Г. И. НИКЕРОВ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО США
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА
СУДЕБНАЯ ПРОВЕРКА
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕШЕНИЙ

АКАДЕМИЯ НАУК СССР
Институт США и Канады

Г. И. НИКЕРОВ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО США
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
Москва 1977

Монография является одной из работ по теме «Важ¬
нейшие отрасли права США и Канады», разрабатываемой
сектором проблем правового регулирования Института
США и Канады АН СССР. Две другие книги по этой
проблематике — Жидков О. А. США: антитрестовское за¬
конодательство на службе монополий и Мишин А. А.
Государственное право США — выпущены издательством
«Наука» в 1976 г. В юридико-политическом плане автор
рассматривает основные проблемы американского адми¬
нистративного права: нормотворчество администрации, ее
квазисудебная деятельность, осуществление судебного
контроля над решениями административных учреждений,
ответственность администрации за причиненный ею вред
частным лицам.
Редакционная коллегия:
заслуженный деятель науки РСФСР
доктор юридических наук Б. С. НИКИФОРОВ (руководитель);
доктор юридических наук А. А. МИШИН;
кандидат юридических наук С. В. ФИЛИППОВ
Ответственный редактор
доктор юридических наук М. В. БАГЛАЙ
Н
11104—033
042(02)—77
273—77
© Издательство «Наука», 1977 г.

ВВЕДЕНИЕ
В конце прошлого века американский капитализм
вступил в империалистическую стадию развития.
Если ранее, в эпоху „свободного капитализма", бур¬
жуазное государство выступало главным образом в роли
«ночного сторожа», охраняя частную собственность от
посягательств со стороны неимущих и мало вмешиваясь
в хозяйственную деятельность предпринимателей, то в
период империализма оно принимает на себя функции
хозяйственного и социального регулирования в интере¬
сах сохранения капиталистической системы. «На стадии
империализма широкое развитие получает государствен¬
но-монополистический капитализм,— отмечается в Про¬
грамме КПСС.— Образование и рост монополий приво¬
дят к непосредственному вмешательству государства в
процесс капиталистического воспроизводства в интере¬
сах финансовой олигархии. В ее интересах буржуазное
государство проводит разного рода регулирующие меро¬
приятия...»
В результате возросла роль государственных органов
в целом и органов исполнительной власти в особенности-
президентов, правительств, министерств, ведомств, на¬
зываемых обычно правительственными, или администра¬
тивными, учреждениями либо просто администрацией
Объективный процесс развития буржуазного государства
привел к своеобразной «административной революции»,
т. е. к интенсивному росту числа и значения администра¬
тивных учреждений. С изменением характера государ-
1 Программа Коммунистической партии Советского Союза. М., Гос-
политпздат, 1961, с. 26.
5

ственной деятельности органы исполнительной власти
становятся главными орудиями политической диктатуры
буржуазии; появляется множество новых правитель¬
ственных учреждений, наделенных полномочиями по ре¬
гулированию хозяйственной и социальной сторон жизни
и деятельности буржуазного общества. Расширяется так¬
же компетенция ранее существовавших правительствен¬
ных учреждений. Административные учреждения полу¬
чают широкие нормотворческие и судебные полномочия.
Их непосредственное воздействие на поведение граждан
буржуазного государства стало значительнее, чем воз¬
действие законодательных и судебных органов. «Прави¬
тельство, оставаясь юридически высшим органом управ¬
ления,— пишет А. А. Мишин,— стало одновременно и
высшим органом государственной власти, т. е. волефор¬
мирующим политическим учреждением. Это соединение
функций привело к резким структурным изменениям на
вершине буржуазной государственной машины: парла¬
мент занял подчиненное по отношению к правительству
положение. Центр тяжести в государственном управле¬
нии обществом переместился. Правительство сконцен¬
трировало в своих руках все наиболее важные полномо¬
чия по осуществлению как внутренней, так и внешней
политики»2.
Огромная армия правительственных чиновников в
каждой из буржуазных стран осуществляет повседнев¬
ный непосредственный контакт с населением, проводя в
жизнь классовую политику буржуазного государства.
В конечном счете сегодня именно административные уч¬
реждения несут основную нагрузку по обеспечению функ¬
ционирования и сохранения капиталистической си¬
стемы.
В ходе перестройки буржуазного государственного
механизма, и в особенности механизма исполнительной
власти, в духе новых задач было создано новое админи¬
стративное право — право эпохи империализма, в нор¬
мах которого отражается процесс перехода реальной
власти в капиталистическом государстве в руки админи¬
стративных учреждений.
2 Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных государств.
М.. изд-во МГУ, 1972, с. 54.
6

В целях укрепления престижа буржуазного государ¬
ства, стремясь обеспечить поддержку политическому ре¬
жиму со стороны населения, буржуазия устанавливает
определенные рамки, в которых должна действовать ад¬
министрация. Поэтому большое значение приобретают
юридические нормы, определяющие структуру и компе¬
тенцию административных учреждений и устанавливаю¬
щие порядок их деятельности, а также в известной мере
допускающие участие граждан в процессе выработки
административных решений. Разумеется, фактическая
мера этого участия определяется прежде всего матери¬
альным положением самих этих граждан, и поэтому не¬
оспоримое преимущество имеют обеспеченные слои на¬
селения.
Юридические нормы, фиксирующие структуру ком¬
петенцию и порядок деятельности административных
учреждений буржуазного государства, направленной на
сохранение власти капитала, и составляют современное
буржуазное административное право.
Резкому усилению влияния административных учреж¬
дений в системе буржуазных государственных учрежде¬
ний соответствовало резкое возрастание значения адми-
стративного права среди других отраслей буржуазного
права. Процесс перестройки механизма государственной
власти и ее усиления в эпоху империализма отражен и
в административном праве США. Долго не признавав¬
шееся в англо-американской системе права в качестве
самостоятельной отрасли, административное право стало
теперь важнейшей составной частью всего комплекса
норм, регламентирующих в буржуазном государстве по¬
ведение должностных лиц и граждан.
Вместе с тем особенности становления и развития
американского государства, а также современное соци¬
ально-экономическое и политическое положение наложи¬
ли свой отпечаток на американское административное
право в целом и на его отдельные институты. Админи¬
стративное право США имеет ряд особенностей, отли¬
чающих его не только от административного права капи¬
талистических стран континентальной Европы, но и от
административного права бывшей метрополии — Вели¬
кобритании.
Автор в настоящей работе стремится показать совре¬
менное состояние американского административного пра¬
7

ва, проанализировать юридический механизм функцио¬
нирования административных учреждений США. Автор
надеется таким путем внести свой вклад в дело изуче¬
ния политических процессов, происходящих в настоящее
время в Соединенных Штатах Америки—стране, с кото¬
рой Советский Союз, как говорится в Отчете ЦК КПСС
XXV съезду КПСС, «твердо намерен проводить курс на
дальнейшее улучшение... отношений в строгом соответ¬
ствии с духом и буквой достигнутых соглашений и взя¬
тых обязательств — в интересах обоих народов и дела
мира на земле» 3.
3 Материалы XXV съезда КПСС. М.» Политиздат, 1976, с. 21.

I
СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ
И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
1.	Создание «независимых агентств».
Усиление исполнительной власти
Вступление США в стадию империализма ознамено¬
валось характерным для буржуазного государства пово¬
ротом от демократии к политической реакции1, а в сфере
управления — увеличением объема и усложнением ха¬
рактера государственного регулирования всех сторон жиз¬
ни и деятельности американского общества, усилением
исполнительной власти. Начали появляться новые госу¬
дарственные учреждения, расширялись ранее созданные
правительственные органы. Увеличился также объем
компетенции и старых и новых учреждений. Эти процес¬
сы сопровождались быстрым ростом численности госу¬
дарственного аппарата.
Создание первого «независимого агент¬
ства», Отправным пунктом в создании нового типа уч¬
реждений — административных — и в возникновении
современного административного права США стал
1887 г., когда было учреждено первое «независимое
агентство» — Комиссия междуштатной торговли. Этому
событию предшествовала длительная борьба между сто¬
ронниками и противниками расширения государственно¬
го вмешательства в предпринимательскую деятельность,
в том числе в функционирование частных железных
дорог.
В период промышленного бума, последовавшего за
гражданской войной, страна быстро покрылась густой
сетью железных дорог. Большую помощь бизнесменам
в железнодорожном строительстве оказали федеральные
1 См.: Ленин В. И, Поли. собр. соч., т. 30, с. 93.
9

и штатные субсидии. Однако быстрый индустриальный
рост имел и свои негативные стороны: незаконные фи¬
нансовые манипуляции, мошенничество, введение в кон¬
курентную борьбу монопольной практики, установление
дискриминационных железнодорожных тарифов и т. д.
Клиенты железнодорожных компаний оказались безза¬
щитными перед лицом могущественных финансовых во¬
ротил, безраздельно властвовавших на железных доро¬
гах, которые стали главными транспортными артериями
страны. Ни в судах, ни тем более в законодательных ор¬
ганах пострадавшие не могли найти сколько-нибудь эф¬
фективной защиты своих прав. В системе исполнительной
власти также не существовало органов, которые смогли
бы навести порядок в индустриальной вакханалии вто¬
рой половины прошлого века.
Особенно страдали от высоких железнодорожных та¬
рифов фермеры штатов Среднего Запада; им нужно было
перевозить свою продукцию на промышленный Восток
и в другие районы. Они повели организованную борьбу
с транспортными компаниями, вошедшую в историю
страны под названием «грейнджерское движение».
Нужны были неотложные государственные меры, что¬
бы ликвидировать опасный для правящих кругов кризис
во взаимоотношениях между фермерами и компаниями.
Первые шаги в этом направлении были сделаны в
штатах. Многие среднезападные штаты учредили «регу¬
лирующие комиссии», наделив их полномочиями уста¬
навливать железнодорожные тарифы. Верховный суд
США по делу Munn v. Illinois 2, рассмотренному в 1877 г.,
одобрил создание таких комиссий, указав, что государ¬
ственное регулирование оплаты железнодорожных пере¬
возок не нарушает имущественных прав владельцев же¬
лезных дорог. По другому рассмотренному в том же го¬
ду делу — Peik v. Chicago and N. W. R. Co суд постано¬
вил, что создание штатных комиссий не нарушает прав
федеральных властей по регулированию междуштатной
торговли, поскольку конгресс тогда еще не принял ника¬
ких актов, регламентировавших междуштатные желез¬
нодорожные перевозки.
2 Судебные дела приводятся по: «United States Reports» (U. S.) и
другим сборникам решений федеральных и штатных судов.
10

Конгрессу, таким образом, было косвенно предложе¬
но предпринять на федеральном уровне меры по регули¬
рованию железнодорожных перевозок, тем более, что 3/4
их носило междуштатный характер.
Но конгресс не спешил. Проекты соответствующего
законодательства находились на его рассмотрении более
10 лет, и дело затянулось бы, возможно, и на более дли¬
тельный срок, если бы Верховный суд федерации не под¬
толкнул конгресс снова. В 1886 г. по делу Wabash, St.
Louis and Pacific Co. v. Illinois он отменил свое прежнее
решение о том, что комиссии штатов имеют право на ре¬
гулирование междуштатных перевозок по железным до¬
рогам. Через несколько месяцев конгресс принял Закон
о регулировании торговли от 4 февраля 1887 г. (ныне из¬
вестный как Закон о междуштатной торговле) 3, учредив¬
ший Комиссию междуштатной торговли.
В годы, предшествовавшие созданию Комиссии меж¬
душтатной торговли, в дополнение к возникшим еще в
конце XVIII в. четырем департаментам (т. е. министер¬
ствам) 4 *: государственному (1781) казначейства, военно¬
му (1789) и военно-морского флота (1798) —было обра¬
зовано четыре новых департамента: внутренних дел
(1849), сельского хозяйства (1862), юстиции (1870) и
почт (1872). Создание новых департаментов, которые
подчинялись бы непосредственно президенту, или расши¬
рение полномочий существовавших департаментов неиз¬
бежно усиливало президентскую власть, в чем конгресс
не был заинтересован. Законодатели на Капитолии иска¬
ли новую форму правительственного учреждения. Тако¬
3 Законы США приводятся по «United States Code», (U. S. C.),
«Pablic Law» (P. L.), «Statutes at Large» (Stat.) и другим изданиям.
4 Названия «департамент» и «секретарь» лучше отражают специ¬
фику американской президентской формы правления, ее отличие от
парламентарной формы. В США департаменты во главе с секрета¬
рями выступают в качестве помощников президента, избираемого
населением и ответственного перед конгрессом только в порядке
импичмента. В парламентарных же государствах правительство,
состоящее из премьера и министров, ответственно перед парламен¬
том в обычном порядке. Подобно тому как американский конгресс
с учетом особенностей его правового статуса не называется у нас
обычно парламентом, а конгрессмены и сенаторы — парламента¬
риями или депутатами, логично называть крупнейшие отраслевые
учреждения США и их руководителей так, как их называют сами
американцы, т. е. департаментами и секретарями.
11

вой стало независимое агентство. Созданная конгрессом
Комиссия междуштатной торговли могла действовать
независимо от существовавших тогда департаментов и
противостоять давлению президента.
Противники широкого вмешательства в частнопред¬
принимательскую деятельность отрицательно отнеслись
к наделению Комиссии эффективными полномочиями.
Член палаты представителей Оутс заявил в 1886 г. по
поводу законопроекта: «Я полагаю, что он абсолютно не¬
конституционен и нежизнеспособен, поскольку, на мой
взгляд, он объединяет в одном и том же законе законо¬
дательную, судебную и, возможно, исполнительную
власти правительства» 5. В результате закон был сфор¬
мулирован компромиссно. Он не делегировал Комиссии
полномочий устанавливать тарифы, но указал, что она
имеет право отменять те из них, которые не являются
«справедливыми и разумными». Передача Комиссии
права решать, какие тарифные ставки будут «справед¬
ливыми и разумными», означала по сути наделение ее
нормотворческими полномочиями. Комиссия была обяза¬
на расследовать случаи установления компаниями «не¬
справедливых и неразумных» тарифов и отменять их
путем приказов, т. е. она получила фактически судебные
полномочия. Правда, приказы Комиссии вступали в дей¬
ствие немедленно, если компании добровольно соглаша¬
лись с ними. В противном случае Комиссии приходилось
обращаться в суд.
Не имея на то прямого полномочия, Комиссия между¬
штатной торговли тем не менее в течение 10 лет уста¬
навливала тарифные ставки, до тех пор, пока Верховный
суд США в 1897 г. по делу Interstate Commerce Commis¬
sion v. Cincinnati, N. О. and T. R. P. Co. не указал, что
она превышает свои полномочия. Поэтому в 1906 г. кон¬
гресс Законом Хэпбёрна прямо делегировал Комиссии
право устанавливать «справедливые и разумные» тари¬
фы. Приказы Комиссии об отмене «несправедливых и не¬
разумных» тарифов, установленных компаниями, соглас¬
но этому закону вступали в силу немедленно и действо¬
вали впредь до отмены их судом. 6
6 Цит. по: Heady F., Linenihal Е. Т. Congress and Administrative Re¬
gulation—«Law and Contemporary Problems», 1961, Spring, v. 26,
N 2, p. 240.
12

Дальнейшее расширение полномочий Комиссии было
осуществлено Законом о перевозках 1920 г. Она получи¬
ла право устанавливать минимальные и максимальные
ставки железнодорожных тарифов, контролировать вы¬
пуск акций железнодорожных компаний и даже объеди¬
нение этих компаний. Так постепенно Комиссия между¬
штатной торговли получила полномочия для осуществле¬
ния многостороннего регулирования деятельности желез¬
нодорожных компаний.
Независимые агентства и исполнитель¬
ные департаменты {18 87 —194 6). Комиссия
междуштатной торговли стала образцом для реоргани¬
зации в независимые агентства ряда ранее созданных пра¬
вительственных органов и для создания новых агентств.
Учрежденные до появления этой Комиссии Смитсониан-
ский институт, занимающийся распространением науч¬
ных знаний, и Комиссия гражданской службы 6 были по¬
степенно преобразованы после 1887 г. в независимые
агентства. Кроме того, до первой мировой войны были
созданы новые независимые агентства: Федеральная ре¬
зервная система, Комиссия изящных искусств и др.
За это время был создан всего лишь один новый де¬
партамент— департамент торговли и труда (1903). Че¬
рез 10 лет он был разделен на департамент торговли и
департамент труда. Новых же независимых агентств,
возникших вслед за этими двумя департаментами, было
значительно больше. Среди них были ныне существую¬
щие Федеральная торговая комиссия, Тарифная комис¬
сия (переименована в 1974 г. в Международную торго¬
вую комиссию), Федеральная электроэнергетическая
комиссия, Комиссия американских военных памятников.
Концентрация капитала вызвала необходимость созда¬
ния государственных органов, наделенных широкими
полномочиями в области регулирования экономической
жизни в интересах сохранения системы частного пред¬
принимательства, ее приспособления к изменившимся ус¬
ловиям. «Регулирование промышленной деятельности,—
пишут профессора Б. Шварц и Г. Уэйд,—не может эф- 6
6 О функциях этих и других указанных в настоящей работе прави¬
тельственных учреждений см.: United States Government Organiza¬
tion Manual. Washington, 1959.
13

фективно осуществляться в условиях жесткого разделе¬
ния властей. Концентрированная промышленная власть
должна контролироваться концентрированной правитель¬
ственной властью» 7.
При президенте Франклине Делано Рузвельте, во
время экономического кризиса 30-х годов и в последую¬
щие годы, когда необходимость государственного регу¬
лирования экономики и других сфер общественной жиз¬
ни стала особенно очевидной, произошло дальнейшее
резкое увеличение административного аппарата. Для
преодоления последствий кризиса и оживления экономи¬
ки было создано несколько правительственных корпора¬
ций, в том числе Управление развития долины реки Тен¬
несси и Федеральная корпорация страхования вкладов,
а также большое число новых независимых агентств, та¬
ких, как Администрация фермерского кредита, Федераль¬
ная комиссия связи, Комиссия ценных бумаг и платеж¬
ных средств, Экспортно-импортный банк, Национальное
арбитражное управление, Национальное управление тру¬
довых отношений, Управление по делам бывших желез¬
нодорожников, Управление гражданского воздухопла¬
вания.
Независимые агентства получили неизвестный амери¬
канской конституционной практике комплекс полномо¬
чий: нормотворческих, исполнительных и судебных. Каж¬
дое агентство представляло собой правительство в мини¬
атюре. Оно как бы сосредоточило у себя права законо¬
дательной, исполнительной и судебной ветвей государ¬
ственной власти. Так в американской государственно¬
правовой практике появились учреждения, получившие
тогда название административных, что должно было от¬
личить их от исполнительных в системе президентской
власти. В 1937 г. президентский комитет по делам адми¬
нистративного управления назвал независимые агентства
«лишенной руководства четвертой ветвью правительства,
случайным сосредоточением несогласованных полномо¬
чий и безответственных органов», учреждение которых
было «нарушением основной доктрины американской
Конституции, заключающейся в том, что существуют
7 Schwartz В., Wade Н. W. R. Legal Control of Government. Oxford,
1972, p. 29.
14

только три ветви государственной власти, и только
три»8.
Главным отличительным признаком такого админи¬
стративного учреждения стало наличие у него полномо¬
чий на издание нормативных актов, определяющих пра¬
ва и обязанности частных лиц, и на издание после рас¬
смотрения конкретных дел приказов, которыми также
определяется правовой статус частных лиц. Соответствен¬
но и административное право, возникшее одновременно
с административными учреждениями, представляло со¬
бой совокупность юридических норм, регулировавших
преимущественно осуществление этими учреждениями
их нормотворческих и судебных полномочий.
Создание независимых агентств и возникновение
связанного с их деятельностью своеобразного, специфи¬
чески американского административного права в усло¬
виях государственно-монополистического капитализма
было решением, продиктованным американской консти¬
туционной системой, построенной на разделение властей
(точнее — полномочий). Как писал в 1938 г. американ¬
ский административист Дж. М. Лендис, «администра¬
тивный процесс возникает вследствие неспособности про¬
стой тройственной формы правления справиться с новы¬
ми проблемами» 9. Когда пришла пора наделить испол¬
нительную власть регулирующими полномочиями, штат¬
' ные легислатуры и конгресс предпочли создать новые
учреждения за пределами исполнительной власти, во-
первых, чтобы не усиливать последнюю и, во-вторых,
чтобы наделить новые учреждения такими полномочия¬
ми, которые согласно конституциям федерации и штатов
нельзя было возложить на исполнительную власть: нор¬
мотворческими и судебными.
Вместе с тем в годы формирования «четвертой ветви
власти» рос и аппарат исполнительной власти. Как уже
отмечалось, было создано два новых департамента. В со¬
ставе старых департаментов появились новые структур¬
ные единицы, увеличивался Исполнительный аппарат
при президенте, созданный в 1939 г. Президенту, гла¬
8 Administrative Management in the Government of the United States.
Report of President’s Committee on Administrative Management.
Washington, 1937, p. 36.
• Landis 7. M. The Administrative Process. New Haven, 1939, p. 4.
15

вам и другим должностным лицам департаментов пре¬
доставлялись все более широкие нормотворческие и су¬
дебные полномочия. Исполнительные департаменты по¬
степенно уравнивались в правах с независимыми агент¬
ствами. А независимые агентства, в свою очередь, стали
рассматриваться в качестве учреждений, находящихся
в системе органов исполнительной власти. Окончательно
уравнение в правах департаментов и независимых
агентств было осуществлено Законом об административ¬
ной процедуре от 11 июня 1946 г., ставшим миниатюр¬
ным кодексом американского административного права,
разработка которого началась еще в 1938 г.10 Этот акт
присваивал каждому органу в системе исполнительной
власти, обладавшему правом определять правовой ста¬
тус частных лиц путем издания нормативных актов или
приказов, единообразное наименование «административ¬
ное учреждение» (agency).
Послевоенное развитие администра¬
тивной системы. После второй мировой войны ап¬
парат исполнительной власти продолжал расширяться.
В связи с колоссальным ростом в годы войны военной
машины в 1947 г. военный департамент был преобразо¬
ван в департамент армии (или сухопутных сил) и созда¬
ны новые департаменты: военно-воздушных сил и оборо¬
ны, последний — в качестве органа, планирующего обо¬
ронную политику, а также объединяющего и направляю¬
щего деятельность департаментов трех родов войск.
В первые послевоенные годы появились правительствен¬
ная корпорация Компания Панамского канала, а также
такие важные независимые агентства, как Комиссия по
атомной энергии (реорганизована в 1974 г. в Ядерную
регулирующую комиссию), Комиссия по претензиям ин¬
дейцев, Федеральная посредническая и мировая служба,
Система набора на военную службу, Администрация об¬
щих служб, Управление по контролю над подрывной де¬
ятельностью (прекратило свою активность в 1973 г.),
Национальный научный фонд и Управление по пересмот¬
ру правительственных контрактов.
10 Kennedy С. В. Old Shoes and Old Rules: Should the Administrative
Procedure Act be Brought Up-to-Date? — «Administrative Law Re¬
view», 1969, February, v. 21, N 2, p. 25Q.
16

В связи с расширением масштабов вмешательства
государства в социальные отношения в 1953 г. был соз¬
дан департамент здравоохранения, просвещения и соци¬
ального благосостояния, а в 1965 г.— департамент жи¬
лищного строительства и городского развития. В 1966 г.
был учрежден 15-й департамент — транспорта. В те же
годы появился и ряд новых независимых агентств: Ад¬
министрация по делам мелкого бизнеса, Информацион¬
ное агентство, Комиссия по урегулированию претензий
к иностранным государствам, Управление федеральных
банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским
правам, Национальная администрация воздухоплавания
и исследования космоса (создание ее было одним из
многочисленных мероприятий, проведенных в ответ на
запуск первых советских спутников), Федеральная мор¬
ская комиссия, Агентство по контролю над вооружения¬
ми и разоружению, Административная конференция,
Комиссия по обеспечению равных возможностей для тру¬
доустройства, Национальный фонд поощрения искусств
и гуманитарных наук, а также два региональных феде¬
рально-штатных учреждения: Комиссия по развитию
бассейна реки Дэлавер и Комиссия по развитию Аппа¬
лачского района.
Последний реорганизационный бум произошел при
президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, пла¬
ны коренной реформы системы исполнительных депар¬
таментов. Это было связано в значительной степени с
серьезными экономическими трудностями, с которыми
страна столкнулась в конце 60 — начале 70-х годов.
В 1969 г. были созданы две новые правительственные
корпорации: Корпорация заморских частных инвестиций
и Межамериканский институт социального развития, пе¬
реименованный в 1972 г. в Межамериканский фонд. Де¬
партамент почт был в 1970 г. упразднен, и его функции
были переданы созданным вместо него независимым
агентствам: Почтовой службе и Комиссии почтовых та¬
рифов. Появилось еще три других новых независимых
агентства: Агентство по охране окружающей среды, На¬
циональная администрация кредитных союзов и Комис¬
сия по технике безопасности и охране здоровья на про¬
изводстве. В 1971 г. было учреждено независимое агент¬
ство «Действие», которое заменило «Корпус мира» и по*
добные ему организации. В том же году было создано
17

девять независимых агентств, признанных стабилизиро¬
вать экономику: Совет по стоимости жизни, Комитет по
процентам и дивидендам, Управление по заработной пла¬
те, Комитет стабилизации строительной индустрии, Ко¬
миссия цен, Совещательное управление по рентам, Ко¬
митет по делам служб здравоохранения, Комитет по де¬
лам сотрудничества со штатами и органами местного
самоуправления, Управление помощника комиссара
службы стабилизации внутренних сборов (в 1973—
1974 гг. они были ликвидированы). В 1972 г. появилось
новое агентство — Комиссия по безопасности потреби¬
тельских товаров.
В 1974—1975 гг. при президенте Дж. Форде были
созданы в качестве независимых агентств Федеральная
энергетическая администрация и Администрация энер¬
гетических исследований и развития (в связи с обостре¬
нием энергетического кризиса), Комиссия по торговле
товарами, закупаемыми на срок, Национальное управ¬
ление по безопасности на транспорте, Федеральная ко¬
миссия по выборам, Комиссия по делам общинных
служб, занимающаяся вопросами помощи бедным, а так¬
же Корпорация по гарантированию пенсионного обеспе¬
чения.
В связи с резким ростом аппарата исполнительной
власти в послевоенные годы — главным образом на
штатном и местном уровнях — в огромных масштабах
увеличилось число государственных служащих. Амери¬
канский исследователь Э. Даунз приводит любопытные
сведения о росте численности государственных служа¬
щих (включая военнослужащих) на федеральном, штат¬
ном и местном уровнях и об их доле в общем числе лиц,
работавших по найму, в 1900—1965 гг. и:
Год
Число
служащих,
тыс.
Отношение
численности
служащих к
общему числу
занятых, %
Год
Число
служащих,
тыс.
Отношение
численности
служащих к
общему числу
занятых, %
1900
1 НО
4,1
1940
3 762
8,3
1910
1 736
4,9
1950
7 245
12,3
1920
2 529
6,3
1960
10 867
15,7
1930
3 310
7,3
1965
12 534
16,8
Downs A. Inside Bureaucracy. Boston, 1967, р. 254.
18

В последующие годы рост этих показателей продол¬
жался 12:
Год
Число
служащих,
тыс.*
Отношение
численности
служащих к
общему числу
занятых, %
Год
Число
служащих,
тыс.*
Отношение
численности
служащих к
общему числу
занятых, %
1970
12 561
17,7
1973
13 742
17,9
1971
12 856
18,2
1974
14 285
18,2
1972
13 340
18,1
♦Исключая военнослужащих.
Рост абсолютного числа государственных служащих
и их доли в общем числе занятых представляет собой
яркое проявление концентрации власти в руках буржу¬
азного государства эпохи империализма, усиление его
исполнительной ветви, притянувшей к себе другие ветви,
развитие болезненного процесса «бюрократического ожи¬
рения» механизма социальных взаимодействий13.
Деятельность подавляющей части этой массы госу¬
дарственных служащих направляется административ¬
ными учреждениями.
В настоящее время административные учреждения
в США — главный инструмент в руках правящего клас¬
са для осуществления его политики. Они наделены пол¬
номочиями, которые позволяют им воздействовать на
многие стороны жизни американского общества; распо¬
лагают огромным аппаратом квалифицированных слу¬
жащих; имеют в своем распоряжении для охраны капи¬
талистической системы такие мощные карательные ор¬
ганы, как армия и полиция.
2.	Понятие и источники административного права
Для уяснения того, что представляет собой амери¬
канское административное право, необходимо выделить
объекты его регулирования.
12 Statistical Abstract of the United States. National Data Book and
Guide to Sources. U. S. Department of Commerce, Bureau of the
Census. Washington, 1974, p. 345; 1975, p. 353.
13 О росте бюрократии см. также: «U. S. News and World Report»,
13.VIII 1976, p. 22—26.
19

В общем плане административное право понимается
представителями англосаксонской и континентальной си¬
стем права как совокупность юридических норм, регла¬
ментирующих деятельность административных учреж¬
дений. Так, административист К. Лобенджье, специально
занимавшийся выяснением места административного пра¬
ва в системе права 14, определял административное право
как отрасль публичного права, которая имеет дело
с администрацией («управлением в действии»)14. Другой
исследователь, Р. Ригерт, в труде по административному
праву США пишет, что как американское администра¬
тивное право (administrative law), так и западногерман¬
ское административное право (Verwaltungsrecht) «опре¬
деляется в широком смысле как право, регулирующее
всю государственную деятельность за исключением за¬
конодательства и правосудия»15.
Однако объекты регулирования в англо-американ¬
ском административном праве и в континентальном ад¬
министративном праве существенно различаются. Это
различие отражено в науке административного права.
В трудах ученых — представителей континентальной
системы всегда важное место занимали вопросы струк¬
туры администрации. Так, во французском «Элемен¬
тарном курсе административного права» М. Валина де¬
тально анализируются различные виды административ¬
ных учреждений (так называемых субъектов прав в ад¬
министративном праве), их компетенция, персонал, при¬
обретение администрацией имущества и управление им,
общественные работы, ответственность администрации
по контрактам и за вред, причиненный ее должност¬
ными лицами и служащими16. Большое внимание уде¬
лил административной структуре и другой французский
административист — Ж. Ведель17.
В американском административном праве институт
структуры администрации не получил сколько-нибудь
14 Lobingier С. S. The Place of Administrative Law in Legal Classifi¬
cation.— «Journal of the American Judicature Society», 1940, Octo¬
ber, v. 24.
15 Riegert R. Das Amerikanische Administrative Law. Eine Darstellung
fiir Deutsche Juristen. 1967, S. 12.
ie Waline M. Traite elementaire de droit administratif. Paris, 1957.
17 См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. М.,
«Прогресс», 1973.
20

значительного развития. Наука административного пра¬
ва в США в настоящее время не занимается или почти
не занимается этой проблематикой. Первоначально,
когда она еще только зарождалась и ее представители бо¬
ролись за ее признание и утверждение, американские
административисты, учитывая континентальный, в осо¬
бенности французский, опыт, были склонны относить
к объектам регулирования административного права
помимо прочего также систему, виды, внутреннюю струк¬
туру и персонал административных учреждений, т. е.
вопросы структуры администрации. Такой подход был
близок к континентальному. В 1893 г. родоначальник аме¬
риканской науки административного права Ф. Дж. Гуд-
нау определял его как «ту часть публичного права, кото¬
рая закрепляет организацию административных орга¬
нов, устанавливает их компетенцию и предоставляет
индивидууму средства для защиты его прав от посяга¬
тельств с их стороны»iS.
Однако в последующем вопросы административной
структуры перестали рассматриваться административи-
стами США в качестве объекта, который регулируется
административным правом.
Крупнейший современный американский администра-
тивист — профессор К. К. Дэйвис указывает в своем че¬
тырехтомном курсе административного права: «Админи¬
стративное право представляет собой право, фиксирую¬
щее полномочия и порядок деятельности административ¬
ных учреждений» 18 19. Он и другие современные американ¬
ские ученые полагают, что структурой административ¬
ных учреждений должна заниматься наука государст¬
венного управления.
По установившейся традиции предметом науки адми¬
нистративного права США и соответственно объектами
регулирования этой отрасли права являются следующие
три сферы деятельности административных учреждений:
1) административное нормотворчество, часто называемое
по английскому образцу «делегированным законодатель¬
ством»; 2) административная квазисудебная деятель¬
ность, именуемая обычно, с использованием континен¬
18 Goodnow F. J. Comparative Administrative Law, v. 1. New York —
London, 1893, p. 9.
19 Davis К. C. Administrative Law Treatise, v. I. St. Paul, 1958, p. 1.
21

тальной терминологии, «административной юстицией»
и 3) контроль судов над администрацией. При этом вме¬
сте с контролем нередко рассматривают также ответст¬
венность администрации за вред, причиненный ее служа¬
щими, либо изучают эту проблему отдельно.
Американские ученые-административисты и юристы-
практики акцентируют свое внимание на так называе¬
мом внешнем административном праве, т. е. на той части
административного права, которая регулирует взаимо¬
отношения администрации с частными лицами. Они ин¬
тересуются «внутренним административным правом»,
регулирующим административную структуру и взаимо¬
действие между ее отдельными компонентами, лишь
в той мере, в какой это необходимо для организации
отношений администрации с этими частными лицами.
«Термин «административное право» иногда используют
для описания правил, регулирующих организационные
аспекты внутренней деятельности исполнительных уч¬
реждений,— говорит член федерального апелляционного
суда Б. Притимэн.— Я не пользуюсь этим термином
совершенно. Под административным правом я подразу¬
меваю положения статутов, предоставляющих нормо¬
творческие и квазисудебные полномочия правительствен¬
ным органам, исключая судебные, а также нормативные
акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в со¬
ответствии с предоставленными им полномочиями»20.
Это мнение разделяет подавляющее большинство аме¬
риканских административистов.
Сосредоточившись на внешней стороне администра¬
тивной деятельности, американские ученые нередко
представляют административное право США как сово¬
купность юридических норм, назначение которых — за¬
щитить частное лицо от произвола бюрократии. Как
писал Э. Фройнд, «административное право — это право,
контролирующее администрацию, а не право, созданное
администрацией»21. Другой американский ученый,
Ф. Траубридж фом Баур, в двухтомнике по федераль¬
ному административному праву говорит об администра¬
тивном праве как о «совокупности правовых принципов,
20 Prettyman Е. В. The Nature of Administrative Law.— «Virginia
Law Review», 1958, June, v. 44, N 5, p. 687.
21 Freund E. Cases on Administrative Law. St. Paul, 1928, p. 1.
22

призванных руководить действиями государственных
агентов в тех случаях, когда эти агенты вступают в кон¬
фликт с частными лицами, заявляющими свои права»22.
Об административном праве в таком понимании речь
идет тогда, когда сталкиваются частное лицо и админи¬
стративное учреждение и необходимо разрешить возник¬
шую между ними конфликтную ситуацию.
Но как это свойственно буржуазной демократии, ко¬
торая существует для имущих, этими частными лицами
фактически являются те, кто может позволить себе приг¬
ласить высококвалифицированных адвокатов и покрыть
различные другие официально установленные много¬
численные и высокие издержки, связанные с участием
в административном процессе, а то и просто использо¬
вать свое экономическое могущество для оказания пря¬
мого политического давления на должностных лиц
администрации и даже для их подкупа. ■
Американскую юриспруденцию, заявляют американ¬
ские юристы, интересует в административном процессе
не учреждения, а главным образом частное лицо, и преж¬
де всего — его права на участие в этом процессе и те
возможности, которые этот процесс предоставляет част¬
ному лицу и его поверенному, адвокату, для защиты его
интересов. Поэтому в административном праве США
доминируют вопросы процедуры. «Процедурные аспекты
обычно имеют большее значение, чем материальные»,—
пишет об административном праве профессор М. Д. Фор-
кош23, который в своем курсе практически ничего не го¬
ворит о структуре администрации. Таким образом, аме¬
риканское административное право, как нам представ¬
ляется, скорее следует именовать «административно¬
процессуальным правом».
Своеобразие административного права США объяс¬
няется рядом обстоятельств. Вот некоторые из них.
Английские и американские юристы, ученые и прак¬
тики, участвовавшие в процессе становления и развития
права, руководствовались почти исключительно интере¬
сами юридической практики, шли от нее. Отсюда их
22 Trowbridge vom Baur F. Federal Administrative Law, v. I. Chicago,
1942, p. 4.
23 Forkosch M. D. A Treatise on Administrative Law, Indianapolis,
1956, p. VI.
23

большое уважение к обычаям (общему праву), которыми
эта практика закреплялась. Подходя к делу практи¬
чески, они видели перед собой прежде всего клиента,
частное лицо, пострадавшего в результате того или иного
действия администрации. Эта коллизия между частным
лицом и государственным органом, т. е. между частным
и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосак¬
сонскому юристу все остальное в этой области общест¬
венных отношений и мешает ему добраться «до верха»,
до рассмотрения административной системы как еди¬
ного целого.
Как пишут Б. Шварц и Г. Уэйд, в США «админист¬
ративное право стало правовой системой, разработанной,
применяемой на практике и контролируемой юристами,
которые акцентировали внимание на судебной процедуре
как наилучшем образце для хорошего управления»24.
На европейском же континенте, в странах так назы¬
ваемого цивильного права (Франции, Италии, ФРГ и
др.), в отличие от вышеприведенного индуктивного (от
частного к общему) подхода, преобладает обратный,
дедуктивный (от общего к частному), подход. Взяв в
качестве образца ставшую классической систему римско¬
го права, юристы-континенталисты сначала формули¬
руют понятия и принципы, определяют структуру отрасли
права и институты, производят дальнейшую детализа¬
цию и, наконец, формулируют отдельные, конкретные
правовые нормы. При этом рационалистическом движе¬
нии сверху вниз прежде всего обращается внимание на
наиболее крупные субъекты исследуемой области отно¬
шений, т. е. на административные учреждения, и поэтому
естественно стремление континенталиста составить схему
структуры администрации, классифицировать админист¬
ративные учреждения, расположить их в определенном
иерархическом порядке, указать их полномочия и т. д.
И только затем континенталист добирается, наконец, до
самого «мелкого» субъекта — гражданина.
Различное отношение двух систем права к админист¬
ративной структуре уходит глубокими корнями в поли¬
тическую историю стран — представительниц этих пра¬
вовых систем. В Англии, на родине англосаксонского
24 Schwartz В., Wade Н. W. R. Op. cit., р. 6—7?
24

права, управление страной начало децентрализовывать-
ся со времени подписания в 1215 г. королем Иоанном
Безземельным Великой хартии вольностей и последовав¬
шего затем возникновения парламента. Власти короля
противопоставили себя феодальная знать в палате лор¬
дов и представители городской буржуазии в палате
общин. Во Франции, классической стране системы «ра¬
ционального» права, в средние века, наоборот, шел про¬
цесс централизации и бюрократизации. В Англии проис¬
ходила борьба за права отдельных частных лиц, прежде
всего, конечно, аристократии и купцов, против королев¬
ского произвола. Во Франции преобладало движение
против независимости отдельных частных лиц, против
феодальной раздробленности, за усиление центральной,
королевской власти. Поэтому в Англии, исключая отдель¬
ные исторические периоды, пробивала дорогу буржуаз¬
но-демократическая, антибюрократическая тенденция.
Во Франции же чаще побеждал централизм, т. е. бюрок¬
ратия, так что это приводило к революционным взрывам,
каких Англия почти не знала. Эти два различных исто¬
рических процесса, несомненно, наложили отпечаток на
развитие двух различных правовых систем и оказали
влияние на правовые системы колоний этих стран.
Уроки политической борьбы в Великобритании были,
в частности, в значительной степени учтены при созда¬
нии конституционного механизма в США, где государ¬
ственная власть была децентрализована по горизонтали
в силу разделения властей и по вертикали вследствие
федеративного устройства и большой самостоятельности
органов местного самоуправления. Наличие в США кон¬
ституционно самостоятельных «ветвей» государственной
власти, которые нередко борются между собой за влия¬
ние, вызвало трудно поддающиеся систематизации, вре¬
менами кажущиеся даже хаотическими нагромождения
органов исполнительной власти. На федеральном уровне
конгресс, ревниво следящий за президентской властью
и не желающий ее чрезмерного усиления, не стремится
наводить какой-либо порядок в системе исполнительной
власти, в том числе и среди административных учреж¬
дений, так как полагает, что стройность и неизбежно
связанная с этим централизация наруку президенту,
усиливают его влияние. Поэтому американский юрист-
административист считает бесполезным делом разби¬
25

раться в административном хаосе, пытаться составить
схему административной структуры и тем более высту¬
пить с проектом ее рационалистической реорганизации,
раз того часто не хотят сами законодатели в кон¬
грессе.
Во Франции унаследованная еще от средних веков
централистская традиция оказала и продолжает оказы¬
вать значительное влияние на конституционное развитие
страны в новое и новейшее время. Поскольку унитарная
Франция не знает той горизонтальной и вертикальной
децентрализации, которая характерна для федерализма
США и является сдерживающим моментом для админи¬
стративных преобразований, новые силы, приведшие к
власти в центре, имеют возможность изменять всю струк¬
туру управления. И тут, конечно, раздолье администра-
тивисту с его планами глубоких административных ре¬
форм, которые вот уже на протяжении столетий, в особен¬
ности начиная с 1789 г., проводятся во Франции. Отсюда
такое значительное внимание французской науки адми¬
нистративного права к вопросам административной
структуры.
Автор, пишущий об административном праве США,
как представляется, не может не учитывать специфики
понимания его предмета американскими юристами.
«Книга по административному праву (США.—Г. Н.),—
пишет видный современный американский администра-
тивист профессор Б. Шварц, должна сконцентрироваться
на делегированном законодательстве и административ¬
ной юстиции»25. Иной подход к этой теме неизбежно
повлек бы за собой искажение всей картины, не позво¬
лил бы отразить специфику административного права
США. Акцентирование внимания американской законо¬
дательной и судебной практики и науки на отдельных
аспектах административного процесса неизбежно нак¬
ладывает отпечаток на развитие соответствующих ин¬
ститутов административного права США.
Поскольку США являются федеративным государ¬
ством, то там существуют независимо друг от друга фе¬
деральное административное право и в каждом штате
25 Schwartz В. An Introduction to American Administrative Law. Lon¬
don, 1962, p. 5.
26

свое штатное административное право. В дальнейшем
под терминами «административное право США», или
«американское административное право», будет подра¬
зумеваться как федеральное административное право, так
и административное право отдельных штатов.
Источниками административного права США явля¬
ются конституции (федеральная и штатные), законы фе¬
дерации и штатов, судебные решения и акты админист¬
ративных учреждений.
Конституции, однако, могут быть признаны в качест¬
ве источников административного права с существенной
оговоркой. Дело в том, что они, как правило, не форму¬
лируют каких-либо принципов или норм административ¬
ного права. Последнее было вызвано к жизни фактиче¬
ски конгрессом и легислатурами штатов, которые соз¬
дали вопреки конституциям административные учрежде¬
ния, наделили их нормотворческими и квазисудебными
полномочиями и постепенно уравняли их в правах с пре¬
дусмотренными конституциями органами исполнительной
власти.
Конституции по отношению к административному
праву содержат главным образом негативные, ограничи¬
тельные формулировки. Основные законы указывают
пределы, которые не должны переступать законодатель¬
ные органы при формулировании ими норм администра¬
тивного права, административные учреждения — в их
деятельности и суды — при осуществлении ими контроля
как над легислатурами, так и над администрацией.
Принцип разделения властей, положенный в основу
этих конституций, хотя на деле не препятствовал легис¬
латурам в передаче административным учреждениям
части законодательных и судебных полномочий, а су¬
дам— в санкционировании подобной практики, все же
сдерживает процесс передачи администрации ничем не
ограниченных полномочий.
Чрезвычайно важное значение для административ¬
ного права, в особенности для его процессуальной части,
имели и имеют V и XIV поправки к федеральной Кон¬
ституции. В V поправке, которая распространяется толь¬
ко на федеральные учреждения, говорится, в частности:
«Никто... не должен лишаться жизни, свободы или иму¬
щества без надлежащей правовой процедуры; никакая
частная собственность не должна отбираться для
27

общественного пользования без справедливой компенса¬
ции»28. В XIV поправке указывается, что «ни один штат
не должен лишать кого-либо жизни, свободы или иму¬
щества без надлежащей правовой процедуры». Данные
конституционные положения рассматриваются американ¬
скими авторами как основание для участия заинтересо¬
ванных лиц, в особенности лиц, понесших какой-либо
ущерб, в процессе выработки административного реше¬
ния (нормативного акта или приказа) либо для предъяв¬
ления в суде иска к учреждению, сотрудники которого
своими действиями по службе причинили вред частному
лицу. Далее, на формулировке «судебная власть распро¬
страняется... на споры, в которых Соединенные Штаты яв¬
ляются стороной», содержащейся в первом абзаце раз¬
дела 2 ст. III Конституции США, базируется институт
судебной проверки оспариваемых частным лицом дейст¬
вий, совершенных административным учреждением, ко¬
торое выступает от имени правительства США.
Как уже говорилось, решающую роль в создании ад¬
министративного права сыграла законодательная дея¬
тельность легислатур. На федеральном уровне отправной
точкой был 1887 г., когда был принят Закон о между¬
штатной торговле. Нормотворчество конгресса особенно
активизировалось в 30-х и последующих годах XX сто¬
летия. В это время было издано множество законов, уч¬
редивших независимые агентства и определивших их
структуру, компетенцию и порядок деятельности. Ста¬
тутами была усилена также традиционная исполнитель¬
ная ветвь правительства. Были созданы новые департа¬
менты и расширены старые.
До 1946 г., однако, существовал значительный раз¬
нобой в практике деятельности как независимых агентств,
так и исполнительных департаментов. В целях унифика¬
ции административной практики в 1946 г. был издан
Закон об административной процедуре26 27 (далее именуе¬
мый сокращенно федеральный ЗАП). Положения этого
закона об опубликовании административных норматив¬
26 Здесь и далее Конституция США цитируется по: United States
Code, v. I, 1970 ed. Washington, 1971, p. XLIII—LIII.
27 Кодифицирован Законом от 6 сентября 1966 г. в качестве ряда
параграфов пятого раздела Свода законов США (5 U. S. С. 5'51—
559, 701-706, 1305, 3105, 3344, 5362, 7521).
28

ных актов и приказов и о доступе граждан к некоторым
лосье учреждений были затем значительно расширены
Законом о свободе информации от 5 июня 1967 г.28. За¬
коном от 21 ноября 1974 г.29 и Законом о прайвеси30 от
31 декабря 1974 г.31
Федеральный ЗАП — небольшой по объему (он со¬
стоит из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий
по содержанию документ. Он формулирует важнейшие
положения, регулирующие административное нормотвор¬
чество, административную юстицию, проверку судом ад¬
министративных решений и информирование граждан
о деятельности административных учреждений.
Называя федеральный ЗАП «основным статутом
(т. е. законом.— Г. Н.) американского административ¬
ного права», Б. Шварц следующим образом определяет
его значение: 1) закон был первой в странах общего
права попыткой законодательного органа установить
важнейшие, принципиальные положения, регулирующие
административную процедуру; 2) закон взял лучшее из
предшествующей административной практики; 3) он по¬
шел дальше по пути совершенствования административ¬
ной процедуры в отношении, например, статуса админи¬
стративного судьи32. Крупнейший теоретик американско¬
го права, профессор Р. Паунд считал этот закон «значи¬
тельным шагом в направлении создания настоящего
административного права»33. А один из сенаторов назвал
его даже «биллем о правах для сотен тысяч американ¬
цев, чья деятельность контролируется или регулируется...
учреждениями федерального правительства»34.
Вопреки этим восторженным оценкам, федеральный
ЗАП имеет серьезные недостатки, о которых речь пойдет
в последующих разделах настоящей работы. Несовер¬
28 Р. L. 90—23; 81 Stat. 54.
29 Р. L. 93—502, 88 Stat. 1561.
30 Прайвеси — сфера личных отношений, которая охраняется Кон¬
ституцией и другими законами.
91 Р. L. 93—579; 88 Stat. 1896.
32 Schwartz В. Ап Introduction..., р. 7, 134—139.
33 Pound R. Growth of the Administrative Process: A Reappraisal. Fo
reword.— «Federal Bar Journal», 1956 October — December, v. 16,
p. 450—451.
94 Administrative Procedure Act, Legislative History. 79th Congress,
1944—46, Senate Committee on the Judiciary, Senate Document
N 248, Washington. 1946, p. 295.
29

шенство закона было очевидно, поэтому уже вскоре
в конгресс стали вноситься проекты его пересмотра35 36.
Среди других важных федеральных законов по ад¬
министративному праву следует упомянуть Закон о пре¬
тензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г.30
Этот закон предусматривает имущественную ответствен¬
ность федеральной казны за вред, причиненный непра¬
вомерными действиями государственных служащих. Он
содержит многочисленные исключения, которые сущест¬
венно снижают его действенность.
6 сентября 1966 г. конгрессом был кодифицирован
пятый раздел Свода законов США37. Раздел получил
новое название — «Правительственная организация и
служащие». Он полностью посвящен учреждениям в си¬
стеме исполнительной власти, в том числе и администра¬
тивным. Пятый раздел делится на три части: часть 1 —
«Учреждения в общем», часть 2 — «Комиссия граждан¬
ской службы Соединенных Штатов» и часть 3 — «Слу¬
жащие». Часть 1, представляющая наибольший интерес
в плане изучения института «структура администрации»,
имеет всего лишь 29 статей, более половины которых
(15) представляют собой 10 из 11 статей инкорпориро¬
ванного сюда федерального ЗАП. Она очень кратка и со¬
держит мизерную информацию о структуре и полномо¬
чиях администрации в целом и почти ничего не сообщает
о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Ин¬
формация о структуре и полномочиях отдельных учреж¬
дений имеется в многочисленных законах, разбросанных
по другим частям пятого раздела (в основном о Комис¬
сии гражданской службы) и главным образом по другим
49 разделам многотомного Свода законов.
Около 20 штатов имели в 1969 г. собственные зако¬
ны об административной процедуре, наиболее тщательно
разработанным был закон штата Джорджия. Помимо
этих законов в настоящей работе анализируется также
подготовленный комиссарами штатов по унификации
35 См.: Carrow М. М. Rivision of the Administrative Procedure Act¬
A Comparative Analysis of Current Bills and a New Proposal.—
«Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, N 2, p. 227—
248.
36 60 Stat. 842. Подробнее о нем см. гл. V.
37 Р. L. 89-554; 80 Stat. 378.
30

законодательства й ими Обновляемый Примерный штат¬
ный закон об административной процедуре38, называе¬
мый далее — Примерный штатный ЗАП. Этот закон
учитывает многие последние рекомендации администра-
тивистов и в некоторых отношениях значительно лучше
сформулирован, чем федеральный ЗАП. Что касается
процедуры административных учреждений в системе
местного самоуправления, то она лишь в редких случаях
регулируется соответствующими актами об администра¬
тивной процедуре.
Большую роль в создании американского админист¬
ративного права сыграли суды. В США они являются
последней инстанцией, решающей споры о праве. Судеб¬
ное истолкование конституций, статусов и других норма¬
тивных актов считается наиболее квалифицированным
и авторитетным. Ранее уже говорилось, что суды, широко
толкуя конституции, санкционировали передачу админи¬
страции нормотворческих и судебных полномочий.
«Удачно,— пишет Р. С. Лорч,— что конституции сфор¬
мулированы туманно. Это позволяет каждому поколе¬
нию приспосабливать свою конституцию к изменяющим¬
ся условиям»39.
Кроме того, суды сформулировали множество по су¬
ществу новых материальных и процессуальных норм ад¬
министративного права, которые в дальнейшем были за¬
креплены в статутах или действовали сами по себе. Соз¬
давая новое право, суды нередко вторгались в сферу
статутного права. «Суды, — пишет профессор Р. Пар¬
кер, — смело изменяли, а также выхолащивали ста¬
туты» 40.
Нормотворческая активность американских судов осо¬
бенно возросла в последние годы. Как отмечают многие
буржуазные административисты, суды стали рассматри¬
вать себя в качестве органов, осуществляющих правовые
реформы, которых «требует общественность» и которые
38 Текст закона в редакции 1970 г. см.: Gellhorn W., Byse С. Admi¬
nistrative Law., Mineola, 1970, p. 1020—1027.
39 Lorch R. S. Democratic Process and Administrative Law. Detroit,
1969, p. 63.
40 Parker R. The Historic Basis of Administrative Law: Separation of
Powers and Judicial Supremacy.— «Rutgers Law Review», 1958,
Spring, v. 12, N 3, p. 473.
31

йё проводятся законодательными органами41. Так, в 60-х
годах суды штатов начали наступление на доктрину су¬
веренного иммунитета правительственных учреждений
штатов, в соответствии с которой учреждения не несли
имущественной ответственности за ущерб, причиненный
их сотрудниками. Судебная атака привела к существен¬
ным изменениям в этой области. Федеральными и штат¬
ными судами в последние десять лет также был значи¬
тельно расширен круг частных лиц, которые могут уча¬
ствовать в административном процессе и обжаловать в
последующем решение администрации в суд.
И, наконец, особый источник административного пра¬
ва составляют административные нормативные акты. По
своему числу и объему они значительно превышают как
статуты, так и судебные постановления по вопросам ад¬
министративного права. По словам члена Федеральной
комиссии связи Л. Лёвинджера, «административные уч¬
реждения заняты массовым производством права в от¬
личие от судов, которые занимаются штучным производ¬
ством»42. Административное нормотворчество, рассмат¬
риваемое подробно преимущественно во второй главе
настоящей работы, стало важнейшей составной частью
административного права.
3.	Административное учреждение
Понятие. Федеральный Закон об административ¬
ной процедуре в ст. 2(a) определяет административное
учреждение как «любой орган Правительства Соединен¬
ных Штатов независимо от того, находится он или нет в
подчинении другого органа». Далее здесь же указано, что
к административным учреждениям не относятся конгресс,
суды, органы управления территориями и владениями
США, а также столичным округом; военные суды и воен¬
ные комиссии; военные органы, находящиеся в районе
военных действий или на оккупированной территории;
органы, осуществляющие функции, указанные в ряде ста¬
тей Свода законов, в частности производящие страхова¬
41 Schwartz В., Wade И. W. R. Op. cit., р. 15—16.
42 Loevinger L. The Administrative Agencv as a Paradigm of Govern¬
ment— A Survey of the Administrative Process.— «Indiana Law
Journal», 1965, Spring, v. 40, N 3, p. 305.
32

ние заложенного имущества и ссуд На Жилищное строи¬
тельство. Кроме того, ст. 4 и 5 федерального ЗАП указы¬
вают, что его положения не распространяются на осу¬
ществление «военной или внешнеполитической функции»,
исключая, таким образом, военные и внешнеполитические
органы из числа административных учреждений.
Итак, по смыслу федерального ЗАП административ¬
ными учреждениями могут быть исключительно органы
исполнительной власти, да и то не все. При этом очевид¬
но, что закон не делает никаких различий между незави¬
симыми агентствами и исполнительными департамен¬
тами.
Что конкретно понимается под термином «орган», мо¬
жет быть далее установлено на основании доклада, под¬
готовленного в июне 1945 г. юридическим комитетом се¬
ната. «„Орган**,— говорится в нем,— означает любое
должностное лицо или управление, как входящее в другое
административное учреждение, так и самостоятельное,
которое на основании закона имеет полномочие предпри¬
нимать окончательное и обязательное к исполнению
действие; это действие может быть обжаловано или не
обжаловано какому-либо вышестоящему административ¬
ному органу. Поэтому „отделы** Комиссии междуштатной
торговли и так называемой Schwellenbach Officer депар¬
тамента сельского хозяйства будут „административными
учреждениями** в рамках указанного понятия (т. е. в
смысле федерального ЗАП. — Г. Н.)»43.
Таким образом, под «административным учреждени¬
ем» федеральный ЗАП подразумевает коллегиальный ор¬
ган или должностное лицо в системе исполнительной вла¬
сти, как самостоятельные, так и действующие в составе
других органов, наделенные правом принимать оконча¬
тельные решения. Но наряду с тем значением, которое
федеральный ЗАП вкладывает в понятие «администра¬
тивное учреждение», в американской науке администра¬
тивного права и на практике в него обычно вкладывается
другое, более широкое, содержание. Административисты
применяют термин «административное учреждение» ко
всем тем организационно самостоятельным учреждени¬
ям исполнительной власти (департаментам или незави¬
43 Staff of Senate Committee on the Judiciary. Report on the Admi¬
nistrative Procedure Act. Washington, 1945, p. 13.
2 Г. И. Ннкеров
33

симым агентствам), руководство которых (единоличное
или коллегиальное) либо отдельные должностные лица
являются административными учреждениями в смысле
федерального ЗАП.
Американская теория и практика понимает под «окон¬
чательным и обязательным для исполнения действием»
административный нормативный акт либо администра¬
тивный приказ. Еще в 1941 г. Комитет генерального ат¬
торнея по административной процедуре рассматривал
«в качестве отличительной черты административного уч¬
реждения право определять через посредство норматив¬
ного акта или решения частные права и обязанности»44.
В этом же плане К. К. Дэйвис считает, что «администра¬
тивное учреждение — это государственный орган, иной
нежели судебный или законодательный, который воздей¬
ствует на права частных лиц через посредство квазису-
дебной акции или нормотворчества»45. Подобная же по
смыслу формулировка содержится и в Примерном штат¬
ном ЗАП. Ст. 1(1) этого акта гласит: «Административ¬
ное учреждение означает любой штатный орган (управ¬
ление, комиссию, департамент или должностное лицо),
иной нежели легислатура или суды, уполномоченный за¬
коном издавать нормативные акты или решать спорные
дела». Федеральный ЗАП не содержит аналогичного по¬
ложения, но, как следует из его ст. 2 и последующих ста¬
тей, деятельность административного учреждения проте¬
кает в двух формах: в виде нормотворчества (rulema¬
king) и в виде вынесения решений по спорам (adjudica¬
tion), причем последнее включает также и лицензиро¬
вание.
Из сказанного вытекает еще одно важное положение,
касающееся административных учреждений: админист¬
ративным учреждением не является правительственный
орган, часть его, отдельное должностное лицо или слу¬
жащий, которые выполняют только чисто исполнитель¬
ную, служебную функцию. Администрация предполагает
не простое исполнение, а управление главным образом
через регулирование, осуществляемое с помощью пере¬
даваемых административным учреждениям нормотвор-
u Final Report of the Attorney General’s Committee on Administrative
Procedure. Senate Document N 8. Washington, 1941, p. 7.
45 Davis К. C. Administrative Law Treatise, v. I, p. 1.
34

ческих и судебных полномочий. Административная дея¬
тельность в данной трактовке — это не механическое ис¬
полнение, а творческий процесс.
Признание того или иного органа в качестве админи¬
стративного учреждения имеет важные правовые послед¬
ствия. Оно означает, что его деятельность должна осу¬
ществляться в процедурных рамках, установленных фе¬
деральным или штатным законами об административной
процедуре. Как федеральный, так и штатные законы об
административной процедуре предоставляют частному
лицу определенные возможности для участия в админи¬
стративном процессе в целях защиты своих прав и инте¬
ресов, а также для последующего обращения в суд.
Исполнительные и административные
учреждения. Чтобы иметь представление о том, де¬
ятельность каких конкретно органов исполнительной вла¬
сти регулируется нормами административного права, не¬
обходимо выделить те из них, которые являются админи¬
стративными учреждениями.
Параграф 105 пятого раздела Свода законов делит
все учреждения исполнительной власти (так называемые
исполнительные учреждения) на исполнительные депар¬
таменты, правительственные корпорации и независимые
учреждения.
Исполнительными департаментами согласно § 101
того же раздела Свода законов являются все департа¬
менты кроме так называемых военных, а именно: 1) го¬
сударственный, 2) казначейства, 3) обороны, 4) юстиции,
5) внутренних дел, 6) сельского хозяйства, 7) торговли,
8) труда, 9) здравоохранения, образования и социально¬
го благосостояния, 10) жилищного строительства и го¬
родского развития и 11) транспорта.
К военным департаментам согласно § 102 относятся
департаменты: 1) армии; 2) военно-морского флота;
3) военно-воздушных сил.
В департаментах государственном и обороны, а так¬
же в двух военных департаментах (военно-морского фло¬
та и военно-воздушных сил) отсутствуют администра¬
тивные учреждения в смысле федерального ЗАП. Эти
департаменты исполняют военные или внешнеполитиче¬
ские функции и поэтому исключаются из числа админи¬
стративных учреждений. Из военных департаментов лишь
2*
35

департамент армии является административным учреж¬
дением. На его главу возложено также исполнение нево¬
енных служб: 1) оперативное управление Панамским ка¬
налом; 2) гражданские работы, выполняемые инженер¬
ными войсками и включающие гидротехническое строи¬
тельство, охрану водных ресурсов и т. п.; 3) управление
национальными кладбищами.
Остальные девять исполнительных департаментов от¬
носятся к разряду административных учреждений. Их
главы, называемые обычно секретарями, являются адми¬
нистративными учреждениями в смысле федерального
ЗАП. Руководители отдельных структурных подразделе¬
ний этих департаментов: управлений, отделов, служб и
других — также могут быть административными учреж¬
дениями в том же значении, если они наделены полномо¬
чиями определять правовой статус частных лиц путем из¬
дания нормативных актов или приказов. Такие полно¬
мочия они получают обычно от главы департамента. Так,
приказом по департаменту № 184-А секретарь департа¬
мента торговли делегировал в 1968 г. директору Управ¬
ления прямых зарубежных инвестиций «функции, полно¬
мочия и обязанности в отношении прямых зарубежных
инвестиций, которые были возложены на него (т. е. сек¬
ретаря,— Г. Н.) исполнительным приказом президен¬
та»46. Кроме того, директор получил право делегировать
в свою очередь указанные «функции, полномочия и обя¬
занности» дальше своим подчиненным, руководствуясь
при этом указаниями секретаря. Важнейшими из полно¬
мочий, делегированных директору, являются полномочия
на издание правил о порядке осуществления экспорта ка¬
питала за рубеж. Решения директора об отказе в предо¬
ставлении частному лицу разрешения на помещение ка¬
питала за рубежом могут быть обжалованы в Управление
инвестиционных апелляций, члены которого назначаются
секретарем департамента 47. Решения же апелляционного
управления по такого рода жалобам являются оконча¬
тельными в системе департамента торговли и не могут
быть пересмотрены даже секретарем. Проанализировав
правовой статус директора и управления, профессор
Дж. Фридмэн полагает, что как директор, так и управле¬
46 33 Fed. Reg. 54 (1968).
47 15 С. F. R. 1000.802 (с) (1) (1970).
36

ние — это административные учреждения в смысле феде¬
рального ЗАП. Первое из них осуществляет главным об¬
разом нормотворческие функции, второе — судебные48.
Параграф 103 пятого раздела Свода законов опреде¬
ляет правительственную корпорацию как «корпорацию,
являющуюся собственностью Правительства Соединен¬
ных Штатов или контролируемую им», он не дает переч¬
ня таких корпораций. В качестве примера правительст¬
венных корпораций можно привести следующие: Управ¬
ление развития долины реки Теннесси, Компанию Панам¬
ского канала, Федеральную корпорацию страхования
вкладов, Корпорацию заморских частных инвестиций и
Межамериканский фонд. Правительственные корпорации
в США меньше распространены, чем, скажем, в Велико¬
британии, ФРГ, Франции и Италии, поскольку государ¬
ственный сектор в экономике США очень незначителен.
Американские правительственные корпорации участ¬
вуют в хозяйственном обороте на таких же правовых ос¬
нованиях, как и частные корпорации. Их деятельность
регулируется нормами гражданского права. Главная
форма, с помощью которой они контактируют с частным
сектором, — это контракты. А контрактное (договорное)
право относится к области гражданского права. Прави¬
тельственные корпорации не обладают никакими полно¬
мочиями на определение правового статуса частных лиц
путем издания нормативных актов или посредством ре¬
шения спорных дел. Они не являются административны¬
ми учреждениями.
Параграф 104 пятого раздела Свода законов относит
к независимым учреждениям: 1) все другие органы в си¬
стеме исполнительной власти кроме исполнительных и
военных департаментов, правительственных корпораций,
а также Почтовой службы и Комиссии почтовых тари¬
фов49; 2) Главное управление отчетности. В пятом раз¬
деле не дается никакого перечня или дальнейшей груп¬
пировки независимых учреждений. Термин «независимое
48 Freedman J. О. Administrative Procedure and the Control of Foreign
Direct Investment.— «University of Pennsylvania Law Review»,
1970, November, v. 119, N 1, p. 18.
49 Эти два почтовых ведомства все же могут быть отнесены к числу
независимых учреждений, что вытекает из их организации и пол¬
номочий.
37

учреждение», как представляется, употреблен для указа¬
ния на то, что соответствующее учреждение существует
обособленно от департаментов и правительственных кор¬
пораций. Поэтому независимые учреждения в таком
смысле должны включать не только независимые агент¬
ства типа Комиссии междуштатной торговли, но и дру¬
гие органы в системе исполнительной власти, в частности
учреждения, составляющие Исполнительный аппарат при
президенте.
Наибольший интерес для настоящей работы представ¬
ляют независимые агентства, так как именно с ними было
связано возникновение современного административного
права США. Независимые агентства по характеру дея¬
тельности и полномочиям, в частности по наличию или
отсутствию у них нормотворческих или квазисудебных
полномочий, можно подразделить на три группы: 1) ре¬
гулирующие; 2) распределяющие; 3) внутрисистемные.
К регулирующим независимым агентствам относятся
те из независимых агентств, которые осуществляют ре¬
гулирование в какой-нибудь экономической, социальной,
научной или культурной области. Они контролируют де¬
ятельность частных лиц и организаций в вверенных им
сферах, в том числе следят за соблюдением соответству¬
ющих законов, издают нормативные акты, выдают ли¬
цензии, расследуют факты правовых нарушений и при¬
нимают меры для привлечения нарушителей к ответст¬
венности, рассматривают претензии и т. д.
Регулирующими агентствами в настоящее время яв¬
ляются:
во-первых, независимые агентства, осуществляющие
как нормотворческую, так иногда и квазисудебную дея¬
тельность: Комиссия междуштатной торговли (1887),
Комиссия изящных искусств (1910), Федеральная ре¬
зервная система (1913), Федеральная торговая комиссия
(1915), Федеральная электроэнергетическая комиссия
(1920), Комиссия американских военных памятников
(1923), Комиссия ценных бумаг и платежных средств
(1934), Федеральная комиссия связи (1934), Националь¬
ное арбитражное управление (1934), Национальное уп¬
равление трудовых отношений (1935), Управление граж¬
данского воздухоплавания (1938), Управление федераль¬
ных банков жилищного кредита (1955), Федеральная
морская комиссия (1961), Агентство по охране окружаю¬
38

щей среды (1970), Национальная администрация кре¬
дитных союзов (1970), Почтовая служба (1970), Комис¬
сия по безопасности потребительских товаров (1972),
Федеральная энергетическая администрация (1974)»
Ядерная регулирующая комиссия (1974); Комиссия по
торговле товарами, закупаемыми на срок (1974);
во-вторых, независимые агентства, осуществляющие
преимущественно квазисудебные функции: Комиссия
гражданской службы (1883); Комиссия по претензиям
индейцев (1946), Система набора на военную службу
(1948), Управление по пересмотру правительственных
контрактов (1951), Комиссия по урегулированию претен¬
зий к иностранным государствам (1954), Комиссия по
обеспечению равных возможностей для трудоустройства
(1964), Комиссия по технике безопасности и охране здо¬
ровья на производстве (1970), Национальное управление
по безопасности на транспорте (1975).
Группу распределяющих независимых агентств со¬
ставляют те из них, которые занимаются выдачей всяко¬
го рода государственных денежных ссуд и пособий и ко¬
торые, следовательно, решают вопрос о том, имеют те
или иные частные лица права на получение этих пособий:
Администрация по делам ветеранов (1930), Администра¬
ция фермерского кредита (1933), Управление по делам
бывших железнодорожников (1935), Национальный на¬
учный фонд (1950), Администрация по делам мелкого
бизнеса (1953), Национальный фонд поощрения искусств
и гуманитарных наук (1965), Администрация энергети¬
ческих исследований и развития (1974), Комиссия по де¬
лам общинных служб (1974).
Регулирующие и распределяющие независимые агент¬
ства являются административными учреждениями, по¬
скольку они наделены полномочиями выносить решения
о правах и обязанностях частных лиц. Они, как правило,
организационно совершенно обособлены от департамен¬
тов и пользуются известной самостоятельностью даже по
отношению к президенту.
Главы департаментов, их заместители, руководители
важнейших подразделений департаментов (управлений,
отделов, служб и т. д.) назначаются президентом с по¬
следующим утверждением их сенатом. Эти должностные
лица могут быть уволены президентом в любое время по
его усмотрению. Руководители независимого агентства
39

(члены коллегии, насчитывающей обычно от 5 до 11 чё-
ловек) также назначаются президентом и подлежат ут¬
верждению сенатом. Однако они назначаются на срок,
установленный законом, который превышает срок полно¬
мочий президента, и в некоторых независимых агент¬
ствах50 могут быть отстранены президентом досрочно
от должности лишь за серьезные проступки, указанные
в законе. К тому же обычно только немногим более по¬
ловины состава коллегиального руководства независимо¬
го агентства может быть назначено из числа представи¬
телей одной и той же политической партии, чтобы, как
заявил Верховный суд США по делу Humphrey’s Execu¬
tor v. United States (1935), подобные независимые агент¬
ства «не могли быть заподозрены в однопартийном под¬
ходе». Так, в настоящее время Комиссия междуштатной
торговли состоит из 11 членов, назначаемых президентом
на семь лет «по совету и с согласия» сената. Только шесть
из них могут быть членами одной и той же политической
партии. Член комиссии может быть отстранен от долж¬
ности президентом лишь за «бездеятельность, пренебре¬
жение к обязанностям или злоупотребление по службе».
Верховный суд федерации неоднократно выступал в
защиту организационной самостоятельности независи¬
мых агентств. В решении по вышеуказанному делу Hump¬
hrey’s Executor v. Unites States он признал незаконным
решение президента Ф. Д. Рузвельта об отстранении от
должности члена Федеральной торговой комиссии до
истечения семилетнего срока пребывания последнего на
посту. Президент, не упоминая о «бездеятельности», мо¬
тивировал свое решение об отстранении тем, что «цели
настоящей администрации в отношении деятельности ко¬
миссии могут быть выполнены наиболее эффективно пер¬
соналом», назначенным по его выбору. Подобное же ре¬
шение было вынесено Верховным судом США в 1958 г.
по делу Wiener v. United States.
К тому же независимые агентства непосредственно
подотчетны не президенту, а конгрессу. Как полагает
50 В Комиссии междуштатной торговли, Управлении гражданского
воздухоплавания, Федеральной морской комиссии, Федеральной
торговой комиссии, Национальном управлении трудовых отноше¬
ний, Федеральной резервной системе и Комиссии по безопасности
потребительских товаров.
40

Б. Шварц, в тех случаях, когда агентства вступают в
конфликт с главой исполнительной власти, их «положе¬
ние таково, что президент в настоящее время может мало
что сделать для поддержания своей политики»51. Подоб¬
ное положение объясняется как нежеланием конгресса
усиливать исполнительную власть, так и тем, что незави¬
симые агентства среди прочего наделены судебными пол¬
номочиями, осуществление которых невозможно без из¬
вестной самостоятельности органа, принимающего реше¬
ния.
Вместе с тем президент и подчиненные ему учрежде¬
ния исполнительной власти располагают рядом косвен¬
ных способов воздействия на повседневную деятельность
независимых агентств; среди них, как указывает профес¬
сор Р. Диксон, направление независимыми агентствами
их бюджетных проектов не конгрессу, а президенту; конт¬
роль департамента юстиции над ведением независимыми
агентствами их гражданских дел в судах; направление
независимыми агентствами в Административно-бюджет¬
ное управление всех их законопредложений и коммента¬
риев по законопроектам, внесенным конгрессменами; на¬
значение президентом председателей коллегиального ру¬
ководства важнейших регулирующих независимых
агентств; участие официальных представителей исполни¬
тельных департаментов в административно-судебных за¬
седаниях; установление президентом требований, кото¬
рым должны отвечать лица, поступающие на государ¬
ственную службу, в том числе и в независимые агентства;
отстранение президентом от должности членов коллеги¬
ального руководства независимых агентств, кроме выше¬
указанных семи; передача президентом части его полно¬
мочий независимым агентствам и некоторые другие52.
Значительная организационная и оперативная само¬
стоятельность независимых агентств не может не вызы¬
вать временами известной дискоординации в функциони¬
ровании независимых агентств и исполнительных депар¬
таментов. Отсюда обилие всякого рода координационных
программ и координирующих учреждений. Координирую¬
51 Schwartz В. An Introduction..., р. 20—21.
52 Dixon R. О. Jr. The Independent Commissions and Political Respon¬
sibility.— «Administrative Law Review», 1975, Winter, v. 27, N 1.
p. 6-12.
41

щими учреждениями являются, в частности, некоторые
независимые агентства.
К внутрисистемным относятся те из независимых
агентств, которые не обладают нормотворческими и су¬
дебными полномочиями, позволяющими им выносить ре¬
шения о правах или обязанностях частных лиц. Эти
агентства осуществляют исследовательские, планирую¬
щие, совещательные, координационные, административ¬
но-финансовые и другие функции внутри системы орга¬
нов исполнительной власти. Ими являются Смитсониан-
ский институт (1846), Международная торговая комиссия
(1916), Администрация общих служб (1949), Информа¬
ционное агентство (1953), Комиссия по гражданским пра¬
вам (1957), Национальная администрация воздухоплава¬
ния и исследования космоса (1958), Агентство по контро¬
лю над вооружениями и разоружению (1961), Комиссия
по развитию бассейна реки Дэлавер (1961), Администра¬
тивная конференция (1964), Комиссия по развитию Ап¬
палачского района (1965), Комиссия почтовых тарифов
(1970), агентство «Действие» (1971), Федеральная ко¬
миссия по выборам (1974) и др.
Функции, аналогичные функциям, осуществляемым
внутрисистемными независимыми агентствами, возложе¬
ны также на учреждения, составляющие Исполнительный
аппарат при президенте: на Канцелярию Белого дома,
Административно-бюджетное управление, Совет эконо¬
мических советников, Совет национальной безопасности,
Совет по внутренним проблемам, Управление специаль¬
ного представителя по торговым переговорам, Совет по
качеству окружающей среды, Управление по вопросам
телекоммуникационной политики, Совет по вопросам
международной экономической политики, Специальное
управление по предотвращению злоупотребления нарко¬
тиками, Совет по экономической политике, Совет по феде¬
ральному имуществу, Совет по стабилизации заработной
платы и цен, Совет по энергетическим ресурсам, на Уп¬
равление поделай помилования президентом лиц,укло¬
нявшихся от военной службы во время вьетнамской войны.
Внутрисистемные независимые агентства и учрежде¬
ния, составляющие Исполнительный аппарат при прези¬
денте, не являются административными учреждениями,
поскольку они не принимают решений, которые опреде¬
ляют правовой статус частных лиц,
42

Не являются административными учреждениями и ор¬
ганы управления столичным округом и зоной Панамско¬
го канала. Как уже говорилось, ст. 2(a) федерального
ЗАП исключает подобного рода «территориальные пра¬
вительства» из числа тех, которые обнимаются термином
«административное учреждение».
Относится ли президент к числу административных
учреждений? В 1942 г. Ф. Траубридж фом Баур отвечал
на этот вопрос утвердительно53. По смыслу ст. 2(a) фе¬
дерального ЗАП президент должен быть отнесен к раз¬
ряду административных учреждений. В пользу указан¬
ного толкования свидетельствует тот факт, что президен¬
ту делегированы конгрессом огромные нормотворческие
полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он
может изменять правовой статус частных лиц. Многие из
них субделегированы президентом главам департаментов
и другим должностным лицам.
Таким образом, в системе органов исполнительной
власти административными учреждениями являются пре¬
зидент, девять исполнительных департаментов, и один
военный, 28 регулирующих и восемь распределяющих
независимых агентств. Перечисленные учреждения вы¬
полняют не только административно-правовые функции,
но и такие, которые осуществляются внутрисистемными
учреждениями, т. е. исследовательские, планирующие,
совещательные, координационные, административно-фи¬
нансовые и т. д. При этом в департаментах выполнение
неадминистративно-правовых функций составляет значи¬
тельно большую долю всего объема их работы, чем в не¬
зависимых агентствах, так как департаменты вместе с
конгрессом и президентом выступают в качестве круп¬
нейших органов американского государства, формирую¬
щих политику.
Наличие в системе органов федеральной исполнитель¬
ной власти всего лишь нескольких десятков администра¬
тивных учреждений не должно умалять их значения.
Прежде всего, эти административные учреждения явля¬
ются наиболее важными из всех органов исполнительной
власти. Далее, они исполняют наиболее важную и труд¬
ную правительственную функцию — проведение в жизнь
политических решений, принятых законодательными, ис¬
53 Trowbridge vom Baur F. Op. cit., p. 93.
43

полнительными и судебными органами. Административ¬
ные учреждения осуществляют применение законов и
других норм права к гражданам и частным организаци¬
ям, т. е. вступают в непосредственный правовой контакт
с частными лицами. Путем издания нормативных пред¬
писаний и разрешения конкретных споров они приводят
в действие федеральное право. Административные учреж¬
дения выносят решения о правах и обязанностях конкрет¬
ных лиц и эти решения в дальнейшем могут быть, как
правило, изменены только судами, да и то зачастую не
в полном объеме. Все другие неадминистративные уч¬
реждения в системе исполнительной власти не обладают
непосредственными властными полномочиями тем или
иным способом направлять действия частных лиц.
Положение административных учреждений в штатах
во многом сходно с их положением в федерации, так как
штаты обычно по возможности копируют федеральную
практику.

II
АДМИНИСТРАТИВНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Административное нормотворчество называется в
США обычно делегированным законодательством. Если
в западноевропейском праве этот термин включает в
себя лишь административные акты, имеющие так назы¬
ваемый статутный эффект, т. е. те, которые могут вно¬
сить изменения в действующее законодательство, то аме¬
риканцы охватывают термином «делегированное законо¬
дательство» как административные акты со статутным
эффектом, так и все иные, имеющие подзаконный харак¬
тер, нормативные акты, издаваемые административными
учреждениями. Такое понимание делегированного зако¬
нодательства американскими учеными объясняется осо¬
бенностями конституционного механизма США, в частно¬
сти предоставлением нормотворческих полномочий толь¬
ко органам законодательной власти (отсюда при наиме¬
новании административных нормативных актов появля¬
ется слово «законодательство») и передачей ими части
нормотворческих прав администрации (отчего происхо¬
дит слово «делегированное»).
Объектами исследования для американской науки
административного права и главными «атакуемыми це¬
лями» 1 для юристов-практиков являются две основные
проблемы административного нормотворчества: во-пер¬
вых, делегация легислатурой нормотворческих полномо¬
чий административным учреждениям и, во-вторых, их
нормотворческая процедура. Обе эти проблемы рассмат¬
риваются юристами США опять-таки с точки зрения вза¬
имоотношений между частными лицами и администра-
1 Forkosch М. D. A Treatise on Administrative Law. Indianapolis,
1956, p. VI, 848.
45

Цйей. Американские административисты- декларируют,
что в делегации нормотворческих полномочий их интере¬
сует, главным образом, не является ли она чрезмерной и
не оставляет ли она гражданина или частную организа¬
цию беззащитными перед лицом администрации, и что
нормотворческая процедура анализируется ими также в
основном с позиции выяснения тех возможностей, кото¬
рые эта процедура предоставляет гражданам или част¬
ным организациям для защиты их прав от произвола бю¬
рократии. Однако на практике простые американцы не в
состоянии использовать в полной мере те возможности,
которые предоставляет административный процесс для
защиты их личных и имущественных прав; это под силу
лишь крупному капиталу. Капиталистические монополии
доминируют в административном процессе США. Как
писал в предисловии к совместному труду Б. Шварца и
Г. Уэйда лорд Диплок, «в США административное право
занимается главным образом регулированием деятельно¬
сти крупных корпораций»2.
1. Правовая природа и сущность административного
нормотворчества
Для того чтобы составить представление о происхож¬
дении и сущности административного нормотворчества,
необходимо рассмотреть его конституционные и статут¬
ные основы.
Конституция и административное нор¬
мотворчество. Одним из главных принципов, поло¬
женных в основу федеральной Конституции и конститу¬
ций штатов, является разделение властей. «Если все до¬
роги ведут в Рим, — писал профессор Дж. Харт, — то все
вопросы американского управления рано или поздно сво¬
дятся к разделению властей» 3.
Согласно разделу 1 ст. I Конституции США все зако¬
нодательные полномочия вверены конгрессу. Далее, в
первых 17-ти абзацах раздела 8 ст. I указываются объ¬
2 Schwartz B.t Wade Н. W. R. Legal Control of Government. Oxford,
1972, p. XII.
3 Hart J. An Introduction to Administrative Law. With Selected Cases.
N. Y., 1940, p. 146.
46

екты, на которые распространяются эти полномочия: на¬
логи, пошлины и другие денежные сборы, займы, торгов¬
ля, натурализация, банкротства, чеканка и установление
ценности монеты и ее обращение, государственные цен¬
ные бумаги, единицы мер и весов, почта, наука, ремесла,
авторское и изобретательское право, организация и де¬
ятельность подчиненных Верховному суду судебных ор¬
ганов, нарушения международного права, объявление и
ведение войны, армия и флот, милиция, столичный ок¬
руг. Заканчивается раздел 8 ст. I абзацем, гласящим, что
конгресс имеет право «издавать все законы (laws), ко¬
торые необходимы и надлежащи для осуществления как
вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми
настоящая Конституция наделяет Правительство Соеди¬
ненных Штатов, его департаменты или его должностных
лиц». Данное положение основного закона означает, в
частности, что федеральный законодательный орган име¬
ет исключительное право на издание законов по любым
аспектам организации и деятельности исполнительной
власти федерации.
Статья II Конституции США возлагает исполнитель¬
ную власть на президента, подробно указывая полномо¬
чия, ему принадлежащие. Но ни в этой статье, ни в дру¬
гих не содержится сколько-нибудь четкой формулировки,
на основании которой можно было бы заключить, что
президент или какое-либо иное должностное лицо имеет
право издавать нормативные акты. Этим правом согласно
Конституции наделен исключительно конгресс.
Аналогичный вывод делают также и американские
ученые. В 1925 г. Дж. Харт в работе, посвященной нормо¬
творческим полномочиям президента, указывал, что пре¬
зидент обладает нормотворческими полномочиями не в
силу Конституции, а на основании других законов *.
В 1941 г. Р. Л. Ферингтон, исследовавший проблему ог¬
раничения передачи конгрессом его законодательных
полномочий, писал, что «целью легислатуры является
предписание правил, регулирующих будущие действия»4 5.
Ни он, ни другие американские ученые в дальнейшем не
4 Hart J. The Ordinance Making Powers of the President of the Uni¬
ted States. N. Y., 1970, p. 201.
b Farrington R L, The Limitations upon the Delegation of Power by
Federal Legislature. Washington, 1941, p. 102.
47

находили в федеральной Конституции никаких положе¬
ний, в соответствии с которыми органы исполнительной
власти, а тем более независимые агентства, о возможно¬
сти появления которых не думали создатели Конститу¬
ции в конце XVIII в., могли бы издавать какие-либо нор¬
мативные акты.
Но может быть правительственное нормотворчество
подразумевалось создателями Конституции как нечто
само собой разумеющееся, о чем не нужно было даже и
упоминать в основном законе? Р. Л. Ферингтон указы¬
вает, что вопрос о нормотворческих полномочиях испол¬
нительной власти на Филадельфийском конвенте не об¬
суждался, и он не нашел никаких высказываний об этом
со стороны делегатов конвента и других современников
составления Конституции 6. О подобных вещах в те годы
не могло быть и речи, так как создание федерального го¬
сударственного механизма происходило тогда, в частно¬
сти, под лозунгом недопущения тирании исполнительной
власти, для чего в сфере права ей была отведена роль
простого исполнителя юридических норм, которые долж¬
на была принимать законодательная власть. Предостав¬
ление правительству нормотворческих полномочий про¬
тиворечило бы духу доктрины разделения властей.
Легислатура и административное нормотворчество.
Административные учреждения с самого начала их
функционирования издавали нормативные акты. Не
имея права на издание нормативных актов на основа¬
нии Конституции, сначала президент и исполнительные
департаменты, а в дальнейшем и независимые агентства
получили такое право от конгресса.
Нормотворчество административных учреждений в
США приобрело особенно широкий размах в современ¬
ный, империалистический, период развития капитализ¬
ма. С окончанием эпохи свободной конкуренции и пере¬
ходом власти в руки монополистической буржуазии
конгресс с его громоздким механизмом прохождения
законодательства 7 стал все меньше удовлетворять пра¬
6 Farrington R. Z. Op. cit., p. 37.
7 Американский конгресс, по подсчетам Р. С. Лорча, имеет не менее
25 разного рода конституционных и процедурных возможностей
для того, чтобы похоронить любой законопроект (Lorch R. S. De¬
mocratic Process and Administrative Law. Detroit, 1969, p. 20—21).
48

вящие круги, заинтересованные в сильной власти, спо¬
собной быстро и эффективно проводить их волю в жизнь.
Когда в конце XIX в. конгресс уже не мог справить¬
ся с лавиной дел, которая обрушилась на него, он был
вынужден во все большем объеме передавать полномо¬
чия на издание нормативных актов президенту и другим
административным органам. Одним из первых среди
делегирующих статутов в этот период был Закон о меж¬
душтатной торговле 1887 г., который, по свидетельству
профессора Т. Лоуви, наделил административное учреж¬
дение— Комиссию междуштатной торговли — по вопро¬
сам его ведения всей полнотой исполнительной, законо¬
дательной (т. е. нормотворческой) и судебной власти8.
В настоящее время президент, федеральные департамен¬
ты и агентства ежегодно издают огромное число актов,
содержащих нормы права. Общее число административ¬
ных нормативных актов и их объем непрерывно увели¬
чиваются9.
Конгресс делегирует административным учреждени¬
ям право на издание нормативных актов почти по всем
вопросам, по которым в соответствии с Конституцией
он имеет право законодательствовать. Производный от
легислатуры характер административного нормотвор¬
чества констатируют американские ученые. «Нормотвор¬
ческие полномочия,— писал профессор Л. В. Ланка¬
стер, — уступлены президенту конгрессом. По своему
положению президент не обладает такими полномочия¬
ми. И, конечно, президент может быть лишен права из¬
давать приказы органом, ранее предоставившим ему это
право»10. По его подсчетам, в 40-х годах более 100 фе¬
8 Łowi Т. J. The End of Liberalism (Ideology, Policy, and the Crisis
of Public Authority). N. Y., 1969, p. 131.
9 В 1936 г., в первый год публикации, «Федеральный реестр», в ко¬
тором публикуются административные нормативные акты, насчиты¬
вал 3194 страницы, а в 1965 г. он вышел на 17206 страницах. Об¬
щий объем «Федерального реестра» за эти годы составил более
250 тыс. страниц. «Свод федеральных административных норматив¬
ных актов» в 1963 г. состоял более чем из 100 отдельных книг и в
несколько раз превышал по объему Свод законов, который сам на¬
считывал более 10 тыс. страниц (The Federal Register and the Code
of Federal Regulations — A Reapraisal.— «Harvard Law Review»,
1966, December, v. 80, N 2, p. 449).	.
10 Цит. no: Principles and Functions of the Government of the United
States. N. Y., 1948, p. 265.
49

деральных учреждений издавали свои акты на основа¬
нии приблизительно 1 тыс. делегаций, содержавшихся в
актах конгресса и 75 исполнительных приказах прези¬
дента11, причем приказы, в свою очередь, также базиро¬
вались на актах конгресса. Тот факт, что нормотвор¬
ческая деятельность административных учреждений
основывается в целом на полномочиях, делегированных
конгрессом, подтверждают профессора Э. С. Корвин12,
Дж. М. Бёрнс13 и другие американские правоведы. Со¬
ветский ученый А. С. Никифоров также полагает, что
президент издает нормативные исполнительные приказы
на основании делегирующих законов 14.
О производном характере административного нормо¬
творчества свидетельствует и контроль над ним со сто¬
роны легислатуры. Конгрессмены, всегда опасающиеся
усиления исполнительной власти за счет законодатель¬
ной, обычно бдительно следят за тем, чтобы исполни¬
тельная власть не выходила за пределы предоставлен¬
ных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое-
либо иное должностное лицо издает нормативный акт
без достаточного основания, конгрессмены, несогласные
с правительственным мероприятием, могут выдвинуть
обвинение в превышении исполнительной властью пре¬
доставленных ей полномочий и попытаться аннулиро¬
вать акт. Так, автор капитального труда «Американское
правительство и политика» Ч. Бирд сообщал, что кон¬
гресс отменил установленный президентом потолок для
должностных окладов в размере 25 тыс. долл., сочтя
такую меру посягательством на свои бюджетные
права15.
И несмотря на это, должностные лица, в частности
президент, иногда принимают акты такого содержания,
лля которого бывает трудно найти даже так называе¬
мые подразумеваемые основания в делегирующих ста¬
11 Ibid., р. 264.
12 Corwin Е. S. The President, Office and Powers, 1787—1948. History
and Analysis of Practice and Opinion. N. Y., 1948, p. 149—150.
13 Burns J. M. Congress on Trial. The Legislative Process and Admi¬
nistrative State (The Politics of Modern Law Making). N. Y., 1949,
p. 100—101.
14 Никифоров А. С. Правовые особенности президентской власти.—
«США: экономика, политика, идеология», 1972, № 8, с. 27.
15 Beard Ch. A. American Government and Politics. N. Y., 1949, p. 249.
50

тутах. В подобных случаях эти акты остаются в силе,
если конгресс молчаливо примиряется с их существова¬
нием либо противники мероприятия администрации в
конгрессе не набирают необходимого числа голосов для
его анулирования.
Имеет ли право конгресс делегировать администра¬
тивным учреждениям свои нормотворческие полномо¬
чия? Федеральная Конституция опять-таки нигде прямо
такой возможности не предусматривает. Это же утверж¬
дает, например, и М. Д. Форкош в связи с изучением им
частного вопроса о делегации конгрессом администра¬
ции своего права на чеканку монеты18 19. Не рассматрива¬
лась делегация как сама собой разумеющаяся и во вре¬
мя составления и одобрения федеральной Конституции17.
На чем же основывается подобная делегация власти,
вверенной Конституцией конгрессу? Обычно ссылаются
на цитированный выше последний абзац раздела
8 ст. I Конституции США, согласно которому конгресс
в рамках компетенции федерации имеет право на изда¬
ние любых законов. Так это делается, например, в объе¬
мистом комментарии к Конституции США, составлен¬
ном под руководством Э. С. Корвина 18. Р. Л. Феринг-
тон, считая указанный абзац достаточным основанием
для делегации исполнительной власти законодательных
полномочий, полагает, что он был включен авторами
Конституции специально для того, чтобы дать конгрес¬
су возможность реагировать на непредвиденные ситуа¬
ции 1Э.
Толкуя таким образом последний абзац раздела
8 ст. I основного закона, американские ученые делают
вывод о том, что конгресс имеет право издавать законы,
делегирующие административным учреждениям полно¬
мочия на издание нормативных актов не только по
вопросам внутренней организации этих учреждений и
порядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к
ведению федеральной легислатуры: торговле, тарифам,
налогам и т. д. Но едва ли можно делегацию законо¬
18 Forcosch. М. D. Op. cit., р. 119.
17 Farrington R. L. Op. cit., р. 37.
19 Constitution of the United States of America, Analysis and Inter¬
pretation. Washington, 1953, p. 307.
;s Farrington R. L. Op. cit., p. 37—38.
51

дательных полномочий, которая в корне изменяет так
называемое разделение властей, установленное Консти¬
туцией, подгонять под названное конституционное по¬
ложение. Представляется, что такая делегация может
стать правомерной только после проведения конститу¬
ционной реформы.
В отличие от США во многих других буржуазных
странах процесс усиления исполнительной власти отра¬
жен в их конституциях. В ФРГ, Франции, Италии и не¬
которых других странах правительства издают норма¬
тивные акты на основании конституций. Нормотворче¬
ские полномочия незаконодательных учреждений, тем
более случаи делегации им законодательных полномо¬
чий, обычно специально оговариваются в конституциях
этих государств. Так, в ст. 87 Конституции Италии гово¬
рится: «Президент Республики... издает декреты, имею¬
щие силу закона, и постановления...». А ст. 76 предус¬
матривает: «Осуществление законодательной власти
может быть делегировано Правительству с тем услови¬
ем, что при этом будут определены принципы и руково¬
дящие критерии, и только на ограниченное время и по
определенному кругу вопросов». Абзац 1 ст. 38 Консти¬
туции Французской Республики 1958 г., которая ввела
элементы президентской формы правления, гласит:
«Правительство может для выполнения своей програм¬
мы обратиться к Парламенту с просьбой дать разреше¬
ние осуществить путем указов в течение ограниченного
срока мероприятия, обычно входящие в область зако¬
нодательства». Далее, в последующих двух абзацах,
речь идет о порядке издания указов и их юридической
силе. Пункт 1 ст. 80 Основного закона ФРГ предусмат¬
ривает: «Закон может уполномочить федеральное Пра¬
вительство, федерального министра или правительства
земель издавать постановления. При этом законом
должны быть определены содержание, цели и объем
предоставленных полномочий. В постановлении должно
быть дано его законное основание. Если законом пре¬
дусматривается передача полномочий далее, то для
передачи полномочий требуется постановление»20.
20 Конституции Италии, Франции и ФРГ цит. по кн.: Конституции
буржуазных стран (сборник документов). М., «Юридическая лите¬
ратура», 1968.
52

В Великобритании не делается различия между консти¬
туционными и обычными законами. И те, и другие при¬
нимаются простым большинством голосов присутствую¬
щих парламентариев в палате общин и палате лордов.
Британский парламент не связан никакими ограничени¬
ями в делегации административным учреждениям своих
нормотворческих полномочий. Наоборот, сама по себе
практика такой делегации стала конституционной нор¬
мой. Таким образом, во взятых в качестве примера
европейских странах административные учреждения
имеют формальные конституционные основания для
своего нормотворчества, чего не скажешь об их анало¬
гах по другую сторону океана.
Предусмотренное Конституцией США разграничение
полномочий между отдельными «ветвями» государствен¬
ной власти в настоящее время не отражает действи¬
тельного положения. Оно, в частности, не отражает
того, характерного для империалистического периода
существенного сдвига, который произошел в области
правотворчества, сдвига, приведшего к расширению
полномочий исполнительной власти, к ее усилению.
Издавая нормативные акты, американское админи¬
стративное учреждение фактически осуществляет ту
власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е.
оно законодательствует. «Когда административное
учреждение формулирует нормативный акт, — пишет
Т. Лоуви,— фактически оно формулирует закон»21.
Б. Шварц приводит широко известное мнение Верхов¬
ного суда США по делу Youngstown and Tube Со v.
Sawyer (1952), которое гласит: «Положение нашей
Конституции, возлагающее на президента полномочия
наблюдать за точным исполнением законов, отвергает
идею, что он может быть законодателем» 22. И далее
Б. Шварц сообщает о происходящем на практике:
«Несмотря на это категоричное утверждение суда, едва
ли можно отрицать, что административное учреждение
является сегодня законодательным учреждением»23.
К такому же выводу приходят и многие другие амери-
21 Łowi Т. Л Op. cit., р. 301.
22 Schwartz В. An Introduction to American Administrative Law, Lon¬
don, 1962, p. 26.
23 Ibidem.
53

кайскйе учёные: У. Гэлхорн и К. Байс, М. Д. Форкош,
Р. Паркер, Р. Л. Ферингтон, Ф. Траубридж фом Баур 24
И т. д.
Даже некоторые судьи Верховного суда федерации
исходят из того факта, что административные учрежде¬
ния выполняют законодательные функции (например,
судьи Холмс в 1928 г. по делу Springer v. Government of
the Phillippine Islands, Робертс, в 1932 г. по делу Arizo¬
na Grocery Со. v. Atohison, T. and S.F.R.Co, Дуглас в
1956 г. в книге «Мы, судьи»25)- Сам же Верховный суд
США в 1908 г. по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Co
фактически также констатировал законодательный ха¬
рактер деятельности административных учреждений,
заявив, что «установление тарифной ставки представля¬
ет собой издание предписания на будущее и, следова¬
тельно, является по своей природе действием законода¬
тельным, а не судебным».
Признание законодательного характера нормотвор¬
ческой деятельности административных учреждений
официально подтверждено в федеральном Законе об
административной процедуре от 11 июня 1946 г. Еще на
стадии прохождения законопроекта в сопроводительном
документе палаты представителей № 1980, разъясняв¬
шем статьи законопроекта, в § 4 «Нормотворчество»
указывалось, что целью их является «предоставление
административным учреждениям законодательных функ¬
ций» 26. А ст. 2 (с) самого закона гласит: «Норматив¬
ный акт означает заявление учреждения, предназначен¬
ное применить, истолковать или установить закон (law,
т. е. как и в последнем абзаце раздела 8 ст. 1 Консти¬
туции; курс. наш. — Г. Н.).,.». Подобная же формули¬
ровка «установить закон» содержится и в ст. 1 (7) При¬
мерного штатного ЗАП.
Не отрицая наличия у администрации законодатель¬
ных полномочий, некоторые американские ученые, на¬
24 Gellhorn W., Byse С. Administrative Law. Mineola, 1970, p. 51;
Forkosch M. D. Op. cit, p. 37, 46, 419, 121; «Rutgers Law Review»,
1958, Spring, v. 12, N. 3, p. 467; Farrington R. L., Op. cit., p. 103;
Trowbridge vom Baur F. Federal Administrative Law, v. 1, Chica¬
go, 1942, p. 76.
25 Douglas w. O. We the Judges. Studies in American and Indian Con¬
stitutional Law from Marshall to Mukherjea. Toronto, 1956, p. 163.
28 Цит. no: Forkosch M. D. Op. cit., p. 48.
54

пример Э. С. Корвин и М. Д. Форкош27, считают, что
неконституционный характер может иметь лишь деле¬
гация ей всех полномочий в целом, и ссылаются при
этом на Дж. Мэдисона, который в «Федералисте»
№ XVII писал: «Фундаментальные принципы свободной
Конституции нарушаются там, где все полномочия
одной власти осуществляются теми же лицами, которые
обладают всеми полномочиями другой власти»28. Одна¬
ко мэдисоновское толкование Конституции носит скорее
политический, нежели юридический характер, так как
оно было призвано оправдать отступления от точного
смысла Конституции в целях усиления позиции феде¬
рального правительства, а не прочитать то, что в дейст¬
вительности было написано в основном законе «отцами-
основателями». Несмотря на это, толкование Мэдисона
стало господствующим.
Вместе с тем в США имеются ученые и юристы-
практики, которые считают административное нормо¬
творчество вообще противоречащим Конституции29.
«Доблестным защитником» законодательных полномо¬
чий конгресса, противником их делегации называют
известного судью Г. Фрэндли30 31, утверждающего, что
передача законодательных полномочий не соответствует
духу Конституции81. Ученые, стоящие на подобной по¬
зиции, есть также за пределами США, например про¬
фессор Копенгагенского университета А. Росс32.
Сторонники этой точки зрения исходят из того, что
делегация административным учреждениям законода¬
тельных полномочий противоречит духу доктрины раз¬
деления властей, а также духу другой доктрины, кото¬
рой до сих пор придерживается американская система
«представительной демократии» — доктрины delegatus
27 Corwin Е. S. The President..., р. 443; Forkosch М. D. Op. cit.,
p. 35—36.
28 Цит. no: Forkosch M. D. Op. cit., p. 35.
28 Schwartz B. An Introduction..., p. 29; «Rutgers Law Review», 1958,
Spring, v. 12, N 3, p. 467, 471.
30 «Administrative Law Review», 1969, April, v. 21, N 3, p. 414.
31 Friendly H. Z. The Federal Administrative Agencies. Cambridge,
1962, p. 21—22.
32 Ross A. Delegation of Power. Meaning and Validity of the Maxim
delegata potestas non potest delegari.—«American Journal of Compa¬
rative Law», 1958, Winter, v. 7, N 1, p. 16.
55

potestas non potest delegare (делегат не может делеги¬
ровать) 33. Применительно к полномочиям конгресса эта
доктрина означает, что американский народ, который
согласно преамбуле Конституции США («Мы, народ
Соединенных Штатов... учреждаем и вводим настоящую
Конституцию...») является ее создателем, не уполномо¬
чил конгресс делегировать свои полномочия.
В штатах конституционных оснований для админи¬
стративного нормотворчества не больше, если не мень¬
ше, чем на федеральном уровне. Дело в том, что кон¬
ституции штатов обычно имеют так называемую рас¬
пределительную оговорку, в соответствии с которой
одной власти прямо запрещается осуществлять функции
двух других. Так, в ст. 30 Декларации прав жителей
Содружества Массачусетс, являющейся конституцией
штата, говорится, в частности о том, что «исполнитель¬
ная власть никогда не будет иметь законодательные и
судебные полномочия».
Итак, вопреки доктрине разделения властей и докт¬
рине delegatus potestas non potest delegare, а также не¬
смотря на точный смысл федеральной Конституции,
конгресс делегировал административным учреждением
обширные нормотворческие полномочия. Правящие
круги США наполнили Конституцию содержанием, кото¬
рое не вытекало из ее буквального смысла. «Положен¬
ное в основу Конституции разделение властей, — писал
Э. С. Корвин, — предназначено просто для удобства, и,
когда соображения удобства диктуют (как это уже
один или два раза случалось) разделение властей мо¬
жет быть отброшено»34.
Вместе с тем две указанные доктрины в необходимом
случае, т. е. тогда, когда деятельность администрации
не будет поддержана конгрессом, могут быть приведены
в действие. Они, по словам Р. С. Лорча, «подобны
33 Еще Дж. Локк, влияние которого, по мнению Б. Шварца, на созда¬
телей Конституции США было наиболее значительным, говорил:
«Законодательный орган не может передать право на издание за¬
конов в чьи-либо иные руки: поскольку это право является не чем
иным, как делегированной от народа властью, легислатура не мо¬
жет передать его другому органу» (Locke J. Of Civil Government.
London — New York, 1943, p. 89).
34 Corwin E. S. Total War and the Constitution, N. Y., 1947, p. 38,
№

ружьям за дверью, которые суд может пустить в кбй,
когда ему заблагорассудится» 35.
И все же каким бы значительным ни было участие
исполнительной власти в формировании права страны,
в целом делегация законодательных полномочий в США
не приняла таких больших размеров, как, например, в
ФРГ, Франции, Великобритании, Италии и т. д.36
Такое положение объясняется тем, что конституционный
принцип разделения властей устраивает правящий
класс, ибо конгресс, в котором безраздельно господст¬
вуют представители буржуазии, когда речь идет об ее
общеклассовых интересах, действует согласованно с
президентом и Верховным судом и поэтому остается
важным нормотворческим органом американского го¬
сударства.
Итак, в США административное нормотворчество
базируется не на конституциях, а на делегации админи¬
стративным учреждениям законодательных полномочий
со стороны легислатур, т. е. оно является делегирован¬
ным законодательством.
Американское делегированное законодательство
включает в свой состав не только административные
нормативные акты, изменяющие действующее законо¬
дательство, но и подзаконные акты, т. е. те нормативные
акты, которые изданы административными учреждения¬
ми в развитии законов. В этом плане оно не подпадает
под те определения, которые дают буржуазному деле¬
гированному законодательству Б. С. Крылов37 и
А. А. Мишин38, исключающие подзаконные акты из
общей массы делегированного законодательства.
Стандарты, принципы и детали; дискреционные пол¬
номочия, Быть или не быть административному нормо¬
творчеству,— решение этого вопроса во многом зависе¬
35 Lorch Р. S. Op. cit., р. 83.
36 Конституционный механизм диктатуры монополий. М., «Наука»,
1964, с. 58; Маринин- С. Б. США: политика и управление (феде¬
ральный правительственный аппарат). М., «Международные от¬
ношения», 1967, с. 33.
37 Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., изд-во
ИМО, 1963, с. 315.
38 Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных государств.
М., изд-во МГУ, 1972, с. 130.
57

ло от судов. И суды в ряде решений по делам, в кото¬
рых оспаривалась конституционность делегации адми¬
нистративным учреждениям законодательных полномо¬
чий, санкционировали подобную практику. Первое такое
решение Верховного суда федерации относится к
1813 г.39.
Верховный суд США считает делегацию администра¬
ции законодательных полномочий конституционной, ес¬
ли в делегирующем статуте указаны четкие границы
(стандарты), в которых должна протекать нормотворче¬
ская деятельность администрации. При наличии подоб¬
ных стандартов передача законодательных полномочий
не рассматривается в качестве полной, окончательной,
как отказ легислатуры от законодательных полномочий.
Концепция стандартов стала одним из способов оп¬
равдания предоставления административным учреждени¬
ям широких дискреционных полномочий. В тех же целях
американские судьи (в частности, судья Маршал в
1825 г.) выдвинули идею, согласно которой делегация оп¬
равдана, если она касается вопросов «менее важных», и
недопустима, если административным учреждениям пере¬
даются на решение «важные» вопросы. Однако тот же
Маршал признавал, что между этими двумя группами
вопросов «нельзя провести четкое разграничение». И как
отмечает Р. С. Лорч, «если это было трудно сделать в
1825 г., то и сейчас не легче»40. И действительно, адми¬
нистрации делегируются полномочия не только, напри¬
мер, по установлению цен на молоко, но и по реорганиза¬
ции всей структуры административного аппарата, вклю¬
чая упразднение и создание департаментов и агентств.
В дальнейшем идея о важных и менее важных вопро¬
сах трансформировалась в концепцию принципов и дета¬
лей. Согласно этой концепции конгресс, подобно британ¬
скому парламенту, обязан изложить в законе принципи¬
альные положения, четко обрисовать контуры политики,
создать «скелет», или «рамку», а административное уч¬
39 Некоторые из решений Верховного суда США по данному вопро¬
су приведены в издании The Constitution of the United States of
America. Analysis and Interpretation. Annotations of Cases Decided
by the Supreme Court of the United States to June 22, 1964. Was¬
hington, 1964, p. 96, 100.
40 Lorch R. S. Op. cit., p. 94.
58

реждение должно заполнить заданную ему схему деталя¬
ми, вдохнуть в нее жизнь.
Интересно проследить эволюцию делегирующего за¬
конодательства в вопросе установления пределов ус¬
мотрения для органа, получившего право на издание ак¬
тов. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. кон¬
гресс, как уже говорилось в первой главе, передал Ко¬
миссии междуштатной торговли свои полномочия по ус¬
тановлению максимальных ставок оплаты железнодо¬
рожных перевозок, если Комиссия найдет, что существу¬
ющие ставки «неправильны или неразумны». Позднее, в
1962 г., судья Фрэндли назвал Закон 1887 г. «образцом
делегации», так как он содержал четкие указания в от¬
ношении круга товаров, клиентуры, порядка его испол¬
нения и ставил тем самым деятельность Комиссии в оп¬
ределенные рамки. Положения закона были настолько
детализированы, что для приспособления его к меняв¬
шимся условиям едва ли не каждая последующая сессия
конгресса принимала к нему поправки41.
Подобная регламентация нормотворчества Комиссии
междуштатной торговли, а также других административ¬
ных учреждений не могла не стеснять их деятельности,
которая должна была быть оперативной, особенно в пе¬
риоды кризисов и «перегрева» экономики. Поэтому в по¬
следующих законах требования, предъявляемые конгрес¬
сом к актам административных органов, становились все
туманнее, и бюрократии предоставлялись все большие
дискреционные полномочия. Так, Закон о Федеральной
торговой комиссии 1914 г. настолько неясно определил
понятие «нечестные методы конкуренции», которым Ко¬
миссия должна была руководствоваться, что Верховный
суд федерации, толкуя закон по-своему, в течение первых
20 лет существования Комиссии признал незаконными
многие ее приказы. Однако принятый в 1938 г. Закон Ро¬
бинсона — Петмэна не изменил положения42.
Если Закон о междуштатной торговле установил чет¬
кие пределы деятельности Комиссии междуштатной тор¬
говли, то Закон о транспорте 1920 г. носил уже другой
характер. Новый закон предоставил этой Комиссии пра¬
во устанавливать минимальные ставки оплаты железно¬
41 Landis J. М. The Administrative Process. New Haven, 1939, p. 69.
42 Jaffe L. L. Administrative Law. Prentice — Hall, 1959, p. 60—61.
59

дорожных перевозок, с тем чтобы они были «справедли¬
выми и разумными», не указав более никаких критериев.
Получив широкую дискреционную власть, Комиссия, как
и другие административные учреждения, издавала акты
в интересах тех, кто мог оказать наиболее сильное дав¬
ление на нее, т. е. в интересах крупных монополистиче¬
ских объединений. Как констатирует Т. Лоуви, эти учреж¬
дения выработали систему «торга по каждому решению»
между чиновниками и предпринимателями43. Подобные
условия не могли не способствовать произволу и корруп¬
ции в государственном аппарате. Несмотря на это, после¬
дующие законы о транспорте 1940 и 1958 гг. не устрани¬
ли указанных неясностей.
В самой общей форме сформулированы также крите¬
рии, которыми в соответствии с Законом о средствах свя¬
зи 1934 г. должна руководствоваться Федеральная комис¬
сия связи44. Такими критериями являются «публичный
интерес или необходимость». Единственным ограничением
деятельности Комиссии является запрет введения цензу¬
ры радиопередач или издания предписаний, ограничиваю¬
щих свободу слова на радиовещании.
На практике же «публичный интерес», на который
обычно согласно закону должны ориентироваться адми¬
нистративные учреждения, в частности независимые ре¬
гулирующие агентства, представляет собой во многих слу¬
чаях «чистую фикцию, призванную замаскировать адми¬
нистративное регулирование в интересах регулируе¬
мых»45, т.е. прежде всего в интересах капиталистических
корпораций. Как правило, вновь созданное учреждение
ревностно берется за работу, принимает нередко крутые
43 Łowi Т. Л Op. cit., р. 149—151.
44 Комиссии предоставлены чрезвычайно широкие полномочия по ре¬
гулированию радиовещания, а именно: классификация радиостан¬
ций, определение характера их деятельности; распределение радио¬
частот; установление местонахождения радиостанций; принятие
мер к устранению радиопомех, вызываемых работой радиостан¬
ций; установление зон, обслуживаемых теми или иными радио¬
станциями; обеспечение сохранности на станциях радиозаписей;
освобождение отдельных видов радиостанций из-под действия от¬
дельных предписаний; определение квалификационных требований
для операторов радиостанций; лишение радиооператоров лицен¬
зий; инспектирование передающих аппаратов; надзор за освеще¬
нием радиовышек и т. д.
45 Schwartz В., Wade Н. W. R. Op. cit., р. 32.
60

меры по отношению к некоторым корпорациям. Но впос¬
ледствии, достигнув «зрелости», оно утихомиривается,
налаживает сотрудничество с предпринимателями и все
больше склонно принимать за «публичный интерес» инте¬
ресы корпораций, деятельность которых оно призвано
контролировать.
Можно привести множество других примеров чрезвы¬
чайно расплывчатых стандартов, которых должны при¬
держиваться в своей деятельности, в частности нормо¬
творческой, административные учреждения. Так, Комис¬
сия ценных бумаг и платежных средств обязана поддер¬
живать «честный и дисциплинированный рынок» и «ра¬
зумные» ставки комиссионного вознаграждения, прини¬
мать меры к упрощению структур корпораций и ликвиди¬
ровать холдинговые компании, если последние «недолжно
или ненужно усложняют свою структуру либо устанавли¬
вают нечестную или несправедливую систему голосова¬
ния». Администратор федеральных банков жилищного
кредита может предпринять определенные меры в отно¬
шении того банка, операции которого «незаконны» или
финансовое положение которого «непрочно или небез¬
опасно». Управление контроля над ценами во время вто¬
рой мировой войны было уполномочено «стабилизировать
цены и предотвращать спекулятивное, неоправданное или
ненормальное их увеличение». Администратор управле¬
ния мог устанавливать «справедливые» цены, принимая
во внимание, «насколько это отвечает требованиям прак¬
тики», существовавшие до этого цены.
Положение со стандартами в штатах не лучше. Здесь,
по утверждению М. Д. Форкоша, делегирующие законы
содержат часто еще более неопределенные стандарты.
Так, например, «непрофессиональное и нечестное пове¬
дение» может стать основанием для наложения админи¬
стративным учреждением штрафа 46.
Мало стесняемые подобными формулировками зако¬
нов административные учреждения под давлением «власт¬
ных сил», по выражению судьи федерального апелляцион¬
ного суда С. Райта 47, часто уклоняются от издания ка¬
ких-либо предписаний и предпочитают «казуистический
46 Forcosch М. D. Op. cit., р. ИЗ.
47 Wright S. Beyond Discretionary Justice.— «Yale Law Journal», 1972,
January, v. 8L, N 3, p. 578.
61

метод действий», т. е. рассмотрение конкретных дел и вы¬
несение затем приказов. Администрация не заинтересо¬
вана связывать себе руки на будущее своими собствен¬
ными предписаниями. «Усмотрение (discretion), — пишет
К. К. Дэйвис, — предпочтительнее любых предписаний»4Я.
«Казуистический подход» устраивает «властные силы»,
которыми в первую очередь являются крупнейшие кор¬
порации, поскольку это позволяет им в каждом конкрет¬
ном случае добиться наилучшего решения.
Переход от конкретного к абстрактному в формули¬
ровках делегирующих законов, расширение дискрецион¬
ных полномочий административных учреждений свиде¬
тельствуют о подмене нормотворческой деятельности за¬
конодательного органа административным нормотворче¬
ством, о дальнейшем усилении бюрократии, об ослабле¬
нии демократических гарантий, ибо, как констатировал в
1951 г. член Верховного суда США Дуглас по делу New
York v. United States, «абсолютная дискреционная власть
подобно коррупции указывает на начало конца свободы».
Тенденцию к расширению дискреционной власти ад¬
министративных учреждений образно охарактеризовал
К. К- Дэйвис. В 1957 г. в своем Курсе административного
права он писал, что делегирующий закон представляет
собой по существу обращение конгресса к учреждению с
рекомендацией: «Вот проблема, займитесь ею!»48 49. Через
семь лет в дополнительных материалах к этому курсу
К. К. Дэйвис находит другую, более подходящую фразу:
«Мы, конгресс, не знаем, какие проблемы существуют,
найдите их и займитесь ими!»50.
Вместе с тем и в XX в. конгресс нередко принимает
делегирующие законы, содержащие подробные инструк¬
ции для администрации в отношении издаваемых ею ак¬
тов. Таким является, в частности, трудовое законодатель¬
ство. После того, как ст. 7 Закона о национальной инду¬
стриальной реконструкции от 16 июня 1933 г. легализова¬
ла систему коллективных договоров, Закон о националь¬
ных трудовых отношениях и некоторые другие законы со¬
держали уже четкие стандарты как в отношении разре-
48 Davis К. С. Discretionary Justice. A Preliminary Inquiry. Urbana,
1971, p. 15.
49 Davis К. C. Administrative Law Treatise, v. I. St. Paul, 1958, p. 882.
50 Цит. no: Łowi T. J. Op. cit., p. 303.
62

шейия отдельных споров, так и по вопросу издания нор¬
мативных актов. В результате такой подробной регламен¬
тации за 30 лет существования Управления националь¬
ных трудовых отношений положения законов, его касаю¬
щихся, изменялись значительно чаще, чем законоположе¬
ния, регулировавшие, например, деятельность Федераль¬
ной торговой комиссии за 55 лет или Комиссии между¬
штатной торговли за 47 лет51.
Детальная регламентация трудовых отношений была
вызвана, несомненно, их чрезвычайною важностью, их
опасной для буржуазии «взрывчатостью». Конгресс не
хотел предоставить Управлению национальных трудовых
отношений чрезмерные дискреционные полномочия, с тем
чтобы оно не впало в ту или иную крайность и не созда¬
ло рискованных ситуаций, нарушив установившуюся сис¬
тему взаимоотношений между буржуазией и рабочим
классом 52.
В последние годы в судах начала пробивать дорогу
тенденция к отказу от доктрины стандартов в пользу но¬
ной доктрины — доктрины процедурных гарантий. По¬
добное развитие судейской мысли было вызвано призна¬
нием очевидной бесполезности расплывчатых стандартов,
содержащихся в делегирующих статутах и носящих ха¬
рактер общеполитических и моральных деклараций. Как
указал в 1972 г. суд штата Вашингтон по делу Barry and
Barry v. Dept, of Motor Vehicles, «пора отказаться от ут¬
верждения, что наличие таких туманных формулировок,
как «публичный интерес» либо «справедливый или разум¬
ный», является единственным критерием для установле¬
ния того, будет ли делегация законной».
Делегация нормотворческих полномо¬
чий и суды. Практика делегации конгрессом обшир¬
ных нормотворческих полномочий административным уч¬
реждениям, как уже говорилось, не встретила сколько-
нибудь значительного противодействия со стороны судов,
призванных следить за конституционностью законов. За
всю историю США Верховный суд федерации только два
раза (оба в 1935 г.) объявил делегирующие законы не-
51 Ibid., р. 153.
52 Подробнее см.: Сивачев Н. В. Правовое регулирование трудовых
отношений в США. М., «Юридическая литература», 1972.
63

конституционными. По делу Panama Refining Со v. Ryań
он признал противоречащей Конституции ст. 9 (с) Зако¬
на о национальной индустриальной реконструкции от
16 июня 1933 г., предоставлявшую президенту право за¬
прещать транспортировку в междуштатной и междуна¬
родной торговле нефти и нефтепродуктов. Президент
вскоре, еще до решения суда, воспользовался этим пра¬
вом, издав исполнительный приказ о запрете такой транс¬
портировки.
Через пять месяцев по делу Schechter Poultry Corpo¬
ration v. United States Верховный суд признал неконсти¬
туционной ст. 3 того же акта, согласно которой президент
мог «одобрить кодекс или кодексы честной конкуренции
для торговли или промышленности либо для одной из их
отраслей, если президент найдет: 1) что ассоциации пред¬
принимателей не устанавливают никаких несправедли¬
вых ограничений по допуску в их число членов и действи¬
тельно представляют такую торговлю или промышлен¬
ность или их часть и 2) что такой кодекс или кодексы не
предназначены к получению монополии или к ликвидации
либо подавлению малых предприятий, не будут действо¬
вать в целях их дискриминации и будут содействовать
осуществлению политики, предусмотренной настоящим
разделом...». Президент до решения суда одобрил более
700 кодексов «честной конкуренции». Некоторые из них
предусматривали известные гарантии для рабочих и слу¬
жащих в вопросах рабочего времени, оплаты труда и кол¬
лективных договоров, а также были направлены на за¬
щиту интересов покупателей, что было вынужденной ме¬
рой в условиях жесточайшей экономической депрессии и
что особенно не устраивало предпринимателей53.
В обоих случаях большинство членов Верховного су¬
да признали делегированные президенту полномочия
«чрезмерными и неограниченными». Вынося решения по
этим двум делам, суд руководствовался, несомненно, ин¬
тересами той консервативной части предпринимателей,
которая выступала против политики «нового курса» пре¬
зидента Ф. Д. Рузвельта, знаменовавшей существенное
усиление государственного регулирования капиталисти¬
ческого хозяйства. Верховный суд вплоть до назначения
в него новых членов контролировался тогда противника-
53 Corwin Е. S. Constitutional Revolution. Claremont, 1941, р. 46.
64

мп Ф. Д. Рузвельта и нередко препятствовал проведению
«нового курса».
Последующее развитие событий показало, что отступ¬
ление Верховного суда США от его неизменной практики
одобрения делегации административным учреждениям
законодательной власти носило политический, а не юри¬
дический характер. В 1944 г., в период чрезвычайного по¬
ложения, по делу Yakus v. United States он признал
конституционным Закон о контроле над ценами 1942 г.,
несмотря на сильное противодействие судьи Робертса.
Последний заявил тогда, что в этом законе стандарты бы¬
ли не более определенными, чем те, которые содержались
в ст. 3 и 9 (с) Закона о национальной индустриальной ре¬
конструкции 1933 г., признанных в 1935 г. неконституци¬
онными. «Фактически, — заявил Робертс, — Закон о конт¬
роле не устанавливает никаких ограничений усмотрению
Управления контроля над ценами». В последующем
К. К. Дэйвис писал, что Закон о контроле над ценами в
период чрезвычайного положения содержал в некоторых
отношениях «самую значительную делегацию, одобрен¬
ную Верховным судом» 54. Однако большинство судей под¬
держали президента, потому что, во-первых, к этому вре¬
мени политика активного вмешательства государства в
экономическую жизнь имела значительно больше сто¬
ронников, чем в 1935 г., во-вторых, жесткий контроль над
ценами оправдывался потребностями военного времени
и, в-третьих, состав Верховного суда изменился, в нем
стало меньше противников Ф. Д. Рузвельта.
Аналогичную позицию Верховный суд США занял в
1948 г. по делу Lichter v. United States. Он признал кон¬
ституционным Закон 1942 г. о пересмотре военных конт¬
рактов. Закон установил, что «чрезмерная прибыль», по¬
лученная контрагентами правительства, означает любую
сумму контракта или субконтракта, которая в ходе по¬
вторных переговоров будет определена в качестве «чрез¬
мерной прибыли», т. е. статут пояснил понятие «чрезмер¬
ная прибыль» через ту же самую «чрезмерную прибыль».
Тем не менее суд решил, что статутный термин «чрезмер¬
ная прибыль» был «достаточным выражением законода¬
тельной политики стандартов».
54 Davis К. С. Administrative Law Treatise, v. 1, p. 86.
3 Г. И. Никеров
65

Но и законы мирного времени объявлялись Верховным
судом США конституционными, несмотря на их расплыв¬
чатые формулировки. Например, в 1947 г. по делу Fahey
v. Mallonee Верховный суд аннулировал решение феде¬
рального окружного суда о неконституционное™ ст. 5 (а)
Закона о кредитовании домовладельцев 1933 г., не уста¬
новившего критериев, которыми должно было руковод¬
ствоваться в своей деятельности Управление федераль¬
ных банков жилищного кредита.
Признавая конституционными делегирующие законы,
подобно Закону о кредитовании домовладельцев 1933 г.
не содержащие никаких ограничений для администрации
в осуществлении ею делегированных полномочий, судьи
обычно говорят о том, что такие ограничения подразуме¬
ваются из текста закона, либо о том, что они могут быть
найдены в других законах, составляющих вместе с рас¬
сматриваемым очевидную однородную группу, и т. д.
Профессор Р. Ю. Кашмэн приводит следующий свое¬
образный силлогизм, которым, на его взгляд, пользуют¬
ся судьи Верховного суда США при толковании Консти¬
туции и оценке делегирующих законов: большая посыл¬
ка — в соответствии с Конституцией законодательная
власть конгрессом не может быть делегирована; меньшая
посылка — необходимо, чтобы некоторые законодатель¬
ные полномочия были делегированы административным
служащим или регулирующим комиссиям; вывод — сле¬
довательно, полномочия, таким образом делегированные,
не есть законодательные полномочия55.
Классификация административных
нормативных актов. Всю массу административных
нормативных актов американские административисты
делят обычно на два класса: 1) кантинджэнтные норма¬
тивные акты (contingent legislation) и 2) дополняющие,
или подзаконные, нормативные акты (supplementary or
subordinate legislation).
К первому классу относятся административные нор¬
мативные акты, которые вводят в действие законы при
возникновении фактов или условий, указанных в деле¬
гирующем законе. Само административное учреждение
55 Cushman R. Е. The Independent Regulatory Commissions. N. Y.,
1941, p. 429.
66

издает также акт о прекращении действия ранее введен¬
ного закона с исчезновением упомянутых фактов и усло¬
вий. К кантинджэнтным относятся, в частности, акты
президента, объявляющие о введении в действие или
прекращении действия законов об эмбарго, о таможен¬
ных пошлинах и чрезвычайных законов.
Впервые Верховный суд федерации в 1813 г. по делу
Brig Aurora положительно решил вопрос о конституци¬
онности делегирующего закона именно в связи с изда¬
нием президентом Дж. Мэдисоном прокламации о введе¬
нии в действие Закона об эмбарго 1810 г. Закон
предусматривал введение эмбарго на торговлю с Вели¬
кобританией или Францией в случае, если какая-нибудь
из этих стран станет чинить препятствия торговле США.
Почти через 80 лет, т. е. в период, когда США пере¬
шли к широкой торгово-экономической экспансии, в
1892 г., Верховный суд США по делу Field v. Clark одоб¬
рил передачу конгрессом президенту полномочий при¬
останавливать действие положений Закона о таможенных
пошлинах 1890 г., предусматривавших свободный ввоз
некоторых товаров, в отношении тех стран, которые ввели,
по мнению президента, «неравные и неразумные» пошли¬
ны. Законы о таможенных пошлинах 1922 и 1930 гг.
пошли еще дальше. Ими президент уполномочивался
даже на увеличение или уменьшение таможенных пош¬
лин в размере до 50% в связи с изменением соотношения
производственных расходов в США и зарубежных стра¬
нах-конкурентах. Верховный суд признал конституцион¬
ными указанные законы, ссылаясь на то, что президент
обязан всего лишь «устанавливать факты» и сообразно
им изменять таможенные пошлины. И это в то время,
когда Конституция США в абзацах 1 и 2 раздела 8 ст. 1
прямо указывает, что регулирование внешней торговли и
установление всякого рода пошлин относится к ведению
конгресса.
Законом о торговле 1974 г. президентские полномочия
по установлению размеров таможенных тарифов полу¬
чили дальнейшее законодательное закрепление. Прези¬
денту было предоставлено право вести переговоры с за¬
рубежными правительствами по поводу размеров тамо¬
женных пошлин 5в.
56 Р. L. 93—Ы8; 83 Stat. 1975.
3*
67

С 1933 г., вот уже более 40 лет, страна находится на
чрезвычайном положении. В настоящее время действуют
четыре президентские прокламации о чрезвычайном по¬
ложении: Ф. Д. Рузвельта — от 9 марта 1933 г., Г. Тру¬
мэна— от 16 декабря 1950 г., Р. Никсона — от 23 марта
1970 г. и от 15 августа 1971 г. Прокламации ввели в
действие 470 статутов, делегирующих президенту чрезвы¬
чайные полномочия, в том числе и нормотворческие,
обычно осуществляемые конгрессом. На основании этих
полномочий президент может конфисковывать имущест¬
во, включая товары; организовывать и контролировать
производство; направлять вооруженные силы за пределы
страны (с некоторыми ограничениями); вводить военное
положение; конфисковывать или контролировать все
виды транспорта и связи; регулировать частнопредпри¬
нимательскую деятельность; ограничивать передвижение
граждан и т. д. По заключению сенаторов Ф. Черча и
Ч. М. Масаяса, сопредседателей Специального сенатско¬
го комитета по прекращению состояния чрезвычайного
положения, «этот широкий круг полномочий, взятых вме¬
сте, предоставляет достаточную власть для управления
страной без обращения к обычным конституционным
процедурам»57.
Второй класс административных нормативных актов
многочисленнее первого. Еще в 1825 г. по делу Wayman
v. Southard председатель Верховного суда США Маршал
заявил о том, что конгресс может уполномочить исполни¬
тельную власть детализировать положения статутов.
Всем административным учреждениям в настоящее
время поручено конгрессом издание актов, развивающих,
дополняющих, интерпретирующих положения соответст¬
вующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и платеж¬
ных средств имеет широкие полномочия на издание пред¬
писаний, регулирующих операции фондовых бирж; Закон
о зерновых стандартах предоставляет департаменту сель¬
ского хозяйства право устанавливать стандарты качества
зерна, продаваемого внутри страны и за рубеж; Бере¬
говая охрана США в целях обеспечения безопасности на
57 Summary of Emergency Power Statutes. A Working Paper Prepa¬
red by the Staff of the Special Committee on the Termination of the
National Emergency. United States Senate. Washington, 1973,
p. III.
68

море издает объемистые акты относительно строитель¬
ства морских судов и управления ими; Управление граж¬
данского воздухоплавания имеет аналогичное право в
отношении обеспечения безопасности в воздушном сооб¬
щении, а Комиссия междуштатной торговли — соответ¬
ственно в отношении сухопутных перевозок; департамент
труда на основании Закона Уолша — Хили определяет
минимальную заработную плату, которую должны пла¬
тить своим рабочим и служащим правительственные
контрагенты. «Очевидно, — пишет в этой связи Т. Лоу-
ви, — что современный закон стал скорее серией инструк¬
ций для администраторов, чем серией команд для граж¬
дан» 58.
Особые группы второго класса административных
нормативных актов, т. е. дополняющих или подзаконных,
составляют, во-первых, классифицирующие акты и, во-
вторых, акты, предусматривающие всякого рода исклю¬
чения и изъятия. Административные нормативные акты
первой группы устанавливают стандарты в тех областях
государственного регулирования, где легислатура в деле¬
гирующих законах лишь в самых общих чертах обрисо¬
вывает контуры регулирования. Наиболее распростране¬
ны классифицирующие административные акты в рег¬
ламентации производства и продажи пищевых продуктов
и медикаментов. Еще в 1904 г. по делу Buttfield v. Stra¬
nahan Верховный суд США признал конституционным
закон, уполномочивавший главу департамента казначей¬
ства устанавливать по рекомендации комиссии экспертов
«стандарты чистоты, качества и пригодности для потреб¬
ления всех видов чая, импортируемых в США»; ввоз чая,
не отвечавшего таким стандартам, объявлялся статутом
незаконным.
Разновидностью классифицирующих нормативных ак¬
тов являются административные акты, издаваемые по
уполномочию легислатуры для расширения или сужения
пределов действия закона посредством введения в дейст¬
вие или прекращения действия стандартов, указанных в
законе. Такие полномочия предоставлены администра¬
тивным органам в отношении контроля над качеством
пищевых продуктов и медикаментов в соответствии с
Законом о пищевых продуктах, медикаментах и космети-
68 Łowi Т. J. Op. cit., р. 144.
6Р

ческих товарах 1938 г. в отношении установления мини¬
мальных ставок заработной платы в силу Закона о чест¬
ных трудовых стандартах 1938 г., в отношении обеспе¬
чения безопасности воздушных перевозок согласно Зако¬
ну о федеральной авиации 1958 г.
К классу детализирующих нормативных актов примы¬
кают так называемые интерпретирующие акты, которые
так же, как и детализирующие акты, издаются всеми
административными учреждениями. В интерпретирующих
актах излагается толкование учреждением тех или иных
законов или других нормативных актов. Они оформля¬
ются в виде заявлений, декларативных приказов, пись¬
менных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие
акты отличаются от всех иных административных нор¬
мативных актов тем, что они издаются учреждением по
собственной инициативе, а не на основании статутного,
т. е. указанного в законе, полномочия. Примером интер¬
претирующих актов служат акты, издаваемые департа¬
ментом казначейства, в которых истолковываются от¬
дельные положения налоговых законов.
Формы административных нормативных
актов. «Главным законодателем», по выражению аме¬
риканских исследователей 59, является в настоящее время
президент. Президентское нормотворчество — это важная
составная часть федерального права. Во исполнение пол¬
номочий главы государства, правительства и главноко¬
мандующего вооруженными силами, а также полномочий,
делегированных ему конгрессом, он издает следующие
виды нормативных актов: исполнительные, администра¬
тивные и военные приказы, реорганизационные планы,
директивы и прокламации.
Наиболее типичными актами президентского делеги¬
рованного законодательства служат реорганизационные
планы, принимаемые на основе законов о реорганизации.
Этими планами президент может вносить всякого рода
изменения в действующее законодательство. Они неред¬
ко существенно реформируют систему и структуру пра¬
вительственных органов. Еще президент В. Вильсон в
силу Закона Овермэна от 20 мая 1918 г. получил право
59 Chamberlain L. Н. President as Legislator. In: President and Cong¬
ress. The Conflict of Powers, N. Y., 1955, p. 55.
70

реорганизовывать административный аппарат в интере¬
сах военного времени. В дальнейшем президенты Г. Гу¬
вер, Ф. Д. Рузвельт, Г. Трумэн и последующие получали
такие полномочия и использовали их, приняв множество
реорганизационных планов. В 1953 г. одним из реоргани¬
зационных планов был учрежден департамент здраво¬
охранения, просвещения и социального благосостояния.
Федеральные департаменты и независимые агентства
издают нормативные акты в виде приказов, инструкций,
правил производств и процедуры и т. д.60
Юридическая сила административных
нормативных актов. Административный норматив¬
ный акт имеет силу закона. В 1957 г. по делу United Sta¬
tes v. Howard Верховный суд США специально высказы¬
вал именно такую точку зрения. Поэтому делу проходило
лицо, обвинявшееся в нарушении федерального закона,
запрещающего транспортировку через границы штата
любой рыбы, если подобная транспортировка противоре¬
чит «закону штата», из которого рыба вывозится. В дан¬
ном случае перевозка рыбы запрещалась актом, издан¬
ным флоридской Комиссией по дичи и пресноводной ры¬
бе, административным учреждением штата. Низшая
судебная инстанция решила, что административный акт
не является «законом штата», и отвергла обвинение.
Верховный суд отменил это решение, указав, что «слова
„закон штата**, как они использованы в настоящем зако¬
не, достаточно широки и включают в себя указанный
административный акт». Таким образом, суды рассмат¬
ривают административный нормативный акт с точки
зрения его юридической силы так, как если бы он был
издан легислатурой.
Нарушение административного акта влечет за собой
применение к нарушителю определенных санкций. Сама
администрация, однако, не вправе определять наказание
за правонарушение. Оно устанавливается легислатурой
в делегирующем законе. Подобное положение свидетель¬
ствует о подчиненном характере административного
нормотворчества, но юридическая сила его от этого не
60 Подробнее о формах административных нормативных актов см.:
Зивс С. Л. Развитие формы права в современных империалистиче¬
ских государствах. М., Изд-во АН СССР, 1960, с. 50—60.
71

уменьшается. В 1952 г. Верховный суд США по делу
Воусе Motor Lines v. United States оставил без изменения
приговор, вынесенный водителю грузовика, нарушившему
предписания Комиссии междуштатной торговли относи¬
тельно перевозки легковоспламеняющихся и взрывчатых
грузов. «Мы можем быть уверены, — пишет Б. Шварц,—
что за нарушение этих административных норм («квази¬
закона») они (т. е. судьи. — Г. Н.) отправят его вовсе не
в квазитюрьму»6i.
Силу закона имеют фактически также интерпретирую¬
щие акты. Строго формально они не обязательны ни для
кого. «Интерпретирующие акты не имеют силы зако¬
на»,— говорится в докладе Комитета генерального ат¬
торнея по административной процедуре62. Но на практи¬
ке интерпретирующие акты поставлены на один уровень
с нормативными актами. Частные лица и организации
предпочитают обычно, во избежание возможных столкно¬
вений с учреждением, подчиниться административному
толкованию, так как оно выражает позицию администра¬
ции.
Суды в большинстве случаев учитывают администра¬
тивную интерпретацию. В 1930 г. по делу Brewster v.
Gage Верховный суд США заявил: «Стало обычным, что
практическое толкование неясного и сомнительного ста¬
тута, сделанное должностными лицами, ответственными
за его исполнение, отвергается не иначе, как при наличии
серьезных к тому оснований».
Подводя итог процессу ассимиляции административ¬
ными нормативными актами интерпретирующих актов,
М. Д. Форкош писал в 1956 г., что последние «не являют¬
ся правом до тех пор, пока не одобрены и не введены в
действие судами»63, отводя, следовательно, судам ре¬
шающую роль в вопросе о нормативной силе интерпре¬
тирующих актов. Уравнение интерпретирующих актов
с нормативными актами расширяет рамки администра¬
тивного правотворчества и является еще одним из мно¬
гих элементов, усиливающих влияние административных
учреждений.
61 Schwartz В. An Introduction..., р. 29—30.
02 Final Report of the Attorney General’s Committee on Administrative
Procedure. Senate Document N 8. Washington, 1941, p. 100.
63 Forkosch M. D. Op. cit., p. 220.
72

2. Нормотворческая процедура
Нормотворческая процедура призвана ‘обеспечить
издание нормативных актов, отражающих интересы
капиталистических монополий США и одновременно в
известной мере ограничить авторитарные наклонности,
присущие любой буржуазной административной власти,
дать возможность представителям господствующего
класса принять участие в процессе выработки админи¬
стративных решений.
Американские юристы придают большое значение
установленной законом процедуре, считают ее важней¬
шей стороной системы «господства права». «История
свободы, — сказал в 1943 г. член федерального Верховно¬
го суда Ф. Франкфуртер, — во многом была историей
соблюдения процедурных гарантий» (McNabb v. United
States). В 1945 г. он же заявил: «История американской
свободы — это не в малой степени история процедуры
(Maliński v. New York). «Нормотворческая процедура,—
считает К. К. Дэйвис, — является одним из величайших
изобретений современной системы управления»в4. Оба,
и судья и ученый, подчеркивая важность процедуры в
буржуазном государстве, делают вид, что они не понима¬
ют ее ограниченной классовой сущности и служебного
назначения. Процедура, при всей ее важности, имеет
вспомогательный, прикладной характер и не способна
изменить материальное содержание и классовую направ¬
ленность юридических норм.
Законодательная и административная практика США
выработала несколько официальных и неофициальных
способов, которые применяются в отношениях админи¬
страции с гражданами и частными организациями при
подготовке нормативных актов. Важнейшие среди них:
1) петиции; 2) оповещение о подготовке нормативного
акта; 3) предоставление гражданам свободного доступа
к некоторым досье учреждений; 4) консультации, конфе¬
ренции и совещательные комитеты; 5) публичные слу¬
шания; 6) регистрация и опубликование нормативных
актов; 7) отсрочка вступления нормативного акта в дей¬
ствие.
64 Davis К. С. Discretionary Justice..., р. 65.
73

Петиции. Согласно I поправке к Конституции США
американские граждане имеют право «обращаться к
правительству с петициями о прекращении злоупотреб¬
лений», что, естественно, включает в себя и право на об¬
ращение с петициями к административным учреждениям.
Такое же право предоставлено гражданам федеральным
ЗАП. Ст. 4 (d) этого закона предоставляет заинтересо¬
ванным лицам возможность обратиться к учреждению с
петицией об издании, изменении или отмене норматив¬
ного акта. Закон, правда, не указывает, какие действия
обязано предпринять учреждение в ответ на петицию.
Статьей 6 Примерного штатного ЗАП установлен
30-дневный срок для ответа на петицию об издании, из¬
менении или отмене нормативного акта. В течение этого
срока администрация штата должна либо отклонить пе¬
тицию, указав причины отклонения, либо начать преду¬
смотренную в законе нормотворческую процедуру.
Каждое административное учреждение штата должно
издать правила относительно формы петиций, порядка их
рассмотрения и вынесения по ним решений.
Оповещение о подготовке администра¬
тивного нормативного акта. В решении вопро¬
са о предварительном оповещении о намечаемом издании
административного акта США не были пионерами. В Ве¬
ликобритании, например, предварительное оповещение
было введено еще в 1893 г. Законом о публикации адми¬
нистративных актов. Впрочем, в 1946 г., в год принятия
американского федерального ЗАП, который сделал пред¬
варительное оповещение о подготовке административных
актов обязательным требованием для всех федеральных
учреждений, указанное положение британского закона
было отменено Законом о статутных документах, так как,
по мнению английских юристов, значение такого опове¬
щения якобы «переоценивалось» 65.
Статья 4 (а) федерального ЗАП требует, чтобы каж¬
дое учреждение сообщало в «Федеральном реестре» о
предполагаемом издании нормативного акта, кроме тех
случаев, когда лица, на которых акт будет распростра¬
няться, лично или каким-либо иным образом были опо¬
65 Цит. по: Schwartz В. An Introduction..., р. 59, 63.
74

вещены об этом в соответствии с законом. Публикация в
«Федеральном реестре» должна содержать: 1) указание
на время, место и характер нормотворческой процедуры;
2) ссылку на акт, которым нормотворческое полномочие
предоставлено, и 3) цель или содержание акта либо из¬
ложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой
акта. Вслед за публикацией такого сообщения учрежде¬
ние обязано согласно ст. 4 (Ь) закона предоставить
заинтересованным лицам возможность участия в нормо¬
творческой процедуре путем представления ими письмен¬
ных заявлений, документов, материалов и т. п. При
этом учреждение, если оно пожелает, может допустить
устные заявления. Слушания проводятся обязательно,
если они прямо предусмотрены иным законом, нежели
федеральный ЗАП. Учреждение издает акт после рас¬
смотрения всех имеющихся у него и представленных ему
материалов. Оно должно включить в издаваемый акт
краткое общее заявление о причинах издания акта и его
целях.
Значение предварительного оповещения, предусмот¬
ренного федеральным ЗАП, снижается в немалой степени
из-за того, что в законе не указан срок, в течение кото¬
рого это оповещение должно быть осуществлено. Прак¬
тически это означает, что администрация формально не
нарушит закона, если одобрит проект акта на следующий
день после предварительного оповещения в «Федераль¬
ном реестре», но участие заинтересованных лиц в таком
случае будет сведено к минимуму. Так, 19 сентября
1947 г. в «Федеральном реестре» было опубликовано
сообщение о том, что секретарь по внутренним делам
подготавливает акт, запрещающий охоту на гусей побли¬
зости от Иллинойского заповедника; слушание было
назначено на 30 сентября. Но уже 25 сентября секретарь
подписал акт, а 1 октября президент подписал прокла¬
мацию, включившую акт секретаря, которая 3 октября
была опубликована в «Федеральном реестре». Таким
образом, административный акт был принят даже до про¬
ведения по делу слушания, хотя секретарь по внутренним
делам согласно федеральному ЗАП предоставил заинте¬
ресованным лицам пятидневный срок для участия в нор¬
мотворческой процедуре.
В отличие от федерального Примерный штатный ЗАП
устанавливает 20-дневный срок для предварительного
75

оповещения о предполагаемой подготовке, изменений
или отмене акта. При этом по требованию 25 граждан,
другого учреждения или ассоциации, насчитывающей не
менее 25 членов, административное учреждение штата,
готовящее проект, должно провести слушание. Помимо
того, по требованию заинтересованного лица администра¬
ция штата обязана до одобрения акта или в течение
30 дней после него опубликовать краткое заявление с из¬
ложением аргументов за и против издания акта, указав
аргументы, опровергающие доводы противников акта.
Примерный штатный ЗАП устанавливает двухлетний
давностный срок для обжалования любого предписания,
изданного с нарушением правил о предварительном
оповещении.
Положения федерального ЗАП, предусматривающи
предварительное оповещение о подготовке нормативног
предписания, существенно ослабляется прежде всего огс
воркой о том, что они не применяются, во-первых, к слу
чаям, касающимся военных и внешнеполитических функ
ций, и, во-вторых, если речь идет о руководстве учреж¬
дением, его персонале, государственном имуществе, зай¬
мах, субсидиях, пособиях и контрактах. Указанные
изъятия исключают участие общественности в подготов¬
ке большого числа нормативных актов в чрезвычайно
важных сферах государственной деятельности. Если
интересы государства в военных и внешнеполитических
вопросах и оправдывают подобные исключения, то
недопущению к участию в нормотворческом процессе за¬
интересованных лиц по второй группе, когда дело каса¬
ется своего рода «гражданских» и «домашних» объектов,
трудно найти удовлетворительное объяснение. При этом
административные учреждения нередко ссылаются на
большой объем работы. Так, представитель департамен¬
та труда заявил в 1967 г., что в соответствии с Законом
Дэйвиса— Бэкона его учреждение выносит ежегодно
26 тыс. решений по государственным контрактам и это
потребовало бы 500—600 еженедельных публикаций о
намечаемом нормотворчестве в «Федеральном реестре»06.
Такого рода объяснения призваны оправдать сокрытие
68 Hearings Before the Subcommittee on Administrative Practice and
Procedure of the Committee on the Judiciary. United States Senate,
90th Congress, I-st Session. Washington, 1967, p. 241.
76

от общественности информации о многих важных аспек¬
тах деятельности администрации.
Мало того, федеральный ЗАП содержит и другие
возможности для уклонения от предварительного опо¬
вещения. В ст. 4 (а) закона указывает, что за исклю¬
чением тех случаев, когда оповещение и слушание пре¬
дусмотрены каким-либо иным законом, положения о
предварительном оповещении не применяются: 1) в от¬
ношении интерпретирующих актов, общих политических
заявлений, актов об организации учреждения, порядке и
практике его функционирования и 2) если учреждение
«по серьезным основаниям», которые излагаются им в
кратком заявлении, сопровождающем нормативный акт,
приходит к выводу, что оповещение и открытый нормо¬
творческий процесс «непрактичны, ненужны или проти¬
воречат государственным интересам».
■* Нераспространение на первую группу администра¬
тивных актов требования о предварительном оповещении
значительно снижает ценность федерального Закона об
административной процедуре, тем более что интерпрети¬
рующие акты, общие политические заявления, а также
организационные и процедурные правила часто содержат
нормы права, непосредственно затрагивающие интересы
граждан.
Понимая важность для престижа буржуазного госу¬
дарства процедурных и интерпретирующих актов, некото¬
рые учреждения информируют общественность об их
подготовке. Так, Федеральная электроэнергетическая
комиссия сообщает о разработке правил процедуры, Фе¬
деральная торговая комиссия, Комиссия междуштатной
торговли, Федеральная комиссия связи и Комиссия цен¬
ных бумаг и платежных средств оповещают о намечае¬
мом издании интерпретирующих актов.
Еще большие возможности для уклонения от предва¬
рительной публикации предоставляет администрации
вторая оговорка. В качестве примера учреждения, кото¬
рое имеет «серьезные основания» для непубликации
предварительного извещения, приводят обычно федераль¬
ную Комиссию ценных бумаг и платежных средств. Эта
комиссия, регулирующая среди прочего деятельность
холдинговых компаний, оперирующих в сфере комму¬
нальных услуг, часто считает не нужным сообщать о на¬
мечаемом издании нового акта, так как полагает, что
77

отдельные компании смогут извлечь из подобного
извещения определенную выгоду, заключив сделки в
предвидении принятия соответствующего акта, который
поэтому может оказаться бесполезным 67.
В целом же предварительная публикация о подготов¬
ке административного акта является одним из наиболее
интересных положений федерального ЗАП. По словам
главного составителя проекта закона, он получил боль¬
ше всего похвальных отзывов именно об этой его части 68.
Примерный штатный ЗАП, имеющий значительно
меньше всякого рода недемократических оговорок, чем
федеральный ЗАП, предусматривает всего лишь один
единственный случай изъятия из правила об оповещении
о намечаемой разработке нормативного акта. Согласно
закону, если администрация штата находит, что «народ¬
ному здравию, безопасности или благосостоянию» угро¬
жает опасность, то, сделав соответствующее письменное
заявление с изложением обстоятельств дела, опа может
отказаться от предварительного оповещения или слуша¬
ния, либо провести их в более краткий срок, чем установ¬
ленный 20-дневный, в целях издания чрезвычайного
нормативного акта. Такой акт действует не более 120
дней и может быть продлен всего лишь один раз на срок,
указанный в штатном ЗАП.
Консультации, конференции и со веща¬
тельные комитеты. Американское административ¬
ное учреждение работает обычно в контакте с лицами
и организациями, деятельность которых оно регулирует.
При подготовке проекта нового нормативного акта или
проекта изменения действующего административное уч¬
реждение, как правило, запрашивает мнение заинтере¬
сованных лиц и организаций или посылает им непосред¬
ственно копии проекта. Как свидетельствовал в 1969 г.
американский юрист М. М. Кэроу, все законопроекты о
пересмотре федерального ЗАП, внесенные в конгресс,
67 Настоятельная необходимость уменьшения сферы действия огово¬
рок отражена в ряде биллей, направленных на ревизию ряда по¬
ложений федерального ЗАП («Administrative Law Review», 1969,
February, v. 21, p. 228—230).
68 Cm.: Schwartz B. An Introduction..., p. 63.
78

подчеркивая важность практики консультаций, преду¬
сматривали введение в текст закона положения о прове¬
дении неофициальных консультаций перед оповещением
о намечаемом издании административного акта69.
Кроме того, административные учреждения часто
проводят конференции, на которые приглашаются пред¬
ставители заинтересованных организаций. Созыв конфе¬
ренций широко используется Федеральной торговой ко¬
миссией. На конференциях по торговой практике Комис¬
сия, обязанная, в частности, предотвращать «нечестные
методы конкуренции», формулирует совместно с пред¬
ставителями заинтересованных предпринимательских
организаций отличительные признаки таких методов.
Опыт конференций подсказал и другую форму уча¬
стия публики в нормотворческом процессе — совеща¬
тельные комитеты. Такие комитеты, в зависимости от
времени их существования, способа организации и круга
полномочий, могут быть подразделены на: 1) комитеты
ad hoc, т. е. созданные в целях оказания помощи учреж¬
дению при решении какого-либо отдельного вопроса;
2) временные, т. е. организованные учреждением на опре¬
деленное время для решения определенной категории
вопросов и 3) постоянные, состав, компетенция, а не¬
редко и порядок деятельности которых подробно регла¬
ментируются статутами.
Совещательные комитеты часто используются депар¬
таментом внутренних дел при подготовке им предписа¬
ний по охоте и рыболовству, по использованию пастбищ
и т. д. Совещательные комитеты играют также чрезвы¬
чайно важную роль в области регулирования трудовых
отношений. В соответствии с Законом о честных трудо¬
вых стандартах 1938 г. приказы об изменении установ¬
ленных статутами минимальных ставок заработной пла¬
ты в различных отраслях экономики должны выноситься
Национальным управлением трудовых отношений со¬
вместно с отраслевыми совещательными комитетами, со¬
стоящими из представителей предпринимателей, а также
представителей рабочих и служащих. За рабочих и слу¬
жащих в этих комитетах выступают обычно представи¬
69 «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, N 2, p. 232.
79

тели профобъединения АФТ—КПП и других подобных
реформистских профсоюзов.
Одной из главных целей, преследуемых практикой
консультаций, конференций и совещательных комитетов,
является подготовка такого проекта административного
акта, который смог бы быстро пройти в учреждении ста¬
дию слушания. Последняя может значительно растя¬
нуться, если предварительно проект был недостаточно
согласован с заинтересованными лицами и организа¬
циями.
Консультации, конференции и совещательные комите¬
ты малоэффективны в тех сферах административного
регулирования, где лица и организации, деятельность ко¬
торых регулируется, многочисленны и плохо организо¬
ваны. Большие трудности возникают, например, при раз¬
работке нормативных актов, направленных на защиту
интересов покупателей. Покупатели, разношерстные и
хуже организованные, чем предприниматели, в деле пред¬
ставительства своих интересов находятся по существу на
милости администрации.
Публичные слушания. Публичные слушания,
устраиваемые административными учреждениями, ха¬
рактерны для американского нормотворческого процесса.
Многие другие буржуазные страны, в том числе и Вели¬
кобритания, не знают ничего подобного.
Как уже говорилось, федеральный ЗАП не обязывает
администрацию проводить открытое слушание по проек¬
ту каждого отдельного акта. И если к тому же никакой
другой федеральный закон не предусматривает проведе¬
ния слушания при подготовке соответствующего акта, то
учреждение само вправе решать вопрос о проведении или
непроведении публичного слушания. Такое положение со
слушаниями в административном нормотворческом про¬
цессе оправдывается обычно тем, что оно не противоре¬
чит федеральной Конституции, в частности V поправке
к ней, где среди прочего говорится: «...никто не должен
лишаться жизни, свободы или имущества без надлежа¬
щей правовой процедуры...», так как разработка и одо¬
брение нормативного акта не представляют собой непо¬
средственной угрозы жизни, свободе или имуществу кон¬
кретного гражданина. Однако М. М. Кэроу полагает, что
поскольку административный нормативный акт имеет
80

силу закона, то, следовательно, он может быть промуль¬
гирован только после соответствующего оповещения и
слушания70; при этом М. М. Кэроу, несомненно, исходит
из практики проведения слушаний комитетами и подко¬
митетами при прохождении законопроектов в конгрессе.
Административные учреждения США широко исполь¬
зуют слушания в качестве одного из этапов нормотвор¬
ческого процесса. В соответствии с законом Комиссия
междуштатной торговли проводит, например, слушания
при подготовке правил безопасности на железнодорож¬
ном транспорте. Публичные слушания проводятся также
и другими федеральными учреждениями в связи с регу¬
лированием конкурентной практики, установлением цен
и ставок заработной платы, разработкой правил строи¬
тельства судов и других транспортных средств, регули¬
рованием состава пищевых продуктов, определением то¬
варных стандартов и т. д. Слушания устраиваются часто
и тогда, когда по закону учреждение не обязано их про¬
водить, как, например, при подготовке правил безопасно¬
сти на воздушном и водном транспорте.
По порядку их ведения публичные слушания можно
подразделить на неформальные и формальные. Первые
из них проходят не в столь строгих процедурных рамках,
какие установлены для судебных заседаний. Такие слу¬
шания в значительной степени аналогичны слушаниям,
проводимым комитетами легислатуры. Порядок пред¬
ставления документов и тому подобные формальности,
за исключением тех, которые касаются обеспечения по¬
рядка в зале заседания, для них обычно заранее не уста¬
новлены.
На слушаниях второго типа, формальных, или «состя¬
зательных» (adversary), присутствуют, как правило, две
тяжущиеся стороны: производители дешевых товаров и
производители дорогих товаров при установлении мак¬
симальных цен и минимальных ставок заработной платы;
рабочие, служащие и предприниматели в отношении за¬
работной платы и условий труда; покупатели и продавцы
при регулировании торговли и т. д. Слушания с участи¬
ем тяжущихся сторон принимают характер судебных за-
70 Carrow М. М. Mechanisms for the Redress of Grievances against
the Government.— «Administrative Law Review», 1969, October,
v. 22, N 1, p. 7.
81

седаний со всеми их требованиями в отношении допро¬
сов, заявлений, ведения протокола и т. д.
Состязательное нормотворческое слушание устраива¬
ется, как решил в 1972 г. Верховный суд США по делу
United States v. Allegheny — Ludlum Steel Corp., только
тогда, когда в соответствующем законе указано, что нор¬
мативный акт принимается «на основании протокола по¬
сле проведения в учреждении слушания». Простая фор¬
мула закона «после проведения слушания» предоставля¬
ет частному лицу лишь право требовать проведения
неформального публичного слушания, на котором он
располагает менее значительными возможностями для
оказания влияния на административный нормотворче¬
ский процесс, чем на состязательных слушаниях.
В американской административной практике давно
наметилась тенденция отдавать предпочтение второму
виду слушаний (квазисудебному) перед первым (квази-
законодательным). Так, еще в 1938 г. федеральный За¬
кон о пищевых продуктах, медикаментах и косметиче¬
ских товарах подробно регламентировал порядок прове¬
дения слушаний. В нем, в частности, говорится, что на
слушании может выступить любое заинтересованное
лицо; акт должен основываться только на существенных
доказательствах, представленных на слушании и зане¬
сенных в протокол; приказ, промульгирующий решение,
должен содержать подробное изложение установленных
фактов и т. д. Кроме того, в этом статуте устанавливает¬
ся порядок пересмотра административных актов, анало¬
гичный тому, который обычно применяется в отношении
пересмотра приказов, вынесенных учреждением, заседа¬
ющим в качестве административного суда. В частности,
такие акты могут быть обжалованы в апелляционный
суд, который признает факты окончательно установлен¬
ными, если они базируются на существенных доказа¬
тельствах.
Поскольку слушания второго типа проводятся в соот¬
ветствии с правилами, применяемыми в квазисудебном
административном процессе, то подробнее об их прове¬
дении будет рассказано в следующей главе.
Публичные слушания важны тем, что они предостав¬
ляют возможность лицам, не принявшим участие на бо¬
лее ранних стадиях нормотворческого процесса, т. е. во
время проведения консультаций, конференций, работы
82

совещательных советов, представления документов, уст¬
ных и письменных заявлений, теперь, перед вынесением
учреждением окончательного решения, принять участие
в подготовке административного акта.
Р е г ист рация и опубликование админи¬
стративных нормативных актов; предо¬
ставление гражданам свободного доступа
к некоторым досье учреждений. В США еще
в 1872 г. четыре члена федерального Верховного суда по
делу Lapeyre v. United States усомнились в законной силе
неопубликованной президентской прокламации и выска¬
зали мнение о необходимости опубликования админист¬
ративных актов. Однако в значительной степени из-за не¬
желания признать тот факт, что исполнительная власть
законодательствует71, дело с публикацией администра¬
тивных актов никак не продвигалось. Но в период «ново¬
го курса» президента Ф. Д. Рузвельта, когда объем нор¬
мотворческой деятельности администрации резко возрос,
требования ввести систему официальной регистрации и
публикации значительно усилились. Вследствие этого в
1935 г. конгресс одобрил Закон о Федеральном реестре,
образцом для которого послужил британский Закон о
публикации административных актов 1893 г., требовав¬
ший обязательного опубликования проектов и оконча¬
тельных текстов актов в «Лондон газэт». А через два
года Закон о Федеральном реестре был дополнен поло¬
жением об издании сборника административных актов,
названного впоследствии «Сводом федеральных адми¬
нистративных нормативных актов». Таким образом, в
США систематическая публикация административных
актов началась с 14 марта 1936 г., когда вышло первое
издание «Федерального реестра». Соединенные Штаты
не были пионерами в этом деле. К 1939 г., когда в США
впервые был опубликован «Свод федеральных админи¬
стративных нормативных актов», регистрация и публи¬
кация административных актов существовали уже в
Англии, Франции, Германии, Австрии, Ирландии, Новой
71 Ronald J. Н. Publication of Federal Administrative Legislation.—
«George Washington Law Review», 1938, November, v. 7, N 1,
p. 56.
83

Зеландии, Южно-Африканском Союзе и большинстве
латиноамериканских стран72.
В настоящее время публикация федеральных адми¬
нистративных нормативных актов подробно регламенти¬
руется рядом статей кодифицированного 22 октября
1968 г.73 44-го раздела «Свода законов» — «Правитель¬
ственные печать и публикация», федеральным ЗАП и
другими законами.
За 30 лет существования федерального ЗАП подверг¬
лись изменениям только его положения об опубликова¬
нии и доступе граждан к административным досье, при¬
чем трижды: в 1967 г. Законом о свободе информации и
дважды в 1974 г.— Законом от 21 ноября и Законом о
прайвеси. Эти изменения были вызваны к жизни неодно¬
кратными скандальными разоблачениями незаконной
деятельности административных служащих: соучастия в
преступлениях, слежки за инакомыслящими, сбора све¬
дений о частной жизни граждан и т. д. Последними, наи¬
более известными из них, приведшими к принятию кон¬
грессом законов 1974 г., были попытки президентской
администрации скрыть участие ее высокопоставленных
должностных лиц в Уотергейтском деле.
Согласно ст. 3 федерального ЗАП каждое админи¬
стративное учреждение обязано публиковать в «Феде¬
ральном реестре» 1) описание организации своих цен¬
тральных и местных органов и того, где, от кого и каким
образом могут быть получены информация и решения, а
также кому могут быть переданы документы и направ¬
лены запросы; 2) заявления относительно общего поряд¬
ка и способа функционирования учреждения, в том числе
обо всех официальных и неофициальных процедурах;
3) процедурные правила, описания бланков и мест, где
эти бланки могут быть получены, и инструкции об объе¬
ме и содержании всех письменных документов, отчетов и
проверок; далее, что особенно важно, 4) нормативные
акты, общеполитические заявления (добавлены Законом
о свободе информации 1967 г.) или толкования; и 5) ин¬
дексы (указатели) окончательных мнений по делам, ре¬
шаемым учреждением, политических заявлений и ин¬
72 Code of Federal Regulations, I-st edition, v. I* Washington. 1939,
p. IV.
73 P. L. 90—620; 82 Stat, 1238.
84

струкций для персонала учреждения, кроме случаев,
когда оно найдет это «ненужным и непрактичным» (пре¬
дусмотрено Законом от 21 ноября 1974 г.). Учреждение
обязано не только помещать публикации в «Федераль¬
ном реестре», но и особо сообщать обо всех вышепере¬
численных актах в иных изданиях.
Все административные нормативные акты направля¬
ются директору «Федерального реестра», регистрируют¬
ся в его управлении и публикуются в «Федеральном
реестре». Последний выходит ежедневно, кроме воскре¬
сенья, понедельника и дней, следующих за празднич¬
ными.
Издаются также периодические дополнения к «Феде¬
ральному реестру», содержащие неопубликованные ра¬
нее по какой-либо причине акты.
Управление «Федерального реестра» издает также
сводное систематическое собрание действующих админи¬
стративных актов — «Свод федеральных административ¬
ных нормативных актов», где акты группируются снача¬
ла по разделам в зависимости от объекта регулирования,
а затем внутри каждого раздела — по учреждениям. По¬
мимо этого управление выпускает ежегодно подробный
«Справочник по организации правительства Соединен¬
ных Штатов».
Опубликование административного нормативного
акта в «Федеральном реестре» имеет серьезные право¬
вые последствия. Согласно федеральному ЗАП оно озна¬
чает «своевременное и действительное оповещение» всех
лиц, на которых оно распространяется, о содержании
акта. В последующем указанные лица не могут ссылать¬
ся на незнание о существовании акта. Например, по делу
Federal Crop Insurance Corp. v. Merrill, рассмотренному
Верховным судом США в 1947 г., суд не стал на сторону
судьи Джексона, который, выступая в защиту ответчика-
фермера, заявил, что у того не останется времени для
выращивания хлеба, если он будет вынужден регулярно
просматривать чрезвычайно объемистый «Федеральный
реестр».
Следствием непубликации в «Федеральном реестре»
административного акта, который должен быть там
опубликован, является его недействительность. Поэтому
в 1954 г. по делу Hotch v. United States федеральный
апелляционный суд отменил приговор на том основании,
85

что обвиняемый нарушил акт, который не был опубли¬
кован в «Федеральном реестре».
В большинстве штатов также существует та или иная
система регистрации административных актов. В 60-х
годах законы 42 штатов предусматривали направление
их в учреждения, занимающиеся регистрацией. Обычно
они посылаются секретарю штата, как это предусмотрено
Примерным штатным ЗАП. Секретарь штата заносит все
акты в постоянный реестр и публикует их. Примерный
штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность
секретаря в области регистрации и публикации админи¬
стративных актов. Наряду с этим в 60-х годах в 16 шта¬
тах имелись собрания административных нормативных
актов, а законы других 8 штатов обязывали отдельные
учреждения этих штатов публиковать их акты74.
Примерный штатный ЗАП, в отличие от федерально¬
го ЗАП, не указывает прямо, какие акты подлежат пу¬
бликации. Последнее может быть установлено в резуль¬
тате анализа ст. 1 и 2 Примерного штатного ЗАП. Ст. 1
(7) закона определяет «нормативный акт» как «обще¬
обязательное заявление учреждения, которое применяет,
толкует или устанавливает закон или линию поведения,
либо описывает организацию, процедуру или практику
деятельности учреждения». К нормативным актам не
относятся: 1) заявления, касающиеся исключительно во¬
просов внутреннего управления учреждением и не затра¬
гивающие прав частных лиц или процедур, которыми
они могут воспользоваться; 2) разъяснительные поста¬
новления и 3) внутриучрежденческие меморандумы. Да¬
лее, в ст. 2 (а) (1) закона термин «описание организа¬
ции» учреждения определяется как заявление об общем
курсе и методах функционирования учреждения и о спо¬
собах, с помощью которых граждане могут получить
информацию, представить материалы или сделать запро¬
сы. В ст. 2 (а) (2) закона «предписания о практике»
деятельности учреждения разъясняются как заявления о
характере и отличительных особенностях всех официаль¬
ных и неофициальных процедур, включая и описание
всех форм и инструкций, используемых учреждением.
Статья 3 федерального ЗАП помимо требования о пу¬
бликации содержит также требования о предоставлении
74 Gellhorn W7., Byse С. Op. cit, р. 72.
86

гражданам свободного доступа к некоторым досье учре¬
ждения. В редакции, действовавшей до 5 июля 1967 г.,
когда вступил в силу Закон о свободе информации, фе¬
деральный ЗАП разрешал учреждениям не выдавать
гражданам для ознакомления документы «при наличии
серьезного основания» или в целях обеспечения секрет¬
ности «в интересах государства», существенно, таким
образом, снижая значение декларированного свободного
доступа. Закон о свободе информации представлял со¬
бой, как утверждает комментатор гарвардского юриди¬
ческого журнала, «неожиданное изменение политики
конгресса. Свободный доступ стал правилом, а не исклю¬
чением» 75<
В настоящее время любой гражданин (до принятия
Закона о свободе информации — лишь «должным обра¬
зом и прямо заинтересованный») вправе требовать от
учреждения предоставления ему для ознакомления:
1) окончательных мнений, в том числе совпадающих с
мнением большинства, и особых, а также приказов, из¬
данных в ходе рассмотрения дела; 2) политических заяв¬
лений и толкований, одобренных учреждением и не опуб¬
ликованных в «Федеральном реестре» , и 3) руководств
и инструкций для административного персонала, которые
касаются гражданина. Указанные материалы предостав¬
ляются в оригинале лишь в тех случаях, когда они не
могут быть предоставлены в виде копии за плату по
прейскуранту, публикуемому учреждением. Начиная с
5 июля 1967 г. каждый гражданин приобрел право на
получение от учреждения «текущего указателя (индек¬
са») всех актов, которые согласно федеральному ЗАП
должны быть опубликованы или предоставлены в распо¬
ряжение граждан.
На все вышеперечисленные материалы учреждение
может ссылаться в суде, выступая против частного лица,
только в тех случаях, если 1) они были внесены в теку¬
щий указатель и опубликованы или открыты для свобод¬
ного к ним доступа либо 2) соответствующему лицу было
«своевременно и фактически» сообщено об их содер¬
жании.
Закон от 21 ноября 1974 г. установил для ответа учре¬
ждения на запрос частного лица о выдаче ему докумен¬
75 «I-Iarvard Law Review», 1972, February, v. 85, N 4, p. 862.
87

тов срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче до¬
кумента может быть обжалован частным лицом выше¬
стоящему должностному лицу, которое обязано рассмот¬
реть жалобу в течение 20 рабочих дней.
Закон о свободе информации предоставил граждани¬
ну возможность обратиться в федеральный окружной
суд с жалобой на незаконные действия администрации,
если та не предоставляет «быстро» материалы, которые
она обязана предоставить. Дело о неправомерных дей¬
ствиях учреждения рассматривается в суде по месту жи¬
тельства или работы ходатая либо по месту нахождения
запрашиваемых документов. Как в суде первой инстан¬
ции, так и в суде второй инстанции оно имеет приоритет
перед всеми другими делами, за исключением тех, кото¬
рые признаются судом особо важными, и рассматривает¬
ся «незамедлительно и быстро».
Дело решается судом по существу, и бремя доказыва¬
ния своей невиновности лежит на учреждении, тогда как
обычно в американском судопроизводстве доказывание
вины ответчика лежит на истце. При неисполнении при¬
каза суда о выдаче ходатаю требуемых им документов
виновное должностное лицо может быть наказано судом
за неуважение к суду. В решении суд может указать, что
административный служащий, отказываясь выдать граж¬
данину документы, действовал произвольно, и известить
об этом Комиссию гражданской службы, которая в свою
очередь может потребовать от учреждения принятия в
отношении этого служащего дисциплинарных мер. Суд
также вправе вынести решение о возмещении частному
лицу его расходов на адвоката и судебных издержек за
счет учреждения.
Статья 2 Примерного штатного ЗАП предусматрива¬
ет, что учреждение штата обязано предоставить любому
гражданину все административные нормативные акты,
письменные политические заявления и толкования, окон¬
чательные варианты приказов, решения и мнения. Ника¬
кие вышеперечисленные акты и документы не должны
быть использо,ваны против какого-либо лица или стороны,
если они не были открыты для ознакомления с ними,
исключая те случаи, когда лицо или сторона фактически
знали об их содержании.
Вместе с тем, в ст. 3 федерального ЗАП содержат¬
ся многочисленные исключения, которые значительно
88

снижают ценность положений об опубликовании админи¬
стративных актов и доступе граждан к учрежденческим
документам, что предохраняет бюрократию от чрезмер¬
ных посягательств на ее права. В статье указывается, что
требования закона об опубликовании и свободном досту¬
пе не применяются в отношении актов и материалов,
которые являются: 1) секретными в интересах нацио¬
нальной обороны или внешней политики, что определя¬
ется исполнительным приказом президента (до принятия
Закона о свободе информации федеральный ЗАП содер¬
жал даже более широкую оговорку — «в интересах госу¬
дарства»); 2) исключительно внутриучрежденческими
штатными распоряжениями и практикой; 3) специально
изъятыми из-под действия требования об опубликовании
и информировании другим законом; 4) профессиональ¬
ной тайной, коммерческой или финансовой информацией,
конфиденциальной или не подлежащей оглашению;
5) внутри- и межучрежденческими меморандумами или
письмами, которые в силу закона могут быть предостав¬
лены одному учреждению, спорящему с другим; 6) лич¬
ными, медицинскими и другими подобными документа¬
ми, оглашение которых составит явно неоправданное
вмешательство в прайвеси; 7) следственными материала¬
ми, собранными для привлечения лица к ответственности
(если согласно Закону от 21 ноября 1974 г. их выдача
помешает деятельности правоприменяющих органов, вос¬
препятствует осуществлению частным лицом его права
на справедливое судебное разбирательство или слуша¬
ние, представит собой неоправданное вмешательство в
прайвеси, раскроет источник информации или техниче¬
ские приемы, примененные в ходе следствия, либо поста¬
вит под угрозу безопасность служащих правоприменяю¬
щих органов), кроме тех материалов, которые согласно
какому-либо специальному закону могут быть выданы
частному лицу; 8) документами, содержащими информа¬
цию о состоянии финансовых институтов, управляемых
или контролируемых учреждением; 9) геологической и
геофизической информацией, включая карты о скважи¬
нах. Указанные исключения не распространяются на
конгресс.
Как явствует из приведенного перечня исключений,
наибольшие возможности для уклонения от публикации
и информирования предоставляются учреждениям пер¬
89

вым и третьим пунктами, т. е. в силу исполнительного при¬
каза президента или специального закона. Другими ла¬
зейками они могут также воспользоваться и на основании
иных пунктов, в частности четвертого и пятого, чтобы
избежать нежелательной для себя публикации и инфор¬
мирования. Указывая многочисленные исключения, ст. 3
федерального ЗАП формулирует, таким образом, так на¬
зываемую привилегию исполнительной власти примени¬
тельно к административным учреждениям.
Примерный штатный закон об административной
процедуре не содержит подобных исключений.
Возникает практический вопрос, кто выносит решение
о пределах привилегии исполнительной власти, т. е. ка¬
кие органы — сама администрация или суды — устанав¬
ливают в конечном счете, относятся ли конкретные до¬
кументы к числу таких, на которые распространяется
действие вышеперечисленных исключений.
В 1953 г. Верховный суд США разбирал дело United
States v. Reynolds. По этому делу вдовы летчиков, по¬
гибших при испытании в полете секретного электронного
оборудования, предъявили иск федеральному правитель¬
ству о возмещении ущерба на основании Закона о пре¬
тензиях из причинения вреда. Они потребовали оглаше¬
ния официального доклада, излагавшего ход расследо¬
вания причин катастрофы. Секретарь департамента
военно-воздушных сил отклонил это требование, ссыла¬
ясь на привилегию исполнительной власти. Верховный
суд указал, что, хотя отнесение документов к числу тех,
которые содержат государственные секреты, является
функцией суда (как заявил судья Винсон, настаивая на
проверке доказательств, «суд не нанесет ущерба безо¬
пасности, которую привилегия, как предполагается, охра¬
няет»), суд не обязательно должен и будет проверять
секретные документы, а может положиться на доводы
административного служащего. Верховный суд отказал
истицам в их требовании, согласившись с опасениями
секретаря, «что принуждение административного учреж¬
дения к представлению доказательств приведет к огла¬
шению военных документов, которые в интересах нацио¬
нальной безопасности нельзя оглашать».
Закон от 21 ноября 1974 г. санкционировал сложив¬
шуюся судебную практику, указав, что суды выносят
окончательное решение о том, правильно ли апминистра-
90

ция отнесла тот или иной документ к числу секретных
либо других, подпадающих под действие девяти выше¬
перечисленных исключений. При этом бремя доказыва¬
ния правомерности произведенной администрацией клас¬
сификации лежит на ней самой. Законодательное за¬
крепление судебного контроля над административной
классификацией документов было наиболее неприемле¬
мым положением Закона от 21 ноября 1974 г. для пре¬
зидента Дж. Форда, видевшего в нем «нарушение кон¬
ституционных принципов» и препятствие для эффектив¬
ного осуществления администрацией полномочий, возло¬
женных на нее. Поэтому президент пытался помешать
прохождению законопроекта в конгрессе76.
Отсрочка вступления административно¬
го нормативного акта в действие. Одним из
важных является также положение ст. 4 (с) федераль¬
ного ЗАП о том, что одобренный учреждением админи¬
стративный акт, содержащий норму права, вступает в
действие только через 30 дней после его опубликования.
Таким образом, закон предоставляет лицам и организа¬
циям, на которых распространяется действие предписа¬
ния, значительный промежуток времени для ознакомле¬
ния с ним. Но и здесь есть очередная оговорка. Указан¬
ная 30-дневная отсрочка вступления нормативного акта
в силу не применяется в отношении: 1) актов, которые
предоставляют или признают освобождение из-под дей¬
ствия какой-либо нормы права или устраняют какие-
нибудь ограничения; 2) интерпретирующих актов и за¬
явлений о линии поведения учреждения; 3) иных актов,
если учреждение найдет это необходимым, о чем оно
публикует вместе с актом соответствующее заявление.
Примерный штатный ЗАП в ст. 4 (&) предусматрива¬
ет, что административный нормативный акт вступает в
действие через 20 дней после получения его секретарем
штата. Закон штата или сам акт могут указать и более
позднюю дату вступления его в силу. Примерный штат¬
ный ЗАП так же, как и федеральный ЗАП, содержит
: говорку о возможном несоблюдении 20-дневной отсроч¬
ки. Учреждение штата может ввести в действие так на¬
зываемый чрезвычайный акт, о котором уже говорилось,
«Congressional Quarterly Weekly Report», 23.XI 1974, p. 3151.
91

в день вручения его секретарю штата или до истечения
20 дней после такого вручения. Подобное действие может
быть предпринято только в том случае, если учреждение
установит, что существует «наличная опасность народно¬
му здравию, безопасности или благосостоянию». Вместе
с чрезвычайным актом секретарю штата направляется
документ с изложением фактов, свидетельствующих о
подобной опасности, и краткое заявление, указывающее
на причины издания акта. Учреждение обязано при этом
предпринять необходимые шаги с тем, чтобы чрезвычай¬
ный акт был сообщен лицам и организациям, на которых
он распространяется.
* * *
Публичные слушания, доступ граждан к администра¬
тивным досье и другие процедурные гарантии широко
разрекламированы буржуазными юристами как демо¬
кратические институты. На деле в условиях буржуазной
демократии — демократии прежде всего для крупной
буржуазии, они охраняют от произвола бюрократии инте¬
ресы лишь правящего класса, а остальные слои населе¬
ния остаются фактически беззащитными.

III
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
В ходе рассмотрения споров между частными лицами
(физическими и юридическими) и учреждением, а иногда
и только между частными лицами относительно их вза¬
имных прав и обязанностей администрация осуществля¬
ет судебные, или, как их еще называют, квазисудебные,
полномочия.
Подобно тому как это было с нормотворческими пол¬
номочиями, наделение федеральных административных
учреждений, находящихся в системе органов исполни¬
тельной власти, судебными полномочиями было произве¬
дено в нарушение Конституции. Раздел I ст. III Кон¬
ституции США начинается так: «Судебная власть Со¬
единенных Штатов возлагается на один Верховный суд
и на такие низшие суды, которые конгресс может время
от времени учреждать». И далее — в разделе 2 ст. III
говорится: «Судебная власть распространяется на все
дела, разрешаемые по общему праву или праву справед¬
ливости, возникающие на основе настоящей Конститу¬
ции, законов Соединенных Штатов и договоров... на спо¬
ры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...».
Данные конституционные формулировки, казалось бы,
исключают возможность передачи разрешения споров,
где одной из сторон выступает административное учреж¬
дение либо, тем более, обе стороны — частные лица,
иным органам, нежели суды. И тем не менее администра¬
ция подобные споры рассматривает, осуществляя тем
самым судебную власть. Аналогично положение и в
штатах.
Делегация легислатурами судебных полномочий
административным учреждениям не встретила сколько-
нибудь значительного противодействия со стороны судов,
93

осуществляющих конституционный надзор. М. Д. Фор-
кош, например, оправдывая сложившуюся практику, не
видит в указанном процессе факта передачи админист¬
рации судебной власти, а также нарушения разделения
властей, поскольку решения администрации не оконча¬
тельны и могут быть пересмотрены судом по жалобе за¬
интересованного лица1. Но доводы американского уче¬
ного могут быть опровергнуты хотя бы тем, что, во-пер¬
вых, в некоторых случаях, о чем будет сказано позднее,
решения административного учреждения окончательны и,
во-вторых, учреждение ставится фактически в положение
«низшего суда», созданного конгрессом в соответствии с
Конституцией, а ревизующий суд — в положение выше¬
стоящего суда.
Передача администрации судебных полномочий была
вызвана потребностями времени, в частности увеличе¬
нием объема и расширением круга деятельности государ¬
ства. С усилением вмешательства государственных уч¬
реждений в социально-экономическую жизнь буржуазно¬
го общества возросло в огромной степени и число
претензий к ним. Суды без коренной перестройки своей
работы и резкого увеличения персонала не могли бы
справиться с лавиной новых дел; в настоящее время они
с большим трудом и поспешностью решают миллионы
тех дел, которые еще не переданы административным
учреждениям, как, например, дела об автодорожных
происшествиях2.
Передачу судебных полномочий административным
учреждениям обусловили также другие обстоятельства,
среди них — специальные познания сотрудников этих
учреждений, что чрезвычайно важно в наше время тех¬
нического прогресса и углубляющейся специализации;
наличие у административных учреждений надзорных и
следственных функций, в частности права по собственной
инициативе начинать преследование правонарушителя —
права, которого суды не имеют; обычно сложная, гро¬
моздкая и длительная процедура прохождения дел в су¬
дах; высокая стоимость судебных издержек; привержен-
1 Forkosch М. D. A Treatise on Administrative Law. Indianapolis,
1956, p. 49.
2 Карлен Д. Американские суды: система и персонал.— Организация
правосудия в США. М., «Прогресс», 1972, с. 86—87.
94

кость судов к «освященным временем» прецедентам; кон¬
центрация внимания судов на защите прав отдельных
частных лиц, чем более всего могли воспользоваться
монополистические объединения, нередко в ущерб инте¬
ресам буржуазного государства в целом; некоторая
враждебность консервативных кругов судейского сосло¬
вия и адвокатуры к социальным реформам; их заинтере¬
сованность в сохранении сложной, долговременной про¬
цедуры по всем спорам, так как она обеспечивала юри¬
стам работу, большие гонорары и высокий престиж.
Административные учреждения разрешают значитель¬
но больше споров, чем суды. Так, еще в 60-х годах, по
данным члена Федеральной торговой комиссии Л. Лёвин-
джера, 48 членов руководства восьми наиболее крупных
федеральных независимых агентств рассмотрели значи¬
тельно больше дел, чем все 440 федеральных судей, про¬
вели в сотни раз больше заседаний, чем федеральные
суды, и проделали огромную вспомогательную работу3.
Только одно административное учреждение — Админист¬
рация социального обеспечения — рассматривает ежегод¬
но в 20 раз больше дел, чем все федеральные окружные
суды, если исключить судебные дела о банкротствах.
Причем принять решения по ее делам бывает часто так
же сложно, как и по судебным спорам4. Как пишет член
Верховного суда США Джексон, ежегодно стоимостное
выражение административных решений, по-видимому, во
много раз превышает стоимостное выражение решений,
выносимых федеральными судами5.
Передача на рассмотрение административных учреж¬
дений споров о правах и обязанностях частных лиц и са¬
мих учреждений имеет серьезные политические послед¬
ствия. Рассмотрение дел в административных учрежде¬
ниях носит зачастую более закрытый, келейный характер,
уменьшается гласность, и, таким образом, власть иму¬
щим предоставляется больше возможностей, чем в судах,
для оказания давления на тех, кто выносит решения,—
на служащих учреждения, больше возможностей для
прямого или косвенного их подкупа.
3 «Indiana Law Journal», 1965, Spring, v. 40, N 3, p. 295—296.
4 Gellhorn F, Byse C. Administrative Law. Mineola, 1970, p. 6.
5 Jackson R. H, The Supreme Court in the American System of Go¬
vernment. Cambridge, 1955, p. 51.
95

1. Судебная деятельность
административных учреждений
(общие вопросы)
Административный арбитраж. Деятель¬
ность административных учреждений в качестве квазису-
дебных органов обнимается термином adjudication, т. е.
административный арбитраж, или административная ква-
зисудебная деятельность. Этим определением охватыва¬
ются все области функционирования администрации за
исключением ее нормотворчества.
Американский ученый Д. Л. Шапиро называет адми¬
нистративный арбитраж «процедурой определения право¬
вого статуса лиц, которые именуются сторонами»6.
Ст. 2(d) федерального ЗАП определяет административ¬
ный арбитраж как «процесс формулирования приказа
административным учреждением». Приказ же, в свою
очередь, согласно той же статье закона означает «окон¬
чательное административное решение, полностью или
часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное
или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нор¬
мотворчество, но включая лицензирование». В законо¬
проекте о пересмотре федерального ЗАП, внесенном в се¬
нат в 1967 г., в определении административного арбит¬
ража делается еще больший акцент на его процессуаль¬
ную сторону. Он рассматривается как «административный
процесс получения устных или письменных заявлений
сторон, доказательств и возражений по спорным вопро¬
сам права или факта и вынесения по ним решения, вы¬
ражающегося в формулировании, изменении или отмене
приказа»7. Приведенные определения указывают на су¬
дебный характер административного арбитража.
Для одних административных учреждений разбира¬
тельство заявлений или претензий частных лиц состав¬
ляет лишь часть их работы, включающую помимо этого
также нормотворчество. Характерный признак, отличаю¬
щий такие учреждения от судов,— их положение при раз-
8 Shapiro D. L. The Choice of Rulemaking or Adjudication in the De¬
velopment of Administrative Policy.— «Harvard Law Review», 1965,
March, v. 78, N 5, p. 924.
7 Цит. no: «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, N 2,
p. 233.
96

решении спора. Если суд выступает в роли арбитра меж¬
ду двумя сторонами, одной из которых может быть госу¬
дарственный орган, то учреждение является стороной, к
которой обращено ходатайство частного лица. Следова¬
тельно, оно становится судьей в своем собственном деле.
В таких учреждениях сформировалась особая систе¬
ма органов административной юстиции. Ключевое поло¬
жение среди них занимают административные судьи, на¬
зываемые обычно hearing examiners. Кроме них, как
правило, имеются также специальные апелляционные
управления. При этом прослеживается тенденция к
дальнейшему обособлению органов административ¬
ной юстиции внутри административных учреждений, уси¬
ление их самостоятельности. Следующим шагом может
стать их превращение в собственно судебные учреж¬
дения.
Для других американских административных учреж¬
дений рассмотрение споров — их единственная функция.
Так, широко известны в США комиссии штатов по вы¬
плате компенсаций трудящимся. Созданные в качестве
специализированных административных органов, такие
учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух
направлениях. Некоторые из них, как, например, Нацио¬
нальное управление трудовых отношений, получают по¬
мимо судебных также нормотворческие полномочия и
становятся полновластными административными учреж¬
дениями. Иные же постепенно трансформируются в на¬
стоящие суды. Так, созданный в 1855 г. Претензионный
суд США существовал первоначально как учреждение,
собиравшее материал по претензиям частных лиц и пред¬
ставлявшее конгрессу свои рекомендации. Вскоре, в
1863 г., он уже получил полномочия выносить решения по
существу этих претензий. И, наконец, через 99 лет Вер¬
ховный суд США в решении по делу Glidden Company
v. Zdanok объявил Претензионный суд «конституционным
судом» в смысле раздела 1 ст. III Конституции, т. е. пол¬
ноправным судебным органом. Другой пример: в свое
время Апелляционное налоговое управление входило в
состав департамента казначейства; в последующем оно
было преобразовано в Налоговый суд США.
Административные квазисудебные учреждения уста¬
навливают права и обязанности частных лиц в ходе осу¬
ществления ими полномочий двух главных видов: 1) ре-
4 Г. И. Ннкеров
97

гулирующих— лицензирования, надзора за исполнением
законов и других нормативных актов, налогообложения
и других и 2) распределяющих — выдачи пенсий и раз¬
личных других пособий.
Лицензирование. Лицензирование — это единст¬
венный вид судебно-распорядительной деятельности ад¬
министративных учреждений, который регламентируется
федеральным ЗАП и Примерным штатным ЗАП. Феде¬
ральный ЗАП в ст. 2(e) определяет лицензирование как
«административный процесс предоставления, возобнов¬
ления, отказа от выдачи, отзыва, временного прекраще¬
ния действия, аннулирования, отмены, ограничения, изме¬
нения, модификации или установления условий использо¬
вания лицензии». А лицензия означает «полное или
частичное административное разрешение, сертификат,
одобрение, регистрацию, устав, членство, статутное изъ¬
ятие или иную форму разрешения».
Лицензирование — важнейший аспект регулирующей
деятельности администрации. Так, согласно Закону о фе¬
деральной авиации 1958 г. ни одна авиакомпания не мо¬
жет начать перевозки без сертификата, выдаваемого
Управлением гражданского воздухоплавания. Заявление
с просьбой о выдаче такого сертификата подается управ¬
лению, которое обязано провести по нему слушание. Из¬
вещение о проведении слушания направляется не только
заявителю, но и другим авиакомпаниям и заинтересован¬
ным лицам и организациям. Все оповещенные
могут явиться на слушание и высказаться по существу
дела. Слушание проводится в порядке, сходном с
судебным.
Значительную часть времени занимает лицензирова¬
ние в работе федеральной Комиссии ценных бумаг и пла¬
тежных средств. Согласно Закону о ценных бумагах
1933 г. все заявления об обороте акций и других ценных
бумаг, содержащие информацию о них, подлежат реги¬
страции в Комиссии и считаются зарегистрированными,
если в течение 20 дней после их передачи комиссии по¬
следняя не откажется от их регистрации, издав соответ¬
ствующий приказ. В данном случае это негативное лицен¬
зирование, которое встречается реже, чем позитивное.
Законом о фондовой бирже 1934 г. Комиссии ценных бу¬
маг и платежных средств дано полномочие регистриро¬
98

вать фондовые биржи и ценные бумаги, которые на них
продаются.
Сильным средством воздействия на регулируемую от¬
расль служит угроза временного прекращения или даже
невозобновления лицензий. Держатели лицензий обычно
предпочитают добровольно подчиниться указаниям адми¬
нистративного учреждения.
Использование лицензирования в качестве способа го¬
сударственного регулирования хозяйственной деятельно¬
сти частного сектора, которое стало практиковаться не¬
давно, в настоящее время широко распространено. В кон¬
це 60-х годов в США существовало 1240 видов деятель¬
ности, занятие которыми разрешалось при наличии ли¬
цензий8. На федеральном уровне кроме Управления
гражданского воздухоплавания и Комиссии ценных бумаг
и платежных средств сертификаты выдает Комиссия
междуштатной торговли — новым железнодорожным и
автомобильным перевозчикам, Федеральная электроэнер¬
гетическая комиссия лицензирует строительство гидро¬
электростанций, Федеральная комиссия связи — радио и
телевидение, Ядерная регулирующая комиссия — исполь¬
зование ядерной энергии и т. д.
Помимо лицензий, разрешающих открытие какого-
либо предприятия, административные учреждения выда¬
ют также лицензии на занятие той или иной профессией.
Так, Береговая охрана выдает лицензии морякам, Феде¬
ральная комиссия связи — радиооператорам, Управление
гражданского воздухоплавания—авиамеханикам, Комис¬
сия ценных бумаг и платежных средств — брокерам и
продавцам ценных бумаг и т. д.
Почти во всех случаях решение административного
учреждения по лицензионному вопросу может быть об¬
жаловано в суд. Однако далеко не всегда судебный над¬
зор имеет практическое значение. Так, например, хотя
отказ Комиссии ценных бумаг и платежных средств в
регистрации ценных бумаг и может быть обжалован в
суд и судом, или самим учреждением по указанию суда,
в последующем может быть отменен, доверие к таким
ценным бумагам и к лицам, их выпустившим, будет в
какой-то мере подорвано.
8 «Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, N 1, p. 13.
4*
99

Надзор за исполнением законов и дру¬
гих нормативных актов. Важным аспектом су¬
дебно-распорядительной деятельности администрации
является надзор за исполнением законов и других нор¬
мативных актов в интересах надлежащего действия всего
капиталистического хозяйственного механизма. В соот¬
ветствии с Законом о Федеральной торговой комиссии
1914 г. на нее возложена обязанность предотвращать
использование в торговле «нечестных методов конкурен¬
ции». При обнаружении таких методов и невозможности
или нежелательности их устранения в неофициальном
порядке, комиссия предпринимает следующие действия:
после проведения расследования заявляет против право¬
нарушителя административный иск с изложением обви¬
нений и указанием даты проведения слушания; лицу, ко¬
торое обвиняется в «нечестных методах конкуренции»,
предоставляется возможность изложить на слушании свои
доводы против издания комиссией запретительного при¬
каза; на слушании выступают другие заинтересованные
лица; по материалам слушания, если в этом есть необхо¬
димость, издается приказ; при неисполнении приказа ко¬
миссия обращается в соответствующий федеральный
апелляционный суд с иском о принудительном его испол¬
нении; суд по просьбе лица, против которого издан адми¬
нистративный приказ, может отменить или изменить его.
Как показал скандальный случай с компанией «Лок¬
хид», которая с целью устранения своих конкурентов —
поставщиков вооружения — давала многомиллионные
взятки правительственным должностным лицам не толь¬
ко своей страны, но и за рубежом, а также другие анало¬
гичные факты, деятельность американской администра¬
ции по устранению «нечестных методов» конкуренции ма¬
лоэффективна 9.
Полномочиями по устранению «нечестной практики»
наделены кроме Федеральной торговой комиссии Нацио¬
нальное управление трудовых отношений, Комиссия меж¬
душтатной торговли и многие другие учреждения.
Закон о национальных трудовых отношениях 1935 г.
декларирует, что он преследует цель «уменьшить случаи
9 См. об этом также: Жидков О. А. Антитрестовское законодатель¬
ство на службе монополий. М., «Наука», 1976.
100

возникновения трудовых конфликтов, мешающих между¬
штатной и внешней торговле... путем поощрения практи¬
ки и процедуры коллективных договоров и охраны прав
трудящихся на полную свободу союзов, организацию и
назначение представителей по их собственному выбору
для ведения переговоров о сроках и условиях их найма
либо для иной взаимной помощи или защиты». Наблю¬
дение за исполнением положений Закона 1935 г. поруче¬
но Национальному управлению трудовых отношений.
В соответствии с этим Законом и Законом Тафта —
Хартли Управление уполномочено издавать приказы
«о прекращении и воздержании от нечестной трудовой
практики» как со стороны предпринимателей, так и —
что особенно важно — со стороны трудящихся, т. е. по
существу — о подавлении их выступлений в защиту своих
прав. Подобно Федеральной торговой комиссии Управле¬
ние после проведения расследования заявляет против
правонарушителя административный иск, устраивает слу¬
шание, издает приказ, в случае неисполнения которого
прибегает к помощи суда.
Комиссия междуштатной торговли надзирает за дея¬
тельностью железнодорожных компаний, в частности из¬
дает приказы о выплате компенсаций тем предпринима¬
телям, которые потерпели ущерб вследствие предоставле¬
ния железнодорожными компаниями скидок с железно¬
дорожных тарифов другим компаниям. Департамент
сельского хозяйства в соответствии с Законом о мясо-
заготовителях и скотопригонных дворах 1921 г. уполно¬
мочен издавать запретительные приказы против мясоза-
готовителей, практикующих «нечестные, дискримина¬
ционные или обманные методы», а в силу Закона о
зерновых стандартах 1916 г. этот департамент контро¬
лирует законность определения качества зерна и закон¬
ность его перевозок в междуштатной и внешней тор¬
говле.
В 60-х годах в связи с усилением борьбы американ¬
ских негров и других небелых американцев, а также
борьбы прогрессивной общественности за равноправие
белого и цветного населения интенсифицировалось госу¬
дарственное вмешательство в эту взрывоопасную область
социальных отношений. На федеральном, штатном и ме¬
стном уровнях были созданы специальные администра¬
тивные учреждения, призванные добиваться ослабления
101

напряженности во взаимоотношениях различных рас и
национальностей. Так, в городе Нью-Йорке с 1962 г. дей¬
ствует Комиссия по правам человека, 15 членов которой
назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы
на дискриминацию по признакам расы, национального
происхождения, веры, пола или возраста со стороны ра¬
ботодателей, домовладельцев, профсоюзов, учебных заве¬
дений, владельцев мест общего пользования. Если Комис¬
сии не удается урегулировать спор неофициальными спо¬
собами, она устраивает слушание. На слушании предсе¬
дательствуют, в отступление от обычной американской
административной практики, два члена Комиссии. По по¬
рядку его ведения оно напоминает судебное заседание.
Поскольку членами Комиссии, также в отступление от
обычной практики, являются большей частью не юристы,
то доминирующее положение на слушании занимают, как
правило, адвокаты сторон. Разумеется, хороших адвока¬
тов в состоянии пригласить лишь состоятельные люди —
практически лишь представители господствующего бело¬
го большинства.
Если ходатаю удастся убедить Комиссию в наличии
факта дискриминации, она может вынести приказ о пре¬
кращении дискриминационной практики и воздержании
от нее в дальнейшем, а также приказ соответствующему
лицу об удовлетворении желания пострадавшего, т. е.
о принятии его на работу, предоставлении ему жилья
и т. д. Неисполненные приказы Комиссии приводятся в
действие Апелляционным судом штата Нью-Йорк (выс¬
шая судебная инстанция штата), если последний найдет
приказ Комиссии законным. Суд вправе пересмотреть
дело по существу.
Надзор за исполнением законов и других норматив¬
ных актов, осуществляемый администрацией, наглядно
свидетельствует еще об одной характерной особенности
ее квазисудебной деятельности, заключающейся в том,
что учреждение выступает одновременно в роли следова¬
теля и судьи. По мнению Р. Ю. Кашмэна, суть надзор¬
ной деятельности таких учреждений, как Федеральная
торговая комиссия и Национальное управление трудовых
отношений, складывается из трех элементов: 1) из опре¬
деления того, что составляет нарушение туманно сфор¬
мулированных положений закона; 2) расследования фак¬
та нарушения каким-либо лицом этих законоположений;
102

3) издания запретительного приказа10. Хотя расследова¬
ние и формулирование приказа производятся внутри уч¬
реждения обычно различными служащими, тем не менее
судебные и следственные функции сосредоточены в одном
учреждении и осуществляются под единым руководством.
Сосредоточение в одних руках функций следователя и
судьи, неоднократно порицавшееся самими американски¬
ми юристами, отличает административную юстицию США
от традиционного правосудия.
Налоговый суд. Исполнение федеральных нало¬
говых законов возложено прежде всего на Бюро внутрен¬
них доходов в департаменте казначейства.
Федеральная система налогообложения построена на
базе самообложения. Американские граждане сами, ру¬
ководствуясь налоговыми законами и инструкциями Бюро
внутренних доходов, заполняют налоговые декларации.
Затем эти декларации проверяются сотрудниками Бюро,
которые в необходимом случае указывают, какие суммы
должны быть доплачены или возвращены.
Бюро выполняет огромный объем работы, вызванной
все увеличивающимся бременем налогов на трудящихся
и стремлением предпринимателей использовать любые
возможности для сокрытия прибылей.
История административной деятельности в налоговой
области наглядно показывает, как квазисудебное учреж¬
дение постепенно трансформируется в полностью судеб¬
ное. Ранее, в соответствии с федеральным Законом о
подоходном налоге 1913 г., решение Бюро внутренних до¬
ходов можно было обжаловать лишь в судебном порядке.
В 1927 г. Законом о доходе было учреждено Управление
налоговых апелляций в качестве независимого агентства,
куда поступали жалобы на решение Бюро. Решения
Управления могли быть обжалованы в федеральные ок¬
ружные суды, которые проверяли и фактическую, и юри¬
дическую стороны дела. Управление существенно облег¬
чило работу судов, разгрузив их от массы налоговых спо¬
ров. Поэтому через два года конгресс сделал первый шаг
на пути превращения Управления в полностью судебное
учреждение: во-первых, было предусмотрено обжалование
10 Cushman R. Е. The Independent Regulatory Commissions. N. Y.,
1941, p. 700.
103

решений Управления в апелляционные суды, минуя
окружные, т. е. оно было поставлено в положение окруж¬
ного суда, и, во-вторых, судебная проверка по жалобе
была ограничена вопросами права, как в судах второй
инстанции. Таким образом, Управление стало «специали¬
зированным судом»11 и было полностью уравнено в пра¬
вовом положении с окружными судами. В последующем
Управление налоговых апелляций было преобразовано в
Налоговый суд США. В настоящее время этот суд состо¬
ит из 16 судей, каждый из которых единолично слушает
налоговые дела и выносит по ним решения. Поэтому На¬
логовый суд США представляет собой фактически 16 на¬
логовых судов.
Арбитраж в сфере социального обеспе¬
чения. В XX в. американское государство расширяет
свою активность в социальной области.
В ходе ожесточенной борьбы рабочий класс США,
другие демократические силы добились некоторых соци¬
альных реформ: введения бесплатного школьного обуче¬
ния, пенсионного обеспечения, пособий по временной не¬
трудоспособности и безработице и т. д. Буржуазия была
вынуждена пойти на эти реформы в целях уменьшения
внутриполитической напряженности, ослабления классо¬
вой борьбы пролетариата, сохранения основы буржуаз¬
ного государства — системы частного предприниматель¬
ства. Социальная деятельность буржуазного государства
(так называемая социальная демократия), как пишет
М. В. Баглай, «выступает в качестве одного из основных
методов, с помощью которых монополистический капитал
стремится подавить революционное движение рабочего
класса»12. Известную роль в этом направлении сыграл и
такой фактор, как потребность современного индустри¬
ального производства в сравнительно образованной, ква¬
лифицированной, физически здоровой рабочей силе и
емком внутреннем рынке.
11 Schwartz В. An Introduction to American Administrative Law. Lon¬
don, 1962, p. 99.
12 Баглай M. В. Капитализм и «социальная демократия». Теоретиче¬
ские вопросы развития социальной деятельности буржуазного го¬
сударства. М., «Мысль», 1970, с. 3.
104

В США были приняты законы о выдаче различных
пособий: пенсий по старости, инвалидности и в случае по¬
тери кормильца, пособий по временной нетрудоспособ¬
ности, безработице, а также пособий учащимся, ветера¬
нам и т. д. Однако, как говорится в Программе Комму¬
нистической партии США, «в сравнении с колоссальным
потоком государственных средств, передаваемых моно¬
полистическим корпорациям, широко рекламируемые
расходы на социальное обеспечение представляются про¬
сто мизерными. И даже существующих программ соци¬
ального обеспечения, какой бы скудной эта помощь ни
была, было не так легко добиться»13.
На административные учреждения свалилась масса
дел по назначению и выплате пособий. Большая их часть
выдается штатными учреждениями, так как выдача посо¬
бий рассматривается в качестве функции штатов. Но и
федеральные учреждения распределяют ряд денежных
пособий, часто в дополнение к штатным: пенсии по ста¬
рости и в случае потери кормильца, пособия по безрабо¬
тице, всякого рода компенсационные выплаты работаю¬
щим, помощь ветеранам.	•
Наиболее значительная социальная программа, осу¬
ществляемая федеральным правительством, предусмот¬
рена Законом о социальном обеспечении 1935 г., изме¬
ненным и дополненным в 1956 и 1965 гг. Согласно этому
закону федеральные учреждения, занимающиеся вопро¬
сами социального обеспечения, назначают и выплачи¬
вают пенсии по старости, инвалидности и в случае потери
кормильца, а также осуществляют больничное и меди¬
цинское страхование. Закон предусматривает также ока¬
зание помощи штатам в назначении и выплате пособий
по безработице, нуждающимся семьям с детьми, слепым,
в предоставлении медицинских и иных услуг матерям и
детям и в некотором другом.
Исполнение Закона 1935 г. возложено на Админист¬
рацию социального обеспечения 14. Уже в 50-х годах чис¬
ло заявлений с просьбами о назначении пенсий, направ¬
ленных Администрации, перевалило за 1 млн.15
13 Цит. по: «США: экономика, политика, идеология», 1970. № 11
с. 83—84.	*
14 Schwartz В. An Introduction..., р. 95.
15 Ibidem.
105

Большое число заявлений обусловило так называе¬
мый конвейерный способ работы Администрации соци¬
ального обеспечения. Заявления рассматриваются много¬
численными арбитрами и ревизорами (все они юристы)
в местных отделениях Администрации. Арбитр, проверяя
представленные заявителем документы, устанавливает,
удовлетворяет ли ходатай требованиям закона и при
положительном ответе назначает ему пенсию. Посколь¬
ку документов представляется обычно много, то значи¬
тельная часть рабочего времени арбитра уходит на ме¬
ханическую работу: сверку имен, дат, чисел и прочих
реквизитов на всех листах дела, т. е. большей частью на
нахождение несоответствий. Решение арбитра проверя¬
ется затем ревизором. При разногласиях между ними во¬
прос решается вышестоящим должностным лицом. Спе¬
циальные вопросы, такие, как правовые, а также относи¬
тельно суммы пенсий, источников ее покрытия, решают¬
ся группами специалистов в арбитражной секции.
Лицо, несогласное с решением арбитра или ревизора,
имеет право потребовать пересмотра его дела в том же
местном отделении.16. Около */4 лиц, которым отказа¬
но в назначении пособия, обычно используют это
право 17.
В случае несогласия заявителя с результатами пере¬
смотра устраивается слушание. До 1939 г. вопрос о том,
проводить слушание или нет, решался самой Админист¬
рацией социального обеспечения. Но затем Закон о со¬
циальном обеспечении 1935 г. был изменен таким обра¬
зом, что теперь слушание проводится обязательно, если
этого требует лицо, которому было отказано в назначе¬
нии пенсии.
На слушании председательствует административный
судья, назначаемый Бюро слушаний и апелляций Адми¬
нистрации социального обеспечения из числа 330 имею-
16 Остающиеся неудовлетворенными заявления составляют, как пра¬
вило, немалое число. Например, по данным Б. Шварца и Г. Уэйда,
в 1971 финансовом году их было более 760 тыс. (Schwartz В., Wa¬
de Н. W. R. Legal Control of Government. Oxford, 1972, p. 125).
17 В том же 1971 финансовом году их было более 179 тыс. (Ibid.,
р. 126).
106

щйхся у нее судей18. Порядком ведения слушание напо¬
минает судебное заседание. Административные судьи на
слушаниях в Администрации социального обеспечения
играют значительно более активную роль, чем судьи в
других административных учреждениях. Поэтому слуша¬
ния, проводимые ею, в отличие от обычных состязатель¬
ных слушаний, называют следственными.
Решение административного судьи может быть обжа¬
ловано в апелляционный совет, полунезависимый орган
в системе Администрации социального обеспечения.
Апелляционный совет состоит из председателя, его за¬
местителя и восьми членов, назначаемых Администраци¬
ей социального обеспечения из числа лиц, имеющих юри¬
дическую подготовку и административную практику.
Апелляционный совет — это последняя инстанция. Его
решения могут быть обжалованы только в суд. Следует
заметить, что в большинстве случаев совет отказывается
принимать дела к своему производству.
Рассмотренная выше система административного ар¬
битража и внутриведомственного обжалования типична
для учреждений, занимающихся назначением социаль¬
ных пособий. Аналогичные структуры и процедурные
правила имеются в Администрации по делам ветеранов,
в Управлении по делам бывших железнодорожников, в
Бюро по делам индейцев департамента внутренних дел
и некоторых других.
Административные санкции. По своим пра¬
вовым последствиям все административные приказы
можно разделить на две категории. К первой относятся
приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд
вводит их в действие по иску учреждения. Таковыми до
1960 г. были приказы Комиссии междуштатной торговли,
а в настоящее время являются приказы Национального
управления трудовых отношений.
Ко второй категории относятся те административные
приказы, которые вступают в силу непосредственно, без
санкции суда. Однако и здесь административное учреж¬
18 Это учреждение сосредоточивало у себя в 1971 финансовом году
более половины из всех 645 административных судей, функциони¬
ровавших в административных учреждениях, и провело более
38 тыс. слушаний.
107

дение не имеет права самостоятельно принудить какое-
либо частное лицо к исполнению приказа, если это лицо
отказывается его выполнить. В англо-американской си¬
стеме права таким полномочием наделены исключитель¬
но суды.
Не составляют в этом отношении исключения и ад¬
министративные запретительные приказы. Они отличают¬
ся от судебных запретительных приказов тем, что за не¬
исполнение последних нарушители могут быть наказаны
судом за неуважение к суду. Подобных прав у админи¬
стративного учреждения нет. Чтобы наказать гражда¬
нина или организацию, не исполняющих административ¬
ный приказ, учреждение должно прибегнуть к помощи
суда.
Подобное положение в области административных
санкций закреплено в США IV поправкой к федеральной
Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и
арестов), другими разделами Конституции и ины-ми фе¬
деральными законами, а также конституциями и прочи¬
ми штатными законами. Как ранее, в эпоху составления
Конституции США, так и в настоящее время это положе¬
ние широко рекламируется американскими юристами и
политиками как панацея от господства бюрократии.
Однако указанный фундаментальный принцип часто
нарушается. В 1896 г. Верховный суд США по делу
Wong Wing v. United States постановил, что админист¬
рация не может без санкции суда содержать лицо под
стражей. Суд признал неконституционным закон, на
основании которого китаец, истец по этому делу, неза¬
конно проживавший в США, был задержан и без суда
отправлен в тюрьму с тяжкими работами сроком до од¬
ного года. Вместе с тем по тому же делу Верховный суд
постановил также, уже в разрез с IV поправкой к феде¬
ральной Конституции, что на администрацию могут быть
возложены полномочия по осуществлению временного
содержания лица под стражей с тем, чтобы она смогла
исполнить свои обязанности. В такого рода случаях аре¬
стованный должен быть доставлен «без промедления» в
суд, где ему предъявляется обвинение или он отпуска¬
ется на свободу.
Но на практике задержка с препровождением аресто¬
ванного в суд, особенно по делам о депортации, бывает
неоправданно длительной, как это случилось по делу
108

Абеля, который был арестован в 1960 г. агентами Служ¬
бы иммиграции и натурализации и продержан в заклю¬
чении более пяти недель без судебного ордера^на арест
и без предъявления ему обвинения 19. В равной степени
американские суды не препятствуют административным
учреждениям, в особенности полицейским, отступать от
точного смысла федеральной Конституции и в вопросе
применения другой серьезной меры принуждения —■
обыска 20.
Суды допускают отступления от фундаментального
принципа — администрация не имеет права на принуж¬
дение без санкции суда — не только при осуществлении
таких мер принуждения, как арест и обыск, но и в дру¬
гих случаях, как, например, при наложении штрафов за
нарушение иммиграционных законов. В 1932 г. по делу
Lloyd Sabauda Societas v. Elting Верховный суд США
поддержал закон, предоставляющий главе департамента
труда право налагать денежные штрафы на судовла¬
дельцев в размере до 1 тыс. долл, за каждого достав¬
ленного в США иностранца, страдающего опасной зараз¬
ной болезнью. Придумано оправдание и этому отступле¬
нию от указанного выше принципа. В подобном и других
случаях, когда учреждение налагает штраф, он рассмат¬
ривается в качестве гражданско-правовой, а не уголов¬
ной санкции, и тем самым вопрос о принуждении без су¬
дебного разрешения якобы снимается.
2. Право на участие
в квазисудебном административном процессе
Административные учреждения, рассматривая споры
между администрацией и частными лицами, а также
между частными лицами, выносят решения, которые мо¬
гут непосредственно затронуть имущественные интересы
частных лиц, а может быть, даже лишить их свободы,
как это было по делам о депортации. Между тем, в
V поправке к федеральной Конституции говорится, в
частности, что «никто не должен... лишаться жизни, сво¬
19 Дело Abel v. United States (1960).
20 О многочисленных случаях нарушений конституционных гарантий
американских граждан см.: Николайчик В. М. США: «Билль о пра¬
вах» и полицейское расследование. М., «Наука», 1973.
109

боды или имущества без надлежащей правовой проце¬
дуры». XIV поправка распространила действие V поправ¬
ки на штаты. Конституции штатов обычно также содер¬
жат аналогичные нормы. Таким образом, «надлежащая
правовая процедура» — необходимое условие принуди¬
тельной деятельности администрации.
Под надлежащей правовой процедурой американские
юристы понимают прежде всего, во-первых, оповещение
лица, к которому предъявляются какие-либо претензии,
об их существе и, во-вторых, предоставление ему воз¬
можности высказаться по этим претензиям. Вкратце эти
два важнейших элемента надлежащей правовой проце¬
дуры американцы именуют «оповещением и слушанием».
При этом считается, что требования оповещения и
слушания коренятся в самой природе вещей, что их ос¬
новой является естественное право, которым руководст¬
вовались творцы американских конституций. «Правило,
заключающееся в том, что гражданин не должен лишать¬
ся своей жизни, свободы или имущества без предостав¬
ления ему возможности быть выслушанным в защиту
своих прав,— заявил в 1878 г. Апелляционный суд шта¬
та Нью-Йорк по делу Stuart v. Palmer,— базируется на
важнейших принципах естественного правосудия, более
древних, нежели писаные конституции. И конституцион¬
ное положение, что никто не должен лишаться указан¬
ных благ без надлежащей правовой процедуры, имеет в
своей основе указанное правило».
Оповещение и слушание — это сердцевина админист¬
ративного квазисудебного процесса. На практике уста¬
новление круга его участников — частных лиц означает
определение того, кто имеет право на оповещение и слу¬
шание.
Основания участия в квазисудебном
процессе. В ходе административного нормотворческо¬
го процесса, как и в законодательном процессе, осуще¬
ствляемом легислатурой, обычно не рассматривается
вопрос о правах или обязанностях отдельных конкрет¬
ных частных лиц. Поэтому требуемая конституциями
надлежащая правовая процедура не распространяется
на него, и соответственно участвующие в нем частные
лица не имеют конституционного права на оповещение
и слушание. На нормотворческий процесс администра¬
110

тивных учреждений надлежащая правовая процедура
распространяется лишь тогда, когда заинтересованным
лицам предоставлено отдельным статутом право на опо¬
вещение и слушание, именуемое статутным правом.
В отличие от этого право быть оповещенным и выслу¬
шанным должно быть предоставлено в квазисудебном
административном процессе лицам, интересы которых
могут быть затронуты решением учреждения, даже если
соответствующий закон не содержит упоминания о та¬
ком праве. На практике, однако, бывает нелегко опреде¬
лить характер процесса и решить вопрос о наличии или
отсутствии права на оповещение и слушание в тех слу¬
чаях, когда закон об этом умалчивает. В связи с этим
возникла необходимость нахождения критериев для
разграничения нормотворческих и квазисудебных адми¬
нистративных процедур. Фактически это означало раз¬
граничение законодательной и судебной процедур, так
как именно они были прародителями соответствующих
им административных процедур.
В 1908 г. член Верховного суда США Холмс, высту¬
пая по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Company, сде¬
лал одну из наиболее известных попыток найти такой
критерий. «Судебное следствие,— заявил он,— выясняет
и объявляет обязанности сторон по делу и принуждает
к их исполнению на основании существующих или суще¬
ствовавших ранее фактов и в соответствии с законами,
которые, как предполагается, уже существуют. Такова
цель, стоящая перед судом. Легислатура, с другой сто¬
роны, смотрит в будущее и изменяет существующие ус¬
ловия путем издания нового нормативного акта, кото¬
рый будет затем применяться ко всем лицам, находя¬
щимся под властью легислатуры, или к какой-то части
этих лиц». Таким образом, Холмс предложил для
разграничения судебного и законодательного процессов
прежде всего критерий времени: нормативный акт, одоб¬
ренный легислатурой, предусматривает образцы будуще¬
го поведения, а судебное решение устанавливает права
и обязанности на основании существующих в настоящем
или существовавших в прошлом фактов.
Недостаточность критерия времени очевидна, так
как, строго говоря, и судебное решение предусматривает
правила поведения, которых должны придерживаться
^тороны по делу и другие лица после вынесения этого
111

решения, т. е. в будущем. К тому же, как показала су¬
дебная практика, главное при решении вопроса о праве
на оповещение и слушание даже в нормотворческом про¬
цессе— не действие правила во времени, а круг лиц, на
которых действие правила распространяется: насколько
он велик или мал.
В том же 1908 г. с участием того же Холмса Верхов¬
ный суд рассмотрел дело Londoner v. Denver, в котором
речь шла о произведенном местным налоговым управле¬
нием налогообложении в целях финансирования покры¬
тия булыжником одной из улиц города Денвера. Суд
признал неправомерным лишение землевладельцев этой
улицы права на оповещение и слушание. В данном слу¬
чае решение налогового управления предусматривало,
как должны были вести себя налогоплательщики в буду¬
щем, после вынесения решения: они должны были упла¬
тить установленные решением налоги. Казалось, были
все основания отказать им в праве на оповещение и слу¬
шание. Тем не менее Верховный суд счел, что налого¬
плательщики представляли собой небольшую группу лиц,
налогообложение носило частный, а не общий характер,
административное мероприятие было по своему харак¬
теру квазисудебным, а не нормотворческим и что поэто¬
му налогоплательщики должны были быть предвари¬
тельно оповещены и выслушаны.
Понимая недостаточность критерия времени, амери¬
канская наука административного права и судебная
практика выдвинули другой критерий, критерий приме¬
нимости, в качестве ключевого элемента для разграни¬
чения нормотворческой и квазисудебной процедур. Как
писал профессор Дж. Дикинсон, «нормотворческий про¬
цесс отличается от квазисудебного тем, что первый воз¬
действует на права индивидуумов абстрактно, его резуль¬
таты только в последующем могут определенно отразить¬
ся на правовом статусе отдельного лица, в то время как
квазисудебный процесс воздействует конкретно на от¬
дельных лиц»21. Короче говоря, в нормотворческом про¬
цессе формулируется правило поведения, которое носит
общий характер и применяется ко всем гражданам стра¬
ны или к какой-то большой группе граждан, а в квази-
21 Dickinson J. Administrative Justice and the Supremacy of Law.
Cambridge, 1927, p. 21.
112

судебном процессе формулируется решение, имеющее
частный характер и определяющее права и обязанности
конкретных лиц. Или еще короче: в первом процессе го¬
товится нормативный акт, а во втором — ненормативный.
В том же плане в 1915 г. Верховный суд США по де¬
лу Bi-Metallic Со v. Colorado сформулировал правило,
согласно которому право на оповещение и слушание у
частных лиц отсутствует, если обжалуемое решение рас¬
считано на общее применение, разумеется, за исключе¬
нием тех случаев, когда такое право предоставлено за¬
коном. Поэтому делу суд признал законным приказ нало¬
гового ведомства штата Колорадо, увеличившего оценку
всего облагаемого налогом имущества в городе Денвере
на 40%, и отклонил жалобу на то, что управление на¬
рушило надлежащую правовую процедуру, поскольку
налогоплательщики перед изданием приказа не были
выслушаны. Как заявил судья Холмс, «когда правило
поведения применяется к более или менее широкому
кругу лиц, непрактично, чтобы каждому была предо¬
ставлена возможность непосредственного участия в его
обсуждении... В подобного рода делах должны сущест¬
вовать ограничения его оспаривания отдельными инди¬
видуумами, с тем чтобы процесс управления шел своим
чередом».
Напротив, в 1948 г. федеральный апелляционный суд
по делу Philadelphia Со v. Securities and Exchange Com¬
mission признал неправомерным отклонение Комиссией
ценных бумаг и платежных средств ходатайства истца
о проведении слушания. Дело заключалось в том, что
Комиссия издала акт, которым находившиеся в стадии
реорганизации дочерние компании изымались из-под дей¬
ствия льгот, предоставленных Законом о холдинговой
компании коммунальных услуг. По существу при изда¬
нии акта имелось в виду применить его только к истцу.
Суд решил, что, поскольку акт Комиссии был применен
лишь к одной компании, он носил частный характер и
что, следовательно, компания имела право на слушание.
Впрочем, через 25 лет при сходных обстоятельствах дру¬
гой федеральный апелляционный суд вынес прямо про¬
тивоположное решение. По делу Anaconda Со v. Ruckel-
shaus он счел не квазисудебной, а нормотворческой про¬
цедуру, использованную Агентством по охране окружаю¬
щей среды при подготовке нормативного акта, которым
113

ограничивался выброс промышленными предприятиями
сернистых окислов в одном из графств штата Монтана,
хотя единственным субъектом, против которого был на¬
правлен акт, была меднорудная компания. Агентством,
как полагает Б. Шварц, было принято по существу ре¬
шение частного характера, облеченное в форму норма¬
тивного акта 22. Тем самым оно избежало хлопот, связан¬
ных с официальным рассмотрением доводов, которые
могла бы привести компания. Применение же админист¬
рацией квазисудебной процедуры означало бы предо¬
ставление истцу всего комплекса прав, связанных с уча¬
стием в административном процессе, включая и пред¬
ставление доказательств, опровергающих то, что утвер¬
ждало Агентство.
Во всех случаях, когда администрация осуществляет
квазисудебную деятельность, она обязана предоставить
лицам, интересы которых затрагиваются решением уч¬
реждения, право на оповещение и слушание. Как заявил
суд по делу Philadelphia Со v. Securities and Exchange
Commission, «судебная акция не может быть на закон¬
ном основании предпринята любым трибуналом, судеб¬
ным или административным, без проведения слушания,
на котором каждая сторона будет иметь возможность
знать о претензиях ее противника, выслушать выстав¬
ленных против нее свидетелей, подвергнуть их перекре¬
стному допросу, представить по своей инициативе дока¬
зательства и высказать свои возражения. Таково требо¬
вание оговорки о надлежащей правовой процедуре, со¬
держащейся в V поправке к Конституции».
Законы, предоставляющие административному учреж¬
дению судебные полномочия, обычно предусматривают
право частных лиц быть оповещенными и выслушанны¬
ми. В тех отдельных случаях, когда статут об этом
умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учреждени¬
ем акция по характеру является судебной, он выносит
постановление о предоставлении такого права. Так, За¬
кон об иммиграции 1917 г. содержал положение о том,
что любой иностранец, который попал в США незакон¬
но, должен быть на основании ордера, выданного гене¬
ральным атторнеем, взят под стражу и депортирован.
22 Schwartz В. Administrative Law Cases During 1973.—«Administra¬
tive Law Review», 1974, Summer, v. 26, N 3, p. 242.
114

Закон не предусмотрел обязательного проведения слу¬
шания по такого рода делам. Тем не менее иммиграцион¬
ные власти перед арестом и высылкой иностранца из
страны обязаны провести слушание с его участием.
Таким было решение Верховного суда США по делу
Japanese Immigrant, рассмотренному им еще в 1903 г.
В 1954 г. Апелляционный суд штата Нью-Йорк в реше¬
нии по делу Hecht v. Monaghan указал, что шофер такси
мог быть лишен лицензии на перевозку пассажиров
лишь после проведения слушания с его участием, не¬
смотря на молчание закона по этому вопросу. Вследствие
аннулирования лицензии водитель терял источник
средств к существованию, т. е. нес имущественный
ущерб, чего администрация не была вправе сделать, не
применив надлежащей правовой процедуры.
Право или привилегия? До недавнего вре¬
мени считалось, что надлежащая правовая процедура
соблюдена, если учреждение не нарушает конституци¬
онные или статутные права, т. е. права, предусмотрен¬
ные конституциями или законами. Когда же речь шла о
так называемых привилегиях, т. е. благах, предостав¬
лявшихся по усмотрению органа, уполномоченного кон¬
ституциями или другими законами, в частности о неко¬
торых видах социальных пособий и лицензий, подход
был иным. По делам о привилегиях считалось, что лицо
не имеет ни конституционного, ни статутного права тре
бовать, чтобы оно было выслушано при решении вопро
са по существу.
До сих пор как привилегия, а не право рассматрива¬
ется разрешение на допуск в страну иностранца в каче¬
стве иммигранта. В 1950 г. Верховный суд США по делу
United States ex rei. Knauff v. Shaughnessy поддержал
генерального атторнея, который нашел, что допуск в
страну иностранной гражданки, жены ветерана второй
мировой войны, причинит вред интересам США. Суд еди¬
ногласно постановил, что конгресс вправе устанавливать
порядок, согласно которому иностранцу может быть от¬
казано в разрешении на въезд в США без предоставле¬
ния ему права высказать свои возражения иммиграцион¬
ным властям. «С самого начала,— заявил член суда
Минтон,— мы хотим указать, что иностранец, добиваю¬
щийся въезда в нашу страну, не может сделать этого,
115

ссылаясь на какое-то право. Допуск иностранцев в
США — это привилегия, предоставляемая суверенным
правительством Соединенных Штатов. Эта привилегия
предоставляется иностранцу только на таких условиях,
какие Соединенные Штаты предпишут. Она должна осу¬
ществляться в соответствии с процедурой, которую зако¬
ны Соединенных Штатов предусматривают».
Таким образом, трактовка допуска иностранца в
страну в качестве привилегии дает американским вла¬
стям возможность производить по своему усмотрению
отсеивание иностранцев, пребывание которых нежела¬
тельно из-за их политических убеждений и по другим
подобным причинам.
Однако на лицо, «проживающее в стране даже может
быть незаконно», как говорилось в решении Верховного
суда США по упоминавшемуся делу Japanese Immig¬
rant (1903), уже распространяются в полной или огра¬
ниченной мере права и свободы, предусмотренные аме¬
риканскими законами. Чтобы депортировать резидента
США, необходимо, в частности, доказать факт его неза¬
конного проживания. Резиденту поэтому предоставляет¬
ся право быть оповещенным о существе дела и выслу¬
шанным перед принятием решения по нему, а впослед¬
ствии также и апеллировать в суд. Так, член федераль¬
ного Верховного суда Мёрфи, выступая по делу Bridges
V. Wixon (1945), заявил: «„Билль о правах** — бесполез¬
ное руководство для иностранца, добивающегося досту¬
па к нашим берегам впервые. Но раз иностранец закон¬
но въехал и проживает в нашей стране, он становится
обладателем прав, гарантированных Конституцией...».
А законность или незаконность проживания лица в стра¬
не могла быть по обоим приведенным здесь делам уста¬
новлена только после оповещения и слушания.
Занятие должности на государственной службе дол¬
гое время рассматривалось не как право, а как привиле¬
гия. Еще в 1892 г. судья Холмс, выступая по делу McAu¬
liffe v. Mayor of New Bedford, заявил: «Податель пети¬
ции может иметь конституционное право обсуждать во¬
просы политики, но у него нет конституционного права
быть полицейским»23. В 1951 г. Вепхпвдый суд США
23 Игра слов: politics и policeman.
116

одобрил решение, вынесенное нижестоящими судами по
делу Bailey v. Richardson. Истица была уволена со служ¬
бы после того, как Управление по проверке лояльности
установило, что она была «нелояльна по отношению к
правительству Соединенных Штатов». Истица жалова¬
лась на то, что Управление провело слушание с наруше¬
нием конституционных гарантий: ей не сообщили дока¬
зательств ее вины, имен лиц, свидетельствовавших про¬
тив нее, и имени служащего, который произвел оценку
показаний и других доказательств по делу. Федераль¬
ный апелляционный суд, рассматривая это дело годом
ранее, указал, что «служащие в системе исполнительной
власти находятся на государственной службе по усмот¬
рению органа, их назначившего», и что «положение пра¬
вительственного служащего в этом отношении не отли¬
чается от положения служащего в частном секторе»,
который, как известно, может быть уволен предприни¬
мателем без выслушивания его возражений. На жалобу
истицы суд ответил, что в данном случае она имеет не
конституционное право на слушание, а статутное, и что
слушание было проведено в соответствии с законом.
Федеральный ЗАП, учитывая сложившуюся судебную
практику, предусмотрел в ст. 5, что квазисудебная про¬
цедура, в том числе и слушание, не применяется во
всем, что касается приема на службу, продвижения по
ней и увольнения. Исключение сделано только для ад¬
министративных судей, председательствующих на слу¬
шании 24.
Отсутствие у государственных служащих права па
слушание было серьезным изъятием из американской
системы административной юстиции, принятым законо¬
дателями в интересах крупнейшего капиталистического
предпринимателя — государства.
До конца 60-х годов различие между правом и при¬
вилегией проводилось также в лицензионном деле и при
назначении социальных пособий. Типичный случай тол¬
кования владения лицензией в качестве права — дело
Hecht v. Monaghan. Водитель такси обладал лицензией,
которая обеспечивала ему работу — источник существо¬
вания для него. Обладатель такого вида лицензии
24 Об этом подробнее будет сказано далее.
117

согласно амерйканской судебной практике имел на неё
право и мог быть лишен его только при наличии серьез¬
ных оснований, указанных в законе, и при соблюдении
требований, предусмотренных надлежащей правовой
процедурой.
Однако если лицензируемое занятие было социально
нежелательным, могло нанести ущерб народному здра
вию, безопасности, морали или спокойному проживаниь
значительного числа людей (например, содержание игор
ных, питейных заведений, которые всегда процветают в
США, независимо от каких бы то ни было усилий адми¬
нистрации по регулированию их деятельности), то обла¬
дание лицензией на такой вид деятельности рассматри¬
валось обычно судами в качестве привилегии. Такие
лицензии могли быть аннулированы в ускоренном поряд¬
ке без проведения слушания. Исключение делалось лишь
для лиц, уже вложивших в дело значительные средства.
Им предоставлялось право на слушание перед вынесе¬
нием решения о судьбе их лицензий. Впрочем, в неко¬
торых штатах и до конца 60-х годов законы предусмат¬
ривали проведение слушаний при аннулировании лицен¬
зий на содержание питейных заведений. В Калифорнии,
например, слушания по такого рода делам составляли
значительную часть всех слушаний 25.
Классификация лицензий на два вида часто вызыва¬
ла критику, в основном потому, что в любом случае ли¬
шение лицензии означало для ее владельца потерю ис¬
точника средств существования.
Иногда допускались отступления от требований над¬
лежащей правовой процедуры и в отношении выдачи и
использования лицензий на занятия, не являющиеся со¬
циально нежелательными. Так, Законом от 13 сентября
1960 г. конгресс предоставил Федеральной комиссии свя¬
зи право самой определять, в каких случаях проводить
слушание при решении вопроса о возобновлении лицен¬
зии. Такое полномочие было предоставлено Комиссии в
целях «обуздания злоупотреблений» процедурой слуша¬
ния со стороны радиовещательных компаний. В резуль¬
тате, в 60-х годах значительно сократилось число таких
25 Lorch R. S. Democratic Process and Administrative Law. Detroit,
1969, p. 126.
118

слушаний26. Назначение дела к слушанию в случае, ког¬
да намечалось аннулирование лицензии, рассматрива¬
лось Комиссией в качестве «высшей меры наказания»
для владельца лицензии. Суды же требовали проведения
слушаний лишь изредка.
В конце 60 — начале 70-х годов суды стали отказы¬
ваться от противопоставления привилегии праву. Мно¬
гие бывшие в прошлом привилегии рассматриваются ими
теперь в качестве прав. Это изменение судебной поли¬
тики было вызвано главным образом усилением демо¬
кратических движений в 60-х годах. Особенно широкий
размах приняли тогда такие массовые народные дей¬
ствия, как марши бедняков и сторонников равноправия,
волнения в негритянских гетто, выступления молодежи
против войны во Вьетнаме и внутренней политики бур¬
жуазного правительства и т. д.
Одной из вех на этом пути было дело Goldberg v. Kel¬
ly, рассмотренное Верховным судом США в 1970 г. Дело
заключалось в том, что нескольким жителям Нью-
Йорка, которые получали финансовую помощь в соответ¬
ствии с федеральной и штатной программами помощи
квартиросъемщикам-беднякам и семьям, имеющим детей,
была прекращена выдача пособий. Суд постановил, что
лишению пособий должно предшествовать слушание, с
тем чтобы получатели помощи могли оспорить правомер¬
ность намеченной отмены выплаты пособий. Решающим
аргументом было признание того, что прекращение вы¬
плат означает ликвидацию источника средств существо¬
вания.
В последующие годы суды, как федеральные, так и
штатные, распространили действие правила, сформулиро¬
ванного Верховным судом по делу Goldberg v. Kelly, на
другие виды социальных пособий: по безработице, бедно¬
сти, по нетрудоспособности и т. д.
Отказ судов от термина «привилегия» по отношению к
социальному пособию отражает процесс расширения со¬
циальной деятельности буржуазного государства, которое
пытается использовать эти пособия для предотвращения
социальных конфликтов.
26 Comment: Public Participation in Federal Administrative Procee¬
dings.—«University of Pennsylvania Law Review», 1972, April,
v. 120, N 4, p. 752, 762—763.
119

В последние годы также признано правом и владение
лицензией на занятие социально нежелательной деятель¬
ностью. Так, в 1972 г. федеральный окружной суд по делу
Misurelli v. Racine признал неконституционными законы
штата Висконсин, которые разрешали не возобновлять
лицензии на продажу спиртных напитков без оповещения
держателя лицензии и без проведения слушания.
Дальнейшее расширение действия правила, сформу¬
лированного Верховным судом США по делу Goldberg
v. Kelly, идет по линии признания прав не только у по¬
лучателей пособий, владельцев лицензий, но и у лиц, ко¬
торые таковых не имеют и обращаются за их получени¬
ем 27.
В 1972 г. получили право на предварительное опове¬
щение и слушание государственные служащие, правда,
за исключением занятых на временной работе28 29. Но и
временные служащие могут получить такое право, если
увольнение со службы до истечения срока или невозоб¬
новление служебных отношений после истечения срока
временной работы может нанести «ущерб доброму име¬
ни служащего и его репутации в глазах общественно¬
сти» 2У.
Через два года, однако, Верховный суд федерации
решил, что предоставление государственным служащим
права на слушание до их увольнения может ослабить
власть административного руководства. В решении по
делу Arnett v. Kennedy (1974) он указал, что учрежде¬
ние обязано провести слушание лишь после увольнения
служащего. Проведение слушания, таким образом, по
словам судьи Рэнквиста, подслащивает горькую пилюлю
увольнения. По поводу причин, вызвавших принятие су¬
дом подобного решения, судья Пауэл заявил, что «остав¬
ление на службе строптивого или иного нежелательного
служащего может неблагоприятно отразиться на дис¬
циплине или моральном состоянии его коллег, породить
дисгармонию и, в конце концов, снизить эффективность
деятельности административного учреждения». Это ре¬
шение суда было не чем иным, как отступлением от им
же сформулированного правила по делу Goldberg v. Kel¬
27 Дела Alexander v. Silverman (1973); Raper v. Lucy (1973).
28 Дела Kennedy v. Sanchez (1972); Russell v. Hodges (1972).
29 Дело Velger v. Cawley (1974).
120

ly. Б. Шварц, критикуя этот поворот в судебной полити¬
ке, указывает, что если в такого рода случаях «публич¬
ный интерес» требует, чтобы служащий немедленно пре¬
кратил работу в данном учреждении, то было бы доста¬
точно в ожидании результатов слушания ограничиться
временным отстранением его от работы с выплатой жа¬
лования за время отстранения30.
Расширение прав государственных служащих, по
мнению правящих кругов, не представляет большой опас¬
ности для власти монополий. Наоборот, оно должно спо¬
собствовать дальнейшему привлечению этого слоя на сто¬
рону истэблишмента.
Право на слушание получили по решению судов так¬
же многие другие заинтересованные лица, ранее его не
имевшие, в том числе даже школьники, исключенные из
школы или отстраненные от занятий3l.
В 1972 г. Верховный суд США по делу Regents v. Roth
заявил о том, что он «полностью и окончательно отверг
косное различие между правами и привилегиями». Одна¬
ко суд выдвинул положение о том, что претендовать на
слушание при аннулировании социального пособия могут
лишь те лица, которые обладают правом, предусмотрен¬
ным законом. Суд заявил: «Для того чтобы быть имуще¬
ственно заинтересованным в получении пособия, у лица
должно быть нечто большее, чем одностороннее ожида¬
ние его. Оно должно иметь на это основанное на законе
право требования». Следовательно, администрация мо¬
жет отказаться от проведения слушания под предлогом,
что заявитель не имеет такого статутного права, а по¬
следнее, собственно, может быть установлено с достаточ¬
ной достоверностью только на слушании. Эта позиция
суда продиктована стремлением не ослаблять админи¬
страцию, не ограничивать слишком ее право на усмот¬
рение.
Целям сужения круга участников административного
слушания служит также выдвинутое Апелляционным
судом штата Нью-Йорк предложение заменить критерии
«право» и «привилегия» другими критериями, от приме-
30 Schwartz В. Administrative Law Cases During 1974.— «Administra¬
tive Law Review», 1975, Spring, v. 27, N 2, p. 119.
31 Дело Mills v. Board of Education (1972).
121

йёнйя которых зависит судьба слушания. Он провёл рг
личие между обращением за получением какого-ли
блага и аннулированием уже имеющегося. В первом сл
чае, по мнению этого суда, право на слушание отсу,
ствует, а во втором — оно имеется. Указанным критерк.
ем суд руководствовался, в частности, по делу Sumptei
v. White Plains Housing Authority (1972). Здесь он
встал на сторону муниципального жилищного учрежде
ния, которое, не проведя по делу слушания, отказалось
предоставить истцу муниципальную жилплощадь. Этот
подход нью-йоркского суда пока не поддержан другими
судами.
Ускоренное производство. Как уже гово¬
рилось, административное учреждение было вправе в
ускоренном (суммарном) порядке аннулировать лицен¬
зию у лица, занимавшегося социально нежелательной
деятельностью и владевшего этой лицензией по привиле¬
гии. Когда подобная деятельность перестала быть при¬
вилегией, администрация утратила право на ускоренную
процедуру. Однако в ряде других случаев администрация
и до сих пор имеет право предпринять быстрые действия
для предотвращения вреда, могущего возникнуть из-за
ее промедления. Такими быстрыми действиями могут
быть использование или уничтожение частного имуще¬
ства при тушении пожаров, ликвидации очагов эпидемий
и эпизоотий, уничтожение испорченных пищевых про¬
дуктов и т. д. В такого рода случаях слушания прово¬
дятся после административной акции или совсем не про¬
водятся, и тогда пострадавший обращается непосред¬
ственно в суд. В 1908 г. Верховный суд США по делу
North American Cold Storage Co. v. Chicago признал за¬
конным муниципальный ордонанс, предусматривавший
суммарное изъятие и уничтожение пищевых продуктов
(в деле фигурировали испортившиеся цыплята), хра¬
нившихся в холодильниках и не пригодных для употреб¬
ления в пищу.
Ускоренное производство применяется часто феде¬
ральными налоговыми учреждениями. Они имеют право
накладывать арест на имущество должника в целях
обеспечения уплаты налога. Верховный суд США еще в
1855 г. по делу Murrays Lessee v. Hoboken Land and
Improvement Co одобрил подобную практику. По жа-
122

^бе на действия администрации в этих случаях суд рас¬
сматривает дело по существу.
',г Лицо, понесшее ущерб вследствие суммарных дей-
^•вий администрации, может в последующем предъявить
чреждению претензию, что дает ему право на слушание,
а затем оно также может предъявить иск в суде с требо¬
ванием о возмещении вреда.
Содержание права на оповещение и
слушание. Ст. 5(a) федерального ЗАП предусмат¬
ривает, что извещение о намечаемом проведении слуша¬
ния должно быть «своевременным». Это означает, со¬
гласно судебной практике, предоставление сторонам до¬
статочного времени для подготовки к слушанию. В 1973 г.
Апелляционный суд штата Нью-Йорк по делу Newton v.
Municipal Housing Authority признал недостаточным
для подготовки к слушанию четырехдневный срок, пре¬
доставленный квартиросъемщику муниципальным жи¬
лищным управлением. Тем более недостаточным было
признано тогда же федеральным судом оповещение учи¬
теля за 20 минут до начала слушания дела об его уволь¬
нении 32. Согласно калифорнийскому ЗАП оповещение
должно быть сделано по меньшей мере за 15 дней до
слушания.
На слушании частное лицо имеет право высказывать¬
ся устно; представлять доказательства; оспаривать до¬
казательства, представленные противной стороной, ис¬
пользуя перекрестный допрос и другие подходящие
средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь
на известных ему доказательствах; пользоваться по¬
мощью адвоката. Как следует из этого перечня, указан¬
ные права примерно соответствуют тем, которые имеются
у сторон в судебном заседании. Если бы лица, не соглас¬
ные с административными акциями, осуществляли их
полностью, то, как утверждают администраторы и уче¬
ные, служащие учреждений только тем и занимались
бы, что заслушивали дела, и процесс управления засто¬
порился бы, ибо каждое из наиболее крупных админи¬
стративных учреждений выносит в год более 1 млн. ре¬
шений по жалобам на его действия. Но, как пишет
32 Дело Moore v. Board of Education (1973).
123

Б. Шварц, такого не происходит, так как обычно лиг*'
немногие заявители осуществляют свои права в полн!
объеме33. Многие граждане отказываются от права
слушание в целях экономии средств и времени или вслед¬
ствие согласия с фактической стороной дела34. Р. С. Лорч
среди прочего указывает также на то, что большинство
американцев не знают о наличии у них права на фор¬
мальное слушание или возможности каким-либо иным
путем оспорить действие администрации; опасаются спо¬
рить с «его величеством правительственным агентством»;
либо считают, что не располагают фактами или специ¬
альными познаниями для успешной тяжбы с учрежде¬
нием 35.
Административный судья. Глава админи¬
стративного учреждения был бы не в состоянии справить¬
ся с огромным числом претензий, предъявляемых учреж¬
дению гражданами и организациями, если бы решающее
участие в рассмотрении этих претензий не принимали осо¬
бые служащие, которые проводят слушания. Используя
право на делегацию, глава учреждения передает им свои
полномочия на рассмотрение претензий и вынесение по
ним предварительных, а иногда и окончательных реше¬
ний. Эти служащие в различных учреждениях называют¬
ся по-разному. Федеральный ЗАП называет их «экза¬
менаторами на слушании». Ассоциация американских
юристов, учитывая их действительное положение в адми¬
нистративном процессе, именует их административными
судьями36.
Административный судья наделен чрезвычайно ши¬
рокими правами по ведению слушания, во многом ана¬
логичными тем, которыми обладает судья в гражданском
процессе. Согласно ст. 7(b) федерального ЗАП админи¬
стративный судья имеет право: 1) приводить к присяге
или к даче заявлений, заменяющих присягу; 2) направ¬
лять повестки, установленные законом; 3) выносить ре¬
шения относительно допустимости доказательств и при¬
нимать относящиеся к делу доказательства; 4) снимать
показания под присягой или приобщать к делу показа¬
33 Schwartz В. An Introduction..., р. 127.
34 Robson W. A. Justice and Administrative Law. London, 1951, p. 579.
35 Lorch R. S. Op. cit., p. 116.
36 «Administrative Law Review», 1973, Spring, v. 25, N 2, p. V.
124

ния, данные под присягой; 5) регулировать ход слуша¬
ния; 6) устраивать совещания для урегулирования или
упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сто¬
рон; 7) решать процедурные или аналогичные вопросы;
8) выносить или рекомендовать решение по делу;
9) предпринимать иные действия, которые предусмотре¬
ны нормативными актами администрации, находящимися
в соответствии с федеральным ЗАП.
По сравнению с судьей в гражданском процессе в ква-
зисудебном процессе административный судья играет бо¬
лее активную роль. Так, согласно правилам о практике
Национального управления трудовых отношений админи¬
стративный судья уполномочен «вызывать и допрашивать
свидетелей, проводить их перекрестный допрос и отра¬
жать в протоколе письменные доказательства». В соот¬
ветствии с инструкцией о порядке ведения слушаний в
этом управлении административный судья «не должен
закрывать протокол до тех пор, пока он не будет пол¬
ностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к
делу, допустимые законом доказательства представлены
сторонами или, если необходимо, административным
судьей»37.
Особенно большими полномочиями обладают админи¬
стративные судьи на слушаниях в Администрации со¬
циального обеспечения. Они выступают, во-первых, в
роли адвокатов администрации, так как она не направ¬
ляет на эти слушания своих поверенных, во-вторых, в
роли адвокатов заявителей, поскольку последние обыч¬
но также не прибегают к помощи поверенных, и, нако¬
нец, они должны быть беспристрастными судьями, зада¬
вая вопросы заявителям и другим участникам слушаний,
проверяя материалы по делам и вынося по ним решения.
Один из этих судей заявил: «Мы говорим обычно, что
мы „носим три шляпы**»38. На практике же судьи Адми¬
нистрации чаще оставляют в силе ранее вынесенные, не¬
благоприятные для заявителя решения. Еще более при¬
страстными являются члены апелляционного совета это¬
го учреждения, которые в отличие от административных
судей, назначаемых Комиссией гражданской службы,
назначаются самой Администрацией.
37 Цит. по: Schwartz В. An Introduction..., р. 129.
38 Дело Rausch v. Gardner (1967).
125

До 1946 г. административные судьи назначались ру¬
ководством учреждения из числа лиц, рекомендованных
Комиссией гражданской службы, и им же отстранялись
от должности. Федеральный ЗАП значительно укрепил
самостоятельность административных судей. Они могут
быть теперь отстранены от должности только по серьез¬
ным причинам, установленным Комиссией гражданской
службы, после проведения слушания и на основании про¬
токола такого слушания. Федеральный ЗАП также уве¬
личил должностные оклады административных судей,
что создало еще один слой привилегированной бюро¬
кратии.
В настоящее время должности административных
судей занимаются обычно юристами. Федеральный ЗАП
поручил Комиссии гражданской службы издавать акты,
регулирующие деятельность административных судей,
осуществлять надзор за ними и предпринимать другие
мероприятия, включая представление конгрессу законо¬
проектов в целях улучшения работы административных
судей.
Защитник. Согласно ст. 6(п) федерального ЗАП
стороны могут присутствовать на слушании лично, с
адвокатом или иным квалифицированным представите¬
лем или без них либо отсутствовать и быть представлен¬
ными вышеуказанными лицами.
Административные учреждения осуществляют изве¬
стный контроль над практикующими при них адвоката¬
ми. Еще в 1926 г. Верховный -суд США в решении по делу
Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что делеги¬
рованное учреждениям полномочие на издание собствен¬
ных правил процедуры включает в себя также право
устанавливать порядок допуска адвокатов, представля¬
ющих интересы граждан и организаций. Опираясь на это
решение суда, многие учреждения создали при себе осо¬
бые адвокатские группы с условием, что только их чле¬
ны могут вести дела.
Правовая помощь в административном процессе чрез¬
вычайно дорога. М. М. Кэроу сообщал в 1969 г., что
услуги юриста стоили тогда не менее 25 долл, в час39.
39 «Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, N 1, p. 6.
126

Расходы на юриста, по мнению профессора Э. Гэлхор-
иа,— наиболее высокие среди всех других, связанных с
участием в административном процессе. Он приводит
следующие любопытные цифры: расходы на адвоката по
простому делу о тарифах, рассматриваемому Комиссией
междуштатной торговли, составляли к 1972 г. не менее
4 тыс. долл.; в связи с разработкой нормативного акта
Федеральной администрацией лекарственных средств —
не менее 40 тыс. долл.; по серьезным делам (цены, ли¬
цензии и т. д.), рассматриваемым в Федеральной торго¬
вой комиссии, Управлении гражданского воздухоплава¬
ния, Федеральной комиссии связи или в Федеральной
энергетической комиссии,— 100 тыс. долл, и более40. По¬
этому по данным на начало 60-х годов 2/3 семей с низ¬
ким доходом, которым была нужна правовая помощь, ни¬
когда не пользовались услугами юристов (по всем де¬
лам, включая административные); даже среди семей с
высоким доходом эта доля была равна ‘/341.
Созданное в 1964 г. Управление по расширению эко¬
номических возможностей учредило в течение первых
трех лет своего существования в 207 городских и сель¬
ских общинах около 800 юридических консультаций, ко¬
торые оказывали бесплатную юридическую помощь ли¬
цам с низким годовым доходом.
Но, по свидетельству самого Управления, в середине
60-х годов ежегодно имелось как минимум 6 млн. воп¬
росов, по которым было необходимо оказание юридиче¬
ской помощи. Ассоциация американских юристов пола¬
гала, что таких вопросов насчитывалось от 14 до 20 млн.
на 30 млн. американских бедняков. По подсчетам Управ¬
ления, увеличение помощи потребовало бы увеличения
штата юристов с 2 тыс. до 12 тыс., а ассигнований с
44 млн. до 300 млн. долл.42
Таким образом, помощь квалифицированных адво¬
катов — большая роскошь. Ею в состоянии пользовать¬
ся лишь имущие слои населения, что во многом способст¬
вует успеху их дел.
40 Gellhorn Е. Public Participation in Administrative Proceedings.—
«Yale Law Journal», 1972, January, v. 81, N 3, p. 394.
«Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, N 1, p. 6.
Ibid., p. 21, 25, 35—36.
127

Порядок проведения слушания. Слуша¬
ние открывается административным судьей, который
объявляет название и номер дела, а также оповещает о
сторонах по нему. Проверяется и отмечается в протоко¬
ле присутствие участвующих в слушании лиц. Затем
административный судья кратко излагает содержание
дела, и сторонам предлагается согласиться с таким из¬
ложением или сделать свои замечания. Вслед за этим
адвокатам обеих сторон (в их отсутствие — самим сторо¬
нам) предоставляется возможность сделать заявления
по существу дела. После выступлений адвокатов адми¬
нистративный судья приводит к присяге свидетелей, при¬
общает к протоколу вещественные доказательства (обыч¬
но это письменные документы), выносит решения о до¬
пустимости доказательств и по процедурным вопросам.
Все происходящее на слушании, а также решение адми¬
нистративного судьи отражаются в протоколе: выступле¬
ния сторон, их предложения, процедурные постановле¬
ния, полученные или рассмотренные доказательства,
официально известные факты, оценка сторонами доказа¬
тельств, проекты решений и возражения против них; лю¬
бое решение, мнение или доклад лица, председательству¬
ющего на слушании; все служебные меморандумы и дан¬
ные, переданные административному судье или служа¬
щим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того
чтобы протокол не был чрезмерно объемистым, сторонам
разрешается договариваться об устранении из него мало¬
значительных материалов. Протокол, содержащий реше¬
ние административного судьи, направляется обычно гла¬
ве учреждения, который выносит окончательное ре¬
шение.
В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуж¬
дающихся на слушании, в последние годы широко рас¬
пространилась практика предварительных совещаний.
Проведение таких совещаний, в частности, рекомендо¬
вано в 1953 г. президентской комиссией по администра¬
тивной процедуре. Руководством на этих совещаниях
служит обычно правило 16 федерального ГПК, согласно
которому на совещании обсуждается: 1) упрощение воп¬
росов; 2) необходимость или желательность внесения
изменений в заявления сторон; 3) возможность призна¬
ния фактов и документов, что устранило бы ненужное в
будущем доказывание; 4) ограничение числа экспертов
128

и т. д. Совещание может закончиться даже тем, что сто¬
роны договариваются не проводить слушания, ограни¬
чившись письменным производством.
Перед предварительным совещанием, в ходе его или
после него участвующие в деле стороны осуществляют
так называемое discovery (ознакомление с материалами
дела, с аргументацией противном стороны) —процедуру,
практикуемую в федеральных судах в соответствии с
правилами 26—35 федерального ГПК- Когда совещание
не устраивается, подобное ознакомление проводится
обычно после оповещения сторон о времени и месте про¬
ведения слушания с изложением существа дела.
Таким образом, слушание в административном учреж¬
дении в процедурном отношении во многом сходно с су¬
дебным заседанием. Как заявил в 1971 г. Апелляционный
суд штата Ныо-Иорк по делу Consolidated Edison Со. of
New York v. Knetchmer, «если слушание было судебным
или квазисудебным... то оно должно проводиться с со¬
блюдением § 7803 [4] ГПК штата Нью-Йорк». В феде¬
ральных учреждениях, по мнению Л. Лёвинджера, слу¬
шания имеют тенденцию даже к большей формализации,
чем судебные заседания по гражданским делам43.
3. Процесс доказывания и принятия решения
Доказательства. Англо-американское общее пра¬
во выработало строгие правила отбора доказательств,
которые могут быть положены судом в основу решения
по делу. Они были вызваны к жизни отчасти нуждами
института присяжных заседателей, так как последние
обычно не были юристами, но, главным образом, стрем¬
лением сохранить руководство процессом в руках
судьи.
Подобные правила вовсе не необходимы в квазису-
дебных административных учреждениях. Во-первых, по¬
тому, что лица, рассматривающие дела, в частности
административные судьи, являются в подавляющем
большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была
передана от судов администрации с тем, чтобы она в
более быстром темпе разрешала дела, а это, по мнению
43 «Indiana Law Journal», 1965, Spring, v. 40, N 3, p. 297, 307.
5 Г. И. Ннкеров
129

американских юристов, почти невозможно без отступле¬
ния от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки
доказательств. К тому же судебные правила устраняют
из процесса относящиеся к делу доказательства, исполь¬
зование которых по какой-либо причине запрещено за¬
коном, и тем самым также замедляют процесс. Приме¬
нение судебных правил относительно доказательств в их
полном объеме привело бы также к тому, что стороны
неизбежно были бы вынуждены приглашать юристов,
имеющих опыт в обращении с доказательствами.
Федеральный ЗАП в ст. 7(e) предусматривает, чт*
административное учреждение может принять любе
устное или письменное доказательство. Основываясь н;
данном положении закона, федеральный апелляционные
суд по делу Willapoint Oysters v. Ewing (1949) указал,
что учреждение может приобщить к делу и доказатель¬
ства «по слуху». В обычных судах такие доказательства,
как правило, относятся к числу недопустимых и не при¬
нимаются судом. То же самое относится и к мнениям
свидетелей. Их заключения по фактам, фигурирующим
в деле, не могут быть доказательствами в суде, но при¬
нимаются в качестве таковых административными уч¬
реждениями.
Примерный штатный ЗАП в ст. 10(1) прямо указы¬
вает, что административные учреждения следуют пра¬
вилам о доказательствах, применяемым окружными су¬
дами штата по гражданским делам, рассматриваемым
без участия присяжных. Далее, в нем говорится о том,
что могут быть допущены доказательства, не разрешен¬
ные подобными правилами, если «они такие, на которые
обычно полагаются благоразумные люди при ведении
своих дел». Более развернутые формулировки относи¬
тельно использования администрацией не допустимых в
суде доказательств дают некоторые штатные ЗАП. На¬
пример, в калифорнийском законе говорится: «Слушание
не нужно проводить в соответствии с техническими прави¬
лами, относящимися к доказательствам и свидетельским
показаниям. Любое относящееся к делу доказательство
допускается, если достойные доверия лица могут на него
положиться при ведении серьезных дел, независимо от
существования любой нормы общего права или статут¬
ной, которая могла бы не допустить по гражданскому
делу подобное доказательство...».
130

Однако судебная практика, а вслед за ней и феде¬
ральный ЗАП, в известной мере противореча сами себе,
провели своего рода качественную классификацию дока¬
зательств. Еще в 1916 г. нью-йоркский суд постановил
по делу Matter of Carroll v. Knickerboker Ice Co., что,
хотя учреждение может принимать не допустимые в суде
доказательства, его решение не может базироваться ис¬
ключительно на них. А в ст. 7(c) федерального ЗАП го¬
ворится о том, что нормативный акт или приказ учреж¬
дения должны основываться на «надежных, относящихся
< делу и существенных доказательствах».
Поскольку федеральные и штатные законы разреша-
от использование администрацией не допустимых в суде
доказательств, они тем самым позволяют некоторым
«правоприменяющим органам» (полиции, Службе имми¬
грации и натурализации и т. п.) прибегать к сомнитель¬
ным в правовом отношении методам собирания доказа¬
тельств для последующего их использования в админи¬
стративном квазисудебном процессе, и может случиться
так, что учреждение положит в основу своего приказа
доказательства, обнаруженные при обысках или аре¬
стах, проведенных с нарушением конституционных и иных
законных гарантий. М. М. Кэроу пишет, что стало почти
обычным для служащих системы социального обеспече¬
ния устраивать «ночные рейды» в целях обнаружения
мужчин у женщин — получательниц пособий. В случае
«удачи» такой операции, эти женщины могут быть ли¬
шены пособий в порядке ускоренного производства, так
как результаты рейда свидетельствуют, по мнению орга¬
нов социального обеспечения, о том, что эти женщины
имеют финансовую поддержку44.
Официально известные факты. Поскольку
служащие учреждения являются обычно специалистами
в соответствующей области административного регули- .
рования, они могут положить в основу решения факты,
известные им как специалистам, которые поэтому нет
необходимости доказывать. Таково вкратце содержание
доктрины «официальной осведомленности»; в судебной
' «Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, N 1, p. 11.
5*
131

практике ей соответствует так называемая судебная
осведомленность.
Американская судебная практика установила, одна¬
ко, ограничение на использование администрацией та¬
кой «официальной осведомленности». Суды требуют,
чтобы факты, о которых служащие осведомлены как
специалисты и на которых основывается решение, обя¬
зательно фигурировали в процессе и были зафиксирова¬
ны в протоколе. В 1913 г. Верховный суд США по делу
Interstate Commerce Commission v. Louisville & Nashvil¬
le R. Co указал, что «все стороны должны быть хорошо
осведомлены о представленных доказательствах или
тех из них, которые подлежат обсуждению, и им должна
быть предоставлена возможность подвергнуть свидете¬
лей перекрестному. допросу, проверить документы и
представить доказательства для пояснения или опровер¬
жения». В 1937 г. по делу Ohio Bell Telephone Со v. Pub¬
lic Utilities Commission Верховный суд США поддержал
апеллянта, телефонную компанию, жаловавшуюся на
то, что Комиссия публичных коммунальных служб не
проинформировала ее о ценах, которыми она руковод¬
ствовалась при оценке имущества компании. «В настоя¬
щее время предполагаемый дебитор (компания.—
Г. Я.),— сказал судья Кардозо,— не знает доказа¬
тельств. Это — не честное слушание, являющееся суще¬
ственным элементом надлежащей правовой процедуры,
а осуждение без разбирательства».
Судебная практика по вопросу об «официальной
осведомленности» отражена в ст. 7(d) федерального
ЗАП, предусматривающей, что учреждение должно пре¬
доставлять сторонам по их требованию возможность
оспаривать факты, о которых учреждение «официально
осведомлено» и которые не фигурируют в протоколе в
качестве доказательств. Примерный штатный ЗАП в
ст. 10(4) указывает, что стороны должны быть оповеще¬
ны об официально известных фактах до слушания, в
ходе его или каким-либо иным способом.
Оценка доказательств. На практике нередки
случаи обжалования поведения служащих, ведущих слу¬
шание, по причине их предвзятого отношения к отбору
доказательств и их оценке. В частности, обвинения в
необъективности неоднократно выдвигались против
132

административных судей Национального управления
трудовых отношений46. Но суды очень редко идут на¬
встречу таким жалобам, считая, что только явные и
исключительные обстоятельства могут оправдать при¬
остановку или изменение направления административно¬
го процесса. В 1948 г. по делу Federal Trade Commission
v. Cement Institute Верховный суд США отверг обвине¬
ния в пристрастности членов Федеральной торговой ко¬
миссии, которые еще задолго до возникновения дела в
своих докладах конгрессу и президенту выразили мне¬
ние о том, что система цен, установленных в цементной
промышленности (к ней принадлежал ответчик), нару¬
шает антитрестовский Закон Шермана.
Суды не считают несправедливой практику повтор¬
ного рассмотрения дела тем служащим учреждения, ко¬
торый ранее его уже рассматривал. В 1947 г. по делу
National Labor Relations Board v. Donnely Garment Co
федеральный Верховный суд отменил решение апелля¬
ционного суда, вставшего на сторону ответчика-компа¬
нии: ответчик был против повторного рассмотрения дела
тем же административным судьей, который рассматри¬
вал его первоначально и к тому же, по мнению ответчи¬
ка, пристрастно, так как, в частности, на первом слуша¬
нии он отклонил требование о даче некоторых показа¬
ний. В данном случае Верховный суд распространил на
административные учреждения практику, применяемую
в судах, согласно которой участие судьи в рассмотрении
дела на более ранней стадии само по себе не является
основанием для его отвода.
Как свидетельствует анализ судебных решений аме¬
риканских судов различных инстанций, вообще бывает
чрезвычайно трудно убедить суд, рассматривающий дело
по жалобе на решение администрации, в том, что адми¬
нистративный судья проявил необъективность при отбо¬
ре и оценке доказательств.
Вынесение решения. В отличие от суда, кото¬
рый сам заслушивает дело и выносит по нему решение,
в административном учреждении проведение слушания
ь Например, дела Montgomery Ward and Со v. National Labor Re¬
lations Board (1939); Pittsburgh $. S. Co v. National Labor Re¬
lations Board (1949) и др.
133

и вынесение решения по делу до 1946 г. осуществлялись
различными должностными лицами. Доказательства на
слушании представлялись административному судье,
который затем составлял доклад с рекомендациями.
Вслед за этим дело по частям направлялось различным
специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и дру¬
гим, которые «просеивали» содержавшиеся в деле дока¬
зательства и рекомендации административного судьи.
В конце концов все это поступало к руководителю учреж¬
дения; он либо штамповал рекомендованное решение,
либо, в исключительно редких случаях, вносил свою леп¬
ту в процесс выработки решения.
В результате процесс вынесения решения обезличи¬
вался. Нередко получалось, что решение принимало не
одно лицо и уж во всяком случае не то, которое рассмат¬
ривало во время слушания доказательства, а учрежде¬
ние в целом и никто в частности. Особенно неприемле¬
мым для частных лиц было то, что решение по существу
принималось служащими, не участвовавшими в слуша¬
нии и, следовательно, склонными принижать значение
тех доказательств, которые фигурировали на слушании,
отдавая предпочтение профессиональным знаниям, сво¬
им и своих коллег по учреждению. В докладе комитета
по административной процедуре генерального атторнея
США (1941) указывалось на два нежелательных послед¬
ствия подобного явления: «слушание само по себе вы¬
рождается, а решение принимается анонимно»40.
В 1936 г. Верховный суд федерации рассматривал
дело Morgan v. United States. Истец по этому делу об¬
винил главу департамента сельского хозяйства в том,
что тот формально проштамповал приказ, фиксировав¬
ший максимальные цены на куплю-продажу скота. Как
указывал истец, секретарь департамента «лично не был
знаком ни с одним доказательством, представленным
на слушании в связи с рассмотрением дела, не принял
во внимание ни одного аргумента, относящегося к нему,
или резюме, представленных сторонами, и единственную
информацию, которой секретарь располагал, он получил,
проконсультировавшись со служащими департамента
40 Report of the United States Attorney General’s Committee on Ad¬
ministrative Procedure. Washington, 1941, p. 45.
134

сельского хозяйства в отсутствие истца или его предста¬
вителей».
В судах это дело было объединено с 49 другими ана¬
логичными делами, в которых секретарь департамента
сельского хозяйства также обвинялся в том, что при вы¬
несении решения он не знакомился с доказательствами.
Выражая по этому делу мнение Верховного суда США,
председатель суда Хьюз заявил: «Тот, кто решает, дол¬
жен слушать». Указанное правило, казалось бы, означа¬
ло, что секретарь должен был сам участвовать в слуша¬
нии. Однако такого буквального толкования этого пра¬
вила, как следовало из содержания последующего вы¬
ступления судьи Хьюза, суд не имел в виду.
По второму делу того же истца — Моргана — в 1938 г.
федеральный Верховный суд указал, что стороны не мо¬
гут поднимать вопрос о том, насколько глубоко глава
учреждения рассмотрел доказательства; тем самым суд
ограничил действие правила Хьюза.
В дальнейшем, в 1941 г., по делу Southern Garment
Manufacturers Association v. Fleming, судья Винсон за¬
явил, что глагол «слушать» употреблен Хьюзом для
красного словца, он не означает, что секретарь должен
сам председательствовать на слушании.
Причем, как указал сам Хьюз (формулируя правило:
«Тот, кто решает, должен слушать»), доказательства,
представленные административному судье, «могут быть
просеяны и проанализированы нижестоящими компе¬
тентными служащими». Один из штатных судов в 1950 г.
счел, что Верховный суд США в решении по делу Мор¬
гана имел в виду следующее: «Административное учреж¬
дение, которое устанавливает факты, должно обращать¬
ся к доказательствам и на основании этих доказательств
сознательно прийти к заключению, оправданному, по
его мнению, такими доказательствами»47.
Б. Шварц, подводя итог этим судебным толкованиям
правила Хьюза, полагает, что оно сводится на практике
к формуле: «Тот, кто решает, должен решать»48. Нере¬
альность буквального следования правилу судьи Хьюза,
как считают американские административисты, очевид¬
на. Так, если бы секретарь департамента сельского хо¬
47 Дело Pettford v. State Board of Education (1950).
48 Schwartz В. An Introduction..., p. 150.
135

зяйства захотел познакомиться подробно с делом Мор¬
гана, то ему пришлось бы отложить в сторону другие
дела, чтобы прочитать 13 тыс. страниц застенографиро¬
ванных устных показаний и несколько сотен письмен¬
ных документов на более чем 1 тыс. страницах. Изложе¬
ние только части показаний по делу занимало 500 пе¬
чатных страниц. Единственное лицо, которое могло бы
ответить на вопрос, действительно ли секретарь принял
решение самостоятельно на основе личного знакомства
с материалами дела, был он сам. Он был запрошен об
этом окружным судом. Однако Верховный суд США
встал в 1941 г. на сторону главы департамента, рассмат¬
ривая его в данном случае в качестве судьи. «Секретарь
департамента,— заявил суд,— никогда не может быть
подвергнут подобной проверке... Такая проверка судьи
была бы смертельной для судейского престижа... Подоб¬
но тому, как судья не может быть подвергнут этой про¬
верке... так и справедливость административного процес¬
са должна в равной степени уважаться»49.
В 1946 г. федеральный ЗАП частично решил пробле¬
му. Закон в значительной степени воплотил в жизнь
правило: «Тот, кто решает, должен слушать». В ст. 8 он
предоставил административному судье право выносить
первоначальное решение. Если первоначальное решение
не обжаловано главе учреждения или последний сам не
вмешивается в рассмотрение дела, то решение становит¬
ся окончательным. Первоначальное решение, которое
вместе с тем является окончательным, может быть вы¬
несено также и главой учреждения, если он председа¬
тельствует на слушании или истребует уже заслушанное
дело для вынесения по нему решения. В тех случаях,
когда руководитель учреждения не председательствует
на слушании и принимает решение на основании пере¬
данного ему протокола слушания вместе со всеми при¬
ложенными к нему материалами, административный
судья выносит рекомендательное решение.
Доклад административного судьи. В тех
случаях, когда окончательное решение выносит глава
учреждения, административный судья составляет для
49 United States v. Morgan (1941).
136

него доклад, содержащий краткое изложение существа
дела, и описание доказательств по нему, а также свои,
рекомендации. В 1954 г. Верховный суд штата Нью-
Джерси постановил по делу Mazza v. Cavicchia, что ко¬
пии доклада административного судьи должны быть
обязательно направлены частным лицам — сторонам по
делу. Председатель суда Вандербильт напомнил прави¬
ло о доказательствах ех parte, т. е. известных не всем
сторонам по делу50: «Если слушание предусмотрено
статутом, ничто, тем или иным способом не внесенное в
протокол слушания, не может быть принято во внимание
административным трибуналом при вынесении им реше¬
ния». Протокол же открыт для ознакомления всем за¬
интересованным лицам. Ознакомившись с позицией
административного судьи, изложенной в докладе, сторо¬
ны могут представить руководству учреждения свои
опровержения, уточнения и т. п. Интересно, что в Вели¬
кобритании доклад административного судьи рассмат¬
ривается в качестве конфиденциального средства связи
между административным судьей и руководителем
учреждения и, следовательно, стороны не могут с ним
ознакомиться.
Администрация — судья и следователь.
То, что во многих случаях учреждение, выступающее в
качестве административного трибунала, сочетает одно¬
временно функции следователя и судьи, вызывает неред¬
ко сомнение в его беспристрастности, особенно тогда,
когда одной из сторон в споре является само учрежде¬
ние. «Подобное переплетение функций,— заявил в 1952 г.
судья Брэнан,— в известной мере нарушает древний до¬
гмат англо-американского правосудия, гласящий, что
„никто не судья в своем собственном деле**»51.
Тем не менее суды не считают сложившуюся ситуа¬
цию антиконституционной, т. е. противоречащей консти¬
туционному принципу разделения властей, так как по¬
лагают, что только легислатуры полномочны решать
50 Как федеральный ЗАП в ст. 5(c), так и Примерный штатный
ЗАП требуют, чтобы информация, полученная административным
судьей от одной стороны по делу, была сообщена и другим сто¬
ронам.	’
51 In re Larsen (N. J., 1952).
137

вопросы об объеме и видах полномочий, которыми обла¬
дает администрация. Подобную позицию занял, напри¬
мер, Верховный суд США в 1955 г. по делу Marcello v.
Bonds, отказав апеллянту, оспоривавшему действитель¬
ность приказа Службы иммиграции и натурализации о
его депортации, на том основании, что Служба являлась
одновременно и следователем, и судьей.
В 1937 г. президентская комиссия по административ¬
ному управлению предложила кардинальное решение
проблемы. Каждое учреждение, имеющее нормотворче¬
ские и квазисудебные полномочия, разделяется на две
секции: административную и судебную. Первая из них
должна была формулировать нормативные акты и осу¬
ществлять преследование и расследование, а вторая —
судить в качестве беспристрастного независимого орга¬
на на основании материалов, представленных админи¬
стративной секцией52. Однако конгресс не пошел столь
далеко, полагая, что подобная реорганизация учрежде¬
ний могла бы уменьшить эффективность их деятельно¬
сти. Иногда предлагается даже еще более радикальный
способ разделения следственных и судебных функций, а
именно: учреждение административных судов53.
Федеральный ЗАП осуществил лишь частичное реше¬
ние проблемы. Он сделал административного судью,
как уже говорилось, полунезависимым должностным ли¬
цом, выносящим рекомендательные, а чаще окончатель¬
ные решения. Кроме того, этот закон в ст. 5(c) предус¬
мотрел, что административный судья «не может консуль¬
тироваться ни с каким лицом или стороной по какому-
либо спорному факту кроме как после их оповещения и
на слушании с участием всех сторон». Указанное поло¬
жение статута направлено, в частности, против неофи¬
циальных консультаций со служащими учреждения, о
которых стороны могут не знать и которые могут по¬
влиять на административного судью. С той же целью
закон разрешает служащим учреждения участвовать в
слушании лишь в качестве свидетелей или поверенных.
52 Administrative Management in the Government of the United Sta¬
tes. Report of the President’s Committee on Administrative Mana¬
gement. Washington, 1937, p. 41—42.
53 Hector. L. J. Problems of the CAB and the Independent Regulatory
Commissions.— «Yale Law Journal», 1960, May, v. 69, N 6, p. 931.
138

Обоснование решения. Федеральный апелля¬
ционный суд, рассматривая в 1973 г. дело Brooks v. AEC,
назвал необходимость обоснования администрацией ее
решений «фундаментальным принципом административ¬
ного права».
Статья 8(6) федерального ЗАП требует, чтобы все
решения учреждения, принимаемые на слушании или
после него, сопровождались обоснованием выводов отно¬
сительно «всех существенных вопросов факта, права или
использования усмотрения, содержащихся в протоколе».
Следовательно, в этом смысле решение учреждения, вы¬
ступающего в качестве квазисудебного органа, близко к
судебному.
По простым делам обоснование решения, называемое
«мнением», как правило, кратко. Оно просто перечисля¬
ет факты и заканчивается приказом. По сложным делам
вслед за названием и изложением дела следует обычно
аргументированное мнение должностного лица, вынося¬
щего решение по делу, или мнение большинства членов
решающего органа, если он коллегиальный, нередко со¬
провождающееся особыми мнениями меньшинства и
мнениями отдельных членов, согласных с решением
большинства, но обосновывающих его по-иному.
Впоследствии решения издаются отдельными томами
и часто служат руководством при рассмотрении анало¬
гичных дел. Так же, как и суды, административные
учреждения придерживаются доктрины stare decisis,
т. е. следуют прецедентам. Как заявила в 1932 г. Комис¬
сия междуштатной торговли по делу American Glue Со
v. Boston and Mc. R. Со, «когда на основании определен¬
ной совокупности фактов мы приходим к заключению
относительно каких-то тарифов, мы будем придержи¬
ваться этого заключения в дальнейшем при рассмотре¬
нии дел, касающихся таких же или аналогичных тари¬
фов, до тех пор, пока новые факты не привлекут наше
внимание, существенно не изменятся условия или пока
мы не найдем, что заключение было неверным»54.
Обоснование решения имеет ряд положительных мо¬
ментов. Прежде всего, это дисциплинирует само учреж¬
дение, заставляя его тщательнее рассмотреть все факты,
фигурирующие по делу, и принять решение, соответ¬
54 191 I. С. С. 37 (1932).
139

ствующее этим фактам. Обоснование решения облегчает
учреждению соблюдение прецедентов, если фактические
обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет
сторонам по делу и другим заинтересованным лицам по¬
нять ход рассуждений должностных лиц, вынесших ре¬
шение, и либо принять меры для обжалования решения,
либо воздержаться от такого обжалования. И, наконец,
обоснование решения облегчает задачу суда, проверяю¬
щего дело по жалобе.
Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы ре¬
шение было хорошо аргументировано, так как иначе оно
может быть отменено судом как необоснованное.
В 1972 г. Верховный суд США, рассмотрев по делу FTC
v. Sperry and Hutchison Со апелляцию ответчика •-
компании, возвратил дело Федеральной торговой комис¬
сии в связи с тем, что по существу верное решение ко¬
миссии о допущенных ответчиком нарушениях не соот¬
ветствовало ее выводам по фактической стороне дела.
Суд указал одновременно, что приказ комиссии должен
опираться на факты, подтверждающие причинение ком¬
панией ущерба потребителям.
В случае принятия учреждением иного решения, не¬
жели ранее вынесенное по аналогичному делу, т. е. при
отступлении от прецедента, суды требуют, чтобы адми¬
нистрация объясняла в решении причины подобного из¬
менения политики. Так, в 1971 г. федеральный апелля¬
ционный суд по делу Friends of the Earth v. FCC пере¬
смотрел решение Федеральной комиссии связи, которым
разрешалось безусловное рекламирование по радио и
телевидению мощных автомобилей и высокооктановых
сортов бензина, загрязнявших окружающую среду, ибо
ранее по делу Banzhof v. FCC (1968), касающемуся воп¬
роса о рекламе сигарет, такого безусловного права ко¬
миссия истцу не предоставила.
Следственные полномочия. Расследования,
на основании которых учреждение в последующем при¬
нимает решение об издании нормативного акта или при¬
каза,— важная составная часть административной рабо¬
ты. Обычно расследованиями заняты наиболее много¬
численные группы служащих учреждения.
Первоначально суды истолковывали следственные
полномочия администрации ограничительно. В 1908 г.
140

член федерального Верховного суда Холмс, выступая по
делу Harriman v. Interstate Commerce Commission, за¬
явил, что «принадлежащее учреждению право требовать
показания касается... только тех дел, по которым необ¬
ходимо пожертвовать неприкосновенностью прайвеси,
т. е. тех случаев, когда расследованию подвергаются си¬
туации, специально предусмотренные законом». Он же в
1924 г. в выступлении по делу Federal Trade Commission
v. American Tobacco Co. указал на недопустимость «ры¬
боловных экспедиций», когда служащими учреждения
проверяются «все записи ответчика, относящиеся или не
относящиеся к делу, в надежде, что что-нибудь да и
выловптся».
Однако в настоящее время суды занимают совсем
иную позицию. В 1950 г. член Верховного суда США
Джексон приравнял административное учреждение к
большому жюри, которое «в вопросе о праве на получе¬
ние доказательств не связано характером дела или спо¬
ра, но может начать расследование просто по подозре¬
нию в том, что закон нарушается, или даже просто пото¬
му, что оно желает удостовериться, что он не
нарушается»55. Таким образом, в наши дни учреждения
смело могут пускаться в «рыболовные экспедиции»,
осужденные судьей Холмсом в начале века.
Учреждения обычно имеют право направлять част¬
ным лицам повестки о явке, даче показаний и представ¬
лении документов. С такой повесткой чиновник может
явиться к ним и сам для получения необходимой инфор¬
мации и требуемых документов. Но лицо может и не
отвечать на вопросы чиновника и не представлять до
кументы, а учреждение не может его к этому принудить
без обращения к содействию суда. Еще в 1893 г. член
Верховного суда федерации Харлан, выступая по делу
Interstate Commerce Commission v. Brimson, заявил:
«В силу надлежащей правовой процедуры администра¬
тивному учреждению не может быть дано полномочие
принуждать к исполнению его приказов путем наложе¬
ния штрафов или заключения под стражу». После рас¬
смотрения этого дела конгресс ни разу не пытался пре¬
доставить администрации права на принудительное
5 Дело United States v. Morton Salt Co. (1950).
141

осуществление ее приказов о явке, даче показаний и
представлении документов.
Однако на практике суды большей частью поддержи¬
вают администрацию. Они нередко санкционируют даже
такие следственные действия, которые выходят за преде¬
лы ее юрисдикции. Так, в 1943 г. Верховный суд США
по делу Endicott Johnson Corp. v. Perkins одобрил выда¬
чу повестки, направленной истцу — корпорации главой
департамента труда, в которой содержалось требование
представить информацию относительно предприятий, не
подпадавших под действие контракта между истцом и
правительством, а, следовательно, под действие Закона
Уолша — Хили о государственных контрактах. Судья
Джексон, огласивший решение суда, указал, что реше¬
ние вопроса о юрисдикции было в первую очередь обя¬
занностью секретаря департамента и что окружной суд
должен был издать приказ об исполнении требований,
содержавшихся в повестке секретаря. Аналогичное ре¬
шение принял тот же суд через три года по делу Oklaho¬
ma Press Publishing Со v. Walling. Здесь член суда Рат-
лидж указал, что по вопросам заработной платы и ра¬
бочего времени администрация, а не суд решает вопрос,
может ли она на основании Закона о честных трудовых
стандартах направлять повестки.
4* Я» *
Основным недостатком административного квазису-
дебного процесса американские юристы обычно считают
длительные сроки рассмотрения дел. Дж. М. Лендис
писал в 1938 г., что нередко дело проходит через адми¬
нистративные и судебные инстанции в течение 10—
15 лет56. В последующем практика в этом отношении
мало изменилась. Как заявил через 30 лет председатель
секции антитрестовского законодательства Ассоциации
американских юристов Р. Диксон, озабоченность вызы¬
вает не проблема «административной честности», а
административная волокита57.
Landis J. М. The Administrative Process. New Haven, 1939 p 133
57 Lewis J. Discovery Techniques and the Protection of Confidential
Data in FTC Proceedings.—«Administrative Law Review», 1969,
June, v. 21, N 4, p. 459.
142

Ф. Роу, председатель Совета по соблюдению анти¬
трестовского законодательства и регулированию торгов¬
ли федеральной ассоциации юристов, сообщал, что рас¬
смотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось
безрезультатно. В течение 10 лет было проведено не¬
сколько слушаний в семи местах. Протокол вместе с
вещественными доказательствами насчитывал 40 тыс.
страниц текста. Решение комиссии по этому делу было
отменено апелляционным судом. И, наконец, комиссия
прекратила дело на том основании, что «протокол имеет
дело с рыночными условиями, существовавшими более
10 лет назад»58.
Рассмотрение дела National Labor Relations Board v.
Mastro Plastics Corp, длилось 15 лет. В 1950 г. корпора¬
ция— ответчик по этому делу уволила 70 своих служа¬
щих, которые обжаловали ее действия. Через три года
после длительного слушания Национальное управление
трудовых отношений издало приказ, согласно которому
корпорация должна была выплатить 164 тыс. долл, уво¬
ленным, поскольку они были уволены фактически за их
профсоюзную деятельность. Понадобилось еще 12 лет,
чтобы федеральный апелляционный суд смог одобрить
приказ управления и 69 бывших служащих корпорации
получили то, что им полагалось по закону.
По свидетельству Д. Льюиса, административного
судьи Федеральной торговой комиссии, до 1961 г. дела
в комиссии нередко рассматривались в течение пяти
лет. Но и с 1961 г., когда Комиссия начала практиковать
проведение непрерывных слушаний, рассмотрение от¬
дельных дел растягивается на три-четыре года59.
Волокита в административных учреждениях в значи¬
тельной степени объясняется формализацией квазису-
дебного административного процесса, который все более
приближается к судебному, где длительное прохождение
дел — обычное явление.
Есть еще одна особенность административного про¬
цесса—это большие денежные расходы его участников.
Э. Гэлхорн пишет, что часто они составляют десятки ты¬
сяч долларов, а продолжительные, с участием несколь¬
58 Rowe F. М. Introduction to Discovery Symposium.—«Administra¬
tive Law Review», 1969, June, v. 21, N 4, p. 439.
59 «Administrative Law Review», 1969, June, v. 21, N 4, p. 457.
143

ких сторон процессы стоят и того больше60. Ранее уже
говорилось о высоких адвокатских гонорарах. Кроме
того, многие учреждения требуют передачи им много¬
численных копий всех представляемых сторонами доку¬
ментов. Так, Федеральная электроэнергетическая ко¬
миссия требует 15 копий, Управление гражданского
воздухоплавания — 20. Больших денег стоит и получение
копии протокола слушания. Одна страница копии прото¬
кола стоила в 1971 г. от 28 центов до 3 долл, в зависи¬
мости от учреждения и скорости ее изготовления. Слу¬
шания, длящиеся одну-две недели, протоколируются
обычно на 500—1000 страницах, и копия протокола стоит
несколько сотен долларов. Более продолжительные слу¬
шания, в частности относительно цен в Федеральной
торговой комиссии, Федеральной электроэнергетической
комиссии и Управлении гражданского воздухоплавания
или относительно лицензий в Федеральной комиссии свя¬
зи и Федеральной электроэнергетической комиссии, фик¬
сируются на нескольких тысячах страниц; копии таких
протоколов стоят по нескольку тысяч долларов. Высокая
стоимость копии объясняется частично тем, что учрежде¬
ния, желая получить для себя копии бесплатно, перекла¬
дывают расходы на частных лиц.
Закон от 21 ноября 1974 г. внес изменения в феде¬
ральный ЗАП. Он предусмотрел, что с просителя должна
взиматься лишь обычная, «разумная» стоимость услуг
по поиску и копированию документов. Просто для озна¬
комления документы должны представляться бесплатно.
Однако формулировка «разумная стоимость» обладает
большой эластичностью.
Участвующие в процессе стороны несут и другие
расходы: на проезд к месту слушания, на проживание в
гостинице и т. д. Естественно, что подобные расходы в
состоянии выдержать лишь весьма состоятельные люди
и преуспевающие корпорации.
Фактическое неравенство перед законом формально
равных граждан буржуазного государства — самое яр¬
кое свидетельство классовой ограниченности буржуаз¬
ного государства.
00 «Yale Law Journal»,1972, January, v. 81, N 3, p. 389—392,

IV
СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ
НАД АДМИНИСТРАЦИЕЙ
Суды в капиталистическом государстве являются
важнейшими орудиями классового господства буржуа¬
зии— орудиями подавления ее классовых противников,
а также органами, разрешающими споры между отдель¬
ными представителями господствующего класса в инте¬
ресах этого класса в целом.
В гражданско-правовой области суды выполняют
чрезвычайно важную роль в обеспечении упорядоченного
функционирования капиталистического процесса воспро¬
изводства.
В области взаимоотношений администрации и част¬
ных лиц суды призваны разрешать споры между публич¬
ным и частным секторами, опять-таки прежде всего в
интересах господствующего класса — крупной монопо¬
листической буржуазии.
Судам надлежит также следить за тем, чтобы адми¬
нистрация соблюдала тот минимум буржуазной закон¬
ности, без которого не может существовать современное
буржуазно-демократическое государство. Это необходи¬
мо как для нормального функционирования частнопред¬
принимательского сектора и самого буржуазного адми¬
нистративного аппарата, так и для укрепления престижа
государственной власти в глазах всего населения, для
затушевывания классовой сущности буржуазного госу¬
дарства.
В США важная роль судов обусловливается и тем,
что они призваны контролировать правомерность функ¬
ционирования двух других ветвей государственной влас¬
ти: законодательной и исполнительной. В силу этого в
145

итоге именно суды решают все споры по вопросам пра¬
ва \ а иногда и факта.
Если для Англии характерно «верховенство легисла¬
туры,— считает профессор Р. Паркер,— то в Америке,
напротив, несмотря на трехчленную структуру Конститу¬
ции и вопреки идеям некоторых отцов-основателей, су¬
дебная ветвь правительства с успехом добилась верхо¬
венства над законодательной ветвью, равно как — или
даже еще в большей степени — и над исполнительной
ветвью». Он утверждает также, что «доктрина судебного
верховенства, о котором континентальная Европа до сих
пор ничего не знает, является одной из наиболее ценных
особенностей... американской правительственной систе¬
мы» и что «политическая структура США создана док¬
триной судебного верховенства»1 2. Эти оценки американ¬
ского ученого, несомненно преувеличенные, свидетель¬
ствуют тем не менее о том значительном влиянии,
которое суды оказывают на деятельность всего государ¬
ственного механизма Соединенных Штатов Америки.
Ф. Гуднау писал в 1905 г., что цель судебного конт¬
роля над администрацией — охрана прав частных лиц;
законодательный контроль над администрацией призван
обеспечить «всеобщее благосостояние», т. е. имеет обще¬
политический характер, а контроль внутри самой систе¬
мы административных учреждений должен обеспечить
ее эффективность3. Разграничение объектов контроля
между тремя ветвями государственной власти, подме¬
ченное Ф. Дж. Гуднау, в настоящее время в общем оста¬
ется таким же, каким оно было 70 лет назад.
Охрана прав частных лиц как цель судебного конт¬
роля в области взаимоотношений судов с администраци¬
ей вытекает из тех полномочий, которые возложены на
американские суды федеральной и штатной конститу¬
циями и другими законами. Право федеральных судов
1 Одним из наиболее часто встречающихся споров по вопросу права
является спор о конституционности той или иной акции. Как зая¬
вил американский ученый Грисуолд, «нет никакого спорного воп¬
роса, который не может быть превращен в конституционный спор¬
ный вопрос» (цит. по: Schwartz В., Wade Н. W. R. Legal Control
of Government. Oxford, 1972, p. XIII).
2 «Rutgers Law Review», 1958, Spring, v. 12, N 3, p. 461, 465.
3 Goodnow F. J. The Principles of the Administrative Law of the
United States of America. New York — London, 1905, p. 370—377.
146

контролировать деятельность администрации базируется
на ст. III Конституции США. В разделе 2 этой статьи
говорится, в частности: «Судебная власть распространя¬
ется на все споры, в которых Соединенные Штаты явля¬
ются стороной...». Поскольку административное учреж¬
дение представляет государство, то в случае возникно¬
вения спора между ним и частным лицом, гражданином,
фирмой, корпорацией, и после того, как этот спор не
удалось урегулировать на уровне учреждения, частное
лицо может прибегнуть на основании данного положе¬
ния Конституции к содействию суда. Тем более суд при¬
нимает к производству жалобу на решение учреждения
по делу, сторонами в котором выступают частные лица,
т. е. тогда, когда само учреждение явно исполняет су¬
дебную функцию.
О том внимании, которое суды уделяют деятельности
администрации, свидетельствует хотя бы то, что удель¬
ный вес дел, по которым Верховный суд США проверял
административные решения, составлял с 30-х по 60-е
годы, по различным данным, от 20 до 50% всех дел, им
рассмотренных4. Не исключено, однако, что эти данные
не отражают действительной картины. Удельный вес
административных дел, рассматриваемых Верховным
судом США и другими судами, по-видимому, еще значи¬
тельнее, так как не все они попадают в судебных отче¬
тах в рубрику административных. Так, Б. Шварц, со¬
ставляя обзор судебной практики по административным
делам за 1973 г., подсчитал, что из 101 дела, использо¬
ванного им в обзоре, 52, т. е. более половины, не были
индексированы в судебных справочниках как админи¬
стративно-правовые дела5.
4 Frankfurter F., Davison J. F, Cases and Other Materials on Admini¬
strative Law. Chicago, 1935, p. 17; Gardner W. IF. The Administra¬
tive Process.—In: Legal Institutions Today and Tomorrow. N. Y.,
1959, p. 116; Shapiro M. M. The Supreme Court and Administrative
, Agencies. N. Y., 1968, p. 13.
s Schwartz B. Administrative Law Cases During 1973.—«Administra¬
tive Law Review», 1974, Summer, v. 26, N 3, p. 237.
147

1. Право на обращение в суд
Чтобы выяснить, кто имеет право на обращение в суд
с жалобой на действие или бездействие административ¬
ного учреждения, необходимо, во-первых, выделить ка¬
тегории административных дел, по которым разрешается
обжалование в суд, и, во-вторых, установить, какие
конкретно лица из числа вступающих во взаимодействие
с административным учреждением имеют право обра¬
титься в суд с жалобой на него.
Конституционные и статутные права на
обжалование. Право на обращение в суд с жалобой
на неправомерные действия администрации предусматри¬
вается обычно соответствующими законами. Но даже
если в них на такое право нет прямых указаний, это во¬
все не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том,
имеется ли у частного лица при молчании законодателя
право на подачу в суд жалобы, решается в конечном
счете судом. Это правило было сформулировано Верхов¬
ным судом США в 1944 г. по делу Stark v. Wickard. Суд
указал, в частности: «Когда конгресс принимает акт,
уполномочивающий административные учреждения осу¬
ществлять управление, власть этих учреждений очерчи¬
вается предоставленными им полномочиями. Это позво¬
ляет судам участвовать в проведении закона в жизнь,
возложенном на административные органы, только в
пределах, необходимых для защиты охраняемых судом
прав частных лиц от действий администрации, явно
выходящих за границы предоставленной ей власти.
Ответственность за определение этих границ возложена
конгрессом на суды статутами, учреждающими суды и
устанавливающими их компетенцию». Противоположная
позиция, т. е. признание отсутствия у частного лица
права на обращение в суд при умолчании о таком праве
в законе, означала бы, по мнению американских судей,
что какие-то административные действия окончательны,
даже если имеются факты злоупотребления властью со
стороны администрации.
В конце прошлого века Верховный суд США выска¬
зывал сомнение в уместности судебного контроля, если
он не был предусмотрен статутом, и решение рассматри¬
148

валось администрацией в качестве «окончательного»б.
Перелом во взглядах Верховного суда на вопрос об окон¬
чательности административного решения произошел в
1902 г.7 С этого времени суды стали считать администра¬
тивное решение окончательным лишь в рамках системы
административных органов. Даже если закон указывает,
что суды не имеют права пересматривать подобные
решения, они тем не менее принимают жалобы и на них,
считая, что суды не вправе пересматривать лишь те
решения администрации, которые отвечают всем требо¬
ваниям закона. Если же такой уверенности у них нет, то
они принимают дело к своему производству.
В 1946 г. Верховный суд США рассматривал дело
Estep v. United States. Истец по этому делу, некто Эстэп,
был отнесен местньш управлением системы набора на
военную службу якобы в соответствии с Законом о
выборочной подготовке и службе к категории I-А и при¬
зван в армию. Эстэп отказался подчиниться приказу
управления на том основании, что, будучи членом секты
«Свидетели Иеговы», он должен был быть в силу ст. 5(d)
этого закона отнесен к категории IV-Z) как «постоян¬
ный и соответствующим образом посвященный в духов¬
ный сан служитель религии» и, следовательно, не под¬
лежал призыву в армию. В § 460 (д) (3) Приложения
к 50 разделу Свода законов указывалось, что «решения
такого местного управления окончательны». Поэтому
Эстэп был предан суду, признан виновным и приговорен
к тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет. Верхов¬
ный суд США не счел приказ управления о «классифи¬
кации» истца и призыве его на военную службу оконча¬
тельным, не подлежащим судебному обжалованию и
отменил приговор. Судья Дуглас, выражая мнение суда,
заявил: «Окончательны только приказы, изданные с
соблюдением соответствующей юрисдикции ...Но если
фактически отсутствует основа для классификации, то
возникает вопрос о юрисдикции данного органа... Если
же намерение конгресса состояло в том, чтобы отстранить
суды от проверки законности приказа о призыве... то
закон не конституционен». Суд решил, что право Эстэпа
5 Jaffe L. L. Judicial Control of Administrative Action. Boston, 1965,
p. 336—337.
’ Дело American School of Magnetic Healing v. McAnnulty.
149

на судебное обжалование вытекало не йз закона, кото¬
рым руководствовалась администрация, а из Консти¬
туции, в частности из V поправки к ней, гласящей, что
никого нельзя лишить свободы без соблюдения надлежа¬
щей правовой процедуры.
Позиция федеральных судов по вопросу об оконча¬
тельности административного решения по делам о при¬
зыве на военную службу была в дальнейшеАм законо¬
дательно закреплена. Закон от 30 июня 1967 г.8 внес
в ст. 10 (Ь) (3) Закона о всеобщей воинской подготовке
и службе9 дополнение, запрещающее судебный пере¬
смотр решений местных управлений системы набора на
военную службу о классификации граждан для призыва
их на действительную военную службу или для зачисле¬
ния в запас, за исключением случаев, когда речь идет об
уголовном преследовании. Но при этом закон указал, что
судебное вмешательство допускается, если «фактически
для классификации нет никаких оснований».
В равной степени не признают федеральные суды
окончательными также и те действия администрации,
которые совершаются, как она считает, в рамках ее
дискреционной власти. В такого рода случаях суд по
просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не
были ли допущены учреждением злоупотребления пра¬
вом на усмотрение.
Аналогичную позицию по вопросу об окончательности
административного действия занимают и суды штатов.
Так, в 1951 г. высшая судебная инстанция штата Мэри¬
ленд, рассматривая дело Johnstown Coal and Coke Co v.
Dishong, заявила: «Легислатура не может лишить суды
их неотъемлемого права проверки тех действий админи¬
стративных учреждений, которые являются незаконными
или неразумными и которые нарушают личные или
имущественные права».
Вопрос об окончательности административного дей¬
ствия возникал также в связи с делами о депортации
иностранцев. В 40-х годах Закен об иммиграции пре¬
дусматривал, что административный приказ о высылке
из страны иностранца является окончательным. «Тем не
8 81 Stat. 100.
9 50 U.S.С. § 460 (b) (3).
150

менее,— указал в 1948 г. федеральный апелляционный
суд по делу United States ex rei. Trinler v. Carusi,—
совершенно ясно, что приказ о высылке окончателен не
в том смысле, что суды не могут ничего с ним сделать...
На практике такая окончательность никогда не существо¬
вала вследствие наличия процедуры хабеас корпус»10.
Подобную же позицию занял затем Верховный суд США
по ряду дел ”.
Вместе с тем рассматриваются как окончательные и
не подлежащие судебной проверке решения администра¬
ции о допуске в страну лиц, находящихся за границей
и считающих себя гражданами США. Верховный суд
федерации по делу Ng Fung Но v. White (1922) указал,
что конгресс вправе предоставить подобное полномочие
администрации в силу Конституции.
Судебная позиция по вопросу об окончательности
административного решения отражена в федеральном
ЗАП. В ст. 10 (с) этого акта говорится: «Действие
учреждения, подлежащее согласно статуту проверке,
а также окончательное действие учреждения, для кото¬
рого не предусмотрено иного действенного способа судеб¬
ной защиты, подлежат судебной проверке».
Дела о привилегиях. Хотя суды в значительной
степени сами стали творцами системы судебного конт¬
роля над администрацией, они вовсе не были заинтере¬
сованы в том, чтобы все споры между административ¬
ными учреждениями и частными лицами в конце концов
решались судами. Они были против этого хотя бы потому,
что сами были перегружены уголовными и граждан¬
скими делами. Одной из причин наделения администра¬
ции квазисудебными полномочиями как раз и было жела¬
ние разгрузить суды.
Чтобы уменьшить объем надзорного судопроизвод¬
ства, американские суды до недавнего времени отказы¬
вались принимать жалобы по делам о так называемых
привилегиях. В этой категории дел самыми многочислен¬
ными были дела о назначении администрацией всякого
О ней подробнее будет сказано далее.
United States ex rei. Knauff v. Shaughnessy (1950); Wong Yang
Sung v. McGrath (1950); Shaughnessy v. Pedreiro (1955).
151

рода социальных пособий. Так, согласно § 211 (а)
38 раздела Свода законов решения Администрации по
делам ветеранов по любому вопросу права или факта
в связи с рассмотрением его заявления о назначении
пособий или выплат являются окончательными, и ни
одно должностное лицо или какой-либо суд США не
имеют права изменять такие решения. Подразумевалось,
что гражданин не имеет права на пособие, а ему может
быть предоставлена привилегия на него, и что вопрос о
назначении пособия полностью решается государством
в лице соответствующего учреждения, в данном случае
Администрацией по делам ветеранов. Государство же
устанавливало и порядок назначения таких пособий.
В 1936 г. член Верховного суда США Стоун заявил в
выступлении по делу Dismuke v. United States: «Соеди¬
ненные Штаты, допуская претензии к самим себе, не
обязаны предусматривать судебный способ их защиты.
Они могут вообще исключить какие-либо способы защи¬
ты или предусмотреть административный способ защиты
и сделать его единственным, каким бы ошибочным ни
было его осуществление на практике».
Позицию судов по вопросу о назначении социальных
пособий нелегко было оправдать доктриной прав и при¬
вилегий. Трудно было убедить гражданина, который, по
его мнению, удовлетворял всем требованиям социального
законодательства, в том, что он имел не право на посо¬
бие, а лишь возможность обратиться к бюрократам с
просьбой о его назначении. Доктрина прав и привилегий
лишала американского гражданина возможности оспо¬
рить в суде неправомерное, на его взгляд, решение адми¬
нистрации.
Понимая ненормальность сложившейся практики,
суды иногда были вынуждены идти навстречу гражда¬
нам. Например, одно время они толковали в пользу
ходатая вышеупомянутый § 211 (а) 38 раздела Свода
законов. В решениях по ряду дел, кульминационным из
которых было дело Tracy v. Gleason, рассмотренное
одним из федеральных апелляционных судов в 1967 г.,
суды считали, что окончательность относится лишь к
решениям Администрации по делам ветеранов о назна¬
чении пособий, а не к ее решениям о прекращении
выплат. Конгрессу пришлось изменить закон таким обра¬
зом, чтобы он исключал подобное толкование со стороны
152

судов, и это административное учреждение получило
неограниченное право решать судьбу всех пособий12.
Другую важную категорию дел о привилегиях состав¬
ляли споры по правительственным контрактам. Получе¬
ние правительственного заказа также рассматривалось
не как право, а как привилегия, которая могла быть пре¬
доставлена администрацией. В тех случаях, когда статут
предусматривал, что решение должностного лица окон¬
чательно, суды считали такую формулировку абсолют¬
ным запретом на обращение в суд с жалобой. Так же,
как и в случаях с назначением гражданам социальных
пособий, правительственные подрядчики были оставлены
на милость администрации. Отсутствие судебного конт¬
роля способствовало возникновению еще больших зло¬
употреблений и коррупции. Член Верховного суда США
Дуглас, не согласный с мнением большинства по делу
United States v. Wunderlich (1951) об окончательности
для судов решений административных учреждений по
правительственным контрактам, сказал: «Правило, кото¬
рое мы провозглашаем, касается большой категории дел
и обладает разрушительной силой. Оно превращает в
тирана каждое должностное лицо, занимающееся конт¬
рактами».
Как уже говорилось в предыдущей главе, в начале
70-х годов суды отбросили, как устаревшее, различие
между правом и привилегией. Круг лиц, которые имеют
право на оповещение и слушание в административном
учреждении, а также право на обращение в суд с жало¬
бой на решение администрации, был существенно рас¬
ширен. Право на обращение в суд среди прочих при¬
обрели не только граждане, получающие социальные
пособия или добивающиеся их назначения, но и компа¬
нии — правительственные подрядчики.
Правовой ущерб, В США право на обращение
в суд имеет лишь лицо, непосредственно заинтересован¬
ное в результатах того административного действия,
которое оно оспаривает. В ст. 10 (а) федерального ЗАП
указано: «Лицо, несущее правовой ущерб вследствие
действия административного учреждения, либо лицо,
12 38 U. S. С. § 211 (а) (1970).
153

которому действием административного учреждения был
причинен вред в смысле соответствующего статута, имеет
право на судебную проверку такого действия». Ст. 15 (а)
Примерного штатного ЗАП содержит менее замысло¬
ватую формулировку: «Лицо... которому окончательным
решением по спорному делу был причинен вред, имеет
право на судебную проверку в соответствии с настоящим
актом». При этом под правовым ущербом суды понимают
прежде всего имущественный ущерб.
До недавнего времени в том случае, если апеллянт
был членом какой-либо большой группы людей или
общины, на которую распространялась административ¬
ная акция, и эта акция, возможно, оказывала неблаго¬
приятное воздействие на всю данную категорию,— суды
отказывались принимать от него жалобу. Еще в 1923 г.
по делу Massachusetts v. Mellon Верховный суд США
постановил, что лицо не имеет права на обращение в суд
с жалобой на действия администрации лишь потому, что
оно является налогоплательщиком и что действие в
конечном счете затрагивает и его. До 1966 г. федераль¬
ные суды отказывали также в помощи отдельным потре¬
бителям, которые так или иначе могли быть затронуты
административной мерой, например установлением цен
на товары или коммунальные услуги. Получалось свое¬
образное положение: компании, понесшие, по их мнению,
имущественный ущерб вследствие действий администра¬
ции, были вправе обратиться в суд, а отдельные граж¬
дане— потребители товаров, произведенных этими ком¬
паниями, такого права не имели. «Трудно понять,—писал
Б. Шварц,— почему потребитель не имеет непосредствен¬
ной личной заинтересованности в административном
мероприятии, которое воздействует на товары, им при¬
обретаемые» 13. Такое положение мотивировалось тем,
что учреждение, по мнению судов, представляло в споре
интересы покупателя и что этого было достаточно. Пре¬
имущества в вопросе о праве на обращение в суд, кото¬
рыми пользовались предприниматели по сравнению с
рядовыми гражданами, были очевидны.
В последние годы, однако, позиция судов существенно
изменилась. Так, они стали отказываться от чисто
13 Schwartz В. An Introduction to American Administrative Law.
London, 1962, p. 186.
154

имущественного критерия при решении вопроса о праве
оспорить в суде административную акцию. На суды ока¬
зали влияние некоторые жгучие проблемы, волнующие
американское общество, среди которых были, в част¬
ности, проблемы равноправия негров и защиты окружаю¬
щей среды.
В 1965 г. федеральный апелляционный суд по делу
Scenic Hudson Preservation Conference v. FPC признал
за общественной экологической организацией право на
участие в административном процессе и право на обраще¬
ние в суд. По этому делу Федеральная электроэнергети¬
ческая комиссия выдала фирме «Кансолидейтид Эдисон
компани» лицензию на строительство гидротехнического
сооружения, против чего выступила организация, боров¬
шаяся за сохранение природных красот реки Гудзон.
Член суда Хэйз, выступая по этому делу, заявил: «Для
обеспечения того, чтобы Федеральная электроэнергети¬
ческая комиссия при энергетическом строительстве долж¬
ным образом охраняла публичные интересы в эстети¬
ческих, природоохранительных и оздоровительных аспек¬
тах, те, кто своей деятельностью и поведением проявил
особую заинтересованность в такого рода делах, должны
быть отнесены к разряду „потерпевшая сторона**». Вер¬
ховный суд США оставил в силе решение апелляцион¬
ного суда.
Годом позже другой федеральный апелляционный суд
рассматривал дело Office of Communication of United
Church of Christ v. FCC. Апеллянт по этому делу —
церковная организация из штата Миссисипи выступила
против возобновления Федеральной комиссией связи
лицензии телекомпании на том основании, что компания
транслировала непропорционально много рекламы и раз¬
влекательных программ; не оказывала должного внима¬
ния спорным проблемам, в особенности касавшимся нег¬
ров, которые составляли 45% населения территории,
охваченной телепередачами компании, и дискриминиро¬
вала деятельность местной католической церкви. Комис¬
сия отказалась предоставить апеллянтам право на уча¬
стие в административном процессе в качестве стороны.
Верховный суд США отменил решение Комиссии, заявив,
что «такие общественные организации, как гражданские
ассоциации, профессиональные общества, союзы, церков¬
ные и образовательные учреждения или ассоциации,
155

могли бы оказывать помощь Комиссии» и, следовательно,
они имеют право быть участниками административного
процесса и обращаться в суд с жалобами на действия
администрации.
Однако в 1970—1972 гг. Верховный суд федерации
решил, по-видимому, несколько умерить пыл нижестоя¬
щих судов и счел нужным сузить круг лиц, имеющих
право на обращение в суд. В 1970 г. в постановлениях
по делам Association of Data Processing Service Organi¬
zations v. Camp и Barlow v. Collins суд указал, что лицо
может обжаловать действие администрации, если этим
действием был нанесен «фактический ущерб» интересам
этого лица, охраняемым законами или подзаконными
актами.
Затем в 1972 г. по делу Sierra Club v. Morton Верхов¬
ный суд США отказался предоставить национальной
природоохранительной корпорации «Сьерра клаб» право
оспорить в суде лицензию, выданную департаментом
внутренних дел компании «Уолт Дисней энтерпрайзиз»
на строительство лыжной станции и места отдыха в
национальном заповеднике, примыкающем к Секвой-
скому национальному парку в Калифорнии. Суд, рас¬
смотрев иск «Сьерра клаб», не нашел доказательств
того, что эта корпорация или кто-либо из ее членов
«действительно пострадают» вследствие намечаемого
строительства. Суд указал, что «простой интерес к проб¬
леме... сам по себе недостаточен для того, чтобы причис¬
лить организацию к разряду «понесших ущерб» или
«потерпевших» в смысле федерального ЗАП». Это реше¬
ние Верховного суда привело к увеличению числа поста¬
новлений нижестоящих судов об отказе в судебной про¬
верке административных решений14.
Итак, как мы видим, на федеральном уровне рас¬
ширение круга участников административного процесса
и судебного надзорного производства временами при¬
останавливается, а иногда происходит даже сужение
этого круга. В штатах же, в отличие от федерации,
налогоплательщики уже давно имеют право оспаривать
административные меры на том основании, что они ведут
к неоправданным расходам. Как сообщил в 1963 г. член
11 «Administrative Law Review», 1973, Spring, v. 25, N 2, p. 105—106.
156

Апелляционного суда штата Нью-Йорк в выступлении по
делу St. Clair v. Yonkers Raceway, Inc., почти во всех
штатах легислатурами или судами налогоплательщикам
разрешалось оспаривать в судах действия должностных
лиц муниципалитетов, а в 34 штатах они имели такое
право в отношении действий должностных лиц штатных
учреждений, причем из остальных 16 штатов только
штаты Нью-Йорк и Нью-Мексико прямо запрещали
обращение в суд по таким вопросам.
К проблеме о праве на обращение в суд непосред¬
ственно примыкает проблема реализации этого права.
Если лицо имеет право на обжалование в судебном
порядке административной акции, то когда оно вправе
обратиться в суд: сразу же после возникновения спора
между ним и администрацией либо после прохождения
каких-то административных инстанций? Предоставление
лицу возможности непосредственного обращения в суд,
минуя бюрократическую иерархическую лестницу, сде¬
лало бы ненужной административную юстицию, т. е. из¬
лишней большую часть административного аппарата.
Практика выработала определенную последовательность
в прохождении спорного дела через административные и
судебные учреждения. В основу этой последовательности
были положены две доктрины: доктрина первичной
административной юрисдикции и доктрина исчерпания
административных средств защиты, точнее исчерпания
возможностей, предоставляемых лицу в системе админи¬
стративных учреждений в целях защиты его интересов.
Первичная административная юрисдик¬
ция. При возникновении спора между частным лицом и
административным учреждением встает вопрос: кто,
учреждение или суд, должен разрешить этот спор,
т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрис¬
дикцию?
Согласно доктрине первичной административной
юрисдикции администрация имеет приоритет перед судом
при разрешении вопросов факта в сфере, в которой она
специализируется.
Одной из причин предоставления квазисудебных пол¬
номочий административным учреждениям, как уже гово¬
рилось, было желание использовать специальные знания
их сотрудников. Поэтому еще в 1922 г. Верховным судом
157

США по делу Great Northern R. Со v. Merchants Ele¬
vator Co было признано нецелесообразным поручить
сначала суду, а не Комиссии междуштатной торговли
вынести решение о разумности железнодорожного
тарифа, установленного компанией. Как заявил по этому
делу член суда Брэндиз, «во всех тех случаях, когда
тариф, нормативный акт или практика оспориваются как
неразумные или несправедливо дискриминационные,
необходимо обратиться прежде всего к Комиссии...
поскольку сомнению подвергаются исключительно факты
или усмотрение в технических вопросах».
Подобную же позицию занял Верховный суд США в
1956 г. по делу United States v. Western Pacific Rail¬
road Co. Здесь возник спор между администрацией и
железнодорожной компанией относительно размера
тарифа на транспортировку напалмовых бомб: оплачи¬
вать ли ее по высокому тарифу, установленному для
перевозки зажигательных бомб, или по более низкому
тарифу, распространяющемуся на перевозку бензина в
стальных цилиндрах? Администрация настаивала на том,
чтобы спор был передан на разрешение в Комиссию
междуштатной торговли, но компания начала исковое
производство в Претензионном суде США с целью удер¬
жания из государственной казны стоимости «неоснова¬
тельного обогащения» из-за применения железнодорож¬
ной компанией низкого тарифа. Претензионный суд
решил спор в пользу компании, постановив, что пере¬
возка напалмовых бомб должна оплачиваться по тарифу,
действующему при перевозке зажигательных бомб, и что
относительно «разумности» этого тарифа не было необхо¬
димости обращаться в Комиссию междуштатной тор¬
говли. Верховный суд США отменил решение Претензи¬
онного суда, указав, что «вопросы толкования тарифов и
разумности примененного в данном случае тарифа были
с самого начала вопросами, которые решает Комиссия
междуштатной торговли».
В 1973 г. по делу Ricci v. Chicago Mercantile Exchange
Верховный суд США одобрил решение федерального
апелляционного суда, в соответствии с которым сначала
не суд, а Комиссия по делам товарных бирж должна рас¬
смотреть вопрос о том, нарушила ли Чикагская торговая
биржа и один из ее членов антитрестовский Закон Шер¬
мана, Закон о товарной бирже, а также устав биржи
158

путем перевода членства апеллянта в бирже другому
лицу без оповещения и слушания.
Первичная юрисдикция исключительно по вопросам
права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковы¬
вает и применяет норму права, принадлежит судам. Так,
в 1973 г. Верховный суд США одобрил решение феде¬
рального апелляционного суда по делу Seatrain Lines,
Inc. v. FMC, согласно которому Федеральная морская
комиссия неверно истолковала законодательство о ее
компетенции. Комиссия, в частности, не имела полно¬
мочий санкционировать приобретение одной из судоход¬
ных компаний имущества другой и тем самым предохра¬
нить первую из этих компаний от возможного судебного
преследования за нарушение антитрестовских законов.
Однако часто бывает очень трудно решить, является
ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права.
Во всех случаях, когда возникает сомнение в том, явля¬
ется ли он чисто правовым, суды предпочитают пре¬
доставлять администрации возможность рассмотреть
дело в порядке первичной юрисдикции.
Исчерпание административных средств
защиты. Согласно доктрине исчерпания администра¬
тивных средств защиты дело должно пройти все установ¬
ленные законом административные инстанции, прежде
чем оно «созреет» для судебной проверки. Положение об
«исчерпании» закреплено в ст. 15 (а) Примерного штат¬
ного ЗАП.
Доктриной об исчерпании административных средств
защиты'суды руководствовались, в частности, обосновы¬
вая свою позицию при решении вопроса об администра¬
тивной юрисдикции, т. е., казалось бы, в правовом
вопросе, который согласно доктрине о первичной адми¬
нистративной юрисдикции должны решать суды. Суды
считают, что сначала административные инстанции дол¬
жны вынести решение о том, компетентно ли учреждение
рассматривать тот или иной вопрос. И лишь после того,
как частное лицо использует все установленные законом
административные средства защиты, оно может обра¬
титься в суд. По ряду дел суды считают неразумным
принимать на себя определение юрисдикции до выясне¬
ния позиции учреждения, так как это может воспрепят¬
ствовать быстрым действиям администрации, тем более,
159

что аналогичная ситуация может возникнуть почти по
любому делу.
Суды считают нужным принимать к производству
«незрелое», т. е. не прошедшее всех иерархических ин¬
станций, дело лишь тогда, когда учреждение действует
явно вне сферы своей компетенции. Так, в 1967 г. сту¬
денты П. Уолф и Р. Шорт были отнесены местными уп¬
равлениями системы набора на военную службу к кате¬
гории П-S, распространяющейся на студентов. Позднее
они вместе с другими студентами участвовали в демон¬
страции протеста против вьетнамской войны. Вслед за
этим по требованию национального директора системы
набора на военную службу местные управления пере¬
классифицировали П. Уолфа и Р. Шорта на категорию
П-4, что на практике вело к призыву этих студентов на
действительную военную службу. Административная ак¬
ция обосновывалась тем, что студенты, участвуя в демон¬
страции, нарушили ст. 12 (а) Закона о всеобщей воин¬
ской подготовке и службе. Дело это затем рассматрива¬
лось в федеральном апелляционном суде, так как управ¬
ления превысили свою юрисдикцию, ибо право выносить
решение о виновности в такого рода случаях предостав¬
лено не им, а окружным судам15.
Лицо может обратиться сразу в суд, если прохожде¬
ние всех административных инстанций может нанести
лицу «непоправимый ущерб». Возможность апеллировать
непосредственно в суд, минуя вышестоящие инстанции,
прямо предусмотрена ст. 15 (а) Примерного штатного
ЗАП и косвенно вытекает из ст. 10 (d) Федерального
ЗАП, который предоставляет суду право приостанавли¬
вать исполнение административного решения, наносяще¬
го «непоправимый ущерб».
Суд также примет к производству дело, не прошед¬
шее всех административных инстанций, если ему уже
известно мнение администрации по аналогичным делам.
Так, по делу Уолфа и Шорта, о котором только что гово¬
рилось, -суд нашел, что апеллянтам не имело смысла про¬
ходить все ступени административной лестницы, посколь¬
ку позиция вышестоящих административных звеньев
была для суда ясна: как Национальное апелляционное
15 Дело Wolf v. Selective Service Local Board N 16 (1967).
160

управление системы набора на военную службу, так и
национальный директор системы набора, рассмотрев
дела других участников той же антивоенной демонстра¬
ции, оставили в силе переквалификацию, произведенную
местными управлениями системы набора на военную
службу.
Формы, судебного контроля. Судебный конт¬
роль над администрацией в США подразделяется на ста¬
тутный и нестатутный.
Статутная форма судебного, контроля имеет место
тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может
указать, что административный приказ вводится в дей¬
ствие судом, куда учреждение обращается с петицией
или иском относительно введения в действие приказа
против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск,
суд проверяет законность приказа. В таком порядке до
1906 г. вступали в силу все приказы Комиссии между¬
штатной торговли, а в наши дни вводятся в действие за¬
претительные приказы Национального управления тру¬
довых отношений. Петиции о введении в действие админи¬
стративного приказа подаются обычно в аппеляционные
суды, а иски — в окружные суды16.
Далее, 'статут может прямо предусмотреть возмож¬
ность обжалования частным лицом административного
действия или бездействия в суд. Впервые подобная фор¬
ма судебного контроля была предусмотрена Законом о
Федеральной торговой комиссии 1914 г. и после этого
широко распространилась в законодательстве. В настоя¬
щее время большинство федеральных законов предусмат¬
ривает именно эту форму судебного контроля. Приме¬
няемая при этом процедура обжалования в каждом от¬
дельном случае разнится в деталях в зависимости от
учреждения.
Большинство статутов предусматривает обращение
частных лиц с петициями непосредственно в аппеляцион¬
ные суды, минуя окружные. Иски же подаются в окруж¬
ные суды, как, например, иски на основании раздела
205 (g) Закона о социальном обеспечении 17 или иски о
16 49 U. S. С. § 16 (2); 7 U. S; С. § 210 (f), 499 g (b).
17 42 U.S.С. § 405 (g).
!/26 Г. И. Ннкеров
161

принуждении к действию Агентства по охране окружаю¬
щей среды в силу Закона о чистом воздухе18.
В штатах так же, как и на федеральном уровне, при
создании нового административного учреждения обычно
устанавливается определенный порядок обжалования его
решений в суд. В целом картина в штатах еще пестрее,
чем на уровне федерации19.
Федеральные законы предусматривают обычно 60¬
дневный срок для обращения в суд. Примерный штатный
ЗАП рекомендует в ст. 15 (&) 30-дневный срок для по¬
дачи жалобы в окружные суды штата.
К нестатутным формам судебного контроля относятся
так называемые прерогативные приказы различных ви¬
дов, которые были унаследованы американской системой
правосудия от английских «судов справедливости». Пре¬
рогативные приказы в Англии выдавались судами по
просьбе апеллянта, если закон не предусматривал судеб¬
ного надзора. Каждый из вышеуказанных приказов вы¬
давался только в тех случаях, для которых он предназна¬
чался. Обращение в суд за приказом, не соответствовав¬
шим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд
констатировал, что формальных оснований для выдачи
испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказы¬
вал жалобщику. Временами даже юристу было трудно
решить, выдачи какого приказа просить у суда.
Американские суды пошли по пути сокращения и уни¬
фикации форм нестатутного контроля. Отправным пунк¬
том здесь послужило, пожалуй, решение Верховного суда
США по делу Degge v. Hitchcock, рассмотренному им в
1913 г. Апеллянт требовал отмены приказа главного
почтмейстера, которым запрещалась доставка ему почты.
Он обратился в суд с просьбой о выдаче приказа цер-
тиорари, который означает приказ вышестоящего суда
нижестоящему суду о передаче ему нижестоящим судом
дела для вынесения по нему решения. Верховный суд
подошел к решению вопроса о выдаче приказа цертио-
рари строго формально, считая, что главный почтмейстер
не исполнял в данном случае судебной функции, т. е.
не был нижестоящим судом. Член суда Лэймар допус¬
18 42 U. S. С. § 1857Л-2(а).
19 Cooper F. Е. State Administrative Law, v. 2. Indianapolis, 1965,
p. 603—604.
162

кал, что главный почтмейстер, издавая свой приказ, дей¬
ствовал в качестве квазисудебного органа. Но, продол¬
жал судья, он «не мог выполнять судебных функций.
Принимая решение по делу, он не председательствовал
в трибунале, в котором его постановление было бы окон¬
чательным... Поскольку его постановление не является
судебным, при обжаловании на него не распространяется
процедура выдачи приказа цертиорари».
Таким образом, Верховный суд США по данному делу
фактически закрыл глаза на то, что многие администра¬
тивные учреждения тогда уже исполняли судебные функ¬
ции и на практике часто выступали по отношению к су¬
дам в качестве нижестоящих судов. Но эта позиция суда,
по словам профессора К. К. Дэйвиса, положила начало
ликвидации системы, «предназначенной для достижения
злостной цели свертывания правосудия и увеличения бес¬
плодных тяжб»20. Она способствовала сокращению чис¬
ла прерогативных приказов, их унификации. «Если бы
судья Лэймар и другие члены суда знали предысторию
прерогативных приказов лучше, американское админи¬
стративное право, возможно, было бы сейчас в области
форм надзорной деятельности в таком же состоянии, как
и английское»,— считает другой американский ученый,
Б. Шварц21.
В настоящее время из прерогативных приказов на фе¬
деральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и
инджанкшн. Появилась и новая форма — декларативное
суждение.
Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике
формой судебного контроля является хабеас корпус, В пе¬
реводе с латинского habeas corpus означает «ты имеешь
тело». Приказ хабеас корпус предназначен для освобож¬
дения из-под стражи незаконно задерживаемого лица и
адресуется судом должностному лицу, содержащему дру¬
гое лицо в заключении, с требованием доставить заклю¬
ченного в суд и сообщить суду причину его ареста. Если
суд решит, что задержание было незаконным, он прика¬
зывает освободить арестованного. К хабеас корпус суды
прибегают, если не могут быть применены никакие дру¬
гие средства, в частности, если статут объявляет админи-
20 Davis К. С, Administrative Law Treatise, v. 3. St. Paul, 1958, p. 388.
21 Schwartz B. An Introduction..., p. 189.
16a
6*

стративное решение окончательным, как это было по
упоминавшемуся делу Estep v. United States.
Мандамус, или обязывающий инджанкшн,— это при¬
каз суда, обязывающий должностное лицо или учрежде¬
ние прекратить бездействие и совершить то, что согласно
закону оно должно сделать. С 1962 г. после принятия
конгрессом Закона о мандамусе и подсудности все феде¬
ральные суды получили право на издание приказов
мандамус.
Инджанкшн, или запретительный инджанкшн,— это
приказ суда, запрещающий должностному лицу или уч¬
реждению предпринять действия или требующий пре¬
кратить действия, которые согласно закону они не могут
предпринимать.
Декларативное суждение — это мнение суда по како¬
му-либо юридическому вопросу. Обычно это мнение суда
относительно юридического статуса (прав и обязаннос¬
тей) сторон по административному делу. Тяжущиеся сто¬
роны могут обратиться к суду, чтобы узнать его мнение
по спорному вопросу. Зная заранее позицию суда, они
часто предпочитают учесть ее и отказываются от дли¬
тельных и дорогостоящих административного и судебно¬
го процессов. На уровне федерации практика вынесения
судами декларативных суждений получила законода¬
тельную санкцию еще в 1934 г., когда был принят первый
Закон о декларативных суждениях. В 1973 г. федераль¬
ный апелляционный суд вынес по делу Nader v. Bork
декларативное суждение о том, что отстранение специ¬
ального следователя по Уотергейтскому делу было не¬
правомерным, так как согласно инструкции департамен¬
та юстиции он мог быть отстранен от ведения дела лишь
в случае «чрезвычайной непригодности», чего здесь не
было. В данном случае, правда, восстановления специаль¬
ного следователя в его должности, как это с необходи¬
мостью вытекало из смысла декларативного суждения,
не последовало по политическим соображениям.
В административном процессе актом, аналогичным
судебной декларации, стал декларативный приказ, изда¬
ваемый административным учреждением. Согласно ст.
5 (d) федерального ЗАП учреждение может, руковод¬
ствуясь «своим здравым усмотрением», издать деклара¬
тивный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить
неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет
164

учреждению воздержаться от издания приказа во всех
случаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем
им же сформулированным правилом поведения. Поэтому
число издаваемых учреждениями декларативных прика¬
зов обычно невелико. Так, Федеральная комиссия связи
издала в 50-х годах всего лишь около дюжины таких
приказов, в начале 60-х годов — и того меньше, а затем
в течение нескольких лет вообще их не издавала. По той
же причине представители ряда административных уч¬
реждений выступили в 1967 г. на слушаниях в сенатском
подкомитете по административной практике и процедуре
против такого изменения федерального ЗАП, которое
обязало бы учреждения издавать декларативные при¬
казы каждый раз, когда частные лица обращаются к ним
за этим22.
Статья 10 (Ь) федерального ЗАП закрепила все выше¬
указанные статутные и нестатутные формы судебного
контроля, превратив последние по существу также в ста¬
тутные. «Формой судебного надзора,— говорится там,—
является специальный судебный надзор, осуществляе¬
мый указанным в статуте судом, или при отсутствии
такого надзора или его недостаточности любая иная при¬
емлемая форма законного действия суда с соответствую¬
щей юрисдикцией, включая декларативное суждение,
запретительный или обязывающий инджанкшн либо ха-
беас корпус».
Процесс сокращения числа форм прерогативных при¬
казов и их унификации происходил и в штатах. Здесь так
же, как и в федерации, наиболее распространенными
формами судебного контроля стали приказы инджанкшн
и декларативные суждения. В большинстве штатов так¬
же имеются законы о декларативных суждениях.
В отличие от федерации в штатах сохранился приказ
кво варранто («по какому праву?») в связи с тем, что
большое число штатных должностных лиц являются там
выборными. Судебный приказ кво варранто применяется
для выяснения вопроса, имеет ли данное лицо право на
занятие своего должностного места, т. е., в частности,
правильно ли оно избрано.
-2 Comment: Declaratory Orders — Uncertain Tools to Remove
Uncertainity.— «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21,
N 2, p. 260—261, 264.
165

Объектами судебной проверки являются администра¬
тивные действия, оформленные прежде ©сего в виде нор¬
мативных актов и приказов. Судебная практика послед¬
них лет значительно расширила круг объектов судебного
надзора. Наряду с нормативными актами и приказами
ими стали также такие административные акты, как со¬
общения для прессы23, консультативные постановления 2\
внутренние директивы в виде писем руководителей уч¬
реждений 25.
2. Масштабы судебного контроля
Содержание судебного контроля. Вопрос
о масштабах судебного контроля принадлежит к числу
важнейших в проблематике административного права.
На протяжении многих лет среди американских юристов
шли ожесточенные споры между сторонниками рассмот¬
рения судом административного дела «заново» и привер¬
женцами ограниченного контроля, заключающегося в
проверке судом лишь юридической стороны дела.
В 1912 г. Верховный суд США, проверяя по делу Inter¬
state Commerce Commission v. Union Pacific Ry. Co при¬
каз Комиссии междуштатной торговли о снижении же¬
лезнодорожного тарифа, сформулировал принципиальные
положения, касающиеся пределов проверки судом адми¬
нистративного решения. Он указал, что суд «не должен
рассматривать вопроса о целесообразности приказа или
о том, вынес ли бы он подобное же решение на основании
аналогичных показаний... Заключение комиссии подле¬
жит судебной проверке, но, если оно подтверждается
доказательствами, то принимается судом как оконча¬
тельное. Недопустимо, чтобы решение комиссии, затра¬
гивающее, как по настоящему делу, многие важные го¬
сударственные интересы, основывалось просто на крупи¬
цах доказательств. Тем не менее суды проверяют факты
лишь для того, чтобы установить, имеются ли в поддерж¬
ку приказа существенные доказательства».
Под «существенными доказательствами» (подробнее
о них речь пойдет далее) суды понимают достаточные
23 Дело А. Е. Staley Mfg. Со. v. United States (1970).
24 Дело National Automatic Laundry Council v. Shultz (1971).
25 Дело National Student Association v. Hershey (1969).
166

доказательства и главным образом такие, на основании
которых можно сделать вывод о существовании факта,
аналогичного выводу, сделанному администрацией. «Су¬
щественные доказательства,—заявил в 1938 г. председа¬
тель Верховного суда США Хьюз в выступлении по делу
Consolidated Edison Со v. National Labor Relations
Board,— это не нечто эфемерное; они означают такие от¬
носящиеся к делу доказательства, которые разумный че¬
ловек мог бы принять в качестве адекватных в обосно¬
вание заключения».
В годы, последовавшие за решением Верховного суда
США по делу Interstate Commerce Commission v. Union
Pacific Ry. Co правило о существенных доказательствах
постепенно стало доминирующим. Оно определило объем
проверки судами административных заключений по воп¬
росу факта. Это решение санкционировало систему огра¬
ниченного судебного контроля. Право выносить решения
по вопросу факта было предоставлено администрации,
и ее решения могли проверяться судом лишь с точки
зрения их обоснованности доказательствами по делу. Все
спорные вопросы права, как и прежде, должны были
окончательно решаться судами.
Судебная практика, определившая масштабы судеб¬
ного контроля, была в последующем легализована кон¬
грессом в ряде статутов. Так, в ст. 25 Закона об обороте
ценных бумаг 1934 г. говорится: «Решения Комиссии
(ценных бумаг и платежных средств.— Г. Н.) по вопро¬
сам факта, если они подтверждаются существенными до¬
казательствами, окончательны»26.
В 1940 г. конгресс предпринял попытку пересмотреть
судебную практику и расширить объем судебного надзо¬
ра. Законопроектом Уолтера — Лоугана вводилась, в
частности, судебная проверка почти каждого администра¬
тивного решения как с юридической, так и с фактической
стороны. На этот законопроект, предусматривавший, по
словам американского ученого Р. Д. Свэнсона, «стерили¬
зацию административного процесса»27, президент
Ф. Д. Рузвельт наложил вето.
26 15 U. S. С. § 77.
27 Swenson R. J. Federal Administrative Law. A Study of the Growth,
Nature, and Control of Administrative Action. N. Y., 1952, p. 121.
167

Федеральный ЗАП закрепил систему ограниченного
судебного контроля. Он уполномочивает суды проверят^
как формальную сторону дела (нарушение установлен¬
ных законами или иными правовыми нормами процедур),
так и существенную сторону дела (нарушение материаль¬
ного права, включая нарушение положений Конституции
и иных законов относительно прав и обязанностей част¬
ных лиц, и вынесение не обоснованных фактами по делу
решений). В ст. 10 (е) (2) закона указывается несколько
оснований, по которым суд может признать администра¬
тивное действие, решение или заключение незаконными
и отменить их: 1) если они произвольные, случайные,
представляют собой злоупотребление дискреционной
властью или иным образом не соответствуют закону;
2) если они нарушают конституционные права, полномо¬
чия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением
превышены установленные законом компетенция, не со¬
блюдены ограничения и т. п.; 4) если учреждением не
была соблюдена установленная законом процедура;
5) если действие, решение или заключение не основы¬
ваются на существенных доказательствах и 6) если они
не обосновываются фактами в такой степени, что «факты
подлежат вновь рассмотрению проверяющим судом».
Указанные формулировки федерального ЗАП позволяют
суду не только произвести существенную проверку со¬
блюдения и применения учреждением законов и иных
норм права, т. е. решить все спорные вопросы права, но
в исключительных случаях и проверить фактическую сто¬
рону дела.
Профессор К. К. Дэйвис, суммируя положения этого
закона, пишет, что объектами судебного надзора являют¬
ся вопросы юрисдикции, статутного толкования, справед¬
ливой процедуры и существенных доказательств28.
Вопросы проверки судом административной проце¬
дуры, соблюдения администрацией предусмотренной
законом компетенции, конституционных и законных
прав участвующих в административном процессе сторон
уже отражены в предыдущих разделах настоящей ра¬
боты. Здесь же необходимо остановиться подробнее на
важной и чрезвычайно неясной и спорной проблематике
28 Davis К. С. Administrative Law Treatise, v. 4, p. 30—31.
168

проверки судом фактической стороны административ¬
ного дела.
Вопросы права и факта. При разрешении
судами США проблемы масштабов судебной проверки
административного решения за основу была взята сло¬
жившаяся англо-американская судебная практика по
уголовным и гражданским делам. Прежде всего, был
учтен опыт функционирования суда присяжных, в ко¬
тором, упрощенно говоря, присяжные заседатели кон¬
статируют наличие или отсутствие тех или иных фак¬
тов, а судья применяет закон. Далее, была принята во
внимание также практика апелляционного рассмотре¬
ния судом второй инстанции решений суда первой ин¬
станции. Апелляционный суд, рассматривающий дело на
основании протокола суда первой инстанции, обычно
ограничивается выражением своего мнения по вопро¬
сам правильного применения закона, не ревизуя реше¬
ния нижестоящего суда с фактической стороны.
Соответственно этому американские суды, так же
как и английские, при проверке административного
дела обращают внимание главным образом на вопросы
толкования и применения учреждением норм права, так
как считается, что судья обладает -более высокой, чем
администратор, квалификацией для вынесения правиль¬
ного решения по спорному юридического характера воп¬
росу.
По делу Business Executives’ Move for Peace v. FCC
(1971) возник спор о том, вправе ли радио- и телеком¬
пании отказываться от трансляции политических и дру¬
гих «спорных» реклам. Федеральная комиссия связи
дважды решила этот вопрос положительно. Федераль¬
ный апелляционный суд принял дело к своему произ¬
водству, отнеся спорный вопрос к категории вопросов
права. Он нашел, что оба решения Федеральной комис¬
сии связи противоречат I поправке к Конституции, и
отменил их. Но через два пода Верховный суд США по
делу Columbia Broadcasting System, Inc. v. Democratic
National Committee, решив этот вопрос права по-свое¬
му, по существу отменил постановление апелляционного
гуда и указал, что I поправка не обязывает радио- и
телекомпании принимать для передач платную рекламу
сэ политическим и иным спорным вопросам.
Г. И. Микеров
169

По фактической же стороне дела суд высказывает
свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло
необоснованное или явно ошибочное решение, исходя
из того, что административные служащие компетентнее
суда в специальных технических вопросах, поскольку
они являются специалистами в соответствующей обла¬
сти. Кроме того, по словам английского ученого
К. К. Аллена, «оспоривание всех вопросов факта могло
бы привести к длительным тяжбам без сколько-нибудь
удовлетворительного результата»2Э.
Обоснованность и оправданность административного
решения доказательствами согласно американской пра¬
вовой доктрине также является вопросом права, а не
факта. Еще в 1914 г. Верховный суд США по делу
Florida East Coast Railway Co v. United States отменил
приказ Комиссии междуштатной торговли в той части,
которая касалась снижения ею тарифов одной из трех
железнодорожных компаний, действовавших в штате
Флорида. Причиной тому было отсутствие в деле дока¬
зательств снижения этой компанией производственных
расходов, тогда как в отношении двух других компаний
такие доказательства имелись.
В тех случаях, когда административное решение
достаточно обосновано имеющимися по делу доказа¬
тельствами и учреждение не сделало грубой ошибки
при оценке доказательств, суд отстраняется от дальней¬
шей проверки существа дела. «Суд выполнит свою за¬
дачу, если найдет, что имеется рациональная основа
для выводов, сделанных административным органом»,—
говорится в решении Верховного суда США по делу
Mississippi Barge Line Со v. United States (1934). Ко¬
роче говоря, суд не может заменить своим решением
решение администрации по фактической стороне дела,
кроме случаев необоснованности административного ре¬
шения или совершения учреждением грубой фактиче¬
ской ошибки.
Существенные доказательства. До появ¬
ления в 1946 г. федерального ЗАП суд не просматривал
весь протокол по административному делу, не знако-
29 Allen С. К. Law and Orders. An Inquiry into the Nature and Scope
of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law.
London, 1945, p. 159.
170

милея со -всеми доказательствами по нему. Он знако¬
мился лишь с теми частями протокола, с теми доказа¬
тельствами, на которые учреждение ссылалось в об¬
основание своего решения. Все противное мнению адми¬
нистрации судом не принималось во внимание при оцен¬
ке мм административного решения с фактической сто¬
роны. Суд оценивал лишь достаточность доказательств,
положенных учреждением в основу его решения. Доста¬
точные сами по себе доказательства признавались су¬
щественными. «Обязанность взвешивать, проверять дока¬
зательства лежит на Национальном управлении трудо¬
вых отношений,— заявил в 1941 г. федеральный апел¬
ляционный суд по делу National Labor Relations Board
v. Tex-O-Kan Flour Mills Co. — Суд не может аннули¬
ровать заключение по факту, основанное на существен¬
ных доказательствах, даже если он считает, что это
заключение неверно с учетом всех доказательств».
Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути
дела полным хозяином при вынесении решения о суще¬
ствовании того или иного факта. Суд лишь следил за
тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу
факта было достаточно -обоснованным имеющимися по
делу доказательствами. Неблагоприятный характер та¬
кого положения для стороны, проигравшей дело, был
очевиден. В области так называемых специальных зна¬
ний администрации она обычно не могла сколько-нибудь
эффективно спорить и была беззащитной. Недовольство
подобной ситуацией — одна из важнейших причин
разработки и принятия федерального ЗАП.
В настоящее время согласно ст. 10(e) федерального
ЗАП «суд проверяет весь протокол или его части, ука¬
занные стороной, и уделяет должное внимание правилу
об ошибке, наносящей стороне вред», т. е. выясняет, не
была ли при оценке доказательств допущена ошибка,
которая может причинить стороне серьезный ущерб.
Теперь при оценке правильности заключения должност¬
ного лица по факту суд должен, следовательно, учиты¬
вать и доказательства в пользу противоположного мне¬
ния. Соответственно изменился и объем понятия «суще¬
ственные доказательства». Оно стало включать в себя
не только достаточность доказательств, положенных
должностным лицом в обоснование его заключения по
факту, но и разумность этого заключения. Суд спраши¬
7*
171

вает себя, можно ли, учитывая все имеющиеся по делу
доказательства, сделать то заключение по факту, кото¬
рое сделал администратор. «Существенными доказа¬
тельствами,— пишет Б. Шварц,— являются, следова¬
тельно, такие доказательства, .которые могли бы при¬
вести разумного человека к вынесению решения по
спорному вопросу. Доказательства, положенные в осно¬
ву заключения по факту, являются существенными,
если из них может быть сделан разумный вывод о на¬
личии факта»30.
Расширение объема проверки судом фактов по делу
означает, что теперь ему наряду с проверкой формаль¬
ных, в частности процессуальных, 'моментов поручается
уделять больше внимания существу дела.
Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим
заключением по факту заключение, вынесенное учреж¬
дением. Возможно, что на основании имеющихся по
делу доказательств может быть сделан иной вывод о
факте, чем тот, который был сделан администрацией.
Но если и вывод, к которому пришла администрация,
тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе.
В 1939 г. член федерального апелляционного суда Рат-
лидж по делу International Association of Machinists v.
National Labor Relations Board указал, что существен¬
ные доказательства должны быть такими, которые
разумный человек примет в качестве руководства, хотя
другие подобные люди, возможно, так и не сделали бы.
Вынесение заключения о факте в таких ситуациях
оставляется полностью на усмотрение учреждения. «Вы¬
бор среди 'возможных заключений принадлежит управ¬
лению,— указал по этому поводу Апелляционный суд
штата Нью-Йорк в 1940 г. по делу Matter of Stork Re¬
staurant, Inc. v. Boland,—и его заключение считается
обоснованным доказательствами и окончательным, если
другие лица могли бы разумно сделать аналогичный
вывод».	”
Итак, суд проверяет не правомерность, а разумность
административного заключения по факту и не заменя¬
ет административного заключения в этой части своим.
Проверка судом заключения учреждения по факту с
30 Schwartz В. An Introduction..., р. 200.
172

точки зрения его разумности, как и многое другое, пе¬
рекочевало в административное право из области судеб¬
ного апелляционного производства. Проверка судом
административного решения по правилу о существенных
доказательствах фактически аналогична проверке судеб¬
ного решения вышестоящей инстанцией по правилу о
«явной ошибке», согласно которому решение суда ниже¬
стоящей инстанции подлежит отмене, если оно явно не
соответствует имеющимся по делу доказательствам.
При этом термин «явная ошибка» значительно более
ясен, чем термин «существенные доказательства», так
как первый предполагает обнаружение в заключении
по факту очевидного несоответствия между доказатель¬
ствами и основанным на них выводом, невозможность
для «разумного» человека сделать подобный вывод при
имеющихся доказательствах.
Вопрос о разумности административного решения в
целом по делу, а не по отдельным его фактам тесно
связан с вопросом о дискреционных полномочиях адми¬
нистрации. Федеральный ЗАП в ст. 10 специально
устраняет судебный контроль над действиями, совер¬
шенными учреждением во исполнение его дискрецион¬
ных полномочий, если, конечно, отсутствует злоупо¬
требление правом на усмотрение.
По делу Butz v. Glover Livestock Commission Co
должностное лицо департамента сельского хозяйства
установило, что компания применяла фальшивые весы
и неправильно взвешивала скот. Департаментом был
издан запретительный приказ и приостановлено на 20
дней действие регистрации в отношении компании, что
означало прекращение ее деятельности на соответст¬
вующий срок. Федеральный апелляционный суд утвердил
запретительный приказ, но отменил 20-дневную при¬
остановку действия регистрации, несмотря на то, что
департамент имел законное право на наложение подоб¬
ного наказания 31. Суд обосновал свое решение тем, что
ранее в аналогичных ситуациях департамент не изда¬
вал запретительных приказов и что такого сурового на¬
казания, как запретительный приказ, по данному делу
было достаточно. Верховный суд США отменил поста¬
31 7 U. S. С. § 204.
173

новление апелляционного суда в части, касающейся
прекращения действия регистрации, указав среди про¬
чих аргументов, что нижестоящий суд осуществил «не¬
допустимое вмешательство в административную ком¬
петенцию». В данном случае департамент мог по свое¬
му усмотрению применить к правонарушителю одну
или две санкции.
Смешанный вопрос права и факта. Не¬
редко бывает трудно решить, в -какой категории сле¬
дует отнести вопрос: права или факта.
Когда различие между «правом» и «фактом» недо¬
статочно ясно, американские суды говорят о «смешан¬
ном вопросе права и факта», и тут им вновь предостав¬
ляется возможность высказать свое мнение относитель¬
но того, кто, администрация или суды, выносят оконча¬
тельное решение по такому «смешанному» вопросу.
В 1904 г. Верховный суд США по делу Bates and Guild
Со v. Payne высказал следующее: «Если налицо сме¬
шанный вопрос права и факта и суд не может расчле¬
нить его так, чтобы показать, где имеется правовая
ошибка, решение предусмотренного законом администра¬
тивного трибунала окончательно». Суд свел, следова¬
тельно, всю проблему к «правовой ошибке»».
В последующем судебная практика нашла другое
оправдание своему нежеланию заниматься смешанными
вопросами права и факта.
В 1920 г. Верховный суд США по делу Federal Tra¬
de Commission v. Gratz признал неверным заключение
Федеральной торговой комиссии о наличии по делу «не¬
честных методов конкуренции» в междуштатной тор¬
говле. «Понятие «нечестные методы конкуренции» не
определены статутом, и его точное значение спорно,—
говорится в решении суда.— Суды, а не комиссия опре¬
деляют в конечном счете в качестве вопроса права, что
именно эти слова имеют в виду». Однако уже в 1941 г.
Верховный суд США подошел к проблеме смешанного
вопроса права и факта по-другому. По делу Grey v. Po¬
well нужно было решить, является ли апеллянт «произ¬
водителем угля». В случае признания его таковым на
него не распространялось бы действие Закона о биту¬
минозном угле, которым предусматривалось установ¬
ление Национальной комиссией битуминозного угля
174

твердых Ден на уголь. Как -и 21 год назад, речь прак¬
тически шла об интерпретации положений закона, в
данном случае о том, как истолковывать понятие «про¬
изводитель угля». И здесь, казалось бы, последнее сло¬
во было за судами. Но на этот раз Верховный суд
утверждал, что речь идет якобы не об интерпретации
закона, а о его применении, что является делом адми¬
нистрации.
Смешение понятий «применение» и «толкование»,
произведенное Верховным судом США по этому делу,
ведет неизбежно к расширению юрисдикции админист¬
ративных учреждений и к уменьшению объема судебно¬
го надзора. После 1941 г. последовал ряд других реше¬
ний Верховного суда, в которых он также указывал,
что решение вопроса о содержании отдельных положе¬
ний закона принадлежит исключительно ведению адми¬
нистрации. Весь этот процесс закончился, в конце кон¬
цов, полным аннулированием доктрины, сформулирован¬
ной Верховным судом США по указанному выше делу
FTC v. Gratz. В 1972 г. в решении по делу FTC v. Sper¬
ry and Hutchinson Co Верховный суд согласился с точ¬
кой зрения, что решение по делу Gratz имеет очень
ограниченное действие, и признал более правильным
особое мнение судьи Брэндиза, который утверждал
тогда, что «Федеральная торговая комиссия должна
иметь широкие полномочия объявлять торговую прак¬
тику нечестной». Таким образом, интерпретация поня¬
тия «нечестные методы конкуренции», т. е. соответст¬
вующей части Закона о Федеральной торговой комис¬
сии, так же, как и интерпретация многих других поня¬
тий, содержащихся в иных законах, теперь полностью
переданы администрации.	•
Юрисдикционный факт. В равной степени
суды уступили администрации поле деятельности и по
вопросу о так называемом юрисдикционном факте, т. е.
факте, при наличии которого учреждение вправе пустить
в ход свои властные полномочия.
Вопрос о юрисдикционном факте относится к катего¬
рии смешанных вопросов права и факта, ибо и при его
выяснении необходимо произвести правильное толкова¬
ние закона. Так, по делу Packard Motor Со v. National
Labor Relations Board, рассмотренному Верховным су¬
175

дом США -в 1947 г., возник вопрос, следует ли отнести
десятников к категории рабочих и служащих. Нацио¬
нальное управление трудовых отношений отнесло десят¬
ников к категории рабочих и служащих н поэтому санк¬
ционировало организацию их профсоюза. Верховный суд
США оставил в силе приказ Управления. Член суда
Джексон от имени большинства заявил, что «приказ,
поскольку он зависит от фактов, выходит за пределы
...надзорной власти». Суд полагал, что выяснение
характера взаимоотношений между десятниками и пред¬
принимателями, с одной стороны, и рабочими и служа¬
щими, с другой, наиболее квалифицированно могло осу¬
ществить Управление. Факты, характеризовавшие спе¬
циальный статус десятников, как раз и были юрисдик¬
ционными фактами.
В качестве юрисдикционного факта рассматривается
также принадлежность лица, находящегося за грани¬
цей, к гражданству США. Выяснение вопроса о граж¬
данстве в такого рода ситуациях полностью передано
в ведение администрации.
Еще в 1946 г. при разбирательстве дела Estep v. Uni¬
ted States член Верховного суда США Ф. Франкфуртер
сказал, что доктрина юрисдикционного факта «заслужи¬
ла право на отдых». Его мнение разделяют и другие аме¬
риканские юристы. Но эта доктрина, как и иные, постро¬
енные на различии между понятиями «право» и «факт»,
продолжают действовать. «Никакие два других термина
не сослужили правовой науке лучшую службу, чем тер¬
мины «право» и «факт»...,— писал в 1930 г. американский
ученый Л. Грин.— Они с готовностью приспосабливают¬
ся к любому значению, которое мы желаем им дать. В них
и в подобных им словах правовая наука черпает свою
силу и долголетие. Они — создание столетий. Какой
судья не находит в них убежище? Человек, который пре¬
успел бы в определении их точного смысла, стал бы вра¬
гом государства»32. Эта издевательская характеристи¬
ка использования американской наукой и практикой ди¬
хотомии «право — факт» остается в силе и в наши дни.
32 Green L. Е. Judge and Jury. Kansas City, 1930, p. 270—271.

V
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД,
ПРИЧИНЕННЫЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ
Резкое увеличение в последние десятилетия объема
деятельности государства вызвало соответственно и рез¬
кий рост числа претензий к нему со стороны частных
лиц. Эти претензии возникают вследствие того, что не¬
которые действия служащих администрации наносят
ущерб отдельным гражданам или организациям. Для ча¬
стного лица, оспаривающего административное действие,
простая отмена его судом может оказаться недостаточ¬
ной. Если это лицо уже понесло какой-то ущерб в связи
с неправомерным действием или бездействием админи¬
страции, оно заинтересовано в том, чтобы получить ком¬
пенсацию за причиненный ему вред. Поэтому за иском
или петицией, оспаривающими в суде административную
акцию, может последовать иск о возмещении ущерба,
причиненного этой акцией, если она была признана су¬
дом неправомерной. Со своей стороны, буржуазное госу¬
дарство стоит на страже того, чтобы интересы собствен¬
ников, и прежде всего предпринимателей, не ущемля¬
лись. С этой целью Соединенные Штаты были вынужде¬
ны ввести в той или иной мере имущественную ответст¬
венность государственной казны за некоторые виды
ущерба, причиненного частным лицам действиями адми¬
нистрации.
В англо-американской системе права в области воз¬
мещения вреда, причиненного администрацией, наблю¬
дается постепенный переход от полной ответственности
государственных служащих и абсолютного иммунитета
государственной казны к почти полному иммунитету
служащих и ограниченной имущественной ответственно¬
сти государства.
177

Эволюция ответственности государст¬
венных служащих. Первоначально в соответствии
с общим правом государственные служащие подлежали
имущественной ответственности за свои неправомерные
действия на таких же основаниях, как и частные лица.
Служащие рассматривались в качестве обычных граж¬
дан, которые по истечении срока их полномочий покида¬
ли свои служебные места. Долгое время государствен¬
ные должности занимались состоятельными людьми, в
Великобритании и ее североамериканских колониях
большей частью — представителями аристократии, кото¬
рые имели достаточные материальные возможности, что¬
бы возместить причиненный ими ущерб. Должностные
лица несли ответственность подобно тому, как в граж¬
данском праве агент частного лица (принципала) само¬
стоятельно нес ответственность за вред, причиненный
им при осуществлении им действий от имени или по пря¬
мому указанию своего хозяина. Такое решение в 1891 г.
вынесла, например, высшая судебная инстанция штата
Массачусетс по делу Miller v. Horton. Ответчики, члены
городского управления здравоохранения, обвинялись в
том, что они распорядились убить лошадь, как они оши¬
бочно полагали, зараженную сапом. Суд удовлетворил
иск фермера, владельца лошади, о возмещении ему чле¬
нами этого управления ее стоимости, указав, что управ¬
ление согласно закону было вправе уничтожать только
животных, у которых установлено наличие заразного за¬
болевания.
В настоящее время подавляющее большинство госу¬
дарственных служащих в США имеют основным источ¬
ником своего существования жалование, которое они по¬
лучают от государства. Государственная служба стала
бы очень непривлекательной, если бы служащему при¬
ходилось выплачивать из своего кармана возмещение
за ущерб, возникший вследствие того, что он должным
образом исполнял закон (при тушении пожара, напри¬
мер, использовал или повредил чужое имущество) либо
выполнял указания вышестоящих должностных лиц, ко¬
торые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоя¬
тельствам дела. Многие американские юристы-админи-
стративисты считали несправедливым возлагать имуще¬
ственную ответственность на служащего, который, как
предполагалось, действовал в интересах всего общества,
178

а не в своих личных интересах, как прй ответственности
частных лиц за вред, причиненный ими. Учитывая все
это, США стали постепенно отказываться от неограни¬
ченной ответственности государственных служащих в
случаях причинения ими вреда частным лицам.
Еще тогда, когда действовал принцип полной имуще¬
ственной ответственности государственных служащих за
их действия по службе, существовала одна категория
служащих, на которую данный принцип не распростра¬
нялся. Это были судьи. «Судья при осуществлении пол¬
номочий, на него возложенных,— заявил Верховный суд
США в 1871 г. по делу Bradley v. Fisher,—свободен по¬
ступать в соответствии со своими собственными убежде¬
ниями, не опасаясь неблагоприятных последствий для
себя». Поэтому было логичным распространить иммуни¬
тет прежде всего на административных должностных
лиц, осуществлявших квазисудебную функцию. Далее
иммунитет был распространен и на должностных лиц,
которые были наделены дискреционными полномочиями.
В настоящее время служащие администрации, имею¬
щие квазисудебные или дискреционные полномочия, дей¬
ствующие в пределах этих полномочий и не виновные в
умышленном нарушении закона, согласно американско¬
му законодательству и судебной практике освобождают¬
ся от ответственности за вред, причиненный ими при ис¬
полнении их служебных обязанностей. В наши дни лич¬
но ответственными остались лишь служащие, осущест¬
вляющие чисто исполнительные функции, да и то, если
они их выполняют ненадлежащим способом. Фактически
все административные служащие, исполняющие свои
должностные обязанности надлежащим образом, осво¬
бождены от имущественной ответственности за вред,
причиненный их действиями по службе.
Таким образом, на смену абсолютной ответственности
административных служащих, предусмотренной общим
правом, пришла почти полная их безответственность. По¬
скольку частное лицо, понесшее ущерб от администра¬
тивной акции, не может получить компенсации от служа¬
щего, оно пытается получить ее из какого-то другого ис¬
точника. Таким источником становится государство.
Суверенны йиммунитет государства. Фе¬
дерация. В англо-американском общем праве полной
179

ответственности административных служащих за их слу¬
жебные действия соответствовал ранее полный, «суве¬
ренный», иммунитет государства. В Великобритании это
выражалось фразой «король не может причинить вреда».
Нельзя было предъявить иск к королю: можно было
предъявить иск только к королевским слугам.
США унаследовали от своей бывшей метрополии
доктрину неответственности государства за действия его
служащих. В роли суверена выступает уже не король, а
«народ», избиратели. Как считает, например, Р. С. Лорч,
нигде в Конституции США, «которую учредил народ»,
специально не предусмотрена возможность предъявле¬
ния исков к государственной казне1. Впрочем, другой
американский ученый, Д. Шерри, полагает, что феде¬
ральная Конституция вместе с тем и не лишает конгресс
права разрешать иски против государства2.
Сразу же после войны за независимость, в последней
четверти XVIII в., принцип имущественной неприкосно¬
венности государственной казны был обязан своим су¬
ществованием в значительной степени финансовой не¬
стабильности молодых американских штатов3, а затем и
федерации. Экономическая слабость нового государства
была одной из действительных причин того, что Консти¬
туция США, вступившая в действие в 1787 г., ничего не
говорит об имущественной ответственности федеральных
служащих за их служебные действия. На протяжении
длительного времени и конгресс отказывался принять
законы, которые упраздняли бы суверенный иммунитет
государства. Так, в 1821 г. Верховный суд США по делу
Cohens v. Virginia констатировал, в частности, что на
основании Закона о судоустройстве 1789 г. США не мо¬
гут быть ответчиком по иску о выплате компенсации за
причиненный вред. В 1846 г. доктрина суверенного им¬
мунитета государства была признана Верховным судом
1 Lorch R. S. Democratic Process and Administrative Law. Detroit,
1969, p. 183.
2 Sherry J. E. H. The Myth that the King Can Do No Wrong: A Com¬
parative Study of the Sovereign Immunity Doctrine in the United
States and New York Court of Claims.—«Administrative Law Re¬
view», 1969, October, v. 22, N 1, p. 41.
3 Gellhorn W., Schenck C. N. Tort Actions Against the Federal Govern¬
ment.— «Columbia Law Review», 1947, July, v. 47, N 5, p. 722.
180

и без каких-либо дискуссий положена им в основу его
решения по делу United States v. McLemore.
Но уже в середине XIX в. начинается процесс посте¬
пенного признания имущественной ответственности госу¬
дарства за отдельные действия его должностных лиц.
Важнейшей вехой на этом пути было учреждение в
1855 г. Претензионного суда США4, который первона¬
чально функционировал в качестве совещательного орга¬
на при конгрессе при рассмотрении последним имущест¬
венных претензий к федеральной казне, а затем посте¬
пенно превратился в настоящий суд. Однако этот про¬
цесс достиг пока что лишь стадии частичного отказа от
принципа абсолютной неприкосновенности государствен¬
ной казны.
До 1946 г. в США на федеральном уровне не было
статута, который устанавливал бы в общем виде ответ¬
ственность государства за вред, причиненный его долж¬
ностными лицами. В настоящее время главным норма¬
тивным актом, регулирующим вопросы имущественной
ответственности федеральной казны за вред, причинен¬
ный государственными должностными лицами, является
федеральный Закон о претензиях из причинения вреда
от 2 августа 1946 г.5
Закон начинается заявлением о том, что Соединен¬
ные Штаты несут ответственность по претензиям из
причинения вреда «в таком же порядке и в таком же
объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоя¬
тельствах». Далее он предусматривает, что США может
быть заявлена претензия о возмещении «ущерба имуще¬
ству или личности, включая утерю или гибель имущест¬
ва либо смерть, причиненного небрежным или неправо¬
мерным действием или бездействием какого-либо слу¬
жащего правительства, когда он действовал в пределах
своих должностных или служебных полномочий»6.
Однако вслед за этими многообещающими заявлени¬
ями закон содержит множество оговорок, предусматри¬
вающих случаи, когда федеральная казна не несет
4 10 Stat. 612.
5 60 Stat. 842 (1946); Кодифицирован в качестве ряда параграфов
28 раздела Свода законов США: 28 U. S. С. § 1346, 1402, 1504,
2110, 2401, 2402, 2411, 2412, 2671—2680.
6 28 U. S. С. § 2674, 1346, 2680.
181

имущественной ответственности. Федеральное прави¬
тельство не отвечает за вред, причиненный 1) действием
или бездействием служащего, проявившего должную
заботу при исполнении статуса или иного нормативного
акта, независимо от того, являются ли они действующи¬
ми; 2) исполнением или неисполнением учреждением
или его служащим дискреционной функции или обязан¬
ности, независимо от того, имелось или не имелось
злоупотребление дискреционной властью; 3) утерей,
недоставкой по адресу или небрежной пересылкой писем
и иных почтовых отправлений; 4) назначением или
взиманием любого налога или таможенной пошлины
либо задержкой любых товаров каким-либо должност¬
ным лицом таможенного или акцизного учреждения или
каким-либо иным должностным лицом, исполняющим
закон; 5) военно-морскими силами; 6) действием или
упущением служащего при исполнении им функций,
предусмотренных Законом о торговле с врагом 1917 г.;
7) карантином, введенным правительственным учрежде¬
нием; 8) нападением, нанесением побоев, незаконным
арестом или заключением в тюрьму, незаконным уго¬
ловным преследованием, злоупотреблением процедур¬
ными правилами, клеветой, введением в заблуждение,
мошенничеством или нарушением договорных прав;
9) финансовыми операциями казначейства или регули¬
рованием денежной системы; 10) боевыми действиями
Вооруженных сил или Береговой охраны в военное
время; 11) виностранном государстве или иностранцам;
12) Управлением развития долины реки Теннесси, Ко¬
миссией Панамского канала и федеральными земель¬
ными банками. Под действие указанных исключений
подпадают, как полагают Д. Шварц и С. Б. Джекоби,
«фактически такие обширные области административ¬
ной деятельности, как полицейская и расследователь¬
ская» 7.
Таким образом, закон исключает из сферы действия
имущественной ответственности федеральной казны
ситуации, в которых в отношениях между частными
лицами обычно применяются нормы о возмещении
7 Цит. по: Gellhorn W.t Byse С. Administrative Law. Mineola, 1970,
p. 327.
182

ущерба из неправомерного причинения вреда. Пожалуй,
единственная область, не исключенная из-под действия
закона,— автотранспортные происшествия. Поэтому аме¬
риканские юристы называют Закон от 2 августа 1946 г.
в шутку «федеральным законом о небрежном вождении
автомобиля».
Федеральный закон о претензиях из причинения
вреда исключает ответственность государства за вред,
причиненный его служащими, если они действовали
правомерно, надлежащим образом, с «должной забо¬
той» либо умышленно нарушили закон. Ответствен¬
ность государства, следовательно, остается в случаях
неправомерного, но не умышленного, а небрежного
исполнения служащими их обязанностей, да и то
лишь если их поведение не подпадает под дей¬
ствие вышеприведенных оговорок. Так, в 1957 г. Вер¬
ховный суд США по делу Indian Towing Company v.
United States признал федеральное правительство от¬
ветственным за ущерб, причиненный истцу, компании,
его служащими. Фабула этого дела такова: из-за не¬
брежного исполнения служащими Береговой охраны
своих обязанностей бездействовал маяк, в результате
чего принадлежавшая истцу баржа, груженная фосфа¬
том, села на мель и компании был причинен убыток в
размере, превышающем 60 тыс. долл.
Итак, федеральный Закон о претензиях из причи¬
нения вреда не устанавливает абсолютной ответствен¬
ности государства за вред, причиненный действиями
его служащих. Обязательным условием привлечения
федерального правительства к ответственности за такой
вред является наличие вины, а именно — небрежного
поведения со стороны соответствующих должностных
лиц. Характерным в этом отношении было нашумевшее
дело Dalehite v. United States, рассмотренное Верхов¬
ным судом США в 1953 г. Оно возникло при следующих
обстоятельствах. 15 апреля 1947 г. в техасском порту на
корабле «Грэнд кэмп» взорвался принадлежавший го¬
сударству нитрат аммония. Огонь распространился на
портовые сооружения и на корабль «Хай Флаер», кото¬
рый также взорвался. Этим вторым взрывом был уни¬
чтожен и другой стоявший рядом корабль «Уилсон Б.
Кин». В результате погибло более 560 человек и около
3000 было ранено. Портовая пристань была полностью
183

разрушена. Более 300 исков на сумму около 200 млн.
долл, было предъявлено федеральному правительству,
должностные лица и служащие которого обвинялись в
небрежном отношении к производству нитрата аммония,
его хранению, транспортировке и т. п. Верховный суд
признал наличие в данном случае небрежности, но в
удовлетворении исков отказал, так как, по мнению суда,
вся операция была начата по указанию центральных
органов и представляла собой осуществление дискре¬
ционной власти, что исключало привлечение государст¬
ва к ответственности. Понятие же «дискреционные пол¬
номочия» применительно к этому делу не было разъ¬
яснено судом сколько-нибудь убедительно. Судья Джек¬
сон, выступая от имени меньшинства, указал на дейст¬
вительных виновников случившегося: «Суть настоящего
дела заключается в том, что политика, разработанная
лицами, наделенными иммунитетной дискреционной
властью, исполнялась неосмотрительно теми, на кого воз¬
ложена ответственность за осуществление этой политики
на практике».
Государство, вынужденное возместить ущерб, при¬
чиненный частному лицу небрежным действием или без¬
действием служащего, может в дальнейшем предъявить
регрессный иск к виновному в небрежности служаще¬
му. Такое право, как следует из позиции, занятой Вер¬
ховным судом США в 1954 г. по делу United States v.
Gilman, имеется у государства лишь в том случае, если
оно специально оговорено в соответствующем статуте.
Здесь не применяется принцип общего права, согласно
которому принципал может в любом случае предъявить
регрессный иск к своему агенту за причиненный послед¬
ним при исполнении поручения принципала вред, кото¬
рый принципал вынужден был возместить. Возможность
предъявления регрессного иска со стороны государст¬
ва к его служащему призвана в какой-то степени дис¬
циплинировать служащего, принудить его к должному
исполнению своих обязанностей.
Несмотря на всю его ограниченность, федеральный
Закон о претензиях из причинения вреда был крупным
шагом вперед на пути дальнейшего расширения иму¬
щественной ответственности государства за действия
его должностных лиц, которая до принятия этого зако¬
на применялась лишь в ограниченных случаях: при на¬
184

рушении патентных прав, в области морских перевозок
и при ловле устриц8.
Американские юристы неоднократно высказывались
за отмену имущественного иммунитета государства как
устаревшей доктрины. Так, в 1969 г. комитет судебного
надзора секции административного права ассоциации
американских юристов предложил дополнить ст. 10 (а)
федерального ЗАП следующим образом: «Соединенные
Штаты могут быть объявленье судом ответчиком и су¬
дебное постановление или определение может быть
вынесено против Соединенных Штатов, несмотря на
суверенный иммунитет...»9. Эта формулировка стала в
том же году составной частью более пространной ре¬
комендации № 9 «Статутная реформа доктрины суве¬
ренного иммунитета», предложенной Административной
конференцией США 10.
Федеральные суды, однако, не проявляют инициати¬
вы в деле дальнейшего расширения имущественной от¬
ветственности государства. Такая их позиция противо¬
речит исторической традиции, согласно которой суды в
системе англосаксонского права выступают в качестве
реформаторов.
Свое нежелание провести коренные изменения в сфе¬
ре ответственности государства за вред, причиненный
его служащими, федеральные суды обычно обосновыва¬
ют тем, что в данной области государство в лице кон¬
гресса вправе само решать вопрос о своей имуществен¬
ной ответственности. Член Верховного суда США Мил¬
лер еще в 1882 г. в выступлении по делу United States
v. Loe заявил, что «верховная власть в любом государ¬
стве... не может быть принуждена судами, ею же соз¬
данными, защищаться от нападок в этих же судах».
Через 25 лет член Верховного суда федерации Холмс,
выступая по делу Kawananakoa v. Polyblank, также ука¬
зал, что «не может быть юридического права выступать
против власти, которая принимает закон, от которого
это право зависит». Он же в 1926 г. в письме Г. Ласки
сравнивал лицо, требующее чего-то от государства, с
8 Gellhorn W., Byse С. Op. cit, p. 326.
9 Цит. no: «Administrative Law Review», 1969, June, v. 21, N 4, p. XI.
10 Administrative Conference of the United States. Annual Report,
1969. Washington, 1970, p. 40—41.
185

человеком, который «грозит небу кулаком, в то время
как небо посылает энергию, позволяющую этому чело¬
веку поднять его кулак»п. Подобные рассуждения,
хотя они и до сих пор приводятся в качестве аргумента,
в наши дни, когда права американских граждан на
участие в административном процессе и ряд других
санкционированы теми же судами, едва ли могут слу¬
жить оправданием их нерешительности в установлении
имущественной ответственности федеральной казны.
Р. С. Лорч указывает также, что конгресс имеет
исключительное право на расходование государственных
средств и, следовательно, только он вправе устанавли¬
вать пределы ответственности федеральной казны по
делам о возмещении ущерба11 12. Таким образом, суды не
хотят брать на себя ответственность за увеличение госу¬
дарственных расходов, т. е. вмешиваться в финансовую
политику, хотя в случае с назначением администрацией
социальных пособий они такую ответственность на себя
взяли. Приведенный аргумент, однако, служит слабым
оправданием позиции американских судов. Даже во
Франции, менее богатой стране, чем США, Государст¬
венный совет (высший административный суд) уже в
начале нашего века не побоялся похоронить суверенный
иммунитет государства по делам о причинении вреда и
заменить его гражданской ответственностью государст¬
ва. В современной Франции практически во всех случа¬
ях, когда частному лицу причинен вред государствен¬
ным учреждением, государство обязано компенсировать
ущерб13. Принцип ответственности государства за
ущерб, причиненный его служащими, установлен также
в Великобритании Законом о судопроизводстве короны
1947 г., предоставившем более широкие, чем в США,
возможности частным лицам для удовлетворения их
претензий.
Суверенный иммунитет государства.
Штаты. До конца 50-х годов положение потерпевших
было неблагоприятным также и в штатах.
11 Holmes — Laski Letters, v. 2, Cambridge, 1953, p. 882.
12 Lorch R. S. Op. cit., p.183.
13 См., например: Benoit F.-P. Le droit administratif franęais. Tou¬
louse, 1968, p. 667—734.
186

В отдельных штатах имущественная ответственность
государства стала с самого начала предметом конститу¬
ционного регулирования. Некоторые из штатных кон¬
ституций разрешают судебные иски против штата в
связи с причинением его служащими ущерба, конститу¬
ции других штатов прямо запрещают подобные иски.
В большинстве же штатов действует принцип общего
права, согласно которому иск не может быть предъяв¬
лен государству без его на то согласия. Среди штатов,
которые давно допускали такие иски, следует отметить
Вирджинию, где право на предъявление исков из причи¬
нения вреда существует с 1778 г., и Калифорнию, где
ответственность штата за небрежные действия его слу¬
жащих предусмотрена законом в 1893 г.14
В 1954 г. 24 штата лишь в редких случаях пред¬
усматривали имущественную ответственность государст¬
венных учреждений. Только в 13 штатах такая ответст¬
венность наступала по большинству дел, связанных с
причинением вреда. Из этих 13 лишь штат Нью-Йорк
взял на себя почти полную ответственность. В этом
штате еще в 1929 г. статут, внесший изменения в Закон
о Претензионном суде, гласил: «Настоящим штат лик¬
видирует иммунитет от ответственности за вред, причи¬
ненный его должностными лицами и служащими...».
Претензионному суду было поручено «принимать к
рассмотрению все претензии против штата относительно
возмещения ущерба, причиненного имуществу или здо¬
ровью неправильным поведением или небрежностью
должностных лиц или служащих штата во время испол¬
нения ими их служебных обязанностей»15. Последую¬
щая практика показала, что расширение имущественной
ответственности штата не оказала катастрофического
влияния на его казну.
В 60-х годах штатные суды повели активное наступ¬
ление на доктрину суверенного иммунитета государст¬
ва. В 1961—1964 гг. по меньшей мере 10 верховных су¬
дов штатов отказались от прежних решений, которыми
они освобождали государственные учреждения от ответ¬
14 Goodnow F. J. The Principles of the Administrative Law of the Uni¬
ted States of America. New-York — London, 1905, p. 391.
'5 L. 1929, ch. 467.
187

ственности за причиненный ими вред16. Однако штат¬
ные легислатуры нередко чрезвычайно неохотно шли
навстречу судам. Так, в 1959 г., после того как Верхов¬
ный суд штата Иллинойс аннулировал суверенный им¬
мунитет, легислатура вскоре приняла новый закон, ко¬
торым этот иммунитет восстанавливался17. А в 1965 г.
в ходе пересмотра законодательства об иммунитете
законодательным органом Иллинойса был одобрен но¬
вый статут — Закон об иммунитете муниципальных и
штатных служащих в вопросах ответственности из при¬
чинения вреда18. Закон 1965 г. предусмотрел имущест¬
венную ответственность муниципальных учреждений в
некоторых случаях, но опять-таки оставил в силе имму¬
нитет для штатных учреждений.
Почти то же самое произошло и в штатах Миннесо¬
та 19 и Мичиган. Верховный суд Мичигана в 1961 г. в
решении по делу Williams v. Detroit смело заявил:
«Отныне в Мичигане судебной доктрины правительст¬
венного иммунитета от обычной ответственности из при¬
чинения вреда больше не существует». Однако в 1964 г.
легислатура штата Законом об унификации ответствен¬
ности муниципальных корпораций, политических под¬
разделений и штата 20 значительно охладила пыл суда,
восстановив, хотя и не полностью, положение, существо¬
вавшее ранее.
В 1961 г. Верховный суд штата Калифорния, вынося
решение по делу Muskopf v. Corning Hospital District,
назвал иммунитет государства при осуществлении его
служащими так называемых управленческих функций
«ошибочным и несправедливым». Истец по этому делу,
платная пациентка госпиталя, жаловалась на то, что по
небрежности работников госпиталя она упала и вторич¬
но повредила бедро, которое ей лечили в госпитале.
16 Note: Governmental Immunity in Illinois—The Molitor Decision
and the Legislative Reaction.— «Northwestern University Law Re¬
view», 1959, November — December, v. 54, p. 588.
17 Note: The Role of the Courts in Abolishing Governmental Immu¬
nity.— «Duke Law Journal», 1964, Autumn, p. 888.
18 Smith-Hurd III. Ann. Stat. ch. 85, § 1—101 et seq. (1968).
19 Note: The Discretionary Exception and Municipal Tort Liability —
A Reappraisal.— «Minnesota Law Review», 1968, April, v. 52, N 5,
p. 1048—1049.
20 Mich. Comp. L. Ann. § 691. 1401-1415 (1968).
188

Администрация больничного округа оспаривала иск на
том основании, что служащие госпиталя исполняли
управленческую функцию и что, следовательно, их дей¬
ствия покрывались суверенным иммунитетом штата. Вер¬
ховный суд штата признал больничный округ ответствен¬
ным, но отсрочил на два года исполнение своего поста¬
новления впредь до пересмотра штатной легислатурой
объема ответственности по делам о причинении вреда.
Через два года законодательный орган штата принял но¬
вый Закон о претензиях из причинения вреда21.
Как считает Р. С. Лорч, в вопросах управления Кали¬
форния является одним из наиболее прогрессивных шта¬
тов22. Поэтому будет небезынтересно познакомиться с
этим калифорнийским законом. Подобно своему феде¬
ральному собрату, федеральному Закону о претензиях
из причинения вреда, Закон штата Калифорния 1963 г.
также содержит многочисленные оговорки, ограничиваю¬
щие сферу его действия. Штат не отвечает за ущерб,
возникший как следствие: 1) применения штрафных санк¬
ций, налагаемых «в качестве примера» или в виде нака¬
зания; 2) непринятия нормативного акта; 3) непроведе¬
ния закона в жизнь; 4) непроведения инспекции или
проведения ненадлежащей или небрежной инспекции ка¬
кого-либо имущества, включая свое собственное; 5) вы¬
дачи, невыдачи, аннулирования, прекращения лицензии;
6) деятельности полиции и исправительных учреждений
в случае причинения вреда а) непосредственно заклю¬
ченным или заключенному, б) непредоставлением доста¬
точной полицейской охраны или соответствующих тюрем¬
ных удобств; в) бегством заключенного или бежавшим
заключенным; г) непроведением ареста или неудержани-
ем арестованного в заключении; 7) тушения или нетуше-
ния пожара, в том числе за вред, причиненный спасенно¬
му во время тушения пожара или при следующей за этим
перевозке его; 8) неправильной медицинской, госпиталь¬
ной и прочей государственной здравоохранительной прак¬
тики— за вред, причиненный а) непосредственно лицом,
направленным или принятым в психолечебницу, либо та¬
кому лицу; б) решением предпринять или не предпринять
21 Cal. Govt. Code § 810-996. 6 (1966).
22 Lorch R. S. Op. cit., p. 200.
189

какое-либо действие в целях улучшения народного здра¬
воохранения; в) постановкой или непостановкой диагноза
о душевном заболевании.
Калифорнийский закон не только указывает обстоя¬
тельства, при которых исключается имущественная ответ¬
ственность штата, но, в отличие от федерального закона,
указывает также случаи, когда такая ответственность
наступает. Так, государственные учреждения Калифор¬
нии отвечают за вред, причиненный: 1) небрежными не¬
дискреционными акциями, такими, как автотранспорт¬
ные происшествия и т. п.; 2) опасным -состоянием госу¬
дарственного имущества (за рядом исключений), напри¬
мер опасным состоянием улиц вследствие отсутствия до¬
рожных знаков или опасным состоянием охотничьих троп;
3) медицинскими учреждениями вследствие необеспече-
ния оборудованием, персоналом и т. п.; 4) намеренным
или неоправданным нарушением права больного, нахо¬
дящегося в государственной лечебнице, либо заключен¬
ного, находящегося в тюрьме или ином исправительном
учреждении, обратиться в суд в целях проверки законно¬
сти его содержания в соответствующем учреждении;
5) небрежной или неправильной постановкой диагноза о
душевном заболевании или наркомании либо проведени¬
ем курса лечения для лиц, которым был таким образом
поставлен диагноз; 6) намеренными неправильными дей¬
ствиями при доставке в медицинское учреждение лица,
пострадавшего от огня или при тушении пожара; 7) не¬
правильным лечением; 8) неоказанием немедленной ме¬
дицинской помощи заключенному, который в ней нуж¬
дается; 9) обманным поведением служащего, виновного
в мошенничестве, коррупции или злостном умысле;
10) небрежными неправомерными действиями или упу¬
щениями (за некоторыми исключениями).
Как видно из приведенного перечня, калифорнийская
легислатура, учитывая решение суда по делу Muskopf
v. Corning Hospital District, чуть ли не все внимание
сосредоточила на медицинской практике государственных
учреждений. Вместе с тем сравнение федерального и ка¬
лифорнийского законов о претензиях из причинения вре¬
да свидетельствует о том, что последний предусматривает
более широкую ответственность государства. Наряду с
ответственностью за небрежные недискреционные дейст¬
вия он налагает на государство имущественную ответст¬
190

венность также за ряд умышленных действий его служа¬
щих. Штаты Нью-Йорк, Калифорния и многие другие
ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле
расширения имущественной ответственности государ¬
ства.
В 60-х годах инициаторами ограничения имуществен¬
ного иммунитета государства в некоторых штатах стали
и легислатуры. Этот процесс начался в 1963 г. в штате
Вашингтон. За ним последовали Айова, Невада, Юта и
Орегон, где так же, как и в штате Вашингтон, были при¬
няты законы о претензиях из причинения вреда.
Обход суверенного иммунитета госу¬
дарства. Формально не отказываясь от суверенного
иммунитета государства в делах о возмещении ущерба,
законодательные, судебные и административные органы
США прибегают к окольным путям, позволяющим обойти
федеральный и штатные законы о претензиях из причи¬
нения вреда. Важнейшими из таких путей фактического
отказа от неприкосновенности государственной казны
стали: 1) так называемые частные законы; 2) оговорка
об исполнении хозяйственных функций; 3) конституцион¬
ные положения об изъятии частного имущества для об¬
щественных нужд; 4) страхование; 5) возмещение уч¬
реждением служащему суммы иска, присужденного про¬
тив последнего судом и 5) выплата стоимости ущерба
добровольно самим учреждением.
Положение частных лиц по делу Dalehite v. United
States, и во многих других подобных случаях было бы
весьма плачевным, если бы не существовала отдушина
в виде частных законов. Частными эти законы называ¬
ются потому, что их действие распространяется на от¬
дельное лицо или на группу лиц. Они не являются нор¬
мативными актами. Частные законы в подавляющем
большинстве имеют дело с претензиями к государствен¬
ной казне либо касаются иммиграции и натурализации
отдельных лиц. Проект частного закона, так называемый
частный билль, проходит через конгресс или штатную ле¬
гислатуру в таком же порядке, как и проект обычного,
«публичного», закона, и поступает на подпись президенту
или губернатору штата. Частные федеральные законы
помещаются вместе с публичными законами в издании
«Statutes at Large».
191

Обычно сотни претензий к федеральной казне удов¬
летворяются ежегодно через посредство частных законов.
Например, как пишут американские административисты,
за период между 1 марта и 10 ноября 1966 г. суммы ком¬
пенсаций, выплаченных по таким законам, колебались от
128 долл. 96 центов за повреждения домовладения, до
120 тыс. долл, за увечья, причиненные в Италии грузови¬
ком военно-морских сил США, управлявшимся пьяным
моряком23. Среди тех, кто получил возмещение за этот
период, они называют юношу, пострадавшего во время
армейских учений, домовладельца, имуществу которого
был нанесен ущерб самолетом ВВС, родных и близких
ветерана, скончавшегося от болезни, которая серьезно
обострилась вследствие того, что он незаконно не был
допущен в госпиталь Администрации по делам ветера¬
нов, и многие другие24.
Частные законы — это одно из важнейших средств, с
помощью которых конгрессмены поддерживают свою
популярность среди избирателей. Неудивительно поэто¬
му, что у законодателей на Капитолийском холме нет
особенного желания расширять действие федерального
Закона о претензиях из причинения вреда.
Законодательство большинства штатов предусмат¬
ривает ответственность за вред, причиненный их служа¬
щими при осуществлении хозяйственных функций. Суды
рассматривают как исполнение хозяйственных функций
организацию администрацией всякого рода предприятий,
участвующих в хозяйственном обороте. Так, в штате Ка¬
лифорния к хозяйственным функциям отнесены эксплуа¬
тация администрацией мостов, дорог, гаваней, пристаней,
доков, гидротехнических сооружений, нефтяных скважин,
аудиторий, общинных театров, уличного транспорта, аэро¬
портов и автомобильных стоянок.
В отличие от этого управленческими функциями
(ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит
возмещению, если это прямо не предусмотрено законом)
суды считают функции, исполнение которых обеспечи¬
вает «народное здравие и безопасность». В Калифор¬
нии — это функционирование госпиталей, полицейских
учреждений, тюрем, противопожарных учреждений, ху¬
23 Gellhorn W., Byse С. Op. cit., p. 332—333.
24 Ibidem.
192

дожественных галерей, парков, в том числе и зоопарков,
школ, летних лагерей, детских площадок, каруселей, пла¬
вательных бассейнов и проведение таких мероприятий,
как сжигание сорняков на пустырях в антипожарных це¬
лях, улучшение муниципальных автомагистралей, про¬
водка судов в гаванях и уход за престарелыми.
Поэтому, как это ни курьезно, если, например, кто-то
из-за плохого состояния лестницы в учреждении упал и
повредил себе ногу, то суд выясняет, какую функцию,
управленческую или хозяйственную, исполняет учрежде¬
ние, а если в здании располагается несколько учрежде¬
ний, то в которое из них потерпевший направлялся, и в
зависимости от выяснения этих моментов решает вопрос
о возможности привлечения учреждения к ответствен¬
ности за причиненный ущерб25 *.
Практика судов различных штатов по вопросу о раз¬
граничении муниципальных функций на хозяйственные и
управленческие весьма разнообразна и противоречива.
V и XIV поправки к Конституции США устанавлива¬
ют, что «никакая частная собственность не будет отби¬
раться для общественных нужд без справедливого воз¬
награждения». В соответствии с этим государственное
учреждение должно выплатить стоимость использован- ■
ного им частного имущества или причиненного этому
имуществу ущерба. Была неясной ответственность госу¬
дарства в тех случаях, когда речь шла о помехах, чини¬
мых учреждением свободному и эффективному пользо¬
ванию частным лицом его недвижимым имуществом. Та¬
кими помехами могут, например, быть грохот и ослепи¬
тельный свет военных самолетов, проносящихся над пти¬
цефермой, расположенной рядом с аэродромом28, повто¬
ряющиеся затопления землевладения вследствие функ¬
ционирования водохранилища27, неоднократное ведение
артиллерийского огня береговой батареей поверх летней
зоны отдыха28 и т. д. В этих и подобных им ситуациях
Верховный суд США приходил к выводу, что имелось
изъятие частного имущества для общественных нужд.
В 1947 г. по делу United States v. Dickinson он выдвинул
25 Lorch R. S. Op. cit., p. 189—192.
2в Дело United States v. Causby (1946).
27 Дело United States v. Kansas City Life Ins. Co. (1950).
28 Дело Portsmouth Harbor L. & H. Co. v. United States (1922).
193

доктрину «последующего изъятия», указав, что частное
имущество считается изъятым государственным учреж¬
дением в соответствии с Конституцией, «если на пользо¬
вание им собственником произведены посягательства (со
стороны администрации.— Л Н.), свидетельствующие о
том, что, так же как и во взаимоотношениях между част¬
ными лицами, путем соглашения или с течением времени
ею был приобретен сервитут», т. е. право использования
чужого имущества для собственных нужд.
Учреждение может застраховать себя от каких-либо
претензий из причинения вреда, что в конечном счете
означает признание ответственности государства за пре¬
дусмотренные договором страхования действия его слу¬
жащих. Учреждение уплачивает страховой компании
взносы, а лицо, понесшее ущерб от учреждений, получает
от компании соответствующее возмещение.
Если государство согласно закону не несет никакой
имущественной ответственности за определенные дейст¬
вия его служащих, единственным субъектом, против ко¬
торого частным лицом заявляется иск, оказывается слу¬
жащий. Однако государство может заранее согласиться
оплатить сумму иска, присужденного судом со служаще¬
го. Так, в Калифорнии закон предусматривает: «Если
служащий... государственного учреждения просит учреж¬
дение защитить его от предъявленной ему претензии или
иска о возмещении ущерба, причиненного его действием
или упущением по службе, и если такая просьба заявле¬
на в письменной форме не менее, чем за 10 дней до су¬
дебного разбирательства,— учреждение выплатит по лю¬
бому судебному решению, мировой сделке либо урегули¬
рованию претензии или иска, с которыми оно согласно»29.
Когда сумма претензии невелика, учреждение во из¬
бежание судебного процесса и связанных с ним издержек
нередко предпочитает удовлетворить претензию. Так, в
1969 г. департамент почт удовлетворил 4745 претензий,
сумма по каждой из которых не превышала 500 долл.,
выплатив в общей сложности 841 892 долл.30
29 Цит. по: Lorch R. S. Op cit, р. 195.
30 Postmaster General. Annual Report, 1969. Washington, 1970, p. 49.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Империалистическая стадия развития, в которую
США вступили в конце прошлого века, характеризуется
усилением роли государства в целом и исполнительной
власти в частности. Начиная с последней четверти века
в США создаются не предусмотренные федеральной и
штатными конституциями независимые агентства, наде¬
ленные помимо исполнительных, также нормотворчески¬
ми и судебными полномочиями. Широкие нормотворче¬
ские и судебные функции были вверены вслед за незави¬
симыми агентствами также и традиционным органам
исполнительной власти: президенту и департаментам.
Структурные реформы механизма исполнительной власти
привели к созданию современного административного
права.
Для административного права США характерны не¬
развитость института административной структуры и
акцентирование внимания на процедурных аспектах дея¬
тельности административных учреждений. Эти особенно¬
сти объясняются, в частности, нежеланием законодатель¬
ных органов создавать стройную, упорядоченную систему
учреждений исполнительной власти и традиционным вы¬
делением англо-американскими юристами из всего ком¬
плекса правоотношений, связанных с деятельностью ад¬
министрации, звена: частное лицо— административное
учреждение.
Основной объект регулирования административного
права США — взаимоотношения частных лиц и админи¬
страции. Для США регулирование таких взаимоотноше¬
ний особенно актуально, так как участие государства в
хозяйственном обороте здесь незначительно, ввиду чего
нет большой необходимости регулировать отношения
195

между государственными хозяйственными единицами, и
правовые коллизии возникают в основном за пределами
системы административных учреждений, на стыке част¬
ного и публичного секторов. Преобладание частнокапи¬
талистических интересов над интересами большинства
населения, характерное для буржуазного государства и
в особенности для США, находит свое отражение в аме¬
риканском административном праве, которое призвано
прежде всего обеспечить упорядоченные взаимоотноше¬
ния между государством и крупнейшими корпорациями.
Главными институтами административного права
США являются: 1) административное нормотворчество,
2) административная юстиция и 3) судебный контроль
над администрацией, включая и ответственность за при¬
чиненный ею вред.
Американские конституции и другие законы, история
их разработки и принятия, практика деятельности зако¬
нодательных органов, а также труды американских уче¬
ных свидетельствуют о том, что передача легислатурами
административным учреждениям нормотворческих и су¬
дебных полномочий противоречит конституциям, доктри¬
не разделения властей и доктрине delegatus potestas non
potest delegare. Тем не менее передача этих полномочий
не встретила сколько-нибудь решительного противодей¬
ствия со стороны судов, осуществляющих конституцион¬
ный надзор. Подобная делегация была произведена и
производится по инициативе правящих кругов, заинтере¬
сованных в усилении исполнительной власти.
Легислатуры наделили должностных лиц админист¬
ративных учреждений чрезвычайно обширными нормо¬
творческими полномочиями. Административное нормо¬
творчество по объему, а иногда по роли значительно пре¬
вышает нормотворчество законодательных органов. За¬
коны, делегирующие нормотворческие полномочия, часто
содержат очень неясные стандарты, которыми админи¬
страция должна руководствоваться при подготовке ею
нормативных актов. Этими законами постоянно расши¬
ряется дискреционная* власть администрации, которую
она использует прежде всего в интересах капиталисти¬
ческих монополий.
Чрезвычайно широкое распространение получила в
США квазисудебная административная деятельность.
Выступая в качестве арбитров, должностные лица адми-
196

иистративных учреждений рассматривают споры между
частными лицами и администрацией или только между
частными лицами по поводу их взаимных прав и обязан¬
ностей. Наблюдается тенденция к обособлению органов
административной юстиции внутри учреждений, а иногда
и выделение их за пределы учреждений. Внутри учреж¬
дения спорные дела предварительно, а иногда и оконча¬
тельно рассматриваются административными судьями,
решения которых во многих учреждениях могут быть об¬
жалованы в специальные апелляционные управления
этих учреждений. Некоторые административные учреж¬
дения в ходе их развития превратились в полностью су¬
дебные учреждения, как это произошло с теперешними
Претензионным и Налоговым судами США.
Передача административным учреждениям споров о
правах и обязанностях частных лиц увеличивает те воз¬
можности, которыми располагают имущие слои населе¬
ния по оказанию давления на служащих учреждений с
целью вынесения этими служащими, в условиях мень¬
шей, чем в судах, гласности, благоприятных для пред¬
ставителей господствующего класса решений.
Для административного процесса США характерна
ярко выраженная тенденция к формализации. Нормо¬
творческий и тем более квазисудебный процессы проте¬
кают в строго установленных законом процедурных рам¬
ках.
Споры между частными лицами и споры между част¬
ными лицами и администрацией, которые не удается уре¬
гулировать в неофициальном порядке, становятся пред¬
метом обсуждения на административных квазисудебных
слушаниях. Право на участие в подобного рода слуша¬
ниях имеют, согласно закону, лица, понесшие «правовой
ущерб» от административного действия или бездействия.
В последние годы решениями судов круг таких лиц был
значительно расширен. Квазисудебные слушания во мно¬
гом напоминают судебные заседания: порядком их веде¬
ния, статусом председательствующего должностного ли¬
ца, порядком представительства сторон и их выступле¬
ний, допроса свидетелей, отбора и оценки доказательств,
ведением протокола, вынесением решения и т.д. Админи¬
стративное квазисудебное слушание служит наглядным
доказательством того, что административные учрежде¬
ния в США выполняют судебные функции.
197

Вместе с тем в целях охраны прав частнокапитали¬
стических предпринимателей, в интересах обеспечения
благоприятных условий для их хозяйственной деятельно¬
сти законодательство США предоставляет судам значи¬
тельные возможности по контролю над администрацией.
Решение по административному делу, прошедшее все
установленные законом административные инстанции, а
иногда и немедленно, может быть в большинстве случаев
обжаловано частным лицом в суд. Объектами судебной
проверки являются как формальная сторона администра¬
тивного дела (нарушение учреждением установленной
процедуры), так и существенная (нарушение учреждени¬
ем конституционных или статутных прав частного лица,
вопросы административной юрисдикции, толкование нор¬
мативных актов, соответствие выводов имеющимся по
делу доказательствам). Подобно суду второй инстанции
суд, рассматривая по жалобе административное дело, не
проверяет заключений администрации по его фактиче¬
ской стороне, за исключением случаев, когда учреждение
допускает явную ошибку при оценке доказательств. Од¬
нако контроль судов над деятельностью административ¬
ных учреждений не в состоянии сдержать процесс даль¬
нейшей бюрократизации американской системы государ¬
ственного управления США.
Административные учреждения США, как считали ре¬
форматоры системы органов исполнительной власти,
были наделены обширными властными полномочиями
для разгрузки законодательных и судебных учреждений,
для использования специальных познаний, которыми об¬
ладали служащие административных учреждений, и, что
особенно важно, для ускорения процесса принятия и ис¬
полнения решений — все это должно было быть достиг¬
нуто, в частности, путем отказа от ряда жестких проце¬
дурных требований, установленных для легислатур и
судов.
Данные задачи, решение которых стало столь необ¬
ходимым для США в динамичный XX век, осуществились
главным образом в области нормотворчества вследствие
участия в нем административных учреждений. Что каса¬
ется принятия быстрых решений судебного характера, то
эти ожидания оправдались лишь частично. Решения в
административном квазисудебном процессе принимаются
быстро только в тех случаях, когда не возникает острых
198

коллизий между администрацией и частным лицом и спор
разрешается учреждением без обращения к формальным
процедурам. Если же споры не удается урегулировать в
неофициальном порядке и приходится прибегать к помо¬
щи установленных законом процедур, рассмотрение дел
тянется нередко годами. Таким образом, строгая регла¬
ментация административного квазисудебного процесса
приблизила его к судебному и тем самым не уменьшила
волокиты.
Возникновение и развитие в США административных
учреждений, объединивших в своих руках, вопреки прин¬
ципу разделения властей, все виды власти, и связанное
с этим возникновение и развитие административного пра¬
ва— одно из характерных для империалистического пе¬
риода проявлений перехода от демократии к реакции и
ломке буржуазной законности. Американское админист¬
ративное право в настоящее время — орудие господства
правительственной бюрократии, способ легализации все
более широкого вторжения буржуазного государства в
общественные отношения, их регулирования в интересах
господствующего класса. Этой же цели эффективно слу¬
жат и процедурные гарантии, которыми обставлены в
США административное нормотворчество и администра¬
тивная юстиция, такие, например, как оповещение, слу¬
шание, допуск к досье и судебный контроль над деятель¬
ностью административных учреждений. Эти гарантии, с
одной стороны, придают деятельности администрации
видимость законности, они призваны поддерживать в
глазах масс престиж буржуазного государства и его пра¬
вопорядка, украшать его правовой фасад. С другой сто¬
роны, предоставленные ими возможности на практике
могут использовать главным образом привилегированные
слои. Иными словами, эти гарантии охраняют от бюро¬
кратичного контроля те самые социальные группы насе¬
ления США, которые через аппарат административных
учреждений осуществляют контроль над подавляющим
большинством американского народа.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение	 5
I. Структура администрации и административное право .	9
1.	Создание «независимых агентств». Усиление исполнитель¬
ной власти 	 9
2.	Понятие и источники административного права ...	19
3.	Административное учреждение	32
II.	Административное нормотворчество	45
1.	Правовая природа и сущность административного нормо¬
творчества 	46
2.	Нормотворческая процедура	73
III.	Административная юстиция	93
1.	Судебная деятельность административных учреждений
(общие вопросы)	96
2.	Право на участие в квазисудебном административном
процессе	109
3.	Процесс доказывания и принятия решения ....	129
IV.	Судебный контроль над администрацией .	...	145
1.	Право на обращение в суд ....	...	148
2.	Масштабы судебного контроля ...	...	166
V.	Ответственность за вред, причиненный администрацией 177
Заключение	195
Геннадий Иванович Никеров. Административное право США
Утверждено к печати Институтом США и Канады АН СССР
Редактор Н. Г. Прудкова. Художник И. С, Клейнард
Художественный редактор А. Н, Жданов. Технический редактор Е. Н. Евтянова
Корректоры С. А. Андреева, Л. И. Карасева
Сдано в набор 16/XI 1976 г. Подписано к печати 24/1 1977 г.
Формат 84ХЮ8'/з2- Бумага типографская № 1. Усл. печ. л. 10,5. Уч.-изд. л. 10,5
Тираж 3600 экз. Т-03726. Тип. зак. 4360. Цена 1 р. 10 к.
Издательство «Наука». 103717 ГСП, Москва, К-62, Подсосенский пер., 21
2-я типография издательства «Наука». 121099, Москва, Г-99. Шубннский пер., 10

1 р. 10 к.
ИЗДАТЕЛЬСТВО -НАУКА