголовный процесс получает в последующие периоды свое развитие в виде совершенствования главным образом конкретных уголовно-процессуальных институтов.
2. Развитие уголовно-процессуального законодательства после принятия Конституции СССР 1936 г. происходит медленнее, чем в первый период Советской власти — при жизни В. И. Ленина и в первые годы после его смерти.136 То обстоятельство, что в течение всех последующих лет органы социалистического правосудия, наряду с отдельными уголовно-процессуальными актами этих лет, продолжали руководствоваться уголовнопроцессуальными кодексами, принятыми в большинстве союзных республик в первые годы Советской власти, а также то, что ни один из проектов нового УПК не был принят в виде закона, свидетельствует о значительном отставании уголовно-процессуального законодательства от общего уровня развития нашего общества.
Это обстоятельство, вызвавшее законную тревогу у ЦК КПСС, определило ряд организационных мероприятий по приведению уголовно-процессуального законодательства в соответствие с экономическим и политическим уровнем развития нашего общества.
Представляется совершенно необходимым не только привести наше уголовно-процессуальное законодательство в соответствие с требованиями жизни, но и раскрыть ту часть действующих процессуальных законов и подзаконных актов,. которая все еще является закрытой.
3. Справедливый упрек был сделан на XX съезде партии и в адрес правовой и, в частности, процессуально-правовой науки. Процессуальная литература второй фазы развития Советского государства пополнилась значительным количеством интересных работ, несомненно способствующих развитию уголовно-процес136 Известное исключение составил период так называемого «процессуального упрощенчества» (1929—1934 гг.).
644


суальной науки. Анализируя состояние уголовно-процессуальной теории до и после победы социализма в нашей стране, можно с уверенностью констатировать ее значительный рост в условиях второй фазы развития Советского государства. Велика заслуга в этом профессоров П. И. Люблинского, Н. Н. Полянского, М. С. Строговича, М. А. Чельцова, М. М. Гродзинского и др. Вместе с тем и науку уголовного процесса не миновали серьезные ошибки. Выводы процессуальной теории отнюдь не всегда базировались на данных практики; решение многих теоретических вопросов все еще отстает от требований жизни.
Не может удовлетворить нас и то положение, которое имеет место в отношении учебной литературы. До сего времени мы не имеем фундаментальных курсов советского уголовного процесса. Учебники профессоров М. С. Строговича и М. А. Чельцова, явившиеся ценным вкладом в нашу учебную литературу, не лишены, однако, недостатков, на которые неоднократно обращалось внимание в правовой печати. К тому же, содержащийся в них материал в известной мере устарел. К сожалению, выпущенный Гос- юриздатом в 1956 г. новый учебник уголовного процесса коллектива авторов под редакцией проф. Д. С. Карева во многом уступает ранее изданным. Задача написания полноценных учебников и, особенно, курсов советского уголовного процесса остается актуальной задачей дня. К ее разрешению должны быть привлечены лучшие силы уголовно-процессуальной теории и практики.
4. Из сказанного видно, что и процессуальная практика этих лет не отвечала полностью требованиям, предъявляемым Партией и Правительством органам социалистического правосудия.
Хотя последние годы и были годами непримиримой борьбы с процессуальным упрощенчеством, судебно-следственная практика отнюдь не освободилась от отдельных фактов недопустимых процессуальных нарушений.
Мероприятия по ликвидации последствий культа личности, последующие решения Партии и Правительства создают благоприятные возможности для дальнейшего укрепления социалистической законности, обязывают органы правосудия бдительно стоять на страже законности, показывая в своей деятельности образец ее святого соблюдения.


РАЗДЕЛ XII
ГРАЖДАНСКОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАУКИ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
1
Демократические основы судебной деятельности получили дальнейшее развитие в Конституции СССР 1936 г. Непосредственные мероприятия по улучшению работы судов по разрешению гражданских дел после вступления в действие Конституции СССР 1936 г. были разработаны и приняты специальным совещанием судебно-прокурорских работников по гражданским делам (25— 28 декабря 1936 г.).1
Предложения, сделанные на совещании, сводились к следующему: а) обеспечить точное соблюдение процессуальных норм и требований судебной демократии при рассмотрении дел в суде первой инстанции (обязательный вызов сторон, вручение повесток, допущение свидетелей и третьих лиц, грамотное ведение протоколов, культурное ведение судебного заседания); б) обеспечить руководящую роль гражданских коллегий в отношении народных судов (вынесение квалифицированных определений, обобщение судебной практики, производство периодических обследований судебных органов на местах); в) обеспечить точное соблюдение норм материального права при рассмотрении гражданских дел (о личной собственности, о наследовании, о праве на жилище, о взыскании алиментов, об авторском праве и т. п.).2
56 Пленум Верховного Суда СССР 20 декабря 1936 г. по докладу наркома юстиции Н. В. Крыленко разработал дальнейшие задачи суда и органов юстиции в связи с принятием Конституции СССР.3
Всесоюзное совещание судебно-прокурорских работников по гражданским делам 13 января 1937 г. подтвердило постано-
1 См. «Советская юстиция», 1937, № 2, стр. 9.
Я См. «Социалистическая законность», 1937, № 1, стр. 45.
з См. «Советская юстиция», 1937, № 2, стр. 7.
646


вление 52 Пленума Верховного Суда СССР от 28 октября 1935 г.4
Решения февральского Пленума ЦК ВКП (б) 1937 г., ставящие вопрос о контроле работы снизу и сверху — непосредственно ^населением и вышестоящими организациями, также выдвинули необходимость перестройки работы народного суда. Эти решения были положены в основу резолюции актива НКЮ СССР, происходившего с 15 по 19 марта 1937 г.5
Законом от 11 апреля 1937 г. был отменен административный и установлен судебный порядок изъятия имущества колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам.6 Порядок рассмотрения этих дел был установлен рядом инструкций НКЮ СССР.7 Впоследствии этот порядок был распространен на дела, связанные с лесонарушениями, не преследуемыми в уголовном порядке, и !на* другие дела.8
Положением о выборах в Верховный Совет СССР 1937 г. было установлено право граждан на подачу жалобы в народный суд на решения местных Советов депутатов трудящихся по вопросу о неправильности в списках избирателей. Такое же правило было установлено и в положениях о выборах в Верховные Советы союзных и автономных республик, а также и в местные Советы депутатов трудящихся.9
Принятый 16 августа 1938 г. второй сессией Верховного Совета СССР Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик, наряду с принципами организации суда, содержит в себе и ряд принципов гражданского процесса. К числу этих принципов относятся: осуществление правосудия единым и равным для всех судом; единое и обязательное для всех судов гражданское и процессуальное законодательство СССР.
Правосудие по Закону о судоустройстве характеризуется не только со стороны его формы, задач (ст. 2, 3 и 4 Закона), \но и со стороны самого содержания законов, применяемых судами в процессе их деятельности.
* См. «Советская юстиция», 1937, № 4, стр. 20.
5 См. «Советская юстиция», 1937, № 6, стр. 3.
СЗ СССР. 1937, № 30, ст. 120.
7 См. Сборник приказов и инструкций МЮ СССР. 1936—1948, стр. 318.
8 СП СССР. 1940, № 2. ст. 29; СП СССР 1940, № 10, ст. 252; Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР, 1946, № 22, стр. 12—13.
9 Порядок судоппоизводства по указанным жалобам был определен инструкцией НКЮ СССР, утвержденной постанов пением СНК СССР от 2 ноября 1937 г., впоследствии замененной инструкцией НКЮ СССР, утвержденной СНК ССГР 5 мая 1938 г. (СЗ СССР, 1938, № 22 ст. 146). В настоящее время действует Положение о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1950 г. («Известия Советов депутатов трудящихся СССР», 11 января 1950 г.).
647


Положения Закона о судоустройстве, о едином и обязательном для всех судов уголовном, гражданском и процессуальном законодательстве СССР (п. «б» ст. 4) были восприняты всеми процессуалистами как основание для создания Гражданского процессуального кодекса СССР. При этом многие процессуалисты полагали, что создание кодекса СССР исключает создание процессуальных кодексов союзных республик. Начиная с 1936 г. в периодической печати обсуждаются предложения о пересмотре ГПК союзных республик и создании нового союзного кодекса.13
Для дальнейшего развития науки гражданского процессуального права большое значение имело постановление ЦК ВКП(б) от 14 ноября 1938 г. о постановке партийной пропаганды в связи с выпуском «Краткого курса истории ВКП(-б)». В статье И. Т. Голякова, посвященной этому постановлению, указывалось в качестве задачи науки советского судебного права разрешение проблем о доказательствах, принципах процесса и в частности о состязательности и др.10 11 Отвечая на это, журнал «Советская юстиция» начал опубликовывать статьи о доказательствах в гражданском процессе.12 13
В конце 30-х годов создаются учебники по гражданскому процессу для юридических вузов и юридических школ. Наибольшая заслуга в создании учебников по гражданскому процессу принадлежит А. Ф. Клейнману, хотя первые его учебники не были удачными.13
Отсутствие учебника для юридических вузов чрезвычайно затрудняло преподавание. Существовавшее весьма краткое учебное пособие для правовых школ А. Ф. Клейнмана не являлось достаточным для студентов специальных юридических вузов, а издававшиеся ранее пособия по гражданскому процессу устаре10 См.: Горнштейн. Унификация гражданского судопроизводства. «Социалистическая законность», 1937, № 9, стр. 74; А. К и о з н е р. Спорные вопросы гражданского процесса. «Советская юстиция», 1937, № 6. стр. 11; Н. Лаговиер. О проекте общесоюзного ГПК. «Советская юстиция», 1937, № 11, стр. 29; Н. 3 е й д е р. Некоторые вопросы гражданского процесса. «Советская юстиция», 1937, № 16, стр. 16; А. Клейнман. К разработке гражданского процессуального кодекса Союза ССР. «Советская юстиция», 1937, № 2, стр. 13; С. Н. Абрамов. О проекте гражданского процессуального кодекса СССР. «Советская юстиция», 1939, № 10, стр. 27; Б. С и ц- т е ц. Спорные вопросы советского гражданского процесса. «Советская юстиция», 1938, № 11, стр. 10; А. Штейнберг. Спорные вопросы советского гражданского процесса. «Советская юстиция», 1938, № 18, стр. 25; М. Елье- вич. К разработке проекта ГПК СССР. «Советская юстиция», 1939, № 23—24, стр. 9; А. Клейнман. Предмет науки в советском гражданском процессуальном праве. «Советское государство и право», 1940, № 3, стр. 60, и др.
11 См. «Советская юстиция», 1939, № 1, стр. 1.
12 См. «Советская юстиция», 1938, № 7, 14, 20—21—22; 1939, № 1, 2 и 8.
13 Отрицательные рецензии были написаны на учебник для юцицических курсов изд. 1935 г. В. Тадевосяном (см. «Советская юстиция», 1935, № 22, стр. 23) и Н. Зейдером (см. «Советское государство и право», 1935, № 4, стр. 158).
648


ли и не удовлетворяли необходимым требованиям, предъявляемым к учебникам советского гражданского процессуального права.
В 1938 г. вышел в свет учебник А. Ф. Клейнмана 14 для юридических и!нститутов, структура которого в значительной мере совпадала со структурой программы НКЮ по гражданскому процессу. В учебнике отсутствовало изложение гражданского процесса буржуазных стран, бегло освещалась история развития гражданского процесса и его отдельных институтов, недостаточно использовалась судебная практика.
Поскольку предмет и принципы гражданского процессуального права, а также его взаимоотношение с гражданским, государственным и административным правом в литературе были мало освещены, А. Ф. Клейнман попытался дать ответ на эти вопросы. Од)нако положительной оказалась только постановка указанных вопросов, но не их решение.
А. Ф. Клейнман определял гражданский процесс как установленный законом порядок деятельности советского суда по защите нарушенных гражданских прав, по установлению наличия или отсутствия гражданских правоотношений и принудительному осуществлению их в целях охраны, закрепления и развития общественных отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся. Не говоря уже о том, что вторая часть приведенного определения повторяет первую, оно является неверным и по существу. Автор смешал понятие гражданского процесса с гражданским процессуальным правом, в результате чего деятельность суда (гражданский процесс) оказалась в системе советского права.15
В учебнике правильно указывается, что не все гражданские права охраняются в порядке гражданского процесса, некоторые из этих прав охраняются в административном порядке (мы бы добавили и в арбитражном порядке). Говоря о разграничении компетенции судебных и административных органов, автор оставляет открытым вопрос о различии между судебным и административным порядком разрешения споров.16 ’
В 1940 г. вышли три учебника по гражданскому процессу: учебник под редакцией А. Ф. Клейнмана для юридических ву14 А. Ф. Клейнман. Гражданский процесс. Юриздат НКЮ СССР, 1938.
’5 А. Ф Клейнман. Гражданский процесс. 1938, сто. 8. В статье, написанной в одно и то же время с учебником Клейнмана, М. С. Строгович, говоря о различии понятий процесса и процессуального права, указывал, что иногда «процесс» употребляется в смысле процессуального права (М. С. Строгович. Социалистический демократизм и вопросы уголовного ■роцесса. «Советское государство и право». 1938, № 4, стр. 81). Такое смешение понятий процесса и процессуального права укоренилось и продолжает иметь место как в гражданско-правовой, так и в уголовно-правовой литературе.
16 См. подробнее об этом реценвию на учебник С. И. Аскназия, М. И. Ельевича, В. А. Иванова и др. «Советская юстиция», 1939, № 17—18, стр. 53.
649


зов,17 учебник А. Ф. Клейнмана для юридических школ 18 и учебник В. Г. Гранберга для юридических школ УССР.19
Учебники А. Ф. Клейнмана 1940 г. являются лучшими учебниками автора. На них воспитывалось целое поколение юристов. Однако и после издания этих учебников автор продолжает смешивать понятия процесса и процессуального права’. Так, в статье «Предмет науки советского гражданского процессуального права», опубликованной в 1940 г., А. Ф. Клейнман ведет речь только о гражданском процессе и не дает определения гражданского процессуального права, считая, что «наука гражданского процесса» входит в качестве составной части в общую систему науки советского социалистического права.20
Учебник В. Г. Гранберга четко излагает законодательство и основные теоретические проблемы гражданского процесса и учитывает изменения, внесенные в гражданский процесс Законом о судоустройстве. Но как и в учебниках для юридических школ РСФСР, в этом учебнике отсутствует изложение основных особенностей гражданских процессуальных кодексов других союзных республик. В нем почти нет также материала по буржуазному процессу.21
2
В период Великой Отечественной войны был издан ряд актов, регулирующих вопросы гражданского процесса. Так, например, в связи с постановлением СНК СССР от 24 ноября 1942 г.22 об от17 Гражданский процесс, под ред. проф. А. Ф. Клейнмана. Юриздат НКЮ СССР, М., 1940.
18 А. Ф. Клейнман. Гражданский процесс. Юриздат НКЮ СССР, М., 1940.
19 В. Г. Гранберг. Учебник гражданского процесса. Юриздат НКЮ СССР, М., 1940.
20 «Советское государство и право», 1940, № 3, стр. 60.
21 Более подробно о недостатках учебника см. рецензию М. Ельевича («Советская юстиция», 1940, № 16, стр. 35).
22 Постановление СНК СССР от 24 ноября 1942 г. «Об ответственности за невыполнение обязательных поставок сельскохозяйственных продуктов государству колхозными дворами и единоличными хозяйствами» пометено в приложении к официальному изданию ГПК РСФСР, изд. 1948 г., стр. 267, жостановлением СНК СССР от 13 сентября 1945 г. действие постановления
СНК СССР от 24 ноября 1942 г было продлено на мирное время. В настоящее время судебный порядок взыскания недоимок сельскохозяистве чных продуктов действует только в отношении колхозов. Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1954 г. № 697 «Об ответственности за невыполнение обязательных поставок сельскохозяйственных продуктов государству колхозными дворами, единоличными хозяйствами и хозяйствами отдельных граждан» (см. постатейные матепиалы к ГПК, изд. 1954 г., стр. 93) и Инструкцией от 1Г мая 19’54 г. по применению этого постановления (см. отдельное изд. Инструкции. Заготиздат, М., 1954) с частичными изменениями ее Министерством финансов СССР в 1957 г. (см. «Социалистическая законность», 1957, № 7, стр. 83) установлен административный порядок взыскания недоимок.
>350


ветственности в военное время за невыполнение обязательных поставок сельхозпродукции государству инструкциями НКЮ, Нар- комзага и Наркомфина СССР от 24 ноября 1942 г. и 1 февраля 1945 г. был установлен порядок рассмотрения этих дел.23 Указом Президиума Верховного Совета СССР «О государственной пошлине» от 10 апреля 1942 г.24 и Постановлением СНК СССР от 29 апреля 1942 г.25 устанавливаются новые ставки единой государственной пошлины, а многие категории истцов освобождаются от несения каких бы то ни было расходов.
Приказом НКЮ СССР от 23 мая 1942 г. был определен порядок восстановления утраченного производства в связи с обстоятельствами военного времени, а инструкцией НКЮ СССР от 22 апреля 1942 г. порядок выдачи* дубликатов, исполнительных листов, в случае утраты, по обстоятельствам военного времени, судебного или исполнительного производства.26
Серьезные процессуальные вопросы возникли в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г.27 Часть этих вопросов нашла разрешение в самом Указе от 8 июля 1944 г.; в комплексе эти вопросы были разрешены инструкцией НКЮ СССР, утвержденной постановлением СНК СССР от 27 ноября 1944 г.,28 а также Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1945 г. «О порядке применения Указа от 8 июля 1944 г.»29 и постановлениями Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1948 г. и 16 сентября 1949 г.30
В 1941 —1945 гг. ряд руководящих постановлений был также принят Пленумом Верховного Суда СССР.31
23 ГПК РСФСР, изд. 1948 г., стр. 250.
24 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1942, № 13.
25 СП СССР, 1942 г., № 4, ст. 71.
26 См. Справочник народного судьи. М., 1946, стр. 402, 410, 411, 655—657.
27 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1944, № 37.
28 Сборник приказов и инструкций Министерства юстиции СССР 1936— 1948 гг., стр. 233.
29 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1945, № 15.:
30 Сб. действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1951 гг., 1952, стр. 187—188.
31 См., например, постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 августа 1941 г. «О порядке приостановления производства по гражданским делам, кроме жилищных, в которых стороной является лицо, находящееся в Красной Армии или Военно-Морском Флоте» (Сборник действующих постановлений и директивных писем Верховного Суда СССР, 1946, стр. 149), постановление Пленума Верховного Суда СССР от 11 октября 1941 г., № 42/24/У (см. «Социалистическая законность», 1941, № 9—10, стр. 31); постановление Пленума Верховного Суда СССР от 29 июня 1945 г. «О судебном порядке установления фактов, имеющих юридическое значение» (см. Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1951 гг. М., 1952, стр. 232—234), —в настоящее время оно заменено постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1954 г. (см. «Судебная практика Верховного Суда СССР», 1954, № 4, стр. 3) с изменениями от 12 октября 1956 г. и 10 апреля 1957 г. (см. Судебная практика Верховного Суда СССР, 1956, № 6, стр. 2 и «Бюллетень Верховного Суда СССР», 1957, № 2, стр. 30), и др.
651


После победоносного окончания Отечественной войны перед советской правовой наукой открылась возможность дальнейшего совершенствования законодательства в области осуществления правосудия по гражданским делам, возможность расширения и углубления демократизма гражданских процессуальных форм деятельности суда.
Особенно крупный шаг в своем развитии сделала наука советского права в последние годы на основе решений, принятых XX съездом КПСС. Однако применительно к науке гражданского процессуального права можно говорить только о перспективах се дальнейшего развития, поскольку в рассматриваемой области пока нет монографических произведений, разрабатывающих актуальные вопросы, поставленные в решениях XX съезда партии.
Продуктивным было первое послевоенное десятилетие. Из работ, изданных в первые годы после завершения Отечественной войны, в которых получили детальное освещение многие проблемные вопросы науки гражданского процессуального1 права, наиболее интересными и содержательными явились монографии М. А. Гурвича,32 С. Н. Абрамова,33 А. Ф. Клейнмана,34 К. С. Юдельсона и др.35
За этот период было написано и защищено большое количество кандидатских диссертаций и четыре докторских диссертации.
На развитие науки гражданского процессуального права большое влияние оказали работы А. Я. Вышинского, особенно его книга «Теория доказательств в советском праве».36 Но влияние работ А. Я. Вышинского было, с одной стороны, положительным, с другой — отрицательным. Положительным, во-первых^ было то, что А. Я. Вышинский отстаивал самостоятельное значение уголовного и гражданского процесса как отрасли советского права. Во- вторых, после выхода в свет книги А. Я. Вышинского о теории доказательств в советском праве, особенно после переиздания ее в 1950 г., наибольшее количество работ в области гражданского процессуального права было посвящено именно этой теории, которая ранее разрабатывалась совершенно недостаточно.
Отрицательное воздействие, научных трудов А. Я. Вышинского на развитие науки гражданского процессуального права состояло в том, что высказанные им теоретические положения не анализировались и не критиковались, а приводились в качестве 32 М. А. Г у р в и ч. Право на иск. М., 1948; его же, Решение советского суда в исковом производстве. М., 1955.
33 С. Н. Абрамов. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. М., 1950.
34 А. Ф. Клейнман. Основные вопросы теории доказательств в советском гражданском процессе. М.—Л., 1950.
35 К. С. Юдельсон. Проблема’доказывания в советском гражданском процессе. М„ 1951; его же, Судебные доказательства и практика их использования в советском гражданском процессе. М., 1956.
36 А. Я. Вышинский. Теория судебных доказательств в советском праве. М., 1938, 1946 и 1950 гг.
652


неопровержимых аргументов в подтверждение выдвинутых точек зрения.
В послевоенный период создан также ряд учебников и учебных пособий. Лучшим из них должен быть признан учебник для юридических вузов под редакцией С. Н. Абрамова,37 дающий почти исчерпывающее изложение действующего законодательства.
Специфика социалистического права определялась в учебнике не путем простого вычитания черт, которые свойственны любому процессуальному праву, а путем раскрытия отличительных особенностей, выраженной в нормах права воли большинства советского народа, возглавляемого рабочим классом и руководимого Коммунистической партией.
Исходя из этого положения, авторы учебника дали правильные определения понятию принципов советской диспозитивности ■и состязательности и понятию кассационного обжалования. При этом в учебнике справедливо подчеркивалось, что принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе нельзя рассматривать как соединение соответствующих буржуазных принципов с принципом официальности. Вполне правильно и указание учебника на то, что в советской кассационной форме обжалования новым является не только содержание, но и сама форма.
Однако при изложении некоторых тем учебник отступил ог выдвинутых в нем положений, что проявилось, например, в решении вопроса о делах особого производства.
Положительной чертой учебника является стремление решить многие дискуссионные вопросы иначе, чем они решались до сих пор. В ряде случаев ценна сама постановка вопроса, а не его разрешение. Так, например, С. Н. Абрамов, включив в определение гражданского процесса наряду с деятельностью суда также процессуальные правоотношения, поставил тем самым вопрос о субъектах этого отношения, который в литературе послевоенных лет не разрабатывался.
Кроме понятия субъектов гражданского процесса, С. Н. Абрамов вводит понятие участников гражданского процесса. К последним он относит всех, кто так или иначе принимает участие в деле (суд как «активный и решающий участник процесса», стороны, третьи лица, их представители, прокурор, свидетели, эксперты, переводчики). По мнению автора, участники процесса представляют собой как бы родовое понятие, в то время как субъекты процесса являются видовым понятием и охватывают лишь таких участников процесса, которые «могут влиять на ход и развитие процесса», поскольку закон предоставляет им определенные 37 Гражданский процесс, под ред. С. Н. Абрамова. М., 1948. Авторский коллектив этого учебника почти совпадает с коллективом, писавшим учебник 1940 г. под ред. А. Ф. Клейнмана.
653


процессуальные права и возлагает на них процессуальные обязанности.38
Прежде всего, автор неправ, полагая, что только «субъекты процесса» обладают процессуальными правами и обязанностями. Из этого следует, что свидетели, переводчики и эксперты, не обладая, с точки зрения С. Н. Абрамова, процессуальными правами и обязанностями, выступают в суде только как источник сведений. В действительности же дело обстоит несколько иначе. Если есть норма права, регулирующая положение свидетеля в процессе, а следовательно, определяющая его права и обязанности, то он должен для реализации своих прав и обязанностей вступать в процессуальные правоотношения.
Применительно к процессу термины «субъект» и «участник» — это синонимы. Поэтому, пользуясь ими, нельзя определить специфику участия различных лиц в процессе. Правильнее говорить о субъектах (участниках) гражданского процессуального правоотношения, к которым следует относить всех лиц, принимающих участие в процессе, и об участвующих в деле лицах, т. е. таких лицах, которые связаны между собой материально-правовыми отношениями. К ним будут относиться стороны и третьи лица. Именно так понимает участвующих в деле лиц ГПК РСФСР (ст.ст. ПО, 112 и 235).
«Процесс» и «дело» — не однозначные понятия. Всякий, кто участвует в деле, спорит по поводу тех или иных материальных прав или обязанностей, безусловно является и участником процесса, но не всякий, кто принимает участие в процессе, спорит по поводу прав, участвует в деле. Свидетель, например, участвует в процессе, но не спорит и в деле не участвует, а следовательно, к участвующим в деле лицам не относится.
Наиболее сложно в решении этого вопроса определение процессуального положения прокурора. То, что прокурор является участником процесса (субъектом процессуальных-отношений), не вызывает сомне/ния. Но является ли прокурор участвующим в деле лицом? Решение этого вопроса зависит от разрешения другого вопроса: состоит ли прокурор в материально-правовых отношениях со сторонами? Отвечая отрицательно на второй вопрос, мы тем самым исключаем прокурора из числа лиц, участвующих в деле. Не состоя в материально-правовых отношениях со сторонами, прокурор никогда не выступает истцом по делу, в результате чего имеет право на заключение, независимо от формы участия в процессе.
В рассматриваемом учебнике С. Н. Абрамов не разрешил и проблему о так называемых делах особого производства. В этом вопросе он присоединился к концепции В. Г. Гранберга, положившего в основу разграничения искового и особого производства отсутствие спора о праве гражданском.
38 Гражданский процесс. М., 1948, стр. 78—79.
654


В советской литературе ранее была высказана точка зрения, что судопроизводство по делам особого производства, будучи неисковым, является не гражданским, а административным процессом. Соответственно этому обращение в данном случае в суд представляет собой не что иное, как административный иск.39
Против такой трактовки вопроса резко выступил С. Н. Абрамов,40 аргументация которого сводилась к следующему. Институт административного иска возник в буржуазном праве как способ охраны административной бюрократии от вмешательства суда в деятельность административных органов. Впоследствии административный иск был использован буржуазией для создания иллюзии судебной охраны субъективных публичных 'прав путем контроля суда над деятельностью административных органов. На основании этого автор считал ‘невозможным применение административного иска.
С правовой точки зрения административный иск, по мнению С. Н. Абрамова, не применим в связи с тем, что в буржуазном процессе он конструируется как право жалобы суду (административному или общему) на действия административных органов вследствие нарушения административным актом субъективных прав жалобщика, в то время как в советском праве жалоба полается по инициативе самого административного органа и имеет целью решение вопроса о мерах принуждения в отношении лиц, не выполняющих своих обязательств перед государством.41
Подобное возражение автора не выдерживает критики уже хотя бы потому, что «обычной судьбой нового исторического творчества является то, что его ошибочно принимают за подобие старых и даже отживших форм общественной жизни, на которые ‘новые учреждения сколько-нибудь похожи».42
В данном случае соображения С. Н. Абрамова не состоятельны сейчас в силу того факта, что постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1954 г. «Об ответственности за невыполнение обязательных поставок сельскохозяйственных продуктов государству колхозными дворами, единоличными хозяйствами и хозяйствами отдельных граждан»43 изменен порядок подачи жалобы. Если прежде истцом (заявителем) был оргац государствен- 39 А. Ф. Клейнман. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой. «Социалистическая законность», 1946, № 9; Д. И. П олу. мордвинов. Закон 11 апреля 1937 г. (к проекту ГПК СССР). «Советское государство и право», 1947, № 5, стр. 47.
40 Кроме указанного учебника, более подробно см. С. Н. Абрамов. В советском праве не может быть административного иска. «Социалистическая законность», 1947, № 3.
41 Гоажданский процесс. Юриздат, 1948, стр. 334.
42 к. Маркс и Ф. Энгельс. Избранные произведения в двух томах, т. I. Госполитиздат. М., 1948, стр. 479.
43 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1954, № 697.
655


него управления, а ответчиком — недоимщик, то теперь жалобщиком является недоимщик, а орган заготовок — ответчиком.
Однако точка зрения С. Н. Абрамова по этому вопросу долгое время поддерживалась в процессуальной литературе и развивалась многими авторами.44
Выбор именно этого критерия для разграничения искового и особого производства бесспорно является ошибочным, поскольку в порядке искового производства суд рассматривает споры, вытекающие не только из гражданских, но также из трудовых, семейных, колхозных, земельных и других правоотношений. Не подкрепляют концепцию Абрамова и ссылки многих авторов на гражданское право в широком смысле слова.45
С нашей точки зрения, правильнее будет считать, что дела особого производства, или неисковые дела, отличаются от искового производства не отсутствием спора о праве гражданском, как полагал С. Н. Абрамов, а отсутствием спора вообще о каком- либо субъективном праве.46 К делам особого производства по действующему законодательству должны быть отнесены дела, регулируемые Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1954 г., ст. 12 ГК РСФСР, ст.ст. 234-а — 234-о ГПК РСФСР. Что касается других категорий дел, ранее относимых к делам особого производства, как-то: жалобы на действия нотариусов и исполняющих нотариальные действия органов, жалобы на действия заготовительных органов (МТС) по взысканию недоимок сельскохозяйственных продуктов государству колхозными дворами, единоличными хозяйствами и хозяйствами отдельных граждан; дела по взысканию штрафов, налагаемых в административном порядке, штрафов за лесонарушения, дела по взысканию недоимок и штрафов за невыполнение поставок сельскохозяйственных продуктов государству колхозами, дела о недоимках ио налогам и обязательному окладному страхованию, дела о не- 44 См. Л. И. Поволоцкий. Б. А. Лисковец, А. С. Сомински й. Дела особого производства, 1948; Н. Ф. Б а р т ы к о в. Гражданское судопроизводство по рассмотрению дел о лесонарушениях, совершенных гражданами. Автореферат кандидатской диссертации. М., 1954; А. Ф. Козлов. Основные вопросы теории особого производства по -закону 14 апреля 1937 г. Автореферат кандидатской диссертации. Свердловск, 1952; И. Б. Морей н. Основные вопросы теории особого производства в советском граж ’пнс'ом процессе. Автореферат кандидатской диссертации. Л., 1951; М. А. Кабакова. Особое производство по установлению фактов, имеющих юридическое значение в советском гражданском процессе. Автореферат кандидатской ииссертаиии. Л., 1951, и др.
45 См., например, Л. И. Поволоцкий, Б. А. Лисковец, А. С. Со- ми н с к и й, ук. соч., стр. 6; Н. А. Чечина и Д. М. Ч е ч о т. К вопросу о системе гражданского процессуального кодекса РСФСР. Сб. «Вопросы кодификации советского права», вып. 1. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 71; Г. К. Крючков. Судебное установление юридических фактов. Госюриздат, М., 1956, стр. 25.
46 Мы не рассматриваем сейчас вопрос о возможности в делах особого производства спора о самом факте.
•656


внесении в срок денежных взносов за уклонение от трудового участия в дорожном строительстве и дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, — то они составляют третий вид производства — дела административной юстиции.
Учитывая судебную практику, сложившуюся на основе применения правил, установленных постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1954 г., необходимо в будущих Основах гражданского процессуального законодательства СССР распространить их на все дела этого вида производства.
В связи с рассматриваемым нами вопросом о видах гражданского производства значительный интерес представляет вполне правильное, на наш взгляд, предложение П. В. Логинова о трех производствах в системе будущего ГПК: искового, дел особого производства и дел по жалобам на действия административных органов и должностных лиц.47 Что же касается -всей системы ГПК, предложенной автором, то она представляется нам неверной. Правильно указав, что система кодекса должна быть такой, чтобы, в частности, была видна двухинстанционная система нашего процесса, автор предложил фактически трехинстанционный порядок рассмотрения дел. Автор, отнеся главу об исполнении судебных решений в конец ГПК, т. е. после раздела «Пересмотр судебных решений и определений, вступивших в законную силу», как бы считает необходимым для исполнения решения и эту стадию.
Конструкцию трех производств (искового, особого и административной юстиции) в системе гражданского процессуального права, правда без какой-либо аргументации, дает в своем учебнике 1954 г. А. Ф. Клейнман.48
Не давая анализа указанного учебника, необходимо отметить, что этот учебник, несмотря на его положительные качества, характеризуется в целом отсутствием аргументации в спорных вопросах, уходом от решения сложных проблем гражданского процессуального права.
Вышедший в 1956 г. учебник К. С. Юдельсона,49 являясь одним из лучших в настоящее время учебников по советскому гражданскому процессуальному праву, содержит в себе, на наш взгляд, ряд существенных недостатков.
Не касаясь всех недостатков учебника, мы остановимся лишь на двух из них. Первым из них является внутреннее противоречие в решении некоторых вопросов. Так, в параграфе «Сущность советского гражданского процесса как судебной деятельности» К. С. Юдельсон определяет гражданский процесс, как его определяли Вышинский. Строгович, Абрамов и др., т. е. как деятельность судебных органов по разрешению споров, которая, естест47 П. В. Логинов. О системе гражданского процессуального кодекса РСФСР и некоторые вопросы гражданского процесса. «Советское государство и право, 1956, № 8, стр. 52.
*8 А. Ф. Клейнман. Советский гражданский процесс. Изд. МГУ, 1954.
• К. С. Ю д е л ь с о н. Советский гражданский процесс. Госюриздат, 1956.
42 Зак. 1037
657


венно, порождает процессуальные правоотношения,50 а в разделе «Советское гражданское процессуальное право, его предмет и место в общей системе права» присоединился к определению процессуального права, данного М. А. Гурвичем.51
Вместе с тем известно, что М. А. Гурвич, возражая против ■определения процессуальных отношений,' как отношений, вытекающих из деятельности, развивающейся в результате рассмотрения гражданского дела в суде, считает, что деятельность и правоотношения одновременно не могут быть предметом гражданского процесса.52
Во-вторых, К. С. Юдельсон не дал законченной системы гражданского процесса. Автор рассматривает два вида судопроиз- водств в советском гражданском процессе — исковое и особое, при этом различие между двумя видами судопроизводств определяется наличием или отсутствием спора о праве.53 Такое разграничение искового и особого производства, на ‘наш взгляд, является правильным, но, пользуясь им, нельзя, как это делает автор, отнести дела по жалобам на неправильности в списках избирателей в советы депутатов трудящихся и о недоимках и штрафах к исковому производству.54
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ И ПОДСУДНОСТИ
1
К 1937 г., согласно ст. 21 ГПК РСФСР, к ведению‘народного суда были отнесены все споры, в которых хотя бы одной стороной являлись граждане; все имущественные споры, в которых хотя бы одной стороной является колхоз; споры между учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора, возникающие из договоров о пользовании коммунальными услугами, независимо от цены иска; споры, вытекающие из договоров железнодорожных, водных и воздушных перевозок на сумму до 10000 руб., кроме опоров по генеральным договорам о массовых плановых перевозках; споры учреждении, предприятий и организаций обобществленного сектора с концессионными предприятиями и иностранными фирмами на сумму 10000 руб.; споры о документах, взыскание по которым может производиться по исполнительной надписи нотариальной конторы, в связи с пропуском установленного законом срока для учинения ‘нотариальной надписи; споры об оспаривании должником исполнительной надписи.55
50 К. С. Ю д е л ь с о н. Ук. соч., стр. 9.
5] М. А. Г у р в и ч. К вопросу о предмете науки советского гражданского процесса. Ученые записки ВИЮН, вып. 4. М., 1955, стр. 36.
5$ Там же. стр. 40.
53 Проф. К. С. Юдельсон.1 Советский гражданский процесс. Госюр- ■эдат, М., 1956, стр. 12.
54 Там же, стр. 298—312.
ю ГПК РСФСР, Госюриздат, М., 1937, стр. 7.
658


Дела в народном суде рассматривались коллегиально и единолично. Единолично судья мог рассматривать только такие споры, в отношении которых это специально было предусмотрено в законе. К числу таких дел относились:
а) дела по искам о взыскании квартирной платы, платы за коммунальные услуги и за пользование нежилыми помещениями, если спор не связан с выселением или установлением размера этой платы;
б) дела по спорам между учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора, кроме дел, где хотя бы одной из сторон является колхоз; дела по искам, основанным на документах, взыскание по которым может производиться по исполнительной надписи, в связи с пропуском срока, установленного для совершения нотариальной надписи и дела об оспаривании должником нотариальной надписи; все дела особого производства (ст. 24-а ГПК РСФСР).
При возникновении спора все эти дела могли быть рассмотрены коллегиально с участием народных заседателей.
К ведению областного (краевого) суда были отнесены дела из операций Госбанка, если последний является одной из сторон в споре на сумму свыше 1000 руб.; дела из договоров железнодорожных, водных и воздушных перевозок на сумму свыше 10 000 руб. с той же самой оговоркой, что и для народного суда; споры учреждений, предприятий и организаций обобществленного сектора с концессионными предприятиями и иностранными фирмами при цене иска свыше 10 000 руб. Областному суду было предоставлено право изымать из любого подведомственного ему суда дело и рассматривать его по существу или, изъяв дело, передать его на рассмотрение в любой народ'ный суд.
В примечании к ст. 22 ГПК говорилось о праве областного (краевого) суда передать на рассмотрение в любой народный суд не только конкретное гражданское дело, но и определенную категорию дел. В этой части примечание к ст. 22 ГПК РСФСР следует признать неправильным, так как передача областным судом той или иной категории дел на рассмотрение в народный суд означала бы не что иное, как установление или изменение родовой подсудности.
Подсудность Верховного Суда республики не определена законом, ему лишь предоставлено право изъять из любого суда любое дело и принять его к своему производству, а также, в зависимости от места нахождения сторон и других обстоятельств, передавать отдельные дела или категории дел на рассмотрение любого краевого (областного) суда.
Конституция СССР в ст. 103 предусматривает, что рассмотрение дел во всех судах должно осуществляться с участием народных заседателей, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Несмотря на это положение ст. 103 Конституции, единоличное рассмотрение гражданских дел продолжалось до приня42е
659


тия Закона о судоустройстве. Ст. 9 Закона о судоустройстве повторяет ст. ЮЗ Конституции, не внося в нее каких-либо дополнений. Ст. 14 Закона о судоустройстве раскрыла понятие коллегиальности рассмотрения дел в судах, указав, что рассмотрение дел во всех судах осуществляется в составе судьи и двух народных заседателей, кроме случаев, специально предусмотренных законом, когда это разбирательство осуществляется тремя членами суда.
После вступления в действие Закона о судоустройстве изменения в текст ГПК РСФСР не были внесены. В ГПК были сделаны лишь две сноски: одна к ст. 21 о том, что Законом о судоустройстве не предусмотрена организация народных судов по производственным и трудовым делам, а также особых сессий народных судов по трудовым делам, поэтому перечисленные в ст. 21 (примечание) дела рассматриваются народными судами в порядке общей подсудности; вторая к ст. 24-а о том, что порядок единоличного рассмотрения дел Законом о судоустройстве не предусмотрен.
В уголовном процессе ст. 103 Конституции трактуется таким образом, что, как правило, дела пэ существу рассматриваются с участием народных заседателей, т. е. коллегиально, кроме случаев, специально предусмотренных в законе. Таким исключением были, в частности, дела по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 10 августа 1940 г. «О прогулах без уважительной причины и о самовольном уходе с предприятий и учреждений»,56 которые рассматривались народными судьями единолично.
Возникает вопрос, что следует понимать под исключением из общего правила, о котором говорится в ст. 103 Конституции: то ли, что в исключительных случаях дела могут рассматриваться по существу единолично судьей, то ли, что в исключительных случаях коллегия состоит из трех судей без участия народных заседателей.
А. Ф. Клейнман в учебнике 1938 г. считал, что ст. 103 Конституции и ст. 9 Закона о судоустройстве говорят о единоличном рассмотрении некоторых дел как об исключении.57
При систематическом толковании ст.ст. 9, 14 и 56 Закона о судоустройстве правильнее говорить о том, что Конституция и Закон о судоустройстве допускают исключения из принципа участия народных заседателей при рассмотрении дел по существу. Исключение же из принципа коллегиальности рассмотрения дел по существу ни Конституция, ни Закон о судоустройстве не предусматривают.
Приказом НКЮ СССР, утвержденным постановлением СНК СССР 28 августа 1939 г.,58 судам было предложено прекратить практику разбирательства каких-либо гражданских дел единолич56 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1940, № 28.
57 Гражданский процесс. Юриздат, 1938, стр. 76.
58 СП СССР, 1939, № 48, ст. 381.
660


но народным судьей. Однако этот приказ был воспринят некоторыми судебными работниками таким образом, что судья вообще лишается права совершать какие-либо действия единолично. Поэтому Пленум Верховного Суда СССР 3 июля 1940 г. постановлением № 20/10/V59 разъяснил, что ст.ст. 28, 37, 44, 52 и 62 Закона о судоустройстве дают совершенно точные указания, по каким именно вопросам судья единолично выносит постановления и делает распоряжения по подготовке дела к слушанию.
Закон о судоустройстве, говорится в постановлении Пленума, предусматривает коллегиальное рассмотрение дел лишь в судебном заседании, в котором суд принимает решение по существу дела. Установленные же ГПК союзных республик правила, соглас- 1ГЪ которым судья выносит определения единолично, касаются только распорядительных действий судьи по предварительной подготовке дела к слушанию в судебном заседании, движению этого дела в суде и исполнению судебного решения. Выносимые в таких случаях судьей определения не разрешают иска по существу, а лишь оформляют распорядительные действия судьи по производству находящегося в суде дела. Поэтому указанные выше правила ГПК союзных республик не противоречат Закону о судоустройстве и обязательны к исполнению.60
Казалось бы, постановление Пленума от 3 июля 1940 г. с исчерпывающей полнотой разрешает вопрос о возможности совершения определенных действий народным судьей единолично. Поэтому совершенно неожиданным явилось выступление члена Верховного Суда РСФСР М. Красногорского61 по поводу якобы существующего противоречия между ст. 270 ГПК РСФСР и ст. 103 Конституции и ст.ст. 9 и 14 Закона о судоустройстве. Это мнение было высказано и в определении Верховного Суда РСФСР от 10 сентября 1953 г. по протесту на определение Ростовского областного суда по частной жалобе гр-на Д. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР не согласилась с доводами протеста и указала, что жалобы на действия судебного исполнителя подлежат рассмотрению в коллегиальном составе.62
Что касается решения этого вопроса de lege ferenda, то отдельные авторы выступали в защиту сохранения единоличного рассмотрения некоторых категорий гражданских дел как до, так
59 ГПК РСФСР, Госюриздат, М., 1956, стр. 197.
60 «Советская юстиция», 1940, № 14, стр. 37.
61 См. М. Красногорский. Порядок рассмотрения жалоб на действия судебного исполнителя. «Социалистическая законность», 1954, № 10, стр. 31.
62 Против этой точки зрения совершенно правильно выступили С. Н. Абрамов и В. Лучанинов, указав, что ссылка М. Красногорского на приказ НКЮ СССР от 28 июля 1939 г. несостоятельна, так как в приказе говорится о прекращении единоличного рассмотрения тех дел, которые в силу ст. 24-а ГПК РСФСР подлежали рассмотрению единолично судьей по существу (см. «Социалистическая законность», 1955, № 4, стр. 42 и № 7, стр. 49).
661


и после издания Закона о судоустройстве. Так, например, А. Кирзнер считал необходимым сохранить единоличную подсудность, особенно по спорам между социалистическими организациями.6*
2
В решении вопроса о спорах между социалистическими организациями наиболее дискуссионным является проблема о разграничении компетенции суда и других государственных органов. Трудность разрешения указанной проблемы заключается в том, что, с одной стороны, не все споры о праве гражданском, как об этом говорит ст. 2 ГК РСФСР, разрешаются в суде; с другой стороны, суд рассматривает не только споры о праве гражданском, но в исключительных случаях и вопросы административного и других отраслей права. Если, например, имущественные отношения между социалистическими организациями регулируются гражданским правом, то споры о праве гражданском между ними (кроме колхозов) разрешаются не судом, а государственным или ведомственным арбитражем, что также создает трудность в определении судебной подведомственности. Поскольку ни Конституцией СССР, ни Законом о судоустройстве арбитраж к судебным органам не отнесен и природа его деятельности никак не определена, возникает сложная проблема о сущности государственного арбитража.
Ранее при определении компетенции государственного, арбитража исходили из того, что в системе советского законодательства так называемое хозяйственное право составляет самостоятельную отрасль, отличную от гражданского права.63 64 Поэтому некоторые цивилисты-процессуалисты предлагали заменить государственный арбитраж «хозяйственным судом».65
После того как хозяйственное право заняло свое место в системе гражданского права, процессуалисты, отказавшись от мысли о создании «хозяйственного суда», выдвинули два предложения: 1) об унификации арбитражного и судебного процессов и 2) о ликвидации государственного арбитража.
63 А. Кирзнер. Спорные вопросы гражданского процесса. «Советская юстиция», 1937, № 6, стр. 11; см. также «Социалистическая закон- гость», 1955, № 1, стр. 51:
64 В последнее время вновь высказывается мнение о необходимости выделения в самостоятельную отрасль права (хозяйственное право) имущественных отношений, складывающихся между социалистическими организациями. (См. В. С. Тадевосян. Некоторые вопросы системы советского права. «Советское государство и право», 1956, № 8, стр. 99; Л. Я. Г и н ц б у р г. К вопросу о хозяйственном праве. «Советское государство и право», 1956, № 10, стр. 84; Л. С. Г а л е с н и к. О проблемах системы советского права. «Советское государство и право», 1957, № 2, стр. 108.) Противоположную точку зрения см. О. С. Иоффе. Вопросы кодификации общей части советского гражданского права. Сб. «Вопросы кодификации советского права», вып. 1. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 30.
65 См. Я. Р и в к и н. О государственном арбитраже. «Советская юстиция», 1937, № 5, стр. 20.
662


Авторы второго предложения 66 исходили из того, что споры, вытекающие из единого гражданского права, должны регулироваться и едиными процессуальными нормами, а система арбитража подлежит ликвидации как противоречащая Конституции СССР.
Сторонники унификации арбитражного и судебного процессов признавали, что в основе разграничения судебной и арбитражной компетенции по имущественным спорам социалистических организаций лежат соображения принципиального и практического порядка. Но то, что часть одинаковых по содержанию, характеру и причинам возникновения имущественных споров между социалистическими организациями разрешается в зависимости от суммы иска либо в суде, либо в арбитраже, является, с их точки зрения. основанием для унификации процессуального права.67
Предложения об унификации арбитражного и судебного процессов и ликвидации государственного арбитража, несмотря на кажущуюся их противоречивость, имеют одно и то же основание: оба они исходят из единства гражданского права и отрицания хозяйственного права как самостоятельной отрасли советского права.
Признание процессуальных норм как норм, регулирующих определенный круг общественных отношений, явилось теоретической базой для определения понятия гражданского процессуального права и решения связанного с ним вопроса о судебной подведомственности. Б. Сиптец в соответствии с этим предлагал в главе ГПК о подсудности определить не только родовую и территориальную подсудность, но и судебную подведомственность, считая необходимым изменить ст. 2 ГК, так как не все споры о праве гражданском разрешаются в суде, во-первых, и, во-вторых, не только споры о праве гражданском разрешаются судебным порядком.68
А. Штейнберг, возражая Б. Сиптецу, указывал, что при определении судебной подведомственности невозможно дать исчерпывающий перечень прав, подлежащих судебной защите,, неправильно отказывать в защите тех гражданских прав, которые в перечне не указаны.69 Сводить же круг таких отношений к исчерпывающему перечню, указанному в законе, как правильно заметил 66 л. Ленский. Нужен ли нам Госарбитраж? «Советская юстиция», 1937, № 10—11, стр. 36.
67 См. 3. Ш кун дин. Объединение процессуальных норм суда и арбитража. «Советская юстиция», 1937, № 4, стр. 29; Фиделев. Об епином гражданском процессуальном кодексе. «Советская юстиция», 1937, стр. 11; А Ф а о б ш т е й н. Арбитраж и арбитражный провесе. «Советская юстиция», 1937, № 13, стр. 13; А. Ф. Клейнман. К разработке гражданского процессуального кодекса Союза ССР. «Советская юстиция», 1937, № 2, стр. 13; М. Е лье вич. К разработке проекта ГПК СССР. «Советская юстиция», 1939, № 23—24, стр. 9 и др.
68 Б. Сиптец. Спорные вопросы советского гражданского процесса. «Советская юстиция», 1938, № 11, стр. 6.
69 А. Штейнберг. Спорные вопросы гражданского процесса. «Советская юстиция», 1938, № 18, стр. 25.
663


О. С. Иоффе, значило бы сковывать инициативу советских граждан, направленную на обеспечение дальнейшего развития социалистических общественных отношений.70 Поэтому неправильным является и предложение Н. А. Чечиной и Д. М. Чечота о «максимально полном перечне дел, подведомственных суду».71
При решении этого вопроса надо исходить из того, что споры о праве гражданском там, где одной из сторон является гражданин или колхоз, разрешаются в судебном порядке, если иной способ защиты специально не предусмотрен законом.72 Споры между социалистическими организациями, напротив, разрешаются в судебном порядке только в том случае, если это специально предусмотрено в законе, в противном случае спор подлежит разрешению в арбитраже.73
Правильное определение судебной подведомственности в отношении социалистических организаций зависит от решения вопроса об образовании отрасли хозяйственного права.
Предложения об образовании отрасли хозяйственного права формулируются в различных вариантах. Согласно одному из них, из гражданского права выделяются только нормы о хозяйственных договорах.74 При таком понимании хозяйственного права в главу о подведомственности и подсудности будущего ГПК необходимо включить статьи, предусматривающие, что: 1) споры о праве гражданском подлежат разрешению в судебном порядке, 70 О. С. Иоффе. Вопросы кодификации общей части советского гражданского права. Сб. «Вопросы кодификации советского права», вып. 1. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 39.
71 Н. А. Чечина, Д. М. Ч е ч о т. К вопросу о системе гражданского процессуального кодекса РСФСР. Сб. «Вопросы кодификации советского права», вып. 1'. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 72.
72 Именно так решались в судебной практике вопросы о подведомственности споров о праве пользования земельными участками (см. «Советская юстиция», 1939, № 3, стр. 78; «Социалистическая законность», 1940, № 4, стр. 77; Судебная практика Верховного Суда СССР, 1951, № 4, стр. 41) и о выселении жильцов из домов, принадлежащих на праве личной собственности и находящихся в аварийном состоянии^ В определении по иску Карпович к Белову Верховный Суд правильно указал, что поскольку законом не предусмотрено выселение жильцов из домов, принадлежащим гражданам на праве личной собственности в административном порядке, суд неправильно отказал Карпович в принятии искового заявления, т. е. суд еще раз подтвердил тезис о том, что споры о праве гражданском, если одной из сторон является гражданин, подлежат рассмотрению в суде, если иной порядок не предусмотрен специальным законом.
Так, постановлением № 6 Пленума Верховного Суда Союза ССР от 12 октября 1956 г. было отменено постановление Пленума от 11 июня 1948 г. «О порядке разрешения споров между предприятиями, организапття- ми и учреждениями о праве пользования жилыми помещениями», как противоречащие ст. 2. Положения о государственном арбитраже и ст. 21 ГПК РСФСР. При этом Пленум подчеркнул, что споры между предприятиями о праве пользования жилыми помещениями должны решаться в арбитражном, а выселение лиц, проживающих в указанных помещениях, — в судебном порядке (Судебная практика Верховного Суда СССР, 1956, № 6, стр. 3).
74 См. Л. С. Г а лесник. О проблемах системы советского права. «Советское государство и право», 1957, № 2, стр. 113.
664


если иной способ защиты не предусмотрен специальным законом; 2) споры о хозяйственном праве разрешаются в арбитраже, если иной способ не предусмотрен законом.
Предложение об образовании отрасли хозяйственного права, включающего в себя все вообще нормы, регулирующие деятельность предприятий, организаций, должностных лиц и граждан в области управления и развития хозяйства,75 потребует ликвидации арбитража и перестройки всей судебной системы.
Предложение о хозяйственном праве, высказанное Л. Я. Гринц- бургом в 1956 г., потребует лишь изменения в терминологии — замены наименования гражданского права хозяйственным правом.76
Нам представляется, что необходимо сохранить одну отрасль гражданского права, охватывающую как отношения граждан, так и имущественные отношения социалистических организаций, предусмотрев в будущем законодательстве судебный и арбитражный процессы как общий порядок защиты гражданских прав.77
3
Суммовой признак определения подсудности народного суда был положен в основу не только при разграничении компетенции между судом и арбитражем, но также и при определении родовой подсудности. Споры, вытекающие из железнодорожных, водных и воздушных перевозок, до 10 000 руб.; споры учреждений, предприятий и организаций обобществленного сектора с концессионными предприятиями и иностранными фирмами до 10 000 руб. и споры из операций Госбанка, если последний является одной из сторон в споре, до 1000 руб., разрешались народным судом, свыше— областным (краевым) судом.
Поскольку с помощью суммового признака разграничить подсудность народного и областного суда по роду (предмету) рассматриваемых дел не представляется возможным, в будущем ГПК следует четко установить подсудность областного и народного суда по определенным категориям дел. Целесообразно дела по искам из операций Госбанка, где последний является стороной в деле, дела по спорам, вытекающим из перевозок, и дела по спорам об оказании коммунальных услуг — во всех случаях независимо от цены иска — передать на рассмотрение в краевой (областной) суд. Напротив, дела о расторжении брака нужно передать на рассмотрение в народный суд, поручив стадию примирения супругов проводить единолично судье в порядке ст. 80 ГПК.
75 См. В. С. Тадевосян. «Советское государство и право», 1956, № 8, стр. 103.
76 См. Л. Я. Г и н ц б у р г. К вопросу о хозяйственном праве. «Советское государство и право», Г956, № 10, стр. 84.
77 О С. И о ф ф е. Вопросы кодификации общей части советского гражданского права. Сб. «Вопросы кодификации советского права», вып. 1.. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 45.
665'


Определять родовую подсудность Верховного Суда республики и Верховного Суда СССР не следует. За Верховными Судами республики и Союза ССР должно быть сохранено право на истребование любого гражданского дела и принятие его к своему производству. В основном Верховные Суды должны выполнять функцию пересмотра решений и определений в порядке надзора. В связи с этим необходимо также внести изменения в ст.ст. 40 и 41 Закона о судоустройстве, так как в части рассмотрения гражданских дел они существуют номинально.
Кроме вопроса о родовой подсудности, в советской процессуальной литературе ставится вопрос о понятии отдельных видов территориальной подсудности. Согласно ст. 25 ГПК РСФСР, иски предъявляются в суд по месту жительства или по месту постоянного занятия. Большинство авторов учебников по гражданскому процессу считает, что ст. 25 ГПК предоставляет право выбора суда истцу при предъявлении иска: или по месту жительства ответчика, или по месту работы (постоянное занятие).
Такое понимание ст. 25 ГПК является неправильным. Правило, содержащееся в ст. 25 ГПК, говорит не об альтернативном праве истца, а о факультативном.
С. Н. Абрамов совершенно правильно указывает, что из смысла закона (в особенности из сопоставления ст. 25 и примечания к ней и ст. 26 ГПК) следует прийти * к выводу, что общим правилом является предъявление иска по месту жительства ответчика, а при неизвестности такового — по месту его занятий (работы).78
Судебная практика местных судов и Верховного Суда СССР твердо исходит из того, что истец не имеет права выбора судов при предъявлении иска на общих основаниях по ст. 25 ГПК. По месту работы он может предъявить иск только тогда, когда место жительства ответчика неизвестно, о чем истец должен предъявить соответствующие доказательства.79
На первый взгляд может показаться, что предъявление иска по месту работы, когда неизвестен адрес ответчика, реально невозможно. На самом деле это не так, поскольку закон говорит не о месте жительства вообще, а о месте постоянного жительства (т. е. месте, где ответчик прописан постоянно или временно). Если же рассматривать ст. 25 ГПК «как альтернативу для истца, то она может быть использована во вред ответчика по спорам, вытекающим из трудовых правоотношений, в которых предприятию, выступающему истцом, всегда удобнее предъявлять иск к рабочему по месту его работы.
В будущем ГПК целесообразно в отдельной статье изложить общее правило территориальной подсудности для граждан 78 Гражданский процесс. Юриздат, М., 1948, стр. 136. В учебнике для юридических школ, изд. 1952 г., С. Н. Абрамов молчаливо от этого положе- •ния отказался (см стр. 134).
79 Судебная практика Верховного Суда СССР, 1953, № 5, стр. 43.
■666


я для юридических лип^ в последующей статье изложить правило факультативной подсудности, предусматривающей случаи, когда место жительства ответчика неизвестно. Следует установить, что при невозможности предъявления иска по месту жительства ответчика иск может быть предъявлен по месту работы или по месту нахождения имущества или по последнему известному месту постоянного жительства ответчика.
Наряду с факультативной подсудностью, ГПК союзных республик устанавливают альтернативную подсудность, т. е. такую подсудность, по правилам которой истец имеет право по своему выбору, без какого-либо условия предъявить иск в двух или более судах, определенных в законе.
При альтернативной подсудности, в отличие от факультативной, истец, предъявляя иск по своему месту жительства (например, по делам об алиментах), не должен доказывать невозможность предъявления такого иска по месту жительства ответчика.
А. Ф. Клейнман предлагал альтернативную подсудность именовать особенной, поскольку она применяется как исключение нз общего правила в случаях, специально предусмотренных законом.80 Такая замена терминов вряд ли может быть признана удачной. Наименование альтернативной подсудности вскрывает ее сущность — право выбора (alter) истца при предъявлении иска. Наименование такой подсудности «особенной» не дает черт отграничения от исключительной подсудности, которая также является исключением из общего правила.
В связи с тем, что ГПК союзных республик устанавливают правила альтернативной подсудности для различных правоотношений,81 возможна коллизия норм при предъявлении исков.82
80 А. Ф. Клейнман. Советский гражданский процесс. Изд. МГУ 1954, стр. 144.
81 По ГПК УССР (ст. 30) и Грузинской ССР (ст. 29) право предъявлять иск в суде по своему месту жи?сльства имеют также истцы, основывающие свои требования из трудовых правоотношений.
82 Так, гр-н С. предъявил иск о взыскании зарплаты к Всесоюзному заочному юридическому институту по месту своего жительства. Народный суд i-го участка г. Тбилиси постановлением от 11 сентября 1956 г. отказал в приеме искового заявления о взыскании с ВЮЗИ зарплаты по тем мотивам, что ВЮЗИ находится в г. Москве, поэтому истец должен с иском обратиться в соответствующий суд г. Москвы в соответствии со ст. 25 ГПК РСФСР. Это постановление народного судьи Судебная коллегия Верховного Суда Грузинской ССР определением от 9 ноября 1950 г. оставила в силе, полагая, что правила подсудности должны определяться по месту нахождения ответчика, а не истца. С таким разъяснением не согласился Верховный Суд СССР и в своем определении от 26 мая 1951 г. высказал противоположное мнение, что подсудность исков рабочих и служащих, вытекающих из трудовых договоров, должна определяться по правилам ГПК той союзной республики, на территории которой истец имеет постоянное жительство или постоянное занятие. Такое разъяснение является безусловно правильным, так как альтернативная подсудность во всех случаях устанавливается в интересах истца, а не ответчика.
667


В предложениях о создании нового союзного ГПК Б. Син- тец предлагал признать право за всеми истцами предъявлять иски о зарплате по месту своего жительства в том случае, если в том же городе имеется организация, вышестоящая по отношению к той (иногородней), где истец работал и не получил полностью причитающегося ему вознаграждения.83
Право альтернативной подсудности по искам рабочих и служащих, вытекающим из трудовых правоотношений, должно быть установлено в ГПК союзных республик без ограничения, которое предлагалось Б. Сиптецом.
Кроме случаев альтернативной подсудности, которые обычно указываются в учебниках,84 Устав железных дорог Союза ССР устанавливает альтернативную подсудность для претензий и исков, вытекающих из перевозок пассажиров или багажа, которые могут предъявляться к управлению железной дороги — управлению отправления или назначения .по усмотрению заявителя претензии (ст.ст. 220 и 227 Устава).
В литературе говорится об альтернативной подсудности только как о виде территориальной подсудности. Однако судебной практике известны случаи родовой альтернативной подсудности и альтернативной судебной подведомственности. По ранее действовавшему законодательству,85 например, стороны по иску на сумму менее 50 руб. вправе были обращаться как в производственно-товарищеский суд, так и в надлежащий народный суд. Нарсуды не имели права отказываться от принятия такого дела к своему рассмотрению и „передавать в производственнотоварищеские суды.
Некоторые автооы считают, что по ныне действующему законодательству требования, основанные на документах, перечень которых установлен правительством республики,86 могут заявляться или в нотариат, или в народный суд. «Жилищным органам, — говорят В. М. Остроухова и О. Н. Финикова, — предоставлено право обращаться в нотариальную контору за исполнительной надписью на взыскание денег по счетам за квартирную плату, не внесенную съемщиком жилых помещений в установленный законом срок, но это право, а не обязанность жилищных органов, поэтому они могут обратиться с исковым заявлением в народный суд».87
83 См. «Советская юстиция», 1938, № 11, стр. 6.
84 Примечания 1 и 2 к ст. 25 ГПК, ст.ст. 26 и 28 ГПК РСФСР ст. 27 ГПК Грузинской ССР о предъявлении иска к нескольким ответчикам, проживающим в разных местах — в любом из судов по месту жительства любого ответчика. Правило это воспринято судебной практикой других республик.
85 См. постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 II 1931 г. (СУ, 1931, № 14, ст. 160).
86 См. Положение о нотариате, 1947, ст. 31.
87 В. М. Остроухова и О. Н. Фин ников а. Рассмотрение гражданских жилищных дел в суде. Госюриздат, 1955, стр. 10.
668


Некоторые народные судьи отказывают в приеме искового заявления от жилищных органов о взыскании задолженности по квартирной плате, отсылая их в нотариальную контору, которая может взыскать эту задолженность по исполнительной надписи. Свой отказ судьи мотивируют пунктом «г» ст. 21 ГПК, которая говорит о подсудности исков, которые основаны на документах, взыскание по которым может производиться по исполнительной надписи нотариальной конторы, либо иного органа, выполняющего нотариальные действия, в тех случаях, когда за пропуском установленного законом срока дело подлежит разрешению в общесудебном порядке (курсив наш, — авт.). Если считать, что закон устанавливает альтернативную судебную подведомственность, то пункт «г» ст. 21 ГПК в приведенной части не имел бы самостоятельного значения. Он был бы поглощен пунктом «а» ст. 21 ГПК.
Суд не может отказать в принятии искового заявления, основанного на документах, на которых может быть учинена нотариальная надпись, только в том случае, если есть спор. При отсутствии спора суд не должен принимать такого рода заявления за неподведомственностью. Но поскольку подведомственность данного спора зависит от срока, то при проверке решения суд 2-й инстанции или суд, проверяющий решение в порядке надзора, не всегда должен прекращать дело производством. И по некоторым другим категориям дел установлена не альтернативная, а факультативная судебная подведомственность.88
ГПК РСФСР известна также и исключительная подсудность, т. е. такая подсудность, по правилам которой иск предъявляется в суде, специально указанном в законе. Как правило, при действии исключительной подсудности иск предъявляется по месту нахождения предмета спора или вышестоящего органа по отношению к ответчику.89
88 В предусмотренных примечанием к п. 39 Инструкции НКЮ СССР от 1 II 1945 г. № 7 случаях, когда бесспорное взыскание наложенного штрафа из заработной платы произвести не представляется возможным вследствие того, что оштрафованный к моменту взыскания штрафа не работает по найму, обращение взыскания на имущество этого лица в силу постановления ЦИК и СНК СССР от 11 IV 1937 г. возможно по решению суда; на основании постановления Пленума Верховного Суда СССР 7 мая 1954 г. суд может устанавливать юридические факты, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан, только тогда, когда для установления факта законом не предусмотрен иной порядок, или тогда, когда в предусмотренном законом порядке установить этот факт нельзя.
89 По месту нахождения имущества (ст. 29 ГПК), по месту нахождения управления дороги станции назначения, дирекции (управления) морского бассейна или морского торгового порта, управления воздушно-транспортного предприятия (воздушной линии) и управления речного транспорта (Госпароходства) —по искам из перевозок.
669


До 1941 г. к искам, вытекающим из поставки недоброкачественной продукции, в суде и Госарбитраже применялись различные правила подсудности. В суде такие иски предъявлялись, согласно Директивному письму НКЮ № 5 от 23 января 1934 г., по общему правилу подсудности, в Госарбитраже, на основании ст. 28 Инструкции Госарбитража при СНК СССР 29 августа 1939 г.,90 — по месту получения продукции.
Пленум Верховного Суда СССР постановлением 8 мая 1941 г.,' изменяя Директивное письмо 23 января 1934 г., указал, что «правила, установленные инструкцией, не противоречат республиканскому законодательству, так как согласно ст. 28 ГПК РСФСР и других союзных республик одним из возможных мест подсудности по искам, возникающим из договоров, является место исполнения договора (место получения товара); что значение правила, установленного Госарбитражем, состоит в унификации подсудности для исков о качестве продукции и в устранении права истца предъявлять подобные иски в разных местах по своему усмотрению (ст.ст. 26, 27, 28 и 30 ГПК РСФСР); что правило это по существу целесообразно, так как иски о ненадлежащем качестве продукции основываются на актах об освидетельствовании товара в месте его получения». Тем самым Пленум разъяснил Верховным Судам союзных республик, что иски о ненадлежащем качестве, ассортименте и о некомплектности поставленной продукции должны предъявляться "по месту получения товара.91
Хотя Пленум в своем постановлении ссылается на ст. 28 ГПК, признать подсудность для такого рода исков альтернативной никак нельзя. После издания настоящего постановления право выбора для истца отпало, он имел право предъявить теперь иск только в месте получения недоброкачественной продукции.
Договорная подсудность имеет место в тех случаях, когда стороны устанавливают в договоре тот суд, в котором подлежат рассмотрению споры, могущие возникнуть при исполнении договора. Такое соглашение может быть заключено и впоследствии, при возникновении спора, если в самом договоре вопрос о подсудности не нашел отражения.
Гражданские процессуальные кодексы союзных республик, за исключением УССР, не содержат правил о договорной подсудности. Верховный Суд РСФСР в 1932 г.92 предложил судам принимать к своему рассмотрению споры в соответствии с той 90 СП СССР, 1939, № 51, ст. 428.
91 См. Сборник инструктивных указаний Государственного арбитража при Совете Министров СССР, вып. III. Госюриздат, 1956, стр. 143. (В инструкции от 24 ноября 1952 г. также устанавливается для этих споров исключительная подсудность.)
92 Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 3 II 1932 г. Сборник разъяснений Верховного Суда РСФСР, 1935, стр. 162.
670


подсудностью, которая установлена договором сторон, за исключением тех случаев, когда для тех или иных категорий исков установлена исключительная подсудность (иски к железным дорогам, Государственному банку). Верховный Суд РСФСР разъяснил также, что к искам, вытекающим из взаимоотношений колхозов с организациями обобществленного сектора, должны применяться правила, изложенные в ст.ст. 27—29 ГПК, а правила договорной подсудности к таким искам применяться не должны.93
Верховный Суд РСФСР в указанном постановлении говорит о невозможности изменить соглашением сторон исключительную^ подсудность. Что касается альтернативной подсудности, то изменение ее соглашением сторон законом не запрещено. Но если соглашение о договорной подсудности направлено к нарушению- интересов одной из сторон, то в силу ст. 2 ГПК РСФСР суд должен проверить подобное соглашение и договор в этой части признать недействительным.
Договорная подсудность — это вид территориальной подсудности, и изменение её правил родовой (предметной) подсудностью не допускается. В последние годы в институт судебной подведомственности и подсудности были внесены изменения постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1954 г.94 и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1955 г. «Об изъятии из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до тысячи рублей». В 1955 г. были внесены изменения в ст. 21 ГПК установившие, что споры между социалистическими организациями до 1000 руб. разрешаются вышестоящими по отношению к должникам органами.
Указ 14 марта 1955 г. на практике не оправдал себя. Спорьг между социалистическими организациями до 1000 руб. практически никем не разрешаются.
Вот почему в последние месяцы в судах все чаще и чаше стали рассматриваться споры между социалистическими организациями на суммы менее 1000 руб., но объединенные в одно исковое заявление. Суды стали было отказывать в принятии таких дел к своему производству, но Верховный Суд СССР указал, что
93 Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР от 13X11 1935 г. Справочник по вопросам судебной практики. Юриздат, 1947, стр. 147.
94 Постатейные материалы ГПК. Госюриздат, М., 1954. Согласно этому постановлению, изъятие имущества и наложение штрафа на колхозные дворы, единоличные хозяйства и хозяйства отдельных граждан производится в административном порядке, но недоимщик вправе обратиться в народный суд с жалобой на неправильность определения недоимки по обязательным поставкам сельскохозяйственных продуктов и взыскания ее в натуре, а также на неправильное производство описи имущества недоимщика для обеспечения взыскания штрафа за невыполнение в срок обязательных поставок.
67 i.


«Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1955 г. не отменены нормы гражданско-процессуального кодекса, предоставляющие истцу право соединить в одном исковом заявлении несколько исковых требований к одному и тому же ответчику».95
Мы считаем нецелесообразным сохранять такой порядок разрешения имущественных споров между социалистическими организациями. Например, для споров, вытекающих из перевозок, в зависимости от суммы иска законодатель предусмотрел три различных органа, разрешающих их: 1) на сумму до 1000 руб.— вышестоящие организации по отношению к должникам; 2) от 1000 руб. до 10 000 руб. — народный суд; 3) от 10 000 руб. и выше — областной суд. Правильнее было бы для однородных споров устанавливать один порядок их разрешения.
Как правило, споры между социалистическими организациями, кооперативными организациями (кроме колхозов) независимо от цены иска и характера спора передаются на рассмотрение в арбитраж.96 В случае практической необходимости сохранения для некоторых споров судебной подведомственности целесообразно эти дела, независимо от цены иска, передать на рассмотрение областного суда по первой инстанции, например все дела, вытекающие из оказания коммунальных услуг для бытовых нужд,97 все дела, вытекающие из операций Госбанка, где последний является стороной, и все дела из железнодорожных, водных, речных перевозок (кроме споров по генеральным договорам о массовых плановых перевозках).
95 «Социалистическая законность», 1956, № 9, стр. 91. В Государственном арбитраже создалась иная, прямо противоположная практика. В инструктивном письме Госарбитража при Совете Министров СССР от 11 апреля 1955 г. № Н-1-21 говорится, что при обнаружении искусственного соединения в одном исковом заявлении самостоятельных исковых требований до 1000 руб. каждые такие исковые заявления, как поданные в обход Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1955 г. необходимо возвращать организациям, подавшим эти заявления, и принимать к рассмотрению Госарбитража иски, содержащие требования, вытекающие из одного или нескольких счетов кредитора, лишь в том случае, когда сумма требований по каждому отдельному счету не менее 1000 руб. (см. Сб. Инструктивных указаний Госарбитража при СМ СССР, вып. 3. Госюриздат, М., 1956, стр. 37).
96 Такую тенденцию Верховного Суда СССР можно усмотреть, например, в постановлении № 6 Пленума Верховного Суда СССР 12 октября 1956 г., которым устанавливается арбитражный порядок разрешения споров между предприятиями, организациями и учреждениями о праве пользования жилыми помещениями. Порядок выселения лиц, проживающих в указанных жилых помещениях, сохраняется судебный.
97 Споры из договоров о снабжении водой, электроэнергией, газом, сб обслуживании канализационной сетью и т. д. для производственных целей отнесены к компетенции Госарбитража. См. постановление 35 Пленума Верховного Суда СССР от 28 октября 1931 г. — Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1952 гт., 1952, стр. 225.
672


ОБЖАЛОВАНИЕ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ, НЕ ВСТУПИВШИХ В ЗАКОННУЮ СИЛУ
1
После принятия Конституции СССР 1936 г. с особой остротой встал вопрос о дальнейшем улучшении работы всех судов. 20 декабря 1936 г. Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении указал, что в связи с принятием Советской Конституции «.. .нарушение процессуальных норм со стороны органов суда является абсолютно нетерпимым».98
В декабре 1936 г. 1-е Всесоюзное совещание судебно-прокурорских работников по гражданским делам отметило неудовлетворительную работу гражданских кассационных коллегий, в частности то, что «нередко выносятся новые решения по существу вместо возвращения дела на пересмотр в первую инстанцию. Сроки рассмотрения дел часто недопустимо длительны. Качество и мотивировка кассационных определений недостаточны, а иногда мотивировка совсем отсутствует».99
Совещание разработало ряд мероприятий по улучшению работы судов второй инстанции, и, в частности, указало на необходимость обязательного извещения сторон о слушании дела в кассационных инстанциях и обеспечения гласности при рассмотрении дел.
С 1937 г. на страницах юридических журналов печатался целый ряд статей, посвященных критике недостатков, имеющихся в действующем законодательстве и содержащих предложения для общесоюзного ГПК.
Так, проф. А. Ф. Клейнман в статье «К разработке гражданского процессуального кодекса Союза ССР»,100 резко выступая против представления новых доказательств в кассационную инстанцию, предлагал «в будущем ГПК четко сформулировать права кассационной инстанции, с тем чтобы она не превращалась в апелляционную и не занималась рассмотрением и проверкой новых доказательств.
А. Ф. Клейнман также указывал на необходимость введения отзыва на заочное решение по образцу ГПК УССР. Его идея была поддержана А. Кирзнером.101 Им возражал Б. Лисковец,102 правильно полагая, что восстановление этого института только усложнит работу судов и ослабит дисциплину сторон, которые смогут умышленно не являться в суд с целью оттянуть дело путем подачи отзыва на заочное решение.
98 «Советская юстиция», 1937, № 2, стр. 7.
99 «Советская юстиция», 1937, № 4, стр. 20.
100 См. «Советская юстиция», 1937, 2, стр. 14. 1
НН См. А. Кирзнер. Спорные вопросы гражданского процесса. «Советская юстиция», 1937, № 6, стр. 12.
1°2 См. Б. Лисковец. О проекте общесоюзного ГПК. «Советская юстиция», 1937, № 10—11, стр. 32.
43 Зак. 1037
673


В этой же статье Б. Лисковец предлагал в новом ГПК четко указать, что кассационная инстанция имеет право рассматривать новые доказательства, не бывшие предметом рассмотрения суда первой инстанции, и выносить решения по существу, не передавая дела на новое рассмотрение. «Это, — пишет Лисковец, — придает кассационной инстанции характер апелляционный, но в этом ничего плохого нет».103
Подобная характеристика суда второй инстанции свидетельствует о том, что автор не видел самобытного, нового содержания института обжалования, которое отличает его от всех ранее существовавших буржуазных форм обжалования как по формг, так и по содержанию.
Г. Тартаковский в статье «Пределы кассационного обжалования» 104 рассматривает вопрос о допустимости проверки в кассационном процессе правильности произведенной судом первой инстанции оценки доказательств. Автор приводит ряд примеров из судебной практики, которые свидетельствуют о том, что судебная практика более единообразна и явно склоняется к признанию за кассационной инстанцией права проверки доказательств, оцененных судом первой инстанции. Этим он обосновывает вывод, что кассационная инстанция, проверяя соблюдение норм материального и процессуального права, должна проверять и правильность оценки доказательств.
Закон о судоустройстве 1938 г. закрепил итоги развития института обжалования судебных решений и подчеркнул его самобытность. Новый закон не называет институт обжалования ни кассацией, ни ревизией, ни кассационно-ревизионным порядком, а указывает, что суд второй инстанции есть орган проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции.
При обсуждении этого закона М. Ельевич в статье «К разработке проекта ГПК СССР» 105 предлагал отказаться от термина «кассация», заменив его другим, который бы отвечал новому содержанию советского института обжалования. Проф. М. С. Строгович объяснял отсутствие термина «кассация» следующим образом: «Закон о судоустройстве не применяет термина „кассация” не потому, что вообще принципиально отрицает кассацию, а лишь потому, что, сообразно стилю всего изложения, он избегает иностранных, специально юридических терминов, которые могут быть непонятны широким народным массам».106 Такое объяснение является неверным. Мы полностью согласны с возражениями С. Н. Абрамова,107 который указал, что в Законе о судоустройстве употребляется немало специфиче103 См. «Советская юстициям 1937, № 10—11, стр. 32.
«Советская юстиция», 1936, № 13, стр. 14—16.
105 «Советская юстиция», 1939, № 23—24.
106 М. С. Строгович. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1946, стр. 456. Ю7 См. С. Н. Абрамов. Проверка обоснованности судебного решения
вышестоящим судом по советскому праву. М.» 1950, стр. И.
«74


ских юридических терминов и непонятно, почему термин «кассация» может быть, по мнению проф. М. С. Строговича, непонятен для широких масс трудящихся в Законе о судоустройстве, а оказался понятным для этих же масс в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 22 VI 1941 г. и др.108
Отсутствие термина «кассация» в основном законе о суде подчеркивает, что советский институт обжалования коренным образом отличается от буржуазного шетитута обжалования. Закон о судоустройстве установил основные положения обжалования, не детализируя вопроса о пересмотре судебных решений, не вступивших в законную силу. Поэтому и после издания закона о судоустройстве продолжает возникать ряд вопросов, которые требуют своего разрешения как в теоретическом, так и в законодательном порядке. Важнейшими из них являются: 1) определение объекта обжалования; 2) содержание понятия «законности и обоснованности» судебного решения; 3) объем и характер новых материалов, представляемых сторонами суду второй инстанции; 4) оценка доказательств судом второй инстанции; 5) полномочия кассационной инстанции.
Каждый из перечисленных вопросов представляет собой самостоятельную проблему процессуального права. Мы не ставим перед собой задачу раскрытия всех проблем и даже обзора всей имеющейся литературы, а ограничимся лишь изложением основных вех в развитии каждой из них, чтобы показать, в каком направлении развивался институт обжалования в целом.
В соответствии с Законом о судоустройстве объектом (предметом) кассационного обжалования могут быть решения всех судов, кроме Верховного Суда СССР и Верховных Судов союзных республик (ст. 15), а также решения народных судов по делам о неправильностях в списках избирателей.109
Статья 235 ГПК РСФСР, устанавливая общее правило, что жалоба может быть подана «на решение суда», не указывает, какая именно часть судебного решения может явиться непосредственным предметом обжалования.
Таким образом, из ГПК нельзя установить, подлежит ли обжалованию только резолютивная часть решения или сторона, не оспаривая резолютивной части решения, может обжаловать только нарушение своих личных или имущественных прав.
В судебной практике этот вопрос также не получил достаточного освещения, а в юридической литературе он является дискуссионным.
108 «О военном положении» и об утверждении «Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий». Сб. Законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР, 1938—1944 гг. 1945, стр. 129, 228.
Ю9 Ст. 23 положения о выборах в Верховный Совет СССР от 9 января 1950 г. и соответствующие статьи положений о выборах в Верховные Советы союзных и автономных республик, а также в местные Советы депутатов трудящихся*
43*
«75


В учебнике «Гражданский процесс» изд. 1938 г. в главе «Обжалование» ставится вопрос: подлежит ли обжалованию только резолютивная часть, или же могут быть обжалованы и мотивы решения. Автор учебника приходит к выводу, исходя из значения обжалования в нашем процессе, что нельзя закрывать участнику процесса путь к установлению истины путем обжалования решения, если это последнее в какой бы то ни было части задевает личные или имущественные интересы данного лица.110
М. М. Гродзинский и В. П. Чапурский, исходя из указаний Пленума Верховного Суда СССР, данных в постановлении от 22 мая 1941 г. по вопросу об отсутствии у гражданского истца права на подачу кассационной жалобы на оправдательный приговор, приходят к выводу, что «самостоятельным предметом жалобы могут явиться и мотивы решения». В означенном постановлении Пленум указал, что «при вынесении оправдательного приговора гражданский истец может подать жалобу только в отношении той части приговора, которая касается решения суда о судьбе гражданского иска, не затрагивая вопроса об отмене оправдательного приговора, в частности, такая жалоба может касаться мотивов оправдательного приговора, влияющих на судьбу иска».111
Д. И. Полумордвинов придержи? ается -противоположной точки зрения по вопросу о возможности обжалования мотивов судебного решения.112 Автор приводит примеры, из которых видно, что в практике существуют два противоположных мнения. Так, ГКК Верховного Суда РСФСР по делу Текстильторга с Чи- чириновым (д. № 31056—1931 г.) подчеркнула, что «неправильные мотивы суда не могут служить основанием к отмене определения, правильного по существу».113
С другой стороны, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 22 мая 1941 г.114 указывал, «...такая жалоба может касаться мотивов оправдательного приговора, влияющих на судьбу иска».
Д. И. Полумордвинов, не соглашаясь с утверждениями
В. П. Чапурского, который решает вопрос положительно, исходя из вышеприведенного постановления, указывает, что постановление Пленума Верховного Суда СССР от 22 мая 1941 г. в виде исключения допускает жалобу гражданского истца, которая может касаться мотивов оправдательного приговора, ПО См. Гражданский процесс ВИЮН НКЮ СССР. Юриздат, 1938, стр. 193.
11! См. М. М. Гродзинский, В. П. Чапурский. Кассационное и надзорное производство по уголовным и гражданским делам. Юриздат 1945, стр. 29—30.
112 «Советское государство и право», 1947, № 4, стр. 27—35.
из «Судебная практика РСФСР», 1931, № 3, стр. 4.
1,4 Сборник постановлений Пленума ’ Верховного Суда СССР, 1946 стр. 94.
676


влияющих на судьбу иска, и это постановление, по мнению автора, не подлежит распространительному толкованию.
На основании вышеизложенного Д. И. Полумордвинов приходит к выводу, что «обжалование мотивов решения, несмотря на правильность его по существу, не соответствует общему принципу советского обжалования, по которому, согласно ст. 246 ГПК РСФСР, ни одно правильное по существу решение не может быть отменено по одним лишь формальными соображениям».115
С. Н. Абрамов в своих работах,116 соглашаясь с точкой зрения В. П. Чапурского о возможности обжалования мотивов судебного решения, исходит при этом как из определения Верховного Суда СССР,117 которое признает грубым процессуальным нарушением изменение судом второй инстанции мотивов судебного решения без проверки дела по существу судом первой инстанции, так и из общих задач советского института обжалования, которые не могут лишить гражданина возможности доказать свое честное отношение к социалистической собственности и общественному долгу.
Мы полностью присоединяемся к точке зрения авторов, считающих, что мотивы судебного решения могут быть самостоятельным объектом обжалования. Сторонам и органам прокуратуры не безразлично, какие мотивы положены судом в оснозу судебного решения. Если мотивы явно противоречат резолютивной части судебного решения, то неправильно лишать стороны и прокурора права обжалования и опротестования такого решения.
2
Согласно статье 15 Закона о судоустройстве вышестоящий суд по жалобам сторон и по протесту прокурора проверяет законность и обоснованность вынесенного нижестоящим судом решения. Незаконность и необоснованность решения являются основанияхми к отмене или к изменению его. Но эти понятия должны быть конкретизированы, так как незаконность и необоснованность решения могут иметь различный характер.
Нарушения, допущенные судом при рассмотрении дела, которые влекут отмену или изменение решения в кассационном порядке, называются кассационными основаниями. В юридической литературе очень часто для обозначения нарушений, влекущих отмену или изменение решения, применяется термин 1,5 «Советское государство и право», 1947, № 4, стр. 31.
116 См.: Ученые записки Московского юридического института. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе, вып. IV, 1948; «Гражданский процесс». Юриздат МЮ СССР, 1948.
117 Сборник определений Верховного Суда СССР за 1940 г., стр. 217.
677


«кассационные поводы», т. е. поводы для обжалования судебного решения в кассационном порядке.113 * * * * 118
Мы согласны с мнением М. С. Строговича, который считает, что термин «кассационный повод» является неточным.119
В советском гражданском процессе закон никаких ограничений не дает, и стороны могут в своих жалобах указывать любые мотивы или без указания мотивов просить о проверке судебного решения. Кассационная инстанция, получив такую жалобу, должна проверить судебное решение и в случае обнаружения существенных нарушений отменить или изменить его. Поскольку сторона может принести кассационную жалобу по любому поводу, понятие кассационного повода теряет свой смысл и его следует заменить понятием кассационного основания.120
Статья 237 ГПК РСФСР указывает, что основанием для отмены решения может служить нарушение или неправильное применение действующих законов, в частности ст. 4 настоящего кодекса. Статья 237 ГПК, так же как и ст. 15 Закона о судоустройстве, устанавливает общие основания для отмены решений, не раскрывая их содержания. Это дало возможность некоторым процессуалистам прийти к выводу, что судебная практика расширила круг оснований для отмены решения. Так, например, В. П. Чапурский писал: «Судебная практика расширила круг оснований для отмены решения, отнеся к числу их не только нарушение или неправильное применение закона, но и неприменение надлежащего закона... »121 Неприменение надлежащего закона — частный случай нарушения закона, о чем говорит ст. 237 ГПК, поэтому неправильно говорить о расширении судебной практикой круга оснований для отмены решений, так как здесь имеет место конкретизация понятия нарушения закона.
С. Н. Абрамов на основании анализа судебной практики пришел к выводу, что законность решения проверяется для выяснения наличия нарушения или неправильного применения как материального, так и процессуального закона.122^ По его мнению, нарушением или неправильным применением закона следует при113 См. С. Н. Абрамов. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе. Ученые записки Московского
юридического института, вып. IV. М., 1948, стр. 78.
Н9 См. М. С. Строгович. Проверка законности и обоснованности судебных приговоров. М., 1956, стр. 71.
120 См. М. М. Гродзинский. Кассационное и надзорное производ¬
ство в советском уголовном процессе. Госюриздат, М., 1953, стр. 102,
Л4. С. Строгович. Проверка законности и обоснованности судебных при¬
говоров, стр. 72; М. А. Ч е л ь ц о в. Советский уголовный процесс. Госюр¬
издат, М., 1951, стр. 380.
121 В. П. Чапурский. Кассационное и надзорное производство по уголовным и гражданским делам. Юриздат, 1945, стр. 35.
122 См. Гражданский процесс. Юриздат, 1948, стр. 378.
678


знать: «а) неприменение судом закона, который подлежал применению; б) применение закона, который не подлежал применению; в) истолкование закона в противоречии с его точным смыслом или его целью и задачами; г) применение подзаконных актов, изданных неуполномоченными на то органами или вне пределов своих полномочий, либо не основанных на законе».123
Каждое судебное решение должно быть основано на законе (ст. 176 «г»), причем имеются в виду не только нормы материального права, но и процессуальные законы. Поэтому основаниями для отмены решения являются как нарушение норм материального, так и процессуального права. Ст. 237 ГПК РСФСР в отличие от ст. 416 УПК РСФСР не дает перечня возможных нарушений норм материального права и не указывает, какие основания являются обязательными (безусловными) к отмене решения. Согласно ст. 237 ГПК все нарушения могут служить основанием к отмене решения. Поэтому кассационная инстанция по каждому делу должна не только установить, были ли допущены судом нарушения закона, но и влекут ли они за собой отмену решения.
Если суд второй инстанции установит, что допущенное нарушение не помешало суду правильно определить права и обязанности сторон, то такое решение остается в силе, а в частном определении указывается на допущенные судом первой инстанции неправильности для устранения их в дальнейшей судебной работе. В тех случаях, когда допущенные судом нарушения привели к неправильному выводу по существу дела, исправление ошибки суда может быть произведено только путем отмены судебного решения.
Не всякое нарушение материального закона должно считаться достаточным основанием для отмены решения. Более того, из смысла ст. 246 ГПК вытекает, что не всякое нарушение закона является основанием к отмене решения, так как суд второй инстанции вправе «изменить состоявшееся решение, не передавая дело на новое рассмотрение, причем допустимы лишь такие изменения, которые вызваны неправильным применением закона судом первой инстанции» к правильно установленному фактическому составу.
Статья 246 ГПК, запрещающая отмену правильного по существу решения по одним лишь формальным соображениям, относится как к 'нарушениям материального, так и процессуального права. Общее положение ст. 246 не дает определения, что именно следует считать «формальными соображениями».
В связи с тем, что в законе отсутствовал перечень процессуальных нарушений, которые влекли обязательную отмену решения, судебной практикой еще в 1924 г. была сделана попытка дать такой перечень, но и он не был исчерпывающим.
I23 См, «Гражданский процесс». Юриздат, 1948, стр. 378.
679


Постановление 52 Пленума Верховного Суда СССР от 28 октября 1935 г.124 в общей форме останавливается на вопросах об основаниях отмены решений. Постановление не дает перечня оснований к отмене решений, но указывает, что всякое нарушение основных процессуальных прав стороны в процессе должно влечь за собой отмену решения суда, ибо при этих условиях, очевидно, решение нельзя считать «правильным по существу». Существующий пробел должен быть восполнен. В нашем законодательстве необходимо дать точный перечень оснований к отмене решений.
С. Н. Абрамов предлагает в ГПК СССР наряду с основанием отмены решений указать основания признания решения_ несо- стоявшимся (ничтожным) в случаях отмены решения ввиду незаконного состава суда, неподписания решения суда одним из членов суда и т. п., считая, что в этих случаях должна последовать не отмена решения, а признание его ничтожным, несостояв- шимся.125 Решение суда 1-й инстанции, хотя и ошибочное, все же является актом законным в том смысле, что оно вынесено в законном составе суда и в законной форме, чего нельзя признать за решением, поставленным судом в незаконном составе, в ненадлежащей форме и т. п.126
С таким предложением С. Н. Абрамова нельзя согласиться, так как судебное решение, содержащее существенное нарушение закона (как материального, так и процессуального), вне зависимости от того, относится ли это нарушение к форме судебного решения или к содержанию рассматриваемого вопроса, должно быть признано незаконным и отменено с последующей передачей в суд первой инстанции для нового рассмотрения. Но поскольку признание решения несостоявшимся влечет те же правовые последствие что и признание решения незаконным, не следует вводить термин, который ничего нового по существу не дает.
Согласно ст. 15 Закона о судоустройстве вторым основанием к отмене судебного решения является необоснованность решения. Ст. 237 ГПК п. «б» считает основанием к отмене «явное противоречие решения фактическим обстоятельствам дела, установленным разрешившим дело судом», что также говорит о необоснованности судебного решения. Но эти общие указания должны быть конкретизированы, так как необоснованность решения может принимать различные виды.
В процессуальной литературе имеется ряд работ, посвященных институту обжалования судебных решений, где авторы, в 124 См. постановление 52 Пленума Верховного Суда СССР от 28 октября 1935 г. «О строжайшем соблюдении процессуальных норм в гражданском процессе». Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1951 гг., М., 1952, стр. 214.
125 См. С. Н. Абрамов. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе. Ученые записки МЮИ. М.. 1948, стр. 79.
126 Там же.
680


частности, останавливаются на вопросе об основаниях к отмене- решений.
Так, В. П. Чапурский, анализируя судебную практику, пришел к выводу, что к основаниям отмены решения следует отнести не только явное противоречие решения фактическим обстоятельствам дела, но и явную неполноту исследования этих обстоятельств.127
Б. Антимонов и С. Герзон дают следующий перечень оснований к отмене решений: 1) противоречие решения фактическим обстоятельствам дела, установленным разрешившим дело судом (п. «б» ст. 237 ГПК); 2) необследрванность дела; 3) необоснованность решения (ст. 15 Закона о судоустройстве).128 С приведенным перечнем согласиться нельзя, так как статья 15 Закона о судоустройстве перечисляет основания к отмене решений, как выше уже было отмечено, формулируя их в общем виде, а п. «б» ст. 237 ГПК дает конкретный вид необоснованности решения. Необследованность дела также является одним из видов необоснованности решения. Поэтому и первое и второе основания, перечисленные авторами, являются отдельными видами единого понятия — необоснованности судебного решения.
В 1948 г. была опубликована работа С. Н. Абрамова,129 130 в которой дается анализ понятия «обоснованность судебного решения». Помимо указания на основание к отмене решения, данного в п. «б» ст. 237 ГПК, С. Н. Абрамов дает следующий перечень случаев, когда решения должны быть признаны необоснованными: «а) когда суд не выяснит всех в действительности имевших место фактов; б) когда суд признает установленными факты в противоречии с имеющимися доказательствами или без всяких доказательств; в) когда суд признает неустановленными определенные факты вопреки имеющимся в деле доказательствам».139
В 1950 г. издается монография С. Н. Абрамова,131 в которой рассматриваются правовые основы проверки вышестоящим судом обоснованности судебного решения и виды (типические случаи) необоснованности судебного решения. Автор, правильно проанализировав судебную практику, пришел к выводу, что необоснованным признается судебное решение в следующих случаях:
127 См. М. М. Гродзинский и В. П. Чапурский. Кассационное и надзорное производство по уголовным и гражданским делам. Юриздат,. 1945, стр. 35.
128 См. Б. Антимонов и С. Герзон. Обжалование и пересмотр решений по гражданским делам. М., 1947, стр. 23.
129 См. С. Н. Абрамов. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе. Ученые записки МЮИ, вып. IV. М., 1948.
130 См. С. Н. Абрамов, -ук. соч., стр. 86.
131 С. Н. Абрамов. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. Юриздат, М., 1950.
68 L


«а) если суд первой инстанции признал установленными факты в противоречии с имеющимися в деле доказательствами, или при недостаточности имеющихся в деле доказательств, или при отсутствии в деле доказательств;
б) если суд первой инстанции признал неустановленными факты вопреки имеющимся в деле доказательствам;
в) если суд первой инстанции не выяснил всех обстоятельств дела и вследствие этого не установил действительных взаимоотношений сторон;
г) если решение суда первой инстанции противоречит фактическим обстоятельствам дела, установленным самим же судом, т. е. если суд первой инстанции сделал логически неправильный вывод из им же установленных фактов».132
На основании этого С. Н. Абрамов предложил в будущем ГПК расширить содержание статьи 237, и в частности п. «б», который должен конкретизировать понятие обоснованности, являющееся основанием к отмене судебного решения.
3
Вопрос о новых доказательствах в кассационном процессе был поднят на страницах юридических журналов еще до издания Закона о судоустройстве. Так, например, в 1936 г. была опубликована статья А. С. Тагера,133 в которой ставился вопрос о необходимости уточнить вопрос о возможности представления новых доказательств в кассационную инстанцию. Автор, приведя ряд примеров из судебной практики о представлении в кассационную инстанцию новых документов, письменных свидетельских показаний, назначения новых экспертиз и даже вызова свидетелей, пришел к выводу, что нет никакой надобности ограничивать кассационную инстанцию в использовании новых доказательств, но только при условии, что каждое существенное новое доказательство, способное изменять выводы суда первой инстанции, должно влечь за собой отмену приговора и направление дела для нового рассмотрения, а не его изменение кассационным судом.
А. Либерман, не соглашаясь с выводом А. Тагера, что вновь представленные в кассационную коллегию доказательства, если они имеют существенное значение для дела, должны повлечь за собой отмену приговора и передачу его на новое рассмотрение в суд первой инстанции, считал, что кассационный суд сам должен прекратить дело или изменить приговор.134
Необходимость обсуждения вопроса о новых доказательствах в то время объяснялась отсутствием единообразия в судебной 132 См. С. Н. Абрамов, ук. соч., стр. 130.
133 См. А. С. Т а г е р. О новых доказательствах в кассационном процессе. «Социалистическая законность». 1936, стр. 10—18.
134 «Социалистическая законность», 1936, № 3, стр. 27—29.
^682


практике. Действующее законодательство до 1938 г. не предусматривало представления новых доказательств в суд второй инстанции, поэтому некоторые кассационные суды иногда принимали новые материалы, а некоторые отказывали в приеме новых материалов. Статья 15 Закона о судоустройстве разрешила вопрос о новых доказательствах положительно, предоставив сторонам право представлять в кассационную инстанцию новые материалы, не бывшие в производстве суда первой инстанции. Это новое положение несомненно имело большое значение для улучшения работы кассационных судов, проверяющих обоснованность и законность судебных решений, а также расширило возможности сторон при обосновании кассационных жалоб.
Возможность представления сторонами новых материалов дала основания автору статьи «Обжалование судебных решений и определений»135 утверждать, что в производстве вышестоящего суда имеют место «элементы апелляционного характера». Мы полностью согласны с критикой этого понятия С. Н. Абрамовым, который, делая правильный вывод из ст. 15 Закона о судоустройстве, полагает, что но-вые материалы должны служить для проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции и если суд убедится в неправильности решения, то оно должно быть отменено.136
После издания Закона о судоустройстве как в теории, так и в судебной практике, возник вопрос, что следует понимать под «новыми материалами». Некоторые суды, расширительно толкуя понятие новых материалов, стали при рассмотрении жалоб и протестов пользоваться всеми известными советскому процессу доказательствами, вплоть до вызова и допроса в заседании "кассационной инстанции свидетелей и экспертов. Но это положение не могло считаться правильным, исходя из сущности и задач, стоя-, щих перед советским институтом обжалования. Поэтому судебная практика внесла ясность в этот вопрос, признав, что стороны е кассационную инстанцию могут представить лишь письменные материалы. Теоретики также высказали мнение о необходимости ограничительного толкования понятия «новых материалов».
Проф. А. Ф. Клейнман в докладе на первой научной сессии Всесоюзного института юридических наук в 1939 г., анализируя установленное Законом о судоустройстве право сторон представлять во вторую инстанцию новые материалы, пришел к выводу, что вторая инстанция только проверяет обоснованность решения и не превращается в суд первой инстанции, поэтому суд второй инстанции не может допрашивать свидетелей и принимает лишь письменный материал.137
135 «Советская юстиция», 1939, № 19—20. Раздел «В помощь народному судье», фамилия автора отсутствует.
136 См. С. Н. Аб р а м о в. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. М., 1950, стр. 56.
137 См. «Советская юстиция», 1939, № 10, стр. 27—28.
683


Впоследствии к этой точке зрения присоединились все теоретики как в области гражданского, так и уголовного процесса. Судебная практика также пришла к выводу о недопустимости допроса свидетелей судом второй инстанции.
В юридической литературе и в судебной практике нет единого мнения по вопросу о допустимости представления в суд второй инстанции письменных свидетельских показаний. Например, проф. М. М. Гродзинский считает, что письменные заявления лиц, указывающих на факты, которые по делу выяснены-не были, могут в ряде случаев свидетельствовать о неполноте исследования данного дела и служить основанием для отмены приговора и для передачи дела на новое судебное рассмотрение с тем, чтобы путем допроса указанных лиц была проверена правильность сделанных ими письменных заявлений.138
Противоположной точки зрения придерживается С. Н. Абрамов, считающий, что письменные заявления лиц являются письменными показаниями свидетелей, которые не допускаются законом (за исключением п. «е» ст. 80 ГПК), а поскольку лица, подавшие такие заявления, не предупреждаются об уголовной ответственности за дачу ложных показаний, то и достоверность этих сведений не высока. Автор указывает, что на неполноту исследования дела может указать сторона в своей кассационной жалобе.139
Точка зрения, высказанная С. Н. Абрамовым, более правильна, так как закон не знает письменных свидетельских показаний, а обоснованная кассационная жалоба лица, участвовавшего в деле, для суда второй инстанции имеет не меньшее значение, чем письменное заявление постороннего лица, тем более что кассационный суд не может устанавливать факты, а должен только решить вопрос о законности и обоснованности судебного ‘решения, а если в жалобе будет указано на существенные нарушения закона, то это будет служить основанием для отмены решения.
Второй нерешенный вопрос, который связан с представлением новых материалов и требует своего законодательного разрешения, — это возможность представления в вышестоящий суд нового заключения эксперта или заключения специалиста. Большинство теоретиков, исходя из анализа судебной практики, отвечает на этот вопрос положительно. Так, М. С. Строгович считает, что у суда второй инстанции может возникнуть необходимость в заключении специалиста, когда сторона оспаривает имеющееся в деле заключение эксперта, а кассационная инстанция не может решить, правильно это заключение или нет. Назначить новую экспертизу суд второй инстанции не может, так как это относится 138 См. М. М. Гродзинский. Кассационное и надзорное производство в советском уголовном процессе. М., Госюриздат, 1953, стр. 46.
139 С. Н. Абрамов. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. М., 1956, стр. 67.
684


к компетенции суда первой инстанции и противоречит сущности и задачам кассационной инстанции, которая не устанавливает фактов, а только проверяет законность и обоснованность судебных решений.140 М. С. Строгович, считая, что мнение специалиста не есть заключение эксперта в процессуальном смысле слова, так как экспертиза производится в определенном процессуальном порядке и облекается в определенную процессуальную форму, чего нельзя сказать о заключении специалиста, приходит к выводу, что в случае надобности кассационная инстанция может по просьбе стороны или по своей инициативе затребовать заключение от соответствующего лица — специалиста в определенной области.
По мнению М. С. Строговича, заключение специалиста, представленное в письменной форме, может быть отнесено к письменным материалам, согласно' ст. 15 Закона о судоустройстве.
С. Н. Абрамов, также анализируя практику Верховного Суда СССР, пришел к выводу, что суд второй инстанции не вправе назначать экспертизу, но при оценке имеющегося в деле заключения эксперта может использовать «заключение компетентного лица: чтобы ответить на вопрос о том, правильно ли оценил это заключение суд первой инстанции».
По вопросу о праве вышестоящего суда затребовать новые материалы имеются различные мнения. Н. Я. Калашникова считает, что кассационная инстанция по своей инициативе не может затребовать новых материалов, а должна направить дело новое рассмотрение.141
С. Н. Абрамов, не соглашаясь с приведенной точкой зрения, указывает, что доводы Калашниковой не убедительны, так как вышестоящий суд может только усомниться в достаточности проведенного судебного следствия, однако для того чтобы рассеять свои сомнения, он может и должен затребовать необходимые материалы, которые могут его привести к окончательному выводу. Автор, исходя из необходимости установления объективной истины и активности суда в выявлении всех обстоятельств дела, приходит к выводу, что поскольку ст. 15 Закона о судоустройстве предоставляет право вышестоящему суду рассматривать новые материалы, постольку он вправе -и обязан эти материалы и истребовать, если они не представлены.
В УПК УССР следующим образом разрешен этот вопрос: «Суд второй инстанции может потребовать, а также принять к рассмотрению -новые документы, которых прежде не было в деле, если эти документы могут иметь значение дЛя разрешения вопро- 140 См. М. С. Строгович. Проверка законности и обоснованности судебных приговоров. Изд. АН СССР, 1956, стр. 187.
141 Н. Я. Калашникова. Представление новых материалов в кассационную инстанцию. «Социалистическая законность», 1945, № 7, стр. 16. С этой точкой зрения согласен и В. Я. Лившиц (Принцип непосредственности в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР, 1949, стр. 190—191).
685


«а об изменении или отмене приговора» (ст. 334). Мы считаем,, что и в РСФСР этот вопрос должен быть решен в законодательстве аналогичным образом.
4
Статья 15 Закона о судоустройстве установила, что вышестоящий суд по имеющимся в деле и представленным сторонами материалам проверяет законность и обоснованность вынесенного нижестоящим судом решения. Проверяя законность и обоснованность судебного решения, кассационный суд должен установить, выяснены ли все обстоятельства дела, подтверждены ли они доказательствами, соответствуют ли представленные доказательства требованиям закона, имеются ли достаточные основания считать доказанными те факты, которые признал доказанными суд первой инстанции, вытекает ли конечный вывод суда по существу дела из имеющихся доказательств и правильно ли суд первой инстанции признал эти выводы достоверными и положил их в основу своего решения.
Не оценив имеющихся в деле доказательств, кассационная инстанция не может проверить законность и обоснованность судебного решения. В юридической литературе долгое время шла дискуссия о праве суда второй инстанции оценивать доказательства. Большинство процессуалистов считало, что вышестоящий суд вправе давать оценку доказательств, так как без этого нельзя проверить обоснованность судебного решения. Наряду с этим высказывались мнения, что оценка доказательств, производимая кассационной инстанцией, существенно отличается от оценки доказательств, производимой судом первой инстанции, и что последствия оценки доказательств судом второй инстанции иные, чем в суде первой инстанции.
Проф. М. С. Строгович, придя к такому выводу, справедливо указывает, что иной взгляд был неправильным и до издания Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик от 16 августа 1938 г., а после его издания является тем более неверным.142
С. Н. Абрамов пришел к такому же выводу в области гражданского процесса,143 а в 1950 г. «в монографии «Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву» подтвердил свое мнение по этому вопросу.
В настоящее время точка зрения указанных авторов разделяется большинством советских процессуалистов.144
142 См. М. С. Строгович. Уголовный процесс, учебник для вузов 1946, стр. 467, и Проверка законности и обоснованности судебных приговоров. Изд. АН СССР, М., 1956, стр. 114.
143 С. Н. Абрамов. Развитие института обжалования судебных решений в советском гражданском процессе. Ученые записки МЮИ, 1948, вып. IV.
144 См. по этому вопросу: И. Голяков. Некоторые вопросы в решениях Пленума Верховного Суда СССР. «Советское государство и право>, 486


Противоположной точки зрения придерживался М. А. Чель- цов, который писал: «.. .судьи второй инстанции должны помнить об особенности своей задачи: они не производят переоценки доказательств, а только проверяют методы работы суда первой инстанции, соответствие его выводов им же установленным фактам., полноту и логичность мотивировки приговора».145
Н. Калашникова и А. Соминский, отрицая право суда второй инстанции «переоценивать» доказательства, признают, что кассационный суд вправе проверить правильность оценки доказательств, произведенной судом первой инстанции.146
А. Ф. Клейнман указывает, что «вышестоящий' суд не переоценивает доказательства, оцененные судом первой инстанции, так как в его задачи не входит истребование доказательств и установление „фактической стороны дела”, но вместе с тем признает, что вышестоящий суд проверяет правильность оценки доказательств, произведенной судом первой инстанции».147
Следовательно, никто не отрицает, что вышестоящий суд проверяет правильность оценки доказательств, произведенной судом первой инстанции. Но кассационная инстанция не может проверить оценку доказательств судом первой инстанции, не оценив этих доказательств. Однако оценка доказательств в кассационной инстанции существенно отличается от оценки доказательств, производимой судом первой инстанции. Это объясняется тем, что вышестоящий суд облекает свои действия в иные процессуальные формы по сравнению с судом первой инстанции. Суд первой инстанции рассматривает дело с участием сторон, свидетелей, экспертов, оценивая непосредственно воспринятые доказательства.
Суд второй инстанции производит оценку доказательств на основании письменных материалов, имеющихся в деле и представленных сторонами. Поэтому и выводы, к которым приходит вышестоящий суд на основе оценки доказательств, существенно отличаются от выводов суда первой инстанции. Суд первой инстанции *на основе оценки доказательств может установить наличие тех или иных фактов, а вышестоящий суд не может устанавливать новые факты, так как в соответствии с «возложенными 1940, № 2, стр. 44; И. Перлов. Порядок обжалования и пересмотра приговоров должен быть более совершенным. «Социалистическая законность», 1947, № 8, стр. 5; В. Я. Лившиц. Принцип непосредственности в советском уголовном процессе. М., 1949, стр. 195—199; Н. Н. Полянский. Оценка доказательств вышестоящим судом в уголовных делах. «Советское государство и право», 1951, № 7; А. Ф. Клейнман. Советский гражданский процесс, изд. МГУ, 1954, стр. 304.
145 М. А. Ч е л ь ц о в. Уголовный процесс. Юриздат, М., 1948, стр.
569—570.
146 н. Калашникова, А. Соминский. Проблема оценки доказательств при пересмотре приговоров вышестоящим судом. «Социалистическая законность», 1950, № 3.
147 А. Ф. Клейнман. Основные вопросы теории доказательств в советском гражданском процессе. Изд. АН СССР, 1950.
687


на него задачами он должен проверить, правильно ли суд первой инстанции оценил доказательства, и указать ему на допущенные при оценке доказательств ошибки.
5
Суды первой инстанции, как правило, выносят законные и ‘обоснованные судебные решения, которыми устанавливаются действительные взаимоотношения сторон. Поэтому большая часть судебных решений не обжалуется и по истечению десятидневного срока вступает в законную силу. Если лица, участвующие в деле, или прокурор не согласны с судебным решением, то они обращаются в вышестоящий суд с кассационной жалобой (протестом) .
Полномочия суда второй инстанции установлены ст. 246— 246-а ГПК РСФСР. Суд второй инстанции, пересматривая дело, может признать решение правильным и оставить его в силе,148 подтвердив этим самым правильность выводов суда первой инстанции, отсутствие нарушений законов и ошибок со стороны суда. В случае признания решения неправильным суд высшей инстанции может: а) отменить решение полностью или в части с передачей дела на новое рассмотрение в ином или в том же составе суда; б) прекратить дело производством при отсутствии права на иск или по неподведомственности дела суду; в) изменить состоявшееся решение, не передавая дела на новое рассмотрение, причем допустимы лишь такие изменения, которые вызваны неправильным применением закона судом первой инстанции или несоответствием решения установленным на суде обстоятельствам дела и не нуждаются в собирании или дополнительной проверке доказательств (ст. 246 ГПК РСФСР). Отмена решения полностью или в части с передачей дела на новое рассмотрение имеет место при наличии пороков в решении как с правовой, так и с фактической стороны, которые не могут быть устранены в кассационном производстве. Если суд первой инстанции при рассмотрении дела по существу не установил действительных взаимоотношений сторон или в основу решения положил непроверенные обстоятельства, то кассационная инстанция должна отменить такое решение и передать на новое рассмотрение, ибо такое решение нельзя исправить без дополнительного собирания и проверки доказательств.
Кассационная инстанция сама это выполнить не может, так как установление-фактов относится только к компетенции суда первой инстанции. При обнаружении существенных нарушений процессуальных норм (например, стороны не были извещены о разборе дела и т. п.) кассационная инстанция также должна от148 Следует отметить, что выражение «оставить его в силе» сформулировано в законе (ст. 246) неудачно, так как обжалованное решение вступает в силу после проверки его судом второй инстанции.
688


менять решения и передавать их на новое рассмотрение, так как эти 'нарушения могут быть устранены лишь при новом разборе дела. В случае повторного поступления дела во вторую инстанцию и выявившейся необходимости повторной отмены решения, вышестоящий суд не должен передавать дело на рассмотрение нижестоящего суда, а обязан принять его к своему производству по первой инстанции.149
Согласно п. «б» ст. 246 ГПК, суд второй инстанции может отменить решение и прекратить дело производством при отсутствии права на иск или за неподведомственностью дела суду.
Указанная статья не раскрывает содержания понятия права на иск. В юридической литератуое имеются различные точки зрения. Так, М. А. Гурвич считает, что дело подлежит прекращению только при отсутствии права на иск в процессуальном смысле, т. е. при отсутствии права на предъявление иска.150 А? Ф. Клейнман придерживается иного взгляда, указывая, что в порядке ст. 246 дело может быть прекращено не только тогда, когда у истца отсутствует право на предъявление иска, но и в тех случаях, когда истец не имеет права на иск в материальном смысле слова.151
Судебная практика долгое время прекращала производство по делу за отсутствием права на иск как в процессуальном, так и в материально-правовом смысле. Последние десять лет Коллегия по тражданск-им делам Верховного Суда СССР встала, по нашему мнению, на правильный путь прекращения производства по делу за отсутствием права на иск только в процессуальном смысле.152 Отсутствие у истца права на иск в материальном смысле должно влечь за собой отказ в удовлетворении иска, а не прекращение производства по делу, так как только судебным решением может быть установлено отсутствие материального субъективного права у истца и соответствующей обязанности у ответчика.
Прекращение дела производством за неподведомственностью означает, что процесс возник неправомерно, что спор должен быть разрешен не судом, а другим органом.
Суд второй инстанции вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, изменить решение в двух случаях: а) когда суд первой инстанции, правильно установив фактические обстоятельства, неправильно применил закон и б) когда решение не соответствует установленным судом первой инстанции обстоятель149 См. постановление Пленума Верховного Суда СССР от 25 апреля 1947 г. «Об ускорении рассмотрения гражданских дел в судах». Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1951 гг. М., 1952, стр. 220—221.
150 См. М. А. Гурвич. Право на иск. М., 1949, стр. 111 —113.
151 См. А. Ф. Клейнман. Советский гражданский процесс. Изд. МГУ, 1954, стр. 157.
152 См. Судебная практика Верховного Суда СССР. 1947, вып. V (XXXIX), стр. 24, 25; 1948, вып. V, стр. 10; 1951, № 1, стр. 35; 1952, № 12, стр. 3 и др.
44 Зак. из?
689


ствам, но нет надобности в собирании или дополнительной проверке доказательств для вынесения правильного решения (п. «в» ст. 246 ГПК РСФСР). Однако под видом изменения суд второй инстанции не вправе выносить новое решение, противоположное по своему содержанию решению суда первой инстанции, т. е. если суд первой инстанции иск удовлетворил, то нельзя путем изменения решения в иске отказать или наоборот 153 или вообще выносить новое решение по обстоятельствам, которые не были обсуждены и проверены судом первой инстанции.154
Суд второй инстанции, как общее правило, не может выносить нового решения по делу. Исключение из этого правила установлено ст. 246-а ГПК РСФСР по трудовым делам. Эта статья предоставляет право суду второй инстанции выносить решение без передачи дела на новее рассмотрение в суд первой инстанции в случаях: а) достаточной ясности фактической стороны дела, т. е. когда фактические обстоятельства установлены судом первой инстанции правильно, но выводы, сделанные им, неправильны; б) необходимости изменения лишь мотивировки решения (ссылок на законы и т. п.), т. е. необходимости изменять правовое основание решения суда.
Указанное положение не уничтожает различие между судом первой и второй инстанций, так как вышестоящий суд (вторая инстанция) всегда остается органом, только проверяющим законность и обоснованность решения суда первой инстанции, поэтому во всех случаях соблюдается принцип разбирательства дела по существу только судом первой инстанции, так как суд второй инстанции фактов не устанавливает, а всегда опирается на тот фактический состав, который установил суд первой инстанции.
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПЕРЕСМОТРА РЕШЕНИЙ И ОПРЕДЕЛЕНИИ В ПОРЯДКЕ СУДЕБНОГО НАДЗОРА
1
По Закону о судоустройстве (ст. 16) право принесения про теста было предоставлено: Прокурору СССР, прокурорам союзных республик, Председателю Верховного Суда СССР и председателям Верховных Судов союзных республик. Остальные работники прокуратуры, начиная от районного прокурора до прокурора области, автономной республики, равно как и председатели областных судов и судов автономных республик, должны были следить за тем, чтобы суды соответствующих районов, областей, автономных республик выносили решения на основании закона, 153 Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 3—4 июл^ 1935 г. ГПК РСФСР, 1948. постатейный ма^риал к ст. 246.
154 Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 28 октябре 1935 г. «О строжайшем соблюдении процессуальных норм в гражданском процессе». Сборник действующих постановлений Пленума и директивны < писем Верховного Суда СССР. Юриздат, 1946, стр. 187.
690


и поэтому они могли затребовать для ознакомления из суда любое дело, решение или определение, которое вступило в законную силу. Если указанные должностные лица обнаружат нарушение закона, то, не имея права самостоятельно принести протест в порядке надзора, они должны были войти с представлением о необходимости опротестования решения или определения в соответствии с субординацией.135
Вместо множественности судебных органов Законом о судоустройстве право пересмотра решений и определений в порядке судебного надзора было предоставлено: судебным коллегиям Верховного Суда союзной республики, судебным коллегиям Верховного Суда СССР и Пленуму Верховного Суда СССР.
После издания Закона о судоустройстве изменения в ГПК союзных республик в главы о пересмотре судебных решений в порядке надзора внесены не были. Статьи 254—254-д ГПК РСФСР считались утратившими силу лишь в той части, в которой они противоречили Закону о судоустройстве. Это общее положение не бьТло конкретизировано, а потому решение вопроса, в какой именно части ст.ст. 254—254-д ГПК противоречат Закону о судоустройстве, вызвало и продолжает вызывать острые дискуссии. К числу таких вопросов относятся прежде всего основания принесения протеста в порядке надзора.155 156
В связи с принятием Закона о судоустройстве Нарком юстиции издал 23 сентября 1938 г. приказ № 78, в котором обязал распространить правила надзорного производства, установленные Законом, на все жалобы, находящиеся в производстве, но еще не рассмотренные.157
155 В приказе народного комиссара юстиции СССР и Прокуратуры СССР № 77/1251 от 19 сентября 1938 г. говорилось о высылке судьями дел по затребованию райпрокурорами и о их представлениях перед вышестоящими прокурорами. В приказе говорилось также что приостановление исполнения вступившего в законную силу решения производится только лицами, указанными в Законе о судоустройстве, но через суд, вынесший решения («Социалистическая законность», 1938, № 11, стр. 86). После принятия Закона о судоустройстве некоторые прокуроры склонны были этот вопрос толковать иначе, полагая, что, не имея права принесения протестов на судебные приговоры, решения и определения, они не могут рассматривать поступающие к ним жалобы и не могут требовать из судов дела дли проверки обоснованности решения.
156 Поскольку этот вопрос продолжает быть дискуссионным и до настоящего времени, мы предполагаем рассмотреть его в связи с анализом Указов Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. и от 25 апреля 1955 г.
157 Приказом предусматривался следующий порядок: «Дела, истребованные председателями Верховных Судов автономных республик, председателями областных и краевых судов в порядке надзора по жалобам на притворы и решения народных судов, вступившие в законную силу, а также дела, поступившие в эти суды в порядке надзора с протестами прокурора и не рассмотренные к моменту опубликования Закона о судоустройстве, направить председателю Верховного Суда соответствующей союзной республики вместе с жалобами, по которым было истребовано дело, кассационными определениями и заключением председателя суда, истребовавшего дело» (см. «Советская юстиция», 1938, № 20—21, стр. 78).
44*
6Э1


■После издания Закона о судоустройстве возник в практике вопрос о возможности истребования дел, решения по которым вступили в законную силу, лицами, в силу Закона о судоустройстве утратившими право на принесение протестов в порядке надзора.
Приказ 19 сентября 1938 г. подтвердил право на истребование дел и только. В приказе указывался также порядок приостановления исполнения решения или определения, опротестованного в порядке надзора. Приостановление исполнения вступившего в законную силу решения или определения производилось через суд, вынесший решение или определение.158 Но вопрос о том, кто имеет право приостановить исполнение судебного решения, вступившего в законную силу, решен не был. Вопрос этот возник в силу того, что в ГПК союзных республик не были внесены изменения на основании Закона о судоустройстве. Право же приостановления исполнения решений и определений в Законе о судоустройстве не регламентировалось. Статьи 254—254-д ГПК отменены не были. Поэтому содержащееся в ст. 254-а* ГПК положение о приостановлении исполнения решения по постановлению председателя областного (краевого) суда и прокурора области (края) не противоречило Закону о судоустройстве.
На основании приказа 19 сентября 1938 г. был сделан общий теоретический вывод о том, что право приостановления решения по делу впредь до рассмотрения протеста судом принадлежит только лицам, имеющим право на принесение протеста в порядке надзора.159
В настоящее время это правило не действует, так как в силу Указов Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. и от 25 апреля 1955 г. круг лиц, имеющих право на приостановление исполнения решения, уже круга лиц, обладающих правом на принесение протеста в порядке надзора.
2
Толкование ст. 16 Закона о судоустройстве привело к выводу, что институт пересмотра решений по вновь открывшимся обязательствам, как не предусмотренный законом о судоустройстве. вообще не действует.
Так, М. А. Чельцов, излагая порядок возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам, замечает, что «ст. 378 УПК РСФСР, дававшая право каждому прокурору непосредственно делать представление об отмене приговора в Верховный Суд республики, должна считаться утратившей силу с момента принятия Закона о судоустройстве».160 Еще более резко эта точка зре158 Приказ НКЮ СССР и Прокуратуры СССР от 19 сентября 1938 г. № 77/1251 «Об истребовании дел в порядке надзора». См. «Советская юстиция», 1938, № 22, стр. 45.
159 Гражданский процесс. Юриздат, М., 1948, стр. 393.
160 М. Л. Чельцов. Уголовный процесс. 1948, стр. 589.
692


ния была высказана М. Андреевым, который рассматривал пересмотр решений по вновь открывшимся обстоятельствам как вид судебного надзора.161
Некоторые судебные органы также считали, что с изданием Закона о судоустройстве утратил силу порядок пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам, установленный ГПК союзных республик, и поэтому при обнаружении новых обстоятельств применяли порядок, установленный ст. 16 Закона о судоустройстве, т. е. пересмотр в порядке надзора.162
Однако то обстоятельство, что тот или иной процессуальный институт не нашел своего выражения в Законе о судоустройстве, не дает права и основания говорить, что этот институт должен считаться утратившим свое значение. В силу ст. 20 Конституции СССР только в случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным действует общесоюзный закон. В данном случае никакого расхождения между общесоюзным законодательством и законодательством союзных республик нет. Тем более, что институт пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам предусмотрен и общесоюзным законодательством (ст. 30 «Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик»).
Многие авторы, хотя и признают самостоятельное значение института пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам, правильного разграничения его от института пересмотра решений и определений в порядке надзора не дают.
Известно, что в советском процессуальном праве имеются три института, направленных на исправление судебных ошибок: кассационное обжалование, пересмотр в порядке надзора и пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Все три института, направленные к достижению одной цели, имеют черты сходства и черты отличия.
От института кассационного обжалования оба других института отличаются по объекту пересмотра: при кассационном обжаловании пересматриваются решения, не вступившие в законную силу, в двух других случаях — только решения, вступившие в законную силу. С другой стороны, кассационное обжалование и пересмотр решений и определений «в порядке надзора имеют общность оснований для принесения жалобы или протеста в первом случае и протеста — во втором случае. Основанием для пересмотра решения по вновь открывшимся обстоятельствам являются существенные для дела обстоятельства, которые объективно существовали в природе, но не были и не 161 М. Андреев. Производство в порядке надзора по уголовным делам. Изд. МЮИ, 1947, стр. 23.
162 См. В. Тадевосян. Пересмотр судебных решений и приговоров ио вновь открывшимся обстоятельствам. «Социалистическая законность», 1951, № 7, стр. 34.
693


могли быть известны заявителю, а следовательно и суду163 (ст. 251 ГПК).
Л. И. Поволоцкий, напротив, считает, что основания для пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам и в порядке судебного надзора, а также и для кассационного обжалования одни и те же: незаконность и необоснованность решения.164
В. Тадевосян полагает, что институт пересмотра решений по вновь открывшимся обстоятельствам отличается от института пересмотра решений и определений в порядке надзора тем, что «решение (или приговор), проверенное в порядке надзора, может быть признано законным и обоснованным, так как по всем материалам дела оно соответствует объективной истине (курсиз наш, — авт,) и судом правильно применен закон, однако это же решение (или приговор), проверенное в порядке пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам, может оказаться незаконным или необоснованным, так как выявились новые, неизвестные ранее обстоятельства, которые пролили новый свет на событие '*ыр.Ш’'е предметом рассмотрения суда».165 166
Н. А. Чечина, а вслед эа нею и Л. С. Морозова также высказываются по этому вопросу в том смысле, что решение, подлежащее отмене по вновь открывшимся обстоятельствам, соответствовало объективной истине, но каждая истина конкретна, и то, что было истинным в одно время, может стать неистинным при других конкретных обстоятельствах.
Так, Н. А. Чечина пишет: «Пересмотр вступивших в законную силу решений по вновь открывшимся обстоятельствам не влияет на презумпцию истинности судебного решения, так как вступившее в законную силу решение является объективной истиной для тех отношений, которые были известны суду в момент вынесения решения»'™ (курсив наш, — авт.).
То же самое пишет и Л. С. Морозова: «Решение, бывшее законным и обоснованным в момент его вынесения, в свете вновь открывшихся обстоятельств может оказаться незаконным или необоснованным».167
163 Кроме случая, когда вновь открывшимся обстоятельством является злоупотребление самого суда.
164 Л. П о в о л о ц к и й. Спорные вопросы пересмотра судебных решений и приговоров по вновь открывшимся обстоятельствам. «Социалистическая законность», 1952, № 1, стр. 39.
165 В. Тадевосян. Пересмотр судебных решений и приговоров по вновь открывшимся обстоятельствам. «Социалистическая законность», 1951, № 7, стр. 37.
166 Н. А. Чечина. О презумпции истинности судебного решения. Ученые записки ЛГУ. Вопросы советского права, Л., 1953, стр. 199.
167 Л. С. Морозова Пересмотр судебных решений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся обстоятельствам в советском гражданском процессуальном праве. Автореферат кандидатской диссертации. Л., 1953, стр. 7.
694


Такие суждения являются неправильными. Ошибочность их проистекает из неправильного понимания объективной истины. Как легко заметить из приведенного высказывания В. Тадевосяна, он под объективной истиной понимает соответствие решения материалам дела (доказательствам), требует достижения не материальной (объективной) истины, а лишь формальной истины. Материальная истина — это суждение суда, соответствующее действительно имевшим место обстоятельствам дела, а не материалам дела.
В буржуазном процессе, построенном на принципе формальной истины, требуется, чтобы решение соответствовало предста- гленным материалам. Буржуазный суд, основывая свою деятельность на принципе формальной истины, может случайно установить объективную истину. Это имеет место во всех тех случаях, когда материалы дела соответствуют обстоятельствам дела. Но если решение суда соответствует материалам дела, но не соответствует действительным правоотношениям сторон, оно все равно в буржуазном процессе признается формально истинным.
Принцип объективной истины в советском процессуальном праве требует соответствия суждения суду, выраженного в решении, обстоятельствам дела. Решение, подлежащее отмене по вновь открывшимся обстоятельствам, признается неистинным, так как оно не соответствует обстоятельствам, которые объективно существовали или до вынесения решения или в момент вынесения решения. Поэтому не имеет значения, знал суд или не знал об этих обстоятельствах.168
Таким образом, мы установили, что решение, подлежащее отмене по вновь открывшимся обстоятельствам, так же как и решение, подлежащее отмене в порядке надзора, не соответствует материальной истине.169
Но в этом случае возникает вопрос, почему для исправления ошибок, допущенных судом в решении, вступившем в законную силу, существуют параллельно два института.
С. Н. Абрамов полагает, что это объясняется тем, что «основанием к отмене решения является не ошибка (курсив наш,— авт.), допущенная судом, а обстоятельства, которые вновь открылись, либо признание неверными фактов, на которых основано решение суда».
168 Об определении сущности и характера материальной (объективной) истины в советском процессуальном праве см.: М. С. Строгович. Материальная истина и доказательства в советском уголовном процессе. Изд. АН СССР, 1956.
169 Так же как М. С. Строгович, мы считаем, что в праве применительно к судебным постановлениям целесообразнее применять термин «материальная истина», нежели «объективная истина». Артериальная истина по своей природе является всегда объективной, но не всякая объективная истина является материальной, так как материальной называется истина, устанавливаемая судом. Материальная истина противопоставляется формальной истине, в то время как объективная истина противопоставляется субъективной истине.
695


Но нетрудно заметить, что в суждении С. Н. Абрамова, как и в суждениях других авторов, содержится также неправильное понимание содержания материальной истины. Если продолжить высказанную С. Н. Абрамовым мысль, то получается, что при пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам ошибки суда нет, но и истина не установлена; в решении, подлежащем пересмотру в порядке надзора, истина не установлена по ошибке суда.
По нашему мнению, отличие этих двух институтов заключается в том, что при пересмотре решения в порядке надзора суд, рассматривающий дело по существу, уже высказал свое суждение по тому или иному факту. Для проверки правильности этого суждения установлены институты: кассационное обжалование и судебный надзор. При пересмотре решений по вновь открывшимся обстоятельствам мы имеем дело с таким положением, когда существенные для дела обстоятельства объективно существовали, но не были предметом судебного разбирательства, и суд в отношении их не высказал своего суждения.
Поэтому вышестоящему суду проверять пока еще нечего. Суждения по этим обстоятельствам суда первой инстанции нет. Вот почему при пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам суд первоначально решает вопрос, имеет ли место в данном случае вновь открывшееся обстоятельство, и в случае удовлетворительного ответа на этот первый вопрос отменяет решение во всех случаях без исключения и передает дело на новое рассмотрение по существу. Этим объясняется также и тот факт, что после отмены решения в порядке кассационного обжалования и в порядке надзора дела, как правило, передаются в другой суд, а при отмене решения по вновь открывшимся обстоятельствам дело передается на рассмотрение в тот же суд.
з
25 марта 1940 г. на заседании секции судебного права Все союзного института юридических наук был заслушан доклад тов. Минца о надзоре за судебными решениями и определениями. В докладе ставился вопрос о пределах надзорного производства, о возможных результатах пересмотра решений в порядке надзора, о процессуальном порядке пересмотра решений в судебных коллегиях Верховного Суда, об участии сторон в этом пересмотре и т. д.
Редакция журнала «Советская юстиция» не согласилась с мнением докладчика и других выступавших в прениях (в частности, с С. Н. Абрамовым) о необходимости допускать стороны при рассмотрении дел в порядке надзора. В обоснование своего несогласия редакция писала, что «надзор — право, а не обязанность проверки дела со стороны лиц, перечисленных в Законе о судоустройстве. Поэтому подача жалобы на приговор или ре696


шение суда, вступившее в законную силу, не создает обязательности рассмотрения дела и права участия сторон при рассмотрении дела».170 Эта точка зрения нашла свое отражение в приказе НКЮ СССР № 25 за 1940 г.
Порядок пересмотра решений, вступивших в законную силу, принятый Законом о судоустройстве, не достигал поставленной перед ним цели только потому, что из-за большого количества жалоб образовывался длительный разрыв между моментом приостановления решения и моментом принесения протеста (если вообще протест приносился), а также из-за того, что принесенные протесты подолгу не рассматривались в судебных органах.171
Однако было бы неправильно объяснять эти недостатки только неправильной организацией пересмотра решений в порядке надзора. Плохая работа судебных органов по пересмотру решений и определений в порядке надзора объясняется плохой работой судов первой и второй инстанций.
Другой важнейшей причиной недостатков, как указывал тогда Нарком юстиции СССР Н. М. Рычков, являлось все еще крайне недостаточное знание наших законов многими судьями и работниками юстиции.172
На качество работы судебных органов по пересмотру решений в порядке надзора оказывал влияние и тот факт, что большой процент протестов отклонялся. Так, в 1939 г. было принесено 25 тысяч протестов, из них было отклонено 14%. Значительное количество надзорных протестов приносилось зря, и часто истребовались дела и приостанавливалось исполнение правильных судебных решений.173
Совещания судебно-прокурорских работников, приказы Генерального прокурора, постановления Пленума Верховного Суда СССР, вносившие те или иные изменения частного характера, не затрагивали существа института пересмотра решений в порядке надзора.
В 1954 г. принят Указ Президиума Верховного Совета СССР <06 образовании президиумов в составе Верховных Судов союзных и автономных республик, краевых, областных судов и судов автономных областей».174 В преамбуле Указа говорится, что президиумы с предоставленными им полномочиями создаются «в це170 «Советская юстиция». 1940, № 9, стр. 15.
171 См. Спектор. В Верховном Суде РСФСР по-прежнему неблагополучно. «Советская юстиция», 1939, № 9, стр. 55.
172 См. «Советская юстиция», 1940, № 6, стр. 3. Так, например, при рассмотрении жалоб и протестов на решения народных судов по гражданским делам Верховными Судами АССР, краевыми и областными судами в 1940 г. было отменено или изменено около половины судебных решений (см. Ф. Бережной. Больше внимания гражданским делам. «Советская юстиция», 1941, № 20, стр. 1).
173 См. «Социалистическая законность», 1940, № 9, стр. 34.-
174 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 17, ст. 360.
697


лях усиления роли местных судебных органов в осуществлении судебного надзора».
Порядок рассмотрения дел 175 в президиумах судов регламентируется в настоящее время Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1955 г.176 После принятия этих Указов изменения ни в Закон о судоустройстве, ни в ГПК союзных республик не были внесены.
В настоящее время, таким образом, должны быть признаны действующими нормы права, регулирующие институт пересмотра решений в порядке надзора, помещенные в Законе о судоустройстве (ст.ст. 16, 51, 64, 74), в ГПК союзных республик (ст.ст. 254—254-д ГПК РСФСР) и в Указах Президиума Верховного Совета СССР.177
Несмотря на значительную работу по систематизации законодательства, проведенную законодательными органами и правительством СССР в 1957 г., имеется еще значительное количество нормативных актов, которые фактически утратили силу в связи с позднейшим законодательством, с изменениями в экономике страны, в стуктуре государственного аппарата и т. п., но в установленном порядке не отменены и формально считаются действующими. Кроме того, большое количество законов и постановлений подвергалось неоднократным изменениям и дополнениям, в связи с чем по одному и тому же вопросу приходится обращаться к нескольким разновременно изданным актам, нередко не согласованным между собой,178 отдельные нормы включены в оперативные акты и в акты, действующие временно.179
Каков же порядок опротестования и рассмотрения протеста, принесенного в порядке надзора, действующий в настоящее время?
Субъектами, обладающими правом принесения протеста, являются только строго перечисленные в законе должностные лица. К ним относятся: 1) прокурор автономной республики, края, области, автономной области, города (где учрежден президиум городского суда, например в Ленинграде и Москве) и председатель Верховного Суда автономной области, республики, краевого, 175 Первоначально порядок рассмотрения дел в президиумах судов был предусмотрен постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 17 сен тября 1954 г. (Судебная практика, 1954, № 6, стр. 1), которое отменена в настоящее время.
176 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 7, ст. 166.
177 Интересно отметить, что в ГПК РСФСР изд. 1956 г. в постатейных материалах к ст. 254 прйвгдятся одновременно и статьи Закона о судоустройстве и противоречащие им Указы Президиума Верховного Совет.! ст 14 августа 1954 г. и 25 апреля 1955 г.
178 Такое положение, как мы уже указывали, имеет место при регули ровании порядка опротестования решений и определений в порядке надзора (ст. 16 Закона о судоустройстве и неувязанные с ней Указы 14 августа 1954 г. и 25 апреля 1955 г.).
179 См. Д. Карев. О кодификации и систематизации законодательств.» СССР и союзных республик. «Социалистическая законность», 1956, № 2, стр. 1—7.
698


областного, городского суда и суда автономной области; 2) прокурор союзной республики и Председатель Верховного Суда союзной республики и их заместители; 3) Генеральный Прокурор СССР и Председатель Верховного Суда СССР и их заместители.180
Принесение протеста может сопровождаться приостановлением исполнения решения или определения. Но кто может приостановить исполнение решения или определения? Указы 14 августа 1954 г. и 25 апреля 1955 г. этот вопрос обходят молчанием. Ст.ст. 254—254-д ГПК не отменены, а значит, следовало бы считать, что именно они регулируют этот вопрос. Согласно ст.ст. 254 и 254-а ГПК право приостановления решения принадлежит Председателю Верховного Суда РСФСР, краевого (областного) судов и прокурору края или области.
Из статьи 27 Положения о прокурорском надзоре в СССР следует, что Генеральный Прокурор СССР и его заместители имеют право приостановить исполнение опротестованного решения или определения и постановления любого суда СССР. Прокурор союзной республики вправе приостановить исполнение опротестованного решения, определения и постановления любого суда союзной республики и входящих в нее автономных респуб- бик до разрешения дела в порядке надзора. Такое право не предоставлено ни заместителям прокуроров союзных республик, ни областным, краевым прокурорам и прокурорам АССР, которые, как известно, имеют право приносить протесты на вступив- дпие в законную силу решения и определения.
Таким образом, в отношении должностных лиц прокуратуры на основании ст. 20 Конституции Союза ССР можно считать, что ст.ст. 254 и 254-а не действуют в той части, в которой они противоречат ст. 27 Положения о прокурорском надзоре. Но как решить вопрос о том, имеют ли право заместители председателя Верховного Суда союзной республики и председатель краевого и областного судов приостановить исполнение судебного решения.
В настоящее время нормы права на этот вопрос ответа не дают. Будущие Основы гражданского процессуального законодательства и ГПК союзных республик должны предоставлять право на приостановление исполнения решения и определения, вступивших в законную силу, всем лицам, имеющим право приносить протесты в порядке надзора. При этом в дальнейшем необходимо не только ставить вопрос об увеличении числа лиц, имеющих право на приостановление исполнения решений, а строго следить за тем, чтобы приостановление имело место только по поста- новлению лиц, обладающих этим правом.181
180 Кроме того, правом принесения протеста в порядке надзора пользуются Военный прокурор военного округа (флота) и Главный военный прокурор. Но мы говорим об опротестовании в порядке надзора применительно только к гражданским делам.
181 Л. Газиянц в статье «Рассмотрение дел об исключении имущества из описи» указывает, что по этим делам часто вместо вынесения судом первой инстанции определения об обеспечении иска судебный исполнитель 699


Спорным остается вопрос об истребовании дела, решение по которому не вступило в законную силу. По этому вопросу следует согласиться с И. Перловым, который предлагает вместо ст. 427 УПК ввести в новый процессуальный кодекс статью, предусматривающую, что никто не имеет права в течение кассационного срока (т. е. до вступления решения в законную силу) истребовать дела из суда. Суд, напротив, обязан обеспечить возможность сторонам знакомиться с делом только в помещении суда.182 Проведенная на эту тему журналом «Социалистическая законность» в 1952—1954 гг. дискуссия разрешила эту проблему.
4
Децентрализованный и централизованный порядки пересмотра решений и определений в порядке надзора имеют в одинаковой мере свои положительные и отрицательные качества. Указы 14 августа 1954 г. и 25 апреля 1955 г. имеют то преимущество, что сокращается во много раз промежуток времени между вступлением решения в законную силу и пересмотром его в порядке надзора в первый раз. При данном порядке пересмотра президиумы как органы судебного надзора могут оперативнее исправлять допущенные ошибки народных судов и судебных коллегий областных судов.
Но децентрализованный порядок имеет и свои отрицательные качества и притом значительные. Прежде всего при децентрализации пересмотра решений в порядке надзора данный институт утрачивает, конечно, исключительный (экстраординарный) порядок исправления судебных ошибок.
Быстрота исправления судебных ошибок президиумами судов является только кажущейся и достигается только в том случае, когда, исправляя ошибку суда первой или второй инстанции, президиум сам при этом не допускает ошибки. Имеется большое число случаев, когда при пересмотре дела Судебной коллегией Верховного Суда СССР или Пленумом Верховного Суда СССР все состоявшиеся решения и определения отменяются и оставляется в силе первое решение народного суда.183
Увеличение числа лиц, имеющих право приносить протесты в порядке надзора на решения и определения, вступившие в законную силу, создало большую возможность их отмены. В случае спорности того или иного положения правовой устойчивости между сторонами не наступает, пока не будут испробованы все возможные варианты подачи жалобы с просьбой о пересмотре решения.
незаконно приостанавливает исполнение исключения из описи имущества, яроизведенной по приговору суда («Социалистическая законность», 1955, № 10, стр. 50).
182 «Социалистическая законность», 1954, № 4, стр. 35.
183 См., например, Судебная практика Верховного Суда СССР, 1956, № 2, стр. 3.
700


Так как количество судебных органов, имеющих право рассматривать протесты в порядке надзора, очень велико, то период времени до окончательного решения увеличивается во много раз по сравнению с пересмотром решения при децентрализованном порядке.
Следовательно, при децентрализованном порядке пересмотра решений и определений в порядке .надзора принцип стабильности судебного решения приносится в жертву принципу быстроты исправления допущенных судебных ошибок судами первой и второй инстанций. А стабильность решений, так же как и «стабильность законов нужна нам теперь больше, чем когда бы то ни было».184
Если при этом учитывать также то, что пересмотр судебных решений, вступивших в законную силу, Верховным Судом СССР и особенно его Пленумом преследует также цель проведения определенной судебной политики, создания единообразного применения законов всеми судами Союза ССР, то станет очевидным, что централизованный порядок имеет большие преимущества перед децентрализованным порядком пересмотра решений и определений в порядке надзора.
5
Что же является предметом пересмотра в порядке надзора? Название главы XXIX ГПК РСФСР говорит о пересмотре в порядке судебного надзора только судебных решений. Правда, в ст. 254-в, введенной несколько позднее в ГПК РСФСР?85 говорится и об определениях кассационной Гражданской коллегии Верховного Суда как о предмете пересмотра в порядке надзора.
Отсутствие указания на определение как на предмет (объект) пересмотра в порядке надзора до Закона о судоустройстве давало основание некоторым судебным работникам утверждать, что протест в порядке надзора может приноситься только на решение, вступившее в законную силу.186
После издания Закона о судоустройстве вопрос этот был разрешен ст. 16, которая в качестве объекта пересмотра в порядке ■надзора указывает не только на приговор и решение, но и на определение, вступившее в законную силу. В настоящее время спорным является вопрос, какие определения следует считать вступающими в законную силу и какие нет. Так, некоторое время *84 И. Сталин. «О проекте Конституции Союза ССР», Вопросы ленинизма, XI изд., стр. 530.
185 СУ, 1926, № 91, стр. 666.
186 См. «Советская юстиция», 1936, № 20, стр. 54, а также Постановление Пленума Еерховного Суда СССР от 13 июня 1939 г. «О порядке обжалования определений областных и соответствующих им судов в качестве судов первой инстанции» («Советская юстиция», 1939, № 13, стр. 29).
701


считалось, что определения кассационной инстанции не могут быть самостоятельным объектом пересмотра решения в порядке надзора. Разрешая этот спор, нашедший отражение и в практике судов, Верховный Суд СССР в 1940 г. указал: «Определение суда второй инстанции вступает в законную силу немедленно посте его подписания всем составом суда и может быть опротестовано в порядке ст. 16 Закона о судоустройстве».187
Но различного характера определения выносятся и судом первой инстанции. Могут ли определения суда первой инстанции быть объектом пересмотра в порядке надзора? На этот вопрос Р. Д. Ра- хунов отвечает, что определения, которые вступают в законную силу и могут быть обжалованы в кассационном порядке, могут быть в свою очередь объектом пересмотра и в порядке надзора. Определения, которые вступают в законную силу, носят, как правило, пресекательный характер. Кроме того, по утверждению автора, частные (иначе — особые определения), хотя и не являются по своему характеру пресекательными, но вступают в законную силу и поэтому могут быть пересмотрены в порядке надзора.188
Р. Д. Рахунов рассмотрел вопросы об опротестовании определений судов первой инстанции по уголовным делам. Что касается определений, вынесенных судом первой инстанции при рассмотрении гражданских дел, то мы должны добавить следующее. В порядке судебного надзора могут пересматриваться определения, вступившие в законную силу только тогда, когда исчерпаны все обычные процессуальные способы защиты нарушенных прав.189
Определения по делам особого производства, вступившие в законную силу, могут быть объектом пересмотра только в отношении лиц, на которых они распространяются. Заинтересованные лица не могут ставить вопрос об отмене в порядке надзора такого определения, как нарушающего их права. Такие лица всо- 187 «Советская юстиция», 1940, № 10, стр. 34.
188 Р. Д. Рахунов. Пересмотр приговоров и определений в президиумах судов. Госюриздат, М., 1956.
189 Поэтому правильно поступил Верховный Суд УССР, отклонив протест Прокурора УССР, принесенный на судебные приказы, выданные народным судом Варваровского р-на Одесской области в порядке бесспорного производства Варваровскому райсовету Осовиахима на взыскание с совхоза «Вторая пятилетка» и других организаций различных сумм. Приказы были выданы между 20 октября 1936 г. и 20 апреля 1937 г. Отклоняя протесты, Верховный Суд УССР писал, что так как постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июля 1936 г. (СЗ, 1936, № 43, ст. 362) установлен общеисковой порядок оспаривания документов, выданных в порядке бесспорного производства, поэтому, хотя народный суд имел право выдать судебный приказ, дслжпик в случае несогласия может оспорить приказы в общеисковом по- pf дке. Поэтому принесение протеста в порядке надзора, пока не исчерпаны все обычные процессуальные формы защиты прав, предоставленные ГПК, пока по делу не вынесено решение и решение не вступило в законную силу, явится преждевременным («Советская юстиция». 1937. № 2, стр. 54).
702


ответствии с постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 7 мая 1954 г.190 могут заявлять спор о праве гражданском как при рассмотрении заявления об установлении факта в судебнохМ заседании, так и после вынесения определения, путем предъявления иска о признании за ним того или иного права, связанного с установленным судом факта.
В науке гражданского процессуального права дискуссионным является вопрос об основаниях принесения протеста в порядке надзора.
Решение этого вопроса такого: как ст. 237 ГПК не находится в противоречии со ст. 15 Закона о судоустройстве, так и ст. 254-6 не противоречит Закону о судоустройстве, статья 254-6, так же как и ст. 237 ГПК, лишь раскрывает содержание понятий незаконности и необоснованности судебного решения. Редакцию же статьи 254-6 в этой части следует признать неудачной. Действительно, статья говорит о существенном нарушении закона, но нельзя подразделять нарушения закона на существенные и несущественные. Речь может идти о том, нарушена данная норма права или нет, повлияло или могло повлиять нарушение этих норм на правильность решения. При положительном ответе на этот вопрос решение может быть отменено в любом порядке.
Так как задачей советского правосудия является защита действительных прав сторон и с этой целью суд обязан установить по каждому конкретному делу материальную истину, то основания для отмены решения как по кассационному обжалованию, так и в порядке надзора должны быть одни и те же.
Компетенция судебных органов, рассматривающих протесты в порядке надзора, регулируется статьей 254-6. Суд, рассмотрев протест, имеет право: 1) отменив решение, передать дело на новое рассмотрение или прекратить его производством при отсутствии права на иск или за неподведомственностью дела суду; 2) оставить в силе одно из имеющихся в деле решений; 3) изменить решение либо вынести новое решение, если все обстоятельства дела вполне установлены и в собирании И-дополнительной проверке доказательств нет никакой нужды.
Протест, вынесенный уполномоченным на то законом должностным лицом, является лишь поводом для деятельности надзорного органа.
Должностное лицо имеет право снять протест до доклада по делу. Суд, действующий в порядке надзора, не ограничивглется ни рассмотрением только протеста, ни рассмотрением только решения или определения, на которые принесен протест. Суд во всех случаях рассматривает все состоявшиеся по делу решения и определения, имея право при этом выйти за пределы протеста. В порядке надзора суд имеет право рассматривать решения
190 Постатейные материалы к гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. Госюриздат, М.» 1954, стр. 100.
703


и определения, вынесенные только нижестоящими судами, не обладая правами по отношению к решениям и определениям вышестоящих судов.
Так, если решение вынесено областным судом, то президиум этого суда не имеет права рассматривать это решение или определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда республики по кассационной жалобе или протесту. Верховный Суд СССР это высказал совершенно определенно: «Президиумы судов не вправе пересматривать решения, принятые вышестоящей судебной инстанцией».191
Один и тот же надзорный орган может рассматривать одно и то же дело, если протест принесен на вторичное решение, определение или постановление, вынесенное в связи с отменой предыдущего в кассационном порядке или в порядке надзора,192 но не может рассматривать дважды протест, принесенный даже различными должностными лицами на одно и то же решение или определение. Если, например, протест, вынесенный председателем Верховного Суда республики, отклонен Судебной коллегией Верховного Суда республики, то прокурор республики не может принести протеста на это же решение в ту же коллегию. Он вносит протест в президиум этого же суда.
Однако в случае принесения протеста на вторичный приговор член суда, принимавший участие в рассмотрении дела в первой или во второй судебной инстанции или в надзорном порядке, не может участвовать в рассмотрении данного дела.
В отношении президиумов судов Указ 25 апреля 1955 г. предусматривает, что если в рассмотрении данного дела в первой или во второй инстанции или в надзорном порядке принимало участие большинство членов президиума суда, дело передается для рассмотрения в порядке надзора в вышестоящий суд. При этом вышестоящий суд рассматривает дело по протесту нижестоящего председателя суда или прокурора; внесение вторичного протеста председателем Верховного Суда республики или прокурором республики не требуется (ст. 8).
Правильным будет вывод, что хотя Указ 25 апреля 1955 г. говорит о порядке рассмотрения дел президиумами судов, многие правила его распространяются в одинаковой мере и на судебные коллегии Верховных Судов республики и Верховного Суда СССР.
Принятое на шестой сессии Верховного Совета СССР Положение о Верховном Суде СССР определяет его функции и компетенцию, возлагает на Верховный Суд СССР как высший судеб191 «Социалистическая законность», 1956, № 6, стр. 92.
192 До принятия Закона о судоустройстве этот вопрос судебной практикой решался иначе. Судебно-надзорная коллегия Верховного Суда СССР по гражданским делам в определении от 2 февраля 1937 г. указывала на недопустимость вторичного рассмотрения в Пленуме Верховного Суда союзной республики дел, уже однажды им рассмотренных («Советская юстиция», 1937, № 8, стр. 57).
704


ный орган надзор за деятельностью судебных органов СССР, а также надзор, в установленных законом пределах, за деятельностью судебных органов союзных республик.
Новое Положение о Верховном Суде СССР определяет компетенцию Верховного Суда СССР в области пересмотра решений в порядке надзора. Положением установлен принцип, согласно которому дела, подсудные суду союзной республики, могут быть рассмотрены в порядке надзора Верховным Судом СССР только после того, как они будут рассмотрены Верховным Судом союзной республики и притом лишь в случаях, если решения или постановления Президиума Верховного Суда союзной республики, принятые по конкретному гражданскому делу, будут противоречить общесоюзному законодательству или нарушать интересы других союзных республик (ст.ст. 9 и 11 Положения).193
193 «Бюллетень Верховного Суда СССР», 1957, № 1, стр. 10—12.
45 Зап. 1037


СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Раздел I. Марксистско-ленинское учение о социалистическом государстве и праве (Д. А. Керимов, В. С. Петров и Б. В. Шейндлин} о Советское государство — орудие построения коммунизма в СССР —
Основные принципы советского права ; 31
Кодификация советского законодательства и задачи дальнейшего укрепления социалистической законности • 45
Раздел II. Государственное право (С. М. Равин) 58
Развитие государственного права на основе Конституции СССР 1936 г . —
Развитие советского федерализма 65
Дальнейшая демократизация органов государственной власти 78
Проблемы науки советского государственного права 93
Раздел III. Административное право (К. И. Магид) . 98
Развитие и совершенствование советского государственного аппарата . . —
Роль и задачи административного права в развитии народного хозяйства и социально-культурного строительства в СССР 123
Наука административного права и ее задачи 15q
Раздел IV. Гражданское право (О. С. Иоффе) 157
Право собственности
Гражданская правосубъектность . 207
Договор . . 229
Раздел V. Семейное право (Н. В. Рабинович) 263
Дальнейшее развитие советского семейного права —
Законодательство о браке 270
Законодательство о правах и обязанностях родителей и детей 285 Законодательство об усыновлении . . . 298
Раздел VI. Трудовое право (Ф. М. Левиант и А. С. Пашков) . 301
Организационно-правовые формы привлечения к труду при социализме . . ... . —
Трудовое право — регулятор меры труда . 316
Государственное нормирование заработной платы . 339
706


Стр.
357
Раздел VII. Земельное право (А. И. Королев)
Общая характеристика земельного законодательства после завершения сплошной коллективизации
Право государственной собственности на землю, ее недра, леса и
воды .... 371
Право землепользования и его виды . . 403
Социалистическое землеустройство . . 425
Раздел VIII. Колхозное право (А. М. Каландадзе) . 435
Общая характеристика —
Государственное руководство колхозами и развитие внутрикол- г хозных правоотношений . 450
МТС и их договорные отношения с колхозами 469
Раздел IX. Уголовное право (В. Г. Смирнов и М. Д. Шаргород- ский) 484
Основные вопросы развития уголовного законодательства . —
Проблемы кодификации уголовного законодательства 497
Развитие учения о преступлении 511
Развитие учения о наказании 549
Раздел X. Организация суда и прокуратуры (В. А. Иванов) 560
Перестройка судебно-прокурорской системы . —
Судебно-прокурорские органы в военных условиях .... 573
Исправление недостатков и дальнейшее развитие судебно-прокурорской системы . . 579
Раздел XI. Уголовно-процессуальное право (П. С. Элькинд) . 595
Задачи уголовного процесса. История уголовно-процессуального законодательства . . —
Развитие основных принципов советского уголовного процесса 602 Процессуальные стадии ... . 616
Раздел XII. Гражданское процессуальное право (Н. И. Авдеенко и
М. А. Кабакова) . . 646
Развитие законодательства и науки гражданского процессуального права —
Развитие института подведомственности и подсудности . . . 658
Обжалование судебных решений, не вступивших в законную силу 673 Развитие института пересмотра решений и определений в порядке судебного надзора ... . . 690
45*


Сорок лет советского права
Том II
Редактор А. А. Большаков Техн, редакторы А. В. Семенова, С. Д. Водолагина Корректоры Т. А. Кошелева, Г. Н. Офицерова
Сдано в набор 3 X 1957 г. Подписано к печати 26 XI 1957 г. М-09694. Печ. л. 44,25. Бум. л. 22,12. Уч.-изд. л. 51,26. Формат бум. 60X92716. Цена 30 р. Тираж 2800 экз. + 25 отд. отт. Заказ 1037
Типография ЛОЛГУ. Ленинград, Университетская наб., 7/9.


ОПЕЧАТКИ
Страница
Строка
Напечатано
Следует читать
107
26 сверху
современного
своевременного
186
18 снизу
22 сентября
27 марта
186
17 снизу
27 марта
2 августа
190
5 сверху
27 мая
27 марта
394
16 сверху
до 1945 г.
до 1955 г.
483
16 сверху
июльского
июньского
3«к. 1 037.


Цена 30 р.