А. В. НОВИКОВ
ПРАВОВЫЕ
ФОРМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
в США
«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА»

А. В. Новиков
ПРАВОВЫЕ
ФОРМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
В США
«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА»
Москва — 1974

В книге впервые в советской юридической
литературе проводится специальное исследова¬
ние основ кадровой политики правящих кругов
Соединенных Штатов, и в частности института
государственной службы США. Автор выявля¬
ет тенденции современного развития государст¬
венного управления и исследует социально-по¬
литическую роль чиновничества в США.
СОКРАЩЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В КНИГЕ:
CFR— Code of Federal Regulations
USC.— United States Code
USCA — United States Code Annotated
USCSC (CSC) — United States Civil Servis Comission
А. В. Новиков
«ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В США»
Заведующий редакцией В. А. Смирнов. Редактор М. А. Краснов
Младшие редакторы В. И. Соколов, А. В. Пиркина
Обложка художника Э. А. Дороховой
Художественный редактор Э. П. Стулина
Технический редактор И. А. Сарыкова~
Корректоры Л. А. Базарницкая, В. Д. Рыбакова
Сдано в набор 7/V 1974 г. Подписано в печать 10/IX 1974 г. Бумага типограф¬
ская № 3. Формат 84Х108'/з2. Объем: усл. печ. л. 10,08; учет.-изд л. 10,41.
Тираж 5000 экз. А-08862. Заказ 3813. Цена 83 коп.
Издательство «Юридическая литература», 103064, Москва, К-64,
ул. Чкалова, 38—40.
Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной
торговли Ивановского облисполкома, г. Иваново-8, ул. Типографская, 6.
11004—Г16
012(01)—74
96—74
© Издательство «Юридическая литература», 1974

ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе развития государственно-мо-
нополистагческэто капитализма правящие круги импе¬
риалистических государств придают особое значение
организации государственного управления.
Расширение функций буржуазного государства соп¬
ровождается ростом управленческого аппарата и укре¬
плением роли последнего в процессе государственного
регулирования всего комплекса экономических, поли¬
тических, правовых и тому подобных мероприятий, при¬
званных обеспечить стабильность капиталистических
отношений. Государственный монополизм, соединяя, по
словам В. И. Ленина, гигантскую силу капитализма
«с гигантской силой государства в один механизм, ста¬
вящий десятки миллионов людей в одну организацию»1,
ведет к невиданной бюрократизации жизни развитых
капиталистических стран. Чиновничество все чаще при¬
нимает на себя функции, до недавнего времени являв¬
шиеся прерогативой законодательной власти или судов.
Особенно наглядно процесс бюрократизации общест¬
венной жизни проявляется в США. «С ростом монопо¬
листического капитала, — говорится в программе Ком¬
мунистической партии США,—возрастает и расширяется
его контроль над государственным аппаратом. Прави¬
тельство фактически превратилось в политическое ору¬
дие небольшой группы ведущих монополистов, исполь¬
зующих его ради контроля над остальным обществом»1 2.
В силу того, что наиболее тесное взаимодействие
экономического базиса общества с его надстройкой идет
через систему политических и государственно-правовых
учреждений, совершенствование как этой системы в це¬
1 В. И. Ленив, Поли. собр. соч., т. 32, стр. 83.
2 «Новая программа Коммунистической партии США», «США:
экономика, политика, идеология» 1970 г. № И, стр. 82.
3

лом, так и отдельных составных частей ее является для
монополистических кругов США жизненно важной зада¬
чей. Институт государственной службы занимает в этой
системе одно из ведущих мест.
Государственная служба — институт политический.
Он является одним из главных средств осуществления
диктатуры господствующего класса. От того, насколь¬
ко хорошо организована практическая деятельность
личного состава государственных учреждений, насколь¬
ко точно чиновничество выполняет задачи, поставленные
перед ним монополистическими кругами, зависит эффек¬
тивность всего аппарата властвования в буржуазном
государстве. Это отлично понимают правящие круги
США. В Соединенных Штатах Америки затрачиваются
огромные усилия для поисков таких форм и методов
государственного управления, которые позволили бы
•монополистическому капиталу обеспечить необходимую
стабильность социально-экономических и политических
отношений. Особенно интенсивно эти поиски начались в
последнее время на рубеже 60—70-х годов, когда кризис
внешней политики США и нарастание там внутриполити¬
ческих трудностей вызвали качественно новые сдвиги в
общественной жизни страны, привели к пересмотру так
называемых национальных приоритетов1.
Именно к этому времени американским правящим
кругам стала ясна бесперспективность сформулирован¬
ного в годы «холодной войны» внешнеполитического
курса. В условиях изменившегося соотношения сил в
мире оказалась несостоятельной и политика с «позиции
силы». Логика развития международных отношений и
возросшая мощь Советского Союза вызвали необходи¬
мость вести с ним переговоры по широкому кругу воп¬
росов.	у
Одновременно, к началу 70-х годов, доказали свою
несостоятельность и все усилия, предпринимаемые пра¬
вящими кругами США для решения таких острых внут¬
ренних социально-экономических и политических проб¬
лем, как расовая, кризис городов, бедность, преступ¬
1 См. подробнее Г. А. Арбатов, Политическ1ий год и проб¬
лема политических приоритетов, «США: экономика, политика, идео¬
логия» 1972 г. № 6.
4

ность, безработица, .инфляция, валютно-финансовый кри¬
зис и др. Более того, эти проблемы приняли чрезвычайно
опасный для господствующего класса страны характер.
Монополистическая буржуазия США встала перед
необходимостью срочно искать выход из лабиринта эко¬
номических и социально-политических трудностей. Одной
из попыток этого явилась предложенная в 1971 году
президентом Р. Никсоном реформа федерального аппа¬
рата управления, основное содержание которой будет
рассмотрено ниже.
В целом эта реформа была направлена на то, чтобы
приспособить аппарат государственного управления к
изменившейся социально-политической ,и экономичес¬
кой среде. Оценка принципов и методов работы с кадра¬
ми государственных учреждений в ведущей державе ка¬
питалистического мира с марксистских, классовых по¬
зиций поможет критическому осмысливанию процессов,
происходящих в аппарате властвования США.
Безусловно, отдельные приемы работы с государст¬
венными кадрами в США могут представлять интерес и
для теории и практики советского государственного
строительства. Было бы неправильно считать, что огром¬
ные достижения Советского Союза во всех областях
социально-экономической жизни, развитие и совер¬
шенствование управления социалистическим государст¬
вом не оставляют места для использования лучших до¬
стижений зарубежной управленческой науки. Задача,
которую ставил В. И. Ленин на заре существования
Советской власти относительно изучения и использова¬
ния накопленного в развитых капиталистических госу¬
дарствах управленческого опыта1, сохраняет свое значе¬
ние до сих пор. Недооценка зарубежной теории и
практики управления зачастую ведет к самоуспокоен¬
ности, неоправданной затрате усилий и застою в отдель¬
ных областях управленческой деятельности.
Изучение государственной службы США дает одно¬
временно возможность вскрыть классовый, антинарод¬
ный характер приемов и методов организации труда ра¬
ботников буржуазного государственного аппарата, тем
1 См. В. И. Ленин, Поли. ообр. соч., т. 45, стр. 395; т. 54,
стр. 278.
5

самым способствуя преодолению другой крайности —
некритическому восприятию буржуазной управленческой
науки и практического опыта в области управления ка¬
питалистическим государством.
Укрепление сил социализма, расширение профсоюз¬
ного и других общедемократических движений застав¬
ляет буржуазную науку искать пути преодоления неже¬
лательного для господствующего класса воздействия
этих факторов на работу государственного механизма в
США. Многие принципы управления, выработанные в
Соединенных Штатах за последние годы, направлены
не столько на «укрепление научной организации труда»,
как это стремятся представить американские специали¬
сты в области управления, сколько на достижение пол¬
ной политической лояльности государственных служа¬
щих в отношении интересов правящих кругов.
Автор данной работы не ставил перед собой задачу
исследовать государственную службу США в полном
объеме. Основная цель монографии —дать советскому
читателю общее представление об этом институте как
классовом инструменте властвования монополистичес¬
кой буржуазии, показать особенности развития, харак¬
терные черты его правовой и управленческой органи¬
зации.
Политическая сущность государственной службы
предопределила подход к разработке проблемы. Госу¬
дарственная служба, как и любой политический инсти¬
тут, может рассматриваться с позиций разных наук —
правовой, управленческой, экономической, социологиче¬
ской, социально-психологической и т. д. В каждом слу¬
чае будут раскрываться различные аспекты этого ин¬
ститута.
В данной работе сделана попытка применить выдви¬
гаемый многими советскими' учеными1 метод системно¬
го или комплексного анализа для изучения конкретного
политического и правового института, каким является
государственная служба в США. Делая основной акцент
на исследовании государственно- и административно¬
* См., например, «Управление, социология, право», изд-во АН
СССР, 1971, стр. 6, 19—22; Ф. М. Бурлацкий, Ленин. Госу¬
дарство. Политика, «Наука», 1970, стр. 61—71; Д. М. Гвишиани,
Организация и управление, М., 1972, стр. 12—31.
6

правовых аспектов проблемы, автор вместе с тем стре¬
мился раскрыть отдельные, по его мнению, наиболее
важные в политическом отношении стороны государст¬
венной службы США с социологической и управленче¬
ской позиций.
Стремление к комплексной разработке проблемы
определило и структуру данной монографии. В начале
работы автор останавливается на некоторых теоретичес¬
ких аспектах государственной службы США и ее истори¬
ческом развитии как правового и политического институ¬
та. По нашему мнению, социологический анализ роли
бюрократии в процессе управления Соединенными Шта¬
тами Америки в современную эпоху, изложенный в пла¬
ве II, наиболее последовательно подводит читателя к
основе работы — характеристике главных черт органи¬
зации и правового регулирования американской госу¬
дарственной службы в силу того, что эти черты ВО (МНО¬
ГОМ определяются социально-политическим положением
чиновничества и его ролью в государственном управ¬
лении.
Следует отметить и то, что государственная служба,
в силу своей политической сущности, не является ста¬
бильным институтом. Она постоянно изменяется, разви¬
вается, совершенствуется.
Данная работа написана на основе состояния госу¬
дарственной службы США на рубеже 60-х и 70-х годов.
Если в настоящее время правовые основы ее остаются
прежними, равно как и политическая сущность, то от¬
дельные организационно-административные формы пре¬
терпели в течение 1973—74 годов определенные измене¬
ния, в частности, на практическую деятельность амери¬
канского чиновничества оказал воздействие конституци¬
онный кризис, вызванный конфликтом между президен¬
том и конгрессом.
Ввиду того что деятельность буржуазного государст¬
венного аппарата в кризисных условиях, является с на¬
шей точки зрения, предметом самостоятельного исследо¬
вания, автор считает возможным говорить о последних
переменах в построении аппарата государственного уп¬
равления США только в том случае, если эти перемены
являются действительно существенными.
7

Глава I
СУЩНОСТЬ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Государственная служба, будучи составной частью
механизма государственного управления, не может не
испытывать на себе воздействия политической организа¬
ции общества. Ее характер определяется особенностями
существующих государственно-правовых и социально-по¬
литических отношений.
На государственную службу США, как правовой
институт, решающее влияние оказали: федеральная фор¬
ма государственного устройства, президентская форма
правления, конституционные принципы «разделения
властей» и «сдержек и противовесов».
Федеральная форма государственного устрой¬
ства США определила границы размежевания функций
центрального исполнительного аппарата и органов упра¬
вления штатов, графств и муниципалитетов. Это приве¬
ло к тому, что служебная.деятельность личного состава
исполнительных органов штатов не подлежит регулиро¬
ванию федеральным законодательством. Исключение со¬
ставляют некоторые виды деятельности, финансируемые
федеральным правительством. Соответственно работа
служащих местных органов власти строится в большей
части на вполне независимой от властей штата основе.
Поэтому с юридической точки зрения можно говорить
о том, что в США не существует единого института госу¬
дарственной службы. Он как бы разделен по админист¬
ративно-территориальному принципу на множество
автономных систем. Принимая во внимание тот факт,
что в США насчитывается около 185 тыс. администра¬
тивно-территориальных единиц, нетрудно понять, на¬
сколько сложна структура института государственной
службы США в целом.
8

Кроме того, наиболее важная с государственно-пра¬
вовой точки зрения федеральная гражданская служба
в свою очередь состоит из конгломерата административ¬
но-управленческих структур, правовая основа которых
совпадает лишь частично («общая», федеральная служ¬
ба, заграничная служба, специальные службы ЦРУ1,
ФБР1 2, Комиссия по атомной энергии и др.).
Американская государствоведческая наука не упот¬
ребляет понятия «государственная служба» в принятом
советскими учеными смысле. Не выработала она и еди¬
ного определения этого института. В общественно-поли¬
тической литературе США можно встретить различные
термины, в том числе: «гражданская служба» (civil
service) и «общественная служба» (public service). Эти
термины зачастую применяются как синонимы и, как
правило, обозначают систему комплектования органов
государственного управления всех видов (федеральных,
штатных, местных) и организации труда служащих всех
категорий.
В специальной юридической и управленческой лите¬
ратуре СЩА понятие «гражданская служба» обычно
имеет более узкое содержание. Оно употребляется для
обозначения системы организации службы профессио¬
нального чиновничества в отличие от порядка прохожде¬
ния службы должностными лицами, назначенными на
государственные посты исключительно за «политичес¬
кие» заслуги. Известные американские специалисты в
области государственного управления Маршалл Димок
и Глэдис Димок, например, определяют гражданскую
службу как «институт постоянных, занятых полный ра¬
бочий день служащих общественного сектора, которые
имеют профессиональный, неполитический статус и ко¬
торые нё являются представителями судебной власти
или военнослужащими»3.
В том случае, если требуется подчеркнуть принад¬
лежность высших государственных чиновников, назна¬
чаемых президентом «с совета и согласия сената», к
1 ЦРУ — Центральное разведывательное управление.
2 ФБР — Федеральное бюро расследований.
3 М. Dimock and G, Dimock, Public administration, 4-th
ed., N. Y., 1969, p. 179.
9

единой системе государственного управления, американ¬
ские государствоведы обычно говорят о «правительст¬
венной службе» (government service).
Большое влияние на характер государственной служ¬
бы США оказал принцип сильной президентс¬
кой власти. По конституции президент осуществляет
единолично руководство правительством и не несет за
свои действия политической ответственности; он не толь¬
ко определяет общий курс государственной политики, но
и обладает возможностью практически бесконтрольно
проводить в жизнь принятые решения. Все высшие
должностные лица федерального аппарата управления
назначаются президентом и несут перед ним личную
ответственность. Президент США имеет право сместить
любого, назначенного им чиновника.
В системе органов штата схожими полномочиями
обладает губернатор. Хотя его власть в штате гораздо
меньше, чем президента в федерации, губернатор обла¬
дает значительными полномочиями, обеспечивающими
ему руководящее положение в бюрократической машине
штата1.
Отличительной чертой государственно-правового раз¬
вития США является формальная незыблемость консти¬
туционных принципов. Американская правовая доктри¬
на требует соблюдения буквы и духа основного закона,
текст которого почти без изменения сохраняется до на¬
стоящего времени как основа деятельности всех органов
государства. В эпоху империализма, с переходом к реак¬
ции по всей линии1 2 американский правящий класс
нуждается в провозглашении неизменности конституци¬
онных буржуазно-демократических принципов для мас¬
кировки классовой сущности действующих социально-
политических и правовых институтов.
Ссылкой на «конституционность» прикрываются все
антидемократические действия монополистической вер¬
хушки, начиная от ущемления прав штатов в пользу
федерации и кончая наступлением на гражданские и по¬
литические свободы американских трудящихся.
Согласно одному из конституционных принципов
1 См. подробнее Б. С. Крылов, США: федерализм, штаты и
местное управление, «Наука», 1968.
2 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 27, слр, 419.
10

разделения властей государственный аппарат
должен лишь реализовывать установленные законом
предписания1. По словам профессора права Калифор¬
нийского университета М. Конанта, «теория гласит:
законы определяют границы тех каналов, внутри кото¬
рых допускается свобода административных действий.
Нормы права, создаваемые администраторами, не могут
сузить, расширить или направить эти каналы в другую
сторону»1 2. В известном судебном прецеденте Youngtown
Sheet and Tube Co. et al. v. Sawer (1952) Верховный
суд США закрепил зависимость исполнительной власти
от законодательной в следующих выражениях: «Соглас¬
но конституционной теории, конгресс издает законы, а
президент через своих подчиненных проводит их в
жизнь... Основатели нации вверили законодательную
власть одному конгрессу с тем, чтобы тот осуществлял
ее как в мирное время, так и в период кризисов»3. Таким
образом, единственной правовой формой деятельности
личного состава административных органов признается
исполнение законов.
Постоянная борьба за влияние на процесс государст¬
венного управления между законодательной и исполни¬
тельной властями, а также использование правящим
классом конгресса в качестве одного из инструментов
проведения в жизнь своей политики в области регули¬
рования экономической и социально-политической жиз¬
ни страны ведут к тому, что в американской практике
доктрина разделения властей до сих пор зачастую рас¬
сматривается как право конгресса определять методы
и формы деятельности исполнительных органов вплоть
до мельчайших деталей. По словам авторов одного из
популярных учебников государственного управления, «за¬
конодательные органы США считают, что в области ру¬
ководства государством они играют такую же роль, как
совет директоров (в частном секторе). Они пытаются
1 Об этом говорит и другая американская правовая концеп¬
ция— так называемое «правило закона». Согласно этому правилу
практика государственного управления не должна противоречить
духу закона.
2 М. Conant, In defense of administrative regulation, «In¬
diana Law Review», vol. 39, No 1, Fall 1963, p. 40.
3M. Macdonald, W. Webb, E. Lewis, W. Strauss,
(edd), Reading in American government, 4-th ed., N. Y., 1963,
pp. 524—525.
11

контролировать управление государственным «бизнесом»
посредством определения тех путей, которых необходимо
придерживаться (органам исполнительной власти) в
своей деятельности, особенно в области кадровой поли¬
тики и расходования средств»1.
Американская конституционно-правовая теория от¬
казывает бюрократическому аппарату в осуществлении
функций, которые согласно доктрине разделения влас¬
тей должны принадлежать судам1 2. Более того, и право¬
вая теория, и судебная практика запрещают делегиро¬
вание судами своих полномочий представителям исполни¬
тельной власти3. Считается, что судьи в отличие от
членов конгресса выдвигаются на свой должности не
как представители народа, а за свою профессиональную
квалификацию.
В этой связи следует учитывать два момента. Во-пер¬
вых, то, что в условиях государственно-монополистичес¬
кого капитализма формальная независимость исполни¬
тельной, законодательной и судебной властей друг от
друга в сочетании с возможностью их взаимного влияния
окончательно утратила свое буржуазно-демократическое
содержание. Разделение властей не помешало прези¬
денту и его высшим чиновникам играть определяющую
роль как в законодательстве (подавляющее большинст¬
во законов принимается по инициативе правительства),
так и в деятельности судебных органов (правительство
имеет возможность менять состав высших судебных
органов). Более того, этот принцип обеспечил фактичес¬
кую бесконтрольность и независимость исполнительной
власти от других властей. В то время как нормы, предос¬
тавляющие конгрессу возможность влиять на президен¬
1 F. Marx et al., Element? of public administration, 2nd
ed., Englewood Cliffs, 1965, p. 358./
' 2 Конституция США передала всю полноту судебной власти
судам (ст. 3, разд. I). Ни президент, ни служебный аппарат госу¬
дарственных учреждений не могут в соответствии с этим поло¬
жением брать на себя какие-либо судебные полномочия, за исклю¬
чением специально переданных им прав военного времени. Этот
запрет неоднократно закреплялся в судебных прецедентах. (В
частности, см. United States v. Klein (1871); Chicago and So
Air Lines v. Waterman S. S. Corp. (1948); American Hawaiian
S. S. Co. v. United States (1954).
3 Запрет делегирования закреплен, например, в следующих пре¬
цедентах: NLRB v. New York Merchandise Co. (1943); Whiteenhead
v. United States (1946).
12

та (например, отказ одобрить ратификацию договоров
или назначение высших должностных лиц),применяются
очень редко, конституционные положения, позволяющие
президенту воздействовать на конгресс, дополняются
новыми прерогативами, которые приобрели характер
политического обычая1.
Характерной особенностью организации государст¬
венного управления США является отсутствие эффектив¬
ного государственно-правового механизма по контролю
за деятельностью бюрократии. В США не существует
ни системы прокурорского надзора, ни института омбуд¬
сменов, ни специальных административных судов.
Как отмечалось выше, в условиях государственно-
монополистического капитализма не является единствен¬
ной и правовая, основанная на законе форма деятельнос¬
ти личного состава исполнительных органов буржуазного
государства. Наряду с ней существуют многочисленные
формы неправового обеспечения государственной власти.
Государственная бюрократия в своей практической дея¬
тельности имеет ширбкие возможности для того, чтобы
обойти закон. Расширительное толкование закона, ка¬
зуистические методы подмены одного законодательного
акта другим, прямое нарушение законодательства, в
том числе и конституции, — все пускается в ход в том
случае, если положения закона не соответствуют интере¬
сам монополистического капитала и правящие круги по
какой-либо причине не считают необходимым идти на'
его отмену. Следует учитывать также и то, что бюрокра¬
тизм, органически присущий буржуазному аппарату
управления, находя свое выражение в таких явлениях,
как местничество, департамёнтализм и т. д., может
вызвать значительное искажение правовой основы в дан¬
ной конкретной сфере государственного управления.
Буржуазная государствоведческая наука США стре¬
мится замаскировать классовое содержание государст¬
венного управления. Это находит свое проявление в
1 В последние годы конгресс США предпринял ряд попыток
ограничить полномочия президента (в том числе, в сфере военной
и внешней политики). Однако пока нет оснований для вывода о том,
что сейчас происходит серьезное ослабление исполнительной власти
в пользу законодательной. Ни один из законопроектов в этой обла¬
сти (ограничения полномочий президента) не предусматривает ре¬
ального изменения существующей структуры органов государствен¬
ной власти США.
13

подходе к такому, казалось бы, политически нейтраль¬
ному определению, как «государственный служащий».
Согласно теории и практике государственного управ¬
ления США в категорию государственных служащих
включаются как должностные лица и вспомогательно¬
технический персонал, связанный с реализацией госу¬
дарственно-властных полномочий, так и работники по
найму (в том числе преподаватели государственных
учебных заведений, рабочие государственных предприя¬
тий и сферы коммунального обслуживания). В США
государственным служащим (government, employee) или
служащим общественного сектора (public employee) в
широком смысле считается любое лицо, труд которого
оплачивается из бюджета федерации, штатов или мест¬
ных органов власти. «Понятие «служащий обществен¬
ного сектора», — писал председатель Комиссии граждан¬
ской службы в правительстве Л. Джонсона Д. Маси» —
может включать полицейского в патрульной машине,
преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов
в его конторе или механика на военно-морской базе»1.
Смешивая в понятии «государственный служащий»
должностных лиц, обслуживающий персонал и работни¬
ков по найму, государствоведческая наука США пресле¬
дует цель создать представление о всех лицах, занятых
в государственном секторе, как о едином социальном
слое. Классовая направленность такого подхода оче¬
видна.
Далее, анализируя конституционно-правовую основу
государственной службы, следует принимать во внима¬
ние и то, что в условиях государственно-монополисти¬
ческого капитализма конституционные принципы про¬
должают оказывать определенное воздействие на
организацию служебной деятельности бюрократического
аппарата США. Было бы неправильным считать, что
исполнительный аппарат полностью подменяет другие
1 D. Масу, Public service: the human side of government,
N. Y„ 1971, p. 2.
Советский юрист Я. M. Вельсов допускает неточность, утверж¬
дая, что в США «в категорию государственных служащих вклю¬
чаются лица, занятые лишь в федеральных правительственных уч¬
реждениях» и что «к «им не относятся служащие органов само¬
управления многих учреждений штатов» (Я. Б е льсо н, Бюрократия,
полиция н вооруженные силы в современном буржуазном госу¬
дарстве, М., 1969, стр. 22).
14

органы в выполнении их специфических функций. Конг¬
ресс и суды остаются важными компонентами государст¬
венной машины и, взаимодействуя с исполнительным
аппаратом, оказывают на него определенное влияние.
Главными направлениями такого влияния являются
утверждение конгрессом ассигнований и структуры
исполнительных органов, а также судебный пересмотр
административных решений. На этой почве возникают
конфликты, особенно между конгрессом и исполнитель¬
ными органами.
В основе этого явления лежит противоречивый харак¬
тер развития государственного аппарата США, порож¬
даемый процессом сращивания его с аппаратом монопо¬
лий, проходящим в интересах последних и под их
контролем. В этих условиях межмонополистические про¬
тиворечия, в первую очередь те, которые касаются раз¬
личных аспектов деятельности государства, неизбежно
отражаются в государственном аппарате и порождают —
на фоне преобладающей тенденции к его бюрократи¬
ческой централизации — острое соперничество органов
и должностных лиц в угоду стоящим за их спиной моно¬
полиям. Неизбежно вытекая из конкурентной борьбы
монополий, такое соперничество представляет собой
объективный фактор развития исполнительного аппара¬
та США.
СОЗДАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
И ЕГО РОЛЬ В ПЕРИОД ПРОМЫШЛЕННОГО КАПИТАЛИЗМА
Характерной особенностью развития государственной
службы СЩА является то, что она начала складываться
не на основе законодательства, а на политическом
обычае. Это объясняется своеобразием социально-поли¬
тической истории США и прежде всего тем, что госу¬
дарственный аппарат формировался в период, когда
правящие круги, стремясь создать крепкую центральную
власть, не могли открыто противостоять ни силам,
выступающим за укрепление власти штатов, ни массе
американского населения, требующей последовательно¬
го проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демокра¬
тической революции.
После войны за независимость господствующий класс
15

США выступил единым блоком. Ликвидация последних
барьеров на пути развития капитализма, финансовые и
экономические трудности послевоенных лет, завоевание
западных земель и, наконец, требования трудящихся
улучшить условия жизни и провести демократизацию
общественных порядков — все это толкало как буржуа¬
зию Севера, так и плантаторов Юга на создание силь¬
ной исполнительной власти. Буржуазно-рабовладельчес¬
кая верхушка понимала, что лишь таким путем можно
добиться победы над внешними и внутренними врагами
молодого американского государства, прежде всего над
излишне радикальным, с ее точки зрения, движением в
стране. В этот исторический момент ей был нужен пол¬
новластный глава государства, способный при помощи
подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить
волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполни¬
тельной власти, — писал один из идеологов победившей
буржуазии А. Гамильтон, — является основной характер¬
ной чертой, определяющей хороший государственный
аппарат»1. Эти требования и были закреплены правящей
буржуазно-рабовладельческой верхушкой в ' конститу¬
ции 1787 года, которая определила положение президента
как главы исполнительной власти, предоставив ему так¬
же довольно широкие права по противодействию тем
мероприятиям, которые может в противовес интересам
правящего класса попытаться провести конгресс как
высший представительный орган.
Создатели конституции вообще умолчали об основах
построения государственного аппарата и принципах
организации государственной службы. Закрепив поло¬
жение президента как главы исполнительного федераль¬
ного аппарата, конституция США говорит лишь о его
праве «с совета и согласия ęenara назначать послов и
иных полномочных представителей и консулов... а так¬
же всех других должностных лиц Соединенных Штатов»
и о том, что президент может «замещать все вакансии,
которые откроются в период между сессиями сената»
(ст. II, разд. 2)1 2.
1 Цит. по L. White, Introduction to the study of public
administration, 4 ed., N. Y., 1963, p. 14.
2 См. «Конституции буржуазных стран», «Юридическая лите¬
ратура», 1968, стр. 180.
16

Не детализировал организацию федеральной госу¬
дарственной службы и конгресс. Вплоть до середины
XIX века в США не было издано ни одного закона, опре¬
деляющего порядок комплектования служебного персо¬
нала федеральных учреждений, замещения должностей,
прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждое ми¬
нистерство руководствовалось собственными правилами,
устанавливаемыми на основе так называемых «органи¬
ческих законов» (нормативных актов, учреждавших
данное ведомство).
Развитию государственной службы США на основе
политического обычая во многом способствовали особен¬
ности американского федерализма. Несмотря на то что
мысль о суверенитете штатов была отвергнута еще в
конце XVIII века, штаты в общественно-политической
жизни американского государства всегда играли роль
более значительную, чем простые административно-тер¬
риториальные единицы. Прав Б. С. Крылов, говоря о
том, что «федерация и штаты активно связаны друг с
другом и составляют единое целое, которое может быть
изучено лишь при условии понимания всей сложности
взаимопроникновения политических .и экономических
интересов отдельных групп американской буржуазии,
действующих как в масштабе всей страны, так и в от¬
дельных ее частях — штатах и группах штатов»1.
Ввиду того, что конституция обошла молчанием во¬
прос о построении государственной службы на местах,
организация служебной деятельности чиновничества в в
управленческом аппарате штатов и местных органов ста¬
ла прерогативой властей штатов и местного самоуправле¬
ния. Более того, многие представители господствующего
класса «непосредственно после ввода в действие консти¬
туции, а также в течение последующих десятилетий...
считали, что созданием центрального правительства
конституция предполагала в его лице иметь не равного
партнера властей штатов, а агента последних, занимаю¬
щего подчиненное положение»* 2. В этих условиях любая
попытка закрепить принципы комплектования и деятель¬
ности служебного аппарата органов управления в нор¬
мах права была бы обречена на провал.
* Б. С. Кр.ылов, указ, работа, стр. 44.
2 К. W h е а г е, Federal Government, N. Y., 1964, p. 2.
2 Заказ 3813
17

Особое влияние на организацию служебной дея¬
тельности личного состава федеральных учреждений
оказала «нормотворческая» деятельность первых прези¬
дентов США и прежде всего Дж. Вашингтона, который,
имея возможность строить свою администрацию с са¬
мого фундамента, был в силу этого в значительной ме¬
ре свободен от юридических указаний и препон, а также
от бремени практики прошлых президентов и организа¬
ционного давления политических партий. Он определил
порядок назначений на государственную службу, кото¬
рый сохранялся без каких-либо кардинальных измене¬
ний в течение первых четырех десятилетий формирова¬
ния американской республики и наиболее важные эле¬
менты которого имеют силу в настоящее время. «Нор¬
мотворчество». первых президентов оказало влияние и
на организацию государственной службы в штатах и
местных органах власти.
Дж. Вашингтон при формировании своей админист¬
рации исходил прежде всего из интересов господствую¬
щего класса. Он не изменил общей системы организа¬
ции государственного управления, существовавшей в
колониальный период.
Методы деятельности государственного аппарата,
принципы набора чиновников на государственные долж¬
ности, а также место бюрократии в жизни общества
оставались английскими и по форме, и по существу. Не
менялась ни форма организации государственного уп¬
равления, ни классовая направленность его деятельно¬
сти. Изменение общих принципов колониального управ¬
ления в связи с созданием республиканского федератив¬
ного государства не привело к ликвидации антидемо¬
кратического характера государственного аппарата.
Отсутствие всеобщего избирательного права и тай¬
ного голосования наряду о введением значительного
имущественного ценза для каждого претендента на
выборную административную должность делало госу¬
дарственный аппарат США кастовым институтом.
Дж. Вашингтон и его преемники стремились создать
такой механизм государственного управления, который
был бы способен оперативно и эффективно выполнять
задачи, стоящие перед молодым буржуазным государст¬
вом. Нахождение чиновника на должности не ограни¬
чивалось каким-либо сроком. От кандидатов на госу¬
18

дарственные посты первый президент США требовал
наличия соответствующих личных и деловых^ качеств.
Вполне естественно, что наиболее «подходящих» кан¬
дидатов Вашингтон и его ближайшие преемники нахо¬
дили в своей среде, т. е. среди представителей буржуаз¬
но-рабовладельческой верхушки.
Узкоклассовый характер государственного аппарата
не меняли даже лучшие представители буржуазно-де¬
мократических слоев в лице Т. Джефферсона и его сто¬
ронников, имена которых справедливо связываются с
проведением демократических преобразований в стране.
«Более демократическая партия Джефферсона,— писал
американский историк М. Джозефсон, — которая обе¬
щала довести до конца принципы демократии и выпол¬
нить волю- народа, вскоре проявила заметную тенден¬
цию отбирать своих лидеров и чиновников из той же
самой касты мелких аристократов, что и федералисты»1.
Особое выражение узкоклассовый подход получает
при комплектовании верхушки государственного аппа¬
рата. Уже при Дж. Вашингтоне в США складывается
обычай назначать на высшие и хорошо оплачиваемые
посты в государственном аппарате прежде всего лиц,
преданных президенту и его ближайшему окружению.
Дж. Вашингтон изложил свое кредо так: «До тех пор,
пока я имею честь руководить государственным аппара¬
том, я не допущу, чтобы человек, политические взгляды
которого заведомо противоречат мероприятиям, прово¬
димым центральным правительством, занял какой-либо
значительной пост. Это, на мой взгляд, было бы срод¬
ни политическому самоубийству»1 2.
При отборе руководящего состава федеральных уч¬
реждений первым президентам приходилось считаться
не только со своими симпатиями, но и с желаниями
отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных
капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую госу¬
дарственную должность доверенных людей того или
иного влиятельного лица, президенты США получали
возможность политического маневрирования. Комплек¬
1 М. Josephson, The politicos: 1865—1896, N. Y., 1938,
p. 65.
2 Цит. по C. F i s h, The Civil Service and the patronage, N. Y,
1963, pp. 113—14.
2*	19

тование государственного аппарата превратилось в эф¬
фективное орудие борьбы с политическими противни¬
ками и в способ награждения друзей. Президент, придя
к власти и используя свое право замещать высшие го¬
сударственные должности, считал возможным уволить
некоторую часть высших чиновников, поставленных
на должность его предшественником, и назначить сво¬
их ставленников или же лиц, близких его политическим
друзьям. Последние в свою очередь заранее рассчиты¬
вали на то, что, поддержав своего «патрона», они су¬
меют устроиться сами или устроить своих сторонников
на «теплые местечки» в центральном аппарате или же
в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма запол¬
нения государственных должностей стала носить в аме¬
риканской практике наименование «системы патрона¬
жа», Она получила повсеместное распространение. Пат¬
ронаж начали .широко использовать губернаторы шта¬
тов, мэры и другие выборные должностные лица.
В период промышленного капитализма, когда цен¬
тральный аппарат управления был сравнительно неве¬
лик и когда большинство федеральных чиновников со¬
ставляли почтовые работники, таможенники и сборщи¬
ки налогов, рекрутировавшиеся из числа местных жите¬
лей, центр по комплектованию государственного аппа¬
рата переместился в конгресс. Этом^, кстати, способст¬
вовала общая тенденция усиления роли высшего зако¬
нодательного органа в тот период.
Особенно заметно «система патронажа» подняла
роль конгресса при комплектовании личного состава ме¬
стных отделений федеральных учреждений. В сенате
сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при
обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обы¬
чай, который Лолучил название «правила сенаторской
вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на
партийную принадлежность, голосовали против канди¬
дата, предложенного президентом, в том случае, если
сенатор от данного штата выдвигал другую кандидату¬
ру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор —
сторонник победившей партии — считал все важные фе¬
деральные должности в своем штате областью личного
патронажа, в чем находил полную поддержку сената.
«Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою
силу до настоящего времени.
20

Следует отметить, однако, что президенты США ни¬
когда не теряли своего значения главы федерального
аппарата управления. Уже через год после принятия
конституции конгресс пошел на самоограничение в об¬
ласти формирования личного состава федеральных ор¬
ганов, предоставив президенту право самостоятельно,
без санкции сената, увольнять всех должностных лиц,
включая тех, назначение которых было утверждено этой
палатой. Некоторые американские государствоведы, в
частности Морисон, считают, что это решение конгресса
является той правовой основой, которая сделала прези¬
дента реальным главой федерального исполнительного
аппарата. С. Морисон пишет: «Последствием этого пре¬
цедента явилось то, что весь административно-управ¬
ленческий аппарат и вся заграничная служба перешли в
полное подчинение президента»1.
Отсутствие правовых норм, определяющих органи¬
зацию государственной службы, не говорит о том, что
в домонополистический период США не знали этого ин¬
ститута вообще. Политический обычай служил достаточ¬
ным основанием для выполнения функций буржуазного
государства. Господствующие классы Соединенных Шта¬
тов Америки в силу особенностей исторического и со¬
циально-политического развития этого государства впол¬
не обходились без единого законодательства о государ¬
ственной службе, предпочитая ему деятельность вне-
правового института — административного аппарата
своих политических партий.
Развитие «системы патронажа» как способа комплек¬
тования наиболее важных государственных должностей
привело к регулярной и практически поголовной смене
личного состава органов государственного управления
сторонниками той партии, представитель которой зани¬
мал пост главы исполнительной власти. Этот переход шел
постепенно. Первые президенты опозиционных партий,
приходя к власти, еще не проводили полной чистки госу¬
дарственного аппарата от лиц, поставленных на свои
должности политическими противниками. Джефферсон,
например, заменяя определенное число чиновников свои¬
1 S. Morison, The Oxford history of the American people,
N. Y., 1965, p. 319.
21

ми сторонниками, не связывал назначение на федераль¬
ную должность исключительно с политическими заслу¬
гами кандидата. Он, как и Дж. Вашингтон, принимал
во внимание не только партийную принадлежность, но
и деловые качества кандидата. Лишь изменения в эко¬
номической и социально-политической жизни американ¬
ского общества в 20-х и 30-х годах XIX века привели к
системе назначения на государственные должности толь¬
ко за политические услуги.
Усиление промышленного и финансового капитала,
безудержная спекуляция землей и начавшаяся промыш¬
ленная революция способствовали быстрому росту
средней и мелкой буржуазии. Новые слои собственников-
требовали демократизации политического режима, в
том числе увеличения доли своего участия в управле¬
нии государством. Правящая буржуазно-рабовладель¬
ческая верхушка была вынуждена пойти на уступки и
санкционировать введение всеобщего избирательного
права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать
свои позиции в деле государственного руководства.
Господствующий класс изменил лишь методы своего
контроля над государственным аппаратом, используя
для этой цели политические партии.
Возросшее число избирателей и всеобщее избира¬
тельное право требовали перестройки партийной дея¬
тельности. На смену собраниям партийных фракций кон¬
гресса (так называемым «кокусам»), которые ранее бы¬
ли главным центром определения политической линии
данной партии, пришли более представительные инсти¬
туты — партийные -съезды. Местные партийные боссы,
контролируя выдвижение кандидатов на съезды, замет¬
но усилили свое влияние на развитие социально-полити¬
ческой жизни страны.
В новых условиях политическая деятельность, быв¬
шая ранее привилегией сравнительно небольшого круга
лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона,
«действовали сообща... для защиты своих собственниче¬
ских интересов, имея благодаря собственности свобод¬
ное время для этого»1, становится более доступной для
средних слоев населения.
М. Josephson, op. cit., р. 69.
22

Всеобщее избирательное право вовлекает в полити¬
ческую жизнь широкие народные массы, хотя их уча¬
стие сводится в основном лишь к голосованию во время
выборов. Главной задачей партийного босса в этих ус¬
ловиях является практическая организация избира¬
тельных кампаний. В силу возросшего числа избирате¬
лей для партийной машины становится необходимым
увеличить и число своих функционеров. В данный пе¬
риод для вступления на путь партийного деятеля амери¬
канцу было вовсе не обязательно иметь собственные
средства. Партийная машина брала его на свое содер¬
жание.
Политикам не пришлось искать средства для возна¬
граждения армии партийных функционеров. Имея пат¬
ронажную систему назначения на высшие должности,
партийным боссам оставалось лишь распространить ее
на весь государственный аппарат, сделать государствен¬
ные должности «зарплатой» партийному деятелю.
Предоставив какому-либо функционеру хорошо опла¬
чиваемое место в органах управления, партийный аппа¬
рат в лице местного босса требовал от него материаль¬
ной поддержки и активного участия в политической
борьбе. Государственные чиновники обкладывались так
называемым «партийным налогом», ежемесячно выделяя
определенную часть своей заработной платы на содер¬
жание административного механизма партии. Уста¬
навливалась своеобразная такса за предоставление го¬
сударственной должности1- Чиновник так же, как и поли¬
тик-профессионал, становился непосредственно заинте¬
ресованным в том, чтобы его партия удержалась у вла¬
сти. Отсюда, естественно, основные усилия государствен¬
ного должностного лица зачастую тратились на партий¬
ную, а не на служебную работу. В государственном
аппарате процветали воровство и коррупция. Скандалы
1 В некоторых случаях выплачивалось 5 тыс. долларов за
получение должности, приносящей доход лишь 1,5 тыс. долларов
в год. Выплата суммы, равной подовой зарплате за 4-летнее на¬
значение на должность, было обычным явлением. По свидетельст¬
ву К. Фиша, один из чиновников, назначенный президентом Джек¬
соном на федеральную должность, был обязан уплатить за ре¬
дактора одной из местных газет его долги, которые тот сделал
во время последней избирательной кампании (С. Fish, op. cit,
р. ISO).
23

следовали один за другим. «Наравне с тем, как предпри¬
нимательство становилось все более и более характер¬
ной чертой в американской экономике, — пишет Ван
Райпер, — предпринимательские методы практической
деятельности и организационные концепции предприни¬
мательства все более переносились на политическую
арену»1.
Эта «система» комплектования аппарата управления
вела к замене на государственной службе не только по¬
литических противников, но и партийных коллег — сто¬
ронников проигравшего президента. Президентские вы¬
боры становились событием, которое ожидали все меч¬
тавшие получить «теплое местечко». В столицу со всех
концов страны приезжали толпы претендентов на госу¬
дарственные должности1 2. Для президентов становилось
обычным посвящать первый месяц после вступления
на должность исключительно вопросу распределения
должностей. Эта деятельность начиналась с почти пого¬
ловного смещения федеральных чиновников. Президент
Полк, например, сместил 342 человека только с высших
государственных должностей; Тейлор — 540; Пирс —
883 и т. д.
Все отрицательные черты системы распределения
должностей за политические услуги полностью распро¬
странялись на дипломатическую и консульскую службу
США. Более того, государственные должности за грани¬
цей, будучи, по свидетельству американских историков,
«вне фокуса общественного зрения», приносились в
жертву политиканам с большей свободой и легкостью,
чем в самой метрополии. «Дипломатические и консуль¬
ские должности за границей, — пишет Дж. Чайлдс,—
стали практически частью внезаконного механизма вы¬
боров. Ими награждались лица в оплату денежных
взносов на проведение избирательных кампаний и за
обеспечение голосов избирателей»3. Высшие диплома¬
тические посты обычно предоставлялись более богатым
1 Р. V а п Riper, History of the United States Civil Service,
N. Y„ 1958, p. ЗЯ
2 Ко времени вступления на должность президента У. Харри¬
сона в 1840 году в Вашингтоне собралось 40 тыс. претендентов на
государственные должности.
3 J. Childs, American foreign service, N. Y., 1948, p. 5.
24

«жертвователям» или влиятельным политическим бос¬
сам. Особенно высоко ценились консульские должности
в крупных иностранных портах, где «гонорар» консулов
иногда превышал зарплату президента США. Менее до¬
ходные -дипломатические и консульские должности по¬
ступали политикам меньшего масштаба, которых лиде¬
ры правящей партии желали либо вознаградить за ус¬
луги, либо удалить с политической арены.
Так развитие буржуазной демократии в США приве¬
ло к системе организации государственного аппарата,
которая сделала чиновника наиболее активным сторон¬
ником правящей партии и способствовала сращиванию
механизма управления государством с партийной маши¬
ной. Этот принцип комплектования органов государст¬
венной власти получил в американском политическом
лексиконе наименование «системы добычи»1. К началу
гражданской войны в СШ/\ (1861—1865 гг.) эта «сис¬
тема» прочно вошла в общественно-политическую
жизнь страны. Она основывалась на трех принципах:
1) назначении на все государственные должности ис¬
ключительно за политические услуги; 2) периодиче¬
ской сменяемости чиновников и зависимости срока их
службы от времени нахождения у власти представите¬
ля партии, сторонниками которой они являются; 3) уси¬
лении роли конгресса при формировании государствен¬
ного аппарата1 2.
1 В настоящее время в американской литературе термины
«система добычи» и «патронажная система» имеют характер сино¬
ниме®, хотя исторически последний' является понятием с более
узким содержанием.
2 В работах некоторых зарубежных и советских авторов воз¬
никновение «системы добычи» связывается непосредственно со
временем вступления на президентский пост Э. Джексона (1829 г.).
Это не соответствует действительности. Принцип распределения
государственных должностей за политические услуги складывался,
как мы отмечали выше, постепенно, вместе с развитием США и
партийной системы. В штате Нью-Йорк, например, лидеры рес¬
публиканской партии еще в 1800 году создали специальный коми¬
тет, занимавшийся распределением должностей. О влиянии коми¬
тета можно судить по тому, что через него прошли назначения
почти всех чиновников штата, всех мэров и большого числа миро¬
вых судей. Губернатор-республиканец не мог никого назначить
на должность без согласия этого комитета (см. С. Fish, op. cit.,
р. 90), Ко времени прихода к власти Э. Джексона «система до-х
25

Эти принципы не могли обеспечить высокую эффек¬
тивность работы служебного аппарата органов государ¬
ственной власти. Однако в условиях домонополистичес¬
кого развития', когда господствующий класс США стре¬
мился добиться наиболее благоприятных условий для
свободной конкуренции, оперативность в работе и ком¬
петентность чиновников не считались жизненно необхо¬
димыми факторами для. деятельности государственного
аппарата. Главным подходом к государственному
управлению в этот период была доктрина невмешатель¬
ства государства в дела бизнесменов (так называемый
принцип «laissez faire»). Согласно этой доктрине роль
государства сводилась к обеспечению такой политиче¬
ской линии, которая способствовала бы беспрепятствен¬
ному развитию предпринимательской деятельности аме¬
риканской буржуазии в целом (например, обеспечению
либо политики протекционизма, либо свободной торгов¬
ли).
Периодическая смена чиновников государственных
учреждений и принцип выборности значительной части
должностных лиц, в том числе несущих полицейские
функции, вели к тому, что публичная власть в США в
домонополистический период была относительно слабой.
Слабость американского бюрократического аппарата в
данную историческую эпоху неоднократно отмечали
классики марксизма* 1. Домонополистический период раз¬
вития США отличался также тем, что в стране отсутст¬
вовали сильный карательный аппарат и постоянная ар¬
мия. В течение длительного времени США не знали все¬
общей воинской повинности, небольшой контингент фе¬
деральной армии набирался на добровольных началах,
а в штатах после образования США была создана на¬
циональная гвардия (милиция) из совершеннолетних и
способных к ношению орудия граждан, находившихся
под командованием губернатора штата. В целом, по
бычи» существовала повсеместно. Даже лозунг «победителю при¬
надлежит добыча», обычно приписываемый Э. Джексону, вы¬
двинут не им, а сенатором У. Марси (Р. Van Riper, op. cit.,
p. 30k
Однако верно то, что Э. Джексон впервые узаконил «систему
добычи» в национальном масштабе.
1 См., например, К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 21,
стр. 171; В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 104, 247.
26

характеристике В. И. Ленина, «домонополистический ка¬
питализм— а апогеем егб были именно 70-ые годы
XIX века—отличался, в силу экономических его корен¬
ных свойств, которые в Англии и Америке проявились
особенно типично, наибольшим сравнительно миролюби¬
ем и свободолюбием»1.
Несмотря на все недостатки «системы добычи», она
открыла дорогу к управлению государством новым сло¬
ям мелкой и средней буржуазии и была в итоге демокра¬
тичней, чем замкнутые кастовые системы комплекто¬
вания государственного аппарата, существовавшие в
странах Западной Европы. Доктрина Э. Джексона:
«все государственные должности просты и любой чело¬
век может с ними справиться» вполне соответствовала
буржуазно-демократическим идеалам большинства на¬
селения страны1 2.
«Система добычи» с ее опорой на партийные маши¬
ны была достаточно эффективным орудием правящего
класса по претворению в жизнь его воли. Именно эта
система комплектования личного состава государствен¬
ных учреждений обеспечивала в условиях отсутствия
сильной публичной власти необходимый для государст¬
венного руководства обществом уровень служебной дея¬
тельности чиновничества.
«Система добычи» делала политические партии эле¬
ментом, необходимым для функционирования государ¬
ства. Победившая на выборах партия не только брала
в качестве «приза» весь административный аппарат:
федеральные министерства, таможни, почтовые отделе¬
ния и т. д., но и заставляла действовать, как хорошо
смазанную машину, искусственно поделенную на три
расти систему государственных органов. Обе палаты
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 247—248.
2 Э. Джексон в своем первом послании конгрессу сформули¬
ровал эту доктрину в следующих выражениях: «Обязанности всех
общественных служащих... настолько несложны, что разумные люди
могут легко с ними справиться: я убежден, что от длительного
нахождения на службе люди много теряют, что простым опытом
можно достичь большего... В стране, где должности созданы ис¬
ключительно во имя пользы народа, ни один человек не имеет
большего права на официальный пост, чем другой... Никто не
может быть обвинен в том, что он кого-то уволил, так как ни на¬
значение на службу, ни нахождение на ней не являются чьим-то
правом» (цит. по Р. Van Riper, op. cit., pp. 36—37).
27

конгресса, Верховный суд, президент работали слажен¬
но благодаря тому, что посредством внеконституцион-
Мого учреждения — политической партии — каждый из
этих органов знал заранее об основных действиях дру¬
гого и все они через единую систему партийных боссов
и государственных чиновников на местах связывались с
низшим звеном государственно-административного ап¬
парата штатов и графств. В условиях, когда государст¬
венная служба не имела законодательной основы, пар¬
тийный аппарат вырабатывал скрытую систему контро¬
ля и свою собственную бюрократию, способствовал не¬
обходимой стабильности государственного управления
США. Сходство политических платформ обеих партий
гарантировало сохранение этих принципов при смене
правительств.
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В ПЕРИОД ИМПЕРИАЛИЗМА
По мере возникновения и развития монополистичес¬
ких объединений усиливается роль буржуазного госу¬
дарства в регулировании экономики империалистичес¬
ких стран. К. Маркс еще в середине XIX века отмечал,
что деятельность акционерных обществ при определен¬
ных условиях «ведет к установлению монополии и по;
тому требует государственного вмешательства»2. Од¬
нако эта функция государства становится особенно за¬
метной в период перехода от капитализма свободной
конкуренции к капитализму монополистическому.
Усиление роли государства в управлении экономи¬
кой не могло не повлечь за собой изменения методов и
форм деятельности государственного аппарата. Необ¬
ходимость подавления демократического и рабочего
движения, расширения внешних рынков, изменения
финансового и таможенного регулирования — все это
требовало созданир постоянных, компетентных в про¬
фессиональном отношении, оперативно действующих
кадров государственного управления. Заполнение госу¬
дарственных учреждений «случайными» людьми пере¬
стало удовлетворять господствующий класс. Политиче¬
1 К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 25, ч. I, стр. 481—482.
28

ских услуг для кандидата на государственную долж¬
ность становится недостаточно.
Перестройка основ- государственного управления
США, и в том числе института государственной службы,
шла постепенно. Начавшийся после гражданской войны
процесс концентрации производства открыл дорогу
этому развитию. Особую роль начинает играть строи¬
тельство железных дорог, которые, по словам К. Марк¬
са, «послужили основой для возникновения огромных
акционерных компаний, одновременно образовав новый
отправной пункт для создания разного рода других ак¬
ционерных компаний, начиная с банковских»1. В стране
появились первые тресты, начался процесс сращивания
банковского капитала с промышленным.
Монополистические объединения требовали, во-пер¬
вых, полной свободы в деле осуществления своей граби¬
тельской функции, т. е. принятия соответствующего за¬
конодательства о корпорациях1 2, а во-вторых, перестрой¬
ки государственного административно-управленческого
аппарата. Все попытки приспособить принципы «систе¬
мы добычи» к этим требованиям путем издания единич¬
ных правовых актов, призванных упорядочить комплек¬
тование и деятельность этого аппарата, провалились3.
Движение за реформу гражданской службы возни¬
кает среди либерально настроенной интеллигенции США
почти сразу же после гражданской войны. Основными
организаторами и «идеологическими» вождями движения
стали: публицист Дж. Куртис, юрист Д. Итон, немецкий
журналист, эмигрировавший после разгрома революции
1 К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 34, стр. 290—2911.
2 Gm. подробнее В. П. Мозолин, Корпорации, монополии и
право в США, .изд-во МГУ, 1966, стр. 38—46.
3 Одной из таких попыток явились законы 1853 и 1855 годов,
которые подразделяли клерков на четыре класса по должностному
признаку. Каждому классу устанавливалась соответствующая зар¬
плата. Для того, чтобы занять должность, претендент был обязан
выдержать вступительные экзамены. Однако эти меры в период
полного расцвета «системы добычи» превращались в насмешку.
Ч. Куке приводит в качестве примера тех экзаменационных воп¬
росов, которые задавались кандидату на государственную долж¬
ность его партийными коллегами-экзаменаторами, следующий:
«Что Вы ели сегодня за завтраком?» (Ch. Cooke, Biography of
an ideal, Wash., 1959).
29

1848 года в Америку К. Шурц и некоторые другие.
Позднее к группе реформаторов примкнули будущие
президенты США Т. Рузвельт и В. Вильсон.
Вначале реформаторы требовали лишь «морального»
очищения государственной службы: борьбы со взяточ¬
ничеством, повышения чувства ответственности чиновни¬
ков и т. д. Вскоре после этого этапа начался новый: про¬
паганда «экономичности» ’и «эффективности», достигну¬
тые государственной гражданской службой Велико¬
британии. Д. Итон специально ездил в Великобри¬
танию изучать основные принципы построения ее госу¬
дарственного аппарата, после чего он представил де¬
тальный доклад конгрессу, основные выводы которого
широко использовали реформаторы при разработке
своих программ.
Организационную основу движения составили лиги
по реформе гражданской службы. Деятельность этих
организаций, созданных во многих штатах, способство¬
вала весьма быстрому распространению взглядов сто¬
ронников реформы. За сравнительно короткий срок ре¬
форматорам удалось убедить лидеров обеих партий
включить в свои предвыборные платформы требования
необходимости реформ гражданской службы. Партий¬
ные лидеру сделали этот шаг отнюдь не из-за того, что
были заинтересованы в подрыве «системы добычи». Их
«уступчивость» объяснялась прежде всего особенностя¬
ми внутриполитической борьбы в США в конце XIX ве¬
ка. К4 1880 году обе партии, выражая интересы одного
класса и не имея какой-либо разницы в политических
программах, сосредоточивая усилия лишь на избиратель¬
ной борьбе за право осуществления патронажа, достигли
почти полного «равновесия» в своем влиянии на амери¬
канского избирателя. Малейший перевес общественного
мнения в сторону одной партии неминуемо вел к пора¬
жению другой. Говоря об этом равновесии, Джозефсон
замечает: «Этот почти точный баланс, который требо¬
вал... слабейшего движения общественного мнения, ма¬
лейшего поворота ключа для того, чтобы победа пере¬
шла от одной стороны к другой, был без сомнения ре¬
зультатом общей незначительности их программ, иден¬
тичности целей и групповых взаимоотношений, а также
общей деградации руководства... В своих публичных про¬
граммах обе партии были похожи настолько, насколько
30

они были схожи в обычной коррупции и мелочных скло¬
ках по вопросам патронажа»1. Ввиду того, что «система
добычи» со всеми ее недостатками вызвала резко отри¬
цательное отношение к государственной службе и к зва¬
нию государственного- чиновника со стороны широких
масс американского населения, отказ от лозунга рефор¬
мы государственного аппарата в ходе предвыборной
кампании почти неизбежно вел бы к» поражению канди¬
дата, рискнувшего игнорировать эти настроения Избира¬
телей-
Требования реформаторов были частично поддержа¬
ны президентами, которые видели в отказе от системы
патронажного комплектования всего личного состава
подотчетных им органов исполнительной власти возмож¬
ность усиления собственного контроля над патронажем
в ущерб конгрессу.
Борьба за реформу гражданской службы и ее под¬
держка президентами США и частью лидеров обеих
партий отнюдь не означали, что существовали какие-то
фундаментальные идеологические расхождения между
сторонниками реформы и приверженцами «системы до¬
бычи». Реформаторы были далеки от самой мысли по¬
строения гражданской службы, отвечающей требовани¬
ям народа. Они добивались одного — замены старой не¬
поворотливой и неэффективной «системы добычи» какой-
либо формой «эффективного административного консер¬
ватизма»1 2.
Убийство президента Гартфильда в 1881 году одним
из разочарованных претендентов на государственную
должность вызвало настолько сильное возмущение аме¬
риканской общественности, что лидеры обеих партий,
откладывавшие реформу по тактическим соображениям,
поспешили в 1883 году провести через конгресс Закон о
гражданской службе, который по имени автора часто
называют также Законом Пендлтона3.
Закон Пендлтона явился той правовой нормой, кото¬
рая положила конец организации государственной служ¬
бы США исключительно на основе политического обы¬
чая.
1 М. Josephson, op. cit., pp. 287—288.
2 M. Josephson, op. cit., p. 267.
3 5 USC § 632 et seq.
31

По этому закону, который сохраняет свою силу до
настоящего времени, были сформулированы новые прин¬
ципы комплектования личного состава федеральных
органов исполнительной власти и организации служеб¬
ной деятельности федеральной бюрократии, а именно:
проведение открытых конкурсных экзаменов для пре¬
тендентов на государственные должности (Sec. 2, art. 2);
запрет увольнений чиновников по политическим мо¬
тивам (Sec. 2, art- 5);
политический нейтралитет служащих государствен¬
ных учреждений (Sec. 2, art. 4,5).
В силу того, что подобный порядок организации слу¬
жебной деятельности федерального чиновничества пред¬
полагал занятие государственных должностей людьми,
имеющими необходимые деловые данные, новая система
комплектования кадров государственного аппарата по¬
лучила наименование «системы заслуг».
Для контроля за проведением вступительных экзаме¬
нов на государственную службу и за практическим пре¬
творением в жизнь «политических» аспектов «системы
заслуг» Закон Пендлтона учредил в механизме испол¬
нительных федеральных органов особый, «независимый»
от президента орган, так называемую Комиссию граж¬
данской службы (КГС).
Основы «системы заслуг», сформулированные в За¬
коне 1883 года, во многом были копией организацион¬
ных принципов построения гражданской службы Вели¬
кобритании. Однако это отнюдь не означало слепого
подражания английской системе. Закон Пендлтона «аме¬
риканизировал» ее, приспособил к условиям американ¬
ской формы капитализма.
Специфические формы буржуазной демократии в
США и сильнейшее влияние всего общественно-полити¬
ческого комплекса проблем, связанных с «системой до¬
бычи», не могли не повлиять на содержание Закона
Пендлтона. В то время как гражданская служба Вели¬
кобритании, например, была практически закрытой для
людей «со стороны» (все государственные чиновники
были обязаны начинать службу с самых низших долж¬
ностей) Закон 1883 года закрепил обычай «системы за¬
слуг», предусматривавший заполнение государственных
постов на всех уровнях людьми,. не служившими ранее
на государственной службе. Это положение закона во
32

многом способствовало тому, что в США не развива¬
лась строго кастовая, закрытая система, характерная
для многих европейских государств. Не была принята
и предлагавшаяся система закрытых чиновничьих клас¬
сов, существовавшая в Великобритании.
Принцип представительства штатов в центральном
государственном аппарате, имевший в «системе добычи»
форму патронажных назначений, был закреплен в За¬
коне Пендлтона в несколько измененном виде. Соглас¬
но положениям этого правового акта «назначение на
государственную службу в департаментах Вашингтона
осуществляется путем распределения должностей меж¬
ду штатами, территориями и округом Колумбия на ос¬
нове числа населения последних, установленного на
последней переписи населения» (Sec. 2, art. 2, § 3).
Закон о гражданской службе, кроме того, запретил
поступление на нее тем лицам, двое близких родствен¬
ников которых уже являются служащими любых феде¬
ральных учреждений, предусмотрел введение шестиме¬
сячного кандидатского стажа для вновь поступающих
на государственную службу, а также ввел некоторые
другие правила, направленные на повышение компетент¬
ности кадров государственного управления и на ликви¬
дацию коррупции федеральных чиновников, столь ха¬
рактерную для периода («системы добычи».
Закон Пендлтона предоставил президенту США пра¬
во самостоятельно распространять его положения на
федеральные учреждения/т. е- вводить принципы «сис¬
темы заслуг» в государственный аппарат путем издания
исполнительных приказов. Другими словами, глава ис¬
полнительной власти получил возможность выбора прин¬
ципов организации деятельности отдельных частей го?
сударственного аппарата. Сохраняя «систему добычи»
для одних категорий служащих и вводя «систему за¬
слуг»—для других, глава исполнительной власти мог
достичь тех целей, которые в данный момент предъяв¬
ляли к государственному аппарату монополистиче¬
ские группировки, предоставившие ему президентское
кресло.
Переход к «системе заслуг» имел существенное по¬
литическое значение. Гарантируя чиновникам свободу
от увольнений по политическим мотивам и от уплаты
«налогов» в партийную кассу, он лишил администра-
3 Заказ 3813
33

тивный аппарат обеих партий собственной финансовой
базы. Партийные боссы были вынуждены полностью
перейти на содержание монополий, ибо буржуазные пар¬
тии «не могут существовать, действовать, доставлять же¬
ланный успех профессиональным политикам, не опи¬
раясь на финансовую помощь крупного капитала...»1.
Административный аппарат обеих буржуазных партий
со времени ввода «системы заслуг» мог функциониро¬
вать Хишь благодаря «добровольным» взносам крупных
финансистов.
Действие Закона 1883 года в момент его принятия
распространялось отнюдь не на всех государственных
чиновников- Он не затрагивал управления штатов и
местных органов власти. Более того, под него подпада¬
ли лишь 1(5,5% (около 14 тыс.) служащих федеральных
учреждений. В основном это были мелкие чиновники на
канцелярских должностях в федеральных учреждениях
в Вашингтоне, а также в наиболее крупных почтовых
отделениях и таможнях. Таким образом, принятием За¬
кона Пендлтона был нанесен лишь первый и далеко не
решающий удар по «системе добычи». Условия для бо¬
лее полного перевода государственного аппарата на
правовую основу созревали по мере развития монополи¬
стического капитализма. Лишь в начале XX века, т. е.
с момента вступления американского капитализма в
государственно-монополистическую стадию своего раз¬
вития, принципы «системы заслуг» становятся домини¬
рующим элементом в общественной жизни США.
Гораздо медленнее идет переход на правовую основу
государственной службы в штатах и муниципалитетах.
В настоящее время 15 штатов вообще не имеют законо¬
дательства о профессиональной гражданской службе,
а в тех, где оно существует, действие его ограниченно:
оно распространяется лищь на служащих центральных
департаментов. Практически нет конкурсной службы в
графствах и мелких муниципалитетах. Данные Нацио¬
нальной лиги гражданской службы говорят о том, что
до сих пор более половины восьмимиллионной армии
рабочих и служащих местного управления и управления
1 «Импе|риалйсти1чеаюое государство и калиталистичеюкое хо¬
зяйство» под ред. И. Д. Левина, изд-во АН СССР, 1963, стр, 26,
34

штатов занимает свои должности на основе «системы
добычи»1.
Подобное положение далеко не случайно. Функции
государственного управления в штатах занимают вто¬
ростепенное и подчиненное положение по отношению к
функциям федерации. Следовательно, монополистичес¬
кая верхушка в целом не так остро нуждается в профес¬
сиональной службе на местном уровне государственного
управления. Кроме того, политический «боссизм», т. е.
основная причина порождения «системы добычи», пол¬
ностью сохраняет свою роль в штатах, графствах и му¬
ниципалитетах. Если в условиях государственно-моно¬
полистического капитализма доминирующее влияние
отдельной монополии в общественно-политической жиз¬
ни всей страны практически исключено, то в местном
масштабе это влияние сохраняет определяющий харак¬
тер. Партийные боссы, как орудие монополистического
капитала, продолжают играть основную роль в форми¬
ровании служебного аппарата штатов и местного управ¬
ления. Монополистическая верхушка кровно заинтересо¬
вана в сохранении этого принципа для того, чтобы кон¬
тролировать местную политику, а следовательно, влиять
на исход общенациональных выборов во все органы
власти1 2.
Институт государственной службы получил новые
мощные импульсы развития в связи с возникновением
и углублением общего кризиса капитализма. Процесс
«огосударствления капиталистического производства,
соединения гигантской силы капитализма с гигантской
силой государства в один механизм, ставящий десятки
миллионов людей в одну организацию государственного
капитализма»3, привел к окончательной независимости
американской бюрократии от случайностей политичес¬
кой борьбы, прочно поставил государственное управле¬
ние на профессиональную базу.
Экономические потребности развития государствен¬
но-монополистического капитализма вызывали необхо¬
димость приспособления к ним политических и юриди-
1 <Good Government», Wash., Fall 1967, p. 14.
2 Подробнее см. Б. С. Крылов, указ, работа.
8 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 32, стр. 83.
3*
35

веских институтов. Это развитие, в частности, влекло за
собой усиление роли административного нормотворче¬
ства по вопросам экономического регулирования, соот¬
ветствующую перестройку старых органов исполнитель¬
ной власти и создание множества новых учреждений для
государственного регулирования экономики1. Одновре¬
менно усилилось стремление господствующего класса
США к правовому регулированию деятельно¬
сти государственного аппарата.
В период свободной конкуренции правящие круги не
требовали особых правовых рамок для регулирования
отдельных областей экономической жизни общества.
Во многих случаях эта функция возлагалась на суды,
которые разрабатывали общие правила такого регули¬
рования на основе так называемого «общего права»,
т. е. путем фиксирования отдельных прецедентов.
С переходом к монополистическому капитализму, и
особенно к государственно-монополистической фазе раз¬
вития последнего, когда резко возросло число государ¬
ственных учреждений по регулированию экономики,
«общее право» не могло полностью удовлетворить за¬
просы монополистического капитала. Возникла необхо¬
димость в особом административном праве. «Общее
право,-г-пишет П. Уолл, — не могло соответствовать
сложным проблемам, возникающим в результате быст¬
рого промышленного роста. Оно не отражало политиче¬
ских требований времени. Вновь возникшие мощные по¬
литические группы не нуждались в правовых отношени¬
ях общего права...»1 2.
Административное право и послужило первоначаль¬
ной основой при разработке принципов государственно¬
го управления в США. Если Закон Пендлтона играл
роль юридической базы для определения путей комплек¬
тования должностей в государственных учреждениях и
порядка прохождения службы бюрократическим аппа¬
ратом, то нормативные акты, создавшие новые государ¬
ственные органы управления и определившие общие
принципы их деятельности путем установления границ
властных полномочий должностных лиц в данной сфере
1 См. подробнее «Империалистическое государство и капита¬
листическое хозяйство», стр. 21—22.
2 Р. Woli, American bureaoracy, N. Y., 1963, p. 94.
36

регулирования, стали правовым источником служебной
деятельности федеральной бюрократии. Таким образом,
с начала XX века американская государственная служ¬
ба как правовой институт приобретает «законченное»
юридическое выражение, складываясь из правовых норм,
регулирующих отношения двух видов: тех, которые соз¬
даются в ходе организации государственной профессио¬
нальной службы, и тех, которые возникают в процессе
осуществления органами государственной власти своих
полномочий.
Повышенные требования, предъявляемые монополи¬
стической буржуазией к государственному аппарату, вы¬
звали необходимость разработки новых принципов уп¬
равления государством. Теоретической основой, на кото¬
рой вплоть до последнего времени строилось все здание
государственного управления США, явилась доктрина
«отделения политики от управления». Эта доктрина, впер¬
вые сформулированная в 1887 году профессором права
В. Вильсоном, будущим президентом США, исходила из
того, что как государственный аппарат, так и любой ор¬
ган государственной власти имеют две основные админи¬
стративные функции, которые четко отделены одна от
другой: во-первых, политическую, т. е. определение об¬
щего направления и конкретных задач в деятельности
всего государственного аппарата или же отдельных его
частей, а во-вторых, управленческую, или проведение в
жизнь принятых решений.
Согласно этой доктрине осуществление первой функ¬
ции должно быть в руках «выборных представителей на¬
ций» (прежде всего президентов США) и тех лиц, кото¬
рым они доверили руководство государственным аппара¬
том (министров и высших должностных лиц, назначен¬
ных путем патронажа). Исполнение второй возлагается
на «специалистов», которые, играя роль «беспристраст¬
ных» и политически «нейтральных» экспертов, составля¬
ют как бы рабочую основу государственного управленче¬
ского аппарата. По доктрине «отделения политики от
управления» смена политического руководства не долж¬
на влиять на деятельность управленческого аппарата, ко¬
торый обязан оперативно и в достаточной степени ком¬
петентно проводить в жизнь все задачи любой группы
«избранников нации».
Монополистический капитал рассматривал перевод
37

государственной службы на правовую базу лишь как не¬
обходимую предпосылку для создания эффективно дей¬
ствующей системы регулирования экономической и
социально-политической жизни страны. По мнению
В. Вильсона, «вопросы управления не являются политиче¬
скими, и хотя политика ставит перед управлением опре¬
деленные задачи, она не должна обременять себя проб¬
лемами конкретного руководства учреждениями... Об¬
ласть управления — область деловой активности. Она
стоит вне беспокойств политической борьбы, а во мно¬
гом— даже вне поля, на котором идут конституцион¬
ные дебаты»1. Вильсон призывал чиновничество «учить¬
ся у бизнеса».
Правящим кругам США уже в начальной стадии
развития государственно-монополистического капита¬
лизма становится ясна специфика работы служащих
государственных учреждений и своеобразие организа¬
ции труда в государственных учреждениях- Появление
в 20-х годах XX века научной дисциплины «государст¬
венного управления» было вызвано необходимостью по¬
мочь начальствующему составу органов государствен¬
ной власти в руководстве подчиненными коллективами.
Вплоть до середины 50-х годов принцип «отделения по¬
литики от управления» являлся основополагающим
практически для всех специалистов в этой области.
Как уже отмечалось выше, развитие системы право¬
вых норм, определивших перевод государственной служ¬
бы США на профессиональную основу, логически вело
к доминирующему положению вопросов правового ха¬
рактера при разработке проблем государственного уп¬
равления. Практически все первые специалисты в этой
области были юристами (Ф. Гудноу, Э. Фреунд, Э. Кор¬
вин и др). Однако уже с середины 20-х годов, по мере ук¬
репления в частном бизнесе принципов так называемого
«научного управления» или менеджмента, влияние
административного права на науку о государственном
управлении заметно падает.
Вызванная к жизни рядом социально-экономических
факторов, в том числе быстрой концентрацией производ¬
1 W. Wilson, The study of administration, «Public Admi¬
nistration and policy», N. Y. ,1966, pp. 28—29.
38

ства и промышленно-технической революцией, необхо¬
димость улучшения организации труда на капита¬
листическом предприятии и руководства сложным про¬
изводственным организмом поставила перед американ¬
ской экономической наукой задачу разработать такие
приемы организации производства, которые обеспечили
бы капиталисту эффективное управление предприятием
в новых условиях и гарантировали ему оптимальную
норму прибыли. Школа «научного управления» промыш¬
ленными фирмами, основателями которой были Ф. Тей¬
лор и А. Файоль1, явилась первой попыткой комплекс¬
ного решения вышеупомянутых проблем.
Погоня за сверхприбылью и потребности сложного
современного производства толкали американских капи¬
талистов на быстрое проведение результатов научной
организации труда в жизнь, что вело к широкому рас¬
пространению в США идей Ф. Тейлора и А. Файоля1 2.
Укрепление школы «научного управления» в частном
бизнесе не могло остаться незамеченным в правительст¬
венных кругах. Монополистическая система хозяйства,
требуя улучшения работы аппарата государственного
управления, способствовала внедрению принципов науч¬
ной- организации труда в государственных учреждениях.
Представители определенной группы (или групп)
монополий, придя к власти, занимают руководящие го¬
сударственные посты. Встав во главе министерства или
ведомства, бывший руководитель крупной частной фир¬
мы стремится перенести на руководство государствен¬
ным учреждением привычные методы. В одних случаях
эти методы оказывают положительное влияние на рабо¬
ту государственного органа, способствуя повышению
производительности труда чиновничье-бюрократическо-
го аппарата, в других — оказываются неподходящими.
Возникает необходимость специальной подготовки не
только среднего руководящего персонала из числа про¬
1 См. Ф. Тейлор, Научная организация труда, пер. с англ.,
изд. 2-е, М., 1925; А. Файоль, Общее промышленное управление,
пер. с фр., М.—Л., 1924.
2 Наиболее известными принципами «научного управления»
являются: рационализация, специализация, стандартизация, т. е.
применение данных научного анализа для организации деятель¬
ности людей в рабочих коллективах (см. подробнее И. К- Быков,
Организация управления в США, «Экономика», 1966).
39

фессиональных чиновников, но и высших администрато¬
ров, пришедших на государственную службу из частно¬
го сектора.
Административное право в новых условиях не могло
конкурировать с «наукой управления» в качестве осно¬
вы для подготовки руководящего состава правительст¬
венных учреждений. Организация практической деятель¬
ности государственного аппарата нуждается не столь¬
ко в изучении «идеальных» принципов управления, фор¬
мулируемых в виде административно-правовых норм,
сколько в знании последствий их практического осуще¬
ствления1. Соответственно перестраивается и наука го¬
сударственного управления. Взяв за основу принципы,
разработанные Ф. Тейлором, А. Файолем и их последо¬
вателями для промышленных предприятий, американ¬
ские государствоведы пытались по возможности приме¬
нить их в государственных учреждениях.
Монополистические объединения, будучи .непосредст¬
венно заинтересованы в быстрейшем повышении качест¬
ва административно-управленческой деятельности госу¬
дарственных учреждений, активно «проталкивают» в
них последние достижения в области менеджмента. Вви¬
ду отсутствия правового и организационного механизма,
позволившего бы высшим должностным лиодм «авто¬
матически» ввести эти достижения в практику своих уч¬
реждений, а также в силу общей «неповоротливости»
буржуазной бюрократической машины, американский
монополистический капитал был вынужден вначале за¬
ниматься этой деятельностью сам.
Уже в начале XX века в США возникла уникальная 1 * * * * * * В
1 Американская наука административного права в виде цель¬
ной дисциплины с этого временй практически прекратила свое
существование. В части, касающееся общих правовых норм, регу¬
лирующих построение государственной службы и работы служеб-»
кого аппарата федеральных учреждений, она вошла в науку госу¬
дарственного управления, стала основой одного из ее разделов —
«управление государственными кадрами» (personnel administration),
В остальном административное право, как и наука о нем, в амери¬
канском контексте постепенно свелось к праву, регулирующему
деятельность так называемых независимых агентств, которые в
отличие от чисто йопоянительны1х органов (министерств и ведомств,
подчиняющихся непосредственно президенту) носят в США наиме¬
нование «административных» (см. подробнее С. Б. Маринин, США:
политика и управление, «Международные отношения», 1967).
40

в своем роде система «научно-исследовательских» орга¬
низаций так называемых «бюро муниципальных иссле¬
дований». Эти бюро занимались изучением деятельности
государственных учреждений; Финансирование их дея¬
тельности через частные фонды осуществляли заинтере¬
сованные монополистические группы. С начала 20-х годов
эти «бюро» под прикрытием лозунга о том, что «гражда¬
не США имеют право знать все о деятельности государ¬
ственных органов», попытались взять на себя контроли¬
рующую функцию. А несколько позднее, привлекая спе¬
циалистов в области экономики, точных наук и «науки
управления», они начали разрабатывать для государст¬
венных учреждений «административно-управленческие
стандарты».
Расширение внешнеэкономической и внешнеполити¬
ческой экспансии американского государства в период
империализма привело к реорганизации дипломатичес¬
кой и консульской служб, на которые не распространя¬
лось действие Закона Пендлтона-
В 1909 году президент Тафт своим приказом перевел
в «систему заслуг» всех дипломатических работников
на заграничных должностях (кроме послов и послан¬
ников).
Доктрина «отделения политики от управления» и
принципы «научного управления» как нельзя лучше от¬
вечали требованиям процесса централизации государст¬
венной власти в условиях начавшегося общего кризиса
капитализма. Возвышение федерального’ аппарата над
органами управления штатов и усиление президентской
власти требовали закрепления такой организации госу¬
дарственного управления, которая обеспечила бы цент¬
рализованное руководство государственными учрежде¬
ниями и гарантировала бы бесперебойное исполнение
решений, принимаемых политическим руководством.
Усилия правящих кругов направлялись на укрепление
формальных «линий подчиненности»: политическое руко¬
водство органов исполнительной власти — профессио¬
нальный аппарат. Организационные структуры федераль¬
ных агентств строились по модели иерархической пира¬
миды. Вершину этой пирамиды занимает глава агентст¬
ва, затем идут его заместители и помощники, следом
заведующие наиболее важными бюро и отделами (долж¬
ностные лица патронажных категорий) и, наконец, главы
41

отделов, секторов и рабочих групп (профессиональные
чиновники). Положения «науки управления», а именно:
об «объеме контроля», об «ограничении ступеней в
иерархической лестнице», о «линиях подчинения и на¬
чальствования» и т. д.— считались вполне достаточными
для организации служебной деятельности чиновничества.
Основным методом функционального построения профес¬
сионального управленческого аппарата стала так назы¬
ваемая «должностная классификация».
Введенная в жизнь законами о классификации 1923
и 1949 годов1 должностная классификация, по определе¬
нию Комиссии по делам почт и гражданской службы
палаты представителей конгресса США, представляет
собой «метод, применяемый для определения обязанно¬
стей и ответственности, накладываемых на данную
должность, а также требований, предъявляемых к ней;
последующая сортировка по группам и классам тех
должностей, которые считаются подобными; сравнение
и рангирование должностных групп в порядке от наи¬
менее сложных и ответственных к наиболее сложным и
ответственным»1 2.
В основу этого метода был положен принцип так
называемого «рангирования должностей» (rank-in-job),
который основное внимание уделяет не исполнителю, а
самой организационной структуре. Этот принцип исхо¬
дит из того, что служащий не имеет «самостоятельного»
значения в организационной структуре. Только занимая
«должность», бн может считаться одной из ее составных
частей. Другими словами, положение чиновника в систе¬
ме государственной службы определяется личными и
деловыми качествами только в той мере, в какой это
требуют его обязанности на данной конкретной должно¬
сти. Ее уровень определяет зарплату чиновника- и до
некоторой степени возможность продвижения его по
службе. Чиновник получает повышение либо путем пе¬
ревода его на высшую должность, либо посредством из¬
1 В настоящее время действует Закон о классификации 1949 го¬
да (5 USC § 5101—5115).
2 «Report on job evaluation and ranking in the federal govern¬
ment», Committee on Post Office and Civil Center, Subcommittee
on position classification, House Report, No 91—28, U. S. Govern¬
ment Printing Office, Wash., D. C., 1969, p. 1.
42

менения статуса самой должности, т. е. перевода ее в
высший разряд.
Таким образом, должность или определенный объем
прав и обязанностей, возлагаемый на одно лицо в дан¬
ной организационной структуре, становится элементом,
который определяет весь процесс общего администрати¬
вного руководства и прохождения службы отдельными
лицами, а классификация должностей, по определению
Ф- Мошера, («скалой, на которой крепится система уп¬
равления кадрами»1. Сам человек как бы выпадает из
поля зрения «организатора производства» в государст¬
венном учреждении. Он интересует этого «организато¬
ра» лишь как один из необходимых элементов процесса
управления, ибо основная цель «должностной классифи¬
кации»— привести в действие и заставить слаженно ра¬
ботать все части механизма государственного управле¬
ния США в условиях централизации исполнительной
власти1 2.
1 F. Mosher, Features and problems of the federal Civil
Service, Englewood Cliffs, 1965, p. 185.
2 По словам H. Пауэлла, «для того, чтобы управлять людьми,
администратор должен знать, что они делают, а также понимать
взаимозависимость между их работой и задачами других членов
организации. Подобное знание возможно только в том случае, если
должности классифицированы» (N. Powell, Personel administra¬
tion in government, Englewood Cliffs, 1956, p. 321).

Глава II
РОЛЬ БЮРОКРАТИИ
В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
США В СОВРЕМЕННУЮ ЭПОХУ
ОСОБЕННОСТИ РОСТА И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СОСТАВА
СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Вступление американского империализма в нынеш¬
ний этап общего кризиса, протекающий в условиях уг¬
лубления межимпериалистических противоречий я даль¬
нейшего развития научно-технической революции,
влечет за собой изменение форм монополизации капита¬
листического хозяйства. Появляются новые виды моно¬
полистического комбинирования. Усиливается процесс
проникновения монополий в «чужие» для их традицион¬
ного профиля отрасли экономики. Возрастает роль бан¬
ков и кредитной системы в механизме обеспечения ус¬
тойчивости и «сбалансированного» развития капитали¬
стического хозяйства.
Соответственно перестраивается и государственно¬
правовая надстройка. Государство переходит на более
активное регулирование экономики в общенациональ¬
ном масштабе. Резко возрастает его роль в стимулиро¬
вании научно-технического прогресса. В современных ус¬
ловиях обеспечение достаточной нормы прибыли для
монополий становится невозможным без государствен¬
ной поддержки, а также без централизованной в госу¬
дарственном масштабе обработки информации, без точ¬
ного анализа быстро меняющейся конъюнктуры, без
применения элементов программирования и прогнозиро¬
вания.
Изменения, происшедшие в мире за последние деся¬
тилетия, и прежде всего превращение мировой социали¬
стической системы в решающий фактор современности,
укрепление оборонной мощи Советского Союза и других
44

стран социалистического содружества, возникновение
на обломках колониальных империй независимых госу¬
дарств, многие из которых выбрали некапиталистичес¬
кий путь развития, а также новая расстановка сил в ка¬
питалистическом мире, характеризующаяся усилением
роли ФРГ, Японии, Франции и других развитых капита¬
листических стран в международных отношениях и ми¬
ровой экономике, — все это заставляет правящие круги
США укреплять органы, осуществляющие внешние функ¬
ции. Происходит дальнейшее развитие общей тенденции,
которую прозорливо отмечал еще в начале века В. И. Ле¬
нин, скатывания американского государства в «болото
бюрократически-военных учреждений, все себе подчиня¬
ющих, все собой подавляющих»1.
Этот процесс развивается на фоне внутренних соци¬
ально-политических изменений. Американское рабочее и
профсоюзное движение приобретает массовый характер,
охватывая новые категории американских трудящихся.
Усиливаются боевые формы борьбы рабочих и служа¬
щих за свои права. Леворадикальные идеи находят в
США своих сторонников среди широких слоев молодежи
(особенно студенческой), политическая активность кото¬
рой становится одним из решающих факторов социаль¬
ной жизни американского общества в современную эпо¬
ху. Не затухает борьба за гражданские права негров.
Усиливаются требования неотложного решения таких
острых внутриполитических проблем, как бедность, от¬
сутствие удовлетворяющих население систем медицин¬
ского обслуживания и социального обеспечения, рост
преступности, кризис морали, загрязнение окружающей
среды и т. д.
Все это влечет за собой усложнение государственных
функций, которое вызывает соответствующую перестрой¬
ку организационных основ бюрократического аппарата
и методов служебной деятельности чиновничества. Про¬
исходит перераспределение ролей в процессе государст¬
венного управления между федеральными, штатными и
местными органами власти.
Рассмотрим следующую таблицу.
1 В. И. Ленин, Поли. собр. ооч., т, 33, стр. 38.
45

Число должностных лиц и обслуживающего персонала на постоянной и временной работе
в органах государственного управления США с 1900 по 1967 год (в тыс. чел.)
u
X
со*
1,61
00
о
11,1
5,7
12,4
100
Я
1967
о
и
со
СП
Ю
о
СМ
СО
g
со
О
О-1
ч
о
сч
СМ
8
$
см
О
С ч_*
u
3,0
т—<
<О
о
8,6
3,9
11,6
100
1 С
о
1960
кол-во|
2207
1047
407
6326
см
00
см
11040
73126
Рч
Г
-м О
с
о
см
со
СО
со
о
Е u
u
со
т—<
о
СО
см
СП
I 1950
кол-во|
1853
ft
354
4054
1488
7580
61630
°'е
0 о
О
ю
сг>
СО
о
о
C/j
СМ
о
О
со
см
00
□ S)
с
А Е
о
о
п
о
о
255
со
СП
см
ч
о
X
СП
8
8
см
1-^
сю
480^
о Ш
u
с?
1,2
0,2
иО
сГ
СО
2,6
7,4
100
Т5
с С
I 1930
кол-во |
554
оо
255
2787
1150
3607
45042
5 5
ее
1,5
0,6
0,5
4,7
2,1
6,2
001
■2°
S-a-
Е Е
Щщ
ы
8
Oi
о
я
со
00
io
£
см
1 кол-
со
СМ
00
»—<
00
00
см
4021
О
»-■
2
\о
О
см
ю
ь.
о
g
£.3
u
г-м
о
о
со
т-н
т—<
0161	|
1 кол-во |
345
00
ю
163
1385
596
1870
35649
о ^4.
3-8
552
и Е
u
0,6
0,1
0,3
3,6
1,8
4,2
001
the
epart
mber
0061
1 кол-во
186
о
°?
963
483
1275
26984
ч-.	<U
o w >
. о
-jOOZ
w • .
£ □ lO
3 ... o
«r-z
GO Ó.LO
□
oo
.. co —:
Ci o
s~ >
я л .
tf Г-’ А
Bls
о
Федеральные ор¬
ганы
Из них: работни-
ки физического тру-
да и служащие в
системе министер¬
ства обороны
Почтовые служа¬
щие
Штатные и мест¬
ные органы власти
Из них: в систе¬
ме образования
Общая занятость
в государственных
органах
Общая занятость
в США
1 Вместе со служащими органов внешних сношений.
46

Эти данные позволяют сделать следующие выводы
о тенденции развития бюрократического аппарата
США в настоящее время.
Во-первых, увеличение личного состава всех кате'
горий органов государственного управления выража¬
ется не только в абсолютных числах, но и относитель¬
но общей занятости населения страны. Если в 1900 го¬
ду количество должностных лиц и вспомогательного
персонала в органах исполнительной власти составля¬
ло 4,2% от общей занятости, то в 1967 году она до¬
стигла 12,4%.
Во-вторых, особенно быстро в настоящее время
растет число служащих местных и штатных (органы
власти штатов) органов власти. Если за период с 1950
по 1967 год количество федеральных служащих возрос¬
ло лишь на 0,7%, то личный состав учреждений мест¬
ного и штатного подчинения возрос с 6,6 до 11,1% от
общей занятости в США.
Причину этого процесса следует искать в измене¬
нии общей структуры государственного управления
США, которое ведет к своеобразному «разделению тру¬
да» между центральными и местными органами вла¬
сти. Американская правящая верхушка, используя фе¬
деративное государственное устройство и давние тра¬
диции самоуправления в штатах, графствах и муниципа¬
литетах, по-прежнему считает возможным, а в некото¬
рых случаях необходимым возлагать выполнение части
государственных функций на штатные и местные орга¬
ны власти. Оставив федеральному правительству те из
них, которые представляют жизненный интерес для мо¬
нополистического капитала в целом и служат необхо¬
димым условием существования американского госу¬
дарства (внешние сношения, оборона, регулирование
экономики и т. д.), правящие круги США передают
право регулировать менее значимые, но требующие
большего числа служащих и политически более «уяз¬
вимые» области общественно-экономической жизни
(образование, здравоохранение) штатным и местным
органам власти.
Подобная практика позволяет монополистической
верхушке взвалить бремя расходов по содержанию мно¬
гочисленного аппарата на местные бюджеты и одно¬
временно обеспечить «политическую неуязвимость»
47

федерального правительства в случае взрыва недоволь¬
ства населения тем или иным институтом. Определен¬
ную роль в распределении государственных . функций
между федерацией и ее членами играют также тради¬
ции и интересы местного капитала1.
В 1968 году функциональное распределение должно¬
стных лиц и вспомогательного состава органов государ¬
ственного управления США было следующим: 1 2
Государственна я функция
Федеральные
служащие
Служащие штатных и
местных органов власти
число (в тыс.)
%
число (в тыс:)
-%
Оборона и междуна¬
родные отношения
1351
100
—
—
Почтовое обслужива¬
ние^
705
100
—
—
Технический прогресс и
исследование космоса
34
100
—
—
Разработка и охрана
природных ресурсов
225
59
163
41
Образование
18.
0,4
4662
99,6
Дорожное строитель¬
ство
6
1,5
593
98,5
Здравоохранение
194
17
909
83
Внутренняя каратель¬
ная функция (полиция
без ФБР)
25
8
443
92
Административно¬
управленческая деятель¬
ность
130
19
535
81
Все остальные
305;
15
1729
85
Итого:
2993
16
9034
84
(Источник: «Public Employment in 1967», op. cit., p. 7).
1 Подробнее ом. «Буржуазные конституции в период общего
кризиса капитализма», «Наука», 1966, стр. 1*79—215.
2 Хотя в настоящее время почтовое обслуживание в США осу¬
ществляется неправительственным органом, почтовые работники по-
прежнему считаются находящимися на государственной службе.
48

В последнее время особенно заметно растет число
должностных лиц и обслуживающего персонала в уч¬
реждениях штатных органов власти. Если в 1900 году
личный состав органов управления штатов составлял
12% от общего числа нефедеральных служащих, то в
1967 году это число выросло до 25% L
В-третьих, наиболее быстро растущей категорией
гражданского федерального чиновничества и обслужи¬
вающего персонала является та, которая работает в
Системе военных министерств и органов внешних сно¬
шений. Занятость гражданских лиц в этих органах с
40 тыс. человек в начале века возросла до 1,3 млн. в
1968 году, т. е. более чем в 30 раз! Уже сам факт, что
50% всей федеральной рабочей силы приходится на
министерство обороны и Администрацию ветеранов,
говорит о том, насколько усиление карательно-репрес¬
сивной функции американского государства влияет н.а
распределение служащих между органами государст¬
венного управления.
Если в период промышленного капитализма осно-
вопологающим принципом организации государствен¬
ной власти США являлось положение: «гражданские
лица должны определять судьбы американского наро¬
да», что вело к политическому бессилию военных, то пе¬
реход к монополизму вызвал резкий рост влияния ми¬
литаристских кругов в политической и социально-эко¬
номической жизни американского государства. «Мили¬
таризм наряду с мировыми войнами, экономическими
кризисами и политическими потрясениями относится
к числу тех факторов, которые ускорили перерастание
монополистического капитализма в, государственно-
монополистический»1 2.
В советской политической литературе проблеме ми¬
литаризации американского государства уделялось и
уделяется достаточно много внимания3 4. Остановимся
поэтому лишь на тех аспектах усиления роли милита^-
1 Т. В о. г с h е г d i n g, The growth of поп-federal public
employment in United States (1900—1963), Dept, of Economics,
Duke University, 1965, p. 64; «Public Employment in 1967»,
U. S. Dept, of Commerce, Bureau of the Census, July 1968, p. 8.
2 «Империалистическое государство и капиталистическое хо¬
зяйство», стр. 43.
* См., например, С. Далин, Военно-государственный моно-
4 Заказ 3813	49

ризации в США, которые накладывают заметный от¬
печаток на структуру современного механизма госу¬
дарственного управления.
В настоящее время влияние милитаристских кру¬
гов на деятельность государственного аппарата идет
по нескольким направлениям, главными среди кото¬
рых являются следующие:
участие профессиональных военных в принятии
важных государственных решений практически по
всем вопросам внутренней и внешней политики США;
занятие бывшими военными руководящих постов в
гражданских учреждениях и привлечение бывших от¬
ветственных должностных лиц на работу в руководя¬
щие органы военно-промышленных монополий;
сосредоточение в военных министерствах большого
числа высококвалифицированных гражданских специ¬
алистов, а также привлечение к работе «на оборону»
экспертов по различным отраслям знания, в том числе
по менеджменту и государственному управлению, из
многих университетов и научно-исследовательских ин¬
ститутов.
Усиление политической значимости военных ве¬
домств в административно-управленческой деятельно¬
сти государственного аппарата имеет в своей основе
общее повышение их роли в социально-экономической
жизни американского общества. Милитаристские кру¬
ги и стоящие за ними монополистические группировки
получают в результате этого такую политическую
власть, которой не обладает ни один орган государст¬
ва, включая институт президента. В настоящее время
в США ни одно сколько-нибудь важное решение в об¬
ласти как внешней, так и внутренней политики не
проводится без участия военных ведомств или хотя бы
без учета интересов военно-промышленного комплек¬
са. Влияние американской военщины на внешнеполити¬
ческий курс правительства зачастую бывает опреде¬
ляющим. Гражданские ведомства, особенно те, кото¬
рые действуют в смежных с военными областях (ис-
полистмческ1ий капитализм в США, изд-во АН СССР, 1961;
Б. Дмитриев, Пентагон и американская политика, «Знание»,
1967; «США от «великого» к больному...» под ред. А. Яковлева,
Политиздат, 1969.
50

следование космоса, использование атомной энергии,
транспорт и т. д.), строят свою работу исходя прежде
всего из «интересов национальной безопасности», фор¬
мируемых министерством обороны и ЦРУ.
В последнее время в государственном аппарате США
сложилась практика назначать сотрудников Пентагона
(военных) на должности в те ведомства, которые пред¬
ставляют интерес для военно-промышленного комплекса.
Так, в 1973 году 44 генерала и офицера занимали дол¬
жности в аппарате Белого дома (в том числе, генерал
А. Хейг — помощник президента), 224 — в комиссии по
отбору на военную службу, 60 — в НАСА, 47 — в мини¬
стерстве транспорта, 33 —в комиссии по атомной энер¬
гии, 19—в госдепартаменте и т. д.
Назначение военных на высшие гражданские долж¬
ности в государственном аппарате США наблюдалось
всегда, но особенно оно расширилось после второй ми¬
ровой войны. В 1948 году, например, около 150 выс¬
ших военных чинов занимали руководящие посты в
федеральных учреждениях, среди них генерал Дж. Мар¬
шалл — государственный секретарь, генерал Беделл—
посол в СССР, адмирал Дж. Лихи — личный советник
президента, генерал О. Бредли — глава Администра¬
ции ветеранов, генерал В. Херши — директор службы
по набору в армию и т. д.1 2.
С 1952 по 1960 год пост президента США занимал
генерал Д. Эйзенхауэр, который своим помощником
сделал генерала У. Персонса, а секретарем канцеля¬
рии Белого дома — генерала А. Гудпейстера. Ближай¬
шим помощником президента Дж. Кеннеди стал гене¬
рал М. Тейлор.
Многие военные назначались и назначаются на
«почетные» гражданские должности, в различные вре¬
менные комитеты и комиссии, а также в посольства
и консульства. На пост американского посла в Париже
Дж. Кеннеди назначил генерала Д. Гэвина, послом на
Тайване был адмирал А. Кэрк, а затем адмирал
Д. Райт.
В администрациях Л. Джонсона и Р. Никсона чис¬
ло высших военных чинов на государственных долж¬
1 «The Washington Post», September 7, 1973.
2 J. Huntington, Soldier and State, N. Y., 1959, p. 355.
4*
51

ностях заметно сократилось. Однако этот факт не го¬
ворит об уменьшении количества других категорий
бывших профессиональных военных (прежде всего
офицеров) на государственной службе вообще.
Правящие круги США предоставляют бывшим
военным значительные льготы при занятии государст¬
венных должностей. Офицеры запаса, например, со¬
храняют свою военную пенсию, что позволяет им иметь
гораздо больший заработок, чем их гражданским кол¬
легам. Начиная с 1968 года, Комиссия гражданской
службы (КГС) выделяет 15 тыс. должностей специ¬
ально для участников войны во Вьетнаме. Согласно
распоряжению президента Джонсона, которое было
подтверждено Никсоном, все лица, воевавшие против
вьетнамских патриотов и завершившие хотя бы один
год обучения в колледже, получили право занимать
должности определенных категорий без экзаменов.
Сосредоточение в военных ведомствах основной
доли всех специалистов федерального аппарата также
накладывает заметный отпечаток на принципы и
практику государственного управления США. По дан¬
ным Национального научного фонда, в октябре 1966
года 37% всех научных и технических кадров феде¬
ральных органов работало в военных учреждениях1.
Администрация ветеранов сосредоточивает 90% государ¬
ственных медицинских работников1 2.
По контрактам с военными ведомствами ведут ши¬
рокую исследовательскую работу, в том числе по уп¬
равленческим проблемам, многие американские уни¬
верситеты и специализированные научно-исследова¬
тельские учреждения («Рэнд корпорейшн», «Систем
девелопмент корпорейшн» и др.).
Военные ведомства заняли ведущее место в разра¬
ботке методов государственного управления. Основ¬
ная доля инструктивных материалов по организации
набора государственных служащих, классификации
должностей, проверке исполнения решений и т. д. из¬
дается в настоящее время военными ведомствами. В
военных министерствах ведется интенсивная подготов¬
1 «Review of data on scieoe resources», National Science
Foundation, No 14, April 1968, p. 5.
2 Ibid.
52

ка гражданских служащих, в том числе й работников
невоенных учреждений. В Пентагоне сосредоточивает¬
ся также практически вся исследовательская работа
по использованию электронно-вычислительной техники
в государственных учреждениях. «Что касается раз¬
работки современных методов управления', — пишет
У. Фелан, — новаторское превосходство министерства
обороны в этой области, по мнению многих, должно
уменьшить роль других институтов»1.
Министерство обороны является инициатором мно¬
гих правительственных программ по координации и
программированию деятельности государственного ме¬
ханизма США. Наиболее ярким примером может слу¬
жить так называемая система ППБ (Planning pro¬
gramming — budgetting system), которая была разра¬
ботана специально для военных ведомств. С 196.1 года
она начала применяться в Пентагоне, а с 1965 года —
перенесена во все основные государственные ведом¬
ства1 2.
Система ППБ в применении к военному аппарату
представляет собой методику, в которой указан поря¬
док деятельности военных министерств при планиро¬
вании развития вооруженных сил и распределения ре¬
сурсов на создание новых видов вооружений и воен¬
ной техники. При применении основ этой системы для
организации деятельности гражданских учреждений
была сделана попытка более тесной увязки правитель¬
ственных программ и бюджетных расходов при посто¬
янной оценке с точки зрения финансовых затрат аль¬
тернативных путей достижения поставленных целей.
Система ППБ предполагает координацию действий
всех федеральных учреждений, участвующих в осуще¬
ствлении конкретной правительственной программы.
По словам Д. Валдо, она представляет собой «рацио¬
нальное принятие решений»3. Контроль за проведени¬
ем в жизнь принципа межведомственного программи¬
1 W. Phelan, The «complex» society marches on, «Ripon
forum», vol. 5, No 1, January 1969, p. 11.
2 Gm. подробнее Б. Мильне.р, О новых тенденциях в уп¬
равлении, «США: экономика, политика, идеология» 1970 г. № 1.
* D. Waldo, Scope of the theory of- public administration in
«Theory and practice of public administration», Philadelphia, 1968,
p. 18.
53

рования в федереральном аппарате возложен на уп¬
равление по административным и бюджетным делам.
Хотя некоторые представители официальных и акаде¬
мических кругов США считают систему ППБ неподхо¬
дящей для организации деятельности гражданских го¬
сударственных учреждений, в целом эта система оце¬
нивается положительно1.
На современном этапе происходит не только коли¬
чественный рост бюрократического аппарата США, но
и изменение профессионального состава служащих го¬
сударственных учреждений.
Усложнение государственных функций, рост специ¬
ализации управления, быстро меняющаяся политиче¬
ская и экономичская среда, в которой приходится дей¬
ствовать органам исполнительной власти, а также уси¬
ление, роли последних в обеспечении научно-техниче¬
ского прогресса в интересах монополистического капи¬
тала — все это ведет к изменению профессионального
состава государственных служащих. В федеральном
аппарате, например, общее число работников умствен¬
ного труда увеличилось с 69,2% всей федеральной рабо¬
чей силы в 1958 году до почти 80% в 1972 году1 2. Если
категория административных работников с 1958 по
1968 год возросла на 24,4 %3, то число специалистов по
контролю за качеством различной продукции и соблю¬
дением государственных стандартов — на 69,7%, эк¬
спертов в области организации промышленного произ¬
водства— на 51,9%, специалистов в сфере обществен¬
ных наук — на 49,2%, инженеров — на 44,4%, ученых-
1 См., например, Т. Schelling, PPBS and foreign affairs:
memorandum prepared at the request of the subcommittee oh
national security and international operations, Wash., 1968; «The
analysis and evaluation of public expenditures: the PPB system»,
Joint economic committee, Qongress of the United States,
U. S. Government printing office. Wash., 1969; A. Wildavsky,
Rescuing policy analysis from PPBS, «Public Administration Re¬
view», vol. 29, March — April 1969.
2 «Mandate for merit: 1972 annual report», USCSC, 1973, table
A-5, p.*64.
3 Следует отметить, что рост этой категории шел в основном
за счет начальствующего состава и работников на счетно-вычис¬
лительных машинах. По подсчетам бюро рабочей статистики ми¬
нистерства труда, количество программистов и других служащих,
связанных с работой компьютеров, возрастет к 1975 году на 74%'
по сравнению с 1.965 годом.
54

физиков — на 44,2%, экспертов по пропаганде — на
39,8% и т. д.1.
По данным на начало 1970 года, более 15% всех
служащих федеральных учреждений США составляли
специалисты высшей квалификации1 2. Из них: лица,
связанные с работой в области математики и статисти¬
ки— 3%, юриспруденции — 4%, инженерного дела —
30%, социальных и естественных наук — 34%. На до¬
лю должностных лиц, связанных с исполнением «тра¬
диционных» государственных функций (клерки, сбор¬
щики налогов, таможенники, пожарные и т. д.), при¬
ходилось менее 20% всех служащих федеральных уч¬
реждений3.
повышение роли чиновников
В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Усложнение функций американского империалисти¬
ческого государства, вызвавшее рост бюрократическо¬
го аппарата и изменение профессионального состава
служащих, объективно ведет к повышению социально-
политической значимости бюрократии в системе госу¬
дарственного управления.
Этот процесс начался с момента вступления амери¬
канского капитализма на монополистический путь раз¬
вития в конце XIX — начале XX века. Однако лишь в
современную эпоху он находит наиболее полное прояв¬
ление, оказывая непосредственное воздействие на весь
комплекс государственно-правовых отношений в США.
Как отмечалось в первой главе, согласно американ¬
ской конституционной доктрине «все законы должны
исходить от непосредственных представителей народа»,
т. е. от членов конгресса. История развития американ¬
ской государственности свидетельствует, однако, что
ни законодательная функция, ни установление право¬
вых границ для деятельности бюрократии никогда не
были исключительной прерогативой конгресса. Прези¬
1 «Study of employment in the federal government», USCSC,
Wash., 1968; «Occupations of federal white-collar workers; Oc¬
tober 31, 1958», USCSC Pamphlet 56—2, Wash., 1960.
2 «А graphic presentation on the Civil Service», USCSC.
Wash., 1971.
* Ibid.
55

дент и руководство государственного аппарата в боль¬
шей или меньшей степени всегда делили ее с высшим
законодательным органом. Особенно усилилось вмеша¬
тельство представителей исполнительной власти в дела
законодателей в период государственно-монополисти¬
ческого капитализма.
Делегированное законодательство в современную
эпоху является нормой государственно-правового регу¬
лирования в развитых капиталистических странах. Од¬
ни буржуазные государства (Франция, Италия, ФРГ)
закрепляют его правомочность в своих конституциях.
Другие (в том числе США) — руководствуются право¬
вым обычаем.
Ввиду того что* государственно-монополистический
капитализм, требует известной свободы управленче¬
ской деятельности, делегированное законодательство и
расширение административного нормотворчества пред¬
ставляют собой естественный процесс. Проблема за¬
ключается не в юридической правомочности делегиро¬
ванного законодательства, а в том, насколько возрас¬
тает его значение в государственном управлении. Уси¬
ление дискреционной деятельности чиновничества за
счет законодательной власти ведет не только к паде¬
нию авторитета последней, но и к росту относительной
самостоятельности бюрократического аппарата.
В США доктрины «разделения властей» и «верхо¬
венства конгресса» не позволяют официальной право¬
вой науке признавать правомочность делегированного
законодательства. Это, однако, не помешало процессу
закрепления и развития административного нормотвор¬
чества в американской практике государственного уп¬
равления. Вместо строгих правовых норм оно стало
основываться на правовом обычае, доказывая на прак¬
тике справедливость вывода К. Маркса о том, что
«разделение властей... есть не что иное, как прозаиче-
ское деловое разделение труда, примененное к госу¬
дарственному механизму в целях упрощения и конт¬
роля. Подобно всем другим вечным, священным и не¬
прикосновенным принципам, и этот принцип применя¬
ется лишь в той мере, в какой он соответствует суще¬
ствующим отношениям»1.
1 К. Маркс -и Ф. Энгельс, Соч., т. 5, стр. 203.
56

Нормотворческая деятельность американской бю¬
рократии проявляется в двух основных формах:
толковании законов в выгодном для своих интере¬
сов свете;
издании административных распоряжений, право¬
вая сила которых не уступает закону.
В ряде случаев законодательные акты, определяю¬
щие задачи и характер деятельности государственного
учреждения, могут иметь форму весьма объемных до¬
кументов1, которые не только устанавливают общий
порядок правового регулирования, но и предписывают
вплоть до деталей организационную структуру данно¬
го учреждения, методы административного принужде¬
ния, производство по делам об административных про¬
ступках и т. д. Такой порядок установления границ
деятельности органов управления, как правило, при¬
меняется либо для учреждений, возникших в период
промышленного капитализма, либо для ведомств, ко¬
торые хотя и были созданы сравнительно недавно, но
имеют функции, затрагивающие интересы скорее не
всего господствующего класса, а небольших групп кон¬
курирующих монополий.
Более широкая свобода дискреционной деятельно¬
сти предоставляется личному составу тех ведомств, ко¬
торые несут ответственность за проведение в жизнь
программ, имеющих чрезвычайно важный государст¬
венный характер. В качестве примера можно привести
законы, на основании которых действует Комиссия по
атомной энергии и НАСА2.
Следует отметить, что в законодательной практике
США тенденция к изданию правовых норм, дающих
лишь общие указания относительно претворения в
жизнь их положений («законов-рамок») или же выра¬
женных в неопределенной юридической форме, стано¬
вится все более заметной. Если детальное перечисле¬
ние административно-правовых действий в законода¬
1 Сборник законодательных актов, на основе которых дейст¬
вует министерство сельского хозяйства, например, имеет 940 страниц
текста. Закон о гражданской авиации 1958 г., определивший задачи
и деятельность управления гражданской авиации, — 81 страницу.
1 Национальное управление по аэронавтике и исследованию
космического пространства.
57

тельных актах отражает желание господствующего
класса гарантировать наиболее выгодные для себя ме¬
тоды государственного регулирования посредством пра¬
вого механизма, то в данном случае видно стремление
использовать в этих же целях внеправовые пути — уп¬
равленческую деятельность своих представителей в
государственном аппарате и политическое давление на
бюрократию. Форма законодательного акта в совре¬
менных условиях становится более зависимой от конк¬
ретных условий.
Рост числа «законов-рамок» ведет к усилению сво¬
боды дискреционной деятельности бюрократического
аппарата. Чиновники получают возможность эффек¬
тивно реагировать на требования наиболее сильных
монополистических объединений или же «групп давле¬
ния», действующих в регулируемой сфере экономиче¬
ской и социальной жизни общества1.
Произвольное толкование закона о торговле между
штатами, например, позволило должностным лицам ко¬
миссии, занимающейся этими вопросами, ввести в дей¬
ствие новые правила, которые предусматривали повы¬
шение цен на перевозки по железным дорогам. Эта
мера явилась действенным подспорьем автомобиль¬
ным и автомобильно-транспортным компаниям в их
борьбе с железнодорожными трестами. М. Конант
прямо говорит, что повышение цен на железнодорож¬
ные перевозки «переместило транспортировку товаров
с более дешевых железных дорог на дорогой автомо¬
бильно-грузовой транспорт, тем самым способствуя
растрате национальных ресурсов на излишние инве¬
стиции и автомобильный транспорт в то время, когда
возможности железных дорог оставались неиспользо¬
ванными»1 2.
Широкие дискреционные права имеют должностные
лица учреждений, входящих в Исполнительное управ¬
ление президента. Закон «О контроле за экспортом»
1949 года, например, делегировал чиновникам Управ¬
ления по контролю за экспортом (УКЭ) почти неогра¬
1 М. Edelman, The public requlatory bodies economic and
political functions, «ICC practitioners journal», July — August 1968,
p. 754.
2 M. С о n a n t, op. cit., p. 40.
58

ниченные полномочия по определению правительствен¬
ной политики в этой области. Главным администра¬
тивным актом, издаваемым УКЭ на основе упомяну¬
того закона, служит список товаров, экспорт которых
подлежит контролю. Чиновники управления при со¬
ставлении списка, а также при разработке других
распоряжений и инструкций имеют возможность от¬
стаивать интересы одних фирм, тормозя получение
экспортных лицензий другими. Должностные лица
УКЭ не обязаны отчитываться в своей деятельности.
«И отдельный экспортер, и заинтересованная общест¬
венность могут лишь гадать о тех факторах, которые
принимают во внимание чиновники, ответственные за
выдачу лицензий при рассмотрении заявлений», — пи¬
шут американские юристы Ш. Берман и Дж. Гарсон1.
Отстаивая интересы монополистического капитала,
администрация государственных учреждений использу¬
ет различную юридическую форму актов управления.
Зачастую бюрократия стремится изложить свои требо¬
вания в общем виде с тем, чтобы оставить для себя
возможность гибкого подхода к сложным социально-
экономическим проблемам в будущем. Неопределен¬
ность положений законодательного акта, принятого
конгрессом, усиливается неопределенностью админист¬
ративного нормотворчества. Особенно часто к этому
методу прибегают должностные лица тех органов
управления, которые действуют в сферах столкновения
интересов либо нескольких могущественных монополи¬
стических объединений, либо штатов и федерации, т. е.
там, где конкурентная борьба идет с переменным успе¬
хом1 2.
В тех случаях, когда регулируются отношения в
области действия одной группы монополий или же в
сфере, имеющей общий интерес для всего правящего
класса (карательно-репрессивной, например), нормо¬
творчество федеральных органов, как правило, имеет
более четкие и конкретные формы.
1 Sh. Berman and J. Garson, United States Export Con¬
trols: Past, Present and Future, «Columbia Law Review», vol. 67,
No 5, May 1967, p. 842.
2 См. подробнее, G. S k о 1 a r, R. Lynch, M. A x i 1 b u n d,
Legal and quasi-legial considerations in new federal programs, «The
Georgetown Law Journal», vol. 56, No 6, June 1968, pp. 1144—1175.
59

Акты управления, имея формально подзаконное со¬
держание, на деле равны по силе нормативным актам,
принятым конгрессом в установленном конституцией
США порядке. Возьмем, к примеру, области распреде¬
ления государственных контрактов между частными
фирмами. Правила и инструкции, издаваемые госу¬
дарственными учреждениями, позволяют правящим
кругам оперативно вмешиваться в те области заключе¬
ния контрактов, регулирование которых не обеспечи¬
вается в нужном направлении законодательными ак¬
тами конгресса. Нормотворческая деятельность чинов¬
ничества в этой области рассматривается в качестве
эффективного средства достижения необходимого со¬
ответствия между интересами монополистического го¬
сударства как единого управленческого механизма
всего правящего класса и требованиями отдельных
группировок последнего.
Показательно, что свободу административного ма¬
неврирования бюрократического аппарата в рассмат¬
риваемой сфере предоставляет сам конгресс, демонст¬
рируя этим еще раз единую классовую сущность орга¬
нов как исполнительной, так и законодательной вла¬
сти империалистического государства. Конгресс зашел
йастолько далеко, что предоставил федеральному чи¬
новничеству право обходить в некоторых случаях свои
же законы1.
Усиление роли чиновничества в процессе государ¬
ственного управления и стремление монополистиче¬
ских кругов полнее использовать служебный аппарат
в своих интересах проявляются также в отсутствии
1 В частности, закон № 85—840, принятый конгрессом в 1968
году, позволяет президенту США разрешать должностным лицам,
ответственным за заключение контрактов, менять их условия, вы¬
плачивать авансы фирмам, ликвидировать отдельные положения
договоров, т. е. заведомо на1рушать положения других законо¬
дательных актов. Единственным условием подобных действий долж¬
но быть доказательство того, что «они будут способствовать на¬
циональной обороне» (5 USC § 1431—35). Это право не только
расширяет полномочия ответственных должностных лиц, но и
способствует тому, что связанные с военными министерств ими в
единый комплекс военно-промышленные монополии получают воз¬
можность добиться в случае необходимости дополнительных льгот,
на которые они не смели бы рассчитывать в противном случае.
60

юридического механизма, позволившего заинтересован¬
ным сторонам активно участвовать хотя бы в обсужде¬
нии намеченного администрацией правила или распо¬
ряжения. В соответствии с законом об административной
процедуре 1946 года от федерального учреждения тре¬
буется лишь одно: опубликовать проект акта управле¬
ния в сборнике нормативных материалов федеральных
агентств («Federal Register»)1.
Такая процедура дает неоспоримые преимущества
крупным монополиям. Они не нуждаются в публич¬
ном обсуждении правил и распоряжений органов го¬
сударственного управления, ибо ни один высший чи¬
новник не решится на издание акта управления без
неофициального зондажа мнения монополистических
группировок. Мелкие же фирмы, лишаясь права уча¬
ствовать в обсуждении правил, оказываются исключен¬
ными из процесса принятия решений, затрагивающих
их непосредственные интересы1 2.
На основе даже краткого анализа нормотворче¬
ской деятельности органов государственного управле¬
ния США можно сделать вывод, что она не уступает
законодательной деятельности конгресса не только по
своему значению, но и по объему. Даже буржуазные го-
сударствоведы вынуждены признавать этот факт.
П. Уолл, например, отмечает, что «действительный
объем нормотворческой деятельности (исполнитель¬
ных органов), регулирующей повседневную работу
групп, подлежащих руководству со стороны государ¬
ства, намного превосходит деятельность конгресса и
во многих областях составляет жизненную основу за¬
конодательного процесса»3.
Правящие круги США понимают, что рост нормо¬
творческой деятельности бюрократии может привести
к отходу последней от желательного, с точки зрения
1 5 USCA § 1001.
2 Хотя в некоторых случаях закон и предусматривает обяза¬
тельное проведение публичных слушаний по намечаемому акту
управления, обсуждение чаще всего превращается в фарс, так как
высказанные в ходе слушаний предположения отнюдь не обязатель¬
ны для руководства государственных учреждений (см. подробнее
W. Forte, Fair hearing in administrative rule-making, <Duke Law
Journal*, February 1968, pp. 3—27).
• P. Wo 11, op. cit., p. 120.
61

господствующего класса, курса действий. Предостав¬
ленная чиновничеству возможность дискреционных'
действий усиливает опасения представителей монопо¬
листических группировок, что должностные лица смо¬
гут при определенных условиях принимать самостоя¬
тельные решения в ущерб их интересам. Поэтому си¬
стема контроля за деятельностью бюрократии приоб¬
ретает особо важное значение.
Конгресс как орган, который согласно конституции
должен выполнять основные контролирующие функ¬
ции, в современную эпоху не может эффективно вли¬
ять на характер нормотворческой деятельности чинов¬
ничества. Он не осуществляет контроль за повседнев¬
ными действиями должностных лиц и не обеспечивает
исправление ошибок бюрократии при осуществлении
ею государственно-властных полномочий. Содержание
контролирующей функции конгресса сводится прежде
всего к надзору за строгим соблюдением чиновниками
политической линии правящего класса, закрепленной
законодательным путем в правительственных програм¬
мах. По словам сенатора Дж. Кларка, конгресс берет
на себя функцию контроля за деятельностью бюро¬
кратии, «чтобы быть уверенным в правильном претво¬
рении в жизнь своих законодательных программ ис¬
полнительной властью»1.
Проблема усиления американского исполнительно¬
го аппарата за счет конгресса и неспособность послед¬
него эффективно влиять на характер принимаемых
президентом решений (в том числе в области внешней
политики) весьма подробно анализировалась совет¬
скими государствоведами1 2. Гораздо меньше внимания
уделяется анализу механизма, обеспечивающего необ¬
ходимое правящему классу взаимодействие органов
законодательной власти и у бюрократии. Падение роли
1 J. Clark, Congress: the sapless branch, N. Y., 1964, pp. 82—
83.
2 См. Б. С. Крылов, Парламент буржуазного государства,
изД-во ИМО, 1963; А. А. Громыко, Конгресс США, изд-во ИМО,
1'957; В. А. Мамаев, Регламент конгресса США, изд-во АН СССР,
1962; С. Б. Маринин, США: политика и управление, «Междуна¬
родные отношения», 1967.
62

конгресса как «представительного» института отнюдь
не означает, что при определенных условиях он не
может повлиять на деятельность органов исполнитель¬
ной власти. В механизме государственного управления
высший орган законодательной власти США продол¬
жает играть роль одного из наиболее важных звень¬
ев. На наш взгляд, правильное понимание американ¬
ского института государственной службы возможно
лишь с учетом характера взаимоотношений между бю¬
рократией и законодателями.
Особенностью деятельности конгресса США явля¬
ется то, что основу ее составляет работа постоянных
комиссий. В силу обычая решения, принимаемые ко¬
миссиями, как правило, утверждаются палатами кон¬
гресса без изменений или с весьма незначительными
поправками. Благодаря этой практике монополистиче¬
ский капитал получает возможность широкого манев¬
рирования. Монополистические объединения, обеспе¬
чив посредством механизма политических партий в
конгрессе угодный для себя состав тех комиссий, ко¬
торые действуют в области, представляющей для них
непосредственный интерес, приобретают мощное сред¬
ство поддержки своей политики в конгрессе.
Комиссии являются своеобразными центрами по
контролю за деятельностью правительственных орга¬
нов. Эта функция выражается наиболее полно в сле¬
дующих правовых формах:
в контроле за бюджетными ассигнованиями орга¬
нам государственного управления, находящимся в
сфере их компетенции;
в контроле за использованием выделенных средств
или ходом выполнения государственных программ.
Финансовый контроль за деятельностью бюрокра¬
тии формально является весьма действенным средст¬
вом надзора в руках конгресса. Он широко применя¬
ется многими комиссиями1. Однако основную роль в
осуществлении этой функции играют комиссии по ас-
1 По подсчетам американских государствоведов, около 9/ю все¬
го объема работы конгресса направлено на обсуждение проблем,
связанных в той или иной мере с государственными расходами
(С. Cotter, Legislative oversight, «Twelve studies of the orga¬
nization of congress», Wash., 1966, p. 46).
63

сигнованиям обеих палат. Опуская рассмотрение про¬
цедуры обсуждения бюджетных законопроектов1, ос¬
тановимся лишь на том влиянии, которое могут ока¬
зать члены комиссий и подкомиссий по ассигнованиям
на деятельность бюрократии по осуществлению госу¬
дарственно-властных полномочий.
Прежде всего конгресс имеет право изменить (в
меньшую или большую сторону) сумму запрашивае¬
мых фондов, а также исключить отдельные пункты
обсуждаемых правительственных программ или добав¬
лять новые. В силу того, что палаты конгресса руко¬
водствуются в своих решениях прежде всего рекомен¬
дациями комиссий по ассигнованиям, роль последних
в процессе контроля над запрашиваемыми сметами
является определяющей1 2.
Комиссии и подкомиссии по ассигнованиям имеют
также возможность определять методы использования
выделяемых ведомству сумм. Эти методы могут как
отвечать интересам руководства учреждения, так и
идти вразрез с ними. Поскольку предписываемая ко¬
миссией политика закрепляется в форме инструкций
и директив в самом тексте закона об ассигновании,
администрация министерств и ведомств обычно не ре¬
шается нарушать ее. «Орган исполнительной власти, —
пишет Дж. Хэррис, — как правило, чувствует себя от¬
ветственным перед комиссией по ассигнованиям за
проводимую политику и методы управления. Он в
большинстве случаев исполняет ее желания. Отказ
сделать это ведет к сокращению бюджета»3.
Руководство органов государственного управления
Старается сделать все, чтобы не допустить включения
1 См. подробнее С. Б. М а р и н и н, указ, работа.
1 По данным исследований /американских социологов, палата
представителей принимает до 85% рекомендаций своих комиссий и
подкомиссий по ассигнованиям (G. Blair, American legislatures:
structure and process, N. Y., 1967, p. 363). П. Уолл считает, что
«подкомиссии по ассигнованиям играют большую роль в формиро¬
вании военной политики США, чем комиссии по делам вооружен¬
ных сил, в силу того, что денежные затраты определяют успех
буквально любой области данной политики» (Р. W о 11, op. cit., р.
129).
3 J. Harris, Congressional control of administration, Wash.,
1964, p. 88. Подробнее см. A. Wildavsky, The politics of the bu¬
dgetary process, Boston, 1964.
64

в закон правил, ограничивающих свободу деятельно¬
сти должностных лиц. Будучи однажды записанными,
эти правила согласно обычаю включаются во все по¬
следующие законы об ассигнованиях. Характерно, что
высшие должностные лица очень неохотно поднимают
перед комиссией вопрос об исключении из законов да¬
же давно изживших себя ограничительных пунктов. В
практике государственного управления США считает¬
ся, что чем меньше требований глава ведомства предъ¬
являет к комиссии по ассигнованиям, тем лучше для
него.
Не менее важным направлением финансового конт¬
роля со стороны конгресса за деятельностью бюрокра¬
тии является проверка правильности расходования вы¬
деленных ей средств. Основным орудием высшего за¬
конодательного органа США по осуществлению этой
контролирующей функции служит Центральное управ¬
ление по контролю за расходами — ГАО (General Ас-
countiry Office — GAO) во главе с Генеральным конт¬
ролером (Comptroller General).
Созданное в 1921 году это ведомство было подчи¬
нено конгрессу и призвано помогать ему «в законода¬
тельном контроле за приходами, расходами и приме¬
нением общественных средств. Его главные функции
сосредоточиваются в области ревизии документов и
отчетности, бухгалтерского учета, разрешения споров
по искам, юридических решений, оказания специаль¬
ной помощи конгрессу в делопроизводстве»1.
Выпуская сборники правил и постановлений, пред¬
писывающих федеральным ведомствам порядок расхо¬
дования выделенных средств, а также определяющих
способы и методы проверок и пересмотра систем рас¬
чета, ГАО берет на себя функцию главного финансо¬
вого ревизора федеральных учреждений.
Контролирующая функция ГАО распространяется
практически на все правительственные программы.
Закон о процедуре принятия бюджета 1950 года тре¬
бует ежегодной ревизии финансовой деятельности го¬
сударственных учреждений, в том числе проверки пра¬
1 «United States Government organization manual, '1968—69»,
Wash., 1970, p. 34.
5 Заказ 3813
65

вильности заключения всех контрактов. В соответст¬
вии с требованием этого закона ГАО имеет при каж¬
дом министерстве и ведомстве инспекционные группы.
Ревизоры ГАО обладают весьма широкими полно¬
мочиями. В случае обнаружения неправильных, с точ¬
ки зрения ревизора, затрат, он сообщает об этом Ге¬
неральному контролеру, который издает по данному
делу «юридическое решение» («legal decision»), в ко¬
тором излагает свое мнение относительно законности
данного финансового мероприятия1. Интересно, что Ге¬
неральный контролер дает свою интерпретацию прак¬
тически всем актам управления, включая те, которые
относятся к кадровой политике, управлению внутрен¬
ним хозяйством министерств, использованию государ¬
ственной собственности и т. д.1 2.
Кроме финансового контроля ГАО несет важную
функцию по проверке хода выполнения правительст¬
венных программ3. Представители этого ведомства по¬
стоянно выступают в различных комиссиях конгресса.
Проведением расследований деятельности органов
государственного управления занимаются и постоян¬
ные комиссии конгресса. Закон о реорганизации дея¬
тельности конгресса 1946 года (Legislative Reorgani¬
zation Act) вменил в обязанность всем комиссиям,
деятельность которых связана с работой государствен¬
ного аппарата, периодически проводить такого рода
расследования. В последнее время особенно широко
ведут этот вид контролирующей деятельности комис¬
1 В среднем Генеральный контролер издает свыше 6 тыс. «юри¬
дических решений» в год. Наиболее важные из них публикуются в
многотомном сборнике («The Decisions of Comptroller General»).
2 Хотя интерпретация Генерального контролера и не имеет фор¬
мально-обязательного характера, администрация федеральных уч¬
реждений не рискует пойти против «юридического решения». Как
правило, должностные лица, чьи финансовые действия были найде¬
ны ревизорами ГАО неправомочными, пытаются оказать на Гене¬
рального контролера неофициальное давление с тем, чтобы тот
пересмотрел свое решение. Однако это требует значительных уси¬
лий и времени, тем более, что он обычно неохотно идет на отмену
своих решений. В результате администрация государственных уч¬
реждений чаще всего отступает, пытаясь найти новые пути дости¬
жения той же цели без нарушения установленного ревизорами
ГАО порядка. -
3 ГАО проводит в год примерно 2 тыс. таких проверок (см.
«U.S. News and World Report», October 22, 1973, p. 57).
66

сии сената и палаты представителей по государствен¬
ным операциям.
Важным аспектом расследовательской деятельно¬
сти конгресса является предоставленная членам ко¬
миссий возможность запроса необходимой, по их мне¬
нию, информации о работе органов государственного
управления или ходе выполнения правительственных
программ1. Хотя президент США и главы федеральных
ведомств сохранили за собой право отказать конгрес¬
сменам в предоставлении запрашиваемых сведений на
том основании, что их обнародование будет «противо¬
речить общественным интересам», сам факт обраще¬
ния членов комиссий за информацией по определенной
проблеме может заставить бюрократический аппарат
обратить на нее более пристальное внимание.
Следует отметить, что в настоящее время борьба
членов конгресса за расширение своей информирован¬
ности и повышение роли в процессе принятия важных
государственных решений принимает все более острый
характер. В 1971 году, например, сенатская комиссия
по иностранным делам единогласно постановила уре¬
зать на 1 млрд, долларов средства на программу воен¬
ной помощи союзникам США, если министерство обо¬
роны не представит на ее рассмотрение секретный пя¬
тилетний план военной помощи, который Пентагон от¬
казался представить комиссии. Сенатор У. Фулбрайт
внес на рассмотрение конгресса законопроект, преду¬
сматривающий обязательное выступление должностных
лиц правительственных ведомств по требованию чле¬
нов комиссий. Впервые в американской истории кон¬
серваторы и либералы в конгрессе объединили свои
усилия в борьбе за ограничение полномочий президен¬
та предпринимать военные действия без санкции выс¬
шего законодательного органа. Даже лидеры респуб¬
ликанцев в сенате и в палате представителей присоеди¬
1 Все попытки исполнительной власти оспорить конституцион¬
ность этого права до сих пор проваливались Верховным судом. В
известном судебном прецеденте Me. Grain, v. Dangherty им было
вынесено следующее решение: «... обе палаты конгресса обладают
не только правами, переданными им конституцией, но и такими
дополнительными правами, которые необходимы для осуществления
конституционных прав».
5*
67

нились к этой кампании. «Настало время,— заявил сена¬
тор X. Скотт,— когда конгресс в соответствии с консти¬
туцией не должен быть лишен права принимать участие
во всем этом огромном деле, связанном с началом
войны»1.
Поэтому вполне понятно стремление высшего чи¬
новничества вызвать личное расположение членов ко¬
миссии конгресса, в той или иной степени участвую¬
щих в контроле за их деятельностью. «Должностные
лица органов управления, — пишет политолог Р. Фен-
но, — прилагают много усилий для того, чтобы добить¬
ся уменьшения той неопределенности, которая может
их ожидать в конгрессе. При любом посещении комис¬
сий чиновники стремятся вызвать к себе симпатии и
завоевать чувство доверия... Их методы достижения
этого включают подчинение требованиям докладов ко¬
миссии, тщательную подготовку к слушаниям, скром¬
ное поведение во время проведения последних и под¬
держание неофициальных контактов в течение всего
года»I 2.
В последние годы идет постоянное укрепление свя¬
зей федеральной бюрократии с комиссиями конгресса.
В настоящее время все министерства и ведомства
США имеют для этой цели специальный штат чинов¬
ников. Особенно крупными отделами по связям с кон¬
грессом располагает министерство обороны и органы
регулирования экономики3. Эта, казалось бы, вполне
обычная форма организационной деятельности госу¬
дарственного аппарата отражает глубокие изменения,
происходящие в механизме государственного управле¬
ния США на нынешнем этапе развития государствен¬
но-монополистического капитализма.
I «New York Times», August 1, 1971,
2 R. F e n n о, The power of the purse: appropriation politics in
Congress, N. Y., 1966, pp. 313—314.
3 В 1963 году в министерстве обороны штат сотрудников, зани¬
мающихся исключительно обработкой членов и аппарата Комиссии
по делам вооруженных сил и соответствующих комиссий по ас¬
сигнованиям, составлял 230 человек. Примерно столько чинов¬
ников по связи с конгрессом имели «независимые» регулирующие
агентства («Organization of Congress», Hearing before ihe Joint
Committee on the Organization of the Congress. 89th Congress,
Second Session ., Wash., 1966, p, 2271).
68

Еще до недавнего времени в целях маскировки сво¬
ей классовой сущности конгресс стремился избегать
каких бы то ни было прямых связей с федеральной
бюрократией вне открытого обсуждения проблем госу¬
дарственного управления. Боязнь навлечь на членов
конгресса и высших должностных лиц государства об¬
винение в нарушении конституционной доктрины «раз¬
деления властей» и в сговоре за спиной общественно¬
сти заставляла правящие круги США идти на законо¬
дательный запрет лоббистской деятельности чиновни¬
ков'1.
Вступление США в эпоху государственно-монопо¬
листического капитализма потребовало мобилизации
всех ресурсов системы государственного управления на
обеспечение диктатуры монополистической верхушки.
Была, в частности, усилена координация деятельности
ставленников монополистического капитала в конгрес¬
се и органах исполнительной власти. Взаимозависи¬
мость членов комиссий, занимающихся проблемами оп¬
ределенных областей государственного управления, и
чиновников, действующих в этой же сфере, стала на¬
столько велика, что возникла- потребность в создании
специального аппарата по поддержанию постоянных
контактов между ними1 2.
Следует отметить, однако, что далеко не все кон¬
такты конгресса с бюрократическим аппаратом идут
через официальные каналы. В частности, комиссии по
ассигнованиям стремятся иметь дело не со «связными»,
а с чиновниками, непосредственно разрабатывающи¬
ми бюджет данного учреждения. Чем важнее пробле¬
ма, тем вероятнее использование должностными лица¬
1 В 19il9 году, например, был принят закон, •запрещающий
многие формы контактов между чиновничеством и членами конг¬
ресса (18 USC § 1943), Был наложен запрет и на использование
в этих целях государственных фондов.
2 По подсчетам государствоведа Б. Сапина, ответственные со¬
трудники государственного департамента и министерства обороны
(включая глав этих ведомств) тратят на контакты с конгрессом
до 7в своего служебного времени (см. В. Sapin, The making of Uni¬
ted States foreign policy, Wash., 1966, p. 50). Президент Л. Джон¬
сон заявил однажды, что, по его мнению, самым важным лицом в
министерстве вслед за главой является чиновник, ответственный за
связь с конгрессом («White House press-release», November 19,
1964).
69'

ми и членами конгресса скрытых форм связи: телефон¬
ных переговоров, частных визитов, встреч на «нейт¬
ральной» почве (в клубах и профессиональных ассо¬
циациях) и т. д. «Как и в других сферах американско¬
го государственного управления, — отмечает Н. Па¬
уэлл, — официальные линии власти и связей между
конгрессом и бюрократией меняются на неофициаль¬
ные: понимание намеков, проведение переговоров, ус¬
тупки нажиму и мало заметное согласование политиче¬
ской тактики конгресса и бюрократического аппа¬
рата»’.
Именно в этих, скрытых от общественности методах
связи находит свое выражение тенденция к слиянию
аппарата конгресса (прежде всего отдельных комис¬
сий последнего) с государственной бюрократией в еди¬
ный механизм по поддержке интересов соответствую¬
щей группы монополий или же господствующего клас¬
са в целом1 2.
Таким образом, при общем усилении исполнитель¬
ной власти за счет законодательной и при неспособно¬
сти последней эффективно повлиять на характер го¬
сударственного управления в целом и на общий поли¬
тический курс правительства конгресс в состоянии ока¬
зать влияние на отдельные направления деятельности
государственной бюрократии, вскрыть «слабые», с точ¬
ки зрения монополистической верхушки, места в рабо¬
те звеньев правительственного аппарата, обеспечить
поддержку со стороны конгресса наиболее важным
для всего господствующего класса правительственным
мероприятиям.
Происходящий в настоящее время конфликт во
взаимоотношениях между президентом и конгрессом
1 N. Р о w е 11, op. cit., р. 60.
2 Показателен, в частности, тот факт, что правящие круги
США стремятся в правовой форме закрепить практику неофици¬
альных контактов чиновников с наиболее влиятельными членами
комиссий конгресса. Некоторые законы, имеющие важное соци¬
ально-политическое значение, прямо требуют от государственных
должностных лиц проведения предварительных консультаций в
конгрессе перед принятием «административных решений», например,
<The Economic Cooperation Act of 1948» (62 Stat. 137, Sec. 124 (b),
«The Defense Production Act of 1950» (64 Sta.t. 798, Sec. 712 (b),
«Immigration and Nationality Act of 1952» (66 Stat. 163, Sec. 401 (a).
70

свидетельствует, на наш взгляд, не столько о «кризисе в
верхах», как считает проф. В. С. Зорин1, сколько о несо¬
ответствии системы «взаимодействия» государственно¬
правовых институтов США требованиям развития госу¬
дарственно-монополистического капитализма. Безуслов¬
но, «растерянность и разброд, возникшие в связи с серь¬
езными провалами политики администрации Никсона,
все обостряющиеся противоречия и острые разногла¬
сия по поводу путей и методов их преодоления»1 2 как
основные черты «кризиса в верхах» США, по выводу
В. Зорина, не могут не отражаться на характере взаи¬
моотношений между исполнительной и законодатель¬
ной властями. Однако считать эти, в общем преходя¬
щие политические моменты главной причиной конф¬
ликта, на наш взгляд, является упрощением. Да и
сам термин «кризис в верхах» применительно к ны¬
нешней политической обстановке в США вряд ли оп¬
равдан.
РАСШИРЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРИНУДИТЕЛЬНЫХ
ПОЛНОМОЧИЙ ЧИНОВНИЧЕСТВА. ОСЛАБЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ БЮРОКРАТИИ СО СТОРОНЫ СУДОВ
Практика государственного управления в США
свидетельствует, что федеральная бюрократия в эпоху
государственно-монополистического капитализма бе¬
рет на себя не только нормотворческие функции, но в
равной степени и судебные. Чиновничество получает
возможность самостоятельно, без обращения в суд
оценивать поведение юридических лиц и граждан, оп¬
ределять степень нарушения правовой нормы, выпол¬
нять арбитражные функции и в необходимых случаях
налагать меры административного принуждения, сила
которых не уступает судебному наказанию3. Личный
1 См. В. Зорин, Внутренние американские проблемы 70-х го¬
дов, «США: экономика, политика, идеология» 197.1 г. № 8, стр. Illi,
2 Та м же.
3 По замечанию американского юриста Д. Нельсона, меры
административного принуждения «по крайней мере так же сильны,
как наказания, налагаемые судами, а часто гораздо сильнее по
своим последствиям» (D. Nelson, Administrative agencies of the
USA, Detroit, 1964, p. 22).
71

состав органов государственного управления не толь¬
ко вырабатывает нормы поведения, но и обеспечивает
принудительным путем установленный правопорядок,
открыто нарушая тем самым все конституционные
принципы, «призванные обеспечить демократичность»
государственного управления в США.
Административное (внесудебное) принуждение в
практике государственного управления США выража¬
ется в виде мер административно-правового воздейст¬
вия, которые могут иметь форму как административно¬
предупредительных и административно-восстановитель¬
ных акций, так и мер 'административного пресечения.
Ввиду того, что именно меры административного
воздействия в условиях неплановой капиталистической
системы хозяйства зачастую являются единственно дей¬
ственным средством регулирования экономических и
социально-политических отношений, а также наиболее
эффективным способом защиты интересов монополи¬
стической верхушки, рассмотрим на примере некото¬
рых из них характер административно-принудительной
деятельности чиновничества в процессе государствен¬
ного управления.
В арсенале мер принуждения, используемых аме¬
риканской бюрократией, находятся не только такие
меры чисто административного воздействия, как пре¬
дупреждения и штрафы, но и меры, выходящие далеко
за рамки административных.
В частности, одним из эффективных средств при¬
нуждения, широко используемых должностными лица¬
ми исполнительного аппарата, является временное или
постоянное лишение юридических лиц специальных
прав и привилегий. Эта мера принуждения может выз¬
вать значительные материально-денежные потери для
субъектов административного проступка. «Некоторые
«неденежные» взыскания, — отмечает Д. Нельсон, —
могут быть гораздо более строгими, чем штрафы»1.
Чиновники многих федеральных агентств обладают
правом отказать правонарушителю в тех видах услуг
или экономической поддержки, осуществление которых
монопольно контролируется государством. Нарушение
1 D. Nelson, op. cit., р. 32.
72

законодательства об использовании гелия и обраще¬
нии с ним, например, может привести к тому, что Бю¬
ро шахт министерства внутренних дел лишит виновную
компанию прав на производство этого газа1. Подобные
же полномочия имеет Комиссия по атомной энергии в
отношении использования радиоактивных веществ1 2.
Часто федеральные органы получают право состав¬
лять «черные списки» на лиц, находящихся в деловых
отношениях с государством и совершивших определен¬
ные административные проступки. Так, лица, виновные
в нарушении закона о торговом судоходстве 1936 года,
по указанию высших должностных лиц министерства
торговли могут быть лишены получения правительст¬
венных субсидий и прав владения судном до 5 лет3.
Глава Федеральной строительной комиссии может ли¬
шить частную компанию права пользоваться различны¬
ми льготами, предоставляемыми на основе закона о
национальном жилищном строительстве, если найдет,
что данная компания совершила административный
проступок4. Подобным правом в разном объеме обла¬
дают также главы Администрации ветеранов5, Генераль¬
ный контролер денежного обращения6, министра труда7
и т. д.
Во многом такое право остается лишь формальной
угрозой, однако с ним не могут не считаться компании,
заключившие контракт с государственным органом.
По оценке Д. Нельсона, «карательный эффект этих
мер — поразителен (по крайней мере, в большинстве
случаев)»8.
В качестве одного из средств неимущественного
принуждения бюрократический аппарат может также
использовать отказ в продолжении аренды или прек¬
ращение договора о ней с частными фирмами, нару¬
шающими административные правила. Хотя во многих
1 30 CFR § 1, 16.
2 10 CFR §§ 30. 52, 50. 101.
3 46 USCA §§ 1228, 1111.
4 12 USCA § 1731 (а).
5 38 USCA § 1804 (а); 38 CFR § 36. 4361.
8 40 USCA § 10 (b).
7 41 USCA § 37.
8 D. N e 1 s о n, op. cit., p. 35.
73

случаях этот вид взыскания может быть осуществлен
только по суду, при некоторых обстоятельствах прави¬
тельственные чиновники вправе действовать вполне
самостоятельно. Должностные лица министерства
внутренних дел, например, могут не только предоста¬
вить в аренду общественные земли нефтедобывающим
компаниям, но и лишить последних этого права за на¬
рушение условий соглашения1.
• Распространенной мерой административного пресе¬
чения является временное отстранение или лишение
юридического лица права на лицензию. По оценкам
американских юристов, лишать лицензии могут «де¬
сятки органов управления в огромном числе ситуа¬
ций»1 2.
В условиях капиталистической системы хозяйства
даже простое обнародование органом государственно¬
го управления каких-либо фактов о неполадках в
деятельности частной фирмы или о нарушении адми¬
нистративных правил может по своим последствиям
быть тяжелее денежного штрафа. Некоторые законо¬
дательные акты предусматривают возможность подоб¬
ного воздействия со стороны чиновников. Примером
может служить предоставление возможности опубли¬
ковать результаты проверки деятельности банков ин¬
спекторами Управления контролера денежного обра¬
щения и федеральной корпорации по страхованию де¬
позитов3, а также результаты инспекции по качеству
пищевых продуктов, медикаментов и других товаров
широкого потребления чиновниками министерства здра¬
воохранения, образования и социального обеспечения4.
Фирма, товары которой признаны недостаточно каче¬
ственными, несет тяжелые убытки5.
1 30 USCA § 188, 226 (Это прдво вызвало оживленные деба¬
ты в 1969 году при назначении Никсоном министром внутренних дел
Хикела).
2 См., например, D. N е 1 s о n, op. cit., р. 37.
3 12 USCA § 481, 1828 (f).
4 21 USCA § 375 (b).
5 Примером может служить так называемый «клюквенный»
кризис 1059 года, когда представитель Администрации по контролю
за качеством пищевых продуктов и медикаментов объявил, что
клюква в результате применения пестицидов может быть опас¬
ной для здоровья. Покупка этого продукта резко сократи¬
лась.
74

Распространение "регулирующей деятельности госу¬
дарства на банковскую сферу привело к тому, что боль¬
шая группа органов государственного управления полу¬
чила право самостоятельно проводить ликвидацию обан¬
кротившихся финансовых институтов и временно управ¬
лять имуществом последних'.
Государственные чиновники в отдельных случаях об¬
ладают правом конфискации имущества без предвари¬
тельной санкции судов. Такими полномочиями, напри¬
мер, обладают должностные лица службы внутренних
доходов министерства финансов2.
Служебный аппарат органов государственного уп¬
равления часто выполняет арбитражные функции. На¬
циональное управление по трудовым отношениям, на¬
пример, определяет, какие профсоюзы могут представ¬
лять интересы рабочих и служащих при переговорах с
администрацией. Это право имеет важное значение как
для предпринимателей, так и для профсоюзного движе¬
ния США, ибо решением должностного лица от перего¬
воров могут быть отстранены наиболее боевые предста¬
вители рабочего класса.
Чиновники могут выступать в качестве арбитра и в
споре между частными фирмами. Последние прибегают
к государственному арбитражу в том случае, если они не
доверяют по какой-либо причине обычной судебной про¬
цедуре или когда суды оказываются бессильными в раз¬
1 Это право в различном объеме имеют Совет управляющих
федеральной резервной системы, Управление контролера денежного
обращения, Федеральный банк по займам на жилищное строитель¬
ство, Комиссия по делам индейцев министерства внутренних дел,
Корпорация фермерского кредита и некоторые другие учреждения.
Чиновники ведомств, проводящих ликвидацию, пользуются при
осуществлении этой меры пресечения весьма большими полномочи¬
ями. В частности, агент Контролера денежного обращения имеет
право конфисковать всю документацию обанкротившегося финан¬
сового учреждения, собрать оставшиеся долги, распродать собст¬
венность и т. д.
Особенно жестокие формы принимает ликвидация имущества
индейцев. Глава Комиссии по делам индейцев, который имеет пра¬
во контроля за индейскими кредитными ассигнованиями, может не¬
медленно ликвидировать племенные предприятия и кооперативные
объединения в том случае, если он найдет, что последние не в со¬
стоянии выплатить государственные долги (25 CFR § 9(1. 10, 91. 12,
09 14 03 14)
’ « 26 USCA § 6301—6343, 7505,
75

решении споров. «Главной причиной делегирования су¬
дами арбитражных функций по имущественным делам
регулирующим агентствам зачастую являлась невозмож¬
ность для пострадавших сторон добиться удовлетвори¬
тельного решения в суде», — подчеркивает Д. Нельсон1.
Часто государственный арбитраж входит в качестве
составного элемента всего комплекса регулирования от¬
дельных отраслей экономики (наряду с правом установ¬
ления цен, тарифов и т. д.). Арбитражные полномочия
имеют многие органы исполнительной власти, в том чис¬
ле военные министерства1 2, Комиссия по атомной энер¬
гии3, министерство земледелия4, Федеральная морская
комиссия5.
Возникает вопрос: может ли гражданин США до¬
биться пересмотра мер административного принужде¬
ния, используемых бюрократией? Насколько реальна
для него гарантированная конституцией «защита от
произвола должностных лиц»?
Доктрины «разделения властей» и «судебного верхо¬
венства» возлагают на суды право контролировать дея¬
тельность как законодателей, так и чиновников. Пред¬
полагается, что юридические лица и граждане США
смогут искать защиту от административного произвола
® обычных судах, либо возбудив дело «об искажении
должностным, лицом буквы закона или акта управле¬
ния»6, либо обвинив представителя исполнительной вла¬
сти в нарушении конституционных свобод, закрепленных
р Билле о правах.
В юридическом механизме государственного управ¬
ления административный процесс, т. е. производство по
принятию актов управления и по делам об администра¬
тивных проступках, занимает одно из главных мест.
Предписание процедуры административно-правовой дея¬
тельности как одна из форм /обеспечения контроля за
1 D. Nelson, op. cit., р. 102.
2 См., например, 33 USCA § 500.
8 42 USCA § 2183, 2187.
‘ 7 USCA § 499 g (а), § Г131.
6 46 USCA § 821.
• N. Powell, Responsible public bureaucracy in the United
States, Boston, 1967, p. 71.
76

бюрократическим аппаратом употребляется в США ши¬
ре, чем в любой другой капиталистической стране1.
В стремлении закрепить за процессуальной формой
роль механизма, контролирующего нормотворческую и
административно-принудительную деятельность амери¬
канской бюрократии, отражаются две тенденции совре¬
менного государственного управления США. Во-первых,
попытка правящей верхушки отвлечь внимание широкой
'общественности, недовольной усилением произвола чи¬
новничества, от главной причины этого произвола: стрем¬
ления бюрократии руководствоваться в своей деятель-
’ности лишь интересами монополистического капитала.
Подталкивая американцев, ущемленных действиями
представителей исполнительной власти, на борьбу с на¬
рушениями правил административного процесса, пропа¬
гандистская машина американского государства и юри¬
сты — апологеты капиталистического строя пытаются
внушить, что в административном произволе виноват
не существующий общественный строй, а лишь отдель¬
ные недостатки сугубо технического характера1 2.
Во-вторых, в придании административному процессу
столь важной роли виден кризис американской судебной
системы. В условиях государственно-монополистическо¬
го капитализма она оказывается не в состоянии доста¬
точно эффективно защитить американских граждан от
административного произвола. «Суды, — признает
Н. Пауэлл, — очень ненадежные защитники американ¬
ских граждан и организаций против произвола должно¬
стного лица»3.
Практика американского государственного управле¬
ния свидетельствует, что возможность судебного пере¬
смотра решения, принятого государственным чиновни¬
ком, сильно ограничена. Во многих случаях вмешатёль-
1 По словам авторитетного специалиста в области администра¬
тивного права Л. Яффе, «в американской системе управления го¬
сударством осуществление государственной власти невозможно без
процедурного контроля» ( L. Jaffe, Judicial control of administra¬
tive action, Boston, 1965, p. 16).
2 Особенно активно эту точку зрения отстаивает Ассоциация
американских юристов (American Ваг Association). Именно она
была главным инициатором закона об административной проце¬
дуре 1946 года.
3 N. Powell, op. cit., р. 74.
77

ство суда в деятельность бюрократии запрещает само
законодательство. В частности, большая группа законо¬
дательных актов в своих текстах прямо указывает на
то, что решение ответственного должностного лица, при¬
званного проводить в жизнь положения этих норм пра¬
ва, окончательное и не подлежит судебному пересмотру.
В эту категорию попадают законы, имеющие-ярко вы¬
раженную социальную направленность. Например, су¬
дебный пересмотр административных решений запреща¬
ют законы об отборе на военную службу1, о лишении
льгот ветеранов войны, заподозренных в политической
неблагонадежности1 2. Решения чиновников министерства
внутренних дел относительно наказаний индейцев3 и
некоторые решения относительно возмещения ущерба,
нанесенного государству4, также имеют окончательный
характер.
Однако даже в том случае, если закон оставляет от¬
крытым вопрос о судебном пересмотре административ¬
ных решений или же прямо предусматривает такую воз¬
можность, суды очень неохотно прибегают к рассмотре¬
нию дел по жалобам на произвол чиновников.
В американской правовой науке в последние годы
получила широкое распространение новая доктрина так
называемого «судебного самоограничения», которая оп¬
равдывает отказ судов принимать к производству дела,
затрагивающие административные действия должност¬
ных лиц органов государственного управления. «Суды
очень неохотно принимают на себя ответственность кон¬
тролировать государственные учреждения, — отмечает
П. Уолл.—Они постоянно стремятся ограничить свою
роль по пересмотру административных решений»5.
1 50 USCA § 460 (Ь).
2 Зв USCA § 21’1.
3 25 USCA § 443 (а), 293 (а). '
4 См., например, 42 USCA § 1715; 22 USCA § 1623 (4), 1641,
1641 (а), 1642 (б); 50 USCA Арр. § 2010. Иногда закон,
позволяя судебный пересмотр решений представителей исполнитель¬
ной власти, исключает его в отношении тех положений, которые
считаются наиболее важными с государственной точки зрения.
Так, несмотря на возможность применения судебного пересмотра
по закону о гражданской авиации, те акты управления, которые
регулируют деятельность иностранных авиакомпаний, не подлежат
судебному разбирательству («Congressional Record», July 1, 1968,
р. S 7976).
5 Р. Woli, op. cit., p. 104.
78

Формальным основанием самоограничения судов яв¬
ляется утверждение о том, что якобы теряется интерес
к судебному разбирательству административных дейст¬
вий со стороны общественности ввиду получения чинов¬
ничеством широких дискреционных прав из рук конгрес¬
са и некомпетентности судей разбирать дела, имеющие
специальный характер. В судебной практике США по¬
следних лет (после изменения, внесенного в 1967 году
в закон об административной процедуре) появилась да¬
же новая формула отказа рассматривать дела по пере¬
смотру административных решений: «это относится ис¬
ключительно к полномочиям государственного органа»
(committed to agency discretion)1.
Действительно, судебная процедура в США настоль¬
ко дорогая и затяжная, что обратиться в суд с требова¬
нием пересмотреть административное действие может
позволить себе лишь крупная фирма1 2. Кроме того, об¬
ращаясь с жалобой на действия чиновничества в суд,
истец должен иметь в виду, что даже в том случае, ес¬
ли суд восстановит справедливость, длительное разбира¬
тельство может привести к потере для него практичес¬
кого значения от этого решения3.
Однако главным препятствием на пути обеспечения
законности деятельности чиновничества являются от¬
нюдь не формальные недостатки судебного процесса, а
классовая направленность деятельности судебной вла¬
сти. Показательным примером может служить судебная
практика в отношении судебного пересмотра админи¬
стративных решений по так называемым «молчаливым
законам» (silent statutes), т. е. законодательным актам,
тексты которых умалчивают о возможности судебного
пересмотра.
1 См., подробнее Н. A. S a f е г s t е i n, Nonreviewability: a functi¬
onal analysis of «committed to agency discretion», «Harvard Law
Review», vol. 82, No 2, December. 1968.
2 Например, дело A. G. Spkading and Bros v. FTC (1961)
длилось 6 лет, а дело Pizz Pillsbury Mills Inc. v. FTC (1960) —>
8 лет.
2 W. Scott, Preliminary injunctions for FTC in merger ca¬
ses, «Cornell Law Quaterly», vol. 52, No 3, Winter 1967; S. Gold¬
man, Administrative delay and judicial releif, «Michigan Law
Review», vol. 66, No 7, May 1968.
79

В большинстве случаев суды толкуют «молчание»
этих законов (на основе доктрины «самоограничения»)
как запрет принимать к производству дела по пересмот¬
ру деятельности должностных лиц1. В частности, суды
,не вмешиваются в деятельность тюремных чиновников.
Предоставлена свобода действий и должностным лицам
ведомств, регулирующих-отношения между профсоюза¬
ми и предпринимателями (Национальной согласитель¬
ной комиссии и Национального управления трудовых
отношений1 2. Крайне редко суды пересматривают меры
административного воздействия неимущественного ха¬
рактера. Они воздерживаются принимать к производст¬
ву дела, затрагивающие деятельность бюрократического
аппарата в этой сфере, даже в том случае, если закон
предусматривает возможность судебного вмешательства.
Кроме того, суды не рассматривают тех жалоб на
действия чиновников, которые, по мнению судей, не име¬
ют под собой «юридического основания», т. е. когда суд
не видит в административном акте превышения чинов¬
ником данных ему полномочий.
И еще одно самоограничение: суд принимает к рас¬
смотрению только те дела, которые прешли предвари¬
тельно через все апелляционные инстанции внутри орга¬
на государственного управления3.
Поэтому неудивительно, что американцы редко об¬
ращаются в суд с жалобами на произвол бюрократии
1 В качестве прецедентов отказа служат дела: Coffin v. Rei¬
chard (1944); Garcia v. Steele (1951); Williams v. Steele (1952).
2 Верховный суд США в деле Swirchmens v. Union of North
America and National Mediation Board (1943) объявил незаконным
прием Окружным судом жалобы профсоюза на решение админи¬
страции Национального согласительного совета несмотря на то, что
закон оставил вопрос о возможности судебного пересмотра откры¬
тым (см. подробнее о нежелании Лудов вмешиваться в сферу ре¬
гулирования трудовых отношений «Judicial reviewability of NLRB
rulings», «Northwestern University Law Review», vol. 63, No 1, Mar¬
ch— April 1968; C. Deck, A. critigue of the National Labor Rela¬
tions Board’s performance in policy formulation, «Northwestern Uni¬
versity Law Review», vol. L17, No 2, December 1968).
3 О том, насколько это требование способствует «оперативно¬
сти» судебного разбирательства, свидетельствует следующий факт.
Жалобы, затрагивающие интересы монополий, рассматриваются в
министерстве юстиции в среднем 2—3 года, а в Федеральной тор¬
говой комиссии еще более длительное время (W. Scott, op. cit,
р. 461).
80

или же с требованием пересмотреть административное
решение. За десять лет существования Комиссии по кон¬
тролю за ценными бумагами и биржевыми операциями
ее должностные лица издали свыше 2000 актов управ¬
ления. И только 100 из них были переданы в суд на пе¬
ресмотр1. По словам члена коллегии Управления граж¬
данской авиации Дж. Адамса, «в среднем из сотен ре¬
шений, принимаемых нами ежегодно, только десять пе¬
редаются недовольными сторонами на пересмотр в
апелляционный суд»1 2.	«.
Неофициальные консультации заинтересованных сто¬
рон с должностными лицами регулирующих агентств,
обработка чиновничества всеми доступными средствами
(вплоть до подкупа) становятся обычным способом раз¬
решения конфликтов в практике государственного управ¬
ления США. Американские граждане и организации ис¬
пользуют неофициальный процесс в силу того, что он
менее длителен и дорог, а также не влечет за собой из¬
лишне натянутых отношений с государственным учреж¬
дением. Кроме того, неофициальная процедура скрыта
от общественности, что играет на руку тем представи¬
телям бизнеса, которые, считая «добрую волю» важным
средством разрешения конфликта, предпочитают дейст¬
вовать незаметно, не желая, чтобы общественность узна¬
ла об их незаконной деятельности.
Кто получает основную выгоду от того, что конфлик¬
ты с бюрократией разрешаются не в гласном судебном
процессе, а келейно, путем политического давления на
должностных лиц? Безусловно, монополии. У мелких
собственников и рядовых граждан нет ни связей, ни
средств для ведения неофициальных переговоров с чи¬
новниками в случае превышения последними их прав.
Этот факт, кстати, вынуждены признавать и буржуаз¬
ные государствоведы3.
Тенденция к самоограничению американских судов
в отношении контроля над государственной бюрократи¬
1 N. Powell, op. cit., р. 74.
2 «Congressional! Record», July 1, 1968, p. 7976.
3 С. Голдман пишет, например, что «неофициальное разрешение
конфликта путем политического нажима доступно лишь политиче¬
ски или экономически сильным группам. Его не может добиться
обыкновенное частное лицо» (S. Goldman, op. cit., р. 1424).
6 Заказ 3813
81

ей не говорит, однако, о том, что судебная власть пол¬
ностью устранилась от осуществления этой функции. В
случае необходимости суды могут активно вмешиваться
в процесс управления государством.
Об этом, в частности, свидетельствует упоминавшая¬
ся выше деятельность Верховного суда по пересмотру
отдельных решений администрации регулирующих
агентств. Верховный суд, оставив за собой право толко¬
вать конституционность административного действия,
сохраняет возможность отмены решений, принятых
должностными лицами в интересах лишь одной группы
монополий.
Выступая на страже господствующего класса в це¬
лом, Верховный суд становится для монополистического
капитала тем институтом, который в отдельных случаях
обеспечивает необходимую гарантию того, что должност¬
ные лица регулирующих агентств не станут орудием ис¬
ключительно какой-либо одной группы монополистиче¬
ских объединений1.
Современная практика свидетельствует о фактичес¬
ком слиянии интересов судей и высшего чиновничества,
об их совместной защите интересов одного хозяина —
монополистической буржуазии. Это показывает, насколь¬
ко был прав В. И. Ленин, когда говорил, что народные
массы в буржуазном государстве «отстранены от демо¬
кратии как этим «священным правом собственности»...
так и буржуазным аппаратом государственной власти,
т. е. буржуазными чиновниками, буржуазными судьями
и прочее»1 2. Тезис В. И. Ленина о том, что чиновничий и
судейский аппарат как единый организм представляет
собой наибольшую помеху проведению демократизма в
жизнь для рабочих и трудящихся3, полностью сохраняет
свое значение и в настоящее время для США.
1 Об усилении значения Верховного суда в контроле за право¬
установительной и юрисдикционной деятельностью бюрократиче¬
ского аппарата свидетельствует тот факт, что в настоящее время,
по оценке Дж. Адамса, примерно 7з всех рассматриваемых судом
дел приходится на пересмотр Решений администрации органов го¬
сударственного управления («Congressional Record», July 1, 1968,
р. 7976).
2 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 391.
3 См. там же, стр. 501.
82

Проведенный анализ административно-принудитель¬
ной деятельности бюрократического аппарата дает пред¬
ставление, насколько широкие права в этой области
имеет американское чиновничество. Возможность рас¬
поряжаться судьбами основной массы населения США
в угоду монополистическому капиталу, предоставленная
бюрократии, вызывает недовольство многих американ¬
цев. «В течение последней четверти века,— пишут из¬
вестные государствоведы Дж. Фергюсон и Д. Макген¬
ри,— возросшая нормотворческая деятельность государ¬
ственных учреждений ведет к появлению лавины жалоб
на самоуправство (чиновников. — А. Н.)»1.
Отражая недовольство широких слоев населения, в
том числе мелкой и средней буржуазии, расширением
полномочий бюрократического аппарата за счет зако¬
нодательной и судебной власти, многие американские
государствоведы и юристы-практики ставят под сомне¬
ние конституционность нормотворческой и администра¬
тивно-принудительной деятельности чиновников2. Неко¬
торые из них требуют немедленного пересмотра всей
системы управления государством-
Характерно, однако, что критикуя расширение функ¬
ций бюрократического аппарата, буржуазные ученые
стремятся затушевать классовое содержание этого со¬
циального явления. Они преднамеренно игнорируют
классовую неоднородность чиновничества, избегают го¬
ворить о том, что влияние различных категорий бюро¬
кратического аппарата на процесс усиления нормотвор¬
ческой и административно-принудительной деятельности
исполнительной власти отнюдь не одинаково.
Правильное понимание существа изменений, проис¬
ходящих сейчас в американском государственном управ-
1 I. Ferguson and D. Mc. Henry, The American system
of government, 9th ed., N. Y., 1967, p. 534.
* См., например, В. G a v i t, Introduction to the Study of Law,
N. Y„ 195.1, p. 159; P. Wo 11, op. cit., p. 15; B. Shwartz, The
professor and the commissions, N. Y., 1959, pp. 146—147; L. Jaffe,
Judical control of administrative action, Boston, 1966, p. 10; M.
Edelman, op. cit., pp. 749—756; S. Foy, Federal regulation of
independent natural gas products, «Vanderbilt Law Review», vol. 21,
No 1, Desember, 1967, pp. 1—46.
6*	83

лении, может быть достигнуто лишь путем партийно¬
классового анализа социальной и профессиональной
дифференциации чиновничества.
РОЛЬ ЧИНОВНИЧЕСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Мы уже отмечали, что в государственном управлении
США всей полнотой исполнительной власти обладают
должностное лица (в том числе выборные). По консти¬
туционно-правовой доктрине они, занимая высшие посты
в государственном аппарате, несут ответственность за
деятельность подведомственных учреждений. Именно
эта категория чиновничества^ выдвинутая на ключевые
государственные должности монополистическим капи¬
талом, выступает в качестве субъекта наиболее важных
по социальной значимости решений.
Президент, члены его кабинета, ближайшие советни¬
ки и другие представители властвующей элиты в госу¬
дарственном аппарате проводят в жизнь выраженные в
политической программе правительства установки тех
монополистических кругов, которые привели их к вла¬
сти. Они не только разрабатывают общий курс деятель¬
ности исполнительного аппарата и намечают перспек¬
тивные задачи, но и принимают многочисленные реше¬
ния, действие которых носит разовый, однократный ха¬
рактер. Отличительной чертой всех принимаемых выс-
щими политическими чиновниками решений является
классовое содержание, ‘ибо в них наиболее полно нахо¬
дит свое выражение воля господствующего класса.
В условиях государственно-монополистического ка¬
питализма, породившего огромное многообразие форм
управленческой деятельности, монополистические круги
вынуждены привлекать к принятию политически важ¬
ных решений и проведению их в жизнь отдельные кате¬
гории чиновников-профессионалов. Нынешние формы
сращивания государственного аппарата с монополиями,
переплетение их функций, что в наиболее полной фор¬
ме выражается в возникновении социальных комплексов
типа военно-промышленного, ведут к тому, что высшие
профессиональные чиновники-специалисты и руководи¬
тели монополистических фирм объединяют свои усилия
по защите единых, ведомственно-монополистических ин-
84

тересов. Для капиталиста неважно, кто лучше проводит
в жизнь угодный ему политический и административно¬
управленческий курс: прямой представитель его класса,
назначенный на высшую государственную должность
президентом, или же человек, выбившийся на руково¬
дящую должность после долгих лет службы в государ¬
ственных учреждениях. Как показывает практика, чи¬
новник-профессионал в некоторых случаях оказывается
даже предпочтительнее. Установив с ним необходимые
служебные и личные контакты и обеспечив его лояль¬
ность данному монополистическому объединению, ру¬
ководство последнего гарантирует для себя сохранение
на ключевой государственной должности человека, карь¬
ера которого на долгие годы будет связана с этой моно¬
полией. Межпартийная борьба, которая может вызвать
«преждевременную» отставку чиновника, назначенно¬
го на свой пост по политическим соображениям, в этом
случае не имеет значения.
На повышение роли высших профессиональных чи¬
новников США, «возведение» их в ранг политических
бюрократов оказывает воздействие и рассматривавший¬
ся выше процесс укрепления связей комиссий конгресса
с правительственными ведомствами потому, что про¬
граммные политические решения, не могут быть претво¬
рены в жизнь без санкции конгресса. Профессиональные
должностные лица, знающие все тонкости «проталкива¬
ния» правительственных мероприятий через высший за¬
конодательный орган и имеющие хорошие деловые кон¬
такты с ним, приобретают для монополистических кру¬
гов особо важное значение.
Следует учитывать и такой фактор. До вступления
американского империализма в государственно-моно¬
полистическую стадию процесс управления государст¬
вом шел по формуле: «политические чиновники опреде¬
ляют государственные задачи, а профессионалы их вы¬
полняют» (доктрина «отделения политики от управле¬
ния»), Отдельные административно-управленческие
недостатки, проявляющиеся при этом, в частности
(организационная запутанность государственного аппа¬
рата, бюрократическая волокита, отсутствие элементов
творческого отношения к исполнению своих обязанно¬
стей со стороны профессиональных чиновников и т. д.,
считались неизбежным злом и не вызывали сильного
85

беспокойства со стороны правящих кругов. Государст¬
венные функции были достаточно просты, чтобы став¬
ленники господствующего класса на политических долж¬
ностях принимали вполне рациональные с точки зрения
крупного капитала решения.
Усложнение функций империалистического государ¬
ства в условиях государственно-монополистического ка¬
питализма, научно-техническая революция, изменения в
социально-политической обстановке внутри страны и
огромные перемены на международной арене в корне
изменили управленческий климат в государственном
аппарате. Высшие политические чиновники оказались
не в состоянии справиться с возложенными на них зада¬
чами самостоятельно. Вполне естественно — пришедший
из частного бизнеса политический чиновник не может
обладать специальными знаниями во всех областях дея¬
тельности подотчетного ему учреждения. Он не может
знать и тонкостей организационно-административной
работы своего ведомства. Принимая решение в этих
условиях, он вынужден полагаться либо на собственную
интуицию и другие субъективные факторы личного ха¬
рактера, либо на помощь специалистов-профессионалов.
Ввиду того, что опыт работы в частном бизнесе зачас¬
тую оказывается бесполезным, а интуиция в новой об¬
становке подводит, мнение ближайших подчиненных или
коллег-профессионалов как людей, хорошо знающих
проблему, оказывает^ определяющее воздействие на
характер принимаемого политическим чиновником ре¬
шения.
Факты свидетельствуют, что профессиональные слу¬
жащие являются в настоящее время инициаторами мно¬
гих важных решений, носящих как ограниченный адми¬
нистративный характер (в частности, издание норматив¬
ного акта или принятие административно-принудитель¬
ной меры), так и политическое, программное содержание.
«Принятие решений, — подчеркивал нынешний го¬
сударственный секретарь Г. Киссинджер, — все боль¬
ше превращается в процесс, требующий групповых уси¬
лий. Задача администратора (на высшей политической
должности) сводится в этом случае к выбору одного из
нескольких управленческих предложений, в формирова¬
нии которых он не принимал участия и с сущностью ко¬
торых он зачастую вовсе незнаком... В результате по-
86

стоянно растет зависимость администратора от концеп¬
ций его подчиненных по важным элементам проблемы»1.
Таким образом, деятельность высших чиновников-про¬
фессионалов становится политической и по форме и по
существу. Доктрина «отделения политики от управления»
в современных условиях фактически потеряла силу.
Анализ американской государственной службы по¬
зволяет, на наш взгляд, сделать два вывода: во-первых,
в условиях государственно-монополистического капита¬
лизма число лиц, допускаемых к руководству государст¬
вом, возрастает за счет высших категорий специалистов1 2,
и, во-вторых, переплетение функций прямых ставленни¬
ков монополистического капитала на государственных
политических должностях и высших чиновников-профес¬
сионалов в условиях роста нормотворческой и админи¬
стративно-принудительной деятельности государственно¬
го аппарата создает благоприятные условия для укре¬
пления относительной самостоятельности государствен¬
ной бюрократии.
Полностью соглашаясь с мнением Ф. М. Бурлацкого,
который дал глубокий анализ проблемы относительной
самостоятельности чиновничества буржуазного государ¬
ства, в том числе и от господствующего класса3, в раз¬
витие этого положения хотелось бы сказать следую¬
щее.
Прежде всего процесс относительной самостоятель¬
ности бюрократического аппарата в условиях государ¬
ственно-монополистического капитализма США наиболее
1 Н. Kissinger, The policymaker and the intellectual, «The pre¬
sidential advisory system», N. Y., 1969, p. 157.
2 В советской юридической литературе существует и противо¬
положная точка зрения. Так, Р. Вильданов, например, говорит об
уменьшении лиц, «допускаемых к осуществлению руководства бур¬
жуазным государством» (Р. Вильданов, Конституции в поли¬
тической системе буржуазного общества, «Международные отноше¬
ния», 1968, стр. 112). В этом же духе высказываются В. Гулиев
и Э. Кузьмин. Они пишут, например, о концентрации «всех рыча¬
гов реальной власти в руках все меньшего числа лиц, непосредст¬
венно представляющих монополистические группы буржуазии»
(В. Гулиев, Э. Кузьмин, Лабиринты буржуазной демократии,
изд-во МГУ, 1969, стр. ПО). Нам представляется, что в свете
развития государственно-монополистического капитализма на сов¬
ременном этапе этот тезис требует корректировки.
3 См. Ф. М. Бурлацкий, цит. соч., стр. 259—269.
87

полно проявляется не столько в тенденции к его само¬
стоятельности и независимости от господствующего
класса в целом, сколько в независимом положении от¬
дельных групп бюрократии, вытекающем из общности
интересов руководства правительственных ведомств и мо¬
нополистических кругов, непосредственно связанных с
этими ведомствами. Так, высшие военные и гражданские
чины Пентагона объективно заинтересованы в расшире¬
нии производства вооружений и увеличении военного
бюджета. Бюрократия, стоящая вс главе учреждений,
регулирующих отрасли экономики, не связанные с воен¬
ным производством, будет в своих интересах отстаивать
первоочередное расширение мирных социально-политиче¬
ских программ.
Борьба между монополистическими объединениями,
интересы которых не совпадают, в условиях государст¬
венно-монополистического капитализма в полной мере
отражается и на государственном аппарате. Высшие
бюрократы, стоящие во главе ведомств, которые обслу¬
живают конкурирующие группы монополий и тесно свя¬
заны с ними, всеми силами борются за обеспечение луч¬
ших условий деятельности для «своих» корпораций. Как
интересы отдельных монополистических объединений
могут сталкиваться с интересами господствующего клас¬
са в целом, так и интересы бюрократов, занимающих
руководящие должности в связанных с ними правитель¬
ственных ведомствах, могут не _ соответствовать общим
целям государственного аппарата. Наиболее наглядной
формой этого феномена является департаментализм.
Американская практика свидетельствует, что департа¬
ментализм может принимать настолько острый характер,
что даже президент зачастую не в силах своей властью
уладить конфликт. Лишь тогда, когда затрагиваются
интересы’всего господствующего класса и все монополи¬
стические объединения, невзирая на свои недавние расх
хождения, объединяются против общего врага (внутрен¬
него или внешнего), бюрократическая верхушка реаги¬
рует на это сплочением своих сил.
И еще одно замечание. На наш взгляд, нельзя гово¬
рить об относительной самостоятельности чиновничества
как единого Целого. Классовое расслоение бюрократиче¬
ского аппарата буржуазного государства, его дифферен¬
циация является определяющим фактором при подходе
88

к проблеме относительной самостоятельности. В совре¬
менных условиях роль основных проводников интересов
господствующего класса и его отдельных частей играют
высшие чины (как на политических, так и на професси¬
ональных должностях). Средние и особенно нижние
слои личного состава государственных учреждений ис¬
полняют функцию исполнителей принятых «наверху»
решений. Разрыв в социальном положении этой катего¬
рии чиновников и руководства постоянно растет. В силу
пролетаризации служащих в условиях империализма их
интересы и интересы непосредственно связанной с моно¬
полистическим капиталом верхушки приходят в посто¬
янное столкновение.
Конечно, было бы упрощением считать, что' этот кон¬
фликт имеет законченную форму и что низшие категории
чиновничества ясно осознают разницу между своей соци¬
альной ролью и ролью высшего начальствующего со¬
става.
Буржуазная управленческая машина, вовлекая лич¬
ный состав средних и низших категорий в процесс госу¬
дарственного руководства обществом, накладывает свой
отпечаток на их мировоззрение. Мелкий чиновник зача¬
стую считает себя представителем правящей элиты,
участником «важных с общественной точки зрения дел».
Кроме того, правящие круги развитых капиталистиче¬
ских государств, в том числе США, используют все
средства для обработки рядовых служащих в нужном
духе, затрудняя тем самым рост классового сознания в
их среде.
Усиление роли специалистов в эпоху государственно-
монополистического капитализма и научно-технической
революции заставляет высших администраторов искать
новые пути манипулирования поведением служащих
среднего и низшего звена.
Данные, полученные в США в результате научных
исследований, а также опыт практической деятельности
американских государственных учреждений свидетельст¬
вуют, что планы и решения руководства при проведении
в жизнь рядовыми чиновниками могут быть значительно
искажены как преднамеренно, так и в силу недостатков,
органически присущих буржуазному аппарату управле¬
ния. Мелкие ошибки, просчеты, недопонимание сути по¬
ставленных задач непосредственными исполнителями —
89

все это, по выводам некоторых исследований в* области
социальной психологии и науки управления, может зна¬
чительно уменьшить эффективность любой правительст¬
венной программы. Даже выбор метода осуществления
задач, поставленных руководством, может повлиятб на
конечный результат. «Одним из наиболее эффективных
способов, посредством которых подчиненные могут изме¬
нить характер получаемых «с самого верха» политиче¬
ских решений, является бездумное исполнение буквы
этих распоряжений», — пишет американский автор
Л. Гаутроп1.
Данные социологических исследований говорят также
о том, что руководство государственного аппарата, опи¬
раясь в принятии решений на получаемую от подчинен¬
ных им служащих информацию, не может рассчитывать
на абсолютную точность последней1 2.
По мнению американских специалистов в области
управления, каждый подчиненный представляет собой
«фильтр» на пути поступления информации в высшие
инстанции. Обладая доступом к сбору и обработке ка¬
ких-либо сведений, служащий сам решает, какую инфор¬
мацию отправить «выше», а какую задержать. Считая
эгоцентризм чертой, необходимо присущей любому чело¬
веку, буржуазные социальные психологи приходят к
выводу, что чиновник обязательно исказит в своих
интересах поступающую информацию. Причем это иска¬
жение, по их мнению, зачастую носит «интуитивный» ха¬
рактер, т. е. данный служащий может и не подозревать
о совершенной «ошибке»3.
1 L. G a w t h г о р, Bureaucratic behavior in the executive bra¬
nch: an analysis of organizational change, N. Y., 1969, pp. 16—>17.
2 В специальном анализе организационных структур, проведен¬
ном «Рэнд корпорейшн», говорился, в частности, следующее:
«Очень редко распоряжения имеют настолько точную формулиров¬
ку, чтобы не допустить искажения поставленных целей на 10%
(A. Downs, Bureaucratic structure and decisionmaking, RAND
Corporation, memorandum RN-4646-1-PR, October 1966, p. 199).
3 H. Guetzkow, Communications in organization, «Hand¬
book of organizations», p. 555; R. Bauer, I. de la Sola Pool;
L. D e 11 e r, American business and public policy, N. Y., 11963, pp. 414—
424; G. Tullock, The politics of bureaucracy, Wash., 1965,
pp. 20—26; A. Downs, op. cit., p. 74.
Г. Таллок, например, ссылаясь на свой опыт работы в государ¬
ственном департаменте, пишет: «Немногие ожидают от професси-
90

Буржуазные специалисты в области управления пы¬
таются представить эти черты взаимоотношений между
руководящим составом и подчиненными как абстрактный
психологический феномен. Они игнорируют социальную
природу его, а именно бюрократическую сущность аппа¬
рата управления буржуазным государством, выражаю¬
щуюся в его отрыве от широких народных масс и росте
классовой дифференциации государственных служащих.
Совершенно очевидно, что усиление роли специалис¬
тов в процессе государственного управления отнюдь не
означает, что они приобретают доминирующее положе¬
ние в этом процессе. Главное место в системе государст¬
венного руководства обществом по-прежнему занимают
высшие должностные лица, как непосредственные выра¬
зители интересов монополистических кругов. Совершенно
правильно отмечает советский философ И. Кон: «Как
бы высоко ни было положение такого эксперта (на госу¬
дарственной службе.— А. Н.), общие цели политики да¬
ются ему как нечто уже готовое. Он может выбирать и
рекомендовать разные способы реализации этой полити¬
ки, и тем самым он действительно влияет на нее «изну¬
три», но он не может отвергнуть ее целиком»1. Повыше¬
ние удельного веса специалистов в государственном ап¬
парате и усиление их роли в принятии важных прави¬
тельственных решений не меняет классовой природы ни
государственной власти, ни государственного управле¬
ния США.
Новые условия социально-экономического и полити¬
ческого развития американского империализма в совре¬
менную эпоху вызывают необходимость перестройки от¬
дельных частей системы государственного управления.
овальных государственных служащих действий, которые проти¬
воречили бы их собственным интересам... Чиновники государствен¬
ного департамента имеют обыкновение занимать ту позицию по
любому вопросу, которая принесет им личную выгоду. Они, конеч¬
но, не возражают по существу данного дела, а чаще всего оправ¬
дывают свою точку зрения более широкими объективными причи¬
нами. тем не менее упоминание о том, что изменение позиции бу¬
дет отвечать их личным интересам, гораздо чаще ведет к пере¬
смотру их (профессиональных чиновников) взглядов, чем попытки
уговорить, ссылаясь на задачи учреждения» (G. Т u 11 о с k, op. cit.,
р. 24).
1 И. Кон. Размышления об американской интеллигенции,
«Новый мир» 1968 г. № 1, стр. 181—182.
91

Для правящих кругов США становится очевидной
необходимость централизации руководства государствен¬
ными функциями и упорядочения организационной
структуры государственного аппарата. Именно эту цель
преследует предложенная в начале 1971 года президен¬
том Никсоном широкая реформа государственного аппа¬
рата1, и в частности перестройка министерств по целево¬
му принципу.
В основу реформы, сформулированной Никсоном в
четырех его посланиях конгрессу (март 1970 — январь
1971 гг.), положен принцип централизации регулирова¬
ния наиболее уязвимых в политическом отношении об¬
ластей общественной жизни, в том числе экономической,
социальной, научно-технической. Предполагается, напри¬
мер, сократить число федеральных ведомств, функции
которых переплетаются. В частности, вместо одиннадца¬
ти министерств Р. Никсон предлагал оставить девять.
Государственный департамент, министерства: обороны,
финансов, юстиции и земледелия остаются, а остальные
шесть преобразуются в новые министерства: экономики,
людских резервов, местного развития, природных ре¬
сурсов.
Кроме того, Никсон объявил о намерении децентра¬
лизовать некоторые функции федерального аппарата
путем передачи отдельных полномочий властям штатов.
Наиболее важный с политической точки зрения харак¬
тер носит предложение создать децентрализованную си¬
стему финансирования и разделения доходов между фе¬
дерацией и штатами.
Предпринимается попытка ликвидировать отрица¬
тельные с точки зрения господствующего класса в целом
последствия департаментализации как выражение сов¬
местного интереса отдельных групп монополий и руко¬
водства регулирующих их деятельность федеральных ве¬
домств.
Отсутствие единого центра административной ответ¬
ственности за выполнение правительственных программ1 2
1 См. подробнее Г. С. Сергеев, Проект реорганизации пра¬
вительственного аппарата, «США: экономика, политика, идеология»
1972 г. № 5, стр. 10—20.
2 Так, в области регулирования экономических отношений в на¬
стоящее время действуют 6 из 12 министерств, 25 из 45 независи¬
мых агентств, по крайней мере 6 подразделений исполнительного
9*>

вызывает излишнюю затрату средств и дробление их,
ведет к острой ведомственной конкуренции, препятствует
руководству аппаратом исполнительной власти со сторо¬
ны президента. В современных условиях это является
тормозом дальнейшего развития государственно-монопо¬
листического капитализма в интересах всего господст¬
вующего класса, а не отдельных его частей. Перестрой¬
ка государственного аппарата по целевому принципу
вместо функционального является попыткой укрепить
существующую в США социально-политическую систе¬
му управленческими методами.
Внесенные Никсоном предложения пока находятся на
рассмотрении в конгрессе. Следует отметить, что особо¬
го энтузиазма они не вызывают. Причина такого отноше¬
ния кроется прежде всего в том, что намечаемая пере¬
стройка вызовет ломку как существующей структуры
комиссий конгресса (их придется приспосабливать к
вновь созданным ведомствам), так и сложившихся свя¬
зей в едином комплексе: монополия — регулирующее ве¬
домство — комиссия конгресса. Кроме того, многие сена¬
торы и конгрессмены сомневаются в действенности
намечаемых управленческих преобразований.
Если организационная перестройка аппарата госу¬
дарственного управления еще ждет претворения в жизнь,
то мероприятия по улучшению работы государственных
служащих, выдвинутые администрацией Никсона, начи¬
нают последовательно внедряться в кадровую политику
правительственных ведомств. Было бы неверно считать,
что только нынешняя республиканская администрация
решила всерьез взяться за повышение эффективности
труда государственных служащих. Многие из управлен¬
ческих приемов и методов, которые внедряются в госу¬
дарственные учреждения сейчас, известны давно. Одна¬
ко именно на современном этапе они приобретают для
правящих кругов жизненно важное значение.
Важное место в системе проводимых администрацией
Никсона практических мер повышения эффективности
деятельности государственных учреждений занимало ус¬
управления и 22 других ведомства; вопросами здравоохранения
занимается 7 министерств и 8 независимых агентств («Papers re¬
lating to the president’s departamental reorganization program»,
March 1071, p. 6).

тановление контроля за деятельностью профессиональ¬
ных служащих-специалистов. Эта проблема носила ком¬
плексный характер. Она включала решение вопроса как
об административном надзоре за деятельностью служа¬
щих, так и об обеспечении неадминистративными мера¬
ми необходимой правящим кругам линии поведения
'данной категории бюрократического аппарата.
Все эти требования влекли за собой изменение управ¬
ленческих основ руководства личным составом государ¬
ственных учреждений. В первую очередь менялось.отно¬
шение к принципам «научного управления» как единст¬
венно правильной базе организации служебной деятель¬
ности государственных чиновников.
Еще в 30-х годах американские социологи и социаль¬
ные психологи пришли £ выводу, что в любой организа¬
ции наряду с официально существующей структурой,
основанной на формальных линиях подчиненности, дейст¬
вуют «неофициальные группы», имеющие в качестве «ли¬
дера» одного из своих членов. Эти группы составляют
свою иерархию. В результате администраторы, по мне¬
нию этих ученых, могут добиться своих и<елей как путем
командования, т. е. использования официальных каналов
-подчинения, так и путем «лидерства», т. е. администра¬
тивного манипулирования неофициальными группами
через их лидеров1. Наиболее эффективно руководить
предприятием или учреждением может тот человек, к
которому тянутся не только официальные/но и неофи¬
циальные нити доверия и уважения подчиненных1 2.
Начиная с 50-х годов в США началась всеохватыва¬
ющая «погоня» государствоведов за идеями управления
в других научных сферах, прежде всего в области таких
общественных наук, как социология, антропология, со¬
циальная психология и т. д. Появилось множество иссле¬
дований, посвященных различным вопросам поведения
людей в управленческих структурах3. Их авторы, пере¬
1 «Handbook of organization», J. March (ed.), Chicago, 1965;
G. Homans, The human group, N. Y., 1950; R. Bales, Small
groups, N. Y., 1956.
2 Эту теорию впервые разработал президент нью-джерсийского
филиала монополии «Белл телефон К”» Ч. Барнард (Ch. Barnard,
Functions of the executive, N. Y., 1938).	i
3 См., например, R. L i c k e r t, New Patterus of management.
N. Y., 1961; R. Tannenbaum, J. Weschler and F. Mass,-
94

нося достижения социальной психологии и социологии в
науку управления, исходят из посылки: если существо
административных программ может меняться, то пове¬
дение отдельной личности или групп людей в организа¬
ционных структурах любого типа проявляет значительное
постоянство. Следовательно, по их мнению, изучая поведе¬
ние членов организаций, возможно установить какие-то
закономерности поведения людей в государственном уч¬
реждении, промышленном предприятии, религиозной
организации и т. д. Это направление в науке государст¬
венного управления получает наименование «бихевио¬
ристского»* 1.
В стремлении найти лучшие формы руководства слу¬
жебным аппаратом были разработаны методы, позволя¬
ющие под видом «демократизации управления» и «про¬
грессивных способов начальствования» в известной ме¬
ре направить работу государственных учреждений в
желаемом направлении.
Особенно эффективными такие методы оказались в
условиях повышения роли специалистов высшей ква¬
лификации на государственной службе. Если «научное
управление» в его классическом виде помогало адми¬
нистраторам руководить оперативным составом низших
категорий, то в подходе к работникам на руководящих
должностях и к экспертам в различных отраслях зна¬
ний одних административно-правовых норм и традици¬
онных приемов «научного управления» оказывалось
недостаточно. Эта категория должностных лиц требо¬
вала от администраторов особого отношения, исключа¬
ющего голое администрирование. Процесс принятия
решений с использованием результатов научных иссле-
ric, Leadership and organization: a behavioral approach to pub¬
lic administration, University of Alabamę Press, /1965.
1 Практически все основные работы в области государственно¬
го управления, вышедшие в 50—60-х годах, имеют ярко выражен¬
ную «бихевиористскую» окраску. Примером может служить, в ча¬
стности, «Государственная администрация» Дж. Пфиффнера и
Р. Престуса, один из наиболее популярных трудов в этой области,
выдержавший до настоящего времени пять изданий (J. Р f i f f n e r
and R. Presthus, Public administration, 5th ed., Englewood Cliffs,
1967). Не избежали этого влияния и другие американские спе¬
циалисты в области государственного управления (Ф. Нигро,
Дж. Чарльзворт, М. Димок и Г. Димок).
95

дований и точного анализа не допускает метода коман¬
дования. «Чем сложнее обстановка, чем теснее член
крупной организации связан по службе с людьми, ко¬
торым он не может приказать и которые не могут дать
распоряжение, ...чем более ответственной является ра¬
бота служащего и чем важнее сроки исполнения реше¬
ний, тем вероятнее па постах администраторов найти
спокойных людей, которые применяют косвенные ме¬
тоды руководства, понимая важность возложения на
каждого начальника максимума личной ответствен¬
ности за успех деятельности всей системы», — подчер¬
кивает Г. Клевеланд1.
В настоящее время этот подход вызывает отклоне¬
ние принципов руководства государственными учреж¬
дениями от моделей, предлагавшихся классическим ви¬
дом «научного управления». В процессе модернизации
государственного управления весь спектр работы с
кадрами перемещается от формального, иерархического,
приказного пути к неофициальным, подвижным мето¬
дам руководства посредством ведения переговоров, за¬
ключения сделок, проведения совещаний и оказания
взаимных уступок. Государствоведы Дж. Пфиффнер и
Р. Престус отмечают, что «метод командования (на го¬
сударственной службе) уступает место манипулирова¬
нию как основной тактике управления»1 2.
Подобный переход отнюдь не означает, что суть го¬
сударственного управления приобретает более «гуман¬
ный» характер или теряет свою бюрократическую сущ¬
ность. Замена метода «командования» методом «чело¬
веческих отношений» направлена на достижение тех же
классовых целей, но другими, более «современными»
способами. Анализ нынешней организации и правового
регулирования государственной службы США служит
убедительным свидетельством правильности этого вы¬
вода.
1 Н. Cleveland, The American public executive: new func¬
tion, new style, new purpose, «Theory and practice of public admini¬
stration: scope, objectives and methods», Philadelphia, 1968, p. 17-lu
2 J. P f i f f n e г and R. P r e s t h u s, op. cit., p. 87.

Глава III
ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США.
КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Классификация государственных служащих, участ¬
вующих в реализации государственно-властных полно¬
мочий, может быть проведена по различным основани¬
ям: социальному составу, роду профессиональной дея¬
тельности, положению в иерархической структуре госу¬
дарственного аппарата и т. д. Во второй главе мы уже
говорили о социально-политической дифференциации
американского чиновничества и о классовой роли двух
его основных отрядов: высших государственных чинов
(как на политических, так и на профессиональных
должностях) и массы рядовых служащих. Рассмотрим
более подробно особенности применяемой в США юри¬
дической классификации личного состава государствен¬
ных учреждений.
Существующая в настоящее время в США юриди¬
ческая классификация государственных служащих но¬
сит чрезвычайно запутанный характер. Ее сложность
определяется структурой государственной службы, осо¬
бенностями исторического развития государственного
аппарата, своеобразием социально-политической и го¬
сударственно-правовой организации американского об¬
щества.
В основу классификации личного состава государ¬
ственных учреждений в США положен принцип деле¬
ния государственной службы на две части: конкурс¬
ную, или профессиональную, в основе которой лежат
законы о гражданской службе, и патронажную,
которая регулируется политическим обычаем.
В американской практике конкурсная служба в рам¬
ках федерального аппарата зачастую ассоциируется с
7 Заказ 3813	97

той основной административно-управленческой систе¬
мой, которую возглавляет Комиссия государственной
службы и основные черты которой закреплены Законом
Пендлтона. Все остальные должностные категории, 39:
полняемые конкурсным путем, носят наименование
«исключенных».
Большая часть «исключенных» категорий в феде¬
ральном аппарате — это должности, которые хотя и вы¬
ведены из-под действия Закона Пендлтона, но тем не
менее входят в самостоятельные системы администра¬
тивного регулирования, построенные на общих прин¬
ципах «системы заслуг» (заграничная служба, Комис¬
сия по атомной энергии, ФБР, ЦРУ, управление доли¬
ной реки Теннесси и некоторые другие более мелкие
агентства). В американской юридической и управлен¬
ческой литературе эти самостоятельные системы носят
собирательное наименование «исключенная служба»
(excepted service). Иногда в нее включают также слу¬
жащих законодательных и судебных органов.
Другой составной частью «исключенной службы» яв¬
ляются те должности, проведение конкурсных экзаме¬
нов для заполнения которых считается нецелесообраз¬
ным. В федеральном аппарате, например, это долж¬
ности так называемых «реестров А и В». В «реестр А»
включены те должностные категории, которые, по оп¬
ределению КГС, «не носят конфиденциального или по¬
литикоопределяющего характера»1, но их заполнение в
силу определенных причин идет без экзаменов (юрис¬
ты, священники, агенты по борьбе с распространением
наркотиков й т. д.). В «реестр В» попадают те долж¬
ности, которые комплектуются путем сдачи кандидата¬
ми неконкурсных экзаменов (гражданские должности
в системе связи авиационной разведки, инспектора на¬
циональных банков в министерстве финансов и т. д.).
Перевод некоторых категорий служащих в эти рее¬
стры используется в отдельных случаях для предостав¬
ления особого правового статуса чиновникам ведомств,
имеющих важное социально-политическое или экономи¬
ческое значение. В «реестр А», например, включены
1 «The federal career service... at your service», USCSC, Wash.,
1969, p. 11.
98

все служащие Федеральной резервной системы, т. е.
агентства, выполняющего функцию центрального банка
США. Эту же цель имеет создание так называемой ка¬
тегории «PL», которая также выводит из-под действия
нормативных актов конкурсной гражданской службы
чиновников отдельных ведомств (НАСА, Федеральной
посреднической службы и некоторых других). Следует
отметить, однако, что, несмотря на некоторое отличие
административно-правового статуса этих категорий слу¬
жащих от того, который имеют чиновники конкурсной
службы, они так же, как и личный состав «исключен¬
ных» ведомств, построены на административной базе
«системы заслуг».
На долю чисто патронажных категорий чиновниче¬
ства, служебная деятельность которых основана на по¬
литическом обычае, в федеральном аппарате .приходит¬
ся в настоящее время лишь около 0,1% всех служащих.
Американские государствоведы и администраторы-прак¬
тики различают среди них следующие группы долж¬
ностей:
высшие государственные должности, которые запол¬
няет президент без согласия сената (помощники и со¬
ветники президента, например);
высшие государственные должности, которые за¬
полняет президент с согласия сената (министры, их по¬
мощники и заместители, послы и т. д.);
должности «реестра С», т. е. важные государствен¬
ные или особо конфиденциальные посты, которые, как
правило, заполняет глава министерства или ведомства
людьми по своему выбору, без конкурсных экзаменов
(советники министров, их личные секретари, чиновники,
участвующие в разработке государственных программ,
заведующие бюро и отделами и т. д.);
должности категории «NEA», т. е. высшие посты на
конкурсной профессиональной службе (классы —16,
17, 18), характеристики которых подобны должностям
«реестра С» и которые, на основе исполнительного при¬
каза № 11315 от 17 февраля 1966 г., заполняют главы
министерств и ведомств с формального согласия Ко¬
миссии гражданской службы. В эту категорию попада¬
ет менее 9% всех должностей перечисленных классов
профессиональной службы.
Следующая таблица дает возможность более на¬
7*
99

глядно представить правовую структуру федеральной
государственной службы США.
Категории государственных
служащих
Число чи¬
новников
(в тыс.
чел.)
Основной источник права,
определяющий порядок
комплектования
1
2
3
Конкурсная профессиональ¬
ная гражданская служба
«Исключенные» должностные
категории
2426
4439
Закон (Пендлтона) о
гражданской службе
1883 года
В том числе:
отдельные системы админи¬
стративного регулирования (за¬
граничная служба, ФБР и т. д.)
160
Законодательные акты,
на основе которых созда¬
ны данные институты
(например, Закон о за¬
граничной службе 1940
года)
иностранцы на государствен¬
ной службе США (экзамены не
проводятся) i
80
Исполнительный при¬
каз № 10641 1955 года
должности «реестра А» (эк¬
замены не целесообразны)
119
Исполнительные прика¬
зы № 8743 1941 года и
10440 1953 года
должности «реестра В» (не¬
конкурсные экзамены)
2
Исполнительные прика¬
зы № 8743 1941 года и
10440 1953 года
частично патронажные долж¬
ности, юридический статус ко¬
торых определен как особыми
законодательными актами, так
и правовым обычаем (аппарат
группы экономических советни¬
ков, федеральные судь<Г и ад¬
вокаты, служащие органов за¬
конодательной власти и т. д.)
Чисто патронажные должно¬
стные категории
80
)
Соответствующие зако¬
нодательные акты, поли¬
тический обычай
должности «реестра С»
1,7
Исполнительный при¬
каз № 10440 1953 года,
политический обычай
100

Продолжение
Категории государственных
служащих
Число чи¬
новников
(в тыс.
чел.)
Основной источник права,
определяющий порядок
комплектования
1
2
3
должности, заполняемые
президентом с согласия и без
согласия сената
должности категории «NEA»
0,8
0,4
Конституция США, за¬
конодательные акты, на
основе которых созданы
федеральные агентства,
политический обычай
Исполнительный при¬
каз № 11315 1966 года,
политический обычай.
Итог о:
2870
(Источники: «Distribution of federal employees by competitive and
excepted services», U. S. Civil Service Commission, Wash., April 1968;
«Federal Personnel manual: U.S.Civil Service Commission», Wash., 1963
as amended; «United States Government policy and supporting posi¬
tion», Wash., 1968; «А graphic presentation on federal civil service»,
USCSC, 1971).
Политические должности всех перечисленных кате¬
горий имеют единый правовой статус. Уже сам факт
заполнения их на основе патронажа в американской
практике государственного управления считается до¬
статочным основанием для этого. Более подробно о ре¬
гулировании службы политических чиновников будет
сказано ниже.
В отличие от политических чиновников служащие,
которые входят в систему конкурсной гражданской
службы, разбиты на 18 классов.
Первые восемь из них отведены непосредственным
исполнителям, классы 9—14 — среднему руководящему
составу и вспомогательно-техническому персоналу выс¬
шей квалификации, а классы—15—18 — должностным
лицам, занимающим профессиональные должности на
вершине государственного аппарата.
Система должностной классификации на профес¬
сиональной службе, как уже отмечалось выше, опреде¬
ли

ляется положениями Закона 1949 года и охватывает
большинство ведомств исполнительной власти. Под дей¬
ствие этого закона не попадают работники физического
труда, почтовые служащие и чиновники «исключенных
служб»1. Тем не менее многие ведомства, на которые не
распространяется Закон 1949 года, имеют собственные
системы должностной классификации1 2. Подобные сис¬
темы имеют и те штаты, которые приняли законы о
гражданской службе.
В современных условиях должностная классифика¬
ция, по мнению американских теоретиков и практиков
государственного управления, должна способствовать
не только унификации заработной платы и размещению
кадров, но и улучшению всего административного про¬
цесса. «Классификационные стандарты, разрабатывае¬
мые КГС для определения объема обязанностей долж¬
ностных лиц и квалификационных требований, предъ¬
являемых к кандидату на государственный пост дан¬
ного класса, создают, по определению «Правил феде¬
ральной службы», логическую структуру взаимоотно¬
шений между профессиями по характеру и уровню ра-
боты, а также по требуемой квалификации. Это позво¬
ляет устанавливать порядок прохождения службы, под¬
ходящие источники набора и открывающиеся вакансии.
Таким образом, классификационные стандарты — фун¬
даментальная часть федеральной кадровой системы и
служат в качестве эффективного орудия управления
при выполнении программ данного ведомства»3 * 5.
1 К 1968 году общее число федеральных служащих, охватыва¬
емых системой классификации, сформулированной Законом 1949 го¬
да, составило 1 млн. человек, или 40% всех федеральных чинов¬
ников.
2 Закон PL 703 1952 года закрепил, например, за Комиссией
по атомной энергии право «устанавливать и фиксировать компен¬
сацию тем должностным лицам, которые выполняют функции, не¬
обходимые для деятельности Комиссии. Эти должностные лица
назначаются в соответствии с законами о гражданской службе, и
компенсация работы осуществляется в соответствии с Законом о
классификации 1949 года в той мере, насколько Комиссия сочтет
это целесообразным» (PL 703, 42 USC 2201 (d) Supp. V. «Sele¬
cted Civil Service Laws», US CSC, Wash., 1952, p. 132). Система
должностной классификации почтовой службы имеет 21 класс, а
заграничной — 22 (4 класса для глав миссий, 8 классов для ди¬
пломатического состава и 10 классов для технического).
5 «Federal Personnell Manual», Chapter 11, Subch., 3, 1.1 (a).
102

Подавляющее большинство американских специа¬
листов в области государственного управления счита¬
ют систему должностной классификации наиболее удоб¬
ной формой организации труда служащих1.
В настоящее время, однако, среди американских ад¬
министраторов все чаще раздаются голоса с требова¬
нием пересмотреть принципы должностной классифика¬
ции. Углубление научно-технической революции и ус¬
ложнение процесса государственного управления ведуг
к тому, что некоторые элементы этой системы органи¬
зации труда служащих устаревают, превращаются б
тормоз на пути эффективного руководства личным сос¬
тавом государственных учреждений. Комиссия палаты
представителей, детально анализировавшая в 1968 году
положение в области классификации федеральных*
должностей, сделала следующие выводы:
«классификация и системы рангирования не отве¬
чают быстро меняющимся нуждам федерального пра¬
вительства;
стандарты для определения классов и рангирования
должностей слишком сложны, во многих случаях уста¬
рели;
положения Закона о классификации (1949 г.) за¬
трудняют оперативность управления;
классификация (на государственной службе) не ис¬
пользуется в качестве средства руководства личным
составом. Многие должностные лица отмечали, что
единственной функцией классификации в их организа¬
ции является создание стабильной основы для оплаты
труда»1 2.
Некоторые американские государствоведы считают,
что система должностной классификации хороша лишь
для низших и средних категорий чиновничества. Для
тех, кто стоит во главе государственного аппарата, не¬
1 См., например, «Position-classification in the public service;
A report submitted to the Civil Service Assembly by the Commit¬
tee on position-classification and pay in the public service», Chicago,
1965; H. Lei ch, Trends in position classification, N. Y.,
1965; O. G. S t a h 1, Of jobs and men, USCSC, reprinted form
«Indiana journal of public administration», April—June, 1968.
2 «Report on job evaluation and ranking in the federal govern¬
ment», Committee on post office and civil service, Subcommittee on po¬
sition classification, Wash., 1969, pp. 11—13.
103

обходима, по их мнению, система званий. О. Сталь,
например, делает вывод, что если система должностной
классификации «способствует достижению максималь¬
ной производительности труда», то система званий —
«развитию качеств администратора» и «творческого от¬
ношения к работе»1. По мнению Д. Холларана, более
широкое внедрение автоматики и ЭВМ в государствен¬
ное управление отодвигает на задний план проблему
производительности труда служащих, а следовательно,
система должностной классификации уступит место
какой-либо другой форме организации труда. «Быст¬
рый процесс автоматизации, — писал он, — уже начал
оказывать беспокоящее влияние на нашу традицион¬
ную концепцию прямой связи между получаемой зар¬
платой и усилиями, затрачиваемыми в процессе рабо¬
ты. Оценка работы и должностная классификация мо¬
гут стать такими же устарелыми, как лошадь и коляска
в век техники»1 2.
Эти идеи начинают претворяться в жизнь. В 1966 го¬
ду президент Джонсон исполнительным приказом
№ 11315 ввел в действие так называемую «систему на¬
значений администраторов» — EAC (Executive Assign¬
ment System —EAS), которая предоставила высшим
профессиональным чиновникам (классы 16, 17 и 18)
особый юридический статус. Руководящие кадры ми¬
нистерств и ведомств на основе этого приказа были как
бы объединены в федеральный «пул» высших профес¬
сиональных администраторов.
ЕАС исходит из того, что любое должностное лицо
высшей категории может быть свободно перемещено из
одного учреждения в другое. Политическое руководст¬
во федеральных органов исполнительной власти, имея
в своем распоряжении весь «корпус» высших профес¬
сиональных чиновников, может выбирать из него необ¬
ходимые кадры3. По замыслу создателей этой системы
1 О. J. S t a h 1, op. cit., рр. 4, 14—15.
2 D. Н о 11 а г a n, Why position classification?, «Public person¬
nel review», vol. 28, No 2, April 1967, p. 92.
3 Основным средством претворения в жизнь «системы назначе¬
ний администраторов» является предоставление главе учреждения
полной информации о всех высших администраторах в государст¬
венном аппарате. С целью получения этой информации в течение
104

она позволит еще более приблизить верхушку профес¬
сионального чиновничества к политическому руковод¬
ству, а также будет способствовать воспитанию адми¬
нистраторов-профессионалов в духе личной «предан¬
ности» общегосударственным целям и программам1.
Таким образом, высшие администраторы-профессио¬
налы приобретают положение «номенклатурного» ра¬
ботника, что дает возможность политическому руковод¬
ству государственного аппарата использовать их там,
где это целесообразно, без строгой привязки к долж¬
ности, классификационным стандартам и другим ат¬
рибутам организации формальной структуры учрежде¬
ния. «Новая система, — заявил президент Джонсон при
подписании приказа № 11315, — скажет нам, в ком мы
нуждаемся и где находятся эти люди. Она снабдит нас
гибким механизмом по привлечению нужных людей на
соответствующую работу в подходящий для этого мо¬
мент»* 1 2.
Президент Никсон, придя к власти, решил развить
эту систему. В специальном послании конгрессу в фев¬
рале 1971 года он предложил создать «федеральную
службу руководящих работников» (ФСРР) в качестве
одного из основных элементов предложенной им реор¬
ганизации аппарата исполнительной власти. Согласно
правительственному плану, разработанному КГС, в
состав службы должны быть включены примерно 7000
руководящих работников аппарата, занимающих долж¬
ности трех высших профессиональных классов (клас¬
1967 года во всех федеральных учреждениях США, входящих в
систему гражданской службы, проходил сбор данных о чиновни¬
ках, занимающих должности, начиная с класса 16. Вся информа¬
ция поступила на обработку в счетно-вычислительный центр КГС,
а затем на хранение в специальный архив этого учреждения. В
результате в настоящее время КГС располагает подробными дан¬
ными о 25 тыс. федеральных чиновниках, занимающих наиболее
ответственные профессиональные должности.
1 В докладе, представленном КГС президенту Джонсону по
случаю введения в жизнь ЕАС, прямо говорится, что одной из це¬
лей этой системы является «поощрение развития таких руководя¬
щих кадров, которые связывали бы свою деятельность с общи¬
ми целями правительства или, что одно и то же, — со всей фе¬
деральной службой, а не отдельным учреждением или программой
(«Progress in executive manpower management», Wash., 1967).
2 «Press-Release», Office of the White House Press Secretaty,
November 17, 1966.
105

сы 16—18) и равных им по положению политических
администраторов. Тем самым слияние на классовой ос¬
нове чиновников, назначенных на свои посты по поли¬
тическим соображениям, и профессиональной верхуш¬
ки приобретает законченную юридическую форму.
Создав ФСРР, правительство США получило право
свободно перемещать руководящие кадры в исполни¬
тельном аппарате, исходя из потребностей в них в
каждый данный момент. Зачисление в ФСРР высших
профессиональных чинов должно производиться по ре¬
шению специальных квалификационных советов на три
года на основе контракта. Предусматривается, что каж¬
дые три года будет производиться аттестация работни¬
ка и при положительной рекомендации совета его конт¬
ракт будет возобновляться. В случае отказа админи¬
страции возобновить контракт работнику в течение
двух лет гарантируется зарплата на уровне класса 15.
Проект создания ФСРР широко рекламируется пра¬
вительственными кругами как некий «революционный
шаг» в реорганизации высшего эшелона федерального
аппарата. Характеризуя основные преимущества новой
системы, председатель КГС Р. Хэмптон заявил, в ча¬
стности, что вопрос расстановки руководящих кадров
будет решаться, исходя из программы, ассигнований и
очередности заданий данного ведомства. Хэмптон ут¬
верждает также, что новая система привязывается не к
должности, а к работнику, знаменуя тем самым окон¬
чательное введение принципа «рангирования людей»
взамен существующего принципа «рангирования долж¬
ностей»1. Новая система, по мнению других ее сторон¬
ников, оградит руководящих администраторов от про¬
извольного увольнения, ликвидирует существующие
классификационные различия между ними, обеспечит
большую мобильность руководящих кадров и лучшие
перспективы молодым работникам для продвижения1 2.
Буржуазные специалисты, однако, избегают говорить
об истинной политической причине этих нововведений:
необходимости для правящих кругов США закрепить
юридически существующую на практике тесную связь
1 R. Hampton, op. cit., pp. 4—5.
2 R. Jo nos, What the FES Package Will Do, «Public Admini¬
strative Review», July-August 1971, pp. 453—454.
10&

между политическим и профессиональным руководст¬
вом государственных учреждений, зафиксировать ра¬
венство в общем деле защиты интересов «своих» моно¬
полистических объединений.
Возвращась к оценке системы должностной клас¬
сификации, применяемой в настоящее время для ор¬
ганизации труда американского чиновничества, следует
отметить, что с социальной точки зрения вертикальное
расслоение служащих по должностным классам прак¬
тически мало чем отличается от деления чиновничест¬
ва по принципу закрепления за отдельными его катего¬
риями рангов или званий. Класс должности в конечном
итоге определяет общее положение чиновника на слу¬
жебной лестнице, дает ему определенный администра¬
тивный вес, выделяет из остальной массы государствен¬
ных служащих. Это достигается не только соответст¬
вующим уровнем зарплаты, но и набором других фак¬
торов: правом иметь секретаря, отдельный кабинет и
государственный флаг в нем; возможностью посещать
специальную столовую, стать членом престижного клу¬
ба, профессиональной ассоциации и т. д. Перевод чи¬
новника в высший должностной класс зачастую ведет
не только к перемене его служебного статуса, но и
всего комплекса социально-психологических отношений.
ОСНОВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ПОДБОРА
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Существующая в настоящее время в США система
подбора профессиональных кадров на государственные
должности не имеет единой юридической основы. Ме¬
тоды комплектования личного состава органов исполни
тельной власти зависят как от положения должностных
категорий на иерархической лестнице, так и от специ¬
фики возложенных на эти должности задач.
Основными формами приема на государственную
службу США продолжают оставаться «открытая» —
для должностей конкурсной профессиональной службы
и «закрытая»—для заграничной службы, службы об¬
щественного здоровья (Public Health Service) и лесной
службы (Forest Service).
Метод «открытого» набора формально основан на
107

двух буржуазно-демократических принципах «системы
заслуг»: во-первых, на предоставлении возможности
поступить на государственную службу всем гражданам
США, невзирая на их политическую принадлежность,
расу, пол, образование и т. д., а во-вторых, на праве
американских граждан занять любую должность про¬
фессиональной категории, включая пост самого высо¬
кого уровня.
«Закрытая» форма требует от служащего начинать
службу с низшей должности. Доступ лицам «со сторо¬
ны» на средние и высшие руководящие посты практи¬
чески невозможен. Только путем продвижения с одной
должностной ступеньки на другую внутри данного уч¬
реждения чиновник может добиться руководящего пос¬
та. Следовательно, набор на службу ограничивается
сравнительно молодыми людьми, которые решили по¬
святить свою жизнь карьере именно в данном ведом¬
стве.
До недавнего времени в американской администра¬
тивно-правовой литературе «открытая» форма превоз¬
носилась в качестве «образца» демократичности ком¬
плектования органов государственного управления1.
Действительно, несмотря на то что буржуазно-демо¬
кратические принципы «системы заслуг» иногда не про¬
водились в жизнь достаточно последовательно, они тем
не менее оказали заметное влияние на социальный
состав американского чиновничества и на его место в
общественно-политической жизни США. В отличие от
многих западноевропейских государств система форми¬
рования американского аппарата управления не дала
возникнуть замкнутой касте чиновничества и не по¬
зволила последнему занять привилегированное поло¬
жение в обществе. Она способствовала также проник¬
1 Давая характеристику государственной службе США, амери¬
канский специалист в области государственного управления Ф. Риггс
пишет: «Должности на вершине бюрократической пирамиды (аме¬
риканского государственного аппарата) преднамеренно оставлены
открытыми для потенциального занятия их любым достаточно спо¬
собным и энергичным лицом... Таким образом (в США), нет систе¬
мы, которая способствовала бы отбору администраторов, автомати¬
чески подготавливаемых для занятия высших должностей в конце
их карьеры» (F. Riggs, The ecology of public administration, New
Dehli, 1967, p. 25).
108

новению на государственную службу США представи¬
телей неэксплуататорских классов.
Однако в нынешний период развития государствен¬
но-монополистического капитализма претерпевает из¬
менение и демократическое содержание «открытого»
характера набора.
Среди условий приема на государственную службу
важную роль играют вопросы гражданства. Со¬
гласно существующему законодательству и правилам
приема на службу в государственные учреждения «ли¬
ца, не являющиеся гражданами США, могут быть при¬
няты на федеральную гражданскую службу только
тогда, когда на данную должность не претендуют ква¬
лифицированные граждане США»1. Это положение
распространяется на всю конкурсную службу и имеет
форму запрещения допуска иностранцев к вступитель¬
ным экзаменам. «Исключенные» службы также, как
правило, не принимают иностранцев на работу в свои
системы.
Американское законодательство позволяет, однако,
«в случае необходимости» принимать на государствен¬
ную службу различные категории иностранцев. В их
число попадают прежде всего «граждане государств —
союзников США по текущим оборонительным усили¬
ям»1 2. Многие федеральные учреждения имеют право
неограниченного набора специалистов высшей квали¬
фикации. Такое разрешение имеют, например:
министерство обороны (на все должности);
Комиссия по атомной энергии (на все должности);
министерство сельского хозяйства (на должности в
системе так называемой заграничной сельскохозяйствен¬
ной службы);
государственный департамент (на отдельные долж¬
ности в системе заграничной службы);
информационное агентство — ЮСИА (на долж¬
ности переводчиков и дикторов на иностранных язы¬
ках3).
Что касается набора иностранных граждан для ра¬
1 «Federal Personnel Manual», Ch. 300, Subch., 11, 11. 2(a).
2 «Federal Personnel Manual», Ch. 300, Subch., 11, 11. 3(a, b).
’ «Federal employment of noncitizens», USCSĆ, Wash., April
1967, p. 4.
109

боты за границей, то препятствий этому в отношении
неквалифицированной рабочей силы и мелких канце¬
лярских служащих практически нет. В 1972 году на
гражданской службе США за рубежом насчитывалось
около 102 тыс. иностранных граждан1. В большинстве
случаев это те, кто занят на обслуживании американ¬
ских военных баз за границей, и сотрудники разве¬
дывательно-пропагандистских учреждений типа ЦРУ,
ЮСИА и т. д.
Таким образом, в США запрет принимать на рабо¬
ту в государственные учреждения иностранцев распро¬
страняется лишь на «нежелательных» граждан других
государств. Если правительство США заинтересовано
нанять на работу квалифицированного специалиста-
иностранца, оно найдет достаточно средств и «легаль¬
ных» путей, чтобы это сделать, не затронув буквы за¬
кона и «основ» самого принципа.
Рядом особенностей отмечено распределение долж-
ностей в федеральном аппарате между представителя¬
ми штатов. Несмотря на то что это условие и раньше
не имело решающего значения при приеме на государ¬
ственную службу, ибо распространялось на сравни¬
тельно небольшую категорию должностей1 2, в настоя¬
щее время оно практически не соблюдается вообще.
Жители столичного округа Колумбия, например, имея
право на 209 федеральных должностей, занимали в
1968 году 10775, или почти в 50 раз больше! Жители
штата Калифорния, в свою очередь, из 4298 должностей
занимали лишь 630. В целом на жителей округа Колум¬
бия и прилегающих штатов Мэриленд и Виргиния прихо¬
дится примерно половина федеральных должностей,
подлежащих распределению между штатами3.
Таким образом, характерное для нынешнего этапа
развития государственно-монополистического капита¬
1 «Mandate for Merit: 1972 annual Report», USCSC, 'Wach.,
1973, p. 60.
2 Оно не имеет силы, например, в отношении высших должнос¬
тей профессиональной службы (классы 16, 17, 18), научно-техниче¬
ских должностей, должностей, занимаемых участниками войн, ит. д.
(«Federal Personnel Manual», Ch. 338, Subch. 3).
3 «Conditions of approtionment at the close of business», USCSC,
Bureau of Personnel Investigation, Wash., March 15, 1968.
1'10

лизма США усиление центральных органов власти за
счет штатов как членов федерации находит свое вы¬
ражение и в фактическом отходе от буржуазно-демо¬
кратического принципа представительства штатов в
федеральном аппарате.
Характерной чертой комплектования государствен¬
ного аппарата является дискриминация женщин.
В США никогда не было прямых юридических ограни¬
чений в предоставлении женщинам работы в федераль¬
ных учреждениях. Однако для их дискриминации ис¬
пользовались все «подходящие» законодательные акты.
В 1870 году, т. е. за 13 лет до принятия Закона о граж¬
данской службе, была принята незначительная поправ
ка к текущему бюджетному законодательству, которая
говорила о том, что «главы министерств по своему ус¬
мотрению могут принимать женщин на канцелярские
должности»1. В течение последующих десятилетий эта
поправка являлась основой фактической дискримина¬
ции женщин при формировании государственного ап¬
парата. Она толковалась как право главы учреждения
назначать на любые должности по своему усмотрению
либо мужчин, либо женщин. В 1934 году министр юс¬
тиции подтвердил эту интерпретацию.
Послевоенное изменение общественно-политическо¬
го положения страны, одним из проявлений которого
явился недостаток квалифицированной рабочей силы и
борьба женщин за свои права, вызвало пересмотр пра¬
вительственной политики в отношении приема женщин
на государственную службу. Президенты Дж. Кеннеди
и Л. Джонсон, обеспокоенные ростом движения за
гражданские права и стремясь в какой-то степени ос¬
лабить его размах, пытались превратить федеральную
гражданскую службу в витрину «справедливых» отно¬
шений между государством и наиболее бесправной
частью американского населения.
Закон (PL 89—261), подписанный Джонсоном в ок¬
тябре 1965 года, отменил законодательный акт 1870 го¬
да, вообще сняв тем самым вопрос о толковании одно¬
го из его положений. Так, наконец, была устранена
1 Цит. по. Е. Harrison, The Quiet Revolution, «Civil Service
Journal», October-December 1962, p. 2.
Ill

последняя формальная преграда на пути предоставле¬
ния женщинам равных прав при приеме на работу в
государственные учреждения США.
Как же повлияло законодательство по запрету ди¬
скриминации женщин при приеме на работу в- госу¬
дарственные учреждения на их действительное поло¬
жение в федеральном аппарате? Число женщин на
государственной службе за последнее время несколько
возросло. Если в 1951 году во всех федеральных уч¬
реждениях было 24% женщин, то на начало 1971 года
их число достигло 29%'. Однако должностной и профес¬
сиональный состав государственного аппарата США
свидетельствует о том, что женщины преимущественно
занимают низкооплачиваемые канцелярские долж¬
ности.
В 1971 году в должностных категориях низших
классов (1—4) доля женщин в среднем составляла
74%, средних классов (7—11)—30%, а высших — всего
1%2. Таким образом, положение женщин в иерархиче¬
ской структуре государственных учреждений далеко не
равное с мужчинами.
Распределение женщин по профессиональным груп¬
пам также идет крайне неравномерно. В то время как
женщины составляют 73% канцелярских служащих,
65% библиотекарей и архивариусов, 54% работников
отделов кадров и 52% медицинских работников (в ос¬
новном медсестер), их доля в других профессиональ¬
ных группах крайне незначительна. Так, лишь 1% ин¬
женеров, 2% инспекторов, 10% женщин-физиков3. В
системе заграничной службы доля женщин также край¬
не невелика (менее 5% по данным на 1966 год)4.
Директор научно-исследовательского центра КГС
по проблемам работы с кадрами А. Маслов предста¬
вил комитету по расследованию положения женщин
4 «А graphic presentation on the federal civil service», USCSC,
Wash., 1971, Chart 16.
3 «Mandate for merit», op. cit., p. 71.
3 «Study of employment of women In the federal government»,
USCSC, Wash., June 1968r p. 159.
4 Report of the President's Committee on the Status of Women»,
USCSC, Wash., October 18, 1966, p. 7.
112

доклад, который свидетельствует, что «при любом
сравнении положения мужчин и женщин относитель¬
но продолжительности службы или уровня образо¬
вания женщины занимают в среднем более низкие
по классу должности в любой из профессиональных
групп»1.
Таким; образом, законодательное запрещение ди¬
скриминации женщин на государственной службе США
далеко от практического претворения в жизнь.
До сих пор не соблюдается равноправие
национальных меньшинств, прежде всего негров,
при формировании государственного аппарата. История
борьбы негритянского населения за равные права при
наборе на службу в государственные учреждения яв¬
ляется одной из страниц общей истории борьбы негров
за свои права. Начало ее восходит к 1940 году, когда
Закон Рамспека впервые запретил расовую дискрими¬
нацию на государственной гражданской службе. Одна¬
ко законодательное запрещение дискриминации оста¬
лось формальным, ибо не было создано администра¬
тивного механизма по вводу в действие этого запреще¬
ния и по контролю за его выполнением.
Новый взрыв борьбы негритянского населения за
гражданские права в начале 60-х годов заставил пра¬
вительство США пойти на уступки. В 1961 году пре¬
зидент Дж. Кеннеди издал приказ № 10925, который
подтвердил запрещение расовой дискриминации в го¬
сударственных учреждениях, в тех частных фирмах,
которые работают по правительственным контрактам,
а также в профсоюзах, действующих в этих фирмах. В
отличие от прошлых президентских актов по запреще¬
нию дискриминации, приказ № 10925 предусматривал
систему сбора информации о положении национальных
меньшинств в учреждениях и на предприятиях, попа¬
дающих под его действие, а также систему рассмотре1
ния жалоб и ликвидации правительственных контрак¬
тов с частными компаниями в случае нарушения его
положений последними.
Для проведения в жизнь приказа № 10925 и для
1 «Report of the President’s Commission on the status of Women»,
op. cit., p. 7.
8 Заказ 3813
113

контроля за исполнением был создан президентский
Комитет по равным возможностям при найме на ра¬
боту.
Дальнейшее расширение борьбы негритянского на¬
рода за свои права и деятельность различных негри¬
тянских и других прогрессивных организаций — прежде
всего «Конференции христианского руководства на
Юге» и «Конгресса за расовое равенство» — вынудили
конгресс CIliA принять в 1964 году федеральный закон
о гражданских правах. Глава 7-я закона закрепила
запрещение дискриминации на всех предприятиях, в
учреждениях и учебных заведениях, работающих по
правительственным контрактам или использующих фе¬
деральные средства.
Политика отказа от расовой дискриминации в фе¬
деральных органах -была окончательно сформулиро¬
вана и закреплена в приказе Джонсона № 11246
(1965 г.).
По этому приказу контроль за исполнением запрета
о дискриминации в системе конкурсной гражданской
службы был передан КГС, а в частных фирмах, рабо¬
тающих по правительственным контрактам, — мини¬
стерству труда.
Таким образом, на КГС была возложена еще одна
административная функция: проведение в жизнь прави¬
тельственной политики по негритянскому вопросу в фе¬
деральных органах.
В августе 1969 года президент Никсон под давле¬
нием сторонников гражданских прав усилил формаль¬
ное требование покончить с расовой дискриминацией
на государственной службе. Им были подтверждены
полномочия КГС по руководству правительственной
политикой в этом вопросе. Впервые были указаны точ¬
ные требования, предъявляемые к главам агентств по
борьбе с дискриминацией, и выделены определенные
средства.
Насколько же эти законодательные меры соблюда¬
ются на практике? Американский обозреватель Дж.
Янг, анализируя реакцию негров на эту «инициативу»,
писал: «Руководители негров и других национальных
меньшинств, работающих в государственном аппарате,
рассматривают новый приказ президента Никсона о
равных возможностях при наборе на службу с большим
114	’

скептицизмом. Они знают, что главное — не слова, а
дела»1.
Действительно, закрепление отказа рт политики ра¬
совой дискриминации само по себе не означает ее
практической ликвидации. Выполнение законодатель¬
ных актов, запрещающих расовую дискриминацию, как
и любой другой правовой нормы, зависит от конкрет¬
ных экономических и политических условий. Кроме
того, юридическое запрещение дискриминации не лик¬
видирует ее социальных причин. Оно не уничтожает
безработицу негритянского населения, не дает негри¬
тянской молодежи равных возможностей в получении
образования, не гарантирует неграм равных экономи¬
ческих прав и т. д. «Очевидно, что многие негры и
представители других групп национальных меньшинств
получили работу благодаря существованию этих зако¬
нов,— пишет американский социолог X. Нортроп,—
однако ясно и то, что везде, где существуют за¬
коны, обязывающие проведение справедливого набо¬
ра на работу, расовая дискриминация не прекрати¬
лась»1 2.
Последние данные КГС о занятости различных
групп национальных меньшинств в федеральных ор¬
ганах свидетельствуют, что число негров на федераль¬
ной профессиональной службе возросло с 13% (1962 г.)
до 15% (1972 г.)3.
По данным Р. Хэмптона, председателя КГС в адми¬
нистрации Никсона, «в 1969 году доля «цветных» на
государственной службе была на 50% выше, чем в част¬
ном секторе»4.
Эти данные широко рекламируются правительст¬
венными органами и буржуазной прессой как реальный
результат политических мероприятий по борьбе с ди¬
скриминацией. Однако американская пропагандистская
машина старается обойти молчанием тот факт, что, как
1 «Evening Star», 21. 8. 1969.
4 Н. Northrop, Equal opportunity and eaual pay in «The
negro and employment opportunity problems ana practices», op. cit.,
■p. 93.
3 «А graphic presentation on federal civil service», USCSC,
Wash., 1971; «Mandate for merit», op. cit., p. 70.
4 «Civil service news», USCSC, Wash., August 8, 1969.
8*
115

и при наборе женщин, неграм по-прежнему отводятся
наименее ответственные должности у самого основания
иерархической пирамиды. Если в низших должностных
категориях (классы 1—4) число негров составляло
в 1972 году около 30,5%, то в средних — их доля сокра¬
щается до 11%, а в высших — составляет лишь 2,2%'.
В условиях экономической и социально-культурной
отсталости негритянского населения препятствием при
поступлении на более высокие должности для негров
становятся сами буржуазно-демократические принципы
«системы заслуг». Негры не в силах конкурировать с
белыми из-за разницы в качестве полученного образо¬
вания.
Таким образом, простейшая форма дискриминации
на государственной службе США, практиковавшаяся в
прошлом, т. е. отказ принимать негров на работу, в
настоящее время уступает место новым, более утончен¬
ным и зачастую скрытым формам расового неравно¬
правия.
Член палаты представителей конгресса США Риан
вынужден признать: «Несмотря на все законы и испол¬
нительные приказы, которые провозглашают гарантию
равных возможностей при найме на работу, мы являем¬
ся свидетелями ликвидации законов о гражданских
правах из-за бессилия правительства провести их в
жизнь»1 2.
Система подбора кадров на профессиональные долж¬
ности служит одной из иллюстраций того, как правя¬
щие круги США достигают своих целей путем полити¬
ческих компромиссов. Обеспечив себе ключевые пози¬
ции во всех сферах общественно-политической жизни,
эти круги считают возможным пойти на уступки тру¬
дящимся в сравнительно второстепенных областях,
включая законодательное закрепление отдельных прав
и свобод. Такого рода компромиссы при отсутствии
юридических и материальных гарантий исполнения бур¬
жуазно-демократических принципов позволяют правя¬
щему классу в случае необходимости находить скрытые
пути обхода конституционных свобод, использовать в
1 «Mandate for merit», op. cit., p. 71.
2 «Congressional Record», Feb. 29, 1968, p. H1536.
116

своих целях различные «лазейки», оставляемые в за¬
конодательных актах.
Закрепив законодательным путем основные демо¬
кратические положения «системы заслуг», правящие
круги сумели разработать такую систему подбора кад¬
ров, которая гарантирует поступление на службу
именно той категории лиц, которая наиболее подходит
для службы на данном этапе и для данного эшелона
бюрократического аппарата. Границы этой категории
не остаются неизменными. Конкретные социально-эко¬
номические обстоятельства, а именно: состояние рынка
рабочей силы, потребность в специалистах данной от¬
расли знаний, общее отношение к государственной
службе со стороны различных слоев населения — все
это оказывает непосредственное влияние на характер,
формы и методы набора кадров.
В годы депрессии, с ростом безработицы число же¬
лающих поступить на государственную службу уве¬
личивается. Государственные органы получают возмож¬
ность широкого выбора. Это, естественно, уменьшает
возможность быть зачисленными на работу в правитель¬
ственный аппарат «наименее желательным», с точки зре¬
ния администрации, лицам: представителям националь¬
ных меньшинств (прежде всего неграм), женщинам,
лицам с меньшим образованием и стажем работы
И т. д,
В годы подъемов и инфляционных бумов, когда ощу¬
щается недостаток рабочей силы, особенно квалифици¬
рованных специалистов, сфера набора на государст¬
венную службу заметно сужается. Возможность найти
лучше оплачиваемую работу в частном секторе вместе
с сохраняющейся в массе американского населения
традицией весьма пренебрежительного отношения к фе¬
деральной бюрократии сокращает число желающих
стать государственными чиновниками. В этих условиях
ослабевают формальные требования, предъявляемые к
кандидатам на государственные должности. Лица, ко¬
торые ранее с трудом находили работу в правительст¬
венных учреждениях, получают при желании большую
возможность добиться ее.
Единственно неизменным остается классовый под¬
ход к отбору государственных чиновников. Если пра¬
вящие круги США могут смириться с нахождением на
117

государственной службе отдельных представителей уг¬
нетенных слоев населения и, более того, считают такую
политику единственно правильной в современных усло¬
виях, то с точки зрения монополистического капитала
абсолютно недопустимо проникновение в государствен¬
ный аппарат политически неблагонадежных элементов.
Вся система организации государственной службы
США построена на принципе безусловной преданности
чиновничества классовым интересам монополистиче¬
ской верхушки и политической лояльности правитель¬
ству.
ПОРЯДОК ЗАМЕЩЕНИЯ РУКОВОДЯЩИХ ПОСТОВ
И ПРОХОЖДЕНИЕ СЛУЖБЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ
АППАРАТЕ
В США нет законодательного акта, регулирующего
порядок отбора кандидатов на руководящие должности
в государственном аппарате. Замещение этих долж¬
ностей ведется на основе обычая, который предоставля¬
ет президенту США полную свободу при определении
кандидатур на высшие посты в государственном аппа¬
рате. Президент вправе как отобрать кандидатов сам,
так и делегировать это право специальной группе до¬
веренных лиц или же своим министрам.
По данным авторитетного американского исследова¬
теля-социолога Д. Манна, центральной фигурой в про¬
цессе отбора политических администраторов является
глава министерства или ведомства. Несмотря на то что
роль министра в заполнении «политических» постов в
своем учреждении меняется в зависимости от конкрет¬
ных обстоятельств, «в большинстве случаев именно гла¬
вы министерств и ведомств совместно со своим бли¬
жайшим окружением .непосредственно участвуют в по¬
исках подходящих кандидатов и в определении их ква¬
лификации»1.
Д. Манн составил любопытную таблицу1 2, из которой'
1 D. Е. Mann, The selection of federal political executive,
«Reading in Public Administration, Boston, 1966, p. 109.
2 Ibid.
1П8

можно увидеть определенную закономерность в порядке
комплектования руководящих кадров в политическом
аппарате администрации трех президентов:
Участники
комплектования
В правительствах
Трумэна
Эйзенхауэра
Кеннеди >
Среднее
Министр — его
друзья и помощ¬
ники
70%
57%
30%
56%
Министр — аппарат
Белого дома
14%
19%
42%
22%
Министр — конг¬
ресс
—
11%
13%
7%
Министр — «груп¬
па давления»
5%
2%
4%
4%
Президент — аппа¬
рат Белого дома
8%
4%
13%
7%
Министр — партий¬
ные лидеры
3%
6%
—
4%
Если процесс формирования высших постов в госу¬
дарственном аппарате (министров, их заместителей и
ближайших помощников) идет по «неофициальным» ка¬
налам, в виде закрытых от широкой общественности
совещаний, бесед, консультаций президента и его бли¬
жайшего окружения с представителями тех политиче¬
ских кругов и монополистических группировок, которые
привели нового главу правительства к власти, то отбор
второго эшелона политических чиновников имеет, как
правило, более четкие организационные формы. Для
этой цели Никсон, например, учредил специальный ап¬
парат, во главе которого поставил бывшего помощника
председателя Национального комитета республиканской
партии и сына министра в правительстве Эйзенхауэра—
Г. Флеминга. Через этот аппарат, состоявший из 50 со¬
трудников, шли практически все назначения на полити¬
ческие должности низших категорий. Подобным мето-
119

flow отбора пользовались также Д. Эйзенхауэр и
Дж. Кеннеди1.
Было бы ошибкой, однако, считать президента пол¬
ным хозяином в деле'формирования руководящего со¬
става государственных органов. Он так же, как это бы¬
ло в прошлой, не может игнорировать реально склады¬
вающейся политической обстановки, а поэтому вынужден
считаться (особенно после прихода к власти в резуль¬
тате победы над правившей оппозиционной партией) не
только с желаниями своих сторонников, но и тех лиц,
которые были и остаются политическими противника¬
ми. Победив на президентских выборах в 1968 году,
Никсон, например, предоставил пост министра жилищ¬
ного строительства и городского развития своему быв¬
шему конкуренту в борьбе за президентское кресло —
Дж. Ромни; пост министра военно-морских сил —
Дж. Чаффи, губернатору штата Род-Айленд, активно¬
му стороннику Н. Рокфеллера — основного соперника
Никсона во время избирательной кампании; пост мини¬
стра сельского хозяйства — К. Хардину, также тесно
связанному с Н. Рокфеллером, и т. д.
Отбирая кандидатов на высшие должности в феде¬
ральных агентствах, Никсон вынужден был считаться
также с тем фактом, что ни он, ни республиканская пар¬
тия в целом не сумели добиться уверенной победы на
выборах. Перевес голосов в пользу Р. Никсона был ми¬
нимальным и, более того, обе палаты конгресса оста¬
лись в руках демократов. В этих условиях вновь из¬
бранный президент и стоящие за ним монополистичес-
ские группировки предпочли иметь на ведущих постах
в учреждениях, деятельность которых протекает в наи¬
более уязвимой для республиканцев сфере регулирова¬
ния трудовых отношений и социального обслуживания,
представителей оппозиционной демократической пар¬
тии. Главой вновь созданного правительственного «Со¬
вета по делам городов», например, был назначен
Д. Мойнихан, один из активных деятелей демократи¬
ческой партии, занимавший ответственный пост в адми¬
1 L. Henry, Presidential transitions Wash, 1960; D. Stanley,
Changing administtrations: the 1961 and 1964 transitions in six de¬
partments, Wash., 1965.
120

нистрации Дж. Кеннеди. Помощниками министра труда
были также назначены демократы Дж. Ходжсон, У. Узе-
ри, А. Вебер, Э. Кунц. Дж. Ходжсон впоследствии за¬
нял пост министра труда.
Т. Соренсен, доверенный помощник президента
Дж. Кеннеди, давая свою оценку первым ста дням прав¬
ления Никсона (традиция, идущая со времени Ф. Руз¬
вельта), писал: «Первым шагом любого президента
в этот период является достижение реального контроля
над органами исполнительной власти...Никсон, кажется,
не старался добиться этого, о чем говорит медленное
заполнение президентом должностей, стоящих ниже
уровня министров — членов кабинета. В этой сфере он
не показал ни готовности очистить государственный ап¬
парат от демократов, ни поспешности (в заполнении
политических должностей)»1.
Сложные взаимоотношения президента с конгрес¬
сом часто заставляют главу исполнительной власти при
формировании своей администрации принимать во вни¬
мание желания влиятельных сенаторов и членов пала¬
ты представителей. В частности, при отборе кандидатов
на высшие государственные должности в администрации
Никсона особую роль играли два сенатора-республикан¬
ца: ныне покойный Э. Дирксен (лидер республикан¬
ской фракции сената) и С. Термонд (известный реак¬
ционер, один из наиболее активных сторонников Ник¬
сона в конгрессе). Э. Дирксен не только рекомендовал
Никсону и главам соответствующих ведомств своих
людей (например, заместителя министра торговли
Р. Подеста, бывшего вице-президента инвестиционного
концерна из «Чикаго корпорейшн», или У. Кассельма-
на — помощника Никсона по вопросам кадров), но и
активно «сражался» за то, чтобы президент снял не¬
скольких неугодных ему (Дирксену) высших админи¬
страторов. Он добился увольнения К. Александера (гла¬
вы Управления экономических возможностей) и
У. Драйвера (главы Администрации ветеранов).
Э. Дирксен также активно выступил в поддержку могу¬
щественной американской медицинской ассоциации,
1 Т. Sorensen, The first hundred days of Richard Nixon,
«Satyrday Review», May 17, 1969, p. 17.
121

для которой кандидатура доктора Дж. Ноуэлса, пред¬
ложенная министром здравоохранения, образования и
социального обеспечения Р. Финчем на пост директора
Бюро здравоохранения в своем министерстве, оказалась
неподходящей.
Данные социологического исследования, проведенно¬
го сотрудниками Бруклинского института Д. Стэнли,
Дж. Дойгом и Д. Манном, свидетельствуют о том, что
за.время правления пяти последних президентов США
(включая Л. Джонсона) федеральные политические
администраторы отбирались из трех основных источни¬
ков: государственных учреждений (36%), самостоятель¬
ных юридических фирм и адвокатских контор частных
компаний (26%) и промышленно-финансовых фирм
(24%)’. Эти данные хорошо иллюстрируют первый и
основной принцип подбора высших руководящих кад¬
ров государственного аппарата США, принцип, по ко¬
торому политическим чиновником может быть либо
прямой представитель монополистического капитала,
либо лицо, непосредственно с ним связанное.
Д. Манн дает следующее соотношение между раз¬
личными характеристиками личных и деловых качеств
высших политических администраторов в правитель¬
ствах Трумэна, Эйзенхауэра и Кеннеди, которыми ру¬
ководствовалась правящая верхушка при их отборе:
только эксперт (специальный опыт работы в
данной области)	—21%
эксперт и политические соображения	— 6%
общий опыт работы в данной области	—36%
общий опыт работы и политические соображе¬
ния	— 27%
только политические соображения	— 9 %1 2
«Опыт руководящей работы в частном бизнесе» как
основной критерий отбора высших администраторов
весьма слабо прикрывает сущность этого процесса —
назначение на руководящие государственные должно¬
сти представителей монополистического капитала. По
1 D. Stanley,! D о i g, D. Mann, Men who govern, Wash.,
1967, p. 31.
2 D. E. M a n n, op. cit., p. 112.
122

данным Д. Стэнли, Дж. Дойга и Д. Манна, в среднем
44% высших администраторов в правительственных ор¬
ганах пяти последних президентов* до своего поступле¬
ния на государственную службу работали в промыш¬
ленных, а 23%—в финансовых корпорациях. Причем
56% всех должностных лиц этой категории являлись
представителями 500 крупнейших промышленно-финан¬
совых монополий1 2. Эти цифры в целом сохраняют свою
силу и для администрации Никсона. Только среди чле¬
нов его кабинета и их заместителей, в разное время на¬
считывалось свыше десятка миллионеров. Например,
бывшие министр финансов, а затем посол по особым по¬
ручениям Д. Кеннеди (председатель совета директоров
банковского треста «Континентал Иллинойс бэнк энд
траст К0»); министр торговли М. Стэне (президент из¬
вестной банковской фирмы «Г. Форган, У. Стаатс и
К°>); министр жилищного строительства и городского
развития Дж. Ромни (бывший президент автомобиль¬
ной монополии «Америкэн моторе»); министр почт
У. Блаунт (крупный бизнесмен из Алабамы, бывший
президент влиятельной Торговой палаты США); заме¬
ститель министра обороны Д. Паккард (глава крупной
калифорнийской фирмы электронного оборудования
«Хьюлетт-Паккард К°»); президент Экспортно-импорт¬
ного банка Г. Кирнс (крупный финансист из Калифор¬
нии) и т. д.
Р. Никсон, привлекая к работе в своей администра¬
ции крупных дельцов, представителей фирм, деятель¬
ность которых зависит от государственной политики в
данной области экономики, не испугался пойти на риск
быть обвиненным в нарушении закона. Согласно феде¬
ральному законодательству3 государственный чиновник
не может заниматься частным бизнесом, использовать
служебное положение для личного обогащения (так на¬
зываемое правило «конфликта интересов»). Никсон, по¬
ставив на пост заместителя министра обороны милли¬
онера Д. Паккарда, владельца пакета акций (на сумму
300 млн: долларов), тесно связанных с Пентагоном во-
1 Считая последним Л. Джонсона — прим. ред.
2 D. Stanley, op. cit., рр. 37—38.
» HSC, Sec. 208 of Title 18.
Г23

енпо-промышленных компаний и члена совета директо¬
ров монополистических объединений «Дженерал дайна-
микс» и «Юнайтед Стил», счел достаточным передачу
Паккардом этих акций «под временный» контроль
«Бэнк оф Америка». Министр финансов Д. Кеннеди и
президент Экспортно-импортного банка Г. Кирнс оста¬
вались тесно связанными со своими финансовыми объе¬
динениями. Член палаты представителей конгресса
Р. Патман, демократ от штата Техас, развернул в мае-
июне 1969 года широкую компанию протеста против
действий Д. Кеннеди, обвинив последнего в том, что
тот сохранял в течение первых 77 дней пребывания на
посту министра финансов пакет акций «Континентал
Иллинойс бэнк» на сумму 1,3 млн. долларов, а также в
том, что Д. Кеннеди тайно оставался владельцем акций
«Дженерал Америкэн транспортейшен корп.»1. Сенатор-
демократ У. Проксмайер обвинил нового главу Экспор¬
тно-импортного банка Г. Кирнса в том, что тот является
одним из совладельцев таиландской фирмы «Сиам
крафт пейпер К’», которая получила от этого банка
заем в 14 млн. долларов1 2.
Сенатор А. Гор при обсуждении кандидатуры
Д. Паккарда в конгрессе отметил разницу в подходе
со стороны администрации и лидеров высшего законо¬
дательного органа США к мелким бизнесменам и дель¬
цам масштаба нового заместителя министра обороны.
Если в первом случае, отметил Гор, идет строгий кон¬
троль за тем, чтобы не было «конфликта интересов», то
во втором — на этот «конфликт» смотрят сквозь паль¬
цы3.
С принципом назначения на высшие политические
должности в государственном аппарате представителей
монополистического капитала тесно связано снижение
роли партийной принадлежности при назначении руко¬
водства государственных учреждений, а также умень¬
шение значения партийного аппарата при отборе кан¬
дидатов на ответственные посты. Приведенные'данные
Д. Манна о том, что лишь 9% политических чинов¬
1 «Washington Post», May 14, 1969.
2 «Washington Post», March 3, 1969.
3 «Washington Post», January 26, 1969.
124

ников отбираются по чисто партийным соображени¬
ям, служат наглядным подтверждением этому поло¬
жению.
Никсон, в отличие от своих предшественников-демо¬
кратов, первоначально сформировал кабинет исключи¬
тельно из представителей своей партии. Однако этот
факт не говорит о том, что поступить подобным обра¬
зом его заставили лишь партийные соображения. Он
действительно вознаградил некоторых сотрудников ап¬
парата республиканской партии, активно участвовав¬
ших в его избирательной кампании. Однако какие дол¬
жности были предоставлены этим партийным деятелям?
Помощник председателя Национального комитета ре¬
спубликанской партии Мэри Брукс была назначена на
должность директора монетного двора. Босс республи¬
канской партии штата Вашингтон Дж. Браман (мэр
г. Сиеттл) — на пост одного из помощников министра
транспорта. Боссы республиканцев в штате Индиана —
В. Ракелшоус и в штате Висконсин — Дж. Леонард
были назначены помощниками министра юстиции. Ди¬
ректор финансового отдела Национального комитета
республиканцев Л. Уошберн и президент Национальной
федерации женщин — сторонниц республиканской пар¬
тии — Д. Элстон соответственно — главой службы путе¬
шествий и казначеем США. Все эти должности явля¬
ются просто-напросто синекурами. Лица, их занимаю¬
щие, не участвуют в принятии важных государственных
решений.
В том случае, если правящие круги заинтересова¬
ны в квалификации должностных лиц высшего ранга
данного учреждения или же назначении на определен¬
ную должность представителей какой-либо монополи¬
стической группировки, партийная принадлежность от¬
ходит на второй план. Например, демократ Коннэлли,
бывший губернатор штата Техас, заменил в 1971 году
республиканца Д. Кеннеди на посту министра финансов
(впоследствии Коннэлли перешел в республиканскую
партию).
Следует отметить также, что Никсон, встав перед
необходимостью немедленно решать оставленные ему
в «наследство» от Джонсона международные и внутри¬
политические проблемы, не пошел на конфликт с про¬
фессиональным чиновничеством, предоставив многим
125

из них крупные политические посты или же сохранив
за ними их прежние должности.
Известные американские обозреватели Р. Новак и
Р. Иване, характеризуя атмосферу уныния среди ре¬
спубликанцев, рассчитывавших с приходом Никсона
добиться выгодных должностей, писали: «Влиятельные
республиканцы обнаружили, что они не могут добиться
того, чтобы их слушали в Вашингтоне. Это чувство изо¬
ляции испытывают даже некоторые крупные жертвова¬
тели в фонд избирательной кампании (Никсона), кото¬
рые неделями и месяцами ожидают предоставления
им какой-либо должности или другой подачки от адми¬
нистрации. Им не говорят ни «да», ни «нет»1.
Никсон для успокоения недовольных политиков
учредил должность советника президента по связи с
партией, на которую назначил Г. Дента. В американской
прессе широко рекламировался тот факт, что Г Дент
получил доступ к заполнению оставшихся политических
должностей на федеральной службе и что при Нацио¬
нальном комитете республиканской партии создан спе¬
циальный аппарат по координации патронажной по¬
литики президента, Национального комитета и партий¬
ных боссов в штатах. Однако к середине мая 1969 года
было заполнено уже более половины всех политиче¬
ских должностей (по данным Р. Иванса и Р. Новака,
примерно 1500 из 2500), что сделало эту меру лишь
формальной уступкой партийным боссам. По словам
одного из лидеров республиканской партии, приведен¬
ным в газете «Вашингтон пост», из-за того, что рес¬
публиканцы «не разработали стратегии заполнения
политических должностей, большинство этих постов
ушло»2.
Администрация пыталась в какой-то степени навер¬
стать упущенное тем, что... перевела некоторые долж¬
ности профессиональной службы в разряд политических,
заполняя их методом патронажа. По данным газеты
«Федерал тайме», за время с 20 февраля по 7 мая 1969
года на государственной службе были созданы — с фор¬
мального разрешения Комиссии гражданской службы —-
1 «Washington Post», May 15, 1969.
«Ibid.
126

74 новые должности категории «реестра С». В том чи¬
сле: в министерстве жилищного строительства и город¬
ского развития—17, в министерстве здравоохранения,
образования и социального обеспечения—12, в мини¬
стерстве почт— 11, в министерстве торговли —3 ит. д.1.
Комментируя эту политику, «Федерал тайме» в редак¬
ционной статье писала: «Методы, применяемые в по¬
следнее время при назначениях на президентские по¬
сты, могут вызвать дрожь у сторонников «системы за¬
слуг».
Должности, долгое время остававшиеся вакантными,
вычеркиваются из профессиональной категории и пере¬
водятся в политическую. Правила смяты, исковерканы
и забыты»1 2.
Об отходе большого бизнеса от системы политиче¬
ского патронажа в старом смысле этого слова при
назначении высших чиновников говорит и американ¬
ский экономист Ф. Лундберг в книге «Богачи и сверх¬
богачи». По его словам, «существо американской поли¬
тико-экономической системы может быть наиболее про¬
сто выражено двумя ключевыми словами: сверхобога¬
щение и патронаж. Термин «патронаж» в данном
контексте исключает... процесс назначения на государст¬
венные должности аппаратом политических партий.
Этот вид патронажа... существует лишь в очень слабой
форме»3. Говоря о патронаже, Ф. Лундберг имеет в
виду то влияние, которое оказывает монополистическая
верхушка на правительственные назначения путем уча¬
стия в финансировании избирательных кампаний пре¬
зидентов, через «своих» сенаторов и членов палаты
1 «Federal Times», May 7, 19,69.
Иллюстрацией того, как презид’ент использовал перевод долж¬
ности из профессиональной категории в политическую в своих ин¬
тересах, может служить следующий пример. Р. Никсон, назначая
М. Чотинера на должность главного юриста Управления специаль¬
ного представителя по торговым переговорам, которая до последне¬
го времени была в профессиональной категории, дал не только ука¬
зание перевести ее в политическую, но и одновременно поднять ок¬
лад на 6 тыс. долларов в год.
2 «Federal Times», April 23, 1969.
SF. Lundberg, The rich and the superrich, N. Y., 1968,
p. 723.
127

представителей, посредством лоббизма, обещаний по¬
литической поддержки в будущем и т. д.
Тенденция предоставлять ответственные должности
политической категории профессиональным чиновни¬
кам была присуща не только администрации Никсона.
В послевоенные годы идет ее постоянное укрепление.
Л. Джонсон, например, предоставил профессиональной
категории чиновничества беспрецедентно большое чи¬
сло патронажных должностей. Среди наиболее ответ¬
ственных политических администраторов, назначенных
Джонсоном из среды профессиональной бюрократии,
следует отметить министра здравоохранения, образова¬
ния и социального обеспечения У. Коэна, директора
ЦРУ Р. Хэлмса, главу Администрации ветеранов
У. Драйвера, главу Бюро федеральной авиации Д. То¬
маса. Деловая карьера государственного секретаря
Д. Раска, министра финансов Г. Фаулера и министра
юстиции Р. Кларка связана в большей степени с госу¬
дарственной службой, чем с работой на частный бизнес.
По подсчетам некоторых американских обозревателей,
из 590 должностных лиц, назначенных Л. Джонсоном
на политические посты за пятилетний период пребыва¬
ния у власти, свыше 45% были им отобраны из среды
профессионального чиновничества. «При Л. Джонсо¬
не,— писала газета «Вашингтон пост», — профессио¬
нальные чиновники наиболее близко подошли к упра¬
влению государством... Он (Джонсон) знал, любил и
доверял профессионалам»1.
Укрепление этой тенденции имеет две основные
причины. Прежде всего президента и его ближайшее
окружение толкают на это сами условия государствен¬
но-монополистического капитализма, требующие от ли¬
ца, ответственного за принятие важных политических и
экономических решений, знания деталей деятельности
государственных органов' и опыта ответственной рабо¬
ты в государственном аппарате. Кроме того, президен¬
ты вынуждены обращаться к профессиональному чи¬
новничеству в тех случаях, когда они стремятся обезо¬
пасить себя от излишнего влияния людей, имеющих
поддержку «со стороны» (например, конкурирующих
* «Washington Post», December 24, 1968.
128

монополистических объединений), или когда в силу
каких-либо причин они не могут привлечь на государ¬
ственную работу талантливых представителей частно¬
го бизнеса.
Патронажная форма комплектования руководства
государственным аппаратом дает правящей элите США
в условиях государственно-монополистического капита¬
лизма определенные преимущества.. В частности, отбор
руководящих кадров из среды личных друзей и сторон¬
ников позволяет президенту и членам его кабинета
быть уверенными в том, что эти люди будут способст¬
вовать проведению в жизнь всех правительственных
программ. Кроме того, периодическая смена руковод¬
ства федеральных агентств позволяет правящим кругам
более оперативно применять многие административные
нововведения, разработанные в частном секторе, в дея¬
тельности министерств и ведомств, что в известной сте¬
пени способствует повышению эффективности работы
правительственных органов. Показательно, что Р. Ник¬
сон своим специальным помощником по вопросам ру¬
ководства государственным аппаратом и повышения эф¬
фективности его работы назначил Р. Эша — президента
известной военно-промышленной монополии «Литтон
индастриз»1.
Принципы формирования руководства государствен¬
ного аппарата США наглядно подтверждают одну из
особенностей государственно-монополистического капи¬
тализма — тесное сращивание монополий с государст¬
венной машиной, переплетение и взаимное влияние ме¬
тодов управления в сфере частной и государственной
жизни. Правящие круги США стремятся ослабить ра¬
стущую бюрократизацию государственного аппарата,
сделать, его эффективным и гибким орудием обеспече¬
ния интересов монополий.
Срок службы высших политических администрато-
1 За период с 1963 по 1968 год эта монополия увеличила объем
своей продукции с 3 млн. до 1,8 млрд, долларов, что явилось след¬
ствием, в частности, широкого использования современных методов
управления. В деловых кругах США эта корпорация считается
символом всего нового, что существует в менеджменте США, а
ее руководители — «блестящей группой, о какой может лишь меч¬
тать любая корпорация мира» («Ramparts», November 30, 1968).
9. Заказ 3813.
129

ров и порядок ее прохождения зависит от многих фак¬
торов: от личной удовлетворенности, от степени успе¬
ха данного лица на государственном посту, от защиты
интересов «своего» монополистического объединения,
от срока нахождения у власти его «патрона», т. е. пре¬
зидента или главы федерального учреждения, назна¬
чившего чиновника на политический пост, и т. д.
По подсчетам американских исследователей, поли¬
тические администраторы всех категорий находятся на
государственной службе в среднем 2—3 года, т. е.
меньше 4-летнего срока пребывания президента1. Одна¬
ко, принимая во внимание тот факт, что примерно 60%
лиц, назначенных на высшие политические должности,
уже имели опыт работы в федеральных органах до
назначения на данный пост, общий срок службы этой
категории чиновников в государственных учреждениях
увеличивается в среднем до 5 лет1 2.
Сроки нахождения на государственных постах меня¬
ются в зависимости от уровня занимаемой должности.
Министры, как правило, занимают свои посты несколь¬
ко дольше, чем их заместители. Те, в свою очередь,
дольше своих замов и советников. Члены кабинета, на¬
пример, в среднем занимают свои посты в течение 3—
4 лет, члены коллегий «независимых» агентств — 2,5 го¬
да, заместители министров— 1,5—2 года3.
Эта разница отражает особенности влияния полити¬
ческих факторов на формирование верхушки государст¬
венного аппарата США. Если главы министерств, по
крайней мере наиболее важных, отбираются президен¬
том из числа лиц, которым он доверяет и которые за¬
ранее обязуются посвятить ближайшие годы своей
жизни государственной службе, то заместители мини¬
стров, их помощники и «советники» чувствуют себя ме¬
нее связанными с президентом в силу большей патро¬
нажной зависимости от других лиц: влиятельных сена¬
торов, отдельных представителей монополистического
капитала и т. д.
На продолжительность срока пребывания представи¬
телей частного промышленно-финансового капитала,
1 D. Stanley, op. cit., р. 56.
2 Ibid.
3 Ibid.
130

юридических фирм и академических кругов на го¬
сударственных постах могут влиять различные факто¬
ры. Главными среди них американские социологи счи¬
тают: сложность и специфичность работы в аппарате
государственного управления; бюрократизм администра¬
тивного процесса; большая зависимость от таких фак¬
торов, как влияние общественного мнения, прессы, «групп
давления»; боязнь управляющих потерять возможность
роста в «своей» фирме, а юристов — клиентуру. Нель¬
зя не отметить также такой важный момент, как «тра¬
диционно сложившиеся связи» того или иного федераль¬
ного органа с монополистическими объединениями и
другими «группами давления», действующими в его
сфере государственного управления. Наиболее короткие
сроки службы политических чиновников (менее двух
лет) наблюдаются в министерстве торговли и в воен¬
ных министерствах1. Причина этого, вероятно, кроется
в том, что руководящие посты в министерстве торговли
и военных министерствах являются желанной целью
для многих фирм, заинтересованных в получении госу¬
дарственных контрактов. Ввиду того, что в сферах дея¬
тельности этих министерств действуют мощные конку¬
рирующие группировки, каждая из которых стремится
иметь своих людей как можно ближе к механизму рас¬
пределения заказов, политические администраторы не
могут долго поддерживать интересы только одной
фирмы.
Немаловажным фактором являются лучшие условия
работы (включая зарплату) в частном бизнесе. Преус¬
певающий бизнесмен редко бывает заинтересован в дли¬
тельном нахождении на государственном посту.
В министерствах, где возможность получения пра¬
вительственных заказов сравнительно мала и которые в
основном играют лишь регулирующую роль, политиче¬
ские администраторы находятся на своих постах нес¬
колько дольше (примерно 3—3,5 года). Срок службы
членов коллегий «независимых» агентств значительно
дольше, чем глав других исполнительных органов: в
среднем 4,8 года2. Однако и в этом случае члены кол¬
1 D. Stanley, op, cit., рр. 63—64.
» Ibid.
9*
13Г

легий находятся на своих.-постах менее отведенного им
по закону срока (5—7 лет). Наиболее короткие сроки
наблюдаются у политических администраторов «моло¬
дых» агентств и комиссий, например в Совете по граж¬
данской аэронавтике.
Заметно дольше находятся на своих постах главы
более «старых» регулирующих органов: Комиссии по
торговле между штатами, Федеральной торговой ко¬
миссии и Федеральной энергетической комиссии. Этот
факт объясняется прежде всего тем, что «независимые»
агентства более тесно связаны с той группой монополий,
деятельность которых они должны регулировать. Слож¬
ность процесса управления, обилие технических особен¬
ностей и политических деталей, которые приходится
учитывать высшим политическим администраторам при
сравнительно малой общегосударственной значимости
регулирующих агентств, — все это ведет к тому, что
монополистические объединения, действующие в их
сфере, предпочитают иметь на высших постах более
опытных и проверенных людей длительное время.
Приведенные данные о сроках службы политиче¬
ских администраторов всех категорий не обязательно
свидетельствуют о том, что, покидая свой пост, они рас¬
стаются с федеральной службой. Некоторая часть их
принимает новые предложения занять высшие руково¬
дящие посты в других министерствах. По данным Стен¬
ли, 18% всех политических чиновников, покидающих
свои посты, получают новое назначение в системе пра¬
вительственных органов. Чаще других предложения за¬
нять новую федеральную должность принимают помощ¬
ники и консультанты министров (28%), помощники
высших администраторов (31%). Политические адми¬
нистраторы второго эшелона весьма охотно идут на про¬
должение службы в федеральных органах в силу от¬
крывающейся перед ними возможности хорошего слу¬
жебного роста. Правительство также заинтересовано з
предоставлении этой категории политических чиновников
новых постов в государственном- аппарате, так как это
дает возможность подготовить опытных администрато¬
ров, хорошо разбирающихся в тонкостях управления
государством.
Характерно, что недостатком нынешней системы го¬
сударственной службы США, предполагающей наличие
132

двух категорий чиновничества (политической и профес¬
сиональной), американские специалисты считают отнюдь
не сам принцип патронажных назначений, а невозмож¬
ность закрепить политических администраторов па ра¬
боте в государственном аппарате более длительное вре¬
мя. По Стенли, например, «политические администрато¬
ры приходят на службу с желанием внести в нее что-
то новое. Они стремятся очистить свое учреждение, из¬
менить его деятельность так, чтобы она стала более
экономичной, организованной, шла по непроторенному
пути»1. Однако зачастую, по его мнению, они вынужде¬
ны покидать службу, так и не выполнив этих планов.
Политическим администраторам, пришедшим им на
смену, по подсчетам автора, необходимо не менее го¬
да, чтобы приобрести достаточный опыт работы в госу¬
дарственном управлении.
Уходя с работы в правительственном органе, боль¬
шинство политических администраторов возвращаются
в частный бизнес (55%), причем 21% занимают долж¬
ности в тех фирмах, откуда они уходили на работу в
государственный аппарат, а 15%—в новых компаниях
этой же сферы деятельности. Некоторые из последней
категории политических чиновников, получив соответ¬
ствующий опыт государственной работы и установив
деловые связи, предпочитают открывать собственные
фирмы. Весьма ярким примером подобного продолже¬
ния деловой карьеры государственного бюрократа мо¬
жет служить решение министра внутренних дел в пра¬
вительстве Джонсона — С. Юдала. Он открыл в Ва¬
шингтоне собственную «консультационную» фирму. Быв¬
ший глава службы внутренних доходов Ш. Коэн также
открыл свою адвокатскую контору. А. Дойд, бывший
министр транспорта, занял пост президента совета ди¬
ректоров «Иллинойс централ рейл роад»; заместитель
государственного секретаря Н. Катценбах стал главным
юристом монополии ИВМ. Помощники министра оборо¬
ны А. Итовен и Т. Моррис были приняты на ответствен¬
ные должности в военно-промышленную корпорацию
«Литтон индастриз».
1 D. Stanley, Federal executives and the systems that produce
them, «Personnel administration», May-June I960, p. 31.
133

Особенно много бывших политических администра¬
торов оседает в юридических фирмах столицы США.
«В настоящее время крупнейшие юридические конторы
Вашингтона, — писал журнал «Форчун», — заполнены
бывшими главами министерств и ведомств, председате¬
лями и членами коллегий (регулирующих) агентств,
членами кабинетов, «малых» кабинетов и «кухонных»
кабинетов шести предыдущих администраций»1. Юри¬
дические фирмы наиболее охотно принимают на работу
бывших администраторов «независимых» регулирующих
агентств. В *этом факте наглядно проявляется «преем¬
ственность» *в связях отдельных отраслей монополисти¬
ческого бизнеса со «своими» органами государственного
регулирования. «Так или иначе, — подчеркивал «Фор¬
чун», — для большинства (представителей крупных юри¬
дических контор) их профессия превращается в источ¬
ник солидных доходов. Многие вашингтонские юристы
знают пути подхода к должностным лицам. Однако те
из них, которые приобрели эти знания, занимая высшие
посты в государственных учреждениях, образуют собст¬
венную замкнутую касту. Они знают и закон и проце¬
дуру, которая необходима для претворения его в жизнь.
И не удивительно! Ведь может быть именно они помога¬
ли разрабатывать данный законопроект. Они также зна¬
ют людей, которые толкуют закон и применяют его на
практике в настоящее время, а многие из них в свое
время даже принимали этих специалистов на работу
или, по крайней мере, «приложили руку» к их карьере»2.
Система назначений чиновников высшего ранга пу¬
тем патронажа отнюдь не означает, что деятельность
этой категории служащих во всех случаях протекает
вне закона. Правила федеральной службы содержат
особую главу о правовом положении политических чи¬
новников. В ней сведены вредино все требования «тех¬
нического» характера, предъявляемые к порядку прие¬
ма этой категории федеральных бюрократов на госу¬
дарственную службу, основы определения им заработ¬
ной платы, порядка социального обеспечения и т. д.
т «Fortune», September 1969, р. 121.
•Ibid,
134

Одной из отличительных особенностей многих пра¬
вовых-норм является делегирование методов их прак¬
тического применения самим федеральным учрежде¬
ниям. В частности, право определять квалификацион¬
ные стандарты для политических должностей, предо¬
ставлять льготы участникам войн, устанавливать порядок
наложения дисциплинарных взысканий и многие другие
положения федерального законодательства о государ¬
ственной службе в части, касающейся политических чи¬
новников, переданы администрации федеральных
агентств1.
В некоторых случаях назначение политических ад¬
министраторов подлежит последующему утверждению
Комиссией гражданской службы. Чиновники полити¬
ческих категорий пользуются также всеми правами и
привилегиями, предоставленными государственным слу¬
жащим федеральными законами1 2. На большую часть
политических служащих распространяется действие за¬
конов о политическом нейтралитете чиновничества. Так,
закон № 89—554 от 31 января 1968 г. под угрозой
увольнения запретил всем служащим государственного
аппарата (за исключением лиц, поставленных на долж¬
ность президентом с согласия сената) давать деньги на
проведение политических кампаний3. Таким образом,
хотя на высших администраторов не распространяются
многие положения федеральных нормативных актов,
регулирующих деятельность профессионального аппара¬
та государственных учреждений, их правовой статус не¬
разрывно связан с общим законодательством о государ¬
ственной службе и искусственно выделять политиче¬
ских чиновников в отдельную группу или говорить о
внезаконности их деятельности было бы неверно. Не-
смотря на то что обе системы («патронажа» и «за¬
слуг»), на которых основана государственная служба
США, играют каждая свою роль в осуществлении
функций американского государства, они объективно
составляют единое целое, дополняя одна другую. На¬
1 «Federal Personnel Manual», 1—2, 1-^5.
2 Ibid.
3 «Federal Personnel Manual», Supplement 990—1 § 7323.
135

личие «системы патронажа» в общественно-политической
жизни США не анахронизм. Это лишь одна из особен¬
ностей государственного управления США.
ПОРЯДОК ПОДБОРА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ КАДРОВ
«Эффективность любой системы (государственной)
службы в большой степени зависит от кадров, которые
она набирает», — говорится в программе реорганизации
государственного департамента (1970 г.)1. Это — акси¬
ома управления. Однако в американских условиях она
приобретает особое значение, знаменуя начало нового
подхода ко всему комплексу правового и администра¬
тивного регулирования государственной службы. Приз¬
нание особой важности деловых качеств принимаемых
на службу лиц свидетельствует о тенденции к пересмо¬
тру «классических» управленческих концепций, осно¬
ванных на приоритете формальных структур, «иерархи¬
ческих линий подчинения» и других принципов, разра¬
ботанных буржуазной наукой государственного управ¬
ления в первые годы после второй мировой войны.
Усложнение функций буржуазного государства в
современную эпоху, усиление роли бюрократии в про¬
цессе государственного управления, а также беспре¬
цедентный рост политической активности как студен¬
ческой молодежи (основного источника кадров для го¬
сударственной службы), так и отдельных категорий
служащих государственных учреждений заставляют
правящие круги США менять отношение к подбору
кадров. В современных условиях становится недоста¬
точным полагаться лишь на результаты конкурса. Гос¬
подствующему классу уже необходим не просто чело¬
век, изъявивший желание поступить на государствен¬
ную службу. Задача подбора кадров в государственный
аппарат США состоит сейчас в том, чтобы выявить об¬
ладающий высокими профессиональными качествами и
достаточной идеологической устойчивостью контингент
лиц, убедить их в привлекательности государственной
1 «Diplomacy for the 7O's>, p. 23.
136

службы и только после соответствующего испытатель¬
ного срока зачислить на работу в правительственный
орган.
Если раньше государственные учреждения, в кото¬
рых открывались вакансии, ограничивались публикаци¬
ей объявлений в местной прессе или в специальных
бюллетенях по найму, то в настоящее время государ¬
ственные органы все шире прибегают к так называемо¬
му «позитивному методу» набора, т. е. переходят к ак¬
тивным поискам подходящих кандидатов в частном биз¬
несе и учебных заведениях.
В этой связи следует учитывать следующий важный
момент. В современную эпоху основные усилия на го¬
сударственной службе США затрачиваются на набор
специалистов высшей квалификации и лиц, обладающих
качествами руководителя. Привлечение кандидатов на
низшие государственные должности, связанные с рутин¬
ной работой бюрократа — клерка, отступает на второй
план вследствие широкого внедрения ЭВМ и новейшей
канцелярской техники.
Современная наука управления придает роли руко¬
водителя решающее значение. От компетентности на¬
чальствующего состава, его энергии и способности ор¬
ганизовать работу коллектива в первую очередь зави¬
сит эффективность претворения в жизнь правительст¬
венных мероприятий и программ. В частном бизнесе
затрачиваются огромные средства на поиски подходящих
кандидатов на должности менеджеров всех категорий.
Потребность в лицах, обладающих необходимыми каче¬
ствами руководителя, постоянно растет. Соответствен¬
но усиливается конкурентная борьба за наиболее ком¬
петентные кадры руководителей. Вплоть до последнего
времени государственная служба, как правило, проиг¬
рывала в этой борьбе. Деловые качества руководящего
состава государственных учреждений намного уступа¬
ли деловым качествам менеджеров частных фирм и кор¬
пораций.
Господствующий класс США мирился с таким по¬
ложением только до тех пор, пока оно не стало тормо¬
зом дальнейшего развития государственно-монополи¬
стического капитализма. Посредственные кадры руково¬
дителей государственных учреждений не могли доста¬
точно эффективно справляться с бременем новых задач,
137

приспособиться к быстро меняющейся обстановке,
отказаться от привычных, но устаревших методов ру¬
ководства.
Уже в начале 60-х годов правительство США приня¬
ло решение активизировать поиски лиц, способных за¬
нять руководящие должности в государственном аппа¬
рате. Встал вопрос: какими качествами должен обла¬
дать руководитель государственного учреждения? Дол¬
жен ли он быть специалистом широкого профиля, так
называемым «генералистом», или же узким специали¬
стом, обладающим детальными знаниями в одной отрас¬
ли? Эта проблема не решена до сих пор. Эксперты в
области государственного управления, ученые — психо¬
логи и социологи приводят массу доводов «за» и «про¬
тив» как первого, так и второго подхода к подбору ру¬
ководителей.
В первое время чаша весов склонялась в пользу
«генералистов». Сейчас заметно усиливается противо¬
положная тенденция. В качестве примера можно со¬
слаться на программу управленческой реформы госу¬
дарственного департамента.
«Государственный департамент слишком продолжи¬
тельное время полагался на кадры «генералистов» и
проявил медлительность в наборе и подготовке служа¬
щих с широким кругом специальных навыков, знаний
и способностей,— говорится, в частности, в програм¬
ме. — Слишком большое число служащих имели недо¬
статочную подготовку, чтобы овладеть всеми тонкостя¬
ми деятельности в новых областях: сельском хозяйстве,
сфере труда, торговли и финансов, экономике развива¬
ющихся стран, в области науки и тому подобное»1.
Программа предусматривает отбор лиц не на загра¬
ничную службу вообще, как это делалось раньше, а
сразу в одну из сфер системы функциональной спе¬
циализации (политическую, экономическую, админи¬
стративную, консульскую). Для того чтобы избежать
отрицательных последствий узкой специализации, пред¬
полагается периодическое .откомандирование сотрудни¬
ков на работу в другие сферы заграничной службы, а
* «Diplomacy for the 70's», p. 5.
13в

также в другие правительственные ведомства или даже
в негосударственные органы.
Подобный подход к набору сотрудников характерен
в большей или меньшей степени для всех органов ис¬
полнительной власти США, функции которых осуществ¬
ляются специалистами высшей квалификации (НАСА,
Комиссия по атомной энергии, некоторые отделы мини¬
стерств финансов, юстиции, транспорта и т. д.).
Следует учитывать, однако, что приоритет специа¬
листам узкой квалификации отдается, как правило, при
наборе лишь на средние должности. Высшее руковод¬
ство комплектуется из числа «генералистов» или же
узких специалистов, имеющих достаточно большой стаж
«общей» руководящей работы на административных
должностях.
Другой характерной особенностью набора профес¬
сиональных кадров, тесно связанной с первой, т. е. с
затратой основных усилий на комплектование руково¬
дящих постов и должностей, требующих глубоких спе¬
циальных знаний, является стремление обеспечить пра¬
вительственные ведомства постоянным личным составом,
решившим посвятить всю свою жизнь государственной
службе.
Практиковавшийся прежде метод «пассивного» от¬
бора вел к заполнению государственных должностей
«случайными» людьми, которые видели в своей работе
лишь нудную повинность и при получении первой воз¬
можности лучше оплачиваемого труда «на стороне» без
колебаний и сожаления покидали государственное уч¬
реждение. В новых условиях правительственные орга¬
ны, «завоевав» в упорной конкурентной борьбе ком¬
петентные кадры, стремятся закрепить их на государ¬
ственной службе. Только постоянный личный состав,
заинтересованный в своей работе «на общество», явля¬
ется подходящим объектом административного манипу¬
лирования и психологической обработки.
Учитывая это, нетрудно понять, почему, правитель¬
ственные ведомства США сосредоточивают основные
усилия по набору кадров среди студенчества.
Кампании по набору на государственную службу в
университетах имеют форму различных пропагандист¬
ских программ, проводимых среди студентов старших
курсов. Студентам читают лекции о работе в том или
139

ином ведомстве, предоставляют возможность побеседо¬
вать со специалистами в различных областях управле¬
ния. В университетах широко рспространяется реклам¬
ная литература Комиссии гражданской службы и дру¬
гих государственных учреждений.
Усиление прогрессивных веяний среди американско¬
го студенчества и резкий рост антивоенных настроений,
сопровождающиеся активными боевыми выступления¬
ми против существующих социальных институтов и мно¬
гих правительственных программ как в области внеш¬
ней, так и внутренней политики, затруднили «обработ¬
ку» студенческой молодежи. В программе управленче¬
ской реформы госдепартамента прямо говорится: «Мно¬
гие представители студенчества и молодежи в настоя¬
щее время уже не считают заграничную службу той
сферой деятельности, которой следует посвятить свою
жизнь. Они выступают против государственной службы
в целом. Чиновники, проводящие набор (в университе¬
тах), скорее всего столкнутся с острыми вопросами о
правительственных операциях и внешней политике,
включая американское вмешательство в дела Юго —
Восточной Азии и эффективность работы государствен¬
ного департамента, чем с вопросами о порядке сдачи
экзаменов (на заграничную службу)»1.
Перед руководством государственных ведомств вста¬
ет дилемма. С одной стороны, они остро нуждаются в
высококвалифицированных молодых кадрах, с другой —
не могут допустить проникновения на государственную
службу радикально мыслящих выпускников университе¬
тов, лишь недавно активно участвовавших в студенче¬
ских антиправительственных демонстрациях и движении
за мир. Руководители государственных учреждений в
этих условиях вынуждены перестраивать и методы рабо¬
ты по подбору кадров в студенческих городках.
Прежде всего усилена индивидуальная обработка
наиболее подходящих выпускников университетов и
колледжей. Затем, чего никогда не было раньше, к под¬
бору кандидатов на государственную службу (прежде
всего в особо важные ведомства) подключается адми¬
нистрация высших учебных заведений, которая, естест-
1 «Diplomacy for the 70's», p. 268.
14Q

bfculió, может весьма точно охарактеризовать как ака¬
демические способности, так и политическое лицо дан¬
ного выпускника. Во многих случаях набор поручается
не государственным чиновникам, а частным фирмам. И
наконец, что весьма знаменательно, в последние годы
наблюдается тенденция к привлечению кадров в пра¬
вительственные органы из лиц, окончивших универси¬
теты и работающих в частном секторе. Предполагает¬
ся, что более старшие по возрасту, обычно семейные,
специалисты с политической точки зрения намного
«спокойнее» студентов-выпускников. Кроме того, имея
опыт практической работы, они представляют и более
квалифицированные кадры.
Все эти изменения в подходе к набору кадров в
государственный аппарат вызвали перестройку и ме¬
ханизма отбора кандидатов на вакантные долж¬
ности.
Вплоть до последнего времени система отбора канди¬
датов на государственную службу строилась таким об¬
разом, чтобы путем постепенного выявления и устра¬
нения наименее подходящих лиц назначить на данную
должность в государственном аппарате лучшую канди¬
датуру. Как правило, процесс отбора происходил сле¬
дующим образом: 1) предварительная проверка заяв¬
лений; 2) проведение экзаменов и составление списка
кандидатов; 3) проверка «на благонадежность» лиц,
сдавших экзамен; 4) выбор нескольких наиболее под¬
ходящих лиц из списка кандидатов и отбор из них од¬
ной кандидатуры; и наконец, 5) проверка способностей
кандидата в течение испытательного срока.
Хотя формально эта последовательность отбора со¬
блюдается и сейчас, в последнее время наметилась тен¬
денция к изменению значимости составных элементов
данного процесса.
Предварительная проверка заявлений сводится обыч¬
но к выяснению правильности заполнения анкет и со¬
ответствия основных данных о кандидате (образова¬
ние, стаж работы и т. д.) требованиям, предъявляемым
к работнику на вакантной должности. Такую проверку
осуществляет специальный чиновник или отборочная
комиссия конкретного учреждения. На конкурсной гра¬
жданской службе для низшего и среднего звена эту
функцию выполняет КГС. На «исключенных» служ¬
141

бах — сами агентства. Ранее предварительная проверка
считалась достаточно простой операцией и не занимала
много времени. Сейчас ей уделяется гораздо больше
внимания.
В некоторых случаях администрация государствен¬
ного учреждения вызывает кандидата для предвари¬
тельной беседы. Ее проводят, как правило, лишь тогда,
когда появляется необходимость «специального» отбора.
В ходе беседы выявляются дополнительные данные, ко¬
торые интересуют чиновника, ответственного за набор,
и которые нельзя установить по заявлению (внешний
вид, явный физический недостаток, отсутствие серьез¬
ного интереса к данной работе и т. д.).
О результатах предварительной проверки кандидат
получает письменное извещение. В нем одновременно
указываются сроки вступительных экзаменов.
Конкурсные экзамены до сих пор остаются одним из
главных методов отбора кадров для органов государ¬
ственного управления США.
Почти столетний опыт набора основной массы госу¬
дарственных чиновников путем конкурсных экзаменов
привел к тому, что в настоящий момент в США суще¬
ствует одна из наиболее отработанных в мире систем
их проведения. Экзаменационный процесс стал в США
тщательно изучаемой наукой, которой занимаются спе¬
циалисты различных профессий, и прежде всего психо¬
логи; а сами экзамены — одной из обычных норм пов¬
седневной жизни для служащего американца.
Отбор кандидатов на работу в государственные уч¬
реждения посредством конкурсных экзаменов не явля¬
ется изолированным от других основ организации го¬
сударственной службы. В условиях сохранения принци¬
па должностной классификации все другие составные
части общего административного процесса логически
привязываются к главной единице — должности. Экза¬
мены в этом отношении не составляют исключения. От¬
правным пунктом их проведения является точное опреде¬
ление объекта отбора, а также четкое описание личных
и деловых качеств того лица, которое должно за¬
нять данную конкретную должность. Требования, предъ¬
являемые к чиновнику в «классификационных стандар¬
тах», вкладываются в соответствующие экзаменацион¬
ные требования.
142

Форма экзаменов зависит от того, какие элементы,
характеризующие кандидата на государственную долж¬
ность, необходимо установить.
Наиболее широко применяются письменные экзаме¬
ны. Их проводят во всех случаях, когда считается необ¬
ходимым определить уровень знаний кандидата, и пре¬
жде всего при приеме на младшие и средние должности
во все федеральные органы.
Основным видом письменных экзаменов являются
различного рода тесты, требующие кратких ответов1.
Устные экзамены обычно проводятся для отбора лиц,
поступающих на высшие или «конфиденциальные» дол¬
жности профессиональной службы. Они носят форму
либо беседы, либо разбора каких-либо жизненных си¬
туаций.
Такой вид экзаменов имеет целью выявить не зна¬
ния кандидатов, а их личные качества.
Новейшей формой устных экзаменов является так
называемый «групповой метод». Он проводится следу¬
ющим образом: экзаменующиеся сводятся в небольшие
группы. Каждой группе дается задание обсудить какую-
либо жизненную ситуацию, как правило, связанную с
будущей деятельностью. Экзаменаторы не участвуют в
процессе обсуждения. Их роль сводится к наблюдению
за поведением каждого из экзаменующихся. По оцен¬
кам специалистов, этот метод может довольно точно
выявить такие качества кандидатов, которые невозмож¬
но обнаружить другим путем2.
Проверка навыков практической работы произво¬
1 Преимущество этой формы экзаменов американские специа¬
листы видят в том, что они более объективны по сравнению с дру¬
гими формами. Сами тесты и результаты их могут быть стандарти¬
зированы. Они легко проводятся: чаще всего проверку результатов
экзаменов осуществляет не человек, а машина. Кроме того, такие
тесты позволяют, по заключению специалистов, более полно прове¬
рить знания кандидатов и, что немаловажно, сами экзаменуемые
предпочитают эту форму экзаменов всем остальным (см., например,
О. Stahl, op. cit., р. 75; F. Mosher, op. cit., p. 168).
Система письменных тестов в США сейчас настолько хорошо раз¬
работана, что ими пользуются для определения объема знаний и
опыта работы практически во всех областях государственной служ¬
бы,
® Н. Fields, The Group Interview Test, «Public Personnel Re¬
view», July 1950, pp. 39—46; J, P f i f f n e r, op. cit., p. 288.
143

дится только в тех случаях, когда считается необходи¬
мым определить уровень специальной подготовки кан¬
дидата. Чаще всего этот вид экзаменов проводится при
заполнении низших должностей государственной служ¬
бы: машинисток, операторов счетно-вычислительных
машин, лаборантов и т. д.
Несмотря на недостатки каждого из видов экзаме¬
нов, американские специалисты считают, что в комби¬
нации друг с другом они могут дать весьма точную ха¬
рактеристику человека, поступающего на работу в го¬
сударственное учреждение. Поэтому при отборе канди¬
датов на гражданскую службу США нередко применя¬
ют комбинированные экзамены. Варианты экзаменов
конструируются в зависимости от положения должно¬
сти в общей административно-организационной струк¬
туре гражданской службы.
В частности, система отбора предусматривает еди¬
ный экзаменационный процесс для каждой из следую¬
щих должностных групп: 1) все канцелярские должно¬
сти классов 1—3; 2) все должности так называемых
«младших помощников» (класс 4); 3) начальные адми¬
нистративно-руководящие должности классов 5—8;
4) средние административно-руководящие должности
классов 9—121. Желающему получить работу в прави¬
тельственных органах достаточно в этом случае сдать
соответствующий экзамен по правилам поступления в
одну из вышеперечисленных категорий1 2.
Иногда сдавший экзамен получает соответствующее
свидетельство и ищет работу сам. Так, в частности, сей¬
1 Хотя для вновь поступающих на средние должности (классы
9—12) предусматриваются вступительные экзамены, в отличие от
правил набора в низшие должностные категории их результат
обычно не влияет на дальнейшую; судьбу кандидата. Главным ме¬
рилом отбора в этом случае является заочная проверка опыта и
подготовки кандидата. Экзамены сохраняются лишь в качестве фор¬
мальной уступки принципу «системы заслуг».
2 По результатам экзаменов составляется список. Отборочные
комиссии учреждений выбирают подходящего кандидата из первых
трех кандидатур списка. Остальные могут рассчитывать на зачисле¬
ние только в том случае, если ни один из трех по какой-либо при¬
чине не подошел. Списки, как правило, составляются на определен¬
ный промежуток времени и служат постоянным источником канди¬
датов на заполнение определенной должности категории федераль¬
ных ведомств.
144

час поступают на рдботу В' федеральные учреждения,
находящиеся в Вашингтоне, лица, желающие получить
низшие канцелярские должности.
Отбор кандидатов на технические и научно-исследова¬
тельские должности осуществляется по особым прави¬
лам. В условиях нехватки специалистов этих профес¬
сий в государственных ведомствах для поступления на
работу кандидату часто бывает достаточно лишь подать
заявление.
С целью облегчить процесс зачисления на государ¬
ственную службу выпускникам университетов прави¬
тельство США еще в 1955 году создало особую систе¬
му, которая носит сокращенное наименование ФСЕЕ
(Federal Service Entrance Examenation)1. Она характе¬
ризуется упрощенной процедурой и имеет целью выя¬
вить контингент лиц, готовых посвятить себя карьере в
государственном аппарате. Ежегодно примерно 140 тыс.
студентов сдают экзамены по этой программе. Из них
лишь около 20 тыс. поступают на работу в различные
федеральные учреждения в Вашингтоне и на местах1 2.
За десятилетие с 1956 по 1966 год по программе ФСЕЕ
было проэкзаменовано свыше миллиона человек, из
них 80 тыс. были приняты на начальные административ¬
ные должности в государственные органы3.
Наиболее одаренным и политически устойчивым
студентам и аспирантам, желающим посвятить себя чи¬
сто административной карьере на государственной
службе, предоставляется возможность поступить на спе¬
циальные курсы по подготовке руководящих кадров.
Программа курсов рассчитана на полтора года и име¬
ет целью подготовить квалифицированных администра¬
торов, способных сразу же занять средние должности
(класс 9). Для поступления на эти курсы кандидат
должен отвечать требованиям, предъявляемым к лицам,
поступающим на службу по программе ФСЕЕ, и до¬
полнительно сдать еще один усложненный письменный
тест, пройти устные экзамены по групповому методу и
1 «Career in Government; federal service entrance examenation
including management internship», USCSC, Wash.,- 1968.
2 «Annual Report 1968», USCSC, Wash., 1969, p. 7.
’ «Annual Report 1967», p. 36.
10 Заказ 3813.	145

«получить отличные рекомендации от лиц, непосредст¬
венно знающих кандидата по совместной учебе и рабо¬
те»1. В руководствах и рекламных проспектах КГС не
скрывается, что эта программа рассчитана на создание
элиты профессионального чиновничества.
Заполнение высших административных должностей
классов 13—15 идет в подавляющем большинстве за
счет1 внутренних источников. В тех редких случаях,
когда принимаются люди «со стороны», процедура в ос¬
новном остается такой же, что И5 для отбора лиц на
средние должности.
Набор профессиональных чиновников высшего ран¬
га (классы 16—18), как уже упоминалось выше, осуще¬
ствляется на основе «системы назначений администра¬
торов» (ЕАС). Через данную систему проходят назна¬
чения как профессиональных чиновников, так и тех
должностных лиц, которые занимают посты «реестра С».
Этот подход отражает основную идею системы отбора
высших администраторов — создание единой службы для
высших руководящих кадров, невзирая на их админи¬
стративный и юридический статус. Кандидатура, отоб¬
ранная руководством учреждения, должна быть утверж¬
дена КГС.
В настоящее время КГС является тем органом, ко¬
торый осуществляет функцию отбора кандидатов путем
конкурсных экзаменов для всех федеральных учрежде¬
ний, входящих в систему конкурсной гражданской
службы1 2. Под ее руководством, начиная с 1967 года, по
всей стране действуют 65 «межагентских экзаменаци¬
онных комиссий». Каждая из комиссий обслуживает
отделения федеральных учреждений своего района. Од¬
нако посредством созданных при них «центров по ин¬
формации о наличии свободных должностей на феде¬
ральной службе» и путем ^предоставления равной воз¬
можности использовать услуги различных правительст¬
венных органов все комиссии связываются в единую
сеть. Такая система помогла правительству США пере¬
вести процесс отбора кандидатов на государственную
1 «Career in Government..op. cit., p. 4.
2 Исключением является система министерства почт. Набор
почтовых работников осуществляет специальная экзаменационная
комиссия, созданная при министерстве.
146

Службу на новые, более эффективные методы. «Исклю¬
ченные» службы проводят экзамены самостоятельно1.
Начиная с середины 60-х годов, на государственной
службе США меняется отношение и к последнему эта¬
пу процесса отбора, а именно к испытательному сроку,
прохождение которого для кандидата на государствен¬
ную должность согласно Закону Пендлтона и законо¬
дательным актам, регулирующим «исключенные» служ¬
бы, обязательно. Вплоть до последного времени прохо¬
ждение этого срока, продолжительность которого со¬
ставляла от шести месяцев до одного года, было фор¬
мальным процессом. Как правило, все кандидаты, за¬
численные после соответствующей процедуры на госу¬
дарственные должности, по истечении года автомати¬
чески переводились в разряд постоянных сотрудников.
Процент отсева был крайне незначительным.
Повышение требований к квалификации и политиче¬
ской благонадежности кадров, прежде всего на руко¬
водящих должностях, ведет к повышению роли испыта¬
тельного срока в процессе отбора. Многие учреждения
и ведомства начинают рассматривать этот период как
необходимый для досконального выяснения качеств
вновь принятого сотрудника. «В настоящее время, — от¬
мечает программа управленческой реформы государст¬
венного департамента, — в результате собеседования,
которое длится немногим более часа, принимается ре¬
шение, будет или нет данный кандидат хорошим служа¬
щим в течение ввей остальной его жизни. Другими сло¬
вами, мы тратим один час в самом начале служебной
карьеры кандидата для установления перспективности
его в будущем и, если он менее способен, чем осталь¬
ные, то обнаружится это лишь после десяти и более лет
службы... Совершенно ясно, что многие служащие ни¬
когда не смогут добиться того, что столь очевидным ка¬
1 До 1967 года конкурсные экзамены проводились отдельно для
заполнения каждого вида должностей постоянными экзаменацион¬
ными комиссиями КГС и крупных федеральных ведомств, а также
временными комиссиями отдельных учреждений, создаваемыми спе¬
циально для отбора кандидатов на открывающуюся должность. Об¬
щее число экзаменационных комиссий достигало 800. Некоторые из
них осуществляли отбор исключительно на две-три должности, тре¬
бующие специальных знаний. Другие проводили экзамены для за¬
полнения более широкого круга должностей.
10*
147

залось в период их молодости, и необходимы методы,
которые отсеяли бы менее способных... Кажется логич¬
ным сосредоточить наши усилия на отсеве менее спо¬
собных как можно раньше»1.
Программа предусматривает введение испытатель¬
ного срока от 3 до 5 лет для всех вновь поступающих на
службу в систему государственного департамента. В
течение этого срока кандидат должен получить по край¬
ней мере два назначения на различные должности, а
?акже пройти соответствующий курс профессиональ¬
ной подготовки. Контроль за прохождением испытатель¬
ного срока каждого кандидата возлагается на специ¬
ально подобранных для этой цели чиновников. В резуль¬
тате кандидат «получает достаточно времени для того,
чтобы убедиться, насколько ему подходит карьера на
заграничной службе, а заграничная служба имеет вре¬
мя сравнить его работу с работой других кандидатов»1 2.
Тенденция к увеличению испытательного срока для
кандидатов на руководящие посты и должности, требу¬
ющие глубоких специальных знаний, проявляется и в
других ведомствах. Правда, пока она находит свое вы¬
ражение в рекомендациях и пожеланиях администрато¬
ров-практиков и сотрудников отделов кадров. Для прет¬
ворения этой идеи в жизнь необходимо изменение зако¬
нодательства, что требует длительного времени и зна¬
чительных усилий.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ ЧИНОВНИКАМИ
Организация прохождения службы профессиональ¬
ными чиновниками так же, как и процесс их набора,
подчинена главной задаче кадровой политики США:
обеспечить государственный аппарат людьми, способ¬
ными справиться с возложенными на них обязанностя¬
ми в условиях развития научно-технической революции
и усложнения форм и методов государственного управ¬
ления крупным монополизированным хозяйством.
1 «Diplomacy for the 70's», p. 275.
2 Ibid.
148

Понимая, что отсутствие ясной перспективы даль¬
нейшей карьеры вызывает у чиновника неуверенность в
завтрашнем дне-, а следовательно, уменьшает его «слу¬
жебную активность», руководство государственного
аппарата США стремится создать такую систему служеб¬
ного роста профессиональных чиновников, которая обе¬
спечивала бы видимость объективности и беспристрас¬
тности такого процесса. Одновременно предпринимают¬
ся попытки сделать эту систему средством закрепления
на государственной службе наиболее квалифицирован¬
ных кадров.
Для того чтобы способный молодой специалист вы¬
сшей квалификации захотел посвятить свою жизнь го¬
сударственной карьере, необходимо удовлетворить его
основные запросы лучше, чем он может это сделать, ра¬
ботая в частном бизнесе. Американские эксперты госу¬
дарственного управления считают, что главным досто¬
инством государственной службы в глазах молодых
специалистов является «социальная важность» выполня¬
емых правительственными ведомствами функций. Если
удастся заставить потенциального кандидата поверить
в то, что он посвящает свою карьеру «служению наро¬
ду», то, по их выводам, основная задача будет решена.
Однако молодой специалист кроме моральных запросов
имеет и материальные, которые зачастую проявляются
не столько в виде требований хорошей зарплаты, сколь¬
ко в предоставлении возможности проявить свои про¬
фессиональные способности, выполнять интересную ра¬
боту. Опрос, проведенный КГС среди 22 тыс. высших
профессиональных чиновников (классы 15—18), свиде¬
тельствует, например, что 29% лиц этой категории ука¬
зало причиной поступления на государственную служ¬
бу «лучшие возможности для применения своей про¬
фессии», а 23% — «предложение интересной, творче¬
ской работы»1.
Беря курс на привлечение высококвалифицирован¬
ных кадров на государственную службу, правящие
круги США вынуждены менять многие методы органи¬
зации служебной деятельности чиновничества. В новых
1 «Characteristics of the federal executives», USCSC, Bureau of
Executive manpower, Wash., Feb. 1968, p. 10.
149

условиях становится немыслимым бытовавший вплоть
до последних лет типично бюрократический принцип
длительного «вживания» чиновника в работу государст¬
венного учреждения и бесконтрольность продвижения
его по должностной лестнице. Если руководство госу¬
дарственного аппарата может мириться с сохранением
этих принципов для массы рядовых работников, то спе¬
циалист с высшим образованием требует иного отно¬
шения.
Для закрепления высококвалифицированных кадров
на государственной службе США начиная с конца 50-х
годов проводится политика не только предоставления им
начальных руководящих постов, но и возможности для
наиболее способных служащих сравнительно быстрого
продвижения по должностной лестнице.
По мнению американских специалистов государст¬
венного управления, осуществление этой политики яв¬
ляется наряду с высокой зарплатой самым важным сти¬
мулом1. Для обеспечения бесперебойного действия это¬
го стимула в федеральном государственном аппарате
США создан специальный административно-правовой
механизм. Основой его служит действующая с 1959 года
программа «повышения чиновников по службе на осно¬
ве их заслуг». Эта программа, несколько модифициро¬
ванная КГС в августе 1968 года, определила основные
положения служебного продвижения работников феде¬
ральных учреждений. Несмотря на то что она не затро¬
нула прав отдельных агентств самостоятельно осуще¬
ствлять такую административную деятельность, в ней
определены некоторые принципиальные положения,
обязательные для всех федеральных ведомств.
Программа «повышения по службе», в частности,
требует от учреждений, входящих в систему граждан¬
ской службы, составления^ специального руководства,
которое определяло бы порядок и правила повышения
всех должностных лиц по службе, а также выработку
примерных планов движения кадров2. Программа тре¬
1 См., например, О. Stahl, op. cit., р. Ill; S. К г i s 1 o v, op.
cit., p. 68.
* «Служащие,— говорит «Сборник правил федеральной госу¬
дарственной службы»,— имеют право знать как о возможности сво¬
его повышения в ближайшее время, так и о долгосрочных планах
150

бует рассматривать возможно более широкий круг кан¬
дидатов на открывающуюся должность. Формально за¬
прещаются все виды дискриминации1.
Хотя учреждение по-прежнему разрабатывает эти
правила самостоятельно, применительно к своим усло¬
виям и сообразуясь со сложившимися традициями, прог¬
рамма обязывает администрацию федеральных органов
доводить содержание работы руководства до всех слу¬
жащих* 1 2. Считается, что подобная практика уменьшает
недовольство рядовых служащих администрацией, спо¬
собствует развитию чувства «организационной лояльно¬
сти», а следовательно, повышает заинтересованность
профессиональных чиновников в работе в данном уч¬
реждении. Кроме того, у служащих создается впечатле¬
ние демократичности процесса прохождения службы и
полноты действия «системы заслуг».
Достижению этих целей призваны способствовать и
методы отбора кандидатов на повышение по должно¬
сти. В настоящее время на государственной службе
США нет единой системы отбора кандидатов. Наряду
с методом административных назначений применяются
другие, внешне более «демократичные» и «объектив¬
ные», среди которых главное место занимает повышение
по службе на основе регулярных оценок служебной
деятельности всех лиц, служебные характеристики ко¬
торых позволяют занять открывшуюся вакансию.
Проверка служебной деятельности профессиональ¬
ных чиновников, по мнению руководства государствен¬
ного аппарата, должна выявить наиболее способных
служащих, достойных занять высшие должности. По
расчетам специалистов в области государственного уп¬
равления, регулярная оценка служебной деятельности
профессиональных чиновников не только лишает осно¬
ваний для недовольства тех служащих, которых обош¬
отпосительно его карьеры» («Federal Personnel Manual», Ch. 335,
Subch. 5, 5.2. (c).
1 Ibid, Subch. 3, 3.9.
2 Закрепление «открытой» формы продвижения по службе в
государственном аппарате США вызвано в первую очередь борьбой
профсоюзов государственных служащих. Они добились также права
участвовать наряду с администрацией в разработке планов продви¬
жения кадров («Federal Personnel Manual», Ch. 335, Subch. 3, 3, 2.
(b, c).
151

ли их более способные коллеги1, но и позволяет уста¬
новить эффективный контроль за всеми категориями
должностных лиц.
Закон об оценках работы служащих, принятый конг¬
рессом в 1970 году, является правовой основой данно¬
го вида административной деятельности. Одной из осо¬
бенностей этого закона является то, что он предоставил
государственным учреждениям право самостоятельно
разрабатывать и определять способы и формы оценок
служебной деятельности своего личного состава.
Несмотря на разнообразие систем оценок служебной
деятельности, возникших в результате проведения это¬
го закона в жизнь, все они в итоге могут быть сведены
к периодической (обычно ежегодной) аттестации служа¬
щих непосредственными начальниками. Методы, приме¬
няемые при этом, в своем большинстве были позаимст¬
вованы из административной практики частного биз¬
неса1 2.
Закон предусматривает лишь три окончательные
опенки служебной деятельности чиновников: «отлично»,
«удовлетворительно» и «неудовлетворительно». Это ве¬
дет к тому, что 99% служащих США получают оценку
«удовлетворительно», превращая тем самым определе¬
ние успехов чиновника на службе в весьма формаль¬
ный процесс.
Следует отметить, что анкеты-характеристики слу¬
жат хорошим источником сведений как о личных и де¬
ловых качествах чиновника, так и о его «благонадеж¬
ности». Регулярные оценки работы чиновников позво¬
ляют администрации федеральных учреждений наряду
1 Исполнительный директор КГС Н. Органовик писал: «Даже
личное недовольство чиновника (задержкой роста по службе) может
быть нейтрализовано в том случае, если он знает, что человек, ко¬
торый победил в конкурентной борьбе за высшую должность,
добился этого честными средствами» (N. Orga no vic, The
second time around, «Civil Service Journal», October—December 1968,
P. 2).	JL
2 Наиболее употребительным является так называемый графи¬
ческий метод, который предусматривает заполнение начальствую¬
щим составом своеобразных анкет-характеристик на своих подчи¬
ненных. В них, как правило, перечисляются все области служебной
деятельности данного должностного лица и степень эффективности
его работы в каждой из них.
152

с проблемой отбора кандидатов на повышение по
должности установить их общие способности, опреде¬
лить степень необходимости в профессиональной пере¬
подготовке, осуществлять долгосрочное планирование
передвижения кадров и т. д.
Что касается проверок служебной деятельности чи¬
новника как метода, используемого для развития у них
чувства «организационной лояльности», то даже специ-
алисты-государствоведы вынуждены признать, что та¬
кие проверки не достигают желаемой цели. Периодиче¬
ские аттестации, говорят они, вызывают нервозность
чиновников, ставят их в зависимость от произвола на¬
чальников, создают атмосферу недоверия в рабочих
коллективах. По замечанию Ф. Нигро, оценка началь¬
никами служебной деятельности чиновника «не только
слишком часто не заслуживает доверия, но и ведет к
тому, что весь процесс (оценки) вызывает враждебную
обстановку в учреждении»1. Профессор Г. Мустафа
пишет: «В настоящее время оценка служебной деятель¬
ности в федеральном аппарате продолжает быть одной
из наиболее сложных областей работы с кадрами. Не¬
смотря на недавнюю модернизацию этого процесса, он
остается болезненным для всех лиц, которые вовлечены
в него, и недовольство нынешней системой не уменьша¬
ется»1 2.
Некоторые американские специалисты государствен¬
ного управления и психологи призывают к замене ны¬
нешних методов оценок. По их мнению, лучшие результа¬
ты могут принести различные формы «неофициальных
проверок», проводимых специально созданными для
этой цели «нейтральными» комиссиями. Весьма эффек¬
тивным методом проверок потенциальных возможностей
служебного роста считается также проведение различ¬
ных психологических тестов3.
Заинтересованность правящих кругов США в компе-
1 F. Nigro, Public personnel administration, N. Y., 1959, p. 294.
2 H. Mustafa, Perfomance rating revisited, «Civil Service
Journal», April —June 1969, p. 29. К этому выводу приходят также
многие другие специалисты в этой области.
3 G. Guthriel and J. Zektick, Predicting performance
in the Pease Corps, «Journal of social psychology», vol. 71, Feb. 1967,
op. 11—21; R. Paul, op. cit., pp. 109—Г14.
153

тептных и политически надежных кадрах государствен-’
ною аппарата ведет* к весьма широкому распростране¬
нию на государственной службе различных исследова¬
нии, направленных на установление «полной картины»
о личности и деловых качествах профессиональных
служащих (особенно на ответственных должностях).
Эти исследования имеют несколько форм, в том числе:
периодические «беседы» служащих с психологами, пси¬
хологические тесты и проверки на «детекторах лжи»1.
Под видом определения психологического состояния
служащего проверяются его общие способности, уста¬
навливается характер политического мировоззрения, вы¬
являются степень моральной стабильности, скрытые
«пороки» и тайны личной жизни. Отрицательные ре¬
зультаты психологических тестов могут служить одним
из средств дисциплинарного воздействия на государст¬
венных служащих, в том числе способом увольнения
со службы нежелательных элементов1 2. По данным аме¬
риканского автора Р. Шерилла, 13% всех государствен¬
ных чиновников увольняются с государственной службы
под предлогом «заболеваний нервной системы». Поло¬
вина этих лиц покидает работу в федеральных учреж¬
дениях вопреки своему желанию3.
1 В середине 60-х годов федеральные ведомства (без ЦРУ) име¬
ли более 500 «детекторов лжи», на которых ежегодно проводилось
до 23 тыс. проверок (О. Garrison, Spy government, N. Y., 1967,
p. 70).
2 О том, как могут быть использованы результаты психологи¬
ческого обследования, говорит следующий пример: гражданский
инженер по электрике класса 12, работавший на одном из секрет¬
ных объектов министерства армии, неоднократно подвергался «пси¬
хологическим» испытаниям и всегда получал отличные баллы. По¬
сле того как он был назначен инспектором по заключенным конт¬
рактам с частными фирмами и; предложил сокращение одного из
них на 250 тыс. долларов, а э^тем обнаружил дефекты в постав¬
ляемых материалах другой компании и дал рекомендацию ускорить
выполнение контрактов третьей, вызвав тем самым гнев заинтере¬
сованных лиц как среди самих бизнесменов, так и среди «покро¬
вителей» в министерстве, он был уволен со службы по обвинению
в «самовольном уходе с работы». Инженер обжаловал это реше¬
ние в КГС, которая восстановила его на работе. Тогда администра¬
ция министерства потребовала, чтобы он прошел психиатрическое
обследование. В результате этого обследования инженер был приз¬
нан «хроническим параноиком» и снова уволен («Wall Street Jour¬
nal», July 22, 1968).
3 R. S h e г i 11, Rebels on Potomac, «The Nation», February 27,
1967, p. 263.
154

В системе государственной службы нет механизма
рассмотрения жалоб на заключения психологов и пси¬
хиатров. Служащему, от которого хотят избавиться,
приказывают пройти обследование и, если он отказыва¬
ется, его увольняют за «неподчинение». Если он согла¬
шается — его судьба и в этом случае предрешена. «Пси¬
хиатры гражданской службы США, — пишет Р. Ше-
рилл, — зная, что «пациент» не был бы прислан к ним
в том случае, если кто-нибудь «наверху» был им дово¬
лен, стремятся найти, что он слишком нервный или име¬
ет слишком расстроенную психику для того, чтобы за¬
нимать данный пост»1.
Заключения психологов и психиатров закрыты для
служащих и хранятся в их личных делах. Тем самым в
течение всей профессиональной карьеры служащий
может носить репутацию «полунормального человека
без какой-либо надежды доказать обратное немедленно
или исправить заключение позднее»2. Имея сравни¬
тельно слабые показатели при сдаче психологических
тестов, государственному служащему трудно найти ра¬
боту в частном бизнесе.
Кампания протеста против психологических и пси¬
хиатрических обследований заставляет правительство
постепенно отказываться от их проведения среди рядо¬
вых чиновников, занимающих малозначащие должно¬
сти. переходить на политику «добровольности» сдачи
психологических тестов и обследований. В немалой сте¬
пени отказ от обязательных проверок психического со¬
стояния вызывается протестами профсоюзов. Однако в
тех случаях, когда возникает необходимость удостове¬
риться в политической, моральной и психической благо¬
надежности чиновника, занимающего сравнительно от¬
ветственную должность, или же выявить его потенци¬
альные служебные возможности, высшая администра¬
ция государственного аппарата США находит пути
проведения психологических обследований. В частности,
поощряются связи федеральных министерств и ведомств
с Ассоциацией профессиональных психологов (АПП),
членами которой являются как ученые, так и бизне¬
1 R. S h е г i 11, op. cit., р. 266.
’Ibid.
155

смены, занимающиеся психологическими исследования¬
ми по заказам частных фирм и государственных орга¬
низаций1. Добровольность сдачи психологических тес¬
тов также имеет весьма относительный характер. По
свидетельству О. Гаррисона, «уже сам факт согласия
или несогласия служащего на психологическую про¬
верку влияет на его дальнейшею карьеру, в частности,
это учитывается при отборе кандидатов на повышение
по службе»1 2. «Если нынешней тенденции развития ви¬
висекции личности и обыску мозга будет позволено
продолжаться, — делает вывод этот автор, — можно
утверждать, что недалек тот день, когда средний аме¬
риканец обнаружит свое сокровенное «я» полностью об¬
наженным в безжалостном свете насильственного ана¬
лиза личности»3.
Проведение конкурсных экзаменов для всех желаю¬
щих получить повышение по службе, по мнению амери¬
канских специалистов в области управления, также яв¬
ляется эффективным методом для смягчения возможно¬
го недовольства служащих обстановкой в учреждении.
Однако практика показывает, что в настоящее время
экзамены проводятся не во всех федеральных агентст¬
вах и не для всех должностных категорий. Как правило,
этот метод применяют лишь тогда, когда необходимо
заполнить рядовую должность. В этом случае админи¬
1 В тех случаях, когда правительственное учреждение не может
провести необходимого исследования самостоятельно, оно прибега¬
ет к услугам АПП. В заявлении этой ассоциации говорится: «Одной
из причин того, что АПП имеет штаб-квартиру в Вашингтоне, яв¬
ляется то, что психологам и другим членам нашей организации лег¬
че поддерживать контакты с психологами и представителями раз¬
личных правительственных агентств... Мы не можем доложить здесь
детали неофициальной помопщ, которую АПП оказала зимой
1964 года и весной 1965 года Должностным лицам государственно¬
го департамента. Деятельность АПП может показаться таинствен¬
ной, но это не так. Она была просто незаметной. Периодически,
когда оказывается, что психологи или психология в каком-нибудь
государственном учреждении попадают в беду, штаб-квартира
АПП изыскивает возможности предоставить должностным лицам
помощь известных психологов. Основной целью ассоциации явля¬
ется просто-напросто достижение желаемого результата, а при этом
не обязательно попадать в поле зрения» («American Psychologist»,
November 1965, р. 80;.
2 О. Garrison op. cit., p. 59.
» I b i d, p. 52.
156

страция учреждения разрабатывает систему предвари¬
тельного оповещения своих служащих об открывающих¬
ся вакансиях и о сроках проведения соответствующих
экзаменов. Служащим предоставляется право самим
решать, насколько они подготовлены для сдачи. Неко¬
торые учреждения предусматривают автоматическую
сдачу экзаменов на повышение по службе всеми чинов¬
никами, занимающими начальные должностные кате¬
гории (классы 1—8). Экзамены могут пересдаваться
до получения желаемой оценки. Эта система ведет к
тому, что большинство чиновников сдают положенные
экзамены, а затем ждут открытия вакансии, запол¬
нение которой опять-таки зависит от воли админист¬
рации.
Отбор кандидатов на повышение по службе на ос¬
нове «заслуг» не является обязательным для админи¬
страции. Главы агентств имеют широкие возможности
повышать по службе угодных им людей, не считаясь с
их успехами в работе. Они в состоянии, например, пе¬
ревести в высшую категорию не чиновника, а саму дол¬
жность, занимаемую данным лицом, в обход правил по¬
вышения по службе. Дж. Скотт, ответственный чинов¬
ник по работе с кадрами министерства образования,
здравоохранения и социального обеспечения, характе¬
ризуя федеральную программу повышения чиновников
по службе, заявляет: «Повышение по службе на основе
«заслуг» является только одним из нескольких одина¬
ково важных методов кадровой политики. Любая ва¬
кансия в любое время может быть заполнена путем ад¬
министративного назначения, перевода работника с
равной должности в этом или другом учреждении, вос¬
становлением на должности бывшего федерального
служащего и, наконец, повышением по службе. Реше¬
ние — какой из методов использовать, является полной
прерогативой администрации»1.
При повышении по службе лиц, занимающих высшие
административные посты или должности, требующие
специальных знаний, используются другие методы. В
этом случае открывшиеся вакансии заполняются без эк-
1 «The merit promotion program: an adress by John F. Scott to
Department Personnel Council», HEW, Wash., July 10, 1963.
167

заменой на основе решения специально создаваемой для
этой цели отборочной комиссии. Комиссия, состоящая
обычно из трех человек — главы агентства, начальника
отдела кадров, непосредственного начальника — судит
о пригодности того или иного кандидата на основе его
личного дела и имеющихся рекомендаций1.
Пропагандистская машина США на все лады восх¬
валяет современную «систему заслуг», объявляя ее ор¬
ганическим качеством государственной службы. По
словам Р. Шерилла, «гражданская служба США может
пережить репутацию института, оскорбительно стремя¬
щегося насадить подчинение. Однако сомнительно, что¬
бы она смогла пережить развенчание ее основного ми¬
фа— каждый может подняться по служебной лестнице
исключительно путем конкурса и проявленных успехов
на работе»1 2.
Факты свидетельствуют, однако, что -у рядового
служащего федерального учреждения, даже имеющего
необходимое образование, примерно столько же шансов
подняться на высшую ступень административной лест¬
ницы, сколько у рабочего — стать управляющим. Если
чиновник может достичь сравнительно легко средней
руководящей должности на основе своих способностей,
квалификации и успехов в работе, то для перехода в
высшие руководящие сферы одних способностей для
него оказывается недостаточно. По признанию самих
американских государствоведов, немаловажным, а за¬
частую и решающим моментом для получения профес¬
сиональным чиновником высшей административной
должности являются личные связи. Большой вес име¬
ют, в частности, рекомендации от влиятельных лиц в
частном бизнесе3.
Зависимость продвижения по службе американского
чиновника от субъективных факторов, и прежде всего
от расположения к нему непосредственных начальни¬
ков, ведет к развитию таких типично бюрократических
качеств, как чинопочитание, боязнь проявить собствен¬
ное мнение, неразборчивость в средствах для достиже¬
1 «Federal Personel Manual», Ch. 335, Subch. 3, 3.8(b).
2 R. Sheri 11, op. cit., p. 265.
2 D. Stanley, The Higher Civil Service, Wash., 1964, p. 57.
158

ния личной цели и т. д. Даже буржуазные авторы вы¬
нуждены признать, что служащий, обладающий сравни¬
тельно высокими моральными качествами, находится в
худших условиях при продвижении по службе по срав¬
нению с беспринципным карьеристом1.
Современные условия заставляют правящие круги
США искать выход из заколдованного круга. С одной
стороны, они не могут больше мириться с безынициа¬
тивностью, формализмом, косностью лиц, ответственных
за претворение в жизнь правительственных программ, с
другой — вынуждены сами создавать условия для «са-
мовозрождения» бюрократизма, требуя безусловного
подчинения от государственных служащих, строгого со¬
блюдения ими всех инструкций и предписаний, абсо¬
лютного политического конформизма. Пытаясь преодо¬
леть последствия органически присущего буржуазному
аппарату бюрократизма, правящие круги США с кон¬
ца 50-х годов приступили к осуществлению комплекса
мероприятий, направленных на повышение эффектив¬
ности государственного управления. В этот комплекс
наряду с привлечением на государственную службу
способной, образованной молодежи и закреплением ее
в государственном аппарате входит также перестройка
самих методов управления и организация системы по¬
стоянной профессиональной подготовки и переподготов¬
ки государственных служащих, включая высшие руко¬
водящие кадры.
Прежде всего предпринимаются попытки создать
такую систему руководства кадрами, которая ввела бы
в процесс принятия государственных решений элемен¬
ты творчества. В США этой проблеме в настоящее вре¬
мя уделяется исключительно много внимания как со
стороны ученых-психологов и специалистов в области
управления, так и администраторов-практиков* 2. Они
приходят к одному выводу: чтобы управление государ-
* N. Powell, op. cit., р. 393; W. Riker, The theory of
political, Coalitions, Vale, 1962, pp. 208—210; G. Tullock, op. cit.,
pp. 12—22.
2 См., например, S. H a e f e 1 e, Creativity and innovation, N. Y.,
19G2; S. Kadan, The sciences ofcreatifity and learning (ed), Bos¬
ton, 1967; L. Mohr, Determinants of innovation in organizations,
«American political science review», March 1969.
159

ством не отставало от требований эпохи и успевало
реагировать на быструю смену социально-политического
и экономического окружения необходимо предоставить
лицам, несущим ответственность за принятие решений
(i. е. высшим политическим чиновникам), возможность
ознакомиться со всеми идеями относительно данного
курса действий, как бы противоречивы они ни были.
Специальная комиссия, изучавшая методы управле¬
ния в государственном департаменте, отметила: «Наи¬
более знающие специалисты, с которыми консультиро¬
валась комиссия, заявили, что они считают отсутствие
системы, которая подвергла бы политический курс уда¬
рам сторонников противоположной точки зрения... глав¬
ной слабостью организации департамента и основной
причиной провалов внешней политики в последние го¬
ды. В том виде, как департамент организован сейчас,
рекомендации по проведению политического курса пред¬
ставляют его сторонники, т. е. люди, которые по той
или иной причине крепко связаны с этим курсом и лич¬
но заинтересованы в нём»1.
Особую ценность для лица, принимающего решение,
считают специалисты в области управления, представля¬
ют новые творческие идеи, которые могут быть двух
категорий:
предлагающие новое направление данному полити¬
ческому курсу;
построенные на совершенно новой основе и требую¬
щие анализа комплекса ранее не рассматривавшихся
вариантов.
Вследствие того, что поступление творческих идей
по установившимся иерархическим каналам подчинен¬
ности весьма ограниченно, процесс принятия решений
должен идти одновременно и по каналам, направлен¬
ным «в обход» иерархических связей и формальных си¬
стем передачи информации, — делают вывод теоретики
управления* 2.
В соответствии с этими положениями управленче¬
ской науки в государственном аппарате США в послед¬
ние годы идет внедрение новых управленческих кон¬
* «Diplomacy for the 70’s», p. 319.
2 См., например, A. Downs, op. cit.; L. G a w t h г о p, op. cit.
160

цепций. Некоторые из них носят организационно-адми¬
нистративный характер. Например, создание во многих
министерствах отделов, занимающихся прогнозировани¬
ем, организация временных групп и комиссий, состоя¬
щих из представителей различных отделов, для иссле¬
дования какой-либо сложной проблемы и выработки
своих предложений; привлечение к разработке прави¬
тельственных программ и мероприятий представителей
различных ведомств и специалистов «со стороны» (из
частного бизнеса, университетов и научно-исследователь¬
ских учреждений); «демократизация» процесса подго¬
товки документов, допускающая представление наря¬
ду с основным предложением, поддерживаемым руко¬
водством, мнений должностных лиц, не согласных с
этим предложением.
Другие управленческие концепции затрагивают об¬
ласть работы с кадрами. Согласно новейшим изыска¬
ниям американских психологов способность к творче¬
ству является чертой, присущей далеко не всем людям.
Более того, они считают, что «творчеству нельзя нау¬
чить»1. Люди, обладающие этой чертой, согласно иссле¬
дованиям психологов имеют свои собственные меры
ценности и зачастую высказывают несогласие с мне¬
нием начальства, что, естественно, ставит их в разряд
людей наименее желательных в учреждении с точки
зрения руководства. Кроме того, слишком часто о каче¬
стве творческого мышления судят по практической отда¬
че. Если идея принята, то человек вознаграждается.
Если нет — он получает характеристику «возмутителя
спокойствия» и может задержаться в продвижении по
службе вплоть до «исправления»1 2.
1 См., например., S. Guliford, The nature of human intelligen¬
ce, N. Y., 1902.
2 Один из членов группы, занимавшейся изучением проблемы
подхода к творчески мыслящим сотрудникам в государственном
департаменте, так охарактеризовал сложившееся в этом ведомстве
положение: «Активная защита новой идеи может слишком легко
получить ярлык недисциплинированности. Действительно, чем более
энергично какой-нибудь служащий отстаивает свою точку зрения,
тем более вероятно, что его начальство посчитает себя оскорблен¬
ным и будет помнить этот случай вплоть до составления очеред¬
ной аттестации. В то же время, если служащий предлагает новую
идею в «скромной» манере, которая не затрагивает ничьих амби-
11. Заказ 3813.
161

Значительно сдерживают творческую инициативу
служащих государственного аппарата и политические
факторы, прежде всего боязнь быть обвиненным в по¬
литической нелояльности. Память о чистке политиче¬
ски неблагонадежных элементов в годы маккартизма
жива среди основной массы государственных служа¬
щих до сих пор.
В настоящее время на государственной службе
США предпринимаются попытки по возможности испра¬
вить положение. В частности, инструкции КГС по рабо¬
те с кадрами требуют от руководящего состава феде¬
ральных учреждений всячески поощрять творческую
инициативу подчиненных, выдвигать по службе прежде
всего мыслящих сотрудников. При аттестации сейчас
необходимо указывать, насколько у служащего развита
способность к творческому мышлению.
Прилагаются усилия и к тому, чтобы в какой-то сте¬
пени заставить руководящий состав исполнять эти ин¬
струкции, а также обеспечить участие представителей
низших эшелонов бюрократии в разработке решений и
подготовке рекомендации по их осуществлению. Прог¬
рамма управленческой реформы государственного де¬
партамента, например, предусматривает большее уча¬
стие молодых специалистов на низших и средних руко¬
водящих должностях в работе специальных групп. «Соб¬
ственный опыт убедил нас, — свидетельствуют члены
одной из таких групп, — что служащие, принимающие
участие в неформальной и бессистемной организации
специальной группы, освобождаются от чувства скован¬
ности, вызываемого своим служебным положением. Они
будут высказывать свое мнение с большей независи¬
мостью и оригинальностью»* 1.
Специалисты в области управления вносят предло¬
жение, чтобы при докладе руководителя высшему ад¬
министратору соображений отдела о том или ином ме¬
ций, вероятность, чтобы эта идея смогла пробиться через бюрок¬
ратические препоны, слишком мала. Эта проблема носит далеко
не теоретический характер. Можно привести примеры, когда карь¬
ера даже умеренно активных (в отстаивании новых идей) сотруд¬
ников страдала вследствие их энтузиазма» («Diplomacy for the
70’s», p. 312).	4
1 «Diplomacy for the 7O’s>, p. 323.
162

роприятии присутстовали и подчиненные, которым пре¬
доставляется право высказать свое мнение относитель¬
но данного предложения. Предусматривается и «полу¬
автоматическое» движение по служебной лестнице слу¬
жащего вплоть до высших административных постов с
тем, чтобы уменьшить зависимость творчески мысля¬
щих сотрудников от ежегодных аттестаций-характери¬
стик.
Одновременно большое внимание на государствен¬
ной службе США уделяется повышению качества кад¬
ров путем постоянного совершенствования их знаний.
Профессиональная подготовка служащих федераль¬
ных учреждений на регулярной основе осуществляется
в США лишь с конца 50-х годов. Закон о подготовке
правительственных служащих, принятый в 1958 году, и
исполнительный приказ Л. Джонсона № 11348 от 22 ап¬
реля 1967 г. являются в настоящее время юридической
базой для работы с кадрами в этой области. До тех
пор считалось, что чиновник должен быть готов к служ¬
бе заранее. Kai? только кандидата принимали на служ¬
бу, .он фактически предоставлялся самому себе. Офи¬
циальная помощь в повышении квалификации государ¬
ственных чиновников и даже поощрение самообразо¬
вания были весьма редким делом.
Лишь усложнение и расширение функций государ¬
ства в современный период развития государственно-
монополистического капитализма привели к пересмотру
такой практики. Подготовка служащих становится со¬
ставной частью общего процесса организации труда в
государственном управлении. «Государственные ведом¬
ства, — писал Дж. Маси, — твердо убеждены в том, что
образование и переподготовка служащих после их при¬
ема на работу — неизбежные элементы современного
менеджмента»1.
Закон о подготовке служащих явился по определе¬
нию американских государствоведов «поистине револю¬
ционным актом в государственном управлении США».
Он не только потребовал от глав министерств и ве¬
домств предоставлять служащим подчиненных им уч¬
1 J. Масу, Government workers, «American education». March
1968, p. 1.
11*	163

реждений возможность повышения квалификации, но и
вменил им в обязанность осуществлять регулярную пе¬
реподготовку личного состава. На эту цель были выде¬
лены весьма значительные средства. Глава ведомства
получил право в случае необходимости направлять сво¬
их служащих на учебу в университеты1.
В результате такой политики с 1968 года свыше
1 млн. чиновников (т. е. примерно Уз государственных
служащих США) ежегодно занимаются на различных
курсах повышения квалификации и переподготовки1 2.
Подобные курсы практически действуют во всех основ¬
ных министерствах и ведомствах США. Некоторые из
них действуют на междепартаментной основе, т. е. го¬
товят специалистов не только для своих нужд, но и для
других федеральных учреждений3.
Новым моментом в деле повышения качества работы
государственного аппарата и попыткой преодолеть бю¬
рократическую косность нынешнего профессионального
руководства федеральных органов является интенсив¬
ная подготовка начальствующего состава. Побудитель¬
ным мотивом для этого является не только стремление
повысить квалификацию руководящих кадров, но и при¬
вить специальные навыки административной деятель¬
ности и расширить их политический кругозор. Харак¬
терно, что для достижения этого широко используется
опыт управления частных фирм. Многие администрато¬
ры государственных учреждений обучаются на специ¬
альных курсах управляющих совместно с менеджерами
частных компаний. Таким путем достигается как уни¬
фикация подготовки руководителей монополистических
1 По закону чиновник, поступающий на любые курсы за счет
учреждения, обязан подать письменное заявление с обязательством
отработать в этом учреждении в три раза больше времени, затра¬
ченного им на обучение. Если служащий решит покинуть свое уч¬
реждение раньше этого срока, он обязан выплатить полную стои¬
мость расходов на его обучение.
2 «Statistical annex to employee training in the federal service»,
USCSC, Wash., 1969, p. 5.
* Основным органом по подготовке и переподготовке государ¬
ственных служащих является КГС. При ней действуют 122 вечер¬
них курса, в министерстве обороны — 20 курсов, в администрации
общих служб — 40, министерстве финансов —11 и т. д. «Interage¬
ncy training programs. 1967—1968», USCSC, Wash., 1967).
164

объединений и органов государственного управления,
так и соответствующая обработка верхушки американ¬
ского аппарата. Курсы такого типа обычно создаются
при университетах. В отдельных случаях их организуют
частные фирмы, используя для этого средства фон¬
дов1.
Правительство США стремится централизовать про¬
цесс подготовки и повышения квалификации высших
чиновников. С этой целью в том же исполнительном
приказе № 11348 Л. Джонсон отдал распоряжение соз¬
дать специальный общенациональный центр по подго¬
товке работников высшего ранга федеральных учреж¬
дений, который начал действовать в 1968 году. Центра¬
лизация этого процесса позволила правительству рабо¬
тать индивидуально с каждым должностным лицом, за¬
нимающим руководящее положение в государственном
аппарате, и, используя одновременно «систему назна¬
чений администраторов», сформировать корпус руко¬
водящих работников из тех лиц, служебные и личные
качества которых являются наиболее подходящими.
Особое место в системе подготовки руководящих
кадров для государственных учреждений занимает обу¬
чение молодых служащих, отобранных Для администра¬
тивной работы на ответственных должностях, т. е. под¬
готовка потенциальной замены нынешнего состава ру¬
ководителей федеральных ведомств. Такая система, ко¬
торая действует практически во всех государственных
учреждениях, предусматривает интенсивное обучение
выпускников колледжей, имеющих отличные показатели
в учебе и изъявивших желание стать руководящими ра¬
ботниками в государственном аппарате и выдержавших
усложненный вступительный экзамен1 2.
Подготовка руководящих кадров данной категории
1 Наиболее известные курсы подобной категории имеет финан¬
сируемый фондом Форда Национальный институт общественных
.отношений. Программа обучения на курсах рассчитана на несколь¬
ко лет учебы без отрыва от производства, а также предусматри¬
вает один год обучения в одном из университетов^ по программе
аспирантской подготовки (специальность — «наука ' управления»),
К 1970 году эти курсы закончили около 500 человек.
2 В 1969 году из 1600 лиц, удовлетворявших этим требовани¬
ям, федеральные учреждения отобрали для дальнейшей подготовки
только 700 человек («Federal Times», April 9, 1969).
165

предусматривает первоначальное зачисление их на
службу в должностях классов 7—9. После прохождения
трехлетней практики они выдвигаются на должности
классов 12—13. Другими словами, если в ходе «нор¬
мального» прохождения службы чиновнику требуется в
среднем 3 года для нахождения на должности одного
класса, то по новой системе время сокращается в 2—
3 раза. Практиканты за это время не только учатся, но
и работают на различных должностях, в нескольких
отделах данного учреждения или даже разных ве¬
домств.
В стремлении обеспечить контроль за деятельностью
аппарата органов государственного управления правя¬
щие круги прибегают к административно-правовым ме¬
рам для того, чтобы добиться от чиновников соблюде¬
ния необходимых правил поведения. Особое место за¬
нимают меры дисциплинарного воздейст¬
вия. Согласно выводам американских специалистов в
области управления ни один из психологических прие¬
мов мотивирования служебной деятельности не будет
иметь достаточной силы без наличия действенных мер
наказания за нарушение дисциплины.
В дисциплинарной практике, применяемой в различ¬
ных министерствах и ведомствах, используются такие
виды наказаний, как предупреждение или выговор, по¬
нижение в должности, низкая оценка служебной дея¬
тельности в очередной аттестации, временное отстране¬
ние от работы без выплаты зарплаты, увольнение со
службы. Наиболее часто применяется выговор, времен¬
ное отстранение и увольнение. Наложение денежных
штрафов на служащих правительственных учреждений
и органов местной власти в качестве меры дисципли¬
нарного воздействия почти не встречается (за исключе¬
нием полиции).	/
Временное отстранение от должности во многих уч¬
реждениях является наиболее строгим видом наказа¬
ния ввиду того, что непосредственные начальники мо¬
гут применять его без права обжалования и отмены. В
каждом агентстве срок отстранения от работы опреде¬
ляется самостоятельно. Чаще всего он не превышает
30 дней.
За некоторые виды дисциплинарных проступков пре¬
дусматривается уголовное наказание, в том числе
166

увольнение со службы по суду и денежные штрафы. В
одних случаях закон требует обязательного наказания
нарушителя, в других — лишь рекомендует применение
определенной меры пресечения.
Наиболее строго, наряду с участием в забастовке,
наказываются те виды проступков, которые связаны с
злоупотреблением должностным положением, а именно:
помощь юридическим лицам, выступающим в судебном
процессе против государства в качестве истца или от¬
ветчика (до 1 года тюрьмы или 10 тыс. долларов штра¬
фа)1, передача финансовых государственных докумен¬
тов частным лицам (до 5 лет тюрьмы и 5 тыс. долларов
штрафа)1 2, подделка государственных документов (до
10 лет тюрьмы и 5 тыс. долларов штрафа)3. Весьма су¬
рово наказывается преднамеренное искажение экзамена¬
тором или экзаменуемым результатов вступительных эк¬
заменов и оценок служебной деятельности чиновника
(до 1 года тюрьмы)4. За пьянство, взятки и неподчине¬
ние предусматривается немедленное увольнение со
службы5.
По мнению специалистов в области управления, ни
одна мера наказания не может достичь желаемой цели
без наличия справедливой в глазах служащих систе¬
мы обжалования.
Новыми правилами процедуры обжалования, всту¬
пившими в силу летом 1969 года, предусматривается,
например, что любое наказание должно быть обосно¬
вано администрацией в письменном виде и что служа¬
щий может получить все материалы по своему делу6.
Эти правила предусматривают также создание во
всех учреждениях апелляционной комиссии, которая
должна рассматривать жалобы служащих на строгость
или неправомочность наложенного взыскания. Во главе
ее должен быть человек, получивший специальную под¬
1 Seo. 109, Criminal Code, 18 USC 285; PL 772 80th Cong., ap¬
proved June 25, 1948.
2 Sec. 40, Criminal Code, 18 USC 283; PL 772 80th Cong., ap¬
proved June 25, 1948.
3 18USC 508, PL 772, 80th Cong., approved June 25, 1948.
4 USC 637.
5 Cm. 5 USC; 5 USC 113; Regulations 2, 106 (a) (3j and
9,101 (a).
3 «Civil Service News», USCSC, Wash., April 18, 1968, p. 1.
167

готовку и не состоящий в штате того учреждения, слу¬
жащим которого является лицо, подавшее жалобу. Ко¬
миссия дает письменное заключение по рассматривае¬
мой жалобе и представляет его главе учреждения. По¬
следний может либо принять рекомендацию комиссии,
либо, в случае несогласия с ней, передать дело в вы¬
шестоящие инстанции. Как правило, последней ин¬
станцией является глава данного министерства или
ведомства.
В федеральных учреждениях с 1969 года введена
также тщательно разработанная система подачи и рас¬
смотрения жалоб на недостатки административно-управ¬
ленческой деятельности и на нарушение прав служа¬
щих. В частности, предусматривается возможность обра¬
щения с жалобой к любому должностному лицу совме¬
стно с представителем профсоюза. Правила гарантиру¬
ют служащему доступ ко всем материалам и докумен¬
там, имеющим отношение к его жалобе. И в данном
случае глава ведомства имеет право решающего голо¬
са. Несмотря на то что высшей апелляционной инстан¬
цией ’является КГС, решения последней носят лишь ре¬
комендательный характер.
Тщательно разработанная процедура обжалования,
ее видимая объективность и быстрота во многом объяс¬
няются не только готовностью администрации федераль¬
ных учреждений следовать выводам науки управле¬
ния, но и борьбой профсоюзов за права служащих. Ха¬
рактерно, однако, что правящие круги пошли на уступки
профсоюзам в этой области лишь в безопасной для се¬
бя мере. Предоставив служащим возможность быть вы¬
слушанными представителями администрации по всем
вопросам, касающимся нарушения их прав, они тем не
менее гарантировали политическому руководству госу¬
дарственного аппарата необходимую свободу действий,
закрепив за ним полномочи'я последней инстанции, ре¬
шения которой не подлежат даже судебному обжалова¬
нию.
Не менее важное значение для организации работы
личного состава государственных учреждений имеет
система вознаграждения профессиональных чи¬
новников за «правильное» с точки зрения политическо¬
го руководства поведение и за усердие на службе. Глав¬
ное место в ней занимают методы оплаты труда, раз¬
168

личные формы дополнительных материальных льгот, ме¬
ханизм присуждения премий и почетных наград.
Уровень зарплаты государственных служащих и ме¬
тоды ее исчисления являются наиболее острой пробле¬
мой работы с кадрами в государственном аппарате
США. Она не только затрагивает все стороны служеб¬
ном деятельности чиновничества, но и определяет его
социально-экономическое положение в обществе. «Ни
на одной из ступеней административного руководства,—
пишет О. Сталь, — возможность непонимания и кон¬
фликта не является большей, чем в процессе кбмпенса-
ции труда рабочей силы»1. Именно поэтому вопросы за¬
работной платы государственных служащих наиболее
часто фигурируют в ходе слушаний комиссий конгресса,
занимающихся проблемами государственного аппарата.
Ни в штатах, ни в системе федеральных ведомств
нет единой основы для назначения зарплаты. Особен¬
ности формирования государственной службы привели к
Тому, что в настоящее время федеральный аппарат
имеет две независимые друг от друга шкалы зарплаты:
для чиновников конкурсной гражданской службы и для
чиновников заграничной службы* 2. Уровень зарплаты для
тех категорий рабочих и служащих, которые не входят
в эти административные системы, привязывается к одной
из двух вышеупомянутых шкал. Конгресс, принимая за¬
кон о зарплате федеральных служащих, определяет одно¬
временно размер ее для всех шкал, устанавливая при¬
мерно одинаковый уровень компенсации для равных
должностей. Зарплата служащим штатов и муниципали¬
тетов устанавливается на основании местного законо¬
дательства.
Материальное стимулирование служащих является
в американской науке и практике государственного уп¬
равления одним из наиболее важных средств органи¬
зации труда. Методам использования зарплаты в ка¬
честве эффективной формы управленческой деятельно¬
сти в США уделяется первостепенное внимание3.
‘ О. S t a h 1, op. cit., р. 168.
2 Особую шкалу зарплаты имеют и почтовые работники.
3 См., например, J. Dooher and V. Marquis (eds), The
AMA handbook of wage and administration: tested compensation
methods for factory, office and managerial personnel, Nt Y., 1950;
169

Согласно выработанным принципам определения зар¬
платы основой каждой шкалы служат классификацион¬
ные должностные стандарты, принятые в данной адми¬
нистративной системе. По словам О. Сталя, «правиль¬
ное распределение зарплаты на неклассифицированной
службе почти невозможно»1. Каждому должностному
классу определяется свой уровень зарплаты. Причем ус¬
танавливается нижняя и верхняя граница ее с разницей
примерно 25—30%. В этих рамках проводится выделе¬
ние нескольких промежуточных уровней. Количество их
зависит от предполагаемого времени, которое необходи¬
мо чиновнику для достижения максимальной продуктив¬
ности на данной должности. Для более сложных и от¬
ветственных должностей, как правило, устанавливается
большее число промежуточных ступеней в зарплате
служащего.
Таким образом, на государственной службе США
зарплата чиновника зависит не только от уровня дол¬
жности, но и от времени пребывания на ней. Эта прак¬
тика позволяет администрации более эффективно ис¬
пользовать зарплату в качестве средства стимулирова¬
ния работы служащих. Перевод служащих с одной сту¬
пени зарплаты на другую в рамках одного должностно¬
го класса осуществляется распоряжением непосредст¬
венного начальника и является одной из форм повыше¬
ния по службе. Пока чиновник не дошел до верхней
границы зарплаты данного класса, он остается удовле¬
творенным повышением денежной компенсации его
труда.
На низших должностях служащий должен прослу¬
жить для очередного повышения Зарплаты 2—3 месяца.
На высших — этот срок увеличивается. Однако зарпла¬
та Может быть увеличена .досрочно, в качестве поощре¬
ния. В условиях постоянной борьбы с конгрессом за
увеличение фондов зарплаты администрация федераль¬
ных учреждений стремится как можно дольше задержи¬
вать повышение денежного содержания для менее ква¬
лифицированных категорий служащих с тем, чтобы
Ch. Brennan, Wage administration: plans, prantices and princip¬
les, Homewood, 1959; R. R i b s о n, Wages and salaries a handbo¬
ok for line managers, N. Y., 1960.
*0. Stahl, op. cit., p. 181.
170

быстрее увеличивать зарплату в качестве средства по¬
ощрения тем специалистам, в работе которых нужда¬
ется данное ведомство.
Государственным служащим удалось добиться права
на увеличение зарплаты в связи с повышением стоимо¬
сти жизни вплоть до уровня оплаты труда на равных
должностях в частном секторе. Законы о зарплате го¬
сударственных служащих 1962 года и об уравнении зар¬
платы федеральных служащих с работниками в частном
секторе 1970 года являются правовой основой ежегодно¬
го повышения оплаты труда федерального чиновниче¬
ства.
Следует отметить, однако, что зарплата высших ка¬
тегорий чиновников и научно-технических работников
высшей квалификации все еще сильно отстает от зар-'
платы управляющих и ученых, занятых в частном биз¬
несе.
Социальное обеспечение также является немаловаж¬
ным средством привлечения на государственную служ¬
бу и закрепления за ней квалифицированных кадров.
Такие, по американской терминологии, «дополнитель¬
ные льготы» (fringe benefits), как пенсионное обеспече¬
ние, групповое страхование, частичная оплата меди¬
цинского обслуживания и т. д., заметно влияют на эко¬
номическое положение американского чиновничества и
на процесс прохождения ими службы. Частично завое¬
ванные служащими в результате борьбы за лучшие ус¬
ловия жизни, частично введенные правительством в ка¬
честве привилегий чиновничеству «дополнительные льго¬
ты», по подсчетам американских экономистов, дают
примерно 25—30% прибавки к зарплате служащего.
Несмотря на то что в частном бизнесе наблюдается
тенденция уменьшить долю второстепенных «дополни-
тёльных льгот» (бесплатные завтраки, премиальные к
празднику, льготное страхование и т. д.) за счет повы¬
шения зарплаты1, в государственных учреждениях дан¬
1 «Nation’s Business», August 1966, рр. 50—52; «Office», No¬
vember 1967, рр. 16, 20, 43.
Американский автор Ф. Грей связывает готовность предпринима¬
телей скорее повысить заработную плату, чем улучшить «дополни¬
тельные льготы» с тем, что служащие якобы «склонны считать до¬
полнительные материальные льготы за должное и не связывают
171

ный процесс не приобрел сколько-нибудь заметного вы¬
ражения. Объясняется это прежде всего тем, что, во-
первых, администрация считает «дополнительные льго¬
ты» одним из методов влияния на служащих, создания
в учреждениях обстановки «взаимного доверия» между
ней и личным составом, а во-вторых, сопротивлением
профсоюзов.
Следует отметить, однако, что многие американские
специалисты в области государственного управления
ставят под сомнение тезис о том, что между удовлетво¬
рением работой, вызываемой хорошей зарплатой и «до¬
полнительными льготами», с одной стороны, и повыше¬
нием производительности труда — с другой, существу¬
ет прямая зависимость. Широко рекламируются, напри¬
мер, данные психологических исследований, которые
свидетельствуют, что производительность труда зависит
не только от удовлетворенности служащего своим мате¬
риальным обеспечением, но и от его индивидуальных
целей. По словам Меггисона, например, «практика пока¬
зывает, что хорошими работниками оказываются те лю¬
ди, которые слегка не удовлетворены работой и менее,
чем полностью, довольны окружением, в котором они
работают»1.
Хотя официальные представители Белого дома и
конгресса не решаются публично говорить о своей го¬
товности следовать указанным советам психологов,
практические действия правящих кругов США по орга¬
низации социального обеспечения служащих государст¬
венных учреждений свидетельствуют о том, что они при¬
нимают их на вооружение.
Система пенсионного обеспечения государственных
служащих в ее современном виде начала действовать с
1956 года. Она предусматривает право на государствен¬
ную пенсию для всех постбянно работающих професси¬
ональных чиновников конкурсной службы.
Выход на пенсию может быть как добровольный, так
и обязательный. Для добровольного ухода государствен¬
их с оплатой труда... «Дополнительные льготы» представляют со¬
бой такие материальные ценности, которые служащий не видит
достаточно ясно» («Office», November 1967, р. 16).
1 L. Meggison, Personnel: A behavioral approach to admini¬
stration, Homewood, 1967, p. 498.
172

ный служащий должен достичь 62-летнего возраста и
проработать не менее 5 лет в федеральных органах. В
этом случае он получает минимальную пенсию. Для
того, чтобы получить «полное» пенсионное обеспечение,
чиновнику необходимо иметь не менее 30 лет рабочего
стажа.
Размер пенсии зависит от уровня отчислений служа¬
щего в пенсионный фонд. Согласно существующему за¬
конодательству чиновники федеральных учреждений
обязаны вносить в него не менее 6,5% своей зарплаты.
Определенную долю вносит и государство. Однако
вклад государства по объему гораздо меньше личных
взносов служащих, что вызывает их справедливое воз¬
мущение. Выход чиновников на пенсию обязателен в
том случае, если он достиг 70 лет при 15 годах рабоче¬
го стажа1.
По данным министерства труда, пенсионное обеспе¬
чение государственных служащих несколько ниже, чем
служащих, занятых в частном секторе1 2.
Медицинское обслуживание государственных служа¬
щих в его современной форме было введено законом
1960 года и несколько модифицировано в 1970 году.
Согласно положениям этих норм права американским
чиновникам и членам их семей предоставлена возмож¬
ность участвовать на льготных условиях в специальных
программах по страхованию здоровья3.
Эти программы также основаны на «добровольных»
взносах служащих государственных учреждений в спе¬
циальный фонд здравоохранения. В случае заболева¬
ния служащий может взять из него необходимую для
лечения сумму денег.
Государство так же, как при образовании пенсион¬
ного фонда, берет на себя обязательство нести опреде¬
1 Подробнее о пенсионном обеспечении государственных слу¬
жащих см. U. S. Department of Commerce «Aguide to fringle bene¬
fits», Wash., 1968; H. Harris, Federal retirement has had fragmented
Career, «Federal Times», 9.6.1969.
2 «Federal Times», 8.12.1968.
• В настоящее время существуют две основные программы
этого типа. Первую из них осуществляет государственная страхо¬
вая компания «Блю крое энд блю шилд», а вторую — частная
фирма АЕТНА.
173

ленную долю расходов по страхованию здоровья слу¬
жащих. Степень участия государства в образовании
фонда здравоохранения меняется в зависимости от уров¬
ня зарплаты чиновника. Чем выше зарплата, тем мень¬
ше доля государства.
Оплачиваемый ежегодный отпуск положен всем фе¬
деральным служащим. Его продолжительность зависит
от срока службы. Чиновники, прослужившие менее трех
лет, имеют право на 13 рабочих дней отпуска в год. Те
служащие, которые имеют рабочий стаж более трех, но
менее 15 лет, получают 20 дней отпуска. И наконец,
служащие со стажем свыше 15 лет — 26 рабочих дней.
Отпуск по болезни для федеральных чиновников ос¬
новывается на праве их иметь 13 оплачиваемых рабо¬
чих дней в году на случай заболевания. Неиспользован¬
ные дни могут аккумулироваться. Если время болезни
превышает имеющееся у чиновника число дней отпуска,
положенного на эту цель, он может получить неопла¬
чиваемый отпуск.
Женщины, работающие в федеральных учреждениях,
не получают оплачиваемого декретного отпуска. Им
лишь предоставляется право сохранить рабочее место
до 6 месяцев. В этом случае оплачивается лишь вре¬
мя, положенное на отпуск и на болезнь.
Пособие по безработице положено лишь тем феде¬
ральным служащим, которые уволены «по сокращению
штатов». Ушедшим со службы по собственному жела¬
нию или в связи с несоответствием должности это по¬
собие не выплачивается. Сумма пособия и срок его по¬
лучения устанавливаются в каждом штате. Обычно эта
сумма равна половине заработка бывшего федерально¬
го чиновника и выплачивается безработному в течение
трех — десяти месяцев.
По данным министерства труда, государственные
чиновники по сравнению со служащими частного сек¬
тора имеют меньшие пособия по безработице. У них,
однако, более длительные оплачиваемые отпуска и луч¬
шие условия страхования здоровья.

Глава IV
ОРГАНЫ ПО РУКОВОДСТВУ КАДРАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА США
Потребности развития современного империалисти¬
ческого государства вызывают необходимость не только
в регулировании всего комплекса «внутренних» проб¬
лем работы с кадрами (набор, профессиональная подго¬
товка, продвижение по службе, заработная плата и
т. д.), но и в осуществлении мероприятий, направлен¬
ных на повышение эффективности административно¬
управленческой деятельности бюрократического аппа¬
рата в целом. Эти задачи осуществляются через систе¬
му специальных органов.
Особенностью системы регулирования государствен¬
ной службы в США является децентрализация управ¬
ления кадровой деятельностью. «Внутреннюю» работу
с кадрами федерального аппарата осуществляют Комис¬
сия гражданской службы и отделы кадров правитель¬
ственных ведомств. В штатах, закрепивших по образцу
федерации «систему заслуг» законодательным путем,
также созданы комиссии гражданской службы. Во всех
остальных штатах работу с кадрами ведут специальные
отделы при департаментах. Они действуют на основа¬
нии законов штата, определивших структуру и полно¬
мочия данного ведомства, а также на основании поли¬
тического обычая.
Контроль за претворением в жизнь правительствен¬
ных программ и совершенствованием административно¬
управленческой деятельности в государственном аппа¬
рате США осуществляет Управление по административ¬
ным и бюджетным делам (УАБД).
Буржуазные специалисты, анализируя органы по
управлению кадрами американского государственного
аппарата, обычно не рассматривают деятельность УАБД.
Коллективный труд отдела государственной администра¬
ции департамента по экономическим и социальным во¬
1.75

просам ООН «Центральные органы гражданской служ¬
бы в развивающихся странах», например, так характе¬
ризует систему руководства федеральными кадрами
США: «Федеральная публичная служба представляет
собой централизованную управленческую систему, глав¬
ной чертой которой является унитарная структура с
коллективным руководством: Комиссией гражданской
службы»1. Эта работа, давая развернутую характери¬
стику КГС, даже не упоминает об Управлении по ад¬
министративным и бюджетным делам.
С нашей точки зрения, такой подход представляется
ограниченным. Несмотря на то что сферы деятельности
КГС и УАБД в целом различны, многие функции их в
области кадровой политики переплетаются. Более того,
лишь их совместная деятельность обеспечивает в на¬
стоящее время необходимую правящим кругам США
эффективность государственно-бюрократического аппа¬
рата.
КОМИССИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Комиссия гражданской службы, как отмечалось вы¬
ше, играет роль центрального органа по регулирова¬
нию работы с профессиональными кадрами.
Официально ее основной функцией является кон¬
троль за соблюдением принципов «системы заслуг» фе¬
деральными органами* 2. Однако правящие круги США
возложили на КГС задачи, исполнение которых намно¬
го расширяет те полномочия, которые предоставил ей
Закон Пендлтона. В настоящее время эта Комиссия осу¬
ществляет общее руководство профессиональными кадра¬
ми государственных учреждений США; оказывает помощь
федеральным учреждениям^ по всем вопросам научной
организации труда служащих; выполняет каратель¬
ную функцию, осуществляя в широких масштабах кон¬
троль за политической лояльностью федерального чи¬
новничества, и т. д. «Комиссия гражданской службы Со-
* «The central organs of the civil service in the development
countries», United Nations, N. Y., 1969, p. 19.
2 «U. S. Government organization manual 1970-—71», Wash.,
1969, p. 512,
176

единенных Штатов во всех отношениях является самым
крупным и наиболее тщательно организованным учреж¬
дением по работе с кадрами современного государст¬
ва, — пишет О. Сталь. — Ее функции охватывают
набор, проведение экзаменов, оценку работы, професси¬
ональную переподготовку, а также проведение рассле¬
дований, определение порядка выхода на пенсию и со¬
циального страхования федеральных кадров»1.
Постановления и распоряжения КГС, ее инструкции,
правила и стандарты являются наравне с законами и
исполнительными приказами президента юридической
основой деятельности государственного аппарата США.
«Как центральное правительственное учреждение по ра¬
боте с кадрами, — отмечает одна из публикаций КГС,—
Комиссия в настоящее время выполняет главным об¬
разом функцию разработки кадровой политики и стан¬
дартов... Мы определяем основные направления работы
с кадрами и создаем систему, в рамках которой должны
действовать министерства и ведомства. Они (государст¬
венные учреждения) не могут выйти за пределы гра¬
ниц, установленных Комиссией»1 2.
Организационная структура КГС отражает перечи¬
сленные функции. Во главе Комиссии стоит двухпар¬
тийная коллегия, состоящая из трех человек, один из
которых (как правило, представитель партии, победив¬
шей на президентских выборах) назначается председа¬
телем. Каждый из членов коллегии (комиссаров) наз¬
начается президентом с согласия сената на 6 лет.
В аппарат коллегии входят:
канцелярия исполнительного заместителя членов
коллегии, которая следит за правильностью процедуры
в работе коллегии, организует ее заседания, а также
служит в качестве связующего звена между членами
коллегии и комиссиями по делам гражданской службы
сената и палаты представителей;
юридический отдел, который является главным кон¬
сультативным органом федеральных ведомств по всем
юридическим вопросам гражданской службы; он рас-
1 О. Stahl, Public personnel administration, N. Y., 1962, pp.
425—426.
2 «А. graphic presentation on the federal civil service», op.
cit., p. 4.
12. Заказ 3813
177

сматривает и выносит свое решение о правовом соот-
ветствии существующему законодательству предлагае¬
мых конгрессом законопроектов, а также исполнитель¬
ных приказов президента, правил и распоряжений, из¬
даваемых федеральными ведомствами;
апелляционный совет, который рассматривает жало¬
бы учреждений и отдельных граждан на деятельность
различных подразделений Комиссии. Разбор дел, свя¬
занных с недозволенной политической деятельностью
федеральных служащих, ведет независимый от апелля¬
ционного отдела арбитр.
В аппарат коллегии входят также: совет по проверке
лояльности американских граждан — служащих между¬
народных организаций; отдел по вопросам зарплаты;
федеральный институт по переподготовке высших адми¬
нистраторов.
Всю практическую работу КГС направляет исполни¬
тельный директор, который является, как правило, про¬
фессиональным чиновником. Исполнительный директор
назначается на свой пост председателем коллегии. Он
несет ответственность за разработку и проведение в
жизнь правительственных программ в области работы с
профессиональными кадрами. Исполнительный директор
руководит деятельностью всех функциональных отделов
и управлений Комиссии.
На начало 1971 года в состав Комиссии граждан¬
ской службы США входило десять функциональных уп¬
равлений. Главные из них:
Управление по разработке кадровой политики и
стандартов, которое должно искать пути улучшения си¬
стемы работы с кадрами в государственном аппарате;
готовить соответствующие законодательные предложе¬
ния, инструкции и другие директивные документы, а
также устанавливать классификационные стандарты и
организовывать проведение научных исследований с
целью совершенствования процесса набора и прохож¬
дения службы федеральных профессиональных служа¬
щих.
Управление по набору кадров и проведению экзаме¬
нов, которое служит основным центром федерального
аппарата, проводящим конкурсные экзамены для за¬
полнения значительной части низших и средних про¬
фессиональных должностей. Управление осуществляет
1.78

также контроль за самостоятельным набором кадров
в правительственные учреждения (в том числе на выс¬
шие профессиональные посты). Об объеме работы это¬
го подразделения КГС говорит тот факт, что в 1971 го¬
ду, по данным Комиссии, управление должно было от¬
ветить примерно на 6,5 млн. запросов и пропустить че¬
рез экзаменационный механизм около 2,4 млн. претен¬
дентов на государственную службу*.
Управление по делам высших администраторов, ко¬
торое осуществляет весь комплекс административных
действий по отбору начальствующего состава федераль¬
ных ведомств.
Управление информации, функцией которого явля¬
ется сбор статистических данных о всех областях кад¬
ровой деятельности государственного аппарата, анализ
этих данных и предоставление соответствующей инфор¬
мации.
В настоящий момент заканчивается создание обще¬
государственной системы управленческой информации,
которая позволит намного улучшить и удешевить ра¬
боту управления.
Управление по проведению расследовательской дея¬
тельности, целью которого является тщательное изу¬
чение личной жизни кандидатов на государственные
должности и служащих федерального аппарата для
обеспечения политической благонадежности личного
состава.
В последнее время происходит заметное усиление
карательной функции КГС. Как отмечалось выше, все
кандидаты на государственную службу США проходят
обязательную проверку «на политическую благонадеж¬
ность». Согласно исполнительному приказу № 10450 эту
проверку профессиональных чиновников проводит КГС.
Хотя ответственность за проверку политических чинов¬
ников несет администрация федеральных учреждений,
по специальным соглашениям с агентствами КГС может
проводить расследования прошлого чиновников, зани¬
мающих и политические должности.
1 «Briefing of the Post Office and Civil Service Committee of
the U. S. House of Representatives by the U. S. Civil Service Comi¬
ssion», USCSC, Wash., March 23, 1971, p. 19.
2*
K79

Рост карательной функции КГС не случаен. Как ор¬
ган по контролю за проведением в жизнь всей кадровой
политики американского правительства это ведомство
является наиболее удобным для централизации рассле¬
довательской деятельности'* 1.
В настоящее время КГС заметно активизировала
вмешательство в сферу кадровой политики штатов и
местных органов власти на основании Закона «О меж¬
правительственной кадровой деятельности» 1969 года.
Закон предусматривает различные формы «косвенного»
давления федеральных властей на штаты путем пере¬
дачи КГС полномочий по оказанию помощи управлен¬
ческому аппарату последних «по улучшению админист¬
ративной деятельности». Закон предусматривает также
обмен кадрами между федеральными и штатными уч¬
реждениями, оказание федеральным властям финансовой
помощи штатам на «усовершенствование» работы с кад¬
рами и т. д. В 1971 году в организационной структуре
КГС появилось новое управление — Бюро по координа¬
ции кадровой деятельности федерации и штатов.
Правящие круги США пытаются использовать КГС
и в целях подавления растущего профсоюзного движе¬
ния среди федеральных служащих. В частности, разра¬
батываются планы по усилению роли Комиссии в ка¬
честве органа, «координирующего отношения между
администрацией государственных учреждений и проф¬
союзами».
Продолжаются попытки представить КГС в качестве
образца проведения в жизнь указаний президентов о
неукоснительном соблюдении в государственном аппара¬
те принципа расового равенства.
Кроме функциональных управлений центрального
аппарата КГС имеет десять региональных отделений,
	 >
1 В настоящее время особое значение для установления степе¬
ни благонадежности чиновничества приобретают архивы КГС. Толь¬
ко главный «индекс» Комиссии насчитывает около 10 млн. карто¬
чек, содержащих сведения о всех лицах, которые когда-либо под¬
вергались проверке, начиная с 1939 года. По этому «индексу» еже¬
годно производится проверка примерно 150 тыс. дел. В «архиве бе¬
зопасности», который существует с 1948 года, в настоящее время
находятся дела на 2,5 млн. человек. По данным КГС, ежедневно
в архив поступает до 6 тыс. запросов («The Investigative and
Suitability Evaluation programs», pp. 19—20).
180

которые осуществляют все полномочия Комиссии на ме¬
стах. Кроме того, как отмечалось выше, КГС руково¬
дит работой 65 пунктов по набору и проведению экза¬
менов. Для эффективной проверки биографических
данных политического должностного лица и личных ка¬
честв кандидатов на государственную службу КГС име¬
ет во всех штатах и крупнейших городах 179 расследо¬
вательских центров.
Несмотря на то что КГС продолжает сохранять
статус «независимого» регулирующего агентства, подот¬
четного конгрессу, а не главе исполнительной власти,
практика свидетельствует об обратном. Это вынуждены
признавать представители официальных правительст¬
венных кругов и руководители самой Комиссии граж¬
данской службы. «Комиссия служит органом прези¬
дента по работе с кадрами», — говорится в официаль¬
ном докладе КГС Комисии палаты представителей по
делам почты и гражданской службы1.
Как бы ни были важны полномочия Комиссии
гражданской службы, она не несет функции непосред¬
ственного оперативного руководства работой с кадра¬
ми министерств и ведомств. Администрация правитель¬
ственных органов осуществляет эту функцию вполне
самостоятельно, руководствуясь законодательством о
гражданской службе, а также правилами, инструкция¬
ми и стандартами КГС. Если до второй мировой войны
Комиссия гражданской службы концентрировала прак¬
тически все виды работы со служащими федеральных
учреждений, то сейчас она сохранила лишь те из них,
которые невозможно эффективно проводить силами
лишь сотрудников отделов кадров министерств и ве¬
домств (проведение конкурсных экзаменов, расследова¬
ние политической благонадежности, внедрение послед¬
них достижений науки управления и т. д.).
1 <Briefing of the Post Office and Civil Service Committee»
op. cit. p. 3. Фиктивность «независимости» КГС от власти прези¬
дента настолько очевидна, что среди политических деятелей США
постоянно раздаются призывы к ликвидации двухпартийной колле¬
гии КГС и переводу ее в систему Исполнительного управления пре¬
зидента. В частности, такую рекомендацию дала специальная ко¬
миссия по проверке эффективности государственного управления,
созданная Ф. Рузвельтом в 1937 году.
181

Руководство правительственных учреждений также
участвует в разработке общей кадровой политики. Вхо¬
дящая в состав КГС межведомственная совещатель¬
ная группа объединяет заведующих отделами кадров
всех федеральных ведомств. Она служит в качестве свя¬
зующего звена между КГС и управлениями кадров пра¬
вительственных учреждений. В рамках этой группы про¬
исходит обмен информацией во всех областях государ¬
ственного управления и кадровой деятельности; члены
группы обсуждают предлагаемые КГС или же други¬
ми правительственными ведомствами административно¬
управленческие нововведения. На заседаниях группы
проходят обсуждение и принимаются все администра¬
тивные решения КГС (правила, инструкции, стандарты
и т. д.). Проект согласованного в межведомственной со¬
вещательной группе постановления поступает на рас¬
смотрение руководства заинтересованных ведомств и
лишь после одобрения последними (по крайней мере
большинством их) приобретает форму обязательного
решения.
Следует подчеркнуть, что КГС имеет право делеги¬
ровать выполнение отдельных своих функций непосред¬
ственно отделам и управлениям кадров правительствен¬
ных учреждений. Она также осуществляет общий кон¬
троль за работой с кадрами в федеральных ведомствах
и может лишать эти учреждения на время или же по¬
стоянно права самим подбирать кадры. Примерно каж¬
дые два года КГС посылает в каждое учреждение инс¬
пекционные комиссии. Результаты инспекции сообща¬
ются президенту.
ОТДЕЛЫ И УПРАВЛЕНИЯ КАДРОВ
Отделы и управления кадров федеральных ведомств
ведут основную повседневную работу с личным соста¬
вом. Объем их полномочий весьма широк. В частности,
он включает разработку основ кадровой политики уч¬
реждения; организацию набора на все должностные,
профессиональные категории, а также всю работу по
заполнению политических должностей; разработку ква¬
лификационных требований для занятия должностей
различных категорий; организацию продвижения по
182

службе профессиональных чиновников; проведение ра¬
боты по оценке служебной деятельности кадров; опре¬
деление уровня зарплаты для служащих различных ка¬
тегорий на основании существующего законодательства;
проведение переговоров с профсоюзами; руководство
профессиональной подготовкой и переподготовкой слу¬
жащих и т. д. В работе отделов кадров государственных
учреждений большое внимание уделяется проведению
исследований различных аспектов служебной деятель¬
ности чиновничества.
Главными направлениями кадровой политики отделов
и управлений кадров являются: разработка основ этой
политики с выявлением проблем, требующих первосте¬
пенного внимания, и предложением конкретных средств
преодоления выявленных недостатков; составление ин¬
струкций; разработка и интерпретация различных стан¬
дартов (классификационных, профессиональной подго¬
товки и т. д.); соответствующая подготовка оперативно¬
го начальствующего состава и повседневная работа с
ним, что, по мнению специалистов, является основой
кадровой политики1.
Организационная структура отделов и управлений
кадров в американских учреждениях зависит как от
размера ведомства, так и от харатера выполняемых им
функций. Как правило, в каждом отделе предусмотре¬
ны секции, выполняющие отдельные виды кадровой дея¬
тельности и состоящие из специалистов именно этой от¬
расли работы с кадрами. Так, могут быть секции по на¬
бору служащих, по профессиональной подготовке, по
классификации, по взаимоотношениям между служащи¬
ми и администрацией и т. д. В мелких учреждениях такой
специализации обычно не предусматривается. Весь ком¬
плекс работ с кадрами выполняет небольшой штат спе¬
циалистов, служебная деятельность которых не ограни¬
чивается узкими рамками какого-либо одного вида
административного управления личным составом.
1 О. Сталь пишет, например: «Работа с оперативным соста¬
вом является ключом к успешной кадровой деятельности, так как
только в том случае, если начальствующий состав поймет необхо¬
димость правильной работы с кадрами, вся организация добьется
успешной кадровой деятельности» (О. Stahl, op, cit., р. 447).
133

УПРАВЛЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ И БЮДЖЕТНЫМ ДЕЛАМ
Управление по административным и бюджетным де¬
лам (УАБД), входящее в состав Исполнительного уп¬
равления президента, призвано обеспечить регулирова¬
ние кадровой деятельности государственного аппарата
США в тех областях, которые не затрагиваются функ¬
циями Комиссии гражданской службы и управлений
кадров правительственных ведомств.
Реорганизация управленческого аппарата, проведен¬
ная в 1970 году президентом Никсоном, затронула и
Бюро бюджета, которое, начиная с 1921 года, наряду
со своей основной функцией по выработке государствен¬
ного бюджета и контроля за его соблюдением выполня¬
ло роль «президентского учреждения по улучшению
управления и организации исполнительного аппарата»1.
Тот факт, что это ведомство было переименовано в
Управление по административным и бюджетным делам,
говорило о стремлении Никсона подчеркнуть важность
управленческого аспекта деятельности данного учреж¬
дения.
Если Комиссия гражданской службы является орга¬
ном президента по определению направлений кадровой
политики в-рамках конкурсной службы и по обеспече¬
нию контроля за деятельностью профессионального чи¬
новничества, то задача УАБД состоит в том,
чтобы добиться эффективного претворе¬
ния в жизнь правительственных программ
путем постоянного совершенствования
государственного управления в целом и
контроля за руководящим политическим
составом федеральных ведомств. УАБД коор¬
динирует работу всего механизма государственного уп¬
равления США, включая вбенные ведомства, загранич¬
ную службу, ЦРУ и ФБР.
Уже одно право определять бюджетные ассигнования
на различные направления деятельности федеральных
ведомств позволяет УАБД весьма эффективно контро¬
лировать ход выполнения политическими администрато¬
рами государственных учреждений правительственных
программ, а следовательно, дает президенту возмож¬
* «U. S. Government organization manual 1970—71», р. 58.
184

ность осуществлять общее руководство верхушкой ап¬
парата государственного управления. В сочетании с
целенаправленными действиями по улучшению управ¬
ленческой практики бюджетный контроль обеспечивает
необходимую степень подчинения политических чиновни¬
ков воле президента.
Во главе Управления по административным и бюд¬
жетным делам стоит директор, которого в отличие от
других категорий политических чиновников президент
назначает без согласия сената. Структура УАБД во
многом зависит от воли президента. Задачи государст¬
венного управления на каждом из этапов развития ка¬
питализма в США определяют и организационные фор¬
мы механизма регулирования управленческой деятель¬
ности.
В настоящее время основой осуществления координи¬
рующей функции УАБД является так называемый «си¬
стемный подход», который позволяет сосредоточить вни¬
мание не на работе отдельных ведомств, а на ходе вы¬
полнения правительственных программ, осуществление
которых может быть поручено нескольким министер¬
ствам.
В августе 1967 года внутренняя структура Бюро бюд¬
жета была реорганизована в соответствии с этой кон¬
цепцией. Все отделы Бюро, в частности, были перест¬
роены по «программному» принципу. Вновь образован¬
ные шесть отделов должны были контролировать выпол¬
нение правительственных заданий в следующих обла¬
стях: национальной безопасности, международных от¬
ношений, охраны и разработки природных ресурсов,
экономики, науки и техники, ресурсов рабочей силы,
общего управления.
Работа этих отделов идет через институт инспекторов
бюджета. Инспектор бюджета является основным пред¬
ставителем управления в федеральных учреждениях. Он
должен быть экспертом в области действия программ,
осуществляемых данным министерством или ведомством.
Инспектора отдела международных программ, напри¬
мер, являются специалистами в области международ¬
ных экономических отношений, международной развед¬
ки, пропаганды и т. д. Инспектор постоянно следит за
ходом выполнения своей программы, участвует в раз¬
работке нового бюджетного плана того учреждения (или
185

учреждений), которое проводит эту программу в жизнь,
и, наконец, «защищает» смету агентства на ассигнования
перед директором УАБД.
Не останавливаясь на бюджетных функциях УАБД,
что выходит за рамки данной работы, рассмотрим его
административно-управленческую функцию.
Преобразование Бюро бюджета в Управление по
административным и бюджетным делам свидетельству¬
ет о том, какое большое значение правительство Ник¬
сона придавало вопросам работы с кадрами государст¬
венных ведомств. В послании конгрессу, которое обосно¬
вывало реорганизацию Бюро бюджета, Никсон заявлял,
что бюджет не будет «доминирующей, главной за¬
ботой» вновь создаваемого учреждения, а станет рас¬
сматриваться как одно из средств совершенствования
управленческого процесса. УАБД, по его словам, не
должно заниматься отдельными лицами. Напротив, оно
призвано обеспечивать президенту разработку новых
программ в области набора, подготовки, стимулирова¬
ния, расстановки и оценки деятельности работников
высшего эшелона государственной службы1.
Эту задачу и должна выполнять Администра¬
тивная секция УАБД во главе с заместителем ди¬
ректора. В ее состав входят:
Отдел организации и управленческих систем, кото¬
рый разрабатывает общий курс административной дея¬
тельности в федеральном аппарате.
Отдел координации программы, который служит в
качестве органа по оказанию президенту помощи в ад¬
министративно-управленческой области при выполнении
'«чрезвычайных» мероприятий, затрагивающих деятель¬
ность нескольких ведомств. В качестве примера можно
привести разработку административных методов осу¬
ществления таких мероприятий правительства Никсона,
как контроль за замораживанием цен и зарплаты,
борьба с угоном самолетов, помощь пострадавшим от
землетрясения в Калифорнии- Отдел привлекает к сво¬
ей работе сотрудников тех ведомств, которые непосред¬
ственно участвуют в выполнении данной правительст¬
венной программы.
* Executive order 11616, Sec. 25, US Code, Congressional and
Administrative News, 1971.
186

Отдел повышения квалификации руководящих ра¬
ботников и трудовых отношений, функции которого, как
говорит само название, охватывают две важнейшие
сферы государственного управления. Этот отдел имеет
наибольшее политическое значение.
Отдел по связи с конгрессом, через который все фе¬
деральные ведомства осуществляют связь с конгрессом
по бюджетным вопросам. Роль отдела уменьшается в
в связи с усилением деятельности в этой сфере ближай¬
ших помощников и советников президента.
Отдел информации по вопросам менеджмента, ко¬
торый не только предоставляет ведомствам необходи¬
мые сведения в области теории и практики управления,
но и осуществляет проверку эффективности управлен¬
ческой деятельности в государственном аппарате.
Отдел статистики, который служит в качестве орга¬
на, координирующего деятельность статистических от¬
делов различных ведомств и аккумулирующего все ста¬
тистические сведения-
Хотя со времени создания УАБД это управление не
добилось радикального улучшения в управленческой
деятельности федеральных ведомств, оно тем не менее
продемонстрировало способность оказать необходимую
поддержку правительственным мероприятиям админи¬
стративно-управленческими средствами. Перестройка
этого органа свидетельствует о стремлении президента
еще более централизовать в своих руках руководство
государственным аппаратом. Следует учитывать и то,
что УАБД играет роль своеобразного стабилизирующе¬
го механизма в период смены правительственного аппа¬
рата после прихода к власти нового президента.
В заключение можно сказать, что каждое звено ап¬
парата регулирования государственной службы США
осуществляет определенные функции по обеспечению
необходимой господствующему классу степени эффек¬
тивности работы чиновничества и контроля за его слу¬
жебной деятельностью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Укрепление мировой социалистической системы и
превращение ее в определяющий фактор мирового раз¬
вития намного усложнили внешнеполитическую и кара¬
тельную функции империалистических государств. Пра¬
вящие круги этих государств вынуждены считаться
с мощью социалистического лагеря, с ростом воздейст¬
вия идей марксизма-ленинизма на умы миллионов лю¬
дей во всем мире.
В таких условиях деятельность исполнительного ап¬
парата приобретает особо важное значение. От того,
насколько оперативно и эффективно бюрократия прово¬
дит в жизнь решения правящих кругов, зависит даль¬
нейшее развитие капиталистической системы. «Промах»
должностного лица, которому в нынешнюю эпоху вру¬
чаются широкие дискреционные права, может привести
не только к последствиям, нежелательным для опреде¬
ленных кругов монополий, но и при определенных усло¬
виях поставить под угрозу совокупные интересы мо¬
нополистического капитала.
Неудивительно поэтому, что правящие круги монопо¬
листических государств тратят огромные усилия на ор¬
ганизацию системы государственного управления, одной
из главных составных частей которой и является инсти¬
тут государственной службы.
Исследование государственной службы США помо¬
гает доказать несостоятельность широко рекламируе¬
мых на Западе буржуазных теорий, пытающихся обоб¬
щить новые явления нынешней ступени империализма.
Вмешательство государства в экономику усложняет
отношения между органами управления и частномоно-
’полистическими объединениями. Новое место в процес¬
се производства и государственного руководства обще¬
ством занимает большая часть интеллигенции, которая
лревращается в такую же наемную силу, как и работ¬
ники физического труда. Повышается относительная са¬
мостоятельность бюрократического аппарата.
188

Все эти явления требуют объяснения. Буржуазные
авторы (Дж. Гэлбрейт, У. Фоунс, Д. Бэрнхем, 3. Бже¬
зинский, Г, Маркузе и др.) пытаются вместить сложные
закономерности развития государственно-монополисти¬
ческого капитализма в рамки «всеобъемлющей» кон¬
цепции об «индустриальном» (Дж. Гэлбрейт) или «тех¬
нотронном» (3. Бжезинский) обществе. Несмотря на из¬
вестную разницу в политических взглядах и в деталях
своего подхода, эти авторы сходятся ,в главном: стрем¬
лении противопоставить марксистско-ленинскому уче¬
нию о государственно-монополистическом капитализме
апологетическую теорию об обществе, которое представ¬
ляет собой якобы новую бесклассовую формацию. Они
утверждают, что новейшая техника является необходи¬
мой предпосылкой процесса концентрации производства.
Именно она, по их мнению, требует программирования
экономики, а следовательно, обусловливает переход ру¬
ководства производством из рук капиталистов в руки
технократов-управляющих. Цепляясь за неоспоримые
факты повышения удельного веса работников умствен¬
ного труда, эти авторы делают вывод «о депролетари¬
зации» современного капиталистического общества.
Более того, они утверждают, что все человечество прой¬
дет через «технотронную» стадию развития, в которую
США только вступают1.
Анализ института государственной службы США по¬
казывает, что ни попытки провести в жизнь управлен¬
ческие концепции и новейшие методы манипулирова¬
ния служащими, ни усиление государственного управ¬
ления не в силах изменить бюрократическую сущность
буржуазного государственного аппарата. Результаты
исследования государственной службы США позволяют
сделать вывод, что любые попытки предотвратить бюро¬
кратические методы управления, становящиеся тормо¬
зом современного развития общества, упираются в не¬
обходимость изменения самой капиталистической сис¬
темы. Никакие попытки представить современное «тех¬
нотронное общество» в качестве формации, «приближа¬
1 Z. Brzezinsky, America in the technotronic age, N. Y.,
1967;
H. Kahn and A. Wiener, The year 2000: a framework for
speculation in the next thirty-three years, N. Y., 1967.
189

ющейся» к социалистической, не могут скрыть классово¬
го характера государственного аппарата Соединенных
Штатов, его роль основного орудия монополистических
кругов.
Развитие института государственной службы США
показывает, что сужение действия буржуазной демокра¬
тии как тенденция, присущая всему капиталистическому
миру, происходит и в «технотронном» американском об¬
ществе. Если пока рано говорить о полном отказе США
от системы парламентского и судебного контроля за
деятельностью органов исполнительной власти, ибо
конгресс и суды продолжают в определенных ситуаци¬
ях играть важное значение, дискреционная деятельность
чиновничества возросла настолько, что даже буржуаз¬
ные авторы вынуждены признавать опасность превра¬
щения США в «бюрократическое государство автори¬
тарного типа».
Этот процесс не имеет характера фатальной неиз¬
бежности. На его пути стоят наиболее здоровые силы
американского общества, в том числе в самом государ¬
ственном аппарате. Рост профсоюзного движения среди
служащих государственных учреждений, укрепление
боевого духа в некогда политически инертной массе
рабочих и служащих органов управления свидетельст¬
вует о том, что работники умственного труда начинают
осознавать неразрывную связь своих интересов с инте¬
ресами рабочего класса. Другими словами, происходит
не «депролетаризация технотронного общества», а, на¬
оборот, превращение абсолютного большинства работ¬
ников умственного труда, в том числе и государствен¬
ных служащих, в наемную, рабочую силу.
Как указывается в документах международного Со¬
вещания коммунистических и рабочих партий (1969 г.),
«в нашу эпоху... интеллигенция все больше пополняет
ряды работников наемного труда. Ее социальные инте¬
ресы переплетаются с интересами рабочего класса, ее
творческие устремления сталкиваются с интересами хо¬
зяев-монополистов, для которых прибыль превыше все¬
го»1.
1 «Документы международного Совещания коммунистических и
рабочих партий», Политиздат, 1969, стр. 24—25.
190

Проникновение прогрессивных идей в государствен¬
ный аппарат США и открытое выступление наиболее
сознательной части служащих против социальной не¬
справедливости наряду с расширением профсоюзной
борьбы говорят о том, что процесс пролетаризации ра¬
ботников умственного труда начинает влиять и на обще¬
ственное сознание последних. Служащие государствен¬
ных учреждений в современных условиях теряют прису¬
щее им в прошлом чувство «исключительности». Они все
чаще осознают, что их социальное положение мало чем
отличается от положения рабочего. Хотя правящим кру¬
гам пока удается использовать укоренившуюся в со¬
знании чиновничества буржуазную идеологию для про¬
ведения необходимого монополистическому капиталу
курса государственного управления, появление в испол¬
нительном аппарате лиц, выражающих открытое недо¬
вольство существующими порядками, свидетельствует
об определенных сдвигах в сознании некоторой части
работников государственного аппарата..
Важность и растущая роль органов исполнительной
власти в системе органов США предопределяет необхо¬
димость дальнейшего углубленного их изучения с пози¬
ций марксистско-ленинского государствоведения. Такое
изучение помогает уяснить ведущие тенденции в разви¬
тии буржуазной государственности на современном
этапе.

Оглавление
ВВЕДЕНИЕ	3
Глава I. СУЩНОСТЬ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУ¬
ДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США
Правовые основы государственной службы	 8
Создание института государственной службы и его роль
в период промышленного капитализма . .	. .	15
Развитие института государственной службы в период
империализма	,	.	28
Глава II. РОЛЬ БЮРОКРАТИИ В ПРОЦЕССЕ ГОСУ¬
ДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ США В СОВРЕМЕН¬
НУЮ ЭПОХУ
Особенности роста и профессионального состава служащих
органов исполнительной власти ..........	44
Повышение роли чиновников в нормотворческой деятельно¬
сти . . 4 Ж «	*	-	.	.	. . . Б . < :	55
Расширение административно-принудительных полномо¬
чий чиновничества. Ослабление контроля за деятельностью
бюрократии со стороны судов . ....... .	71
Роль чиновничества в государственном управлении	84
Глава III. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРАВОВОГО РЕ¬
ГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США
Классификация государственных служащих .....	97
Основные юридические принципы подбора профессиональ¬
ных служащих .	.....	{	107
Порядок замещения руководящих постов и прохождение
службы в государственно^ аппарате ....	118
Порядок подбора профессиональных кадров	136
Регулирование процесса прохождения службы профессио¬
нальными чиновниками « « . « •	• v 148
Глава IV, Органы по руководству кадрами государственно¬
го аппарата США «	.	:	175
Комиссия гражданской	службы	.	176
Отделы и управления	кадров	.....	.	182
Управление по административным	и	бюджетным делам 184
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	i
192

83 коп