США:
организация
государственных
программ

Академия наук СССР
Институт Соединенных Штатов Америки и Канады
США:
организация
государственных
программ
е
Издательство «Наука»
Москва 1980

В книге проанализированы новые тенденции в государственном уп¬
равлении США в условиях кризиса государственно-монополистического
регулирования в 70-х годах; рассмотрена современная практика организа¬
ции крупномасштабных национальных, региональных, отраслевых программ
в гражданской и военной сферах; дан анализ сущности мероприятий бур¬
жуазного государства, выполняемых в интересах правящего класса с по¬
мощью программно-целевых методов.	*
Ответственный редактор
Л. И. ЕВЕНКО
IDS	279
С 042(02)—-80 432~80 0604040000
© Издательство «Наука», 1980 г.

Предисловие
Программно-целевые методы планирования вошли в плоть и
кровь советской хозяйственной практики задолго до того, как на
них обратили внимание в США и других капиталистических стра¬
нах. Одним из первых блестящих образцов их применения был
план ГОЭЛРО. С тех пор нами накоплен большой опыт примене¬
ния этих и других научных методов планирования и управления
народным хозяйством. Он по праву составляет объект вниматель¬
ного изучения во всем мире.
Но даже и самый замечательный опыт, самые крупные про¬
шлые заслуги и успехи не избавляют от необходимости двигаться
дальше, расширять творческий поиск. В самых важных партий¬
ных решениях постоянно подчеркивается, что это в полной мере
относится к сфере руководства народным хозяйством. В усилиях
по его совершенствованию важное место принадлежит разработке
п практическому использованию программно-целевых методов
планирования и управления уже на новом, современном этапе
развития хозяйства и науки. Это поможет устранить межотрасле¬
вые и межведомственные барьеры, обеспечить комплексность и
взаимную увязку наших планов, лучше согласовывать ресурсы и
потребности, максимально использовать интенсивные факторы
роста, повысить практическую отдачу от научно-технического
прогресса, непосредственно подчинить всю экономическую дея¬
тельность достижению конечных народнохозяйственных результа¬
тов. Такие задачи были сформулированы на XXV съезде КПСС.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улуч¬
шении планирования и усилении воздействия хозяйственного ме¬
ханизма на повышение эффективности производства и качества
работы» (1979 г.) предусмотрен ряд конкретных мер по органи¬
ческому включению комплексных научно-технических, экономиче¬
ских и социальных программ, а также программ развития отдель¬
ных регионов п территориально-производственных комплексов в
разрабатываемые планы экономического и социального развития
СССР.
В большой работе, которая в настоящее время развернута в
этой области плановыми и хозяйственными органами, научно-ис¬
следовательскими учреждениями нашей страны, определенную
положительную роль может сыграть также критическое изучение
зарубежного, в частности американского, опыта программно-це¬
левого управления.
3

Семидесятые годы, как известно, явились для Соединенных
Штатов Америки временем серьезных трудностей и потрясений.
Экономические кризисы, инфляция (в том числе в периоды спа¬
дов), падение темпов роста производительности труда и эффек¬
тивности производства, замедление научно-технического про¬
гресса, валютно-финансовые потрясения, обострение энергетиче¬
ских и экологических трудностей, углубление и усложнение
социальных проблем — все это не только подрывало устойчивость
американского капитализма, но и выявило неэффективность си¬
стемы государственно-монополистического регулирования, до сих
пор позволявшей США обеспечивать необходимую внутреннюю
стабильность, обнаружило ее кризис.
Природа указанных трудностей и потрясений для марксистских
исследователей очевидна, их корпи — обострение объективного
противоречия между общественным характером производства и
частнокапиталистическим способом присвоения его результатов,
то, что производительные силы, выражаясь словами Ф. Энгельса,
«с возрастающей мощью стремятся к уничтожению этого проти¬
воречия, к освобождению от всего того, что свойственно им в
качестве капитала, к фактическому признанию их характера как
общественных производительных сил» *. Но понимание объектив¬
ной природы проблем, с которыми сталкиваются США, не освобож¬
дает от их конкретного исследования, так же как и от изучения
тех усилий, которые предпринимаются правящим классом для
преодоления нарастающих трудностей, для продления жизни со¬
циальной системы, основанной на частной собственности.
Империализм США приспосабливается к меняющейся обста¬
новке, используя для этого все имеющиеся в его арсенале сред¬
ства. Л арсенал этот велик. Если говорить о предмете настоящей
книги, то среди средств, к которым прибегает правящая буржуа¬
зия,— значительные достижения науки управления в условиях
НТР (к ним относятся системный анализ, информационно-вычис¬
лительная техника, математические методы, программно-целевое-
управление и т. п.). Их пытаются сейчас соединить с рычагами
экономического и социального регулирования, которые истори¬
чески сложились в американской экономике, пройдя путь от рас¬
цвета до кризиса и вступив в полосу новых модификаций, харак¬
терных как раз для 70-х годов.
Именно здесь следует искать истоки увеличения масштабов
и повышения jipjiii государственных программ США в различных
отраслях и сферах. Не меняя сущности экономических отношений
капитализма, они,— разумеется, в определенных, как правило,
достаточно скромных рамках,— придают воздействию государст¬
ва на экономику более целенаправленный, более комплексный ха¬
рактер, позволяя ставить более долгосрочные цели.
Предлагаемая читателю коллективная работа специалистов
Института США и Канады АН СССР — это результат длительных
и широких исследований современного американского опыта ор¬
ганизации управления государственными программами. Эти ис¬
4

следования позволяют ясно увидеть противоречивость и ограни¬
ченность государственного программирования в США, его клас¬
совую направленность. В то же время они дают представление о
весьма интересных аспектах управленческих поисков и преобра¬
зований.
Опыт осуществления военной и космической, а также эколо¬
гической программ США, мероприятий, связанных с энергетиче¬
ской проблемой и формированием информационно-вычислительно¬
го комплекса, показывает, что во многих случаях здесь в нацио¬
нальном масштабе создаются многоуровневые организационные
системы. Эти системы охватывают деятельность ведомств феде¬
рального правительства, промышленных корпораций, учреждений
науки, органов власти в штатах и на местах, международных и
зарубежных организаций. Речь идет, по существу, о формирова¬
нии государственно-монополистических комплексов, предусматри¬
вающих глубокую хозяйственную и административно-правовую
интеграцию участников программ, их подчинение курсу высшего
политического руководства страны, интересам монополий.
Своеобразные организационные формы федерально-штатных
взаимоотношений развиваются в сфере осуществления программ
регионального экономического развития, при использовании ре¬
сурсов, выделенных по линии «федеральной помощи» штатам и
местным органам для ослабления остроты социальных проблем.
Высокоскоординированные организационные механизмы управ¬
ления действуют в рамках федеральной контрактной системы при
проведении целевых научно-исследовательских и опытно-конст¬
рукторских работ, при создании сложных технических систем по
заказам государства. Заслуживает внимания опыт формирования
организаций специального программно-целевого назначения, та¬
ких, как Управление долины реки Теннесси, Аппалачская регио¬
нальная комиссия, консорциум по строительству нефтепровода
«Транс-Аляска» (НТА) и др.
Разнообразие организационных форм и механизмов управле¬
ния целевыми программами в США свидетельствует, с одной сторо¬
ны, о трудностях проведения федеральным правительством единой
политики в этой сфере, о ее противоречивости, непоследова¬
тельности. С другой стороны, в этом разнообразии находит выра¬
жение изрядная гибкость подходов к организации государствен¬
ных программ, стремление максимально приспособить формы
организации к характеру целей, влиянию внешней среды, специфи¬
ке управленческих и хозяйственных взаимосвязей, применяемым
рычагам регулирования и т. п. Многие из этих факторов по сво¬
ей природе связаны с объективными потребностями производи¬
тельных сил, хотя и имеют специфическое проявление в практи¬
ке капиталистического хозяйства США. Авторы книги уделяют
большое внимание анализу организационных структур управле¬
ния программами, современных процедур распределения ресурсов
на их осуществление, форм правового и административного конт¬
роля программных мероприятий, методов их анализа и оценки,
5

проблем информационного обеспечения процессов планирования
и реализации программ.
При изучении этих сторон управления государственными про¬
граммами в США следует в то же время учитывать, что в амери¬
канской практике внедрения систем и методов программно-целево¬
го управления наряду с успехами было также множество прова¬
лов и неудач (не говоря уже о том, что между научной разра¬
боткой этих принципов в США и их практической реализацией
в государственных ведомствах существует значительный разрыв).
Представляется, что практический интерес имеет и то и другое:
как достижения в этой области, так и неудачи, включая те, ко¬
торые были вызваны не только социальными ограничениями, но
и ошибками в выборе форм и методов управления программами.
В книге этим вопросам уделено должное внимание.
Применение современных форм управления государственными
программами приходит в постоянный конфликт с практикой го¬
сударственного хозяйствования в США, с самой сущностью го¬
сударственно-монополистического капитализма. «Чем дальше им¬
периализм заходит в своих попытках приспособиться к обстанов¬
ке,— указывал Л. П. Брежнев,— тем глубже становятся его
внутренние социально-экономические антагонизмы» 2. Многочис¬
ленные свидетельства этому содержит и данная книга.
Представляя этот труд коллектива научных работников Инсти¬
тута США и Канады АН СССР, хотелось бы выразить надежду,
что он будет встречен читателями с интересом, поможет им глуб¬
же разобраться как в некоторых аспектах современной капита¬
листической экономики США, так и в ряде важных вопросов пау¬
ки и практики управления.
Академик Г. А. Арбатов

Введение
Соединенные Штаты Америки, являясь главной страной совре¬
менного капитализма, создали небывалый по масштабам, экономи¬
ческой и политической мощи государственно-монополистический
механизм, который, несмотря на относительно небольшую долю
средств производства в собственности капиталистического госу¬
дарства, обладает весьма развитым аппаратом регулирующих
воздействий на все стороны экономического и социального раз¬
вития американского общества в интересах правящего класс».
Государственным программам отводится в этом механизме важ¬
ная роль.
Хотя в США в отличие от ряда других развитых капиталисти¬
ческих стран отсутствует государственное программирование на¬
циональной экономики как единого целого, а предложения о его
введении, выдвинутые в конгрессе после кризиса 1974—1975 гг.,
так и не были приняты, процесс формирования и осуществления
крупномасштабных долгосрочных программ по отдельным направ¬
лениям экономической политики государства развивается непре¬
рывно с нарастающей силой. Если в 1920 г. федеральные расхо¬
ды па гражданские программы составляли менее 1 % валового
национального продукта США, а в первые послевоенные годы —
5%, то к концу 60-х годов эта доля повысилась до 10%,
а в 1980 фин. г. достигла 16% ВИП или почти 380 млрд, долл.3
Число программ, утвержденных конгрессом и осуществляемых во¬
енными и гражданскими федеральными ведомствами, приближа¬
лось к 1500. В целом же, по официальным американским оцен¬
кам, программы на федеральном, штатном и местном уровнях
охватывали около одной трети валового национального продукта
США (по сравнению с 18% 30 лет назад) 4.
Принятие долгосрочной программы в той или ипой сфере го¬
сударственно-монополистического регулирования не меняет ни
природы капиталистической общественио-экопомической форма¬
ции, пи сути отношений между капиталистическим государством
и частным бизнесом. Стихия капиталистического рынка, неравно¬
мерность развития экономики, противоречия между ее элемента¬
ми, анархия в формировании хозяйственных связей и отношений
не могут быть полностью преодолены в рамках экономических
отношений капитализма, как бы ни были совершенны методы
управления, используемые государством и монополиями. Объек¬
тивное требование научного управления обществом вступает в
7

противоречие с невозможностью его осуществления в условиях
частной собственности, частнокапиталистического способа при¬
своения результатов труда. «В условиях империализма,— отмеча¬
ет В. Г. Афанасьев,— таким образом, создаются, зреют не только
экономические, не только социально-политические, но, если можно
так выразиться, и управленческие предпосылки социализма»5.
Программно-целевой подход к планированию и управлению —
одно из достижений современной научно-технической революции,
вызванное к жизни прежде всего потребностями развития произ¬
водительных сил. Усиление общественного характера производст¬
ва, вытекающее из углубления разделения труда, рост межотрас¬
левой, межорганизационной, межрегиональной зависимости еди¬
ного общественного процесса создания продукции и услуг,
повышение роли пауки в производстве, важность для экономики
процессов, происходящих в непроизводственно!! сфере, увеличе¬
ние масштабов международных и даже, глобальных последствий
крупных хозяйственных решений— все это объективные явления,
резко усиливающие комплексный характер проблем, с которыми
в современном мире сталкивается государственное и хозяйствен¬
ное управление. Отсюда развитие системного инструментария,
к которому относятся и программно-целевые методы планирова¬
ния и управления — это объективная потребность общества, кото¬
рая, как указывал Ф. Энгельс, в случае ее возникновения «про¬
двигает науку вперед больше, чем десяток университетов» 6.
В современных условиях программно-целевые методы разра¬
батываются и применяются в науке и практике социалистического
хозяйства не менее интенсивно, чем за рубежом 7. Этот инстру¬
мент планирования и управления используется для решеция мпо-
гих проблем в различных сферах деятельности, для достижения
самых разнообразных целей. Однако именно в главной направлен¬
ности и реальных условиях применения программно-целевых ме¬
тодов в социалистической и в капиталистической общественных
системах заключается принципиальное отличие их использова¬
ния, накладывающее глубокий отпечаток на конкретное содержа¬
ние, системы и процедуры и в особенности на организационные
формы управления государственными программами.
В пашем обществе планирование — это функция, вытекающая
из самой сущности производственных отношений социализма,
объективно обусловленная их природой. Новые задачи, возложен¬
ные на современном этапе на централизованное планирование,
выдвигают настоятельное требование к применению системно¬
комплексного, программно-целевого подхода в интересах всего
народа, а социалистический способ производства создает благо¬
приятные условия для этого. На практике это ставит организаци¬
онно-управленческие проблемы, состоящие в том, как разработать
и внедрить прогрессивные формы и методы планирования и уп¬
равления, в которых заинтересовано все общество. Разумеется,
в этом деле могут появиться свои научно-методические, органи¬
зационные, психологические трудности, неизбежные при любой
8

крупной организационной перестройке, однако пх преодоление —
естественный процесс внедрения управленческого нововведения,
успех которого в конечном счете гарантирован отсутствием каких-
либо объективных социально-экономических препятствий на его
пути.
В условиях капиталистической системы, разобщенной антаго¬
низмом частнособственнических отношений и неустранимыми
классовыми и социальными противоречиями, программно-целевые
методы — это инструмент в руках одних, направленный против
других. Правящие круги, политические лидеры, верхушка госу¬
дарственного аппарата защищают интересы буржуазного строя,
стремятся укрепить его основы, сохранить и развить экономиче¬
ский, научно-технический, военный потенциал, осуществить со¬
циальное маневрирование, сгладить остроту социальных проблем
и имущественного неравенства, одержать верх над политически¬
ми и экономическими противниками внутри страны и на между¬
народной арене с тем, чтобы любыми средствами продлить су¬
ществование капитализма. Для них государственное и отраслевое
программирование — средство усиления централизованного конт¬
роля над обществом с позиций правящего класса, инструмент,
призванный ослабить разрушительную силу противоречивости и
анархии социально-экономических процессов капитализма. Целе¬
вые государственные программы в разных сферах используются,
кроме того, отдельными монополиями, политическими группиров¬
ками в конгрессе, штатах, регионах, государственными ведомст¬
вами, другими «заинтересованными группами» в борьбе за их
эгоистические интересы, в стремлении выйти вперед в погоне за
прибылью, выгодными заказами, государственными субсидиями,
в получении различных льгот и привилегий, во всех видах кон¬
куренции, присущей американскому «образу жизни».
В военной и международной сферах программирование на¬
правлено па достижение целей американского империализма. На
рубеже 80-х годов администрация Дж. Картера совершила пово¬
рот от разрядки в сторону «холодной войны». Как отмечал
Л. И. Брежнев, «вызванное американским империализмом наме¬
ренное обострение международной обстановки выражает его не¬
довольство упрочением позиций социализма, подъемом нацио¬
нально-освободительного движения, укреплением сил, выступаю¬
щих за разрядку и мир» 8.
Формирование и осуществление государственных программ в
Америке наших дней — это сложный процесс экономического, по¬
литического, социального противоборства разных сил. Общеприз¬
нанно, что многие государственные программы в США обладают
низкой конечной эффективпостью, не позволяют реально решить
наболевшие социально-экономические проблемы, обойти, ослабить
объективные препятствия, стоящие на пути достижения объявлен¬
ных целей.
Вместе с тем сфера управления программами американского
государства — это широкий «полигон управленческих эксперимен¬
9

тов», где затрачиваются большие средства на разработку новых
форм и методов управления, мобилизуется для этой цели огром¬
ный научно-технический потенциал, отыскиваются оригинальные
пути внедрения управленческих нововведений в практику.
Политэкономический анализ сущности и конкретных форм го¬
сударственного регулирования, отраслевого и регионального про¬
граммирования в условиях американского капитализма уже имеет¬
ся во многих исследованиях советских авторов 9. В данной книге
рассматриваются те организационные формы и механизмы управ¬
ления государственными программами, которые применялись в
американской практике в 70-х годах. Это позволяет сделать ряд
выводов и обобщений об организационно-управленческих принци¬
пах формирования и реализации целевых программ как современ¬
ного инструмента проведения комплексных крупномасштабных
мероприятий.
Прежде всего обращает на себя внимание то, что для управ¬
ления программами разного содержания и назначения в амери¬
канской практике используются весьма различные формы органи¬
зации деятельности. Среди типичных организационных решений
можно выделить создание новых полномочных государственных
органов-управления национальными программами (например, На¬
ционального управления по аэронавтике и космическим исследо¬
ваниям, Агентства охраны окружающей среды, министерства энер¬
гетики п др.). Другой подход состоит в применении координаци¬
онных форм управления, основанных на весьма жестко регламен¬
тируемом и строго соблюдаемом административно-правовом
процедурном взаимодействии всех участников программ (при
создании систем вооружении, в рамках федеральной контрактной
системы и т. п.). Широко используется федерально-штатная про¬
граммно-целевая структура с участием центральных правительст¬
венных ведомств и органов в штатах и на местах (например, на
основе Администрации экономического развития, региональных
междуштатных комиссий, некоторых подразделений министерства
труда и т. п.). Для более частных программ (направленных, на¬
пример, на борьбу с наркотиками, стимулирование швейной и
обувной промышленности, проведение мер по социальному страхо¬
ванию п вспомоществованию, по государственному регулированию
качества продукции и т. п.) наиболее подходящей считается внут¬
риведомственная форма организации управления ими па базе
действующих агентств, бюро и т. п. Наконец, для осуществле¬
ния программ, в составе которых предусмотрено строительство
крупных объектов или другие производственные мероприятия,
государство иногда учреждает корпорации или консорциумы, на¬
деленные не только управленческими, но и некоторыми производ¬
ственными функциями. Среди таких организаций — Управление
долины реки Теннесси, консорциум по строительству нефтепрово¬
да «Транс-Аляска» и ряд других.
Анализ показывает, что не менее разнообразны в американ¬
ской практике и формы межведомственной координации разра¬
10

ботки и проведения в жизнь государственных программ. Она
может осуществляться с помощью системы «планирование—
программирование—разработка бюджета» (министерство оборо¬
ны) ; механизмов контрактных взаимодействий (генеральные под¬
ряды на научно-исследовательские разработки и производство
сложной техники, «контракты на систему», «ассоциированные
контракты» и т. п.); межорганизационных процедур разработки и
согласования планов использования федеральных средств (Ап¬
палачская региональная комиссия, окружные планово-управленче¬
ские организации по экономическому развитию, «плановые сове¬
ты» по созданию новых рабочих мест и т. и.), горизонтальных
матричных механизмов согласования проектных, функциональных,
линейных управленческих воздействий па ход программ (НАСА,
министерство энергетики и т. и.), а также других процедур.
При всем этом многообразии подходов к управлению федераль¬
ными программами выявляются и некоторые общие черты про¬
граммно-целевых организационных систем независимо от кон¬
кретных форм их построения. В частности, в американской прак¬
тике целевые программы повсеместно выделяются в качестве са¬
мостоятельных объектов управления, а пе только политических
пли же бюджетных документов. Ответственность за выработку
общей стратегии по программе, как правило, устанавливается на
высшем правительственном уровне руководства (в комиссии кон¬
гресса, аппарате президента, межведомственном координационном
совете и т. и.). Главные же решения по программе возлагаются
на тот уровень организационной иерархии, который полномочен
влиять на исполнителей этих решений, в ряде случаев это при¬
водит к централизации руководства (военные программы, охрана
окружающей среды, энергетика и т. п.), в других, наоборот, по¬
зволяет делегировать основные полномочия какому-либо пз феде¬
ральных ведомств (политика в отношении информационно-вычис¬
лительного комплекса, регулирование качества продукции и т. п.).
При разработке программно-целевых систем американские спе¬
циалисты стремятся обеспечить соответствующее участие в про¬
работке решений по программе всех органов, которые способны
оказать па нее реальное влияние, где бы они пи находились —
в законодательных и исполнительных ведомствах, в штатах и на
местах, в промышленности. Нередко эта система распространяет¬
ся и па «клиеитные группы» населения, которые служат объек¬
том воздействия целевой программы, они специально выявляются
и пристально изучаются.
Огромное значение в противоречивых экономических и поли¬
тических условиях осуществления государственных программ в
США придается контролю за их выполнением и установлению об¬
ратной связи по отношению к результатам. Это связано с приме¬
нением организационных процедур оценки, ревизии и упраздне¬
ния программ, «неэффективных» с точки зрения капиталистиче¬
ского государства. При этом иерархические формы контроля со
стороны вышестоящих органов сочетаются с широким использо¬
11

ванием механизмов горизонтальной увязки действий с помощью
координационных советов и комитетов, руководителей и координа¬
торов программ, децентрализованных процедур межведомствен¬
ных согласований и т. и.
Важно отметить и то, что организационные перестройки в
сфере управления программами в США в последнее время все
чаще осуществляются ие изолированно, а в сочетании с рацио¬
нализацией других аспектов программно-целевого управления.
Неудачные попытки повсеместного насаждения в 60-х годах «си¬
стемного анализа» в федеральных ведомствах, провал амбициоз¬
ных реорганизационных планов Р. Никсона заставили американ¬
ские правящие круги более взвешенно подходить к практическому
внедрению управленческих нововведений, которые служат их
целям.
Наиболее характерны в этом отношении действия по примене¬
нию программно-целевых методов разработки федерального бюд¬
жета. Система «планирование — программирование — разработка
бюджета» (ППБ), главное управленческое новшество 60-х годов
в этой области, под влиянием сильного политического и эконо¬
мического противодействия устояла лишь в военных ведомствах,
более подконтрольных централизованной власти. Однако в граж¬
данских органах федеральному правительству пришлось офици¬
ально отказаться от системы ППБ и провести серию шагов по
приспособлению процедур и организации «программного бюдже¬
тирования» к более неопределенным и противоречивым условиям
осуществления гражданских программ. Одновременно расширя¬
лась практика использования различных модификаций системно¬
го анализа, где наряду с традиционными методами анализа «сто¬
имость-выгода», «стоимость-эффективность» разрабатывались и
применялись новые методы «анализа политики» и «программной
оценки». Около 100 млн. долл, было затрачено в конце 60-х —
начале 70-х годов на разработку экономико-математических мо¬
делей для нужд государственного управления. Подразделения ана¬
лиза и оценки программ были созданы в законодательной сфере,
в федеральном правительстве вводились в действие информацион¬
но-вычислительные системы с широким использованием ЭВМ,
проводилась рационализация документооборота и административ¬
ного обслуживания.
В конце 70-х годов администрация Дж. Картера предприняла
новую попытку организации распределения ресурсов федерально¬
го бюджета по программно-целевому принципу, внедрив в граж¬
данских ведомствах систему «разработки бюджета на нулевой
основе» (ЗББ). Ее главная идея — рассмотрение вариантов, пре¬
дусматривающих ие только увеличение, но и сокращение ассигно¬
ваний по каждому программному мероприятию («объекту реше¬
ний»), с учетом их приоритетов, которые устанавливаются путем
особой процедуры «ранжирования». Система ЗББ в значительной
мере учитывает просчеты и несовершенства ее предшественниц.
Однако и ее применение встречает серьезные трудности, далеко
12

не обеспечивая того уровня аналитического обоснования бюджет¬
ных решений, который хотелось бы иметь президентской админи¬
страции.
Другим примером являются шаги по перестройке собственно
организационных структур федеральных министерств и ведомств.
Если раньше предложения по реорганизациям разрабатывались в
основном специально созданными комиссиями из представителей
правительственных ведомств, бизнеса, науки и других сфер, то
в последнее время этот процесс ставится на более регулярную
основу. Ответственность за разработку реорганизационных планов
возлагается на высших служащих в Исполнительном управлении
при президенте (в частности, па заместителя директора Админи¬
стративно-бюджетного управления), создаются возможности ши¬
рокого привлечения (до 200 человек одновременно) консультантов
со стороны для проработки отдельных вопросов, специально
анализируются политические и ведомственные факторы, которые
могут препятствовать проведению реорганизаций, сопоставляются
п оцениваются различные стратегии проведения разрабатываемых
планов через конгресс и т. п.
Отметим, что реальные организационно-управленческие пере¬
стройки в последние годы оказались намного скромнее первона¬
чальных обещаний. Это было связано с несостоятельностью всей
внутренней и внешней политики администрации Дж. Картера,
породившей слишком много острых проблем и кризисных ситуа¬
ций, в условиях которых резкие реорганизации и изменения, чре¬
ватые усилением конфронтации политического руководства с
федеральной бюрократией и другими влиятельными силами, при¬
вело бы лишь к ухудшению обстановки. Однако сам механизм
осуществления управленческих преобразований в государственных
ведомствах США заслуживает внимательного анализа.
Примечательно и то, что реорганизация управления програм¬
мами не сводится лишь к перестройке формальных структур ми¬
нистерств и ведомств. В 1978 г. серьезному пересмотру подверг¬
лась система оплаты, оценки, продвижения высших служащих в
государственном аппарате США. Ее направленность — в попытке
более непосредственно подчинить деятельность последних поли¬
тике, вырабатываемой президентской властью, усилить индиви¬
дуальный контроль за руководителем каждой крупной программы
пли подразделения, поставить оценку результатов его работы в
прямую зависимость от достижения целей, выгодных правящей
верхушке.
Другим немаловажным аспектом является повышение роли
правовых рычагов в управлении государственными программами.
Закон-программа или федеральный контракт представляют собой
подробные регламентирующие документы в системе программно¬
целевого управления, отражающие как важные аспекты формули¬
ровки целей, финансирования программ и их организации, так и
регулирование многих частных аспектов деятельности в интересах
той или иной группировки. Важно, однако, что такого рода зако-
13

нодательиые документы, принятые правительством, неукоснитель¬
но соблюдаются на всех этапах исполнения программы с помощью
систем административного и судебного контроля.
Все эти и другие аспекты американского опыта организации
программно-целевого управления анализируются в данной книге
и применительно к системе управления государственными про¬
граммами в целом, и при рассмотрении отдельных национальных,
региональных, научно-технических, функциональных и отрасле¬
вых программ. Опыт этот достаточно противоречив. Он показыва¬
ет, что наряду с известными научными и практическими дости¬
жениями в деле организации государственных программ, новые
формы, системы, методологические принципы программно-целево¬
го управления постоянно сталкиваются с ограничениями на их
применение, вытекающими из объективных экономических зако¬
нов капитализма. В конечном счете это не позволяет преодолеть
внутренние противоречия социально-экономического строя совре¬
менной Америки.
1	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 20, с. 288.
2	Брежнев Л. И. Ленинским курсом: Речи и статьи. М.: Политиздат, 1970,
т. 2, с. 369.
3	The United States Budget in brief. Fiscal Year 1980, p. 74.
4	The Budget of the United States Government. Finantional Year, 1978.
Washington, 1977, p. 63.
5	Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. 2-е изд., доп. М.: По¬
литиздат, 1973, с. 56.
6	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 39, с. 174.
7	В советской науке вопросы программно-целевого планирования и управ¬
ления рассматриваются в работах: Комплексное народнохозяйственное
планирование / Под ред. акад. Н. П. Федоренко. М.: Наука, 1974; Комп¬
лексные программы в системе перспективного народнохозяйственного
планирования / Под ред. В. Н. Кириченко. М.: Экономика, 1974; Леме¬
шев М. Я., Панченко А. И. Комплексные программы в планировании на¬
родного хозяйства. М.: Наука, 1973; Поспелов Г. С., Ириков В. Д. Про¬
граммно-целевое планирование и управление. М.: Советское радио, 1976;
и др. Организационные основы управления крупномасштабными про¬
граммами формулируются в работах: Мильнер В. 3., Евенко Л. И., Ра¬
попорт В. С. Управление народнохозяйственными программами.— Во¬
просы экономики, 1979, № 6; Мильнер Б. 3. Организация программно-це¬
левого управления. М.: Наука, 1980; п др.
8	Правда, 1980, 13 янв.
9	См.: Иноземцев Н. И. Современный капитализм. Новые явления и про¬
тиворечия. М.: Мысль, 1972; Далин С. А. США: послевоенный государст¬
венно-монополистический капитализм. М., 1972; Региональное програм¬
мирование в развитых капиталистических странах / Под ред. Л. Н. Кар¬
пова и О. С. Богданова. М.: Наука, 1974; США: государство и экономика /
Под ред. Ю. И. Бобракова и В. А. Федоровича. М.: Наука, 1976; Ленин¬
ская теория империализма и современность / Под ред. акад. Н. Н. Ино¬
земцева и др. М.: Мысль, 1977; Проблемы и противоречия американской
экономики / Под ред. Е. С. Шершнева. М.: Наука, 1978; Федорович В. А.
Американский капитализм и государственное хозяйствование. М.: Нау¬
ка, 1979.	~

Глава первая
Крупномасштабные программы
в условиях государственно¬
монополистического капитализма
1. Федеральные программы
п социально-экономическое регулирование
В 70-х годах американская экономика перенесла сильные по¬
трясения. Глубокие объективные противоречия капитализма при¬
вели к новому обострению экономических, социально-политиче¬
ских, экологических, ресурсных проблем, решение которых —
вопрос выживания капиталистической системы в целом, капита¬
листических монополий, ведущих ожесточенную конкурентную
борьбу.
Для 60-х годов были характерны относительно высокие тем¬
пы роста американской экономики, подстегиваемые крупными
программами ее милитаризации, государственными мерами по
стимулированию обновления капитала, интенсивным использова¬
нием достижений научно-технического прогресса и другими фак¬
торами. Среднегодовые темпы роста валового национального
продукта составили за этот период 4,5%, промышленное произ¬
водство возрастало ежегодно в среднем на 5,8% *. Мощный,
высокоорганизованный производственный механизм империализ¬
ма наших дней был целиком поставлен па службу монополий во
имя укрепления власти капитала, роста прибылей, что приводило
к известному повышению эффективности общественного производ¬
ства. Американский империализм создал огромный экономический,
производственный, военный, научно-технический, управленче¬
ский потенциал, сохраняющий за США лидирующее положение
в капиталистическом мире.
Однако в 70-х годах экономическое положение ухудшилось.
Америка перенесла два разрушительных экономических кризиса
1969—1970 гг. и самый тяжелый за весь послевоенный период
кризис 1974—1975 гг. Значительно снизились темпы роста эф¬
фективности американской экономики. За 1971 — 1975 гг. рост
национального дохода США составил 8%, против 27% в первом
пятилетии 60-х годов, а его абсолютный прирост (в сопоставимых
ценах) был одним из самых низких за весь послевоенный период.
Расчеты показывают, что для обеспечения прироста националь¬
ного дохода на 1 млрд. долл, в 1971 —1975 гг. по сравнению с
1961 —1965 гг. требовалась в 2,6 раза большая дополнительная
численность занятых, в 3 раза большая капиталоемкость,
в 4 раза большая наукоемкость продукции 2.
15

По официальным данным среднегодовой рост производитель¬
ности труда в 1970—1976 гг. составил в США 1,8%, в то время
как в ФРГ и Японии — 5,4; в Италии — 6; в Англии и Фран¬
ции — свыше 3 % 3.
Америка понесла огромные потери от энергетического и эко¬
логического кризисов, убытки от загрязнения среды составляли
свыше 40 млрд. долл, в год 4. Лишь для достижения рациональ¬
ного баланса производства и потребления энергии внутри страны
возникла потребность в огромных вложениях в отрасли топлив¬
но-энергетического комплекса и сферы потребления энергии
в объеме около 790 млрд, долл.5 За 1967—1977 гг. в 2 раза возрос
индекс потребительских цен. Несмотря на все усилия, безработи¬
ца за последние годы снижалась далеко не так, как планирова¬
лось. Американский доллар продолжает утрачивать свои позиции
на мировом рынке.
Причинами ухудшения показателей роста объема и эффектив¬
ности производства в американской экономике 70-х годов явились
как долгосрочные тенденции упадка капиталистической системы
под влиянием объективных экономических законов капитализма,
так и особенности кризисной фазы циклического развития эконо¬
мики. Оказывали влияние и более частные моменты — такие, как
неуправляемый рост инфляции, повышение цен на нефть, гиперт¬
рофированное развитие непроизводственной сферы, ужесточение
контроля качества окружающей среды, потребительских товаров,
выполнения других государственных стандартов и т. п. Экстенсив¬
ные факторы роста экономики США постепенно утрачивали свое ’
значение, а интенсивные не могли быть использованы в полной
мере.
В конце 70-х годов активизировали свою деятельность силы
реакции во внешнеполитическом курсе американского государст¬
ва, администрация Дж. Картера откровеннее стала проводить по¬
литику отстаивания интересов крупного монополистического ка¬
питала, американского империализма в целом, усилила ее анти¬
коммунистическую, антисоветскую направленность.
На фоне широко декларируемого политического оптимизма
американских правящих кругов, стремления всячески приумень¬
шить остроту, противоречивость, разрушительную сущность этих
явлений в США нарастал и скептицизм относительно перспектив
развития современной капиталистической системы.
Видный теоретик управления У. Скотт утверждал, например,
что наиболее реалистичной по отношению к ближайшему будуще¬
му Америки будет замена предпосылки роста американской эко¬
номики па предпосылку стабильности или упадка, изобилия — на
дефицит, согласия — на конфликтв. Д. Белл, один из крупней¬
ших американских социологов, писал: «Сегодня следует говорить
о климактерической, кризисной перемене в американской жизни,
означающей, что наша экономика уже пережила расцвет и насту¬
пил необратимый процесс старения и утраты лидерства» 7.
16

В этих условиях основную функцию поддержания жизнс*
способности теряющей свои исторические позиции капиталисти¬
ческой общественно-экономической формации берет на себя госу¬
дарственно-монополистический капитализм, главная черта которо¬
го, по определению В. И. Ленина, в соединении «гигантской силы
капитализма с гигантской силой государства в один механизм» 8.
В процессе всевозрастающего обобществления производитель¬
ных сил капиталистическая формация превращается в сложную,
органически взаимосвязанную систему с глубоким и дифферен¬
цированным разделением общественного труда, в процессе кото¬
рого различные отрасли производства и непроизводственной сфе¬
ры, отдельные монополии, банки, региональные, политические,
социальные и другие группировки, экономика, политика, идеоло¬
гия, наука, культура оказывают постоянное взаимное влияние
друг на друга, вступают в противоречия. Эта система объективно
не может существовать без внутреннего саморегулирования, ко¬
торое в условиях империализма осуществляется в двух формах:
стихийной, практически не осознанной и не контролируемой людь¬
ми, когда, по выражению К. Маркса, «разумное и естественно
необходимое прокладывает себе путь лишь как слепо действую¬
щее среднее» 9, и сознательной, основанной на вмешательстве об¬
щественных институтов в социально-экономические и другие
процессы.
Среди многообразных проявлений такого рода вмешательства,
осуществляемого через посредство буржуазного законодательства,
действия полицейско-карательного аппарата, подчинение людей
нормам буржуазного общества с помощью образования, культуры,
религии, средств массовой информации и другими способами,
важнейшая роль отводится экономическому и социальному регу¬
лированию общественных процессов со стороны капиталистиче¬
ского государства.
В условиях господства частной собственности па средства про¬
изводства, противоречий между общественным характером труда
и частнокапиталистическим способом присвоения его результатов,
стихийность и неуправляемость экономических и социальных про¬
цессов остается их главной, доминирующей чертой, которая объ¬
ективно неустранима без изменения экономических основ капи¬
тализма.
Однако специфика развития капитализма в 60—80-х годах со¬
стоит в том, что без централизованного государственного регули¬
рования экономическая и социальная сферы общества не только
не могут повышать эффективность своего функционирования, но
и существовать. Проявляется отмеченная В. И. Лениным законо¬
мерность, согласно которой обобществление производства «втаски¬
вает, гак сказать, капиталистов, вопреки их воли и созпания,
в какой-то новый общественный порядок, переходный от полной
свободы конкуренции к полному обобществлению» 10. Государст¬
венное регулирование экономики превращается при этом из внеш¬
ней чисто надстроечной функции в органическую часть всего
17

воспроизводственного процесса, в неотъемлемую и неизбежную
черту самих производственных отношений. В этом проявляется
доведение до крайности противоречий капитализма, в недрах ко¬
торого полностью созревают условия для уничтожения частной
собственности и перехода к социализму. «Государственно-монопо¬
листический капитализм есть полнейшая материальная
подготовка социализма, есть преддверие его, есть та сту¬
пенька исторической лестнпцы, между которой (ступенькой) и
ступенькой, называемой социализмом, никаких промежуточных
ступеней нет» ".
На этапе общего кризиса капитализма вопрос о выживании его
как общественно-экономической формации становится выше эго¬
истических интересов отдельных монополий и финансовых груп¬
пировок. Цель этого выживания остается прежней — сохранение
во что бы то ни стало капиталистических производственных отно¬
шений, условий получения прибавочной стоимости, господства
монополистического капитала, находящегося в руках узкой груп¬
пы монополистической буржуазии и финансовой олигархии, борьба
против мировой социалистической системы, прогрессивных тенден¬
ций в развивающихся странах.
Буржуазное государство является непосредственным вырази¬
телем общих интересов монополистической буржуазии. Оно обла¬
дает известной самостоятельностью в воздействии на экономиче¬
скую и социальную жизнь страны, способно оказывать влияние
на отдельные монополии, ограничивать, в случае необходимости,
свободу их действий, проявлять более дальновидный и гибкий под¬
ход к выбору путей решения острых проблем капитализма, охва¬
тывать при этом более широкий комплекс факторов, идти на со¬
циальный маневр по отношению к интересам неимущих и демо¬
кратических слоев общества.
За последние два десятилетия объективная необходимость го¬
сударственного регулирования общественно-экономических про¬
цессов в США усугублялась воздействием многих факторов. Уве¬
личивалась концентрация и централизация капитала, сопровождае¬
мая дальнейшим укрупнением концернов, межотраслевой
экспансией промышленного капитала, основанной па диверсифи¬
кации производства, превращением крупнейших монополий в
транснациональные. Военно-промышленный комплекс, характери¬
зующийся особенно тесным слиянием аппарата монополий и го¬
сударственной машины, приобретал огромную роль в системе
американского капитализма, зарождались новые государственно¬
монополистические комплексы: энергетический, экологический
и др.	.
Зто влекло за собой и концентрацию управленческого потен¬
циала, когда крупнейшие корпорации создавали мощные службы
внутрифирменного планирования и прогнозирования, имели воз¬
можность воздействовать в своих интересах на целые подотрасли
экономики, вступать в прямые хозяйственные соглашения друг с
другом, а также с государственными органами. В экономике воз¬
18

растало значение инфраструктурных отраслей производства
(транспорта, энергетики, связи, информационной сети и других) „
развивать которые самостоятельно было не под силу даже самым
мощным монополиям.
Требовалась постоянная поддержка государства для сохране¬
ния общей стабильности сельского хозяйства, малого бизнеса, за¬
полняющего поры монополизированной экономики, потребитель¬
ского кредита, муниципального хозяйства и других отраслей про¬
изводственной и непроизводственной сфер, испытывающих по¬
стоянные или временные трудности. Болезненный характер имели
региональные диспропорции в экономическом развитии и уровне
жизни населения.
Ухудшились внешнеэкономические позиции американского мо¬
нополистического капитала, ослабли его конкурентные позиции на
мировых рынках, впервые за многие десятилетия сальдо внешне¬
торгового баланса оказалось отрицательным, неуклонно снижа¬
лись позиции доллара как международной валюты.
Расширение и углубление процессов современной научно-тех¬
нической революции, использование ее достижении стало рассмат¬
риваться не только как фактор выживания монополий в конку¬
рентной борьбе, но и как средство сохранения лидерства США в
капиталистическом мире.
Многие аспекты экономического п научно-технического разви¬
тия США приобрели в этот период ярко выраженный глобальный
характер. Целенаправленных мероприятий федерального прави¬
тельства требовали обострение дефицита природных ресурсов,
разрушительное антропогенное воздействие па окружающую сре¬
ду. Лишь на основе государственных программ могли быть осу¬
ществлены выход в Космос, изучение и использование ресурсов
Мирового океана, оказано влияние США на мировую продоволь¬
ственную проблему, которое американский империализм пытался
использовать в своих интересах и т. и.
Комплексом причин, вызвавшим усиление за последние полто¬
ра десятилетия государственного регулирования в социальной
сфере, явилось отставание США от большинства капиталистиче¬
ских стран в сфере социального обеспечения, углубление нерав¬
номерности разделения богатства, жилищный кризис, критиче¬
ское положение многих американских городов, обострение других
социально-политических противоречий.
Усилился политический и идеологический характер явлений,
непосредственно связанных с государственно-монополистическим
регулированием экономической и социальной жизни. Успехи стран
социализма в обеспечении постоянного роста общественного бла¬
госостояния и развития плановой экономики приводили к тому,
что широкие круги общественности стали требовать от государст¬
ва, концентрирующего в своих руках все большую долю общест¬
венного продукта страны, принятия кардинальных мер по реше¬
нию острых проблем американского общества. Общественное со¬
знание США становилось все более подготовленным не только к-
19

идеям о необходимости воздействия государства на инвестиции,
прибыли, потребительский спрос, уровень сбережений, но и к кон¬
цепциям усиления различного рода «плановых начал» в капита¬
листическом хозяйстве, которые особенно пропагандировались в
кризисные периоды.
Все это привело к тому, что в 70-х годах в США наблюдался,
по оценке американских экспертов, настоящий «бум» государствен¬
ного регулирования экономики. К 1975 г. всего выпущено 25 тыс.
■федеральных законов, регулирующих деятельность корпораций 12.
На уровне штатов с середины 60-х годов число регулирующих
законодательных актов, касающихся частного бизнеса, возросло в
3,5 раза 13. По подсчетам, лишь соблюдение недавно принятого
стандарта по коптролю над уровнем шумов обойдется американ¬
ским монополиям в 10,5 млрд. долл, дополнительных затрат14.
Только на заполнение, хранение и рассылку отчетных форм, тре¬
буемых в соответствии с регулирующим экономику законодатель¬
ством, фирмы ежегодно затрачивают около 40 млрд, долл.15
В исполнительной сфере федерального правительства в 1976 г.
действовало 18 независимых агентств и органов, специально со¬
зданных для осуществления функций регулирования в различных
сферах экономики,/начиная от играющего центральную роль со¬
вета управляющих Федеральной резервной системы, определяю¬
щего кредитно-денежную политику и основы деятельности ком¬
мерческих байков — членов Федеральной резервной системы
(ФРС), п кончая учрежденными в 70-х годах такими органами,
как Комиссия по безопасности потребительских товаров, Админи¬
страция фермерских кредитов, Администрация по охране здоро¬
вья и обеспечения безопасности в процессе труда и др. В состав
исполин тельных министерств и крупных ведомств входили еще
34 агентства, наделенных прямыми регулирующими функциями,
причем треть из них также была учреждена в 70-х годах16.
Большая группа федеральных органов, не обладающих пря¬
мыми полномочиями издания регулирующих актов, имела серьез¬
ные рычаги воздействия на отдельные сферы экономической и со¬
циальной жизни страны. Среди них федеральные комиссии (по
междуштатной торговле, по правам граждан в сфере предостав¬
ления работы, образования, жилищ и т. п.) и другие подразделе¬
ния с рекомендательными функциями президенту и конгрессу
США по вопросам регулирования. В составе исполнительных ми¬
нистерств еще 13 агентств распоряжались крупными федеральны¬
ми фондами и программами, так что через устанавливаемые в их
рамках планы, стандарты, субсидии они фактически определяли
политику развития в соответствующих отраслях производства и
социальной сферы (в числе таких органов — Лесная служба США,
Администрация социального страхования, Федеральное управле¬
ние жилищного строительства и др.). Наконец, более десяти фе¬
деральных органов, таких, как Корпорация потребительских кре¬
дитов, Администрация малого бизнеса, Аппалачская региональная
комиссия, Управление долины реки Теннесси и другие оказыва¬
•20

ли частичное, но зачастую весьма сильное регулирующее воздей¬
ствие на отдельные географические регионы и сферы экономики.
В целом только в гражданской сфере федерального правитель¬
ства число полномочных органов прямого и косвенного экономи¬
ческого и социального регулирования на общенациональном уров¬
не в середине 70-х годов приближалось к 100. Эта чрезвычайно
запутанная система, оказывающая многообразное влияние на со¬
циально-экономический механизм американского общества, на¬
стоятельно нуждалась в упорядочении и реорганизации 17.
Разработка и осуществление крупномасштабных экономиче¬
ских, военных, научно-технических, социальных и других про¬
грамм — это новый этап в развитии централизованного воздейст¬
вия капиталистического государства на экономику и общество,
означающий, что степень организованности и «спланированиости»
акций, осуществляемых государственно-монополистической маши¬
ной, поднимается на более высокую ступень 1S. Однако при этом
не только не меняется сущность производственных отношений об¬
щественно-экономической формации капитализма, характер целей
капиталистического государства и его классовая природа, но и не
возникает новых рычагов и инструментов государственно-монопо¬
листического регулирования.
Принятие целевой долгосрочной программы в той или иной
сфере не меняет характера отношений между монополиями и го¬
сударством, которое по-прежнему не получает никаких прямых
полномочий по формированию стратегий корпораций и внутрифир¬
менных планов, по руководству производственно-хозяйственной
деятельностью фирм, по определению кадрового состава персонала,
по административному контролю за выполнением рекомендаций
правительственных органов и т. п. Эти возможности могут поя¬
виться лишь при передаче средств производства в собственность
государства.
С помощью целевой программы осуществляется попытка сое¬
динения регулирующих функций государства с достижениями
науки планирования и управления в эпоху НТР. Современная
методология прогнозирования, системного анализа, моделирова¬
ния, программно-целевого управления накладывается иа истори¬
чески сложившийся механизм воздействия государства на эконо¬
мику, политику, науку, социальные и другие процессы, несколько
упорядочивая это воздействие, но не меняя его по существу.
Если подойти к регулированию капиталистической экономики
с широких позиций, не ограничиваясь сведением его лишь к ис¬
пользованию административно-законодательных рычагов (как это
нередко делается в американской науке и практике управления),
то следует признать, что государственно-монополистический капи¬
тализм США имеет в настоящее время весьма разнообразный и
мощный арсенал средств регулирующего воздействия на экономи¬
ку и общество.
В марксистской литературе различают две формы воздействия
буржуазного государства на экономику развитых капиталистиче¬
21

ских стран: первая — через огосударствление тех пли иных сек¬
торов экономики путем передачи предприятий в государственную
собственность или через другие формы их прямого подчинения
решениям государственных органов; вторая — через косвенное,
опосредованное воздействие на экономические процессы с по¬
мощью различного рода финансовых и кредитно-денежных рыча¬
гов, законодательного регулирования хозяйственной деятельно¬
сти и т. п.
В США в отличие от ряда западноевропейских стран государ¬
ственная собственность на средства производства, как известно,
не получила широкого распространения. Опа охватывает около
5% всей собственности и лишь 1% промышленного капитала,
главным образом в оборонной и судостроительной отраслях и в
виде средств производства, находящихся в собственности таких
государственных органов, как Инженерный корпус, Управление
долины реки Теннесси, Бюро мелиорации министерства внутрен¬
них дел, Почтовая служба и др.
Вместе с тем собственно хозяйственно-предпринимательская
деятельность государства достигает в настоящее время в США
больших масштабов. Хотя она п не приводит к росту государст¬
венного сектора и государственному капитализму, однако через
хозяйственно-договорную систему федеральных контрактов, за¬
купки товаров и услуг, через безвозмездные субсидии, выделяе¬
мые на основах строго целевого финансирования, контроль госу¬
дарства над деятельностью промышленных монополий, научных
срганизапий и прочих контрагентов государственных сделок до¬
стигает весьма высокой степени. Создается особая сфера промыш¬
ленных и других организаций; имеющих долгосрочные связи с
государством и фактически постоянно работающих полностью или
частично не на капиталистический рынок, а на государственную
казну.
Общий объем государственных закупок федерального прави¬
тельства, штатов п местных органов приближается в настоящее
время к 400 млрд. долл. При этом если закупки штатов и местных
органов связаны преимущественно с системой образования, здра¬
воохранения, социального обеспечения, дорожным строительством,
то федеральные заказы и контракты направлены на закупки во¬
енной техники (свыше двух третей всех закупок), финансирова¬
ние научных исследований и разработок общенационального зна¬
чения, поддержание отраслей промышленности — носителей науч¬
но-технического прогресса (радиоэлектронной, средств связи,
электромашиностроения, химии, приборостроения и т. п.), стиму¬
лирование структурных сдвигов в экономике.	’
. Государственные субсидии и кредиты имеют большое значение
и для развития сельского хозяйства, ликвидации региональных
диспропорций, осуществления жилищного строительства, выпол¬
нения различного рода «общественных работ» и т. п.
Таким образом, прямое бюджетное стимулирование экономики,
особенно часто связанное с формированием крупномасштабных
22

целевых программ федерального правительства, является весьма
мощным рычагом воздействия на экономику, через который непо¬
средственно проходит более 20% валового национального продук¬
та США, а с учетом государственных бюджетов штатных и мест¬
ных органов — 34% 19.
.Косвенные методы -регулирования.капиталистической экономи¬
ки применяются с целью стимулирования экономического роста,
оживления пли замедления деловой конъюнктуры, перелива ка¬
питала пз одних отраслей в другие, поддержания нормы прибыли
в отраслях, испытывающих трудности, обеспечения платежеспо¬
собного рыночного спроса, борьбы с инфляцией, регулирования
реальной заработной платы и т. и. Их применение может рассмат¬
риваться в виде отдельных антициклических и антиинфляционных
мероприятии либо осуществляться в рамках более комплексных
усилий правительства в соответствующих сферах, в том числе в
качестве вспомогательных рычагов при осуществлении государст¬
вом долгосрочных крупномасштабных программ целевого харак¬
тера.
Большое значение среди рычагов косвенного регулирования
экономических и социальных процессов, имеет механизм налого¬
вых льгот 20. С 60-х годов налоговая скидка с капиталовложений
частных корпораций в повое производственное оборудование воз¬
росла с 7 до 12% и рассматривается в настоящее время в качест¬
ве постоянной меры стимулирования дополнительных капиталь¬
ных вложений в производство и обновление основного капитала.
В 70-х: годах продолжалась политика снижения налоговых ставок
и на прибыли корпораций, что давало им годовой выигрыш около
3,5 млрд. долл. Налоговые льготы выделены в специальную статью
расхода государственного бюджета и применяются для регулиро¬
вания как отраслей экономики, так и доходов различных групп
населения, стимулирования нового жилищного строительства и для
других целей.
В аналогичном направлении действует ^амортизационная по-_
шитика федерального правительства США7 которое, избегая пря¬
мого финансирования инвестиций в экономику, активно способ¬
ствует росту внутренних источников финансирования капитало¬
вложений через построение норм амортизационных отчислений,
обеспечивающих ускоренное списание морально устаревающих
фопдов/В результате средний срок службы основного капитала в
обрабатывающей промышленности США в 70-х годах снизился
до 10—11 лет, особенно значительные льготы по амортизацион¬
ным отчислениям предоставляются отраслям с высоким влиянием
научно-технического прогресса (авпаракетной, радиоэлектронной,
приборостроительной и др.).
Кредитно-денежные рычаги регулирования связаны прежде
всего с изменением учетной ставки федеральной резервной систе¬
мы, которая влияет на учетный процент банков — членов ФРС и,
таким образом, на предоставление кредитов для осуществления
деловых операций. Если в конце 50-х — начале 60-х годов учет-.
23

пая ставка была весьма низкой, направленной на стимулирование
экономического роста, то в 70-х годах ФРС всячески пыталась
противодействовать инфляции, многократно повышая учетную
ставку. Другим мощным регулирующим инструментом являются
операции ФРС на открытом рынке. Скупка ею ценных бумаг
увеличивает кредитные возможности частных банков, а их прода¬
жа, вызывающая уменьшение резервов банков-членов, способст¬
вует уменьшению деловой активности. Особенно существенным
моментом с точки зрения финансирования целевых программ фе¬
дерального правительства являются операции с правительствен¬
ными ценными бумагами, влияющие на государственную задол¬
женность, достигшую в 1978 г. 785 млрд, долл.21 ФРС непосред¬
ственно регулирует и нормы банковских резервов, тем самым
влияя на состояние кредитно-денежной сферы.
Наряду с общим воздействием на кредитную систему в целом
применяются методы выборочного кредитного контроля по отно¬
шению к отдельным отраслям экономики, регулированию уровня
потребления и сбережений, изменению гарантий внешнеторговых
ссуд и т. п.
К рычагам административного контроля относятся различные
формы легально-правового воздействия на экономические и со-
\ циальные процессы, осуществляемые как конгрессом США —
! через принятие законов, регулирующих хозяйственную деятель¬
ность, так и независимыми и другими агентствами в псполпптель-
цой сфере федерального правительства, Последние издают норма¬
тивные акты, устанавливают различного рода стандарты, выдают
лицензии, выносят решения о правах и обязанностях отдельных
юридических лиц, рассматривают хозяйственные претепзйй, при¬
влекают нарушителей законов к ответственности на основе предо¬
ставленных им квазисудебных функций, осуществляют арбитраж
в сфере социального обеспечения и другие функции.
Большое влияние на экономику оказывает контроль над цепа¬
ми на нефть, над железнодорожными тарифами, изменение мини¬
мального уровня заработной платы, введение стандартов на охра¬
ну окружающей среды, нормативов расхода бензина на автотран¬
спорте, временные «чрезвычайные» меры по контролю над ценами
и зарплатой и другие подобные меры по прямому административ¬
ному вмешательству государства в экономические процессы. В це¬
лом административный контроль способствует, как п прямое
оюджетпое стимулирование, огосударствлению экономических и
социальных процессов, оказывая на них прямое воздействие. Без
разрешения государства не могут быть, в частности, проведены
покупки предприятий, их слияния, другие действия, регулируемые
антитрестовским законодательством. Более чем 1200 видов дея¬
тельности в США требует наличия лицензии на их осуществле¬
ние.
'В системе рычагов регулирования капиталистической экономи¬
ки целевые программы не являются каким-либо новым инструмен¬
том’воздействия государства на экономику, отличным от перечис¬
24

ленных выше. При формировании программы определяется роль
п место в ней государственных рычагов воздействия на экономи¬
ку в нужном направлении: федеральных заказов, контрактов, суб¬
сидий, налоговых льгот, кредитно-денежных механизмов, легально¬
правовых мер, административного контроля и т. п. Создается
возможность их применения в комплексе, а не разрозненно, с уче¬
том их взаимовлияния с точки зрения достижения желаемых це¬
лей. Следует также учитывать, что любая государственная про¬
грамма — это прежде всего политический документ, органическая
часть деятельности государства в экономической и социальной
сферах, формирующаяся в обстановке острой борьбы, под воздей¬
ствием антагонистических сил капиталистического общества.
Вместе с тем сам факт разработки и официального утвержде¬
ния целевых программ, как правило, повышает качество обосно¬
ванности мероприятий капиталистического государства на плано¬
во-аналитической стадии их формирования. Отметим при этом
два важных момента.
Во-первых, совершенствование планово-аналитического инст¬
рументария еще не означает возможности подлинно научного
обоснования государственных программ. Объективная неуправляе¬
мость и стохастичность реальных общественных процессов делает
ненадежными даже самые изощренные прогнозы, превращает
«проблему неопределенности» в настоящий бич программно-целе¬
вого планирования. Общая методологическая слабость буржуазной
науки познания общественных процессов, традиционные ценности
буржуазного мировоззрения у тех, кто формирует программы, их
подверженность прямому давлению со стороны верхушки капита¬
листических монополий, теспо связанных с нею политических дея¬
телей, различного рода «заинтересованных групп» — все это также
препятствует выбору по-иастоящему радикальных путей решения
проблем в тех пли иных сферах, даже когда для этого существу¬
ют потенциальные возможности.
Во-вторых, даже самые радикальные изменения на планово¬
аналитической стадии формирования комплексов государственных
мероприятий не могут изменить объективную природу отношений
на материальной стадии формирования и осуществления целевых
программ. Тесные границы частной собственности па средства
производства, недостаточная действенность реальных рычагов эко¬
номического регулирования, находящихся в руках правительст¬
венных органов, противоречивость интересов всесильных монопо¬
лий и банков не могут быть преодолены лишь путем упорядоче¬
ния воздействий государства на экономику в виде целевых
программ.
Следует подчеркнуть, что само рождение методологии програм¬
мно-целевого планирования, как и экономического планирования
вообще — следствие объективных потребностей обобществления
производительных сил. Действенность государственного планиро¬
вания в обществе, свободном от капиталистических производст¬
венных отношений, подтверждена историческим опытом социа¬
25

листических стран. В условиях гигантского обобществления и ин¬
теграции всех социально-экономических процессов, капиталисти¬
ческое государство также стремится использовать такой новейший
инструмент, как программно-целевое планирование и управление,
для решения своих проблем, несмотря на объективные границы
его применения.
При этом новые идеи и подходы к планированию и управле¬
нию находятся в сложном, взаимообусловливающем диалектиче¬
ском взаимодействии с реальной практикой государственного ре¬
гулирования экономики, в том числе и с эволюционирующей си¬
стемой рычагов регулирования.
В США процесс усиления программной ориентации деятель¬
ности государства, интенсивно развивающийся с конца 50-х —
начала 60-х годов, шел по пути разработки и осуществления круп¬
номасштабных целевых программ в отдельных сферах экономи¬
ческого и социального регулирования, не охватывая, однако, эко¬
номику в целом. До сих пор в стране не введено общенациональ¬
ное программирование экономики, характерное в послевоенный
период для капиталистических государств Западной Европы, Япо¬
нии и др.22
Прогнозно-аналитические исследования и разработки по про¬
блемам развития национальной экономики США, использующие
ряд эконометрических моделей (Уортонской ассоциации экономи¬
ческого прогнозирования, фирм «Чейз эконометрик ассошиэйтс»,
«Дейта ресорсиз инк.») для долгосрочного и особенно краткосроч¬
ного прогнозирования осуществляются регулярно. К ним постоянно
обращаются при выработке экономической политики высшие пра¬
вительственные органы США (Экономический совет при прези¬
денте, Административно-бюджетное управление, министерство
торговли и др.). Однако все эти зачаточные формы государствен¬
ного программирования не институционализированы. Не разраба¬
тываются и не утверждаются какие-либо плановые пли финансо¬
вые документы, содержащие комплексные проектировки долго¬
срочного развития экономики в целом (федеральный бюджет ох¬
ватывает лишь собственно расходы правительства в годовом
разрезе). В исполнительной и законодательной сферах федераль¬
ного правительства отсутствует какой-либо орган, который отве¬
чал бы за разработку общенациональных экономических программ.
Экономический кризис 1974—1975 гг. вызвал к жизни законо¬
проекты о введении в США «национального планирования», о со¬
здании Агентства экономического планирования, об утверждении
конгрессом долгосрочной программы развития национальной эко¬
номики и других мер подобного рода 23. После длительных деба¬
тов и острой борьбы в октябре 197S г. был принят «Закон о пол¬
ной занятости и сбалансированном экономическом росте» (билль
Хэмфри — Хокинса), явившийся красноречивым подтверждением
ограниченности общенационального экономического регулирова¬
ния в условиях капитализма. Провозглашение на словах «нацио¬
нальной политики обеспечения полной занятости, роста реальных
26

доходов, сбалансированного роста, сбалансированного федераль¬
ного бюджета, роста производительности, более благоприятного
торгового баланса и стабильности цеп» 2i не подкреплено реаль¬
ными рычагами.
На президента США лишь возлагается обязанность лучше ко¬
ординировать и интегрировать федеральную экономическую поли¬
тику и в своем ежегодном экономическом послании конгрессу ука¬
зывать в количественном выражении цели на год и на три года
вперед по таким показателям, как безработица, объем производст¬
ва, реальные доходы, производительность труда и динамика цен.
Они должны быть увязаны с показателями федерального бюджета
п публикуемого 2 раза в год доклада Совета федеральной резерв¬
ной системы по основным направлениям кредитно-денежной по¬
литики.
Все более или менее радикальные предложения, содержащиеся
в законопроекте Хэмфри — Джавитса, якобы объединенном с
принятым, биллем, отвергнуты. «Новый закон,— указывается в
журнале «Бизнес»,— свел на нет все предложения о детальном
планировании национальной экономики, т. е. федеральных планах
частной деятельности, он не учредил новых программ федераль¬
ных расходов и не добавил новых федеральных органов» 25. Хотя
названы конкретные цели экономической политики — снижение
уровня безработицы до 3% среди взрослого трудоспособного насе¬
ления и 4% —для молодежи, а также уменьшение темпа инфля¬
ции до 3%, что должно быть достигнуто к 1983 г.,— за президен¬
том оставлено право «начиная со второго экономического доклада
после ввода закона в действие, предлагать изменения в сроках
достижения целей по безработице и инфляции» 2С, что резко ос¬
лабляет целевую направленность предусматриваемых меро¬
приятий.
Очевидно, что сторонники усиления плановых начал в амери¬
канской экономике проиграли нынешний раунд в борьбе с адеп¬
тами свободного предпринимательства. Закон Хэмфри — Хокинса
«провозгласпл политику главной ориентации на частный сек¬
тор» 27, установив его более высокий приоритет в сравнении с
общественными работами в получении помощи со стороны госу¬
дарства и объявив важной задачей максимально возможное сни¬
жение доли федерального бюджета в ВНП и преимущество созда¬
ния рабочих мест в частном секторе по сравнению с государст¬
венным. Трудящиеся фактически не получили никаких гарантий
«полной занятости». «Очевидно,— подводит итог одного из обсуж¬
дений закона в конгрессе официальный американский орган,—
что отсутствует право обращаться в суд для защиты по закону
права на работу» 28.
В целом при принятии различного рода законов и мер по уси¬
лению государственно-монополистического регулирования его
объективная сущность не меняется. Рычаги воздействия государ¬
ства на монополии остаются прежними, «планы» могут носить
лишь рекомендательный, индикативный характер и будут, как
27

подтверждает опыт западноевропейских стран, результатом под¬
чинения действий государственных агентств интересам монопо¬
лий, лидирующих в определенных отраслях.
Для США, где ведущие группировки промышленно-банков¬
ского капитала особенно сильны и практически отсутствует госу¬
дарственный сектор экономики, способный хоть в какой-то мере
проводить политику, не столь жестко подчиненную интересам
максимизации прибыли, где активно действует влиятельное лобби,
а результаты выборов и политических назначений решающим об¬
разом зависят от поддержки лидеров крупнейшего бпзнеса, любая
общегосударственная программа или «национальный план» не мо¬
жет не быть в конечном счете инструментом официальной госу¬
дарственной поддержки экономической стратегии монополий и
усиления их могущества.
Разумеется, решение об официальном применении методов го¬
сударственного программирования составляет в условиях совре¬
менного капитализма промышленно развитых стран важную веху
эволюции капиталистических производственных отношений под
воздействием дальнейшего обобществления производительных
сил. При неизменности классовой сущности государственно-моно¬
полистического регулирования экономики конкретное содержание
индикативных планов и программ, характер их воздействия на
отдельные монополии, социальные классы и группы зависят от
многих факторов, связанных и с остротой п приоритетами различ¬
ного рода национальных проблем, и с экономической и внутрипо¬
литической ситуацией в стране, и с размахом антимонополистиче¬
ской борьбы трудящихся и либеральных слоев общества.
Опыт показывает, что уже в настоящее время разработка и
реализация крупномасштабных государственных программ в от¬
дельных отраслях американской экономики и социальной сферы
осуществляются с использованием достижений современной науч¬
но-технической революции — новейших аналитических методов,
вычислительной техники, оригинально построенных организаци¬
онных систем управления. Критический анализ этой стороны це¬
левых государственных программ представляет значительный на¬
учно-практический интерес.
2. Типы федеральных программ и проблемы их организации
Анализ организационно-технической стороны формирования н
осуществления программ в сфере федерального правительства
США показывает, что между научно-методической разработкой
программно-целевого подхода в американской «пауке управления»
и реальной практикой управления государственными программа¬
ми существует значительный разрыв, хотя в последние годы вновь
предпринимаются попытки его преодоления 29.
Методология и практика программно-целевого подхода. Про¬
граммно-целевой подход в научно-прикладном смысле развивает¬
ся под влиянием научно-технической революции в известном
28

смысле независимо от социально-экономических условий его при¬
менения и представляет собой приложение рациональных идей
системного подхода, современных методов количественного ана¬
лиза, информационно-вычислительных средств к разработке, пла¬
нированию, управлению комплексами мероприятий в производст¬
венной и непроизводственной сферах.
Известный американский ученый Р. Акофф определяет про¬
грамму как «упорядоченную совокупность взаимосвязанных дей¬
ствий... направленную на достижение определенной (как правило,
долгосрочной) цели, которая ставится только один раз» 3°. Это
определение отражает суть программно-целевого подхода, хотя
ряд специалистов подчеркивает также многоцелевой характер не¬
которых программ и «динамизм концепции программирования»,
призванной учитывать изменения в реальных потребностях, в фак¬
торах, действующих во внешней среде, в системах управления
программами и т. п.
Общие концепции и методика программно-целевого планирова¬
ния и управления, интенсивно разрабатываемые в настоящее вре¬
мя, обладают рядом характерных особенностей, среди которых
выделяются следующие:
целевая ориентация программ как комплексов мероприятий на
обеспечение конечных результатов, т. е. желаемых изменений в
объектах воздействия программ (а не просто па выполнение объ¬
ема работ, выпуск продукции, освоение инвестиций, выполнение-
административных функций и т. п.);
системный характер программ, в силу чего каждая из них
должна охватывать все работы, ресурсы, организационные звенья,
все виды политического, административно-правового, планово-ана¬
литического, бюджетно-финансового, материально-технического,
организационного, мотивационного, информационного обеспечения,,
необходимого для достижения поставленной конечной цели;
единство рассмотрения наиболее важных сторон программно¬
целевого подхода: разработки программной структуры (иерархи¬
чески упорядоченной совокупности программ и конкретизирую¬
щих их элементов), осуществления программного (системного)
анализа альтернативных путей выполнения программ, построения
организационных и функциональных систем управления;
многостадийный характер процесса программно-целевого пла¬
нирования и управления, объединяющего в себе стратегическое
планирование, разработку программы, финансовое планирование,
детализацию комплексов работ, оперативное планпрование и
контроль, руководство выполнением программы, ее корректировку
в ходе осуществления;
ориентация программно-целевого подхода па структуру про¬
цесса принятия решения (определение целей, идентификацию и
анализ проблем, выработку и анализ альтернатив, принятие реше¬
ний, организацию их выполнения и т. п.), а не па структуру
бюджетно-финансовой документации пли же на структуру под¬
разделений правительственных ведомств.
29-

Несмотря на определенную ясность формулировки принципов
и методов программно-целевого подхода и самого понятия «про¬
грамма» в науке управления, «американское правительство,— как
подчеркивает автор концепции ППБ Д. Новик,— ие использует
•это понятие в данном смысле»
«Программа» в федеральных ведомствах — это, в широкой
трактовке, любая более или менее обособленная часть деятельности
по выполнению поставленных задач. Так, в перечне федеральных
программ, подготовленном в 1977 г. и содержащем характеристики
около 1250 программ, представлены лишь правовые, ведомствен¬
ные и бюджетные признаки федеральных программ, но никак не
характеризуется их вклад в достижение национальных целей
(за отсутствием утвержденной системы таковых), не устанавли¬
ваются объекты, на которые воздействуют программы, не пока¬
зывается содержание программ как комплексов межведомствен¬
ных мероприятий и т. п.
Однако подготовка даже такого перечня программ считается
важным шагом в упорядочении деятельности федерального пра¬
вительства, означающим, что выделение ресурсов бюджета осуще¬
ствляется не по чисто ведомственному признаку (в виде лимитов
ассигнований каждому министерству, агентству, бюро и т. п.) и не
по статьям расходов (закупки, инвестиции, зарплата и т. п.), как
было ранее, а все же по целевому назначению. В инструктивных
документах Главного контрольно-финансового управления содер¬
жатся следующие формулировки:
«Программа (program) — это упорядоченный набор деятельно¬
сти, направленный на осуществление главного назначения, выпол¬
нение некоторой миссии, достижение цели, решение конкретной
задачи, которые осуществляются или предлагаю гея агентством в
процессе выполнения возложенных на него обязанностей.
Вид деятельности (activity) — любой проект, задача или про¬
цесс, необходимые для выполнения программы. Элементами кон¬
кретной программы могут быть несколько видов деятельности,
таких, как исследования и разработки, подготовка персонала,
распределение информации и прочие, взятые в сочетании» 32.
В этих определениях самое важное отличие «вида деятельно¬
сти» от «программы» заключается в том, что программа — это бо¬
лее или менее комплексный, долгосрочный и завершенный набор
работ, позволяющий достичь некоторой цели, в то время как вид
деятельности сам по себе — это лишь часть целевого комплекса
работ, выделенная по ее функциональной общности (НИОКР,
планирование, управление и т. п.), единству создаваемого объек¬
та (разработка технической системы, строительство сооружения)
пли другому признаку. Если вид деятельности имеет статус
«проекта», то, .как разъясняет Р. Арчибальд,— это комплекс ра¬
бот, в котором ставится точно измеримая цель, устанавливается
четкий график и фиксированный бюджет для его осуществления,
а длительность обычно не превышает трех лет. Проект обычно
распадается на «задачи», каждая пз которых выполняется отдель¬
30

ной организацией и является более краткосрочной (3—6 меся¬
цев) 33.
Именно в рассмотренном выше понимании наиболее часто
употребляется термин «программа» в деятельности федерального
правительства, охватывая по сути дела лишь низший уровень
программной структуры без обобщения на комплексные програм¬
мы, направленные на достижение крупных национальных целей.
Однако внедрение упорядоченной программной классификации
даже на этом внутриведомственном уровне управления встреча¬
ет большие трудности.
Так, в упомянутом выше «Перечне федеральных программ»
указывается, что 160 (из 1250) программ находятся в ведении
Комитета по людским ресурсам. Однако по внутренней классифи¬
кации этого комитета он осуществляет 682 программы34. Чис¬
ло «программ» в рамках подфункции бюджета № 501 «Началь¬
ное, среднее и профессиональное образование» по разным вер¬
сиям составляет от 8 до 9135. Более или менее ясным является
число «программ федеральной помощи» — 1044, приведенное в
бюджете США на 1978 фин. г.зв, но они охватывают лишь около
12% всех расходов федерального правительства. Разнобой в
оценке числа программ, определяемой централизованно или от¬
дельными ведомствами, чрезвычайно велик. Сенатский комитет
по правилам и администрации исходит из того, что федеральные
органы, решая свои внутренние задачи, оперируют с 40—
100 тыс. программ. Председатель комиссии сената по ассигнова¬
ниям называет цифру 5—6 тыс. программ 37.
Выдвигая один из законопроектов по перестройке систем уп¬
равления программами, сенатор Э. Маски заявил, например, что,
несмотря на важность программной концепции, авторы «не пы¬
тались определить значение термина «программа» из-за трудно¬
стей, которые с этим связаны» 38. Одна из главных причин та¬
кого положения, по мнению директора Бюджетного управления
конгресса Э. Ривлин, состоит в том, что «программа одного под¬
разделения представляет собой лишь компонент программы для
другого» 39.
В целом в настоящее время сложилась точка зрения, что со¬
став программ, утверждаемых конгрессом для межведомствен¬
ного распределения ассигнований (их численность приближает¬
ся к 1500), и программ и проектов, учреждаемых ведомствами
для своих внутренних целей, действительно может быть разным,
но в любом случае он должен быть взаимосвязанным. Если про¬
грамма предусматривает государственные закупки (через кон¬
тракты, субсидии и т. п.), то, по действующему положению, она
регулируется законодательством о государственных закупках и
при объеме таковых свыше 1 млн. долл, обязательно контроли¬
руется конгрессом, не может оставаться лишь внутриведомст¬
венной.
Можно согласиться с мнением советского ученого Г. X. По¬
пова, что «некритическое восприятие слова «программа» мешает
31

действительно аргументированному анализу зарубежного опы¬
та» 40. Главное состоит в том, чтобы не отождествлять примене¬
ние термина «программа» с реальным использованием программ¬
но-целевых методов планирования и управления.
На высшем уровне распределения государственных ресурсов
■основой классификации бюджета, существующей параллельно с
ведомственным выделением средств министерствам, агентствам
и другим учреждениям, являются «функциональные категории
федерального бюджета»41, перечень которых приводится ниже
(в % к бюджету 1979 г.) 42:
Военные расходы
23,6
Торговля и кредиты на жи¬
0,6
Внешняя политика и финансы
1,5
лищное строительство
Наука, космические [исследо¬
1,0
Транспорт
3,5
вания и технология
Развитие городов и региональ¬
1,7
Энергетика
1,9
ное развитие
Природные ресурсы и охрана
Правосудие
0,8
окружающей среды
2,6
Содержание центрального го¬
0,9
Образование, подготовка ра¬
6,1
сударственного аппарата
бочей силы, обеспечение за¬
Субсидии местным властям по
1,9
нятости
принципу «разделение дохо¬
Здравоохранение
9,6
дов»
Социальное страхование и обес¬
32,0
Проценты по займам
9,8
печение
Прочие расходы
0,6
Пособия и услуги ветеранам
3,9
Нераспределенные доходы от
-3,3
Сельское хозяйство и разви¬
1,1
государственных операций
тие сельских районов
Итого
100,0
Каждая функциональная категория подразделяется на под¬
функции, среди которых, в свою очередь, выделяются бюджетные
счета (на их основе производится финансирование тех или иных
программных мероприятий).
Таким образом, в основу общей классификации «программ
расходов федерального бюджета» в настоящее время положена
иерархия элементов, приведенная на рис. 1.
Наиболее сложной и актуальной проблемой является согласо¬
вание элементов бюджетной и программной классификаций, ко¬
торое в настоящее время достигнуто лишь в отдельных ведомст¬
вах (в качестве прототипа выделяют, в частности, министерство
сельского хозяйства). Каждая из «функциональных категорий»
на высшем уровне государственного управления программой не
является, она формируется в значительной степени как сводная
категория бюджета Административно-бюджетным управлением,
президентом, а затем конгрессом США 43. Но в рамках функцио¬
нальных категорий время от времени разрабатываются и утверж¬
даются обобщающие документы, «национальные программы»,
призванные сформулировать политику правительства в соответ¬
ствующей «программной сфере деятельности» (не обязательно
охватывающей всю категорию).
•‘32

Классификация бюджета
Классификация программ
Рис. 1. Основные позиции классификации государственных программ и ста¬
тей бюджета
В качестве примеров крупных национальных программ, офи¬
циально сформулированных в президентских посланиях или дру¬
гих правительственных документах и фактически состоящих из
большого числа конкретных целевых программ, можно назвать
«Пятилетнюю программу обороны», «Национальную космическую
программу», «Энергетическую программу США», «Программу го¬
родского развития и жилищного строительства», «Общую феде¬
ральную программу социального страхования», «Программу го¬
сударственного вспомоществования», «Программу развития на¬
циональной системы междуштатных дорог» и др.44
Рассмотрим подробнее типизацию федеральных программ с
точки зрения особенностей их организации и управления.
Проблемы организации федеральных программ. Организаци¬
онные формы управления федеральными программами в различ¬
ных «программных сферах деятельности» складывались под воз¬
действием противоречивых факторов, испытывали на себе раз¬
личное влияние программно-целевой методологии планирования
и управления.
Механизм планирования и управления большинством про¬
грамм до сих пор является недостаточно действенным и эффек¬
тивным, подвергается значительной критике. Как заявил, напри¬
мер, конгрессмен Д. Блэнгер: «Все мы скептически оцениваем
эффективность действий правительства, у нас растут и укрепля¬
ются сомнения относительно того, связаны ли непосредственно
доллары, которые мы вкладываем в правительственные програм¬
мы, с проблемами, подлежащими решению. Вызывает сомнение и
недостаточная координация, когда два (или более) ведомства пы¬
таются решить одну и ту же проблему, в итоге впустую затра¬
чивая ценные ресурсы» 45.
2 Заказ 3220
33

Анализ, проведенный группой экспертов, заставил признать,
что типичная федеральная программа плохо управляема с точки
зрения достижения ее конечных результатов по таким причинам,
как отсутствие конкретных измеримых целей программы (что-
связано преимущественно с ресурсной, а не целевой ориентацией
программ); отсутствие средств и механизмов увязки затрат феде¬
ральных ресурсов и выполняемых работ с конечными результа¬
тами; отсутствие реальных полномочий и мотивации государст¬
венных служащих для эффективного осуществления программ 46.
С этими выводами соглашаются и специалисты Брукингского
института, по утверждению которых «убыточность, дублирование-
и низкая эффективность существующих программ могут потре¬
бовать радикального переосмысления ролей и функций прави¬
тельства» 47.
В американской практике управления государственными про¬
граммами до настоящего времени было больше проблем, срывов
и неудач, чем реальных достижений. Однако исследования, по¬
иски, эксперименты по применению программно-целевых мето¬
дов в практике государственного управления осуществляются до¬
статочно интенсивно, и в ряде сфер накоплен большой практиче¬
ский опыт.
Сферу применения программно-целевых методов ограничивает
'то, что многие программы фактически относятся к категории
«трансфертных платежей» (выплат по системе федерального
страхования, обеспечения и т. и.— 43% бюджета); «чистых вып¬
лат» федерального правительства по займам и т. п. (7%); расхо¬
дов административного характера (2%). Но другая половина фе¬
деральных расходов является потенциальным объектом примене¬
ния методов программно-целевого планирования и управления.
Официально принятой классификации федеральных программ
в настоящее время не существует, многообразны организацион¬
ные формы их управления. Для рассмотрения организационных
проблем формирования и осуществления государственных про¬
грамм целесообразно, как представляется, исходить из следующих
уровней их анализа.
1.	Общая система программно-целевого распределения и ис¬
пользования федеральных ресурсов. Она охватывает процедур¬
ный механизм разработки, анализа, утверждения федерального
бюджета; структуру и функции федеральных органов исполни¬
тельной власти; систему регулирования государственных заку¬
пок; методы анализа и планирования программ, контроля за их
осуществлением; формы правового и информационного обеспе¬
чения управления программами; системы оплаты и стимулирова¬
ния государственных служащих и т. п.
В последние годы, особенно при администрации Дж. Картера,
в общей системе государственного управления на федеральном
уровне происходят значительные изменения: осуществляется по¬
этапная реорганизация федеральных ведомств, внедряется новая
система разработки бюджета — ЗББ, перестроена система мотп-
34

Комиссии сената
Комиссии палаты
представителей
Федеральные агент¬
ства •
Цели
Тип мероприятия
Программы. ут¬
вержденные кон¬
грессом
Жилищных бан¬
ков и городских
дел
Банков текуще¬
го и жилищного
финансирова¬
ния
Министерство
жилищного
строительства
и городского
развития
Сельского и лес¬
ного хозяйства
Ассигнований
министерства
жилищного стро¬
ительства и город¬
ского развития
и независимых
агенсгв
Совет федераль¬
ного банка жи¬
лищных займов
Обслуживания
армии
15 комиссий сената, рассматривающих программы содействия в обеспечении жилплощади
Ассигнований
на торговлю и
государствен¬
ное правосудие
Сельского хо¬
зяйства
Ассигнований
на общественные
работы
Ассигнований
на внутренние
дела
17 комиссий палаты представителей, рассматривающих программы содействия в обеспечении Жилплощади
Управление по
делам ветеранов
Администрация
малого бизнеса
Министерство
сельского хо¬
зяйства
Министерство
обороны
Аппалачская
региональная
комиссия
Ассигнований министерств
труда, здравоохранения
и социального обеспечения
Труда и общест¬
венного здоровья
Министерство
внутренних дел
Министерство
здравоохранения
образования,со¬
циального обес¬
печения
Финансовых ас¬
сигнований
Министерство
финансов
Прямые
займы
Прочие
гарантии
Субси дан
Трансфертные
платежи
Налоговые
льготы
Всего 22 программы по цели I
Е
3
I
§
s
Ł
2
i
Помощь
арейдатор!ам
Всего 17 программ по цели II
Всего 26 программ по цели ш
К Л
И Е
Н	Г	Н	Ы
Е
ГРУ
II
II	1>1
Группа I
Покупатели но¬
вых домов
Группа 2
Покупатели про¬
чих домов
Группа 3
Военный персо¬
нал на базах
Группа 4
Лица, заложив¬
шие дома
Группа 5
Арендаторыто-
сударственных
домов
Группа 6
Прочие с низкими
доходами
Группа 7
Собственники
домов
Группа 8
Местные органы
власти
Группа 9
Кредитные органы
Группа 10
Индейцы
Группа 11
Бесприбыльные
организации
Рис. 2. Межведомственное управление |федералы1ымн жилищными программами

II этап исследова-	I этап исследования — обоснование
ния — анализ по-	целесообразности создания нефтепровода
следствий создания
нефтепровода
Критерии анализа
альтернатив
национальная
безопасность
состояние пла¬
тежного баланса
США
надежность обеспе¬
чения нефтью
доступность ис¬
точников нефти
экономическая
эфффективность
варианта с точек
зрения правитель¬
ства и частного
безнеса
ущерб, наносимый
окружающей среде
прочие критерии
Рис. 8. «Анализ политики» по программе создания нефтепровода «Трапс-Аляска»

вации высшего руководящего состава правительственных служа¬
щих, предпринимаются усилия по повышению аналитического по¬
тенциала для обоснования программ и т. п.
Все эти явления имеют более широкое политическое, эконо¬
мическое, управленческое содержание, нежели совершенствова¬
ние систем управления конкретными программами. Это тот об¬
щий фон, на котором в процессе определенного преобразования
деятельности федерального правительства в целом перестраива¬
ется управление федеральными программами па различной ос¬
нове, включая, помимо всего прочего, также и использование
идей системного и программно-целевого подходов.
2.	Многоотраслевые национальные программы. К такого рода
программам решения общенациональных и глобальных проблем
относятся прежде всего энергетическая, экологическая, космиче¬
ская программы, программа развития городов и другие, в значи¬
тельной мере связанные с формированием государственно-моно¬
полистических комплексов в послевоенной экономике США,
а также с осуществлением крупных функций капиталистического
государства в области экономической деятельности.
Крупномасштабные многоотраслевые программы при наличии
определенной общности выработки политики по ним складыва¬
ются из десятков частных законодательно утверждаемых про¬
грамм (включая в их число и отдельные программы помощи,
федеральные контракты более узкого целевого назначения). Про¬
блемы управления ими особенно сложны вследствие их многоце¬
левой направленности и межведомственного исполнения. Это
можно видеть на примере существующих организационных форм
управления программами жилищного строительства (рис. 2).
Основное направление этой программы состоит в выделении в
настоящее время федеральных ассигнований в объеме около
90 млрд. долл, главным образом на косвенное поддержание рынка
жилищ. Лишь 6,7% из этой суммы затрачивается на феде¬
ральные закупки и строительство домов, столько же идет на пря¬
мые субсидии жилищному строительству. Официальное назначе¬
ние этой многоотраслевой программы, типичной для капиталисти¬
ческой экономики, состоит в том, чтобы «улучшить эффективность
и результативность частной системы финансирования» строитель¬
ства и эксплуатации жилищ. Это должно быть достигнуто с по¬
мощью трех крупных целей: 1. Финансирование строительства и
приобретения домов; 2. Сохранение существующего жилого фон¬
да; 3. Поддержание доходов. Они рализуются с помощью 12 ти¬
пов мероприятий, главные из которых — это займы под заклад¬
ные (33,5 млрд, долл.), а также прочие гарантии и страховые
фонды (32,6 млрд, долл.). Группы — клиенты программ — это
11 групп населения и типов организаций: домовладельцы; лица,
покупающие, арендующие и закладывающие дома; кредитные
органы; местные государственные органы; бесприбыльные орга¬
низации и т. п.
2*
35

В системе управления этой многоотраслевой программой мож¬
но выделить: высший законодательный уровень (.32 комиссии се¬
ната и палаты представителей); исполнительный ведомственный
уровень (10 министерств и ведомств); уровень внутриведомствен¬
ных законодательно утвержденных программ (65 программ, 20 из
которых направлены на достижение цели I; 15 — цели II и
25 — цели III) и низший уровень «клпептных групп». Это отра¬
жает основные черты действующей в настоящее время организа¬
ционной системы управления многими федеральными програм¬
мами.
Из общего числа конкретных программ 40 находятся в веде¬
нии министерства жилищного строительства и городского раз¬
вития, а исполнение остальных рассредоточено по другим ведом¬
ствам. В результате каждая «клиентиая группа» участвует в
4—20 федеральных программах.
Отметим, что аналогичная межведомственная разобщенность
характерна в настоящее время для программ в области образо¬
вания, подготовки и переподготовки рабочей силы и ряда других
программ с функциональной и общеотраслевой ориентацией. Та¬
кая система крайне нерациональна. Проблемы и противоречия ее
функционирования, усугубляемые с увеличением масштабов дея¬
тельности федерального правительства, служат одним из движу¬
щих мотивов крупных реорганизаций правительственной сферы.
Наиболее радикальные организационные решения связаны с
созданием полномочных органов по управлению многоотраслевы¬
ми крупномасштабными программами — такими, как министерство
энергетики, Агентство по охране окружающей среды, Нацио¬
нальное управление по аэронавтике и космическим исследова¬
ниям, а также с упорядочением форм и механизмов их воздейст¬
вия на многочисленные звенья правительственной и частной
сфер, которые участвуют в осуществлении программ. На совре¬
менном этапе характерно стремление федерального правительст¬
ва обеспечить такую же «функциональную консолидацию» в
организации управления рядом других программных сфер дея¬
тельности.
3.	Программы внутренней федеральной помощи (federal domes¬
tic assistance programs). К программам этого типа относятся в
американской практике комплексы мероприятий федерального
правительства, посредством которых «обеспечивается передача
собственности, предоставление финансовых средств или оказание
услуг различным организациям (включая штаты, графства, горо¬
да, общины и др.), а также частным лицам» !Л.
За последние 15 лет число такого рода программ резко увели¬
чилось. В 1962 г. их насчитывалось 161, в 1967 г.— уже 459,
в 1974 — 975, а в 1977 г. их число превысило 1100 49. Ассигно¬
вания по программам внутренней федеральной помощи (в теку¬
щих ценах) увеличились с 7 млрд. долл, в 1960 фин. г. де
71 млрд. долл, в 1978 фин. г. По своему характеру эти програм¬
мы отличаются большим разнообразием.
36

Но их объединяет общая направленность на решение наиболее
острых социальных и экономических проблем, ликвидации нерав¬
номерности развития, связанного с упадком отдельных «общин»
(186 программ), недостатками системы здравоохранения (228
программ), неполной занятостью (17 программ), необеспечен¬
ностью детей в бедных семьях (11 программ), трудностями в по¬
лучении образования отдельных групп населения (14 программ).
В настоящее время насчитывается 16 типов (форм) федераль¬
ной помощи. При этом безвозмездная помощь федерального пра¬
вительства штатам (grants-in-aid) носит характер дотаций, выде¬
ляемых, как правило, на основе долевого участия федерации и
штатов в определенных мероприятиях50. Столь же традицион¬
ными являются субсидии федерального правительства штатам,
предоставляемые на условиях, устанавливаемых утвержденной
«формулой распределения» ассигнований (allocation formula
grants) 51.
Начиная с 50-х годов получили более широкое распространение
субсидии целевых проектов и программ (project grants), выде¬
ляемые после утверждения последних в вышестоящих федераль¬
ных ведомствах. С начала 70-х годов в связи с политикой «но¬
вого федерализма», ростом неуправляемости сферы программ
федеральной помощи отдельные федеральные субсидии стали но¬
сить «блоковый характер» (на такие нужды, как «местное разви¬
тие», «образование», «здравоохранение» и т. п.), без детализиро¬
ванного распределения по отдельным проектам, организациям,
или выделяться на усмотрение штатов по статье «разделение
доходов».
Следует, однако, подчеркнуть, что программы помощи не всег¬
да связаны с выделением финансовых средств. Так, в 1974 фин. г.
из 975 программ лишь 550 обеспечивали финансовую помощь,
остальные состояли в предоставлении информации, планировании
мероприятий, оказании технической помощи и т. и.
Типичная программа федеральной помощи управляется на ве¬
домственной основе, но с участием определенных органов-посред¬
ников в штатах и на местах. Пример такой системы приведен на
рис. 3 применительно к программе борьбы с употреблением нар¬
котиков, ставшим национальным бедствием.
Основные функции по стратегическому управлению програм¬
мой федеральной помощи на основе закона, учреждающего про¬
грамму и принимаемого конгрессом, возлагаются на федеральное
агентство (обычно в составе более крупного министерства пли
ведомства). В данном примере — это Агентство по борьбе с алко¬
голизмом, употреблению наркотиков и психическим заболеваниям
министерства здравоохранения, образования п социального обе¬
спечения.
Исполнение программы от имени федерального правительст¬
ва возлагается на одно из бюро, в частности Национальный ин¬
ститут борьбы с наркотиками (он ведает двумя программами це¬
левых субсидий: «Субсидии штатам по борьбе с наркотиками»,
37

Законы, принятые
конгрессом.
Закон о противонар-
котическом лечении
Закон о борьбе с наркоманией
и о восстановлении здоровья
1
	1
Министерство
Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения
Агентство
Администрация борьбы с алкоголизмом, наркоманией и психическими
заболеваниями
Бюро
Национальный институт борьбы с наркоманией
Специ¬
альные
группы
нацио¬
нальных
мень¬
шинств
Клиентныс группы, полу¬
чающие обслуживание
Алкоголи¬
ки. привле¬
каемые по
суду
Нарко¬
маны. при¬
влекаемые
по суду
Психи¬
чески
больные
взрослые
Психи¬
чески
больные
дети
Про¬
чие
кли¬
енты
Рис. 3. Ведомственная структура управления программой борьбы с алкого¬
лизмом, наркоманией и психическими заболеваниями
«Субсидии на строительство центров психического здоровья»
и программой контрактов в этой сфере).
На среднем уровне этой системы (в штатах) осуществляется
основная деятельность по разработке и планированию программ¬
ных мероприятий, по определению показателей их целей, объемов
работ, по привязке к местным условиям и т. п. Оперативное уп¬
равление программами возлагается в данном случае па Агентст¬
ва штатов по борьбе с наркотиками и Агентства штатов по обе¬
спечению психического здоровья. Они осуществляют основной
контроль за работой организаций, непосредственно осуществляю¬
щих медицинское обслуживание: Центров борьбы с алкоголизмом,
Центров по борьбе с наркотиками, Местных центров психи¬
ческого здоровья и др. Участвуют в этой программе также и Фе¬
38

деральные организации по наркотическому лечению, подчиняю¬
щиеся федеральному бюро. Эти организации составляют низший
(производственный) уровень осуществления программы. Кроме
этого, в системе управления программой подробно характеризуют¬
ся ее клиентные группы (алкоголики, наркоманы, умственно от¬
сталые и т. п.) с указанием оснований, па которых они привле¬
каются к лечению.
В организации такого рода многоуровневой системы в настоя¬
щее время имеются серьезные проблемы. Основной из них, как
показало обследование, проведенное в 1976 г. Главным контроль¬
но-финансовым управлением конгресса, является неконтролируе¬
мое учреждение дублирующих друг друга программ по линии
разных комитетов конгресса и исполнительных ведомств, неспо¬
собных согласовать свои действия53.
Большинство программ имеет слишком узкую направленность,
преследует нередко одни и те же цели. Например, в 1975 фин. г.
в рамках внутренней федеральной помощи действовало 24 неза¬
висимые программы борьбы с наркотиками, 29 программ сельско¬
го развития, 22 — по борьбе с психическими заболеваниями,
10 — по развитию рекреационных ресурсов и т. п. Система выде¬
ления субсидий чрезвычайно усложнена, не налажена информа¬
ция о ходе программ, в особенности — регулярная оценка их ре¬
зультатов. Большие трудности создает отсутствие перспективного
планирования отдельных программ, выделение и пересмотр ас¬
сигнований на их осуществление лишь на годовой основе.
По вертикали управления постоянные противоречия возника¬
ют между комиссиями конгресса и исполнительными ведомства¬
ми правительства, в особенности между федеральными ведомст¬
вами, органами штатов и 80 000 подразделениями местных орга¬
нов, каждое из которых имеет формальное право на получение
помощи почти по любой из более чем 1000 федеральных про¬
грамм.
При всем этом организационные решения в управлении про¬
граммами федеральной помощи основаны на создании специаль¬
ных органов программно-целевого управления и выработке ори¬
гинальных механизмов взаимодействия центральных и местных
органов.
4.	Целевые программы регионального развития. Попытки ре¬
гулирования капиталистическим государством процессов эконо¬
мического и социального развития в регионах страны — это
реакция на объективную неравномерность и территориальную дис¬
пропорциональность развития производительных сил, происте¬
кающую из глубинных противоречий капиталистической эконо¬
мики. Государственные программы в этой сфере связаны глав¬
ным образом с выделением федеральных субсидий, а также с
предоставлением кредитов штатам, местным органам власти, част¬
ным фирмам для содействия созданию производственной и со¬
циальной инфраструктуры. Они осуществляются в основном по
линии «субнациональных программ развития», направленных на
39

стимулирование развития природных, экономических и людских
ресурсов в рамках программ федеральной помощи. В 1978 фин. г.
на цели регионального развития было ассигновано 32,2 млрд, долл.,
т. е. свыше половины всех сумм по линии федеральной помощи
штатам и местным органам. Некоторые из региональных про¬
грамм являются многоотраслевыми и носят (по крайней мере,
по их замыслу) комплексный характер.
Организация управления региональными программами в аме¬
риканской практике осуществляется в многообразных формах, что
порождает сложные проблемы их управления. Основная часть
региональных мероприятий реализуется по линии отраслевых ми¬
нистерств и ведомств федерального правительства США, таких,
как министерства сельского хозяйства, труда, жилищного строи¬
тельства и городского развития, Агентство по охране окружаю¬
щей среды, Федеральная администрация шоссейных дорог, Адми¬
нистрация городского пассажирского транспорта и др. Соответст¬
венно системы управления такого рода программами носят
внутриведомственный характер.
Однако ряд региональных программ, являющихся не узко¬
специализированными, а более разноплановыми, выполняются
специально созданными для этих целей органами. Главную роль
среди них играет Администрация экономического развития мини¬
стерства торговли США, которая руководит осуществлением про¬
грамм, направленных на развитие реконструируемых ареалов и
округов экономического развития. Деятельность этой Админист¬
рации состоит в распределении субсидий и кредитов местным ор¬
ганам на проведение «общественных работ», в кредитовании част¬
ных фирм, действующих в промышленности и других отраслях
хозяйства, а также в оказании помощи по разработке и планиро¬
ванию региональных мероприятий. Аналогичную роль по отно¬
шению к более крупным «междуштатным» регионам играют
региональные комиссии министерства торговли, выполняющие пла¬
ново-координационные функции. Эти органы министерства тор¬
говли США имеют региональные филиалы или же связаны
соответствующими механизмами координации с организациями в
штатах и на местах, непосредственно ответственными за разра¬
ботку и проведение мероприятий в области регионального' разви¬
тия под контролем федерального правительства и с привлечением
средств федерального бюджета. Наконец, некоторые особо крупные
региональные программы многоотраслевого характера осущест¬
вляются в США отдельно созданными федеральными ведомст¬
вами. в частности независимым агентством Аппалачская регио¬
нальная комиссия, правительственной корпорацией Управление
долины реки Теннесси и др.
Таким образом, в сфере формирования и реализации регио¬
нальных программ сочетается использование внутриведомствен¬
ных, федерально-штатных, а также централизованных (основан¬
ных на создании специальных органов) организационных форм
программно-целевого управления. Такая организационная струк¬
40

тура управления складывалась в течение последних десятилетий
в результате противоречивых экономических и политических про¬
цессов. В настоящее время она характеризуется особенно боль¬
шой пестротой, нескоординированностыо, неодинаковой эффек¬
тивностью различных типов региональных программ.
Попытки выработать единую межведомственную политику ре¬
гионального развития страны были связаны в 70-х годах с созда¬
нием ряда подразделений на высшем правительственном уровне,
в рамках аппарата помощника президента по внутренней полити¬
ке, Административно-бюджетного управления, а также в виде
межведомственных органов, таких, как федеральный консульта¬
тивный совет регионального экономического развития, федераль¬
ные региональные советы и др. Однако совокупность региональ¬
ных программ, несмотря на использование в отдельных звеньях
современных организационных форм и методов управления ими,
в целом является плохо управляемой. Это существенно снижает
способность федерального правительства воздействовать на чрез¬
вычайно противоречивые процессы формирования региональных
пропорций американской экономики и на решение социально-эко¬
номических проблем в разных районах страны. На управление
региональными программами особенно сильно влияет непрекра-
щающаяся борьба между монополиями, органами штатов и фе¬
деральными ведомствами, другими «заинтересованными группа¬
ми». Комиссии конгресса США также конкурируют между собой
по вопросам учреждения программ регионального развития за
счет федеральных ресурсов. Не случайно эта система является в
последние годы объектом пристального анализа и разработки
планов ее коренной реорганизации со стороны органов Исполни¬
тельного управления президента США. Однако достичь каких-
либо кардинальных изменений управления региональными про¬
граммами федеральному правительству до сих пор не удается, не¬
смотря на настоятельную необходимость проведения такого рода
организационно-управленческих перестроек.
5.	Федеральные контракты и проекты. Капиталистическое го¬
сударство в настоящее время является главным заказчиком и по¬
требителем товаров и услуг в общественно-экономической систе¬
ме капитализма. Общая стоимость государственных закупок то¬
варов и услуг достигала в 1977 фин. г. 165 млрд. долл, на феде¬
ральном уровне и 229 млрд. долл, в региональных правительст¬
венных ведомствах54. Для размещения федеральных заказов и
управления ими создан мощный инструмент экономико-правово¬
го и административно-хозяйственного регулирования — Феде¬
ральная контрактная система (ФКС). В ее формировании и при¬
ведении в действие участвуют все уровни федерального прави¬
тельства, начиная от конгресса и президента США и кончая бо¬
лее чем полутора десятками федеральных министерств и ве¬
домств, их региональными и штатными управлениями, а также
представителями государства на фирмах — исполнителях за¬
казов 55.
41

В рамках ФКС устанавливается специфическая система эко¬
номико-хозяйственных связей, одной стороной которых является
буржуазное государство в лице его высших правительственных
ведомств, другой — частный капитал, и прежде всего корпора¬
ции-гиганты, играющие важнейшую роль в военно-промышлен¬
ном, энергетическом, агропромышленном и других многоотрасле¬
вых комплексах, а также десятки и сотни тысяч фирм и других
организаций, работающих на государственную казну. Это та осо¬
бая сфера хозяйственно-предпринимательской деятельности бур¬
жуазного государства, для которой особенно характерен переход
от спорадического одностороннего регулирующего воздействия
государства на экономику к установлению достаточно длитель¬
ных и устойчивых хозяйственных отношений, где монополии об¬
ладают большими рычагами воздействия на государственную ма¬
шину. Эта система порождает высокоорганизованные формы и
методы управления целевыми мероприятиями, реализуемыми ог¬
ромным числом организаций, вступающих в сложные взаимо¬
действия.
Через ФКС реализуются закупки производственного и непро¬
изводственного (в особенности военного и космического) назначе¬
ния, субсидии федерального правительства органам штатов, ча¬
стным корпорациям, научным и другим учреждениям, а также
заказы в форме федеральных контрактов и проектов. Все они не
являются какой-либо обособленной сферой деятельности или же
особым типом федеральных программ. Закупки, субсидии, конт¬
ракты — непременная составная часть и многоотраслевых обще¬
национальных программ, ii целевых мероприятий отраслевого и
функционального назначения, и программ внутренней федераль¬
ной помощи, и программ регионального экономического разви¬
тия. Доминирующее значение занимают среди них закупки ми¬
нистерства обороны, министерства энергетики, министерства сель¬
ского хозяйства, Национального управления по аэронавтике и
космическим исследованиям.
Для ФКС характерно наиболее строгое правовое регулирование
деятельности, осуществляемое на основе конституции, федераль¬
ных законов, исполнительных приказов президента, внутриведом¬
ственных положений, решений судов, административных распо¬
ряжений. Каждый контракт — подробнейший правовой документ,
обязательный к исполнению. Государственные закупки регламен¬
тируются более 4000 различных положений, актов и т. п.
Программно-целевые методы управления особенно распростра¬
нены при реализации федеральных контрактов, предусматриваю¬
щих строгую регламентацию и планирование выполнения феде¬
ральных заказов на коммерческой основе с делением прибылей
между государством и фирмами-исполнителями, а также при вы¬
делении субсидий под проект, с их расходованием по строго це¬
левому назначению в соответствии с утверждаемым проектом.
Их роль велика прежде всего при разработке и производстве
сложных технических систем (особенно систем оружия) и при
42

проведении крупномасштабных научно-технических проектов и
программ, где государственные ведомства, промышленные фир¬
мы, научные учреждения тесно взаимодействуют между собой
на планомерной основе.
При всем многообразии конкретных форм основными чертами
механизма программно-целевого управления федеральными за¬
казами и целевыми проектами являются следующие:
•бщая регламентирующая и регулирующая роль высших орга¬
нов федерального правительства (конгресса и его комиссий, пре¬
зидента и органов его Исполнительного управления, Управления
политики в области правительственных заказов, Главного конт¬
рольно-финансового управления);
ведомственная основа управления кентрактем, где среди под¬
разделений министерства либо агентства выделяется или вновь
учреждается орган централизованного управления программой
(проектом), в котором назначается руководитель программы с
подчиненным ему планово-координационным и техническим
штатом;
назначение государством системы главных подрядчиков и суб¬
подрядчиков — исполнителей контракта, цели, задачи, ресурсы ко¬
торых устанавливаются, координируются, оперативно управляют¬
ся из единого центра управления программой (в государственном
ведомстве либо в организации — генеральном подрядчике, или же
на совместной основе);
широкое использование координационно-совещательных, тех¬
нических и других комитетов для коллегиального рассмотрения
и решения сложных проблем на всех уровнях управления про¬
граммой;
фврмиревание иерархической системы контроля за ходом вы¬
полнения заданий по элементам контракта многочисленными
субподрядчиками и другими исполнителями, что осуществляется
силами постоянно действующих региональных органов контроля
за выполнением государственных заказов или же специально со¬
здаваемыми контролирующими подразделениями в составе про¬
граммно-целевого управления.
Так, для руководства системы «Поларис» было учреждено
Управление специальных проектов, несущее ответственность за
формулирование технических требований, разработку, конструи¬
рование, создание, развертывание системы, Оно формировало
свою политику под руководством Координационного комитета по
баллистическим ракетам ВМС США, подчиненного непосредст¬
венно министру обороны и работающего в тесном контакте с
аналогичными комитетами министерства ВВС и армии. В рам¬
ках НАСА централизованное руководство каждой из программ
(«Джемини», «Аполлон» и др.) возлагалось па соответствующего
директора программы, входящего со своим штатом в Управление
пилотируемых космических полетов.
Особенно важное значение имеет механизм взаимодействия
централизованных органов управления программами с фирмами
43

и организациями, их исполняющими. Здесь выделяются такие
формы, как: руководство всеми работами силами государствен¬
ного ведомства на основе подрядов и субподрядов (например, при
создании системы «Поларис» фирма «Локхид эйркрафт» была го¬
ловным подрядчиком по ракете, «Вестингауз электрик» — по раз¬
работке и производству стартовых систем и систем технического
обслуживания, «Дженерал дайнэмикс» — по строительству атом¬
ной подводной лодки и т. п.); образование совместных предприя¬
тий для выполнения проектов и контрактов на основе объедине¬
ния ресурсов ряда промышленных компаний и государства
(в виде, например, закрытого консорциума типа компании АСПК
для строительства и нефтепровода «Транс-Аляска» или же более
широкого межорганизацнонного объединения «ассоциированного
контрактирования» с долевым участием множества крупных,
средних и даже мелких фирм и научно-исследовательских орга¬
низаций) ; децентрализованная форма управления контрактом си¬
лами фирмы — генерального подрядчика, которая основные
функции планирования программы, выбора субподрядчиков и рас¬
пределения заказов между ними, принятие основных хозяйствен¬
ных решений выполняет с помощью своего аппарата, но в стро¬
гом соответствии с условиями контракта и под формальным
контролем соответствующего федерального ведомства.
В целом можно отметить, что именно организационные фор¬
мы и методы управления федеральными контрактами (особенно
так называемыми проектами «жесткого» типа, когда речь идет о
разработке и производстве технических систем) в современной
американской практике в наибольшей степени основаны на прак¬
тической реализации научных принципов и применении форма¬
лизованных методов программно-целевого управления. Во мно¬
гих случаях эти методы были разработаны и практически апро¬
бированы при выполнении такого рода целевых программ и
проектов в рамках ФКС. Опыт организации и функционирования
таких систем представляет особый интерес.
6. Программы отраслевого и функционального назначения.
Наряду с управлением программами названных выше типов, ко¬
торые в той или иной форме включаются в состав государствен¬
ных программ (на уровне конгресса или хотя бы одного из ве¬
домств), федеральное правительство нередко воздействует па
программы, осуществляемые промышленными фирмами, универ¬
ситетами и другими организациями, не относящимися к сфере
государственной власти. При этом внутрифирменная или меж¬
фирменная организация осуществления таких мероприятий мо¬
жет принять (в том числе и с помощью государственных ве¬
домств) форму целевых программ, в то время как государство
воздействует на них лишь через отдельные рычаги (стандарты
на производимую продукцию и услуги, налоговые льготы и кре¬
диты, ограничивающие или разрешающие законодательные реше¬
ния, субсидии целевого назначения, помощь в разработке и пла¬
нировании программ и т. п.). К такого рода мероприятиям может
44

относиться стимулирование ускоренного развития отдельных про¬
изводств (например, бройлерного), контроль за строительством
особо важных объектов, обеспечение необходимого уровня каче¬
ства конкретных товаров производственного или потребительско¬
го назначения, проведение важных исследований и разработок
и т. п.
Одним из примеров является недавно начатая помощь феде¬
рального правительства обувной промышленности США, пере¬
живающей упадок из-за высокой конкуренции более качественной
импортной обуви. По списку министерства торговли США право
на федеральную помощь в последние годы имели 104 компании,
хотя получили ее лишь 23 фирмы под высокие проценты
(9,75%) 56. Для перевода этих мероприятий на программно-целе¬
вую основу в министерстве торговли была создана специальная
группа обувной промышленности из представителей Администра¬
ции экономического развития, Управления науки и техники, Уп¬
равления промышленности и торговли, Национального бюро стан¬
дартов. Группе выделено 56 млн. долл, сроком на 3 года, включая
42 млн. долл, непосредственно на поддержку программ улучшения
качества обуви на фирмах. К субсидируемым мероприятиям от¬
носятся: финансирование новой технологии (например, 830 тыс.
долл, компании «Патиос инк», попавшей в число банкротов); раз¬
работка автоматизированной системы проектирования и произ¬
водства обуви (фирме «Волверин»); анализ состояния и выра¬
ботка предложений по улучшению производства и организации
управления па мелких обувных компаниях силами консультатив¬
ных фирм (с полной или частичной оплатой их услуг министерст¬
вом торговли США) п др.
Эффективность такого рода стимулирующей программы явля¬
ется неопределенной, имеются примеры безрезультатности ее ме¬
роприятий, однако, если выявится действенность ряда мер такого
рода, администрация Дж. Картера намерена распространить ме¬
ханизм таких целевых воздействий на другие отрасли предметов
потребления, испытывающие трудности (текстильную, швейную
п т. п.).
В целом анализ сущности, рычагов, эффективности разнооб¬
разных форм и механизмов воздействия государства на экономику
может представить интерес наряду с изучением других явлении
в области управления целевыми программами в противоречивых
условиях капиталистического хозяйства современной Америки.
Этому посвящены последующие разделы данной книги.
1	Рассчитано по: Economic Report of the President. Washington, 1978, p. 302.
2	Эффективность американской экономики: современное состояние, тенден¬
ции, перспективы (научный доклад сектора экономических проблем на¬
учно-технического прогресса Института США и Канады АН СССР). М.,
1977, с. 12.
3	Thackray J. The Productivity Conundrum.— Management Today, 1977, N 6,
p. 62.
45

4	Бартов В. Ф. Современный капитализм и природа. М.: Мысль, 1976, с. 132.
5	США. Экономика, политика, идеология, 1977, № 6, с. 9.
• Scott W. G. Organization Theory: A Reassessment.— Academy of Manage¬
ment Journal, 1974, June, p. 250.
7	Bell D. The Cultural Contradictions of Capitalism. New York, 1976, p. 213.
8	Ленин В. И. Поли. собр. сон., т. 32, с. 83.
9	Маркс К., Энгельс Ф. Соя. 2-е изд., т. 32, с. 461.
10	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 27, с. 320—321.
11	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с. 193.
12	Administrative Management, 1976, Dec., р. 19.
13	Hershman A. The States Move in on Business.— Dun’s Review, 1978, Jan.,
p. 33.
14	Harvard Business Review, 1977, Nov.-Dec., p. 59.
15	Nation’s Business, 1976, Oct., p. 16.
18	Issues’78. Perspectives on Fiscal Year 1978 Budget. Washington, 1977, p. 269.
17	Президент Дж. Форд явился инициатором законопроекта о поэтапном
пересмотре систем регулирования во всех сферах до 1983 г. Дж. Картер
издал свой «Президентский приказ по улучшению правительственного,
регулирования», суть которого: обязать все министерства и агентства
проанализировать меры по регулированию с целью их упрощения: вве¬
сти обязательный порядок — раз в полгода публиковать предложения по
совершенствованию регулирования; утвердить в каждом ведомстве про¬
цедуру официального пересмотра мер регулирования. Он учредил меж¬
ведомственный комитет по определению экономических последствий вы¬
полнения этих предписаний. См.: Congressional Quarterly Weekly Report.
1977, vol. XXXV, N 48, p. 2486-2491.
18	«Планирование» (planning) в науке и практике капиталистическо! э ме¬
неджмента — устоявшийся термин, означающий одну из общих функ¬
ций в абстрактном процессе управления (планирование, организация,
руководство, координация, стимулирование, контроль), имеющую лишь
информационный, предсказующий характер. Оно коренным образом от¬
личается от директивного народнохозяйственного планирования как
централизованной функции социалистического государства в плановой
экономике. Это отличие нередко предпочитают подчеркивать и буржуаз¬
ные авторы, когда они используют термины «планирование» и «про¬
граммирование» (programming) применительно к капиталистическом
рыночной экономике.
19	The United States Budget in Brief, Fiscal Year 1978. Washington, 1978,
,, P-3, 79.
\₽° Анализ этих и других рычагов регулирования производственной струк¬
туры дан в кн.: „Ригин Ю. И. Государство и монополии. М.: Наука, 1978.
21	The United StatesTJudget in Brief, Fiscal Year, 1978, p. 65.
22	Во Франции c 1947 г. осуществлено шесть общенациональных программ
экономического развития, в 1976 г. принят VII «пятилетний план». Семь
среднесрочных планов разработано в Японип. «План Вапони» и «плап
Вьеррачини» (1966—1970 гг.) явились основой деятельности правитель¬
ства по регулпровапию экономики в Италии. Начиная со второй поло¬
вины 60-х годов государственное программирование стало официальна
признаппой функцией в Великобританпп и ФРГ, так же как и в других
западноевропейских странах. В середине 60-х годов 18 азиатских, 26 аф¬
риканских и 20 латиноамериканских государств составляли программы
экономического развития. См.: Афанасьев В. Г. Научное управление об¬
ществом. 2-е изд. М.: Политиздат, 1973; Швырков Ю. М. Социалистиче¬
ское планирование и капиталистическое программирование. М., 1978.
23	Сущность предложений, внесенных по этим вопросам в конгресс США
группой сенаторов во главе с X. Хэмфри в 1974—1975 гг., теоретические
аргументы в их пользу со стороны видных американских экономистов —
членов Национального комитета за экономическое планирование и по¬
следующая борьба вокруг этих предложений проанализированы в рабо¬
те:, США: государство и экономика. М.: Наука, 1976, введение, гл. VIII.
24	Congressional Quarterly Weekly Report, 1978, Nov. 4, p. 3184.
46

25	Friedler E. R. That Humphrey — Hawkins Bill.— Business, 1978, May, p. 35.
26	Congressional Quarterly Weekly Report, 1978, Nov. 4, p. 3184.
27	Ibid.
28	Ibid., 1977, Dec. 6, p. 4251.
29	В настоящее время в конгрессе США обсуждается ряд законопроектов
«Акт 1977 г. о порядке пересмотра программ», «Акт о реформе экономи¬
ки и расходов правительства» (1976 г.), «Акт об улучшении информации
по федеральным программам» (1976 г.), резолюция сената «Реформы
рассмотрения программ сенатом» (1978).
30	Акофф Р. Л. Планирование в больших экономических системах: Пер. с
англ. М.: Советское радио, 1972, с. 59.
31	New Techniques in Public Administration. College of Europe. Brussels,
1971, vol. 1, p. 39.
32	Budgetary Definitions Glossary. Washington, 1974.
33	Archibald R. Managing High-Technology Programs and Projects. New York,
1976, p. 3.
34	Sunset Legislation. Hearings before the Subcommittee on Intergovernmen¬
tal Relations. Washington, 1977, p. 38.
35	Program Evaluation Act of 1977. Report. Washington, 1977, p. 20.
36	The United States Budget in Brief, Fiscal Year 1978. Washington, 1977,
p. 65.
37	Recommendations for Improving Program Review by Senate Committees,
p. 28.
38	Government Economy and Spending Reform Act of 1976. Report of the
Committee on Governmental Operations. U. S. Senate. Washington: GPO,
1976, p. 21.
39	Program Evaluation Act of 1977. Report, p. 20.
40	Попов Г. X. Эффективное управление (перспективы развития). М.: Эко¬
номика, 1976, с. 126.
41	В официальных документах указывается: «Каждая функция должна
иметь обобщающий результат или главное назначение, связанное с од¬
ной из важных национальных потребностей: наибольшее внимание
должно быть уделено тому, чего стремится достичь федеральное пра¬
вительство, а не средствам достижения результатов, тому, что обеспе¬
чивается в конечном итоге обслуживаемым клиентам, группам или гео¬
графическим районам. Каждая функция должна обладать «долгосрочной
национальной важностью» и быть значительной по размерам (т. е., как
правило, за ряд лет охватывать не менее 2% от общих расходов бюдже¬
та). Виды деятельности, программы обычно группируются под общей
целью (функцией) безотносительно к тому, какое ведомство их осуще¬
ствляет» (The Budget of the United States Government, Fiscal Year 1978.
Washington, 1977, p. 70).
42	Рассчитано no: The United States Budget in Brief, Fiscal Year 1979.
Washington: GPO, 1978, p. 78—81.
43	Нынешний порядок является известным отступлением от практики 60-х
годов, когда была предпринята попытка формулирования на высшем
уровне «главных программ», программных «категорий» и «подкатегорий»
как основы распределения бюджетных ресурсов.
44	Содержание этих и других национальных программ рассматривается в
последующих разделах книги, а также подробно анализируется в рабо¬
тах советских исследователей: Ригин Ю. А. Государство и монополии.
М.: Мысль, 1978; Кассирова Е. П. США: кризис социальной политики.
М.: Мысль, 1978; Катасонов Ю. В. Военное программирование. М.: Наука,
1972; Михайлов Е. Д. США: проблемы больших городов. М.: Наука, 1973;
Громека В. И., Масленников В. И., Федорович В. А., Филиппова Л. Д.
США: наука и образование. М.: Наука, 1974; и др.
45	Zero-Based Budget Legislation. Washington, 1977, p. 2.
46	Social Research and Public Policies / OECD Conference. Dartmouth, 1975,
p. 175—176.
47	Setting National Priorities. The 1978 Budget. Washington, 1977, p. 388.
48	Federal Program Information Act of 1977, p. 42—43.
47

49	Ibid., р. 5.
50	Обязательное «встречное финансирование» большинства мероприятий
со стороны штатов (в долевом участии 25—75%) заставляет последние
более избирательно и экономно подходить к получению федеральных
субсидий. На соучастие в них в настоящее время идет около одной деся¬
той бюджетных расходов штатов и местных органов власти (Improving
Information on Federal Programs, p. 22).
51	Ibid.
52	Подробнее о содержании этой программы см. § 2 гл. II в связи с рас¬
смотрением основных принципов системы ЗББ.
53	Например, в столичном округе Колумбия построено по разным програм¬
мам одновременно пять больниц, рассчитанных на один и тот же кон¬
тингент. при остром дефиците общедоступного медицинского обслужи¬
вания в других районах. В связи с обострением проблем регионального
развития Аляски в 1964 г. было создано сразу три органа: Федераль¬
ная комиссия планирования реконструкции и развития Аляски, Феде¬
ральная полевая комиссия планирования развития Аляски и Наблюдатель¬
ная комиссия при президенте по планированию развития Аляски без ка¬
кого-либо четкого деления функций -между ними (Goodman В. Spending
Reform Research. Memorandum. Washington, 1976, Mar.).
44	Survey of Current Rusiness, 1978, July, p. 26.
55 Наиболее подробно Федеральная контрактная система проанализирова¬
на в кн.: Федорович В. А. Американский капитализм и государственное
хозяйствование. М.: Наука, 1979.
58 A Repair Program for Shoes.— Business Week, 1978, Febr. 13, p. 115.

Глава вторая
Новые явления в системе управления
государственными программами
в 70-х годах
1. Концепции и практика реорганизации органов
федерального правительства
Среди многообразного внутренне несогласованного конгломе¬
рата организационных форм, процедур, методов, технических
средств, который с большой условностью можно назвать «систе¬
мой» управления федеральными программами, центральное ме¬
сто занимает собственно организационная структура федераль¬
ных ведомств, в особенности органов исполнительной власти.
В процессе неуклонного роста вмешательства государства в
экономическую и социальную жизнь страны федеральная бюро¬
кратия разрослась в чрезвычайно громоздкий, плохо систематизи¬
рованный набор министерств, независимых агентств, советов, ко¬
митетов, комиссий, управлений, бюро и т. п.
В середине 1977 г. система федеральных органов исполнитель¬
ной власти характеризовалась следующими данными *:
Численность рабочих и
2 799 800
Самостоятельные комитеты,
58
служащих
Федеральный бюджет (млрд.
462,2
комиссии, советы
Консультативные комитеты
1189
долл.)
Выплаты государственным
49
при федеральных органах
Межведомственные координа¬
200
рабочим и служащим (млрд,
долл.)
ционные комиссии
Правительственные корпора¬
30
Федеральные органы:
Подразделения Исполни¬
17
ции (в полной или частичной
собственности государства)
тельного управления при
Полуофициальные организа¬
9
президенте
Министерства кабинета
12
ции
Международные организации
91
Независимые агентства
73
с членством США
Субагентства (входящие в
состав более крупных ми¬
нистерств и ведомств)
421
По сравнению с этим к законодательному звену относилось
лишь 40 700 государственных служащих, а в судебных федераль¬
ных органах работало около 12 500 занятых2.
Объективные условия современного развития государственно¬
монополистического капитализма, характеризующиеся гигант¬
ским обобществлением производства, теснейшим сближением
49

деятельности высших эшелонов государственной власти с управ¬
ленческой верхушкой монополий и финансовой олигархией, уси¬
лением государственного регулирования экономики, приводят к
повышению роли и важности государственно-бюрократического
аппарата в общественно-экономической системе капитализма.
«В особенности же империализм...— подчеркивал В. И. Ленин,—
показывает необыкновенное усиление «государственной машины»,
неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата...» ’. Он
указывал, что «реальная работа управления лежит в руках ги¬
гантской армии чиновников» 4. Господствующий класс буржуаз¬
ного общества создает для чиновнического аппарата «привиле¬
гии» государственной службы, окружает его атмосферой буржуаз¬
ных отношений и, эксплуатируя в своих интересах армию рядо¬
вых служащих, в то же время добивается того, что через посред¬
ство акций, высоких окладов, а нередко и взяток верхушка госу¬
дарственного аппарата представляет «его агентов, проводников его
интересов и влияния» 5.
Однако государственный аппарат США в современных усло¬
виях далеко не всегда оправдывает возлагающиеся на него мис¬
сии по преодолению противоречий, заложенных в самой сути об¬
щественных отношений современной Америки. На поверхности
явлений это выглядит как его организационно-функциональное
несовершенство, которое якобы можно исправить за счет более
правильных принципов построения структуры федеральной бюро¬
кратии, улучшения координации и контроля в госаппарате,
внедрения современных методов и технических средств управле¬
ния и других организационно-технических мероприятий. Именно
поэтому острая критика системы государственного управления
США характерна для многих политических деятелей, а обещания
ее перестройки превращаются в важный козырь борьбы за
власть. Особенно усилилась тревога о состоянии системы управ¬
ления государственными программами в 70-х годах, изобилую¬
щих кризисными явлениями в экономике.
Бывший президент США Р. Никсон, критикуя неэффектив¬
ность федеральных программ, сказал: «Никогда еще в истории
человечества не было потрачено так много и столь многими ради
такого негативного результата» в. «Если мы и могли когда-либо
позволить себе «роскошь» подобной неэффективности и неспособ¬
ности,— вторил ему Дж. Форд,— то впредь мы не можем более с
этим мириться»7. И наконец, Дж. Картер, получивший репута¬
цию «наиболее управленчески ориентированного»s из последних
президентов, прямо заявил, что «структура исполнительного зве¬
на является основным источником неэффективности правительст¬
ва» 9, что «Вашингтон нуждается в четких, заимствованных из
бизнеса методах управления и планирования для того, чтобы по¬
ставить под контроль ужасающий бюрократический беспо¬
рядок» 10.
Все эти громкие фразы Дж. Картера сопровождались обеща¬
ниями провести в жизнь обширные реорганизационные мероприя¬
50

тия, в том числе сократить количество федеральных органов с
1900 до 200
Реорганизационные тенденции федеральных ведомств госу¬
дарственного аппарата США — процесс многообразный и слож¬
ный, в котором переплетаются объективные требования приспо¬
собления государственной машины к меняющимся условиям эко¬
номического и социального развития при обострении капитали¬
стических противоречий с изменениями политического курса и:
попытками использовать достижения теории и практики менедж¬
мента в каждый данный исторический период в целях укрепления
позиций господствующего класса. Именно управленческая сторо¬
на реорганизации исполнительных органов федеральной власти,,
не существующая, однако, в отрыве от остальных сторон ее во¬
площения в жизнь, будет в центре настоящего рассмотрения.
Современные принципы и тенденции реорганизации. В сово¬
купности мероприятий по совершенствованию форм и методов ра¬
боты государственного аппарата под реорганизацией американцы
понимают «создание новых административных организаций боль¬
шего масштаба, перегруппировку существующих, ликвидацию
устаревших подразделений и перераспределение их функций
между другими органами, изменение в степени автономии суще¬
ствующих подразделений и другие подобные трансформации
структуры» 12. Практически, однако, реорганизации редко осуще¬
ствляются сами по себе, они тесно переплетаются с изменениями
процедур и методов работы, перестройкой систем координации и
контроля, пересмотром кадровой политики и, в особенности, с из¬
менением законодательства, регламентирующего функции, пол¬
номочия, степень самостоятельности и другие аспекты деятель¬
ности органов исполнительной власти.
В американской практике государственного управления по¬
стоянно существовали факторы, вызывающие необходимость ре¬
организации в тех или иных звеньях федерального правительст¬
ва. Время от времени это приводило к крупным реорганизацион¬
ным мероприятиям 13.
Активность высших политических лидеров США в области
реорганизации правительственного аппарата, «была прямо про¬
порциональна тем трудностям, с которыми сталкивалась стра¬
на» 14. Эти экономические и политические трудности в 70-х го¬
дах лишь увеличились. Г. Сейдман, бывший руководитель отдела
административного управления Бюджетного бюро США, отме¬
чал в середине 70-х годов, что «реорганизация стала в Вашингто¬
не чем-то вроде религии. У нее есть свой символ в виде органи¬
зационной структуры, Ветхий завет в виде отчетов Комиссии Гу¬
вера, высшее духовенство в АБУ и паства — в различных груп¬
пах типа «Комитета граждан за реорганизацию правительства» iS.
В теории и практике государственного управления в США до
сих пор отсутствует сколько-нибудь целостная система взглядов
на построение правительственных ведомств, претендующая на на¬
учную обоснованность, что признают сами американские поли-
51

тнческие деятели и эксперты. Основой реорганизаций до сих пор
остается эмпиризм, политическое лавирование, желание извлечь
максимальные выгоды для достижения целей определенной пре¬
зидентской администрации или политической группировки. Од¬
нако в настоящее время наблюдается стремление осмыслить и
обобщить те концепции, принципы, опыт, с которыми было свя¬
зано проведение реорганизационных мероприятии в сфере феде¬
рального правительства. Их анализ представляет известный ин¬
терес.
В течение длительного времени теоретической основой реор¬
ганизации исполнительных ведомств 16 была концепция «отделе¬
ния политики от управления», согласно которой, как отмечает
советский ученый А. В. Новиков, «государственный аппарат, как
п любой орган государственной власти, имеет две основные ад¬
министративные функции, которые четко отделены одна от дру¬
гой: во-первых, политическую, т. е. определение общего направ¬
ления и конкретных задач в деятельности государственного ап¬
парата или же отдельных его частей, а во-вторых, управленче¬
скую или проведение в жизнь принятых решений» 17. Считалось
также, что собственно организация административного аппарата
должна быть подчинена ортодоксальным принципам «научного
управления», формулировка которых восходила еще к Ф. Тей¬
лору, была развита А. Файолем, А. Муни, Э. Рейли, Л. Урвиком
и Л. Гьюликом и тесно корреспондировалась с социологической
теорией «идеальной бюрократии» М. Вебера. Согласно этим об¬
щим принципам государственный аппарат должен быть построен
па основе единства распорядительства, строгой иерархии власти,
в нем должна быть проведена четкая специализация деятельности
по определенному признаку («функции», «процессу», «группе
клиентов» и т. п.), линейные функции отделены от штабных, ог¬
раничена «сфера контроля» (число подчиненных у одного началь¬
ника) и т. п. Именно поэтому вплоть до 70-х годов реорганиза¬
ции ведомств федерального правительства были сосредоточены на
перестройках собственно аппарата управления.
Наиболее последовательно проявились эти теоретические уста¬
новки в рекомендациях первой комиссии Гувера18, где было
выдвинуто главное требование — достичь «экономичности и эф¬
фективности» государственного аппарата путем «рационализации
организационной структуры», объединения смежных функций,
ликвидации их межведомственного дублирования, централизации
обслуживания федеральных ведомств в области закупок, кад¬
ров и т. п.
Однако в 60—70-х годах названные и общеполитические,
и управленческие концепции стали подвергаться значительной
критике. Стала очевидна политическая направленность деятель¬
ности не только президента и других высших должностных лиц,
но и чиновников-профессионалов, занимающих посты независимо
от смены политического руководства. Должен ли президент быть
управляющим или прежде всего политиком, освобожденным от
52

■большинства административных функций? Этот вопрос все чаще
дискутировался в среде теоретиков и практиков государственного
управления па рубеже 70-х годов. Традиционные «научные прин¬
ципы» управления также ставились под сомнение. Росло пони¬
мание того, что к реорганизации следует подходить комплексно,
охватывая не только структуру, но и процессы функционирова¬
ния федерального правительства, обращая на взаимодействие ор¬
ганов не меньше внимания, чем на их состав. Вместо узкого под¬
хода к оценке «эффективности» правительственного аппарата, ос¬
нованного на подсчете затрат на управление, выдвигалось тре¬
бование учета широких последствий каждого из административ¬
ных действий. Одним из рациональных принципов построения
жизнеспособных государственных учреждений стали считать обе¬
спечение «участия» работников разных уровней в процессах вы¬
работки решений (что якобы повысит их обоснованность). В свя¬
зи с попытками внедрения программно-целевых, матричных
структур управления главной при организации подразделений
стала считаться однородность целей (а не клиентов или функ¬
ций), допускалось «двойное подчинение» исполнителей межве¬
домственных и межфункциональных мероприятий целевого на¬
значения. В целом усилилось влияние управленческих поисков и
экспериментов, проводимых в бизнесе, на формирование государ¬
ственного аппарата.
На фоне этой теоретической неразберихи прямо признавалось,
что никакой «всеохватывающей» теории, которую можно было
бы принять за основу реорганизаций, на сегодня в американской
пауке административного управления не существует. Имеются,
однако, свидетельства того, что нынешний президент Дж. Кар¬
тер п его окружение разделяют многие идеи специалиста Бру¬
кингского института С. Хесса, выпустившего в 1976 г. книгу
-«Организация президентства». Основной тезис этой книги за¬
ключается в том, что президент должен отказаться от своих амби¬
ций быть «высшим управляющим» исполнительного звена и вме¬
сто этого стремиться быть «высшим политическим руководите¬
лем» США; президент должен создать «более коллегиальную
администрацию», в которой он сможет положиться па членов
кабинета как па основных управляющих и своих помощников и
т. п.1Э
В качестве практического руководства вместо общих теорий
реорганизации чаще формулируются «специфические принципы»
проведения реорганизационных мероприятий, имеющие прагма¬
тический смысл. Среди них выделяют следующие:
реорганизация должна быть направлена на создание органи¬
зационного механизма решения проблем, соответствующего «но¬
вым национальным приоритетам». Так, упадок городов США при¬
вел к созданию министерства жилищного строительства и город¬
ского развития в 1965 г.; загрязнение окружающей среды вызвало
необходимость учреждения Совета по качеству окружающей сре¬
ды в Исполнительном управлении президента и Агентства по ох¬
53

ране окружающей среды в 1970 г.; энергетический кризис потре¬
бовал создания нового министерства энергетики в 1977 г. и т. п.;
реорганизация должна обеспечить размещение организацион¬
ных подразделений «там, где наиболее благоприятны условия
для осуществления их функций». Например, функции контроля
за загрязнением вод были постепенно переданы из органов здра¬
воохранения в Агентство по охране окружающей среды, а функ¬
ции контроля за безопасностью атомной энергетики были изъяты
из Комиссии по атомной энергии, поскольку они вступали в конф¬
ликт с основным назначением Комиссии — разработкой и много¬
целевым использованием атомной энергии;
следует стремиться к оптимальным масштабам сферы деятель¬
ности правительственной организации, сочетая достаточную ши¬
роту задач с гарантией управляемости организации в целом. Так,
в настоящее время стала очевидной неэффективность министерст¬
ва здравоохранения, образования и социального обеспечения. Оно
управляет более чем 300 программами, общие затраты на которые
в 1976 фин. г. составили 145 млрд, долл., или более половины фе¬
дерального бюджета, идущего на внутренние программы20. По¬
этому функция образования была выделена в 1979 г. в отдельное
министерство;
при «пересечении» нескольких правительственных целей или
программ необходимо определить, во-первых, какая цель являет¬
ся доминирующей (чтобы решить, где организационно будет рас¬
полагаться подразделение, отвечающее за ее достижение), а во-
вторых, как наилучшим образом осуществить координацию. На¬
пример, управление программами профессионального обучения
децентрализовано по ведомствам (министерство обороны, НАСА,
министерство сельского хозяйства и т. п.), поскольку точное оп¬
ределение потребности в рабочей силе важнее, чем методическое
единство ее подготовки, а программа продовольственных купо¬
нов должна быть изъята из министерства сельского хозяйства,
так как потребительская сторона в пей важнее производст¬
венной.
Формулировка «принципов» реорганизации используется пра¬
вящей верхушкой и как повод для социальной демагогии, содер¬
жащей призывы к учету мнений «потребителей услуг» правитель¬
ственных ведомств, сохранения «политического нейтралитета»
чиновников, расширения «участия» рядовых работников в управ¬
лении и т. п. Все это не более чем камуфляж реально происходя¬
щей борьбы влиятельных сил в процессе реорганизаций.
Одно из важных изменений в подходе к реорганизационным
мероприятиям в 70-х годах— известный перенос акцента с их
содержательной стороны на проблему практической осуществи¬
мости предлагаемых перестроек, которая нередко решающим об¬
разом влияет на содержание реорганизаций.
Вопрос о том, как обеспечить политическую и организацион¬
ную «приемлемость» реорганизационных инициатив — особенно
болезненный в сфере государственного управления.
54

В целом можно выделить четыре формы осуществления реор¬
ганизаций в сфере исполнительной власти.
1.	Использование традиционного законодательного процесса,
■состоящее в предложении законопроекта (билля) о создании но¬
вого органа или реорганизации действующей системы; такая
инициатива может исходить как от президента, так и от любого
члена конгресса и целиком возлагает анализ, корректировку, за¬
конодательное принятие реорганизационного мероприятия на
конгресс.
Только таким способом может быть, в частности, учреждено
по закону новое министерство в федеральном правительстве США.
(По биллю Л. Джонсона было, в частности, в 1964 г. создано
министерство жилищного строительства и городского развития,
по биллю Дж. Картера в 1977 г.— министерство энергетики.)
2.	Издание президентской директивы. На президента как гла¬
ву исполнительной власти возлагается осуществление многих
■функций, что прямо указывается в определенном законодатель¬
ном акте конгресса. В этом случае президент имеет право издать
«исполнительный приказ» (Executive order) по делегированию
возложенных на него полномочий какому-либо ведомству, создать
или ликвидировать внутри ведомства специальное подразделение
и т. п. Так, при последней перестройке органов при президенте
по его исполнительному приказу были ликвидированы советы по
энергетическим ресурсам (функции переданы министерству энер¬
гетики) и по внешнеэкономической политике (функции возложе¬
ны на министерство финансов), учреждена должность помощника
президента по внутренним делам и т. п. Всего же с 1949 по
1972 г. президентами США было издано более 500 «исполнитель¬
ных приказов» по вопросам реорганизации государственного ап¬
парата, что составляет одну треть от общего числа реорганиза¬
ционных мероприятий 21.
3.	Представление в конгресс реорганизационных планов. Закон
■о реорганизации 1977 г. возобновил действовавшее ранее право
президента направлять на рассмотрение конгресса реорганиза¬
ционные планы по учреждению либо перестройке агентств, изме¬
нению их полномочий, по передаче административных подразде¬
лений из одного ведомства в другое и т. п. Основное отличие
выдвижения реорганизационного плана от представления законо¬
дательного билля состоит в том, что конгресс не имеет полномо¬
чий вносить коррективы в план, а лишь накладывает вето на
план в целом. Если ни одна из палат в течение 60 дней не вос¬
пользуется этим правом, план автоматически вступает в силу.
Регулярное возобновление такого рода реорганизационных полно¬
мочий президента, впервые введенных в 1939 г.,— предмет остро¬
го соперничества между президентом и конгрессом. Например,
по последнему варианту закона 1977 г. о реорганизации прези¬
дент не имеет права вносить в конгресс более одного плана в
месяц, но он получает возможность со своей стороны вносить
в план поправки в течение 30 дней, не отзывая его из конгресса.
55

Представление реорганизационных планов — наиболее широко
применяемый метод реорганизаций. Например, в 1970 г. по плану
№ 3 Р. Никсона было учреждено Агентство по охране окружаю¬
щей среды, по плану № 4 создано Национальное управление по
освоению океана и атмосферы и т. п. Американские обозреватели
подсчитали, что за период между 1949 и 1973 гг. президенты
США использовали этот метод реорганизации 74 раза; в 19 слу¬
чаях конгресс отклонил их предложения. За весь период действия
президентских полномочий по представлению реорганизационных
планов (1939—1973 гг.) из каждых десяти планов утверждались
восемь 22. Дж. Картер также использует эту форму как основной
путь проведения реорганизационных мероприятий.
4.	Проведение внутриведомственной реорганизации. Этот ме¬
тод сводится к перестройке подразделений и функций внутри ми¬
нистерств и агентств, осуществляемой непосредственно министром
или руководителем агентства в случае наличия соответствующих
полномочий. Если в 40—50-х годах законодательство предостав¬
ляло значительную свободу действий для проведения такого рода
реорганизационных мероприятий, то в последнее время конгресс
проявляет тенденцию ограничивать возможность руководителей
ведомств перестраивать свои подразделения. Одним из последних
примеров значительной внутриведомственной реорганизации был
приказ, изданный тогдашним министром здравоохранения, обра¬
зования и социального обеспечения США Дж. Калифано 18 мар¬
та 1977 г. В соответствии с этим приказом были перестроены
многие внутренние агентства, перераспределены функции мини¬
стерства, внесены коррективы в границы полномочий высших ру¬
ководителей. Однако при этом не был затронут сам перечень
функций, за которые по закону несет ответственность это мини¬
стерство 23.
В рамках перечисленных форм осуществления реорганиза¬
ционных мероприятий весьма существенно, какую основную
стратегию принимает та или иная администрация. История аме¬
риканской политической системы показывает, что применение
«конструктивной» или «всеохватывающей» стратегии, основанной
на предложении полной и взаимоувязанной перестройки исполни¬
тельного звена, исходя из четко сформулированных принципов,
нередко претендующих на научность, является нежизненным. Обе
попытки таких комплексных реорганизаций Ф. Рузвельта (на ос¬
нове выводов комитета Браунлоу) и Р. Никсона (по рекоменда¬
циям совета Р. Эша) окончились неудачей. «Стратегия исследо¬
вательских комиссий» (типа комиссий Гувера) с участием пред¬
ставителей законодательной и исполнительной власти — это путь
длительной выработки компромиссных решений, учитывающих
разные интересы. Однако она скорее выявляет, чем решает про¬
тиворечия в организации государственного аппарата и требует
большого времени для проведения реорганизаций, многие из ко¬
торых остаются лишь благими пожеланиями.
56

В настоящее время на вооружение чаще принимаются более
гибкие, но вместе с тем четко регламентированные подходы к
проведению реорганизаций. Они состоят в проведении поэтапных
последовательных изменений во всей системе путем представле¬
ния в конгресс реорганизационных планов по отдельным функ¬
циям правительства, проведения внутриведомственных перестроек
и т. п. после тщательной политической подготовки в конгрессе,
в широкой прессе и т. п.
Опыт неудач предыдущей администрации научил, что страте¬
гия реорганизаций «сверху—вниз», как ярко выраженных ини¬
циатив президента, проработанных советом независимых экспер¬
тов, должного эффекта не дает. Более реалистичной оказывается
стратегия разработки и внедрения новых планов «снизу—вверх»,
когда на высшем уровне задается лишь основная идея реоргани¬
зации, а проработка деталей новой системы осуществляется обя¬
зательно с привлечением тех, кто по ней будет работать, либо
передается полностью на их усмотрение. Наиболее ухищренной
признается так называемая «закулисная» стратегия, когда про¬
блемы реорганизации решаются косвенно. Например, обсуждае¬
мый в настоящее время в конгрессе билль о «заходе солнца»
(«Sunset») под видом регулярного пересмотра программ отдель¬
ных ведомств фактически содержит все предпосылки для глубо¬
кой реорганизации и даже ликвидации этих ведомств.
Наконец, серьезная борьба происходит в американской госу¬
дарственной системе по вопросу о критериях оценки реорганиза¬
ционных мероприятии. Традиционный подход, который пытается
реализовать в законодательных документах конгресс,— это требо¬
вание о сокращении численности государственных служащих и
об экономии административных расходов. Однако высшие руко¬
водители исполнительного звена начиная от Ф. Рузвельта и
Г. Трумэна неоднократно выступали против такого упрощенного
подхода, считая, что он вредит главным задачам совершенствова¬
ния государственного аппарата — его превращения в инструмент
проведения централизованной политики президентской власти.
Следует отметить, что, хотя в целом государственный аппарат
США возрос за 1950—1975 гг. почти в 2,4 раза, это увеличение
приходилось в основном на органы в штатах и на местах с
4285 тыс. до 12 449 тыс. человек24. Американский специалист
в области государственного управления Г. Кауфман приводит
данные, согласно которым с 1956 по 1976 г. численность граждан¬
ских служащих федерального правительства выросла с 2,4 до
2,8 млн. человек, или на 17%. За этот же период федеральный
бюджет возрос в 5 раз в текущих ценах и в 2 раза — в ценах
1972 фин. г.25
При выполнении насущной задачи приостановления роста го¬
сударственных расходов в целях борьбы с инфляцией и бюджет¬
но-финансовыми трудностями экономии административно-управ¬
ленческих расходов сколько-нибудь существенная роль не отво¬
дится. Как отмечает Р. Майлз из Принстонского университета,
57

«рациональное зерно состоит в том, что, как правило, новая
структура повышает эффективность деятельности правительства,
а не сокращает его затраты» 2в.
Следует оговорить, что спор о критериях эффективности реор¬
ганизаций имеет отнюдь не академический характер. Если при¬
нять более жесткие экономические критерии, то возможности
усиления «управленческого потенциала» органов исполнительной
власти сильно уменьшатся, и это не могут не понимать в кон¬
грессе США, постоянно стремящемся ограничить силу власти
президента. При обсуждении закона о реорганизации 1977 г. в
конгрессе США администрация Дж. Картера упорно добивалась
более гибкого подхода к оценке эффективности реорганизацион¬
ных мероприятий. В результате компромиссное условие, вошед¬
шее в текст закона, требовало оценивать «воздействие реоргани¬
зационного плана на расходы в целом и на совершенствование
управления и предоставления услуг» 27, хотя показатель сокра¬
щения административно-управленческих расходов принимался
во внимание.
Таким образом общие принципы, концепции, подходы к реор¬
ганизации федеральных ведомств исполнительной власти США
претерпевают изменения и под влиянием противоречий капитали¬
стической действительности, и с учетом поисков «науки менедж¬
мента».
Реорганизационные мероприятия администрации Дж. Картера,
Решимость Дж. Картера осуществить обширную реорганизацию
ведомств федерального правительства, постоянно выпячиваемая
еще во время предвыборной камцании 1976 г., была основана на
опыте реорганизации правительственных ведомств в штате Джорд¬
жия в 1971—1975 гг. Дж. Картеру как губернатору штата уда¬
лось сократить число правительственных департаментов (мини¬
стерств), агентств, бюро и комиссий с 300 до 22, и в целом,
по оценке журнала деловых кругов «Бизнес Хорайзонс», «реорга¬
низация в Джорджии внесла элементы логики и порядка в запу¬
танную, неэффективную и зачастую неуправляемую систему» 28.
Фактически в Джорджии была проведена группировка мини¬
стерств и ведомств вокруг «широких целей» путем создания ми¬
нистерства экономики, людских ресурсов и других, т. е. реализо¬
вано примерно то, что предлагал при Р. Никсоне совет Р. Эша.
Реформы в Джорджии находились в ряду значительных пере¬
строек правительственных ведомств, осуществленных за послед¬
нее десятилетие более чем в 20 штатах 29, где рост численности
государственного аппарата и усиление бюрократизма были еще
сильнее, чем на федеральном уровне.
Формулировка задач реорганизации на федеральном уровне
не содержала ничего нового. Демагогически утверждалось, что
необходимо «сделать правительство более доступным народу»,
сдержать рост правительственного аппарата, повысить его эффек¬
тивность и экономичность, ликвидировать неэффективные ведом¬
ства, дублирование и конфликты федеральных действий, ввести
58

более простые и понимаемые формы правительственного регули¬
рования 3°.
Анализ показывает, что с управленческой точки зрения новая
администрация руководствуется такими принципами, как:
функциональная консолидация однородных действий прави¬
тельства под одним началом путем создания новых и объедине¬
ния либо ликвидации действующих органов;
расширение полномочий министров кабинета и передача им
большей административной власти с целью усиления функций
политического руководства со стороны президента США;
поиски путей рационального перераспределения программ и
функций между существующими министерствами и агентствами,
упрощение координационного межведомственного механизма по
управлению программами;
рационализация внутренней структуры правительственных
ведомств за счет ее упрощения и экономии административно¬
управленческих расходов;
ликвидация или преобразование излишнего количества сове¬
щательных комитетов и комиссий, образовавшихся в федеральном
правительстве.
Подходы к разработке конкретных мероприятий по реоргани¬
зации чрезвычайно многообразны. По заявлению президента, их
инициаторы «не собираются предполагать, что правительство на¬
столько просто, что можно руководствоваться одним или двумя
основными принципами при реорганизации»31. Примечательно
другое: реорганизация федеральных ведомств осуществляется
параллельно с перестройкой бюджетного процесса «на нулевой
основе» (применение системы ЗББ), внедрением рекомендаций
Комиссии по уменьшению бумажной работы, созданной еще при
Дж. Форде, крупными изменениями системы оплаты и стимули¬
рования высших государственных служащих, серьезными намере¬
ниями упростить и усовершенствовать всю систему администра¬
тивно-законодательного регулирования экономики. Если, будучи
губернатором штата Джорджия, Дж. Картер считал, что «наибо¬
лее трудно провести постепенную реорганизацию» 32, то примени¬
тельно к федеральным органам принят именно такой путь.
С организационной точки зрения важны два момента. Во-пер¬
вых, новая администрация полагается в разработке реорганиза¬
ционных мероприятий прежде всего на правительственный аппа¬
рат, созданный специально с этой целью в Административно¬
бюджетном управлении (АБУ), в отличие от часто создаваемых
для этого в прошлом целевых комитетов из «независимых экспер¬
тов» (комитета Н. Рокфеллера, рабочей группы Д. Прайса, целе¬
вой группы У. Хейнемана, совета Р. Эша и др.). Руководитель
разработки реорганизационных планов Г. Уэлфорд является за¬
местителем директора АБУ. Его аппарат включает 40 постоянно
работающих специалистов в штате АБУ по вопросам управления,
государственного права, политических и других наук, а также
около 200 ^специалистов, привлекаемых с соответствующей опла¬
59

той на временной основе из других правительственных ведомств,
из бизнеса и консультативных фирм.
В целом «реорганизационный проект», руководимый Г. Уэл-
фордом п его помощниками, охватывает два самостоятельных на¬
правления: 1) по структурной реорганизации (этим занимаются
пять отделов АБУ, разрабатывающих планы реорганизации в та¬
ких «политических областях», как экономическое развитие, люд¬
ские ресурсы, природные ресурсы, национальная безопасность п
международные вопросы, общие проблемы правительства);
2) по «неструктурным» аспектам реорганизации, включая вопро¬
сы управления, регулирования, кадровой политики и т. п.33
Во-вторых, уже на стадии разработки предложений по реорга¬
низации АБУ стремится войти в тесный контакт с комиссиями
конгресса, которые будут оценивать п рассматривать соответст¬
вующие конкретные проекты. Как заявил член палаты представи¬
телей Ф. Хортон: «В течение ряда лет я видел, как слишком
много хороших реорганизационных планов рушилось из-за того,
что они наступали на ноги председателям комиссий, которые не
хотели терять свои полномочия» 34. Это, видимо, учла «команда
Уэлфорда».
При проведении «программы реорганизации», рассчитанной на
три года, используются все четыре законодательные формы пере¬
стройки структуры федеральных ведомств. С самого начала пол¬
номочиями президента была перестроена структура Совета на¬
циональной безопасности, проведена внутренняя реорганизация
АБУ, было ликвидировано 480 консультативных комиссий. В ча¬
стности, число последних сократилось в министерстве здравоохра¬
нения, образования и социального обеспечения на 26%, в мини¬
стерстве сельского хозяйства — на 81, министерстве труда —
на 12%, наполовину — при «независимых агентствах» и т. п.
Это дало годовую экономию в 15 млн. долл. Однако 709 советов
и комиссий было сохранено как «абсолютно необходимые», что
снизило первоначальные намерения новой администрации по со¬
кращению общего числа самостоятельных единиц в правительст¬
венном аппарате. На основе билля, внесенного в конгресс прези¬
дентом, спешно было создано новое министерство энергетики,
приступившее к работе с 1 октября 1977 г. и объединившее мно¬
гие функции в этой сфере, выполнявшиеся ранее шестью мини¬
стерствами, тремя ведомствами, многочисленными агентствами и
комиссиями по осуществлению энергетических программ общей
стоимостью 10,8 млрд. долл. Основной же формой проведения
реорганизационных мероприятий является все же представление
в конгресс реорганизационных планов, которых на ближайший
срок президентских полномочий разработано около 30. В амери¬
канской печати идет острая полемика по вопросам возможных
реорганизаций механизма предоставления правительственных
услуг, структуры формирования и реализации федеральных про¬
грамм местного развития, федеральной системы надзора за соблю¬
дением законов и федеральной системы судопроизводства, феде¬
60

ральной политики в области пищевых продуктов и др. Ожидают¬
ся реорганизации министерства сельского хозяйства, министерства
жилищного строительства и городского развития, учреждение
самостоятельных министерств образования, охраны окружающей
среды, внешней торговли и зарубежных капиталовложений США
и другие мероприятия.
Конкретное представление о принципах и содержании прово¬
димых реорганизационных мероприятий дают наиболее сущест¬
венные реорганизационные планы, которые были первыми при¬
няты к реализации и касались реорганизации Исполнительного
управления при президенте (ИУП) и Комиссии гражданской
службы.
Исполнительное управление при президенте, реорганизован¬
ное по плану № 1, вступившему в силу в октябре 1977 г., сильно
разрослось еще при администрации Р. Никсона и централизован¬
но выполняло ряд излишних функций на президентском уровне.
В результате этого произошло дублирование ответственности не¬
которых министерств и независимых агентств, что уменьшало
эффективность работы аппарата президента, реально не влияя ни
на выработку политики по существу, ни тем более на ее реали¬
зацию. Президент как высший руководитель исполнительной
власти был перегружен обилием рассматриваемых им проблем,
информация и экспертиза по наиболее сложным проблемам была
плохо организована, решения, принимаемые президентом, не име¬
ли регулярного согласования с членами кабинета министров,
в Белом доме существовали две не связанные между собой си¬
стемы документооборота, отсутствовали ответственность и четкий
контроль за выполнением принятых решений.
Администрация Дж. Картера использовала эту ситуацию,
рассматривая первоочередную реорганизацию ИУП и сокращение
его аппарата как шаг, особенно выгодный в политическом отно¬
шении. К моменту прихода Дж. Картера к власти Исполнитель¬
ное управление при президенте насчитывало 19 административ¬
ных органов, из которых два (Совет по вопросам экономической
политики и Консультативный совет по вопросам международной
разведки) исчерпали срок своих полномочий и были упразднены.
Численность аппарата ИУП составляла к моменту представления
плана 1712 человек.
Реорганизация ИУП имела ярко выраженный административ¬
но-управленческий характер. Ее официально объявленными прин¬
ципами были 35:
усиление контроля со стороны президента за выработкой и
реализацией его решений по вопросам внешней и особенно внут¬
ренней политики;
рационализация организационной структуры ИУП путем
ограничения деятельности управления лишь теми функциями,
которые имеют тесную связь с работой президента;
централизация функций административного обслуживания
внутри ИУП;
61

сокращение численности аппарата Белого дома и ИУП в
целом.
Это достигалось за счет ликвидации 7 из 17 органов путем
передачи их полномочий за пределы Исполнительного управле¬
ния при президенте или изменения статуса внутри управления,
более или менее существенного перераспределения функций остав¬
шихся органов и упорядочения внутренних процедур и форм
административного руководства и управления в ИУП. Новая
структура Исполнительного управления при президенте включает
десять органов, представленных на рис. 4. Какие преобразования
привели к их созданию и в чем состояла их организационно¬
управленческая суть?
Прежде всего были предприняты шаги по концентрации ответ¬
ственности за выработку важных вопросов политики и одновре¬
менно по делегированию некоторых функций президента на более
низкие уровни руководства. Это нашло свое отражение в учреж¬
дении новой должности помощника президента по вопросам внут¬
ренней политики непосредственно в аппарате Белого дома по ана¬
логии с помощником по вопросам национальной безопасности.
Совет по внутренним делам был ликвидирован, но на основе его
штата был создан аппарат помощника президента по вопросам
внутренней политики. Таким образом, произошло преобразование
консультативного совещательного органа в административное
подразделение.
Другим шагом стало усиление роли вице-президента, под пред¬
седательством которого начал работать Комитет советников пре¬
зидента, основная задача которого — определять совместно с
аппаратом вице-президента приоритеты рассмотрения политиче¬
ских проблем и повестку дня для их рассмотрения правитель¬
ством. Был введен регламент еженедельных заседаний кабинета
министров, в аппарате Белого дома была образована специаль¬
ная группа по связи с министрами, губернаторами, мэрами в шта¬
тах и на местах. Произошло также упорядочение документообо¬
рота и информационных потоков, создан штат специалистов по
анализу и совершенствованию процессов принятия решений
внутри правительства. Руководители реорганизации поспешили
объявить, что в Исполнительном управлении при президенте
создана Система управления внутренней и внешней политикой
(Policy Management System —PMS).
Вторым существенным моментом стало упорядочение функ¬
ций, выполняемых органами Исполнительного управления при
президенте.
Это прежде всего касалось наиболее острой проблемы госу¬
дарственного управления в США — выработки единой экономиче¬
ской политики. Слабость и непоследовательность экономической
политики новой администрации — этого ключевого вопроса ее по¬
литического выживания — выявилась уже в первые месяцы пре¬
зидентства Дж. Картера. Особое беспокойство правящих кругов
вызвала рассогласованность и нескоэрдинированность различных
,62

Управление обеспечении	.
безопасности	Аппарат вице-президента
Рис. 4. Исполнительное управление президента США (1978 г.)
Источник: Reorganization Plan N 1 of 1977. Hearings before fhe Committee on Government Ąffajrs. U. g. Sęnate. Washington: GPO, 1977
63

•экономических мероприятий и решений федерального правитель¬
ства. Как заявил тогдашний министр финансов США М. Блю¬
менталь, «эффективная координация экономической политики, мо¬
жет быть, самая трудная и важная организационная проблема,
с которой сталкивается не только правительство США, но и пра¬
вительство любой индустриальной страны» Зб.
В аппарате президента из семи органов формирования эконо¬
мической политики сохранено (с уменьшением их аппарата)
лишь три: Совет экономических консультантов с приданным ему
Советом по стабилизации зарплаты и цен; Управление специаль¬
ного представителя на торговых переговорах; Административно-
’бюджетное управление. Упразднению подверглись Совет экономи¬
ческой политики, Совет экономических возможностей, Совет по
федеральной собственности и Совет по международной экономи¬
ческой политике.
Наиболее интересным в управленческом плане было создание
координационного механизма экопомической политики на уровне
кабинета министров правительства США. Здесь была создана
Группа экономической политики под председательством мини¬
стра финансов, которая официально не включалась в ИУП,
но была подотчетна непосредственно конгрессу США. Формально
эта группа включила в свой состав всех членов кабинета и ряд
высших должностных лиц из ИУП, но, как подчеркивают ее
создатели, в таком виде она будет слишком громоздким и мало¬
эффективным органом. Основная идея состояла в том, чтобы
создать в ее рамках совокупность оперативных целевых подраз¬
делений координационного и экспертного характера. Главными из
них являются Руководящий комитет (Steering Committee) и Ис¬
полнительный комитет группы (Executive Committee).
Первый, собирающийся не реже одного раза в неделю, вклю¬
чает министра финансов (председатель комитета), государствен¬
ного секретаря, директора Административно-бюджетного управ¬
ления, председателя Совета экономических консультантов при
президенте, а также вице-президента США и обоих ключевых
помощников президента по вопросам внутренней политики и по
национальной безопасности.
Второй комитет, включающий наряду с перечисленными чле¬
нами также министров торговли, труда, жилищного строитель¬
ства и городского развития, работает с меньшей регулярностью,
но обеспечивает постоянную межведомственную проверку и
контроль действий указанных министерств и других органов
■федерального правительства. При рассмотрении частных проблем
он заседает под председательством соответствующих министров.
Согласование деятельности Группы экономической политики с
решениями президента по экономическим вопросам должны обес¬
печить помощники президента по вопросам внутренней и внеш¬
ней политики.
Структуру Группы экономической политики дополняют восемь
«целевых команд» по международной энергетической политике,
<64

зарубежным инвестициям, валютным проблемам, стратегии «Вос¬
ток-Запад», торговому балансу США, регулированию торговли,
по потребительским товарам и по черной металлургии. Они вклю¬
чают заместителей соответствующих министров с привлечением
квалифицированных экспертов и призваны заменить многочислен¬
ные ведомственные координационные группы по тем же вопро¬
сам, существовавшим ранее. Группа экономической политики не
имеет своего штата, ее обслуживание должно быть обеспечено
аппаратом министра финансов. Важная роль в работе группы от¬
водится применению ЭВМ для обработки экономической инфор¬
мации.
Как и следовало ожидать, данный координационный орган не
только не вывел экономику США из тупика, но и не привел к
существенному изменению экономической политики президент¬
ской администрации, беспомощной перед наступлением новых
кризисных явлений в американской экономике. Но можно утвер¬
ждать, что принципы и организационные формы его построения
являются достаточно современными, фактически они заимствова¬
ны пз бизнеса. По такому же образцу с некоторыми вариациями
строится сегодня высшее звено управления многими монополия¬
ми-гигантами, такими, как «Дженерал моторз», «Дюпон», «Дже-
перал электрик», «Бендикс» и др.
Другая форма упорядочения функций Исполнительного управ¬
ления при президенте — передача ряда полномочий на более
низкие уровни управления. Так, основные обязанности упразд¬
няемого Управления политики в области телекоммуникаций и
средств связи возлагаются на вновь назначенного заместителя
министра торговли по коммуникациям и информации; функции
ликвидируемого Управления по борьбе со злоупотреблением нар¬
котиками будет выполнять один эксперт; полностью переданы в
новое министерство энергетики функции Совета по энергетиче¬
ским ресурсам; сокращен аппарат Управления политики в обла¬
сти науки и техники, где отдельные полномочия переданы На¬
циональному научному фонду и Административно-бюджетному
управлению при президенте. Последнее освобождено от некото¬
рых чисто обслуживающих и регулятивных функций, но одно¬
временно еще более усилены функции АБУ по вопросам управ¬
ления.
Существенной перестройке подвергается организация админи¬
стративного обслуживания в ИУП. Анализ выполнения этой
функции показал, что рассредоточение секретарского и админи¬
стративного персонала по отдельным органам ИУП приводило к
неэффективным и устаревшим формам его работы, неравномерной
загрузке и административным излишествам. Поэтому был создан
единственный новый орган в ИУП — Центральное администра¬
тивное управление численностью в 149 человек, на который было
возложено централизованное обслуживание и административное
планирование деятельности всех органов исполнительного управ¬
ления при президенте (в том числе на основе организации «адмп-
3 Зпта 3220	fis

нкстратпвных зон», «систем обработки словесной информации»
и других современных форм конторского обслуживания), приме¬
нение более совершенных средств конторской и вычислительной
техники.
В целом, оценивая сущность реорганизационного плана № 1,
следует подчеркнуть, что перестройка Исполнительного управле¬
ния при президенте серьезно не затронула его функций по суще¬
ству и носила ярко выраженный административно-управленче¬
ский характер. Печатью всячески подчеркивалось, что числен¬
ность аппарата Исполнительного управления при президенте со¬
кращена на 250 человек, а непосредственно аппарата Белого
дома — с 485 до 351 человека. На проверку, однако, оказывается,
что часть служащих из Белого дома была переведена в Цент¬
ральное административное управление, а общая экономия от всех
преобразований оценивалась в 6 млн. долл, в год, что при бюдже¬
те ИУП в 80 млн. долл, составляет лишь 7,5 %.
Дж. Картер преследовал прежде всего политические и психо¬
логические цели, в интервью журналистам он заявил, что его
«стремление — сделать Исполнительное управление при прези¬
денте моделью, которая может быть принята в качестве приме¬
ра, так как мы в настоящее время агрессивно продвигаемся к
тому, чтобы реорганизовать другие части федерального прави¬
тельства» 37.
Самым серьезным шагом в реорганизационных мероприятиях
новой администрации, объявленных президентом «центральной
частью реорганизации правительства во время данного срока его
пребывания на посту»33, явилась перестройка летом 1978 г.
Комиссии гражданской службы и одновременно — системы опла¬
ты и стимулирования высшего и частично среднего руководящего
персонала федеральных ведомств.
Существовавшая с 1883 г. (по закону Педлтона) организация
государственной службы основывалась на принципе отделения
политики от управления и в целом была направлена на поддер¬
жание известной независимости бюрократического аппарата США
от изменений в политическом руководстве страны. Собственно к
категории служащих федерального государственного аппарата,
по подсчетам, может быть отнесено около 1,5 млн. работников
федеральных ведомств39, из них около 1000 человек — особо
важные должности высших руководителей и экспертов политиче¬
ского значения, назначение на которые производится президен¬
том и сенатом США в особом порядке. Остальные служащие
были по закону 1949 г. разделены на 18 категорий: первые 9 —
технический персонал и исполнители, категории с 10 по 15 —
средний руководящий персонал и категории 16—18 — высшее ру¬
ководство. Соотношение между ними составляло в 1973 г. 63,9;
35,7 и 0,4% 40.
По отношению к этой основной массе служащих действовал
порядок, согласно которому прием на службу и повышение в
должности осуществлялись путем сдачи конкурсных экзаменов,
66

при этом подчеркивалось главное значение профессиональной
квалификации и опыта, несущественность принадлежности к де¬
мократической или республиканской партии и необходимость слу¬
жения чиновников «общественным», а нс каким-либо «группо¬
вым» интересам.
Повышение зарплаты по 10 уровням внутри каждой из 18 ка¬
тегорий осуществлялось, как правило, автоматически на 6—7%
в год и зависело фактически от выслуги лет, а не от результатов
работы.
Комиссия гражданской службы (КГС) была тем органом, где
сосредоточивались все полномочия по формированию кадровой
политики, выработке регламентирующих положений, проведению
конкурсных экзаменов, обжалованию решений ио федеральным
служащим (за исключением почтовой службы и правительствен¬
ных корпораций). По положению она формировалась па двухпар¬
тийной основе.
Дж. Картер повел решительное наступление па этот бастион
федеральной бюрократии, объявив, что «система... стала бюрокра¬
тическим лабиринтом, в котором отрицаются заслуги, проявляет¬
ся терпимость к плохой работе, нарушаются права служащих,
гарантированные законом, и каждое мероприятие погружается в
трясину бумаготворчества, волокиты и неразберихи» 4‘.
Стержневым мероприятием в перестройке системы оплаты и
стимулирования стало создание новой категории служащих
«Службы высшего руководства» — СВР (Senior Executive Service)
вместо упраздняемых категорий с 16 по 18 и двух суперкатего¬
рий (V и IV). Руководители, относимые к этой категории (всего
в федеральных ведомствах около 8000 человек), получают одина¬
ковую базовую зарплату, а надбавка к ней устанавливается в за¬
висимости от конкретных результатов работы, оцениваемых по
каждому из членов СВР. Главам агентств разрешается ежегодно
премировать половину (но не более) руководителей, отнесенных
к СВР. До 15% руководителей этой категории (независимо от
принадлежности к агентству) ежегодно могут быть отнесены к
рангу «достойный руководитель» и не более 1% —к рангу «вы¬
дающийся руководитель». Они получают фиксированную по де¬
нежной сумме годовую надбавку к зарплате, устанавливаемую
на 5 лет.
Соответственно для всех руководителей СВР вводится «оценке
по результатам», основанная на следующих принципах: она долж¬
на осуществляться не реже, чем 1 раз в год, базироваться на
точно документированных целях, устанавливаемых до начала пе¬
риода оценки; проводиться в письменном виде; завершаться вы¬
ставлением итогового балла результативности. В критерии оценки
должны быть, по положению, включены как личные результаты,
так и успешная работа подразделения, возглавляемого менедже¬
ром, с учетом улучшения эффективности, производительности и
качества работ или услуг подразделения, экономии расходов и
своевременности исполнения поставленных задач. К итоговым
з*
67

баллам относятся: неудовлетворительный, минимально удовле¬
творительный и один пли более уровней полностью удовлетвори¬
тельной работы. Оценивается работа членов СВР Советом по
оценке, специально создаваемым в каждом учреждении. Если
работник получил «полностью удовлетворительный» балл, он
имеет право на вознаграждение. Если в течение пяти лет он по
итогам года дважды получил «неудовлетворительный» балл либо
в течение трех лет —• дважды меньше чем «полностью удовлетво¬
рительный», его исключают из категории Служба высшего руко¬
водства и переводят в категорию 15 среднего руководства. Это
не влечет за собой снижения зарплаты, но приводит к лишению
ряда льгот, предоставляемых членам СВР. Характерно, что вос¬
становление руководителя в категории СВР не допускается. При
угрозе неудовлетворительной оценки руководитель должен быть
предупрежден об этом письменно за месяц до момента оценки,
чтобы иметь возможность исправить или оправдать свои действия.
Решения Совета по оценке не подлежат обжалованию в других
органах (что разрешено для более низких категорий служащих).
Аналогично перестраивается система стимулирования средних
руководителей категорий 13—15 (включающую около 72 000 че¬
ловек), где процент ежегодно гарантированного роста зарплаты
снижается с 6—7 до 2,5%, но вводится система годовых выплат
к зарплате до 12%, также в зависимости от успешности индиви¬
дуальных результатов работы. Примечательно, что оба стимули¬
рующих мероприятия должны быть осуществлены без роста об¬
щего фонда зарплаты этих категорий служащих, лишь за счет
его перераспределения.
Второй важный момент реорганизации состоял в разделении
функций Комиссии гражданских служб между двумя новыми ор¬
ганами — Управлением кадровой службы (Office of Personnel Ma¬
nagement) и Советом по соблюдению системы заслуг (Merit Pro¬
tection Board). Первый из них — орган формирования и реализа¬
ции кадровой политики в сфере государственного управления,
порядка отбора, найма, оценки, продвижения государственных
служащих, функционального руководства и контроля кадровыми
службами федеральных агентств. Непосредственный набор служа¬
щих при этом делегируется главам агентств. На Совет по соблю¬
дению системы заслуг возложены функции арбитража и рассмот¬
рения апелляций по всем жалобам и делам государственных слу¬
жащих, а также контроль за правильностью применения регули¬
рующих положений. Возглавляет его комитет, состоящий пз трех
директоров, один пз них должен представлять оппозиционную
партию, при комитете создается специальный совет с целью
политического контроля за функционированием всей системы.
Наряду с этим реформа комиссии гражданских служб предусмат¬
ривала дополнительные мероприятия по упрощению процедур
увольнения государственных служащих42, гарантии прав жен¬
щин, национальных меньшинств и ветеранов войны при приеме
на государственную службу.
68

Как же в целом оценить сущность и направленность реорга¬
низационных мероприятий кадровой службы? Это весьма крупно¬
масштабная п имеющая далеко идущие последствия перестройка,
общий замысел которой состоял в укреплении централизованной
власти президента и его ближайшего окружения, в большей «по¬
литизации» деятельности государственного аппарата, в наступле¬
нии на десятилетиями укреплявшиеся прерогативы профессио¬
нальных чиновников, непосредственно повинных в том, что мно¬
гие решения высших уровней исполнительной власти в конечном
итоге не выполнялись, а иногда и открыто саботировались, исхо¬
дя из частных ведомственных, региональных, монополистических
интересов.
Управленческая подоплека этого реорганизационного меро¬
приятия совпадает с концепциями, которые в последнее десяти¬
летие широко применяются в американском бизнесе и беспри¬
быльных организациях. Это — построение систем оценки и сти¬
мулирования исходя из так называемого принципа «управления
по целям» пли «оценки по результатам». Суть его — в переходе
от обезличенных систем оплаты и премирования работников к
применению систем «индивидуализированных», когда каждый ме¬
неджер ставится в жесткие рамки оценки персонального выпол¬
нения четко определенных заданий, и оценка эта в большей сте¬
пени зависит не от объективных показателей работы, а от субъ¬
ективного мнения начальства данного менеджера.
Такой подход, основанный в конечном счете на «закручивании
гаек» не только по отношению к рядовым рабочим и служащим,
но и к менеджерам среднего и даже высшего уровня, стал осо¬
бенно распространяться в условиях экономических кризисов
70-х годов. Борьба за выживание промышленных фирм была рас¬
пространена через новые системы стимулирования на борьбу за
выживание среди тех, кто осуществляет функции управления.
В условиях «оценки по результатам» от менеджеров требовалась
не только общая лояльность по отношению к делам фирмы, но п
конкретный вклад в преодоление ее обострившихся проблем на
каждом участке деятельности. Несмотря на социальную демаго¬
гию о согласовании личных целей менеджеров и целей фирмы,
это на деле приводило к дальнейшей интенсификации управлен¬
ческого труда и усилению авторитарных начал в руководстве
фирмами со стороны узкой группы ее управленческой элиты,
а также и собственников.
Американские эксперты быстро сообразили, однако, что пере¬
несение таких принципов в государственный аппарат — дело не
простое. Никакой объективной оценки вклада менеджеров в улуч¬
шение «правительственных работ и услуг» новая система сама
по себе не обеспечит, она построена на субъективизме — в этом
сходятся многие эксперты, анализирующие ее сущность. Но стре¬
мится ли к такой объективности администрация Дж. Картера?
Видимо, здесь лежит главный ответ на вопрос о внутренних
мотивах и целях данной реорганизации. Хотя принятые меры в
69

известной степени направлены против тех, кто предпочитает «спо¬
койную жизнь» в бюрократических заводях федерального аппара¬
та, их конечная цель другая — сделать этот аппарат более по¬
слушным орудием в руках политической группировки, стоящей
у кормила исполнительной власти. «Президент и его советники
полагаются на двойственную концепцию конкуренции и автори¬
таризма»,— подчеркивает, в частности, профессор Ф. Тайер, кри¬
тикуя подоплеку проводимой реформы ‘3.
При новой системе резко усиливается роль политических став¬
ленников администрации. Конкуренция, как подчеркивает иссле¬
дователь Б. Розен, долгие годы проработавший на государствен¬
ной службе, будет состоять в том, чтобы членам СВР «использо¬
вать их официальную свободу действий в ловких способах слу¬
жить партийным или специальным групповым, а не обществен¬
ным интересам»
Переход от двухпартийной Комиссии гражданских служб к
однопартийному Управлению кадровой службы, директор кото¬
рой получает большую единоличную власть в формировании кад¬
ровой политики, усилит контроль президента над государствен¬
ным аппаратом.
Таким образом, в условиях противоречивости государственно¬
го управления при капитализме перестройки, которые внешне вы¬
глядят как рациональные управленческие меры,—это в конеч¬
ном счете отражение политических и экономических противоре¬
чий. Решившись на взлом системы, которая была незыблемой в
течение почти 100 лет, Дж. Картер окончательно развеял миф о
«политической центральности» верхушки государственных служа¬
щих, якобы стоящих на страже «общественных интересов», адми¬
нистративно закрепив то, что существовало в реальности,— сра¬
щивание различных частей государственного аппарата с полити¬
ческими и экономическими интересами отдельных группировок в
общественной системе капитализма. Попытка подчинить много¬
миллионную государственную машину повороту рычагов на са¬
мом высшем уровне руководства лишь обострит ее внутренние
противоречия.	*
2. Внедрение системы	,
«разработки бюджета на нулевой основе» (ЗББ)
Рационализация бюджетного процесса, посредством которого
распределяются ресурсы капиталистического государства,— весь¬
ма насущная задача. При современном состоянии дел в феде¬
ральном правительстве бюджетный процесс характеризуется как
«неэффективный, хаотический и фактически неконтролируемый
ни президентом, ни конгрессом» 4Г'. Разработка бюджета —
острый политический процесс. Он характеризуется столкновени¬
ем различных заинтересованных групп в конгрессе и исполни¬
тельных ведомствах США, за которыми стоят влиятельные моно¬
полии, банки, правительства штатов, городов, профсоюзы и
70

многие другие силы. Вместе с тем это сложная управленческая
проблема, решить которую американские правящие круги пыта¬
ются на основе многочисленных реорганизаций бюджетного про¬
цесса в целом, форм и методов разработки, планирования, анали¬
за, оценки бюджетов отдельных государственных ведомств и
программ.
В последние два десятилетия поиски в этой области осуществ¬
ляются на основе попыток применения идей «программного бюд¬
жетирования» (program budgeting) как совокупности концепций,
форм, методов распределения и использования государственных
ресурсов по четко определенным комплексам деятельности — це¬
левым программам. В середине 70-х годов идеи бюджетных ре¬
форм формировались под влиянием кризиса американской эконо¬
мики, со всей остротой поставившего перед правительством
проблему уменьшения дефицита государственного бюджета, со¬
кращения или, по крайней мере, приостановления роста расходов
капиталистического государства и удорожания государственного
аппарата, что отрицательно сказывалось на экономическом поло¬
жении США.
Центральным элементом управленческих преобразований бюд¬
жетного процесса при администрации Дж. Картера явилось по¬
всеместное распространение новой системы подготовки и пред¬
ставления бюджетных заявок федеральных ведомств, получившей
название «разработка бюджета на нулевой основе» — «zero-based
budgeting» (ZBB).
Сразу после вступления в должность президента США,
Дж. Картер в меморандуме от 14 февраля 1977 г. обратился к
руководителям всех ведомств с просьбой о разработке системы
ЗББ и ее последующем использовании в процессе подготовки
бюджета на 1979 фин. г., вступающего в силу с 1 октября 1978 г.
Распространенная с большой поспешностью сразу на все ведом¬
ства федерального правительства, система ЗББ с апреля 1977 г.
стала единым порядком разработки бюджета в исполнительной
сфере правительства США.
Положенный в основу системы ЗББ принцип «распределе¬
ния ресурсов на нулевой основе» (zero-based approach) получил
определенное распространение в американской практике еще в
60-х годах. Его суть состоит в том, чтобы с определенной перио¬
дичностью (чаще всего годичной) переоценивать осуществляемые
мероприятия и программы в сопоставлении с новыми исходя пз
экономических критериев сравнения будущих затрат п ожидае¬
мых результатов.
В одной пз публикаций так характеризуется это новшество:
«В противоположность традиционному подходу к разработке бюд¬
жета, состоящему в рассмотрении новых средств, как некоторого
приращения к старым, финансирование на нулевой основе тре¬
бует, чтобы все было полностью обосновано заново с нуля» 4в.
Этот подход в порядке эксперимента применяло министерство
сельского хозяйства США еще в 1962 г. под названием «бюдже-
71

тированпе от основания» (ground up budgeting). По утвержде¬
нию американских экспертов Д. Сыовера и Р. Баруна, такого
рода анализ эффективности финансирования мероприятий в про¬
мышленных компаниях известен под названием «ревизия по ре¬
зультатам» (performance auditing), а в государственной сфере тре¬
бование ежегодного переутверждения всех бюджетных программ
выдвигалось еще в 1924 г. в Английском бюджетном управле¬
нии 47.
Однако в виде законченной системы, охватывающей совокуп¬
ность принципов разработки бюджета, форм представления инфор¬
мации и управленческих процедур их заполнения, рассмотрения
п утверждения, «бюджетирование на нулевой основе» было пред¬
ложено и практически применено в двух отделениях корпорации
«Техас инструмент» специалистом по управлению П. Пирром, ко¬
торый и является автором термина «система ЗББ». Будучи гу¬
бернатором штата Джорджия, Дж. Картер привлек П. Пирра для
внедрения этой системы в правительственных ведомствах штата
начиная с 1972 фин. г. В печати сообщалось, что применение этой
процедуры в штате Джорджия позволило, во-первых, ликвидиро¬
вать дублирование мероприятий по программам, сократив их
число с И до 2 тыс. на основе укрупнения и объединения, во-
вторых, хотя правительственные расходы и не удалось снизить,
произошло приостановление неконтролируемых ассигнований по
большинству программ, а административно-управленческие рас¬
ходы в правительственных ведомствах штата сократились на 50%.
Популярность системы ЗББ стала быстро возрастать. Ее
успешно применили в своей практике такие компании, как «Ксе¬
рокс», «Нью-Брунсвик телефон компани», муниципалитет г. Уил¬
мингтон (штат Делавер) и многие другие, хотя известны и слу¬
чаи отказа от неудавшегося применения системы ЗББ (в прави¬
тельстве штата Нью-Мексико, в ряде банков и промышленных
фирм). Одно из отделений фирмы «Дженерал электрик» сэконо¬
мило благодаря системе ЗББ 4,2 млн. долл., «Бэпк оф Монреаль»
за год снизил административные расходы на 6%.
В начале 1977 г. система ЗББ использовалась примерно в
300 промышленных фирмах и правительственных ведомствах
12 штатов и еще в шести штатах намеревались ее внедрить.
О возможности пересмотра федеральных программ с нуля го¬
ворил еще в 1969 г. тогдашний министр финансов США А. Бернз,
а после внесения в 1976 г. законопроекта сенатора Э. Маски
«Сансет» о применении принципа разработки бюджета на нуле¬
вой основе при законодательной ревизии бюджетов отдельных
агентств идеи ЗББ стали объектом особенно острого политиче¬
ского обсуждения, анализа, а зачастую и критики.
Таким образом, мероприятия администрации Дж. Картера по
внедрению системы ЗББ в федеральных исполнительных ведом¬
ствах опирались в значительной степени на уже накопленный
опыт ее применения. Система ЗББ явилась примером переноса
управленческого нововведения из частного бизнеса в правитель-
72

Рис. 5. Основные элементы и этапы ЗББ
ственную сферу, что довольно характерно для перестроек проце¬
дур деятельности в государственном аппарате США.
Система ЗББ по своей сущности является достаточно универ¬
сальным средством рационализации процессов распределения
ограниченных ресурсов, а ее организационно-методическая сторо¬
на представляет несомненный интерес. При известном разнообра¬
зии форм ее практической реализации основные элементы по¬
строения системы остаются неизменными, именно они положены
в основу перестройки федерального бюджетного процесса.
В целом ЗББ — это, во-первых, новая система документов по
целевым бюджетным программам, во-вторых, специфический про¬
цесс их разработки, состоящий из трех главных этапов: форму¬
лировка целей «объектов решений»; разработка «пакетов реше¬
ний» п анализ альтернатив их осуществления; ранжирование
«пакетов решений» па основе установления приоритетов меро¬
приятий по программам с последующим распределением ресурсов
и установлением бюджетных лимитов (рис. 5).
Рассмотрим подробнее основные элементы системы ЗББ.
Формулировка целей и «объекты решений}}. Структурной
основой новой системы ЗББ являются «объекты решений» (deci¬
73

sion units). Каждый объект решений, как следует из инструкции
АБУ,— это «программа или организационно обособленный вид
деятельности, для которого разрабатываются бюджеты и по ко¬
торым управляющими принимаются решения относительно объе¬
ма, затрат пли качества намечаемых работ». Объекты решений
(ОР) — это первичные элементы, по которым принимаются важ¬
ные решения о характере выполняемых работ и выделяемым
ресурсам. Объекты решении должны удовлетворять сразу трем
требованиям: 1) иметь целевую направленность; 2) быть «знача¬
щими элементами» организации, т. е. отражать существующую
систему принятия бюджетных решений и определять ответствен¬
ность за выполнение работ (одним менеджером низшего уровня,
начальником отдела, где выполняются работы и т. п.); 3) макси¬
мально корреспондироваться с системой бюджетных счетов,
в соответствии с которой выделяются средства.
Можно констатировать, что бюджетная классификация пер¬
вичных элементов в системе ЗББ доминирует над целевой. Фор¬
мулирование целей по процедуре ЗББ — это хотя и обязательный
ii важный элемент, но все же имеющий вспомогательное значе¬
ние. В соответствии с инструкцией ОР должны быть выделены
обязательно, даже в случаях, «если не существует систем изме¬
рения эффективности и объема работ» и цели количественно
плохо соизмеримы.
Основная идея разработки ОР — разделить всю организацию
(агентство, отдел и т. п.) на «дискретные» виды деятельности,
ничего не упустить и тем самым подвергнуть всеобъемлющему
пересмотру и анализу все направления (объекты, подфункции),
по которым распределяются ресурсы. При этом ОР, во-первых,
должны выделяться не абстрактно, а исходя из потребностей в
информации вышестоящего руководителя, которому предстоит
принимать решения по данному объекту; во-вторых, они должны
быть не слишком укрупненными, но и ие слишком детализиро¬
ванными, чтобы не вызвать лавину дополнительной «бумажной
работы».
В табл. 1 иллюстрируются элементы системы ЗББ. В част¬
ности, для федеральной программы выделения средств местным
органам здравоохранения ОР — это «Субсидирование строитель¬
ства центров контроля и лечения психических заболеваний»
(цель — построить по стране 1200 центров). Объект решепия в
рамках другой программы охраны окружающей среды в штате
Джорджия — «Создание центральной лаборатории анализа проб
воздуха» (цель — обеспечить 75 тыс. анализов проб в год); для
городской программы муниципалитета г. Гарланд (штат Техас)
объект решения — «Создание городской системы сбора бытовых
отходов» (цель — вывоз всех твердых отходов). Такого рода яс¬
ность и обособленность каждого направления ассигновании —
основное методическое требование при подготовке перечня объ¬
ектов решений.
74

Таблица 1. Анализ альтернатив осуществления программ но системе ЗББ - «Разработка бюджета на нулевой основе»
oj
п
S
Ч
2
С5
А
S
Я
о
Л
>>
® :S
й S ?
О
-75

Пакет № 2 (текущий уровень)
Действие
Продолжение субсидии еже- Создание централизованных Сбор муниципальными маши-
годно на уровне 1978 фин. г. мощностей на 55 000 проб нами всех контейнеров с от-
050 центрам, включая новые)	ходами 2 раза в неделю
76

я
5
а
о я
с я
s с
й
й
3
Д’
ч
я
10 плсс'леиия
77

Разработка «пакетов решений». Идеологи системы ЗББ счи¬
тают разработку «пакетов решений» главным средством осуще¬
ствления анализа альтернативных бюджетных мероприятий с
целью их последующей оценки, сопоставления и рационального
выбора.
«Пакет решений» (decision package) — это документ, содер¬
жащий краткое обоснование и информацию по одному из альтер¬
нативных способов осуществления действий для данного объекта
решений. Каждый объект решения характеризуется «набором
пакетов решений» (decision package set), охватывающим все
основные варианты действий, включая как рекомендуемый ва¬
риант, так и другие возможные альтернативы. На более высокие
уровни передаются «сводные пакеты решений» (consolidated
decision package).
Каждый «пакет решения» по одной из альтернатив не должен
превышать объема двух страниц и содержать следующие сведе¬
ния: 1) цели в виде общей формулировки той «потребности», ко¬
торая должна быть удовлетворена в долгосрочном и краткосроч¬
ном аспектах; 2) краткое описание сущности рекомендуемых
мероприятий; 3) количественную оценку намечаемого объема
работ и измерение ожидаемых результатов; 4) сжатую характе¬
ристику других альтернатив с мотивированным заключением об
их стоимости-выгоде; 5) установление разных уровней работ
(усилий) (levels of efforts) по рекомендуемому или осуществляе¬
мому в настоящее время альтернативному курсу действий, эти
уровни должны различаться как объемом выделяемых средств,
так и значениями характеристик получаемых результатов.
Таким образом, среди всех альтернатив, описываемых набором
пакетов по данному объекту решений, можно выделить два их
типа: первый — взаимоисключающие альтернативы (курс действий
пли варианты, политики), которые могут быть в принципе реали¬
зованы по данному объекту решения, они предусматривают зна¬
чительные вариации в самом существе проводимых мероприятий:
второй — различные объемы работ по тому из курсов действий,
который рекомендуется авторами бюджетной заявки.
Первый тип альтернатив служит предметом «анализа поли¬
тики» — метода, призванного объективно оценить всю совокуп¬
ность последствий каждого курса действий и возможности их
практической реализации; второй — должен анализироваться с
помощью метода «стоимость-выгода», дающего экономическую
оценку затрат и результатов в их сопоставлении для разных
уровней планируемого объема работ.
По второму типу альтернатив в обязательном порядке должны
разрабатываться следующие варианты осуществления работ, охва¬
тываемых данным «пакетом решений» (в рамках рекомендуемого
курса действий):
минимальный уровень ассигнований, ниже которого нельзя
продолжать программу,— поскольку это либо противоречит при¬
нятому законодательному решению, либо требует ликвидации
78

подразделения, ответственного за ее реализацию (минимальный
уровень должен обязательно предусматривать сокращение ассиг¬
нований по сравнению с суммой, выделяемой в настоящее
время);
текущий уровень, соответствующий ассигнованиям на уровне
базового финансового года, которые с учетом некоторых органи¬
зационно-технических улучшений могут давать те же или не¬
сколько большие конечные результаты;
промежуточные уровни между минимальным и текущим (один
или два), соответствующие несколько меньшему сокращению ас¬
сигнований, нежели до минимального уровня;
уровни (один или несколько) увеличения ассигнований по
сравнению с базовым финансовым годом для более полного или
более ускоренного достижения конечных целей по данному объек¬
ту решений.
Как правило, в «наборе пакетов решений» характеризуется
от одного (если закон пе допускает вариаций) до четырех уров¬
ней ассигнований, хотя возможен и более широкий набор пред¬
лагаемых уровней объемов работ. Число пакетов решений варьи¬
руется от нескольких сот до нескольких тысяч. Например,
в управлении учебных заведений г. Грис (штат Нью-Йорк) их
было разработано 150, во всех правительственных ведомствах
штата Джорджия—11 тыс., а в министерстве здравоохранения,
образования и социального обеспечения только сводных пакетов
решений было разработано свыше 1000.
В табл. 1 иллюстрируется принцип такого рода многовариапт-
ной разработки пакетов решений. По программе создания цент¬
ров психического здоровья альтернативы политики — это разная
степень централизации решения проблемы (через программы фе¬
деральной помощи штатам или же через возможную систему ме¬
дицинского страхования), а альтернативные уровни работ — раз¬
ный уровень финансирования центров (строящихся в настоящее
время пли же новых), что будет влиять иа процент охвата веро¬
ятных больных (57 или 85%) и на срок создания требуемых
1200 центров (к 1990 пли к 2000 г.). По программе охраны окру¬
жающей среды варианты курсов действий — это создание цент¬
ральной лаборатории проб воздуха или укрепление сети местных
лабораторий, а разные объемы работ характеризуются числом
обрабатываемых проб воздуха (от 37,7 тыс. до 75 тыс. анализов
проб) и разным охватом территории штата. Соответственно город¬
ская программа утилизации отходов может осуществляться на
базе альтернативных сочетаний технических средств, а оценивае¬
мые уровни проведения работ характеризуются различными гра¬
фиками сбора мусора (1, 2 или 4 раза в неделю).
Логика такой системы проста — если в бюжетной заявке по
каждому объекту решений в обязательном порядке будут оценены
последствия не только увеличения, но и сокращения ассигнований
на некоторую величину, высшее руководство будет сокращать их
не «вслепую», а отдавая себе отчет, к чему это приведет. Наря¬
79

ду с этим заявка на дополнительные ассигнования должна фор¬
мулироваться не путем простого увеличения средств на 3—5—
10% по отношению к базовому периоду, а с обязательной харак¬
теристикой дополнительных выгод, которые можно получить в
результате роста ассигнований.
Но в этой связи возникает ряд вопросов: не слишком ли вы¬
сокие требования предъявляет система ЗББ к степени обоснован¬
ности альтернативных мероприятий по сравнению с тем, что мо¬
гут реально обеспечить служащие государственного аппарата?
Как обосновать «минимальный уровень» ассигнований? Механи¬
ческий подход, скажем, в объеме 50—80% от существующего
уровня ассигнований, ничего не даст, к тому же это серьезная
психологическая проблема, ибо недостаточно убедительное обос¬
нование менеджером минимального уровня программы чревато
ее полной ликвидацией и сокращением.
Какими должны быть объективные количественные характе¬
ристики результатов при каждом уровне объема работ? Как
правильно подсчитывать затраты? С помощью каких методов ана¬
лизировать и выбирать альтернативы? Следует ли расширять
штат аналитиков или же лучше привлекать внешние организа¬
ции? В большинстве случаев на эти вопросы нет четкого ответа.
Наиболее трезво мыслящие специалисты сходятся во мнении,
что при нынешнем явно недостаточном «аналитическом потенциа¬
ле» государственных ведомств США суть бюджетных обоснований
при новой системе кардинально не изменится. Сохранится боль¬
шой субъективизм в подготовке заявок, всевозможные ухищрения
в протаскивании программ, наиболее выгодных с точки зрения
политических и ведомственных соображений, но не дающих ре¬
зультатов по решению острых социально-экономических и других
проблем. Эти же критические оценки относятся и к другому клю¬
чевому элементу системы ЗББ — ранжированию пакетов ре¬
шений.
Ранжирование пакетов решений и распределение бюджетных
ресурсов. Суть ранжирования состоит в том, чтобы при представ¬
лении бюджетных заявок включать в официальную документа¬
цию таблицы, в которых все альтернативы (пакеты решений по
разным объектам решений) расставляются в порядке убывания их
приоритетов.
Условный пример таблицы ранжирования по трем программам
ведомства, программе А (четыре пакета решений), В (три паке¬
та) и С (два пакета) приведен на рис. 6. Первоначально каждый
менеджер, представляя пакеты решений по своему объекту, рас¬
ставляет их в порядке приоритетов (при этом минимальному
уровню ассигнований не может быть присвоен более низкий
приоритет, чем любому варианту увеличения ассигнований).
На следующем уровне руководства начальник сопоставляет
приоритеты уже по нескольким подведомственным ему програм¬
мам, имея также право пересмотреть приоритеты более низко го
уровня. По мере продвижения вверх по иерархии ранжирования
80

Набор пакетов решений
по вариантам ассигнова¬
ний — подготавливает¬
ся менеджером - испол¬
нителем
Программа А
Пакеты
решений
Прирост
ассигновании
(млн. долл.).
Пакет № 1
920
А1
920
Пакет № 2
26
а2
121
Пакет № 3
121
Аз
0
Пакет № 4
0
А,
26
Программа В
Пакет № 1
800
Пакет №2
70
в.
800
Пакет № 3
31
Вт
70
Программа С
Вт
31
Пакет N* 1
120
	>
С,
120
Пакет N- 2
20
С.
20
Проверка
ранжирования по
отдельным програм¬
мам— осуществляется
руководством
— варианты, принимаемые к
реализации при установленном
лимите ассигнований не свыше
2007млн. долл.
Сводная таблица ранжирования —
представляется в вышестоящим
орган
Код ’’пакета
решения”
Приоритет
Рост
потреб¬
ности в ассиг¬
нованиях (млн.
долл.).
Общим за¬
явка ми¬
нистерству
(млн. долл.)
А,
1
920
920
Аг
2
121
1041
Ci
3
120
1 I&L
А
4
800
1961
w
Аэ
5
0
1961
' Г аА
6
26
1987
< ( Сз )
7
20
2007
в2
8
70
2077
в.
9
31
2108
•лимит ассигновании
(устанавливается конгрессом)
Рис. 6. Ранжирование пакетов решений по системе ЗББ (в схематическом
изображении)
охват числа программ в каждой таблице увеличивается, но одно¬
временно более укрупненной становится и информация по ним.
Ранжирование позволяет представить нарастающим (куму¬
лятивным) итогом бюджетную заявку по агентству (министерст¬
ву) в целом (графа 4, рис. 6) в порядке уменьшения с точки
зрения руководства остроты потребности в ассигнованиях. Если
.Административно-бюджетное управление и конгресс считают не¬
обходимым сократить лимит бюджетных ассигнований, то по
системе ЗББ это должно коснуться пакетов решений, имеющих
минимальные приоритеты. В нашем примере установление бюд¬
жетного лимита для ведомства в 1290 мли. долл, будет означать,
что пакеты С2, В2 и В2 отвергаются и, следовательно, по програм¬
ме А удовлетворяется максимальная заявка, а программы В и С
финансируются на минимальном (сокращающемся) уровне. Это
вытекает из предложенной системы приоритетов. В результате
81

происходит перераспределение бюджетных средств между разны¬
ми программами. На пакетах решений, которые находятся на
границе принятых и отвергнутых вариантов, рекомендуется со¬
средоточивать внимание специалистов по анализу программ,
а также высшего руководства.
Такова суть процесса ранжирования, составляющего, пожа¬
луй, единственный по-настоящему новый элемент системы ЗББ
по сравнению с предшествующими ей системами, в которых и
формулировка целей, и разработка программных структур, и ана¬
лиз и оценка программ в той или иной степени осуществлялись.
«Одно из главных предназначений системы ЗББ,— подчеркивает
Д. Хайден, принимавший участие в ее разработке,— заострить
общие цели и системы приоритетов» 48. Надо сказать, что пробле¬
ма необходимости установления национальных приоритетов в
американской политологии обсуждалась неоднократно. Фактиче¬
ски это происходит при разработке и утверждении федерального
бюджета и так или иначе отражается в программных документах
правительства 49. Ни в одном пз прежних подходов процесс уста¬
новления приоритетов не был доведен до системы, в которой
вступают во взаимодействие начальники и подчиненные, и, по
идее проектировщиков системы ЗББ, окончательный процесс
ранжирования отражает мнения и руководителей, и исполнителей
программ ведомства.
Основной аргумент в пользу многоступенчатого процесса ран¬
жирования альтернатив с участием нижестоящих менеджеров, ко¬
торый предлагается вместо более традиционных «торгов» за за¬
крытыми дверьми, состоит в том, чтобы улучшить экспертное
обоснование решений по программам, больше прислушиваться к
мнению тех, кто ими непосредственно занимается и лучше их
знает. Это якобы дебюрократизирующее влияние системы ЗББ
намеренно подчеркивается в правительственных документах.
Однако имеющийся опыт применения системы ЗББ показыва¬
ет, что, несмотря на создание «комитетов по выработке приори¬
тетов», куда входят и начальники и подчиненные (например,
в компании «Техас инструмент»), и на другие подобные нововве¬
дения, дело сводится лишь к заполнению низшими менеджерами
некоторых дополнительных форм, а реальные приоритеты уста¬
навливаются высшим руководством с участием финансовых отде¬
лов. Как подчеркивают Д. Сювер и Р. Браун: «Это должна быть
задача людей наверху — сделать трудный выбор о том, какие
программы расширить, включить в контракты, изменить или
ликвидировать, а затем объяснить этот выбор общественности» so.
В федеральных ведомствах выработка приоритетов в распре¬
делении ресурсов — предмет политического взаимовлияния прези¬
дента и его аппарата, федеральных ведомств и конгресса, где
годами вырабатывалась система взаимного давления, соглашений
и сделок. Захотят ли главы ведомств оказаться «политическими
жертвами своих собственных приоритетов?» Не придет ли система
ЗББ в противоречие с негласно установленными «правилами
82

игры» при распределении государственных ресурсов? Эти вопро¬
сы часто поднимают скептически настроенные американские
эксперты.
Как же оценить использование системы ЗББ в качестве ин¬
струмента распределения бюджетных ресурсов с точки зрения
общей эволюции систем с аналогичными задачами, ранее приме¬
нявшихся в федеральном правительстве?
Прежде всего представляется очевидным, что внедрение си¬
стемы ЗББ — это новый шаг в весьма противоречивом и сложном
процесе применения программно-целевых методов в исполнитель¬
ной ветви федерального правительства США.
Речь идет об известном извлечении уроков из применения в
1962—1969 гг. системы «планирование — программирование —
разработка бюджета» (ППБ) и в 1970—1976 гг. системы «управ¬
ление по целям» (МБО). Сопоставление принципиальных харак¬
теристик этих трех систем содержится в табл. 2.
Система ППБ, разработанная в корпорации РЭНД, находи¬
лась под большим влиянием методологии программно-целевого
подхода и системного анализа, трактуемого абстрактно в чисто
научном плане, безотносительно к организационно-политическим
и социально-экономическим условиям ее применения в условиях
американского государственно-монополистического капитализма.
Не удивительно, что эта наиболее последовательная попытка пе¬
рестройки бюджетного процесса на системной основе, содержащая
в идеале и элементы перспективного планирования государствен¬
ных расходов, и программную структуру, подчиненную нацио¬
нальным целям, а не ведомственным интересам, и объективный
анализ программ с помощью критериев «стоимость-эффектив¬
ность», «стоимость-выгода», аппарата математических моделей и
системного анализа,— не смогла устоять под влиянием реальных
противоречий между монополиями, заинтересованными в выгод¬
ном для них распределении государственных ресурсов, политиче¬
скими группировками в конгрессе, представителями федеральной
бюрократии и другими консервативными силами в сфере феде¬
рального правительства 51.
Поняв «организационно-политические слабости» системы ППБ,
администрация Р. Никсона решила отказаться от ее внешней
стройности и пошла на внедрение менее интегрированной систе¬
мы МБО, главная цель которой состояла в обеспечении контро¬
ля за эффективностью программ, осуществляемых отдельными
ведомствами. При этом был использован ряд новых организацион¬
но-управленческих механизмов, основанных на четкой формули¬
ровке целей организационных подразделений и оценке их работы
по конечным результатам.
В системе ЗББ можно увидеть некоторые черты обоих ее
предшествепшщ в федеральном правительстве.
С одной стороны, как подчеркивает, например, Д. Хайден,
«процесс ЗББ структуризован таким образом, что для любого
агентства остается очень мало шансов обойти определение целей
83,

Таблица 2. Сравнение принципиальных характеристик систем ППБ, МБО и ЗББ
84

по каждой из своих основных программ и не делать анализ того,
позволят лп программы наилучшим образом достичь эти цели» 52.
Снова делается попытка создать предпосылки для сравнения
затрат и результатов разных альтернативных решений, в доку¬
ментально оформленном виде предлагаемых па рассмотрение ру¬
ководству.
Признается, что ЗББ «вырастает из ряда новаторских методов,
разработанных в начале 60-х годов в системном анализе, в мето¬
дологии решения проблем, в анализе «стоимость-выгода» и в про¬
граммном управлении» 53.
Но все же главное внимание в этой повой системе уделяется
текущим, а не перспективным разработкам вариантов бюджетных
решений, и в этом недостаток системы.
Система ЗББ выглядит более реалистичной с управленческой
точки зрения, чем абстрактно-аналитическая система ППБ. Все
основные структурные элементы ЗББ строятся по организацион¬
но-ведомственному принципу и должны согласовываться с клас¬
сификациями бюджета. От МБО система ЗББ заимствует идею
участия менеджеров низшего уровня в процессах подготовки
всех бюджетных и аналитических документов. Попытка помочь
в процессах принятия решений, а не просто разработать бюд¬
жетные документы — основное в системе ЗББ. Это — процесс
управления, прямо заявляют идеологи ЗББ54, общий подход к
распределению ресурсов, а не фиксированная процедура и не
совокупность заполняемых форм55. По-новому осуществляется и
впедрение системы ЗББ. В отличие от прошлых управленческих,
нововведений, нередко навязываемых министерствам и ведомст¬
вам сверху в директивном порядке, система ЗББ, по замыслу
ее инициаторов, должна быть основана на принципе внедрения
«снизу — вверх». В инструкциях Административно-бюджетного
управления определены лишь общие требования к системе ЗББ,
но конкретные формы и методы выделения объектов решений,
подготовки пакетов решений должны, быть определены самими
ведомствами с максимальным учетом их специфики. «Мы уста¬
новили основу, принципы и общие правила, а вы нам скажете,
как применять ЗББ»,— такова официально сформулированная
позиция АБУ 56.
В начале 1977 г. в правительственных ведомствах была очень
быстро развернута система переподготовки государственных слу¬
жащих по системе ЗББ Главным контрольно-финансовым управ¬
лением США, Комиссией гражданских служб, Ассоциацией пра¬
вительственных бухгалтеров, высшей школой министерства сель¬
ского хозяйства. Учебные программы по ЗББ начали осуществ¬
лять многие университеты., консультативные фирмы и другие
организации.
Внедрение системы ЗББ в правительственных ведомствах уже
в 1977 г. приняло характер весьма широкой кампании. «Никогда
управленческая причуда с такой полнотой не охватывала этот
город»,— констатирует один из вашингтонских служащих 5Т. На¬
85

лицо стремление идеологов ЗББ из Исполнительного управления
при президенте каким-то образом преодолеть один из главных
рифов на путп преобразований бюджетного процесса — сопротив¬
ление федеральной бюрократии в правительственных ведомствах,
что в свое время способствовало краху системы ППБ.
Другая важная особенность внедрения ЗББ состоит в том,
что этот подход не является нововведением, охватившим лишь
исполнительные ведомства, что в прошлом порождало резкую
оппозицию подобного рода преобразованиям со стороны законо¬
дательных органов США.
В конгрессе США находятся на рассмотрении законопроекты,
призванные санкционировать применение принципа бюджетных
ревизий на нулевой основе не к отдельным программам в еже¬
годном бюджетном цикле, а к каждому из правительственных ве¬
домств с регулярной периодичностью в 5—7 лет (так называемый
принцип «Саисет» или «заход солнца»). В этом случае каждое
ведомство должно будет доказывать перед конгрессом не только
целесообразность своих программ, но и самого факта своего су¬
ществования 58.
Этот принцип был апробирован в штате Колорадо, где в 1971 г.
состоялась проверка девяти регулирующих правительственных
агентств. Лишь два из них были сохранены с некоторым измене¬
нием их функций, четыре — упразднены, два слиты в одно,
а функции последнего из проверенных агентств полностью были
переданы в управление генерального прокурора. Еще четыре
агентства штата Колорадо находятся в стадии ревизии, а осталь¬
ные 30 планируется подвергнуть такого же рода процедуре в
ближайшие пять лет.
На федеральном уровне основную работу по ревизии агентств
предлагается начать в 1979—1983 гг., проведя первоначально
эксперимент в OSHA — одном из управлений министерства труда
США.
В настоящее время предлагаемые формы реализации указан¬
ного принципа ревизии программ постоянно модифицируются.
Однако существенно то, что и президент США, и конгресс, стре¬
мясь усилить контроль над федеральными программами, опира¬
ются на одну и ту же управленческую концепцию — «разработ¬
ку бюджета на нулевой основе», считая, как заявил сенатор
Б. Адамс, что «процесс систематического рассмотрения, который
может привести к прекращению существующих программ, давно
назрел» 5Э.
Идеи «разработки бюджета па нулевой основе», подобно каж¬
дому крупному нововведению в процесс распределения государст¬
венных ресурсов США, неизбежно вызовут сильную политиче¬
скую и бюрократическую оппозицию. Критика процедур ЗББ в
настоящее время не умолкает, при этом, как указывает член
финансового комитета штата Нью-Йорк Д. Макгиннис, «самая
распространенная критика разработки бюджета на нулевой осно¬
ве — в том, что опа создает слишком тяжелую нагрузку на про¬
86

цесс разработки бюджета, весьма значительно увеличивая и
объем работ, и время подготовки» 60.
Для таких опасений есть основания. Например, эксперимен¬
тальное опробование ЗББ в министерстве военно-морского флота
США привело в свое время к тому, что текст бюджета, представ¬
ляемого в конгресс, занял 2000 страниц вместо 150. Подготовка
бюджета по системе ЗББ в г. Уилмингтон обошлась муниципа¬
литету вдвое дороже прежнего. Однако следует учитывать, что
система ЗББ охватывает не только «бюджетную рутину», но
вносит в нее новые элементы планирования и анализа программ.
Тем не менее на ограничение объема работ по подготовке
бюджета направлены в настоящее время главные усилия п ЛБУ,
и федеральных ведомств. Среди конкретных мер и ограничение
объема каждого «пакета решений» двумя-тремя страницами тек¬
ста, и рекомендация распределить рассмотрение альтернатив
между уровнями руководства (дать право низшим уровням руко¬
водства принимать решения по ассигнованиям ниже определен¬
ного лимита, рассматривать на низшем уровне — половину, на
среднем — 30% всех пакетов решений, а па высшем — оставшие¬
ся наиболее важные 20%).
Ряд авторов подчеркивает, что при внедрении ЗББ «использо¬
вание ЭВМ абсолютно необходимо в любой крупной организа¬
ции» °1, что в целях контроля потребуется создать специальные
формы бюджетной отчетности в разрезе «объектов решения»,
резко увеличить «аналитический потенциал» в государственных
ведомствах, без которого разработка пакетов решений сведется
к чисто формальной процедуре.
В перспективе АБУ надеется на рационализацию бюджетного
процесса и уменьшение нагрузки на его участников, по если не
произойдет значительных изменений в существе принимаемых
решений, усилия по внедрению системы ЗББ не окупятся и окон¬
чатся, как п многие прежние бюджетные реформы., неудачей.
Накопленный опыт промышленных корпораций убедительно
показал, в частности, что методы ЗББ дают крупный эффект
лишь при рационализации обслуживающих п вспомогательных
функций, тогда как производственные программы, где сильно
влияние технологических факторов, не обеспечивают достаточной
свободы выбора для перераспределения средств 62.
Обследование опыта применения системы ЗББ в штате Джор¬
джия показало, что сама по себе она не вызывает значительного
перераспределения бюджетных ресурсов между программами,
хотя 84% опрошенных руководителей и служащих отметили, что
в бюджетном процессе произошли положительные изменения.
В федеральном правительстве в силу большой доли «транс¬
фертных платежей» и «неконтролируемых расходов» принцип
разработки бюджета на пулевой основе может быть реально
распространен главным образом на ассигнования по программам
федеральной помощи штатам и местным органам, па некоторые
программы субсидирования исследований и разработок п ряд
87

других, т. е. всего примерно на 80 млрд. долл, из средств феде¬
рального бюджета.
В период подготовки к принятию системы ЗББ в ближайшем
окружении президента высказывалось мнение, что администрация
пойдет на частичное распространение системы на некоторые типы
программ и отдельные ведомства. Однако этого не произошло.
Система ЗББ распространена на весь процесс подготовки феде¬
рального бюджета, хотя очевидно, что серьезных предпосылок для
этого не создано. Можно сделать лишь один вывод. Главная за¬
дача ЗББ — стать политическим инструментом усиления прези¬
дентской власти путем ужесточения централизованного контроля
за распределением ресурсов п получения лишних рычагов и в
борьбе президента с конгрессом, и в попытках обуздания ведом¬
ственных тенденций федеральной бюрократии. Осуществлять
обещанное президентом сокращение расходов и перераспределе¬
ние ресурсов нельзя лишь на субъективной основе, потребовался
инструмент, который мог бы сыграть роль «научной ширмы»
этого процесса. Скорее всего, в системе ЗББ будет превалировать
не ее научно-методическая сторона, которую следует признать
достаточно прогрессивной, а факторы экономического противобор¬
ства и политической конъюнктуры в борьбе за государственные
ресурсы, федерального правительства. В целом будущее системы
ЗББ, учитывая неудачи прошлых бюджетных реформ, является
и неопределенным, и полным трудноразрешимых проблем.
3. Правовой механизм управления государственными
программами
Правовое обеспечение управления государственными програм¬
мами имеет в современных условиях особенно важное значение.
Оно является непременным условием формирования программ и,
что еще более важно, их выполнения. В буржуазно-демократиче¬
ском государстве сколько-нибудь значительное мероприятие не
может быть осуществлено без санкционирования его нормами
права (т. е. обязательными для всех граждан правилами поведе¬
ния) , разработанными и принятыми в соответствии с конститу¬
цией и иными законами. Правовое оформление программы слу¬
жит оправданием ее законности и обеспечивает ее обязательность
для государственных органов, частного бизнеса, отдельных лиц.
В США государственная программа оформляется в виде зако¬
на, условно называемого нами далее законом-программой. Все
предшествующие стадии работы над программой: сбор данных,
их анализ, выработка рекомендаций, подготовка проекта, что так
или иначе регулируется нормами права,— все это по существу
лишь подготовительные этапы к последующему принятию и ис¬
полнению этого закона. Закон-программа, как правило, чрезвы¬
чайно подробно и основательно определяет цели программы; ука¬
зывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает,
88

какие органы ответственны за осуществление программы, и на¬
деляет исполнителей необходимыми полномочиями; решает во¬
просы координации между различными государственными и част¬
ными учреждениями и организациями; определяет источники и
порядок распределения материальных и денежных средств; рас¬
пределяет обязанности по контролю мероприятий! по программе.
Закон приводится в действие сложным и разветвленным государ¬
ственным механизмом, включающим законодательные, админист¬
ративные и судебные органы. Неисполнение и тем более наруше¬
ние закона-программы, а также нормативных актов, изданных
на основе такого закона-программы, влечет за собой применение
мер административного п судебного принуждения пли наказания.
Правовое обеспечение играет особенно большую роль в управ¬
лении государственными экономическими программами. Для
США характерно в целом менее жесткое регулирование предпри¬
нимательской деятельности в сфере экономики, чем в других
капиталистических странах. Доля государственной собственности
в общем активе здесь наименее значительна по сравнению с дру¬
гими развитыми капиталистическими странами. Однако и в ус¬
ловиях США существует несколько правовых режимов государ¬
ственного регулирования хозяйственно-предпринимательской
деятельности, к которым относится, во-первых, сравнительно сла¬
бое регулирование частнопредпринимательской деятельности в
большей части отраслей, удельный вес которых в национальном
доходе страны составляет около 90%, во-вторых, более жесткое
регулирование частного бизнеса в так называемых «регулируе¬
мых» или «монополизированных» отраслях и, в-третьих, управле¬
ние предприятиями, находящимися в собственности государства./
К «регулируемым» отраслям относятся энергообеспечение
(электричество и газ), транспорт общего пользования и связь
(радио, телевидение, телефон и телеграф). Доступ в эти отрасли
обычно ограничен. Здесь официально разрешены олигополии
(в 1976 г.— менее десяти авиакомпаний контролировали общена¬
циональные воздушные перевозки пассажиров 63) и даже монопо¬
лии (с 1943 г. все внутреннее телеграфное обслуживание страны
вверено одной компании — «Уэстерн Юньон64). В других же
отраслях лицензии выдаются всем тем предпринимателям, кото¬
рые удовлетворяют необходимым минимальным требованиям,
установленным государством пли, с разрешения государства,
объединениями предпринимателей. Так называемые «независи¬
мые» агентства, па которые возложена ответственность за регули¬
рование «монополизированных» отраслей, в отличие от других
административных учреждений обладают рядом дополнительных
полномочий по отношению к предпринимателям, в частности им
предоставлено право устанавливать цены на товары и тарифы
на услуги. Хотя удельный вес регулируемых отраслей в нацио¬
нальном доходе страны невелик (7,9% в 1977 г.), их решающее
значение в обеспечении нормального функционирования всего
хозяйственного механизма неоспоримо.
89

Особым правовым статусом обладают п государственные пред¬
приятия в атомной промышленности, почтовой связи, водоснаб¬
жении, гидротехническом строительстве, продаже алкогольных
напитков и некоторых других хозяйственных отраслях, монопо¬
лизированных государством. Удельный вес этих отраслей в на¬
циональном доходе (1,66% в 1977 г.) 65 также не отражает пх
действительного значения для развития страны. Государственные
предприятия управляются непосредственно правительственными
учреждениями. На федеральном уровне — это министерства обо¬
роны, п энергетики, Администрация общих служб, Управление
долиной реки Теннесси, Компания Панамского канала и т. д.
Удельный вес государственных предприятий в экономике ряда
других капиталистических стран значительно выше. Так, в 60-х
годах в Великобритании национализированные предприятия про¬
изводили около 20% всей промышленной продукции, во Фран¬
ции государство получало 20% доходов от промышленности, так¬
же велика была доля государства в промышленном производстве
Японии, ФРГ, Италии 06. Приведенные данные указывают на то,
что в США частной инициативе предоставлен больший простор,
и свидетельствуют о большей силе, которой обладает американ¬
ский бизнес.
В последние годы проведены новые правительственные меро¬
приятия по усилению частнопредпринимательской деятельности.
Фактически начался процесс дерегулирования «регулируемых»
отраслей, чего уже давно добивались капиталисты. В 1976 и
1978 гг. был принят ряд федеральных законов, в соответствии с
которыми ослабляется государственный контроль над железнодо¬
рожным и в особенности над авиационным транспортом, а в 80-х
годах будет отменен жесткий контроль за ценами на природ¬
ный газ.
В США с характерным для них разделением властей (точ¬
нее, полномочий) правовой процесс разработки, принятия и ис¬
полнения государственных программ распадается па законода¬
тельный, административный и судебный этапы регулирования.
Законодательное, урегулирование.^ Необходимым условием на-
чалй'^'осуществлепия государственной программы является ее
утверждение в виде закона, на федеральном уровне — в формр акта
конгресса. Программа разрабатывается государственными учреж¬
дениями или частными организациями либо теми и другими сов¬
местно. Иногда инициаторами выступают члены палаты предста¬
вителей и сенаторы, и конгресс в необходимом случае принимает
закон, которым уполномочивает государственное учреждение (ми¬
нистерство, независимое агентство, орган в Исполнительном
управлении при президенте, совещательный комитет и т. д.) про¬
вести расследование, собрать материалы, выработать проект
программы или представить свои рекомендации. Подготовленный
проект поступает в конгресс для его обсуждения и вынесения ре¬
шения по нему. Здесь он должен пройти все законодательные
стадии: первое чтение в одной из палат; обсуждение в комитетах
90

и подкомитетах, которое является ооычно решающим; утвержде¬
ние законопроекта палатой и направление его в другую палату,
где он проходит Факой же путь; образование согласительного ко¬
митета, если между палатами возникли разногласия; утверждение
палатами решения этого комитета и направление законопроекта
президенту па подпись.
Закон, утверждающий программу, по своей юридической силе
уступает только конституции и приводится в действие всем госу¬
дарственным механизмом: конгрессом с его нередко бытующей
практикой мелочного контроля за ходом исполнения закона;
Рис. 7. Принципиальная структура закона-программы
учреждениями исполнительной власти, непосредственно команду¬
ющими правоприменительными органами (полицией и т. п.);
судами, охраняющими предпринимателей от их конкурентов и от
чрезмерного вмешательства государственных учреждений. Поэто¬
му нормотворческий процесс в законодательных и администра¬
тивных учреждениях становится объектом особо пристального
внимания со стороны частного капитала. Заинтересованные лица
стремятся отразить в законе по возможности все, что так пли
иначе имеет отношение к делу.
В результате закон, санкционирующий программу, является
обычно подробным и обширным документом. Нередко он излага¬
ется мелким шрифтом па нескольких десятках, а то и сотнях
страниц. Так, закон об учреждении министерства энергетики от
4 августа 1977 г. изложен на 49 страницах, закон о пищевых
продуктах и земледелии от 29 сентября 1977 г.— па 133 страни¬
цах, закон о налоговой реформе от 4 октября 1976 г.— на 416
страницах67.
Ежегодно конгрессом принимаются сотни законов, утвержда¬
ющих новые программы пли вносящих изменения в ранее приня¬
тые. Закон-программа касается обычно вопросов, которые можно
условно разбить на группы (см. рис. 7).
Рассмотрим подробнее содержание акта конгресса, типичного
для государственной программы, на примере закона об «оживле¬
нии» железпых дорог и реформе пх регулирования от 5 февраля
1976 г., санкционировавшего программу реконструкции железно¬
дорожного транспорта68. Железнодорожный транспорт США
91

уже многие годы переживает большие трудности, обусловленные
главным образом сильной конкуренцией автомобильного, водного
и воздушного транспорта. Поэтому представляют особый интерес
усилия американского правительства, направленные на устране¬
ние застоя в железнодорожном сообщении, старейшей хозяйст¬
венной отрасли, подверженной федеральному регулированию.
Обычно закон-программа начинается с изложения целей про¬
граммы. Так, в законе от 5 февраля 1976 г. говорится о том, что
конгресс ставит перед собой следующие цели:
обеспечить восстановление и поддержание в надлежащем со¬
стоянии оборудования, улучшение структуры и деятельности и
восстановление финансовой стабильности железных дорог Соеди¬
ненных Штатов и содействовать оживлению железнодорожных
перевозок с тем, чтобы этот вид транспорта, будучи жизнеспо¬
собным, остался в частном секторе экономики и был бы в состоя¬
нии обеспечить энергетически экономное, экологически безвредное
транспортное обслуживание, более эффективное, производитель¬
ное и экономичное. Эти цели должны быть достигнуты с помощью
таких рычагов, как:
1)	установление тарифов и реформа регулирования железно¬
дорожного транспорта;
2)	поощрение реконструкции железных дорог на экономиче¬
ски более оправданной основе, опираясь на плановые полномо¬
чия министра транспорта, на вынесение решений о допустимости
слияний и объединений железнодорожных компаний, на полно¬
мочия по дальнейшей реорганизации этой отрасли;
3)	создание финансового механизма, который должен обеспе¬
чить надлежащее восстановление оборудования и подвижного со¬
става п осуществление «Итогового плана системы»69 и проекта
«Северо-восточный коридор» 70;
4)	временное продолжение функционирования слабозагружен¬
ных железнодорожных линий в силу необходимости этого для
обеспечения занятости и поддержания доходов повсеместно в
Соединенных Штатах;
5)	осуществление надзора, регламентация бухгалтерской п
иной отчетности и выполнение других требований, направленных
на охрану федеральных фондов и обеспечение погашения займов
и финансовой ответственности;
6)	проведение исследований и разработок.
Вслед за этим в законе сформулирована государственная по¬
литика, которой конгресс придерживается для достижения по¬
ставленных целей. Она состоит в том, чтобы:
1)	уравновесить интересы перевозчиков, грузоотправителей п
общественности;
2)	развивать конкуренцию между всеми перевозчиками па
железнодорожном и иных видах транспорта, поощрять более
приемлемое и экономичное транспортное обслуживание п уси¬
лить привлекательность вложения капиталов в железные дороги
п предприятия, связанные с их обслуживанием;
92

3)	предоставить железным дорогам больше свободы в повыше¬
нии или понижении тарифов на железнодорожное обслуживание
на конкурентных рынках;
4)	способствовать установлению сетки железнодорожных та¬
рифов, более чувствительной к изменениям спроса, обусловлен¬
ного сезонными, региональными и клиентурными колебаниями;
5)	содействовать введению особых тарифов на некоторые виды
железнодорожных и связанных с обслуживанием железных дорог
услуг;
6)	сформулировать стандарты и руководства для установле¬
ния необходимого для железных дорог уровня доходов;
7)	пересмотреть и уточнить функции железнодорожных та¬
рифных бюро — предпринимательских органов для выработки
единообразных тарифов.
Содержание рассматриваемого закона от 5 февраля 1976 г.
характеризует суть регулирующих мероприятий буржуазного го¬
сударства, направленных на поддержание частного бизнеса и
поощрение конкуренции при решении наболевших экономических
проблем, а не на планомерное их решение с помощью государст¬
венных ресурсов. Поэтому особую заинтересованность предприни¬
матели проявляют к законодательному регулированию уровней
цен на продукцию и тарифов на услуги; выдаче субсидий; пре¬
доставлению налоговых скидок; расширению пли же, наоборот,
сужению круга конкурентов; увеличению ассигнований на за¬
купки по государственным контрактам и т. п.
Данный закон прежде всего подробно регламентирует уро¬
вень тарифов на железнодорожные услуги. Он устанавливает на
них нижнюю и верхнюю границы. В пределах этих границ же¬
лезнодорожные компании вправе самостоятельно устанавливать
величину тарифов. Нижней границей служат расходы железной
дороги на соответствующую услугу: тариф должен возместить
расходы действующего предприятия, в частности компенсировать
или превысить условно-переменные расходы, зависящие от объе¬
ма транспортного обслуживания. Верхней границей является та¬
кой размер тарифа, который свидетельствует о «господстве пе¬
ревозчика на рынке в отношении данного вида услуги», т. е.
о монополизации рынка транспортных услуг. Факт господства
устанавливается Комиссией междуштатной торговли (КМТ) —
независимым регулирующим агентством. Вместе с тем законо¬
дательно сохраняется и прямой контроль государства над объеди¬
нениями железных дорог с видоизменениями лишь некоторых
процедурных сторон этого контроля.
Наряду с контролем над тарифами в законе также содержат¬
ся нормы по охране окружающей среды, предусматриваются ме¬
роприятия по восстановлению и использованию полос отчужде¬
ния бездействующих железных дорог.
При законодательном регламентировании программ особое
значение придается определению источников их финансирования,
распределению средств и доходов, а также различного рода фи-
93

пансовым гарантиям. Законом об ассигновании или законом об
утверждении программы выделяются необходимые денежные и
материальные средства для ее претворения в жизнь. Устанавли¬
вается общая сумма ассигнований, по, помимо того, подробно
указывается назначение ее составных частей. От сумм в миллиар¬
ды долларов, ассигнуемых всему учреждению пли па осуществле¬
ние всей программы., законодатели спускаются до сумм в несколь¬
ко тысяч долларов, выделяемых на строительство какого-нибудь
небольшого предприятия пли иного сооружения, па помощь какой-
либо общине или местечку, либо в качестве жалованья персона¬
лу учреждения. Все это делается сознательно для того, чтобы
непосредственно в законе закрепить финансирование сумм на
осуществление отдельного проекта пли его части, за который
ратует какая-то компания, предприниматель и избиратели. В силу
этого по поводу отдельных формулировок законов происходят
дискуссии, не вызываемые объективными требованиями форми¬
рования и осуществления программы.
В процессе установления источников финансирования про¬
граммы закон в своем V разделе для оказания финансовой помо¬
щи железным дорогам учредил, в частности, Фонд восстановле¬
ния и улучшения железных дорог; сформулировал цели расхо¬
дования средств из фонда; подробно регламентировал образование
капитала фонда; определил правовой статус акций, облигаций и
иных пенных бумаг, выпускаемых министром транспорта для
финансирования поступлений в фонд или железными дорогами
для получения финансовой помощи; ввел государственное гаран¬
тирование облигаций железных дорог; создал для этого особый
фонд; определил условия и порядок выдачи гарантий и решил
другие вопросы.
Поскольку анализируемый закон является комплексным и ис¬
полнение его отдельных разделов и даже статей поручено различ¬
ным учреждениям (независимым агентствам, министерствам, по-
луправительственным корпорациям и т. д.), он не указывает
общую сумму ассигнований по всей программе, а предусматри¬
вает ассигнования на отдельные мероприятия. При этом через
выделяемые ассигнования фактически устанавливается номен¬
клатура основных мероприятий по программе, среди которых
могут быть как мероприятия, прямо направленные на достижение
ее целей, так и имеющие вспомогательный и обеспечивающий ха¬
рактер. Например, среди основных мероприятий предусматрива¬
ется выделение министру транспорта 1,6 млрд. долл, на 5 лет
па улучшение железнодорожного пассажирского сообщения меж¬
ду Бостоном, Нью-Йорком и Вашингтоном: 150 млп. долл.— на
улучшение станционных сооружений для обслуживания пассажи¬
ров в «Северо-Восточном коридоре»; 360 млп. долл.— на оказание
помощи штатам в оживлении грузоперевозок по местным желез¬
ным дорогам; 180 млн. долл,— на оказание помощи штатам, ре¬
гиональным и местным учреждениям в целях продолжения ис¬
пользования тех железных дорог, которым угрожает закрытие,
94

и т. и. До 600 млн. долл, выделяется министру финансов на
приобретение облигаций Фонда восстановления и улучшения же¬
лезных дорог, причем расходование этой суммы должно произво¬
диться ежегодно на основании закона об ассигнованиях. Полупра-
вительствеппая Национальная железнодорожная пассажирская
корпорация (НЖДПК) получает 85 182 956 долл, иа приобретение
имущества в «Северо-Восточном коридоре», 650 тыс. долл.— на
усовершенствование радиотелефонной связи в скоростных пасса¬
жирских поездах и 20 млн. долл.— па приобретение и модерни¬
зацию имущества и па другие основные и вспомогательные меро¬
приятия. Устанавливается, что до 5% финансовой помощи шта¬
там может затрачиваться па осуществление программно-целевого
планирования по программам и т. п.
Очень часто в законах по программам специально предусмат¬
риваются резервные и страховые фонды. В рассматриваемом слу¬
чае 10 млн. долл, образует фонд на покрытие непредвиденных
расходов на первоначальном этапе приобретения имущества же¬
лезных дорог. Министр транспорта, кроме этого, получает
125 млн. долл, па три финансовых года для выкупа выпускаемых
им облигаций; выручка от их продажи может быть использована
на оказание чрезвычайной помощи различным участникам про¬
граммы и потерпевшим сторонам в связи с реорганизацией Се¬
веро-Восточных и Среднезападных железных дорог.
Кроме того, финансы являются мощным рычагом воздействия
федерального правительства па штаты. Хотя федерация, согласно
конституции, пе имеет правовых оснований для непосредственно¬
го воздействия па ход осуществления штатных программ, она
тем не менее его оказывает, ставя предоставление помощи шта¬
там или органам местного самоуправления в зависимость от
выполнения ими условий, указанных в федеральном законе или
устанавливаемых федеральными административными учрежде¬
ниями. Такая помощь зачастую носит целевой и обусловленный
характер.
Так, закон от 5 февраля 1976 г. предусматривает, что ми¬
нистр транспорта будет оказывать финансовую помощь штатам
для обеспечения грузоперевозок по тем местным железным доро¬
гам, которым грозпт закрытие. Доля федерации в соответствую¬
щих расходах должна была составить в 1976—1977 фин. г. 100%,
затем последовательно уменьшаться ежегодно па 10% и снизить¬
ся до 70% в 1979—1981 фин. гг. Доля помощи, причитающаяся
отдельному штату, должна соответствовать длине его соответству¬
ющих железных дорог. Штат получает помощь, если, во-первых,
он подготовит план надлежащего использования помощи; во-вто¬
рых, такой план обеспечивает надлежащее распределение ресур¬
сов и выполнение его будет осуществляться и координироваться оп¬
ределенным учреждением штата; в-третьих, это учреждение должно
обладать полномочиями (указаны в законе), необходимыми для
развития эффективного, качественного, хорошо укомплектованно¬
го, технически мобильного, безопасного для людей п окружаю¬
95

щей среды железнодорожного транспорта; в-четвертых, штат
предоставляет достаточные доказательства того, что он обеспечит
необходимый финансовый контроль и оценку в целях надле¬
жащего расходования федеральных средств; в-пятых, штат
выполняет соответствующие предписания министра транспорта и
Главного контрольно-финансового управления, обеспечивает пм
доступ ко всем соответствующим документам и регулярно отчи¬
тывается перед ними. Штат, не выполняющий закон или указа¬
ния министра транспорта, может быть немедленно лишен своей
доли помощи, которая подлежит перераспределению между дру¬
гими штатами. Так же поступает министр и с не использованными
штатом суммами помощи. Подобным же образом регламентиру¬
ется и оказание помощи штатам и местным органам власти в
связи с передачей полуправительственным корпорациям части
Северо-Восточных и Среднезападных железных дорог, а также
железнодорожного имущества, используемого для пассажирских
перевозок, и другими мероприиятиями.
Центральное место в принимаемых конгрессом законах об уч¬
реждении программ занимает установление системы полномочий
и ответственности по ним и соответствующего механизма управ¬
ления. Принимая закон-программу, конгресс прежде всего ука¬
зывает, какие государственные учреждения ответственны за его
исполнение. Он поручает это дело уже существующему министер¬
ству или независимому агентству либо создает новое подразде¬
ление в составе существующего минпстерства или агентства, или
даже создает новое административное учреждение.
Самый обширный раздел закона от 5 февраля 1976 г. называ¬
ется «Осуществление итогового плана системы» и регламентирует
деятельность Железнодорожной ассоциации Соединенных Шта¬
тов (ЖДА) — независимого агентства и полуправительственной
Объединенной железнодорожной корпорации (ОЖДК). Эта рег¬
ламентация включает подготовку ассоциацией плана реоргани¬
зации железных дорог Северо-Востока и Среднего Запада; обра¬
зование капитала ОЖДК; покупку ассоциацией акций и облига¬
ций ОЖДК; предоставление ею займов корпорации; порядок
приобретения корпорацией имущества железнодорожных компа¬
ний; статус персонала, обслуживающего передаваемое имущество,
и т. п. Так же детально регламентируется и деятельность полу¬
правительственной Национальной железнодорожной пассажир¬
ской корпорации (НЖДПК), взявшей на себя управление обанкро¬
тившимися железными дорогами па Северо-Востоке страны. Эти
три органа должны организовывать пли непосредственно осуще¬
ствлять главный объем производственно-хозяйственной деятель¬
ности по программе реконструкции железных дорог. Как заявил
управляющий Федеральной железнодорожной администрацией
министерства транспорта Д. М. Саливан, закон от 5 февраля
1976 г. «непосредственно вовлек правительство в повседневную
деятельность железных дорог. Отныне правительство не просто
96

регулятор безопасности и тарифов, оно стало для железных дорог
банкиром, плановиком и двигателем мероприятий» 71.
Но наряду с этим четко определены функции других прави¬
тельственных органов в процессе управления программой. Так,
закон оставил вопросы контроля над железнодорожными тари¬
фами и слияниями железных дорог в ведении основного органа
регулирования в этой сфере — Комиссии междуштатной торговли
(КМТ). Он сделал постоянным Управление планирования желез¬
нодорожных служб, созданное в 1973 г. в качестве временного ор¬
гана КМТ. Важная роль в формировании и осуществлении про¬
граммы отведена непосредственно министру транспорта. Он
получает полномочия по распорядительству вновь созданными
фондами по программе, по оказанию финансовой помощи ЖДА,
ОЖДК, НЖДПК, штатам, органам местного самоуправления,
отдельным железным дорогам; через подчиненный ему аппарат
осуществляется сбор информации, проведение исследований и
разработок, выработка планов, рекомендаций и т. д. Закон рас¬
пределяет полномочия по реорганизации железных дорог на
Северо-Востоке и Среднем Западе между КМТ, министром транс¬
порта, ЖДА, ОЖДК и НЖДПК.
Примечательно, что КМТ, министр транспорта и некоторые
другие исполнители программы при ее учреждении получили
новые нормотворческие и судебные полномочия. Закон, в част¬
ности, содержит 19 положений, предоставляющих этим учрежде¬
ниям — исполнителям программы полномочия на издание норма¬
тивных актов, т. е. правил, обязательных для всех граждан или
какой-то большой их группы. В 13 случаях им предоставлены
судебные полномочия, т. е. полномочия определять права и обя¬
занности частных лиц (например, право на лицензию, помощь
и т. д.), расследовать случаи нарушения законов и администра¬
тивных нормативных актов и привлекать к ответственности ви¬
новных, разрешать споры между администрацией и частными ли¬
цами либо споры между частными лицами по поводу их взаим¬
ных прав и обязанностей. В нескольких случаях предусмотрена
возможность судебного пересмотра административных решений.
Так, суд может аннулировать приказ КМТ об отмене дискрими¬
национного (по мнению комиссии) тарифа на перевозку возврат¬
ных отходов.
С организационно-управленческой точки зрения наибольший
интерес представляет создание новых административных органов,
среди которых:
1)	Финансовый комитет при правлении директоров Железно¬
дорожной ассоциации Соединенных Штатов; он состоит из- пред¬
седателя правления ЖДА, а также министров транспорта и фи¬
нансов и в соответствии с законом принимает участие в решении
важнейших вопросов деятельности ЖДА и ОЖДК;
2)	Группа надзора за операциями, состоящая из пяти лиц,
представляющих пользователей железными дорогами, и призван¬
ная устранять разногласия между НЖДПК, другими железиодо-
4 Заказ 3220	ду

рожными компаниями и штатными, региональными и местными
учреждениями;
3)	Управление общественного железнодорожного адвоката —
независимый орган при Комиссии междуштатной торговли во
главе с директором, назначаемым на четыре года президентом
с согласия сената; оно обязано защищать интересы государства,
различных групп населения, требовать рассмотрения комиссией
какого-либо дела, выступать по нему в качестве самостоятельно!!
стороны и даже обращаться в суд с просьбой о пересмотре реше¬
ния комиссии.
Эти органы, обладая широкими правами на принятие решений
по программе в целом, осуществляют главные функции по ее
межведомственной кооординации и контролю: Финансовый коми¬
тет при ЖДА — по разработке и осуществлению «Итогового пла¬
на системы» и Группа надзора за операциями — по проекту
«Северо-Восточный корридор». Наряду с этим закон обязывает
министра транспорта и руководство Комиссии междуштатной тор¬
говли постоянно координировать свои решения по программе на
основе взаимного информирования о предпринимаемых шагах,
консультаций и т. п.
Законодательно устанавливаемый механизм управления про
граммой включает также и контроль за ее осуществлением. Обыч
ио закон налагает на исполнителя программы обязанность пред¬
ставлять в комитеты конгресса периодические отчеты о ходе
осуществления программы и расходовании ассигнованных сумм
и испрашивать у конгресса особого разрешения на отступление
от установленных законом норм. Эти отчеты обсуждаются на
слушаниях в комитетах и подкомитетах, а также на заседаниях
палат конгресса. Закон от 5 февраля 1976 г. в 32 случаях обя¬
зывает учреждения направлять конгрессу и его комитетам отчеты
о ходе осуществления программы и ее отдельных мероприятий,
бюджетные и иные проекты и другие материалы.
Помимо этого, с 30-х годов широкое распространение получи¬
ла практика так называемого «законодательного вето». В соот¬
ветствии с ней закон может предусмотреть, что нормативный акт
пли какое-либо иное правительственное мероприятие вступает в
действие лишь по истечении определенного в законе срока (обыч¬
но это шесть месяцев), если за это время конгресс в целом,
одна из его палат или какой-либо комитет конгресса его не отвер¬
гнут. Рассматриваемый закон дает право ЖДА по указанию Фи¬
нансового комитета в некоторых случаях не погашать задолжен¬
ностей по займам, предоставляемым ОЖДК, если какая-либо из
палат, конгресса не отменит указания Финансового комитета в
течение 30 дней по его отправке в конгресс.
Широко распространенной в американской практике формой
контроля программ и правительственных мероприятий в процес¬
се их законодательного регулирования являются различного рода
расследования и слушания, осуществляемые конгрессом в его
постоянных или временных комитетах.
98

В процессе таких расследований нередко оценивается состоя¬
ние экономики в целом, ее отдельных отраслей, ход выполнения
отдельных программ, эффективность государственного регулиро¬
вания, деятельность правительственных органов и т. д. Наибо¬
лее всеобъемлющее расследование и изучение состояния феде¬
рального регулирования различных хозяйственных отраслей,
в том числе и железнодорожного транспорта, было проведено в
1975—1976 гг. подкомитетом по надзору и расследованиям коми¬
тета междуштатной и внешней торговли палаты представителей.
Ойо продолжалось почти два года и включало 26 дней открытых
слушаний. Было опрошено около 220 свидетелей со стороны госу¬
дарственных органов и частного сектора, выработаны предложе¬
ния по изменению системы регулирования экономики 72.
Важную роль в контроле за исполнением государственных
программ играет Главное контрольно-финансовое управление
(ГКФУ) — орган конгресса, осуществляющий верховный финан¬
совый контроль над денежными операциями федеральных учреж¬
дений. Управление надзирает за законностью и эффективностью
финансовых операций; устанавливает порядок их производства;
выполняет отдельные операции по выплате и сбору средств, при¬
читающихся федеральной казне; толкует финансовые норматив¬
ные акты; оказывает специальную помощь конгрессу, его коми¬
тетам и отдельным конгрессменам. Согласно закону от 5 февраля
1976 г. главный контролер ГКФУ осуществляет надзор за опе¬
рациями Фонда восстановления и улучшения железных дорог и
Фонда гарантирования облигаций, управляемых министерством
транспорта, за программами, деятельностью и финансовыми опе¬
рациями ОЖДК, за уже упомянутым использованием штатами и
органами местного самоуправления финансовой помощи феде¬
рации.
Административное регулирование. Основные функции по раз¬
работке и выполнению программ осуществляют учреждения в
системе исполнительной власти, которая согласно конституции
возложена на президента. При этом, если в разработке проектов
соответствующего законодательства, включая бюджетное, участ¬
вуют как министерства и независимые агентства, так и учрежде¬
ния, входящие в Исполнительное управление при президенте, то
его непосредственное исполнение возложено на те министерства
и независимые агентства, которые обладают властными полномо¬
чиями выносить решения о правах и обязанностях частных лиц
Органы, наделенные такими полномочиями, американские юристы
называют «административными учреждениями», выделяя их из
всей массы учреждений в системе исполнительной власти.
Независимое регулирующее агентство — своеобразное амери¬
канское учреждение, результат системы разделения властей.
Профессор Д. Бэйкер называет его «уникальным американским
вкладом в историю государственных учреждений» 73. Поскольку
конституция США не наделяет исполнительную власть нормо¬
творческими и тем более судебными полномочиями, законодатели
4*
99

в Капитолии, не желая усиления власти президента и вольно
толкуя конституцию, стали создавать за пределами исполнитель¬
ной власти независимые агентства, наделяя пх широкими нормо¬
творческими и судебными правами. Первым из них на федераль¬
ном уровне была Комиссия междуштатной торговли, учрежденная
конгрессом в 1887 г. и наделенная среди прочего полномочиями
выносить решения о «справедливости и разумности» тарифов,
устанавливаемых железнодорожными компаниями, и отменять
своими приказами те из них, которые таким требованиям пе
удовлетворяют. Независимые агентства, хотя и включаются в чис¬
ло исполнительных органов, обладают в отличие от министерств
большей самостоятельностью по отношению к президенту. Опп
стали своеобразной «четвертой» ветвью власти, поскольку осу¬
ществляют не только исполнительные, но и нормотворческие и
судебные функции. Эта система, являющаяся отступлением от
принципа разделения властей, себя оправдала п в последующем
нормотворческими и судебными полномочиями были наделены
также и министерства. Нормотворческая и судебная деятельность
федеральной администрации по своим масштабам намного пре¬
восходит деятельность конгресса и федеральных судов.
В целях охраны административными учреждениями частнока¬
питалистических интересов в ходе осуществления государствен¬
ных программ, федеральное законодательство установило жесткие
процедурные рамки, в которых должна протекать деятельность
администрации. Закон об административной процедуре от 11 июня
1946 г. и ряд других предусматривают право граждан обращаться
в учреждения с петициями об издании тех или иных норматив¬
ных актов и налагает на администрацию обязанность оповестить
население о намечаемом издании такого акта, предоставить граж¬
данам возможность ознакомиться с его проектом и другими мате¬
риалами по делу и представить свои соображения, провести от¬
крытое административное слушание, опубликовать нормативный
акт и т. д. Разрешая споры между администрацией и частными
лицами по поводу прав и обязанностей администрации и конкрет¬
ных частных лиц (например, в связи с выдачей лицензий, вели¬
чиной налога), учреждение обязано оповестить заинтересованных
лиц и провести слушание под председательством административ¬
ного судьи в порядке, близком к судебному. Заинтересованные
лица могут участвовать в этом слушании с привлечением защит¬
ника, представить в ходе его доказательства, опрашивать сви¬
детелей, экспертов и т. д,; административный приказ по такому
спору выносится лишь на основе содержащихся по делу доказа¬
тельств.
Рассмотренный выше закон от 5 февраля 1976 г. предусмат¬
ривает в 23 случаях обязательное оповещение учреждениями за¬
интересованных лиц лично либо посредством публикации в
«Федеральном реестре» или газетах о намечаемой административ¬
ной акции. Для устранения длящегося нередко многими годами
рассмотрения дел в Комиссии междуштатной торговли закон ввел
100

ограничения во времени па отдельные этапы их движения. Лица,
не согласные с порядком ведения процесса или недовольные су¬
ществом административного решения, вправе обжаловать дейст¬
вия администрации в суд. Закон от 5 февраля 1976 г. в пяти слу¬
чаях оговаривает возможность обращения к суду с жалобой на
административное решение 74.
Отдельные сферы административного регулирования подпада¬
ют под компетенцию различных органов.
Федеральные программы, направленные на сохранение и под¬
держание конкуренции (антитрестовское законодательство — за¬
коны Шермана 1890 г., Клейтона 1914 г., Роубпнсона — Пэтмэна
1936 г. и др.), проводятся в жизнь антитрестовским управле¬
нием министерства юстиции и независимым регулирующим агент¬
ством — Федеральной торговой комиссией. Антитрестовское уп¬
равление при этом занимается охраной «свободной» конкурен¬
ции, выражающейся в борьбе с монополизацией рынка крупными
монополистическими объединениями. Оно действует непосредст¬
венно через суды, подготовляя для них дела, обычно по жалобам
предпринимателей, и выступая по этим делам в качестве государ¬
ственного обвинителя.
Федеральная торговая комиссия, со своей стороны, занимает¬
ся преимущественно обеспечением «честной» конкуренции и долж¬
на бороться со всякого рода обманными методами ведения торгов¬
ли, в частности неверным рекламированием и маркировкой про¬
довольственных и промышленных товаров и лекарственных
средств. Так, в соответствии с законом о маркировке шерстяных
изделий 1939 г. в ярлыке, прикрепленном к изделию, содержаще¬
му шерсть, должно быть указано в процентах содержание первич¬
ной и вторичной шерсти и всех других нешерстяных компонен¬
тов. В связи с этим комиссия издает подробные правила о по¬
рядке рекламирования и маркировки товаров. Случаи нарушения
законов и административных актов расследуются комиссией,
и против нарушителей издаются запретительные приказы, не¬
исполнение которых преследуется по суду.
Интересы инвеститоров охраняются Комиссией ценных бумаг
и фондовых бирж — наиболее эффективным, по отзывам специа¬
листов 75, независимым регулирующим агентством. Эта комиссия
регистрирует фондовые биржи, па которых продаются акции и
другие ценные бумаги, вырабатывает квалификации, которым
должны удовлетворять торговцы ценными бумагами, и выдает им
лицензии, регистрирует ценные бумаги, наблюдает за финансовой
стороной деятельности корпораций.
Надзор за качеством пищевых продуктов и лекарств возложен
па Администрацию пищевых продуктов и лекарств в министер¬
стве сельского хозяйства, а за безвредностью промышленных то¬
варов — на независимое регулирующее агентство Комиссию по
безопасности потребительских товаров. Эти учреждения издают
стандарты качества, которым должна удовлетворять продукция,
и проводят проверку их соблюдения предпринимателями.
101

Государственный контроль за бизнесом в регулируемых отрас¬
лях осуществляется главным образом независимыми агентствами.
При этом регулирование электро- и газоснабжения, осуществляв¬
шееся ранее Федеральной электроэнергетической комиссией, воз¬
ложено в 1977 г. на Федеральную энергетическую регулирующую
комиссию — независимое агентство в составе министерства энер¬
гетики — первый в практике США опыт подчинения независимо¬
го регулирующего агентства министерству. Регулирование транс¬
порта общего пользования, как уже упоминалось, осуществляет¬
ся Комиссией междуштатной торговли (железнодорожный,
автомобильный, речной и частично морской каботажный), Уп¬
равлением гражданского воздухоплавания (авиационный), Феде¬
ральной морской комиссией (морской торгово-пассажирский)
и министерством энергетики (трубопроводный), регулирование
связи — Федеральной комиссией связи (радио, телевидение, те¬
лефон, телеграф).
Наиболее сильным средством воздействия на частный сектор
в регулируемых отраслях служит установление администрацией
цен на товары и тарифов на услуги. В «нерегулируемых отрас-
лях»устансгвление твердых цен или тарифов, может быть, лишь в
военное время и чрезвычайных случаях и носит обычно времен¬
ный характер. Так, в соответствии с Программой стабилизации
экономики 1970 г. цены во многих отраслях были заморожены.
На нефть, добываемую в США, цены в июне 1973 г. были также
временно заморожены7в. В «нерегулируемых» отраслях цены
контролируются и в ходе осуществления административными уч¬
реждениями, в частности Федеральной торговой комиссией, про¬
грамм борьбы с трестами. Они могут быть объявлены админист¬
рацией дискриминационными в отношении какой-то части конку¬
рентов и подлежащими поэтому изменению под угрозой
применения антитрестовских санкций к нарушителям 77.
	Судебное, регулирование. В предпринимательско-хозяйствен¬
ной деятельности государственных ведомств США, регулировании
их отношений с частным бизнесом судебному регулированию от¬
водится весьма значительная роль. На стадии формирования и
осуществления программ суды выполняют следующие функции:
разрешение споров между частными лицами и государством:
охрана имущественных (частнособственнических) и личных прав
предпринимателей в их конкурентной борьбе друг с другом; охра¬
на этих прав от посягательств на них со стороны законодатель¬
ной и исполнительной властей; принуждение частных лиц к ис¬
полнению решений государственных учреждений — исполнителей
программы; наказание нарушителей предписаний, издаваемых го¬
сударственными органами; толкование конституции США, законов
и иных нормативных актов; формулирование новых (прецедент¬
ных) правовых норм.
Согласно конституции США суды являются последней инстан¬
цией по всем юридическим спорам. Их толкование конституции
102

и законов считается наиболее авторитетным. Они взяли на себя
даже решение вопроса о конституционности законов.
Суды стоят на страже конституционных норм, охраняющих
частную собственность — экономическую основу буржуазного го¬
сударства, в частности V поправки к конституции США, которая
гласит: «Никто... не может быть лишен жизни, свободы или иму¬
щества без надлежащей правовой процедуры; частная собствен¬
ность не может быть использована для государственных нужд
без справедливого возмещения». Эти положения являются осно¬
ванием для предпринимателя обратиться в суд, не найдя защиты
в административном учреждении, в тех случаях, когда он счи¬
тает, что конкретные цены являются дискриминационными, что
тарифы, установленные независимым агентством, лишают его
должной прибыли на вложенный капитал и т. п.
Суды рассматривают также дела о выдаче или возобновлении
лицензий по иску ходатая или его конкурентов; о правильности
оценки администрацией имущества и доходов предпринимателя
для определения величины налоговых сборов или установления
«разумных и справедливых» цен па продукцию, обеспечи¬
вающих необходимую прибыль и не являющихся дискриминаци¬
онными для конкурентов; об «обманной» рекламе или маркиров¬
ке товаров; о соответствии качества товара установленным стан¬
дартам и др.
Суды, рассматривая конкретные дела, нередко формулируют
важнейшие нормы права. Так, рассматривая дела по жалобам
частных лиц на действия административных учреждений, Вер¬
ховный суд США в 1912 г. в решении по делу Interstate Com¬
merce Commission v. Union Pacific Ry. Co., а в последующем и
по ряду других сформулировал положения, регулирующие
масштабы судебной проверки административных решений,
которые были затем закреплены в Законе об административной
процедуре. Согласно этим положениям суд вправе проверить как со¬
блюдение администрацией процедуры, установленной законами пли
иными нормативными актами, так и существо дела: не нарушила
ли администрация нормы конституции и законов относительно
прав и обязанностей частных лиц и вынесла ли опа решение,
обоснованное фактами по делу.
К помощи судов прибегают и административные учреждения
в тех случаях, когда частные лица отказываются подчиняться
их приказам, и по общему правилу администрация без суда не
может принудить частное лицо. Так, КМТ, другое правительст¬
венное учреждение или заинтересованное частное лицо вправе
обратиться в федеральный окружной суд с петицией об исполне¬
нии приказа КМТ, изданного в связи с прекращением перево¬
зок какой-либо Северо-Восточной или Средне-Западной железной
дорогой, находящейся в стадии реорганизации.
Законы США предусматривают обычно судебные санкции за
нарушение положений закона-программы. Например, лица, ви¬
новные в строительстве железнодорожной линии либо в прекра-
103

щении эксплуатации железнодорожной линии без особого на то
письменного разрешения КМТ, подвергаются судом штрафу до
5000 долл, каждое.
Многочисленные предшествующие программы реконструкции
железнодорожного транспорта США заканчивались большей
частью неудачей. Закон об оживлении железных дорог и рефор¬
ме их регулирования от 5 февраля 1976 г. утвердил наиболее
значительную в последние десятилетия программу модернизации
железных дорог США. «Закон 4А является, несомненно, одним
из наиболее важных транспортных законов, какие мы когда-либо
имели,— заявил в декабре 1977 г. управляющий Федеральной же¬
лезнодорожной администрацией на симпозиуме по железным до¬
рогам, устроенном конгрессом.— И я думаю, что этим законом
мы предпринимаем шаги в направлении воссоздания в рамках
частного сектора сильной, жизнеспособной системы железных до¬
рог» 78.
Однако не все американские специалисты преисполнены та¬
кого оптимизма. Другой участник того же симпозиума, сотруд¬
ник Института американских предпринимателей для изучения
государственной политики Д. У. Барнам считает, что в данном
случае конгресс «одобрил гаргантюанский железнодорожный за¬
конопроект — законопроект, который, по мнению многих из нас,
имел все атрибуты Гаргантюа: такое же пузо, как и у его тезки,
но немного от его мускулов» 79. В любом случае американские
железнодорожные компании не проиграют — их возможные убыт¬
ки будут возмещены государством, т. е. в конечном счете нало¬
гоплательщиками.
В целом правовое регулирование государственных программ
США, как и все буржуазное право, имеет классовую направ¬
ленность, призвано прежде всего защитить интересы частных соб¬
ственников, крупных монополий, сохранить и укрепить институ¬
ты буржуазного общества. Вместе с тем тот факт, что правовое
обеспечение государственных программ со всей тщательностью
прорабатывается на стадии их формирования, а затем служит
мощным регулирующим рычагом их выполнения, имеет весьма
важное значение с точки зрения принципов построения эффектив¬
но действующих систем программно-целевого управления.
4. Применение современных методов анализа
и оценки программ
Огромные масштабы расходования средств федерального бюд¬
жета на мероприятия самого различного содержания объективно
требуют повышения степени научной обоснованности решений,
принимаемых в сфере управления правительственными програм¬
мами.
«Анализ программ», осуществляемый в самых разнообразных
формах и на основе различного методического инструментария
и дополняемый в последнее время «анализом политики», «про-
104

граммной оценкой» и другими новыми подходами, остается од¬
ним из центральных моментов программно-целевой методологии
(наряду с построением программных структур и программно-це¬
левых систем управления). Однако, как и другие научные эле¬
менты программно-целевого подхода, аналитические методы все
еще в большей степени разработаны на теоретическом уровне,
нежели оказывают реальное влияние на достижение рациональ¬
ных решений по программам. «Потребность в этом острая,— при¬
знает ведущий американский специалист по аналитической мето¬
дологии Э. Квейд,— Мы всюду видим свидетельства неэффектив¬
ных программ, затраченных впустую средств и нерешенных
проблем» 80. Вместе с тем практика государственного управления
США показывает, что федеральное правительство уделяет неосла¬
бевающее внимание вопросам перевода анализа и оценки про¬
грамм на рациональную основу, применения в этой сфере совре¬
менных количественных методов и ЭВМ.
Задача расширения применения современных аналитических
методов при разработке и реализации программ федерального
правительства была серьезно поставлена в середине 60-х годов,
после активизации внедрения методов «системного анализа» в
практику военного программирования США81. Однако ряд не¬
удач в аналитическом обосновании правительственных решений
в гражданской и военной областях (в частности, связанных ’с
попытками анализа альтернатив ведения войны во Вьетнаме)
привел к усилению позиций критиков как конкретных методов,
так и самой идеи «системного анализа» государственных меро¬
приятий. Бум «системного анализа» в ведомствах федерального
правительства па рубеже 60—70-х годов несколько утих, а сам
термин стал все реже появляться в официальных документах,
да и в научной литературе. Однако это отнюдь не означало от¬
каза правящих кругов от применения современных аналитических
методов и ЭВМ при формировании и осуществлении федераль¬
ных программ.
В современных подходах к разработке и применению анали¬
тических методов формирования и осуществления программ на¬
блюдаются новые тенденции, среди которых:
расширение круга факторов, учитываемых при анализе про¬
грамм с целью более полного выявления их влияния на различные
звенья социально-экономической системы, включая усиление дол¬
госрочных аспектов анализа;
сочетание методов качественного анализа с математическим
моделированием в обосновании решений конкретных проблем в
различных отраслях и сферах деятельности;
расширение методического арсенала исследования программ
за счет использования имеющих более общий характер методов
«анализа политики», применяемых наряду с традиционными ме¬
тодами программного (системного) анализа;
повышение внимания не только к анализу программ на стадии
их формирования, но и к оценке исполнения;
i 05

повышение внимания к законодательному, организационному
и кадровому обеспечению аналитических исследований, превраще¬
нию их в организационно обособленную функцию в деятельности
исполнительных ведомств;
. создание аналитического потенциала в законодательном звене
государственной власти США.
Рассмотрим основные моменты, связанные с проявлением этих
тенденций.
Резкое увеличение масштабов правительственных программ и
усиление их комплексного характера приводит к тому, что
последствия программ не ограничиваются конкретными результа¬
тами, на получение которых направлена данная программа. Об¬
разующиеся при этом косвенные экономические, социальные, тех¬
нологические, международные и другие воздействия (как пред¬
сказанные заранее, так и неожиданные), взятые в целом, могут
по своему значению перевесить значение конкретных результатов
программы. Возникает задача выявления этих воздействий на
ранних стадиях разработки программы, с тем чтобы в дальней¬
шем их каким-либо образом регулировать.
Так, в США было проведено несколько исследований, анали¬
зирующих последствия космических программ. Высадка человека
на Луну или создание системы спутников, контролирующих со¬
стояние природных ресурсов, утверждались в качестве официаль¬
ных целей этих программ и выражались в точных количественно
измеренных показателях и сроках осуществления работ. Однако
на практике выяснилось, что программы НАСА имеют огромные
политические и военные последствия, они существенно влияют
на экономический рост и занятость рабочей силы, на производ¬
ство ЭВМ и на создание новой технологии в смежных отраслях,
на распространение новых методов управления, на развитие астро¬
номической науки.
Исходя из этого перед исследователями все чаще ставится
задача проведения «анализа воздействий» (impact analysis), суть
которого состоит в изучении как количественных, так и качест¬
венных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех
сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ.
Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы «уп¬
равления воздействиями», состоящие в выработке мероприятий,
которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия
программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех
аспектов их осуществления 82.
Для современной практики проведения аналитических иссле¬
дований характерно расширение сферы анализа не только в про¬
странстве (включение в рассмотрение все большего круга обстоя¬
тельств — социальных, экономических, экологических, политиче¬
ских, международных и т. п.), но и во времени. До начала 70-х
годов одним из сдерживающих моментов здесь были одногодич¬
ные рамки федерального бюджета, затруднявшие проведение дол¬
госрочного анализа и планирования программ государственных
106

расходов. Последние годы, как известно, связаны с определен¬
ным усилением долгосрочных тенденций не только в прогнозиро¬
вании развития американской экономики, по и в подходах к раз¬
работке федерального бюджета, что не могло не отразиться и на
особенностях использования аналитического аппарата. Важная
инициатива, в частности, была предложена Бюджетным управле¬
нием конгресса США (БУК), выступившим в начале 1977 г. с
концепцией «перспективной разработки бюджета» (advance bud¬
geting). Ее назначение состоит в том, чтобы, расширив времен¬
ные рамки принятия бюджетных решений за пределы 1 года,
повысить обоснованность этих решений и создать основу для того,
чтобы хоть как-то противостоять неопределенности развития, усу¬
губляемой краткосрочным характером распределения государст¬
венных ресурсов 83.
В декабре 1976 г. по поручению конгресса США Главное
контрольно-финансовое управление (ГКФУ) провело обследова¬
ние мероприятий по проведению аналитических исследований дол¬
госрочного характера в семи ведомствах федерального правитель¬
ства. Среди них — министерства сельского хозяйства, торговли,
обороны, внутренних дел, Агентство по охране окружающей сре¬
ды, Администрация по энергетическим исследованиям и разработ¬
кам и Федеральная администрация по энергетике84. В итоговом
обзоре отмечалось, что многие из проблем, стоящих перед Соеди¬
ненными Штатами, могут быть разрешены лишь с помощью дей¬
ствий, «носящих систематический и долгосрочный характер»85.
Отнюдь не каждая проблема по своей природе является долго¬
срочной. Однако во многих случаях ресурсы на программу необ¬
ходимо выделить заблаговременно, с расчетом на будущие резуль¬
таты, в других — острота и масштабы проблемы могут быть умень¬
шены, если ее появление предсказано заранее и предприняты
соответствующие меры. Поэтому для большинства правительст¬
венных программ аналитические исследования должны носить дол¬
госрочный характер и обеспечивать основу для своевременного
рассмотрения и модификации действующих программ и для раз¬
работки новых.
Материалы обзора свидетельствовали о том, что анализ про¬
блем долгосрочного характера проводится во всех обследованных
ведомствах, хотя масштабы этих работ и степень централизации
аналитических служб существенно различаются. С 1974 по 1976 г.
значительно возросли и объем финансирования таких исследова¬
ний, и численность персонала аналитиков, и оплата внешних кон¬
сультантов. Общее число аналитических исследований долгосроч¬
ного характера в 1976 г. колебалось от 75 в министерстве
внутренних дел до 590 в министерстве сельского хозяйства, 90% ру¬
ководителей программных подразделений обследованных мини¬
стерств и агентств заявили об использовании долгосрочного ана¬
лиза в своей деятельности 86.
Реальные результаты такого рода аналитических усовершен¬
ствований не могут быть велики из-за объективной неуправляе¬
107

мости и бесплановости капиталистической экономики в ее пер¬
спективном развитии. Однако на методологию анализа постановка
вопроса об усилении долгосрочного характера исследований ока¬
зывает большее воздействие.
Другим существенно новым моментом в развитии аналитиче¬
ских методов является становление еще одного направления в
этой области, получившего название «анализ политики» (policy
analysis) ”. К нему относится, по определению Э. Квейда, «лю¬
бой вид аналитических исследований, которые генерируют и пред¬
ставляют информацию таким образом, чтобы улучшить основу для
вынесения суждений руководителями, ответственными за разра¬
ботку политики» и. «Анализ политики» не связан с каким-либо
узко определенным классом методов изучения проблем (матема¬
тических, имитационных, игровых и т. п.). Во-первых, он разра¬
ботан специально для обоснования решений в сфере государст¬
венного управления (public decisions); во-вторых, призван допол¬
нить (а в некоторых случаях и заменить) менее гибкие и более
формализованные методы «системного анализа» (в его узкой трак¬
товке) и «исследования операций», основанные на применении
математического аппарата анализа решений, а также ЭВМ.
При проведении «анализа политики» должны анализироваться
не только объективные экономические и другие характеристики
проблемы, но также и законодательные предложения и расста¬
новка политических сил в сфере намечаемых государственных
мероприятий, предлагаемые и осуществляемые программы прави¬
тельственных ведомств и действия частного сектора, потенциаль¬
ные конфликты с другими целями и программами, политические
последствия исследуемого решения и его воздействия на общество,
экономику и окружающую среду, организационные аспекты, труд¬
ности сбора информации, проблемы внедрения и т. п. Иными сло¬
вами, в «анализе политики» большее значение придается не по¬
строению четкой методической схемы или формальной модели, что
свойственно «системному анализу», а вовлечению в исследование
максимально широкого круга обстоятельств и факторов с тем,
чтобы в конечном счете представить руководителю, принимающе¬
му решения, перечень возможных альтернатив с детальным опи¬
санием достоинств и недостатков каждой из них. Такой подход
фактически не связан с разработкой каких-либо принципиально
новых достижений науки управления, он достаточно широко ис¬
пользует аналитический аппарат «исследования операций», «си¬
стемного анализа» и других инструментов и носит ярко выражен¬
ную прагматическую направленность. Однако это представляет
собой попытку внести элемент рациональности в выработку пра¬
вительственных решений в тех областях, где не создано прочной
основы для построения точных количественных оценок и приме¬
нения научно обоснованных критериев выбора курсов действий,
где превалирует влияние субъективных суждений представителей
правящих кругов капиталистического государства, а также интере¬
108

сов различных политических группировок и других «заинтересо¬
ванных групп».
В середине 70-х годов «анализ политики» начал выделяться в
самостоятельный объект научного исследования89. В настоящее
время уточняются общие принципы, сферы приложения, типоло¬
гия «анализа политики», его стыки с более формализованными
методами анализа правительственных решений.
Примером «анализа политики» может служить аналитическое
исследование программы создания нефтепровода «Транс-Аляска»
(НТА), проведенное несколькими десятками научных организа¬
ций под руководством Управления экономического анализа мини¬
стерства внутренних дел США. Открытие крупных месторожде¬
ний нефти на Аляске поставило вопрос об определении наиболее
приемлемого варианта ее поставки в «нижние» 48 штатов. Ги¬
гантские масштабы программы НТА (к середине 1976 г. затраты
на нее превысили 7,7 млрд, долл.); комплексный характер (про¬
грамма, помимо строительства нефтепровода, включает постройку
дорог, аэродромов, реконструкцию портовых сооружений, создание
автоматизированной системы контроля и др.), наконец, ее значе¬
ние для штата Аляска и экономики страны в целом — все это
требовало особо тщательных исследований, охватывающих реше¬
ние ряда экономических, социальных, политических, организаци¬
онных, научно-технических, экологических и иных проблем90.
Проведенное исследование может быть укрупненно представ¬
лено в виде двух этапов: 1. Обоснование целесообразности созда¬
ния нефтепровода «Транс-Аляска»; II. Детализированный анализ
последствий создания нефтепровода (рис. 8, см. вкл.).
Авторы исследования провели изучение роли нефти в балан¬
се энергоресурсов в США на перспективу, а также различных ва¬
риантов обеспечения страны нефтью; проанализировали транспорт¬
ные альтернативы, среди которых наряду с сооружением НТА
(в сочетании с танкерными перевозками нефти) рассматривалось
строительство нефтепровода, проходящего через территорию Ка¬
нады, танкерные перевозки нефти через Северный проход или
Берингов пролив, использование авиамоста и некоторые др. При
этом учитывался ряд критериев — от надежности транспортного
варианта до его экономической эффективности; от его потенци¬
альной опасности для окружающей среды до политических факто¬
ров, связанных с прохождением или непрохождением трассы неф¬
тепровода по территории иностранного государства. В результате
был выбран вариант, приведший к решению о строительстве НТА.
Важное значение имел второй этап исследования. Достижение
конкретной цели программы создания нефтепровода (определен¬
ное сокращение дефицита нефти в топливно-энергетическом ба¬
лансе США) не исчерпывало всего круга важных последствий
строительства нефтепровода. Был составлен перечень «проблем¬
ных областей», на которые в той пли иной степени может ока¬
зать воздействие программа «Транс-Аляска». Проведенный на ос¬
нове количественных расчетов и экспертных оценок «анализ влия¬
109

ния» позволил выявить, что создание НТА несколько уменьшит
зависимость США от стран — экспортеров нефти; обеспечит по¬
лучение экономии затрат на импорт горючего; увеличит общее
число рабочих мест на Аляске, но не вызовет сокращения без¬
работицы, поскольку местные жители, обладая более низким об¬
разовательным и профессионально-квалификационным уровнем
по сравнению с приезжими специалистами, не смогут оказать
им серьезной конкуренции. Поскольку программа НТА предус¬
матривает танкерные перевозки нефти по маршруту Валдиз-Си-
эттл (Сан-Франциско), специалисты изучили также, как создание
нефтепровода повлияет на строительство танкеров и на занятость
в судостроительной промышленности и коммерческом флоте США.
Важное значение придавалось анализу негативного воздействия
НТА на окружающую среду. При этом не только определялись
возможные направления такого воздействия, но и разрабатыва¬
лась система мероприятий, способствующих его частичному смяг¬
чению. Например, если первоначально планировалось, что над¬
земно будет проложено лишь 5% трассы нефтепровода, то в ре¬
зультате тщательного изучения (с использованием ЭВМ) влияния
температурных эффектов на состояние растительного покрова
тундры и вечномерзлого грунта было принято решение увеличить
длину надземной прокладки нефтепровода до 42% (хотя это и
вызвало огромное удорожание строительства).
Подчеркнем, что выводы аналитического исследования про¬
граммы НТА нельзя признать совершенно объективными. Полу¬
ченные результаты в значительной степени зависели от существа
интересов влиятельных кругов Соединенных Штатов, что отража¬
лось в критериях оценки и выбора вариантов. Сама схема и
содержание исследования в целом, как и многие его компоненты,
отражали черты, свойственные капиталистической экономике:
чрезмерно большое внимание уделено таким специфическим ас¬
пектам, как формирование цен на нефть, политическим обстоя¬
тельствам «национальной безопасности» США и т. п. Вместе с
тем этот конкретный пример приложения «анализа политики» к
исследованию крупномасштабной долгосрочной программы пред¬
ставляет несомненный интерес91.
Наряду с расширением круга научных дисциплин и отраслей
знания (в первую очередь социально-экономических), вовлекае¬
мых в «анализ политики», а также со все большим использова¬
нием исследований качественного характера в федеральном пра¬
вительстве США продолжает интенсивно развиваться начавший¬
ся еще на рубеже 50—60-х годов процесс разработки и применения
математических методов и моделей для обоснования решений
по государственным программам. Модели, являясь формализован¬
ным отображением исследуемой проблемы, позволяют точно и во
взаимосвязанной форме учитывать множество факторов, обраба¬
тывать большое количество фактических данных, выявлять клю¬
чевые характеристики систем, вырабатывать количественные оцен¬
ки изучаемых параметров, сравнивать альтернативные решения.
110

Обследование, проведенное фирмами «Дейта ресоурсиз» и «Абт
ассошиэйтс» по контракту с Национальным научным фондом, по¬
казало, в частности, что по состоянию на 1974 г. в гражданских
министерствах и независимых агентствах федерального правитель¬
ства в той или иной степени использовалось 650 математиче¬
ских моделей социально-экономических процессов, разработка ко¬
торых обошлась примерно в 100 млн. долл., причем 90% из них
были разработаны после 1966 г., а более половины — после
1969 г.92 274 модели были подвергнуты детальному изучению
по ряду параметров, и на основе этой выборки эксперты сделали
обобщения об основных характеристиках, направлениях и состоя¬
нии использования математических моделей в федеральных ве¬
домствах.
Усложнение экономических, социальных, политических усло¬
вий, в которых действуют правительственные министерства и
агентства, обусловленное увеличением числа и масштабов требую¬
щих разрешения проблем, многоцелевой характер правительст¬
венных программ и мероприятий, необходимость учитывать фак¬
торы риска и неопределенности,— все это не могло не повлиять
на природу используемых моделей, которые теперь чаще приме¬
няются не для определения наилучшего варианта той или иной
программы, а лишь для выявления последствий предлагаемых
альтернатив, анализа наблюдаемых явлений и для прогнозирова¬
ния. Так, упомянутое обследование показало, что при общем от¬
ношении нормативных (рекомендующих) моделей к дескриптив¬
ным (описательным) примерно 1:2 распределение изученных мо¬
делей по целям их применения в правительственных ведомствах
характеризуется следующими показателями: выбор между различ¬
ными курсами действий или программами — 53% (от общего чис¬
ла моделей); анализ проблем — 52; оценка результативности кур¬
сов действий или программ — 48; прогнозирование — 48; научные
исследования — 36; разработка курсов действий или программ — 32;
обучение или тренировка персонала — 15; управление программа¬
ми - 8% 93-94.
Распределение моделей по областям исследований выглядит
так95: государственное управление и обслуживание — 28%, сель¬
ское хозяйство (экономика и научные исследования) — 19; эконо¬
мическая теория и политика — 16, естественные науки и природ¬
ные ресурсы — 14, проблемы труда, рабочей силы и населения — '
12, бизнес и финансы — 10, прочие области — 2%. Таким образом,
основные разработки в области моделирования в последние годы
связаны с социально-экономическими программами (в раздел «го¬
сударственное управление и обслуживание» включались рекон¬
струкция городов, предоставление социальных услуг, развитие
транспорта, образование, здравоохранение, жилищное строитель¬
ство, борьба с преступностью и т. п.), а также с исследования¬
ми в области сельского хозяйства, экономики, естественных паук
и природных ресурсов. Для решения этих вопросов предназна¬
чено более трех четвертей разработанных в гражданской сфере
111

моделей, что является отражением характера проблем, которые
стоят сегодня перед правительством Соединенных Штатов.
Какова же практическая значимость моделей, используемых
в правительственных ведомствах США? Насколько результаты
моделирования учитываются при принятии решений? Ответы на
эти вопросы также попытались дать авторы обследования 1974 г.
Большинство из опрошенных специалистов считали, что «модели
оказывают значительное влияние на выработку решений». При
этом в 48% примеров отмечалось, что результаты модели явля¬
ются «одним из нескольких одинаково важных факторов, учиты¬
ваемых при принятии решений», в 32 примерах — «самым важ¬
ным фактором». Лишь в 8% ответов было отмечено слабое воздей¬
ствие модели на выработку решения и в 12% — использование
результатов модели лишь для обоснования уже принятых реше¬
ний 96. Однако эти данные не совсем точно отражают реальное
положение, поскольку респонденты, как правило, склонны преуве¬
личивать масштабы использования современных методов анализа
и особенно их влияния на процессы принятия решений. Об этом
косвенно свидетельствует такой показатель, выявленный в ходе
обследования, как «коэффициент внедрения»,— показатель, соот¬
носящий фактическое и запланированное использование по каж¬
дой из выделенных целей применения. Он оказался наиболь¬
шим (93—100%) для моделей, построенных с целью анализа ис¬
следований, а также подготовки кадров, и наименьшим (61 —
67%) — для моделей, призванных непосредственно обосновать вы¬
бор программ или курсов действий, а также предложить вариант
их формирования и управления 97.
В целом проблема повсеместного внедрения математических
моделей в практику правительственных ведомств США далека от
своего решения. Даже по оптимистическим оценкам, до одной
трети моделей не достигает целей, ради которых они разрабаты¬
вались; по пессимистическим оценкам, эта доля составляет две
трети от общего числа моделей98. При этом установлено, что
основное сдерживающее воздействие при внедрении моделей ока¬
зывают организационные и субъективные факторы (в частности,
слабые связи между разработчиками и пользователями моделей),
неадекватность информационной базы, а также недостаточный
учет политических обстоятельств, связанных с моделируемыми
•проблемами. В то же время было выявлено, что степень разви¬
тия научного аппарата и вычислительной техники фактически
не является узким местом для внедрения моделей.
Можно сделать вывод, что в современной практике американ¬
ского государственного управления моделирование рассматривает¬
ся в качестве важного, но далеко не единственного и не глав¬
ного аналитического инструмента, имеющего лишь вспомогатель¬
ный характер при выработке решений в правительственной сфере.
Важная тенденция последних лет связана с дальнейшим
расширением использования программной оценки (program evalua¬
tion) в практике правительственных ведомств. Ее назначение со¬
112

стоит в обеспечении руководителей, принимающих решения, ин¬
формацией о ходе выполнения и фактических результатах госу¬
дарственных программ. Если программный анализ охватывает
всестороннее исследование альтернативных вариантов лишь на ста¬
дии планирования, то оценка сосредоточивается на изучении эф¬
фективности и результативности либо осуществляемых, либо
завершенных программ. При этом подготавливается информация
о фактических затратах на реализацию программы, выявляется
степень достижения программных целей, оценивается действен¬
ность системы управления программой, выдвигаются предложения
по улучшению ее функционирования. На основе выводов иссле¬
дования должны оперативно перераспределяться ресурсы и свое¬
временно корректироваться цели программ, текущие операции —
увязываться с разработкой новых программ.
В течение длительного времени важной задачей государствен¬
ного управления считалось более рациональное распределение
бюджетных ассигнований как между программами, так и между
ведомствами, их осуществляющими. В качестве основного методи¬
ческого инструмента при этом использовались различные модифи¬
кации «программного анализа». В то же время вопросы выявле¬
ния реальных результатов программ, внесения в их реализацию
необходимых корректирующих воздействий оставались без ответа.
Контроль со стороны конгресса за законностью расходования фи¬
нансовых средств не решал проблемы, масштабы которой росли
с увеличением числа доказательств низкой эффективности прави¬
тельственных программ. Неразработанность соответствующей ме¬
тодологии, недостаточное финансирование исследований, низкий
«спрос» руководителей на результаты оценки — эти и некоторые
другие обстоятельства приводили к тому, что программная оцен¬
ка представляла собой едва признанную управленческую функцию
и являлась, по существу, «белым пятном для государственного
управления» ".
Положение начинало меняться лишь на рубеже 60—70-х го¬
дов, когда стала очевидна необходимость систематического изме¬
рения фактических результатов деятельности правительства. Уве¬
личение числа федеральных программ, экспериментальный харак¬
тер многих пз них, значительное дублирование функций, автомати¬
ческое ежегодное выделение средств из бюджета без учета их
отдачи — все это требовало большего внимания к оценке программ.
Принятие в 1970 и 1974 гг. законов, возложивших на Главное
контрольно-финансовое управление США основную ответствен¬
ность за проведение исследований реальных затрат и выгод, свя¬
занных с осуществлением федеральных программ, послужило пра¬
вовой основой для активизации деятельности как по разработке
методов, так и по развертыванию оценки правительственных про¬
грамм. Если в 1969 фин. г. на эти цели было затрачено 20 млн.
долл., а в 1972 фин. г.— 110 млн. долл., то в 1976 фин. г. ассиг¬
нования на оценку достигли 200 млн. долл.100
113

Программная оценка с ее ориентацией на исследование во¬
просов фактической эффективности и результативности программ
в условиях дефицита федерального бюджета как нельзя больше
соответствовала интересам правящих кругов США, которые ис¬
пользовали ее как средство, позволяющее «обоснованно» ликвиди¬
ровать те или иные социальные программы, предварительно вы¬
явив их низкую отдачу.
В 70-х годах наблюдается процесс «институционализации» раз¬
личного рода аналитических исследований, которые раньше счита¬
лись частью других управленческих функций: планирования про¬
грамм, финансового контроля, разработки бюджета и т. п. В на¬
стоящее время проведение анализа и оценки программ все чаще
требуется в законодательном порядке, для этого создаются необ¬
ходимые финансовые и организационные условия. Так, эксперта¬
ми ГКФУ было выявлено 40 одобренных конгрессом США в
последние годы законов (в таких программных сферах, как здраво¬
охранение, образование, транспорт, жилищное строительство, ох¬
рана окружающей среды, сельское хозяйство и др.), формулиров¬
ки которых содержали обязательные условия для проведения про¬
граммной оценки *01. Причем, если раньше в текстах законов
можно было обнаружить (и то в редких случаях) лишь общие
слова о необходимости тщательного изучения результатов про¬
грамм и их эффективности, то теперь в 6 законах из выявлен¬
ных 40 имелись разделы, обязывающие выделять на проведение
оценки специальные фонды (в виде определенного процента от
объема общих ассигнований на программу); еще в 8 законодатель¬
ных актах конкретизировались методы сбора информации, требу¬
ющейся для программной оценки 102.
Эти законодательные мероприятия предпринимаются с тем.
чтобы преодолеть сопротивление раскрытию информации о реаль¬
ном ходе выполнения программ со стороны руководителей от¬
дельных ведомств, влиятельных политических кругов, которые в
этом не заинтересованы. В этом же направлении призваны дей¬
ствовать и такие нововведения в области государственного регу¬
лирования, как различные варианты обсуждаемого в конгрессе
законодательства об оценке целесообразности продолжения про¬
грамм («sunset»), и «система разработки бюджета на пулевой
основе» (ЗББ), внедряемая на федеральном уровне администра¬
цией Дж. Картера. Оба эти инструмента при всех имеющихся
различиях, в качестве обязательного компонента включают оцен¬
ку исполнения программ.
Примером «встраивания» аналитических методов в процедуру
разработки и утверждения федеральных программ может послу¬
жить Закон 1969 г. «О национальной политике в области окру¬
жающей среды», предусматривающий проведение всесторонней
экологической экспертизы (па основе метода «затраты-выгоды»)
любых программ, проектов и мероприятий, осуществление кото¬
рых может оказать влияние на окружающую среду 103. Значение
этого закона состоит в обязательном включении в процессы при¬
114

нятия решении по федеральным программам анализа экологиче¬
ских обстоятельств наряду с социальными, экономическими, на¬
учно-техническими и др.104 За первые 5 лет, прошедшие после
утверждения законодательства, правительственными ведомствами
США было проведено почти 6 тыс. экспертиз, результатами ко¬
торых могут быть запрещение или отсрочка программы, внесение
в нее изменений и т. п.105 Так, составление «Отчета о влиянии
на окружающую среду нефтепровода ,,Транс-Аляска“» обошлось
в 12 млн. долл, и привело к отсрочке судебными инстанциями
строительства этого стратегически важного объекта почти на
два года 106.
В целом «институционализация» аналитических методов, на¬
блюдаемая в последние годы, ставит исследование программ (как
разрабатываемых, так и уже осуществленных) на более регуляр¬
ную основу, регламентирует порядок проведения аналитических
исследований и использования их результатов в управленческих
целях, хотя эта тенденция прослеживается далеко не во всех
областях правительственной деятельности.
Значительные усилия, начавшиеся еще со времен системы
ППБ, предпринимаются и для организационного укрепления ана¬
литических исследований. Подсчитать общее число аналитиков,
занятых в федеральном правительстве, невозможно, это объясня¬
ется как многообразием названий должностей, на которых они ра¬
ботают, так и широтой выполняемых ими задач 107.
В настоящее время большинство федеральных министерств
США имеет как минимум одну аналитическую службу высшего
уровня (т. е. непосредственно подчиняющуюся министру или его
заместителю108). Эти службы носят различное название («Управ¬
ление планирования и контроля программ», «Отдел программной
оценки», «Служба заместителя министра по вопросам политики,
оценки и исследований» и т. п.), однако функции их схожи —
обеспечивать руководителей, принимающих решения, информаци¬
ей о последствиях альтернативных курсов воздействий, а также о
корректирующих воздействиях, которые необходимо внести в ход
реализации программ.Часть министерств имеет, кроме того, ана¬
литические службы в своих оперативных управлениях (по сферам
деятельности); в свою очередь, некоторые аналитические службы
состоят из отделов, построенных по программным областям (на¬
пример, по видам образования — начальное, среднее, профессио¬
нально-техническое и т. п.), или по исследовательским функциям
(анализ, планирование, оценка и т. п.).
Определенный аналитический потенциал сосредоточен также в
Административно-бюджетном управлении США, где в 1974 г. был
создан отдел оценки и реализации программ, Совете экономиче¬
ских консультантов и других органах Исполнительного управле¬
ния при президенте США.
Американская практика показывает, что, несмотря на увеличе¬
ние масштабов и влияния аналитических служб правительствен¬
ных ведомств, их возможности все еще являются ограниченными.
115

Влияние этого обстоятельства приводит к тому, что далеко ие
вся исследовательская работа по программам проводится сотруд¬
никами министерств и агентств; значительный объем деятельно¬
сти приходится на консультантов из «внешних» научно-исследо¬
вательских организаций. Как отмечает сотрудник одной из наибо¬
лее знаменитых «фабрик мысли» США «Артур Д. Литтл, инк.».
М. Эрнст, среди многих изменений, происшедших в последние
годы в области аналитических исследований, одним из наиболее
характерных является «чрезвычайно быстрое расширение исполь¬
зования консультантов как в бизнесе, так и в правительстве» 10?.
На середину 1977 г. 64 федеральных ведомства использовали
услуги почти 34 тыс. консультантов, а общая стоимость контрак¬
тов по консультированию составила 1,8 млрд, долл.110 Большая
часть деятельности этих специалистов была связана с проведе¬
нием аналитических исследований правительственных программ,
проектов и мероприятий.
Важные перемены в области организации проведения анали¬
тических исследований связываются в последние годы с созда¬
нием и увеличением аналитического потенциала законодательного
звена государственной власти США. Как известно, вплоть до
70-х годов исполнительные ведомства федерального правительства
обладали своеобразной монополией на проведение аналитических
исследований (а следовательно, и на использование их резуль¬
татов в своих интересах), поскольку конгресс просто не имел
соответствующих исследовательских служб. Самое крупное из об¬
служивающих нужды законодателей ведомств — Главное конт¬
рольно-финансовое управление США — долгое время выполняло
лишь функции финансового контроля деятельности правительст¬
венных министерств и агентств.
Устранение «аналитического дисбаланса» между двумя основ¬
ными звеньями государственной власти происходит лишь в 70-х
годах параллельно с завершением реформы федерального бюдже¬
та. Важную роль в этом сыграло принятие двух законов — «О ре¬
организации законодательного звена» (1970 г.) и «О контроле
конгресса над бюджетом и замораживанием фондов» (1974 г.).
Установление новых временных параметров, новых процедур и
новой организации разработки бюджета, как отмечается амери¬
канскими специалистами, повысило «спрос» на аналитические ис¬
следования в законодательном звене Этому способствовали та¬
кие задачи бюджетной реформы, как комплексное рассмотрение
федерального бюджета, установление «национальных приорите¬
тов», оценка альтернативных вариантов бюджетных решений,
анализ долгосрочных последствий правительственных программ
и курсов действий и др.112 Сыграли свою роль и традиционные
противоречия между исполнительным и законодательным звенья¬
ми, некоторая децентрализация власти в обеих палатах конгрес¬
са, вследствие чего центры принятия решений переместились на
уровень подкомитетов, где возросло значение вспомогательных
служб (в том числе аналитических), и другие факторы.
116

Весь этот комплекс обстоятельств и обусловил наблюдаемый
в 70-х годах «аналитический бум в законодательной сфере», наи¬
более характерными проявлениями которого были создание спе¬
циализированного аналитического органа для обслуживания зако¬
нодательного звена — Бюджетного управления конгресса (БУК)
и модификация назначения и функций ГКФУ (на которое в
1974 г. была возложена основная ответственность за проведение
программной оценки). Наряду с этим в 1972 г. было создано
Управление оценки технологии (УОТ), обеспечивающее конгресс
информацией о долгосрочных последствиях законодательных ре¬
шений в области внедрения новой техники и технологии. Нако¬
нец, подверглась значительной модификации деятельность Иссле¬
довательской службы конгресса (ИСК), которая наряду с удов¬
летворением заявок по подготовке информации справочного ха¬
рактера теперь выполняет социальные исследования в области
«анализа политики».
Каждая из этих организаций обладает определенными осо¬
бенностями в степени тесноты контактов с конгрессом, в четко¬
сти сформулированных и решаемых задач, в масштабе «свободы
действий» при выполнении аналитических функций, наконец,
в природе стоящих перед ней проблем. Однако имеется и нечто
общее, объединяющее все четыре исследовательские службы: как
пишет американский специалист А. Шик, «аналитики в конгрес¬
се удалены из центров законодательной власти так же, как и
аналитики исполнительного звена исключены из процесса приня¬
тия решений в своих ведомствах» “3. В этом проявляется одно из
основных противоречий применения современных аналитических
методов в американской практике управления федеральными про¬
граммами.
С одной стороны, объективный характер развития производи¬
тельных сил, их обобществления, все большая интеграция различ¬
ных сторон социально-экономических процессов требуют повыше¬
ния уровня аналитической подготовки принимаемых решений.
С другой стороны, современные аналитические методы, как
одно из достижений научно-технической революции, призваны
служить интересам правящего класса. Антагонизм социально-эко¬
номических отношений в капиталистическом обществе неизбежно
создает препятствия на пути повышения «объективности» раз¬
личного рода аналитических исследований и обоснований, обус¬
ловливает использование лишь тех из них, которые не противо¬
речат основам государственно-монополистического капитализма.
Представители правящих кругов США готовы затратить большие
средства, чтобы получить в свои руки гибкие и послушные «на¬
учные инструменты» формирования и проведения в жизнь поли¬
тики, отвечающей их интересам.
Как свидетельствует американский публицист П. Диксон,—
«для научных исследований и разработок, осуществляемых феде¬
ральными органами, весьма характерно, что исследования и ана¬
лизы подменяют действие: миллионы долларов, ассигнованные на
117

борьбу с бедностью, тратятся на обследование бедняков вместо
того, чтобы помогать им, или же на исследовательские комиссии»
созданные для изучения результатов предшествовавших исследо¬
вательских комиссий и другие мероприятия, создание груды отче¬
тов превращается при этом в самоцель» “4.
Можно сделать вывод, что современное состояние и тенден¬
ции развития аналитической методологии во многом отражают ди¬
намику тех проблем, которые сегодня встают перед правительст¬
вом Соединенных Штатов. Аналитические методы меняются вме¬
сте с проблемами, которые они призваны исследовать. Усложнение,
обострение, переплетение социально-экономических проблем сегод¬
няшней Америки вызывают (с известным запаздыванием) разра¬
ботку более утонченных методов и процедур анализа, расширение
временного горизонта исследований, включение в рассмотрение
все большего круга обстоятельств, что продвигает вперед науку
анализа и обоснования решений. Однако аналитические методы,
применяемые в управлении правительственными программами, ог¬
раничены своим назначением: в лучшем случае они могут по¬
мочь лечению симптомов, но не самой болезни, ибо, как отме¬
чается в Новой программе Коммунистической партии США, «ка¬
питализм представляет собой строй, не способный решать основ¬
ные проблемы, стоящие перед американскими трудящимися...» |15.
5. Проблемы информационного обеспечения
федеральных программ
Процесс управления целевыми программами, как и любого уп¬
равления вообще, на всех этапах — от формулирования целей и
разработки планов до реализации и контроля исполнения — не¬
разрывно связан с получением и переработкой большого количе¬
ства разнообразных данных, на основе которых принимаются не¬
обходимые решения. Именно поэтому наряду с правовым, орга¬
низационным, кадровым и аналитическим обеспечением инфор¬
мация представляет собой важнейший компонент системы управ¬
ления, а качество, точность и своевременность ее получения,
быстрота и квалифицированность переработки являются ее клю¬
чевыми характеристиками.
Совершенствование информационного обеспечения процессов
принятия решения по государственным программам рассматрива¬
ется в США как одно из важных направлений повышения эф¬
фективности государственного управления. Эта точка зрения на¬
ходит широкую поддержку среди конгрессменов, руководителей
правительственных ведомств различного уровня, а также специа¬
листов по управлению. Так, Э. Квейд в качестве главных причин
низкой эффективности американского правительства выделяет по¬
всеместное распространение бюрократизма, плохие коммуникации,
несовершенство систем учета и контроля и т. п. Все это, по его
мнению, значительно увеличивает расходы на информационное
обеспечение и приводит к многочисленным неудачам И6.
118

Какая же информация необходима для принятия обоснован¬
ных решений по программам? Каков разрыв между предъявляе¬
мой практикой потребностью в информации и ее реальным обес¬
печением?
В наиболее простой форме перечень вопросов, на которые
необходимо найти ответы с помощью информации, обслуживаю¬
щей процессы управления в правительственных ведомствах, сфор¬
мулировал известный американский специалист, бывший директор
Административно-бюджетного управления Р. Эш: «По каждой про¬
грамме мы должны ставить перед собой простые вопросы — чего
мы собираемся достичь? Скольких средств это потребует? Стоит
ли их тратить? Каковы реальные результаты? Следует ли нам
внести какие-либо коррективы для повышения результативно¬
сти?» 117.
В государственном управлении США можно выделить две ос¬
новные формы представления информации о правительственных
ассигнованиях — ресурсную и программную. Первая из них яв¬
ляется более традиционной. По мнению Р. Ли и Р. Джонсона,
укоренилась привычка рассматривать бюджет в терминах дол¬
ларов и затрат рабочей силы: «Бюджет не будет бюджетом, если
в нем нет долларов или других денежных единиц» 118. Таким об¬
разом, ресурсная информация касается лишь программных «вхо¬
дов», т. е. затрат, .связанных с деятельностью правительственных
ведомств.
Программная информация, охватывающая данные о том, что
делают правительственные ведомства и о фактических резуль¬
татах этой деятельности, не является обязательным элементом
применяемых в США общегосударственных систем управления и
разработки бюджета (за исключением системы ППБ), хотя по¬
пытки ее подготовки и использования при принятии решений в
федеральных ведомствах осуществляются в США уже длительное
время. Информации о размере ассигнований, выделенных на те
или иные нужды, недостаточно для того, чтобы определить реаль¬
ную отдачу или степень достижения поставленных целей. Вклю¬
чение программной информации в процессы разработки и испол¬
нения бюджета направлено на обеспечение руководителей, при¬
нимающих решения по программам государственных расходов,
данными именно о результатах правительственной деятельности.
Взятые в единстве ресурсная и программная формы представле¬
ния информации создают основу для выявления эффективности
мероприятий министерств и агентств, всестороннего исследова¬
ния правительственных целевых программ, сравнения альтерна¬
тив, которые сами по себе являются неотъемлемой частью рацио¬
нального анализа проблем принятия решений11Э. На практике,
однако, положение осложняется рядом обстоятельств. Прежде все¬
го изучение опыта функционирования государственного аппарата
США показывает, что из-за отсутствия четкого и однозначного
определения термина «программа» к этой категории может быть
отнесен практически любой вид деятельности правительственно¬
119

го ведомства. Не различаются программы как объекты финанси¬
рования и как объекты управления. В результате никто в феде¬
ральном правительстве точно не знает, сколько ежегодно ре¬
ализуется программ.
До сих пор не выполнено полностью требование Закона 1974 г.
«О контроле конгресса над бюджетом и замораживанием фондов»,
иа базе которого руководители основных ведомств, осуществляю¬
щих общее руководство процессом разработки и исполнения бюд¬
жета: Главного контрольно-финансового управления (ГКФУ), Ад¬
министративно-бюджетного управления (АБУ), министерства фи¬
нансов и Бюджетного управления конгресса (БУК), должны «раз¬
работать, внедрить, способствовать использованию и распростра¬
нению стандартных определений, терминологии, классификации
и кодов, необходимых при работе с федеральными финансовыми,
бюджетными и программными данными и информацией» 12°.
Отсутствие или неразработанность как на общеправительст¬
венном уровне, так и на уровне отдельных ведомств комплекс¬
ных, целостных систем программного управления приводит к раз¬
рывам цикла информационного обеспечения, к нарушению инфор¬
мационных потоков и вносит дополнительные трудности в процес¬
сы получения и переработки данных о программах. В результате
применительно к государственному аппарату США можно гово¬
рить лишь об отдельных элементах информационного обеспече¬
ния, соответствующих различным этапам управления программа¬
ми и, строго говоря, не составляющих единой системы. Подобная
рассогласованность неизбежно приводит к дублированию усилии
и низкой эффективности информационного обеспечения.
Наконец, имеется и комплекс более общих проблем, без ана¬
лиза которых нельзя понять проблемы информационного обеспе¬
чения процессов управления программами. Это — вопросы, свя¬
занные с рассмотрением общей картины информационных пото¬
ков в правительственных ведомствах. Характерно, что в докладе
«Национальная политика в области информации», подготовленном
по заданию президента Дж. Форда в 1976 г., проблема рацио¬
нализации потоков данных в федеральном правительстве постав¬
лена па первое место среди пяти основных проблем информаци¬
онного характера, стоящих перед страной 12t. Озабоченность пра¬
вительственных экспертов объясняется тем, что в последние годы
в США наблюдается лавинообразный, неконтролируемый рост до-
кументооборо’та, порождаемого деятельностью федеральных ве¬
домств, которые ежегодно публикуют не менее 50 тыс. страниц
различных отчетов и принимают более 2 млрд, постановлений 122.
В свою очередь, для того чтобы произвести эту информацию,
обрабатываются обширные исходные данные. В результате рож¬
дается огромное число различных статистических запросов, тре¬
бований, форм и другой документации, превышающее всякие ра¬
зумные пределы. По официальным оценкам, общие затраты на-
составление, пересылку, обработку и хранение бесчисленного мно¬
жества документов, «необходимых» федеральному правительству^
120

превысили в 1977 г. астрономическую цифру в 100 млрд. долл,
в год, что составляло 5% от объема ВНП США 123. При этом на
долю промышленности частного сектора приходилось 25—
32 м.дрд. долл.; правительств штатов и местных органов власти —
5—9 млрд.; населения (исключая фермеров) — 8,7 млрд.; ферме¬
ров — 350 млн. и профсоюзных организаций — 75 млн. долл.124
С одной стороны, рост «бумажного бремени» в значительной
степени обусловлен объективными тенденциями развития государ¬
ственно-монополистического капитализма США, а именно — даль¬
нейшим усилением вмешательства государства в общественное
производство, расширением регламентации и контроля всех сто¬
рон жизни страны. Но, с другой стороны, вследствие низкой
межведомственной координации, кажущаяся дешевизна и доступ¬
ность получения тех или иных данных в рамках одного подраз¬
деления ведет в масштабах правительства в целом к гигантским
п нерациональным затратам на информационное обеспечение про¬
цессов управления.
Проблемы рационализации документооборота особенно слож¬
ны в силу того, что в США действует 10—12 тыс. различных
законов и постановлений, регулирующих деятельность правитель¬
ственных ведомств по сбору, передаче и использованию дан¬
ных 125. Они определяют номенклатуру собираемых сведений, пе¬
риодичность, источники и методы получения информации.
Важной проблемой является рационализация меж- и внутри¬
ведомственных потоков данных. За последние 20 лет расходы на
внутрицравительственный документооборот в США выросли более
чем в 10 раз. Так, в 1955 г. затраты федеральных ведомств на
«бумажную работу» оценивались в 4 млрд. долл, в год; в 1966 —
•более чем в 8 млрд.; в 1973 г.— в 15 млрд. долл. Наконец, по
оценкам 1977 г., «бумажное бремя» обходится министерствам и
агентствам федерального правительства США уже в 43 млрд. долл,
в год 126.
Управление документооборотом определяется американскими
специалистами как комплекс долговременных мероприятий, охва¬
тывающих контроль процессов возникновения, хранения, исполь¬
зования и уничтожения документов, существующих в учреждении,
для формализации его деловых отношений 127. Из этого следует,
что при эффективном управлении документооборотом объем дело¬
вых бумаг должен держаться на минимально возможном уровне,
информация — «производиться», «храниться» и обрабатываться с
наименьшими затратами, длительному хранению должны подле¬
жать только «ценные» источники, а все остальные бумаги — си¬
стематически уничтожаться. Применение этих критериев при ана¬
лизе действующей федеральной системы управления документо¬
оборотом выявляет всю ее несостоятельность и неэффектив¬
ность.
Функция управления федеральным документооборотом закреп¬
лена за Национальной службой архивов и документооборота
(НСАД), которая лишена реальных полномочий; опа может вы-
121

поднять свои обязанности только через установление и контроль
за соблюдением стандартов, процедур и методов обработки инфор¬
мации и т. п.; в то же время основная ответственность за эффек¬
тивность документооборота ложится на руководителей федераль¬
ных министерств и агентств.
Нехватка у НСАД реальных рычагов воздействия на форми¬
рование и рационализацию правительственного документооборо¬
та, незаинтересованность руководителей министерств и агентств
в создании специальных подразделений, занимающихся реали¬
зацией рекомендаций и требований НСАД, и другие причины
обусловили неразработанность единой системы документооборота
(и мероприятий по его совершенствованию) в федеральном прави¬
тельстве США. Например, отсутствие жесткой централизованной
политики в области хранения документов и создания архивов
приводит к тому, что огромное количество никому не нужных бу¬
маг десятилетиями хранится в федеральных министерствах и
агентствах. Так, по данным НСАД, на конец 1972 г. суммарный
объем хранящихся в них материалов превысил 11,6 млн. куб. фу¬
тов, причем лишь 5% документов из этого числа обладают какой-
либо ценностью, остальные могут и должны быть уничтожены без
ущерба для деятельности правительства 128.
В истории США известно несколько попыток массированного
«наступления на бумаги». Специальная комиссия Гувера, различ¬
ные консультативные комитеты, АБУ, ГКФУ и серия целевых
групп в послевоенные годы неоднократно рассматривали необуз¬
данный рост канцелярских расходов либо с позиций решения бо¬
лее общих вопросов совершенствования государственного управ¬
ления, либо как самостоятельную проблему. В условиях острого
бюджетного дефицита, который испытывает американское прави¬
тельство в последние годы, предложения о рационализации доку¬
ментооборота как средства изыскания дополнительной экономии
становятся все более привлекательными.
Очередная попытка была предпринята в 1975 г., когда кон¬
гресс учредил Комиссию по совершенствованию канцелярской ра¬
боты в федеральном правительстве (Commission on Federal Paper¬
work). В задачи этого органа входило изучение операций феде¬
ральных министерств и агентств (с уделением основного вни¬
мания вопросам документооборота как внутри правительства, так и
между правительством и «внешней средой» — частным бизнесом,
общественными и другими организациями, населением и т. п.)
и выявление на этой основе причин неконтролируемого роста
бумажного потока. В итоговом докладе, переданном президенту
США, спикеру палаты представителей и председателю сената в
октябре 1977 г., содержались выводы о том, что действующая
система документооборота не обеспечивает возможности для пре¬
одоления межведомственных барьеров и установления эффектив¬
ного контроля над лавинообразным ростом числа правительствен¬
ных бумаг. Комиссия попыталась реализовать комплексный
подход к затронутой проблеме и рассмотреть не столько сами про-
122

цедуры документооборота и отчетности, сколько те условия, в ко¬
торых они осуществляются.
В ходе исследования было выявлено семь ключевых факто¬
ров, обусловливающих чрезмерный рост объема «бумажной рабо¬
ты» в федеральном правительстве: 1) отсутствие эффективных
коммуникаций между правительственными ведомствами и «внеш¬
ней средой»; 2) равнодушие правительственных служащих к нуж¬
дам и потребностям населения; 3) излишняя сложность и запу¬
танность правительственных инструкций и вопросников; 4) дуб¬
лирование или частичное совпадение запросов правительственных
ведомств, требующих предоставления аналогичной или сходной
информации, по в различных разрезах или в разное время;
5) несовершенство разработки государственных программ, веду¬
щее к сбору ненужных или излишних данных; 6) неквалифици¬
рованная обработка информации; 7) чрезмерное увлечение прави¬
лами секретности и ограниченного распространения информа-
1 oq
цпи .
Эксперты комиссии пришли к выводу о том, что только ре¬
сурсный подход, т. е. рассмотрение информации как дорогостоя¬
щего национального ресурса наравне с такими, как финансы, ма¬
териалы, люди и т. п., может привести к удовлетворительным
результатам130. Этот подход был заложен в основу концепции
«сервисного управления» документооборотом (service management),
состоящей в том, что при принятии любого решения и утвержде¬
нии любой программы следует оценивать полные общественные
затраты и выгоды, связанные с их обеспечением информационны¬
ми ресурсами (включая расходы частного бизнеса, общественных
организаций и населения на сбор, хранение, обработку и пере¬
дачу правительству необходимых данных) 13‘. При этом было пред¬
ложено использовать экономические и операционные оценки (ми¬
нимум затрат, доступность, ясность и т. п.) для сопоставления
различных вариантов информационного обеспечения программ,
для сравнения получаемых результатов с общими целями про¬
грамм, организаций и др.
Концепция «сервисного управления» документооборотом тесно
связана с системой «бюджетирования на нулевой основе» (ЗББ),
внедряемой в государственном аппарате США администрацией
Дж. Картера, поскольку в соответствии с методологией ЗББ ни
один вид ресурсов, необходимых для реализации правительствен¬
ных программ (включая информацию), не должен быть освобож¬
ден от стоимостной оценки.
Комиссия применила изложенную выше концепцию к некото¬
рым проблемам документооборота в управлении федеральными
программами и пришла к выводу, что значительная часть из¬
лишней отчетности может быть устранена благодаря более тща¬
тельной разработке правительственных программ (исключающей
сбор ненужной информации), совершенствованию управления ими
п рационализации обработки данных. В качестве примера рас¬
сматривалась программа реформы пенсионного обеспечения, зако¬
123

нодательство о проведении которой было принято в 1974 г. Про¬
грамма с первых дней своего существования испытывала значи¬
тельные трудности, что было связано (помимо прочих причин)
с далеко не оптимальным распределением ответственности за ее-
реализацию между несколькими министерствами и агентствами.
Этому сопутствовали «перехлест» требований о предоставлении
информации, путаница при ее обработке и межведомственные
конфликты. Проанализировав данный случай, специалисты Ко¬
миссии предложили унифицировать требования к собираемым дан¬
ным. Для этого был разработан «план распределения информа¬
ции», предназначенный для обслуживания четырех ведомств с
помощью единого вопросника.
Рассмотрение информации как ресурса привело специалисток
Комиссии к выводу о важности более активного «повторного
использования информации» (recycle the information). Для этого,
считает Ф. Хортон, один из руководителей Комиссии, необходимо:
1) произвести инвентаризацию всех информационных ресур¬
сов, имеющихся в федеральных ведомствах, включая информа¬
ционно-вычислительные системы, источники получения сведений,
архивы и автоматизированные банки данных организаций, зани¬
мающихся информационным обслуживанием, с указанием видов
предоставляемых услуг и т. п.; 2) описать все наличные инфор¬
мационные ресурсы в единых терминах таким образом, чтобы
каждый управляющий, ученый или другое заинтересованное
лицо могли быстро и с минимальными затратами найти нужные
ему данные; 3) создать специальный орган, ответственный за оп¬
ределение того, какие информационные ресурсы являются необхо¬
димыми для данного ведомства, а какие — избыточными и подле¬
жат перераспределению между другими правительственными ор¬
ганами 132.
На основе концепции «сервисного управления», носящей до¬
статочно универсальный характер, Комиссией было выработано
свыше 770 конкретных рекомендаций, ожидаемая экономия от вне¬
дрения которых в практику федерального правительства в пер¬
вый же год должна была превысить 10 млрд, долл.133 В эту же
сумму включены 3,5 млрд. долл, экономии, уже полученной в
результате реализации более 300 рекомендаций, принятых прави¬
тельственными ведомствами еще до того, как был опубликован
заключительный доклад Комиссии. По предложению Комиссии
сенат США принял правило, согласно которому любой новый
законопроект, одобренный в сенатских комиссиях, должен обяза¬
тельно оцениваться в терминах объема документооборота и затрат,
которые он может вызвать 134.
В рекомендациях Комиссии содержатся и предложения, на¬
правленные на совершенствование использования современной
«информационной технологии» и прежде всего — электронно-вы¬
числительной техники и средств связи. Правительство США вла¬
деет более 12 тыс. ЭВМ различного типа и является самым
крупным потребителем электронной техники в капиталистиче¬
124

ском мире. Кроме того, оно широко использует услуги частных
информационных служб и электронно-вычислительных сетей. Но
вся эта техническая армада не только не привела к сокращению
документооборота, но и стимулировала его дальнейшее увеличе¬
ние. Специалисты Комиссии советуют уменьшить использование
печатных носителей информации за счет перехода на магнитные
диски и ленты, перфокарты, перфоленты и т. п. Преимущества
новых типов носителей очевидны — от резкого сокращения объе¬
ма носителей информации и затрат на обработку данных до по¬
вышения точности расчетов в результате их автоматизации. От¬
метим, что предлагаемые технические средства отнюдь не являют¬
ся чем-то новым для «информационной индустрии» США. Од¬
нако правительственные службы не спешат внедрять нововведе¬
ния как из-за традиционной инертности американских государст¬
венных ведомств и процветающего в них бюрократизма, так и
из-за отсутствия унификации и согласования между информаци¬
онными системами отдельных министерств, агентств и контроли¬
рующих органов.
Таким образом, сов,ременная «информационная технология»
сама по себе не может разрешить проблемы рационализации до¬
кументооборота. Обладая в потенциале возможностями его умень¬
шения, она не в состоянии автоматически реализовать эти воз¬
можности, чему в наибольшей степени препятствуют конкретные
условия бюрократической системы американского общества.
Проблемы информационного обеспечения процессов програм¬
много управления, отражая общие черты правительственного до¬
кументооборота, обладают определенными особенностями, прояв¬
ляющимися, в частности, в отсутствии полноты описания всех
существующих федеральных программ.
В настоящее время одним из основных официальных источ¬
ников информации о правительственных программах является из¬
даваемый ежегодно с 1965 г. Каталог программ федеральной по¬
мощи (The Catalog of Federal Domestic Assistance), который пред¬
ставляет собой важнейший инструмент для служащих штатных
и местных органов власти, пытающихся получить средства в рам¬
ках программ федеральной помощи 135.
К числу основных недостатков Каталога следует отнести не¬
которое устаревание информации (особенно финансовой) к мо¬
менту выхода издания; несовершенство указателей (индексов),
неполнота охвата (в каталог включены не все программы феде¬
ральной помощи, что вызвано нежеланием руководителей ряда
правительственных ведомств доводить до сведения общественно¬
сти данные о некоторых программах); недостаточная точность
информации; отсутствие стандартизованных описаний, правил и
процедур получения помощи. Таким образом, как сам Каталог,
так п вся система получения и обработки информации о програм¬
мах нуждаются в дальнейшем серьезном совершенствовании.
Для ликвидации отмеченных выше недостатков в 1976 г.
ГКФУ поручило всем федеральным ведомствам подготовить пол-
125

ный список управляемых ими программ. Полученные данные
уточнялись и детализировались в соответствующих комиссиях
конгресса. Итоговая информация после обработки на ЭВМ была
представлена в виде официального списка всех федеральных
программ в сенатскую комиссию по правительственным делам и
опубликована в марте 1977 г. В сопроводительном письме отме¬
чается, что «это первый всеохватывающий перечень (федеральных
программ.— Авт.), подготовленный когда-либо сферой федераль¬
ного правительства» 136. Действительно, результаты проделанной
работы представляют определенный интерес. Впервые собраны
воедино п сгруппированы все (или почти все) федеральные про¬
граммы, общее число которых, по подсчетам составителей, дости¬
гает 1250 137. По каждой программе, перечисленной в перечне,
приведена следующая информация: полное название программы:
наименование и код соответствующей бюджетной функции (суб¬
функции) ; закон (его раздел или параграф), являющийся осно¬
ванием для выделения средств; комиссия сената и палаты пред¬
ставителей, под полномочиями которых находится программа;
управляющее ведомство (или его подразделения); номер счета,
по которому выделяются ассигнования, и, наконец, дата пере¬
смотра бюджетных полномочий.
При всей своей полезности, подобный перечень обладает и
недостатками. Поскольку его составление оказалось весьма тру¬
доемким и заняло более года, содержащаяся в нем информация
(по состоянию на конец 1975 г.) значительно устарела. Кроме
того, при разработке перечня возникли трудности с определением
общего числа правительственных программ и выявлением их
структуры. Дело в том, что некоторые программы состоят из
подпрограмм, являющихся совершенно самостоятельными (с точ¬
ки зрения как финансирования, так и организации управле¬
ния). И, наоборот, в отдельных случаях целесообразно было бы
объединить под одним названием ряд программ, выполняющих
схожие функции и управляющихся одним и тем же организаци¬
онным подразделением.
Тем не менее, как считают авторы перечня, точное определе¬
ние числа федеральных программ не является столь необходимым,
как инвентаризация всей деятельности правительства. По их сло¬
вам, «наиболее важный аспект этого и любого другого списка
программ состоит в том, чтобы помочь конгрессу и населению
понять, где и как федеральное правительство тратит свои день¬
ги» 138. Цель эта, как свидетельствуют многочисленные выска¬
зывания американских специалистов, является весьма насущной
в условиях разбухшего федерального бюджета и низкой эффек¬
тивности государственных программ.
Рассмотрим некоторые специфические проблемы, связанные
с информационным обеспечением программ федеральной помощи.
Этот вид программ выбран потому, что он в отличие от большин¬
ства видов деятельности федерального правительства наиболее
четко очерчен и его информационная база достаточно разработана.
126

Однако, как мы увидим позже, даже наличие детализированных
данных о программах помощи на уровне федерального правитель¬
ства не способствует эффективной реализации этих программ.
Одна из наиболее существенных информационных проблем в
этой области возникает в связи с тем, что бюрократический ме¬
ханизм американского правительства препятствует представите¬
лям штатов и местных уровней власти своевременно, полностью
и в нужных разрезах получать данные о распределении денеж¬
ных средств в рамках программ «финансовой помощи», а также
об эффективности их использования. Каждая из программ такого
рода имеет сложную внутреннюю структуру, обусловленную со¬
ответствующим законодательством. «Просители» федеральной
помощи (каковыми являются, как правило, органы управления
штатов, графств, городов, и т. и.) могут получить средства на фи¬
нансирование одного и того же мероприятия из программ, осущест¬
вляемых разными ведомствами. Без специальных знаний и боль¬
шой практики работы в правительственных учреждениях выявле¬
ние нужных разделов в соответствующих программах является
практически невыполнимой задачей. Другая проблема вызва¬
на сложностью процедуры подачи заявки на получение помощи,
условий ее принятия, а также неосведомленностью о порядке
прохождения документов через все необходимые инстанции. Не¬
редко случается, что мэр небольшого городка в США практиче¬
ски не имеет сведений о судьбе своей заявки до момента приня¬
тия окончательного решения. Чрезвычайная сложность механиз¬
ма предоставления федеральной помощи создает благоприятные
условия для различного рода злоупотреблений, фаворитизма при
распределении бюджетных средств, политических и финансовых
махинаций и т. п.
Расширение программ помощи, а следовательно, все большая
зависимость штатов и местных органов власти от федеральных
субсидий, с одной стороны, и постоянно возрастающие сложности
получения средств — с другой, привели к тому, что в Вашингто¬
не в конце 60-х — начале 70-х годов происходил быстрый рост
числа различных лоббистских организаций, представляющих ин¬
тересы правительственных органов более низкого уровня. Весь
этот сложный, разветвленный и дорогостоящий аппарат парази¬
тирует на потребности руководителей обладать данными об источ¬
никах получения средств; создает своеобразный фильтр на пути
распространения информации от правительства к потребителю и
не только не способствует прояснению картины, но и, наоборот,
еще больше запутывает ее. «Трудно поверить, что обществен¬
ность и служащие местных органов власти не могут сегодня уз¬
нать о том, какие виды федеральной помощи им доступны,— вы¬
нужден был признать сенатор У. Рот,— тем не менее это так» 13Э.
Другая группа проблем, решение которых требует налажива¬
ния системы информации о программах помощи, относится не¬
посредственно к штатам, за которыми в соответствии с сущест¬
вующими директивами закреплена основная ответственность за
127

контроль эффективности расходования федеральных средств.
Действующая система взаимосвязей между федеральными ве¬
домствами и штатами настолько сложна и запутанна, что местные
органы власти практически лишены возможности выполнить это
требований правительства. Так, в настоящее время каждое из
федеральных ведомств напрямую выходит на соответствующие
учреждения в штатах, минуя местные органы управления. На¬
пример, в штате Мичиган насчитывается 2771 организация, име¬
ющая право на получение федеральной помощи. Число программ,
на которое они могут рассчитывать, превышает 800. Большая
часть из них (66%) организована таким образом, что поток фи¬
нансовых средств минует контролирующие органы штата140.
В результате для правительства Мичигана остается очень мало
шансов оказать сколько-нибудь заметное влияние на процесс по¬
лучения помощи. Все это приводит к значительным трудностям
при планировании местного бюджета п его исполнении.
Дело усугубляется еще и тем, что федеральные ведомства
практически не используют единую классификацию программ,
установленную АБУ (на базе которой и составляется Каталог
программ федеральной помощи). Так, Комиссия по внутрипра-
вительственной кооперации штата Иллинойс провела анализ
всех документов, поступающих в штат из различных ведомств и
касающихся в общей сложности более 500 программ. Было выяв¬
лено, что практически все федеральные министерства и агентства
не придерживаются устанавливаемой Каталогом классификации
(дают номера программ по отмененной системе, указывают не¬
существующие номера и т. п.) Обследование, проведенное
сенатом США, показало, что среди федеральных ведомств, при¬
званных следить за порядком в получении и расходовании феде¬
ральных средств, не существует единого понимания многих про¬
грамм. Так, ГКФУ п АБУ дают различные списки программ,
предназначенных для финансирования мероприятий в штатах,
причем списки совпадают только на 31—48% 142.
Один из путей решения данной проблемы — широкое исполь¬
зование новой информационной технологии. По оценкам специа¬
листов, в настоящее время в США имеются все возможности для
того, чтобы обеспечить необходимыми данными местные органы
власти и установить тщательный контроль за исполнением про¬
грамм.
В практике применения новых систем обработки данных па
базе ЭВМ в Соединенных Штатах обычно наблюдалась следующая
очередность: первыми начинали внедрять новую технику прави¬
тельства штатов и лишь после некоторого периода колебаний,
после того, как новая техника доказывала свою эффективность,
федеральные органы обобщали опыт штатов и приступали к со¬
зданию аналогичных систем. В данном случае, несмотря на оче¬
видную выгоду от упорядочения системы информации, штаты
не спешат с внедрением новой техники.
128

В 1976 г. специальный штабной орган сенатской комиссии
по статьям расходов предпринял обследование систем информа¬
ции о программах помощи, которые существуют в штатах. Оно
показало, что 64% штатов вообще не имеют информации о про¬
граммах или используют для этого данные, содержащиеся в бюд¬
жете штата; и только 20% — используют налаженные системы
информации, т. е. в них созданы специальные органы, отвечаю¬
щие за эту область, изданы соответствующие законодательные
акты и т. п. В двух штатах (Луизиане и Теннесси) функциониро¬
вали компьютеризованные системы. В остальных применялись
лишь ручные способы обработки данных. Исследователи пришли
к выводу, что необходимым условием совершенствования меха¬
низма управления программами должно стать создание эффектив¬
ных систем информации на уровне штатов.
В последние годы в правительстве США широко обсуждается
комплекс мероприятий, связанный с реализацией возможностей
современных информационных систем и направленный на совер¬
шенствование обеспечения необходимыми данными процессов уп¬
равления программами федеральной помощи. К числу этих пред¬
ложений относятся следующие:
1.	Предусматривается создание в рамках АБУ информацион¬
ного центра, в задачи которого должны входить сбор, хранение,
обработка и выдача всей необходимой информации, касающейся
программ федеральной помощи.
2.	Предлагается создание централизованной информационно¬
поисковой системы (ИПС), которая призвана облегчить доступ
общественности и служащих штатных и местных органов власти
ко всем необходимым данным по программам федеральной помо¬
щи. Прообразом и первым шагом на пути к созданию предлагае¬
мой ИПС должна стать уже функционирующая в министерстве
сельского хозяйства США автоматизированная система FAPRS
(Federal Assistance Program Retrieval System), построенная по
диалоговому принципу. Через систему терминалов (размещенных
в 200 географических пунктах 44 штатов США) и телефонную
сеть она обеспечивает выдачу всем заинтересованным лицам
стандартной информации о программах. Работа системы показа¬
ла, по отзывам пользователей, ее полезность и эффективность;
в среднем ежемесячно обрабатывалось 3 тыс. запросов, плата за
каждый из них составляла всего 2—3 долл.143 По желанию кли¬
ента нужная информация может выдаваться в печатном виде.
ИПС позволит пользователям за минимальный срок не только
найти среди нескольких сотен программу, соответствующую спе¬
цифическим потребностям того или иного штата (графства, го¬
рода и т. п.), и получить все данные о ней, но и отобрать необ¬
ходимую информацию по программам, обеспечивающим сходные
виды помощи. Тем самым создается возможность, выявив такие
группы идентичных программ, провести в будущем их объедине¬
ние, а также ликвидацию существующего на сегодня дублирова¬
ния функций.
5 Заказ 3220
129

В перспективе, кроме того, предлагается значительно расши¬
рить возможности ИПС. Так, система при соответствующей дора¬
ботке может интегрировать информацию по программам обо всех
решениях финансового характера, принимаемых в каждом пра¬
вительственном ведомстве. Прослеживая операции по расходова¬
нию бюджетных средств, система будет выдавать регулярные об¬
зоры о распределении программных ассигнований по статьям,
о числе и размерах обоснованных заявок на получение помощи,
о понесенных расходах, о размещении средств федеральной по¬
мощи между отдельными городами, графствами, регионами и
штатами США. В результате как законодательное, так и испол¬
нительное звенья будут обладать более детальной и более свое¬
временной информацией о том, «как и где тратятся программные
средства» Наконец, система позволит контролировать процесс
прохождения и утверждения заявок на получение финансовой
помощи.
3.	Информационной базой предлагаемой системы должен по¬
служить Каталог программ федеральной помощи, содержащий
данные о назначении, целях, ресурсах и ограничениях программ,
попадающих под категорию «внутренней федеральной помощи».
Поскольку Каталог обладает на сегодня рядом недостатков (см.
выше), требования их устранения также включены в систему
предлагаемых мероприятий.
Отметим, что, несмотря на очевидную пользу от создания ин¬
формационной системы и упорядочения данных о программах
федеральной помощи, конгресс США не торопится принимать со¬
ответствующее законодательство. Одним из официальных предло¬
гов является благонамеренное стремление «улучшить» предлага¬
емую систему мероприятий по совершенствованию программной
информации. Однако за спинами конгрессменов, пытающихся от¬
срочить принятие законодательства, явно прослеживаются силы,
прямо заинтересованные в его провале. В настоящее время систе¬
ма финансирования программ федеральной помощи стала «боль¬
шой кормушкой» для представителей крупного бизнеса, в портфе¬
ли которых попадают подряды на осуществление программ,
означающие получение гарантированного дохода. Образовав еди¬
ную бюрократическую систему, пронизывающую все уровни аме¬
риканского общества, эти круги готовы пожертвовать националь¬
ными интересами в угоду своим корыстным стремлениям получить
больше прибыли или более выгодную должность в правительст¬
венных учреждениях.
Другая группа причин, тормозящих внедрение предложений
по совершенствованию информационного обеспечения программ,
связана с определенным противодействием исполнительных ве¬
домств правительства. И дело здесь не только и не столько в
традиционной инертности государственного аппарата США, пред¬
ставители которого, как показывают мнЬгочисленные примеры,
противятся внедрению любых значительных нововведений. Не¬
желание руководителей различных уровнен информировать об¬
13(Г

щественность об истинном положении вещей во вверенных им
подразделениях, боязнь обнаружить ошибки в управлении про¬
граммами, стремление скрыть свою некомпетентность, а порой и
должностные преступления — вот подлинные мотивы, побуждаю¬
щие их «не открывать» до конца все данные о программах феде¬
ральной помощи.
Как известно, сходные проблемы вот уже в течение ряда лет
переживает «программная оценка» — механизм обеспечения об¬
ратной связи между принятием решений по запланированным
государственным мероприятиям и ходом их выполнения. Таким
образом, «политические реалии» современного капиталистическо¬
го общества препятствуют «внесению рациональности» в про¬
цедуры и методы информационного обеспечения, несмотря на опе¬
режающее развитие в США производства и использования со¬
временных средств вычислительной техники и информационной
технологии по сравнению с другими капиталистическими стра¬
нами.
1	Источники: U. S. Office of Management and Budget; U. S. Civil Service
Commission. Washington, 1977.
2	Congressional Quarterly Weekly Report, 1977, Dec. 10, p. 2560.
3	Ленин	В.	И.	Поли.	собр.	соч.,	т.	33,	с. 33.
4	Ленин	В.	И.	Поли.	собр.	соч.,	т.	34,	с. 202.
5	Ленин	В.	И.	Поли.	собр.	соч.,	т.	34,	с. 203.
6	International Herald Tribune,	1969,	Sept. 3.
7	Budget Message of the President Gerald R. Ford. 1977, Jan. 19.
8	Public Administration Review, 1977, Mar.-Apr., p. 163.
9	Executive Branch Reorganization: An Overview. Washington: GPO, 1978,
p. 10.
10	New Republic. 1976, Aug. 21. 28, p. 16—17.
11	National Journal, 1977. Jan. 1. p. 6.
12	Setting National Priorities: The 1978 Budget. Washington, 1978, p. 391.
13	На первом этапе образования органов исполнительной власти в конце
XIX — начале XX в. основная направленность рекомендаций работав¬
ших в то время комиссий (Ф. Кокрелла, 1888 г.; А. Докери —Ф. Кокрел¬
ла. 1893 г.; Ф. Кливленда, 1910—1913 гг. и др.) состояла в рационализа¬
ции документооборота, отчетности, политики в отношении государствен¬
ных служащих. В эпоху «Нового курса» президент Ф. Рузвельт сделал
реорганизацию исполнительного звена «основным вопросом своего вто¬
рого президентского срока», учредив исполнительное управление прези¬
дента. получив полномочия представлять в конгресс реорганизационные
планы и доведя до 100 число органов в системе исполнительной власти.
В послевоенный период предложения по упорядочиванию структуры,
функций и регулирующих рычагов федеральных органов разрабатыва¬
лись комиссиями Г. Гувера (первой — в 1947—1949 гг. и второй — в
1953—1955 гг.1. когда из 273 предложений было принято 196. В 1960—
1974 гг. в федеральной правительственной сфере было образовано 329
новых и ликвидировано 126 органов.
Крупную реорганизацию в начале 70-х годов, связанную с идеей об¬
разования четырех «суперминистерств» по программно-целевому прин¬
ципу, безуспешно пыталась осуществить (на основе рекомендаций кон¬
сультативного совета Р. Эша) администрация Р. Никсона (Executive
Branch Reorganization: An Overview, p. 10).
14	США. Экономика, политика, идеология. 1970. № 2, с. 107.
15	Selectman II. Politics. Position and Power. The Dynamics of Federal Orga¬
nization. New York: Oxford University Press. 1975. p. 1.
5*
131

16	Теоретические основы организации государственного управления США
анализируются во многих работах советских ученых, таких, как: Нови¬
ков А. Правовые формы организации государственной службы в США.
М.: Юрид. лит., 1974; Четвериков С. Кто и как делает политику США.
М.: Междунар. отношения, 4974; Бурлацкий Ф., Галкин А. Социология.
Политика. Международные отношения. М.: Междунар. отношения, 1974;
Мишин А. Государственное право США. М.: Наука, 1977; Никеров Г.
Административное право США. М.: Наука, 1977; и др. Здесь же мы ка¬
саемся лишь основных концепций и принципов, выдвигаемых в каче¬
стве основы мероприятий по реорганизации исполнительного звена.
17	Новиков А. Указ, соч., с. 37.
18	Рету A. The First Hoover Commission and the Managerial Presidency.—
Journal of Politics, 1976, Febr., p. 61.
19	Hess S. Organizing the Presidency. Washington: The Brookings Institution.
1976, p. 156.
20	Public Administration Review, 1977, Mar.-Apr., p. 159.
21	Четвериков С. Б. Указ, соч., с. 233.
22	Рассчитано по: President’s Reorganization Authority, Office of Manage¬
ment and Budget. Washington, 1977, p. 4.
23	National Journal, 1977, Dec. 3, p. 1876.
24	США. Экономика, политика, идеология, 1977, № 1, с. 109.
25	Setting National Priorities: The 1978 Budget, p. 416.
28	Miles R., Jr. Consideration for a President Bent on Reorganization.— Public
Administration Review, 1977, Mar.-Apr., p. 162.
27	Executive Branch Reorganization: An Overview, p. 53.
28	Business Horizons, 1977, Febr., p. 17.	.
29	Pierce N. State-Local Report. Structural Reform of Bureaucracy Grows Ra¬
pidly.— National Journal Report, 1975, Apr. 15, p. 103.
30	U.S. News and World Report, 1978, Mar. 13, p. 21.
31	National Journal, 1977, Dec. 3.
32	National Journal Report, 1975, Apr. 5, p. 506.
33	Congressional Quarterly Weekly Report, 1977, Dec. 10, p. 2564.
34	U. S. News an World Report, 1978, Mar. 13, p. 22.
35	Reorganization Plan N 1 of 1977. Message from the President of the Uni¬
ted States. Washington, 1977, p. 1—6.
36	Statement by the Honorable M. Blumental.— Department of Treasure News.
Washington, 1977, Sept. 15, p. 9.
37	Weekly Compilation of Presidential Documents.— Monday, 1977, vol. 13,
N 29, p. 1008.
38	Civil Service Reform Message From the President of the United States.
Washington, 1978, Mar. 3, p. 1.
39	Тарасова H. H. Положение государственных служащих.— США. Эконо¬
мика, политика, идеология, 1977, № 1, с. НО.
49	90th Annual Report. U. S. Civil Service Commission. Washington, 1974,
p. 67.
41	Civil Service Reform Message..., p. 1.
42	Обследование показало, что в 1977 г. во всем двухмиллионном госаппа¬
рате было уволено за непригодностью всего 226 служащих. Чтобы уво¬
лить одного служащего, его начальник должен был затратить от 25 до
50% своего рабочего времени в течение 6—18 месяцев. Это стоило до
100 тыс. долл. См.: Time, 1977, Mar. 6, р. 25.
43	Thayer F. С. The Presidents Management «Reforms»: Theory X Thrium-
fant.— Public Administration Review, 1978, July-Aug., p. 313.
44	Rosen Б. Merit and the President’s Plan for Changing the Civil Sendee Sys¬
tem.— Public Administration Review, 1978, July-Aug., p. 302.
45	Public Administration Review, 1977, July-Aug., p. 400.
48	Jimmy Carter Tells Why He Will Use Zero-Based Budgeting.—Nations’Bu¬
siness, 1977, Jan., p. 24.
47	Suver J. D., Brown R. L. Where Zero-Based Budgeting Work? — Harvard
Business Review, 1977, Nov.-Dec., p. 76.
132

48	Haider D. E. Zero Base, Federal Style.— Public Administration Review,
1977, July-Aug., p. 404.
49	Ежегодные выпуски Брукингского института посвящены, в частности,
анализу устанавливаемых национальных приоритетов. См.: Setting Na¬
tional Priorities. Washington, 1977.
50	Stiver J. D., Brown R. L. Op. cit., p. 84.
51	Сущность системы ППБ подробнее описывается в кн.: США: современ¬
ные методы управления. М.: Наука, 1971, гл. III и IV, а более обстоя¬
тельный анализ причин ее неудач, так же как и сущности системы
МБО, дается в кн.: Американский капитализм и управленческие реше¬
ния / Под ред. Л. И. Евенко. М.: Наука, 1977, гл. IV.
52	Haiden D. Е. Op. cit., р. 404—405.
53	Nations Business, 1977, Jan., р. 24.
51	Haiden D. E. Op. cit., p. 402.
55	Pyhrr P. Op. cit., p. 2.
56	Haiden D. E. Op. cit., p. 401.
57	Public Administration Review, 1977, July-Aug., p. 400.
58	Zero-Based Budgeting: One Way to Eraze Needless Government Programs.—
Nation’s Business, 1976, Nov., p. 53.
59	Nation’s Business, 1976, Nov., p. 54.
60	McGinnis J. Pluses and Minuses of Zero-Based Budgeting.— Administrati¬
ve Management, 1976, Sept., p. 91.
61	Suver J. D., Brown R. L. Op. cit., p. 77.
62	Goldman H. H. ZBB Without Paperwork: an Informal approach to Budget
Planning.— Management Review, 1977, Oct., p. 51.
63	Reid S. R. The New Industrial Order. Concentration, Regulation and Public
Policy. New York, 1976, p. 168.
64	Smead E. E. Governmental Promotion and Regulation of Business. New
York, 1969, p. 347; Jones W. K. Cases and Materials on Regulated Industri¬
es. Mineola, 1976, p. 18.	.
65	По расчетам автора на основании данных, опубликованных в: Statistical
Abstract of the United States, 1978. Washington, 1978, p. 445—446.
66	Государственно-монополистический капитализм и буржуазное право. М.:
Наука, 1969, с. И.
67	Public Law 95—94, 1977, Aug. 4; 95—113, 1977, Sept. 29; 94-455, 1976,
Oct. 4.
68	Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act of 1976. Public Law
94—210, 1976, Febr. 5.
69	В соответствии с «Итоговым планом системы» (Final System Plan), под¬
готовленным государственным независимым агентством — Железнодо¬
рожной ассоциацией, часть Северо-Восточных и Среднезападных желез¬
ных дорог должны быть переданы полуправительственной Объединенной
железнодорожной корпорации (Конрэйл).
70	В соответствии с этим проектом обанкротившиеся железные дороги на
направлении Бостон — Вашингтон передаются полуправительственной
Национальной железнодорожной пассажирской корпорации (Амтрэк).
71	Congressional Symposium. Railroads — 1977 and beyond: Problems and Pro¬
mises. Washington, 1978, p. 135.
72	Cm.: Federal Regulation and Regulatory Reform. Report. Washington, 1976.
78	The Competition Improvements Act of 1975. Hearings. Washington, 1976,
p. 757. -
74	Подробнее об административных учреждениях, их нормотворчестве, рас¬
смотрении ими споров о контроле судов над администрацией см.: Нике-
рое Г. И. Административное право США. М.: Наука, 1977.
75	Federal Regulation and Regulation Reform..., p. 18.
78	Cm.: Cockrell W. F., Jr. Federal Regulation of Energy: Evolution of the Ex¬
ceptions Process.— Administrative Law Review, 1975, Summer, v. 27, N 3,
p. 233—253; Review of Crude Oil Pricing. Hearings. Washington, 1978,
p. 69—70.
77	Cm.: Posner R. A. The Robinson-Patman Act. Federal Regulation of Price
Differences. Washington, 1976.
133

78	Congressional Svmposium..., p. 137.
79	Ibid.	‘
80	Quade E. Analysis for Public Decisions. New York, 1975, p. VII.
81	Основные методические идеи анализа и оценки государственных про¬
грамм и тенденции 60-х — начала 70-х годов в данной области рассмот¬
рены в кн.: США: современные методы управления. М.: Наука, 1971,
гл. II; Американский капитализм и управленческие решения. М.: Наука,
гл. 4; и др. В данном разделе основное внимание уделено изучению но¬
вых явлений в этой области.
82	Подробнее см. Yavitz В., Schnee J. Managing the Impacts of Large Pub¬
lic Programs.— Long Range Planning, 1977, Febr.; Schnee J. Space Pro¬
gram Impacts Revisited.— California Management Review, 1977, Fall.
83	Подробнее об этом см.: Advance Budgeting: A Report to the Congress.—
Congressional Budget Office, 1977, Febr. 24.
84	Летом 1977 г. два последних ведомства были включены в состав вновь
созданного министерства энергетики США.
85	Long-Range Analysis Activities in Seven Federal Agencies.— Report to the
Congress by the Controller General of the United States. Washington, 1977,
p. 1.	'
86	Ibid., p. 51.	_
87	Термин «политика» в данном случае употребляется в управленческом
смысле и означает курс действий, общее направление и основные прин¬
ципы, в рамках которых происходит выработка конкретных программ и
мероприятий.
88	Quade Е. Op. cit., р. 4.
89	В 1973 и в 1976 гг. вопрос о более широком использовании «анализа по¬
литики» был предметом рассмотрения комитетами конгресса США. На¬
ряду с Американской ассоциацией анализа государственной политики
проблемам «анализа политики» начинают уделять все большее внима¬
ние Национальная академия наук, Общество исследований операций, На¬
циональная академия инженерного дела и другие влиятельные научные
ассоциации и организации США. Если до 70-х годов в США не выходил
ни один журнал, посвященный этой научной дисциплине, то в 1970 г.
начинает издаваться «Policy Science», в 1972 — «Policy Studies Journal»,
в 1975 — «Policy Analysis». Выпускаемый ежеквартально «Sage Public
Administration Abstract» в последнее время содержит специальный раз¬
дел, посвященный «анализу политики». Ведущие университеты США (в
том числе Гарвардский, Стэнфордский, Мичиганский, Техасский, Беркли
и др.) в течение последних лет ввели курсы обучения и исследователь¬
ские программы по «анализу политики». В 1974 г. Национальная ассо¬
циация школ изучения государственных проблем и управления утвер¬
дила «Правила и стандарты для профессиональных программ обучения
на степень магистра», в которых «анализ политики» рассматривается в
качестве «одной из пяти фундаментальных проблемных областей обуче¬
ния управленческого персонала для государственной службы» (Public
Administration Review, 1977. May-June. p. 223).
90	An Analysis of the Economic and Security Aspects of the Trans-Alaśka Pi¬
peline. Vols. I—III. Department of the Interior. Washington, 1971. Dec.
91	Подробнее исследование программы HTA см.: Воронков А. Транс-Аляс¬
кинский нефтепровод: предпосылки создания, выбор варианта и анализ
последствий.— Нефтяник, 1978. № 5.
92	Federally Supported Mathematical Models: Survey and Analysis. Washing¬
ton, National Science Foundation, 1975. June, p. 3. 4.
92	Ibid., p. 14—15. (Большинство из изученных моделей характеризова¬
лось многоцелевым назначением).
94	Ibid., р. 13.
95	Составлено по материалам правительственного справочника по исполь¬
зованию моделей в практике государственных ведомств: A Guide to Mo¬
dels in Government Planning and Operations. Washington: GPO, 1974.
98	Federally Supported Mathematical Models, p. 31.
97 Ibid., p. 30.
134

96
99
100
101
102
103
104
105
106
107
106
109
110
111
112
113
114
115
1 16
117
118
1 19
120
121
122
123
124
125
126
127
Ibid., p. 27.
Public Administration Review, 1974, July-Aug., p. 308.
Public Administration Review, 1974, July-Aug., p. 331; National Journal,
1976, May 22, p. 707.
Policy Analysis, 1977, Spring, p. 240.
Ibid., p. 241.
Ibid., 1976, Spring, p. 237.	•
Раздел 102 (2) С Закона 1969 г. требует от каждого ведомства составле¬
ния специального «отчета о влиянии на окружающую среду» (Environ¬
mental Impact Statement), содержащего следующие восемь разделов:
1) описание предлагаемого мероприятия, формулировка его целей и ха¬
рактеристика экологической обстановки в регионе; 2) взаимосвязь пред¬
лагаемого мероприятия с курсами действий и планами землепользова¬
ния; 3) возможное воздействие предлагаемого мероприятия на окру¬
жающую среду; 4) альтернативы предлагаемому мероприятию, включая
те, которые находятся вне сферы полномочий данного, ведомства; 5) лю¬
бые возможные негативные воздействия, избежать которых невозмож¬
но; 6) соотношение между локальным краткосрочным воздействием и
последствиями долгосрочного характера; 7) вовлечение в оборот нево¬
зобновляемых ресурсов: 8) выявление прочих обстоятельств, которые
должны быть рассмотрены для того, чтобы компенсировать отрицатель¬
ные воздействия на окружающую среду См.: Jain R. а. о. Environmental
Impact Analysis. A New Dimension in Decision-Making. New York, 1977,
p. 9.
Jain R. a. o. Op. cit., p. 123.
Journal of Environmental Management, 1975, N 4, p. 310.
Один из приближенных подсчетов общей численности специалистов, за¬
нимающихся аналитическими исследованиями правительственных про¬
грамм, принадлежит Национальному бюро стандартов США и оцени¬
вает эту величину в размере 20—40 тыс. человек. Однако общая потреб¬
ность федерального правительства в специалистах-аналитиках еще в
начале 70-х годов оценивалась в 60 тыс. человек. См.: Technical Analysis
Division. Project Summaries, 1971, Oct., p. 111.
Public Administration Review, 1978, Mar.-Apr., p. 114.
Analysis of Public Systems. Cambridge (Mass.), 1972, p. 31.
National Journal, 1978, June 24, p. 1000.
Policy Analysis, 1976, Spring, p. 208.
Подробнее об этом см.: Катасонов Ю. В. Бюджетная реформа, ее эконо¬
мический и политический смысл.— США. Экономика, политика, идеоло¬
гия, 1977, № 4.
Policy Analysis, 1976, Spring, р. 259.
Диксон П. Фабрики мысли: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1976, с. 51.
США. Экономика, политика, идеология, 1970, № 12, с. 79.
Quade Е. Analysis for Public Decision. New York, 1975, p. 80.
Government Economy and Spending Reform Act of 1976. Report of the
Committee on Government Operations. US Senate. Washington, 1976, p. 28.
Lee R., Johnson R. Public Budgeting Systems. Baltimore, 1974, p. 20.
Cleland D., King W. Management: A Systems Approach, New York, 1972,
p. 216.
Table of Federal Programs. Washington: GPO, 1977, p. IV.
National Information Policy. Report to the President of the USA. Washing¬
ton, 1975, p. 21.
Kaufman H. Red Tape. Its Origins, Uses and Abuses. Washington, 1977,
p. 7.
Datamation, 1978, Apr., p. 142; Industry Week, 1978, May 15, p. 109.
Datamation, 1978, Apr., p. 142.
National Information Policy, p. 25.
Ways to Improve Records Management Practices in the Federal Govern¬
ment Washington, 1973. p. 6: Datamation, 1978, Apr., p. 14.
Ways to Improve Records Management Practices in the Federal Govern¬
ment, p. 5.
135

128
129
130
131
132
133
134
135
136
132
138
139
140
141
142
143
144
Ibid., p. 5.
Datamation, 1978, Apr., p. 139.
Journal of Systems Management, 1977, May, p. 36.
Management Review, 1978, Febr., p. 18.
Journal of Systems Management, 1977, May, p. 37.
Management Review, 1978, Febr., p. 17.
Ibid., p. 19.
Помимо Каталога, охватывающего лишь программы «помощи», инфор¬
мация о программах содержится и в других официальных изданиях.
В «Федеральном реестре» (Federal Register) отражаются данные о но¬
вых программах и об изменениях в осуществлении действующих про¬
грамм. Ответы на более конкретные вопросы, связанные с разработкой,
утверждением, финансированием и руководством федеральными про¬
граммами, можно найти в ряде официальных информационных бюллете¬
ней, в публикациях правительственных ведомств, в периодических из¬
даниях и справочниках («Commerce Business Daily», «Congressional Quar¬
terly», «National Journal», «Newsbriefs», «Federal Program Monitor», «Con¬
gressional Directory», «Selected US Government Publications», «Monthly
Catalog of US Government Publications», «Federal Government — A Direc¬
tory of Information Resources to the US» a. e.).
Однако все это множество источников не образует системы; приводи¬
мые в них данные не унифицированы и не взаимосвязаны (что затруд¬
няет сопоставление), более того, взятые в целом, они не охватывают
всех программ, осуществляемых федеральным правительством США.
Table of Federal Programs, p. III.
Program Evaluation Act of 1977. Washington, 1977, p. 20.
Table of Federal Programs, p. IV.
Federal Program Information Act of 1977, p. 2.
Improving Information on Federal Programs, p. 63—65.
Federal Program Information Act of 1977, p. 87—89.
Improving Information on Federal Programs, p. 63.
Federal Program Information Act of 1977, p. 23.
Ibid., p. 24.

Глава третья
Организация
многоотраслевых
общенациональных программ
Наиболее крупные долгосрочные мероприятия капиталистиче¬
ского государства в последние десятилетия формируются в виде
многоотраслевых общенациональных программ. Особенность их
состоит в том, что происходит соединение постановки крупных
политических целей американского империализма, относимых к
«высшим национальным приоритетам», с развитием государствен¬
но-монополистических комплексов как особой формы интеграции
регулирующей деятельности государственных ведомств и эконо¬
мической мощи банков и монополий. При этом создаются органи¬
зационные системы планирования и управления специального
программно-целевого назначения. Формирование многоотраслевых
общенациональных программ связано с небывалым укрупнением
масштабов и усложнением характера экономических, научно¬
технических и других задач, которые решаются монополиями под
централизованным контролем государства. Теперь уже их дея¬
тельность не ограничивается узкой сферой производства и сбыта
продукции, а распространяется на политику, социально-экономи¬
ческие процессы как внутри государства, так и на международ¬
ной арене, на сферу взаимоотношений общества и природы и т. п.
При всем разнообразии целей и организационных форм различ¬
ных типов монополистической кооперации и интеграции, в кото¬
рую все более вовлекается капиталистическое государство, все
они отражают объективную закономерность, согласно которой в
условиях империализма, как указывал В. И. Ленин, «многие
раздробленные процессы производства сливаются в один общест¬
венный процесс производства» *.
Концентрация капитала в руках монополий предопределила,
с одной* стороны, антагонизм интересов монополистических групп,
и, с другой — усилила влияние монополий на все виды общест¬
венно-экономических процессов и создала основу для их более
тесного сращивания с государственной машиной.
Государственно-монополистические комплексы — новая форма
организации капитала, присущая высшей и последней — империа¬
листической стадии развития капитализма, в которой достигается
соединение различных форм капиталистической собственности —
государственной, монополистической, мелкой и средней частной
и др. В комплексах сливаются воедино ранее разрозненные инсти¬
туты буржуазного общества — крупные корпораций, банки, мел¬
кий и средний бизнес, научные центры и лаборатории, универси¬
137

теты, предпринимательские и профессиональные ассоциации
и т. п. Обобществление производительных сил в них достигает
своего наивысшего развития. Как подчеркивают советские иссле¬
дователи, «есть основание полагать, что государственно-монопо¬
листический капитализм вырабатывает специфические, только
ему присущие организационные формы капитала — государствен¬
но-монополистические комплексы» 2.
Для государственно-монополистического комплекса характер
ны следующие черты: 1) юридическая самостоятельность входя¬
щих в него организаций, правительственных учреждений, фирм
и т. д.; 2) относительно постоянные, повторяющиеся экономиче¬
ские, правовые, организационно-административные связи и воз¬
никающая па этой почве общность конкретных научно-техниче¬
ских, производственных и социально-экономических задач;
3) финансовая, организационная и научно-техническая зависи¬
мость всех входящих в комплекс звеньев, базирующаяся на вы¬
сокоразвитой системе распределения и использования ресурсов,
совместных планов и программ, льгот, гарантий, с одной стороны,
и юридической и экономической ответственности за выполнение
взятых обязательств — с другой; 4) наличие национальной госу¬
дарственной программы, устанавливающей общие цели и полити¬
ку государства в соответствующей сфере и служащей основой для
организационной интеграции разрозненных и зачастую конкури¬
рующих элементов в экономике и обществе в более пли менее
целостный комплекс с явно выраженной целевой ориентацией.
Выявление крупной общественной проблемы и формирование
государством на этой основе комплексной национальной про¬
граммы, очевидно, еще не означает образования государственно¬
монополистического комплекса (ГМ-комплекса). Сложный про¬
цесс консолидации различных сил, организаций, политических
группировок и других форм в единую систему комплекса еще
мало изучен, но ясно, что о нем нельзя говорить как об управляе¬
мом процессе. Имеющийся опыт формирования военно-промыш¬
ленного, атомного, авиационно-космического и некоторых других
комплексов позволяет сделать вывод, что, во-первых, они, как
правило, образуются в областях экономики, где уже существуют
мощные монополистические объединения; во-вторых, для их
появления необходимо, чтобы эти монополистические объедине¬
ния контролировали рынок по сбыту продукции и услуг в со¬
ответствующей сфере; в-третьих, государство со своей стороны
должно учредить развитый механизм регулирования и стимули¬
рования экономики в этой сфере. Перечисленные условия могут
возникать под влиянием различных факторов, анализ которых
дан в работах советских экономистов3. Для данного исследования
важно, что одним из таких факторов является существова¬
ние многоотраслевых общенациональных программ, устанавлива¬
ющих генеральные направления развития экономических, научно¬
технических, политических процессов в какой-либо области на¬
ционального хозяйства.
138

Зарождение первого, наиболее обширного и влиятельного из
комплексов (военно-промышленного) было вызвано к жизни спе¬
цифическими условиями США 40—50-х годов и особенностями
деятельности буржуазного государства по созданию своего военно¬
технического потенциала, соответствовавшего политическим ин¬
тересам американского империализма в новых условиях научно¬
технического развития в области средств вооружений. Это
отвечает отмеченной еще В. И. Лениным устойчивой тенденции
к милитаризации научно-технической и экономической деятель¬
ности империализма. В 60—70-х годах курс правящих кругов на
продолжение и наращивание военной силы привел к огромному
росту мощи этого ГМ-комплекса. В процессе дальнейшего усиле¬
ния государственно-монополистических тенденций в экономике
США признаки комплексов стали появляться в ряде других сфер:
в авиационно-космической и атомной отраслях, в аграрно-про¬
мышленной сфере, в науке п т. п.
При всем разнообразии целевых установок, организационных
форм и методов управления, специфике функциональных ориен¬
таций входящих в них элементов государственно-монополистиче¬
ские комплексы представляют собой новую, более развитую фор¬
му деятельности монополий в союзе с федеральным правительст¬
вом. Причем эта форма распространяется на все более значительные
но удельному весу и по важности секторы экономики, госу¬
дарственный аппарат, людские и природные ресурсы. С деятель¬
ностью ГМ-комплексов прямо пли косвенно связываются большие
по численности социальные группы населения.
Одним из основных факторов, стимулирующих этот процесс,
остается научно-технический прогресс, ускорившиеся темпы
которого оказывают все более ощутимое влияние па экономику
и политику промышленно развитых стран. Масштабы деятельно¬
сти общества, сложность и многоплановость проблем, которые
ставятся на повестку дня практической деятельности государств,
обладающих наиболее развитым экономическим и научно-техниче¬
ским потенциалом, требуют внедрения новых форм организации
производительных сил, обусловленных возросшей взаимозависи¬
мостью промышленных фирм, государственных ведомств, иссле¬
довательских лабораторий, различных предприятий, как из смеж¬
ных, так и из отдаленных по своему профилю отраслей хозяйства.
Кроме того, в 60—70-х годах ведущие капиталистические го¬
сударства, и прежде всего США, оказались перед лицом новых
кризисных проблем структурного характера, многие из которых
явились проявлением противоречий капитализма в сфере взаимо¬
отношений общества и природы (наиболее показательны в этом
плане энергетический, минерально-сырьевой, экологический кри¬
зисы в США и других капиталистических странах). Транснацио¬
нальные масштабы этих кризисных явлений, равно как и появле¬
ние новых видов техники, использование которой открывает
широкие возможности для повышения эффективности экономики
и других областей деятельности всех государств, обусловили не¬
139

обходимость поисков новых форм п методов решения межотрасле¬
вых комплексных проблем национального, межгосударственного
и глобального значения.
Расширение функций космических исследований, интенсивные
работы по освоению ресурсов Мирового океана, перестройка топ¬
ливно-энергетической базы государств, мероприятия по комплекс¬
ной оценке и использованию ресурсов планеты, предотвращение
разрушений окружающей среды, борьба с наиболее опасными
заболеваниями — все это отрасли деятельности, выдвинутые на
первый план научно-техническим прогрессом и характеризующие¬
ся «глобальным измерением». Ни одна из этих задач не может
быть решена самими монополиями. Любая из них не обладает
адекватными экономическими, материально-техническими, науч¬
ными, людскими и другими ресурсами, необходимым организаци¬
онным механизмом для решения этих новых задач на макроре-
гиональном и глобальном уровнях.
Вместе с тем за всем этим следует видеть экономическую
сущность государственно-монополистических комплексов, состоя¬
щую в разделении рынка между крупными монополистическими
группировками и в создании более благоприятных условий для
перераспределения прибавочной стоимости — изъятия ее у мел¬
ких и средних производителей в пользу крупных, диктующих за¬
коны развития рынка.
При этом находящиеся в административно-юридической само¬
стоятельности элементы увязываются «в единый функциональный
комплекс совокупностью экономических отношений (основанных
на взаимной заинтересованности)...»4 Однако сущность их дея¬
тельности остается неизменной: «Совместные действия интересу¬
ют каждого лишь до тех пор, пока он благодаря им выигрывает
больше, чем без них» *.
Естественно при этом, что такого рода объективные процессы
экономической, политической, административно-правовой интегра¬
ции разрозненных подсистем и компонентов капиталистического
общества вызывают к жизни и новые формы организации крупно¬
масштабной производственной, научно-технической, финансовой
и иной деятельности, основанные в значительной степени па
принципах программно-целевого управления.
Конкретные особенности организационной структуры и
деятельности ряда комплексов, методы управления ими в меняю¬
щихся политических и социально-экономических условиях рас¬
сматриваются в последующих параграфах этой главы, где пока¬
зан подход США к организации достижения крупных националь¬
ных целей в области космонавтики, преодоления экологического
и энергетического кризисов, а также решения новых проблем,
иорождаемых развитием информационно-вычислительного комп¬
лекса.
140

1.	Космическая программа США: организационные формы
и опыт управления
Появившаяся в конце 50-х годов под влиянием специфических
политических, социально-экономических и других условий, опре¬
деляющих развитие американского капитализма, новая область
научно-технической деятельности, связанная с исследованием и
использованием космического пространства, в начале 80-х годов
представляет собой сложившийся государственно-монополистиче¬
ский комплекс. Именно в недрах этого комплекса интенсивно
развиваются и совершенствуются новые формы программно-целе¬
вого управления, с помощью которых сейчас координируется сов¬
местная деятельность уже не только одних американских корпо¬
раций п фирм, представляющие многие отрасли промышленности,
но также и зарубежных участников крупных космических проек¬
тов, реализуемых под руководством США. (В крупнейшем проек¬
те американской космической программы 80-х годов — создании
транспортного космического корабля многократного применения
«Спейс Шаттл» участвуют фирмы отдельных стран Западной Ев¬
ропы и Канады).
С первых этапов планирования и реализации космической
программы США, крупнейшей после совокупности программ и
проектов, связанных с разработкой и производством военной тех¬
ники 6, ее осуществление было возложено на корпорации и фир¬
мы многих передовых в научно-техническом отношении отраслей
промышленности (прежде всего авиационно-космической, радио¬
электронной, приборостроительной и др.), составляющих одновре¬
менно основу военно-промышленного комплекса.
В связи с тем, что начальные этапы космической программы
были связаны прежде всего с разработкой и накоплением потен¬
циала космической техники, в этот период федеральное правитель¬
ство было одновременно и заказчиком и главным потребителем
этой новой уникальной техники. И не случайно космический
комплекс США унаследовал ряд организационных форм и управ¬
ленческих процедур, уже проверенных в практической деятель¬
ности военно-промышленного комплекса. Однако впоследствии в
недрах космического комплекса были созданы собственные спе¬
цифические организационные структуры и методы управления,
которые проявили себя на практике как достаточно эффективные.
Изучение программных документов, регламентирующих нацио¬
нальную космическую программу США, и анализ ее развития в
течение более чем 20 лет позволяют видеть весьма тесную увязку
целей этой программы с «национальными» интересами и глобаль¬
ной стратегией американского империализма. Провозглашенные
законом об авиации и исследовании космического пространства
1958 г., главные задачи космической программы США постоянно
уточняются и координируются с учетом внутреннего положения
государства и обстановки на международной арене.
141

При обсуждении бюджета НАСА на 1980 г. было подчеркну¬
то, что деятельность этой организации призвана «обеспечить ли¬
дерство США в научных исследованиях и разработках, в созда¬
нии и практическом применении авиационной и космической тех¬
ники и в решении следующих конкретных задач: расширении
знаний о Земле, окружающем ее пространстве, солнечной систе¬
ме н Вселенной; более интенсивной практической эксплуатации
космической техники, разработке, эксплуатации и совершенство¬
вании пилотируемых и беспилотных космических аппаратов;
расширении потенциала авиационной техники, предназначенного
для решения гражданских и военных задач, добиваясь при этом
уменьшения вредного воздействия на окружающую среду и сни¬
жения энергопотребления; доведении соответствующих нововведе¬
ний и информации до потенциальных потребителей; развитии
международного сотрудничества в мирном использовании Кос¬
моса» 7.
Администрация Дж. Картера сформировала основные на¬
правления развития космической программы США на 80-е годы,
сделав основной упор на практическое применение космической
техники, в том числе космического корабля «Спейс Шаттл»,
укрепление конкурентных позиций США за счет внедрения в
сферу международных отношений прикладных космических си¬
стем, совершенствование взаимодействия между всеми участника¬
ми космической программы: разработчиками и клиентами, поку¬
пающими или арендующими космическую технику, военными и
гражданскими организациями, органами штатов, частными фир¬
мами США и других стран. Критику некоторых конгрессменов
и представителей авиационно-космических корпораций вызвало
решение демократической администрации воздержаться от реали¬
зации таких крупных проектов, как создание спутника для энер¬
госнабжения Земли, орбитальных промышленных комплексов
или пилотируемая экспедиция на Марс, а развивать американ¬
скую космонавтику постепенно в виде «сбалансированной про¬
граммы» 8.
Для космической программы США конца 70-х — начала 80-х
годов характерно увеличение удельного веса прикладных косми¬
ческих проектов и все более интенсивное использование резуль¬
татов этой программы для достижения экономических задач, стоя¬
щих перед государством. Уже достаточно хорошо известно, что
прямые экономические выгоды получаются за счет эксплуатации
глобальных космических систем (радио- и телевизионной связи,
метеорологических, навигационных и т. д.), к которым начинает
проявлять интерес все большее число стран. Хотя методы исчис¬
ления прямых и косвенных экономических выгод от ряда косми¬
ческих проектов окончательно еще не разработаны, американские
специалисты утверждают, что вложения в космическую программу
приносят ощутимый экономический эффект, стимулируя научно¬
технический прогресс, совершенствуя производственную базу и
методы управления 9.
142

Одшш из основных аспектов национальной космической про¬
граммы США является решение широкого комплекса военных
задач. Здесь находит конкретное проявление на высоком техни¬
ческом уровне устойчивая тенденция к милитаризации империа¬
листической экономики и к одностороннему использованию
достижений пауки п техники в военных целях. В рамках нацио¬
нальной программы США разрабатываются и эксплуатируются
различные военные космические системы. Одной из главных за¬
дач в рамках национальной космической программы в 80-х го¬
дах, провозглашенных администрацией Дж. Картера, считается
более тесная координация усилий НАСА и министерства обороны.
Исследования космического пространства направлены на ре¬
шение ряда научных задач, которые состоят в продолжении сбо¬
ра информации о Земле, космическом пространстве, планетах Сол¬
нечной системы. Эти данные необходимы для формирования но¬
вых представлений о внешнем мире, о Вселенной. Они также
способствуют развитию многих наук как точных, так и естествен¬
ных. Однако в силу ряда объективных особенностей империали¬
стического государства научные космические эксперименты не¬
редко отодвигаются на второй план и уступают место военным и
другим проектам, имеющим более высокие политические приори¬
теты.
Результаты космических исследований направляются на ре¬
шение социальных и идеологических проблем в интересах аме¬
риканского империализма. В частности, успехи США в работах
над космической программой служат средством повышения пре¬
стижа США в глазах национальной и международной обществен¬
ности, используются как показатель возможностей социально¬
экономического строя США. В частности, один из исследователей
проблем космического сотрудничества Д. Кэш утверждает, что
космическая программа является «средством укрепления веры
свободного мира в могущество и руководящую роль США» 10.
Национальная космическая программа США ориентируется
также на содействие развитию международных отношений в угод¬
ном для США направлении. В широком плане совместные меро¬
приятия с участием других стран позволяют США оказывать
влияние на новейшие аспекты научно-технической политики
этих стран. По мнению руководства НАСА, космическое сотруд¬
ничество способствует проведению в жизнь внешней политики
США, развивая технический потенциал союзных государств, соз¬
давая условия для формирования новых организаций многосто¬
роннего сотрудничества и положительно влияя па платежный ба¬
ланс США. Деятельность США по выработке международно¬
правовых норм, регулирующих космические программы различных
государств, расценивается как сфера, где отрабатываются формы
регулирования новых областей международной научно-техниче¬
ской деятельности, к реализации которых США могут приступить
в будущем (освоение Мирового океана, охрана окружающей сре¬
ды, развитие энергетики и т. д.).
ИЗ

Организация программы. Космический государственно-моно¬
полистический комплекс США имеет разветвленную экономиче¬
скую базу, распространяющуюся на многие отрасли экономики,
фундаментальной и прикладной наук, а также сложную иерар¬
хическую структуру управления, на верхнем уровне которой на¬
ходятся президент и представители высшего государственного ру¬
ководства, принимающие самое непосредственное участие в
выработке основных решений, определяющих реализацию основ¬
ных этапов национальной космической программы США.
Принятие решений по кардинальным вопросам развития аме¬
риканской космонавтики осуществляется на самом высшем го¬
сударственном уровне, который можно определить как стратеги¬
ческий. Этот уровень обеспечивал координацию основных момен¬
тов сложной и дорогостоящей научно-технической программы,
реализуемой в атмосфере соперничества и соревнования (прежде
всего с СССР, а также с развитыми капиталистическими страна¬
ми), с главными направлениями внутренней политики и внешне¬
политической стратегии США.
Независимо от того, какие организации выдвигают предложе¬
ния о том или ином проекте (НАСА, министерство обороны,
промышленность, учебные заведения и т. д.), они рассматрива¬
ются на высшем уровне — Национальным советом по аэронавтике
и исследованиям космического пространства (который существо¬
вал до января 1973 г.), аппаратом советника президента по науке
и технике, Административно-бюджетным управлением, в законо¬
дательном порядке обсуждаются подразделениями сената и пала¬
ты представителей при участии руководителей НАСА и крупней¬
ших промышленных корпораций.
Национальный совет по аэронавтике и исследованиям косми¬
ческого пространства представлял собой орган высшего уровня
управления деятельностью космического государственно-монопо¬
листического комплекса. Высочайший политический приоритет,
который был придан космической программе США, уникальные
требования, ставившиеся перед продукцией этого нового ГМ-ком-
плекса, значительное число правительственных и частных ор¬
ганизаций, участвовавших в реализации национальной космиче¬
ской программы США, обусловили столь представительный состав
Национального совета по аэронавтике и космическим исследова¬
ниям и круг его полномочий. В момент его образования в 1958 г.
членами совета были государственный секретарь, министр обо¬
роны, директор НАСА, председатель Комиссии по атомной энер¬
гии, директор Национального научного фонда и ряд других вы¬
сокопоставленных лиц. Председателем совета был президент
США. Впоследствии председателем совета стал вице-президент
США.
Выполняя роль совещательного органа при президенте США
по кардинальным вопросам космонавтики, совет отвечал за
решение следующих главных задач: 1) обзор всех основных ви¬
дов деятельности в области авиации и освоения космического
144

пространства, включая вопросы выработки политики, планирова¬
ния и достижений всех министерств и организаций США, заня¬
тых подобной деятельностью; 2) разработку общей программы
деятельности государства в области авиации и космонавтики, вы¬
полнение которой будет поручено министерствам и другим орга¬
низациям США; 3) определение и распределение полномочий в
основных областях авиации и космонавтики; 4) организацию
эффективного взаимодействия всех министерств и ведомств США,
занятых в этой области, и определение в каждом конкретном слу¬
чае и для каждого вида деятельности в области авиации и космо¬
навтики основного исполнителя с указанием видов подобной дея¬
тельности, которая разрешена другим организациям; 5) урегули¬
рование разногласий, возникающих между министерствами и
ведомствами в ходе работ над космическими проектами в соот¬
ветствии с законом 1958 г., включая решение проблемы о при¬
числении конкретного проекта к определенной области авиации
и космонавтики11.
Столь широкий круг полномочий и представительство в нем
высших руководителей американского государства дали основание
одному из авиационно-космических журналов утверждать, что
по своим функциям совет «отдаленно напоминает Совет нацио¬
нальной безопасности» 12.
Национальный совет по аэронавтике и космическим исследо¬
ваниям был упразднен в соответствии с планом реорганизации
государственного аппарата № 1 от 1973 г., предложенным адми¬
нистрацией Р. Никсона на том основании, что «главные полити¬
ческие проблемы прошлого были в значительной части решены в
национальной космической программе и специальная группа со¬
ветников в исполнительном аппарате президента оказалась боль¬
ше ненужной. Было признано, что сложившаяся процедура коор¬
динации деятельности различных агентств и ведомств может
обеспечить решение проблем, которые возникнут в будущем» 13.
После ликвидации совета общий надзор за реализацией космиче¬
ской программы осуществляли Национальный научный фонд и
Административно-бюджетное управление. В особых случаях про¬
блемы космонавтики, которые могли вызвать политические послед¬
ствия, рассматривались на заседаниях совета национальной без¬
опасности.
Однако управление космическим ГМ-комплексом, по всей ве¬
роятности, нуждается в адекватной управленческой структуре
высшего звена, которая выполняла бы свои функции повседнев¬
но, а не методом периодических консультаций, как это делалось
после упразднения Национального совета по аэронавтике и косми¬
ческим исследованиям. И не случайно специальной директивой
президента Дж. Картера от 11 мая 1978 г. был создан Комитет
анализа и координации гражданских, военных и коммерческих
проектов США, в котором представлены все основные федераль¬
ные ведомства, участвующие в реализации национальной косми¬
ческой программы США. Председателем этого Комитета назначен
145-

советник президента по науке и технике Ф. Пресс Таким об¬
разом во главе космического ГМ-комплекса США снова поставлен
специальный орган управления, в который входят представители
высшего государственного руководства.
Специфика функциональных характеристик космической тех¬
ники, которая может использоваться как для гражданских, так
и для военных целей, а также устойчивая тенденция к использо¬
ванию достижений научно-технического прогресса в сфере созда¬
ния новых систем оружия повлияли на организационную струк¬
туру космического ГМ-комплекса США. В ней ярко выделяются
два структурных элемента, занимающихся разработкой потенциа¬
ла космической техники, которые, хотя и координируют свою
деятельность, практически ведут работы по одним и тем же на¬
правлениям (ракеты-носители, конструкции космических аппара¬
тов, бортовое оборудование, наземные средства обеспечения за¬
пусков, слежения п приема информации из космоса и т. д.).
Речь идет о Национальном управлении по аэронавтике и иссле¬
дованию космического пространства (НАСА) — федеральном ве¬
домстве, созданном 1 октября 1958 г. для реализации гражданских
космических проектов, и ВВС США — виде вооруженных сил,
па который возложена разработка космической техники для ре¬
шения военных задач.
Эти два основных элемента космического ГМ-комплекса мож¬
но представить как вертикальные стержни, пронизывающие всю
его структуру и реализующие главные решения, принимаемые
на высшем государственном уровне в отношении развития и со¬
вершенствования национального потенциала космической техники
(рис. 9).
В распоряжении НАСА и ВВС США имеется совершенная ла¬
бораторная база — исследовательские центры и полигоны, на ко¬
торых совместно с подрядчиками — крупнейшими авиационно¬
космическими координациями разрабатывается и испытывается
новая космическая техника 15. Кроме того, в НАСА еще сущест¬
вуют управления, отвечающие за основные аспекты деятельности
в космосе: научные исследования, прикладное использование кос¬
мической техники; связь, слежение, прием и обработка данных,
поступающих из космоса, перспективные разработки космической
и авиационной техники 16.	,
Подобного рода организационная структура существует и в
министерстве обороны, где координация космических проектов
возложена на Агентство перспективного планирования, главной
функцией которого является увязка фундаментальных научных
исследований, выполняемых исследовательскими центрами и дру¬
гими организациями министерства обороны, с практической дея¬
тельностью по созданию новых видов оружия и военной техники.
В момент организации этого Агентства, в 1958 г., перед ним была
поставлена задача «координации и развития космической програм¬
мы США, объединившей сравнительно обособленные работы,
связанные с освоением и использованием космического прострап-
146

Вы* работка политики и стратегическое руководство программой
Рис. 9. Организационная структура национальной космической программы
США
ства тремя видами вооруженных сил» 17. В начале 70-х годов ста
тус Агентства был поднят до самостоятельного управления, под
чиненного непосредственно министру обороны США.
Собственно разработка и эксплуатация потенциала космичес¬
кой техники военного назначения, в том числе космических
средств обеспечения боевой деятельности вооруженных сил и
систем космического оружия, не запрещенных действующими
международными договорами и конвенциями (в первую очередь
Договором о принципах деятельности государств по исследова¬
нию и использованию космического пространства, включая Луну
и другие небесные тела), находится в ведении ВВС США, где
имеется специальное командование систем оружия. Оно имеет в
147

своем подчинении исследовательские центры, космодромы и по¬
лигоны, которые подобно-исследовательским центрам НАСА отве¬
чают за конкретные аспекты разработки, испытаний и практи¬
ческого применения космической техники военного назначения,
а также использования в интересах военного ведомства космиче¬
ских аппаратов, созданных НАСА 18.
Две эти главные структуры космического ГМ-комплекса дей¬
ствуют не обособленно — их повседневные операции согласовыва¬
ет специальный Межведомственный комитет по координации
авиационных и космических проектов, в который вошли предста¬
вители НАСА, министерства обороны и других правительствен¬
ных ведомств, причастных к реализации национальной космиче¬
ской программы США.
Вокруг этих двух организаций концентрируются министерст¬
ва и ведомства федерального правительства (включая организа¬
ции отдельных штатов), военные организации и частные фирмы,
заинтересованные в получении от них услуг (за которые нередко
выплачиваются крупные компенсации), т. е. все второстепенные
участники космического ГМ-комплекса и «внешние» организации,
использующие те или иные виды космической техники в своей
повседневной деятельности.
Программно-целевое планирование. Рассмотрим теперь основ¬
ные принципы построения космических проектов и методы управ¬
ления, которые свойственны деятельности космического ГМ-комп-
лекса в целом.
«Управленческая философия» НАСА, по мнению американ¬
ских экспертов, вобрала в себя все лучшее, чего достигли США
в разработке и совершенствовании методов управления крупными
научно-техническими программами.
Естественно, что к реализации крупных космических проектов
оказалось возможным приступить лишь на определенном высоком
уровне развития государственно-монополистического капитализ¬
ма США. В процессе разработки и совершенствования методов
управления космической программой роль государства сводилась
к «руководству программой в целом, к ведению научных иссле¬
дований и разработок, направленных на создание перспективной
техники; к сознательному дублированию особенно рискованных
экспериментов, проводимых промышленными фирмами; к окон¬
чательным испытаниям, предстартовой подготовке и запуску кос¬
мических аппаратов» 1в.
Космические проекты США явились одним из первых объек¬
тов широкого применения программно-целевого планирования.
Разнообразный арсенал процедур, основанных на методологии
системного анализа и анализа политики, применении научного
инструментария моделирования, прогнозирования, статистико¬
вероятностных методов, оптимизации и других методов, применя¬
ется на разных стадиях планирования и осуществления косми¬
ческих проектов различного масштаба. Тенденция к переводу
анализа на основу четкой формулировки целей, системного ана¬
148

лиза всех факторов, определяющих их достижение, построения
точных критериев оценки и выбора альтернатив определяется
рядом моментов. Это прежде всего многоцелевой характер косми¬
ческих проектов и их многообразное влияние на политическое,
военное, экономическое, научно-техническое развитие США; на¬
личие четко определенных технических задач, связанных с раз¬
работкой, производством, запуском, эксплуатацией космических
аппаратов и систем наземного обеспечения космических экспе¬
риментов; высокий уровень аналитической квалификации кадров
в организациях, участвующих в осуществлении программ, и др.
Общий цикл разработки и реализации программно-целевых
планов американская практика делит на три взаимосвязанных
крупных стадии (рис. 10). Первая — осуществление наиболее
обобщенного широкого анализа целей и задач, выявления долго¬
срочных последствий космических проектов и программ, оценки
всей совокупности факторов, влияющих на их формирование и
осуществление. Результатом первой стадии является формулиро¬
вание требований к каждому проекту, исходя из его вклада в
решение конкретных проблем.
Вторая стадия — это собственно анализ альтернативных путей
реализации проекта, их углубленная оценка с точки зрения тех¬
нической осуществимости, финансовых затрат и потребностей в
ресурсах и в конечном счете сопоставление ожидаемых результа¬
тов с достижением поставленных целей. Ее итог — формулирова¬
ние технико-эксплуатационных требований к инженерному про¬
ектированию и разработкам в промышленности.
Третья стадия — создание космического оборудования и систем
является собственно производственной. Ее основной результат —
сдача техники в эксплуатацию, но, кроме этого, важное значение
имеют косвенные полезные результаты: научные данные для про¬
должения исследований, а также исследовательское и промышлен¬
ное оборудование, материалы и средства, имеющие коммерческую
ценность.
При осуществлении этих работ применяется ряд оригинальных
методов и подходов. Формулирование исходных требований к
проектам должно быть наиболее широким, создающим условия
выбора проектов, позволяющих «окупить затраченные усилия и
охватывать наиболее широкую область, где может проявиться ин¬
теллектуальный талант нации» 2°, а другими словами, максималь¬
но содействовать достижению «национальных интересов» США.
Это оценка проектов по их вкладу в решения так называемых
«неоспариваемых» проблем, которые вытекают из политического
и экономического положения страны и общего курса капиталисти¬
ческого государства.
Основные принципы такого рода оценки проектов в рамках
национальной космической программы США были сформулирова¬
ны в выпущенном в начале 60-х годов документе «НАСА—
ПАТТЕРН», представляющем методику составления «дерева це¬
лей» — последовательности все усложняющихся по объему и
149

1’50

трудности научпо-технических и производственных задач. Ее ис¬
ходной основой было создание сценария — описания политической
картины мира с учетом интересов США и других государств,
а также имеющихся или потенциальных средств, которые могли
бы обеспечить эти интересы.
Сформулированная таким образом система целей и задач оце¬
нивалась по степени их важности, вероятности достижения и дру¬
гим параметрам, но, кроме того, дополнялась текущими количест¬
венными оценками элементов долгосрочной космической програм¬
мы, что позволяло вносить коррективы в программы практических
мероприятий в соответствии с изменениями международной
обстановки, состояния развития науки и техники, а также на¬
правлять национальные ресурсы и квалифицированные кадры иа
решенпе наиболее актуальных проблем. Основной смысл докумен¬
та «НАСА — ПАТТЕРН» сводился к обоснованию необходимости
обеспечения превосходства США в космических исследованиях
и к выработке общей основы для планирования и реализации кос¬
мических проектов.
Так, в НАСА в 1962—1964 гг. почти за 10 лет до начала экс¬
плуатации орбитальной станции «Скайлэб» был осуществлен
системный анализ сферы ее применения и составлен иерархиче¬
ский перечень научных задач для решения на борту станции.
Из этого перечня американские эксперты по системному анализу
выделили метеорологические и океанографические исследования
из космоса, которые можно было широко разрекламировать и по¬
лучить в результате значительные социально-экономические вы¬
годы в международном масштабе.
Б качестве иллюстрации экономической ~ ктивности метео¬
рологических исследований из космоса (с борта пилотируемой
орбитальной станции) были названы возможности усовершенство¬
ван ин методов выращивания зерновых культур в районах мус¬
сонных климатов в результате повышения достоверности прогно¬
зов погоды. По подсчетам экспертов, предполагаемые экономичес¬
кие выгоды для этих районов исчислялись примерно в 400 млн.
долл, в год21. Первоначально в анализ вводились значительные эле¬
менты неопределенности при подсчете ожидаемых затрат и выгод,
по по мере приближения проекта орбитальной станции к началу
реализации подсчеты экономической эффективности, равно как и
различного рода политических и социально-политических послед¬
ствий ее эксплуатации, становились все более точными22.
На стадии разработки проекта такой углубленный анализ по
критериям «стоимость — эффективность», «стоимость — выгода»
приобретает все большее значение. Это связано с сопоставлением
альтернативных способов решения так называемых «оспаривае¬
мых» технических, производственных, научных и других проблем,
с точки зрения которых каждый вид вариантов проекта имеет
большие или меньшие преимущества и недостатки.
В этой сфере американские специалисты стремятся выделить
наиболее перспективные отрасли применения космических аппа¬
151

ратов и определить чигло и объем «обслуживающих» (сопутствую¬
щих) экспериментов и исследовательских программ. Для этого
обычно составляется так называемый план (анализ) реализации,,
представляющий собой перечень конкретных взаимозависимых
технических решений, составленный с учетом логического разви¬
тия проекта. В этом перечне общие задачи проекта подразделяют¬
ся на детально сформулированные частные проблемы, которые
сводятся к исследованиям и разработкам, проведению опытов,
а затем и к выбору необходимого оборудования. Частные задачи
определяются для каждого логического шага работы над косми¬
ческим проектом. Уже после составления такого рода перечня
проблем и их оценки на него накладывается план конкретных
мероприятий: экспериментов, заданий, операций (включаемых в
программу работ экипажа орбитальной лаборатории), которые
будут выполняться с соблюдением установленного принципа ло¬
гической последовательности.
На стадии разработки проектов широко используется техни¬
ческое прогнозирование. Однако здесь предпочтение отдается нор¬
мативным прогнозам, которые, как утверждает бывший замести¬
тель директора НАСА Р. Сименс, нередко прямо противоположны
различного рода экстраполяционным и экспертным прогнозам,
общепринятым в американской практике23. При разработке та¬
кого прогноза отправной точкой служит будущий космический
проект, его план обсуждается в подробностях и утверждается ру¬
ководством НАСА перед тем, как па него выделяются ассигно¬
вания. Затем оцениваются всевозможные варианты реализации
проекта. Это делается путем умозрительного движения назад от
конечной цели проекта, считающейся достигнутой. Особое внима¬
ние уделяется определению явных или скрытых трудностей, ко¬
торые могут возникнуть на пути реализации проекта, что и было
положено в основу обширной программы лабораторных исследо¬
ваний НАСА в первое десятилетие работ над национальной кос¬
мической программой США. Наиболее сложные проблемы затем
четко формулировались и классифицировались таким образом,
чтобы их было легче решать, постоянно сужая фронт работ. Тем
самым устанавливалась основа для оценки степени риска, свя-^
заниой с предложениями промышленных фирм или организаций,
а также проводилась связь между техническим прогнозом вероят¬
ности успеха и конкретными объемами и сроками работ по его
достижению.
На стадиях технического проектирования основное значение
приобретали методы «конфигурационного управления», напрдв-
ленные на «обеспечение соответствия техники и оборудования
заданным функциональным характеристикам» 2‘.
Основой «конфигурационного управления» является постоян¬
ный контроль соответствия производимой продукции техническим
требованиям, сформулированным в документах по контракту,
вплоть до отдельных приборов, узлов и изделий, анализ условий
производства с точки зрения достижения этих требований, а так¬
152

же внесение своевременных изменений и уточнений в проект.
При этом в ходе работы над техническим проектом допускаются
текущие изменения в следующих областях: в эксплуатационных
характеристиках, весе; взаимодействии с другими видами продук¬
ции, создаваемой в рамках проекта; в цене, графиках поставок;
в безопасности обслуживающего персонала, надежности. Все они
оцениваются с точки зрения влияния на достижение конечного
результата. По мнению американских специалистов по управле¬
нию, методы «конфигурационного управления» наиболее прием¬
лемы для руководства работами по созданию новых видов продук¬
ции, прежде всего военной и аэрокосмической, по заказам госу¬
дарства, поскольку ни одна другая методика не может гарантиро¬
вать столь тщательного контроля за обеспечением требований
контракта и технических характеристик изделий. Ее применение
в практике НАСА 60-х годов во многом позволило обеспечить тех¬
ническое взаимодействие корпораций и федеральных ведомств —
участников крупнейших космических проектов, в результате чего
сравнительно точно выдерживались сроки работ над конкретными
этапами проектов, при незначительном отклонении от первона¬
чальных смет расходов.
Управление реализацией проектов. Особенность космической
программы США состоит в весьма проработанной органйзации
управления реализацией проектов, доведенной до четко функцио¬
нирующего организационного механизма. Система управления
космическими проектами обладает двумя главными особенностя¬
ми. Во-первых, каждый проект разбит на типовую последователь¬
ность крупных этапов, по отношению к которым действует уста¬
новленный порядок их рассмотрения, утверждения, исполнения и
контроля. Это позволяет распределить полномочия и ответствен¬
ность по вертикали управления между директором и другими
высшими руководителями НАСА, органами управления проектами
на среднем уровне, а также подрядчиками, непосредственно вы¬
полняющими работы по созданию проектов (рис. 11). Во-вторых,
в управлении космическими проектами функционирует матричная
структура, в которой взаимодействуют четыре основных органи¬
зационных подсистемы: 1) общего руководства проектами на уров¬
не директора НАСА и его заместителей, она определяет стратегию
осуществления всей космической программы и ее частей, а также
контролирует и распределяет ресурсы на ее реализацию; 2) ис¬
следований и разработок, осуществляющая научно-техническую
проработку программ, организующая или осуществляющая на¬
учные исследования, разработки, конструирование и проектиро¬
вание техники, самостоятельно или по контрактам, а также рабо¬
ту с фирмами-изготовителями; 3) управления проектами, осуще¬
ствляющая единый контроль над каждым из проектов в целом от
его разработки и до производства и эксплуатации систем, коорди¬
нирующая работу всех центров и функциональных подразделений,
исходя из достижения конечных целей и задач проекта; 4) функ¬
ционального обеспечения, осуществляющая силами центрального
153

Рис. И. Процесс утверждения и реализации космичес кого проекта
154

аппарата НАСА планирование космической программы, контроль
проектов и программ, а также их обеспечение оборудованием, рабо¬
чей силой, информацией, внешними связями и т. п. Главные
функции этих подсистем охарактеризованы на рис. 12.
Видно, в частности, что основной производственный уровень —
«центры космических исследований и разработок НАСА» — нахо¬
дится в тройном подчинении. Каждый центр линейно подчиняется
Управлению по делам исследовательских центров, функционально
взаимодействует с подразделениями центрального аппарата НАСА,
а по линии отдельных проектов является подконтрольным по от¬
ношению к органам управления проектами. Такие центры явля¬
ются основными передаточными звеньями между исследованиями
и разработками новой техники (в основном в НАСА) й фирма¬
ми, ее изготовляющими (частично разрабатывающими). Три уров¬
ня, вышестоящих по отношению к центрам, взаимодействуют
между собой на основах координации под общим руководством
директора НАСА, его заместителей и их штатного аппарата.
Рассматривая процесс функционирования системы управления
реализацией программ, следует прежде всего отметить, что в
НАСА принята практика формальных управленческих процедур
трех видов: 1) содержание проекта контролируется посредством
общей системы планирования и реализации; 2) финансовое обес¬
печение проекта возложено на систему оперативных финансовых
планов; 3) систематическая информация о ходе работ над проек¬
том и решении отдельных технических проблем предоставляется
аппаратом управления проектом. В ходе работ над космической
программой США эти процедуры совершенствовались и видоиз¬
менялись в соответствии с новыми, более сложными задачами,
которые ставились перед новыми проектами, однако принцип уп¬
равления остался неизменным.
Процесс общего оперативного руководства реализацией проек¬
тов НАСА увязан с бюджетными циклами распределения ресур¬
сов. Для него характерны сравнительно короткие (обычно годо¬
вые) периоды рассмотрения и принятия решений. На основе
предложений, выдвинутых специализированными центрами, дру¬
гими правительственными организациями, частными корпорация¬
ми, промышленными организациями, учебными заведениями,
центральный функциональный аппарат НАСА готовит план реа¬
лизации, который представляется па утверждение руководству
НАСА. Только после этого на него ассигнуются средства.
В соответствии с установленной процедурой на каждый новый
проект готовится документ-утверждение, который подписывается
руководителями НАСА. В документе указываются название про¬
екта, конкретные цели, общий технический план, номенклатура
основных изделий, управленческие обязанности, графики испол¬
нения, процедура отчетов и другие формы информации. Этот
документ-утверждение имеет силу контракта между руководством
НАСА и руководителем проекта.
155

156

Для удобства реализации космические проекты разбиваются
па ряд последовательных этапов, которые могут не совпадать с
бюджетными п обзорными циклами. По завершении каждого та¬
кого этапа исполнители (организации-подрядчики) предоставляют
руководителю проекта предложения относительно изменений, ко¬
торые, по их мнению, необходимо внести в документ-утверждение.
Только после одобрения изменений руководством НАСА начина¬
ются работы над следующим этапом проекта.
Наиболее примечателен в этой связи процесс управления са¬
мым крупным проектом национальной космической программы
США — проектом «Аполлон», общая стоимость которого состави¬
ла сумму около 25 млрд. долл. Все работы над проектом возглав¬
лял заместитель директора НАСА. На него было возложено общее
планирование, руководство разработками космической техники,
составление графиков работ, контроль над бюджетом и стоимостью
продукции, оценка общего технического уровня, необходимого для
реализации проекта.
При руководителе проекта действовало управление, осущест¬
влявшее повседневный контроль за ходом работ. В составе управ¬
ления было пять отделов: контроля за реализацией проекта в це¬
лом; инженерно-технических разработок; испытаний; надежности
и контроля качества; средств связи и управления полетами. Функ¬
ции центральных отделов дублировались соответствующими отде¬
лами в каждом из специализированных исследовательских цент¬
ров НАСА.
Такая структура позволяла своевременно передавать информа¬
цию в отдел контроля за реализацией проекта центрального аппа¬
рата НАСА и выполнять инструкции, поступающие из этого от¬
дела. В каждом из отделов специализированных центров НАСА
также имелся руководитель соответствующей части проекта. Его
функции и полномочия были идентичны функциям и полномочи¬
ям руководителя проекта «Аполлон», но ограничены только сфе¬
рой деятельности данного центра.
Поскольку сфера деятельности центров НАСА была достаточ¬
но четко определена, их функции в проекте «Аполлон» сводились
к решению ряда конкретных задач. Так, на отдел управления
центра пилотируемых космических кораблей в Хьюстоне была
возложена подготовка к полетам основных элементов космическо¬
го корабля «Аполлон». Маршаллский центр отвечал за подготовку
ракет-носителей «Сатурн», а центр обеспечения космических по¬
летов им. Дж. Кеннеди организовывал весь комплекс операций по
подготовке и осуществлению запусков.
Каждый из этих центров заключал контракты с промышлен¬
ными фирмами, вел с ними переговоры и руководил их деятель¬
ностью по обеспечению конкретных аспектов проекта «Аполлон».
Специализированные центры НАСА также принимали участие в
обеспечении проекта «Аполлон», организуя тренировки космонав¬
тов; разрабатывая программы научных экспериментов для поста¬
новки их в космосе (на пилотируемых и беспилотных космиче-
157

ских кораблях); проводя специальные испытания космической
техники.
Для проекта «Аполлон» было установлено пять «критических
точек согласования», каждая из которых соответствовала завер¬
шению определенного этапа работ. В каждой из этих точек фор¬
мировалась специальная группа, задача которой состояла в том,
чтобы определить выполнение частных задач с соблюдением уста¬
новленных требований к качеству продукции для проекта как
такового и дать рекомендации по дальнейшей реализации проекта.
Первая точка согласования соответствовала завершению (1)
«предварительного обзора проекта». После детального техниче¬
ского проектирования проводился (2) «критический обзор проек¬
та», в результате которого чертежи и спецификации утвержда¬
лись для производства первого образца. Затем следовал (3)
«контроль первых (опытных) образцов», цель которого состояла в
том, чтобы установить, что готовые детали отвечают проектным
требованиям, предъявляемым не только к самому изделию, но и
к технологии производства. Этот этап включал также испытания
всех изделий в условиях, максимально приближенных к условиям
основных этапов реального эксперимента: запуска ракетно-косми¬
ческой системы, орбитального полета и возвращения в плотные
слои атмосферы. Для этого проводились так называемые статиче¬
ские запуски, испытания в термобарокамере, испытания системы
(в специальных камерах). Следующий этап должен был устано¬
вить (4) «соответствие требования проекта» и пригодность всех
бортовых и наземных систем к космическому полету.
Последним этапом этой процедуры являлось (5) «испытание
системы в целом» на ее готовность к полету, которое проводилось
на мысе Кеннеди в условиях, когда все наземное и бортовое обо¬
рудование было запрограммировано на полет. Иными словами,
этот этап сводился к операциям предстартовой подготовки, вклю¬
чая заправку баков ракеты-носителя топливом п окислителем,
установку пиротехнических устройств, проверку готовности всех
бортовых и наземных систем к космическому эксперименту.
Руководители НАСА неоднократно подчеркивали, что графики
работ над конкретными этапами космического проекта не расце¬
ниваются ими как нечто неизменное. В процессе реализации
проекта их часто пересматривают и изменяют. Практика регуляр¬
ных обзоров состояния проекта (не реже раза в месяц) позволяет
руководству НАСА и руководителям основных элементов проекта
уточнять соответствие основных технических характеристик про¬
екта установленным нормам, сопоставлять действительные расхо¬
ды с запланированными и достаточно точно определять степень
готовности конкретного элемента проекта. Важнейшее значение
имело согласование научно-технической и производственной ста¬
дий осуществления проектов. Это реализовывалось через феде¬
ральную контрактную систему. Для этой цели в НАСА установ¬
лена общая процедура заключения контрактов на разработку, про¬
изводство, испытания и поставки космической техники. Руково¬
158

дитель проекта в специализированном центре НАСА составляет
план поставок, который рассматривается па нескольких уровнях,
сначала в данном центре, а затем в управлении НАСА, и утверж¬
дается высшим руководством. План поставок представляет собой
документ, где подробно описываются подлежащие поставке изде¬
лия, их технические характеристики, графики поставок и сроки
запуска.
Для изучения предложений промышленных фирм создается
экспертная комиссия из административного и научно-техническо¬
го персонала, органов высшего руководства и специализирован¬
ных центров НАСА. Результаты работы комиссии докладываются
директору НАСА, который принимает окончательное решение по¬
сле консультации со своими помощниками. На основе этого ре¬
шения специализированный центр может заключать контракт, ко¬
торый затем утверждается руководством НАСА.
Таким образом, практика управления реализацией космиче¬
ских проектов в США представляет собой один из примеров весь¬
ма регламентированного построения матричных структур коорди¬
нации деятельности различных государственных ведомств и цент¬
ров, а также частных фирм. Такого рода структура эффективно
функционирует уже два десятилетия. В других гражданских сфе¬
рах деятельности федерального правительства этого до сих пор не
удается достичь.
Проблемы управления. Следует вместе с тем подчеркнуть, что
практика управления реализации космических проектов оказалась
сложнее и противоречивее разработанной в 60-х годах довольно
стройной системы управления национальной космической програм¬
мой США. И не случайно во второй половине 60-х годов НАСА
не раз оказывалась перед лицом срывов графиков работ, отсрочек
и даже аварий, причины которых в утилитарных мотивах фирм,
участвующих в реализации космических проектов.
Результаты исследований причин аварий во время наземных
испытаний корабля «Аполлон-204» рассматривались в 1968 г. в
сенатской комиссии по авиационно-космическим наукам. Сенато¬
ры Э. Брук и Ч. Перси заявили, что «если бы не случилось ката¬
строфы, серьезные недостатки в управлении, составлении графи¬
ков работ, проектировании, производстве и контроле за качеством
новой техники могли бы остаться незамеченными» 25.
Критическому анализу деятельности НАСА и всей космиче¬
ской программы США была посвящена книга, авторы которой
весьма скептически оценивали методы управления космическими
проектами и формы взаимодействия НАСА и авиационно-космиче¬
ских корпораций. По их мнению, правительственным ведомствам
придется столкнуться с «огромным нажимом со стороны гигант¬
ского авиационно-космического комплекса при принятии важных
политических решений» 26. Что же касается применения управ¬
ленческого опыта НАСА для решения новых крупных научно¬
технических задач, то, по мнению авторов книги, «значительно
большего можно добиться путем изучения ошибок НАСА, чем
159

используя эту космическую организацию в качестве модели круп¬
ных научно-технических программ будущего» 27.
После завершения проекта «Аполлон» космическая программа
США вступила в период «спокойного» развития, когда политиче¬
ский приоритет и пропагандистская шумиха уже не оказывали
столь заметного, как раньше, стимулирующего воздействия на
реализацию ее основных проектов. Реализации проектов «Скай-
лэб», «Союз-Аполлон» и транспортного космического корабля мно¬
гократного применения «Спейс Шаттл» позволила существенно
продвинуть вперед методы управления как созданием, испытания¬
ми и эксплуатацией сложных космических аппаратов в одной
стране, так и совместными операциями по предстартовой подго¬
товке и наземному обеспечению совместного пилотируемого поле¬
та с участием кораблей двух стран.
В частности, как отмечал технический директор проекта
«Союз-Аполлон», член-корреспондент АН СССР К. Д. Бушуев,
«системный, комплексный подход к решению организационных и
технических задач, четкое планирование совместной деятельности
и строгий контроль выполнения планов, удобная система доку¬
ментации и высокая культура ее оформления и ведения, строгое
разделение полномочий и ответственности на всех уровнях орга¬
низационной структуры п при рассмотрении любых вопросов —
все это в немалой степени определило успех» 28.
Более сложные управленческие процедуры оказалось необхо¬
димым разработать для проекта «Спейс Шаттл». Если их общий
замысел в целом не отличается от рассмотренных выше для про¬
екта «Аполлон», то сам механизм реализации оказался более
сложным, поскольку его действие распространялось на зарубеж¬
ных субподрядчиков. Известно, что западноевропейские фирмы
создают орбитальный пилотируемый блок «Спейслэб», который
будет использоваться совместно с транспортным кораблем, а ка¬
надские фирмы — манипулятор для облегчения передвижения по¬
лезных грузов вблизи транспортного корабля и орбитального
блока. Таким образом, работы над проектом транспортного кос¬
мического корабля многократного применения знаменовали собой
еще один качественный этап в развитии космического государст¬
венно-монополистического комплекса в США, на котором в его
деятельности на временной основе участвуют зарубежные фирмы
и научные организации. Как разработка общей идеи проекта, так
и оперативный контроль за созданием и использованием новых
уникальных элементов космической техники в этом случае оста¬
лись за США.
Несмотря на ряд недостатков, которые внимательно анали¬
зируются и по мере сил устраняются, опыт управления космиче¬
скими проектами активно изучается промышленными фирмами,
государственными и международными организациями. Считается,
что уже сам факт наличия такого опыта служит стимулом к со¬
вершенствованию методов управления производством, повышению
требований к качеству продукции и квалификации кадров в госу-
160

дарстве в целом. Управленческий опыт НАСА и промышленных
фирм, занятых в работах над космическими проектами, активно
предлагается США другим странам в качестве образца. Заимство¬
вание американского опыта ведет к тому, что национальные кос¬
мические организации стран Западной Европы, а также других
стран, приступающих к работам по освоению и использованию
космического пространства, создаются по образу и подобию НАСА
и стремятся перенять американский опыт управления, а иногда в
той или иной форме примкнуть к космическому комплексу США.
Таким образом, в распоряжении США появляется еще один ры¬
чаг влияния на научно-техническую политику других стран.
Весь опыт осуществления космической программы США служит
красноречивым примером развития и использования достижений
научно-технической революции в интересах государственно-моно¬
полистического капитализма США как внутри страны, так и в
международном масштабе.
2.	Организация управления мероприятиями
по охране окружающей среды
Разработка методов управления сложной системой разнопла¬
новых мер по контролю за качеством окружающей среды, построе¬
ние общенациональной структуры государственно-монополистиче¬
ского регулирования этого нового вида деятельности, не имеющего
аналогов в прошлом, относятся ко второй половине 60-х годов,
когда в США особенно болезненно проявились приступы «эколо¬
гического кризиса», реакцией на которые было создание системы
специальных законодательных мер с целью охраны окружающей
среды.
Капитализму присуща хищническая эксплуатация природной
среды. Еще в прошлом веке прогрессивные мыслители отмечали,
что «человеческие проекты, не считающиеся с великими закона¬
ми природы, приносят только бедствия» 29, которые свойственны
для капиталистической системы. Длительное пренебрежение эле¬
ментарными нормами природопользования привело в конце концов
к необходимости проведения в спешном порядке экстраорди¬
нарных, дорогостоящих природоохранных мер в общенациональ¬
ном масштабе. Поэтому (в США иа пороге 70-х годов) экологи¬
ческие проблемы, ранее отсутствовавшие в системе «националь¬
ных целей», были выдвинуты в число государственных задач,
имеющих самые высокие приоритеты. В середине 60-х годов аме¬
риканская экономика вышла на такой уровень развития, когда
создававшиеся десятилетиями загрязнения и не ассимилируемые
природной средой отходы производства достигли масштабов, за¬
трудняющих нормальное функционирование общества, и стали
оказывать непосредственное либо косвенное воздействие на зна¬
чительные по численности слои американского населения. Создав¬
шееся положение американские ученые и политические деятели
стали квалифицировать как «экологический кризис». Такого рода
6 Заказ 3220
161

резкое обострение социально-политической атмосферы в амери¬
канском общественном сознании стало внешним стимулом, кото¬
рый способствовал организации крупной общенациональной про¬
граммы в области охраны окружающей среды, придании ей высоко¬
го статуса, создания в короткие сроки общегосударственного
механизма принятия решений и проведения в жизнь практических
мер в сфере природопользования.
При этом проявилась специфическая черта подхода государст¬
венно-монополистического капитализма США к решению кризис¬
ных проблем, состоящая в том, что новая крупная задача па на¬
циональном уровне, как правило, формулируется позже, чем этого
объективно требует планомерное рациональное решение острой
проблемы, и вся деятельность государства приобретает форму
«синдрома запоздалой реакции». Эту особенность подмечают даже
американские исследователи. В частности, известный социолог
Д. Белл утверждает, что у США нет централизованного прави¬
тельственного бюджета в области научных исследований и разра¬
боток, нет системы приоритетов или целей, пе проводится их об¬
щая оценка, отсутствует долгосрочное планирование, которое по¬
зволило бы выявить наиболее важные области, требующие поиска
путей решений проблем, специальной подготовки кадров и т. п.
«Начиная с проекта «Манхэттен»,— писал он,— политика США
в области научных исследований была ориентированной исключи¬
тельно на решение конкретной задачи, и каждая из правительст¬
венных организаций, представляющая ту или иную отрасль дея¬
тельности (военное производство, здравоохранение, атомную энер¬
гетику, космос), сама определяла собственные пели и потребные
суммы финансовых ассигнований, которые лишь в небольшой сте¬
пени корректировались бюджетным бюро и утверждались конгрес¬
сом» 30. Отсутствие долгосрочного планирования и в масштабах
общества, по мнению Д. Белла, стало причиной того, что в распо¬
ряжении того или много правительственного ведомства отсутству¬
ет необходимая лабораторная база и ресурсы, в том числе людские,
которые можно было бы направить иа решение вновь возникшей
задачи общенационального значения. По мере появления новых
потребностей, приоритетных задач и экстраординарной обстановки
в стране и на международной арене приходится создавать, новые
организационные структуры, новую лабораторную базу, спешно
подключать с помощью контрактов и субсидий высшие учебные
заведения, бесприбыльные корпорации и другие организации к ре¬
шению повой общенациональной задачи.
Именно так и произошло в США в случае с организацией
мероприятий по охране окружающей среды. Представители круп¬
ного бизнеса, уже включившие существенную часть научно-тех¬
нического и промышленного потенциала корпораций в военно-про¬
мышленный, аэрокосмический и другие государственно-монополи¬
стические комплексы и получавшие от участия в этом альянсе с
буржуазным государством огромные прибыли, хотели иметь опре¬
деленные гарантии того, что новая «национальная задача» будет
162

долговременной. Отражая точку зрения бизнеса, С. Рамо, его
идеолог, вице-президент корпорации «Томпсон — Рамо — Вулд¬
ридж», заявил в 1972 г.: «Несколько лет назад президент США
объявил, что американцы должны израсходовать несколько десят¬
ков миллиардов долларов на то, чтобы высадить человека на Луну
в текущем десятилетии. Представим себе, что нынешний прези¬
дент выступает с такой же правительственной программой на
новое десятилетие: в 70-х годах мы должны очпстить Великие
озера... Новая программа будет значительно шире и сложнее,
поскольку, говоря о ней, мы имеем в виду не только необходи¬
мость создания соответствующей техники, ио и ясного осозна¬
ния того очевидного факта, что программа мероприятий по конт¬
ролю за качеством окружающей среды в широком смысле имеет
самое непосредственное отношение к целям социально-экономи¬
ческого развития США» 31.
Так же, как п в случае с космической программой, мероприя¬
тия по охране окружающей среды стали провозглашаться в поли¬
тических программных документах и выступлениях как одна из
важнейших национальных задач, без решения которой нельзя
говорить о благополучии живущих и будущих поколений амери¬
канцев. В частности, в президентском послании «О положении
страны» (январь 1971 г.) охрана окружающей среды была про¬
возглашена «третьей великой целью новой американской рево¬
люции». Такая оценка проблемы лидерами капиталистического
государства позволила американским специалистам по экономике
и управлению выдвинуть в качестве одного из ближайших этапов
развития форм взаимодействия государства и монополий концеп¬
цию «энвайропмепталыго-промышленпого комплекса, занимающе¬
гося сохранением физических качеств окружающей среды» 32.
При формировании подхода федерального правительства США
к мероприятиям по охране окружающей среды с самого начала
была осознана необходимость создания комплексной националь¬
ной программы в этой области, состоящей из совокупности вза¬
имосвязанных мер па федеральном, корпоративном и местном
уровнях п требующей разработки новых методов управления,
организационных форм и процедур, отвечающих специфике новой
задачи.
Придание мероприятиям по охране окружающей среды формы
приоритетной национальной программы позволило федеральному
правительству мобилизовать для ее реализации значительные ре¬
сурсы. При этом основная тяжесть природоохранных мероприятий
и условиях американского капитализма легла на плечи трудящих¬
ся при весьма высокой степени заинтересованности ряда монопо¬
лий в участии в материальном обеспечении экологической про¬
граммы.
Осуществление мероприятий экологической программы носило
более противоречивый характер, чем, например, космической про¬
граммы, где требовались также работы по созданию новой уни¬
кальной техники по заказам государства. Объектом государствен-
6*	163

Рис. 13. Вертикальная структура
в США	"
управления охраной окружающей среды
ного регулирования явились прежде всего частные промышлен¬
ные фирмы, загрязняющие среду, которые в данном случае
выступали не союзниками правительства и не создателями продук¬
ции на основе обоюдной заинтересованности государства и моно¬
полий, а конкурентами, не желающими во многих случаях идти
на материальные издержки ради улучшения качества окружаю¬
щей среды.
С организационно-управленческой точки зрения программа
охраны окружающей среды оказалась весьма сложным объектом,
поскольку в ней сочетались общенациональные и региональные
интересы, но государственные органы на федеральном, штатном и
местном уровнях были в состоянии лишь устанавливать стандар¬
ты качества окружающей среды и контролировать их выполне¬
ние, а не организовывать и выполнять природоохранные меро¬
приятия.
Основные компоненты многоуровневой структуры управления
программой охраны окружающей среды представлены на рис. 13.
Эта система органов была довольно быстро развернута в 70-х
годах и в ней проявились многие принципы программно-целевой
организации управления крупномасштабными комплексами меро¬
приятий.
164

Как и для других общенациональных программ, полномочия
по принятию наиболее крупных решений по экологической про¬
грамме были возложены па конгресс и президента США. На
высшем уровне специализированным подразделением по форми¬
рованию национальной политики в области охраны окружающей
среды стал созданный в январе 1970 г. в исполнительном аппа¬
рате президента США Совет по качеству окружающей среды.
Совет, состоящий из трех членов, в настоящее время является
консультативным органом президента и отвечает за разработку
и представление государственной политики в области охраны ок¬
ружающей среды от его имени. В качестве штатного органа ему
придан отдел по качеству окружающей среды, состоящий из не¬
скольких десятков специалистов. Задачи Совета по качеству ок¬
ружающей среды, ежегодный бюджет которого составляет около
3,3 млн. долл., сводятся:
к сбору информации относительно условий и тенденций изме¬
нения качества окружающей среды как в настоящий момент, так
и в будущем;
к разработке рекомендаций президенту по формированию на¬
циональной политики относительно окружающей среды;
к общему контролю за исполнением государственной поли¬
тики в области охраны среды, периодической проверке соответ¬
ствия существующей системы контроля и изменений качества
окружающей среды установленным в этой области требованиям;
к организации проведения научных исследовании, к подготовке
аналитических обзоров по оценке состояния экологических систем
и качества среды, к стимулированию внедрения результатов в
практику;
к координации деятельности федеральных агентств, воздейст¬
вующей на качество среды, к помощи в оценке эффективности
существующих и предполагаемых программ и мероприятий;
к составлению ежегодных отчетов, распространению знаний о
проблемах охраны окружающей среды.
Важно отметить, что в задачи Совета по качеству окружающей
среды входят функции определения и прогноза любых изменений
в природе, хотя первостепенное внимание уделяется борьбе с
загрязнениями среды. Это предопределяет его довольно тесную
связь и с теми федеральными организациями, которые специали¬
зируются на решении комплексных проблем освоения природной
среды и ее ресурсов, как, например, министерство внутренних
дел (в состав которого входят Бюро по управлению земельными
ресурсами, Служба рыбы и дичи, Служба рекреации и нацио¬
нального наследия, Служба национальных парков), министерство
сельского хозяйства (где функционируют Лесная служба и Служ¬
ба охраны почв), министерство энергетики и др.
Главным государственным ведомством, обеспечивающим борь¬
бу с загрязнениями в общенациональном масштабе, является не¬
зависимое Агентство по охране окружающей среды — ЭПА
(Environmental Protection Agency), которое было сформировано
165

по специальному реорганизационному плану в конце 1970 г.
Сюда вошли все раздробленные ранее службы в различных феде¬
ральных министерствах и ведомствах, имевшие цель борьбы с
загрязнениями.
Масштабы деятельности Агентства по охране окружающей сре¬
ды быстро расширяются: численность его сотрудников в 70-х
годах выросла более чем в 2 раза. В 1979 фин. г. только опера¬
тивный бюджет Агентства составлял 1,1 млрд, долл.33, а числен¬
ность персонала — более 10 тыс. человек. Структура ассигнова¬
нии по линии ЭПА и составляющих его внутренних подразделении
построены таким образом, чтобы охватить все основные програм¬
мные компоненты по различным сферам охраны природы и одно¬
временно рационально организовать деятельность Агентства по
отдельным функциональным направлениям.
Ниже приводится структура бюджета Агентства по охране
окружающей среды в 1979 г. (в
По функциям
Научные исследования 28,9
и разработки
Борьба с 'загрязнением 55,1
среды
Проведение в жизнь за- 8,5
конодательства по охра¬
не среды
Расходы на упргвтенпе 7,5
Итого	100
%):
По подгц огра.имсм
Воздушная среда
19,0
Водная среда
27,0
Твердые отходы
5,0
Радиация
1,0
Шум
1,0
Ядохимикаты
5,4
Водообеспечение
6,3
Токсичные виды загрязнений
5,0
Междисциплинарные программы
4,2
Охрана среды в энергетике
10,2
Обеспечение программ
8,4
Управление программой
7,5
Итого
101
В соответствии с законом об улучшении качества окружающей
среды основные функции Агентства формулировались следующим
образом: оказание помощи агентствам и ведомствам федерального
правительства в оценке эффективности программ и других прак¬
тических мероприятий с точки зрения их воздействия на ка¬
чество окружающей среды; определение возможностей техниче¬
ских средств контроля качества окружающей среды; организация
научно-исследовательских работ по созданию технических средств,
ограничивающих или предотвращающих вредные воздействия на
окружающую среду; организация взаимодействия министерств и
ведомств федерального правительства и других учреждений, уча¬
ствующих в мероприятиях по охране окружающей среды; коорди¬
нация деятельности и выработка критериев и нормативов качест¬
ва окружающей среды для последующего введения их феде¬
ральным правительством; сбор и обработка данных о состоянии
окружающей среды, организация различного рода экологических
исследований. Через ЭПА распределяются крупные средства, пе-
166

Рис. 14. Организационная структура комиссии федерального Агентства по защите окружающей среды

Президент
и его испол¬
нительное
управление
Министр
обороны
Комитет
начальников
штабов
Министерства
видов воору¬
женных сил и
ведомства цент¬
рального подчи¬
нения
Примерные
сроки
1-й этап
2-й этап
3-й этап
4- й этап
Директивы
Совета
наци¬
ональной
безопас¬
ности
(СНБ)
5-« этап
6-й этап
7-й этап
к

Директи¬
ва по по¬
литике и
планирова¬
нию
Директи¬
ва по пла¬
нированию
и програм¬
мированию
Докумен¬
ты по воп¬
росам про¬
грамм
1
1
1
		1

1
1
1
	1

Объеди¬
ненный
страте¬
гический
план за¬
дач, 1-й том
Замечания
на дирек¬
тиву по
политике и
планиро¬
ванию
Объеди¬
ненный
страте¬
гический
план задач,
2-й том
Объеди¬
ненный
мемора¬
ндум по
силам
Замеча¬
ния на
докумен¬
ты по
вопросам
программ
1
1
1
ł
1
1
i
Июнь
-Замечания
на дирек¬
тиву по
политике и
планиро¬
ванию
Декабрь
L_«
Меморан¬
думы по
програм¬
мным за¬
дачам
Замеча¬
ния на
документы
по вопро¬
сам
программ
М
Октябрь
Февраль
1Й
Июнь
Рис. 21. Этапы «планирования — программирования — разработки бюдж ста в министерстве обороны

посредственно затрачиваемые на природоохранные мероприятия.
Сообразно этому строится внутренняя структура подразделений
этого федерального агентства (рис. 14).
Она сочетает в себе организацию деятельности по функциям:
научные исследования и разработки, нормирование качества сре¬
ды и контроль за выполнением соответствующего законодательст¬
ва, управление и планирование и др.; по проблемным сферам при¬
родоохранных мероприятий — водная среда, воздушная среда,
радиоактивные загрязнения, твердые отходы и т. п.; по регио¬
нам— девять бюро по подпрограммам, объединенные в три отде¬
ления во главе с заместителями управляющего Агентством.
По мнению специалистов по управлению С. Дэвиса и П. Лоу¬
ренса, такая «мпогоразмериость» организационной структуры
ЭПА — основа для перехода к структуре матричного типа, широ¬
ко применяемой в бизнесе. «ЭПА,— пишут они,— это пример
того, как в будущем в этом крупном федеральном агентстве мо¬
жет использоваться матрица» 34. В настоящее же время полному
внедрению этой адаптивной формы организации, по их мнению,
препятствует чересчур скрупулезное утверждение бюджета ЭПА
конгрессом по функциям и подпрограммам, что исключает воз¬
можность широкого маневра ресурсами, необходимого в адаптив¬
ных структурах.
Подразделения проблемных служб в структуре ЭПА имеют
статус комиссий, в каждую из которых входит несколько бюро,
этим подчеркивается их принадлежность к регулирующим орга¬
нам федерального правительства.
Первый из проблемных блоков (отделение по воздушной сре¬
де и обработке отходов) уполномочен разрабатывать националь¬
ную программу, конкретные мероприятия и соответствующую
техническую политику по отношению загрязнения воздуха. Здесь
разрабатываются общенациональные нормативы предельно-допус¬
тимой концентрации (ПДК) и предельно-допустимых выбросов
(ПДВ) для новых стационарных источников загрязнения возду¬
ха и наиболее опасных элементов, попадающих в воздух (ртуть,
мышьяк и т. п.). Осуществляется методологическое руководство и
обеспечивается техническая помощь региональным органам, здесь
проводится и подготовка кадров. В отделение входят комиссии
по твердым отходам, по борьбе с шумами, по радиоактивным
загрязнениям. Соответственно оно занимается изучением и опре¬
делением источников шума, разработкой методов его контроля и
устранения, здесь оказывается техническая помощь штатам и фе¬
деральным агентствам, имеющим программы по радиоактивным
отходам, разрабатываются стандарты и руководства для размеще¬
ния опасных отходов, осуществляется техническая помощь муни¬
ципалитетам в разработке и применении совершенных методов
сбора и удаления твердых отходов, в том числе методов, предпо¬
лагающих восстановление из них вторичных материалов и энер¬
гии. Примерно такие же функции, только в отношении загрязне¬
нии воды ядохимикатами и токсичными веществами, несет другое
167

Рис. 15. Организационная структура комиссии ЭПА по водным программам
Рис. 16. Организационная структура комиссии ЭПА по программам твердых
отходов
проблемное отделение — по водной среде и опасным загрязнениям.
Организационные структуры у отдельных комиссий различа¬
ются. Так, ведущий принцип внутренней организации комиссии
по водным программам состоит в образовании подразделений по
основным типам систем водопользования, контроля, а также за¬
грязнения вод (рис. 15). В отличие от этого Комиссия по про¬
граммам твердых отходов строится на основе выделения подраз¬
делений по функциональному принципу (системный анализ,
планирование программ, техническая информация и т. п..
см. рис. 16).
Функциональные отделы специализированы следующим обра¬
зом: отдел по проведению в жизнь законодательства сосредото¬
чивает в себе все юридические полномочия Агентства. Отсюда
рассылаются административные уведомления нарушителям, воз¬
буждаются судебные дела, разрабатываются планы припудптель-
168

пых мер и т. и. Отдел научных исследований ответствен за про¬
ведение и координацию научных исследований в области охраны
окружающей среды, за научную организацию контроля за качест¬
вом среды, за обобщение знаний о среде из различных сфер пау¬
ки. Отделу административно подчинены научно-исследовательские
центры по охране среды, которые ведут исследования по следую¬
щим приоритетным тематикам: процессы и последствия загрязне¬
ния, технология борьбы с загрязнением, организация контроля за
качеством среды, социально-экономические аспекты природоох¬
ранной деятельности. Отдел планирования и управления осуще¬
ствляет всю основную работу по планированию, анализу и оцен¬
ке программ, рассматривает в комплексе проблемы использова¬
ния ресурсов и осуществляет административные функции.
Региональные филиалы разрабатывают программы проведения
в жизнь государственных мероприятий .во вверенных им десяти
районах, которые выделяются по административному делению
(объединяя ряд штатов). Опп осуществляют связь и увязывают
программы с местными органами управления и местной промыш¬
ленностью, предлагают и внедряют региональные меры, учиты¬
вающие специфику состояния проблемы в данном регионе.
Таким образом, структура Агентства по охране окружающей
среды является федерально-региональной, численность персонала
между нейтрализованными органами, региональными филиалами
распределена примерно поровну (по 4,5 тыс. человек). В центра¬
лизованном аппарате наибольшее число запятых насчитывается
во внутренних комиссиях по конкретным видам .загрязнения
(1.7 тыс.), в управлении и администрации работает свыше
1100 человек, в юридическом отделе — почти 280, а в отделе на¬
учных исследований it разработок — свыше 400. Около 2 тыс.
человек работает в национальных научно-исследовательских цент¬
рах и приданных им лабораториях, из которых свыше 1100 чело¬
век являются учеными из различных отраслей науки.
Однако деятельность по формированию и осуществлению на¬
циональной экологической программы па федеральном уровне пе
сводится лишь к функциям ЭПЛ. Объединение ранее разрознен¬
ных служб по борьбе с загрязнениями в единое агентство отнюдь
не означает снятие природоохранных функций с других минис¬
терств и ведомств. Напротив, в США продолжается процесс «эко¬
логизации» всей структуры государственных организаций. Во
многих министерствах и ведомствах появились специализирован¬
ные ячейки, основная функция которых — планирование и реали¬
зация конкретных мер по охране окружающей среды. Еще в на¬
чале 70-х годов в системе организаций федерального правитель¬
ства таких специализированных организационных структур
действовало свыше 80 35.
Задачи иных федеральных организаций в этой области рас¬
ширяются. Например, Комитет по охране окружающей среды уч¬
режден в Государственном департаменте, занимающемся между¬
народной политикой США. Как правило, другие федеральные
169

министерства и ведомства расширяют свои научные исследования
и разработки в этой области, они обязаны изыскивать и вне¬
дрять эффективные методы борьбы с загрязнениями, составляют
отчеты о влиянии на окружающую среду для новых хозяйствен¬
ных проектов и т. д.
В ряде случаев в целях координации действий Агентства по
охране окружающей среды и других федеральных организаций
создаются межведомственные координационные советы. Примером
их может быть совет, координирующий научные исследования по
охране среды, ведущиеся в ЭПА и в министерстве сельского
хозяйства. Важным средством контроля действий федеральных
организации со стороны Агентства является изучение и одобре¬
ние докладов по экологической экспертизе строительных проектов
и других хозяйственных решений. Такие отчеты, согласно при¬
нятому законодательству, должны составляться в обязательном
порядке до представления решения к рассмотрению и принятию
компетентным органом.
Одна из важнейших функций Агентства по охране окружаю¬
щей среды — координация действий федерального правительства
и деятельности штатов и местных органов управления в области
охраны среды. Через региональные филиалы и проблемные ко¬
миссии федеральные органы осуществляют связь с основным
уровнем исполнения мероприятий национальной программы по
охране окружающей среды — органами в штатах и на местах.
В административном отношении эти два уровня не составляют
единой системы, они юридически независимы. Однако в общей
системе мероприятий по охране окружающей среды в стране их
работа тесно взаимоувязана.
Принятие в США законодательства об охране окружающей
среды было сопряжено с резко возросшей ролью штатов в деле
организация борьбы с загрязнениями. Обращает на себя внимание
тот факт, что штаты ограничивались лишь оказыванием через
свои бюджеты финансовой помощи муниципалитетам и местным
органам в строительстве очистных сооружений, в сборе и перера¬
ботке отходов. В настоящее время власти штатов фактически взя¬
ли на себя функции организаторов и координаторов природоох¬
ранных мероприятий па местах. В этой связи возникла необходи¬
мость создания специализированных органов управления'- на
уровне штатов, и с конца 60-х годов такая реорганизация приня¬
ла в США широкие масштабы. Однако процесс этот неоднороден,
в различных штатах он происходит по-разному, что связано не
только с приспособлением форм управления к специфике задач и
условий, ио и с политической и иной конъюнктурой.
Наиболее типичным в практике американских штатов явля¬
ется создание независимого агентства для решения главных про¬
блем борьбы с загрязнениями. Тенденция к использованию этой
организационной формы преобладает: число штатов, имеющих не¬
зависимые природоохранные органы, постоянно растет. В качест¬
ве примера можно детально рассмотреть организацию управления
170

Рис. 17. Организация управления охраной окружающей среды в штате Ил¬
линойс
Источник: Environment Management Science and Politics. New York, 1973, p. 381
окружающей средой в штате Иллинойс (рис. 17). Здесь решение
проблемы загрязнения осуществляется тремя основными органа¬
ми, созданными еще в 1970 г. Совет по борьбе с загрязнениями
является одновременно и органом, определяющим политику шта¬
та в отношении окружающей среды, и юридическим органом;
в частности, шесть его членов выносят решение о наказании на¬
рушителей штрафами или о принятии принудительных мер.
Основной оперативный орган — Агентство по защите окружающей
среды штата Иллинойс. По организационной структуре он напо¬
минает федеральное ЭПА. Его штат сотрудников насчитывает
600 человек, бюджет — более 10 млн. долл, в год. Третий орган —
Институт по качеству окружающей среды ведет научную работу
в этой области (бюджет 2 млн. долл, в год). Однако организация
штата Иллинойс характеризуется тем, что Агенте i во по охране ок¬
ружающей среды отделено от,постоянного органа, принимающего
решения по конкретным мероприятиям (Совета по борьбе с за¬
грязнениями). В ряде штатов функции принятия решений воз¬
лагаются либо па периодически собираемый совет ответственных
лиц агентства, возглавляемый управляющим агентства, либо на
специальный совет ответственных лиц управления штата, соби¬
раемый периодически при губернаторе штата.
Другая часто применяемая форма организации природоохран¬
ных ведомств — создание нового департамента в правительстве
штата, в задачи которого входят не только функции борьбы с
загрязнениями, но и организации рационального использования
природных ресурсов. Такие департаменты образованы примерно
в 10 штатах, в том числе наиболее крупный, с численностью
171

Рис. 18. Организация департамента штата Нью-Йорк по охране окружающей
среды и природных ресурсов
свыше 2 тыс. человек,— в штате Нью-Йорк (бюджет—около
40 млн. долл, в год). Его структура и функции представлены на
рис. 18. Причиной столь крупного организационного мероприятия
явилось особенно острое положение с состоянием окружающей сре¬
ды в ряде регионов штата. Этот департамент, высшее руководство
которого сочетает единоначалие (через управляющего департамен¬
том) с коллегиальностью (через коллегии и консультативные со¬
веты штата), как можно видеть из его структуры, имеет службы
различного назначения.
Во-первых, они обеспечивают контроль за качеством окружаю¬
щей среды на основе разработки и внедрения нормативов предель-
172

noro загрязнения, выдачи «лицензий» для новых предприятий,
регистрации правонарушений, установления нормативов исполь¬
зования и дозиметрического контроля за ядохимикатами, наблю¬
дения за обработкой и планирование борьбы с твердыми отхода¬
ми, радиоактивными отходами, разработки нормативов шума.
Департамент осуществляет широкие функции по планированию
использования водных ресурсов, в том числе по бассейнам рек,
разрабатывает концепцию многопланового ведения лесного хозяй¬
ства в штате, борьбы с пожарами и вредителями, регулирует го¬
сударственную п частную рубку леса и другие природоохранные
мероприятия, которые тесно увязываются с распределением бюд¬
жета штата и федеральных субсидий на охрану окружающей
среды.
Во-вторых, департамент штата контролирует использование
природных ресурсов, он разрабатывает и внедряет штатские ПДК
и ПДВ, выдает права на эксплуатацию нового очистного обору¬
дования, регистрирует правонарушения, закупает земли в целях
предотвращения наводнений и эрозии почв, регулирует исполь¬
зование рыбных запасов и дичи, рекреационное и коммерческое
рыболовство. Для контроля техники безопасности при горных ра¬
ботах и решения смежных задач в составе департамента имеется
центральная инженерно-техническая служба.
В-третьих, обращает на себя внимание большая работа, кото¬
рая проводится непосредственно на местах через девять регио¬
нальных служб по охране среды и природных ресурсов. Важным
инструментом в борьбе с загрязнениями является инспекционная
служба, призванная выявлять нарушителей установленных требо¬
ваний к окружающей среде. Наряду с этим в структуре департа¬
мента имеются достаточно традиционные функциональные под¬
разделения (отделы планирования и научных исследований,
прессы и образования, управления, юридический и др.).
В-четвертых, особенностью такой организации, в целом не
свойственной для государственного управления в США, является
придание названному департаменту материально-технической
базы государственной фирмы «Эивайронментал фасилитис», спе¬
циализирующейся по строительству очистных сооружений и об¬
работке отходов. Это расширяет возможности департамента по
осуществлению природоохранных мероприятий.
В некоторых штатах действуют более разобщенные формы
управления, при которых часть программы охрапы среды (загряз¬
нение вод, твердые отходы и т. п.) передается новому агентству,
другая остается в компетенции органов здравоохранения штата
(чаще всего загрязнения воздуха). Одним из таких примеров яв¬
ляется Служба по охране окружающей среды штата Мэриленд,
которая специализируется в основном в области охраны качест¬
ва вод и борьбы с твердыми отходами. Известная петипичность
этой службы для американской практики состоит в том, что она
не только ответственна за организацию борьбы с этими загрязне¬
ниями в рамках штата (разрабатывает и внедряет в этих целях
173

пятилетний план, одобряет с экологической точки зрения хозяйст¬
венные проекты), по и проектирует, участвует в финансировании,
строит и эксплуатирует очистные сооружения.
Наименее последовательным организационным решением яв¬
ляется такое, при котором все функции, связанные с охраной
окружающей среды, остаются в компетенции органов здравоохра¬
нения (и в рамках которых созданы специализированные отде¬
лы). Такая организация управления программами по окружаю¬
щей среде является наиболее традиционной и в целом малоэф¬
фективной, наблюдается тенденция к реорганизации таких служб
в независимые органы. Причины в том, что нежелательные по¬
следствия загрязнения среды отнюдь ие ограничиваются лишь
негативным воздействием на здоровье человека. Ущерб от загряз¬
нения проявляется в различных областях хозяйственной деятель¬
ности. Кроме того, организация борьбы с загрязнениями требует
согласования финансовых планов и мобилизации средств различ¬
ных ведомств, что практически невозможно осуществить только
органам здравоохранения.
В общей системе мероприятий по охране среды в США низ¬
шим уровнем являются местные органы в городах и графствах3G,
а также промышленные корпорации. Их органы управления ма¬
териализуют конкретные природоохранные мероприятия, т. е
осуществляют водоснабжение и очистку сточных вод, занимаются
сбором и размещением твердых отходов и т. д. В местных орга¬
нах наблюдается распределение функций охраны природы между
различными ведомствами иа местном уровне (например, депар¬
таменты общественных работ, санитарии, планирования, здраво¬
охранения или инспекционной службы и т. д.). Однако принятие
законодательства об охране среды как на федеральном уровне,
так и иа уровне штатов привело к тому, что местные органы так¬
же пытаются создать эффективное управление охраной среды.
И здесь так же, как и в штатах, характерно разнообразие под¬
ходов.
Так, в ряде случаев создается независимый орган управления.
Примером может служить Управление по охране окружающей
среды в г. Нью-Йорке, оспованпое еще в 1968 г. В состав этого
управления входят несколько бюро по борьбе с загрязнениями
(воды, воздуха и общей санитарии), а также центральный отдел.
Управлению приданы функции, связанные с коммунальным хо¬
зяйством: оно обеспечивает сбор мусора и занимается городским
водоснабжением. Нередко такого рода функции осуществляет ком¬
петентный аппарат (отдел, комиссия) при администрации муни¬
ципалитета или графства, как, например, отдел планирования
окружающей среды в г. Пало-Алто (штат Калифорния) или в
графстве Монтгомери (штат Мэриленд). Такая комиссия может
состоять из ответственных лиц администрации для управления
и координации природоохранных мероприятий. Но во многих слу¬
чаях городские советы ограничиваются лишь расширением ком¬
петенции существующих служб при придании одному из подраз¬
174

делений администрации роли координатора (чаще всего роль
координатора придается отделам планирования). Заслуживают
особого внимания отдельные попытки создания единой органи¬
зации решения природоохранных задач для ряда графств и горо¬
дов, т. е. попытки интегрированного регионального подхода.
В целом организационный механизм взаимодействия разных
уровней в описанной выше разрозненной системе управления эко¬
логической программой в идеале должен функционировать сле¬
дующим образом.
При консультативной помощи Совета по качеству окружаю¬
щей среды и на основании подготавливаемых им материалов пре¬
зидент принимает решения о стратегических задачах сохранения
или улучшения качества окружающей среды. Агентство по защи¬
те окружающей среды на основе необходимого научного анализа
разрабатывает конкретные мероприятия в целях их решения, оп¬
ределяя задачи конкретных министерств и ведомств, штатов и
местных органов, а также разрабатывая руководства, инструкции,
нормативы для различных отраслей производства, распределяет
федеральные субсидии и средства.
Региональные филиалы Агентства, являясь посредником меж¬
ду федеральным аппаратом и администрацией вверенных им шта¬
тов, доводят все новые требования по охране среды до админи¬
страции, а также всех производственных звеньев. Они являются
органами, непосредственно контролирующими исполнение. Кроме
того, они ведут подготовку кадров и отвечают за сбор инфор¬
мации.
На специализированные органы штатов возлагается обязан¬
ность непосредственного проведения в жизнь мероприятий. Для
этого эти органы совместно с администрацией штата (а при их
посредстве и совместно с другими департаментами штата) подго¬
тавливают детальный план выполнения установленных требований.
Вполне естественно, что подобные планы разрабатываются в тес¬
ном согласовании с местными органами управления. Основное
требование, предъявляемое к этим планам, заключается в том,
что кумулятивный эффект от осуществления планируемых мер
должен обеспечить достижение общефедеральпых нормативов ка¬
чества окружающей среды. Планы поступают на утверждение в
региональные филиалы Агентства по защите окружающей среды,
и нередки случаи, когда штатам приходится пересматривать эти
планы. Кроме того, агентства в штатах, являясь получателями
федеральных субсидий, должны составлять ежегодно предвари¬
тельный план их реализации.
Страна разбита па 247 контрольных регионов по качеству сре¬
ды (однотипные метеорологические и геоморфологические условия
должны предопределять однотипность естественного качества сре¬
ды в этих регионах). Данные дозиметрического контроля по этим
регионам позволяют проводить анализ эффективности проведения
природоохранных мероприятий в рамках штатов, больших регио¬
нов и в целом по стране.
175

Большое внимание в функционировании этого организацион¬
ного механизма уделяется организации информационной службы.
Известно, что охрана окружающей среды требует в качестве не¬
пременного условия междисциплинарного подхода, а это, в свою
очередь, предполагает сбор и синтезирование обширных данных
из различных отраслей науки и хозяйственной практики.
В настоящее время в Агентстве по охране окружающей среды
внедрено или находится на стадии внедрения более 200 автома¬
тизированных систем информации. Из них около половины ис¬
пользовалось в управленческих целях, а остальные — для реше¬
ния конкретных проблем охраны окружающей среды.
С начала 1973 г. все информационные службы, действовавшие
в рамках Агентства, были централизованы в отделе управления и
планирования, где был образован подотдел информационных си¬
стем управления. В настоящее время осуществлена значительная
децентрализация разработок информационных систем по органи¬
зациям и географическим районам. Они финансируются, разра¬
батываются и управляются централизованными органами отдель¬
ных подразделений Агентства, региональными филиалами и на¬
учно-исследовательскими центрами. Расходы на информационные
системы, используемые в целях управления, составили в 1973
фин. г. 2,1 млн. долл, (из них 0,8 млн. долл,— на автоматизиро¬
ванные системы); расходы на системы по отдельным видам за¬
грязнений окружающей среды в том же году превысили 6,1 млн.
долл, (из них 5,6 млп. долл.— на автоматизированные системы
информации).
Ряд действовавших ранее систем переведены на автоматиче¬
ский режим работы. Так, система «Сторет», разработанная еще в
1963 г. для сбора и выдачи данных о качестве поверхностных
вод США, с 1967 г. стала автоматизированной и сейчас является
наиболее крупной информационной системой в области охраны
среды. Сюда со 150 тыс. станций наблюдения поступают данные
о качестве вод, о промышленных и муниципальных очистных со¬
оружениях, стоимости их строительства, промышленном и быто¬
вом водопотреблении, о требованиях, предъявляемых к воде,
и т. д.
Таким образом, на всех уровнях экологической программы
США осуществляются весьма интенсивные поиски разнообразных
организационных решений, степень последовательности которых
зависит от остроты экологических проблем. Однако в условиях
капиталистического хозяйства эффективность вновь создаваемых
пли преобразуемых организационных подразделений во многом
зависит от того, удастся ли воздействовать правительственным
органам на монополии, виновные в загрязнении окружающей сре¬
ды, ибо одни лишь организационные меры не могут радикально
решить острых проблем, возникающих в капиталистической эко¬
номике.
Такого рода давление государства на частные корпорации и
мероприятия, осуществляемые ими, не является каким-либо
176

проявлением «заботы» государства о благополучии граждан и
тем более отражением возросшего понимания «социальной от¬
ветственности» бизнеса, как это нередко провозглашается в аме¬
риканских публикациях 70-х годов. Речь идет о выживании
американского общества, невозможном без регулирующих мер
государства по преодолению экологического кризиса.
Отрасли американской промышленности в начале 70-х годов
начали выделять специальные ассигнования на охрану окружаю¬
щей среды лишь под давлением государства. Так, корпорации,
производящие товары долговременного пользования, направили
на мероприятия по контролю загрязнений воздуха и воды 3,9%.
общих ассигнований па строительство и оборудование, фирмы —
производители товаров повседневного спроса направили на меро¬
приятия по борьбе с загрязнениями 4,1% своих общих ассигнова¬
ний. Сейчас затраты в этой области еще более возросли. По офи¬
циальным оценкам Бюро экономического анализа министерства
торговли США, новые капиталовложения корпораций на меро¬
приятия по охране окружающей среды только в 1977 г. составили
более 7 млрд. долл.
В ходе специального слушания в конгрессе подчеркивалось,
что во многих американских корпорациях необходимо вводить
должности вице-президентов по проблемам охраны окружающей
среды. В ряде отраслей американской промышленности (автомо¬
бильная, нефтяная, целлюлозно-бумажная и др.) созданы спе¬
циальные отделения, занимающиеся изучением вредных послед¬
ствий производства для окружающей среды и разработкой меро¬
приятий по борьбе с загрязнениями. Такие крупные национальные
и международные банки, как «Чейз Манхэттен» и Международны ii
банк развития и реконструкции, создали группы экспертов для
анализа экологической рациональности экономических проектов,
которые предполагается финансировать, поскольку этого требует
существующее законодательство.
В целом можно констатировать, что принятие на рубеже 60—
70-х годов национальной экологической программы США, разра¬
ботка природоохранных мероприятий в штатах, па местах в ряде
корпораций вызвали «организационный бум» — создание много¬
численных специализированных подразделений, так или иначе
связанных с формированием и реализацией экологических про¬
грамм.
Однако организационные меры должны быть увязаны с реаль¬
ными ресурсами, выделяемыми па охрану окружающей среды,
и рычагами воздействия государства на частные корпорации и
другие природопотребляющие и природозагрязпяющие органи¬
зации. Каковы эти рычаги?
Основным рычагом формирования и осуществления экологи¬
ческих программ в США до сих пор остается принятие и испол¬
нение законодательства по охране окружающей среды.
Основную роль в развертывании экологической программы
сыграл закон о национальной политике в отношении окружающей
177

среды 1969 г. On определил ответственность федерального пра¬
вительства США за качество окружающей среды, в то же время
передал главные функции по практическому осуществлению на¬
циональной политики в отношении окружающей среды властям
штатов и местным органам. Всего же в настоящее время в США
действует свыше 400 общих и специальных законов по конкрет¬
ным проблемам охраны окружающей среды. Среди них можно
назвать: закон о чистом воздухе; закон о чистой воде; закон о
регенерации ресурсов из отходов; закон о контроле над шумом
и др.
Наиболее важным инструментом в борьбе с загрязнениями
среды, и особенно загрязнениями вод и воздуха, считается прак¬
тика установления и постепенного повышения жесткости опреде¬
ленных нормативов качества окружающей среды. Между тем
принятие ряда законов свидетельствует о наметившейся тенденции
перехода к более сложной системе регулирования проблемы ок¬
ружающей среды, основной целью которой является уже не огра¬
ничение, а предупреждение нежелательных последствий от загряз¬
нения окружающей среды. В этом отношении, как уже отмеча¬
лось, особенно важным является принятие положения о
предварительной экологической экспертизе при осуществлении
любых технических проектов и принятии решений, требующих
мобилизации достаточно крупных финансовых ресурсов. Согласно
этому положению, любой проект федерального агентства должен
сопровождаться необходимой документацией, содержащей инфор¬
мацию по следующим пяти вопросам: 1) каково влияние предла¬
гаемого проекта на окружающую среду; 2) какие побочные по¬
следствия осуществления проекта неизбежны; 3) возможные
альтернативы решения проекта; 4) соотношение между долговре¬
менным и кратковременным локальным воздействием па окру¬
жающую среду; 5) какие певозобповимые ресурсы вовлекаются.
Эти свосэбразные экологические отчеты должны утверждаться фе¬
деральными комиссиями, контролирующими состояние среды в
разных сферах. Кроме того, законодательство обязывает фирмы,
муниципалитеты и другие органы внедрять передовую технологию
очистки вод, а также получать лицензии на сброс сточных вод.
Нормативный подход к проблеме загрязнения дал ощутимые
результаты в США в области охраны воздушной среды.
На базе принятых законов в штатах довольно широко практи¬
куются судебные иски против загрязняющих предприятий и на¬
ложение штрафов па них. Так, штраф в сумме более 1 млн. долл,
был наложен в штате Калифорния на корпорацию «Америкен
моторе», автомобили которой не отвечали по нормам выброса
отработанных газов установленным здесь стандартам (более жест¬
ким, чем федеральные). В случае неспособности властей штата
решить вопрос о тех или иных нарушениях дело возбуждается
соответствующими федеральными органами.
В решении проблем окружающей среды американские пра¬
вительственные органы пытаются использовать пе только зако-
178

иодательные, по и экономические рычаги. Прежде всего это вы¬
ражается в необходимости существенного увеличения бюджетных
ассигнований на охрану окружающей среды. Будучи не в состоя¬
нии самостоятельно финансировать все эти дорогостоящие меро¬
приятия, государство пытается посредством бюджетных рычагов
всячески стимулировать инвестиции частнопромышленного сек¬
тора (путем ускоренной амортизации очистного оборудования,
налоговой скидки па инвестиции, субсидий, займов и т. и.).
Долгосрочная потребность в ассигнованиях на охрану окру¬
жающей среды в США весьма велика, по государство не в со¬
стоянии обеспечить ее даже наполовину (табл. 3).
Таблица 3. Прогнозируемые затраты на борьбу с загрязнением
окружающей среды в США в 1977—1986 гг. (в млрд. долл. 1977 г.)
Показатель
Вода
Воздух
Твердые отходы
Всего
А
Б
А
Б
А
Б
Капитальные вложе¬
ния
65,3
36,4
7,3
103,2
5,4
6,9
221,5
Эксплуатационные
расходы
52,:9
56,6
21,7
90,1
23,5
53,6
298,4
В сего
211,2
222
,3
89
,4
522,9
А — государственные затраты; Б — частные затраты.
Источник: Environmental Quality. The 9th Annual Report of CEO. Washington, 1979,
p. 446.
Отметим, что государственное стимулирование борьбы с за¬
грязнениями с помощью бюджетных рычагов в значительной сте¬
пени неэффективно, поскольку оно поощряет лишь строительство
очистных сооружений и установок и оказывает обратное влияние
на использование таких нередко более эффективных мер, как
создание малоотходной технологии, нахождение путей утилиза¬
ции отходов и рециркуляции промышленных вод, подбор эколо¬
гически безопасного ассортимента продукции и т. д. В этой свя¬
зи с США широко обсуждаются возможности введения возмезд¬
ного принципа использования воды п воздуха в качестве среды
для размещения отходов, т. е. прямой платы предприятиями за
загрязнения. В свое время правительство Р. Никсона приняло ре¬
шение о введении платы за загрязнение окпслами серы и налога
па присадки свинца в бензине, однако эти меры не были прове¬
дены в жизнь из-за энергетических трудностей.
Другая сфера регулирования в рамках общенациональной про¬
граммы по охране окружающей среды сводится к разработке си¬
стемы приоритетов в сфере научных исследований и разработок.
Со второй половины 60-х годов в США начала интенсивно разви¬
ваться область специальных паучпо-псследозательских и опытпо-
179

конструкторских работ, призванных обеспечить техническую и
информационную базу мероприятий в области охраны окружаю¬
щей среды, выработки «стратегических курсов» федерального
правительства в области регулирования вредных воздействий на
природную среду, предотвращения загрязнений и мер по ограни¬
чению нанесенного ущерба. Эти исследования ведутся как под эги¬
дой Агентства по охране окружающей среды, так и самостоятель¬
но отдельными фирмами и корпорациями. Только федеральные
расходы на эти цели оценивались в 1978 и 1979 фин. г. в
0,9 млрд. долл.
Особое значение придается в этой области междисциплинар¬
ным исследованиям. В результате таких исследований и разрабо¬
ток могут быть созданы технические средства, которые позволят
уменьшить вредное воздействие промышленности и других отрас¬
лей хозяйства па окружающую среду.
Для экологической программы США характерна попытка со¬
брать воедино различные государственные рычаги воздействия
на экономику и общество, действие каждого из которых объек¬
тивно ограничено антагонистическими общественными отноше¬
ниями, затрудняющими радикальное преодоление экологического
кризиса. В то же время в отличие от ряда других программ аме¬
риканское государство демонстрирует в этой сфере большое упор¬
ство в поиске новых организационно-управленческих и экономи¬
ческих рычагов решения проблемы, которые заслуживают при¬
стального изучения.
3.	Организация министерства энергетики —
средство осуществления энергетической программы
Современная энергетическая проблема в США сложна и мно¬
гообразна. Попытки ее решения нельзя понять без учета специ¬
фики экономических противоречий капиталистического хозяйства
в 70-х годах, поскольку энергетический кризис совпал и пере¬
плелся с экономическим кризисом 1974—1975 гг. и весьма интен¬
сивной инфляцией, равно как без анализа процессов, происходя¬
щих на мировом нефтяном рынке 37. Вместе с тем предпосылки
к осложнению энергетических проблем были в США налицо в те¬
чение длительного периода, кризисной же остроты они достигли
к 1974 г. Причиной тому явился общин курс послевоенной аме¬
риканской экономики на опережающий рост энерговооруженности
труда, стимулируемой низкими ценами на экспортируемую нефть,
поддерживаемыми нефтяными монополиями, которые наживались
за счет развивающихся стран.
Во второй половине 70-х годов федеральное правительство
США вынуждено было обращаться ко все более активным и
разнообразным мерам регулирующего воздействия па энергетику.
Если ранее такое вмешательство носило сравнительно ограничен¬
ный, эпизодический характер (временные квоты па импорт нефти
в 50—60-х годах, регулирование размеров поставок и уровня цен
180

на природный газ в отдельных регионах в конце 60-х годов
и т. д.), то в конце 70-х годов государственным регулированием
были охвачены в той или иной мере все основные отрасли энерго¬
хозяйства. Многоплановое воздействие энергетического кризиса па
все сферы деятельности в США наглядно продемонстрировало
уязвимость американской экономики из-за ее чрезмерной ориента¬
ции на импорт жидкого топлива.
В 1979 г. с необычной остротой проявился и политический
характер энергетических проблем США, являющихся прямым
следствием их грабительской империалистической политики по
отношению к странам — экспортерам нефти, в частности к Ира¬
ну, в течение многих лет. Поддержка самых реакционных режи¬
мов ради меркантильных интересов нефтяных монополий приве¬
ла к острейшей политической конфронтации США и Ирана, в ко¬
торую так или иначе оказались вовлеченными и другие страны
капиталистического мира. Американский империализм проде¬
монстрировал решимость пойти на любые меры, включая поли¬
тическое, экономическое и военное давление во имя защиты
своих интересов.
Экономическая и политическая ситуация в США 70-х годов
со всей остротой поставила вопрос о необходимости разработки
и решительного осуществления общегосударственной энергетиче¬
ской политики. Первым шагом в этом направлении стала разра¬
ботка республиканской администрацией долгосрочного правитель¬
ственного энергетического «Проекта независимости», который по
ряду причин так и не был принят конгрессом. Администрация
Дж. Картера, отвергнув этот проект как «малореалистичный»,
в апреле 1977 г. представила в конгресс долгосрочную энергети¬
ческую программу. В августе того же года было образовано повое
министерство энергетики США.
В результате деятельность государства стала направляться,
во-первых, на поиски путей преодоления текущих трудностей в
области энергоснабжения, во-вторых, на решение проблемы само¬
обеспечения источниками энергии в долгосрочном плане, в-треть¬
их, на централизацию регулирования энергетических проблем в
стране.
Энергетическая программа, выдвинутая правительством
Дж. Картера в апреле 1977 г., отражала прежде всего стратеги¬
ческие интересы американского монополистического капитала в
целом и была разработана под более сильным влиянием нефтя¬
ных монополий, чем предшествующий ей «Проект независимо¬
сти». Она ставила новые задачи в области экономии энергии, пре¬
дусматривала создание научно-технических предпосылок для
коммерческого освоения альтернативных источников энергии, реше¬
ние вопроса о путях перестройки топливно-энергетического ба¬
ланса, изменение структуры капиталовложений в энергохозяйство
в долговременной перспективе.
Как и в подходе к построению других крупных национальных
программ (космической, по охране окружающей среды п др.),
181

в энергетической программе явно проступает запоздалая реакция
па проблему, достигшую уже кризисной остроты и требующую
решительных действий в условиях противоречий, по своему воз¬
действию на общество являющихся «моральным эквивалентом
войны».
«Для ведения этой войны,— пишет профессор административ¬
ного права юридического факультета Гарвардского университета
К. Байз,— президент выдвинул ряд предложений. Одна группа
предложений сводится к выбору оружия, котооое будет исполь¬
зоваться в этой войне: налоги, кредиты, скидки, вычеты, запре¬
ты, стандарты эффективности и производительности, солнечная
энергия, переход с нефти или газа на уголь, научные исследо¬
вания и разработки и т. д.
Другая группа Предложений — если продолжать пользоваться
военными метафорами — относится к сосредоточению этих видов
оружия на новом объединенном командном пункте. Достижение
этой цели должно быть обеспечено созданием правительственного
министерства энергетики...» 38.
О неизменности общего подхода демократической администра¬
ции к решению энергетических проблем свидетельствует призна¬
ние президентом Дж. Картером в его речи 15 июля 1979 г.
существования энергетического кризиса, угрожающего США,
и призыв «вернуть уверенность нации в себе, разрешив энерге¬
тическую проблему, и снова взять в своп руки пашу общую
судьбу» 3!). В этой же речи президент провозглашает в несколько
измененном виде шесть пунктов государственной энергетической
программы США: формулирование ясной цели в области энер¬
гетики; президентский контроль над импортом нефти; интенсив¬
ная деятельность по разработке альтернативных источников
энергии; законодательное уменьшение на 50% в течение 80-х го¬
дов использования нефти коммунальными компаниями (для
производства электричества); создание мобилизационного бюро в
области энергетики (по типу бюро по делам военного производст¬
ва периода второй мировой войны), имеющего чрезвычайные
полномочия, которые позволят ему добиваться завершения энер¬
гетических проектов; введение более широкой программы эконо¬
мии энергии '‘°.
Важнейшие положения нынешнего «энергетического плана»
президентской администрации, которые во многом определяют
основные формы и методы управления этой крупнейшей нацио¬
нальной программой, направлены на решение к середине 80-х го¬
дов следующих основных задач:
проведение комплекса мероприятий по экономии энергии,
в частности путем повышения цен па жидкое топливо и природ¬
ный газ;
стабилизация импорта нефти и нефтепродуктов на сущест¬
вующем уровне (примерно 300 млн. т в год);
создание крупномасштабного стратегического резерва жидко¬
го топлива (около 1 млрд, баррелей);
182

стимулирование развития угольной промышленности и ядер-
пой энергетики;
расширение правительственной помощи в финансировании
НИОКР, особенно в области альтернативных источников
энергии;
реорганизация системы государственных регулирующих орга¬
нов в энергетике.
Особенно важное место в новой программе отведено проблеме
экономии энергии. К 1985 г. ставится задача снизить общий темп
роста ее потребления менее чем до 2%, т. е. вдвое по сравнению
с нынешним уровнем. Первостепенное значение придается эконо¬
мии бензина, его суммарный расход в стране планируется умень¬
шить к тому же времени на 10%. Чтобы стимулировать переход
к более экономичным моделям двигателей (которыми оснащены
легковые автомобили последних выпусков), предусматривается,
с одной стороны, предоставить пх владельцам некоторые скидки
с подоходного налога, а с другой — поставить налог па машины,
у которых затраты горючего выше установленного стандарта.
Немалые надежды возлагаются на улучшение теплоизоляции жи¬
лищ, включая эксплуатируемые. Здесь предполагается стимули¬
ровать домовладельцев льготными кредитами либо специальными
скидками при налогообложении.
Администрация Дж. Картера выступает за дальнейшее повы¬
шение внутренних цен на нефть до уровня мировых. Официаль¬
но это преподносится как необходимая мера с целью ограничить
потребление жидкого топлива, на деле же это сильно повлияет
на благосостояние трудящихся. Другой мерой администрации,
которая в случае ее проведения в жизнь станет тяжелым бре¬
менем для миллионов американцев, является планируемый еже¬
годный дополнительный налог па бензин (минимум 5 центов с
галлона). В то же время, как отмечает американская печать,
в программе полностью обойден вопрос о стимулировании разви¬
тия общественного транспорта за счет индивидуальных автомо¬
билей, что дало бы действительно ощутимую экономию горючего
в стране.
Правительство стремится в ближайшем времени значительно
(на 20%) повысить цепу па газ из новых скважин, перекачивае¬
мый по междуштатным газопроводам и согласно действующему
положению подлежащий государственному регулированию. Это
мотивируется необходимостью устранить разницу в ценах на газ,
поступающий по междуштатным газопроводам и продаваемый
непосредственно в самих газодобывающих штагах. Предлагает¬
ся установить единую продажную цену на газ — около 1,75 долл,
за 1 тыс. куб. футов. Тем самым делается серьезная уступка
компаниям, занимающимся добычей и сбытом газа.
Специфика регулирования федеральным правительством про¬
блем энергетики состоит в том, что среди главных объектов регу¬
лирования — частных компаний действуют две неодинаковые по
численности антагонистические группировки — небольшая группа
183

энергопроизводящих монополий-гигантов и «остальная» часть —
энергопотребляющие отрасли. II не случайно эпергопроизводящие
монополии, безудержно наживающиеся на энергетическом кризи¬
се, стремятся сохранить сложившуюся конъюнктуру и получить
высокую норму прибыли, добиваются полной и безотлагательной
отмены контроля над ценами па нефть и природный газ. В ожи¬
дании нового роста цен они искусственно сдерживают добычу
топливно-энергетического сырья в стране, преднамеренно зани¬
жают данные о его запасах. Президент Дж. Картер публично
признавал, что нефтяные и газовые компании «по всей вероят¬
ности» утаивают имеющиеся у них запасы топлива, чтобы из¬
влечь спекулятивные прибыли
В соответствии с провозглашенной долгосрочной целью макси¬
мально ограничить зависимость страны от зарубежных поставок
жидкого топлива, импорт нефти и нефтепродуктов вплоть до
середины 80-х годов предусмотрен в объеме около 296 млн. т,
т. е. практически в таком же, какой намечался «Проектом неза¬
висимости». Указывая на это обстоятельство, американские спе¬
циалисты одновременно отмечают, что для рассматриваемого пе¬
риода, несмотря на ввод в эксплуатацию в середине 1977 г. пер¬
вой очереди нефтепровода «Транс-Аляска», не предвидится
сколько-нибудь значительного прироста добычи нефти внутри
страны, и, следовательно, прирост добычи не учитывается адми¬
нистрацией Дж. Картера в качестве фактора ослабления зависимо¬
сти США от импорта нефти 42.
Вместе с тем, по официальной версии, для того, чтобы обезо¬
пасить энергоснабжение экономики страны от непредвиденных
трудностей с поставками импортного жидкого топлива, выдвига¬
ется задача увеличить к середине 80-х годов стратегические .за¬
пасы нефти до 135 млн. т, т. е. вдвое по сравнению с ранее
установленным уровнем. В случае необходимости за счет такого
резерва намечается покрыть почти половину импортных потреб¬
ностей США в жидком топливе. Здесь следует иметь в виду, что
перспективы в этом вопросе ставятся американской админист¬
рацией в прямую зависимость от ряда внешнеполитических фак¬
торов, в частности от возможности дополнительных закупок
жидкого топлива за рубежом, от политики раскола в отношении
стран — членов ОПЕК и т. д.
В энергетической программе Дж. Картера па первый взгляд
делается довольно большой упор на развитие угольной промыш¬
ленности. Подчеркивается, что к 1985 г. добыча угля должпа
быть увеличена па две трети по сравнению с 1977 г. и составит
около 1 млрд, т (такой же уровень добычи угля в 1986 г. наме¬
чалось обеспечить и в рамках «Проекта независимости»). Не¬
сколько жестче, чем прежде, ставится вопрос о переключении
на уголь промышленных предприятий, работающих на мазуте и
природном газе. Для стимулирования этого процесса предложена
система мероприятий, включая предоставление частным компа¬
ниям дополнительной 10-процентной скидки (сверх ранее введеп-
184

ной) с налога па новые инвестиции в производственное оборудо¬
вание, которое им придется закупать для перехода на уголь.
Полностью запрещается использовать жидкое топливо и природ¬
ный газ на проектируемых промышленных предприятиях и элект¬
ростанциях.
Далее, в этой программе важное значение придается развитию
ядерной энергетики. Отличие от ранее выдвигавшихся планов сво¬
дится в основном лишь к признанию необходимости приостано¬
вить до начала 80-х годов дальнейшее строительство реакторов-
размножителей на быстрых нейтронах («бридеров»). Такое ре¬
шение принято, несмотря на уже произведенные весьма крупные
затраты государства на финансирование НИОКР в этой области
и начатое строительство реактора в Клинч Ривер (штат Тен¬
несси). Официальная мотивировка отказа от «бридеров» состоит
в том, что они работают на плутонии, который служит также
исходным сырьем для производства атомных бомб, и что это
обстоятельство якобы может быть использовано в безответствен¬
ных целях различного рода «террористами» (для изготовления
самодельной атомной бомбы, по оценкам, достаточно всего 5,5 кг
плутония). По мнению же американских и зарубежных специа¬
листов, в частности директора Стокгольмского института проблем
мира (СИПРИ) Ф. Барнаби, эта мера представляет собой уступ¬
ку сторонникам охраны окружающей среды и другим противни¬
кам развития ядерной энергетики 43.
Правительство США рассчитывает компенсировать «потерю
бридеров» путем форсированного строительства ядерных реакто¬
ров обычного типа. По этой причине большое значение придает¬
ся сокращению сроков строительных работ в ядерной энергетике,
признанных неоправданно длительными: в США на строительство
атомных электростанций уходит в среднем 11 лет по сравнению
с 3,5 годами в Японии44.
Из новых альтернативных источников энергии большое вни¬
мание уделяется практическому использованию уже в ближайшем
десятилетии солнечной энергии. Чтобы ускорить ее применение
в достаточно широких масштабах для отопления жилищ, пре¬
дусматривается. в частности, предоставить домовладельцам, ис¬
пользующим солнечную энергию, весьма значительные налого¬
вые льготы. Но в целом освоению альтернативных источников
энергии (особенно геотермальной, синтетического топлива из
угля) программа демократов отводит менее важную роль, чем
проект республиканцев.
Поддерживая курс администрации Дж. Картера, журнал
«Форчун» так определил его долгосрочную задачу: «Большую
часть затрат на новые формы и источники энергии правительст¬
ву США придется взять на себя» 45. Таким образом, и в случае
с энергетикой проявляется уже отмеченная выше тенденция:
федеральное правительство выступает инициатором крупномасш¬
табной национальной программы и выделяет, по крайней мере
на начальном этапе, основные средства для ее финансирования.
185

Реализация новой энергетической программы потребует весь¬
ма крупных капиталовложений. По подсчетам американских спе¬
циалистов, за десять лет в энергетику потребуется инвестировать
800—900 млрд. долл, в ценах 1975 г., а с учетом инфляционного
роста цен — почти триллион. Таким образом, энергетическая про¬
грамма Дж. Картера оказывается даже более дорогостоящей, чем
вся космическая программа США пли «Проект независимости»
(табл. 4).
Таблица 4. Потребность в капиталовложениях для решения энерге¬
тических проблем США (прогноз до середины 80-х годов) в ценах
1975 г. (в млрд, долл.)
Отрасль и сфера деятельности
По -Проекту
независимо¬
сти >
По программе
Дж. Картера
Производство электроэнергии
222-330
322
Нефтяная и газовая промышленность
189—3/4
287
Угольная промышленность
30,5-33
37
Производство синтетического топлива, освоение
19-22
10
солнечной энергии Ln прочих альтернативных
источников энергии
Мероприятия по экономии энергии *
250
165-240
Всего
710,5-979
821—896
* Включая капиталовложения в сопряженные с энергетикой отрасли экономики,
в частности для финансирования производства нового технологического оборудо¬
вания.
Источники: U.S. News and World Report, 1977, May, 2, p. 19; National Energy Out¬
look. Washington, 1976, p. XXXIV, 43, 297, 315—319.
Естественно, что достижение «энергетических» целей, провоз¬
глашенных демократической администрацией, позволит частным
компаниям, которые включаются в энергетическую программу,
пользоваться широкой финансовой поддержкой государства. Доля
федеральных расходов на энергетику только в капитальных за¬
тратах на программу оценивается суммой не менее чем 66 млрд.
долл.46 Помимо прямого финансового участия предполагается
также содействие государства реализации энергетических про¬
грамм с использованием таких средств государственно-монополи¬
стического регулирования, как налоговые льготы корпорациям,
правительственное страхование, кредиты частных банков и т. д.
Сложность построения и значительные трудности в реализа¬
ции энергетической программы США, которые предвидят сами
американские специалисты, объясняются в первую очередь необ¬
ходимостью кардинальной перестройки экономики США в целом,
структура энергопроизводства и энергопотребления которой ока¬
залась неадекватной современному уровню развития производи¬
тельных сил п стала серьезным тормозом хозяйственного роста
и повышения эффективности производства i7.
186

Потребовалась также и реорганизация правительственных ор¬
ганов США и механизма регулирования энергетического хозяй¬
ства государства. Ее необходимость подчеркивалась в выступле¬
ниях политических деятелей, представителей крупного бизнеса,
специалистов в области энергетики. В частности, сенатор
Ч. Перси отмечал: «В настоящее время отсутствует приемлемый
механизм, способный авторитетно и па высоком уровне опреде¬
лять энергетическую политику и цели или осуществлять соответ¬
ствующее руководство этой политикой и федеральными ведомст¬
вами, занимающимися вопросами энергетики» и.
Директор программ по энергетике Национальной конференции
губернаторов США Э. Хелмппский указывал на полное отсутст¬
вие принципов долгосрочного программирования и планирования
в энергетической политике правительства США как необходимых
элементов для разработки национальной политики в этой области.
Энергетическая программа США как объект управления имеет
ряд специфических особенностей, вытекающих из конкретных
направлений регулирования разнообразных видов деятельности
правительственных органов, энергопотребляющпх и энергопроиз¬
водящих отраслей, а также сферы услуг и всего населения.
В энергетической программе главными звеньями управления яв¬
ляются ее составные элементы. Здесь объекты управления весь¬
ма разнообразны по масштабам и характеру и поэтому управле¬
ние энергетической программой представляет собой комплекс
процедур, призванных обеспечить решение разноплановых задач:
но созданию повой техники (альтернативные источники энергии,
«бридеры», солнечная энергетика), финансово-экономическому
регулированию (контроль над экспортом нефти, налоги и суб¬
сидии и т. д.), соблюдению норм экономии энергии и др. Эле¬
менты национальной энергетической программы не могут быть
охвачены единой иерархической структурой управления, напоми¬
нающей структуру космической программы или программы по
охране окружающей среды. Главные причины этого состоят в
том, что правительственное ведомство, созданное для реализации
космической программы (НАСА), одновременно разрабатывает и
эксплуатирует новую технику. Кроме того, если космическая
программа сводилась в основном к созданию технического потен¬
циала, а программа ио охране окружающей среды — к установле¬
нию стандартов качества и введению определенных экологических
норм регулирования производства, транспорта, сферы услуг, то
энергетические проблемы выходят далеко за рамки создания и
использования новой техники и включают сложный комплекс
экономических, социальных, экологических аспектов, решение
которых требует значительно больших усилий и связано с мно¬
гочисленными проблемами и трудностями i9.
Вместе с тем острота энергетических проблем, огромная сила
порождаемых ими противоречий, необычайный динамизм в раз¬
витии энергетического государственно-монополистического комп¬
лекса, мощь монополий, использующих всевозможные рычаги
187

воздействия на правительство,— все это требует выработки и
проведения в жизнь достаточно твердой национальной энергети¬
ческой политики. С управленческой точки зрения это возможно
лишь на основе большой централизации государственных ресурсов,
полномочий и ответственности в руках единого программно-целе¬
вого органа на уровне федерального правительства, который мог
бы принять на себя главенствующую роль в формировании и
осуществлении энергетической программы.
До принятия правительством Дж. Картера новой энергетиче¬
ской программы руководство энергетикой США и многочислен¬
ными энергетическими проектами (общим числом более 250) осу¬
ществляли свыше 20 различных ведомств и учреждений государ¬
ственного аппарата США50. Вопросами добычп и снабжения
природным газом занималось Федеральное управление по энер¬
гетике; вопросами добычи и снабжения нефтью — Федеральная
энергетическая комиссия; разработками и исследованиями в об¬
ласти атомной энергетики — Комиссия по атомной энергии и
пришедшее ей на смену Управление по исследованиям и разра¬
боткам в области энергетики (ЕРДА). Ряд программ был сосре¬
доточен в руках министерства внутренних дел, торговли, жилищ¬
ного строительства, обороны и др.
Разрозненная система руководства энергетикой, слабая коор¬
динация действий многочисленных государственных органов по
управлению энергетикой побудили правительство Дж. Картера
поставить вопрос о создании центрального регулирующего орга¬
на— министерства энергетики. В августе 1977 г. было создано
такое «суперминистерство», как назвали его некоторые органы
печати. Правительственным законом от 4 августа 1977 г. этому
министерству были переданы основные полномочия экономиче¬
ского регулирования национальной энергетики, выработка науч¬
но-технической политики в этой области и определение системы
приоритетов и разработок по конкретным направлениям энерге¬
тики 51.
Структура нового министерства во многом отражает специфи¬
ку начального этапа развертывания энергетического ГМ-комп-
лекса, требующего регулирования и координации деятельности
организаций федерального правительства и частных корпораций
по перестройке национальной энергетической базы США в усло¬
виях возникающих при этом противоречий. Новая энергетическая
программа США является в настоящее время наиболее крупной
гражданской национальной программой, по ряду параметров со¬
поставимой с деятельностью военно-промышленного комплекса.
В широком плане организационные меры, предпринятые прави¬
тельством США по созданию экономического и научно-техниче¬
ского потенциала, необходимого для более рационального исполь¬
зования энергетических ресурсов страны, направлены на исполь¬
зование наиболее радикальной (хотя и самой дорогостоящей)
формы управления программой — «чистого» (или централизован¬
ного) программного управления. Она связана с учреждением еди¬
188

ного нового органа, несущего всю полноту ответственности за
программу и имеющего для этого большие полномочия и ресур¬
сы. Согласно заявлению бывшего министра энергетики США
Дж. Шлессипджера, «задача создания данного министерства, по¬
мимо всего прочего, состоит в сосредоточении в одних руках до¬
стижения национальных целей в области энергетики» 52.
Главной организационной основой министерства энергетики
стали три ведомства, занимавшиеся ранее вопросами топливных
ресурсов, производства и распределения энергии среди потребите¬
лей,— Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), Федеральное
управление по энергетике (ФАЭ) и Управление по исследова¬
ниям п разработкам в области энергетики (ЕРДА). Министерству
энергетики были также переданы специальные подразделения
министерства внутренних дел, министерства торговли и ми¬
нистерства обороны. Кроме того, в ведение министерства энер¬
гетики перешли функции, ранее осуществлявшиеся министерст¬
вом жилищного строительства и Комиссией по междуштатной
торговле. Ниже приведены функции, ассигнования и численность
персонала, переданные министерству энергетики США из других
федеральных ведомств (на момент организации, 1977 г.)53:
Ассигнова- Численность
ния, млн. персонала,
долл. человек
Федеральное энергетическое управление	3 088,1	3922
Все функции, включая регулирование цен на
нефть, распределение, экономию, использование
угля, стратегические запасы нефти, информаци¬
онную службу по энергетике, разработку ре¬
сурсов
Федеральная энергетическая комиссия	42,8	1458
Все функции, включая регулирование цен па
природный газ; установление тарифов на про¬
дажу электроэнергии и аренду гидроэлектро¬
станций
Управление по исследованиям и разработкам е об¬
ласти энергетики
Все функции, включая НИОКР в области жид¬
кого топлива, солнечной, геотермальной и ядер-
ной энергии, управляемого ядерного синтеза,
экономии энергии, обогащения урана п произ¬
водства ядерных вооружений, вопросы обороны,
исследования в области охраны окружающей
среды и здоровья
г 440,5	8852.
Министерство внутренних дел	19”. i 5285
Руководство юго-восточным, юго-западным энер¬
гетическими управлениями, энергетическими
управлениями Аляски и Бонневпля, регу¬
лирование цен на продажу электроэнер¬
гии (из Бюро мелиорации), производимой гид¬
роэлектростанциями на плотинах Фалкон и
Амистед (р. Рио-Гранде). Также передается
18а

(окончание)
Ассигнова¬
ния,
млн. долл.
Численность
персонала,
человек
право на регулирование цен на аренду об¬
щественных земель для развития энергетики
(например, разработка континентального шель¬
фа), геотермальных источников п функции Гор¬
ного бюро по сбору данных по поставкам топ¬
лива, НИОКР в области горнодобывающей тех¬
ники и переработки угля
Министерство оЗоуоны, (ВМС)
155,7
228
Руководство и юридические права на три ре¬
зервные хранилища нефти ВМС, а также на три
хранилища ВМС нефтяных сланцев
Комиссия по делам междуштатной торговли
0,8
17
Функции, связанные с транспортированием неф¬
ти по нефтепроводам, включая оценку стоимо¬
сти нефтепроводов и тарифы на транспортпро-
.вание нефти
Министерстсо торговли
1.1
30
Функции, относящиеся к экономии энергии в
промышленности
Министерстсо жилищного строительства




Руководство в области установления стандартов
но экономии энергии в новых зданиях
Всего
10132,4
19 792
Новое министерство оказалось седьмым по численности пер¬
сонала (около 20 тыс. человек) и десятым по величине годового
бюджета (10,5 млрд, долл.) ведомством в государственном ап¬
парате США54.
Отметим, что вопросы, связанные со строительством и эксплу¬
атацией атомных электростанций, остались в руках Ядерной ре¬
гулирующей комиссии (НРК), которая также занимается пробле¬
мами охраны окружающей среды от загрязнений радиоактивными
отходами, включая их переработку, использование и хранение.
Координацию деятельности министерства энергетики и НРК осу¬
ществляет межведомственный координационный отдел по ядерной
безопасности, который должен получать информацию о всех
программах, выполняемых НРК 65. Кроме того, министерство энер¬
гетики не получило в свое распоряжение организационные эле¬
менты НАСА, ответственные за создание технического потенциа¬
ла для преобразования солнечной энергии на орбитальных
«электростанциях» и передачу ее на Землю в виде микроволно¬
вого излучения 5“.
Организационно министерство энергетики США представляет
иерархическую структуру матричного типа с четырьмя уровнями
подчинения и включает как программно-целевые элементы, так и
подразделения с взапмно-пересекающпмися миссиями ответствен¬
но

ности и коммуникации. Создание внутри министерства программ¬
но-целевых структур (подобно существующим в НАСА) свиде¬
тельствует о попытке нынешней администрации устранить недо¬
статки прежней функциональной структуры, существовавшей в
энергетике США до создания этого «суперминистерства».
По словам Дж. Шлессинджера, организационная структура но¬
вого министерства «чрезвычайно улучшает возможности феде¬
рального правительства в осуществлении его функций (по руко¬
водству энергетикой.— Авт.) и создает механизм по претворению
в жизнь задач, поставленных национальной энергетической про¬
граммой» 57.
Формы п методы управленческой и регуляционной деятельно¬
сти нового министерства вытекают из его задач, которые сводят¬
ся к следующему: установление ясных национальных целей в
области энергетики; эффективное руководство национальной
энергетической политикой; создание всеобъемлющей и падежной
информационной системы по проблемам энергетики; поддержка
конкурентоспособности в отраслях производства энергетики, а так¬
же среди крупнейших нефтяных и газовых компаний; оказание
помощи малоимущим слоям населения в период кризисных ситуа¬
ций в энергетике.
Таким образом, если учесть ближайшие (до 1985 г.) и долго¬
срочные (до 2000 г. и позже) цели министерства энергетики, то
можно выделить следующие его функции, реализация которых
потребует разработки и внедрения специфических управленче¬
ских процедур: координация и руководство работами по эконо¬
мии энергии; организация снабжения электроэнергией и топли¬
вом, в том числе ядерным горючим; сбор и анализ информации
к проблемам энергетики; управление энергетическими предприя¬
тиями; организация и проведение научных исследований и раз¬
работок и внедрение их результатов в практику.
Для осуществления указанных функций в министерстве со¬
здано шесть программно-целевых отраслевых управлений (эко¬
номии энергии и солнечной энергии; использования топливных
ресурсов; охраны окружающей среды; научных исследований и
разработок; технических и оборонных программ), а также два
главных функциональных управления (информации и экономи¬
ческое) .
Помимо других функциональных отделов, комитетов и советов,
в состав министерства на правах независимого подразделения
входит Федеральная энергетическая комиссия по тарифам в со¬
ставе пяти человек (председатель и четыре члена, назначаемые
па четыре года президентом США и утверждаемые сенатом).
Отметим, что министерство энергетики не имеет права уста¬
навливать цены на нефть и природный газ. Эта функция пере¬
дана конгрессу, и тем самым министерство энергетики лишилось
одного из главных рычагов регулирования национальной энерге¬
тики. Только часть вопросов финансового регулирования — уста¬
новление цен за эксплуатацию нефтепроводов и газопроводов,
191

снабжение электроэнергией и эксплуатацию энергосистем и про¬
чие вопросы, связанные с арендой и строительством частных
электростанций, тарифами на эксплуатацию газовых месторож¬
дений и квотами па добычу природного газа и другие вопросы,
остались в ведении министерства энергетики.
Анализ организационной структуры министерства энергетики
США позволяет видеть, что в ее основу положены принципы
производственно-территориального управления. Принадлежащие
правительству США предприятия по производству электроэнер¬
гии и линии передач (на Аляске, Юго-Востоке п Юго-Западе
страны), гидроэлектростанции на плотинах Аримогэд, Бонневпль
и Фалкон, заводы по переработке ядерного горючего в ряде
городов США, а также хранилища стратегических запасов нефти
сведены в одну производственно-территориальную структуру —
У правление по использованию топливных ресурсов, подчиненное
заместителю министра. Остальные пять программно-целевых
управлений строят свою производственную работу по отраслево¬
му признаку. Управление охраны окружающей среды занимается
изучением состояния и проблемами охраны окружающей среды,
организует и проводит научные исследования и разработку мер
по охране среды, координирует деятельность по охране окружаю¬
щей среды, контролирует ход выполнения научных программ
этим управлением. Управление энергетической техники руково¬
дит научными исследованиями и разработками по практическому
использованию солнечной, геотермальной п ядерной энергии,
жидкого топлива, а также магнитогидродипамических (МГД)
установок. Помимо этого, проводит исследования по проблеме
захоронения отходов ядерного горючего; ведет разработку ядер¬
ного реактора для ВМС США. Управление оборонных программ
ведет работы в области совершенствования ядерного оружия.
В его ведении находятся также вопросы обороны и безопасности,
контроля за вооружениями, контроль за нераспространением и
экспортом ядерного оружия. Отдел научных исследований и раз¬
работок осуществляет руководство фундаментальными научны¬
ми исследованиями в области энергетики и ядерпой физики с
целью их дальнейшего практического использования в различ¬
ных энергосистемах.
Научные исследования, доведенные до уровня опытно-конст¬
рукторских разработок, передаются далее в Управление энерге¬
тической техники для разработки опытных образцов, откуда они
поступают для промышленного внедрения либо в Управление по
использованию ресурсов, либо в Управление по экономии энергии.
У правление по экономии энергии и использованию солнечной
энергии занимается практическими вопросами, связанными с эко¬
номическими аспектами экономии энергии, разрабатывает про
граммы и стандарты по экономии энергии, использованию солнеч¬
ной энергии и т. д.
Отраслевым управлениям министерства подчиняются научно¬
исследовательские центры, лаборатории и предприятия, которые
192

территориально разбиты на десять регионов с центрами в Оак-
Ридже, Скенектеди, Чикаго, Питтсбурге, Ригланде, Сан-Франци¬
ско, Гранд Джанкшн и Альбукерке, а также в штатах Невада
п Айдахо и в районе Саванна Ривер (г. Айкен, штат Южная
Каролина).
В каждом региональном центре действует отдел для оператив¬
ной связи между соответствующими управлениями министерства
п подчиненными ему отраслевыми лабораториями и предприятия¬
ми региона, а также для решения текущих вопросов с местными
властями штатов.
Шесть таких отделов, расположенных в Чикаго, Оак-Ридже,
Ригланде, Сап-Франциско, штате Айдахо и районе Саванна Ри¬
вер, находятся в непосредственном подчинении заместителя
министра, отвечающего за вопросы экономии энергии и качества
продукции и координирующего деятельность региональных отде¬
лов и предприятий. Два региональных отдела, находящихся в
г. Альбукерк и штате Невада, непосредственно подчиняются уп¬
равлению оборонных программ.
В ходе обсуждения новой структуры министерства энергети¬
ки серьезной критике подверглась работа прежних ведомств в
области сбора, обработки и распределения информации, которая,
по свидетельству сенатора Ч. Перси, носила «случайный харак¬
тер, была устаревшей, неполной и часто противоречивой».
В целях централизации руководства информационными служ¬
бами в министерстве создано Управление по информации, в обя¬
занности которого входит анализ данных, прогнозирование и
оценка экономических последствий, руководство службами по
информации.
Министерство энергетики представляет лишь одну, хотя и
центральную, часть того организационного конгломерата в госу¬
дарственной сфере, промышленности, науке и других областях,
который призван осуществить энергетическую программу США.
Организационная система в этой сфере еще не сложилась, как
и не оформилась до конца политика администрации в решении
энергетических проблем, сама энергетическая программа США
пока не является законодательно утвержденной во всех аспектах.
В условиях многоплановости и противоречивости энергетического
государственно-монополистического комплекса он не может стать
единым объектом управления, который государство могло бы рас¬
сматривать как целостную целенаправленную организационную
систему. Причина тому — объективная разобщенность элементов
энергетического комплекса, вытекающая из частной собствен¬
ности на средства производства. Она особенно углубляется остро¬
той противоречий, порождаемых энергетическим кризисом.
Министерство энергетики США построено на основе современ¬
ных организационно-управленческих принципов. Однако это от¬
нюдь не гарантирует его эффективности. Энергетический кризис
не ослабевает, а, наоборот, принимает все более угрожающие
размеры. Не случайно, что при лихорадочных заменах членов ка¬
7 Заказ 3220
193

бинета министров администрации Дж. Картера летом 1979 г.
сразу же сложил свои полномочия первый министр энергетики
Дж. Шлесинджер. Энергетическая ситуация в стране, результаты
деятельности министерства энергетики были в тог период объ¬
ектом самой яростной критики. Таким образом, пример учреж¬
дения и функционирования этого нового программно-целевого
oprana является еще одним красноречивым подтверждением
принципиальной ограниченности государственно-монополистиче¬
ского регулирования капиталистической экономики, в каких бы
современных организационных формах оно ни осуществлялось.
4.	Государственное регулирование формирования
информационно-вычислительного комплекса
Формирование государственно-монополистических комплексов,
как одна из современных форм концентрации капитала, посте¬
пенно охватывает в США новые области экономической деятель¬
ности. Наиболее значительным явлением 70-х годов является
зарождение информационно-вычислительного комплекса США.
Это одно из крупнейших последствий современной научно-тех¬
нической революции, принимающих в условиях американского
империализма форму сращивания мощи монополий — производи¬
телей электронно-вычислительной техники, средств связи и про¬
давцов информационных услуг с деятельностью капиталистиче¬
ского государства, выделяющего большие ресурсы на их разви¬
тие и наделенного соответствующими регулирующими полномо¬
чиями.
Названный комплекс еще не сформировался в такой степени,
как военно-промышленный, аэрокосмический, энергетический и
другие более традиционные сферы наибольшего развития госу¬
дарственно-монополистического капитализма. Государство лишь
подходит к формированию системы рычагов воздействия на про¬
цессы интеграции элементов информационно-вычислительного
комплекса, в настоящее время отсутствует какая-либо официаль¬
но утвержденная национальная программа в этой сфере и раз¬
витый управленческий механизм ее реализации. Однако во вто¬
рой половине 70-х годов эти процессы развивались со всенара-
стающей интенсивностью, степень государственного вмешатель¬
ства в данную сферу непрерывно увеличивалась, были созданы
государственные органы, специально ответственные за формиро¬
вание, а частично и за реализацию общенациональной политики
в этой области. В целом анализ новейших американских подхо¬
дов к регулированию информационно-вычислительного комплекса
США на ранних стадиях его развития представляет значитель¬
ный интерес.
Индустрия переработки информации. Широкое применение
электронно-вычислительной техники и современных средств свя¬
зи (для сбора, переработки и хранения информации, а также уп¬
равления производственными, экономическими и социальными
194

процессами или воздействия на них) привело к тому, что в
70-х годах компьютеризация стала оказывать сильное влияние
на самые различные стороны жизни Соединенных Штатов. Сей¬
час нет такой отрасли промышленности или сферы услуг, где
бы новая техника не нашла разнообразного применения. С по¬
мощью ЭВМ управляются крупномасштабные производственно¬
технические комплексы, совершаются многомиллионные финан¬
совые сделки, анализируется информация для принятия полити¬
ческих и экономических решений и т. д. Новая информационная
техника повседневно используется в работе государственного
аппарата, довольно широко проникает в сферу потребления.
Компьютеровооруженность все чаще рассматривается в качестве
одного из показателей степени развития экономики, а произ¬
водство и использование новой техники переработки информации
все в большей степени приобретают черты инфраструктурной
отрасли.
В США уровень электронно-вычислительного потенциала, ко¬
торый характеризуется совокупностью всех средств сбора, обра¬
ботки, хранения и передачи данных, вместе с необходимыми для
этого программным обеспечением и квалифицированным персо¬
налом достиг такой величины, что его поддержание и дальней¬
шее развитие становится предметом деятельности особой новой
отрасли экономики — индустрии переработки информации
(ИПИ) 58.
Основная функция этой отрасли — создание материально-тех
ппческой базы для удовлетворения информационных потребно¬
стей органов государственного управления, бизнеса, науки и об¬
разования, других сфер деятельности общества. Потребности в
такого рода услугах в США огромны и продолжают расти. Счи¬
тается, например, что около 50% валового национального продук¬
та (ВНП) страны непосредственно связаны с производством,
распространением и переработкой информациии. Электронно¬
вычислительная техника позволила подвести единую техниче¬
скую базу под все виды информационной деятельности. Таким
образом, индустрия переработки информации оказывает непо¬
средственное влияние на половину ВНП и является одним из
важных факторов, определяющих уровень и темпы экономиче¬
ского развития, эффективность всего экономического механизма.
В известном смысле ИПИ — это комплаке инфраструктурных
отраслей, обеспечивающих информационные процессы общества.
В том виде, как она начала складываться в США. в середине
70-х годов, индустрия переработки информации включает в себя
электронно-вычислительную промышленность, разработку и ком¬
мерческое использование математического обеспечения для ЭВМ,
сферу информационно-вычислительных услуг и другие виды дея¬
тельности, связанные с эксплуатацией ЭВМ (рис. 19).
Такой разветвленный состав новой инфраструктурной отрасли
объясняется особенностями электронно-вычислительной техники.
Прежде всего ЭВМ принципиально отличается от большинства
7*
195

Индустрия переработки информации
Электронно-вычислитель¬
ная промышленность
-ЭВМ
— компоненты и узлы
— периферийное
оборудование
— сопутствующие
товары
Разработка и коммер¬
ческое использование
математического
обеспечения
- системное про¬
граммирование
- прикладные
пакеты программ
Информационно¬
вычислительные
услуги
- коммерческие
вычислительные
центры и бюро
- вычислитель¬
ные сети
— информацион¬
но-поисковые
системы
- новые виды
связи
Обеспечение
эксплуатации
ЭВМ ’
— торговля и
аренда обо¬
рудования
- торговля под¬
держанными
ЭВМ
- техническое
обеспечение
— обучение
кадров
- консульта¬
тивные фир¬
мы
- обеспечение
безопасности
вычислитель¬
ных центров
Создание парка
ЭВМ
Обеспечение условий эффективного функционирования
имеющегося парка ЭВМ
Рис. 19. Структура индустрии переработки информации США
машин своей универсальностью. Функции и сфера применения
любого вида оборудования ограничены конструктивными особен¬
ностями и характером того процесса, который при этом копиру¬
ется или моделируется. ЭВМ производит счетно-логические опе¬
рации, входящие составной частью в любой процесс труда, по¬
этому сфера применения ЭВМ практически неограниченна. Уни¬
версальность обернулась первоначально одним из главных недо¬
статков ЭВМ, поскольку, прежде чем приобретать электронно¬
вычислительную технику, нужно было научиться правильно
определять направление и методы ее использования60. Решение
этой задачи на начальных этапах развития электронно-вычисли¬
тельного машиностроения взяли на себя ведущие фирмы — про¬
изводители ЭВМ, для которых небольшие дополнительные затра¬
ты на обучение потребителей не составляли особой трудности.
Однако опыт создания систем переработки информации показал,
что именно определение основных направлений и методов при¬
менения ЭВМ является критическим моментом в процессе освое¬
ния новой техники. Затраты на выполнение этих этапов возрос¬
ли, и в результате разделения труда образовалась значительная
по своим размерам группа организаций, выполняющих консуль¬
тативные функции и обучающих персонал компаний приемам н
методам работы в условиях компьютеризации.
Современная электронно-вычислительная система состоит из
относительно постоянной аппаратурной части и математического
196

обеспечения, которое может достаточно гибко изменяться от
установки к установке. По мере развития научно-технического
прогресса в данной области и освоения нового вида техники
происходит изменение значения каждой из названных частей
для создания эффективно работающей системы. Так, в 60-х го¬
дах в совокупных затратах фирм на использование электронно¬
вычислительных систем 80% приходилось собственно на технику
и ее техническое обслуживание и 20% — на организационно-уп¬
равленческую часть, связанную с поиском новых задач, подго¬
товкой алгоритмов их решения, решением организационно-эконо¬
мических проблем внедрения новых управленческих систем и
т. п. К настоящему времени соотношение изменилось в корне.
По оценкам одной из консультативных фирм, при создании но¬
вых систем на покупку и аренду оборудования сейчас расходу¬
ется 27% средств, на разработку и приобретение готовых пакетов
программ — 53, на организацию внедрения, включая подготовку
кадров,— 12, и прочие организационно-управленческие расходы
(документирование проекта, его экспертная оценка и т. п.) со¬
ставляют 8% 61.
Происшедшие сдвиги в экономике электронно-вычислительных
систем способствовали углублению разделения общественного
труда в данной области. Постепенно в экономике США образо¬
вался мощный комплекс фирм, выполняющих функции создания
математического обеспечения и его коммерческой реализации,
аренды, и продажи ЭВМ, консультативных фирм по созданию
систем, обучению персонала потребителей работе в новых усло¬
виях и т. п. Его развитие сопровождалось изменением экономи¬
ческой ориентации всей индустрии переработки информации.
Теперь уже не ЭВМ сама по себе является носителем тех ка¬
честв, которые стремится приобрести потребитель, а создавае¬
мые на их основе сложные человеко-машинные системы. Элект¬
ронно-вычислительное машиностроение, существовавшее ранее
как относительно обособленная отрасль, стало лишь одним из
ядер нового конгломерата отраслей, вошедших в индустрию пере¬
работки информации.
На протяжении 70-х годов все больший вес в ИПИ набирала
так называемая сфера информационно-вычислительных услуг,
в которую входят вычислительные сети, новые системы телеком¬
муникации, позволяющие устанавливать прямую связь между
ЭВМ без дополнительной трансформации сигнала, коммерческие
вычислительные бюро и некоторые другие элементы.
Научно-техническая революция, и прежде всего прогресс в
области электронно-вычислительной техники и средств передачи
данных на дальние расстояния, приводят к тому, что в ближай¬
шие годы увеличение потока информации будет продолжаться
быстрыми темпами (по самым критическим оценкам за 1975—
1985 гг. он возрастет в 4—7 раз) 62. По имеющимся прогнозам,
в ближайшем будущем уменьшится влияние временных и геогра¬
фических ограничений на передачу информации (за счет исполь¬
197

зования спутников связи и сетей ЭВМ); увеличится зависимость
как организаций, так и отдельных личностей от различного вида
информационных услуг; возрастет взаимозависимость ранее раз¬
розненных общественных институтов; произойдут крупные изме¬
нения в экономике, общественной жизни и политическом процес¬
се; ускорится темп научно-технического прогресса и т. п. Эти
процессы будут использованы монополиями и государством для
усиления контроля над обществом, что чревато обострением про¬
тиворечий капитализма. Все это уже сейчас приводит к измене¬
нию стратегии компаний в создании информационных систем для
управления. Так, если в начале 70-х годов при разработке новых
систем упор делался на совершенствование документооборота и
рационализацию внутрифирменных механизмов управления, то в
конце десятилетия стали бурно развиваться системы межорга¬
низационного (межфирменного и межотраслевого) обмена дан¬
ными. Эта тенденция еще более усиливается под влиянием энер¬
гетического и сырьевого кризисов 63.
Совместное действие этих тенденций приводит к тому, что в
настоящее время сфера информационно-вычислительных услуг,
предоставляющая компаниям широкие возможности создания вы¬
числительных сетей любых конфигураций и функционального
назначения, является одной из наиболее быстрорастущих в ИПИ.
В 1976 г. в США насчитывалось около 140 компаний, оказавших
информационно-вычислительные услуги более чем 50 тыс. клиен¬
там на сумму 1,8 млрд. долл. При темпах роста 22,5% ожидается,
что к 1981 г. объем оказываемых услуг увеличится до
5 млрд. долл. 64 Причем, сравнивая названные выше сферы про¬
изводства оборудования и организации его использования, следу¬
ет отметить, что уже сейчас объем затрат на различные виды
информационных услуг почти вдвое превышает стоимость всего
производимого оборудования 65. По оценкам американских экспер¬
тов, тенденция уменьшения доли электронно-вычислительного ма¬
шиностроения в ИПИ сохранится и в дальнейшем.
Влияние индустрии переработки информации на экономику
США выходит далеко за пределы собственно отраслей, входящих
в эту индустрию, поскольку ее развитие определяет формы и
методы, использования электронно-вычислительного потенциала во
всех других отраслях, т. е. непосредственно на фирмах, в прави¬
тельственных и других организациях. По официальным оценкам,
в 1970 г. расходы па создание вычислительных систем различных
типов и их эксплуатацию составили 21 млрд, долл., пли 2,1%
ВНП США; к 1975 г. они почти удвоились, достигнув 41 млрд,
долл. (3,2% ВНП). Ожидается, что к 1980 г. произойдет очередное
удвоение и расходы на эти цели составят 82 млрд. долл.
Мнения всех ведущих американских экспертов сходятся на том,
что эта тенденция сохранится до конца 80-х годов и к 1990 г.
расходы на создание и эксплуатацию систем превысят 300 млрд,
долл., что составит более 13% ВНП66. Эти оценки показывают,
198

что потенциальные возможности влияния ИПИ на экономику
США очень велики.	•
Таким образом, не только по своему характеру инфраструк¬
турной отрасли, но и по объему операций ИПИ непосредствен¬
но воздействует на уровень и темпы экономического развития
США, на эффективность хозяйственного механизма страны. Лю¬
бой крупный спад в ИПИ привел бы. к падению темпов эконо¬
мического развития, снижению конкурентоспособности экономики
США в целом. Этим, в частности, объясняется, почему с первых
шагов новая отрасль стала объектом пристального внимания со
стороны органов экономического регулирования.
Направления государственного регулирования. Электронно¬
вычислительное машиностроение США с самого начала развива¬
лось под сильным влиянием со стороны органов экономического
регулирования капиталистического государства. Вплоть до сере¬
дины 50-х годов оно финансировалось исключительно за счет
государственных субсидий и контрактов, и все машины приобре¬
тались федеральными ведомствами67. Государство не только
стояло у колыбели электронно-вычислительного машиностроения,
по и опекало весь дальнейший прогресс в этой области. Все
крупные нововведения в этой области были осуществлены с при¬
влечением государства. Например, система разделения машинного
времени (проект МАК) финансировалась министерством оборо¬
ны; ему же принадлежит и первая вычислительная сеть — АРПА.
Только в 60-х годах гражданские заказы па закупки ЭВМ по
своему удельному весу обогнали правительственные закупки и
стали бурно разрастаться. Американское государство охотно бра¬
ло на себя расходы, связанные с НИОКР, если считалось, что
они могут способствовать удовлетворению «государственных инте¬
ресов )>. В годы становления электронно-вычислительного машино¬
строения ЭВМ рассматривались исключительно как товар госу¬
дарственного потребления (в военных целях или для управле¬
ния в федеральных ведомствах). В известном смысле в этот
период данную отрасль можно было рассматривать как одну из
составляющих частей военно-промышленного комплекса, а обо¬
ронные и ракетно-космические программы были факторами уско¬
рения нововведений в области ЭВМ, они обеспечивали контракты
па новые разработки, а также содействовали развитию военной
электроники. Получая огромные суммы на НИОКР и производ¬
ство военных ЭВМ, компания затем использовала полученную
технологию, знания и опыт на рынке гражданской продукции 68.
Только в конце 50-х годов ЭВМ вышли на коммерческий ры¬
нок, но и после этого значительная их часть создавалась и ис¬
пользовалась в государственных ведомствах и финансировалась
за счет государства69. Именно государственная поддержка по¬
зволила, например, компании ИВМ затратить 5 млрд. долл, на
разработку машин серии ИБМ-360. Благодаря высоким расходам
на НИОКР, поддерживаемым с помощью щедрых субсидий госу¬
дарства, американским фирмам удается удерживать 1—4.-летний
199

технологический разрыв между сроками внедрения нововведений
в США по сравнению с Западной Европой и Японией 70.
В свою очередь, правительственные заказы обеспечивали про¬
изводителям ЭВМ стабильный рынок, на котором испытывались
основные нововведения и возникающие потери компенсировались
государством. До сих пор федеральное правительство США оста¬
ется крупнейшим потребителем информационно-вычислительной
техники и связанных с этим услуг. В 1978 г. оно владело более чем
10 тыс. ЭВМ различных классов (а все правительственные учреж¬
дения США, включая, кстати, и местные органы власти, распола¬
гают около 15% совокупного парка ЭВМ). Ежегодно федераль¬
ное правительство приобретало электронно-вычислительного обору¬
дования и услуг на сумму, составляющую приблизительно 1%
федерального бюджета, и эта доля расходов оставалась относи¬
тельно постоянной на протяжении 70-х годов, однако если в
начале десятилетия этот процент обеспечивал расходы на
2 млрд, долл., то к концу они увеличились уже до 5 млрд. долл.
Большинство ЭВМ вплоть до начала 70-х годов производилось
по предварительным заказам, срок поставки по которым колебал¬
ся от трех месяцев до года, т. е. сохранялись условия для исполь¬
зования контрактной системы на разных уровнях производствен¬
ного процесса и формировалась система устойчивых взаимосвязей,
основанная на субподрядах, которая осталась от тех времен, ког¬
да государственные заказы составляли основную часть выпускае¬
мых ЭВМ. Распространение системы аренды ЭВМ еще больше
усилило взаимосвязь между производителями и потребителями
электронно-вычислительной техники.	•
Таким образом, электронно-вычислительное машиностроение
возникло как часть военно-промышленного комплекса (и до сих пор
основные фирмы ИБМ, «Контрол дейта», «Юнивак Сперри РЭНД»
и другие остаются крупными поставщиками Пентагона). Отпочко¬
вавшись от пего в середине 60-х годов, новая отрасль сохранила
в значительной мере структуру межхозяйственных связей, харак¬
терную для ВПК, т. е. общность целевых установок компаний,
государственных и других организаций, входящих в комплекс;
устойчивую систему экономических и научно-технических связей;
финансовую, организационную и научно-техническую взаимоза¬
висимость всех элементов и их взаимосвязь с государством71.
Последовавшая затем диверсификация основных компаний —
производителей ЭВМ и трансформация электронно-вычислитель¬
ного машиностроения в индустрию переработки информации,
обострение экономических, социальных и других проблем, услож¬
нение задач, стоящих перед американской экономикой и государ¬
ственным управлением, привели к еще большему усилению взаи¬
мосвязей между бизнесом и правительством. В результате в эко¬
номике США ускорился процесс образования нового государст¬
венно-монополистического комплекса, функционально отличаю¬
щегося от всех уже существующих (военно-промышленного,
агропромышленного, аэрокосмического и т. п.).
200

Назрел вопрос о выработке единой общенациональной полити¬
ки в области создания и эксплуатации электронно-вычислительно¬
го потенциала и формировании существующего государственно¬
бюрократического аппарата. Впервые он был открыто поставлен
в 1976 г. в специальном докладе президенту США, подготовлен¬
ном Советом по внутренним делам 72.
Необходимость формирования такой политики вытекала из
того, что уже сейчас в ряде отраслей внедрение новой информа¬
ционной технологии в корне изменило условия производства то¬
варов и услуг. Например, появление коммерческих информацион¬
но-поисковых систем, предоставляющих потребителям информа¬
цию в реальном масштабе времени, привело к сокращению рынка
реферативно-справочных изданий, повлияло на тиражи книг,
журналов, газет. Распространение расчетов с помощью так назы¬
ваемых «электронных денег» (безналичные расчеты с использова¬
нием электронно-вычислительной техники) привело к резкому
сокращению почтовых операций.
Усиление централизации и введение единой государственной
политики в данной сфере на основе рычагов регулирования, имею¬
щихся в распоряжении государства, должно в какой-то мере огра¬
дить общество от пагубных последствий деятельности монополий.
Одновременно ставится задача повысить эффективность исполь¬
зования национальных информационных ресурсов прежде всего
за счет снижения стоимости информации, уменьшения информа¬
ционных потоков и их рационализации, расширения возможно¬
стей для сбора первичных данных, более быстрого доступа к
ЭВМ, повышения качества информации, уменьшения влияния
фактора географической рассредоточенности и некоторых других
факторов.
Не менее остро для США в настоящее время стоят и между¬
народные проблемы, связанные с индустрией переработки инфор¬
мации. Они возникают вследствие того, что современные сети
электронной обработки данных выходят далеко за пределы на¬
циональных границ США. Широкое использование в этих целях
искусственных спутников Земли сделало стоимость передачи
информации практически независимой от расстояния. Трансна¬
циональные монополии широко пользуются этим для создания
собственных информационных систем.
Информационный обмен между их отделениями в различных
странах значительно вырос. В этой связи возникает много как эко¬
номических, так и политических вопросов, связанных с «контро¬
лем информационных потоков». Какова должна быть националь¬
ная стратегия США в этих вопросах? Кто и каким образом
должен ее формулировать, обеспечивать учет интересов капитали¬
стического государства и отвечать за правильность ее осуществ¬
ления? Решению этих вопросов придается в США особое значе¬
ние, так как они, во-первых, теснейшим образом связаны с внешней
политикой и военными интересами американского империа¬
лизма 73, и, во-вторых, с экономической политикой правительст-
201

ва, его способностью осуществлять государственно-монополисти¬
ческое регулирование в различных отраслях 74.
Наконец, одной из проблем современной Америки стал некон¬
тролируемый рост документооборота, порождаемого регулирую¬
щей деятельностью федерального правительства. Для многих
компаний и организаций «бумажное бремя» Вашингтона стало
существенным стимулом приобретения электронно-вычислитель¬
ной техники. Тщательное изучение этой проблемы специальной
комиссией конгресса показало, что ее решение возможно лишь
при комплексном рассмотрении информации как особого эконо¬
мического ресурса, а рационализация правительственного доку¬
ментооборота должна осуществляться в рамках концепции «уп¬
равления информационными ресурсами».
Рассмотренные проблемы в высшей степени взаимосвязаны,
и разрозненные усилия, предпринимаемые в этой области некото¬
рыми ведомствами и частными организациями, не приводят к
какому-либо решению. В этих условиях от правительства уже в
настоящее время требуется выработка единой стратегической
линии. «То, каким образом информация обрабатывается в этой
■стране,— подчеркивают правительственные эксперты,— определя¬
ет в значительной степени качество принимаемых решений. Пра¬
вительство должно поэтому тщательно следить за происходящи¬
ми изменениями. И оно должно взять на себя ответственность за
руководство внедрением информационной технологии и систем в
наше общество» 75.
Необходимость таких преобразований диктуется самим ходом
развития производительных сил в условиях научно-технической
революции. Кроме того, особенностью современного этапа разви¬
тия индустрии переработки информации является повое обостре¬
ние монополистической конкуренции. Помимо сложившихся
монополий (ИБМ, «Контрол дейта», «Бэрроуз», «Юнивак»), меж¬
ду которыми в результате межмонополистической конкуренции
продолжается специализация и разделение рынков, ЭВМ и инфор¬
мационных услуг, в 70-х годах на ведущие позиции выдвинулась
группа новых компаний. Большая часть из них возникла на
«ничьей земле», использовав недостатки главных производителей,
их инертность, нежелание рисковать. Стартовой площадкой для
большинства «новых» явились мини- и микрокомпьютеры. Достиг¬
нув в своем развитии определенного уровня, «новые» почувство¬
вали острую необходимость в поддержке со стороны государства.
Организационные мероприятия. Борьба вокруг вопроса о на¬
циональной политике развития индустрии переработки информа¬
ции — это проявление новых форм монополистической конкурен¬
ции в одной из самых прибыльных и перспективных отраслей.
Центром ее является вопрос о создании органа государственно¬
монополистического регулирования, за который ратуют «новые»
монополии в ИПИ, поскольку «старые» лидеры информационного
бизнеса уже имеют проверенный канал влияния на государство
через механизм военно-промышленного комплекса. Все они выш-
202

ли из ВПК и до сих пор остаются ведущими поставщиками Пен¬
тагона. В этих условиях «новым» необходимо уравновесить свои
возможности, для них создание регулирующего органа — необхо¬
димый элемент борьбы против засилья ИВМ и других монополий.
Вопрос о создании регулирующего органа не является совер¬
шенно новым. На протяжении всей истории ЭВМ возникали
конфликтные ситуации, разрешение которых было невозможно
без участия государства. Примерами этого могут служить вопро¬
сы совместимости оборудования и программного обеспечения,
взаимоотношений между производителями ЭВМ и владельцами
систем связи. В разное время эти проблемы ставились перед
конгрессом и правительством, предпринимались определенные
организационные меры. Вплоть до настоящего времени основ¬
ным подходом при этом было создание временных узкоспециали¬
зированных органов, как правило, лишенных всяких администра¬
тивных прав. Этот подход преобладал как в конгрессе, так и в
правительстве. Было создано множество советов и комиссий,
решающих частные проблемы, но координация их работ практи¬
чески отсутствовала 76.
Актуальность информационных проблем в последние годы
была настолько высока, что и законодательным, и исполнитель¬
ным органам приходилось заниматься ими на самом высоком
уровне. Однако фактически как первые, так и вторые пытались
уйти от настоящего их решения. Конгресс создавал видимость
активности с помощью всевозможных комиссий по частным, не¬
значительным вопросам, рекомендации которых имели ограничен¬
ный и нередко взаимопротиворечивый характер, а исполнитель¬
ный аппарат лишь реагировал на законодательные инициативы,
пе выдвигая своих планов. Ни конгресс, ни правительство
вплоть до последнего времени не вели систематических работ в
данном направлении. В лучшем случае это имело место в рамках
какого-либо одного ведомства. В то же время накопленный опыт
показал, что рекомендации временных целевых комиссий пол¬
ностью игнорировались бизнесом, и в результате во всех инфра¬
структурных отраслях царит хаос и неразбериха.
Существовавшая до 1978 г. организация контроля индустрии
переработки информации основывалась на исторических преце¬
дентах. Аналогичным образом в США создавался механизм регу¬
лирования других инфраструктурных отраслей экономики (свя¬
зи, железнодорожного транспорта и т. п.). Однако этот механизм
регулирования в настоящее время уже не удовлетворяет потреб¬
ностям дня. Как отмечалось в одном из официальных правитель¬
ственных докладов: «На ранних этапах распространение новой тех¬
ники встречается без особых забот о ее влиянии в будущем.
В это время некогда устанавливать правила и разрабатывать по¬
литику на систематической основе. Политика оказывается часто
пе чем иным, как подтверждением уже кем-то принятых реше¬
ний. Но ускорение темпов научно-технического прогресса в сред¬
ствах связи делает сейчас метод случайного формулирования по¬
203

литики пе только устаревшим, по и опасным. Современные усло¬
вия требуют перспективного планирования, чтобы могли быть
устранены кризисы, подобные энергетическому» 77.
Под влиянием проблем, возникающих в информацион¬
ной сфере, выдвигается требование изменить структуру процесса
принятия политических решений для выработки достаточно гиб¬
кой, чувствительной к нововведениям политики в информацион¬
ной области. По мнению авторов доклада «Национальная инфор¬
мационная политика», подготовленного при администрации пре¬
зидента Дж. Форда, первым шагом должна была стать централи¬
зация всех функций по выработке решений в области обработки
и распространения информации в одном органе. Необходимость
подобного органа обосновывалась тем, что действенное решение
поставленных проблем возможно только па комплексной основе,
поскольку информационные вопросы, возникающие в различных
областях общественной жизни, настолько взаимосвязаны, что
любые действия, предпринятые для их решения в одной из обла¬
стей, могут оказать самые неожиданные влияния на другие об¬
ласти и вызывать нежелательные последствия.
В федеральном правительстве рассматривалось несколько
альтернативных форм организации государственного воздействия
на информационно-вычислительный комплекс. Наиболее ради¬
кальным и имеющим далеко идущие последствия для фирм счи¬
тался вариант создания министерства коммуникаций по аналогии,
например с министерством транспорта. Основной недостаток та¬
кого организационного решения состоит в значительном ограни¬
чении круга охватываемых вопросов, так как практика государст¬
венного регулирования показала, что любое из министерств выра¬
батывает ведомственные интересы и не может дать достаточно
широкого подхода к возникающим проблемам с общегосударствен¬
ных позиций. Исполнительный аспект в области регулирования
преобладает, он приводит к снижению инициативы, отсутствию
выработки новой политики и крупных нововведений. Другая
альтернатива — создание одновременно министерства коммуника¬
ций и группы независимых агентств, что позволило бы в извест¬
ной мере преодолеть указанный выше недостаток. В то же время
анализ американской действительности показал, что в настоящее
время ни конгресс, ни правительство, нп общественность не под¬
готовлены к такой крупной реорганизации.
И, хотя в перспективе это решение оценивалось как наиболее
радикальное, в настоящее время оно не рассматривается в качест¬
ве основного.
Еще одним альтернативным предложением было создание не¬
зависимого агентства по регулированию ИПИ. В качестве основ¬
ного преимущества этого решения указывалось на вытекающую
из статуса агентств этого вида меньшую их зависимость (в срав¬
нении с министерствами кабинета) от политических интересов
.гчжтцей'Юу власти президентской администрации. Но и такое
' ггонпое решение имело свои недостатки, в частности
независимое агентство — чисто регулирующий орган и не имеет
достаточно мощных рычагов выработки и осуществления полити¬
ки развития определенной отрасли.
С точки зрения правительственных экспертов легче всего было
бы создать специальное управление в аппарате Белого дома
(по типу управления политики в области телекоммуникаций),
поскольку это может быть сделано самим президентом и требует
наименьших затрат ресурсов, особенно в случае перегруппировки
функции и перераспределения ресурсов между управлениями,
входящими в исполнительный аппарат при президенте. Такое уп¬
равление могло бы обслуживать специальный координационный
орган — межведомственный Совет по информационной политике.
Основной формой его деятельности могла бы стать организация
специальных комиссий и целевых групп для решения частных
проблем выработки информационной политики совместными уси¬
лиями многих федеральных ведомств.
Однако американский опыт решения крупных межотраслевых
проблем, в том числе с помощью государственных программ,
дал немало примеров неспособности координационных органов
обеспечить реальное решение таких проблем из-за отсутствия
у них необходимой власти. Проблемы информационной политики
также в очень большой степени являются межотраслевыми и
межведомственными, более того, они выходят за рамки исполни¬
тельной власти и должны рассматриваться совместно с судебными
и законодательными органами, а их решение может иногда при¬
водить даже к перераспределению полномочий и функций меж¬
ду законодательной, исполнительной и судебной властями.
Таким образом, в середине 70-х годов в США впервые было
официально признано, что решение информационных проблем
должно исходить из «высших национальных приоритетов», была
поставлена задача формирования государственного аппарата, ко¬
торый бы непосредственно отвечал за разработку единой нацио¬
нальной политики в информационной области.
Вопрос о создании регулирующего органа был одним из пунк¬
тов реорганизационной программы администрации Дж. Картера.
Он стал предметом рассмотрения уже при обсуждении «Реорга¬
низационного плана № 1 1977 г.», одним из моментов которого
была перегруппировка функций внутри Исполнительного управ¬
ления при президенте и их делегирование на более низкие
уровни.
В результате проведения в жизнь этого плана было ликвиди¬
ровано управление политики в области телекоммуникаций в со¬
ставе Исполнительного управления при президенте, а его
функции были переданы в министерство торговли. Одновременно
с этим было принято решение о централизации всех функ¬
ций по обеспечению информационных потребностей правитель¬
ства и выработке национальной политики в данной области
в рамках названного министерства78. В его структуре г Т"О
разовано новое Национальное агентство по телекомму

и информации (HATH) (National Telecommunication and Infor¬
mation Agency), возглавляемое вновь назначенным заместителем
министра торговли по этим вопросам.	.
На повое агентство возложены обязанности управления на¬
циональными информационными ресурсами, включая ЭВМ, си¬
стемы коммуникаций, банки данных, вычислительные сети и др.
HATH ответственно за разработку государственной политики в
области регулирования основных отраслей индустрии переработ¬
ки информации, включая уже действующие отрасли и все тег
которые могут возникнуть на стыках направлений технического
развития. В его компетенцию вошли вопросы применения анти¬
трестовского законодательства, ревизия действующих государст¬
венных законов, регулирующих деятельность инфраструктурных
отраслей, вошедших в индустрию переработки информации.
НАТИ должна представлять свои прогнозы и рекомендации об
экономических и социально-политических последствиях влияния
новой информационной технологии на основные сферы общест¬
венной жизни, а также на формы и методы деятельности раз¬
личных правительственных органов, включая их эффективность,
объемы документооборота и др.
Национальное агентство по телекоммуникациям и информа¬
ции должно обеспечивать координацию всех внешнеполитических
ведомств в сфере международного обмена информационными ре¬
сурсами. На него возложена обязанность формировать позицию
США по вопросам деятельности американских компаний — про¬
изводителей информационных товаров и услуг и по вопросам
участия США в соответствующих международных организациях.
НАТИ обязано проводить оценку последствий для США различ¬
ных мер и действий, предпринимаемых на международной арене
в области индустрии переработки информации.
Для выполнения этих функций НАТИ предоставляется воз¬
можность привлекать на договорной основе ведущих специали¬
стов в рассматриваемой области, создавать на межведомственной
основе временные целевые группы для изучения специальных
проблем.
Агентству поручено руководство программами исследова¬
ний в области информационной технологии и ее социально-по¬
литических и экономических последствий, координация деятель¬
ности других федеральных агентств, правительств штатов и
местных органов власти в той части, которая связана с созда¬
нием и использованием информационных ресурсов. В частности,
HATH формирует политику закупок оборудования обработки
информации, проводит техническую и экономическую оценку
всех информационных ресурсов, имеющихся в правительстве,
и т. п. Глава НАТИ получил статус главного советника прези¬
дента США, министра торговли и конгресса по вопросам инфор¬
мационной политики. Внутри правительственного аппарата про¬
ведение в жизнь рекомендаций НАТИ возложено на Админист¬
ративно-бюджетное управление при президенте. При этом роль
206

посредника между НАТИ и президентом выполняет аппарат со¬
ветника по внутренней политике.
В ближайшие годы деятельность НАТИ будет в основном со¬
средоточена на проведении обширной программы исследований
влияния «сращивания электронно-вычислительной техники и си¬
стем связи» на экономическую и социально-политическую сторо¬
ны жизни американского общества. Одним из первых шагов но¬
вого агентства стало проведение «новой программы интегриро¬
ванного изучения проблем формирования национальной
информационной политики», которая направлена на решение
трех основных задач: 1) изучения проблем, связанных с форми¬
рованием информационного потенциала страны; 2) анализа про¬
блем собственно информационных систем; 3) оценки влияния
информационных проблем на различные стороны жизни США.
Одновременно НАТИ объявила об осуществлении широкой серии
из 50—60 прикладных и демонстрационных программ, задача
которых — способствовать более эффективному использованию
информационных ресурсов в национальном масштабе 79.
В адрес вновь образованного агентства в настоящее время вы¬
сказывается значительная критика. Подчеркивается «второраз¬
рядный» статус НАТИ, недостатрчность данной ему власти для
реального формирования и тем более проведения в жизнь единой
национальной информационной политики.' В настоящее время
оно бессильно перед влиянием «информационного лобби», защи¬
щающего интересы «старых» монополий — производителей ЭВМ
и систем связи во главе с корпорацией ИБМ, имеющей своих
бывших руководителей даже среди министров кабинета админи¬
страции Дж. Картера. Однако учреждение такого рода агентств
создает стимул для формирования государственных программ
воздействия на информационно-вычислительный комплекс США.
В условиях капиталистического общества процесс формиро¬
вания нового государственно-монополистического комплекса про¬
текает стихийно. Главным движущим фактором интеграции от¬
дельных направлений в единый комплекс является стремление к
получению прибыли и противоборство между монополиями. Это
приводит, с одной стороны, к образованию вертикально интегри¬
рованных корпораций (компоненты ЭВМ, периферийное оборудо¬
вание, методы применения, прикладное программирование, внед¬
рение системы), с другой стороны, к диверсификации и включе¬
нию в сферу деятельности фирм наиболее прибыльных сфер
(прикладное программирование, электронно-вычислительные сети,
системы связи типа ЭВМ — ЭВМ и т. п.). Только для формиро¬
вания индустрии переработки информации с развитой вертикаль¬
ной и горизонтальной структурой Соединенным Штатам потребо¬
валось около трети века. Причем этот процесс изобиловал мно¬
гими ошибками, приводящими к нерациональной трате ресурсов.
Обострившаяся конкурентная борьба обусловила отказ многих
фирм от производства вычислительной техники, в том числе
таких гигантов американской экономики, как РКА, «Дженерал
207

электрик». Но тем не менее процесс образования нового комплек¬
са инфраструктурных отраслей в этой сфере национальной эко¬
номики вступает в свою завершающую стадию.
Федеральное правительство США, по-видимому, стремится
учесть горькие уроки экологического и энергетического кризисов,
заблаговременно принять в пределах своих возможностей меры
по предотвращению нового катастрофического обострения проти¬
воречий из-за своекорыстной деятельности монополий — теперь
уже в сфере индустрии переработки информации. Формированию
целевых государственных программ отводится при этом важная
роль, а создание организационных условий для их разработки и
осуществления — один из первых шагов капиталистического го¬
сударства.
1	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 1, с. 177.
2	Расков Н. В. Государственно-монополистический комплекс как новая ор¬
ганизационная форма капитала.— Изв. АН СССР. Сер. эконом., 1974, № 2,
с. 113—114.
3	См.: Фактор Р. Л. Межотраслевые народнохозяйственные комплексы в
развитых капиталистических странах.— Изв. АН СССР. Сер. эконом.,
1975, № 5, с. 149—156; Демин А. А., Расков Н. В. Сущность государствен¬
но-монополистических комплексов и причины их формирования.— Вести.
МГУ. Сер. эконом., 1978, № 4, с. 16—23; Государственно-монополистиче¬
ские комплексы (теоретические и методологические проблемы). Л., 1979;
Кудров В. М., Лебедева Е. А., Недотко П. А. Научно-производственные
комплексы США.— Изв. АН СССР. Сер. эконом., 1977, № 1; и др.
4	Изв. АН СССР. Сер. эконом., 1977, № 1, с. 147.
5	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 25, ч. I, с. 212.
6	Общие расходы на космическую программу США к началу 1980 г. пре¬
высили 100 млрд, долл., а в период ее максимального размаха в середи¬
не 60-х годов в работах только над космическими проектами НАСА
(гражданского ведомства) было занято свыше 500 тыс. человек.
7	Department of Housing and Development — Independent Agencies Appro¬
priations for 1980. Hearings before Committe of the Committee in Appro¬
priations House of Representatives 96th Congr., 1st Sess. Washington, 1978,
pt 4, p. 231.
8	Подробнее об этом см.: США. Экономика, политика, идеология, 1979,
№ 3, с. 62—65.
9	Подробнее об этом см.: Хозин Г. С. СССР — США: орбиты космического
сотрудничества. М.: Междунар. отношения, 1976, с. 95—113.
10	Kash Don Е. The Policy of Space Cooperation. Purdue, 1967, p. 16.
11	Amending the National Aeronautics and Space Act of 1958. Hearings befo¬
re the Committee on Aeronautical and Space Sciences U. S. Senate. 87th
Congr., 1st Sess., HR 6169. Washington, 1961, p. 2.
12	Air Force, 1959, Febr., p. 67.
13	Aeronautics and Space Report of the President. 1973 Activities. Washing¬
ton, 1974, p. 7.
14	Aviation Week and Space Technology, 1978, May 29, p. 23.
15	Главными организационными элементами НАСА, отвечающими за раз¬
работку космической техники, являются исследовательские центры:
им. Л. Джонсона в Хьюстоне, штат Техас (основной профиль — пило¬
тируемые полеты); им. Д. Маршалла в Хантсвилле, штат Алабама (раке¬
ты-носители) ; им. Р. Годдарда в Белтсвилле, штат Мериленд (автомати¬
ческие космические аппараты); им. Льюиса в Кливленде, штат Огайо
(топливо и двигательные установки); центр Лэпгли в Лэнглифилд, штат
Вирджиния (материалы и конструкции авиационных и космических ап¬
паратов); центр Эймса в Моффетфилде, штат Калифорния (фундамен¬
208

тальные исследования физических условий космического пространства);
лаборатория реактивного движения в Пасадене, штат Калифорния (при¬
ем информации от автоматических аппаратов для исследования Луны и
планет); центр им. Дж. Кеннеди на мысе Канаверал, штат Флорида,
(предстартовая подготовка и обеспечение запусков пилотируемых и бес¬
пилотных космических объектов) и испытательная станция на о-ве Уол-
лопс, штат Вирджиния (ракетное зондирование верхних слоев атмосфе¬
ры и запуски небольших искусственных спутников Земли); центр им.
X. Драйдена на авиабазе Эдвардс, штат Калифорния (разработки авиа¬
ционной техники).
16	NASA Program Planning and Control. Report, Prepared by the Subcom¬
mittee on Space Science and Applications of the Committee on Science and
Technology U. S. House of Representatives. 94th Congr., 2nd Sess. Washing¬
ton, 1979, p. 86—88.
17	Astronautics and Aeronautics, 1967, Oct., p. 51.
18	Главными элементами этой организационной структуры являются во¬
сточный (на мысе Канаверал, штат Флорида) и тихоокеанский (авиаба¬
за Вандерберг, штат Калифорния) полигоны, отвечающие за предстарто¬
вую подготовку и запуск космических аппаратов военного назначения;
ракетно-космический испытательный центр на авиабазе Ванденберг,,
штат Калифорния; испытательный центр им. Арнольда в Туллахоме,
штат Теннесси, отвечающий за наземные испытания ракетно-космиче¬
ских систем; ракетные полигоны Уайт Сендз, штат Нью-Мексико и на
атолле Кваджелейн в Тихом океане, а также центр управления косми¬
ческими полетами в Саннивейл, штат Калифорния.
19	NASA Authorization for Fiscal Year 1972. Hearings before the Committee
on Aeronautical and Space Sciences U.S. Senate, 92nd Congr., 1st Sess.,.
S. 720. Washington, 1971, Pt 1, p. 111.
20	Science Journal, 1967, Oct., p. 82.
21	Space Age in the Fiscal Year 2001/Ed. E. Konnecci, M. Hunter, R. Trapp.
Tarzana, 1966, p. 371.
22	Например, см.: Coats V. J. Technology Assessment of Space Stations. Wa¬
shington: George Washington University, 1971.
23	Science Journal, 11967, Oct., p. 82.
24	Samaro T., Czerwiński F. Fundamentals of Configuration Management. New
York, 1971, p. IX.
25	Apollo 204 Accident. Report to the Committee on Aeronautical and Space¬
Sciences. US Senate. Washington, 1968, p. 13.
26	Kennan E., Harvey E. Mission to the Moon. New York, 1969, p. XVI.
27	Ibid., p. XVII.
28	Бушуев К. Д. Подготовка и осуществление программы ЭПАС. М.: Зна¬
ние, 1976, с. 61.
29	Это высказывание Л. Тремо использовал, в частности, К. Маркс (см.:
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 31, с. 210).
30	Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. New York, 1973, p. 247.
31	State of the Union Message by President R. Nixon. Washington, 1971, Jan.
19, p. 6.
32	Information Technology. Conference Board. New York, 1972, p. 80.
33	Полный бюджет ЭПА включает и распределяемые федеральные субси¬
дии на строительство муниципальных очистных сооружений. Поэтому
в том же 1979 фин. г. он составил более 4,2 млрд. долл.
34	Davis St., Lawrence Р. Matrix. Reading (Mass.), 1977, p. 174.
35	Environmental Policy. Concepts and International Implications / Ed. D. Hen¬
ning, A. Utton. New York, 1973, p. VIII.
36	Штаты разбиты административно на округа; города территориально вхо¬
дят в округа, но, как правило, являются самостоятельными администра¬
тивными единицами.
37	В данном разделе вопросы энергетического кризиса и энергетической по¬
литики американского государства рассматриваются лишь с точки зре¬
ния их влияния на управление энергетической программой. Подробнее
их сущность анализируется в работах: Энергетический кризис в капи¬
209 <

талистическом мире/Под ред. Е. М. Примакова. М.: Мысль, 1975; Про¬
блемы и противоречия американской экономики / Под ред. Е. С. Шерш¬
нева. М.: Наука, 1978; Глобальная стратегия США в условиях научно¬
технической революции / Под ред. Г. А. Арбатова, В. В. Журкина,
В. И. Павлюченко. М.: Мысль, 1979; и др.
38	Administrative Law Review, 1978, Spring, vol. 30, N 2, p. 193.
39	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1979, July 29, p. 1239—
1240. ‘
49	Ibid.
41	The New York Times, 1977, Apr. 19.
42	Например, см.: U.S. News and World Report, 1977, May 2, p. 19—20; Time,
1977, May 2, p. 33—38; Ocean Industry, 1977, Nov., p. 37—38.
43	New Scientist, 1977, May 5, p. 282—283; Bulletin of the Atomic Scientists,
1977, Mar., p. 59—69.
44	Time, 1977, May 2, p. 36; 1977, Apr. 18, p. 53.
45	Fortune, 1977, May, p. 183.
46	U. S. News and World Report, 1977, May 2, p. 19—20.
47	Подробнее об этом см.: США. Экономика, политика, идеология, 1977,
№ 6, с. 3—15.
48	Там же.
49	См.: An Analysis of the ERDA Plan and Progi am. Office of Technology
Assessment. U. S. Congress. Washington, 1975.
50	Project Interdependence: U. S. and World Energy Outlook Through 1990.
Washington, 1977, p. 575.
51	The Department of Energy Act, 1977, Aug. 4.
52	INSIDER, U. S. Department of Energy, 1977, vol. 1, N 1, p. 6.
33	Источник: Information, Department of Energy, 1977, Oct. 14, vol. 1, N 1,
p. 10.
54	The New York Times, 1977, Dec. 5, p. DI.
55	Energy Insider, U. S. Department of Energy, 1977, Oct. 7, vol. 1, N 2, p. 1.
56	Например, см.: Solar Power Satellite. Hearings before the Subcommittee
of the Committee on Science and Technology U. S. House of Representati¬
ves. 95 th Congr., 2nd Sess. Washington, 1978, Apr.
57	Insider, U. S. Department of Energy, vol. 1, N 1, p. 6.
38	Термин «индустрия переработки информации» в отечественной литера¬
туре был введен акад. В. М. Глушковым (Коммунист, 1977, № 12, с. 41—
50); в США ему соответствует термин — data processing industry.
59	Детальная оценка вклада информационных видов деятельности в нацио¬
нальную экономику США проводилась последний раз в 1967 г. по 70 ве¬
дущим отраслям. Она показала, что 25,1% ВНП США, исчисленного по
американской методологии, производится в так называемой «первичной
информационной сфере», в которую включаются операции финансовых
и страховых компаний, консультационная деятельность, научные иссле¬
дования и разработки, а также отрасли машиностроения, производящие
ЭВМ, оборудование для хранения и переработки данных, системы связи,
конторское и деловое оборудование, контрольно-измерительные приборы,
печатную и множительную технику. В дополнение к этому «неинфор¬
мационные» отрасли (машиностроение, металлургия, транспорт и др.)
производят информацию, потребляемую в этих же отраслях и включае¬
мую в конечную стоимость их изделий («вторичная информационная
сфера»). Вместе с информацией, производимой в правительственных ор¬
ганах разных уровней, информационный вклад этих отраслей в ВНП
оценивался в 21,1%. В совокупности эти две сферы давали в 1967 г.
46,2% ВНП. Считается, что в 1977 г. эта доля превысила 50%, но точ¬
ных оценок не производилось (Journal of Communications, 1978, Winter,
P. 71).
210

60	Соединенные Штаты затратили на это около 20 лет. Только к концу 60-х
годов методом проб и ошибок американские корпорации — главные по¬
требители ЭВМ в основном решили проблемы, связанные с поиском сфер
применения. См.: Кочетков Г. Б. ЭВМ в управлении американским биз¬
несом. М.: Наука, 1977.
61	Datamation, 1974, Sept, р. 77.
62	National Information Policy. Report to the President of the USA. Washing¬
ton: GPO, 1976, p. 5.
63	Подробнее об изменении стратегии создания информационных систем в.
компаниях см.: Американский капитализм и управленческие решения.
М.: Наука, 1977, с. 140—167.
64	Datamation, 1978, Apr., р. 93—94.
65	Так, в 1976 г. 18% средств, идущих на создание информационно-вычис¬
лительных систем, тратилось на покупку различного оборудования, 35 —
на услуги всех видов, включая программирование, аренду каналов свя¬
зи, 25 — на зарплату персонала, занятого в информационных областях,,
и 22% составляли накладные расходы (рассчитано по: Datamation, 1978,.
Febr., р. 104). В данном подсчете не видна высокая доля расходов на при¬
обретение математического обеспечения, которые распределяются меж¬
ду всеми выделенными категориями.
®“ Datamation, 1978, Febr., р. 99.
97	Все первые модели ЭВМ были разработаны на средства министерства
обороны США и предназначались первоначально исключительно для ре¬
шения военных задач. Известно, что первая в мире ЭВМ ЭНИАК (1946 г.)
предназначалась для расчета баллистических траекторий. На этой ЭВМ
в конце 1946 г. была решена система линейных уравнений, касающихся
возможности создания водородной бомбы. Результаты были настолько
впечатляющими, что министерство обороны взяло под свою опеку всю
программу развития ЭВМ вплоть до середины 50-х годов (Brock G. W.
The U.S. Computer Industry. A Study of Market Power. Cambridge (Mass.),
1975, p. 10—11).
68	Подробнее об этом и о государственном финансировании монополий элек¬
тронно-счетного машиностроения в целом см.: Савинов Ю. А. Новая тех¬
ника и капитализм. ЭВМ: проблемы производства и применения. М.:
Мысль, 1974, с. 106, 113—115; Ригин Ю. И. Государство и монополии
США. М.: Мысль, 1978, с. 143.
69	По оценкам экспертов Организации экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР), в 60-х годах около 30% ЭВМ финансировались за счет
государства, т. е. были закуплены для нужд правительства или приоб¬
ретены для выполнения государственных заказов частными фирмами.
70	Английский ученый П. Стоунман, исследуя проблему американского ли¬
дерства в области ЭВМ, отмечал, что первые модели ЭВМ в США не име¬
ли особых преимуществ перед аналогичными машинами английского
производства. Разрыв наметился в 50-х годах, когда благодаря прави¬
тельственным дотациям американским фирмам удалось значительно вы¬
рваться вперед. Так, за 1951—1959 гг. американские производители ЭВМ
затратили на НИОКР 4206 млн. долл, и получили от государства дота¬
ций на 4242 млн. долл. Аналогичное положение сохранилось и в 60-х го¬
дах. Причем лидером в получении правительственных средств всегда
была компания «Интернэшнл бизнес мэшинз» (Stoneman Р. Technologi¬
cal Diffusion and the Computer Revolution. Cambridge (U.K.), 1976,
p. 95-96).
71	Этому способствовала высокая степень монополизации рынка, состоявшая
в том, что вплоть до настоящего времени более 50% внутреннего и око¬
ло 70% внешнего рынков удерживаются компанией ИБМ, диктующей
свои условия производства и реализации ЭВМ.
72	National Information Policy. Report to the President of the USA.
211

73	В США популярен тезис о двойственной природе ЭВМ: «Компьютер в
одно и то же время является орудием экономического развития и стра¬
тегическим оружием. В один момент он плуг, в другой — ружье...» (Po¬
rał М. Global Implication of the Information Society.— Journal of Commu¬
nications, 1978, Winter, p. 76).
74	Подробнее о международных проблемах «новой информационной техно¬
логии» см.: США. Экономика, политика, идеология, 1979, № 10.
75	National Information Policy. Report to the President of the USA, p. 4.
76	Основными среди комиссий конгресса, имеющих отношение к проблемам
повой информационной технологии, являются Национальная комиссия
по библиотечному делу и информации (создана в 1970 г.). Комиссия по
совершенствованию канцелярской работы в правительстве (1974—
1978 г.), Комиссия по охране неприкосновенности граждан (1974 г.), Ко¬
миссия по проблемам бесчекового обращения (1974 г.), Национальная
комиссия по контролю за законодательством штатов в области подслу¬
шивания и электронного надзора (1968 г.) и др.
77	National Information Policy, Report to the President of the USA, p. 183.
78	Reorganization Plan N 1 of 1977 (Executive Office of the Presidence) Hea¬
rings. Washington: GPO, 1977, p. 221.
79	Datamation, 1978, May, p. 266—268.

Глава четвертая
Управление
военными программами
1. Военное программирование —
инструмент американского милитаризма
Непрекращающийся рост милитаризации экономики, безудерж¬
ная гонка вооружений, использование военной силы в качестве
орудия политического давления, вмешательства во внутренние
дела, шантажа по отношению к неугодным американскому импе¬
риализму политическим системам, странам, идущим по пути не¬
зависимого развития, прогрессивным движениям — все это ха¬
рактерные черты общественной системы США, определяемые
объективной сущностью империализма, неуклонно теряющего
псторические позиции в современном мире. Тенденции милитари¬
зации американской политики и экономики особенно усилились
на стыке 70-х и 80-х годов.
В этот период, заявил Л. И. Брежнев, стало «ясно видно, что
руководящие круги США и некоторых других стран НАТО взя¬
ли курс, враждебный делу разрядки, курс на взвинчивание гон¬
ки вооружений, ведущий к усилению военной опасности. Начало
этому было положено еще в 1978 году, на майской сессии сове¬
та НАТО в Вашингтоне, где был утвержден автоматический рост
военных бюджетов стран — его членов до конца XX века. Мили¬
таристские тенденции в политике США находят в последнее вре¬
мя свое выражение и в формировании новых долгосрочных про¬
грамм вооружений, в создании новых военных баз далеко за
пределами Соединенных Штатов, в том числе на Ближнем Во¬
стоке и в районе Индийского океана, в образовании так называе¬
мого «корпуса быстрого реагирования» — этого инструмента воен¬
ного вмешательства...
Именно Соединенные Штаты навязали в декабре 1979 г. сво¬
им союзникам по НАТО решение о размещении в ряде западно¬
европейских стран новых ракетно-ядерных средств средней даль¬
ности, что ведет к новому витку гонки вооружений» \ Все эти
милитаристские акции правящих кругов США, «вызванное аме¬
риканским империализмом намеренное обострение международ¬
ной обстановки выражает его недовольство упрочением позиций
социализма, подъемом национально-освободительного движения,
укреплением сил, выступающих за разрядку и мир» 2.
Роль военных программ. Несмотря на признание Вашингтоном
наличия паритета в стратегических и иных силах СССР и США,
213

сделавшее возможным заключение ряда соглашений об ограни¬
чении некоторых наиболее опасных видов вооружений, на поро¬
ге 80-х годов важнейшей долгосрочной целью США по-прежнему
провозглашается достижение военно-технического превосходства
над любыми другими государствами и прежде всего — над Со¬
ветским Союзом. Это прямо связывается с повышением техниче¬
ского уровня вооружений и осуществлением военных программ.
«Постоянные энергичные усилия нашей страны в развитии нау¬
ки и техники,— заявляет заместитель обороны США У. Перри,—
являются... ключом... к обеспечению оперативных преимуществ
американских вооруженных сил и систем оружия и технических
преимуществ военного научно-технического потенциала США
над вероятными противниками. Программа развития науки и
техники министерства обороны обеспечивает базу для такого
военно-технического превосходства. Она является источником
идей, ведущих к созданию новых систем оружия, совершенство¬
ванию существующих систем и интеграции разрозненных элемен¬
тов разработок и техники в целостные системы, воплощающие
военную мощь» ’. Эффективное обеспечение такой интеграции и
считается в США одной из важнейших задач управления воен¬
ными программами.
На рубеже 70—80-х годов расширяются масштабы военных
приготовлений США, повышается степень милитаризации их эко¬
номики и политики. Хотя во время предвыборной кампании
1976 г. Дж. Картер обещал сократить военный бюджет на 5—
7 млрд, долл., после его прихода в Белый дом администрация
следовала прямо противоположным курсом, ежегодно увеличивая
военные расходы в реальном исчислении (т. е. с учетом инфля¬
ции) как минимум на 3%. В результате только официальные
военные ассигнования (которые далеко не полностью охватыва¬
ют общие затраты США на военные цели) выросли с 108,5
млрд. долл, в 1977 фин. г. до 141,2 млрд. долл, в 1980 фин. г.
В декабре 1979 г. президент Дж. Картер объявил о сущест¬
венном расширении пятилетней военной программы США, в ре¬
зультате чего в 1981 фин. г. военные ассигнования превышают
162 млрд, долл., а их рост по сравнению с предыдущим годом
составит в реальном исчислении более чем 5%. В целом же в
предстоящем пятилетии намечается увеличивать военный бюджет
в реальном исчислении в среднем более чем на 4,5% ежегодно.
Согласно официальным, сильно заниженным данным доля
военных расходов США составляла в последние годы свыше
5% валового национального продукта, что равнялось примерно
четвертой части федерального бюджета и 16—17% всех госу¬
дарственных расходов США (включая бюджеты штатов и мест¬
ных властей), масштабы и удельный вес военных расходов США
выше, чем в любом другом из развитых капиталистических го¬
сударств.
В США сложился самый мощный военно-промышленный ком¬
плекс, составляющий экономическую основу военных программ.
214

Являясь наиболее старым п развитым из всех государственно¬
монополистических комплексов США, он обладает всеми харак¬
терными чертами такого рода комплексов как со стороны госу¬
дарства, так и со стороны монополий, включая наличие органи¬
зационно-управленческих форм их сращивания во имя достижения
военно-политических целей американского империализма.
Уровень экономического развития военно-промышленного
комплекса характеризуется прежде всего тем, что только бюджет
министерства обороны США превышает размеры валовых нацио¬
нальных продуктов подавляющего большинства стран мира,
а собственность Пентагона оценивается суммой свыше 250 млрд,
.долл.— значительно выше национальных богатств многих стран.
В военной сфере США заняты миллионы людей, на нее работа¬
ют более 120 тыс. фирм, представляющих почти все отрасли
американской промышленности. Военно-промышленные пред¬
приятия и военные объекты размещены практически во всех
штатах страны. Через воениые программы государство оказыва¬
ет наиболее активное регулирующее воздействие на экономику.
Если во всем бюджете федерального правительства воениые рас¬
ходы составляют четвертую часть, то в федеральных закупках
товаров и услуг их доля повышается уже до двух третей. В то
время как в гражданской сфере основные расходы — это различ¬
ного рода выплаты (в виде субсидий частным фирмам и другим
организациям, налоговых льгот, социального обеспечения и
вспомоществования нетрудоспособным и неимущим и т. п.), то
военные программы означают в своей подавляющей части пря¬
мые заказы правительства производственно-хозяйственным орга¬
низациям.
За десятилетие с середины 60-х до середины 70-х годов пра¬
вительство США приобрело более 400 различных систем оружия
общей стоимостью свыше 200 млрд, долл.4 К 1975 г. конгрессом
были утверждены к реализации и закупке в течение следующего
десятилетия программы вооружений на сумму еще в 200 млрд,
долл. Фактически же эта сумма будет превзойдена, по-видимому,
более чем вдвое. Так, только в первой половине 80-х годов
(в 1980—1984 гг.) официально планировалось закупить воору¬
жения и военной техники на сумму свыше 210 млрд, долл.5
При этом в указанную сумму пе входят затраты на НИОКР,
составляющие еще примерно 40%, а также стоимость производ¬
ства оружия на экспорт, достигающая в последние годы
15 млрд. долл, в год. С объявлением же президентом Дж. Кар¬
тером расширенной военной программы США, особенно ее ин¬
вестиционной части, и эта цифра будет значительно превзойдена.
Государственные военные программы оказывают сильное влия¬
ние на формирование отраслевой и территориальной структуры
производства, темпы роста отдельных отраслей и экономики в
целом. Сегодня некоторые отрасли американской промышленно¬
сти в решающей степени зависят от военных заказов, иначе го¬
воря, от осуществления различных военных программ. Так, в се¬
215

редине 70-х годов кораблестроительная промышленность зависела
от военных заказов на 60%, авиационная — более чем на 50,
электротехническая — на 30%”.
Военные программы США весьма сильно влияют на стимули¬
рование развития науки и техники со стороны государственно¬
монополистического капитализма. Подавляющая часть программ
создания систем, основанных на достижениях таких передовых
в паучпо-техническом отношении отраслей, как ядерная, элект¬
ронная, лазерная, космическая, авиационная и другие, носят в
США военный характер. В их числе многие наиболее крупные
американские технические программы, размеры которых в боль¬
шинстве случаев намного превышают максимальные возможно¬
сти самых мощных частнокапиталистических корпораций в граж¬
данской сфере. С программами министерства обороны могут
сравниться по масштабам лишь отдельные космические програм¬
мы, осуществляемые НАСА, однако и они в большей степени
имеют военное назначение. К современным военным программам-
гигантам относятся программы создания межконтинентальной
баллистической ракетной системы наземного базирования MX
(оценочная стоимость 35—40 млрд, долл.), стратегической ракет¬
ной системы морского базирования «Трайдент» (около 30 млрд,
долл.), крылатых ракет и самолетов — их носителей (около.
20 млрд, долл.) и др.
Помимо программ разработки и производства конкретных си¬
стем оружия, первостепенное внимание уделяется в США про¬
грамме развития военной научно-технической базы. Ее назначе¬
ние — получение научных знаний и конкретных видов технологии,
которые могут быть использованы в военных целях в буду¬
щем — прежде всего для разработки новых и совершенствования
существующих систем оружия. Фактически речь идет о заклады¬
вании основ научно-технического потенциала, предназначенного
для ведения качественной гонки вооружений в течение многих
десятилетий. Всего на программы военных исследований и разра¬
боток США расходуют ежегодно 16—17 млрд, долл., или дво
трети всех расходов федерального правительства иа НИОКР.
Расходы на военные и космические НИОКР в США составляют
свыше одной трети всех затрат страны на НИОКР, что значи¬
тельно выше доли военных расходов в ВНП.
Военно-экономическая деятельность американского военно¬
промышленного комплекса приобретает все более глубокий меж¬
дународный характер, сама становится важнейшим средством
империалистической экспансии США. Резко возрастают масшта¬
бы экспорта американского оружия и военной техники, объем
которого с уровня менее 1 млрд. долл, в пачале 70-х годов уве¬
личился почти до 15 млрд. долл, в конце десятилетия. Правящие-
круги США уделяют большое внимание координации планов
разработки и производства вооружения, стандартизации воору¬
жения и систем материально-технического обеспечения, органи¬
зации совместных программ производства военной техники, обме¬
216

ну военно-технической информацией со своими военными
союзниками. Сами формы и методы управления военными про¬
граммами используются в качестве рычага воздействия на своих
союзников, становятся предметом своего рода военно-управлен¬
ческого экспансионизма. Во всех ведущих странах НАТО,
а также в масштабе блока в целом внедряются организационные
формы и методы планирования и управления военными програм¬
мами по образцу американских, они становятся частью амери¬
канской военной «помощи» другим странам, служащей полити¬
ческим целям США.
Следует подчеркнуть, что, как и в других сферах осуществ¬
ления государственных программ, употребление понятия «воен¬
ная программа» в американской практике весьма неоднозначно.
В американских официальных и научных публикациях можно
встретить выражения типа «программа вооружений», «военная
программа людских ресурсов», «кораблестроительная программа»,
«программа военных закупок», «программа армии (военно-воз¬
душных сил и т. и.)», «программа обороны (министерства оборо¬
ны) » и т. п. Общее у этих понятий то, что они обозначают со¬
вокупности определенных мероприятий, проводимых в области
прямых военных приготовлений или наращивания военного, воен¬
но-технического или военно-экономического потенциала.
Особое место среди военных программ занимают целевые про¬
граммы. Это — комплексы мероприятий, которые, по выражению
бывшего помощника министра обороны Ч. Хитча, «направ¬
лены на выполнение определенных задач и на создание конеч¬
ных продуктов» 7. Несмотря на сложности, возникающие при
трактовке понятия «конечный продукт» в военной области, речь
идет о программах, результатом которых является создание бое-
готовых компонентов вооруженных с пл или целостных систем
оружия, способных выполнять боевые задачи, в противополож¬
ность программам, в результате которых получают лишь «про¬
межуточные продукты»: ракеты, транспортные и другие средства
обеспечения, людские ресурсы и т. и.
Среди целевых военных программ США наиболее важное
место занимают программы создания «систем оружия». Во-пер¬
вых, потому, что, как говорилось в докладе Комиссии по вопро¬
сам организации правительства для ведения внешней политики
(«комиссии Мэрфи»), выпущенном в 1975 г., «приобретение ору¬
жия — центральный вид деятельности министерства обороны» 8.
Во-вторых, потому, что, как подчеркивалось в том же докладе,
именно в этой области проблемы организации принятия реше¬
ний и управления имеют особенно важное значение: «Приобре¬
тение оружия является ареной решений и действий, где характер
организации правительства оказывает особенно существенное
влияние... Характер организации и организационных мер решаю¬
щим образом определяет структуру приобретения оружия» 9.
Понятие «система оружия» является ключевой методологиче¬
ской категорией, обусловливающей целевой подход к формиро¬
217

ванию и управлению военными программами, прежде всего к
созданию новых видов вооружения и военной техники. «Система
оружия» — это элемент военной мощи, организованный вокруг
некоторого вида боевой техники, по имени которого она обычно
называется (например, стратегическая ракетная система «Минит¬
мен», авиационная бомбардировочная система В-52 и т. д.). Одна¬
ко в противоположность просто оружию или технике, это — комп¬
лекс, способный выполнять определенные боевые задачи и пото¬
му включающий как все боевые средства данного типа (например,
ракеты или бомбардировщики), так п все, что необходимо для
приведения этих средств в действие (личный состав, вспомога¬
тельное оборудование, средства управления и обеспечения и т. п.).
Составными компонентами системы оружия являются и такие-
нематериальные элементы, как организация, система информа¬
ции, знания личного состава и т. п. Весь комплекс мероприятий,
необходимых для создания и обеспечения функционирования
«системы оружия» как боеспособного элемента вооруженных сил,
и образует целевую программу «системы оружия». Иначе гово¬
ря, с началом разработки и производства того или иного вида
вооружения или военной техники ставится задача сбалансиро¬
ванно развивать все другие вспомогательные элементы, чтобы к
моменту готовности вооружения оно могло быть развернуто как
составная часть целостной, готовой к немедленному использова¬
нию боевой единицы — «системы оружия».
Военное программирование США выдвигает чрезвычайно мно¬
гообразные и зачастую сложные проблемы организации и управ¬
ления. Оно является сферой постоянных поисков новых форм
межотраслевой, межведомственной, межфункциопальной и меж¬
государственной интеграции деятельности во имя достижения
военно-политических и экономических целей правящего класса,
военно-промышленного комплекса, монополий, военных кругов.
Именно в этой области были впервые разработаны и практически
внедрены многие современные методы и системы программно¬
целевого управления. Организационная сторона их использова¬
ния заслуживает пристального анализа.
Основы организации военных программ. Особенности процес¬
са принятия решений по военным программам США и управле¬
ния ими в большой мере определяются характером американско¬
го военно-политического механизма. Его основы были заложены
«Законом о национальной безопасности» (1947 г.). Созданная в
соответствии с ним военно-политическая структура отражала
прежде всего стремление американских правящих кругов обеспе¬
чить условия для осуществления «политики силы» и гонки воору¬
жений, на которую они взяли курс после второй мировой войны.
Целью проведенной перестройки была также попытка приспосо¬
бить военно-политическую организацию к характеру нового ору¬
жия и военной техники, изменениям в условиях их создания и
применения, использования научно-технического прогресса в
военных целях. Основными принципами реорганизации было уси¬
218

ление единого, централизованного подхода к созданию и исполь¬
зованию военной силы на уровне правительства США, более тес¬
ной координации военной и других сфер государственной поли¬
тики, усилению контроля за созданием вооружений, распределе¬
нием и расходованием средств военного бюджета.
«Современная война,— говорилось в докладе президентской
комиссии, изучавшей вопросы организации в министерстве обо¬
роны уже в копце 60-х — начале 70-х годов,— требует проведе¬
ния комбинированных операций сухопутных, морских и авиа¬
ционных сил, что, в свою очередь, диктует необходимость не
только единства оперативного командования этими силами, по
также обеспечения единого и координируемого процесса их со¬
здания с целью достичь максимально эффективного состава сил...
Разработка новых систем оружия... стала важнейшей составной
частью пашей национальной обороны и одной из движущих сил,
определяющих всю ее структуру. Ввиду этого данная деятель¬
ность должна находиться под тщательным контролем» 10.
Возможностям осуществления такого контроля на единой ос¬
нове препятствовала традиционная фрагментарная структура
американской военной организации, основу которой составляли
два организационно разобщенных вида вооруженных сил — ар¬
мия и военно-морские силы, а также отсутствие механизма увяз¬
ки военной политики с внешней и другими направлениями поли¬
тики. В соответствии с «Законом о национальной безопасности»
(с учетом последующих изменений, внесенных в него в 1949,
1953 и 1958 гг.) в США создана существующая поныне военно¬
политическая организация, основу которой составляют три
структурных уровня (рис. 20).
Высший уровень современной военно-полпгической власти
представлен президентом, который, будучи главой государства,
исполнительской власти и главнокомандующим, по конституции
полномочен принимать все основные военно-политические реше¬
ния, в том числе ключевые решения по военным программам:
их осуществленйю, масштабам, срокам, финансированию и т. п.
Имеется в виду, что именно па этом уровне должна обеспечи¬
ваться тесная увязка военных программ с основными политиче¬
скими целями государства («национальными» целями). При
принятии таких решений президент опирается на помощь и ре¬
комендации своих военно-политических, военных, научно-техни¬
ческих, экономических и иных советников. Функции советников
выполняют как отдельные должностные лица, так и целые орга¬
ны. Главными советниками президента по вопросам военных
программ являются Совет национальной безопасности (СНБ),
министр обороны и Комитет начальников штабов (КНШ), а по
вопросам их финансирования — также Административно-бюджет¬
ное управление (АБУ).
Второй структурный уровень военно-политической организа¬
ции — уровень министерства оборопы. В соответствии с «Законом
о национальной безопасности» министерство обороны объединило
219

Рис, 20, Организационное разделение управления двумя сферами деятельности вооруженных сил США
220

три министерства видов вооруженных сил: армии, военно-мор¬
ских сил и вновь выделенных в качестве вида военно-воздушных
сил. Были также созданы объединенные и специализированные
командования, включающие непосредственно боеготовые компо¬
ненты вооруженных сил, которые с 1958 г. выведены из опера¬
тивного подчинения министерств видов сил и подчинены непо¬
средственно министру обороны. Таким образом, в настоящее
время министерство обороны включает все боевые компоненты
вооруженных сил и различные элементы, обеспечивающие их
содержание, использование и развитие. В выполнении функций
развития и модернизации вооруженных сил и их материальной
базы важнейшее место занимают военные программы, прежде
всего программы вооружений.
Для организации управления деятельностью министерства
обороны характерны следующие принципы.
Во-первых, единство управления всеми видами боевой и обес¬
печивающей деятельности на основе организационного объедине¬
ния в составе министерства обороны всех компонентов воору¬
женных сил. «Единое управление,— говорилось в докладе упо¬
минавшейся выше Комиссии по проблемам организации
министерства обороны,— является существенно важным для
обеспечения максимума безопасности страны при минимуме
затрат и для гарантирования соответствия военной стратегии,
структуры вооруженных сил и их деятельности характеру госу¬
дарственной политики» Руководителем министерства обороны,
несущим ответственность за всю его деятельность, является
министр обороны, назначаемый президентом из числа граждан¬
ских лиц. Он же считается главным советником президента по
военно-политическим вопросам, включая вопросы военных про¬
грамм. Практически, однако, именно министр обороны является
в большинстве случаев конечной инстанцией, на уровне которой
принимается большинство решений по военным программам
(считается, что эти полномочия делегированы ему президентом).
Во-вторых, организационным принципом управления • мини¬
стерства обороны является четкое разделение функций управле¬
ния двумя основными видами деятельности: оперативно-боевой
и материально-технической, включая не только снабжение воору¬
женных сил, но и создание новой техники и развитие военно¬
технического потенциала. Такая дифференциация организацион¬
но закреплена путем выделения в составе вооруженных сил двух
групп специализированных структурных элементов: 1) видов
вооруженных сил (министерств армии, военно-морских сил и
военно-воздушных сил), отвечающих за комплектование личным
составом и материально-техническое обеспечение вооруженных
сил, 2) объединенных и специализированных командований, осу¬
ществляющих прямое руководство войсками и выполняющих не¬
посредственно оперативно-боевые задачи. Соответственно этим
двум сферам деятельности в министерстве обороны сложились
две основные разновидности управления: административное, или
221

«деловое» (management), и оперативное, или «командное»
(command).
Такое разделение функций военного управления в США — от¬
ражение объективных процессов, происходящих в военной сфере
на современном этапе. Оно обусловлено тем, что деятельность по
созданию и развитию материальных основ военной мощи, и преж¬
де всего развитие вооружения и военной техники, превратилась
благодаря политике гонки вооружений, проводимой правящими
кругами империалистических государств, и в первую очередь —
США, в огромную, сложную, долгосрочную функцию общества.
Эта деятельность имеет преимущественно экономический харак¬
тер и уже в течение десятилетий образует в США особую по¬
стоянную отрасль — «военную экономику мирного времени». Она
включает как элементы собственно материального производства
(военную промышленность), так и широкий комплекс мероприя¬
тий по строительству и обеспечению самих вооруженных сил.
Все это требовало более четкого отделения функции «делового»,
экономического управления в военной сфере от традиционной
функции управления боевой подготовкой и использованием во¬
оруженных сил. Следует также отметить, что в условиях услож¬
нения и повышения значения современных боевых задач (в ча¬
стности, обеспечения постоянной высокой боеготовности войск),
с одной стороны, и углубления специализации «экономических»
видов военной деятельности — с другой, военные командные кад¬
ры, как правило, одновременно уже не могут, а подчас и не
способны по своей подготовке и опыту достаточно эффективно
выполнять также функции «деловых» руководителей-менеджеров.
Данная организационная система по своей идее должна обес¬
печивать программно-целевой характер всей деятельности аме¬
риканского государства в военной сфере. При этом в 70-х годах
наметилась четкая тенденция формулировать и рассматривать
цели военных программ с политических позиций. В 50-х годах в
американской практике военного строительства доминировало
применение тактико-технических показателей систем оружия в
качестве критериев эффективности военных программ, имело
место признание прямой связи между физическими возможностя¬
ми систем оружия, создаваемых в результате реализации про¬
грамм, и степенью достижения «национальных целей».
В 60-х годах в официальных представлениях о целях и кри¬
териях эффективности военных программ в США на первый план
выдвинулся технико-экономический критерий «издержки — резуль¬
таты». Его смысл состоял в том, что физические возможности
создаваемых систем оружия стали теснее соотноситься, с одной
стороны, с военными задачами, которые трактовались как по¬
требности вооруженных сил, удовлетворяемые системами оружия,
а с другой — с затратами ресурсов на их получение. Эффектив¬
ность любых военно-технических возможностей стала рассматри¬
ваться в более неразрывной связи с экономичностью военных
систем, размерами затрат ресурсов на их создание и эксплуата¬
222

цию. Это способствовало широкому внедрению методов военно-эко¬
номического анализа для обоснования выбора систем оружия и
вариантов программ их создания, а также развитию различных
форм целевого контроля над военными программами на всех
уровнях организационной структуры министерства обороны.
Указанный критерий в большой мере используется в практике
управления американскими военными программами и сегодня.
Однако в 70-х годах, с расширением внимания к политическим
критериям эффективности военных программ, в процессе анали¬
за все чаще стал ставиться вопрос, насколько вообще целесообраз¬
но создание той или иной системы с точки зрения достижения
национальных целей, т. е. политических интересов американского
империализма.
Следует, однако, учитывать, что в условиях американских
социально-политических реальностей огромную трудность для
оценки эффективности программ создает наличие многочислен¬
ных и противоречивых частных, групповых интересов. Невозмож¬
но сформулировать «национальные цели», которые бы поддержи¬
вались широкими слоями американского народа или хотя бы
всеми ведущими группировками правящего класса. Признавая
такие цели на словах, каждая военная государственно-монополи¬
стическая группировка неизбежно руководствуется своими коры¬
стными интересами и пытается добиться осуществления особо
выгодных ей программ.
Стремление в 60-х годах усилить централизацию принятия
решений по военным программам на высшем уровне политиче¬
ской иерархии (президиума страны, Совета национальной без¬
опасности, министра обороны) ни к чему не привело. Не удалось
преодолеть ни политических, ни ведомственных противоречий,
возникающих в процессе осуществления военных программ, и со¬
здать необходимый организационно-управленческий и аналитиче¬
ский потенциал, достаточный для принятия обоснованных реше¬
ний по ним на высших уровпях руководства.
В этих условиях в США в 70-х годах был взят курс, во-пер¬
вых, на децентрализацию управления военными программами;
во-вторых, на расширение участия нижних уровней управления
(в частности, видов вооруженных сил) в формировании и при¬
нятии решений высшего уровня (министра обороны); в-третьих,
на повышение организационных и информационных возможностей
для руководителей высших уровней, прежде всего министра обо¬
роны, в деле осуществления контроля над военными программа¬
ми, особенно над программами создания крупных, так называе¬
мых основных, систем оружия 12.
Организационным механизмом для централизованного приня¬
тия решений в министерстве обороны является система ППБ,
в рамках которой главное внимание уделяется проблемам финан¬
сирования программ. Но, кроме этого, для принятия решений по
программам основных систем оружия существует дополнительный
223-

■орган — Совет по рассмотрению проблем приобретения систем
министерства обороны.
В его состав входят высшие должностные лица министерства
обороны и видов вооруженных сил, отвечающие за наиболее
важные аспекты формирования и осуществления программ си¬
стем оружия. Председателем Совета является заместитель мини¬
стра обороны по исследованиям и разработкам. Назначение этого
oprana — всесторонне оценивать программы и ход их осущест¬
вления и давать рекомендации министру обороны для принятия
соответствующих решений.
Согласно установленному порядку, министр обороны принима¬
ет такие решения в нескольких ключевых пунктах программы.
В соответствии с порядком, скорректированным после прихода к
власти администрации Дж. Картера, утверждены четыре таких
пункта:
«нулевой»: начало программы;
первый: демонстрация и подтверждение целесообразности си¬
стемы;
второй: полномасштабная разработка системы;
третий: производство и развертывание системы.
При этом организационными принципами управления програм¬
мами основных систем оружия являются следующие:
виды вооруженных сил обязаны обосновывать потребность в
системе оружия, формулировать тактико-технические и эксплуа¬
тационные требования на нее, обеспечивать ее реальную разра¬
ботку и производство, па них возлагается ответственность за вы¬
бор подрядчика и заключение контракта с ним;
министр обороны принимает решение о начале осуществления
программы и выделении средств на нее, ее изменении или отка-
.зе от лее;
управление реализацией программы разработки и производст¬
ва основной системы осуществляется одним лицом — руководите¬
лем программы, назначаемым высшими органами вида вооружен¬
ных сил и утверждаемым руководством министерства обороны.
Руководитель программы наделяется надлежащими полномочия¬
ми и имеет свободный доступ к руководству вида вооруженных сил.
Однако и в условиях такой системы главной проблемой орга¬
низации остается установление рациональных соотношений цент¬
рализации и децентрализации в управлении военными програм¬
мами. На деле слишком большая реальная власть сосредоточива¬
ется в видах вооруженных сил, что приводит к фрагментарности,
разобщенности их создания и функционирования, резко ослабе¬
вает направленность конкретных действий на достижение конеч¬
ных целей. Хотя целевые показатели и планы их достижения
формулируются на бумаге — в документах министерства обороны,
но политические, экономические, организационные противоречия
не позволяют их реализовать в полной степени. Организационная
•система управления программами оказывается недостаточно сба¬
лансированной.
224

В частности, министр обороны практически не имеет реаль¬
ных возможностей осуществлять управление своим ведомством во
всем объеме. Несмотря на официальный статус руководителя как
материально-технической, так и боевой деятельности вооружен¬
ных сил, его реальная роль ограничена лишь первой сферой.
Что касается командного руководства боевыми компонентами
вооруженных сил, то эти функции практически выполняет Коми¬
тет начальников штабов (КНШ), хотя он и считается лишь воен¬
ным советником министра обороны и президента.
КНШ — это орган, в характере и деятельности которого осо¬
бенно наглядно воплотилась противоречивость системы военного
управлепия США. Он состоит из председателя и четырех чле¬
нов — начальников штабов армии, ВМС и ВВС, а также коман¬
дующего морской пехотой, т. е. высших военных должностных
лиц в соответствующих видах вооруженных сил. КНШ благода¬
ря своему статусу как органа и положению каждого из его чле¬
нов обладает очень большим влиянием, нередко перевешивающим
влияние министра обороны и подрывающем его возможности осу¬
ществлять централизованное руководство. Будучи же коллегиаль¬
ным органом, включающим представителей соперничающих ком¬
понентов вооруженных сил и стоящих за ними политических и
экономических кругов, КНШ сам фактически не способен осу¬
ществлять последовательно единое руководство (тем более что
согласно положению его решения должны приниматься едино¬
гласно) .
Однако и в сфере руководства материально-технической дея¬
тельностью, т. е. «делового» управления в военной сфере, реаль¬
ные прерогативы министра обороны также существенно ограни¬
чены. Главная организационная причина этого — сохраняющаяся
большая автономия и самостоятельность видов вооруженных сил,
которая усугубляется мощной поддержкой каждого из них со
стороны влиятельных кругов, находящихся вне министерства
оборопы (монополий, органов конгресса и т. п.). Это мощное
влияние видов вооруженных сил, их ведомственный подход к
управлению особенно сильно проявляются в стремлении приня¬
тия выгодных им военных программ, а также получения в кон¬
грессе бюджетных средств для их финансирования.
Поэтому роль министра обороны в области управления воен¬
ными программами нередко сводится к формальному утвержде¬
нию решений, фактически уже принятых в видах вооруженных
сил, а также к определенной координации их деятельности и
улаживанию конфликтов между ними. Кроме того, его важная
функция состоит в том, чтобы выступать в качестве адвоката
военных программ перед «внешним» по отношению к Пентагону
миром: президентом, конгрессом, союзниками, американской и
мировой общественностью.
Хотя министр обороны официально и считается проводником
воли президента, однако ни сам он, ни даже президент далеко
не всесильны по отношению к руководителям видов вооруженных
8 Заказ 3220
1
225

сил, особенно при решении вопросов, касающихся военных про¬
грамм. Поэтому любое лицо, находящееся на посту министра
обороны, должно постоянно принимать во внимание внутриведом¬
ственные интересы видов вооруженных сил и в той или иной
мере защищать их перед президентом и конгрессом. Следует
также иметь в виду, что хотя министр обороны и назначается
президентом, но далеко не всегда по собственному выбору, как
правило, он бывает прямым ставленником военно-промышленного
комплекса.
Таким образом, несмотря на то, что официально уровнями
принятия важнейших решений по военным программам считают¬
ся президент и министр обороны с их аппаратом, фактически
такие решения во многих случаях принимаются на третьем уров¬
не военно-политической организации — в министерствах видов
вооруженных сил. Формируются же решения, как правило, еще
ниже — на уровне организационных компонентов, осуществляю¬
щих руководство разработкой и приобретением соответствующих
систем оружия. Здесь же в основном осуществляется и управле¬
ние реализацией военных программ.
Это как раз тот уровень, где сращивание военно-государст¬
венных органов и военно-промышленных монополий достигло
наивысшей степени и где влияние монополий на формирование
решений по военным программам проявляется особенно непо¬
средственно и систематически. Разумеется, влияние военно-про¬
мышленного лобби чрезвычайно велико и на более высоких уров¬
нях структуры государственного управления — вплоть до минист¬
ра обороны, президента и конгресса.
Выявляя и анализируя изъяны и недостатки процесса приня¬
тия решений в военной сфере США в середине 70-х годов, «ко¬
миссия Мэрфи» к числу основных из них относила следующие 13:
разрыв между целями внешней и военной политики, с одной
стороны, и тактико-техническими характеристиками систем ору¬
жия — с другой;
сильную тенденцию к намеренному удорожанию систем ору¬
жия — перенасыщению их ненужной сверхсложной технологией,
в целях повышения их прибыльности для фирм-производителей;
консерватизм в представлениях о военных задачах и видах
оружия (авианосцы, бомбардировщики, танки и т. п.), связанных
с теми или иными элементами вооруженных сил;
ведомственный подход видов вооруженных сил к отбору си¬
стем оружия, предлагаемых министру обороны и конгрессу в
качестве программ закупок;
недостаточный учет при принятии решений о разработке и
производстве систем оружия их влияния на перспективы ограни¬
чения вооружений;
ограниченные возможности влиять на процесс приобретения
систем оружия со стороны политических руководителей и, в ча¬
стности, министра обороны;
226

чрезмерная бюрократизация процесса принятия решений по
системам оружия, в условиях которой число согласований (по
экспертным оценкам) на разных иерархических уровнях пример¬
но в 10 раз больше, чем для наиболее рациональных структур,
рекомендуемых программно-целевой методологией;
ослабление личной ответственности за разработку и производ¬
ство систем оружия из-за частой смены руководителей программ
и высших административных и политических должностных лиц
в течение периода разработки и ввода в действие основных
систем.
Изъяны процесса принятия решений по военным программам
и управления ими уже давно осознаются американскими правя¬
щими кругами, в США многие годы предпринимаются усиленные
попытки устранить или хотя бы ослабить их на путях совер¬
шенствования организации этого процесса, внедрения новых
■форм и методов управления. Однако истинные причины проти¬
воречий и неэффективности управления в военной сфере США
кроются в несостоятельности самой политики американских ми¬
литаристских кругов, конкуренции монополий в борьбе за вы¬
годные военные заказы, острой политической борьбе вокруг
военных программ, осуществляемых за счет ограбления капита¬
листическим государством широких трудящихся масс.
2. Современное использование системы
«планирование — программирование — разработка
бюджета» в министерстве обороны
Применение в министерстве обороны системы разработки,
обоснования и принятия решений, именуемой «планирование —
программирование — разработка бюджета» (ППБ), представляет
собой наиболее значительный опыт целевого управления про¬
граммами в военно-государственной сфере США. Будучи впервые
внедренной в 1961 г. (начиная с цикла 1963 фин. г.), она не¬
прерывно функционирует там уже почти два десятилетия. Си¬
стема пережила пять президентов и семь министров обороны,
деятельность которых ознаменовалась среди прочего введением
многих управленческих новшеств как в военном ведомстве, так
и федеральном правительстве в целом. В то время как отдель¬
ные нововведения оказались недолговечными, система ППБ про¬
должает оставаться важнейшим механизмом принятия решений
по долгосрочной военной стратегии, программам развития воен¬
но-технического потенциала и вооруженных сил, а также бюдже¬
ту министерства обороны. С ее помощью подготовлены уже око¬
ло 20 бюджетов Пентагона и разработаны планы и программы,
определяющие наращивание военной мощи США на десятилетия
вперед.
Синтезировав в себе многие достижения опыта управления в
экономике и в военной области, система ППБ министерства обо¬
роны оказала, в свою очередь, большое влияние на развитие
8*
227

теории и практики производственного и государственного управ¬
ления как в самих США, так и в других странах мира. Механиз¬
мы принятия решений по ее образцу и подобию внедрены в го¬
сударственных органах ряда штатов и городов США, в некоторых
американских корпорациях и учебных заведениях, а также в
военных ведомствах других государств (Англии, ФРГ, Франции,
Канады и др.). Часто, особенно в США, такие механизмы прямо
именовались системами ППБ, иногда они получали другое на¬
звание. Порою попытки применения пентагоновской модели ока¬
зывались недолговечными. Наиболее известный пример — пре¬
кращение в 1973 фин. г. действия системы ППБ в гражданских
ведомствах федерального правительства США после безуспешных
попыток ее внедрения начиная с цикла 1968 фин. г.
Система ППБ по самому ее характеру — комплексный и мно¬
гоцелевой инструмент управления, предназначенный обслуживать
руководителей высшего уровня. Среди функций системы ППБ
министерства обороны отметим следующие.
Во-первых, плановую и аналитико-информационную — обеспе¬
чение необходимых данных для обоснования решений по пробле¬
мам долгосрочной стратегии, программам вооружений и строи¬
тельства вооруженных сил, их финансирования;
Во-вторых, организационную функцию — упорядочение про¬
цесса принятия решений с помощью соответствующих процедур,
придание ему систематического, регламентированного харак¬
тера;
В-третьих, контрольную функцию — использование системы
ППБ для контроля за ходом реализации военных программ:
В-четвертых, политико-идеологическую функцию, состоящую в
том, чтобы с помощью данных системы ППБ соответствующим
образом обосновывать требования на военные ассигнования, со¬
держащиеся в президентском проекте бюджета и докладе минист¬
ра, убедить конгресс и общественность в необходимости принять
решения, которых хотят Пентагон и администрация.
Пятая функция системы ППБ — служить инструментом во¬
енно-экономического программирования. Все плановые докумен¬
ты системы ППБ, и особенно итоговые — «Пятилетпяя програм¬
ма обороны» и военный бюджет, служат основой для операцион¬
ного планирования, которое осуществляется на более низких
уровнях военной организационной структуры, т. е. в видах воору¬
женных сил, а также непосредственно в военной промышленно¬
сти. На основе решений о развертывании систем оружия, прини¬
маемых в рамках системы ППБ, формируются целевые програм¬
мы, регулирующие масштабы и структуру военного производства.
Важная роль системы ППБ в министерстве обороны неодно¬
кратно отмечалась в США официальными лицами, специалиста¬
ми, различного рода комиссиями. Так, Р. Макнамара, министр
обороны в администрациях Дж. Кеннеди и Л. Джонсона (1961—
1968 гг.), по инициативе которого была принята система, счи¬
тал, что ее основной документ — «Пятилетняя программа оборо-
228

еы» — является «самым важным инструментом управления,
имеющимся в распоряжении министра обороны» u. М. Лэйрд,
министр обороны в администрации Р. Никсона (1969—1973 гг.),
осуществивший «модернизацию» системы ППБ, назвал ее «гро¬
мадным новшеством в области планирования... важным инстру¬
ментом высшего руководства как в области стратегии, так и в
области финансового управления» |5.
Другой министр обороны республиканской администрации
Д. Рамсфелд характеризовал систему ППБ как «единую всеобъ¬
емлющую систему управления, обеспечивающую информацию
для принятия решений по военным задачам, составу вооружен¬
ных сил, системам оружия и основным вопросам распределения
ресурсов» 16. Высоко оценила систему ППБ комиссия по органи¬
зации правительства для ведения внешней политики («комиссия
Мэрфи»), отметившая в 1975 г., что система «внесла большой
вклад в дело увязки долгосрочного военного планирования с пя¬
тилетними стоимостными оценками программ, а последних — с
разработкой ежегодного бюджета» 17.
Вообще за последние годы в США уже не появляется как не¬
гативных, так и слишком преувеличенных оценок системы ППБ
министерства обороны (как это было в 60-х годах). Можно ска¬
зать, что сейчас при оценке системы ППБ в США превалирует
сугубо прагматический подход. Преимущественное внимание там
обращается на уточнение ее потенциальных возможностей и
ограничений; определение влияния на эффективность системы
внешних условий, особенно внутриполитических факторов; поис¬
ки способов наиболее рационального использования и путей
дальнейшего совершенствования практического механизма си¬
стемы.
Эволюция системы. Система ППБ, разработанная в научно¬
исследовательской организации «РЭНД корпорейшн», привлекла
внимание американских правящих кругов еще в конце 50-х го¬
дов, когда им пришлось пережить «шок», вызванный запуском
первого советского спутника. Лидеры американского капитализ¬
ма вынуждены были признать тогда, что одна из главных при¬
чин успехов Советского Союза в области науки и техники —
преимущества социалистического планового управления 18.
Реакцией правящих кругов США на осознание этого факта
явилось проведение ряда мер по повышению регулирующей роли
государства в области науки и техники, усилению централизации
и долгосрочного подхода в управлении военно-техническим раз¬
витием. Роль одного из важнейших инструментов решения ука¬
занных задач отводилась при этом системе ППБ.
За время своего существования система ППБ министерства
обороны значительно изменилась. В ее развитии можно выделить
три основных этапа. Первый, с 1961 по 1968 г., обычно называ¬
ют «периодом Макнамары», поскольку он тесно связан с рефор¬
мами, проведенными этим министром и его единомышленниками
в области руководства военным ведомством. Внедрение и исполь¬
229

зование системы ППБ стало важнейшей составной частью «уп¬
равленческой революции» Макнамары в Пентагоне, наиболее
рельефно отражая ее основные цели и подходы к их достижению.
Второй этап в развитии системы ППБ совпал с периодом дея¬
тельности республиканской администрации Р. Никсона и
Дж. Форда, он продолжался с 1969 по 1977 г. Основные изме¬
нения в системе ППБ, положившие начало этому этапу, были
осуществлены в 1969—1970 гг. (во время пребывания на посту
министра обороны М. Лэйрда) и введены в действие начиная с
цикла подготовки бюджета 1972 фин. г.
Третий, нынешний, этап начался после прихода к власти ад¬
министрации Дж. Картера. Скорректированная ею система ППБ
начала функционировать с ноября 1977 г.
Эволюция системы ППБ происходит под воздействием как но¬
вых, усложняющихся требований научно-технического прогресса,
так и углубляющихся социально-экономических и политических
противоречий США, обусловливающих непоследовательность и
зигзаги в развитии их системы военно-государственного управ¬
ления и государственно-монополистического регулирования.
Сменившие друт друга варианты системы ППБ министерства
обороны отражают значительные различия в подходе правящих
кругов США к оценке роли основных элементов военно-полити¬
ческой структуры в принятии решений по вопросам военной
стратегии, развития вооруженных сил и военного бюджета.
Речь идет прежде всего о различном подходе к проблеме сочета¬
ния централизации и децентрализации в управлении военными
программами.
Главная цель управленческих реформ Р. Макнамары состоя¬
ла в усилении централизации руководства на уровне министра
обороны. Поэтому системе ППБ в этот период отводилась роль
одного из основных инструментов, обеспечивающих решение
этой задачи 19.
Путем внедрения системы ППБ предпринималась попытка
организационно интегрировать три важнейшие управленческие
функции, осуществляемые в области военного строительства,
превратить органы, ответственные за каждую из них, в участни¬
ков единого процесса подготовки данных для принятия решений
министром обороны, который, как официально считается, дейст¬
вует в соответствии с законодательными полномочиями и дирек¬
тивами президента.
Этой же цели служило создание в тесной связи с внедрением
системы ППБ специального органа в аппарате министра оборо¬
ны — Управления системного анализа, обеспечивавшего выработ¬
ку комплексных рекомендаций для принятия решений по воен¬
ным программам, прежде всего по новым системам оружия. Ка¬
чественно новой чертой этого органа явилось то, что он
впервые в военной практике США стал в широких масштабах
опираться на применение современных научных методов анали¬
за, что и нашло отражение в его названии.
230

То обстоятельство, что система ППБ использовалась для
усиления централизации руководства в военной сфере, послужи¬
ло причиной развертывания острой политической борьбы вокруг
нее. Лишь к концу 60-х годов эта борьба стала утихать, завер¬
шившись с уходом Р. Макнамары и администрации демократов
своеобразным компромиссом. С одной стороны, даже прежние
противники системы ППБ убедились, что регулирование научно¬
технического развития, особенно в военной области, уже невоз¬
можно без механизма координации и хотя бы ограниченных форм
долгосрочного программирования, какие предусматривает эта
система. С другой — особенно активные сторонники централиза¬
ции военно-государственного управления и использования в этих
целях системы ППБ вынуждены были отступить перед сопротив¬
лением сил «политического плюрализма» и пойти на отказ от
некоторых управленческих новшеств Р. Манкамары. Эти сдвиги
в полной мере отразились и на судьбе системы ППБ.
С конца 60-х годов развитие системы ППБ в министерстве
обороны шло по двум основным направлениям: во-первых, по
пути максимального приспособления ее к политическим реаль¬
ностям и сдвигам в политическом механизме военно-государст¬
венного управления; во-вторых, по пути совершенствования ее
организационно-технического механизма — планово-аналитиче¬
ских и информационных возможностей, управленческих процедур
и технологии. Нужно сказать, что система ППБ проявила при
этом достаточно большую гибкость, способность успешно приспо¬
сабливаться как к потребностям развития военной техники и
условий ее производства, так и к изменениям внутриполитиче¬
ской обстановки, а также к специфическим целям и управлен¬
ческой «философии» тех группировок и лиц, которые оказыва¬
лись во главе американской военно-политической системы.
Разъясняя причины и принципы «модификации» системы
ППБ на рубеже 60—70-х годов, тогдашний министр обороны
М. Лэйрд подчеркивал два основных момента: во-первых, их
тесную связь с перестройкой системы принятия военно-полити¬
ческих решений, осуществленной в 1969 г. на уровне президен¬
та, в частности возрождение и усиление роли Совета националь¬
ной безопасности (СНБ) в формировании военной политики;
во-вторых, модификацию с приходом республиканской админист¬
рации общего подхода к проблемам управления в самом мини¬
стерстве обороны.
Результатом первых изменений было то, что, поскольку фор¬
мулирование общего курса политики и стратегии национальной
безопасности формально (через СНБ) перешло на уровень пре¬
зидента, министерству обороны пришлось приспосабливать свою
систему принятия решений к характеру и стилю президентского
уровня руководства. Так, модифицированная система ППБ строи¬
лась исходя из возможности в большей степени опираться на
стратегические и финансовые директивы, получаемые от прези¬
дента и СНБ, а не формулировать политику национальной безо¬
231

пасности на уровне министерства обороны, как это было раньше.
Она должна была также значительную часть своих аналитиче¬
ских исследований, проводимых в рамках системы ППБ, выпол¬
нять по заданию и в интересах СНБ.
Особенно важное значение имели, однако, изменения в под¬
ходе к проблемам управления в самом министерстве обороны.
Опп заключались, по словам М. Лэйрда, в принятии следующих
основных принципов в организации и практике управления:
1)	больше внимания уделять способностям, квалификации и
практической деятельности персонала и меньше — сложным,
чрезмерно регламентированным процедурам управления. На
практике это было тесно связано с методологией «управления по
целям», состоящей в четком определении задач подразделений и
должностей; подборе необходимых кадров; доведении до испол¬
нителей директив вышестоящих инстанций; возложение на долж¬
ностных лиц всей полноты ответственности и наделении их пол¬
номочиями, необходимыми для выполнения их конкретных задач;
2)	проводить курс на выборочную, но вполне определенную
децентрализацию, что проявилось в повышении роли министерств
видов вооруженных сил, в передаче им права самостоятельно
принимать многие решения в сфере их деятельности, которые
ранее принимались министром обороны или требовали его ут¬
верждения;
3)	осуществлять принятие решения на основе более широкого
и активного «участия» всех заинтересованных министерств, ве¬
домств, органов. Прежде всего была поставлена задача вновь
повысить влияние военных руководителей видов вооруженных
сил и КНШ на решения, официально принимаемые министром
обороны. Одновременно сужались функции и уменьшалась роль
в принятии решений аппарата министра обороны, в частности
его аналитического звена — Управления системного анализа;
4)	осуществлять широкое «делегирование полномочий» по не¬
которым конкретным функциям и решениям при условии четко¬
го определения в каждом случае сферы ответственности и пол¬
номочий, которые «делегируются». Это было вызвано ростом
объема и сложности проблем, которые приходилось решать на
высших уровнях руководства, и целесообразностью в связи с
этим передавать часть их функций и задач на более низкие
уровни.
М. Лэйрд постоянно подчеркивал важность указанных ново¬
введений. «Одна из областей, где я вижу особую необходимость
в децентрализации и делегировании полномочий видам вооружен¬
ных сил,— говорил он,— является система ППБ... В системе
ППБ мы передали большой объем ответственности видам воору¬
женных сил и в то же время обеспечили более четкое
разграничение ответственности видов вооруженных сил и
аппарата министра обороны». Он отмечал, что «новая система
ППБ расширяет также участие в решениях. Поэтому нижние
232

эшелоны могут вносить больший вклад в достижение скоордини¬
рованного результата» 20.
Хотя меры по децентрализации проводились под лозунгом
управленческой рационализации, однако они, несомненно, были
обусловлены прежде всего политическими причинами и явились
реакцией республиканской администрации на недовольство опре¬
деленных кругов из военно-промышленного комплекса «реформа¬
ми Макнамары». Дело в том, что в этих реформах и произведен¬
ных на их основе некоторых изменениях в структуре военных
программ руководители видов вооруженных сил усматривали по¬
сягательства на свои традиционные позиции, а ряд корпораций
в результате их теряли выгодные им военные заказы (хотя в
целом объем военных заказов в этот период продолжал расти).
Модифицированная система ППБ отразила в своем механизме
переход инициативы в формировании стратегии, направлений
развития вооруженных сил и программ вооружений от полити¬
ческого руководства в лице министра обороны вновь к военному
руководству — Комитету начальников штабов и штабам видов
вооруженных сил. В связи с этим изменилась роль системы
ППБ и Управления системного анализа (переименованного в
1973 г. в Управление анализа и оценки программ) 2‘. Они стали
фактически уже не столько инструментами директивного руко¬
водства в рамках ППБ, сколько средствами координации и увяз¬
ки между собой решений, уже сложившихся в видах вооружен¬
ных сил и KHIII (хотя официально считалось, что наиболее важ¬
ные решения по-прежнему принимаются министром обороны).
В то же время опыт показал, что в условиях научно-техни¬
ческой революции возвращения к прошлому, разобщенному раз¬
витию отдельных компонентов военной машины быть не может,
поэтому необходимость в таком координирующем механизме, как
система ППБ, неизбежно сохранялась и продолжала неуклонно
возрастать.
Практический механизм системы ППБ. Основные черты си¬
стемы ППБ наглядно отражаются в построении и действии ее
практического функционально-процедурного механизма 22.
Функционирование системы ППБ ориентировано на подготов¬
ку двух конечных документов: «Пятилетней программы обороны»
и проекта бюджета министерства обороны. Первый документ
становится основой для планирования конкретных мероприятий
в области строительства вооруженных сил, разработки и произ¬
водства систем оружия, второй включается в качестве составной
части в «президентский бюджет» — проект федерального бюдже¬
та, направляемый администрацией на рассмотрение и утвержде¬
ние конгресса. Поскольку срок представления проекта бюджета
установлен законом (январь каждого года), то конечные времен¬
ные границы цикла ППБ определяются бюджетным циклом. Пол¬
ный же период цикла ППБ составляет более двух лет, поэтому
всегда параллельно идут три цикла ППБ с различными началь¬
ными и конечными сроками.
233

Таблица 5. Система документов стратегического планирования разви¬
тия вооруженных сил США
Документы Комитета
начальников штабов
Период
Назначение
Объединенное дол¬
госрочное страте¬
гическое исследо¬
вание
Объединенный
стратегический
план задач
Объединенный до¬
кумент по задачам
в области иссле¬
дований и разра¬
боток
Объединенный
стратегический
план возможно¬
стей
Долгосрочный (от
10 до 20 лет впе¬
ред)
Среднесрочный (от
2 до 10 лет впе¬
ред). Том 1— стра¬
тегия. Том 2 —
задачи в области
сил
Часть 1 — долго¬
срочный (11—20)
Часть 2 — средне¬
срочный (1—10)
В системе ППБ —
бюджетный год
плюс 19 лет)
Краткосрочный
(текущий финан¬
совый год). (В
системе ППБ —
бюджетный год.)
Прогнозируется характер возмож¬
ных конфликтов
Прогнозируются научно-техничес¬
кие тенденции, способные оказать
влияние на характер вооруженной
борьбы в будущем
Определяются основные мероприя¬
тия для министерства обороны на
планируемый период
Планируемые мероприятия соотно¬
сятся с ресурсами и требуемыми
силами
Разрабатывается военное обоснова¬
ние для «Пятплетней программы
обороны»
Общие оперативные требования на
вооружения и технику переводятся
в задачи в области исследований и
разработок. Обеспечиваются реко¬
мендации для аппарата министра
обороны по вопросам определения
относительного военного значения
мероприятий в области НИОКР с
точки зрения требований стратеги¬
ческой концепции, военных задач
и потребностей объединенных и
специализированных командований
Обеспечиваются директивы видам
вооруженных сил для планирования
НИОКР
Трактуютс/1 национальные цели и
стратегические концепции
Глобальные стратегические пробле¬
мы соотносятся с имеющимися в
наличии ресурсами
Источник: The Process for Indentifying Needs and Establishing Requirements for
Major Weapon Systems in the Department of Defense. United States General Accoun¬
ting Office. Washington, 1974, p. 5—14.
Итоговые документы системы ППБ — это концентрированный
результат как планово-аналитической деятельности, так и острой
борьбы различных точек зрения, отражающих определенные ин¬
тересы. Эта борьба развертывается в ходе подготовки не только
конечных, но и многочисленных промежуточных документов си¬
стемы ППБ. Некоторые из этих скрытых от глаз широкой об¬
щественности документов настолько важны, что они фактически
234

Вспомогательные планы видов вооруженных сил
армия
военно-морские
силы
корпус морской
пехоты
военно-воздуш¬
ные силы
Стратегическая
оценка армии
Стратегическое ис¬
следование ВМС
Приложение Б —
долгосрочная ди¬
ректива
Долгосрочный
план морской пе¬
хоты
Плановые кон¬
цепции ВВС
Стратегическая
оценка армии
Директива по си¬
лам армии
Стратегическое
исследование ВМС
Приложение А —
среднесрочная ди¬
ректива
Среднесрочный
план задач морс¬
кой пехоты
Плановые кон¬
цепции ВВС
Долгосрочный
прогноз развития
техники армии
Стратегическое
исследование ВМС
Прогноз развития
техники ВМС
Долгосрочный
план морской пе¬
хоты. Среднесроч¬
ный план задач
морской пехоты.
Прогноз развития
ВМС
Плановые кон¬
цепции ВВС
Стратегический
план возможно¬
стей армии
План возможно¬
стей ВМС
План возможно¬
стей морской пе¬
хоты
План ведения
войны и моби¬
лизации ВВС
предопределяют основное содержание самих итоговых докумен¬
тов. Тем самым они играют решающую роль в определении на¬
правлений развития военного, военно-технического и военно-эко¬
номического потенциалов США. К таким документам относятся
прежде всего стратегические планы КНШ и штабов видов воору¬
женных сил (табл. 5).
235

Необходимо также отметить, что подавляющая часть таких
планов разрабатывается за пределами системы ППБ и находит¬
ся вне сферы ее непосредственного влияния, а тем самым — влия¬
ния министра обороны. В то же время принятие всех решений и
подготовка всех документов в системе ППБ испытывают на себе
огромное воздействие стратегических планов и органов, их раз¬
рабатывающих.
Официально отправным пунктом фазы планирования и всего
процесса ППБ считается выпуск первого тома «Объединенного
стратегического плана задач» (ОСПЗ), подготавливаемого КНШ
(рис. 21). В нем излагаются позиции КНШ по двум важнейшим
группам вопросов: 1) долгосрочной военной стратегии США;
2) вооруженным силам, необходимым для осуществления этой
стратегии (см. рис. 21, вкл.).
Значение этого документа состоит в том, что в нем даются
стратегические обоснования (без финансовых ограничений) для
всей военной программы и военного бюджета США. Официально
принято считать, что ОСПЗ базируется на директивах президен¬
та и Совета национальной безопасности. Однако, учитывая, что
эти директивы, как правило, носят весьма общий, нерегулярный
и не всеобъемлющий характер, первый том ОСПЗ является на
практике исходным систематизированным изложением и плано¬
вой интерпретацией всех основополагающих вопросов военной
политики, в том числе и целей «национальной безопасности».
С повышением в 70-х годах роли КНШ в принятии решений в
министерстве обороны значение этого документа в формировании
военных программ существенно возросло.
В то же время на сам ОСПЗ (как и другие документы КНШ)
сильное влияние оказывает ведомственный подход отдельных
видов вооруженных сил к решению военных проблем. Одна из
главных причин этого состоит в том, что, поскольку КНШ —
коллегиальный орган, включающий военных руководителей ар¬
мии, ВМС, ВВС и корпуса морской пехоты, исходные положения
«объединенных» планов формируются преимущественно в видах
вооруженных сил, планирующие органы которых по численности
и своим возможностям значительно превосходят соответствующий
аппарат КНШ. Это серьезно усугубляет внутреннюю противоре¬
чивость военной стратегии и военной политики США, снижает
эффективность механизма принятия решений по военным прог¬
раммам.
Следующий документ, который готовился в фазе планирова¬
ния (до корректив, произведенных администрацией Дж. Карте¬
ра),— «Директива по политике и планированию обороны.»
(ДППО) — разрабатывался Управлением анализа и оценки про¬
грамм и утверждался министром обороны. Формально этот доку¬
мент считался ведущим в системе планирования министерства
обороны. Фактически же в нем давались лишь несколько скор¬
ректированные положения стратегии, сформулированной в пер¬
вом томе ОСПЗ, с учетом особенностей текущей политической и
236

экономической обстановки, в частности финансовой политики
правительства, в период, для которого готовился очередной бюд¬
жет. Основное реальное значение этого документа состояло преж¬
де всего в том, что в нем устанавливались финансовые ограниче¬
ния, в рамках которых должна идти разработка военной програм¬
мы на ближайший и последующие годы.
Заключительный этап фазы планирования — выпуск второго
тома ОСПЗ. В нем определялся состав вооруженных сил, кото¬
рые КНШ считал необходимым иметь для осуществления страте¬
гии с учетом корректив министра обороны. Однако расчет сил в
нем по-прежнему давался без учета финансовых ограничений.
В то же время в документе усиленно подчеркивался характер
«военного риска», который-де возникает, если соответствующие
силы не будут развернуты полностью.
В ходе следующей фазы — программирования — разрабатыва¬
ются целевые программы — комплексы мероприятий по созда¬
нию сил, потребности в которых определены в результате плани¬
рования. При разработке программ уже учитываются ресурсные
ограничения — финансовые, людские, производственные. Фор¬
мально цикл программирования идет как процесс корректировки
«Пятилетней программы обороны», утвержденной в предыдущем
цикле.
Фаза программирования начиналась с выпуска документа
«Директива по планированию и программированию», подготав¬
ливаемого Управлением анализа и оценки программ и утверждае¬
мого министром обороны. В нем на основе стратегических посы¬
лок, изложенных в ДППО, давались установки о составе требуемых
вооруженных сил и программах, которые должны осуществляться
для их создания и поддержания в рамках финансовых ограниче¬
ний. Формулировались также указания о порядке реализации
наиболее важных программ и разработке конкретных систем
оружия, ставились ключевые вопросы стратегии, которые долж¬
ны учитываться при планировании развития вооруженных сил.
Этот документ служил основой для разработки видами вооружен¬
ных сил своих конкретных программ, которые вносились в по¬
рядке корректировки в «Пятилетнюю программу».
Предложения о путях реализации программ, определенных
директивами министра обороны, а также рекомендации о начале
тех или иных новых программ (но в рамках установленных фи¬
нансовых ограничений) представляются руководством видов
вооруженных сил в документах «Меморандумы по задачам прог¬
рамм». Данный вид документов, не получающих широкой огла¬
ски, был и остается во многих отношениях центральным в про¬
граммировании: во-первых, он представляет позиции органов-
исполнителей, от которых зависит реализация программ;
во-вторых, базируется на детальных экономических расчетах —
финансовых, кадровых, производственных.
Следующим этапом программирования до недавнего времени
был выпуск документа КНШ «Объединенный меморандум по
237

силам» (замененного в 1980 фин. г. другим документом). В нем
излагалась точка зрения КНШ на состав вооруженных сил и
соответствующие программы, определенные в директивах минист¬
ра обороны, а также предложения об их корректировке. Счита¬
лось, что при формулировании таких предложений КНШ должен
опираться на систематический комплексный анализ роли и задач
видов вооруженных сил. Однако, как отмечают американские
специалисты, «Объединенный меморандум по силам» готовился
в значительной мере механически — путем суммирования соот¬
ветствующих данных «Меморандумов по задачам программ».
Дальнейший этап программирования — подготовка Управле¬
нием анализа и оценки программ министерства обороны «Доку¬
ментов по вопросам программ», представляемых на рассмотрение
и утверждение министру обороны. В них выявляются и анали¬
зируются различия между программами, представленными вида¬
ми вооруженных сил, и директивами министра обороны. Обраща¬
ется внимание прежде всего на то, как эти различия могут
повлиять на изменение стратегии и тактики и что означали бы
такие изменения в показателях требуемых сил, уровня боеготов¬
ности, использования сил резерва и национальной гвардии, мо¬
дернизации вооружения и военной техники, а также с точки
зрения распределения задач между видами вооруженных сил и
возможного дублирования роли компонентов различных видов
сил.
Следующий этап — принятие министром обороны решений по
каждому из указанных «вопросов» и направление их видам воору¬
женных сил в качестве «Предварительных решений по програм¬
мам».
Заключительный этап программирования — обращение видов
вооруженных сил к министру обороны с просьбами о пересмот¬
ре тех или иных «предварительных решений», после чего министр
обороны принимает окончательные решения. Они отражаются в
документах — «Решения по программам».
Таким образом, в процедурном механизме системы ППБ в его
нынешнем виде уделяется очень большое внимание проработке
межорганизационных взаимодействий. В этом, с одной стороны,
проявляются объективные требования, с другой — приспособле¬
ние к характеру политического процесса США, важнейшей чер¬
той которого является принятие решений на основе «торга» заин¬
тересованных сторон.
После выпуска «Решений по программам» процесс переходит
в фазу разработки бюджета. Лишь по окончании последнего все
документы с решениями по целевым программам, принятые в те¬
чение данного цикла ППБ, сводятся в единый документ — ут¬
вержденную «Пятилетнюю программу обороны».
Фаза разработки бюджета в министерстве обороны проходит
в рамках организационно наиболее сложившегося и детализиро¬
ванного процесса, который как составная часть федерального
бюджетного процесса существовал задолго до системы ППБ.
238

В условиях США из трех функций разработке бюджета
придается основное значение. В то время как планирование и
программирование — это фактически прогнозно-индикативные
инструменты управления, имеющие силу лишь в пределах испол¬
нительной власти, бюджет — закон, исполнение которого реально
обеспечено ресурсами. В США не столько бюджет — финансовая
смета программы, сколько планы и программы — средства обос¬
нования бюджета. «Бюджет президента,— говорится в докладе
«комиссии Мэрфи»,— это всеобъемлющее изложение его програм¬
мы. выраженное в долларах...» 23.
В то же время разработка бюджета — наименее «рациональ¬
ная» часть процесса ППБ в том смысле, что борьба различных
политических и бюрократических сил за получение большей
доли «бюджетного пирога» достигает на этой фазе наивысшей
остроты. «Оборонный бюджет,— говорится в том же докладе,—
является результатом сложного взаимодействия многих сил и
участников... он должен обеспечивать сбалансированность мно¬
гих интересов» 24.
В фазе разработки бюджета принимаются решения по самому
бюджету и одновременно корректируются решения по соответст¬
вующей ему части программ, а также производятся технические
операции, связанные с переводом стоимостных показателей целе¬
вых программ в бюджетные показатели (их структуры существен¬
но различаются, см. табл. 6). При принятии решений показатели
программ и расходов, ранее определенные для данного года в
«Пятилетней программе обороны», могут меняться и порой су¬
щественно. Более того, к моменту окончания бюджетной фазы
даже многие решения, принятые в ходе двух предыдущих фаз,
оказываются измененными. Причины этого могут быть различ¬
ные: установление иных фактических размеров ассигнований (так
называемого бюджетного «потолка»), чем те финансовые ограни¬
чения, которые были приняты в качестве исходных посылок при
планировании; изменение отношения конгресса к тем или иным
конкретным программам; изменение позиций администрации, ми¬
нистерства обороны и самих видов вооруженных сил в отношении
тех или иных программ, принятых в ходе предыдущих циклов
системы ППБ, и т. д.
Характер изменения решений в определенной мере зависит от
результатов «торга», который ведется при разработке бюджета
между руководителями министерства обороны и Административ¬
но-бюджетного управления, отвечающего за бюджетную политику
правительства. Пентагон не только официально пользуется ог¬
ромными привилегиями при проталкивании своего бюджета на
уровне президента и его аппарата 2S, но и довольно эффективно
использует в этих целях систему ППБ.
Результатом этой фазы и процесса ППБ в целом является
проект бюджета министерства обороны, включаемый в «прези¬
дентский бюджет». Он становится также основой для внесения
изменений в «Пятилетнюю программу». В последующем эта про-
239

Таблица 6. Распределение ассигнований министерства обороны США
□о различным видам структур (на примере бюджета 1977 фин. г., в
млрд, долл.)
Официальная бюджетная
структура
*
Пятилетняя программа I
обороны	I
Целевая структура бюдже¬
та, предложенная Бюджет
ной комиссией сената
Содержание воен- 26,5
нослужащих
Стратегическиеси- 9,4
лы
Основная прог- 103,1
рамма минпстерст-
Текущая деятель- 32,4
ность и матери-
Силы общего наз- 40,2
начения
ва обороны,
В том числе:
а льно-техническое
обеспечение
Воздушные и мор- 1,6
ские переброски
стратегические 17,4
силы
Закупки	29,3
Разведка и связь 7,7
силы общего на- 65,7
Исследования,	11,0
разработки, испы¬
тания и оценки
Силы националь- 5,9
ной гвардии и ре¬
зерва
значения
силы и обеспе- 20,0
чение, общие
Военное строи-	3,6
тельство и прочее
Исследования и 10,5
разработки
для министерст¬
ва обороны
Оборотные и уп- 0,4
равленческие фон¬
ды
Централизованное 10,9
снабжение и ма-
терпально-техни-
Неосновная прог- 9,6
рамма
В том числе:
Пенсионное обес- 8,4
печение военно-
ческое обеспече¬
ние
пенсионное	8,4
обеспечение
служащих в от¬
ставке
Военная помощь 1,2
Всего	112,7
Обучение, меди- 23,0
цинское и другие
виды обеспечения
личного состава
Административ-	2,1
ные виды деятель¬
ности
Поддержка других 1,4
государств
112,7
международная 1,2
помощь
112,7
Источник: First Concurrent
Washington, 1977, vol. 1, p.
Resolution on the Budget — Fiscal Year 1978. Hearings...
8, 9.
грамма еще раз корректируется после утверждения бюджета
конгрессом.
Проблемы и совершенствование системы ППБ. Опыт исполь¬
зования системы ППБ в министерстве обороны показал, что
она обеспечивает определенный логико-методический и организа¬
ционно-технический механизм для подготовки исходных данных
и принятия решений по вопросам военной стратегии, строитель¬
ства вооруженных сил и военного бюджета. Однако этот опыт
также продемонстрировал, что рациональное начало и регламен¬
тация процесса подготовки и принятия решений, заложенные в
системе, не меняют и не могут изменить политической сущности
этого процесса, реальной роли и соотношения сил его участников.
Из анализа практического механизма системы ППБ вытекает,
что определяющая роль в формировании военной стратегии, про¬
240

граммы и бюджета министерства обороны США в последние годы
принадлежит фактически не политическому, а военному руковод¬
ству. Такое положение создает основу для усиления и без того
агрессивного, милитаристского курса в строительстве вооружен¬
ных сил США, навязывания новых военных планов и программ,
расширяющих гонку вооружений, усиления воздействия на фор¬
мирование всей внешнеполитической стратегии монополий, гла¬
венствующих в военно-промышленном комплексе и имеющих осо¬
бенно тесные связи с военными кругами.
«Замена гражданского руководства военным,— писал профес¬
сор Гарвардского университета Р. Л. Ноланд вскоре после при¬
нятия республиканской администрацией модифицированного ва¬
рианта системы ППБ,— способствует ослаблению беспристраст¬
ности центральной власти и усилению дезорганизующего действия
«своекорыстных интересов»2в. Он отмечал, что контроль над
«бюджетным потолком» остался фактически единственным и яв¬
но недостаточным инструментом управления в арсенале министра
обороны.
Наиболее слабым звеном в системе ППБ стал процесс плани¬
рования, поскольку министр обороны лишился инструмента, ко¬
торый позволял бы ему эффективно контролировать реалистич¬
ность планов видов вооруженных сил (в 60-х годах такую функ¬
цию выполняло Управление системного анализа). Одним из
последствий этого явилось систематическое занижение видами
вооруженных сил оценок стоимости оружия с целью облегчить
принятие соответствующих программ.
Довольно подробный анализ и оценка системы ППБ мини¬
стерства обороны были сделаны комиссией «голубой ленты»
(комиссией Фицхью), изучавшей вопросы организации и управ¬
ления в министерстве обороны по поручению президента в нача¬
ле 70-х годов27. Опа отметила как положительный момент вве¬
дение в модифицированном варианте выпуска финансовой ди¬
рективы (установления бюджетных ограничений) уже на
стадии планирования и программирования (а не программирова¬
ния и разработки бюджета, как было раньше), хотя, по мнению
комиссии, это уменьшило гибкость системы, снизив ее возможно¬
сти обеспечивать быстрое реагирование в планах и программах
на изменения в технике и в стратегической обстановке.
Комиссия подчеркивала, что и в модифицированном варианте
ППБ не стала действительно всеохватывающей системой приня¬
тия решений в министерстве обороны ни по составу участников,
которые должны вносить свой «вклад» в подготовку решений, ни
по диапазону решаемых вопросов, поскольку многие важные
решения по-прежнему остались вне этой системы.
Хотя после модификации система ППБ была несколько упро¬
щена, она оставалась еще весьма сложным и дорогостоящим
механизмом. Подготовка и рассмотрение ее слишком детализи¬
рованных документов требовали затрат большого объема квали¬
фицированного труда. Поскольку данные в системе ППБ обра¬
241

батываются преимущественно с помощью автоматизированных
информационных систем, сложности возникали с упорядочением
и стабилизацией применяемых в ней форм. Отсутствие в плани¬
ровании и управлении министерства обороны достаточно стан¬
дартизированной системы таких форм порождало дополнительные
затраты и повышало возможности ошибок при переводе одних
форм в другие. Особую трудность и большой дополнительный
объем работы до сих пор создает то обстоятельство, что про¬
граммная структура, применяемая в системе ППБ и управлении
министерством обороны, отличается от бюджетной структуры,
в соответствии с которой программа и ассигнования утверждают¬
ся в конгрессе.
Наряду с положительными в целом оценками системы ППБ
ее недостатки неоднократно признавали и руководители мини¬
стерства обороны. Например, М. Лэйрд уже через год после
внедрения нового варианта системы сообщил о серьезном сбое в
ее механизме. В цикле ППБ 1972 фин. г. ему как министру
обороны не удалось осуществить выпуск меморандумов с «реше¬
ниями о программах» 28.
В 1974 г. уже другой министр обороны, Дж. Шлесинджер,
отметил ограниченную роль системы ППБ в области планирова¬
ния материально-технического обеспечения вооруженных сил.
Поэтому уже вскоре после принятия в министерстве обороны
модифицированного варианта системы ППБ в США стали вы¬
двигаться предложения о дальнейшем совершенствовании и даже
новой ее реформе. Так, комиссия Фицхью предлагала такие нов¬
шества, как более полное включение в систему ППБ всех меха¬
низмов, связанных с принятием решений в области исследований
и разработок систем оружия; привлечение к участию в системе
ППБ объединенных и других основных командований; отказ от
существующей официальной структуры бюджета министерства
обороны и использование для распределения ресурсов одной
лишь программной структуры. Комиссия, однако, признавала
серьезные политические трудности на пути таких преобразований.
Комиссия Мэрфи, опубликовавшая свой доклад в 1975 г.,
рекомендовала усилить интеграцию системы ППБ министерства
обороны с процессом подготовки всего федерального бюджета.
Для этого предлагалось обеспечить участие в процессе ППБ от¬
ветственных представителей Административно-бюджетного управ¬
ления, а также улучшить координацию этого процесса с бюджет¬
ной деятельностью других федеральных ведомств и конгресса.
Были приняты меры по повышению эффективности системы
ППБ как инструмента управления развитием военной техники.
Особое внимание уделялось увеличению временных пределов
планирования. Так, по указанию министра обороны при подго¬
товке бюджета иа 1975 фин. г. видами вооруженных сил, поми¬
мо обычной пятплетней программы (на 1975—1979 гг.), были
разработаны экспериментальные долгосрочные планы еще на де¬
сятилетие (до 1990 г.).
242

Важное значение имело принятие в 1974 г. «Закона о конт¬
роле над бюджетом и замораживанием ассигнований». Целью
этого закона, введенного в действие с 1977 фин. г., было повы¬
шение роли конгресса в контроле за бюджетной деятельностью
администрации. Он предусматривал значительное увеличение
поступления информации конгрессу о долгосрочных правительст¬
венных программах и их бюджетных последствиях.
Имея систему ППБ, Пентагон и в отношении выполнения
этого закона оказался в привилегированном положении по срав¬
нению с другими министерствами и ведомствами. Требуемые
конгрессом данные он представляет на основе своей «Пятилетней
программы обороны».
Наиболее значительные меры по корректировке системы ППБ
министерства обороны после ее «модернизации» в начале
70-х годов были осуществлены администрацией Дж. Картера. Ха¬
рактер внесенных ею изменений позволяет заключить, что в раз¬
витии системы начался новый, третий этап.
Как сообщалось в американской печати, инициатором «реви¬
зии» системы ППБ выступил сам президент Дж. Картер. Одна
из целей корректировки состояла в том, чтобы лучше приспосо¬
бить систему ППБ к выполнению задач системы ЗББ, внедренной
по указанию Дж. Картера во всех федеральных министерствах и
ведомствах.
Министр обороны Г. Браун объявил о двух целях новой мо¬
дификации системы ППБ: во-первых, о стремлении к более тес¬
ной увязке системы ППБ с военно-политическими установками
президента, особенно с его новыми шагами в этой области; во-
вторых, о приведении ее в большее соответствие с нуждами и
потребностями видов вооруженных сил и командующих боевыми
компонентами 29. Г. Браун подчеркивал, что система ППБ, явив¬
шаяся в свое время крупнейшим новшеством в области управле¬
ния, по-прежнему остается эффективной управленческой систе¬
мой. Вместе с тем, отмечал министр, в последние годы система
ППБ сталкивалась с рядом проблем. Так, серия директивных до¬
кументов, выпускаемых от имени министра обороны, разрабаты¬
валась различными органами его аппарата без должной коорди¬
нации, что снижало их значение как практических плановых
директив для министерств видов вооруженных сил. На стадии
программирования и разработки бюджета процесс ППБ был
перегружен повторными рассмотрениями одних и тех же вопро¬
сов. Более того, уже принятые решения в последующем нередко
изменялись, что вносило дезорганизацию в цикл ППБ на его за¬
ключительных этапах. В значительной степени это происходило
из-за того, что президент включался в процесс принятия решений
лишь на заключительном его этапе.
Изменения, внесенные в систему ППБ министерства обороны
администрацией Дж. Картера, имели в виду преодоление этих
недостатков. Скорректированная система ППБ была введена в
действие директивой министра обороны (от 26 октября 1977 г.)
243

начиная с 1 ноября 1977 г. В ней нашли отражение следующие
основные новые моменты 30:
1)	обеспечение более раннего включения и большей непре¬
рывности участия в процессе принятия решений в цикле ППБ
как министра обороны, так и президента;
2)	подготовка на уровне министра обороны нового докумен¬
та — «Единой директивы», в которой рассматриваются как общие
проблемы военной политики и стратегии, так и конкретные ука¬
зания по планированию, связанные с разработкой, началом и осу¬
ществлением программ министерства обороны. Указанная дирек¬
тива заменяет ранее выпускавшиеся директивы по политике и
планированию обороны, по планированию и программированию
и по финансированию, обеспечивая теперь изложение освещав¬
шихся в них вопросов в одном документе;
3)	повышение роли в процессе ППБ Комитета начальников
штабов и министерств видов вооруженных сил, особенно их уча¬
стие в подготовке проекта «Единой директивы», а также в при¬
нятии решений на нескольких последующих этапах ППБ;
4)	подготовка Комитетом начальников штабов двух новых
документов: «Объединенного стратегического планового докумен¬
та» (он должен заменить «Объединенный стратегический план
задач»), предусматривающего более тщательное рассмотрение и
учет при формулировании военной стратегии и определении со¬
става сил мнений командующих объединенными и специализиро¬
ванными командованиями, и «Объединенного меморандума по
оценке программы», который должен, в отличие от предшество¬
вавшего ему «Объединенного меморандума по силам», не просто
представлять взгляды КНШ на предпочитаемый им вариант
военной программы, но содержать его более конкретные реко¬
мендации министру обороны;
5)	введение впервые в качестве одного из обязательных до¬
кументов системы ППБ «Плана исследований», который должен
разрабатываться на основе оценки потребностей в дополнительных
аналитических исследованиях, выявляемых в ходе подготовки
«Единой директивы». Планом будет возлагаться ответственность
за проведение исследований на аппараты министра обороны,
министерств видов вооруженных сил и Комитета начальников
штабов.
Был также несколько изменен цикл функционирования систе¬
мы ППБ начиная с разработки бюджета 1980 фин. г. и «Пяти¬
летней программы обороны» на 1980—1984 гг.
Пока нет достаточных данных, чтобы судить о реальном
влиянии корректив, внесенных администрацией Дж. Картера в
систему ППБ, на процесс принятия решений в министерстве обо¬
роны, однако направления ее усилий в этой области вырисовы¬
ваются достаточно рельефно. Первое — это намерение расширить
круг участников процесса принятия решений и повысить их
активность в этом процессе. При этом явно просматривается
стремление еще больше приспособить систему ППБ к условиям
244

ведения «торга» в ходе подготовки и принятия решений. Об
этом, в частности, свидетельствует значительное повышение в
системе ППБ места таких неформализованных элементов, как
обсуждения решаемых проблем участниками процесса.
Второе направление — это тенденция к упрощению и боль¬
шей интеграции формальных компонентов системы, в частности
ее документов, а также упорядочению ее организационно-проце¬
дурной стороны.
Наконец, третий важный аспект — стремление повысить уро¬
вень аналитического обеспечения принятия решений, оформить
эту функцию организационно и теснее объединить ее с общим
процессом подготовки и принятия решений.
Все это наряду с мерами администрации Дж. Картера по
совершенствованию других механизмов военного управления сви¬
детельствует о том, что проблемы целевого управления военны¬
ми программами и их финансирования остаются в центре вни¬
мания правящих кругов США. Объективные требования разви¬
тия техники и производства, углубление социально-экономиче¬
ских противоречий милитаризма и государственно-монополисти¬
ческого капитализма в условиях продолжения американским
государством гонки вооружений и впредь будут заставлять
изыскивать новые организационные формы и методы управления
программами военно-технического развития. Вот уже два десяти¬
летия эти программы разрабатываются в федеральном правитель¬
стве США на основе системы «планирование — программирова¬
ние — разработка бюджета» — скрупулезно отработанного инст¬
румента программно-целевого планирования и управления, полу¬
чившего широкую известность в административно-управленческой
науке и практике.
1	Правда, 1970, 13 янв.
2	Там же.
3	The FY 1979 Department of Defense Program for Research, Development
and Aquisition. Washington, 1978, p. VII-1.
4	Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Fo¬
reign Policy. Washington, 1975, vol. 4, Appendix K. p. 115.
5	The Budget of the United States Government, Fiscal Year 1980. Washing¬
ton, 1979, p. 49.
8	Weidenbaum. M. L. The Economics of Peacetime Defense. New York, 1974,
p. 43.
7	Хитч Ч., Маккин P. Военная экономика в ядерный век: Пер. с англ. М.:
Прогресс, 1964, с. 94.
8	Commission on the Organization of the Government..., p. 113.
9	Ibid., p. 113.
10	Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of
Defense by the Blue Ribbon Defense Panel. Washington, 1970, p. 12.
11	Ibid., p. 21.
12	Критерием для отнесения систем оружия к категории «основных» яв¬
ляется превышение оценочной стоимости связанных с ними НИОКР сум¬
мы в 50 млн. долл, или производства — 200 млн. долл. К основным систе¬
мам могут быть отнесены, по решению министра обороны, другие си¬
стемы оружия, признанные особо важными.
13	Ibid.
245

14	McNamara R. S. The Essense of Security. Harper and Row, 1968, p. 95.
15	Fiscal Year 1972—1976. Defense Program and 1972 Defense Budget. Wa¬
shington, 1972, p. 13; Fiscal Year 1971 Defense Program and Budget. Wa¬
shington, 1971, p. 78.
16	Annual Defense Department Report. Fiscal Year 1977. Washington, 1976,
p. 298.
17	Commission on the Organization of the Government..., p. 84.
18	Например, весьма представительная Всеамериканская конференция па
вопросам управления в эпоху научно-технического прогресса (1962 г.)
констатировала, что для руководителей США одним из центральных
стал вопрос, «способна ли система свободного предпринимательства со¬
ревноваться в области научного и технического прогресса с централи¬
зованными системами принятия решений». Делался неутешительный
вывод о том, что «вряд ли государственная система США может в этой
области действовать с такой настойчивостью и категоричностью, какая
доступна централизованной государственной системе» (Наука — техни¬
ка— управление: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1966, с. 474).
19	Сущность системы ППБ министерства обороны США и ее особенностей
на первом этапе развития подробнее рассматриваются в ряде работ со¬
ветских ученых, среди которых: Фарамазян Р. А. США: милитаризм и
экономика. М.: Мысль, 1970, с. 92—100; США: современные методы уп¬
равления. М. Наука, 1971, с. 167—213; Катасонов Ю. В. США: военное
программирование. М.: Наука, 1972; и др.
20	Fiscal Year 1972—1976. Defense Program..., p. 117.
21	Sanders R. The Politics of Defense Analysis. New York; London, 1973,
p. 98—105.
22	Cm.: Military Review, 1975, Jan., p. 35—39; Burt R. Defense Budgeting. The
British and American Cases. London, 1975, p. 9—15; Commission on the Or¬
ganization of the Government..., p. 101—110; The Process for Identifying
Needs and Establishing Requirements for Major Weaon Systems in the De¬
partment of Defense. Washington, 1974, p. 11—10—11—33; и др. Механизм
ППБ описывается в соответствии с системой, действовавшей вплоть до
бюджетного цикла 1980 фин. г. Некоторые коррективы, внесенные в него
администрацией Дж. Картера, рассмотрены ниже.
23	Commission on Organization of the Government..., p. 84.
24	Ibid.
25	Например, в отличие от руководителей других министерств и ведомств
министр обороны обсуждает бюджетные вопросы не только с предста¬
вителями Административно-бюджетного управления, но и непосредст¬
венно с президентом. «Слушания», связанные с рассмотрением обосно¬
ваний бюджетных заявок видов вооруженных сил проводятся совместно
представителями министерства обороны и АБУ, в то время как слуша¬
ния по заявкам других ведомств АБУ проводит самостоятельно, без
участия даже руководителей соответствующих министерств.
28	Naval Research Logistics Quarterly, 1970, Sept., p. 370.
27	Report to the President and the Secretary of Defense..., p. 112—114.
28	Fiscal Year 1972—1976. Defense Program..., p. 118.
29	Annual Defense Department Report. Fiscal Year 1980, Washington, 1979,
p. 302.
30	Ibid., p. 303, 304.

Глава пятая
Организация
региональных программ
1.	Основные направления и формы организации
региональных программ экономического развития
В послевоенный период наблюдается усиление внимания пра¬
вительств развитых капиталистических стран к вопросам регио¬
нального экономического развития, это обусловлено дальнейшим
обострением проблем диспропорциональности в развитии произ¬
водительных сил. Капитализм всегда развивался и развивается
неравномерно. «Всякое капиталистическое производство было бы
вообще невозможно, если бы оно должно было развиваться во
всех сферах одновременно и равномерно»,— писал К. Маркс ‘.
Это общее положение в полной мере относится и к территориаль¬
ному аспекту развития капиталистического хозяйства. Неравно¬
мерность и диспропорциональность в развитии различных райо¬
нов капиталистических стран следует не только из объективных
региональных различий в природных, демографических, экономи¬
ческих, социальных и иных условий, по прежде всего и из анар¬
хической природы капитализма, основанной на частной собствен¬
ности и силе монополий.
Действие закона неравномерности развития капитализма в
сфере региональной экономики в современных условиях приобре¬
тало новые, весьма противоречивые формы под воздействием та¬
ких факторов, как научно-техническая революция, рост регули¬
рующего вмешательства государства в хозяйственную и социаль¬
ную жизнь, усиление тенденции к интеграции капиталистической
экономики. В этих условиях в Соединенных Штатах на протяже¬
нии послевоенных десятилетий наблюдается тенденция к сглажи¬
ванию порайонных различий по показателям уровня экономиче¬
ского развития. Однако стихийное развитие капиталистического
хозяйства неизбежно порождает новые региональные проблемы и
противоречия. Так, в 70-х годах в США прп сохраняющейся
экономической и социальной отсталости ряда сельских и про¬
мышленных районов резко обострились проблемы крупных горо¬
дов, вылившись в обострение различий между приходящими в
упадок городскими центрами и богатеющими пригородами. Про¬
должавшееся бедственное положение многих районов американ¬
ского Юга дополняется экономической депрессией и деградацией
старых промышленных районов Севера и Северо-Востока.
Неослабевающая острота региональных проблем заставляет
американское государство все активнее вмешиваться в процессы
247

формирования территориальной структуры хозяйства, вносить
свои коррективы в действие стихийных рыночных сил на регио¬
нальных рынках труда и капитала. При этом целью региональ¬
ной политики в США официально провозглашается достижение
«сбалансированного» регионального развития, предполагающего
«полное и эффективное» использование природных, материаль¬
ных и трудовых ресурсов всех районов страны2. Постановка
такой цели ввиду ее принципиальной недостижимости в услови¬
ях капитализма носит во многом декларативно-пропагандистский
характер и отражает не только намерение государства стимулиро¬
вать развитие местного хозяйства, но и избежать еще большего
обострения классовых противоречий, связанных с существовани¬
ем обширных районов «бедности» и хронической безработицы.
Тот факт, что региональная экономическая политика в США»
как и в других капиталистических странах, выполняет функции
социального регулирования, отмечают и сами буржуазные иссле¬
дователи. Анализируя причины проведения региональных меро¬
приятий в западных странах, английский регионалист М. Мак-
леннан свидетельствует: «Решения правительства направить
капитал и рабочую силу в определенные районы принимаются в
ответ на политическое, экономическое и социальное давление» 3.
Ослабляя остроту противоречий хозяйственного развития в
«проблемных» районах, государственное регулирование способст¬
вует некоторому ослаблению социальной напряженности и тем
самым служит орудием укрепления классового господства моно¬
полистической буржуазии. «Общегосударственные и отраслевые
программы, программы размещения производительных сил, раз¬
вития отсталых и депрессивных районов стремятся как-то свести
воедино противоречащие друг другу интересы монополий и под¬
чинить их общим долговременным целям монополистической бур¬
жуазии в целях сохранения и упрочения капиталистического
строя» 4.
В арсенал средств региональной политики американского го¬
сударства входит широкий набор методов государственно-монопо¬
листического регулирования. Основным рычагом централизован¬
ного воздействия на экономическое развитие отдельных регионов
являются федеральные субсидии штатам и местным органам
власти, которые выделяются прежде всего па создание производ¬
ственной и социальной инфраструктуры. Широкое распростране¬
ние мероприятий инфраструктурного плана связано не только с
признанием фактора инфраструктуры в качестве основного мо¬
мента, определяющего «деловой климат» того или иного района»
его привлекательность с точки зрения частных инвесторов, но и
с традиционно высокой степенью государственного участия в
инфраструктурных программах и мероприятиях. Многие такие
мероприятия относятся к числу чрезвычайно капиталоемких и
низкодоходных, обеспечивающих окупаемость средств лишь в те¬
чение достаточно длительного периода времени. Именно поэтому
затраты по сооружению инфраструктурных объектов частный
248

сектор в значительной степени перекладывает на государство.
Причем если в период зарождения активной региональной поли¬
тики в США в 30-х годах, а затем в послевоенные годы основ¬
ное внимание уделялось государственным вложениям в производ¬
ственную инфраструктуру (транспортное строительство, энергети¬
ческое хозяйство и т. п.), то в 60-х и 70-х годах все большее
значение в региональных мероприятиях приобретают вложения в
социальную инфраструктуру (сооружение объектов в сферах про¬
свещения и профессионально-технического образования, здраво¬
охранения, коммунального хозяйства, туризма и отдыха и т. п.).
Это вызвано действием научно-технической революции, резко
поднявшей роль качественных характеристик рабочей силы в
производственном процессе. В то же время такое смещение ак¬
центов отражает усиление в современных условиях функций со¬
циального маневрирования буржуазного государства.
Одним из важных и широко используемых инструментов ре¬
гиональной политики федерального правительства является также
государственное кредитование различных отраслей хозяйства в
целях подъема местной экономики, предоставление различного
рода займов. Что же касается налоговой и амортизационной по¬
литики федерального правительства, то она в основном носит
общеотраслевой характер и, по существу, не является активным
средством регулирования размещения производительных сил.
Большинство штатов и местных властен выступают против вве¬
дения дифференцированных по районам систем налогообложения,
опасаясь «произвола» центральных властей в этой сфере. Однако
самим штатам предоставлены права издавать законы по местным
налогам, что активно используется ими (путем манипулирования
налоговыми ставками по различным отраслям хозяйства) для
привлечения частного капитала отраслей, наиболее перспектив¬
ных для местных условий.
В целом в США значительная часть полномочий в области
региональной политики принадлежит штатам и местным властям,
которые обладают широкими правамп по административному ре¬
гулированию хозяйственного использования своих территорий.
За ними закреплены и основные функции по инфраструктурному
обустройству территорий.
Вместе с тем, несмотря на сохранение за штатами и местными
властями весьма широкой экономической автономии, происходит
увеличение их финансовой зависимости от федерального прави¬
тельства с одновременным усилением роли центральных органов
власти в разработке и проведении регионально направленных хо¬
зяйственных мероприятий. Реальной основой этого стало постоян¬
ное расширение на протяжении послевоенных десятилетий дей¬
ствия системы федеральных программ «внутренней помощи»,
предусматривающих долевое финансовое участие федеральных,
штатных и местных органов в централизованно определяемых
мероприятиях по удовлетворению местных нужд5. Подобная
практика расширяет возможности федеральных властей воздей¬
249

ствовать на решение тех или иных проблем, поскольку при этом
порядок использования местных бюджетов территориально-адми¬
нистративных единиц определяется централизованно. Динамика
средств, выделяемых федеральным правительством США штатам
и местным властям по программам внутренней помощи, видна
из следующих данных в:
1950	I960	1970	1975	1977
Субсидии, млрд. долл. 2,2	7,0 24,0 49,7 60,5
Соответственно росло и число программ внутренней помощи:
если в 1962 г. насчитывалась 161 такая программа, то в 1977 г.
их число увеличилось до 1100 7.
Наибольшее влияние на состояние региональной экономики
оказывают так называемые «субнациоиальные программы разви¬
тия» (federal subnational development programs). По официально¬
му определению к ним относятся программы, «обеспечивающие
финансирование проектов и деятельности, которые стимулируют
развитие штатов и регионов различных масштабов, включая раз¬
витие их природных, экономических и людских ресурсов 8. Поми¬
мо финансирования строительства объектов производственной и
социальной инфраструктуры по такого рода «программам разви¬
тия», федеральные субсидии и кредиты выдаются для разработки
природных ресурсов, для нужд промышленности, сельского хо¬
зяйства, торговли и сферы услуг.
В реализации этих программ, главным образом, и находит
свое конкретное выражение общегосударственная региональная
политика. В настоящее время в США более половины всех
средств, выделяемых из федерального бюджета штатам и местным
властям, приходится на «программы развития». Приведем данные
о бюджетных ассигнованиях федеральным ведомствам США на
«субнациональные программы
(в млн. долл.) 9.
Министерство жилищного 4150
строительства и городского
развития
Министерство сельского хо- 6 707
зяйства
Министерство транспорта
Федеральная администра- 10 500
ция шоссейных дорог и
Администрация городско¬
го пассажирского тран¬
спорта
Федеральная администра- 550
ция гражданской авиации
Министерство труда	1 880
Министерство здравоохране- 650
ния, образования и социаль¬
ного обеспечения
Администрация экономичес- 400
кого развития
развития» в 1978 фин. г.
Аппалачская региональная 300-
комиссия
Региональные комиссии	64
(«Тайтл-5»)
Управление долины реки	45
Теннесси
Армейский инженерный кор-	50
пус
Бюро по делам индейцев	800
Администрация по делам ма- 3 200
лого бизнеса
Агентство по охране окру- 4 500
жающей среды (системы во¬
доочистки и канализация)
Агентство по обслуживанию 400
общин
Всего	34196
250

Конгресс
Комиссии и подкомиссии сената,
и палаты представителей, рас*
матриваюшие вопросы региональ¬
ного экономического развития
Общегосударст¬
венные органы
Федеральный консуль¬
тативный совет по регио¬
нальному экономическо¬
му развитию
Федеральный
межведомствен¬
ный совет
Федеральные
региональные
советы (10)
Межведомствен¬
ные координа¬
ционные органы
Администрация
по делам ’’ма¬
лого бизнеса”
Аппалачская
региональная
комиссия
Управление
планирования и
развития обшин
Министерство
сельского
хозяйства
Министерство
торговли
Министерство
жилищного стро¬
ительства и го¬
родского развития
Администрация
по строитель-,
ству в сельских
районах
Администрация
долины реки
Теннеси
3
£
i 8¬
х К
э
£
Ś _
§
И
Федеральные
ведомства
Целевые
программы
С m
5 Ł
10 о
S 5
§ i
Ł
Я
s
I
Администрация
экономического
развития
Региональные
комиссии
£ £
§ К
I
г
Ł
§
Корпорации
и другие ор¬
ганизации
частною
сектора
Й
5
Ł
i
Б
а I
8 Ł
£
Ł
* 2
г л
S =
Администрация
штатов
Муниципалигеты
Графства
Индейские
племена
Местные или
штатные кор¬
порации эко¬
номического
развития
’’Бесприбыльные”
корпорации по
развитию обшин
Субштатные
региональные
ор ганы эко¬
номического
развития
Региональные
организации
Рис. 22. Система органов управления региональными программами (фрагмент)

Рис. 29. Организационная структура Комиссии по безопасности потребительских товаров

Эти региональные программы, формируемые и осуществляе¬
мые под контролем федерального правительства, породили спе¬
цифические формы их организации и управления.
Система управления региональными программами. В системе
■федеральной государственной власти США при значительном
многообразии форм управления региональными программами
можно выделить три уровня формирования и осуществления ре¬
гиональных мероприятии:
общегосударственный, призванный выработать национальную
политику регионального развития страны, принятие законодатель¬
ных актов и выделение средств сообразно этой политике, а так¬
же межрегиональную координацию программных мероприятий;
ведомственный, выполняющий основные функции по целевому
распределению федеральных ресурсов, выделяемых на региональ¬
ное развитие, по индикативному планированию региональных
мероприятий, по контролю, а в ряде случаев и по непосредствен¬
ному управлению их осуществлением (производственно-хозяйст¬
венную деятельность осуществляют Управление долины реки
Теннесси, Инженерный корпус армии США, отчасти региональ¬
ные отделения федеральных министерств);
региональный, обеспечивающий с помощью аппарата органов
в штатах и на местах производственное освоение основного
-объема федеральных средств, направляемых на региональное раз¬
витие, включая проведение научно-исследовательских и проектно¬
плановых работ, осуществление строительства объектов по кон¬
трактам с частными фирмами, государственные закупки для них,
а зачастую и их непосредственную эксплуатацию.
Конкретные органы на разных уровнях системы управления
федеральными программами регионального развития могут быть
весьма различными (рис. 22), однако все эти уровни так или
иначе вступают во взаимодействие в процессе формирования и
осуществления региональных программ.
Общегосударственный (высший) уровень управления регио¬
нальными программами представлен органами законодательной и
исполнительной власти США.
Любые действия исполнительной власти, связанные с выде¬
лением из федерального бюджета дополнительных средств, нача¬
лом проведения новых программ, созданием новых органов регио¬
нального развития, должны быть утверждены конгрессом США,
за которым закреплены права принятия наиболее важных прин¬
ципиальных решений по конкретным программам. В принимае¬
мых конгрессом законах и актах устанавливаются генеральные
цели региональных программ и совокупность более частных це¬
лей, характеризующих основные направления программных
мероприятий, определяются максимально допустимые размеры
ассигнований по программам, а также права и обязанности орга¬
нов, на которые возлагается руководство проведением программы.
Конгресс периодически проводит слушания по региональным
программам в соответствующих комиссиях и подкомиссиях, кури¬
251

рующих деятельность тех или иных федеральных министерств и
ведомств, осуществляющих эти программы.
Большими полномочиями по выработке федеральной политики
регионального развития пользуется президент США. В Законе
«О сотрудничестве федеральных и местных властей» от 1968 г.
по этому поводу говорится: «Президент устанавливает правила и
предписания, определяющие формулирование, оценку и рассмот¬
рение федеральных программ и проектов, оказывающих важное
влияние на экономическое развитие того или иного района» 10.
В Исполнительном управлении президента имеются штабные
органы, призванные обеспечить проработку наиболее принци¬
пиальных вопросов формирования региональной политики.
К ним относятся аппарат помощника президента по внутренней
политике (сформированный в 1977 г. вместо ранее действовавше¬
го Совета по внутренним делам), Административно-бюджетное
управление — основной директивный орган, выступающий от
имени президента США при формировании бюджетов программ
регионального развития и в обязанности которого в конечном
итоге входит обеспечение на уровне разработки конкретных про¬
грамм единообразия и целенаправленности действий федерально¬
го правительства в области региональной экономической полити¬
ки в целом.
Основным органом, осуществляющим межведомственную коор¬
динацию политики правительства в области регионального эконо¬
мического развития, является Федеральный консультативный
совет по региональному экономическому развитию (Federal Ad¬
visory Council on Regional Economic Development). Он подотчетен
президенту США как главе исполнительной власти. Председате¬
лем его является министр торговли, а исполнительным секрета¬
рем — специальный помощник министра торговли по региональ¬
ному экономическому развитию. Непосредственный контроль за
деятельностью консультативного совета осуществляет Админи¬
стративно-бюджетное управление, представитель которого входит
в его состав на правах наблюдателя и участвует во всех его за¬
седаниях. Членами консультативного совета являются представи¬
тели министерств торговли; сельского хозяйства; транспорта;
труда; внутренних дел; здравоохранения, просвещения и социаль¬
ного обеспечения; жилищного строительства и городского разви¬
тия; обороны; Администрации по делам «малого бизнеса»,
Агентства по охране окружающей среды. Кроме того, в состав
консультативного совета входят федеральные сопредседатели всех
региональных комиссий.
Основные функции Федерального консультативного совета —
обсуждение региональных экономических проблем, а также целей
и приоритетов федеральных программ регионального развития;
рассмотрение и координация долгосрочных программ, подготавли¬
ваемых региональными комиссиями; определение новых регионов
экономического развития; выработка рекомендаций по проведе¬
нию исследований в области региональной экономики.
252

Наряду с этим также при АБУ в 1972 г. создано десять феде¬
ральных региональных советов, в задачу которых входит коорди¬
нация государственных программ по крупным экономическим зо¬
нам на всей территории США.
В 1978 г. механизм межведомственной координации региональ¬
ных программ был усилен созданием Межведомственного коорди¬
национного совета (Interagency Coordinating Council) — органа,
призванного обеспечить на постоянной основе взаимоувязку те¬
кущей деятельности всех федеральных министерств и агентств,
имеющих отношение к вопросам регионального экономического
развития.
Таким образом, с административно-управленческой точки зре¬
ния на высшем уровне управления региональными программами
имеется набор органов, ответственных за выработку и координа¬
цию политики регионального развития, в целом отвечающий со¬
временным принципам программно-целевой организации крупно¬
масштабных мероприятий. Однако эффективность этой организа¬
ционной системы до сих пор невелика, а сама система подверга¬
ется значительной критике.
В частности, формирование региональных программ в кон¬
грессе рассредоточено по большому числу комиссий и подкомис¬
сий с отраслевой и функциональной специализацией и практиче¬
ски не координируется между собой. Функции Административно¬
бюджетного управления в области программ регионального
развития определены недостаточно четко, в его структуре отсут¬
ствуют специальные подразделения, способные обеспечить выра¬
ботку единой региональной политики. Совет по внутренним делам
в ИУП был упразднен не случайно, а вследствие его низкой эф¬
фективности. Деятельность же Федерального консультативного
совета по региональному экономическому развитию так же, как
и федеральных региональных советов, ограничена чисто коорди¬
национными функциями.
В результате президент и конгресс США до сих пор оказы¬
ваются не в состоянии выработать какие-либо официальные до¬
кументы, в которых бы четко определялись цели и стратегия фе¬
деральных властей в отношении экономического развития всех
районов страны. Попытки формулирования государственной поли¬
тики предпринимались лишь в связи с необходимостью решения
определенных типов региональных проблем “. Причины этого,
однако, не столько организационно-управленческие, сколько объ¬
ективные, связанные с сущностью экономических отношений,
а также административной и политической системой государст¬
венного устройства США. Формированию единой региональной
политики препятствуют противоречия монополистических, финан¬
совых, региональных группировок в условиях слишком высокой
степени самостоятельности штатов в экономической и социаль¬
ной областях, сложности взаимодействия различных уровней ад¬
министрации, широкого распространения лоббизма местных орга¬
нов власти, пытающихся придать действиям федеральных властей
253'

выгодный для себя характер. Это вынуждает правительство и
конгресс США принимать непоследовательные решения, искать
компромиссные варианты разделения функций при осуществле¬
нии тех или иных мероприятий. Процесс распределения ограни¬
ченных государственных средств на цели регионального развития
протекает, как правило, в сложной обстановке и сопровождается
постоянными политическими конфликтами. «Традиционные» про¬
тиворечия между законодательным и исполнительным звеньями
государственной власти вызывают задержки при разработке и
принятии новых программ, сокращение текущих ассигнований по
действующим программам. Конфликты в связи с территориальным
распределением федеральных ассигнований возникают между раз¬
личными региональными политическими группировками местных
властей, за которыми нередко стоят региональные группировки
монополистического капитала12. Постоянную борьбу за сферы
влияния и за распределение федерального бюджета ведут между
собой и сами федеральные ведомства. Все это снижает эффектив¬
ность и результативность мероприятий регионального регулиро¬
вания, сводит на нет попытки использования управленческих нов¬
шеств в этой сфере 13.
Ведомственный (средний) уровень руководства осуществле¬
нием региональных программ представлен министерствами и не¬
зависимыми агентствами. Наиболее активными участниками про¬
грамм регионального развития являются ведомства — члены Фе¬
дерального консультативного совета по региональному экономи¬
ческому развитию, а также Управление долины реки Теннесси,
Аппалачская региональная комиссия, агентство по обслуживанию
общин.
В 70-х годах федеральные органы осуществляли сотни законо¬
дательно учрежденных «программ развития», касающихся мест¬
ных нужд, но имеющих в своем большинстве узкоспециализиро¬
ванную направленность (например, автодорожное строительство,
электрификация, мелиорация, профессиональная подготовка рабо¬
чей силы и т. п.) и распространяющихся, как правило, на всю
национальную территорию (рис. 22) 14.
При осуществлении «программ развития» с органами ведом¬
ственного уровня кооперируются многочисленные органы регио¬
нального (низшего) уровня, в число которых входят как прави¬
тельственные ведомства штатов и графств, так и муниципальные
органы, а также местные или штатные корпорации экономиче¬
ского развития, частнокапиталистические фирмы, университеты
и научно-исследовательские организации и т. п.
Основной недостаток этой системы на ведомственном и регио¬
нальном уровнях — в чрезвычайном многообразии и слабой коор¬
динации связей при осуществлении региональных программ. Эта
нескоординированность дает о себе знать уже на стадии разработ¬
ки и законодательного утверждения программ, а затем она усу¬
губляется закреплением исполнения программ за разными отрас¬
левыми министерствами и ведомствами. Йа низшем уровне каж-
254

Рис. 23. Организационная структура Администрации экономического раз¬
вития
дый из местных органов может быть одновременно «потребителем»
многих десятков программ, осуществляемых по линии разных
федеральных органов, что создает огромную путаницу в системе
управления программами и делает ее фактически разрозненной.
В настоящее время одной из серьезных задач организации ре¬
гиональных государственных программ в США является пере¬
стройка и упрощение их системы в целом. Вместе с тем общие
принципы ее трехуровневого построения, заложенные сравнитель¬
но недавно и еще не получившие полной реализации, по-видимо¬
му, существенно не изменяются. Кроме того, ряд организацион¬
ных форм управления региональными программами отличается
значительной новизной и эффективностью, направлен на обеспе¬
чение более комплексного экономического развития регионов и
заслуживает внимательного анализа.
Организация комплексных региональных программ. Комплекс¬
ные региональные программы, в отличие от программ специали¬
255

зированных региональных мероприятий, носят межотраслевой
характер. В них объединяются такие мероприятия, как создание
инфраструктуры, стимулирование развития отраслей промышлен¬
ности и сельского хозяйства, развитие населенных пунктов, охра¬
на окружающей среды, меры по решению социальных проблем
(в области занятости, образования, здравоохранения и т. п.)
и др. Конечная цель комплексных программ — вызвать положи¬
тельные сдвиги в экономическом и социальном развитии некото¬
рого географического ограниченного региона, выделенного по эко¬
номическому признаку и во многих случаях не совпадающего е
той или иной единицей территориально-административного де¬
ления.
В практике федерального правительства США комплексные
региональные программы не получили большого распространения,
бюджет органов, их осуществляющих, в общем объеме финанси¬
рования «субнациональных программ развития» не превышает
3%. Однако с учетом источников самофинансирования он возра¬
стает примерно до 10%, а реальное воздействие органов ком¬
плексного регионального развития на региональные мероприятия,
в том числе осуществляемые другими государственными ведомст¬
вами, распространяется на многомиллиардные ассигнования из
федерального бюджета. Вместе с тем именно для проведения
комплексных мероприятий регионального развития создаются
специальные системы управления, занимающие четко определен¬
ное место во всей системе организации региональных программ
и приспособленные к специфике конкретных программ, их целям,
масштабам, степени вовлеченности государственного и частного
сектора, политико-административным условиям ее проведения,
каналам финансирования и т. п.
В данное время в США действует три типа организационных
форм управления комплексными региональными программами:
1)	региональная правительственная корпорация, полностью
отвечающая за выполнение программы и объединяющая функции
управления программой с производственно-хозяйственной деятель¬
ностью по ее осуществлению (таковой является Управление до¬
лины реки Теннесси);
2)	специально созданное правительственное ведомство, финан¬
сирующее региональные мероприятия, а также выполняющие
управленческие функции по планированию, финансированию,
координации, регулированию целевых комплексов работ, прово¬
димых другими государственными или частными организациями
(таким ведомством является Администрация экономического раз¬
вития в министерстве торговли США);
3)	региональные комиссии, являющиеся органами «смешан¬
ной» администрации (в состав которых входят представители фе¬
дерального правительства и властей штатов), к ним относятся
«региональные плановые комиссии» в составе министерства тор¬
говли США, которые осуществляют лишь общее руководство раз¬
работкой и реализацией программ, а также независимое агентство
:256

(Аппалачская региональная комиссия), которое, кроме этого,
еще и финансирует комплекс производственных мероприятий в
разных отраслях.
Ни один из этих органов федерального правительства не заме¬
няет ни органов штатов и местного самоуправления, ни тем более
частных корпораций, оперирующих в регионе. Они действуют на
территории подведомственных регионов параллельно со всей этой
совокупностью органов и друг с другом15. Однако именно их
программно-целевая направленность, дополняющая чисто отрас¬
левой и региональный разрезы в экономической системе США,
представляет интерес.
Среди органов целевого управления комплексными програм¬
мами регионального развития центральное место занимает Адми¬
нистрация экономического развития — ЕДА (Economic Develop¬
ment Adminstration), созданная в составе министерства торговли
в 1965 г. Деятельность ЕДА направлена на формирование и реа¬
лизацию многочисленных программ, нацеленных на решение
проблем небольших районов, обладающих как минимум одним из
следующих признаков «бедствующего положения»: устойчиво вы¬
соким уровнем безработицы; низким уровнем доходов на семью;
значительной убылью населения; резкими изменениями в эконо¬
мике, вызванными стихийными бедствиями, закрытием крупных
государственных и производственных объектов и т. п. По Закону
1965 г. «Об общественных работах и экономическом развитии» на
территории США выделяются два типа районов такого рода —
«реконструируемые ареалы» (redevelopment areas) и «округа эко¬
номического развития» (economic development districts) le.
Основной задачей ЕДА является предоставление помощи раз¬
витию «реконструируемых ареалов» и «округов экономического
развития» через распределение субсидий и кредитов местным
органам власти на проведение «общественных работ» и через кре¬
дитование частных фирм, действующих в сфере промышленности,
торговли и услуг. Кроме того, ЕДА оказывает финансовую по¬
мощь в разработке разнообразных проектов, стимулирующих ре¬
гиональное экономическое развитие («техническая помощь»),
и осуществляет поддержку «планирующей деятельности» «рекон¬
струируемых ареалов» и «округов экономического развития».
Ниже приведено распределение ассигнований по главным направ¬
лениям мероприятий ЕДА за весь период с момента ее основания
(1965 г.) по 1977 г. 17:
Сфера деятельности
Число
проектов
Объем
средств
Субсидии и кредиты на проведение общест¬
15 563
8 367 515
венных работ
Кредитование частного бизнеса
591
627 780
Субсидии на цели «технической помощи»
3 532
149 809
Субсидирование местных плановых органов
1 994
114 813
Программа «Экономическое приспособление»
143
211 100
Всего
21 823
9 471 009
9 Заказ 3220
257

Основная часть ассигнований ЕДА идет на так называемые «об¬
щественные работы», под которыми подразумевается создание за
государственный счет объектов производственной и социальной
инфраструктуры. При этом ставится цель — создание благоприят¬
ных условий для привлечения в отставшие районы частного ка¬
питала. В число инфраструктурных объектов, получающих фи¬
нансовую помощь ЕДА, входят системы водоснабжения и кана¬
лизации, оборудование гаваней, портов и аэропортов, выставочные
торговые центры промышленной продукции, центры по подготов¬
ке рабочей силы, учреждения здравоохранения и т. п. Для при¬
влечения промышленности в «реконструируемые ареалы» и «окру¬
га развития» ЕДА широко финансирует создание инфраструктур¬
ных комплексов — «промышленных парков», представляющих
собой участки земли с возведенными на них производственными
зданиями, сетями водо- и энергоснабжения, транспортными путя¬
ми. Место в «промышленном парке» (весь парк или часть его)
могут покупать или брать в аренду (обычно на льготных усло¬
виях) предприниматели. По состоянию на 30 сентября 1977 г.
общее число «промышленных парков», созданных и создаваемых
с финансовой помощью ЕДА, составило 1096 *8.
Кредитование частных фирм, начинающих строительство или
расширение предприятий на территории «реконструируемых ареа¬
лов» и «округов развития», ЕДА осуществляет на льготных усло¬
виях со сроком выплаты до 25 лет. Кредитами ЕДА может быть
покрыто до 65% инвестиций в основной капитал. ЕДА выступает
также гарантом при кредитовании компаний частными банками.
На долю ЕДА приходится большая часть исследований в обла¬
сти региональной экономики в США, ими занимается специаль¬
ный отдел экономических исследований. Но многие темы через
систему контрактов ЕДА передает университетам, институтам,
коммерческим исследовательским организациям.
Организационная структура ЕДА приведена на рис. 23. В ее
центральном аппарате прослеживается четкое деление на три
блока: 1) штабные и аналитические службы; 2) подразделения
планирования экономического развития; 3) отделы организации
выполнения программ. Это создает организационные предпосылки
для отделения функций по перспективному и текущему плани¬
рованию программ от оперативной работы по их практической
реализации.
Общий штат ЕДА составляет более 1000 человек, около поло¬
вины сотрудников находится в девяти региональных управле¬
ниях ЕДА, играющих важную роль в оценке программ и распре¬
делении ресурсов в рамках регионов. Но и при этом ЕДА явля¬
ется лишь финансирующим, координирующим и контролирующим
органом по отношению к большому числу программ, осуществляе¬
мых на уровне «реконструируемых ареалов» и «округов экономи¬
ческого развития».
Основные обязанности по составлению и проведению в жизнь
таких программ, именуемых «всесторонними программами эконо-
258

”'нии власти
линии координации, связи и т.п.
Рис. 24. Принципиальная структура организации региональных комиссии
мического развития» (Comprehensive Economic Development Pro¬
grams), возлагаются на связанные с ЕДА, но не входящие в ее
штат специально создаваемые в каждом округе экономического
развития «окружные планово-управленческие организации» —
ЕДДО (Economic Development District Organizations). Их фор¬
мирование обусловлено несоответствием существующей системы
территориально-административного деления штатов экономиче¬
ской инфраструктуре, расположению природных ресурсов и
структуре расселения. Именно поэтому границы «округов эконо¬
мического развития» и соответственно границы проведения про¬
грамм развития определяются с учетом «экономической, геогра¬
фической, социальной и других черт общности» районов.
Вместе с тем формирование ЕДДО является конкретным вы¬
ражением проявившейся в 60-х годах тенденции к развитию
«субштатного регионализма», вызванной общей неприспособлен¬
ностью органов местного управления для решения насущных за¬
дач экономического п социального развития. Целесообразность
создания ЕДДО обусловлена тем, что объединение в рамках од¬
ной организации усилий ряда территориально-административных
органов в целях проведения совместного анализа экономических
условий и перспектив роста, планирования и координации дея¬
тельности расширяет возможности воздействия местных органов
на решение многих общерайонных проблем.
Типы и структуры ЕДДО весьма разнообразны. Некоторые из
них являются совместными (с участием представителей админи¬
страции штата и местных органов) агентствами; другие — регио¬
нальными советами местных государственных органов (councils
9*	259

of governments) либо «бесприбыльными» корпорациями развития.
Возглавляются ЕДДО советами директоров, в состав которых вхо¬
дят назначаемые или избираемые официальные лица, представи¬
тели деловых кругов и общественных организаций. ЕДДО имеют
небольшие постоянные штаты специалистов, осуществляющих ис¬
следования, планирование и контроль за использованием выделен¬
ных по программе регионального развития средств. Кроме того,
к работе этих организаций широко привлекаются внешние кон¬
сультанты. ЕДДО выполняют следующие функции: обзор и оцен¬
ки заявлений местных органов на получение федеральных и
штатных субсидий; помощь местным властям в подготовке обо¬
снований под конкретные программные проекты; установление
связей между местными властями; координация деятельности
местных властей в процессе планирования и реализации про¬
граммных мероприятий; проведение исследований по экономиче¬
ским и социальным проблемам района и по использованию его
ресурсного потенциала; подготовка «всесторонней программы
экономического развития».
Выполнение последней функции является необходимым усло¬
вием для получения субсидий и кредитов ЕДА. Каждая «всесто¬
ронняя программа экономического развития» должна содержать,
по действующей инструкции, следующие элементы: 1) описание
административной системы «округа развития», организационной
структуры и членства ЕДДО; 2) анализ и оценку выполнения
программ в предшествующие годы; 3) описание экономики округа
с выделением отдельных разделов для природных ресурсов, про¬
изводственной и социальной инфраструктуры, системы земле¬
пользования, трудовых и финансовых ресурсов; здесь должен
быть представлен также краткий обзор мероприятий по програм¬
мам, оказывающим воздействие на экономическое развитие окру¬
га, проводимым другими федеральными ведомствами и админи¬
страцией штата; 4) обоснование по выбору «центров роста»;
5) анализ возможностей и ограничений для будущего экономиче¬
ского развития; 6) стратегию развития на несколько лет вперед,
включающую описание использования имеющихся ресурсов;
7) конкретный план действий на ближайший финансовый год с
составлением перечня проектов.
Таким образом, реализация программ ЕДА возлагается на
два уровня администрации: федеральный и местный, что дает
возможность обойти наиболее сложные федерально-штатные от¬
ношения. Федеральный уровень при этом осуществляет общее
руководство и финансирование программ, а также контроль за
планированием на местах. На местном же уровне проводятся
конкретные мероприятия, направленные на выявление и реализа¬
цию возможностей хозяйственного развития. Такая практика по¬
зволяет лучше учитывать в региональных программах местные
проблемы, дает возможность местным властям самостоятельно
определять пути их решений в рамках централизованно устанав¬
ливаемых направлений финансовой помощи. Однако на эффек¬
260

тивность деятельности ЕДА отрицательно сказывается большая
раздробленность и узость ее программ, что не позволяет прояв¬
лять подлинно комплексный подход к решению региональных
экономических проблем. Для мероприятий ЕДА характерна
также весьма слабая координация с программами других феде¬
ральных ведомств и практически полное отсутствие координации
с экономическими планами штатов. Указанные моменты служат
предметом острой критики как в верхних звеньях государствен¬
ного аппарата США, так и среди правящих кругов штатов.
Решение этих проблем американская практика государствен¬
ного управления пытается найти на путях создания региональ¬
ных комиссий — межрегиональных органов «смешанной» феде¬
рально-штатной администрации (Regional Planning Commissions).
Создание такого рода органов явилось своеобразным ответом на
требования хозяйственной практики в условиях федерализма,
когда было необходимо проводить мероприятия, охватывающие
несколько штатов, и особенно острыми являлись противоречия
между органами федерального правительства и администрации
штатов, сопротивляющейся повышению зависимости от Вашинг¬
тона из-за увеличения федеральных ассигнований на региональ¬
ные нужды.
В США в настоящее время осуществляется девять программ
экономического развития многоштатных регионов. Среди них
своими масштабами и организацией выделяется программа разви¬
тия района Аппалачских гор, проводимая независимой Аппалач¬
ской региональной комиссией. После принятия в 1965 г. закона
о развитии Аппалачей несколько групп штатов, на территории
которых имелись крупные очаги промышленной депрессии и
районы с недостаточно развитой хозяйственной структурой, вы¬
ступили с требованиями проведения новых региональных про¬
грамм. Эти требования нашли определенное отражение в пятом
разделе (title-V) закона об общественных работах и экономиче¬
ском развитии, в соответствии с которым министру торговли
предоставлено право образования «многоштатных регионов эко¬
номического развития» с целью проведения долгосрочных про¬
грамм стимулирования их экономики 19.
В 1966—1967 гг. было образовано пять многоштатных регио¬
нов, в 1972 г,— два и в 1976 г.— еще один регион. Эти регионы
охватывают полностью или частично территорию 28 американ¬
ских штатов20. Всего же (с учетом Аппалачского региона) про¬
граммы развития многоштатных регионов охватывают около двух
третей территории США.
Основные функции региональных плановых комиссий — раз¬
работка общей политики и долгосрочных программ развития ре¬
гионов; координация деятельности участвующих в них федераль¬
ных ведомств; финансирование демонстрационных проектов,
показывающих возможности для регионального развития;
финансирование научных исследований и плановых разработок
261

по региональному развитию; распределение некоторых средств по
программам.
В целом региональные комиссии пытаются комплексно рас¬
сматривать региональные программы с позиций их влияния на
промышленное и сельскохозяйственное развитие, производствен¬
ную и непроизводственную инфраструктуру, науку и технику,
уровень жизни, природно-естественную среду и т. п. В одних
случаях предлагаются отдельные подпрограммы в названных сфе¬
рах, в других — оценка разрозненных мероприятий и их послед¬
ствий осуществляется комплексно, на основе специальных моде¬
лей и расчетов. Так, при разработке программы для района
Прибрежных равнин математическая модель составлялась по
32 отраслям хозяйства региона. В процессе планируемых меро¬
приятий региональные комиссии широко используют модели раз¬
мещения, имитационные модели, различные варианты методик
«стоимость-эффективность» и «стоимость-выгода» и т. п.
Программы региональных комиссий, именуемые «планами
регионального развития», составляются обычно на пятилетнюю
перспективу и представляют собой развернутые документы, со¬
держащие, как правило, следующие элементы: анализ экономиче¬
ского положения региона; оценку выполнения предыдущих про¬
грамм; долгосрочные и краткосрочные прогнозы основных пока¬
зателей регионального экономического развития; общую стратегию
взаимодействия входящих в регион штатов; формулировку гене¬
ральных целей регионального развития перспективного характера,
конкретизацию этих целей применительно к выбираемым глав¬
ным направлениям воздействия на региональную экономику; ко¬
личественную оценку объема федеральных, штатных и частных
средств, требуемых для достижения поставленных целей; распре¬
деление возможного объема федеральных ассигнований регио¬
нальными комиссиями по выделенным направлениям программ.
Долгосрочные программы региональных комиссий являются
весьма показательным примером индикативного капиталистиче¬
ского «планирования». Они носят главным образом оценочно-ре¬
комендательный характер, что резко снижает возможности их
использования в качестве инструмента крупных целенаправлен¬
ных преобразований в регионах. Собственные суммы средств, вы¬
деляемых региональным комиссиям, весьма малы. В 1977 фип. г.
по всем комиссиям их сумма составила лишь 60 млн. долл. Боль¬
шая часть их реализуется в виде так называемых «дополнитель¬
ных субсидий», используемых штатами в случае отсутствия у
них средств, чтобы внести свою долю в федеральную программу
«внутренней помощи» с тем, чтобы получить на нее право.
В организационно-управленческом плане назначение регио¬
нальных комиссий — служить связующим элементом между фе¬
деральным правительством и администрацией штатов. Комиссии
создаются на смешанной основе: их членами являются губерна¬
торы штатов, входящих в регион, и назначаемый президентом
страны с одобрения сената представитель федерального прави¬
262

тельства, который занимает пост сопредседателя комиссии
(см. рис. 24). Такой же пост предоставляется одному из губерна¬
торов — его выбирают губернаторы штатов данного региона на
срок не менее года.
Все решения региональной комиссии принимаются только при
согласии федерального сопредседателя и большинства членов ко¬
миссии. Заседания комиссии с участием федерального сопредсе¬
дателя и губернаторов штатов или их заместителей происходят
периодически — раз в квартал. В промежутках между заседа ii ля-
ми работой комиссии руководит исполнительный комитет в соста¬
ве федерального сопредседателя и сопредседателя от штатов.
Комиссии придан небольшой штат специалистов и администра¬
тивных работников, состоящий из 20—30 человек.
Региональные комиссии и их федеральные сопредседатели
подотчетны в своей деятельности министру торговли, который
обязан обеспечивать координацию и связь между региональными
комиссиями и федеральным правительством и выделяет ассигнова¬
ния федеральным сопредседателям комиссий. Для выполнения
этих функций министру придан специальный помощник по регио¬
нальной экономической координации с небольшим штатом —
Бюро региональной экономической координации.
Министр торговли должен направлять планы и предложения
комиссий для оценки федеральным агентствам, заинтересованным
в этих планах и предложениях, а затем, вместе с рекомендациями
этих агентств, президенту. Перед тем как программы региональ¬
ных комиссий поступают па одобрение министра торговли и пре¬
зидента, они рассматриваются Федеральным консультативным
советом по региональному экономическому развитию. Здесь феде¬
ральные сопредседатели комиссий, являющиеся членами Консуль¬
тативного совета, имеют возможность устанавливать непосредст¬
венные контакты с руководителями федеральных ведомств.
Таким образом, федерально-штатная комиссия — это ориги¬
нальный программно-целевой орган координационного типа, воз¬
действующий на региональное развитие главным образом с по¬
мощью прогнозов, планов, исследований и частично администра¬
тивных рычагов, но не затрат крупных средств. Промежуточное
«междуштатное» положение этого органа, «смешанное» предста¬
вительство в нем федерального правительства и правительств
штатов позволяет разрабатывать крупномасштабные региональ¬
ные программы.
Однако реальный опыт осуществления программ региональ¬
ных комиссий в условиях капиталистических противоречий пока¬
зал их ограниченные возможности. Для доведения программ до
практической реализации комиссии не имеют реальных рычагов.
Именно здесь выявляются противоречия интересов регионально¬
го развития на уровне федерации и штатов. Серьезным недостат¬
ком является несоответствие границ «многоштатных регионов
экономического развития» с границами десяти «стандартных фе¬
деральных регионов». Именно поэтому работа региональных ко-
263

миссий в настоящее время реорганизуется. В целом значительно
более последовательным является создание для управления ре¬
гиональными программами органов, наделенных экономическими
ресурсами целевого назначения, к которым относится Управление
долины реки Теннесси и Аппалачская региональная комиссия.
2.	Опыт и организация осуществления программы
освоения ресурсов региона долины реки Теннесси
Среди региональных программ, осуществляемых в настоящее
время в США, программа комплексного освоения природных ре¬
сурсов долины реки Теннесси занимает особое место. По сути
дела это первый опыт применения программно-целевого подхода
к решению проблемы, экономического развития отдельного ре¬
гиона.
В основе его лежит не только принятие акта о начале «про¬
граммы Теннесси» конгрессом США, но и создание специально¬
го целевого органа, владеющего на правах государственной соб¬
ственности производственными фондами, наделенного достаточно
широкими полномочиями по планированию, разработке п реа¬
лизации этой многоцелевой программы и несущего полную
ответственность за ее результаты. Таким органом явилось Управ¬
ление долины реки Теннесси (Tennessee Valley Authority —
ТВА), созданное в сфере федерального правительства в 1933 г.
по инициативе президента Ф. Рузвельта. В большой степени
создание ТВА явилось реакцией на потрясение «Великой депрес¬
сии» 1929—1933 гг. В 20-х годах долина реки Теннесси была одним
из наиболее отсталых районов США. Этот район, охватывающий
частично территорию семи Юго-Восточных штатов США (Тен¬
несси, Кентукки, Вирджинии, Северной Каролины, Джорджии,
Алабамы, Миссури) общей площадью более 100 тыс. км2 и с
населением, насчитывавшем в 1933 г. около 4 млн. человек, был
признан «проблемой нации № 1». Доход на душу населения со¬
ставлял лишь 45% от среднего по США, продуктивность сельско¬
го хозяйства была в 3 раза ниже, чем в среднем по стране,
более половины земель не использовалось из-за жесточайшей
эрозии, а постоянные паводки наносили ежегодный ущерб в сот¬
ни миллионов долларов.
Структура экономики региона была отсталой — в промышлен¬
ности было занято лишь 12% рабочей силы (при 22% в среднем
по США), отсутствовала квалифицированная рабочая сила, не¬
грамотность составила более 8% взрослого населения21. Насе¬
ление страдало от недоедания, малярии и других серьезных за¬
болеваний. Даже на фоне общего экономического кризиса, охва¬
тившего всю страну, долина реки Теннесси выделялась своим
бедственным положением. Этот некогда богатый хлопководческий
район, почвы которого были истощены, монокультурной ориента¬
цией сельского хозяйства, располагал богатыми природными ре¬
сурсами — водными, лесными; на территории долины находились
264

месторождения многих полезных ископаемых (каменного угля,
железной руды, барита, цинка, бокситов, фосфатов, слюды
и др.), которые не использовались из-за отсутствия капитала,
квалифицированной рабочей силы, слабого развития транспорта,
производственной и социальной инфраструктуры. Потенциал для
развития региона создавала река Теннесси, пятая по мощности
водного потока река США, обладавшая большими ресурсами для
развития гидроэнергетики и судоходства. Такого рода сочетание
противоречивых факторов явилось основной причиной того, что
именно этот район впервые в истории США стал объектом целе¬
направленного централизованного воздействия со стороны феде¬
рального правительства, осуществляемого па основе государст¬
венных ассигнований.
Проблема долины реки Теннесси обсуждалась правительством
США более 100 лет, с 1824 г., когда этот район был включен в
общенациональную программу строительства дорог, каналов и
развития судоходства, которая так и не была осуществлена.
Позднее были сделаны попытки по улучшению судоходства па
р. Теннесси путем строительства каналов в районе мелей в
Масл Шоалз, но эти работы оказались малоэффективными и так
и не были доведены до конца2г. В начале XX в., когда резко
возросла потребность страны в электроэнергии, этот регион, естест¬
венно, привлек внимание как огромный источник гидроресур¬
сов. Однако частный капитал был не в состоянии взять на себя
колоссальные издержки по освоению района. Наряду с этим для
создания ТВА были и политические причины. Создание этого
органа, которому предшествовала более чем 15-летняя борьба в
конгрессе, явилось одним из ключевых мероприятий «Нового
курса» Ф. Рузвельта. В отличие от других мер чрезвычайного
характера, направленных па борьбу с кризисными явлениями,
«программа Теннесси» преследовала долгосрочные цели и рас¬
сматривалась прежде всего как общенациональный эксперимент
по освоению ресурсов крупного района, а ТВА, по замыслу
президента, должно было стать образцом для организации новых
проектов развития экономики отдельных регионов 23.
Таким образом, на основе акта конгресса США был создан
орган управления программой — государственная корпорация,
«ответственная за планирование освоения ресурсов и наделен¬
ная достаточной властью для реализации этих планов» 24.
Основные направления «программы Теннесси». В соответст¬
вии с законом о ТВА цель этой организации состояла в плани¬
ровании и осуществлении с помощью федеральных средств ряда
как отраслевых, так и комплексных мероприятий по освоению
природных ресурсов долины реки Теннесси, которые повлияли
бы решающим образом на развитие экономики региона. Общая
цель всей «программы Теннесси» была сформулирована как лик¬
видация разрыва между регионом и другими более развитыми
частями страны по уровню экономического развития. Наряду с
этим с течением времени выделились конкретные направления
265

или программные сферы деятельности ТВА: 1) строительство
многоцелевой системы гидротехнических сооружений; 2) произ¬
водство и распределение электроэнергии; 3) развитие сельского
хозяйства на основе химизации и электрификации; 4) улучшение
качества окружающей среды и развитие рекреационных ресур¬
сов; 5) развитие городов и населенных пунктов региона.
Эти направления в более современных формулировках про¬
граммно-целевого подхода можно трактовать как общую «про¬
граммную структуру» региональной программы, которая в на¬
стоящее время состоит из комплекса мероприятий регионального
и общенационального масштаба.
В этой структуре можно выделить четыре уровня:
1.	Общий многоотраслевой комплекс мероприятий, границы
которого определяются всей деятельностью ТВА, можно назвать
комплексной «программой Теннесси».
2.	«Программные сферы» или отраслевые программы, вклю¬
чающие:
программу регионального развития;
энергетическую программу;
общенациональную демонстрационную программу в области
разработки и применения удобрений и развития сельского хо¬
зяйства;
общенациональную демонстрационную энергетическую про¬
грамму.
3.	В рамках этих отраслевых программ выделяются конкрет¬
ные подпрограммы. Программа регионального развития включает
в себя такие подпрограммы, как:
освоение водных ресурсов региона;
освоение и улучшение состояния природных ресурсов ре¬
гиона;
социально-экономическое развитие региона;
эксплуатация заповедника «Земля между озерами».
Программа производства и распределения электроэнергии
включает такие подпрограммы, как:
эксплуатация энергосистемы;
энергетическое строительство;
исследование и прогнозирование в области энергетики.
Общенациональная программа разработки и внедрения удоб¬
рений, в свою очередь, состоит из следующих подпрограмм:
фундаментальные исследования и разработка новых видов
удобрений и технологии их производства;
внедрение и распространение новых видов удобрений;
организация работы международного центра удобрений.
Наконец, общенациональная демонстрационная энергетиче¬
ская программа состоит из подпрограммы использования альтер¬
нативных источников энергии и подпрограммы экономии энергии.
4.	В свою очередь, перечисленные подпрограммы могут быть
подразделены на «программные элементы» — конкретные меро¬
266

приятия целевого характера. Например, в подпрограмме освоения
водных ресурсов выделяется шесть программных элементов,
среди которых строительство многоцелевых плотин на притоках
реки Теннесси, эксплуатация системы регулирования стока воды
бассейна реки Теннесси и др.; в подпрограмме социально-эконо¬
мического развития региона — пять основных программных эле¬
ментов, включающие наряду с другими региональный экономиче¬
ский анализ, обеспечение занятости в регионе и пр.
Подобная разбивка на программные элементы характерна для
всех подпрограмм ТВА. Именно они во многих случаях являются
объектами непосредственного выделения ресурсов и средств,
установления конкретных целей, объемов работ и т. п.25
По своему характеру «программа Теннесси» является ресур¬
сно-производственной программой, в рамках которой, кроме освое¬
ния ' природных ресурсов региона, осуществляется региональная
энергетическая программа и несколько общенациональных иссле¬
довательских и демонстрационных программ.
В условиях государственно-монополистического капитализма
государство не имеет возможности прямо ставить и решать зада¬
чи регионального развития в названных сферах деятельности.
Однако оно выделило главный объект расхода федеральных ас¬
сигнований — создание многоцелевой системы плотин и водохра¬
нилищ преимущественно силами строительной базы самого ТВА
(случай, нетипичный для американской экономики). Тем самым
создавались условия для обеспечения защиты почв от наводне¬
нии, развития судоходства и в особенности для производства
электроэнергии. В свою очередь, это стимулировало развитие про¬
мышленности в регионе (прежде всего энергоемких производств)
па основе привлечения в регион частного капитала и подъема
сельского хозяйства с помощью интенсивного использования эф¬
фективных видов удобрений и полной электрификации фермер¬
ских хозяйств.
Эксплуатация реки и строительство системы гидроузлов стало
стержнем всей программы, основой для осуществления всех дру¬
гих мероприятий.
В условиях господства частнокапиталистической собственности
государство в процессе реализации такой многоцелевой програм¬
мы может лишь частично воздействовать па некоторые важные
факторы регионального развития. Весь процесс освоения ресурсов
экономических регионов протекает стихийно, на основе конкурен¬
ции частного капитала. В результате возникают объективные
ограничения на пути регионального программирования, обостря¬
ются противоречия развития, вытекающие из природы капитализ¬
ма, что по сути дела исключает возможность формирования дей¬
ствительно комплексных региональных программ даже в услови¬
ях многоцелевого расходования ресурсов.
Вместе с тем в отдельных сферах деятельности «программа
Теннесси» привела к крупным экономическим результатам.
267

Так, в результате реализации программы строительства гидро¬
технических сооружений в регионе создана единая система регу¬
лирования и контроля над водными ресурсами бассейна реки
Теннесси. Эта программа, основные работы которой были завер¬
шены к 1958 г., стала базой для развития гидроэнергетики в ре¬
гионе. На долю ГЭС приходится в настоящее время около 20%
всей выработки электроэнергии в регионе 2®.
ТВА является сейчас крупнейшей в США энергосистемой,
в состав которой входит 48 ГЭС и 12 тепловых электростанций.
Объем производства электроэнергии в 1975 г. достиг 100 млрд.
кВт ч, что составило 6% от всего производства электроэнергии
в США27, причем уровень потребления электроэнергии в регио¬
не значительно превышает средненациональный. Энергетическая
программа ТВА основывалась на трех принципах, зафиксирован¬
ных в законе о ТВА: государственной собственности на произ¬
водственные фонды; продаже электроэнергии на рынке и посте¬
пенном покрытии расходов рыночными поступлениями (включая
и выплату средств, полученных из федерального бюджета в
течение первых 25 лет); обслуживании потребителей по опреде¬
ленной системе льгот с устойчиво низким тарифом на электро¬
энергию. В настоящее время в общем балансе электроэнергии,
распределяемой ТВА, в сферу, подведомственную федеральному
правительству, направляется 17%, частным фирмам — 22 и
61% поступает городским муниципалитетам и сельским коопе¬
ративам по распределению электроэнергии, обслуживающим
2,5 млн. индивидуальных потребителей 2в.
Энергетическая программа поглощает более 90% всего бюд¬
жета ТВА, а доходы от продажи электроэнергии, составляющие
в настоящее время более 90% всех доходов ТВА, являются глав¬
ным источником средств, включая осуществление ряда других
программ. В целом можно констатировать, что в неравной эко¬
номической и политической борьбе с монополиями и их ставлен¬
никами в федеральном правительстве ТВА к настоящему време¬
ни все больше отказывается от попыток комплексного воздейст¬
вия на развитие региона и превращается преимущественно в
энергетическую корпорацию. Эта тенденция, по-видимому, со¬
хранится и в будущем в связи с широкой программой строитель¬
ства дорогостоящих атомных электростанций. Излишняя энерге¬
тическая ориентация отрицательно сказывается на других сферах
деятельности ТВА, и прежде всего на охране окружающей
среды 29.
В отличие от энергетической программы у ТВА пе было и
нет единой программы развития сельского хозяйства региона,
а имеется лишь набор различных мероприятий, таких, как пока¬
зательные фермы сельской электрификации, демонстрация совре¬
менных методов ведения сельского хозяйства, применение ЭВМ
в планировании сельскохозяйственного производства и управле¬
нии фермой и т. д. Все эти мероприятия не могли радикальным
образом повлиять на состояние сельского хозяйства в регионе.
268

Основных результатов ТВА добилось в области внедрения п
разработки новых видов удобрений, возглавив в 1934 г. соответ¬
ствующую общенациональную программу, для чего в рамках
ТВА был создан Национальный центр разработки и распростра¬
нения удобрении. В настоящее время под эгидой этого центра
не только разрабатываются новые виды удобрений и совершенст¬
вуется технология их производства, но и создана широкая сеть
опытно-показательных ферм в 38 штатах по всей территории
США для пропаганды и демонстрации методов использования
новых видов удобрений. О широких масштабах деятельности
этого центра, в рамках которого, включая опытное производст¬
во, работает 800 человек, свидетельствует тот факт, что три чет¬
верти всего производства удобрений в США основано на техно¬
логии, разработанной в ТВА, а его лицензиями пользуются более
500 компаний в 39 штатах ’°.
Вместе с тем, несмотря на успехи ТВА в области разработки
высокоэффективных сортов удобрений, решены еще далеко не
все проблемы сельского хозяйства региона. Хотя электрифика¬
ция, химизация и другие мероприятия, проводимые ТВА, безу¬
словно, способствовали развитию и модернизации сельского хо¬
зяйства, в долине Теннесси еще имеется много низкодоходных,
малоэффективных ферм, с отсталыми методами ведения хозяйст¬
ва, высока доля сезонной безработицы сельского населения31.
Исследования и мероприятия в области охраны окружающей
среды с самого начала входили в программу развития долины
реки Теннесси, поскольку развитие долины нельзя было осуще¬
ствить без оздоровления окружающей среды.
Но если в 30—40-х годах основные мероприятия сводились к
борьбе с малярией, восстановлению лесов и почв, то в последую¬
щем ТВА основную работу проводила по восстановлению карье¬
ров открытой добычи угля, исследованию проблем загрязнения
воздуха, а в последние годы — по развитию рекреационных ре¬
сурсов. На землях ТВА в настоящее время создан заповедник
«Земля между озерами», ставший крупнейшим центром по обу¬
чению методам охраны природы, который ежегодно посещают
более 2 млн. человек 32.
Изучение проблем развития городов и населенных пунктов
региона является одной из новых областей работы ТВА. В соот¬
ветствии с программой «Таунлифт» более 37 малых и средних
городов региона получают техническую помощь от ТВА, которое
создает для этого специальные целевые группы, объединяющие
специалистов по городскому планированию, архитектуре, эконо¬
мистов и инженеров для решения проблем городского развития.
В этой сфере также большую роль играют демонстрационные
программы, в частности строительство нового эксперименталь¬
ного города Тимберлейк (на 30 тыс. жителей) на берегу искус¬
ственного озера Теллико, и некоторые другие проекты.
В последние годы ТВА стремится содействовать экономическо¬
му подъему глубинных, менее освоенных округов в долине, осу-
269

шествляя программу развития зон притоков реки Теннесси. Эта
программа сводится к субсидированию местных ассоциаций (мно¬
гие из которых были созданы по инициативе ТВА) в области
строительства небольших плотин на притоках, к решению тех¬
нических задач, а также к проведению небольшого объема строи¬
тельных работ силами ТВА. Консультациями по использованию
местных ресурсов охвачено в настоящее время более 90% всех
округов долины33. Такая направленность региональных про¬
грамм характерна и для других районов США. Там, где государ¬
ственных средств не хватает для непосредственного решения
острых экономических проблем, организации, ответственные за
осуществление программ, стремятся обеспечить хотя бы разра¬
ботку рациональных схем использования ресурсов, развития про¬
мышленности, инфраструктуры, городского хозяйства и т. п. Эти
схемы пе являются обязательными для исполнения, но призваны
хоть как-то предотвратить хаотичность местного развития и стать
ориентиром для муниципалитетов и других местных органов в
их политике по отношению к частному бизнесу.
Большое значение в деятельности ТВА приобрела научно¬
исследовательская работа по государственным субсидиям. Иссле¬
дования и разработки проводятся в той или иной мере во всех
сферах, охарактеризованных выше, но важнейшее значение име¬
ет деятельность Национального центра удобрений, исследования
по энергетике и водным ресурсам, а также программы проекти¬
рования и строительства реактора-размножителя на быстрых
нейтронах в Оак Ридж, строительства атомных электростанций,
демонстрации методов экономии энергии и т. и. Наиболее круп¬
ные программы в этой области носят общенациональный и меж¬
дународный характер. В частности, только в 1974 г. Националь¬
ный центр удобрений посетило 328 иностранных специалистов с
целью обучения на курсах, организованных ТВА. За последние
10 лет в 25 стран были посланы группы экспертов ТВА по сель¬
скому хозяйству 34.
Естественно, что принадлежность ТВА к федеральному пра¬
вительству позволяет напрямую учитывать в ряде программ по¬
литические и экономические цели капиталистического госу¬
дарства.
В частности, в последнее время, утверждая энергетические
программы ТВА, федеральное правительство рассматривает их
как экспериментальный полигон для опробования ряда альтер¬
нативных путей выхода из энергетического кризиса, поразившего
экономику США в середине 70-х годов.
Как же оценить результаты этой самом крупной и долго¬
срочной региональной программы в США, по сути дела не
имеющей аналогов в американском государственном управле¬
нии? Эта оценка является двойственной. С одной стороны, до¬
стигнуты некоторые позитивные результаты в отдельных сферах
регионального развития долины Теннесси. С другой — именно
опыт ТВА со всей силой и ясностью выявил объективную огра-
270

нпченность воздействия капиталистического государства иа эко¬
номику, в том числе осуществляемого на основе целевых регио¬
нальных программ.
За 45-летний период деятельности ТВА удалось определенным
образом сократить разрыв в экономическом развитии региона и
более передовых районов США. Произошел процесс индустриа¬
лизации экономики долины, выразившийся в резком увеличении
доли производства электроэнергии (с 0,7 до 6% национального
уровня), в значительном росте удельного веса промышленного
производства (с 0,9 до 3,5%) при еще более высоком росте
занятости в промышленности (с 2,3% в 1933 г. до 4,3% в
1973 г.). В то же время примерно на том же уровне осталась
доля региона в валовом объеме сельскохозяйственного производ¬
ства, что сопровождалось, однако, резким снижением процента
занятых в сельском хозяйстве (с 8,6% от общенациональной чис¬
ленности до 4,5% в 1973 г.) 35. Эти структурные сдвиги произош¬
ли па фоне значительного абсолютного роста экономики долины,
в частности роста промышленного производства в 14 раз и сель¬
ского хозяйства — в 3.6 раза; роста объема перевозок грузов —
в 15 раз3*. При этом в долине активизировалась торговля, рез¬
ко возросла доля городского населения, изменился облик многих
деградирующих малых и средних городов. Средний уровень дохо¬
да на душу населения составляет там ныне три четверти от обще¬
национального (в сравнении с 45% в 1933 г.). Это произошло
как за счет повышения экономических результатов деятельности,
так и вследствие привлечения большого числа бизнесменов, ме¬
неджеров, высокооплачиваемых специалистов на постоянное жи¬
тельство в регион.
Опыт «программы Теннесси» выявил ряд острых непреходя¬
щих проблем в области регионального развития.
Во-первых, это невозможность комплексного регулирования
региональной экономикой (не говоря уже о планировании) в ус¬
ловиях капитализма. За весь период существования в ТВА ни¬
когда не разрабатывались прогнозы и не утверждались планы,
охватывающие во взаимной связи различные аспекты экономики
региона, так же как и не устанавливались и даже не анализи¬
ровались обобщающие показатели регионального развития (за
исключением среднедушевого дохода в процентах к общенацио¬
нальному). Все проектировки ТВА касались отдельных отрасле¬
вых программ, а основным «плановым» документом был ежегод¬
но утверждаемый бюджет США в программном п постатейном
разрезах.
Во-вторых, весь путь ТВА характеризовался жестокой борь¬
бой с частным бизнесом, стремившимся уничтожить это инород¬
ное тело (бесприбыльную государственную корпорацию) в рыноч¬
ной экономике. Проект создания ТВА еще за 15 лет до его ут¬
верждения тесно переплелся с межпартийной борьбой в конгрессе.
После создания ТВА начало энергетической программы в регио¬
не задержалось на шесть лет из-за судебных разбирательств
271

«законности» самого существования этой организации по иску
частного бизнеса («Дело Эшвандера», «Дело 18 компаний»).
Позднее были урезаны или совсем прекращены многие програм¬
мы в области сельского хозяйства, градостроительства, совершен¬
ствования управления.
Такая конфронтация со стороны монополий объяснялась тем,
что ТВА отняло рынок сбыта у нескольких крупных энергетиче¬
ских монополий, оперировавших на Юго-Востоке США, предста¬
вив прямую угрозу их позициям. Кроме того, в законодательных
решениях о деятельности ТВА правительством был провоз¬
глашен принцип поддержки низких тарифов на электроэнер¬
гию 37, и ТВА впервые опубликовало калькуляцию затрат как
на производство, так и на распределение электроэнергии. При
этом стал очевиден тот факт, что энергетические монополии
получают сверхприбыли на стадии распределения электроэнер¬
гии, прямо обирая ее потребителей38. Естественно, что это
вызывало весьма негативную реакцию со стороны всех энергети¬
ческих корпораций. ТВА активно вторгалось не только в одну
из самых прибыльных отраслей — энергетику, но и в другие
сферы, где оперировали частные монополии. Кроме того, успехи
проведенных ТВА мероприятий показали эффективность государ¬
ственного управления и его преимущества по сравнению с воз¬
можностями частного предпринимательства. Все это дало част¬
ным монополиям повод для развязывания злобной кампании
против ТВА в прессе, на радио, в конгрессе США. Создание
ТВА в течение длительного времени представлялось его против¬
никами как «насаждение социализма в США», «наступление на
священные права американцев», «угроза для всей нации» 39.
Противодействие со стороны частных монополий сыграло
большую роль в том, что ТВА не только не расширило, но и
потеряло свои полномочия в ряде областей своей деятельности.
Владея производственными фондами в гидроэнергетике и химиче¬
скими заводами, ТВА добилось наиболее крупных результатов в
этих сферах. В тех же областях, где приходилось действовать в
основном методами убеждения, демонстрации и пропаганды,
ТВА удавалось осуществить свои мероприятия лишь в очень ог¬
раниченных пределах.
В настоящее время монополии, отказавшись от прямой борьбы
с ТВА, находят более тонкие формы подчинения его деятельно¬
сти своим интересам, частично финансируя некоторые программы
ТВА. Так, строительство экспериментального города Тимбер¬
лейк на одну треть финансируется корпорацией «Боинг», а со¬
здание первой в США крупной промышленной установки реактора-
размножителя на быстрых нейтронах осуществляется совместно
с компанией «Эдисон коммонуэлс». Такое выгодное для монопо¬
лий партнерство, на которое ТВА вынуждено идти в связи с ог¬
раниченностью своих средств и возможностей, ставит осуществ¬
ление ряда ее программ в прямую зависимость от монополисти¬
ческого капитала.
272

В-третьих, деятельность ТВА постоянно ограничивалась дефи¬
цитом бюджетных средств и препонами, создаваемыми капитали¬
стическим рынком. Львиная доля расходуемых средств уходила
па покупку земли и лесных массивов, находящихся в частной
собственности. Зависимость от рыночной продажи электроэнер¬
гии как главного канала поступления средств постепенно приве¬
ла к тому, что 94% денежных средств и более 90% всего персо¬
нала приходится в настоящее время на Управление энергетики
и Управление технического проектирования и строительства —
основные производственные подразделения ТВА, в то время как
на программу распространения удобрений затрачивается около
4%, на охрану окружающей среды — менее 2% от всего бюдже¬
та, а на широко рекламируемую ТВА программу развития зон
притоков — всего 0,1% годового бюджета ТВА40.
В настоящее время уменьшились объективные возможности
воздействия ТВА на развитие экономики региона. Поскольку эко¬
номика долины реки Теннесси находится сейчас па более высо¬
ком уровне развития, чем в 30-х и 40-х годах, для ее стимули¬
рования требуются более мощные рычаги, чем те, которыми обла¬
дает ТВА. Река Теннесси уже не является ключевым фактором
развития региона, а такие рычаги региональной экономической
политики, как льготное кредитование компаний, действующих па
территории региона, и предоставление субсидий находятся в
руках властей штатов, которые не собираются уступать ТВА пре¬
рогативы в этой области. Программы ТВА могут оказывать сей¬
час лишь косвенное влияние на решения частных предпринима¬
телей о размещении капитала, а этого влияния явно недостаточ¬
но для реального воздействия на формирование структуры и на
темпы развития экономики региона, которые практически пол¬
ностью зависят от частных капиталовложений, составивших к
1978 г. более 2,5 млрд. долл.
В-четвертых, в процессе выполнения «программы Теннесси»
так и не удалось добиться кардинального решения социальных
проблем в регионе. Большая часть долины реки до сих пор вхо¬
дит в «проблемный» район Аппалачей, где весьма велика про¬
слойка беднейшего населения США. В долине развиты в основ¬
ном энергоемкие производства, в которых низок уровень зара¬
ботной платы. Довольно слабое развитие получили торговля,
сфера услуг, образование. Так, по доле занятых в сфере услуг
(54%) район долины реки Теннесси отстает от многих районов
страны, где этот показатель в среднем составляет 65% 41.
В целом в регионе сложилась весьма однобокая специализа¬
ция с ориентацией на энергоемкие производства, что значитель¬
но сужает возможности трудоустройства в регионе. По подсчетам
экономистов ТВА, в ближайшие несколько лет в районе потре¬
буется создавать ежегодно 70 тыс. новых рабочих мест, в то
время как развитие промышленного производства, непосредствен¬
но связанного с программой, обеспечит всего 20—25 тыс. новых
рабочих мест ежегодно 42.
273

Однако изучение опыта «программы Теннесси» представляет
большой интерес, особенно с точки зренпя конкретных подходов
п методов работы, применявшихся при осуществлении программы.
Организация управления «программой Теннесси». Явившись
первым прецедентом регионального программирования на уровне
федерального правительства США, «программа Теннесси» п в
настоящее время остается нетипичным явлением для практики
программирования в США вообще и регионального программиро¬
вания в частности.
Создание ТВА явилось первой и до спх пор единственной н
США попыткой децентрализации функций федерального прави¬
тельства и делегирования правительственной власти из Вашинг¬
тона на уровень региона для решения проблем, связанных с
рациональным использованием природных ресурсов долины реки
Теннесси и близлежащих территорий с помощью средств феде¬
рального правительства.
Являясь по своему статусу «независимым» ведомством феде¬
рального правительства43, ТВА не заменяет других государст¬
венных органов управления в регионе, входящих в компетенцию
штатов, округов и муниципалитетов. На территории региона
действует совершенно независимая от нее программа, осуществ¬
ляемая Аппалачской региональной комиссией, а также ряд
программ Администрации экономического развития, министерст¬
ва торговли США и других органов федерального правительства
с региональной ориентацией части их деятельности. ТВА, таким
образом, не является координатором этих программ, а сфера
его деятельности охватывает лишь часть государственных регио¬
нальных мероприятий по экономическому развитию. Сфера дея¬
тельности ТВА строго определена специальным законом о созда¬
нии этой организации, другими законодательными актами и
бюджетом ТВА, утверждаемым конгрессом США. В случае необ¬
ходимости ТВА осуществляет свои работы по подрядам и заказам
с частными фирмами, кооперируется с другими федеральными
ведомствами, заключает краткосрочные и долгосрочные договоры
и меморандумы о сотрудничестве с властями штатов, колледжа¬
ми и университетами, создает в зонах притоков общественные
ассоциации содействия ТВА, не выходя, однако, за рамки уста¬
новленных законодательно полномочий и сфер своей деятельно¬
сти. При организации совместных программ со штатными, мест¬
ными и муниципальными властями ТВА является часто лишь
инициатором и «катализатором» тех или иных мероприятий и
ограничивает свое участие предоставлением технической помощи
и консультациями.
По своей форме ТВА является государственной корпорацией,
что нетипично для практики регионального программирования в
США. Однако, по замыслу создателей ТВА, такая форма должна
была обеспечить ему свободу и гибкость производственного пред¬
приятия, обладающего материально-технической базой для выбо¬
ра направления деятельности и решения экономических проблем.
274

Местонахождение ТВА в самом регионе частично освобождало
его от бюрократической волокиты и политических интриг, харак¬
терных для федеральных ведомств, расположенных в Вашинг¬
тоне.
В отличие от обычной государственной корпорации ТВА не
имело первоначального капитала, за исключением переданных
ему в собственность химических заводов в Масл Шоалз, и в тече¬
ние длительного времени основным источником средств для его
программ являлись государственные ассигнования и доходы от
продажи ограниченного количества ценных бумаг <
Существенное изменение в финансирование программы ТВА
внесла поправка к закону о ТВА 1959 г., в соответствии с кото¬
рой ТВА получило право выпускать облигации и другие ценные
бумаги на сумму до 5 млрд, долл.45 Поправка полностью изме¬
нила финансирование энергетической программы ТВА, обеспе¬
чила ему свободу в общем планировании, финансировании и строи¬
тельстве новых сооружений для энергетической системы и по¬
зволила перейти на принцип самоокупаемости всей программы.
В результате в 1977 фин. г. из общего бюджета ТВА, соста¬
вившего более 3,1 млрд, долл., 2,9 млрд. долл. ТВА получило
за счет продажи электроэнергии и ценных бумаг, более
60 млн. долл, поступило от продажи удобрений и от туризма,
а государственные ассигнования составили всего 120 млн. долл.г
пли 4% от общего бюджета ТВА46.
По источнику финансирования все программы ТВА делятся
на три категории:
1)	программы, полностью финансируемые из собственного
годового бюджета и продажи ценных бумаг, функционирующие
на принципах самоокупаемости (энергетика);
2)	программы, сочетающие собственные доходы с федераль¬
ными ассигнованиями (сельское хозяйство, производство удобре¬
ний, рекреационные ресурсы);
3)	программы, финансируемые за счет государственных ас¬
сигнований, не имеющие своих рыночных доходов (развитие зоп
притоков, судоходство и др.).
При общей стоимости программы ТВА, достигшей к 1974 г.
7 млрд, долл., капитальные вложения в энергетическую систему
составили 4,5 млрд, долл., из них прямые федеральные ассигно¬
вания — 1,4 млрд, долл.47 В соответствии с принципом самооку¬
паемости всей программы, ТВА уже выплатило в федеральный
бюджет более 1 млрд, долл., а ее ежегодный взнос в настоящее
время превосходит ассигнования из федерального бюджета па
все неэнергетические программы ТВА.
ТВА, хотя и пользуется несколько большей степенью финан¬
совой свободы, чем другие чисто бюджетные ведомства федераль¬
ного правительства, обязано периодически отчитываться перед
конгрессом о своей деятельности. Текущий контроль со стороны
конгресса осуществляется главным образом через ежегодную про¬
цедуру утверждения бюджета ТВА п выделения ассигнований
275

иа каждую программу. Конгресс утверждает состав совета дирек¬
торов ТВА, имеет право изменять и вносить поправки в закон
о ТВА.
Особенность ТВА — наличие собственной мощной производст¬
венной, строительной и исследовательской базы. Общая числен¬
ность постоянного персонала в ТВА в 70-х годах составляла в
среднем 25 тыс. человек (в отдельные годы она достигала
40 тыс. человек), в том числе 9 тыс. служащих, которые сосре¬
доточены в основном в главной штаб-квартире ТВА в г. Ноксвил¬
ле, штат Теннесси (5 тыс. человек) и по 2 тыс. человек в отде¬
лениях ТВА в городах Масл Шоалз, штат Алабама и Чаттануга,
штат Теннесси.
В целом организационная структура ТВА сложилась к концу
40-х годов и с тех пор остается принципиально неизменной
(рис. 25). Главные результаты организационных изменений в
тот период состояли в разделении функций стратегического (со¬
вет директоров) и оперативного (генеральный управляющий)
руководства и в переходе от функциональной структуры в целом
к более четкой отраслевой специализации управлений. В после¬
дующем добавились новые подразделения (в результате расшире¬
ния программы), несколько изменился характер, внутренняя
структура и объем деятельности многих подразделений, произош¬
ло объединение и укрупнение отдельных управлений (прежде
всего управления энергетики), все строительные службы были
объединены в самостоятельное управление технического проекти¬
рования и строительства.
В современной структуре ТВА можно выделить четыре уров¬
ня системы управления: 1) совет директоров, занимающийся
вопросами выработки общей политики корпорации и принимаю¬
щий главные стратегические решения; 2) аппарат генерального
управляющего, являющегося главным исполнительным лицом в
ТВА и осуществляющего общее административное руководство
и координацию работы всех служб ТВА; 3) подразделения по
оперативному руководству основной деятельностью (производст¬
венной, исследовательской и т. п.) и 4) обслуживающие функ¬
циональные и штабные подразделения.
Однако в такой сложной и специфической по характеру
своей деятельности организации, какой является ТВА, каждый
из формальных уровней управления имеет свои особенности, от¬
личающие ТВА от других крупных многопродуктовых корпора¬
ций в частном бизнесе.
Особенно оригинальна организация высшего эшелона управ¬
ления в ТВА, основные принципы которой в самой общей форме
сформулированы в законе о ТВА, определившем состав, числен¬
ность, сроки избрания и общие функции совета директоров ТВА.
В соответствии с законом, совет директоров состоит из трех че¬
ловек, назначаемых президентом США с одобрения конгресса па
девятилетний срок, но таким образом, что один из членов сме¬
няется каждые три года. Этим обеспечивается определенная пре-
276

Я
О-
S
>>
Сч
О
№
Я
Я
Совет директоров
277

емственность в политике высшего органа управления. Совет
призван осуществлять такие функции, как разработка генераль¬
ной политики реализации программы в целом; распределение
капитальных вложений между отдельными программами, утверж¬
дение ежегодного бюджета корпорации и оценка конечных резуль¬
татов деятельности подразделений; одобрение проектов мероприя¬
тий, имеющих особую важность для всей программы; одобрение
п налаживание наиболее важных контактов с другими орга¬
низациями на территории региона, связь с федеральным прави¬
тельством и другими федеральными ведомствами; разработка
основных принципов организации выполнения конкретных про¬
грамм. Такая форма организации высшего эшелона характерна
для коллегиального руководства многими независимыми агентст¬
вами и в то же время сходна с образуемыми в последнее время
в ряде промышленных корпорации оффисов главного управляю¬
щего, объединяющих узкий круг высших должностных лиц кор¬
порации (3—5 человек), которые по своему усмотрению делят
ответственность за руководство всем предприятием.
Первоначально совет директоров ТВ А осуществлял не только
стратегическое, но и административное руководство. Однако ско¬
ро выяснились крупные недостатки такой организации работы.
Был создан штабной орган совета директоров — отдел координа¬
ции, но и он не смог разгрузить совет директоров от текущих ,
функций, так как не был наделен необходимыми полномочиями.
Поэтому в 1937 г. была введена должность генерального управ¬
ляющего — полномочного и единоначального административного
руководителя ТВА, назначаемого советом директоров и подчинен¬
ного ему48.
Генеральный управляющий является важным звеном в систе¬
ме управления ТВА и обеспечивает непосредственную связь меж¬
ду советом директоров и руководителями управлений и отделов.
Он несет ответственность за координацию принятых советом про¬
грамм и решений, выносит дела на рассмотрение совета дирек¬
торов, представляет бюджет ТВА в Административно-бюджетное
управление в конгресс США. Он обеспечивает общее руководство
.планированием и управлением программами. Генеральный управ¬
ляющий конкретизирует приказы совета директоров в виде рас¬
поряжений, обязательных для управлений и отделов, осуществ¬
ляет административный контроль для обеспечения взаимоувязан¬
ного и согласованного выполнения различных программ,
отчитывается перед советом директоров по общим результатам
и экономической эффективности всех видов деятельности. В его
функции входит также распределение обязанностей п делегирова¬
ние прав по выполнению утвержденных программ и меро¬
приятий.
Для реализации полномочий по текущему руководству в ТВА
генеральный управляющий опирается на свой штат, состоящий
из штабных служб, входящих в его аппарат и обслуживающие
подразделения, находящиеся в его непосредственном подчиие-
278

нии (см. рис. 25). Помощь генеральному управляющему оказы¬
вают также специализированные штабные службы оперативных
управлений и отделов. Аппарат генерального управляющего вклю¬
чает группу планирования, группу бюджета, информационное
бюро, службу предоставления равных возможностей при найме
на работу и контору в Вашингтоне, а также ряд помощников по
специальным вопросам.
Как и в любой крупной корпорации в ТВА имеется набор
вспомогательных и обслуживающих подразделений, функции ко¬
торых являются традиционными. К этой категории относятся та¬
кие отделы, как юридический, отдел персонала, финансовый,
недвижимой собственности и др.
В ТВА имеются также специальные целевые подразделения,
функционирующие на основе значительной автономии. К этой
категории относятся отделы: охраны окружающей среды, плани¬
рования систем регулирования водных ресурсов, развития судо¬
ходства и регионального анализа, водохранилищ и Управление
развития зон притоков. Эти подразделения реализуют самостоя¬
тельные программы, являющиеся составными частями «всей про¬
граммы Теннесси», проводят исследовательскую работу и демон¬
страционные мероприятия.
Управление развития зон притоков в отличие от остальных
целевых подразделений не выполняет никаких оперативно-произ¬
водственных функций. Оно осуществляет лишь консультативную
и аналитическую деятельность, координирует работу различных
подразделений ТВА, принимающих участие в программе развития
зон притоков, а также обеспечивает непосредственную связь с
местными органами власти и ассоциациями, созданными по его
инициативе в этих областях.
Основная производственная деятельность в ТВА осуществля¬
ется четырьмя оперативно-производственными подразделения¬
ми — Управлением технического проектирования и строительст¬
ва, Управлением развития сельского хозяйства и химической
промышленности, Управлением энергетики и Отделом развития
лесного, рыбного и охотничьего хозяйства. В них содержатся основ¬
ные материальные и людские ресурсы ТВА; только в Управлении
проектирования и строительства и в Управлении энергетики скон¬
центрировано около 21 тыс. человек производственного и научно¬
технического персонала. При существующей в настоящее время в
ТВА в системе управления и программном распределении бюдже¬
та руководитель каждого управления наделен линейной ответст¬
венностью за каждую из главных программ ТВА — за ее плани¬
рование, реализацию и координацию внутри подразделения,
а также координацию смежных мероприятий, проводимых дру¬
гими подразделениями ТВА, как на стадии планирования, так и
в процессе оперативного управления, обладает широкими полно¬
мочиями по распределению ресурсов между различными проек¬
тами внутри программных подразделений.
Особенность уровня оперативно-производственных подразде¬
279

лений состоит в том, что они в большой степени отличаются
друг от друга по характеру своей деятельности. Так, Управле¬
ние энергетики функционирует на принципах самоокупаемости
и его деятельность практически не отличается от деятельности
«центра прибыли» в крупной энергетической компании во всех
областях ее работы — проектировании, эксплуатации энергоси¬
стемы, маркетинге.
В то же время в Управлении развития сельского хозяйства п
химической промышленности основной упор делается не на про¬
изводство, а на исследовательскую работу п пропаганду новых
видов удобрений и прогрессивных методов их использования,
с большим объемом демонстрационной деятельности по линии
Национального центра удобрений. Большое разнообразие харак¬
тера деятельности явилось основной причиной их обособленности
друг от друга и практически полного отсутствия рабочих связей
на уровне отделов (за исключением Управления энергетики и
Управления строительства), в то время как внутри отдельных
программ уровень координации достаточно высок. Особую само- -
стоятельность имеет Управление энергетики, финансовое бюро
которого имеет даже право установления прямых контактов с
банками и другими финансовыми учреждениями, самостоятель¬
ных операций с ценными бумагами.
Такая четкая специализация и самостоятельность подразде¬
лений свидетельствует и о том, что ТВА по существу отказыва¬
ется от действительно комплексной программы, концентрируя
свои усилия в тех конкретных областях деятельности, где опа
имеет достаточно прочные позиции.
Проблема межпрограммной и межфункциональной коорди¬
нации в настоящее время остается одной из главных организа¬
ционных проблем в ТВА, поскольку главным и практически
единственным координатором всей деятельности является гене¬
ральный управляющий, а на среднем уровне отсутствуют орга¬
низационные механизмы координации и интеграции.
Координация и согласование различных программ обеспечи¬
вается в ТВА в основном в процессе планирования и финанси¬
рования программы, состоящего из нескольких этапов обсужде¬
ния и пересмотра содержания программ с позиций их соответст¬
вия общему направлению деятельности корпорации и увязки их
с другими мероприятиями ТВА. После упразднения отдела коорди¬
нации как основного координационного механизма, в ТВА стала
широко использоваться система письменных административных
руководств (кодексов, бюллетеней, методических инструкций),
которые являются в настоящее время главным средством меж¬
программной координации. «Организационные бюллетени» опреде¬
ляют прежде всего основную организационную структуру ТВА
и функциональные области ответственности совета директоров, ге¬
нерального управляющего, управлений и отделов. Прилагаются от¬
дельные организационные бюллетени, которые описывают внут¬
реннюю структуру управлений и отделов.
280

«Кодексы ТВА» представляют собой документы, определяю¬
щие основную административную политику ТВА в отдельных
•областях ее деятельности, в них содержатся такие положения,
как: формулировка общей политики на данный период, которая
■служит руководством для административных мероприятий; указа¬
ние сфер, в которых сохраняются административный контроль
совета директоров и генерального управляющего; делегирование
полномочий и ответственности определенным управлениям и от¬
делам.
Таким образом, «организационные бюллетени» направлены
на обеспечение координации по функциям, а «кодексы» — по от¬
дельным задачам, исходя из меняющейся политики руководства
ТВА, и имеют в отличие от первых временный характер. Осо¬
бенно важно то, что в кодексах четко отражаются разделение
ответственности и передача полномочий по вертикали от высших
уровней руководства низшим. Это создает основу для определен¬
ной самостоятельности оперативных подразделений и законода¬
тельную основу для реализации ими ряда полномочий, передавае¬
мых сверху.
«Методические инструкции» прилагаются к основным про¬
граммам, координационным и другим документам, сопровождают¬
ся часто пояснительными, процедурными или другими более де¬
тальными материалами. Они регулируют выполнение взаимосвя¬
занных административных действий и особенно часто применяют¬
ся в ситуациях, где необходимо единое понимание конкретных
сторон дела разными отделами. Этот тип координационных доку¬
ментов является наиболее детализированным, применяемым для
сложных административных действий, особенно новых мероприя¬
тии, в которых велика вероятность возникновения конфликтов
н разногласий между подразделениями.
В целом, как показывает практика ТВА, такой механизм коор¬
динации через внутриадминистративные документы дает значи¬
тельный эффект, но, по признанию самих руководителей ТВА,
является явно недостаточным. В ТВА фактически не использу¬
ются такие современные организационные механизмы координа¬
ции, как горизонтальное управление программами, матричные
структуры управления, управленческие комитеты. В настоящее
время предпринимаются попытки по отдельным программам соз¬
давать целевые проектные группы для взаимоувязкп основных
направлений деятельности; кроме того, в самое последнее время
начала вводиться должность координатора проектов и программ.
Однако в практическом функционировании структуры управле¬
ния основная роль в ТВА отводится неофициальным взаимосвя¬
зям руководителей подразделений и управляющих разных рангов,
что в известной мере компенсирует отсутствие формальных ин¬
тегрирующих механизмов.
Изучение опыта последних лет показывает, что в ТВА усили¬
ваются тенденции к большей формализации и интеграции управ¬
ленческих функций, постепенно создаются формальные механиз-
281

мы горизонтальной координации, система информации при ее
переводе на ЭВМ должна стать интегрированной, а не разобщен¬
ной по отдельным отраслям 19.
Наиболее существенным моментом в организации управления
программой представляется сам факт создания Управления доли¬
ны реки Теннесси, как специального независимого органа для
полного осуществления программы, в то время как внутренняя
структура ТВА является достаточно традиционной. Даже в усло¬
виях огромных трудностей, создаваемых частнокапиталистически¬
ми отношениями на пути мероприятий федерального правительст¬
ва по решению региональных проблем, такой подход оказался
более эффективным, чем другие, менее централизованные плано¬
во-координационные формы руководства региональными програм¬
мами в государственной сфере США. Анализ показывает, что с
управленческой точки зрения целевое выделение ресурсов требует
значительных организационных перестроек по концентрации ре¬
альных полномочий и ответственности за их использование. Это
подтверждает и противоречивый опыт деятельности Управления
долины реки Теннесси.
3.	Программа решения проблем Аппалачского региона
Наиболее крупной американской региональной программой,
осуществляемой на федерально-штатной основе, является про¬
грамма развития района Аппалачских гор — самого большого
«проблемного» региона страны. Программа охватывает террито¬
рию 13 штатов площадью 420 тыс. км2, где в настоящее время
проживает 19 млн. человек. В конце 50-х — начале 60-х годов
этот регион США выделялся своей экономической отсталостью.
В 1960 г. уровень среднедушевого дохода в регионе составлял
74% от средненационального; уровень безработицы был почти
вдвое выше, чем в среднем по стране. В особо тяжелом положе¬
нии находились территории угольных бассейнов Аппалачей, где
вследствие сдвигов в топливном балансе страны наблюдалось по¬
степенное сокращение добычи угля. В результате эти районы
оказались пораженными хронической безработицей. В ряде цент¬
ров угледобычи уровень ее достигал 30—40% от численности ра¬
бочей силы. В неудовлетворительном состоянии находились систе¬
мы здравоохранения и образования: детская смертность была
вдвое выше средненациональной, более 11% жителей моложе
25 лет имели образование меньше пяти классов. Весь этот комп¬
лекс факторов приводил к значительной миграции населения из
региона в течение длительного времени. За 1950—1960 гг. отри¬
цательное сальдо миграции составило более 2 млн. человек, при¬
чем, как правило, регион покидало население трудоспособного
возраста. Неравномерность капиталистического размещения про¬
изводительных сил, стихийный характер развития отраслей регио¬
нальной экономики, невозможность частного капитала сконцент¬
рировать ресурсы для ускорения экономического развития и
282

решения социальных проблем в регионе — все это с особой силой
обострило капиталистические противоречия в ареале Аппалачей,
превратив его в подлинный «район бедствия».
Широкое недовольство существующим положением заставило
правящие круги Аппалачских штатов обратиться в Вашингтон
с настойчивыми требованиями проведения комплекса специаль¬
ных мероприятий по стимулированию экономического и социаль¬
ного развития района. В апреле 1963 г. распоряжением прези¬
дента Дж. Кеннеди была создана временная президентская Ап¬
палачская региональная комиссия специального назначения,
занявшаяся анализом экономических и социальных проблем райо¬
на с целью выработки общей стратегии и конкретной программы
развития Аппалачей.
Уже на стадии разработки «программы Аппалачи» четко про¬
явился ее федерально-штатный характер. В состав комиссии во¬
шли 13 представителей федеральных министерств и ведомств,
а также 12 представителей штатов, расположенных в этом райо¬
не. Работа комиссии носила достаточно широкий характер. Под
ее руководством работало 13 исследовательских групп, в том чис¬
ле группы: транспортная, энергетическая, водных и минеральных
ресурсов, образования, занятости, туризма, лесоводства, сельско¬
го хозяйства и др.
На основании доклада Президентской комиссии в марте 1965 г.
был принят Закон «О развитии района Аппалачей» (Appalachian
Regional Development Act), в соответствии с которым началось
осуществление «программы Аппалачи». Общее руководство прове¬
дением программы было возложено на специально созданное фе¬
дерально-штатное «независимое» агентство — Аппалачскую ре¬
гиональную комиссию — АРК (Appalacian Regional Commission).
Зародилась весьма своеобразная форма управления региональной
программой, сочетающая в себе централизованное установление
ее главных направлений и лимитов выделяемых средств на феде¬
ральном уровне с определением межрегионального распределе¬
ния средств, характера программных мероприятий, приоритетов
их осуществления и порядка реализации па основе компетенции
губернаторов штатов.
Основные направления программы. «Программа Аппалачи»
объединяет планирование, финансирование и реализацию меро¬
приятий по региональному развитию, проводимых федеральными,
штатными и местными органами. Она носит межотраслевой ха¬
рактер и предусматривает осуществление комплекса подпрограмм
в различных сферах хозяйства в целях стимулирования эконо¬
мики и решения социальных проблем региона. Структура «про¬
граммы Аппалачи» изображена на рис. 26. Отметим, что преду¬
смотренные программой мероприятия не заменяют, а дополняют
п усиливают действующие федеральные «программы помощи» в
соответствующих областях.
Большинство мероприятий Аппалачской программы являются
инфраструктурными, что типично для регионального программп-
283

Рис, 26, Основные элементы программы решения проблем Аппалачского региона
284

рования США. В программе выделяются два крупных блока:
программа автодорожного строительства и «районные программы
развития» (Area Development Programs).
Реализация долгосрочной программы автодорожного строи¬
тельства рассматривается в качестве главного рычага стимулиро¬
вания экономического развития Аппалачей. По заявлениям разра¬
ботчиков программы это обусловлено тем, что одним из важнейших
факторов, вызывавших экономический застой в Аппалачах, явля¬
лась изолированность многих областей региона от крупных хо¬
зяйственных центров. Строившиеся транспортные артерии, как
правило, обходили густонаселенные горные районы ввиду того,
что строительство там было дорогостоящим, а Аппалачские шта¬
ты, располагавшие относительно слабой налоговой базой, часто
оказывались не в состоянии обеспечивать свою долю финансо¬
вого участия в федеральных программах дорожного строи¬
тельства.
При разработке Аппалачской программы была поставлена за¬
дача — «открыть» с помощью сверхнормативных федеральных
ассигнований обширные плоходоступиые районы путем сооруже¬
ния современных автомагистралей, которые, дополняя сущест¬
вующие и проектируемые трассы Национальной системы между¬
штатных дорог, позволили бы связать эти области с близлежа¬
щими крупными экономическими центрами как внутри, так и вне
региона. Причем основные параметры и качество этих «магистра¬
лей развития» устанавливались не ниже стандартов Националь¬
ной системы.
Общая длина магистральных дорог, строительство которых
предусмотрено Аппалачской программой, составляет 2685 миль
(4320 км).
Помимо «магистралей развития», по программе ведется строи¬
тельство «местных дорог доступа», представляющих собой не¬
большие по длине автодороги (как правило, не более 2—3 км),
связывающие автомагистрали с промышленными предприятиями
или «индустриальными парками», горными п лесными разработ¬
ками, учреждениями здравоохранения и образования, рекреаци¬
онными зонами50.
Затраты на автодорожное строительство составляют более по¬
ловины федеральных ассигнований по «программе Аппалачи».
Однако столь высокий удельный вес затрат на дорожное строи¬
тельство объясняется не только его необходимостью для эконо¬
мики региона, но и тем давлением, которое постоянно оказывает
прп установлении приоритетов программы могущественное «шос¬
сейное лобби» в конгрессе, отстаивающее своекорыстные инте¬
ресы дорожностроительных фирм и стоящих за ними автомобиль¬
ных п нефтяных монополий.
Противоборствуя этой тенденции, правительственные органы
Аппалачских штатов стремятся к изменению общей структуры
расходов по программе в пользу увеличения федеральных ассиг¬
нований на «местные программы развития». Большинство меро-
285

лриятий, предусматриваемых такого рода программами, направ¬
лено на развитие социальной инфраструктуры в регионе, что
отражает не только признание роли «человеческого фактора» в
региональном экономическом развитии, но и стремление государ¬
ства ослабить острые социальные противоречия, порождаемые
отсталой и депрессивной хозяйственной структурой этого района.
Острая нужда населения Аппалачей в улучшении медицин¬
ского обслуживания вынудила проводить разнообразные меропри¬
ятия в области здравоохранения. Так, в регионе образованы 12
демонстрационных зон, где проводятся работы по постановке
«образцовой медицинской службы». Кроме того, в масштабе всего
региона действует специальная программа по лечению профессио¬
нальных заболевании легких среди шахтеров, организуется сеть
пунктов по оказанию первичной и скорой медицинской помощи,
выделяются фонды на проведение работ по комплексному плани¬
рованию системы здравоохранения и на развитие дошкольного
воспитания.
Всего в сфере здравоохранения и детского воспитания с нача¬
ла программы по 1 октября 1977 г. реализовано около 1600 про¬
ектов, на которые затрачено из федеральных фондов
492 млн. долл.51
В таком промышленно депрессивном и слаборазвитом районе,
каким являются Аппалачи, особо остро стоит проблема профес¬
сиональной и общеобразовательной подготовки рабочей силы. Не¬
соответствие профессионально-технического уровня местной рабо¬
чей силы потребностям современного производства стало одной
из наиболее важных преград на пути преодоления экономического
отставания региона. Это обусловило постоянное расширение в
рамках Аппалачской программы масштабов мероприятий, направ¬
ленных на повышение «качественных» характеристик трудовых
ресурсов. Всего по 1 октября 1977 г. в области развития систе¬
мы образования и профессионального обучения из федеральных
фондов затрачено 388 млн. долл., причем основная часть ассиг¬
нований пошла на развитие профессионально-технического обу¬
чения (317 млн. долл.). За прошедшие годы по программе реали¬
зовано около 1000 проектов создания новых или расширения и
модернизации действующих центров профессионально-техническо¬
го обучения, охвативших более 330 тыс. учащихся 52.
В качестве мер, направленных на повышение общей «привле¬
кательности» региона, по программе проводятся разнообразные
проекты по обустройству территорий и охране окружающей сре¬
ды, включая планирование и проектирование городов и жилищ,
создание парков п зон отдыха, очистку сточных вод, переработку
твердых отходов, рекультивацию горных разработок, охрану ле¬
сов и почв и т. д.
Под руководством Аппалачской региональной комиссии про¬
водится большой объем исследований по экономическим и соци¬
альным проблемам региона, его природным ресурсам, в особен¬
ности энергетическим. В последнее время в связи с энергетиче-
286

ским кризисом интенсифицировалась деятельность Комиссии по
изучению роли угля и угольной промышленности в экономиче¬
ском развитии Аппалачей.
За 10 лет (с 1966 по 1975 фин. г.) из федеральной казны на
осуществление программы выделено 3342 млн. долл. С учетом же
средств, предоставленных штатами, графствами и муниципалите¬
тами, полная сумма расходов по программе за эти годы составила
6185,3 млн. долл.
Общая стратегия расходования средств по Аппалачской про¬
грамме связывается с применением принципа внутрирайонной
концентрации усилий. В законе о развитии Аппалачей прямо
сформулировано соответствующее требование: «усилия по оказа¬
нию помощи депрессивным районам должны быть сконцентриро¬
ваны в областях, обладающих наибольшим потенциалом для бу¬
дущего роста и там, где ожидаемая отдача от расходуемых
средств будет наивысшей» 53~54.
Такой подход к региональному развитию базируется на эко¬
номико-географических концепциях о полюсах и центрах роста,
основное положение которых сводится к тому, что концентрация
усилий и средств в ограниченном числе обладающих достаточным
экономическим потенциалом пунктов (в противоположность рав¬
номерному распределению средств по «району развития») долж¬
на стимулировать самостоятельное развитие этих пунктов («цент¬
ров роста») и экономически примыкающих к ним территорий.
Анализируя применительно к Аппалачской программе прак¬
тическую реализацию принципа территориальной концентрации
усилий, американский исследователь М. Ньюмэн выделил четыре
уровня потенциала экономического роста для районов каждого-
штата региона. В результате оказалось, что 62% ассигнованных
по программе средств поступило в районы с наивысшим потен¬
циалом экономического развития (уровень 1), тогда как в районы
с наименьшим экономическим потенциалом (уровень 4) направ¬
лялось лишь 14% ассигнований55. В целом же в Аппалачской
программе политика центров роста проводится недостаточно по¬
следовательно, что выражается в чрезмерно большом числе вы¬
деленных «центров роста» (всего в регионе выделено 125 цент¬
ров, обладающих «значительным потенциалом для будущего
роста»). Рассредоточение ограниченных программных ресурсов
по столь большому числу мест не позволяет вызывать в них
сколько-нибудь значительное действие эффекта «поляризованно¬
го роста».
Аппалачская программа во многом соответствует требованиям
проведения активной политики развития. В качестве объекта был
выделен очень крупный и достаточно однородный район со стро¬
го определенными границами. Предусмотрен продолжительный
срок воздействия на объект. Условия проведения программы тре¬
буют выделения «центров роста». Наконец, по программе расхо¬
дуются довольно значительные средства — более 600 млн. долл,
ежегодно.
287

Вместе с тем программа имеет и серьезные слабости. Прежде
всего в ней не достигнута подлинная комплексность воздействия
на региональное развитие. В условиях неконтролируемого разме¬
щения частнокапиталистических фирм в программе даже не были
предусмотрены меры по непосредственному привлечению про¬
мышленности (льготное кредитование и налогообложение, прямое
субсидирование частных капиталовложений и т. д.), что практи¬
чески исключило возможность воздействия на отраслевую струк¬
туру района. Выше уже говорилось и о непропорционально боль¬
шой доле средств, расходующихся на сооружение автомобильных
дорог. В результате реальные результаты программы не соответ¬
ствовали первоначально поставленным перед ней задачам.
За годы функционирования программы в Аппалачах намети¬
лось лишь незначительное улучшение экономического положения.
Наиболее существенным достижением считается прекращение от¬
тока населения п.з региона. Если в начале 60-х годов регион те¬
рял ежегодно более 120 тыс. жителей, то в 70-х годах, напротив,
наблюдается приток населения (в среднем по 60 тыс. в год), что
в какой-то мере отражает общенациональную тенденцию пересе¬
лений в некоторые сельские районы. Однако по многим показа¬
телям Аппалачи продолжают оставаться «проблемным» районом.
Здесь сохраняется хроническая безработица. Ни в одной из ча¬
стей штатов, входящих в регион, среднедушевой доход населения
не достигает общенационального уровня. Особенно он низок в
центральном районе Аппалачей, где в 1975 г. этот показатель со¬
ставил лишь 73% от среднего по стране. По-прежнему отстают
от средненациональных стандартов системы здравоохранения и
образования. О дальнейшем обострении социальных конфликтов
в регионе, вызываемых узкоклассовой политикой монополии п
правящих кругов США, свидетельствуют непрекращающиеся ра¬
совые волнения и массовые забастовки трудящихся, в частности
проведенная в 1978 г. грандиозная стачка шахтеров, охватившая
все районы угледобычи Аппалачей.
Все это указывает на низкую эффективность капиталистиче¬
ского регионального программирования, на неспособность амери¬
канских властей решать социально-экономические проблемы даже
в масштабах отдельных регионов.
Организация управления программой. С позиции анализа орга¬
низационного механизма управления Аппалачская программа по¬
казательна в том, что в ней наиболее последовательно реализу¬
ется практика становления региональных органов управления
американского государственного аппарата («регионализма»).
Многие американские исследователи считают эту программу об¬
разцом, в соответствии с которым должно идти развитие отноше¬
ний федерально-штатного партнерства при решении проблем
регионального масштаба, т. е. локализованных в рамках террито¬
рий, однородных по тем или иным признакам, но управляемых
различными административными единицами. Причем в отличие
от программ экономического развития многоштатиых регионов,
288

тгропидпмых региональными комиссиями министерства торговли
США, в «программе Аппалачи» наряду с региональным органом
управления надштатного уровня используются различные формы
«субштатного регионализма», т. е. региональные органы управ¬
ления, являющиеся промежуточным звеном между администра¬
цией штатов и местными властями.
В целом система органов управления «программы Аппалачи»
представляет сложный иерархически построенный мпогооргани-
зационный комплекс, в котором представлены все уровни амери¬
канского государственного аппарата. Отметим, что в эту систему
включены многие ранее действовавшие органы государственного
управления. В целях эффективного управления программой были
созданы и специальные органы, па которые возложена ответст¬
венность за планирование, распределение финансовых ресурсов,
контроль и оценку программных мероприятий.
Центральным органом всей программы, определяющим ее фе¬
дерально-штатный характер, выступает Аппалачская региональ¬
ная комиссия. Являясь региональным органом управления над¬
штатного уровня, АРК воплотила в своей организации те прин¬
ципы междуштатного управления, на которых впоследствии
стали создаваться региональные комиссии и для других районов
страны.
В ее состав включены губернаторы всех штатов, входящих в
регион, а также назначаемый президентом США с одобрения се¬
ната представитель федерального правительства, который явля¬
ется сопредседателем комиссии. Такой же пост предоставляется
одному из губернаторов — его выбирают губернаторы штатов на
срок не менее года.
Все решения региональной комиссии принимаются только при
согласии федерального сопредседателя и большинства членов ко¬
миссии. Заседания комиссии с участием федерального сопредсе¬
дателя и губернаторов штатов или их заместителей происходят
периодически раз в месяц. Комиссию обслуживает штат постоян¬
ных сотрудников, который работает под руководством исполни¬
тельного директора АРК. Всего в аппарате АРК находится 110
человек. Организационная структура аппарата АРК показана
выше — на рис. 25.
В промежутках между заседаниями комиссии работой АРК
руководит исполнительный комитет в составе федерального со¬
председателя, исполнительного директора и регионального пред¬
ставителя от штатов5в. Исполнительный комитет отвечает за
ведение административных дел АРК и наделен ответственностью
за проведение общего обзора и оценок предлагаемых на рассмот¬
рение комиссии проектов и утверждение планов и предложений
штатов.
Главным координационным органом аппарата АРК является
находящаяся в составе штата исполнительного директора группа
по координации программ. Эта группа обеспечивает коммуника¬
ции между различными функциональными подразделениями АРК
10 Заказ 3220
289

л
Исполнительный комитет
Рис. 27. Организационная структура аппарата Аппалачской региональной
комиссии
и осуществляет координацию деятельности комиссии с плановыми
органами штатов и местными органами управления по всем на¬
правлениям программ.
В число штабных служб АРК входят: административно-фи¬
нансовая, юридическая, информационная и планово-аналитиче¬
ская. На последнюю возложены функции разработки общерегио¬
нального плана развития, руководство проведением исследований
по важнейшим экономическим и социальным проблемам региона,
обеспечения оценки эффективности и результативности программ¬
ных мероприятий.
«Операционную» деятельность АРК выполняют шесть подраз¬
делений, каждое из которых ответственно за определенное на¬
правление программы (рис. 27). Эти подразделения осуществляют
обзор, анализ и оценку всех проектов, предлагаемых для про¬
граммного финансирования штатами, предоставляют техническую
помощь штатам и местным органам в соответствующих областях,
обеспечивают текущий контроль за исполнением программных
мероприятий и оценивают их результативность.
Помимо АРК, непосредственными участниками Аппалачской
программы являются административные и плановые органы шта¬
290

тов, входящих в регион. Если роль федерального уровня в реали¬
зации Аппалачской программы сводится к определению общих
направлений деятельности, то все права по выработке и выдви¬
жению конкретных проектов в рамках этих направлений принад¬
лежат штатам 57.
Проведение Аппалачской программы не предусматривало со¬
здания каких-либо специальных новых органов на уровне штатов.
Тем не менее каждый из штатов по собственной инициативе соз¬
давал либо специальные подразделения, либо выделял отдельных
администраторов, деятельность которых целиком посвящалась
планированию и реализации программных мероприятий па части
территории штата, входящей в Аппалачский регион. Кроме того,
в процессе реализации программы произошло существенное укреп¬
ление и возрастание роли плановых органов штатов, поскольку
от штатов требовалось резкое повышение уровня и качества их
плановой работы.
Низшими звеньями Аппалачской программы являются орга¬
низации местных округов развития — ЛДД (Local Development
Districts). Эти организации созданы специально для Аппалачской
программы в целях планирования и координации программных
мероприятий на местном уровне, так как чрезвычайно дробное
территориально-административное деление штатов не соответству¬
ет направленности региональных мероприятий программы.
Являясь субштатпыми региональными органами управления
(учрежденными между уровнями штатных и местных органов),
ЛДД расширяют пространственные границы местного планирова¬
ния и предоставляют возможности для взаимодействия местных
властей при решении тех или иных проблем общерапонного мас¬
штаба. Типы, структура и функции ЛДД примерно те же, что и
у организации округов экономического развития, создаваемых
для проведения программ Администрации экономического разви¬
тия 58. Всего выделено 69 местных округов развития, покры¬
вающих всю территорию Аппалачского региона. Штат оплачивае¬
мых сотрудников всех ЛДД составляет около 1000 человек.
Роль Аппалачской региональной комиссии по отношению к
ЛДД ограничивается финансированием их деятельности и разра¬
боткой методических руководств по функционированию этих
организаций. Права же по определению границ местных округов
развития и по контролю за деятельностью ЛДД предоставлены
властям штатов.
Рассмотрим взаимодействие между отдельными элементами
организационной системы «программы Аппалачи» в процессе ее
планирования и реализации.
Процесс планирования Аппалачской программы начинается с
разработки органами местных округов развития своих про¬
грамм — ААП (Areawide Action Programs).
Согласно требованиям, установленным в 1975 г. в поправках
к закону о развитии Аппалачей, ААП должны включать следую¬
щие элементы:
Ю*
291

результаты анализа наиболее важных проблем района;
общую стратегию развития района с четкой формулировкой
целей развития;
перечень конкретных проектов, предназначенных для достиже¬
ния этих целей, с указанием приоритетности проектов и схемы
их финансирования различными правительственными агентства¬
ми, рассчитанной па несколько лет вперед.
В целом ААП могут рассматриваться в качестве основы для
принятия решений по финансированию тех или иных проектов
правительственными органами всех уровней — федеральными,
штатными и местными. Вместе с тем ААП используются и в ка¬
честве исходной информации при разработке ежегодных планов
экономического развития, составляемых штатами для территорий,
входящих в Аппалачский регион. Составление планов штатов яв¬
ляется центральным моментом процесса планирования Аппалач¬
ской программы, поскольку именно они в конечном итоге опреде¬
ляют конкретную реализацию всех программных мероприятий.
В этих планах должны быть:
отражены цели и приоритеты развития, устанавливаемые АРК
для всего региона;
описаны организация, составляющая план, процесс составле¬
ния плана, участие в его разработке ЛДД, связь этого плана с
общештатным процессом планирования и бюджетирования, а так¬
же методы координации проектов и планов, осуществляемых на
основе закона о развитии Аппалачей, с проектами и планами,
реализуемыми в соответствии с другими федеральными, штатны¬
ми и местными программами;
установлены стратегия, цели и приоритеты развития, опреде¬
ленные губернатором для части штата, входящего в Аппалачский
регион, и указаны потребности, на которых они основаны;
описана программа достижения этих целей, содержащая пе¬
речень конкретных проектов с указанием источников их финанси¬
рования.
Проекты планов штатов представляются на рассмотрение
АРК, где осуществляется их анализ и оценка с позиций соответ¬
ствия стратегиям и целям развития, принятым комиссией кап
для региона в целом, так и для его крупных субрегионов 59. Пос¬
ле проведенной корректировки планов штатов на основе , их
объединения АРК составляет общий план развития региона, при
нятие которого требует согласия федерального сопредседателя и
большинства губернаторов. Принятый комиссией план региональ¬
ного развития посылается на рассмотрение в Административно¬
бюджетное управление, а затем на утверждение президенту США.
Окончательное решение о выделении федеральных ассигнований
по этому плану на следующий финансовый год выносится кон¬
грессом. Процесс планирования в Аппалачской программе схема¬
тично представлен па рис. 28.
Таким образом, планирование мероприятий по «программе
Аппалачи» в значительной степени децентрализовано, в нем
292

Предложения,
проекты	ААП
Местные округа
развития
Рис. 28. Процесс планирования и реа¬
лизации программы Аппалачей
Обозначения: ААП —программа «местного
округа развития» (Areawide Action Prog¬
ram); АСДП — Аппалачский план разви¬
тия штата (Appalachian State Develop¬
ment Plan); АРП — Аппалачский регио¬
нальный план (Appalachian Regional
Plan); АРК —Аппалачская региональная
комиссия; АБУ — Административно-бюд-
жетное управление при президенте США
i <
АБУ
АСДП
активно участвуют представители администрации штатов и мест¬
ных властей. Это рассматривается американскими экспертами в
качестве важного фактора, способствующего «приближению»
программы к реальным проблемам и потребностям региона. Од¬
нако высокая децентрализация в планировании установлена за
счет чрезмерного урезывания плановых полномочий высшего ор¬
гана управления программой. Так, общий план развития региона,
составляемый АРК в соответствии с основными направлениями
«программы Аппалачи», является, по существу незначительно
скорректированной суммой планов штатов. Причем составляется
он только на год.
Переходя к характеристике процесса реализации Аппалачской
программы, необходимо указать еще одну группу органов — уча¬
стников программы. Это федеральные ведомства, на которые воз¬
ложена ответственность за практическое расходование средств по
определенным направлениям программы. Среди них прежде всего
следует отметить Федеральную администрацию шоссейных дорог
министерства транспорта (автодорожное строительство), регио¬
нальные управления министерства здравоохранения, образования
и социального обеспечения (проекты в области здравоохранения
и детского воспитания), управление образования того же мини¬
стерства (проекты в области профессионально-технического образо¬
вания), управление шахт министерства внутренних дел (рекуль¬
тивация горных разработок). В реализации отдельных проектов
293

программы принимают участие также министерство сельско¬
го хозяйства, Агентство по охране окружающей среды, министер¬
ство жилищного строительства и городского развития и ряд дру¬
гих федеральных ведомств.
Закон 1965 г. определил АРК прежде всего как планово-коор¬
динационный орган и лишь отчасти как «операционное» агентст¬
во. Поэтому первоначально федеральные ассигнования по кон¬
кретным направлениям программы направлялись конгрессом не¬
посредственно тем «линейным» федеральным ведомствам, которые
выполняли соответствующие функции в масштабе всей страны.
Аппарату комиссии были оставлены полномочия лишь по расходо¬
ванию ассигнований на проведение исследований, оказание финан¬
совой помощи ЛДД и осуществление программы «дополнительного
субсидирования».
Поправки к закону, принятые в 1967 г., несколько изменили
указанную процедуру. Ассигнования ио программам стали фор¬
мально направляться президенту США, который передал ответ¬
ственность за их использование федеральному сопредседателю
АРК. Последний устанавливает контакт с соответствующими фе¬
деральными агентствами, сам распределяет ассигнования между
ними и осуществляет контроль за их использованием (см. рис. 26).
В этой работе федеральному сопредседателю помогает штат его
сотрудников, специально занимающихся вопросами взаимодейст¬
вия с федеральными ведомствами. Такой порядок усилил роль
АРК в процессе управления реализацией Аппалачской про¬
граммы.
Полученные от АРК фонды федеральные ведомства реализуют
обычным путем. Так, субсидии на автодорожное строительство
направляются федеральным сопредседателем АРК Федеральной
администрации шоссейных дорог. Последняя распределяет их
между штатами согласно установленным АРК квотам. Она же
рассматривает и утверждает технические характеристики про¬
ектов сооружения автодорог, предлагаемых властями штатов чере:?
находящийся в их ведении департамент автодорожного строи¬
тельства. Вся текущая работа по организации автодорожного
строительства, включая закупку участков вдоль трассы проекти¬
руемых дорог, выбор строительных фирм-подрядчиков; планирова¬
ние, контроль и оплата работы, осуществляются административны¬
ми органами штатов в соответствии с регулятивными постановле¬
ниями Федеральной администрации шоссейных дорог.
Для выполнения административных функций, необходимых
при реализации выделенных по Аппалачской программе средств,
в федеральных ведомствах занято более ПО человек, однако все
административные расходы федеральных ведомств, возникающие
в связи с деятельностью по программе, оплачиваются АРК.
В целях упорядочения взаимодействия АРК с «линейными»
агентствами комиссия разработала и заключила формальные со¬
глашения с федеральными ведомствами по поводу передачи фон¬
дов, разделения ответственности за проведение обзора и
294

оценки запросов на проекты и других административных во¬
просов.
Отношения АРК с федеральными ведомствами не ограничива¬
ются прямыми связями с ними по поводу осуществления конкрет¬
ных проектов, предусмотренных программой. Одной из важней¬
ших проблем, возникающих в процессе реализации Аппалач¬
ской программы, является проблема координации деятельности
АРК и программы в целом с мероприятиями, проводимыми на
территории региона в соответствии с другими программами. Мно¬
гочисленные трудности и противоречия, возникающие при согла¬
совании Аппалачской программы с программами федеральных
ведомств, обусловлены не только наличием элементов дублирова¬
ния, пересекающей ответственности, но и различиями в характе¬
ре этих программ.
Напрпмер, последнее обстоятельство является одной из глав¬
ных причин возникновения неувязок между мероприятиями «про¬
граммы Аппалачи» и Администрации экономического развития
(ЕДА). «Программа Аппалачи» является федерально-штатной
программой, в разработке и реализации которой штаты играют
самую активную роль, обладая, в частности, всеми правами по
выбору тех или иных проектов в рамках определенных направле¬
ний программы. ЕДА же, представляя собой чисто федеральное
ведомство, стремится обойти сложные федерально-штатные от¬
ношения, устанавливая непосредственное взаимодействие с мест¬
ными органами в лице организаций округов экономического разви-
вития. Проекты, предлагаемые округами экономического развития
для реализации по программам ЕДА, не могут быть изменены или
отвергнуты администрацией штатов и поэтому нередко оказыва¬
ются не согласованными с проектами, осуществляемыми в соответ¬
ствии с Аппалачскими планами развития штатов. ЕДА ограничи¬
вается лишь предоставлением информации аппарату АРК по ее
программам технической помощи и заявкам на проекты. В таком
же положении находятся многие другие федеральные программы.
В целях улучшения координации Аппалачской программы с
программами федеральных агентств в поправках к закону о раз¬
витии Аппалачей, принятых в 1975 г., предусматриваются поло¬
жения, согласно которым федеральные министерства и ведомства,
осуществляющие финансирование проектов на территории регио¬
на, должны: принимать во внимание цели развития, устанавли¬
ваемые как АРК, так и отдельными штатами: признавать требо¬
вания, установленные комиссией к проектам Аппалачских планов
развития, достаточными для финансирования этих проектов по
любым другим программам; признавать каждую ЛДД (если этого
пожелает губернатор штата) в качестве соответствующего суб¬
штатного регионального oprana любой федеральной программы,
а составляемые ими программы (ААП) — в качестве документов,
удовлетворяющих требованиям, предъявляемым федеральным ве¬
домствам к местному планированию в соответствующих сферах.
Последнее положение является особо важным ввиду того, что
295

развитие в 60-х — первой половине 70-х годов тенденции к ре¬
гионализму привело к появлению чрезвычайно большого числа
субштатных региональных органов управления, учреждения кото¬
рых требовали условия проведения многих федеральных про¬
грамм. Вместе с тем в качестве условия для получения субсидий
по многим федеральным программам местные органы власти
должны были составлять подробные обоснования и планы на не¬
сколько лет вперед. Эти требования превышали реальные воз¬
можности местных властей и вносили большую путаницу в их
деятельность по реализации федеральных программ.
В целом Аппалачская программа рассматривается американ¬
скими специалистами как положительное явление в организацион¬
ной системе государственного механизма Соединенных Штатов.
Считается, что в этой программе достигнута такая «компромисс¬
ная» структура принятия решений по распределению федераль¬
ных ассигнований, которая позволяет в достаточной мере учиты¬
вать интересы всех уровней государствепного управления60.
Особо высоко оценивают организацию Аппалачской программы
представители нижних уровней государственного аппарата —
штатов и местных властей. Согласно проведенному среди этих
администраторов опросу большинство из них считает, что в
сравнении с другими каналами федерального субсидирования
органы Аппалачской программы создают условия для более гиб¬
кого п обоснованного с точки зрения реальных нужд региона
расходования федеральных средств 61.
В качестве важного результата Аппалачской программы ука¬
зывается также ее роль в повышении общего уровня плановой
работы в регионе. По данным того же опроса, большинство штат¬
ных и местных администраторов оценивают качество планирова¬
ния в графствах Аппалачского района гораздо выше, чем в не
входящих в регион графствах Аппалачских штатов 62.
На состоявшейся в январе 1978 г. общенациональной конфе¬
ренции по проблемам регионального экономического развития
были выдвинуты предложения о распространении опыта органи¬
зации Аппалачской программы на другие районы США. Однако
эти предложения натолкнулись па сильное сопротивление со сто¬
роны федерального правительства. Федеральные власти опасают¬
ся создания широкой системы мощных региональных комиссий,
поскольку рассматривают их в качестве инструмента постоянного
политического давления на Вашингтон, используемого в целях по¬
лучения дополнительных ассигнований на нужды регионов.
1	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 26, ч. II, с. 591.
2	The White House Conference on Balanced National Growth and Economic
Development. Final Report. Washington, 1978, vol. 6, p. 28.
3	Размещение производительных сил. M., 1969, вып. 12, с. 15.
4	Иноземцев Н. II. Современный капитализм. Новые явления и противо¬
речия. М.: Мысль, 1972, с. 84.
5	Доля финансового участия штатных и местных органов в федеральных
программах «внутренней помощи» определяется законодательным путем
296

в
7
8
9
10
И
12
13
14
15
18
17
1В
и в зависимости от типа проводимых мероприятий колеблется от 10 до
75%.
Improving Information on Federal Programs. Joint Hearing before the Sub-
committe on Intergovernmental Relations. U. S. Senate. Washington: GPO,
1976, p. 7; Federal Program Information Act of 1977. Hearing before the
Subcommittee on Intergovernmental Relations of the Committee on Go¬
vernmental Affairs. U. S. Senate. Washington: GPO, 1977.
Federal Information Act of 1977. Hearings.., p. 5.
Federal Register, 1976, Jan. 13.
The White House Conference on Balanced National Growth and Economic
Development, p. 51.
Intergovernmental Cooperation Act of 1968 (Public Law 90—577), Title IV,
Section 401(a). Washington: GPO, 1968.
Закон 1965 г. «Об общественных работах и экономическом развитии»
(Public Works and Economic Development Act) определил некоторые эле¬
менты государственной политики помощи депрессивным районам, Закон
1972 г. «О сельском развитии» (Rural Development Act) наметил направ¬
ления федеральной политики по отношению к сельским районам стра¬
ны. В марте 1978 г. обнародована правительственная программа разви¬
тия городов.
В середине 70-х годов в США возникли острые противоречия менаду
штатами Севера и Юга по поводу неравномерного расходования между
ними федеральных средств. Эта борьба за «федеральный доллар», сопро¬
вождающаяся образованием политических группировок в конгрессе и раз¬
личных «групп давления», приняла столь острые формы, что американ¬
ская печать окрестила ее «второй войной Севера с Югом».
Характеризуя состояние современной системы регионального регулиро¬
вания в США, американский исследователь С. Фридлэндер пишет:
«Вместо того чтобы разработать скоординированную, всеохватывающую
и гибкую стратегию решения региональных проблем, конгресс создал
множество не связанных друг с другом программ с пересекающимися сфе¬
рами юрисдикции, что делает чрезвычайно трудным достижение целей
снижения структурной безработицы и повышения уровня доходов»
{Friedlander S. L. Regional Legislation. Economic Development Administra¬
tion. Washington, 1976, p. 17).
Функции основных подразделений, осуществляющих эти мероприятия
в министерствах сельского хозяйства; торговли; транспорта; труда, внут¬
ренних дел; здравоохранения и социального обеспечения; жилищного
строительства и городского развития освещаются в кн.: США: государ¬
ство и экономика. М.: Наука, 1976, гл. V; Ригин Ю. И. Государство и мо¬
нополии США. М.: Мысль, 1978, гл. II, IV.
Например, Администрация экономического развития, Управление доли¬
ны реки Теннесси, Аппалачская региональная комиссия имеют програм¬
мы, осуществляемые в одних и тех же штатах и округах района Аппа¬
лачских гор.	'
«Реконструируемыми ареалами» могут являться отдельные графства, ин-
депские резервации, районы переписей городских общин, «специальные
ареалы» (места исключительно большой концентрации безработных и
бедных). Большая часть «реконструируемых ареалов» объединяется в
«округа экономического развития». В состав «округа развития» должны
войти как минимум один «реконструируемый ареал» и один «центр ро¬
ста» — экономически быстроразвивающийся город с населением не бо¬
лее 250 тыс. человек. «Округа развития» обычно выделяются в составе
5—15 графств. По состоянию па 30 сентября 1976 г. всего насчитывалось
1739 «реконструируемых ареалов» и 211 «округов развития»; на их тер¬
ритории проживало почти 140 млн. человек. См.: Economic Development
Administration 1976. Annual Report. Washington: GPO, 1977, p. 21—22.
Economic Development Administration 1976. Annal Report. Washington:
GPO, 1978, p. 52.
Economic Development Administration..., p. 38, 39.
297

19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
В законе выделены восемь признаков, исходя из которых территории
различных штатов объединяются в регионы экономического развития:
1) уровень безработицы значительно превосходит средненациональный;
2) уровень дохода па семью существенно ниже средненационального;
3) неудовлетворительное состояние жилищного фонда, учреждений здра¬
воохранения и образования; 4) сильная зависимость экономики региона
от одной или двух отраслей хозяйства, находящихся в состоянии дли¬
тельного застоя; 5) высокий уровень оттока из региона рабочей силы
пли капитала; 6) отрицательное воздействие на экономику региона
структурных сдвигов, вызываемых техническим прогрессом; 7) сильная
зависимость от контрактов с военными ведомствами; 8) замедленные
темпы промышленного развития.
В эти регионы входят: три штата прибрежных равнин Юго-Востока
(Джорджия, Северная Каролина, Южная Каролина); шесть штатов Но¬
вой Англии (Коннектикут, Мэн, Массачусетс, Нью-Хемпшир, Род-
Айленд, Вермонт); пять штатов района «Старый Запад» (Монтана, Не¬
браска, Северная Дакота, Южная Дакота, Вайоминг); четыре штата пла¬
то Озарк (Арканзас. Канзас, Миссури, Оклахома); три штата Тихоокеан¬
ского Северо-Запада (Айдахо, Орегон, Вашингтон); три штата Верхнего
Великоозерья (Мичиган, Миннесота, Висконсин); южные части штатов
Калифорнии, Аризоны, Ныо-Мекспко и Техаса, граничащих с Мексикой
(юго-западная граница).
The Tennessee Valley Authority Experience. Proceedings of the First Con¬
ference on Case Studies of Large Scale Planning Projects. Laxenberg:
11 ASA, 1976, vol. 1, p. 6—8.
The Historical Roots of TVA. Board of Directors Annual Report for the
Year 1953. Washington: GPO, 1953, p. 53.
В послании президента от 10 апреля 1933 г., в частности, говорилось,
что эксплуатация заводов в Масл Шоалз является лишь небольшой
частью возможностей использования всей реки Теннесси, которое во
всей своей полноте выходит далеко за рамки развития энергетики, а ох¬
ватывает широкие сферы контроля и регулирования водных ресурсов,
борьбы с эрозией почв, улучшения использования земель, развития и ди¬
версификации промышленности. Коротко говоря, это подводит к идее
национального планирования для всего речного бассейна, охватывающе¬
го территорию многих штатов, от которого зависит жизнь и благосостоя¬
ние миллионов людей... Если этот эксперимент будет успешным, мы бу¬
дем шаг за шагом продолжать осваивать новые территории подобным
образом» (Lilienthal D. Е. TVA: Democracy on the March, 20th Anniversa¬
ry. New York; London, 1953, p. 8).
Ibid., p. 9.
Подчеркнем, что в практической деятельности ТВА до сих пор отсутст¬
вует строгая упорядочеппая классификация элементов программной
структуры, термин «программа» является достаточно универсальным и
применяется в бюджетных и других документах для обозначения комп¬
лексов мероприятий на разном уровне.
TVA Today Economic Report, TVA. Knoxville, 1976, p. 53.
The Tennessee Valley Authority Experience..., vol. 1, p. 51.
Ibid., p. 290.
Критика этой тенденции была высказана в недавнем слушании о дея¬
тельности ТВА в комиссии конгресса США по общественным работам. См.:
Tennessee Valley Authority Oversight Hearings before the Committee on
Public Works. US Senate. 94th Congr., 1st Sess. Washington: GPO, 1975,
Pt 1, p. 78.
The Tennessee Valley Authority Experience..., vol. 2, p. 178.
The Economic Impact of TVA/Ed. J. R. Moore. Knoxville (Tenn.), 1967,
p. 157.
Smith F. E. Land between the Lakes, Experiment in Recreation. Lexington:
Univ, of Kentucky Press, 1971.
Tributary Area Development, TVA. Knoxville (Tenn.), 1971, p. 5.
The Tennessee Valley Authority Experience..., vol. 2, p. 204.
298

35	The Tennessee Valley Authority Experience..., vol. 1, p. 49.
36	Ibid., p. 28.
37	TBA продолжает проводить политику низких цен на электроэнергию и
в настоящее время. Хотя абсолютная цепа на электроэнергию в регионе
постоянно растет, тарифы в регионе (1,76 цент, за кВт-ч) являются од¬
ними из самых низких в США.
38	Ransmier J. S. Tennessee Valley Authority, A Case Study in the Economics
of Multiple Purpose Stream Planning Development. Nashvilee (Tenn.), 1942.
39	Hodge C. L. The Tennessee Valley Authority: A National Experiment in
Regionalizm. New York, 1968, p. 220.
4,1 Tennessee Valley Authority. Budget Program for the Fiscal Year 1975. Knox¬
ville (Tenn), 1974.
41	Tennessee Valley Authority Experience..., vol. 1, p. 52.
42	Tennessee Valley Authority Oversight. Hearings..., Pt 1, p. 31.
43	Роль и место независимых ведомств федерального правительства США
проанализированы в кн.: США: государство и экономика / Под ред.
10. И. Бобракова, В. А. Федоровича. М.: Наука, 1976.
44	Pritchett С. И. The Tennessee Valley Authority: A Study in Public Admi¬
nistration. Chapel Hill. The Univ, of North Carolina Press, 1943, Ch. 8.
45	Tennessee Valley Authority Handbook, TVA. Knoxville, 1974, July, p. 96.
40	Hearings before a Subcommittee of the Committee on Appropriations. 1977.
Washington: GPO. 94th Cong., 2nd Sess., Pt 5, p. 6.
47	Tennessee Valley Authority Handbook..., p. 92.
48	Эволюция организационной структуры TBA подробно рассматривается в
работе: Pritchett С. Н. Op. cit., р. 143.
49	Мильнер Б. 3. Организационные проблемы крупномасштабных программ
США. Экономика, политика, идеология, 1976, № 10, с. 107.
50	По состоянию па 1 октября 1977 г. построено 2233 км полотна Аппалач¬
ской системы автомагистралей и 889 км «дорог доступа»; на стадии под¬
готовительных и строительных дорог находилось еще 1308 км магистра¬
лей и 186 км «дорог доступа». См.: Appalachia, 1977, Oct.-Nov., р. 70.
51	Ibid., р. 70.
52	Ibid.
33-54 The Appalachian Regional Development Act of 1965 (Public Law 89—4),.
Section 2, p. 1.
55 Newman M. The Political Economy of Appalachia. Lexington 1972, p. 156.
30 Должность регионального представителя от штатов не предусматривалась
законом, а была установлена губернаторами па первом заседании комис¬
сии. Региональный представитель от штатов действует как «функцио¬
нальный эквивалент» федерального сопредседателя в повседневной дея¬
тельности АРК и вместе с приданным ему небольшим штатом сотрудни¬
ков обязан представлять интересы губернаторов на всех участках рабо¬
ты федерального сопредседателя, исполнительного директора и всего
аппарата АРК.
57 Непосредственно в АРК федеральный сопредседатель может одобрить
или отвергнуть тот пли иной проект, предлагают же конкретные проек¬
ты лишь губернаторы штатов или их представители.
38 См. § 1 данной главы.
59 В настоящее время АРК выделяет па территории Аппалачского региона
четыре относительно однородных по своим экономическим, социальным
и природным условиям субрегиона: Северный, Центральный, Южный и
Горный.
60 Например, см.: Derthick Л/. Between State and Nation: Regional Organiza¬
tions of the United Stales. Washington: Brookings Inst., 1974; Hansen N. M.
A Review of the Appalachian Regional Commission. Austin (Texas, 1969;
Rothblatt D. N. Regional Planning; The Appalachian Experience. Lexington
(Mass.), 1971.
61 Pascale R. T., Barbour G. P., Jr. Shared Power. A Study of Four Federal
Funding Systems in Appalachia. American Enterprise Institute. Washing¬
ton. 1972, p. 32.
82 Ibid., p. 32. 36.

Глава шестая
Федеральные контракты:
организация и методы управления
федеральными контрактами
на создание систем новой техники
1. Экономико-хозяйственное назначение
и основные формы государственных контрактов на НИОКР
Одна из характерных особенностей современного развития
американского государственно-монополистического капитализ¬
ма — постоянный рост государственного производительного и
непроизводительного потребления. В основе этого процесса лежат
растущие масштабы общественного производства, его дальней¬
шая концентрация и централизация, милитаризация экономики и
науки, а также возрастание экономической роли американского
буржуазного государства. Научпо-техническая революция, резко
расширяющая масштабы и характер хозяйственных функций го¬
сударства-предпринимателя, в огромной мере усиливает эти тен¬
денции.
Правптельственпые органы США в возрастающих масштабах
ныне выступают в экономике страны в качестве главного заказ¬
чика и потребителя гражданской и военной техники и техноло¬
гии, а также различных товаров и услуг гражданского и военного
назначения. Основным источником покрытия этих затрат казны
служит федеральный бюджет США. По официальным данным в
структуру товаров государственного потребления входит широкий
круг всевозможных изделий американской промышленности от
ракетно-космической техники, судов, ЭВМ, машин до канцеляр¬
ских и продовольственных товаров. Так, в конце 70-х годов в ее
составе было около 93% номенклатуры всех производимых в на¬
циональной экономике в США товаров *. Для управления феде¬
ральными заказами в США сложился в условиях НТР разветв¬
ленный государственно-хозяйственный аппарат с многочисленны¬
ми звеньями па федеральном, региональном и штатном уровнях.
В пачале 80-х годов лишь в федеральных органах этого аппарата
было занято более 130 тыс. человек, еще свыше 400 тыс. человек
осуществляли управление, организацию, контроль за выполне¬
нием государственных заказов непосредственно на частнокапита¬
листических фирмах.
Главным инструментом хозяйствования и управления заказа¬
ми государства на эти цели служит Федеральная контрактная
система (ФКС). Именно она является тем экономико-правовым,
организационно-управленческим и административным механиз-
300

мом, через который американское буржуазное государство реали¬
зует в экономике страны свои финансовые, материальные и дру¬
гие ресурсы для выполнения различных государственных
программ-заказов, прежде всего в области НИОКР и военного
производства.
Американское буржуазное государство-предприниматель вы¬
ступает здесь в роли субъекта хозяйствования и управления:
объектом хозяйственного управления является государственно¬
предпринимательская деятельность, а объективной основой госу¬
дарственно-монополистического хозяйствования и управления
служат частнособственнические производственные отношения при
капитализме, сопровождаемые на империалистической стадии его
развития концентрацией экономической власти в руках кучки
монополий-гигантов.
Разумеется, в условиях капиталистического способа производ¬
ства подобное хозяйствование и управление носят сугубо клас¬
совый, эксплуататорский характер и нацелены на упрочение по¬
зиций монополистической буржуазии. Этот же способ производ¬
ства, основанный на частной собственности и порождаемых ею
антагонистических противоречиях между трудом и капиталом,
производительными силами и производственными отношениями,
определяет и те узкие границы и пределы, в которых вообще
допустимы и возможны управление и регулирование экономики и
паучпо-технического прогресса в классовом обществе. Ежегодно
через разветвленный хозяйственный механизм ФКС реализуют¬
ся в экономике США огромные средства, составляющие до одной
трети федерального бюджета и направляемые в промышлен¬
ность и инфраструктуру, науку и образование, а также в госу¬
дарственный сектор для выполнения различных заказов феде¬
ральной казны, и прежде всего ее программ па новую граждан¬
скую и военную технику и технологию.
Общая динамика расходов федерального правительства па
НИОКР и другие товары и услуги в текущих ценах представле¬
на в табл. 7.
Приведенные данные свидетельствуют о четко выраженной
тенденции ежегодного роста затрат федерального правительства
на эти цели в абсолютных цифрах: с 1946 по 1980 г. они увели¬
чились (в текущих ценах) в 10 раз — с 17,6 до 178 млрд. долл.
Особенно резкими темпами росли в их составе затраты федераль¬
ных властей на создание новой техники и проведение программ
НИОКР — с 0,92 до 27,5 млрд, долл., т. е. в 29,9 раза.
Это превращает ФКС в руках правительственных органов в
главный инструмент управления научно-техническим прогрессом
и мобилизации научного потенциала страны. Через нее же пра¬
вящие круги США осуществляют постоянное наращивание воен¬
но-технического потенциала и субсидирование военной промыш¬
ленности.
Достаточо сказать, что в 1965, 1970 и 1977 гг. 94 отрасли
обрабатывающей промышленности США, имеющие военный или
301

Таблица 7. Динамика расходов в США на товары и услуги и НИОКР в текущих ценах (в млрд, долл.)
302

связанный с ним характер, поставили федеральной казне товаров
в 1965 г. на сумму 28,8 млрд, долл., в 1970 — 34,7 млрд, и в 1977 г.—
48,3 млрд. долл.2	■
В поисках путей приспособления хозяйственного механизма к
J1TP, предъявляющей новые требования к методам управления,
правительственные органы США придают важное значение со¬
вершенствованию механизма ФКС и осуществляемой на его
основе хозяйственной политике.
Повышение эффективности государственных затрат, особенно
па новую технику и НИОКР, экономия бюджетных расходов —
это критерии, которые они выдвигают при проведении управлен¬
ческих перестроек.
Создание систем новой техники и стимулирование научно¬
технического прогресса осуществляются в практике государствен¬
ного хозяйствования в США в двух основных формах экономиче¬
ских соглашений: в виде контрактов и субсидий.
Поскольку федеральный контракт традиционно является глав¬
ным инструментом управления в хозяйственной деятельности
правительственных ведомств США — заказчиков повой техники
п технологии, то наш анализ строится главным образом вокруг
этого экономического инструмента.
Государственные контракты как инструмент управления и
хозяйствования имеют широкий диапазон применения и функцио¬
нально-хозяйственного назначения.
Именно через них федеральное правительство США стремится
оказывать возрастающее воздействие на экономику страны,
на ускорение темпов научно-технического прогресса и обновле¬
ние основных средств. На их же основе оно осуществляет госу¬
дарственную поддержку НИОКР и подготовку кадров, пытается
формировать более равномерную «географию» научно-техническо¬
го потенциала и проводить более рациональную патентно-лицен¬
зионную политику государства.
Растущее значение этого механизма, отражая тенденции эко¬
номической политики правительственных органов с начала
60-х годов, как отмечают американские буржуазные экономисты,
связано «с хозяйственной деятельностью новых федеральных ве¬
домств, строящих свои связи с частным капиталом только на
«контрактных отношениях», особенно в области заказов на слож¬
ную современную технику, технологию и услуги» 3.
Вместе с тем государственный контракт — экономико-хозяй¬
ственное соглашение, выдаваемое американским буржуазным
государством-предпринимателем частному капиталу (его постав¬
щику) — это сложный, детально разработанный экономический и
правовой документ. Государство-предприниматель, опираясь на
этот хозяйственный инструмент, осуществляет широкий круг ре¬
гулирующих мер. Оно детально регламентирует экономические,
правовые, организационно-технические и административно-управ¬
ленческие, а в последние десятилетия — все шире и «социальные
303

взаимоотношения» ведомства-заказчика, частной корпорации-по¬
ставщика и ее наемной рабочей силы.
Государственно-монополистическое регулирование, регламен¬
тирующее практику хозяйствования казны, разделяет правитель¬
ственные заказы преимущественно по двум принципам: функцио¬
нально-целевому назначению (хозяйственному применению) и
методам оплаты государством издержек корпораций-подрядчиков,
связанных с выполнением контракта, т. е. по его ценообразо¬
ванию.
В этой связи все заказы федерального правительства по эко¬
номико-хозяйственному назначению делятся па контракты:
на НИОКР; промышленное производство продукции; инженерно¬
строительные и архитектурно-технические работы; поставки
(снабжение коммерческими товарами); строительство зданий и
сооружений; индивидуальные услуги; услуги транспорта, аренду;
услуги служб городского хозяйства 4.
Правительственные органы США, размещая в промышленно¬
сти или в непроизводственной сфере (университетах и научных
центрах) крупномасштабный долгосрочный заказ на сложную
научно-техническую или военно-техническую программу, а равно
и на ее производство, сопровождают его, помимо других условий,
широким кругом социально-экономических требований. С по¬
мощью этого в конкретных экономико-юридических нормах опо¬
средуется экономическая политика буржуазного государства в
данной области хозяйствования.
В этом смысле контракт федерального правительства США
несет на себе четко выраженные элементы долгосрочного госу¬
дарственного программирования. Он детально регламентирует
различные стороны производственно-хозяйственной деятельности
корпорации — подрядчика государства, будь это крупная или
мелкая промышленная либо строительная фирма, хозяйственное
предприятие в сфере обращения, «бесприбыльная корпорация» в
сфере науки или образования.
Официальная статистика США не содержит обобщающих дан¬
ных о средней величине стоимости заказов или сроках их прове¬
дения на различных этапах создания конечного продукта постав¬
ки. В то же время общее представление о средних размерах фи¬
нансовых затрат, связанных с заказами государства, может дать
приводимая ниже табл. 8. Она отражает их величину на различ¬
ных этапах управления ими в процессе создания нового продукта:
от зарождения идеи в сфере науки до ее материализации в рам¬
ках производства и последующего хозяйственного использования
(эксплуатации).
Базируется эта таблица на данных выборочного анализа круп¬
ной серии главных контрактов ВМС США на НИОКР и серии
главных контрактов ВВС США — договоров, размещенных среди
американских промышленных корпораций с 1965 г., часть из ко¬
торых включает разработку крупномасштабных научпо-техниче-
ских проектов и систем вооружения: авиационной техники и
304

Таблица 8. Сравнительная стоимость государственных заказов на
разработку и создание новой техники и технологии в промышленности
США (в 60—70-х годах) *
Этап производства
Тип заказа
Средняя про¬
должитель¬
ность (про¬
екта) прог¬
раммы по
контракту
Средняя сто¬
имость кон¬
тракта, тыс.
долл.
Этап производства
предусматривает
Фундаментальные
исследования
Рабочее
задание;
типовой
контракт
6 мес. 2 года
5—25
Общую постанов¬
ку проблемы
Фундаментальные
исследования
Типовой
контракт
2—\ года
60—80
Постановку проб¬
лемы и возмож¬
ность ее техниче¬
ского решения
Прикладные ис¬
следования
Типовой
контракт
1—4 года
120—2 300
Анализ проблемы
и ее альтернатив¬
ное техническое
решение
Инженерно-тех¬
нические разра¬
ботки
Типовой
контракт
(контракт-
продолже¬
ние)
5—9 лет
2 500-65 000
Создание опытно¬
го образца, вы¬
пуск малой серии
Разработка особо
крупной системы
Комплекс¬
ный конт¬
ракт на базе
типовых
договоров
5—10 лет
10 000—
100 000
Создание опытно¬
го образца, вы¬
пуск серии
Разработка и осу¬
ществление комп¬
лексной програм¬
мы
Комплекс¬
ный конт¬
ракт. серия
типовых
контрактов
10—15 лет
100 000—
150 000
Формулирование
концепции,техни¬
ческое решение,
серийное произ¬
водство
Разработка и осу¬
ществление долго¬
срочной програм¬
мы
Комплекс¬
ный конт¬
ракт, серия
типовых
контрактов
10—20 лет
Свыше
150 000
Охватывает цикл:
«Наука — произ¬
водство — эксплу¬
атация»
* Приводимые в таблице данные не означают, что все контранты автоматически пре¬
дусматривают переход от фундаментальных исследований к прикладным и далее
до воплощения конечного продукта в металле или изделии в сфере производства.
военных судов. Сюда также входят главные контракты Комиссии
по атомной энергии на НИОКР за 1960—1965 гг., выданные трем
группам исполнителей этого федерального ведомства: государст¬
венным лабораториям, крупным и мелким фирмам, университе¬
там и «бесприбыльным учреждениям». Наконец,- в эту группу
входят и главные контракты НАСА па разработку и создание
305

аэрокосмической, авиационной и электронной техники, размещен¬
ные в американской промышленности с середины 60-х годов.
Приведенные в табл. 8 данные со всей очевидностью свиде¬
тельствуют о значительных масштабах расхождения как в сроках
осуществления программ-заказов па стадии НИОКР (фундамен¬
тальные и прикладные исследования и создание продукта), так и
особенно о резком разрыве в стоимости их проведения. Одна из
причин такого разрыва, в условиях рыночной системы хозяйства,
•объясняется различными факторами объективного и субъектив¬
ного порядков. Первый фактор отражает элемент неопределенно¬
сти научно-технического прогресса при разработке проекта или
программы на разных этапах создания новой техники и техноло¬
гии, а также стихийный характер экономических связей в усло¬
виях рыночной экономики; второй — тенденции государственной
политики капиталовложении на различных этапах создания новой
техники, исследований и разработок.
Другая причина таких разрывов обусловлена резкими разли¬
чиями в капиталоемкости отдельных этапов исследований и раз¬
работок, а также — удорожанием стоимости и увеличением числа
проектов на создание сложной военной техники и закупку пол¬
ностью всей системы.
Показательно, что министерство обороны приступило с 70-х го¬
дов к размещению в промышленности США заказов на разработ¬
ку особо крупных систем, используя долгосрочные договоры,
превышающие по стоимости 100 млн. долл, в виде так называе¬
мых «контрактов на программу». Они включают одновременно
разработку, производство и эксплуатацию крупной системы. Эта
же тенденция характерна для хозяйственно-предпринимательской
деятельности НАСА и министерства транспорта США.
В свою очередь, по методам расчетов государства с исполни¬
телями его заказов (ценообразованию) все хозяйственные догово¬
ры федеральной казны исходя из принципа оплаты конечного
поставляемого продукта по ним распадаются па два типа: «фик¬
сированных цен» и «возмещения издержек производства» 5.
Контракты первого типа основаны на «фиксированных ценах»
или, иначе говоря,— ценах, заранее устанавливаемых государст¬
вом (заказчиком) с учетом прогнозируемой им рыночной конъ¬
юнктуры. Второй тип основан на предварительном финансовом
анализе федеральным ведомством-заказчиком вероятных издержек
производства подрядчика, связанных с выполнением заказа госу¬
дарства, включая прибыль.
Как показывает анализ, именно на этих принципах ценообра¬
зования: «фиксированных цен» и «издержек производства» также
строятся «стандартные» экономические соглашения, заключаемые
в США между различными группами частного капитала в про¬
цессе их хозяйственно-предпринимательской деятельности в.
В соответствии с федеральным законодательством оба типа
экономических соглашений государства с частным сектором преж¬
де всего предусматривают прибыль корпорации-подрядчику. Раз¬
306

личие между обоими типами договоров носит существенный ха¬
рактер. Оно сводится, во-первых, к степени и форме экономиче¬
ской ответственности, возлагаемой государством на исполнителя
его заказа за издержки, связанные с его выполнением, и, во-вто¬
рых, к размерам и форме прибыли и дополнительного материаль¬
ного поощрения по контракту для обеспечения предусмотренных,
им требований или параметров поставляемого продукта или их
превышения.
В этой связи, например, в американской государственной хо¬
зяйственной практике все экономико-хозяйственные соглашения
по степени ответственности исполнения федерального заказа за
контроль над издержками производства обычно делятся на две
категории.
Одна — это контракт «твердо фиксированных цен», финансо¬
вые условия которого предусматривают, что государство и испол¬
нитель его заказа формально согласны с тем, что корпорация-
подрядчик, получая заказ правительства США, одновременно
принимает на себя полностью хозяйственную ответственность за
все издержки производства, прибыль и убытки ниже или выше
«твердо фиксированных цеп».
Другая противоположность — это контракт «издержки произ¬
водства плюс фиксированное вознаграждение», где стороны (го¬
сударство и корпорация-подрядчик) главным образом устанавли¬
вают и согласовывают между собой в пределах «допустимого по
закону» размер «вознаграждения» — прибыли, ее «потолок», а не
затраты производства, связанные с проведением заказа. В этом
случае его исполнитель корпорация — поставщик казны получает
возмещение как всех «допустимых», так и «согласованных» по
заказу издержек производства.
Нетрудно видеть, что ответственность корпорации — исполни¬
теля государственного заказа за расходы по этому виду договора,
ее стремление контролировать их рост сводятся до минимума.
В этом смысле контракт «фиксированных цен», если он основан
па точном прогнозе рыночной конъюнктуры, по утверждению
американских буржуазных экономистов, «наиболее удобный ин¬
струмент управления в руках государства» 7. Теоретически, по их
же мнению, он и наиболее эффективное средство для контроля
издержек производства со стороны корпорации-исполнителя: ведь,
любое их превышение в силу условий соглашения автоматически
оплачивается им самим.
Между этими двумя «полюсами», как показывает анализ го¬
сударственно-хозяйственной практики США, лежит разнообраз¬
ная группа «материальпо-стимулирующих» контрактов. Они
предусматривают различную степень материальной ответственно¬
сти исполнителя заказа государства за издержки, связанные с его
выполнением, его поощрением, или экономические санкции в
прямой зависимости от выполнения параметров договора, степени
коммерческого риска и фактора коммерческой или научно-техни¬
ческой неопределенности, связанной с его выполнением.
307

Отличительная характеристика «материально-стимулирующих»
контрактов — более сложный механизм ценообразования и тесная
связь размеров прибыли по заказу с общими экономическими по¬
казателями работы подрядчика по договору. Правительственные
органы США, все шире обращаясь к применению этого хозяйст¬
венного инструмента, связывают с ним обязанность корпорации-
подрядчика выполнить заказ па новую технику экономически
эффективнее. В этом случае между сторонами государством-за¬
казчиком и исполнителем — корпорацией-подрядчиком согласовы¬
ваются пе менее четырех основных экономических показателей
по заказу: его цена (издержки производства), норма прибыли,
количественные или качественные показатели работы поставляе¬
мого продукта (изделия), время и условия его поставки госу¬
дарству.
В соответствии с требованиями федерального законодательства
эти экономические показатели служат отдельными критериями
для окончательных финансовых расчетов с корпорациями-подряд¬
чиками за срыв, выполнение или перевыполнение согласованных
показателей, а также материального стимулирования за успешное
завершение заказа или экономических санкций против них.
Многочисленные примеры хозяйственной практики США сви¬
детельствуют, что заказы государства, основанные на подобных
методах управления и финансирования, получили особое приме¬
нение с 60-х годов для разработки и создания сложной совре¬
менной военной, аэрокосмической, электронной и корабельной
техники, где велики масштабы капиталовложений государства,
риск научно-технического или коммерческого просчета, а эффек¬
тивность работы корпорации-подрядчика и ее управления при
выполнении заказа казны имеют решающее значение.
Вот почему все большее место среди «материально-стимули¬
рующих» договоров занимают с 70-х годов контракты «много¬
кратно поощрительного» вида (multiple — incentive contract). Их
отличие состоит в том, что применяемая в контрактах «поощри¬
тельного» типа формула «долевого участия», особый «встроенный
инструмент» разделения экономической ответственности между
корпорацией-подрядчиком и государством-заказчиком по заказу в
данном случае охватывает более широкий круг его основных по¬
казателей: издержки производства, время поставки конечного
продукта (сроки), любые компоненты технических параметров
(вес, скорость, надежность, маневренность и т. д.) и соответст¬
венно размер прибыли. Подобная формула в контрактах «много¬
кратно поощрительного» вида, как правило, слагается из ком¬
плекса критериев — разделения экономической ответственности
между государством и подрядчиком по экономии от издержек
производства (cost sharing incentive plan — SIP), разделения
ответственности от экономии по издержкам, по доставке продукта
в срок или ранее (delivery incentive plan — DIP), разделения
ответственности по экономии, по издержкам, по техническим па¬
раметрам или их превышению (technical incentive plan — TIP) и
308

как логическое следствие — разделение общей экономии по всем
затратам, т. е. «долевого участия» в прибылях (profit incentive
plan — PIP).
Американские экономисты отмечают, что «правильный выбор
типа контракта, наиболее полно обеспечивающего выполнение го¬
сударственного заказа,— это решающий фактор для его планиро¬
вания, управления и реализации» 8. В самом деле, как нетрудно
видеть, эти договоры имеют различную форму и экономико-пра¬
вовую оболочку в зависимости от степени экономического риска,
материальной ответственности, возлагаемых на их исполнителя,
а также размера стимулирующей прибыли для выполнения эко¬
номико-хозяйственных задач, формулируемых правительственны¬
ми органами США.
Вместе с тем па практике выбор типа контракта для
управления заказом, как показывает анализ, определяется прави¬
тельственными органами с учетом таких критериев, как общие
тенденции в финансовой политике ведомства-заказчика к центра¬
лизации пли децентрализации управления хозяйственной деятель¬
ностью, надежность информации об издержках производства,
предопределяемая конкурентами-подрядчиками, характер зака¬
за — его хозяйственное назначение и длительность, масштабы
финансовых затрат государства, связанные с ним, тип торгов,
степень конкуренции, а также текущая рыночная конъюнктура.
В повседневной хозяйственной деятельности государство-за¬
казчик устанавливает, как правило, четыре основных показателя:
приемлемую для обеих сторон цену, качество конечного продукта
(параметры), срок исполнения заказа и, наконец, в зависимости
от характера, т. е. его целевого назначения (создание новой тех¬
ники или приобретения серийной или типовой продукции), сте¬
пень возможного коммерческого (финансового), инженерно- или
научно-технического просчета, так называемый фактор неопреде¬
ленности.
Государственный контракт, предоставляемый ведомством-за¬
казчиком его исполнителю для проведения НИОКР или других
видов закупок товаров и услуг, содержит широкий круг требова¬
ний, предусмотренных федеральным законодательством и внутри¬
ведомственным регулированием, как неотъемлемых элементов
хозяйственного договора. Как отмечает профессор Д. Ф. Пейс,
эксперт в области государственного хозяйствования в США,, имен¬
но они составляют «сердцевину» государственных договоров — их
«общие положения», вокруг которых строится конкретное эконо¬
мическое соглашение в зависимости от его непосредственного хо¬
зяйственного назначения9. Эти же требования детально регла¬
ментируют и характер экономико-хозяйственных связей государ¬
ства (ведомства) и исполнителей его заказов: будь это в сфере
пауки или торговли, промышленного производства или военного
строительства, приобретения сырья или железнодорожного строи¬
тельства.
309

Государственное регулирование не ограничивает применение
хозяйственных договоров для размещения заказов только рамка¬
ми частного сектора. Оно рассматривает их также как инстру¬
мент внутриведомственных и межведомственных экономико-хо¬
зяйственных связей между самими государственными органами
и подчиненными им организациями 10.
«Современный государственный контракт,— отмечает профес¬
сор Л. Д. Карузо, эксперт в области хозяйственной практики
НАСА,— предельно сложный экономический и юридический ин¬
струмент, продукт современного научно-технического прогресса и
возросшей роли государства в области экономического регулиро¬
вания 11.
Подобные соглашения не только всесторонне регулируют эко¬
номические, правовые и административно-организационные отно¬
шения между федеральным ведомством и исполнителем его зака¬
за, но «одновременно,— как отмечается в журнале «Гаверенмепт
экзекьютив», органе правительственных учреждений и федераль¬
ных подрядчиков,— учитывая их стоимость и долгосрочный ха¬
рактер, в растущей мере служат инструмептом долгосрочного
программирования» 12.
Необходимо подчеркнуть, что тенденция государственных
органов США к совершенствованию структуры договоров, равно
как и более тесной взаимосвязи их содержания с хозяйственной
практикой,— отличительная черта экономической политики пра¬
вительственных органов последнего десятилетия. Наиболее зримо
она проявляется в области управления научно-техническим про¬
грессом и заказами государства на НИОКР.
«Усложнение форм хозяйствования американского государства,
с одной стороны, а с другой — тенденции к ужесточению контро¬
ля за бюджетными ассигнованиями в условиях хронической
инфляции доллара,— как указывают профессора Дж. Макбрайд
и С. Уохтел, специалисты в области государственного хозяйство¬
вания,— дали жизнь в послевоенный период применению значи¬
тельного числа контрактов обоих типов» 13. Подробный анализ
их структуры и механизма цен далеко выходит за пределы дан¬
ной работы. Достаточно сказать, что в практике хозяйствования
с середины 70-х годов только для опосредствования экономико¬
хозяйственных связей министерства обороны со 100 тыс. его под¬
рядчиков — производителей военной и стандартной гражданской
продукции, товаров и услуг, а также повой техники и техноло¬
гии предусматривается более 50 видов различных соглашений.
Аналогичная картина характерна для НАСА и министерства
энергетики США. В первом случае они теперь превышают 20,
а во втором — 15, где нашли свое отражение специфические на¬
учно-технические задачи этих ведомств и связанные с ними осо¬
бенности создания авиационной, электронной, космической и
термоядерной техники, а также проведения программ НИОКР.
Именно эти договоры приобрели, как указывает У. В. Тибопи,
один из руководителей «Администрации общего обслуживания»,
310

с начала 60-х годов «неограниченное применение в государствен¬
ных ведомствах США в качестве их главного инструмента эконо¬
мико-хозяйственных связей с различными отраслями обществен¬
ного производства» ,4.
В этой связи рассмотрим финансовый механизм государствен¬
ных контрактов обоих типов — их «формулы ценообразования»,
предусматриваемые государственно-монополистическим регулиро¬
ванием: федеральными законами и внутриведомственным эконо¬
мико-правовым регулированием. В обоих случаях они «ранжиро¬
ваны» сверху вниз в зависимости от их механизма ценообразова¬
ния, характера хозяйственного назначения и масштабов примене¬
ния. В то же время, рассматривая финансовый механизм — эле¬
менты цены заказа, необходимо учитывать, что в ряде приводи¬
мых случаев он включает в себя затраты корпорации-подрядчика,
которые учитываются ею в процессе выполнения заказа, но не
входят непосредственно в его начальную и конечную цену.
Контракт с «твердо фиксированной ценой» (firm fixed-price contract).
Начальная цена: Сч = Ип + Лп.
SC = Сп = const.
Конечная цена: 2 С = Ип Пп-
Элементы цены контракта:
Сн — начальная фиксированная цена контракта (initial fixed contract price);
SC — конечная фиксированная цена контракта (final fixed contract price);
Ип — планируемые издержки производства (contract target costs);
Иф — фактические издержки производства (contract actual costs);
Пп — планируемая прибыль подрядчика (target profit);
Пф — фактическая прибыль подрядчика при завершении контракта (final
profit);
Контракт с «фиксированной ценой и ее последующей корректировкой по
скользящей шкале цен» (fixed-price contract with escalation).
Начальная цена: Сп = Ип + Пп.
Цена на первом этапе выполнения заказа:
с,( h И Ь + л £1;
Т2 п Т-2 п т2
Цена на втором этапе выполнения заказа:
/тт	/ti	гт»	ст»	гт»
SC —	— = II	+ п	.
Н р	Пр ‘пр1
Конечная цена: 1С = (Л^ Н- (Л„ — \Иф) < 1,1С„.
Элементы цены контракта:
С„ — начальная фиксированная цена контракта (initial fixed contract price);
2С — конечная фиксированная цена контракта (final fixed contract price);
IIn — планируемые издержки производства (contract target costs);
Цф — фактические издержки производства при выполнении всего контрак¬
та (total actual contract costs);
Иф1 — фактические издержки производства на первом этапе выполнения
контракта (с начала его реализации до момента времени Tt) до пере¬
смотра его цепы (initial contract costs);
311

Иф, — фактические издержки производства на втором (заключительном}
этапе выполнения контракта (с момента времени Ą до его заверше¬
ния Т2) после пересмотра его цены (actual contract costs);
S/Zgj— предельная величина издержек производства, оплачиваемых заказчи¬
ком (total allowable contract costs);)
ДЯ^ — величина превышения издержек производства над предельной вели¬
чиной издержек производства, оплачиваемых заказчиком (costover¬
run);
Пп — планируемая прибыль подрядчика (target profit);
— фактическая прибыль подрядчика при завершении контракта (final
profit).
Контракт с «фиксированной ценой и ее последующей корректировкой по
текущим или прогнозируемым издержкам производствам (fixed-price contract
with prospective price redetermination).
Начальная цена: Cv Ип : Пп —
Цена заказа на втором этапе: SC — CY + Сг -j- ДС2.
Конечная цена:
VC = (ЯП1 + 7/П1) + (ЯП2 + ПП2) + ... + (Ипт + ЯПт) < Св.
Элементы цены контракта:
Св — верхний предел цены контракта (contract ceiling price). Определяется
при его заключении и сохраняется неизменным на весь срок выпол¬
нения заказа;
SC — конечная фиксированная цена контракта (final fixed contract price);
C1( — начальная фиксированная цена контракта (initial fixed contract
price);
Cm — реализуемая стоимость части контракта (па этапе т) (actual contract
costs);
ЯЭТтп — прогнозируемые издержки производства (па этапе т) (contract costs
forecast);
Яп—прогнозируемая прибыль (на этапе т) (future profit);
ДСП| — прогнозируемые расходы (издержки производства «Я^» плюс прибыль
подрядчика «Пп,п» на последующих (после первого, второго и т. п.)
этапах реализации контракта (выполнения заказа);
Тт — сроки пересмотра цены контракта;
т — порядковый номер этапа (т = 1, 2, 3 и т. д.).
Контракт с «фиксированной ценой и ее последующей корректировкой по
фактическим издержкам производствам (fixed-price contract with retroactive
price redetermination).
Начальная цена: C)( = Ип -- рИп.
Конечная цена: SC = Иф -)- рИф Се.
Элементы цены контракта:
Св — верхний предел цены контракта (contract ceiling price) назначается
при заключении контракта и остается неизменным на весь срок вы¬
полнения заказа;
Сн — начальная фиксированная цена контракта (initial fixed contract price);
SC — конечная фиксированная цена контракта (final fixed contract price);
Яп — планируемые издержки производства (contract target costs);
Я^ — фактические издержки производства (actual contract costs);
р — согласованная норма прибыли (до 10—12% от издержек производства
(fixed rate of profit).
Контракт с «фиксированной ценой плюс поощрительное вознаграждение
с твердо фиксированными показателямим (fixed-price incentive contract with
firm target).
Начальная цена: Сн = Ип - Пъ.
312

Конечная цена: 2С = Ип &Иа3 4- Пп —	*5 £в, гДе ^аз ~~
доля издержек производства, применяемая к оплате государством при
превышении издержек производства над плановыми, или величина со¬
кращения общей стоимости заказа за счет снижения издержек производства;
Ы1а.п — величина снижения прибыли подрядчика, идущая на погашение
части издержек производства, или величина прироста прибыли подрядчика
в аналогичных условиях роста пли снижения издержек производства.
Элементы цены контракта:
Са — верхний предел цены контракта (contract ceiling price).
Устанавливается при выдаче заказа и остается неизменным в течение
всего срока его выполнения;
— начальная фиксированная цена контракта (initial contract fixed price);
5С — конечная фиксированная цена контракта (final contract fixed price);
lln — планируемые издержки производства (target costs);
Пп — планируемая прибыль подрядчика (target profit);
II ff, — общие] фактические издержки производства при выполнении заказа
(total actual costs);
All — разница между фактическими и планируемыми издержками произ¬
водства;
а = а3/ап — формула долевого участия при разделении экономической
ответственности сторон (sharing arrangement), (где а3 — ответствен¬
ность заказчика в процентах; ап — ответственность подрядчика в
процентах и а3 4- ап = 100 %).
Контракт с «фиксированной ценой плюс поощрительное вознаграждение
с последовательно устанавливаемыми показателями» (fixed-price incentive
contract with successive targets).
Начальная цена: Cn = Ипп + Ппн.
При заключении контракта устанавливается этап производства, на ко¬
тором применяется первоначальная формула долевого участия (the production
firm up point at which initial sharing formula is applied).
Цепа заказа на втором этапе: 2С,„ = Ипт :- Пт1 4- \Иап < Св.
Конечная цепа: 2 С = И^. 4- Ппп 4- ДЯап : ДЯ^Оп < Св.
где ДЯ<Хп и ДЯкап — величины изменения (сокращения или увеличения)
прибыли подрядчика в зависимости от размера фактических издержек
производства.
Элементы цены контракта:
ЯП)| — первоначальные планируемыещздержки производства (initial contract
target costs);
Ппн — первоначальная планируемая прибыль (initial target profit);
Сн — первоначальная планируемая цена (сумма «первоначальных плани¬
руемых издержек производства» плюс «первоначальная планируемая
прибыль» (initial contract target price);
a = a./an — первоначальная формула долевого участия при разделении
ответственности по экономии или перерасходу в издержках производ¬
ства (initial sharing arrangement formula), (где a3 — ответственность
заказчика в процентах; ап — ответственность подрядчика в процентах
и а3 4- ап — 100 );
Пв — верхний предел па твердую планируемую прибыль (ceiling of firm
target profit);
Ян — нижний предел па твердую планируемую прибыль (floor on firm
target profit);
Ca — верхний предел пены контракта (contract price celing);
Я^ — фактические издержки производства первоначального этапа;
Ял„, — твердые планируемые издержки производства;
313

АИ — разница между первоначальными планируемыми п твердыми плани¬
руемыми издержками производства;
Лпт — твердая планируемая прибыль;
2 Ст—твердая планируемая цена контракта;
а' = а3 ап — формула твердо установленного долевого участия или раз¬
деления ответственности по экономии или перерасходу в издержках
производства (где а3 — твердо установленная ответственность заказ¬
чика в процентах; ап — твердо установленная ответственность подряд¬
чика в процентах и а, 4- а'п = 100%);
И$к — конечные фактические издержки производства;
Д/7); — разница между твердыми планируемыми и конечными фактическими
издержками производства;
Пф — фактическая прибыль подрядчика при завершении контракта;
2 С — конечная цена контракта.
Контракт, «издержки производства» (costs contract).
Начальная цена: устанавливается «верхний предел» — Сд.
Конечная цена: 2С =	4-	: Лп < С .
Элементы цены контракта:
2 С — цена контракта (contract price);
И1, И2, . . Ип — издержки производства, «допустимые» по закону (allo¬
wable costs);
Св — верхний предел цены контракта (contract price ceiling).
Контракт «разделения издержек» или «долевого участия» (costs sharing
contract).
Начальная цена: устанавливается «верхний предел» — Се
С И. + И .
О о 1	<
Конечная цена: 2СГ = (Ид Ис) р 4 [Ио 4- J/t. — (Ид 4- Ис) р] :
: 2 < Св,	‘
где р — процент, установленный при заключении контракта и определяющий
долю цены заказа, оплачиваемую государством.
Элементы цены контракта:
Со — общая цена заказа (total contract price);
2СК — конечная цена контракта (final contract price);
Hq — «допустимые» по закону издержки производства (allowable costs);
Ис — «согласованные» издержки производства (allocable costs);
Сог — доля цены заказа, оплачиваемая государством (устанавливается при
заключении договора либо в виде процента (р) от общей цены заказа
(Со), либо в виде определенной суммы в долл.);
Св — верхний предел конечной цены контракта (final contract price
ceiling).
Контракт «издержки производства плюс фиксированное вознаграждение»
(cost-plus-fixed fee contract).
Начальная цена: Сн — Ип В$.
Конечная цена: 2С(. =	4- В$.
Элементы цены контракта:
Сп — первоначальная цена контракта (initial contract price);
2СК — конечная цена контракта (final contract price);
Ип — планируемые издержки производства (target costs);
Иф — фактические издержки производства подрядчика (actual costs) 13.
Вф — фиксированное вознаграждение (прибыль) подрядчика (fixed fee)-
314

Контракт «издержки производства плюс поощрительное вознагражде¬
ние» (cost-plus-incentive fee contract).
Начальная цена: Сп = Ип + Вп.
Конечная цена: 2 С = Ид + Ис Вп + [Ип - (Ид + Ис)] ап.
Элементы цены контракта:
II п — планируемые издержки (target costs);
Вп — планируемое вознаграждение (target fee);
Bmax — предел максимального вознаграждения (maximum fee);
2?mill — предел минимального вознаграждения (minimum fee);
а = o^/on — формула регулирования величины вознаграждения (прибыли)
в зависимости от экономии или перерасхода по контракту (fee
adjustment formula),
где а3 — ответственность заказчика (в °i ), ап — ответственность подрядчика
(в "i) и а3 + ап = 100",.).
Эти критерии согласовываются в момент выдачи заказа государством
корпорации-подрядчику.
Элементами ценообразования данного контракта, кроме устанавливаемых
при заключении договора, также являются:
II, — издержки производства, «допустимые» по закону (allowable costs);
IIс — издержки производства согласованные (allocable costs);
В,. — конечное вознаграждение (прибыль) подрядчика (final fee);
SC — цена контракта (contract price).
Контракт «издержки производства плюс вознаграждение и плюс при¬
быль» (cost-plus award plus fee contract).
Начальная цена: Сн = Ип -J- Пб.
Конечная цена: SC,. = Идс -j- (Ку -}- Я2) Ип-
где Ку — коэффициент нормы базового поощрения (в 11 <); К2 — коэффициент
нормы поощрения за качественные или особые показатели по заказу (в ".).
Элементы цены контракта:
Ип — планируемые издержки производства (target costs);
Пб — первоначальная базовая прибыль (initial basic profit) — 5—8" ;
Сн —первоначальная цена контракта (initial contract price);
Br) — дополнительное вознаграждение (additional award) 5". ;
Идс — издержки производства «согласованные» и «допустимые» по закону;
-Ск — конечная цена контракта (final contract price).
Таковы основные виды государственных контрактов в США,
выдаваемые правительственными ведомствами-заказчиками для
заказов па новую гражданскую и военную технику, программы
НИОКР и на поставки других товаров и услуг. Все они, как
нетрудно убедиться, по своему финансовому механизму относятся
либо к договорам «фиксированных цен», либо «возмещения из¬
держек производства».
Особую группу среди них составляют контракты «многократ¬
но поощрительного типа» или «комплексного поощрения». Как
уже отмечалось, в основе их цен также лежит принцип «фикси¬
рованных цеп» или «возмещения издержек производства». Им
свойственна еще одна отличительная черта: «встроенный» в них
детальный механизм поощрения или матричных санкций со сто¬
роны государства по отношению к корпорации-подрядчику, так
называемая матрица «поощрения или санкций».
315

Чтобы представить себе реально действие этого хозяйствен¬
ного инструмента на практике, рассмотрим показатели заказа по
созданию спутника слежения за атомными взрывами «Вела»,
осуществленного в середине 60-х годов для ВВС США. Главным
подрядчиком ВВС по этому контракту выступала авиакомпания
«Мартин — Мариэтта».
Основные показатели контракта:
1. Стоимость контракта: 14 977 200 долл.; 2. Характер заказа:
разработка, производство, опытные испытания, десятикратный
запуск и эксплуатация космического корабля; 3. Плановые из¬
держки производства: 13 900 000 долл.; 4. Плановая прибыль:
1 077 200 долл. (7,75%); 5. Общий диапазон материального
поощрения, включая прибыль и выплаты в порядке санкций и
поощрений: максимум ( + 14,95%), минимум ( + 0,55%) от суммы
плановых издержек.
Общий диапазон поощрений или санкций, т. е. сверхплановой
прибыли установлен в размере ±1 млн. долл. (т. е. 7,2% от
величины плановых издержек производства по заказу).
Поощрения или санкции по характеристикам программы.
Показатели
Тыс. долл.
%
за экономию издержек производства
±325
2,35
за обеспечение высоких показателей си¬
±675
4,85
стемы
за надежность системы
±250
1,8
за досрочное выполнение заказа
±125
0,9
за время работы на сдвоенной орбите
±300
2,15
При поощрении за экономию издержек производства устанав¬
ливается величина «долевого участия» 3 млн. долл., представляю¬
щая собой фиксированную сумму, которую корпорация-подрядчик
может перерасходовать или сэкономить по плановым издержкам
производства. В зависимости от того, какой будет эта экономия,
выплачивается определенная часть вознаграждения из установ¬
ленной суммы поощрений в 325 тыс. долл, (в случае перерасхода
из базовой суммы оплаты контракта изготовителю делается вы¬
чет). Устанавливается следующая «формула выплат»:
Экономия (перерас¬
ход), тыс. долл.
Выплаты (вычеты),
тыс. долл.
0—5С0	0
5С0-15С0	+50
15С0—2СОО	+50
2С00-ЗСС0	+225
Аналогичным образом устанавливаются поощрения и санкции
за технические показатели и сроки выполнения заказов по сле¬
дующим нормативам.
316

За надежность системы
Время успешных
испытаний:
168 часов
Отказ
Выплаты, тыс. долл.
+250
-250
За качество системы
Принятие системы:
Выплаты, тыс. долл.
после II успешного запуска
+25
после III успешного запус¬
0
ка
отказ на III запуске
-20
За дефекты в конструкции, определяющие неудачу при запуске
Допустимое число ошибок:
Две на один запуск в течение пяти запусков ракеты.
Размер санкции 5 тыс. долл, за каждую контролируемую ошибку.
За досрочное выполнение заказа (±125 тыс. долл.)
Принятие системы:
после I успешного запуска
Выплаты, тыс. долл
+125
после II успешного запуска
+98
после III успешного запуска
0
после IV успешного запуска
-98
после V успешного запуска
—125
За вывод спутника на сдвоенную орбиту (±300 тыс. долл.)
Вывод системы на орбиту
Поощрение 'при успехе,
тыс. долл.
Санкции при отказе
тыс. долл.
с I запуска
+100
-20
со II запуска
+60
-60
с III запуска
+ 20
—100
с IV запуска
+60
—60
с V запуска
+60
—60
За длительность нахождения спутника на орбите:
первые 60 дней работы — санкция 1/60 от 300 тыс. долл, за каждый день
преждевременного схождения с орбиты;
работа па орбите от 61 до 120 дней — без поощрения и санкций;
работа на орбите свыше 120 дней — поощрение 1/60 от 300 тыс. долл,
за каждый день нахождения на спаренной орбите.
По данным отчетов ВВС США этот заказ был выполнен
успешно и компания обеспечила строгое соответствие поставлен¬
ной техники требованиям, обусловленным государственным кон¬
трактом и в порядке поощрения получила сверхплановую при¬
быль 1 млн. долл., почти полностью выбрав установленный верх¬
ний лимит поощрения.
317

2. Организационные формы управления контрактами
по созданию сложных технических систем
Государственно-хозяйственная деятельность и практика раз¬
мещения и управления заказами характеризуются ныне в США
многообразными формами объединения корпорации-поставщиков
для выполнения программ и поставки различных товаров госу¬
дарству. Особенно сложные формы объединения их связаны с
выполнением и управлением программами НИОКР или с постав¬
кой государству новейшей техники и технологии.
В основе этих методов лежит, с одной стороны, растущее
обобществление процесса производства, его концентрация и цен¬
трализация, а с другой — углубление промышленно-, научно-тех¬
нической и хозяйственной кооперации и специализации в рамках
частного сектора под воздействием ускоряющихся темпов научно¬
технического прогресса. В них одновременно находят и свое пря¬
мое отражение новейшие формы государственно-монополистиче¬
ского регулирования и управления научно-техническим прогрес¬
сом, ибо речь идет в данном случае о «работе капитала на госу¬
дарственную казну» и преимущественно — на оборону.
В этом смысле эти формы экономико-хозяйственного объеди¬
нения корпораций — подрядчиков государства, хотя и ведут к
существенной рационализации государственно-монополистическо¬
го хозяйствования, содействуют широкому внедрению програм¬
мирования и плановых начал, тем не менее на них в первую
очередь лежит печать военно-прикладной направленности.
Как указывает профессор Г. А. Купэо, специалист в области
управления, оценивая характер подобных форм организационно¬
го объединения промышленных компаний, они вполне могли бы
соответствовать сугубо традиционным хозяйственным формам ка¬
питализма, т. е. носить характер частных фирм, партнерств, ас¬
социаций или корпораций, однако современное американское «го¬
сударство вносит в их структуру существенные организационные
изменения» 16. Их цель, как указывают американские буржуаз¬
ные экономисты, направлена на «централизацию в руках госу¬
дарства управления частным капиталом и установление более
.жесткого контроля над его деятельностью и усиление режима
экономии при выполнении правительственных заказов» *7. Разу¬
меется, основная социально-экономическая цель этого эксплуата¬
торского строя — максимизация прибыли полностью сохраняет
свое значение.
Так, начиная с периода первой мировой войны в США обыч¬
ной формой хозяйственного объединения подрядчиков для управ¬
ления государственными заказами на технически сложные или ка¬
питалоемкие товары или изделия для нужд федерального прави¬
тельства служит вертикально-горизонтальная хозяйственная
интеграция фирм — исполнителей заказов в рамках системы «глав¬
ный подрядчик — субподрядчики» (prime — subcontractor system).
318

На основе этого метода экономико-хозяйственного объедине¬
ния частного капитала государство, предоставляя заказ одной кор¬
порации (главному подрядчику) на производство или создание-
изделия, одновременно возлагает на него финансово-хозяйствен¬
ную и административно-управленческую ответственность за вы¬
полнение заказа в целом, требуя обязательно от него передачи
значительной части заказа (по стоимости) в порядке производст¬
венной, хозяйственной или научно-технической кооперации по суб¬
подряду — другим компаниям.	.
Анализ экономико-хозяйственной деятельности федеральных
ведомств показывает, что подобная форма хозяйственной интегра¬
ции государства и частного капитала — ныне одна из основных.
С точки зрения методов управления она строится на программно¬
целевом методе. Формальной основой ее служит требование феде¬
рального законодательства, включаемое в заказ о передаче глав¬
ным подрядчиком в порядке промышленной или научно-техниче¬
ской кооперации части заказа на сторону по субподряду при
стоимости контракта свыше 50 тыс. долл. Опа же предусматри¬
вает обязательную передачу на сторону до 50% стоимости госу¬
дарственного заказа, если затраты по его осуществлению превы¬
шают 500 тыс. долл.18
Не случайно этот метод управления находит широкое приме¬
нение, как свидетельствует анализ, в таких сферах обществен¬
ного производства, как НИОКР, гражданское и военное строитель¬
ство, транспортные услуги, производство серийной и типовой про¬
дукции гражданского и военного назначения в промышленности,,
а также приобретения государством сырья и различных материа¬
лов.
Официальная статистика США не содержит данных об удель¬
ном весе этой формы производственного объединения федераль¬
ных подрядчиков при выполнении государственных заказов среди
других форм их хозяйственных связей. Однако о ее важной роли
в управлении государственными заказами свидетельствуют много¬
численные примеры ее применения в различных правительствен¬
ных ведомствах. Так, в 1960, 1965, 1970 и 1975 гг. из всех
«главных контрактов» министерства обороны стоимостью выше
10 тыс. долл, на все виды заказов и закупок было передано по
субподрядам 43, 45, 50 и 51% стоимости заказа другим фир-
1 о
мам .
Кроме того, по данным военных ведомств, их заказы в 94 от¬
раслях промышленности США, связанных с военными и смеж¬
ными с ними поставками, выполняют на основе этой системы
22 тыс. корпораций — главных подрядчиков и более 100 тыс.
компаний — субподрядчиков. Вот наглядный пример подобной
формы управления созданием повой техники. По контракту ВВС
США в 1968—1973 гг. фирма «Локхид», как главный подрядчик
по разработке и производству тяжелого транспортного самолета
С-5А, возглавила работу 47 крупных, 103 средних и 4000 мел¬
ких фирм субподрядчиков, расположенных в 17 штатах и 346 го¬
31»

родах США20, в порядке производственной и научно-технической
кооперации и специализации для выполнения государственного
заказа.
Особенно широкое распространение этот метод параллельно с
другими получил в середине 60-х годов среди «большой тройки»:
министерства обороны, НАСА и КАЭ (ныне министерство энер¬
гетики) для управления контрактов на НИОКР среди различных
групп — исполнителей заказов этих ведомств. Именно на его ос¬
нове около 200 компаний — генеральных подрядчиков и 31 300
корпораций — субподрядчиков этих ведомств: промышленных
фирм, университетов, частных и государственных научных цент¬
ров, федеральных контрактных центров и лабораторий группи¬
руются в порядке производственной и научно-технической коопе¬
рации и специализации при выполнении заказов в этой сфере.
Подобное кумулятивное вертикальное объединение экономи¬
ческих, производственных и технических возможностей одновре¬
менно нескольких фирм, особенно специализированных, позво¬
ляет, по мнению американских экономистов, обеспечить гораздо
более высокий уровень управления государственными заказами,
и их экономическую эффективность, чем это было бы возможно
на базе средств и возможностей одной, пусть даже крупной, кор¬
порации. Соответственно американская государственная хозяйст¬
венная практика предусматривает, кроме государственного под¬
рядчика, еще и субподрядчиков первого, второго и более высших
порядков (получающих субподряды от первых), на долю которых
нередко приходится не менее 35—50% общей стоимости конт¬
ракта.
Особенно разветвленной и всесторонней такая производствен¬
но-хозяйственная кооперация складывается при выполнении круп¬
номасштабных долгосрочных научно-технических программ НАСА
пли министерства энергетики в электронной, ядерной, авиацион¬
ной и аэрокосмической промышленности. Так, в середине 60-х го¬
дов генеральный подрядчик компании «Макдонелл — Дуглас» при
разработке проекта космического корабля «Джемини» выполнила
всего 46% основных работ по стоимости21, передав остальные
54% 500 фирмам и университетам субподрядчикам — партнерам
по кооперации. Другая компания, «Грумман Аэроспейс», констру¬
ируя лунную кабину корабля «Аполлон», также выполнила само¬
стоятельно лишь 48% работ, передав остальные (на сумму 1043
млн. долл.) 845 компаниям и научным центрам субподрядчи¬
кам22. Наконец, «Рокуэлл интернэшнл корпорейшп», крупный
правительственный подрядчик по программе «Аполлон», привлек¬
ла к выполнению своей части программы по контракту допол¬
нительно в порядке субподрядов по кооперации 1500 фирм, вы¬
полнивших 58% работ на сумму 2,26 млрд, долл., а при разра¬
ботке модифицированной второй ступени ракеты-носителя
«Сатурн-5» — 1800 субподрядчиков из США и еще 12 фирм-суб¬
подрядчиков из ФРГ, Канады, Англии, Швеции и Норвегии, вы¬
полнивших 56% всех работ по стоимости2’.
320

Разумеется, в условиях капиталистической системы хозяйст¬
ва борьба за заказы правительства принимает среди американ¬
ских корпораций весьма острый характер. Профессор К. Данхоф,
один из видных американских исследователей в области науки и
техники, отмечает, что система субподрядов, несмотря на ее жест¬
кое государственное регулирование, в первую очередь служит ин¬
тересам крупных корпораций — главных государственных подряд¬
чиков. Ибо в порядке промышленно-технической кооперации и
финансовой унии они прежде всего стремятся удержать субпод¬
ряды в рамках узкого круга фирм — главных исполнителей пра¬
вительственных заказов. Причем «главные» смотрят на субпод¬
рядчиков, указывает он, в случае сокращения объема государ¬
ственных заказов как «на буферную мощность, гасящую удар»,
в конечном счете жертвой изменения государственной политики
в этой сфере и сокращения объема заказов «обычно становятся
мелкие фирмы, которых беспощадно выбрасывают из игры» 24.
Однако следует подчеркнуть, что одна из основных тенден¬
ций хозяйственной политики федеральных властей США — раз¬
мещать со второй половины 70-х годов заказы на услуги, и преж¬
де всего на НИОКР, на основе широкого привлечения мелких
фирм в порядке производственной и научно-технической коопе¬
рации. В этой связи подобный метод управления «главный под¬
рядчик — субподрядчики» приобретает особенно важное значение.
На его основе осуществляются крупные социально-экономические
программы федерального правительства по привлечению к выпол¬
нению заказов на НИОКР мелких фирм, такие, как «использо¬
вание» мелких компаний» и «доля мелких фирм в главных конт¬
рактах», а также «мелкие фирмы в районах с хронической эко¬
номической депрессией». Все эти методы хозяйствования направ¬
лены не только на усиление научно-технического потенциала
фирм — поставщиков новой техники государству, но и на решение
внутренних социально-экономических проблем.
Вторая форма хозяйственного объединения корпораций — го¬
сударственных поставщиков новой техники связана с масштабами
производственно-строительных и опытно-конструкторских работ
при выполнении заказов казны, особенно таких, которые, как
показывает практика, не под силу даже отдельным крупным
корпорациям. В этой связи в государственном хозяйствовании
США сложился метод «совместных предприятий» (joint venture
contracting), когда ряд федеральных подрядчиков — крупных
строительных или исследовательских фирм создают совместное
предприятие, объединяющее организационно финансово-производ¬
ственные ресурсы всех участников пула. В этом случае одна из
фирм-участников принимает на себя функции управления эконо¬
мической и производственно-хозяйственной деятельностью «сов¬
местного предприятия».
Другая форма подобного экономико-хозяйственного объедине¬
ния фирм — государственных подрядчиков, наиболее часто встре¬
чающаяся в области строительства промышленных, энергетиче¬
11 Заказ 3220
321

ских и транспортных сооружений,— это объединение всех финан¬
сово-экономических, материальных и производственных ресурсов
группы корпораций-подрядчиков в единую экономически самосто¬
ятельную корпорацию. В этом случае каждая фирма-основатель
является акционером — собственником части созданной корпора¬
ции в сфере ее производственной специализации. В частности,
последний метод объединения фирм — подрядчиков государства
явился основой для проведения шестью строительными компа¬
ниями еще в 30-х годах строительства крупнейшей в США пло¬
тины «Боулдер—Дэм». Он получил наиболее широкое распрост¬
ранение в годы второй мировой войны. Из 7000 фирм — феде¬
ральных подрядчиков «программы Манхеттэн» по созданию
атомной бомбы более 30% строительно-монтажных и промышлен¬
но-технических работ стоимостью в 1,8 млрд. долл, было осуществ¬
лено на этом принципе. По подсчетам журнала «Нэшнл Кон¬
тракт Менеджмент Джорнл» — в середине 70-х годов из общей
суммы государственных ассигнований на гражданское и военное
строительство в размере 8 млрд. долл, от 55 до 70% осваивалось
таким методом производственно-хозяйственной кооперации под¬
рядчиков государства 25.
Растущая техническая сложность и огромная стоимость пра¬
вительственных программ НИОКР, а также разработки аэроко¬
смической, ядерной и военной техники для гражданских и воен¬
ных целей явились, как указывают американские экономисты,
основой новой формы частного предпринимательства — «ассоции¬
рованного контрактования» (team contracting) 2e.
Подобная система хозяйствования, в основе которой лежит ра¬
стущая производственно- и научно-техническая кооперация и спе¬
циализация исполнителей государственных заказов, главным об¬
разом в сфере НИОКР, охватывает мелкие, средние и крупные
компании, содействуя объединению их производственно-хозяйст¬
венных и научно-технических возможностей. Она же позволяет
правительственным органам в значительной степени концентриро¬
вать экономико-производственный потенциал и квалифицирован¬
ную рабочую силу этих групп подрядчиков в своих интересах.
В частности, мелкие специализированные фирмы, обладающие
особым опытом или знаниями в определенной области научно¬
технического прогресса, как указывает профессор Г. А. Кунэо,
в данном случае «могут получить значительную долю крупного
заказа, требующего широкой производственно-технической и хо¬
зяйственной кооперации, а также и специализации» 27.
Метод «ассоциированного контрактования» сложился также в
период второй мировой войны при проведении «программы Ман¬
хеттэн». Именно на основе «ассоциированного контрактования»,
опирающегося на кооперацию и научно-техническую специализа¬
цию фирм-подрядчиков в США в 60-х годах был создан ряд
крупных технических и военно-технических систем, связанных
с многомиллиардными затратами. Так, в начале 60-х годов «Ста-
вид инжениринг корпорейшн», мелкая научно-техническая спе-
322

диализированная фирма, возглавила в рамках «ассоциированного
контрактования» работу трех гигантских компаний Америки: хи¬
мического концерна «Олин Мэтсисон кемикл корпорейшн», опти¬
ческой фирмы «Бош энд Ломб оптикл К0» и машиностроитель¬
ной корпорации «Юнайтед Шу мешинэри корпорейшн» по раз¬
работке противоракетной системы обороны для ВВС США28.
Как показывает анализ экономико-хозяйственной деятельно¬
сти государственных ведомств США, объединение экономических,
производственных и научно-технических ресурсов корпораций —
подрядчиков правительства на основе «ассоциированного контрак¬
тования» при выполнении его различных программ в особой мере
содействует частному капиталу в упрочении его экономических
позиций и наращивании промышленного и научно-технического
потенциала.
Подобная форма хозяйственной интеграции подрядчиков позво¬
ляет отдельной фирме, как указывают американские экономисты,
одновременно участвовать во всем фронте совместно проводимых
программ НИОКР, направленных на мобилизацию научного
потенциала всех корпораций — участников выполнения государ¬
ственного заказа. Причем эта мобилизация производственно¬
технических возможностей фирмы и ее «последующее долевое
участие» в общих результатах прямо соответствует общему
вкладу фирмы, как если бы она самостоятельно выполняла кон¬
тракт государства.
Характерно, что ныне подобный метод хозяйственной коопера¬
ции при управлении программами НИОКР фирм — подрядчиков
государства находит значительное применение как в гражданских,
так и в военных ведомствах США. Его основная сфера приме¬
нения — создание новой техники и технологии, промышленно¬
техническое строительство, выполнение заказов государства в об¬
ласти НИОКР. На его долю ежегодно приходится до 1,5 млрд, долл.,
или от 10 до 15% всех затрат министерства обороны и НАСА,
размещаемых через хозяйственно-договорный механизм. Гораздо
выше его доля в КАЭ и других гражданских ведомствах: мини¬
стерстве здравоохранения, министерстве транспорта и Националь¬
ном научном фонде, где его масштабы составляют от 30 до 40%
ежегодно, т. е. таким образом осваивается до 3,5—4 млрд, долл.29
Американские корпорации, исполнители государственных про¬
грамм НИОКР, юридически выступают в рамках подобной систе¬
мы «ассоциированного контрактования», в качестве «партнеров»
или «ассоциированных членов». Последнее обстоятельство, по ут¬
верждению органов печати, близких к правительственным кругам,
дает возможность им избегать обвинений в «грабительских отно¬
шениях», которые нередко раздаются среди мелкого капитала в
адрес системы «главный подрядчик-субподрядчики». Ибо, как ука¬
зывает профессор Г. С. Петровиц, эксперт в области государст¬
венной экономики США, «малый бизнес — субподрядчики круп¬
ных корпораций — подчас наиболее обездоленное лицо в сфере
государственных заказов» 30.
11*	323

Несмотря на определенные преимущества системы «ассоци¬
ированного контрактования» как для правительственных хозяйст¬
венных органов, так и для частного капитала подобный метод,
как отмечают американские буржуазные экономисты, таит в себе
определенные трудности для государственного контроля и управ¬
ления при выполнении федеральных заказов. Он также представ¬
ляет определенные сложности и для частных корпораций-постав¬
щиков, требуя постоянной и тщательной координации произ¬
водственно-хозяйственной и научно-технической деятельности
корпораций-партнеров.
Естественно, что в условиях капиталистической системы хо¬
зяйства даже гарантированный заказчик — правительственные
органы США не могут полностью избавить частный капитал от
колебания рыночной конъюнктуры и внести в широком смысле
слова плановые начала в сферу государственно-хозяйственной
деятельности.
Ускорение темпов научно-технического прогресса и его наи¬
более уродливой формы — военно-технического, равно как и по¬
рождаемое им особенно быстрое моральное устаревание вчера
еще рожденной в научных лабораториях и подчас не получив¬
шей материального воплощения военной техники, дали с 50-х
годов толчок к жизни в военных ведомствах США внедрению
особого метода экономико-хозяйственного объединения федераль¬
ных подрядчиков или управления правительственными заказами.
В его основе лежит принцип «контракта на систему оружия»
(weapons system contracting) 31.
Министерство обороны США впервые применило этот метод в
начале 50-х годов для размещения заказов на приобретение слож¬
ных систем вооружения, разрабатываемых и производимых на
протяжении длительного периода времени, и долгосрочных про¬
грамм НИОКР.
В основе этого подхода лежало, с одной стороны, стремление
правительственных органов США внести более широкий элемент
рационализации и новых, более эффективных, форм хозяйствен¬
ного управления в создание и производство резко возрастающих
по стоимости систем вооружения. На его внедрении в практику
хозяйственной деятельности в решающей мере сказались и совре¬
менные достижения в области управления, растущие масштабы
применения операционного и системного анализа, попытки аме¬
риканских экономистов научно обосновать принципы государст¬
венно-хозяйственной деятельности 32.
Кроме того, в этой политике правительственных органов по
размещению заказов в промышленности проявилось с особой си¬
лой и растущее давление на них, особенно с 60-х годов, ядра
военно-промышленного научного комплекса — крупных компа¬
ний — основных федеральных подрядчиков, требовавших большей
доли и прямого участия в государственных заказах.
В основе этого метода лежит то, что корпорация — главный под¬
рядчик принимает на себя от федерального ведомства-заказчика
324

хозяйственные функции, ранее традиционно принадлежавшие го¬
сударству, среди них: размещение заказа на систему, управление
ее разработкой и производством, а также право передачи по соб¬
ственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же
предоставлено государством в этом случае и право хозяйствен¬
ных и управленческих решений о производстве подсистемы на
собственных или дочерних предприятиях в данной или смежной
отрасли промышленности или о закупках на основе субподрядов.
В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком сохра¬
няется лишь формальная обязанность общего хозяйственного кон¬
троля за системой субподрядов корпорации — генерального под¬
рядчика.
Ныне, по оценкам правительственных органов США, метод
«контракт на систему» как форма управления экономико-хозяй¬
ственной деятельностью наиболее крупных компаний — федераль¬
ных подрядчиков является одним из основных. Так, в 1971 г.
только из средств министерства обороны уже было размещено за¬
казов в различных секторах экономики и финансировалось 141
долгосрочная программа закупки систем на общую сумму в
163 млрд, долл., причем 58% этих расходов было покрыто в
1972—1976 гг. Среди них около 30 млрд, долл.33 приходилось на
заказы на программы НИОКР, размещенные министерствами ар¬
мии, ВВС и ВМС в промышленности и научных центрах страны
в 1970—1975 гг. и основанными на этом принципе. Значительно
возросли масштабы применения этого метода (заказ «на систе¬
му») и в гражданских сферах экономики.
Причем если до начала 70-х годов при размещении заказа
государства под термином «система» обычно подразумевалось ком¬
плексное военно- и инженерно-техническое сооружение (ракета,
самолет, атомный реактор, ЭВМ, радар, станок, автомобиль, изме¬
рительный прибор), то с середины 70-х годов в связи с требо¬
ванием правительственных органов расширять экономико-дого¬
ворные связи в гражданских секторах хозяйства, используя со¬
временные методы управления, в это понятие ведомства-заказ¬
чики уже включают не только «материализованный конечный
продукт», но также приобретение и закупку услуг в сфере нема¬
териального производства.
Показательно, что этот метод охватывает долгосрочные про¬
граммы НИОКР в промышленности, а также контракты на «си¬
стемы» — программы в области перестройки системы образова¬
ния, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управ¬
ления энергетикой в национальном масштабе, жилищного и
гражданского строительства, контроля за движением автотранс¬
порта, а также поиска путей решения других сложных социально¬
экономических проблем. Их финансирование с 70-х годов произ¬
водится из средств федерального бюджета по программно-целевому
принципу как приобретение системы. По официальным данным,
из 7—8 млрд, долл., ежегодно расходуемых федеральным прави¬
тельством на НИОКР в промышленности США, около 40% этих
325

средств сегодня осваивается на основе подобного метода управ¬
ления 34.
Политикой экономии и эффективности при использовании го¬
сударственных ассигнований диктуется и еще одна тенденция
хозяйственной деятельности федеральных ведомств середины 70-х
годов: это растущие масштабы применения метода «долгосроч¬
ного контрактования» (multyyear-procurement method).
Суть этого метода хозяйствования сводится к размещению и
управлению государственными заказами на товары и услуги, строи¬
тельство, а также аренду зданий, сооружений и промышленного
оборудования на долгосрочной основе, как правило, не менее
пяти лет.
Первоначально подобный метод сложился в недрах военных
ведомств с конца 60-х годов как один из новейших видов эко¬
номико-хозяйственных связей министерства обороны с промыш¬
ленностью в дополнение к принятой в США системе пятилетне¬
го программирования строительства вооруженных сил 35.
Федеральные ведомства США связывают с применением это¬
го метода хозяйствования, по мнению профессора В. X. Риемера,
автора фундаментального труда «Управление государственными
заказами», широкий круг хозяйственных задач: сокращение из¬
держек производства по контракту, повышение стандартизации
производственных товаров и изделий, большую стабильность про¬
изводства, повышение эффективности в управлении контрактами
со стороны государства, удобство при их размещении, а также
более высокую степень конкуренции за государственные заказы
при их выдаче зв.
Показательно, что по данным Комиссии по правительствен¬
ным операциям палаты представителей конгресса США эконо¬
мия от применения этого метода при размещении заказов мини¬
стерства обороны преимущественно на типовую технику и инже¬
нерно-строительные сооружения только за пятилетие (с 1968 по
1973 г.) составила более 300 млн. долл.37
В этой связи правительственные органы придают важное зна¬
чение анализу эффективности контрактов на НИОКР, сопостав¬
лению первоначальных «плановых цен» заказчика с конечными
издержками производства при осуществлении программ. Основой
подобного анализа являются разработанные еще в конце 60-х го¬
дов главным образом «РЭНД корпорейшн», Стенфордским иссле¬
довательским институтом и Институтом оборонного анализа по
заказу ВВС США экономико-математические методы оценки эф¬
фективности федеральных научно-технических программ. Они
включают линейное программирование, метод «затраты-эф-
фективность», «ПЕРТ/Время», «ПЕРТ/Стоимость», «Паттерн»,
РАМПС, метод критического пути (сетевое планирование), «гра¬
фики Ганта», «графики узловых точек», «метод линии баланса»
и дальнейшее развитие метода ПЕРТ — система МОСТ. «Приме¬
нение методов анализа экономической эффективности при прове¬
дении и управлении крупными техническими программами, от¬
326

мечают американские эксперты в области управления большими
системами, в значительной мере содействует повышению эффек¬
тивности хозяйственной политики федеральных ведомств при раз¬
мещении контрактов на крупномасштабные и многоцелевые доро¬
гостоящие программы.
Начиная с 60-х годов федеральные ведомства применяют ме¬
тод под названием «подрядчик — управляющий системой» (sy¬
stem management contractor’s concept) 38. Его применение также
обусловлено ростом числа крупных специализированных фирм,
осуществляющих долгосрочные программы, связанные со сложны¬
ми техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о
совместимости узлов и компонентов, а главное — о надежности
систем. Оно также продиктовано и расширением политики «эко¬
номии и рационализации» правительственных органов в связи с
растущим числом размещения заказов на программы как на «за¬
купку системы».
В общей форме метод «подрядчика — управляющего системой»
основан на применении системного подхода при размещении
крупномасштабного контракта в промышленности на осуществле¬
ние долгосрочной научно-технической программы с высокой сте¬
пенью неопределенности. В данном случае системный подход и
концентрация «управления системой» используются федераль¬
ным ведомством-заказчиком для управления исследованиями п
разработками в промышленности. Причем инструментом этого уп¬
равления служит непосредственно хозяйственно-договорный меха¬
низм, т. е. контракт, его объектом — программа, разбитая на ком¬
поненты, а субъектом управления — непосредственно генеральный
подрядчик, «управляющий программой».
Американские специалисты в области управления условно ра¬
зделяют все фирмы — федеральных подрядчиков на НИОКР —
на три категории. При этом учитывается не оценка общей вели¬
чины активов фирмы, ее основного или оборотного капитала,
а принцип ее функционально-целевого назначения и определение
ее хозяйственной роли в системе управления государственной
программой исследований и разработок. Соответственно в первую
группу входят компании, «управляющие программой», хозяйст¬
венная функция которых — управление и разработка всей систе¬
мы; во вторую — подрядчики, ответственные за разработку и со¬
здание основных компонентов системы и ее подсистем, и, нако¬
нец, в третью — мелкие фирмы, специализирующиеся в области
разработки узкоцелевых тем, требующих уникальных знаний,
высокого научно-технического и инженерного мастерства.
Подобная классификация охватывает фирмы — главных под¬
рядчиков, т. е. тех, кто получает заказы непосредственно от фе¬
деральных ведомств. Она не включает корпорации, выступающие
в роли субподрядчиков двух первых категорий главных подряд¬
чиков.
Метод «подрядчик — управляющий системой» с 70-х годов
воплощается в хозяйственной политике федеральных ведомств
327

при размещении заказов на создание новой техники в промыш¬
ленности.
Государственное ведомство — заказчик при этом требует от
компании-корпорации, «управляющей системой», осуществления
широкого круга хозяйственных функций: выбор альтернативных
решений при конструировании и разработке систем и подсистем
с учетом новейших достижений науки и техники, подбор суб¬
подрядчиков на конкурентной основе, управление работой по кон¬
струированию системы совместно с субподрядчиками для ее опти¬
мизации, а также контроль за разработкой конструкции как в
рамках фирм — главных подрядчиков, так и среди всех субпод¬
рядчиков. Подрядчик — управляющий системой несет также от¬
ветственность не только за обеспечение необходимого уровня по¬
казателей конечного продукта по договору, но и за контроль над
общими издержками производства и завершением всей программы
в срок.
По мнению отдельных американских экономистов, контракт,
выданный на основе подобной концепции, обеспечивает решение
ряда комплексных задач. «Главный контрактор,— пишет профес¬
сор американского контрактного права Р. Хомман,— на которого
возложена ответственность за сборку компонентов системы, изго¬
тавливаемых другими фирмами, несет полную ответственность за
другие компоненты и выполняет многие, если не все, функции
управляющего системой» 39.
Метод выдачи контракта на разработку крупномасштабной
программы одной фирме, включая все этапы, как НИОКР, так
и производство сложной системы, пока еще не получил в США
широкого распространения. Применение такого подхода представ¬
ляет собой сложную социально-экономическую проблему. Его вне¬
дрению противостоят как некоторые круги федеральных ведомств,
стремящихся сохранить государственный контроль над програм¬
мами, так и те группы американских компаний, которые не уча¬
ствуют в государственных заказах. Последние видят в подобной
политике усиление роли крупных компаний — главных подрядчи¬
ков, т. е. «управляющих системами», которые в данном случае
получают из рук государства гигантские финансовые и матери¬
альные средства для проведения научно-технических программ и
приобретают функции управления средствами и другими фирма¬
ми. Острота этой проблемы усугубляется и тем обстоятельством,
что две другие группы главных федеральных подрядчиков в этой
«трехступенчатой системе» — средние и мелкие фирмы — также
нередко выступают против подобной системы, поскольку компа¬
ния, управляющая системой, как свидетельствуют слушания раз¬
личных комиссий конгресса в период с конца 60-х годов, стремит¬
ся «подмять» под себя другие фирмы, используя свое узаконенное
господствующее положение.
Показательно, что с конца 60-х годов федеральные ведомст¬
ва при разработке сложных программ НИОКР в промышленности
одновременно прибегают к использованию метода «второго управ¬
328

ляющего программой». В этом случае федеральное ведомство пре¬
доставляет одной фирме контракт на разработку компонентов си¬
стемы и ее окончательную сборку. Другая фирма разрабатывает
и поставляет подсистемы и другие компоненты. Что же касает¬
ся научно-технического руководства по управлению всей програм¬
мой, осуществляемой по контрактам этими подрядчиками, то эти
функции в данном случае принимает на себя либо научно-тех¬
нический персонал ведомства, либо одна из «бесприбыльных» кор¬
пораций — «думающих фабрик» этого ведомства.
Правительственные органы, применяя метод «второго управ¬
ляющего программой», сохраняют за собой право технических
консультаций, заключения и одобрения любых изменений к ранее
принятым планам исследований и разработок, а иногда вообще
осуществляют тесный технический и финансовый контроль над
деятельностью фирм, проводящих подобные проекты.
Применение методов управления программами разработки но¬
вой техники на основе контрактной системы в конечном счете
служит интересам крупного капитала. В основе этой системы ле¬
жит четко выраженная тенденция буржуазного государства к
передаче ведомственных функций управления по разработке но¬
вой гражданской и военной техники, оплачиваемой из средств фе¬
дерального бюджета частному капиталу. В этом смысле особенно
характерно применение концепции «единый комплекс» (total pa¬
ckage procurement). Суть ее сводится к тому, что все намечаемые
опытно-конструкторские разработки, производство новой военной
техники, ее испытание и внедрение, а затем эксплуатация на
протяжении всего срока службы системы заказываются и оплачи¬
ваются федеральным ведомством как единый комплексный про¬
цесс.
Иными словами, в данном случае заключается не серия кон¬
трактов, а один долгосрочный договор, включающий в твердо
фиксированную цену контракта «с материальным поощрением»
военно-, научно-технические и технико-экономические показате¬
ли системы, которые в обычных случаях определяются либо по¬
этапно, либо на конечной стадии заказа системы.
Внедряя с середины 60-х годов метод размещения заказов по
принципу «единый комплекс», руководители министерства оборо¬
ны США пытались добиться экономии средств и рационализиро¬
вать в более широких масштабах процесс размещения контрак¬
тов, заключенных на создание новой военной техники. Этот ме¬
тод, по мнению его авторов, должен был значительно ограничить
возможность предоставления необоснованных технических заявок
на контракт, завышения показателей работы системы или меха¬
низмов. Однако практика его применения в министерстве обо¬
роны при размещении заказов на создание реактивных бомбар¬
дировщиков, вертолетов, судов, подводных лодок и разработку
крупных научно-технических проектов, несмотря на ряд преиму¬
ществ, себя не оправдала.
329

В целом следует сказать, что растущие масштабы применения
в послевоенный период экономико-хозяйственных «контрактных»
отношений между американским буржуазным государством —
предпринимателем и его «главным подрядчиком» — частным ка¬
питалом и особенно связанные с ними тенденции в экономии
федеральных затрат, хотя и несут с собой значительные элемен¬
ты рационализации хозяйственно-предпринимательской деятель¬
ности казны, но своим острием они направлены на защиту и ог¬
раждение интересов крупного капитала.
Ведь в основе функционирования ФКС лежит четко выражен¬
ная тенденция экономической политики современного буржуазно¬
го государства к широкой передаче монополистическому капита¬
лу функций хозяйственного управления государства по созданию
и производству как гражданской, так и военной техники, равно
как и приобретению услуг, оплачиваемых из средств федераль¬
ного бюджета. Подобная политика в конечном счете служит сред¬
ством извлечения монополиями дополнительных прибылей и
сверхприбылей и усиления эксплуатации трудящихся современ¬
ной Америки.
В то же время государственное хозяйствование в США на ос¬
нове «контрактных отношений» между государством-«предприни-
мателем» и частным капиталом — «исполнителем» технических,
экономических, военных и даже социально-экономических заказов
федерального правительства, отражающее особенности развития
американского капитализма, формы и методы хозяйственного уп¬
равления государством,— все это приводит к появлению новых
воззрений и концепций буржуазной идеологии. В основе их лежит,
как правило, тезис о том, что современные формы управления и
хозяйствования буржуазного государства будто бы ведут к изме¬
нению социальной природы современного капитализма. В частно¬
сти, одна из этих концепций, претендующая на универсализм,
носит одиозное название теории «всеобщего контрактного госу¬
дарства» 40, или «федерализма по контракту» 41, «новой формы сме¬
шанной экономики», или «контрактной экономики» 42.
Либеральные критики «классических взглядов» буржуазных
теорий управления пишут, что США с 70-х годов вступили в
стадию некоей новой политической экономии, пришедшей на сме¬
ну стадии «управляемой экономики» “. «Новая политическая эко¬
номия», по их словам, не связана с изменением характера об¬
щественного производства и отношений собственности, но вызы¬
вается «гигантским и постоянно растущим по своим масштабам
государственным предпринимательством, основанным на новых
формах государственно-хозяйственного управления» Подчерки¬
вая особенности экономического инструментария в руках государ¬
ства по осуществлению его хозяйственно-предпринимательской
деятельности, творцы этой теории пишут: «Контрактный меха¬
низм — вот что все эти годы служит главным инструментом, на
основе которого американское государство осуществляет и расши¬
ряет свою экономическую власть и создает новые средства
330

л/я управления государственно-предпринимательской деятель¬
ностью» 45.
Американские буржуазные экономисты и социологи радикаль¬
ного толка не без основания признают возрастающую экономи¬
ческую роль государства и, в частности, ФКС, как хозяйствен¬
ного инструмента по регулированию экономики и управлению
наукой, техникой и социально-экономическими процессами. Од¬
нако эти положения, отражающие усложнение форм хозяйство¬
вания американского государства, порождаемые, с одной стороны,
углубляющимся кризисом капитализма, а с другой — современной
НТР, все чаще сопровождаются утверждениями о том, что про¬
ведение заказов, оплачиваемых из средств казны и осуществляе¬
мых под контролем государства,— результат якобы его «особой
регулирующей роли», будто бы приведшей к новым «формам
социального партнерства» и отношений между государством и
капиталом.
Марксистско-ленинская теория дает ясный ответ на вопрос о
характере хозяйственно-договорных «контрактных» отношений в
условиях капиталистического способа производства, в частности
о подлинной роли подобной системы. Социально-экономическая
природа хозяйственного договора как инструмента управления и
его роль в реализации товарно-денежных отношений в условиях
капитализма были всесторонне раскрыты К. Марксом.
«Договор о поставке, как сделка между продавцом и покупа¬
телем,— писал К. Маркс,— представляет собой операцию, отно¬
сящуюся к рынку, к сфере обращения» 46. И далее: «Чтобы данные
вещи могли относиться друг к другу как товары, товаровладель¬
цы должны относиться друг к другу как лица, воля которых
распоряжается этими вещами... Следовательно, они должны при¬
знавать друг в друге частных собственников. Это юридическое
отношение, формой которого является договор,— все равно закреп¬
лен ли он законом или нет,— есть волевое отношение, в котором
отражается экономическое отношение. Содержание этого юриди¬
ческого, или волевого, отношения дано самим экономическим от¬
ношением» 47.
В условиях американского государственно-монополистического
капитализма работа промышленника-капиталиста «на казну» по
контракту-соглашению между государством и частным капита¬
лом отнюдь не меняет классовую природу капитализма, а на са¬
мом деле отражает лишь одну из особых форм сращивания бур¬
жуазного государства с капиталом. Она же демонстрирует и
новые формы управления хозяйственной деятельностью этого
государства.
Работа «по контракту» открывает перед капиталистом особые
возможности государственного рынка, гарантируя стабильность
заказов всей мощью казны буржуазного государства. «Когда ка¬
питалисты работают на оборону, т. е. на казну,— указывает
В. И. Ленин,— это уже — ясное дело — не «чистый» капитализм,
а особый вид народного хозяйства. Чистый капитализм есть то¬
331

варное производство. Товарное производство есть работа на неиз¬
вестный и свободный рынок. А «работающий» на оборону капи¬
талист «работает» вовсе не на рынок, а по заказу казны, сплошь
и рядом даже на деньги, полученные им в ссуду от казны» 48.
Эта ленинская мысль о формах интеграции буржуазного го¬
сударства и капитала в эпоху империализма, полностью сохра¬
няя свое непреходящее значение, в современных условиях напол¬
няется новым конкретно-историческим содержанием. Государст¬
венное потребление в США конца XX в. с его тенденциями к
долгосрочному программированию создает стабильный и устойчи¬
вый государственный рынок, менее подверженный колебаниям
открытой рыночной конъюнктуры капиталистического рынка, обе¬
спечивающий высокие прибыли, а также сверхприбыли, оплачи¬
ваемые щедрой рукой буржуазного государства за счет средств
широких масс американских трудящихся. Что же касается госу¬
дарственных контрактов — заказов федеральной казны, то они
отнюдь не меняют, как и сама по себе хозяйственно-предприни¬
мательская деятельность государства, природы капитализма,
а лишь особенно наглядно демонстрируют в современной аме¬
рике особенности его перерастания в государственно-монополи¬
стический.
1	Code of Federal Regulations. 41. Public Contracts and Property Manage¬
ment. Washington, 1977, p. 187—188.
2	Shipments of Defense-Oriented Industries. Washington, 1979. Current In¬
dustrial Reports, MA-175(77)-1, p. 6—7.
3	Weidenbaum M. L. The Economics of Peacetime Defense. New York, 1974,
p. 50.
4	Cm.: Code of Federal Regulations. 41. Public Contracts and Property Mana¬
gement. Types of Contracts. Washington: GPO, 1975, p. 42—182; Procure¬
ment Law Defence Department, 1976, Jan., p. 1, 5; Pace D. F. Negotiation
and Management of Defence Contracts. Washington, 1970, p. 156.
5	Другая классификация заказов государства по их стоимости состоит в
том, что к «главным контрактам» относятся заказы стоимостью от
10 тыс. доли, и выше, а НАСА — от 25 тыс. долл, и выше; к «контрак¬
там» — заказы от 2,5 тыс. до 10 тыс. долл.; к «распоряжениям на закуп¬
ку» — заказы не свыше 2,5 тыс. долл, и к «заказам-изменениям» — не
выше 10 тыс. долл.
6	Harvard Law Review. Boston, 1971, vol. 84, N 1, p. 524.
7	Riemer W. H. Handbook of Government Contract Administration. New York,
1973, p. 171.
8	Ibid., p. 387.
9	Pace D. F. Negotiation and Management of Defense Contracts. New York,
1970, p. 187—188.
10	Только по контрактам министерства энергетики на НИОКР ежегодно ос¬
ваивается в научных центрах министерства здравоохранения, высшего
образования и социального обеспечения около 100 млн. долл., а подряд¬
чиками министерства гражданского строительства и городского плани¬
рования в 1974—1975 гг. были «бесприбыльные институты»: «Митре кор-
порейшн», «Институт оборонного анализа» и федеральные ведомства:
Пентагон, ННФ, Национальная Академия наук и Администрация общих
служб (НИД, R. and D Obligation Programme for 1975. Washington, 1976,
p. 82—85).
11	Harvard Law Review, 1975, N 86, p. 421.
12	Government Executive. 1973, Dec., vol. 1, p. 38—39.
332

13	Bride J. Mac., Wachtel S. Government Contracts. New York, 1963, vol. 2,
p. 243.
14	Tybony. National Contract Management Journal, 1975, p. 71.
15	Если	Ип, то корпорация-подрядчик обязана до окончания зака¬
за извещать об этом ведомство-заказчика для последующих перерасче¬
тов и переоценки контракта.
16	Cuneo G. A. Government Contracts Handbook. Washington, 1969, p. 181.
17	Federal Bar Journal, 1970, vol. 29, N 4, p. 353.
18	Code of Federal Regulations. 41. Public Contracts and Property Management.
Washington, 1975, Subcontracts, p. 283—287.
19	Summary of the Report of the Commission on Government Procurement.
Washington, 1972, p. 32.
20	News Week. 1971, Aug., p. 33—34.
21	Small Business in Government Procurement before and After Defense Cut¬
back. Hearing before the Subcommittee on Government Procurement House
of Representatives. 91-st Congr. Washington, 1970, p. 999—1001.
22	Ibid., p. 1000.
23	Nasa Annual Procurement Report for FY 1972. Washington: GPO, 1973,
p. 81.
24	Danhof С. H. Government Contracting and Technological Change. Washing¬
ton, 1969, p. 234.
25	National Contract Management Journal. Washington, 1974, vol. 8, N 4,
p. 121.
26	Cuneo G. A. Op. cit., p. 12—13.
27	Ibid., p. 13.
28	Ibid., p. 14.
29	National Contract Management Journal, 1976, vol. 4, p. 47.
30	U. S. Congress. House of Representatives. Committee on Government Opera¬
tions. Government Procurement and Contracting, Pt 7. Hearings on 71-R
474, 1969, May, p. 1832.
31	Cm.: The Impact of Technological Age: The Historic Development of the
Procurement Process. Commission on the Government Procurement. Wa¬
shington, 1973, vol. 1, Apendix G, p. 117—118.
32	Подробнее см.: США современные методы управления. М.: Наука, 1971,
с. 73—200.
33	U. S. Comptroller General. Report В-163058. Acquisition of Major Weapons
Systems. Washington, 1972, July 17, p. 65.
34	Research Management, 1975, N 8, p. 421.
3S	Procurement Policies, Methods and Standards. Chicago: Commerce Clearing
House Inc., 1971, p. 60—61. См. также: Катасонов JO. В. США: военное про¬
граммирование. М.: Наука, 1972, с. 88—98.
38	Biemer W. В. Handbook of Government Contract Administration. Washing¬
ton, 1973, p. 241—242.
37	Preliminary Report of the Commission on Government Procurement to the
Subcommittee of the Committee on Government Operations. Washington:
GPO, 1972, Febr., p. 21—22.
38	Government Contracts Guide. Washington, 1972, p. 66.
39	The Federal Bar Journal, 1973, vol. 17, p. 121.
40	Гелбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества: Пер. с англ.
М.: Прогресс, 1976, с. 162—177.
41	Price D. К. Federalism by Contract. New York, 1964, p. 31—32.
42	Tybout B. A. Government Contracting in Atomic Age. Ann Arbour, Michi¬
gan, 1966, p. VIII, 2.
43	The New Political Economy: The Public Use of the Private Sector/Ed.
L. R. Smith. New York, 1975, p. IX; Holman M. A. The Political Economy
of the Space Program. Palo-Alto, 1974, p. 169—181.
44	The New Political Economy..., p. 8.
45	Ibid., p. 10.
46	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 24, с. 285.
47	Майке К.. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 23, с. 94.
48	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 32, с. 318—319.

Глава седьмая
Организация государственных программ
функционального
и отраслевого назначения
1* Государственные программы регулирования качества
и безопасности продукции
Формы воздействия государства на формирование уровня ка¬
чества продукции многообразны, и, в основном, определяются
той ролью, которую оно играет как сила, способная оказать дав¬
ление на бизнес или экономически заинтересовать его. В данном
разделе мы ограничимся рассмотрением лишь одной из сфер
воздействия, которое осуществляется с помощью государственных
регулирующих органов на базе федеральных законов. Отдельные
попытки такого регулирования были предприняты еще в начале
века. В 1906 г. конгрессом США были приняты законы о контро¬
ле мясных продуктов и о чистоте продуктов питания и медика¬
ментов, запрещавшие продажу опасных в употреблении, фальси¬
фицированных, низкосортных товаров этих категорий. Бюро по
химии, учрежденное в соответствии с последним из названных
законов, в 1931 г. было преобразовано в Федеральную администра¬
цию по пищевым товарам и лекарственным средствам (ФДА),
которая и поныне является могущественным регулирующим ор¬
ганом. Сам закон в 1938 г. был значительно ужесточен, а в
последующие годы была принята серия поправок и дополнений
к этому закону *.
Особый размах правовое регулирование качества продукции
приобрело в настоящее время вследствие изменения общей эконо¬
мической ситуации в середине 60-х — начале 70-х годов и новых
проблем социально-экономического характера.
Необходимость регулирования качества.
Современный этап развития экономики США характеризуется
дальнейшим углублением противоречий между трудом и капита¬
лом, неуклонным снижением темпов роста производительности
труда, устойчиво высоким процентом безработицы, отчетливо про¬
явившимся энергетическим кризисом, постоянным ростом ин¬
фляции.
За последнее десятилетие цены на товары в США выросли
почти в 2 раза, причем общее инфляционное увеличение цен
далеко не адекватно повышению качества товаров. В частности,
П. Риэз, профессор университета штата Айова, провел в 1977 г.
обследование по 10162 маркам (разновидностям) 685 категорий
потребительских товаров. В задачу обследования входило выявле¬
334

ние зависимости между ценой товаров и их качеством. Ре¬
зультаты обследования показали, что для 20% товаров сущест¬
вовала обратная зависимость между ценой и качеством, т. е. ме¬
нее качественные товары продавались по более высоким ценам,
причем эта зависимость была ярко выражена для товаров крат¬
косрочного пользования, таких, как косметические и парфюмер¬
ные средства, туалетные принадлежности, некоторые виды продо¬
вольственных товаров. Обратная зависимость между ценой и ка¬
чеством была выявлена для 35% этих групп товаров. Из своего
обследования П. Риэз делает абсолютно правильный вывод: «По¬
требители часто думают, что более дорогой продукт должен быть
лучше, он содержит лучшие исходные материалы, подвергается
более тщательной технологической обработке и в него вкладыва¬
ется более высокое индивидуальное мастерство рабочих. Однако
с моей точки зрения, единственное, что зачастую бывает выше
в дорогостоящих товарах— это прибыль. Использовать цену как
показатель качества — весьма неразумная стратегия со стороны
потребителей, особенно товаров краткосрочного пользования»2.
Инфляционные процессы и несоответствие цен качеству това¬
ров стали одной из причин, породивших небывалое усиление кон¬
сьюмеризма — движения в защиту интересов потребителей, как
реакции на деятельность частного бизнеса. Объективные же исто¬
ки консьюмеризма гораздо глубже. Они лежат в общих законо¬
мерностях беспланового развития капиталистической экономики
и общественного производства в условиях научно-технического
прогресса.
Современный этап развития промышленного производства
США характеризуется дифференциацией продукции. Рынок на¬
сыщен товарами одинакового функционального назначения, но
разного уровня качества, наряду с этим дифференциация зача¬
стую выражается в неоправданном изменении чисто внешних,
стилевых особенностей продукции, не распространяясь на основ¬
ные показатели качества, благодаря чему индивидуальному по¬
требителю трудно отличить, чем один товар качественно отлича¬
ется от аналогичного. Строя стратегию сбыта, промышленные
корпорации стремятся привлечь покупателей с помощью необыч¬
ной упаковки и рекламных кампаний, которые нередко фальси¬
фицируют истинное качество товаров.
Научно-технический прогресс привел к появлению огромного
числа новых изделий, которых не было еще 20 лет назад. Раз¬
витие химии на фоне истощающихся природных ресурсов активи¬
зировало процесс замены натуральных материалов синтетически¬
ми, однако их побочные эффекты и отрицательные воздействия
на здоровье человека далеко не изучены, хотя уже имеются
многочисленные примеры подобного воздействия. Одно из прояв¬
лений научно-технического прогресса — усложнение многих ви¬
дов продукции, в частности электротехнических приборов для
домашнего обихода. С одной стороны, использование подобной
продукции — качественно новая ступень в удовлетворении по¬
335

требностей человека, но с другой — чем сложнее изделие, тем
больше вероятность выхода его из строя в случае некачествен¬
ного изготовления составляющих его компонентов. Связанный с
этим рост эксплуатационных расходов вызывает негативную ре¬
акцию потребителей.
Как отмечает известный специалист по вопросам управления
качеством Дж. Джуран, на протяжении ряда последних лет в США
нарастало недовольство общественности «лживостью рекламы,
обманными гарантиями, низким качеством товаров, плохим об¬
служиванием» 3.
Возмущение потребителей всеми перечисленными явлениями,
которые являются прямым результатом деятельности частнока¬
питалистических предприятий, составляет лишь часть общей
социально-экономической ситуации, характерной для 70-х годов.
Если рассматривать ее в более общем плане, то возникла пробле¬
ма «качества жизни». Не вдаваясь здесь в рассмотрение сущ¬
ности и идеологической направленности этого комплексного поня¬
тия, отметим лишь, что качество как предметов потребления, так
и продукции промышленного назначения оказывает непосредст¬
венное воздействие на условия труда и быта, здоровье человека,
а это, безусловно, компоненты «качества жизни». Бесконтрольная
деятельность частнокапиталистических фирм привела к ухудше¬
нию качества среды обитания. Уровень загрязнения воды и воз¬
духа промышленными отходами достиг угрожающих размеров.
Общенациональной стала проблема безопасности человека в
быту, на работе, на транспорте, о чем говорят многочисленные
статистические данные. С 1969 по 1973 г. в США на производстве
погибло людей больше, чем было убито в период агрессии во
Вьетнаме. Ежегодно 2,2 млн. человек становились инвалидами
труда. Частота производственного травматизма с 1961 по 1971 г.
возросла на 56,4%. По подсчетам Национального совета по вопро¬
сам безопасности ежегодные потери, связанные с выплатой ком¬
пенсаций за увечья, расследованием их причин, медицинским
лечением, составляли 3,9 млрд, долл.4
В начале 60-х годов смертность в результате автомобильных
катастроф была на уровне 5,5 человек на каждые 100 млн. милей
пробега5. Только в 1977 г. в автомобильных катастрофах погиб¬
ло 47 тыс. человекв.
По данным на 1970 г. в США ежегодно от 25 до 30 млн. че¬
ловек получали травмы в процессе эксплуатации и использова¬
ния потребительских товаров, из них 110 тыс. получали серьез¬
ные травмы с необратимыми последствиями, 30 тыс. умирало,
связанные с этим суммарные потери составляли 5,5 млрд. долл,
ежегодно 7.
Разумеется, из этих обобщенных статистических данных труд¬
но вычленить те случаи травматизма и смертельных исходов,
которые непосредственно вызваны низким качеством товаров или
работой на неисправном оборудовании, здесь действуют и многие
другие факторы. Однако масштабы перечисленных явлений стали
336

красноречивым свидетельством возникшей проблемы, которая
настоятельно требует решения, что не может быть полностью до¬
стигнуто в рамках частного бизнеса в силу неискоренимых про¬
тиворечий между трудом и капиталом, производителями и потре¬
бителями. В этих условиях государство, в принципе стоящее на
страже интересов крупного капитала, под давлением обществен¬
ности вынуждено взять на себя решение ставших общенациональ¬
ными проблем обеспечения безопасности, улучшения «качества
жизни», защиты потребителя.
Начиная с середины 60-х годов конгрессом США был принят
ряд законов, направленных на защиту интересов потребителя,
причем деятельность государства в этой области особенно усили¬
лась в 70-х годах8.
В соответствии с этими законами в конце 60-х — начале 70-х
годов был учрежден ряд федеральных регулирующих органов.
К их числу относятся: Комиссия по безопасности потребитель¬
ских товаров (КПСК); Национальная администрация по безо¬
пасности движения автомобильного транспорта (НХТСА); Адми¬
нистрация по охране здоровья и обеспечению безопасности в
процессе труда (ОША); Национальный институт по охране здо¬
ровья и обеспечению безопасности в процессе труда; Комиссия
по оценке безопасности и охране здоровья в процессе труда;
Агентство по защите окружающей среды (ЭПА). К названным
органам следует еще добавить упоминавшуюся ранее Федераль¬
ную администрацию по пищевым товарам и лекарственным сред¬
ствам.
Все эти органы осуществляют руководство комплексом про¬
грамм, нацеленных на обеспечение безопасности продукции и за¬
щиту потребителя. Кроме того, ряд программ, оказывающих регу¬
лирующее воздействие на качество выпускаемой фирмами про¬
дукции, реализуется в рамках министерств сельского хозяйства,
торговли, транспорта, энергетики, здравоохранения, образования
и социального обеспечения, Федеральной торговой комиссии.
Масштаб деятельности некоторых из названных регулирую¬
щих органов может быть охарактеризован приводимыми ниже
данными 9:
Название органа
Численность
штата
Ежегодный бюджет
в млн. долл.
Комиссия по безопасности потреби¬
тельских товаров
900
39
Администрация по охране здоровья и
обеспечению безопасности в процессе
труда
2 700
130
Федеральная администрация по пище-
7 500
276
вым товарам и лекарственным средст-
вам
Агентство по охране окружающей среды
10 200
1000
Масштабы деятельности регулирующих органов и число про¬
водимых ими мероприятий свидетельствуют об очевидном усиле-
337

нии государственного регулирования качества продукции. По не¬
которым подсчетам, в 1974 г. в рамках только четырех правитель¬
ственных ведомств проводилось более 1000 программ, воздейст¬
вующих на свойства потребляемых продуктов и услуг и на про¬
цессы потребления 10.
Еще одним свидетельством усиления государственного воздей¬
ствия на качество выпускаемой продукции с помощью правовых
мер является ужесточение юридической ответственности фирм
за недоброкачественную продукцию. Согласно действующему в
настоящее время в 38 штатах США законодательству индивиду¬
альный или коллективный (фирма) потребитель имеет право по¬
дать на фирму-изготовителя в суд в случае, если он терпит физи¬
ческий или материальный ущерб в процессе эксплуатации и по¬
требления продукции.
Иск о компенсации за причиненный ущерб можно подавать в
течение 10 лет с момента первоначальной покупки изделия. Чис¬
ло судебных исков в течение десятилетия начиная с 1965 г. воз¬
растало и в 1975 г. составило 1 млн. случаев. Ежегодно судеб¬
ными органами выносится более 50% решений в пользу истца.
Среднегодовые выплаты по штрафам (на одну компанию) возросли
с 1971 по 1976 г. с 434 тыс. до 3,5 млн. долл. По данным кон¬
сультативной фирмы «А. Т. Кирни», сумма выплат по штрафам
в США только в 1975 г. составила 50 млрд, долл.11 Введение
закона о строгой ответственности за недоброкачественную про¬
дукцию заставляет фирмы обращать особое внимание на безопас¬
ность продукции, которая становится одним из важнейших пока¬
зателей качества, и проводить ряд мероприятий по ее обеспе¬
чению.
Функции и полномочия регулирующих органов. Названные
выше регулирующие органы по объему и характеру воздействия
на качество продукции можно разделить на две группы: органы,
главным объектом воздействия которых является качество про¬
дукции (к ним относятся ФДА, КПСК и в значительной мере
НХТСА), и органы, осуществляющие более широкий комплекс
мер по регулированию деятельности бизнеса, часть из которых
оказывает непосредственное воздействие на уровень качества вы¬
пускаемой фирмами продукции. К числу последних относятся
ЭПА и ОША.
В чем же выражается регулирующее воздействие государст¬
венных органов на качество продукции?
Как известно, качество готового изделия является функцией
двух переменных и зависит от качества проекта и качества из¬
готовления. Реализация любого требования, обусловленного зако¬
ном и выраженного в виде обязательного к применению стандар¬
та, предусматривает прежде всего изменение качества проекта,
придание изделию нового свойства, показателя качества, которым
оно ранее не обладало.
Это естественный процесс в формировании уровня качества,
который происходит всегда при проектировании нового изделия,
338

модернизации существующего в целях так называемого «добро¬
вольного», т. е. зависящего только от желания фирмы удовлетво¬
рения меняющихся требований рынка. Государственное регули¬
рование вносит в этот процесс регламентирующее начало. Кон¬
структивно обусловленная безопасность в эксплуатации, заданный
уровень шума при работе установки, отсутствие токсичности хи¬
миката, нормированный выход выхлопных газов, энергоэкономич¬
ность приборов — все это становится регламентируемыми пока¬
зателями. Поскольку расширяется область таких показателей,
возникает дополнительная потребность в разработке критериев их
измерения, методах контроля, испытания, анализа и технологиче¬
ского обеспечения. Наряду с этим требуется и более жесткая
система контроля за достижением заданных показателей в про¬
цессе изготовления. Рассматривая эти аспекты достижения уров¬
ня качества во взаимосвязи, государство песредством узаконен¬
ных проверок фирм со стороны правительственных органов
воздействует на усовершенствование самих систем управления
качеством на фирмах, на изменение их организационных струк¬
тур и т. п.
Средства государственного воздействия на качество выпускае¬
мой продукции вытекают из функций и полномочий названных
выше регулирующих органов, в компетенции которых входит:
разрабатывать и утверждать обязательные к применению стан¬
дарты, направленные на обеспечение безопасности, чистоты окру¬
жающей среды, экономию энергии и т. д.; добиваться их соблю¬
дения путем применения ряда мер и санкций юридического
характера; запрещать продажу товаров, не соответствующих стан¬
дартам на безопасность, и требовать их изъятия из продажи;
проводить оценку качества новой продукции и давать разреше¬
ние на ее выпуск на рынок.
Этим органам дано право в судебном порядке требовать про¬
ведения кампаний по возврату на фирмы эксплуатируемых изде¬
лий для устранения дефекта, потенциально опасного в обраще¬
нии, а также требовать от фирм и торгующих организаций уве¬
домления в максимально короткий срок (в течение 24 часов) об
обнаружении в эксплуатируемом изделии дефекта, представляю¬
щего потенциальную угрозу в обращении.
Так, в списке, составленном Комиссией по безопасности по¬
требительских товаров, в настоящее время насчитывается 472
компании, приславшие 650 уведомлений о дефектах в выпускае¬
мой ими продукции, представляющих потенциальную угрозу для
потребителей ,г.
Государственные регулирующие органы имеют сеть регио¬
нальных филиалов, представители которых уполномочены посе¬
щать промышленные фирмы с целью проверки выполнения тре¬
бований законов, регулирующих постановлений и стандартов. Эти
органы обязаны собирать и вести банки данных, иметь информа¬
ционно-справочные службы, распространять информацию об опас¬
ной продукции и мерах обращения с ней
339

По закону государственные органы имеют право налагать
штрафы на фирмы и привлекать к судебной ответственности
представителей высшего руководства компаний за несоблюдение
требований законов. Например, максимальный размер штрафа,
накладываемого Комиссией по безопасности потребительских то¬
варов, составляет 0,5 млн. долл.; кроме того, представители ру¬
ководства промышленных фирм, виновные в сознательном нару¬
шении требований закона, могут быть приговорены к тюремному
заключению сроком на год. Федеральная торговая комиссия
накладывает штраф на фирмы и торгующие организации, ули¬
ченные в сознательном обмане потребителя с помощью фальши¬
вой рекламы, размер которого составляет 10 тыс. долл, за каж¬
дый день с момента принятия постановления о прекращении по¬
добных действий 13.
В соответствии с указанными полномочиями правительствен¬
ные регулирующие органы проводят совокупность программных
мероприятий, призванных оказывать объективно положительное,
а на деле далеко не однозначное воздействие на качество аме¬
риканской продукции. Рассмотрим те мероприятия и средства
воздействия регулирующих органов, которые непосредственно на¬
правлены на повышение качества.
Прежде всего к ним относятся обязательные к применению
стандарты. Число подобных стандартов из года в год растет.
Только Национальная админиистрация по безопасности движения
автомобильного транспорта разработала и утвердила 48 федераль¬
ных стандартов на безопасность14. Необходимость соблюдения
требований стандартов вынуждает промышленные фирмы совер¬
шенствовать конструкцию и технологию производства изделий.
Так, фирма «Крайслер» внесла в модель автомобиля 1974 г. 66
конструктивных изменений, отражающих требования стандартов
на безопасность15.
Принятые законы дают право правительственным ведомствам
налагать запрет на продажу некачественной продукции. Адми¬
нистрация по пищевым товарам и лекарственным средствам еже¬
годно снимает с продажи до 300 товаров этих категорий. Значи¬
тельное число запретов приходится на косметические средства,
гак как, по официальным данным, ежегодно фиксируется 60 тыс.
случаев их вредного воздействия на здоровье потребителей1в.
Некоторые виды продукции изымаются из продажи по распоря¬
жению Комиссии по безопасности потребительских товаров. Во
всех случаях причиной, обусловившей опасность их эксплуата¬
ции, являлся либо конструктивный дефект, либо производствен¬
ный брак, пропущенный при контроле.
Важным аспектом государственного регулирования является
оценка качества новой продукции и выдача официального разре¬
шения на ее продажу. Таким правом располагает ФДА относи¬
тельно новых лекарственных средств. Фармацевтические фирмы
ежегодно представляют в Администрацию до 400 новых лекарств
вместе с обширной документацией, подтверждающей их успеш-
340

ную апробацию. Оценивая документацию и сами лекарства,
ФДА выдает разрешение па их продажу, на что нередко затрачи¬
вается gt 1,5 до 2 лет. Фирмы обязаны представлять в ФДА
список выпускаемых ими лекарств, рецепты, а также упако¬
вочные средства, торговые ярлыки и инструкции по использова¬
нию, содержащие информацию об ингредиентах, входящих в со¬
став лекарств, и противопоказаниях к применению. Законом, при¬
нятым |В 1975 г., аналогичные права даны ФДА в отношении
медицинских приборов.
Комиссия по безопасности потребительских товаров также
располагает правом требовать от фирм-производителей уведомле¬
ния и описания вновь изготовляемых продуктов до их поступле¬
ния в .торговую сеть, но до сих пор она этим правом ни разу
не воспользовалась.
Правительственные регулирующие ведомства, такие, как На¬
циональная администрация по безопасности движения автомо¬
бильного транспорта, Комиссия по безопасности потребительских
товаров, Федеральная администрация по пищевым товарам и ле¬
карственным средствам, уполномочены требовать от фирм проведе¬
ния кампаний17 по возврату на фирмы всей партии тех изде¬
лий, в которых обнаружен потенциально опасный в обращении
дефект, с целью его устранения. Число фирм, вовлекаемых в по¬
добные кампании, растет год от года. По оценкам некоторых аме¬
риканских специалистов, в ближайшем будущем все фирмы авто¬
мобильной промышленности, три четверти фирм — производите¬
лей телевизоров и более половины производителей приборов
домашнего обихода будут ежегодно вовлекаться в кампании по
возврату дефектной продукции. В общей сложности суммарное
количество продукции, возвращаемой фирмам в течение года,
превысит 25 млн. единиц 18.
Требование о проведении кампаний по возврату дефектной
продукции имеет особенно серьезные последствия для деятель¬
ности автомобильных корпораций. Общее число автомобилей,
охваченных мероприятиями в рамках указанных кампаний, за
десятилетний период (с 1966 по 1976 г.) составило 52 млн.19
Только за 1977 г. количество возвращенных автомобилей достиг¬
ло рекордной цифры — 12,9 млн., а к июлю 1978 г. составило
6,5 млн. автомашин 20. Однако было бы неверно на этом основа¬
нии делать вывод о слишком низком качестве автомобилей, вы¬
пускаемых фирмами США, поскольку, во-первых, число дефект¬
ных машин значительно меньше числа подлежащих возврату
и, во-вторых, не всегда причиной аварии является дефект. В те¬
чение 1973 г. была проведена 251 кампания по возврату автомо¬
билей фирмам-изготовителям. За этот период было возвращено
около 7 млн. автомобилей. Дефектные автомобили из общего чис¬
ла возвращенных не превышали 1% ”.
Поскольку на организацию подобных кампаний фирмы вы¬
нуждены затрачивать огромные средства, вполне естественно, что
они всеми силами стремятся избежать их проведения, при этом
341

между государственными регулирующими органами и частными
корпорациями разгорается длительная и упорная борьба.
Большую работу проводят государственные регулирующие
органы по сбору и анализу информации о дефектных и опасных
в эксплуатации товарах. Например, в отделе обслуживания по¬
требителя Национальной администрации по безопасности движе¬
ния автомобильного транспорта содержится информация обо всех
автомобилях, подлежащих возврату, и о каждом еще не отремон¬
тированном автомобиле. В 1977 г. в составе этого отдела учреж¬
дена специальная телефонно-справочная служба, в которую по¬
требитель может бесплатно позвонить в любое время суток и
сообщить о поломке или спросить, кому возвратить отказавший
автомобиль или испорченную деталь. Потребитель, эксплуатирую¬
щий автомобиль или собирающийся его приобрести, может также
получить информацию о том, возвращались ли автомобили подоб¬
ной марки на фирму для устранения дефектов 22.
При Комиссии по безопасности потребительских товаров
функционирует национальная система электронной обработки
данных о травмах и болезнях, связанных с эксплуатацией и по¬
треблением продукции, устройства ввода которой расположены в
отделениях скорой помощи 119 больниц и госпиталей. Специаль¬
ная группа комиссии ежедиевно просматривает около 1000 от¬
четов, составленных и хранящихся на ЭВМ, и подвергает тща¬
тельному анализу содержащиеся в них данные: условия получе¬
ния травмы, ее причины, индивидуальные психофизиологические
характеристики пострадавших. На основании анализа выделяют¬
ся случаи, которые требуют специального расследования и входят
в компетенцию комиссии. Ежемесячно расследуется до 300 слу¬
чаев, по каждому из которых принимаются специальные реше¬
ния. В настоящее время сфера сбора информации для этой систе¬
мы расширяется, туда также вводятся данные медицинских об¬
следований и результаты судебных осмотров в случае скоропо¬
стижной смерти.
Кроме того, комиссия ежемесячно получает свыше 2500 жа¬
лоб о повреждениях и травмах потребителей. Индивидуальные
потребители и организации направляют также в комиссию пети¬
ции с документально обоснованными требованиями о принятии
мер в отношении опасных в эксплуатации товаров. С 1973 по
1977 г. КПСК получено около 300 петиций. Комиссия обязана
рассмотреть петицию и дать ответ в течение четырех месяцев
с момента ее получения, в противном случае потребитель может
подать в суд па комиссию 23.
КПСК, как и другие государственные регулирующие органы,
проводит большую работу по информированию и обучению по¬
требителей. Она выпускает брошюры и средства наглядной ин¬
формации об опасных в употреблении товарах, организует радио-
и телепередачи, информируя потребителя о возможной опасности.
Она также устраивает многочисленные семинары для представи¬
телей общественности, торговой сети и промышленных фирм.
342

Одним из средств воздействия государственного регулирова¬
ния на качество выпускаемой продукции является регламентация
не только показателей качества, но и всех процедур его обеспе¬
чения на фирмах-изготовителях с помощью нормативных доку¬
ментов. Это характерно в основном для наиболее жесткой формы
регулирования, когда государство является потребителем продук¬
ции, поставляемой по контракту, и широко применяется мини¬
стерством обороны и НАСА. Однако эта форма воздействия полу¬
чает все большее распространение и в области регулирования
качества потребительских товаров.
Так, Федеральная администрация по пищевым товарам и ле¬
карственным средствам в конце 70-х годов разработала и выпу¬
стила нормативный документ под названием «Методы хорошего
производства», регламентирующий как организационные проце¬
дуры, так и технологические методы, которые надлежит исполь¬
зовать для обеспечения качества и безопасности тех групп това¬
ров, на которые распространяется сфера ее воздействия.
Согласно требованию ФДА этот документ подлежит внедре¬
нию на всех фирмах, выпускающих продукты питания, космети¬
ческие и парфюмерные товары, лекарственные средства, биоме¬
дицинские приборы и аппаратуру. Проводя свои регулярные ин¬
спекции, ФДА проверяет не только соблюдение требований стан¬
дартов на продукты этой категории, но и наличие управленче¬
ских и организационных процедур, регламентируемых норматив¬
ным документом.
Стремясь предотвратить огромные убытки, связанные с воз¬
можной потерей покупателей, проведением кампаний по возврату
дефектной продукции, корпорации направляют особые усилия на
разработку различного рода превентивных программ, способству¬
ющих предотвращению дефектов, повышению качества изготовле¬
ния, при этом обеспечение безопасности продукции становится
элементом системы управления качеством и объектом регулиро¬
вания в рамках специальных целевых программ. Для руковод¬
ства этой деятельностью на отдельных фирмах созданы новые
органы.
Организационная структура управления программами. Рас¬
смотренные функции и полномочия федеральных регулирующих
органов дают возможность сделать вывод о том, что государствен¬
ное воздействие на обеспечение качества и безопасности продук¬
ции носит многосторонний характер и приобретает в большей или
меньшей степени черты программного подхода. Названные выше
регулирующие органы проводят совокупность программ, в рамках
которых интегрируется комплекс различных мероприятий, на¬
правленных на повышение качества и обеспечение безопасности
продукции. Для руководства деятельностью по реализации про¬
грамм создается соответствующий механизм программного управ¬
ления.
Особенность управления такого рода программами состоит в
разделении функции регулирования (.федеральными ведомствами)
343

и функции выполнения программ (частными фирмами и другими
организациями). Поэтому в этой сфере применяется преимуще¬
ственно координационная форма организации управления целе¬
выми программами, при которой федеральные органы лишь кос¬
венно воздействуют на качество и безопасность продукции через
стратегическое планирование мероприятий в этой области, раз¬
работку и утверждение программ, разработку и организацию
внедрения стандартов и регулирующих постановлений и т. п. Это
видно на примере организационной структуры комиссии по безо¬
пасности потребительских товаров (рис. 29, см. вкл.).
Отличительные особенности организации этого независимого
агентства состоят:
в коллегиальном руководстве деятельностью, наличии ряда
консультативных органов при высшем руководстве;
в разделении общего (стратегического) руководства, возло¬
женного на председателя комиссии, и административного руко¬
водства, вменяемого в обязанность исполнительному директору
комиссии;
в наличии подразделений стратегического планирования, ана¬
лиза и диагностики проблем, а также проведения исследований;
в наличии специализированных органов управления програм¬
мами и подразделений, ответственных за разработку и внедрение
стандартов и регулирующих постановлений;
в организационном обеспечении связей с общественностью и
потребителями, создании системы информации и проведении обу¬
чения по программам качества и безопасности продукции;
в наличии в составе комиссии развитой региональной сети
руководства, контроля, координации программ, которые осуществ¬
ляются неправительственными организациями.
Рассмотрим, как функционирует этот своеобразный коорди-
национно-регулирующий орган программно-целевого назначения.
Высшее руководящее звено комиссии — это коллегиальный ор¬
ган, состоящий из пяти членов, назначаемых президентом США
с одобрения конгресса. Один из членов комиссии является ее
председателем. При комиссии существует 3 консультативных ор¬
гана; консультативный совет, состоящий из 15 членов (5 пред¬
ставителей промышленности, 5 — от потребительских организа¬
ций, 5 человек — сотрудники правительственных учреждений),
технический консультативный комитет по вопросам упаковки
химически вредных веществ и национальный комитет по воспла¬
меняющимся материалам.
Председателю комиссии подчиняется исполнительный дирек¬
тор и штабные отделы: административного права; связи с кон¬
грессом; главного юрисконсульта; стратегического планирования;
международных связей и секретариат.
Отдел стратегического планирования несет ответственность за
выработку общей стратегии и политики, долгосрочное планирова¬
ние и оценку эффективности деятельности комиссии. На него воз¬
ложена задача определения приоритетов в действиях комиссии,
344

б соответствии с которыми формируются основные программы,
требующие крупных капиталовложений.
Выбор приоритетов осуществляется на основе следующих кри¬
териев: частота и серьезность получаемых повреждений, их при¬
чина, последствия для потребителя, вероятность возникновения
риска получения повреждения и т. д. Например, в 1977 г. на базе
анализа информации, почерпнутой из жалоб и петиций, получен¬
ной через автоматизированную систему, а также из специальных
исследований, проведенных отделом стратегического планирова¬
ния, комиссия опубликовала список 46 видов потребительских то¬
варов, наиболее опасных в употреблении. (Среди них, например,
машинки для стрижки газонов, электрообогревательные приборы,
антенны, метиловый спирт, детские игрушки, телевизоры и др.24)
Для решения проблем и выработки действий по устранению опас¬
ности в использовании каждого из видов перечисленных товаров
формируется целевая программа. Каждые пол года приоритеты
пересматриваются.
Критерии выбора приоритетов закладываются также в основу
составления бюджета, который на 1979 г. распределялся между
подразделениями комиссии по системе ЗББ — «бюджетирование
на нулевой основе». Функции текущего планирования и финан¬
сирования выполняются в административном отделе аппарата ис¬
полнительного директора.
Важной функцией отдела, стратегического планирования яв¬
ляется проведение двух видов оценок: работы функциональных
подразделений комиссии и эффективности регулирующих мер,
предпринимаемых в отношении определенных видов продукции,
особо опасных в употреблении. Этот отдел работает в тесном
контакте с управляющими программами и административным
отделом в целях обеспечения текущего планирования.
Всей деятельностью по реализации программ руководит испол¬
нительный директор, которому подчиняется шесть основных
функциональных отделов:
анализа и определения областей, представляющих опасность
для потребителя;
научно-технический;
внедрения стандартов и соблюдения регулирующих поста¬
новлений;
руководства региональными филиалами;
по вопросам связи с общественностью;
административный.
Каждое из названных подразделений возглавляется помощником
исполнительного директора.
Отдел анализа и определения областей, представляющих опас¬
ность для потребителя, собирает и анализирует информацию о
травмах и повреждениях, предоставляет ее в другие подразделе¬
ния и выдает рекомендации членам комиссии и управляющим
программами, которые используются при определении приорите¬
тов и видов корректирующих воздействий со стороны комиссии
345

В рамках научно-технического отдела осуществляются все на¬
учно-исследовательские, лабораторные работы, необходимые для
проведения всевозможных анализов при выборе приоритетов дей¬
ствий и выработке регулирующих мер. Отдел внедрения ответст¬
вен за руководство всей деятельностью по внедрению стандартов
и регулирующих постановлений комиссии. В отделе по вопросам
связи с общественностью сосредоточена вся деятельность по сбо¬
ру и анализу жалоб потребителей, распространению информации
и материалов комиссии, проведению образовательной и воспита¬
тельной работы среди потребителей, поддержанию связей с
представителями общественности, органами печати, различного
рода организациями. В административном отделе выполняется
вся совокупность функций по подбору и расстановке персонала,
текущему планированию и финансированию работ, разработке п
внедрению управленческих процедур п единой системы информа¬
ции для руководства.
Отдел управления программами, возглавляемый заместителем
исполнительного директора, осуществляет руководство совокуп¬
ностью проектов, нацеленных на решение проблем, связанных с
использованием потенциально опасных продуктов. Недавно при¬
нятая структура программного управления ориентирована на
решение специфических проблем по видам продукции и характе¬
ру возможной опасности. Так, проблема устранения ожогов от
пожаров и перегревов решается с помощью совокупности про¬
грамм, каждая из которых нацелена на проведение исследований
и выработку мероприятий применительно к одному виду продук¬
ции: автоматические газовые плиты, обогревательные приборы,
детская ночная одежда, мягкая мебель, дымоулавливающие де¬
текторы и т. д. Аналогичным образом формируется совокупность
программ по решению проблемы устранения последствий при
использовании химически вредных веществ: хлорсодержащих
прибавок, асбеста, веществ, снижающих воспламеняемость тка¬
ней, и т. д.
Отдел управления программами укомплектован специалиста¬
ми, из числа которых назначаются управляющие проектами по
продуктовому признаку. Они несут ответственность за интегра¬
цию всей деятельности комиссии по решению данной проблемы,
координируют работу, осуществляемую в рамках функциональ¬
ных подразделений и штабных служб по данному проекту.
Для каждого из проектов устанавливается график работы и
срок его завершения. Исполнительный директор, совещаясь со
своими помощниками дважды в неделю, находится в курсе вы¬
полнения работ по проектам. Ежемесячно председатель комиссии
проводит совещания с исполнительным директором, его замести¬
телем и помощниками, на которых также оценивается график
выполнения работ по программам. Кроме этого, эти вопросы об¬
суждаются на еженедельных заседаниях членов комиссии.
Описанная структура программного управления в целом обес¬
печивает возможность рационального выбора направлений дейст¬
346

вий комиссии, что является исключительно важным, если учесть,
что ассортимент товаров, контролируемых комиссией, составляет
10 тыс. наименований.
Противоречия и проблемы. Рассмотренные мероприятия, осу¬
ществляемые в рамках государственных программ, позволяют
сделать вывод о том, что они оказывают положительное воздей¬
ствие на повышение качества продукции, одпако стихийный ха¬
рактер развития экономики, обусловленный частной собственно¬
стью на средства производства, делает сам механизм государст¬
венного регулирования ограниченным и малоэффективным.
Многочисленные противоречия, присущие природе капиталисти¬
ческого способа производства, являются источником противоречи¬
вых тенденций, провалов и неудач в государственном регулиро¬
вании.
Это прежде всего относится к основному средству регулирова¬
ния качества — федеральным стандартам. Как считает сотрудник
ЭПА. имеющий большой опыт работы в области стандартизации,
Е. С. Розенберг, «Стандарты могут оказывать пагубное воздейст¬
вие на конкуренцию, качество и безопасность продукции, стои¬
мость производства и строительства, а также на потребителя, ко
торый их использует» 25.
Во-первых, при отсутствии государственного органа, осуществ¬
ляющего квалифицированную экспертизу стандарта, возникает
опасность низкого качества самого стандарта. Процедура разра¬
ботки стандартов в США чрезвычайно сложна, длительна, сопро¬
вождается ожесточенной борьбой различных групп, преследую¬
щих свои интересы. Государственные органы, уполномоченные
разрабатывать обязательные к применению федеральные стан¬
дарты, как правило, лишь организуют этот процесс. Сама же
разработка осуществляется силами одной или нескольких экс¬
пертных групп, представляющих организации, накопившие большой
опыт в деле разработки так называемых «добровольных стан¬
дартов», т. е. носящих рекомендательный характер, но не имею¬
щих обязательной силы. Прежде чем утвердить стандарт, прави¬
тельственный орган заключает договор с независимыми испыта¬
тельными лабораториями для проведения программ испытания
и оценки качества стандарта, затем начинается длительная борь¬
ба по узакониванию стандарта и его внедрению, которая нередко
кончается поражением правительственных ведомств.
Объективно такая процедура дает возможность для разработ¬
ки качественного стандарта в том случае, если экспертная груп¬
па действительно компетентна, полагается на данные испытаний,
которые адекватно отражают суть явлений, и равнозначно учи¬
тывает в своей работе интересы как изготовителей, так и потре¬
бителей. На деле она нередко становится объектом давления со
стороны влиятельных групп, преследующих интересы бизнеса.
В этом случае дело может окончиться разработкой такого доку¬
мента, использование которого приведет к «обману потребителя
и продаже опасных изделий, аттестованных как безопасные» 26.
347

Характерным в этом отношении примером является скандал,
разразившийся в США по поводу детских ночных рубашек и пижам.
Изготовленные из легковоспламеняемого синтетического материа¬
ла, они служили причиной многочисленных ожогов. В соответст¬
вии с законом о воспламеняющихся материалах в июле 1972 г.
был выпущен стандарт, согласно которому материал, предназна¬
ченный для детских ночных рубашек и пижам, должен был под¬
вергаться обработке специальным химическим составом, снижаю¬
щим воспламеняемость ткани. Однако этот состав, выпускаемый
в то время в больших количествах химическими компаниями, не
был подвергнут всесторонним испытаниям для оценки его воз¬
действия на организм человека. В 1975 г. Агентство по охране
окружающей среды, испытывая данный состав (в числе прочих)
на токсичность, обнаружило, что он является канцерогенным.
Результаты испытаний были незамедлительно сообщены Комис¬
сии по безопасности потребительских товаров, однако из-за нере¬
шительности ее действий стандарт был отменен лишь в апреле
1977 г. Однако и новый состав, разрешенный к применению
взамен отмененного, также оказался небезопасным. Уже есть
данные о его мутагенности.
Во-вторых, само внедрение стандартов на безопасность —
чрезвычайно сложная проблема, поскольку государственным орга¬
нам приходится преодолевать как нежелание монополий увеличи¬
вать себестоимость производства за счет реализации дополнитель¬
ных требований, так и «психологические барьеры» со стороны
потребителей, в результате чего внедрение стандартов нередко
оканчивается неудачей. Подобное случилось с серией стандартов
НХТСА на так называемые средства технологически обусловлен¬
ной защиты водителя и пассажиров от удара. Огромные средст¬
ва на разработку безупречных в технологическом отношении
стандартов на изготовление и установку в автомобилях устройств,
отвечающих их требованиям, были потрачены впустую, потреби¬
тели просто не пожелали ими пользоваться, и они в законодатель¬
ном порядке были отменены.
Деятельность правительственных регулирующих органов явля¬
ется объектом постоянной критики и нападок буквально со всех
сторон: со стороны руководства корпораций, специалистов по
управлению, представителей общественности, потребителей, за¬
щитников их интересов, правительственных чиновников, конгрес¬
сменов. Правительственные регулирующие органы упрекают в
неэффективности, неумелом руководстве, медлительности, отсутст¬
вии надлежащего регулирования.
Потребители выступают с резкой критикой в адрес регулиру¬
ющих органов за то, что они далеко не всегда и не в полной
мере используют свои права.
Представители крупного бизнеса единодушно выступают с
резкой критикой в адрес «бума» в области правительственного
регулирования, называя его не иначе как «абсурдным, безрассуд¬
ным, нереалистичным, ненужным и чрезмерным». Их реакция
348

вполне объяснима, поскольку государственное регулирование
ограничивает их свободу в выборе уровня качества производимой
продукции, и, кроме того, иа удовлетворение требований регули¬
рующих органов они вынуждены затрачивать немалые средства.
Согласно подсчетам одной из крупнейших химических корпо¬
раций, ее ежегодные расходы, связанные с удовлетворением тре¬
бований стандартов, устанавливающих уровень токсичности ве¬
ществ, составят 81 млн. долл., а для всей химической промыш¬
ленности они достигнут уровня 2 млрд, долл.27 Удовлетворение
требований стандарта на уровень шумов, выпущенного ОША,
обойдется промышленным компаниям в 10,5 млрд, долл.28
Расчеты, проведенные Институтом промышленных исследова¬
ний, показали, что с 1974 по 1977 г. доля общих капиталовложе¬
ний промышленных фирм на НИОКР, идущая на удовлетворение
требований, обусловленных государственным регулированием,,
ежегодно возрастает, что подтверждается следующими дан¬
ными 2":
Среднегодовой при-
Область исследований	рост затрат на
НИОКР, %
Исследования, обусловленные требованиями ОША	16,0
Исследования по проблемам защиты окружающей	15,4
среды
Исследования, связанные с обеспечением безопас- 10,0
ности продукции
Исследования, связанные с производством, пере-	36,3
дачей и экономией энергии
Исследования, обусловленные другими аспектами	11,9
государственного регулирования
Необходимость нести дополнительные расходы объясняет рез¬
ко негативную реакцию со стороны представителей крупного
бизнеса по отношению к государственному регулированию. Пх
стратегия состоит в том, чтобы сохранить доходы и увеличить
прибыли, а бремя расходов, вызванных государственным регули¬
рованием, переложить на плечи потребителей — миллионов про¬
стых трудящихся.
По подсчетам объединенного экономического комитета конг¬
ресса США за последнее десятилетие цена автомобиля в среднем
возросла на 666 долл, в результате внедрения стандартов на бе¬
зопасность и нормативных документов, регулирующих уровень
загрязнения среды выхлопными газами30.
По оценке директора центра по изучению бизнеса при Ва¬
шингтонском университете доктора М. Л. Вейденбаума, в 1979 г.
меры по правительственному регулированию бизнеса привели к
росту цен на потребительские товары и услуги в среднем на
500 долл, в пересчете на душу населения по сравнению с
300 долл, в 1976 г. Это означает, что стоимость жизни для семьи
из четырех человек в 1979—1980 гг. возрастет на 2000 долл,
в год 31.	"
349

Эти данные объясняют, почему и потребители противятся
внедрению стандартов на безопасность. Они не хотят приобретать
ее такой дорогой ценой. Несмотря на предпринимаемые государ¬
ством меры, значительное число потребителей продолжает испы¬
тывать неудовлетворенность качеством товаров. По данным опро¬
са общественного мнения, проведенного Институтом Харриса в
начале 1979 г., 57% потребителей в США глубоко обеспокоены
плохим качеством товаров, 77% потребителей дают оценку дея¬
тельности промышленных корпораций, которая может быть сум¬
мирована в следующей фразе: «они совершенно не думают обо
мне» 32.
Следует сказать, что правящие круги также озабочены неэф¬
фективностью правительственных регулирующих ведомств. Адми¬
нистрация Дж. Картера предприняла определенные попытки по
совершенствованию организационно-управленческих процедур по
реализации программ регулирования качества продукции.
Одним из мероприятий организационного характера явилось
создание в 1977 г. межведомственной группы связи между регу¬
лирующими агентствами. В ее состав вошли представители Агент¬
ства по защите окружающей среды, Комиссии по безопасности
потребительских товаров, Федеральной администрации по пище¬
вым товарам и лекарственным средствам, Администрации по
охране здоровья и обеспечению безопасности в процессе труда,
службы обеспечения качества и безопасности продуктов мини¬
стерства сельского хозяйства.
Эта группа создана с целью координации деятельности назван¬
ных органов в области разработки сопоставимых стандартов на
испытание вредных химических веществ, единой методологии
оценки риска их использования потребителем, создания общей
системы обмена информацией, выработки совместных регулирую¬
щих постановлений. В настоящее время эта группа реализует
три программы в названных сферах деятельности 33.
Несмотря на объективно разумные попытки, предпринимае¬
мые по совершенствованию организационно-управленческих про¬
цедур в области регулирования качества и безопасности про¬
дукции, в целом они не могут существенным образом повлиять
на повышение эффективности процесса регулирования, поскольку
ограниченность этого процесса обусловлена закономерными не¬
достатками капиталистического общества, стихийностью развития
экономики, неискоренимыми противоречиями между трудом и ка¬
питалом, государством и частным бизнесом, производителями и
потребителями.
2.	Антициклическая федеральная программа
создания рабочих мест
Развертывание в США крупной антициклической программы
создания рабочих мест явилось, с одной стороны, запоздалой по¬
пыткой правящих кругов страны стимулировать процесс рассасы¬
вания многомиллионной армии безработных, а с другой — призна-
350

пием серьезного ухудшения положения на рынке труда, наблю¬
давшегося в 70-х годах. Об этом, в частности, свидетельствует
тот факт, что если среднегодовой уровень безработицы в США в
50-х годах составлял 4,5%, в 60-х — 4,8%, то за первые 8 лет
нынешнего десятилетия он возрос до 6,3%. Причем «весомость»
каждого процентного пункта безработицы увеличилась в среднем
с 650 тыс. человек в 50-х годах до 900 тыс. человек в 70-х годах.
В разгар же сильнейшего за послевоенный период экономическо¬
го кризиса 1974—1975 гг. в США даже согласно официальным
данным насчитывалось 8,5 млн. безработных, что составляло 9,2%
рабочей силы. В действительности же «истинный» уровень безра¬
ботицы был значительно выше и, по различным оценкам, коле¬
бался в пределах 13—16% 34. В итоге в течение 1975 г. около
21 млн. человек в США, почти одна четверть всей рабочей силы
страны, познали на собственном опыте, что такое безрабо¬
тица.
В попытке избежать подобных угрожающих для политической
стабильности существующего строя масштабов безработицы пра¬
вящие круги США начиная со времени «великой депрессии» 30-х
годов пытаются разработать систему экономических мер по
удерживанию ее на «невзрывоопасном» уровне, или, как принято
называть это в правительственных кругах США, по поддержанию
«полной занятости» в стране ”. При этом в последнее десятиле¬
тие все более важная роль в этой системе, особенно в периоды
кризисного обострения проблемы безработицы, отводится феде¬
ральным антициклическим программам создания временных ра¬
бочих мест.
Наиболее широкий размах применение этих программ в США
получило в 1933—1943 гг., когда в результате «великой депрес¬
сии» в рядах безработных нередко оказывалось свыше четверти
рабочей силы страны. На их осуществление в вышеуказанный
период было израсходовано около 16 млрд. долл. В итоге с помо¬
щью этих программ в 1934—1938 гг. ежегодно в среднем обеспе¬
чивались работой около 14% всех безработных36.
Однако вплоть до начала 70-х годов применение программ
борьбы с циклической безработицей носило весьма ограниченный
характер. Лишь экономический кризис 1974—1975 гг., вызвавший
серьезнейшее за послевоенное время ухудшение ситуации на
рынке труда, заставил правящие круги страны в поисках путей
скорейшего снижения уровня безработицы вновь в широких мас¬
штабах обратиться к использованию федеральных антицикличе¬
ских программ создания рабочих мест. Дополнительным и весьма
значительным стимулом к применению этого метода борьбы с
безработицей явилась невозможность активного использования в
условиях 70-х годов традиционных кридитно-денежных и фис¬
кальных методов стимулирования экономического роста. Наряду
с улучшением ситуации на рынке труда этот путь в современ¬
ных условиях, которые вопреки канонам буржуазной экономиче¬
ской науки характеризуются одновременным обострением как
351

проблемы безработицы, так и инфляции, наверняка бы вызвал
недопустимое усиление темпов роста цен.
Несмотря на наличие многомиллионной армии безработных,
обрекающей на бедность и продолжительные лишения миллионы
американцев, республиканская администрация Дж. Форда при
поддержке наиболее консервативных монополистических кругов
США всячески противилась принятию крупномасштабной анти¬
циклической программы борьбы с безработицей в интересах яко¬
бы скорейшего обуздания инфляции. Этот политический курс
вызвал рост недовольства среди некоторых слоев населения США,
чем и воспользовалась в период президентской кампании 1976 г.
демократическая партия. Одной из важнейших причин победы
на выборах ее ставленника Дж. Картера явилось провозглаше¬
ние им решимости предоставить приоритет в своей будущей
внутриэкономической политике мероприятиям, содействующим
ускоренному росту занятости. В результате на первых порах
центральное место в экономической политике демократической
администрации было отведено разработке и осуществлению про¬
граммы борьбы с безработицей. Ее первоочередной задачей было
снижение уровня безработицы в США к концу 1977 г. до 6,5%
(на 1,5 процентных пункта), доведение ее в 1978 г. до 6%,
а в 1981 г., к концу первого срока пребывания демократов у
власти,— до 4,75%. Достижение этих рубежей предполагалось
обеспечить с помощью экономической политики, содержащей ме¬
роприятия двух видов:
во-первых, в целях создания условий для постепенного сниже¬
ния уровня безработицы в долгосрочном плане предусматрива¬
лись шаги по стимулированию темпов экономического роста;
во-вторых, ведущая роль в ускорении снижения уровня без¬
работицы в кратко- и среднесрочном периодах отводилась ини¬
циативам по существенному расширению федеральных программ,
непосредственно обеспечивающих создание и сохранение рабочих
мест в общественном секторе экономики.
И если масштабы первых мероприятий были по общенацио¬
нальным меркам незначительны, то уровень ассигнований по
вторым был весьма велик. По словам министра труда США
Р. Маршалла, эта особенность экономической политики базиро¬
валась на нынешней уверенности администрации в том, что
«в обозримом будущем, вероятно, не удастся достичь полной за¬
нятости с помощью только частного сектора экономики и поэто¬
му все более важным для нас становится создание рабочих мест
в государственном секторе как лучшей альтернативы безрабо¬
тице...» 37.
В результате этого в первой половине 1977 г. в США была
разработана и одобрена конгрессом крупнейшая со времени «ве¬
ликой депрессии» антициклическая программа создания рабочих
мест. По своему характеру эта программа охватывает одну из
«функций» экономической системы — обеспечение занятости, что
определяет ее общую конечную цель (безработица не выше 4%)
352

и в то же время многоотраслевой разрозненный характер произ¬
водимых мероприятий. В основе этой программы лежит ряд под¬
программ, разработка и реализация которых, хотя и в значитель¬
но меньших объемах, началась еще в период правления республи¬
канской администрации Дж. Форда. Но в то время эти подпро¬
граммы не представляли единого комплекса тесно взаимосвя¬
занных действий, разработанных на федеральном уровне и
предназначенных для достижения каких-то четко определенных
изменений на рынке труда. Достаточно отметить в этой связи
хотя бы тот факт, что две из трех осуществлявшихся в этой
области подпрограмм были разработаны конгрессом вопреки вето
президента Дж. Форда.
Сохранение демократической администрацией Дж. Картера
прежней номенклатуры этих подпрограмм отчасти объяснялось
необходимостью принятия быстродействующих мер по снижению
уровня безработицы в стране, а также отсутствием в арсенале
нынешнего государственно-монополистического капитализма прин¬
ципиально новых средств обеспечения занятости безработных.
Новым и весьма важным моментом антициклической програм¬
мы создания рабочих мест явились лишь возросшие масштабы
составляющих ее мероприятий. Предусматривалось увеличение
уровня расходов по всем трем подпрограммам в 1978 фин. г. по
сравнению с 1977 фин. г. более чем в 2 раза — до 10,7—11,3 млрд,
долл. В общей сложности принятие новой программы должно
было обеспечить рост числа финансируемых федеральным прави¬
тельством временных рабочих мест с 310 тыс. в начале 1977 г.
приблизительно до 1 млн. в 1978 г., т. е. содействовать снижению
потенциально возможного уровня безработицы примерно на
0,7 процентных пункта.
Антициклическая программа создания и сохранения рабочих
мест, развернутая администрацией Дж. Картера в 1977 г., вклю¬
чала:
антициклическую программу создания рабочих мест в сфере
общественных услуг;
антициклическую программу местных общественных работ;
программу антициклической федеральной помощи штатным
и местным органам власти.
Особенностью данной программы является ее антицикличе¬
ский экстренный характер и вытекающая из этого неопределен¬
ность в сроках и масштабах ее осуществления, что наложило
отпечаток на форму организации ее управления. Несмотря на объ¬
ективную взаимосвязанность всех составляющих ее подпрограмм
в решении задач, выдвинутых в области снижения уровня цикли¬
ческой безработицы, федеральное правительство сочло нецелесо¬
образным создание нового единого механизма их планирования и
управления, что потребовало бы крупных реорганизаций и ото¬
двинуло во времени получение ожидаемых результатов от осу¬
ществления программ. Координация этих программ па стадии их
разработки осуществляется службами исполнительного управле-
12 Заказ 3220
353

ния при президенте, а также Национальной комиссией по поли¬
тике в области трудовых ресурсов. На стадии их реализации
ставка делается на использование имевшегося ранее ведомствен¬
ного механизма выполнения таких программ с его некоторой мо¬
дификацией. Но при этом отсутствует какой-либо механизм
согласования как между тремя исполнительными министерствами
федерального правительства, ответственными за контроль над
соблюдением общих положений этих подпрограмм, так и между
местными органами, выполняющими планирование и реализацию
конкретных программных мероприятий по каждому из трех на¬
правлений.
Рассмотрим подробнее эти программы и особенности организа¬
ции их управления.
Антициклическая программа создания рабочих мест в сфере
общественных услуг (public service jobs program) предназначена
для создания временных рабочих мест, как правило, не требую¬
щих высокой квалификации, в таких сферах, как охрана общест¬
венного порядка, образование и медицинское обслуживание (вспо¬
могательный персонал), коммунальное хозяйство, охрана окружа¬
ющей среды и др. В ее рамках намечено осуществление профес¬
сиональной подготовки для некоторых видов работ. Относительно
низкий уровень заработной платы, предусмотренный программой,
позволяет создавать на единицу ассигнованных средств значи¬
тельно больше рабочих мест, чем при других методах обеспечения
занятости.
К моменту прихода в Белый дом Дж. Картера ежегодные рас¬
ходы на эту программу составляли около 2,5 млрд, долл., что
позволяло финансировать около 310 тыс. рабочих мест38. Для
реализации планов в области борьбы с безработицей новая адми¬
нистрация решила довести число рабочих мест до 600 тыс. к кон¬
цу 1977 г. и 725 тыс. к 1 марта 1978 г., увеличив к этому вре¬
мени ежегодные расходы до 6 млрд. долл.
Около 16% этих средств распределяются между районами
страны с уровнем безработицы выше 6,5%, но получить работу с
их помощью могут лишь лица, не имевшие ее в течение не менее
30 дней, независимо от уровня их прошлых доходов. Остальная
часть распределяется среди всех районов пропорционально за¬
регистрированному в них общему числу безработных. Однако на
получение работы здесь могут претендовать лишь члены семей с
низкими доходами, не имевшие работы свыше 15 недель, а также
получающие пособия по линии социального обеспечения.
Организация управления этой программой основана на двух¬
уровневой системе:
формирование общей политики и распределение федеральных
средств осуществляется органами министерства труда, которые
обязаны также контролировать соблюдение общих правил реали¬
зации программы на местах; создание уровня «главных организа¬
торов» программы (всего их 445), выступающих посредниками
между федеральными органами, с одной стороны, и органамк
354

Условные обозначения
прямое подчинение
координация и контроль
контрактные отношения
организация исполнитель
Рис. 30. Управление антициклической программой создания рабочих мест
в сфере общественных услуг
штатов, частными фирмами, бесприбыльными организациями, не¬
посредственно создающими новые рабочие места,— с другой
(рис. 30). Они обязаны обеспечить планирование и организацию
выполнения конкретных программных мероприятий на базе мест¬
ных органов.
Главный организатор — это одно из подразделений местного
правительства, на которое местными властями возлагается ответ¬
ственность за осуществление программы. Права, предоставленные
Й* 355

главным организаторам в сфере планирования и управления вы¬
полнением программных мероприятий на местах, чрезвычайно
широки. Они не только разрабатывают конкретные проекты соз¬
дания рабочих мест для своих районов, но после их утверждения
министерством труда получают право на пх практическую реали¬
зацию. Разработанные проекты должны содействовать удовлетво¬
рению насущных потребностей местных общин, а также обеспе¬
чивать создание максимального числа временных рабочих мест.
Главные организаторы несут полную ответственность за соблюде¬
ние этих требований и для контроля за их выполнением обязаны
осуществлять периодическую оценку хода реализации своих про¬
ектов. Все эти функции могут выполняться главными организа¬
торами как своими силами, так и путем привлечения (посредст¬
вом заключения контрактов) таких местных институтов, как
служба занятости в штате, агентства профессионального обуче¬
ния, различные общественные бесприбыльные организации, а так¬
же частные фирмы.
По закону каждый главный организатор обязан учредить и
работать в тесном контакте с плановым советом, в котором долж¬
ны быть представлены все заивдересованпые местные организа¬
ции. Функциями этого совета является выработка рекомендаций
относительно целей, планов и конкретных мероприятий, разраба¬
тываемых главными организаторами проекта; наблюдение и объ¬
ективная оценка хода осуществления этих проектов, а также
постоянный анализ местных потребностей в различных общест¬
венных услугах. По мнению инициаторов программы, плановые
советы также должны являться важным орудием выполнения
функции первичного общественного контроля за деятельностью
главных организаторов.
Определенную роль в ходе осуществления программы играют
и исполнительные органы штатов. Так, в распоряжение губерна¬
торов штатов могут поступать те средства, которые предназначе¬
ны для выполнения программы создания рабочих мест в сфере
общественных услуг в таких районах штата, которые не попа¬
дают в сферу действия местных главных организаторов. В этом
случае избранное подразделение штатного правительственного
аппарата также может выступать в качестве главного организа¬
тора. Кроме этого, штатный Совет по услугам рабочей силе, чей
председатель и члены назначаются губернатором, наделен npaL
вами рассмотрения деятельности главных организаторов, функ¬
ционирующих в пределах этого штата, и другими полномочиями
по участию в программе.
Планирование и реализация программы в масштабах всей
страны выполняется под общим наблюдением министерства труда.
Основными функциями федерального надзора являются:
обеспечение активного участия федеральных исполнительных
органов па всех стадиях планирования, проверки и реализации
программы без вмешательства в текущую деятельность и про¬
цесс принятия решений главными организаторами;
356

обеспечение гарантий использования федеральных средств в
соответствии с законом путем проверки достоверности отчетов
главных организаторов по программе посредством их регулярной
ревизии, инспекции на местах и рассмотрения жалоб заинтересо¬
ванных сторон.
Осуществление функций федерального надзора в министерстве
труда возложено на Управление всеобщими программами разви¬
тия занятости, входящее, в свою очередь, в состав Администра¬
ции по найму и профессиональной подготовке. В процессе выпол¬
нения функции федерального надзора подразделениями министер¬
ства труда проводятся такие мероприятия, как: разработка на¬
циональных целей, приоритетов и стандартов исполнения; обеспе¬
чение технической помощи главным организаторам; рассмотрение
и утверждение планов; контроль и оценка исполнения.
Министерство труда принимает активное участие в формули¬
ровании основных целей программы создания рабочих мест в
сфере общественных услуг на всех стадиях ее разработки. В эко¬
номических документах, публикуемых федеральным правительст¬
вом, оно сообщает также о специфических задачах (таких, на¬
пример, как обеспечение работой ветеранов войны), стоящих пе¬
ред программой, и о приоритетах, установленных исполнитель¬
ными властями, в деле их разрешения.
Наделение главных организаторов программы широкими пол¬
номочиями в планировании и управлении программными проек¬
тами привело к необходимости предоставления им технической
помощи со стороны Администрации по найму и профессиональ¬
ной подготовке в таких областях, как планирование проектов и
финансирование их реализации. Эта помощь призвана содейство¬
вать повышению качества разрабатываемых проектов и облег¬
чить осуществление федерального контроля за ходом их реализа¬
ции. Предоставление технической помощи было возложено на
персонал региональных отделений Администрации по найму и
профессиональной подготовке, который прошел для этого курс
специального обучения. В каждом регионе были созданы также
постоянно действующие центры переподготовки как федеральных
служащих, так и персонала главных организаторов.
В качестве условия получения средств по программе являет¬
ся предоставление главными организаторами министерству тру¬
да развернутых планов своих действий по выполнению програм¬
мных проектов, причем «в деталях, определяемых министром
труда». Десять региональных отделений Администрации по най¬
му и профессиональной подготовке рассматривают эти планы и
выносят заключения об их соответствии стандартам, установлен¬
ным министерством труда. Если план не получает одобрения, он
возвращается главному организатору на доработку в соответствии
с полученными рекомендациями. Главные организаторы, не со¬
гласные с заключением и рекомендациями министерства труда, мо¬
гут оспаривать их правильность в суде.
з:7

В процессе контроля за деятельностью главных организато¬
ров министерство труда осуществляет проверку их отчетов, конт¬
роль за достижением запланированных целей и оценку программ¬
ного воздействия или эффективности. Оно имеет право потребо¬
вать ликвидации отклонений и недостатков в использовании
финансовых средств, предоставить для этого техническую помощь
главному организатору, а в чрезвычайных случаях отменить план
полностью или частично или же взять управление реализацией
программы в зоне юрисдикции данного главного организатора
на себя.
Для контроля за ходом достижения запланированных про¬
граммных целей Администрация по найму и профессиональной
подготовке требует от главных организаторов предоставления
ежеквартальных докладов, а также выполняет контрольные про¬
верки на местах. Раз в квартал представители администрации и
главных организаторов обсуждают итоги, достигнутые в ходе
осуществления программы за предшествующий период, и сравни¬
вают их с плановыми показателями.
Анализ эффективности программы выполняется на базе дан¬
ных регулярных проверок, материалов периодических и специ¬
альных докладов главных организаторов, а также аналитических
исследований, проводимых службами министерства труда. Ряд
долгосрочных исследований эффективности программы, развер¬
нутых в соответствии с требованиями «Всеобщего закона о заня¬
тости и профессиональной подготовке 1973 г.», осуществляется по
контракту как правительственными учреждениями, так и част¬
ными исследовательскими организациями зэ.
Федеральное правительство предприняло крупные усилия по
расширению информационной базы по программе и, в частно¬
сти, получению сведений о численности рабочей силы, количестве
безработных и уровне безработицы для значительно большего
числа районов страны, чем это делалось ранее. Оно расширило
число обследуемых «главных рынков труда» со 150 до 270 и на¬
чало сбор данных более чем по 400 графствам и городам, входя¬
щим в число последних, а также по ареалам деятельности более
чем 400 главных организаторов и ряду прочих районов 40.
Таким образом, рассмотренная форма организации управле¬
ния программой создания рабочих мест в сфере общественных
услуг базируется на использовании как уже сложившегося аппа- '
рата министерства труда, так и органов местных правительств,
которые наделяются в этой связи специальными и довольно ши¬
рокими правами и полномочиями. Но несмотря на наличие этих
прав и полномочий, которые создают видимость независимости
местных главных организаторов, вся их деятельность находится
под постоянным и довольно жестким контролем федеральных ис¬
полнительных органов власти. Последним принадлежит право
принятия наиболее важных решений относительно дальнейшего
хода реализации этой программы.
Программа местных общественных работ (public works prog¬
358

ram) была развернута летом 1976 г. в соответствии с пунктом 1
«Закона о найме на общественные работы» (public works employ¬
ment act of 1976). Эта программа предусматривает создание вре¬
менных рабочих мест путем федерального финансирования строи¬
тельства новых общественных зданий и сооружений (школ,
больниц, библиотек, полицейских участков, дамб, систем канали¬
зации и водоснабжения, рекреационных объектов, музеев и т. п.),
а также различных ремонтно-восстановительных работ. Основной
объем работ выполняется по контрактам частными фирмами, но
некоторые проекты могут осуществляться и государственными
организациями.
В период разработки демократической администрацией
Дж. Картера антициклической программы создания рабочих
мест Администрация экономического развития министерства тор¬
говли, ответственная за реализацию программы общественных
работ, уже заканчивала распределение 2 млрд, долл., выделенных
на ее выполнение. Но администрация Дж. Картера решила зна¬
чительно повысить роль этой программы среди своих мероприя¬
тий по борьбе с циклической безработицей. В этих целях было
решено увеличить объем ассигнований на ее осуществление
втрое — до 6 млрд, долл., что сделало эту программу крупней¬
шей антициклической программой общественных работ со вре¬
мени «великой депрессии» 30-х годов. К концу 1977 г. было за¬
кончено распределение всех средств, выделенных на программу,
среди одобренных строительных проектов. Выполнение этих
проектов должно быть закончено к 1981 г.
Согласно опубликованным, но явно завышенным оценкам, реа¬
лизация этой программы должна привести к созданию в 1977—
1980 гг. около 450 тыс. человеко-лет занятости. Причем свыше
40% общей занятости по этой программе планировалось обеспе¬
чить в 1978 г., что было крайне важно для достижения целей в
области снижения безработицы, провозглашенных демократиче¬
ской администрацией.
Организация управления программой общественных работ,
имеющей федерально-штатный характер, построена на основе
традиционно сложившегося механизма Администрации экономи¬
ческого развития министерства торговли, отличающегося значи¬
тельной децентрализацией проведения мероприятий на местах
под общим контролем федеральных органов (см. § 1 гл. V).
В ходе осуществления этой программы свои запросы на феде¬
ральное финансирование строительства объектов представили
почти все местные органы власти, но только около 8% из них
были одобрены и реализуются на практике. В результате подав¬
ляющая часть огромных средств, потраченных местными вла¬
стями на оплату разработки представленных проектов, была из¬
расходована напрасно. В целях снижения этих расходов на вто¬
ром этапе Администрация экономического развития, проанализи¬
ровав данные об уровне безработицы в стране, опубликовала пе¬
речень. В него входило около 10 тыс. местных органов власти,
359

имевших основания рассчитывать на получение программных
средств. Причем в каждом конкретном случае был установлен ли¬
мит стоимости проекта, а право выбора среди возможных его
вариантов перешло из рук Администрации экономического раз¬
вития в руки местных властей, существенно расширив полномо¬
чия последних. Это привело к повышению качества представляе¬
мых проектов и, следовательно, к ускорению и облегчению про¬
цесса их одобрения Администрацией экономического развития.
С утверждением своих проектов местные власти получают право
и средства на их реализацию. Строительство одобренных про¬
граммных объектов выполняется по контракту частными строи¬
тельными фирмами.
Принятая структура организации управления программой дает
возможность федеральному правительству контролировать ход
осуществления программы только в стадии ее разработки. Поэто¬
му оно уделяет серьезное внимание совершенствованию свода
правил, посредством которого можно в определенной степени воз¬
действовать на конечную эффективность программы.	'
В правила реализации программы местных общественных ра¬
бот введены положения, нацеленные на повышение ее конечного
антициклического воздействия на занятость. Так, предусмотрено
снизить среднюю стоимость проектов до менее чем 1 млн. долл,
и уделить большее внимание ремонтно-восстановительным рабо¬
там. Это вызвано тем, что при строительстве крупных объектов
увеличивается доля материалов и оборудования в их стоимости и
значительно уменьшается доля заработной платы. На восходящих
фазах цикла это привело бы к росту спроса на строительную тех¬
нику и материалы и таким образом — к усилению инфляции.
Кроме того, на развертывание строительства крупных объектов
требуется много времени, а это увеличивает возможность органи¬
зационных неувязок и приводит к удлинению сроков строи¬
тельства.
Направляя эту федеральную программу на организацию тру¬
доемких проектов и ремонтно-восстановительные работы, ее ини¬
циаторы надеялись, что это создаст условия, которые позволили
бы избежать крупных закупок оборудования и стимулировали бы
создание большего числа рабочих мест. В тех же целях предус¬
мотрено привлекать к осуществлению программных проектов ча¬
стные строительные фирмы, располагающие необходимыми тех¬
ническими средствами. Кроме того, на сооружение небольших
объектов требуется значительно меньше времени, что облегчает
свертывание программы при улучшении экономической конъюнк¬
туры. В целях ускорения создания рабочих мест, усиливающего
антициклическое программное воздействие, правила ее выполне¬
ния требуют, чтобы работа на объектах начиналась не позднее
чем через 90 дней после утверждения проектов.
Программа антициклической федеральной помощи штатным и
местным органам власти (countercyclical revenue sharing prog¬
ram) — новый элемент государственного регулирования занято¬
го

сти, который осуществляется на основе пункта II «Закона о най¬
ме на общественные работы 1976 г.»
В отличие от двух других программ она не имеет своей непо¬
средственной целью создание новых рабочих мест. Программа ан¬
тициклической помощи предусматривает лишь распределение фе¬
деральных средств среди штатных и местных органов власти, по¬
раженных высокой безработицей, в периоды, когда национальный
уровень безработицы в течение квартала поднимается выше 6%.
Она направлена на преодоление беспомощности штатных и мест¬
ных органов власти в борьбе с безработицей в связи с ухудше¬
нием их финансового положения из-за сокращения налоговых по¬
ступлений при низкой экономической конъюнктуре и падении до¬
ходов. Темпы роста числа рабочих мест в штатных и местных
органах власти в послекризисный период более чем вдвое отста¬
вали от среднегодового темпа 60-х годов. В итоге, несмотря на
финансирование федеральным правительством более 300 тыс. ра¬
бочих мест в этом секторе экономики, с марта 1975 по июнь
1977 г. численность занятых здесь возросла в общей сложности
лишь на 525 тыс.41
Правом на получение федеральных средств по этой программе
обладают штатные и местные органы власти тех районов страны,
квартальный уровень безработицы в которых превысил 4,5%.
В момент развертывания программы это право распространялось
на 24 тыс. штатных и местных органа власти. Распределение объ¬
емов средств по программе осуществляется по специальной фор¬
муле, которая довольно сложна, но важнейшим фактором, от ко¬
торого зависит размер суммы, получаемой каждым участником,
является уровень безработицы в подчиненном ему районе страны.
Интересно, что общее финансирование программы является ко¬
леблющимся и непосредственно зависит от повышения уровня
безработицы. Если в среднем по стране она достигает величины
6%, то на программу ассигнуется 125 млн. долл. Если же она
увеличивается сверх этого показателя, то на каждые 0,1% при¬
ращения автоматически выделяется еще 30 млн. долл, (ранее
рост на 0,5% приводил к выделению лишь 62,5 млн. долл, допол¬
нительных ассигнований). Согласно имеющимся оценкам реали¬
зация программы антициклической помощи штатным и мест¬
ным органам власти должна была привести к созданию в 1977 г.
дополнительно около 100 тыс. рабочих мест.
Управление программой антициклической помощи является
двухуровневым: высший уровень формирования политики, рас¬
пределения средств и общего контроля — это федеральные орга¬
ны (комиссия конгресса, исполнительное управление при пре¬
зиденте, Главное контрольно-финансовое управление), а также
аппарат министерства финансов США; низший уровень форми¬
рования и исполнения программных мероприятий — это местные
органы государственной власти.
Такая система отличается наиболее сильно выраженной де¬
централизацией. На федеральном уровне за ее реализацию непо-
3G1

средственно отвечает Управление разделения доходов министер¬
ства финансов. В его обязанности входит выявление штатных и
местных органов власти, имеющих право на участие в этой про-
грамйе, а также расчет причитающихся на долю каждого из них
программных средств. Платежи осуществляются в начале каж¬
дого квартала. Их расчет производится на основании данных об
уровне безработицы на местах в квартале, который закончился
за три месяца до очередного выделения средств. Федеральный
контроль за детальным использованием участниками программы
выделенных им средств не предусмотрен. Таким образом, особен¬
ность управления этой программой состоит в том, что федераль¬
ное правительство сосредоточивает свои функции лишь на рас¬
пределении программных средств штатным и местным органам
власти, однако последние имеют почти неограниченные и неконт¬
ролируемые полномочия по их конкретному использованию. В ре¬
зультате применения такой схемы управления программой появ¬
ляются возможности нерационального с точки зрения снижения
уровня безработицы использования программных средств.	.
Ход реализации программ. Анализ формирования и выполне¬
ния антициклической федеральной программы создания рабочих
мест интересен с двух точек зрения: во-первых, это пример бы¬
строго развертывания федерально-штатной системы управления
крупномасштабными целевыми мероприятиями на базе сущест¬
вующих органов; во-вторых, в этой программе наиболее ярко про¬
является ограниченная действенность программно-целевого пла¬
нирования и управления в условиях противоречий капиталисти¬
ческой экономики и серьезных расхождений в первоочередных
интересах федеральных и местных властей. Рассмотрим особен¬
ности хода реализации отдельных подпрограмм.
Из миллиона дополнительных рабочих мест, которые как пре¬
дусматривалось программой демократической администрации
должны были финансироваться по антициклической программе в
1978 г., 725 тыс. приходится на долю программы создания ра¬
бочих мест в сфере общественных услуг. Однако из-за децентра¬
лизованного управления ею федеральный контроль над выполне¬
нием предписанных законодательством правил ее реализации су¬
щественно затруднен. Это создает возможности для их наруше¬
ния и, как следствие, содействует значительному снижению эф¬
фективности программы.
Так, значительная часть финансируемых по программе рабо¬
чих мест в действительности не является новыми вакансиями,
о чем свидетельствует так называемый «уровень финансового за¬
мещения» — показатель, характеризующий ту часть израсходо¬
ванных по программе финансовых средств, которая в результате
нарушения местными властями правил ее реализации направля¬
ется не на создание новых рабочих мест, а на оплату работ, фи¬
нансирование которых осуществлялось или предполагалось осу¬
ществлять на средства местных бюджетов. По мнению американ¬
ских специалистов, уровень финансового замещения в начальной
362

стадии реализации программы может составлять 40—50%,
а позднее — уже 60—90%. Это объясняется тем, что местные
власти для получения дополнительных субсидий часто специаль¬
но проводят массовые увольнения своих служащих, а после полу¬
чения субсидий нанимают их вновь, ио оплачивают уже за счет
федерального бюджета.
В ходе выполнения программы министерство труда, совмест¬
но с комиссиями конгресса, пыталось разработать и внедрить ряд
мер по снижению уровня финансового замещения, среди которых
фигурировали сокращение уровня заработной платы участников
программы, ограничение продолжительности участия в програм¬
ме, усиление нацеленности программы на предоставление работы
хронически безработным и беднейшим американцам. Но возмож¬
ные результаты этих нововведений были сильно ограничены. Не¬
смотря па утверждение официальных представителей министерст¬
ва труда, что согласно проведенным исследованиям уровень фи¬
нансового замещения возможно составляет всего 18%, специали¬
сты Брукингского института утверждают, что он достигает 30%,
а исследование Национальной академии наук оценивает его в
35% 42. Эти оценки ясно свидетельствуют о том, что значитель¬
ная часть из финансируемых программой 725 тыс. рабочих мест
не являются действительно «новыми вакансиями» и не влияют
на борьбу с безработицей.
Эффективность программы снижается и вследствие того, что
«главные организаторы» грубейшим образом нарушают правила
найма на созданные вакантные рабочие места, предоставляя их
лицам, не имеющим права на участие в программе. Так, в Сан-
Луисе рабочие места создавались под руководством управляю¬
щего кадрами муниципалитета, который являлся также членом
политического комитета округа. Проверочная комиссия министер¬
ства труда установила, что при его содействии в числе участни¬
ков программы в этом городе незаконно числились 36 членов по¬
литического комитета округа и 21 родственник членов городского
правления и должностных лиц города, которые исправно получали
деньги за фиктивную работу43. В г. Аламеда федеральные сред¬
ства, выделенные на создание рабочих мест, использовались па
оплату труда 74 музыкантов местного филармонического оркест¬
ра “. В связи с рядом подобных скандальных разоблачений фе¬
деральные власти были вынуждены признать, что плановые сове¬
ты при главных организаторах, на которые были возложены ши¬
рокие полномочия по разработке и первичному контролю за
правильностью осуществления программных мероприятий на ме¬
стах, не сумели справиться с поставленной перед ними задачей.
Значительным тормозом на пути достижения программных
целей, как считают официальные представители федерального
правительства, является также и замедление использования фе¬
деральных средств на создание рабочих мест по программе. Это
является следствием как организационных неувязок, так и «не¬
расторопности» местных органов власти. В результате этих при¬
363

чин расходы на реализацию этой программы в 1978 фин. г. были
более чем на 300 млн. долл, меньше запланированных.
В итоге реальное воздействие программы создания рабочих
мест в сфере общественных услуг на уровень безработицы в стра¬
не гораздо ниже потенциального. Децентрализованная система
управления программой дает сбоп, и министерство труда вынуж¬
дено в отдельных случаях забирать осуществление программных
мероприятий из-под юрисдикции местных властей и управлять
ими силами своего аппарата.	-
В ходе реализации шестимиллиардной программы местных об¬
щественных работ также стало очевидно, что ее воздействие на
уровень безработицы в стране также окажется ниже запланиро¬
ванного. Согласно расчетам Бюджетного управления конгресса
при соответствующей организации управления подобной програм¬
мой каждый миллиард долларов, израсходованных на ее реализа¬
цию, мог бы обеспечить создание 75 тыс. человеко-лет занятости
как в строительстве, так и смежных с ним отраслях. Причем в
строительных отраслях потребность в рабочих местах наиболее
остра, так как уровень безработицы в них в 1976 г., достигнув
20%, вдвое превышал средний показатель по стране.
Но уже с первых шагов реализации программы она стала
объектом всевозрастающей критики. Администрация экономиче¬
ского развития министерства торговли, ответственная за конт¬
роль и распределение программных средств, не сумела должным
образом справиться с возложенной на нее задачей. Распределение
первых 2 млрд. долл, среди местных правительств характеризо¬
валось тем, что программными средствами были обделены многие
из районов страны, наиболее сильно страдающие от безработицы.
Министр торговли США X. Крепе была вынуждена признать, что
это явилось следствием «отсутствия у Администрации экономи¬
ческого развития опыта в реализации программ таких масштабов
и в таких жестких временных рамках» 45. Так в течение 60 дней
этой администрации пришлось рассмотреть 25 тыс. предложенных
проектов, выбрать 1988 и распределить среди них 2 млрд. долл.
Кроме этого, опыт размещения первых 2 млрд. долл, проде¬
монстрировал, что имевшаяся формула, по которой 70% програм¬
мных средств направлялись в районы с уровнем безработицы
выше национального, а оставшиеся 30% — в районы с уровнем
безработицы ниже национального, но превышающего 6,5%, при¬
вела к значительным диспропорциям в распределении средств,
что не могло не оказать отрицательного воздействия на результа¬
тивность программы. В то время как Питтсбург и Сиэтл не полу¬
чили по программе ни цента, местечку Маунд Байу в штате Мис¬
сисипи с населением в 2314 человек, из которых 217 являлись
безработными, было предоставлено право на строительство объек¬
та стоимостью в 4,5 млн. долл., что составило почти половину
средств, полученных этим штатом по программе общественных
работ. В общей сложности 36 из 100 крупнейших городов США
но излучили программных средств, хотя в них проживали тысячи
3(!4

безработных. Для сглаживания этих диспропорций Администра¬
цией экономического развития была проведена работа по рацио¬
нализации старой формулы распределения средств.
Результаты недоработок в организации управления не замед¬
лили сказаться на основном показателе результативности — чис¬
ле создаваемых программой рабочих мест. Так, по данным Адми¬
нистрации экономического развития, реализация начатых проек¬
тов должна была привести к найму в начале 1977 г. около
400 тыс. человек (в том числе временно на срок до 1 месяца).
В действительности же работу получили менее 142 тыс. чело¬
век 4®.
Отсутствие федерального контроля за наймом рабочей силы
для реализации проектов приводит к тому, что программа мест¬
ных общественных работ используется в значительной степени
не для обеспечения работой безработных строителей, а для пред¬
отвращения увольнения наиболее квалифицированных работни¬
ков этой отрасли в связи с ухудшением экономической конъюнк¬
туры. В результате, например, только 10% занятых на таких
работах в Балтиморе в момент найма числились безработными.
Несмотря на жесткие рамки, установленные законодательст¬
вом относительно сроков начала осуществления строительных
проектов, многие главные подрядчики не укладываются в наме¬
ченные графики строительства. В результате этого наблюдается
недоиспользование выделяемых программных средств, что ведет
к затягиванию сроков строительства, сокращению численности
создаваемых новых рабочих мест, а значит, и снижению общей
эффективности этой антициклической программы. Согласно имею¬
щимся оценкам расходы на программу местных общественных
работ были в 1978 г. на 300 млн. долл, меньше запланированных,
что не могло не затруднить достижения целей администрации
Дж. Картера в области борьбы с безработицей.
Отсутствие какого бы то ни было федерального контроля за хо¬
дом использования местными властями федеральных средств, по¬
лученных по программе антициклической помощи, чрезвычайно
затрудняет анализ ее эффективности. Инициаторы программ вы¬
ражают уверенность, что большая часть программных средств
используется для предотвращения намеченных сокращений шта¬
тов в местных органах, а также для создания новых вакансий.
По их мнению, если даже существенная часть программных
средств все же используется местными властями не по назначе¬
нию, например для предотвращения повышения местных нало¬
гов, она все равно содействует повышению занятости в стране,
способствуя увеличению покупательной способности местного на¬
селения.
В целом, однако, эффективность программы противоцикли-
ческой помощи, по мнению большинства американских экономи¬
стов, значительно ниже ее потенциальных возможностей. На деле
ее эффективность лишь «немного превосходит воздействие (на
занятость.— В. Б.) увеличения правительственных закупок»47,
365

что связано с крупными недостатками в системе управления
программой, вызванными отсутствием реального контроля за рас¬
ходованием средств, и с нехваткой выделяемых на ее осуществле¬
ние фондов.
По расчетам правящих кругов США, благодаря осуществле¬
нию антициклической программы создания рабочих мест в 1978 г.
должны были получить работу около 1 млн. человек. Совершен¬
но очевидна недостаточность масштабов этой программы даже в
сопоставлении с официальными данными о числе безработных,
в рядах которых в период ее разработки находилось 7,5 млн. че¬
ловек. Но в результате наличия серьезных недостатов в форми¬
ровании и организации управления этой антициклической про¬
граммой, которые привели к существенным отклонениям от раз¬
работанных планов ее реализации и использованию программных
средств не по назначению, даже и эти весьма умеренные про¬
граммные цели достигнуты па практике не были.
Но и недостаточность масштабов этой программы, и «непро-
думанность» используемой системы управления ее реализацией
объясняются прежде всего нежеланием монополистических кру¬
гов США допустить широкое использование активных методов
сокращения резервной армии труда, попытками всячески дискре¬
дитировать их возможную эффективность. Ведь существование
резервной армии труда позволяет классу капиталистов присваи¬
вать все большую часть национального дохода, используя безра¬
ботицу в качестве орудия постоянного давления на заработную
плату трудящихся.
Весьма показательным с точки зрения выявления истинного
отношения правящих кругов США к проблеме ликвидации безра¬
ботицы является принятый недавно закон Хэмфри — Хокинса о
«Полной занятости и сбалансированном экономическом росте»,
в котором, однако, не содержится положений, гарантирующих
право всех безработных американцев на труд, и соответственно
он прямо не обязывает государство развертывать в целях искоре¬
нения безработицы крупномасштабных программ создания рабо¬
чих мест.
Тем не менее правящие круги страны будут вынуждены и
впредь для смягчения остроты проблемы безработицы прибегать
к использованию программ создания рабочих мест. Это, в част¬
ности, следует из слов министра труда США Р. Маршалла, ко¬
торый заявил, что в результате ухудшающейся экономической
обстановки «отдельные программы занятости стали, и, я думаю,
навсегда, важной частью глобальной экономической политики» 48.
Не угрожая социально-экономическим устоям капиталистическо¬
го общества, эти программы представляют собой полумеры теку¬
щего регулирования. Это и обусловливает неэффективность про¬
грамм создания рабочих мест и невозможность обеспечить с их
помощью полное решение проблемы безработицы независимо от
их масштабов и организационно-управленческого механизма их
реализации.
366

3.	Организация управления строительством
нефтепровода «Транс-Аляска»
В июне 1977 г. вступила в строй первая очередь нефтепрово¬
да «Транс-Аляска», который обеспечивает транспортировку неф¬
ти из крупного месторождения на севере Аляски в южный порт
Валдез.
Пуском нефтепровода завершилась первая и наиболее слож¬
ная фаза крупнейшего в истории США строительства проекта,
осуществлению которого придавалось значение национальной
программы. По оценке Е. Паттона, главы строившей нефтепро¬
вод компании «Альеска Пайплайн Сервис», «этот проект — одна
из лучших вещей, которые осуществлены в этой стране, по край¬
ней мере после космической программы» 49.
Освоение месторождения нефти Прадхо Бэй в штате Аляска
с общими запасами 9,6 млрд, баррелей, позволит, по некоторым
оценкам, удовлетворять 10—12% ежегодной потребности США в
нефти в течение 20 лет. Поэтому его включению в хозяйственный
оборот страны придавали огромное значение 50.
Однако удаленность месторождения от основных экономиче¬
ски развитых районов США и территориальная оторванность
штата Аляска делали решение этой проблемы крайне сложным.
Фактически создание нефтепровода было ключом к аляскинской
нефти, а специфические условия его строительства и эксплуата¬
ции определили ряд особенностей проекта, которые делают его во
многих отношениях уникальным предприятием в экономике США.
К таким особенностям проекта строительства нефтепровода
следует в первую очередь отнести:
масштабы проекта по объему вовлеченных в его осуществле¬
ние финансовых, трудовых и материальных ресурсов. Суммарная
стоимость нефтепровода составила 7,7 млрд, долл.; на его строи¬
тельстве в «пиковый» период было занято 20 тыс. человек,
17 тыс. единиц только строительных машин и оборудования;
комплексный характер проекта. Нефтепровод пролегает по
неосвоенным районам штата Аляска, в которых отсутствует
сколько-нибудь развитая экономическая инфраструктура, квали¬
фицированные трудовые ресурсы и т. п. Поэтому наряду с соб¬
ственно строительством нефтепровода проводились программы
создания транспортной сети, найма и обучения рабочей силы, со¬
здания жилищно-бытовых условий, сети связи и т. п. При этом
все программы предусматривали создание условий не только для
строительства, но и эксплуатации нефтепровода;
техническую сложность проекта. Трасса нефтепровода протя¬
женностью 798 миль (1284 км) пересекает 34 больших и более
300 малых рек, проходит по высокогорным районам, участкам е
высокой сейсмической активностью, районам вечной мерзлоты.
Природно-климатические условия на трассе отличаются крайней
суровостью — низкими температурами, сильными ветрами, часты¬
ми снегопадами и т. и. Все это потребовало разработки новых
367

технических решений конструктивных элементов нефтепровода,
обеспечивающих повышенную надежность, разработки новой тех¬
нологии и организации строительства, новых материалов и других
мероприятий.
Повышенные требования по охране природной среды еще бо¬
лее усложнили технические и организационные проблемы строи¬
тельства. Проект создания нефтепровода «Транс-Аляска» был
одной из первых крупных программ, подпавших под действие
закона об охране окружающей среды, принятого в 1970 г. Жест¬
кие экологические ограничения этого закона касались.всех эле¬
ментов программы строительства, включая влияние нефтепрово¬
да на животный мир и рыбные запасы, растительный покров,
районы вечной мерзлоты, условия строительства поселков, ути¬
лизации отходов, восстановление ландшафта по завершении ра¬
бот и т. п. Все это потребовало проведения дополнительных ис¬
следований и привело к значительному техническому усложне¬
нию проекта и удорожанию программы в целом.
Планирование проекта осуществлялось на полный период
строительства, эксплуатации и демонтажа нефтепровода после
истощения месторождения. Это потребовалось для определения
полной стоимости проекта, которая легла в основу определения
цены на нефть. Кроме того, предусматривались жесткие сроки
строительства, что связано со значением нефтепровода для эко¬
номики и обороны США.
В отличие от других технических проектов национального
масштаба, таких, как «Манхеттэн» (создание атомной бомбы)
или «Аполлон» (высадка человека на Луну) программа строи¬
тельства нефтепровода «Транс-Аляска» (НТА) с самого начала
финансировалась и выполнялась частным бизнесом под усилен¬
ным контролем государства. В силу этого проект создания НТА
не являлся государственной программой в традиционном понима¬
нии, государственные ресурсы не были прямо вовлечены в его
осуществление. Однако весь комплекс работ носил ярко выражен¬
ный целевой характер — имел количественно измеримый резуль¬
тат: создание сложной технической системы, обеспечивающей
переброску аляскинской нефти.
Выполнение проекта потребовало участия многочисленных ор¬
ганизаций: государственных органов, исследовательских центров,
инженерных фирм, строительных компаний и т. п. К выполнению
работ по проекту было привлечено около 2 тыс. подрядчиков.
В процессе строительства между ними возникали сложные сети
связей и. отношений, складывающихся в сложный многооргани-
зациопный динамичный комплекс. Это обстоятельство предопре¬
делило ряд специфических черт механизма принятия решений о
строительстве и контроле за их исполнением, привело к созда¬
нию новых форм взаимодействия федерального правительства с
монополиями.
Указанные характеристики позволяют говорить о проекте
строительства нефтепровода «Транс-Аляска» как о комплексной
368

отраслевой программе, управляемой на основе государственно¬
монополистического механизма.
Организация выполнения таких крупномасштабных проектов
в условиях капиталистической системы хозяйства неизбежно вхо¬
дит в противоречие с господствующими отношениями конкурен¬
ции и потому, как правило, невозможна без прямого участия
государства. Однако нефтегазовая промышленность занимает
особое положение в системе государственно-монополистической
экономики США — в первую очередь по степени монополизации
отрасли, тесноте переплетения интересов крупного финансового
капитала и нефтяных монополий и масштабам влияния послед¬
них на энергетическую политику государства51.
Прежде всего эта отрасль характеризуется особенно активным
развитием процессов монополизации — даже на фоне общих для
экономики США тенденций концентрации производства и капи¬
тала. Доля десяти крупнейших нефтяных монополий в добыче
нефти составляет 54,3% 52. Но главным отличием этих процессов
следует считать развитую практику партнерства между круп¬
нейшими монополиями. Создание совместных предприятий, сов¬
местная аренда месторождений, строительство и эксплуатация
нефте- и газопроводов стали одной из основных форм координа¬
ции действий концернов в области производства и сбыта нефти
и продуктов ее переработки. Широкое переплетение интересов
крупнейших нефтяных компаний как внутри США, так и за ру¬
бежом, десятилетиями складывавшаяся практика негласной коор¬
динации политики — все это существенно сужает сферу конку¬
рентной борьбы и делает монополистическое партнерство опреде¬
ляющей чертой нефтегазовой промышленности США.
Кроме того, для этой отрасли характерна тесная взаимосвязь
между монополиями и крупными банками, которые являются во
многих случаях держателями контрольных пакетов акций нефтя¬
ных концернов. Такое сращивание капитала создает благоприят¬
ные возможности для мобилизации финансовых ресурсов, необ¬
ходимых при осуществлении крупномасштабных проектов.
Наконец, необходимо подчеркнуть огромное влияние нефтя¬
ных монополий на энергетическую политику государства, кото¬
рая на протяжении десятилетий фактически диктовалась ими.
Координация действий концернов в рамках «нефтяного лобби» в
Вашингтоне еще более укрепляет отношения партнерства между
ними 53.
Все эти особенности механизмов функционирования нефтега¬
зовой промышленности США, накопленный нефтяными концер¬
нами опыт осуществления совместных проектов послужили пред¬
посылкой и основой создания организационного механизма управ¬
ления строительством нефтепровода.
С момента открытия богатых нефтяных месторождений на се¬
вере Аляски ключевой проблемой использования его ресурсов
стал выбор и реализация способа доставки нефти в основные
экономические центры США.
1/213 Заказ 3220
369

Группа нефтяных компаний — разработчиков месторождений
выдвинула в качестве средства решения проблемы транспорти¬
ровки нефти проект строительства нефтепровода. С целью фи¬
нансирования строительства и последующей эксплуатации нефте¬
провода они образовали консорциум, окончательный состав кото¬
рого выглядит следующим образом: «Стандард ойл» (Огайо)
33,34%; «Бритиш Петролеум» — 15,84; «Атлантик Ричфилд» —
21; «Экссон» — 20; «Мобил ойл» — 5; «Юнион ойл оф Калифор¬
ния» — 1,66; «Амерада Хесс» — 1,5%.
Необходимость создания такого финансового пула» определя¬
лась прежде всего тем, что величина стоимости нефтепровода и
степень технического риска таковы, что они выходят за рамки
возможностей любой из крупнейших нефтяных корпораций. Та¬
ким образом, заключение соглашения между компаниями о сов¬
местном владении нефтепроводом представляет собой форму
осуществления крупномасштабного проекта 54.
В 1969 г. консорциум обратился в министерство внутренних
дел США за разрешением на строительство. Нефтяные монопо¬
лии, полагаясь на свое влияние на правительственные органы,
рассчитывали на быстрое утверждение проекта. Однако законо¬
проект о строительстве нефтепровода встретил сильное противо¬
действие сторонников охраны природной среды 35. В этой оппози¬
ции проявился рост антимонополистических настроений в стра¬
не, «кризис доверия» к большому бизнесу и стремление
ограничить всевластие монополий. Под давлением противников
законопроекта было принято решение о проведении подробной
экспертизы проекта.
С целью определения последствий строительства нефтепрово¬
да для экономики и обороны США, а также его влияния на при¬
родную среду министерство организовало два параллельных ана¬
литических исследования. В их проведении участвовали много¬
численные подразделения ведомств федерального правительства,
исследовательские центры корпораций, университеты и независи¬
мые консультанты. В процессе исследований анализировались
альтернативные способы доставки нефти, влияние проекта на
разные стороны экономики США, детально изучались последст¬
вия строительства нефтепровода для природы штата Аляска
и т. и.56 Их выполнение обошлось в 9 млн. долл, и задержало
начало строительства более чем на три года. Результаты иссле¬
дований были опубликованы в 1972 г.57 и легли в основу всех
последующих законодательных актов и решений по данной про¬
грамме.
Таким образом, только стадия анализа и обоснования вариан¬
та строительства нефтепровода потребовала участия многих ор¬
ганизаций и заняла в общем цикле осуществления программы
столько же времени, сколько собственно строительство и доведе¬
ние до проектной мощности самого нефтепровода.
В ноябре 1973 г. конгресс США после непродолжительных
дебатов принял закон о строительстве нефтепровода «Транс-
370

Аляска», который подчеркнул значение выполнения этого проек¬
та в качестве национальной задачи 58.
На основании этого закона в январе 1974 г. между министер¬
ством внутренних дел США и компаниями-собственниками было
заключено соглашение о предоставлении «полосы отчуждения»
под строительство. По существующему в США положению ми¬
нистерство внутренних дел является основным исполнительным
органом по контролю за соблюдением законодательства об ис¬
пользовании природных ресурсов. Кроме того, земли штата
Аляска являются собственностью федерального правительства
США, что и определило роль министерства в принятии решения
о строительстве нефтепровода.
Вместе с разрешением это соглашение накладывало жесткие
административные, природоохранные и технические ограничения
на процессы принятия решений по строительству нефтепровода.
В частности, оно предусматривало разработку и проведение арен¬
даторами специальной программы обеспечения качества строи¬
тельных работ. Структура этой программы подробно оговарива¬
лась в соглашении и включала обеспечение качества и надеж¬
ности всех элементов нефтепровода, установление процедур
контроля и устранения всех нарушений, угрожающих населению
и окружающей среде, контроль за качеством выполнения работ
всеми субподрядчиками, поставщиками оборудования и многое
Другое.
По соглашению учреждалась специальная должность уполно¬
моченного министерства внутренних дел, которому поручен конт¬
роль за выполнением всех условий соглашения, а также законов
и постановлений других ведомств, касающихся данного проекта.
Уполномоченный министерства внутренних дел является, таким
образом, единым представителем федерального правительства во
взаимоотношениях с компаниями-владельцами и органами управ¬
ления строительством нефтепровода 59.
Для осуществления прав уполномоченного были разработаны
специальные процедуры, обеспечивающие его участие в принятии
практически всех решений, касающихся строительства и эксплуа¬
тации нефтепровода. Так, все проектные и плановые документы
на начало отдельных работ должны быть предварительно рассмот¬
рены и утверждены уполномоченным министерства внутренних
дел. Помимо этого, ему было предоставлено право в определенных
случаях издавать распоряжение о приостановке любых работ на
строительстве. В случае необходимости уполномоченный мог при¬
влекать внешних консультантов для проведения ревизий и спе¬
циальных экспертиз. При этом все расходы по содержанию аппа¬
рата уполномоченного, исполнению им своих функций, включая
привлечение внешних экспертов, по соглашению оплачивались
компаниями-собственниками “°.
Соглашение предусматривало также создание специального
механизма по финансовому обеспечению той ответственности,
которую несут компании-собственницы за соблюдение условий
13*	371

соглашения и всех законов, касающихся строительства. Эти функ¬
ции выполняет учрежденный нефтяными компаниями «Фонд от¬
ветственности», из которого возмещаются административные
расходы правительства по контролю за строительством, а также
выплачиваются все штрафы за возможные нарушения.
Таким образом, на основе соглашения был создан организа¬
ционный механизм контроля выполнения программы со стороны
правительства США, который включал не только определение
полномочий и ответственности каждой из сторон, но и деталь¬
ные формализованные процедуры взаимодействия, а также меха¬
низм наложения санкций. Одна из существенных особенностей
этого механизма заключается в том, что он предусматривал един¬
ство представительства всех федеральных органов во взаимодей¬
ствии с консорциумом. Поэтому его можно рассматривать как
попытку обеспечения межведомственной координации примени¬
тельно к конкретной целевой программе.
Создание системы правительственного контроля над строи¬
тельством нефтепровода «Транс-Аляска» было определенной
уступкой сторонникам более жестких ограничений на деятель¬
ность монополий и свидетельствовало о поражении «нефтяного
лобби».
Параллельно с процедурой принятия решений о строительст¬
ве нефтепровода компании-собственницы создали организацион¬
ный механизм управления программой.
Организационный механизм программного управления вклю¬
чает два основных элемента, одним из которых является специ¬
ально учрежденная акционерная компания АПСК (совместное
предприятие корпораций — владельцев НТА), а вторым — строи¬
тельный комитет, осуществляющий функции стратегического ру¬
ководства программой.
Компания АПСК представляет собой весьма специфическое
управленческое образование, созданное на акционерных началах
для управления программой на протяжении всего ее жизненного
цикла в сложных условиях неосвоенного региона и при наличии
жесткой регламентации со стороны правительственных органов.
АПСК была учреждена как «закрытая корпорация». Это оз¬
начает, что ее акции были распределены среди ограниченного
круга участников (в данном случае только между компаниями —
совладельцами нефтепровода) в соответствии со строгими пра¬
вилами. Высшим органом, который руководит всеми делами
АПСК, является общее собрание акционеров, проводимое ежегод¬
но. На собраниях заслушивается отчет об основных операциях
корпорации и выбираются должностные лица — президент, вице¬
президент, казначей и секретарь.
Благодаря всему перечисленному АПСК выступает в хозяйст¬
венном обороте страны как самостоятельная в юридическом от¬
ношении компания и в едином лице представляет интересы всех
совладельцев нефтепровода.
372

В отличие от других компаний в АПСК роль совета директо¬
ров фактически выполняет строительный комитет — специаль¬
ный орган, который создан компаниями-совладельцами из своих
представителей на уровне не ниже вице-президентов или их за¬
местителей для осуществления высшего стратегического руковод¬
ства программой.
Компании-совладельцы в специальном соглашении определили
статус компании АПСК как генерального подрядчика по выпол¬
нению всех работ, связанных с проектированием, строительством,
вводом в действие и последующим расширением нефтепровода.
По соглашению АПСК имеет право выступать от имени компа¬
ний-совладельцев по всем вопросам строительства нефтепровода.
Ей также дано право отбора подрядчиков, заключения договоров,
а также контроля за выполнением ими своих обязательств. В об¬
щей сложности АПСК заключила контракты более чем с 2 тыс.
компаний, участвующих в реализации программы НТА.
Кроме того, ряд фирм выполнял для АПСК научные иссле¬
дования, разрабатывал систему коммуникаций и обработки дан¬
ных, оказывал консультативные услуги. АПСК, в свою очередь,
отвечает за качество всех выполненных работ по программе пе¬
ред компаниями-совладельцами.
Компания АПСК создана исходя из принципов, отвечающих
современным требованиям управления особо крупными объектами
производственного назначения, и обладает следующими основны¬
ми особенностями:
объединяет в рамках одной организации ответственность за
все стадии создания и использования объекта— за проектирова¬
ние, строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание
нефтепровода;
представляет собой орган программно-целевого управления,
решающий задачу, строго определенную в техническом, стоимост¬
ном и временном отношениях; опа располагает фиксированным
объемом финансовых средств для распределения между испол¬
нителями-подрядчиками, которые производят все основные рабо¬
ты по программе; контролирование подрядчиков ограничено
конечными параметрами контракта (сроки, качество, стоимость
работ). Собственно организация выполнения работ остается пол¬
ностью в компетенции подрядчиков; состав исполнителей посто¬
янно меняется в зависимости от стадии строительства тех или
иных объектов; круг решений, которые может принимать руко¬
водство АПСК, ограничен рамками общего планирования и руко¬
водства строительства;
структура управления компанией построена не только в соот¬
ветствии с характером решаемых ею задач, но и с учетом внеш¬
ней среды и особенностями функционирования компании (АПСК
в большей степени подвержена правительственному регулирова¬
нию и контролю, чем частный бизнес в целом, работы ведутся
в исключительно неблагоприятных природно-климатических ус¬
ловиях и т. п.);
373

Рис. 31. Структура управления компаний «Альеска пайплайн сервис ком¬
пани»
вся организационная структура АПСК носит динамический
характер. Для этого в составе штабных служб корпоративного
уровня предусмотрен отдел, который занимается вопросами орга¬
низационного развития и перестройкой организационной структу¬
ры в соответствии со спецификой каждой фазы жизненного цик¬
ла проекта. На разных этапах строительства состав его подраз¬
делений и решаемые ими задачи существенно меняются;
АПСК выполняет функции как хозяйственной организации,
так и административно-управленческого органа. Как самостоя¬
тельная хозяйственная организация она располагает определен¬
ными финансовыми ресурсами и выступает в качестве главного
заказчика на выполнение подрядных работ по проектированию,
обеспечению и строительству нефтепровода и связанных с ним
сооружений. Как административно-управленческий орган она
выполняет функции штабного, аналитического, информационного
и контролирующего характера, обеспечивающие соблюдение фе¬
деральных и местных законов, а также реализацию решений
374

высшего органа управления программой — строительного коми¬
тета.
В соответствии с основными задачами и спецификой функ¬
ционирования АПСК имеет организационную структуру, вклю¬
чающую три основных блока, возглавляемых вице-президентами:
1) проектное управление (или управление строительством),
2) управление эксплуатацией, 3) административное управление,
а также штабные службы корпоративного уровня (рис. 31).
Персонал компании состоит из административно-управленче¬
ских работников и небольшого штата квалифицированных спе¬
циалистов. По данным 1974 г. персонал АПСК состоял из
459 человек.
В состав штабных служб корпоративного уровня входят:
отдел трудовых отношений; отдел юрисконсульта и отношений
с правительством; секретариат компании, возглавляемый помощ¬
ником президента; отдел отношений с общественностью.
На стадии строительства нефтепровода центральным звеном
в системе управления компании АПСК являлось проектное уп¬
равление (управление строительством).
Проектное управление выступает в качестве заказчика по
отношению к основным подрядчикам и осуществляет текущий
контроль и приемку выполнения работ. Кроме того, оно являет¬
ся инициатором заключения новых контрактов и принимает уча¬
стие в выборе подрядчиков. Функции контроля и координации
деятельности подрядчиков проектное управление реализует че¬
рез своих представителей на местах, систему отчетности и меха¬
низм заключения подрядов. В то же время оно выступает в ка¬
честве штабного органа высшего руководства компании и строи¬
тельного комитета, а также является связующим звеном с
представителями правительственных ведомств и контролирующи¬
ми организациями.
Проектное управление состоит из двух линейных подразделе¬
нии: 1) нефтепровода и дорог; 2) терминалов, насосных стан¬
ций и коммуникаций, а также функциональных служб, обслужи¬
вающих линейные подразделения. Состав же функциональных
служб определяется общими задачами проектного управления по
наблюдению за ходом строительства — сюда включается конт¬
роль сроков, затрат и качества выполнения строительных работ
основными подрядчиками.
Механизм взаимодействия между линейными подразделения¬
ми и функциональными службами строится таким образом, что¬
бы обеспечить максимально эффективное выполнение основных
задач по контролю и координации работ, осуществляемых руко¬
водителями проектов. Это достигается на основе применения
матричной структуры распределения полномочий, которая реали¬
зована в проектном управлении. Суть ее заключается в том, что
группа специалистов из функциональных служб поступает в
распоряжение руководителей проектов, которых они обслужива¬
ют. Руководители функциональных служб обеспечивают найм
375

необходимых специалистов и их распределение по линейным
подразделениям, а руководители проектов в линейных подразде¬
лениях определяют задачи специалистов и контролируют их ра¬
боту. На тех же основаниях в линейные подразделения проект¬
ного управления включаются специалисты и из двух других
управлений — административного и эксплуатации.
Матричная система обеспечивает гибкость организационной
структуры, дает возможность перераспределять специалистов по
мере завершения отдельных этапов реализации программы,
а также обеспечивает своевременный переход от стадии строи¬
тельства нефтепровода к стадии его эксплуатации.
Управление эксплуатации в структуре управления компании
АПСК представляет собой ядро будущей системы управления
действующим нефтепроводом. По мере завершения строительства
состав его подразделений и круг решаемых задач будут изме¬
няться и расширяться. В конечном итоге управление эксплуата¬
ции займет центральное место в организационной структуре
компании.
На стадии строительства нефтепровода это управление выпол¬
няет следующие задачи:
осуществляет контроль за соответствием планов строительства
спецификациям проекта и эксплуатационным стандартам, поддер¬
живая тесные контакты с подразделениями проектного управ¬
ления;
следит за соответствием всех разделов проекта нефтепровода
требованиям эксплуатации;
принимает нефтепровод в эксплуатацию в соответствии со
стандартами и спецификациями проекта и с учетом установлен¬
ных требований по охране окружающей среды;
подготавливает технические планы эксплуатации нефтепро¬
вода;
обеспечивает подготовку кадров для эксплуатации нефтепро¬
вода.
Основным интегрирующим органом в системе управления ком¬
панией является административное управление. Его главная за¬
дача состоит в обеспечении хозяйственного и информационного
единства компании. Это управление сосредоточивает усилия на
выполнении следующих функций: получение и экономное расхо¬
дование финансовых ресурсов; надлежащее информационное об¬
служивание компании на стадиях строительства и эксплуатации
нефтепровода; обеспечение строительства необходимыми матери¬
альными ресурсами; обеспечение административно-хозяйственно¬
го обслуживания компании.
Объединение в рамках одной организации ответственности за
все стадии разработки, строительства и эксплуатации нефтепро¬
вода позволяет своевременно решать все спорные вопросы меж¬
ду разработчиками проекта и его пользователями, улучшить си¬
стему взаимосвязи между проектировщиками, строителями и бу¬
дущими эксплуатационниками, сократить период освоения
376

проектной мощности нефтепровода, своевременно и в нужном
количестве подготовить кадры для его технического обслужива¬
ния, а также снизить общие затраты на реализацию программы
за счет предотвращения дублирования функций и работ на эта¬
пах строительства и эксплуатации.
Для полноты характеристики механизма управления програм¬
мой необходимо подчеркнуть следующее важное обстоятельство.
Аппарат управления АПСК является только ядром сложной си¬
стемы управления, которая включает также многочисленные под¬
рядные фирмы и организации. Так, управление строительством
насосных станций и терминалов было поручено компании «Флю-
ор». То же самое относится ко всем остальным элементам нефте¬
провода и другим строительным объектам, непосредственное уп¬
равление на которых обеспечивали фирмы-подрядчики. Кроме
того, многие задачи управленческого характера (проведение ре¬
визий, контроль качества, разработка проектной документации
и т. п.) выполнялись по контрактам с АПСК специализированны¬
ми фирмами. Сама АПСК обеспечивала общее руководство и
координацию всей системы в целом и поддерживала взаимосвязи
с органами высшего руководства и государственного контроля.
Широкое использование контрактной формы организации си¬
стемы управления позволило АПСК свести численность собствен¬
ного аппарата к необходимому минимуму, добиться динамично¬
сти системы и обеспечить привлечение наиболее квалифициро¬
ванных специалистов к выполнению каждой конкретной
управленческой задачи.
Таким образом, для руководства программой строительства
нефтепровода «Транс-Аляска» был создан сложный многоуров¬
невый механизм управления (рис. 32).
Этот механизм характеризуется:
во-первых, строгим разделением полномочий и ответственно¬
сти уровней руководства: государственных органов, строительно¬
го комитета, АПСК и компаний-подрядчиков;
во-вторых, на каждом уровне принятия решений создан меха¬
низм контроля за их выполнением. В случае федерального пра¬
вительства — это аппарат уполномоченного министерства внут¬
ренних дел; по отношению к строительному комитету эти
функции выполняет АПСК в целом и ее специальные подразде¬
ления, применяющие особые процедуры отчетности. Аппарат
управления АПСК контролирует выполнение подрядчиками ус¬
ловий контракта и принимает выполненные работы;
в-третьих, ответственность органов каждого из уровней систе¬
мы обеспечивается системой санкций, возмещающих полностью
причиняемый ущерб из-за невыполнения обязательств. К ним
относятся «Фонд ответственности», а также соответствующие по¬
зиции соглашений и контрактов между участниками программы;
в-четвертых, механизм взаимодействия построен таким обра¬
зом, что в решении любого вопроса участвует минимальное чис¬
ло сторон, что позволяет резко сократить необходимые согласо-
377
14 Закаэз 3220

Рис. 32. Схема государственного контроля и координации строительства неф¬
тепровода на Аляске
вания и тем самым ускорить принятие решений. Так, все много¬
численные органы федерального правительства, которые связаны
с программой, представлены одним лицом — уполномоченным.
Он выступает в роли их представителя во всех взаимодействиях
с органами исполнительного руководства программой. Компа¬
нии-подрядчики связаны в системе управления только с АПСК,
которая имеет все необходимые полномочия п, в свою очередь,
является единственным органом, с которым взаимодействуют
строительный комитет и уполномоченный правительства.
В механизме управления программой можно выделить по¬
стоянное ядро и переменных участников. Постоянная часть со¬
378

стоит из аппарата уполномоченного, строительного комитета и
АПСК. На разных стадиях утверждения программы и ее реали¬
зации для выполнения отдельных аналитических, контрольных и
консультативных задач каждым из постоянных органов привле¬
кались на ограниченный срок самые различные организации и
фирмы. Состав фирм-подрядчиков непосредственно строительных
работ также менялся в зависимости от стадии строительства.
Это позволяло минимизировать аппарат управления и широко
использовать существующие специализированные организации.
Кроме того, тем самым достигалась динамичность системы в
целом и простота и гибкость связей внутри ее постоянного ядра.
Таким образом, система управления сочетала одновременно про¬
стоту основного ядра и сложность организационного комплекса в
целом.
Сложившийся механизм общего руководства и контроля вы¬
полнения программы являлся государственно-монополистическим
по содержанию представленных в нем интересов. Условием до¬
стижения национальных целей, представленных буржуазным го¬
сударством, было обеспечение интересов нефтяных монополий в
получении прибылей. Противоречивый характер этих интересов
предопределил многочисленные конфликты, нарушения, задержки
в принятии решений и в конечном итоге приводил к дезоргани¬
зации на отдельных этапах строительства. Кроме того, широко
разрекламированные выгоды строительства нефтепровода для на¬
селения и экономики штата Аляска оказались практически не¬
осуществимыми.
С организационно-технической точки зрения особое значение
и интерес представляет созданная система исполнительного руко¬
водства программой, которая включает ряд современных меха¬
низмов программно-целевого управления. Именно эта система,
созданная на базе специально учрежденной компании «Альеска
пайплайн сервис», позволила интегрировать усилия многочис¬
ленных подрядных организаций и выдержать сроки строительст¬
ва, несмотря на возникновение нарушения и задержки в ходе
строительства. Наконец, следует отметить, что весь сложный
многоуровневый механизм управления программой формировал¬
ся и функционировал на основе действующего в США хозяйст¬
венного права и специальных законодательных постановлений и
соглашений. Это предопределило специфику формы построения
этого механизма управления, в котором отдельные его части и
элементы, представленные государственными органами, компа¬
ниями-владельцами, специализированными фирмами, были свя¬
заны друг с другом в единую организационную систему дву- и
многосторонними соглашениями и контрактами.
Реализация программы строительства нефтепровода «Транс¬
Аляска» свидетельствует о том, что американская экономика до¬
вольно успешно справляется с решением организационных про¬
блем, связанных с выполнением крупномасштабных технических
проектов, и в этой сфере в США накоплен богатый практический
14*
379

опыт. Вместе с тем в ходе реализации этой программы отчетли¬
во проявились противоречия современной системы государствен¬
но-монополистического хозяйства США, в которой сама возмож¬
ность осуществления такого рода проектов находится в прямой
зависимости от степени монополизации промышленности и, как
следствие, господства интересов монополий в определении поли¬
тики буржуазного государства.
4.	Программы развития бройлерного производства
Государственные программы стимулирования отраслей произ¬
водства в США носят разнородный характер. В большинстве
случаев причинами их возникновения являются испытываемые
многими фирмами и отраслями трудности экономического, техни¬
ческого, организационного характера, вызванные стихийностью
рыночных отношений и потерей конкурентоспособности произво¬
димых товаров. Для устранения или предотвращения этих явле¬
ний государство затрачивает значительные ресурсы. Вместе с
тем регулирующее влияние государства на производство направ¬
лено и на стимулирование использования достижений научно¬
технического прогресса с целью создания материально-техниче¬
ской базы для решения тех или иных проблем.
Продовольственная проблема в условиях резкой неравномер¬
ности распределения богатства в США давно уже является при¬
чиной обострения социальных конфликтов. С особой силой важ¬
ность решения этой проблемы выявилась в годы экономического
кризиса 1929—1933 гг., что вызвало к жизни ряд государствен¬
ных программ по стимулированию отраслей промышленности и
сельского хозяйства. Далеко не все из них достигли поставленных
целей. К числу относительно успешных можно отнести государ¬
ственные программы стимулирования развития производства брой¬
леров в США. Организационно-техническая сторона их представ¬
ляет значительный интерес.
Возникновение и развитие промышленного производства
бройлеров (гибридных мясных цыплят) 61 — характерное явле¬
ние эволюции аграрно-промышленной сферы США. Зародившись
в конце 20-х — начале 30-х годов как дополнительная отрасль
птицеводства яичного направления, бройлерное производство
уже в начале 50-х годов сложилось в принципиально новую вы¬
сокотоварную крупномасштабную отрасль животноводства и в
конце 60-х годов переросло в межотраслевой (агропромышлен¬
ный) бройлерный комплекс (бройлерную промышленность), обес¬
печивающий существенную долю мясного баланса страны.
Обладая особой восприимчивостью в сравнении с традицион¬
ными отраслями животноводства к новейшим достижениям био¬
логических и технических паук, бройлерное производство уже на
ранней стадии развития (в 30-х — начале 40-х годов) продемон¬
стрировало потенциально высокую экономическую эффективность
и привлекло к себе внимание крупного аграрного и промышлен¬
380

но-торгового капитала. Однако именно эта наукоемкость форми¬
рующейся новой отрасли сельскохозяйственного производства, ко¬
торую не мог обеспечить частный капитал, потребовала раннего
и активного участия государства в ее развитии.
Начиная с середины 30-х годов в бройлерном производстве
были приняты и осуществлены программы, рассчитанные на раз¬
ные сроки действия и направленные на проведение как фунда¬
ментальных исследований, так и отдельных практических разра¬
боток. Одновременно указанные и некоторые другие программы
и мероприятия нацеливались на решение коренных вопросов обе¬
спечения новой отрасли необходимыми средствами производства
(племенной материал, комбикорма, ветеринарные препараты, тех¬
нологическое оборудование и т. п.), выработку единых стандар¬
тов качества продукции, а также мер по их обеспечению и т. д.
Дальнейшая перестройка материальной базы отрасли крупным
промышленно-торговым капиталом, сопровождавшаяся использо¬
ванием преимуществ концентрации и специализации производст¬
ва, межхозяйствеппого кооперирования и агропромышленной ин¬
теграции, потребовала помощи государства в комплексном разви¬
тии и этих процессов.
Трансформация бройлерного производства в самостоятельную
отрасль сельскохозяйственного производства и затем в межотрас¬
левой бройлерный комплекс стала возможна лишь благодаря при¬
нятию и осуществлению мер государственно-монополистического
регулирования, включая специализированные государственные
программы.
Формирование бройлерного комплекса. Бройлерное производ¬
ство, т. е. специализированное производство мяспых цыплят, прак¬
тиковалось в США в небольших размерах еще в конце прошлого
столетия. Носило же оно неустойчивый, сезонный характер, что,
по мнению американских специалистов, в первую очередь объяс¬
нялось отсутствием подходящих пород, трудностями в кормлении
бройлеров и доставки готовой продукции потребителю. За начало
процессов, которые привели к возникновению современной мощ¬
ной бройлерной промышленности в США, условно принимают
1926 год, когда в штате Делавэр стала функционировать первая
специализированная бройлерная ферма и первая крупная партия
бройлеров была доставлена из штата Нью-Гэмпшир в нью-йорк¬
ские магазины62.
Первоосновой динамичности развития, характерной для брой¬
лерного производства с конца 30-х годов, явилось его органиче¬
ское сходство с промышленным производством. Это сходство вы¬
ражается в полной устранимости сезонности, минимальной потреб¬
ности в земле, минимальной зависимости от природных условий
и т. п. К основным факторам роста продуктивности бройлерного
производства относятся: 1) выведение высокопродуктивных брой¬
лерных кроссов (гибридов), основанных на использовании явле¬
ния гетерозиса, которое выражается в превосходстве гибридного
потомства над родителями по ряду экономически важных призпа-
381

ков; 2) переход на научно разработанные полноценные кормовые
рационы, позволяющие максимально использовать свойственную
организму цыпленка энергию роста; 3) резкое сокращение потерь
в результате применения достижений ветеринарии в борьбе с бо¬
лезнями птиц; 4) комплексная механизация и автоматизация
обеспечения микроклимата и других процессов интенсивного со¬
держания птицы.
Быстроразвивающийся процесс специализации и концентрации
производства вначале проходил в основном на уровне фер¬
мерских хозяйств. Затем в связи с вторжением в отрасль круп¬
ного торгово-промышленного капитала и перестройки ее матери¬
альной базы он стал сопровождаться специализацией и концен¬
трацией на уровне компаний (объединений), которые получили
большое развитие в этой отрасли.
Возникновение в 20-х годах в США выращивания бройлеров
в качестве производства, сопутствующего яичной отрасли, яви¬
лось результатом проявления процессов специализации. В даль¬
нейшем отраслевая специализация, организационно закрепляя по¬
степенно усваиваемые производством научно-технические дости¬
жения, привела к началу 50-х годов к отделению бройлерного
производства от яичного птицеводства и превращению его в са¬
мостоятельную отрасль. Углубление специализации способствова¬
ло развитию особой формы узкой специализации хозяйств и пред¬
приятий — технологической пли постадийной, под действием ко¬
торой единый процесс производства бройлеров — от производства
кроссов и комбикормов для них до розничной реализации гото¬
вой продукции — стал распадаться на ряд отдельных, узкоспе¬
циализированных стадий.
Как показывают наши исследования, современный процесс
производства бройлеров включает следующие основные стадии
(звенья): 1) производство полноценных кормовых смесей (ком¬
бикормов) для различных групп птицы; 2) селекционная работа
и производство исходных линий кроссов; 3) производство пле¬
менных яиц для получения родительских форм (репродукция
первого порядка); 4) производство инкубационных яиц для полу¬
чения конечных гибридных форм (репродукция второго поряд¬
ка) ; 5) вывод суточных цыплят; 6) выращивание бройлеров;,
7) убой и переработка бройлеров, утилизация отходов; 8) сбыт
готовой продукции (рис. 33).
Возникновение и развитие экономически эффективной техно¬
логической специализации в бройлерном производстве стало воз¬
можным благодаря растущему уровню концентрации производст¬
ва, его кооперированию и особенно агропромышленной интеграции.
Необходимо отметить, что значение агропромышленной инте¬
грации в развитии бройлерного производства, которая, как и меж¬
хозяйственное кооперирование, является обязательным условием
технологической специализации, значительно шире. Это реализа¬
ция того «высшего синтеза — союза земледелия и промышленно¬
сти», который предвидел К. Маркс83 и который в конечном ито¬
382

ге предопределил как особую динамичность, так и современный
высокий уровень развития бройлерной промышленности.
В силу этих обстоятельств бройлерное производство оказалось
отраслью, наиболее технологически и организационно подготов¬
ленной к агропромышленной интеграции, к включению в числе
первых в агропромышленный комплекс — АПК (агробизнес) от¬
раслей экономики США 64.
Процессы агропромышленной интеграции, получившие наи¬
большее развитие в новой динамичной бройлерной отрасли, при¬
вели и к наибольшим изменениям в ней65. Они способствовали
превращению этой отрасли в межотраслевой комплекс: в США
он в основном сформировался в конце 60-х годов.
Важнейшим структурным процессом, способствующим созда¬
нию АПК, является формирование фирм — агропромышленных
объединений (АПО). Этот процесс наиболее динамичен и после¬
дователен в бройлерном комплексе: так, в США свыше 99% все¬
го производства бройлеров осуществляется в пределах АПО6в.
В настоящее время бройлерный комплекс США состоит при¬
мерно из 170 АПО, которым подчиняются на основе вертикаль¬
ной и горизонтальной интегра¬
ции многочисленные хозяйства
и предприятия67, специализи¬
рованные по вышеуказанным
звеньям единого технологиче¬
ского процесса производства
бройлеров.
К бройлерному комплексу
на основе агропромышленной
интеграции тяготеют некото¬
рые другие, сопряженные про¬
мышленные отрасли, входящие
в агропромышленный комплекс
США, в особенности те, кото¬
рые обеспечивают бройлерное
производство полносборными
конструкциями, средствами ме¬
ханизации и автоматизации, ве¬
теринарными препаратами и т. д.
Следовательно, современную
бройлерную промышленность
США можно определить как
Рис. 33. Основные стадии (звенья)
процесса производства бройлеров
Примечание. Боковые стрелки обозначают
дополнительные связи отдельных звеньев
между собой: I звено обеспечивает своей
продукцией(комбикормом)четыре звена —
II, III, IV, VI, а II, III, IV звенья переда¬
ют выбракованную племенную птицу в VII
звено на убой или утилизацию
межотраслевой комплекс сель¬
скохозяйственных, промышлен¬
ных, научных, торговых пред¬
приятий и связей между ними,
а также с другими, сопряжен¬
ными производствами и служ¬
бами, которые совместно обес¬
печивают все стадии производ¬
383

ства бройлеров— от селекционно-племенной работы до реализа¬
ции готовой продукции.
Масштабы и эффективность бройлерного комплекса США ха¬
рактеризуются следующими основными показателями. По дан¬
ным министерства сельского хозяйства США, в 1978 г. было вы¬
ращено 3,6 млрд, бройлеров и произведено 4,6 млн. т мяса брой¬
леров в убойной массе; доля производства бройлеров в общем
производстве птичьего мяса составила 80,7% а в суммарном про¬
изводстве всех видов мяса — 20% 68. Доля потребления бройле¬
ров к общему потреблению куриного мяса возросла с 1950 по
1976 г. с 42 до 93%.
В бройлерной промышленности США достигнуты высокие по¬
казатели производительности труда. В 1972—1975 гг. для получе¬
ния 1 ц бройлеров (живая масса) затрачивалось лишь 0,7 челове¬
ко-часа, тогда как для получения 1 ц индюшатины — 1,8; свини¬
ны — 2; говядины — 3,5 и молока — 1,4 человеко-часа. Затраты
корма составляют 2—2,1 кг на 1 кг живой массы гибридного
бройлера. Мясо бройлеров стало одним из наиболее дешевых ис¬
точников белка животного происхождения. Например, розничные
цены на 1 кг потрошеных бройлеров ниже розничных цен на
свинину в 2,3 раза, на отборные сорта говядины — в 3, теля¬
тины — в 5,2 и баранины — в 5,4 раза (июнь 1978 г.).
Высокий уровень наукоемкости бройлерного производства, по¬
следовательно комплексный характер всего технологического про¬
цесса, необходимость создания и использования высокопродуктив¬
ного гибридного племенного материала и полноценных промыш¬
ленных комбикормов, новейших средств ветеринарной защиты
птицеводческих объектов, сложного, включая электронное, лабо¬
раторного и технологического оборудования, принципиально по¬
вой системы переработки, транспортировки и сбыта готовой про¬
дукции — все это потребовало единой научно-технической полити¬
ки, программирования в масштабе всего стихийно формирующе¬
гося бройлерного комплекса. С начала 30-х годов в ответ на
объективные потребности развития бройлерной промышленности,
на основе тесного, хотя и далеко не всегда гармоничного со¬
трудничества занятого в ней монополистического капитала и ап¬
парата государственного регулирования экономики страны был
разработан, принят и осуществлен ряд федеральных и региональ¬
ных программ и других федерально-штатных мер6Э. Хотя фор¬
мально они не соединены в одну регулирующую систему, что и
невозможно при капитализме, и осуществляются па высшем го¬
сударственном уровне не единым органом (министерство сель¬
ского хозяйства США лишь основное из них), объективно они
служат целям развития единого (при всех органически прису¬
щих капитализму социально-экономических противоречиях) меж¬
отраслевого комплекса.
Программы развития бройлерного комплекса. Объективные по¬
требности начальпого периода развития бройлерной промышлен¬
ности в США в первую очередь затрагивали сферу селекцион¬
384

но-генетической работы с птицей и борьбы с ее болезнями, осо¬
бенно пуллорозом.
К этому времени птицеводам уже стало ясно, что в мяспом
куроводстве на смену традиционной селекции в пределах пород,
осуществляемой селекционерами-одиночками, должны прийти про¬
мышленные кроссы и в перспективе — гибриды мясных пород кур.
Работу в этом направлении начали еще в 20-х годах сотруд¬
ники сельскохозяйственных колледжей, по настоящий толчок она
получила в связи с включением в нее в середине 30-х годов
таких крупных компаний, как «Пионер хай-бред корн» и «Де¬
калб хайбрид сид». Это были специализированные компании,
первые примеры научно-производственных объединений в сель¬
ском хозяйстве США, которые приобрели широкую известность
и солидный капитал в результате успешного овладения техноло¬
гией создания современной гибридной кукурузы. Новые методы
селекционно-племенной работы с птицей, которые указанные ком¬
пании разрабатывали на основе проверенной на практике техно¬
логии получения гибридной кукурузы, требовали больших пого¬
ловий племенной птицы, а главное — создания коллективов высо¬
коквалифицированных научно-технических работников разных
специальностей (генетики, физиологи, ветеринары и т. д.), рас¬
полагающих дорогостоящим лабораторным оборудованием и под¬
чиненных единой, хорошо обеспеченной счетной техникой селек¬
ционной программе. Правда, в противовес селекционным прие¬
мам кукурузных компаний, основанным на работе с инбредными
линиями птицы, вскоре был выдвинут некоторыми универси¬
тетскими генетиками метод обратно-реципрокной селекции, кото¬
рый оказался не менее плодотворным. Но и он был возможен
лишь при условии организации крупномасштабного наукоемкого
селекционного процесса, который был совершенно не под силу
отдельным, даже крупным фермерам — производителям брой¬
леров.
Уже первые успехи в переходе от малоэффективного выращи¬
вания петушков яичных пород к нарастающему использованию
кроссов мясных пород привели к расширению масштабов выра¬
щивания бройлеров. Но по мере роста концентрации бройлерно¬
го производства в отдельных хозяйствах становилась все более
острой и проблема болезней птицы. Вскоре на пути дальнейше¬
го развития бройлерного производства встал барьер как общего
снижения продуктивности птицы, так и особенно ее высокого
отхода. Решение проблемы санитарно-ветеринарного благополу¬
чия птицеводческих объектов, как и селекционно-генетическая
работа, потребовали целенаправленных усилий со стороны круп¬
ных научных коллективов, обеспеченных новейшим лабораторным
оборудованием и экспериментально-исследовательскими мощно¬
стями.
Не случайно, что первая крупномасштабная федеральная про¬
грамма в области птицеводства, известная под названием «На¬
циональный план улучшения птицы», должна была способство¬
385

вать улучшению селекционно-племенной работы и борьбе с бо¬
лезнями в птицеводстве в масштабе страны. При разработке
программы был широко использован опыт, накопленный в
Канаде, а также в отдельных штатах; так, в штате Массачу¬
сетс с 1924 г. действовала программа по улучшению практики
использования контрольных гнезд в племенных хозяйствах.
«Национальный план улучшения птицы» был введен в 1935 г.
законом конгресса; он начал действовать с момента одобрения
его конкретной программы министром сельского хозяйства на
основе целевых ассигнований, выделенных министерству сельско¬
го хозяйства (МСХ) США для их совместного со штатными вла¬
стями использования, а также контроля за осуществлением пра¬
вил по улучшению птицы, птицеводческой продукции и инкуба¬
ториев70. Позднее (с 25 сентября 1943 г.) начал действовать
аналогичный «Национальный план улучшения индеек». В 1970 г.
согласно рекомендациям «Общей национальной конференции» обе
программы были объединены под названием «Национальный план
улучшения птицы», содержащий как общие положения, примени¬
мые ко всем видам домашней птицы, так и частные, примени¬
мые только к ее отдельным видам. В настоящее время указан¬
ная программа осуществляется на основе закона конгресса от
1944 г. и последующих исправлений к нему.	;
Официальной целью «Национального плана улучшения птицы»
является осуществление кооперативной «штатно-федеральной
программы», «в рамках которой станет возможным эффективное
применение новой технологии в целях улучшения птицы и птице¬
водческих продуктов по всей стране» 7‘. В положениях програм¬
мы, разработанных совместно представителями промышленного
птицеводства, штатных и федеральных властей, были определены
стандарты для оценки племенного материала и инкубационных
яиц и цыплят, относящиеся к качеству яиц и птицы, опреде¬
ляемому условиями производства в инкубаториях и племенных
хозяйствах 72.
Таким образом, программа должна была помочь промышлен¬
ному птицеводству, во-первых, улучшить племенную работу со
всеми видами домашней птицы; во-вторых, выработать меры
(и установить контроль за их выполнением) по получению сво¬
бодной от заболеваний птицы на всех этапах племенной работы
и инкубирования, т. е. практически по обеспечению основы сани¬
тарно-ветеринарного благополучия в течение дальнейшего про¬
цесса продуктивного использования птицы. Участие в программе
основано на принципах экономической заинтересованности как
для штатов, так и для компаний или хозяйств в пределах каж¬
дого штата.
Осуществление программы в каждом штате находится в ве¬
дении специального органа, называемого «Официальное штатное
агентство», который функционирует под контролем министерства
сельского хозяйства США. Компетенция «агентств» конкретизи¬
руется в специальных двусторонних соглашениях, которые МСХ
386

США заключает с ними. Участие в программе оформляется пу¬
тем заключения письменного договора между «агентством» и пред¬
полагаемым участником; по условиям договора участник обязует¬
ся «не покупать, не продавать и не принимать ни для какой
цели племенной материал от неучастников» программы. На выс¬
шем государственном уровне (МСХ США) программа осущест¬
вляется специальным отделом, входящим в состав Администрации
по науке и образованию.
Положения данной программы подвергаются регулярному пере¬
смотру в целях учета происходящих в отрасли изменений.
Вносимые в положения программы соответствующие уточнения
и изменения основываются на рекомендациях, которые выдви¬
гают на проводимых раз в два года «Общих национальных кон¬
ференциях» официальные делегаты, представляющие участвую¬
щих в программе владельцев селекционных хозяйств и инкуба¬
ториев, а также дилеров (посредников по сбыту племенной
продукции) из всех включившихся в программу штатов.
В выработке решений по рекомендациям, подписываемых ми¬
нистром сельского хозяйства США, принимает участие органи¬
зационный комитет «общих конференций», который выполняет со¬
вещательные функции при министре. Он состоит из шести членов,
выбираемых официальными делегатами штатов сроком на два
года по одному от каждого из шести регионов; ответственным
секретарем комитета является представитель Администрации по
науке и образованию МСХ США ”.
В начале осуществления программы «Национальный план
улучшения птицы» многих птицеводов-селекционеров привлекла
ее специализированная подпрограмма «Учет продуктивности». Со¬
блюдение сравнительно простых правил племенного учета, кото¬
рое раз в месяц проверялось официальным инспектором, давало
им возможность получить государственный сертификат качества
на свою племенную продукцию, что способствовало ее сбыту74.
К 1947 г. в осуществлении программы «Учет продуктивности»
принимало участие 45 штатов с большим общим числом стад
(403) и поголовьем птицы (197 497 голов). Затем число стад ста¬
ло сокращаться и к 1964 г. снизилось до 45 ”.
Отмеченное сокращение стад хорошо иллюстрирует тот факт,
что к концу 40-х годов в рамках этой государственной програм¬
мы уже выросли первые крупные специализированные селекци¬
онные компании, которые перешли к производству исключительно
гибридного материала, постепенно вытеснив при этом из про¬
мышленного куроводства многочисленных селекционеров-оди¬
ночек.
В результате в настоящее время практически вся работа по
созданию бройлерных кроссов сконцентрирована в шести круп¬
ных специализированных селекционно-генетических компаниях,
которые совместно обеспечивают производство свыше 80% всей
птицы родительских форм в стране.
387

В организационном плане эти компании представляют собой
крупные научно-производственные объединения с годовой мощ¬
ностью до 1,5 млрд, голов в пересчете на суточных бройлеров.
Например, «Арбор эйкерс» имеет четыре отделения, т. е. факти¬
чески представляет собой комплекс из головного, селекционно¬
генетического отделения и трех племзаводов, расположенных в
районах с наибольшей концентрацией производства бройлеров в
стране. Указанные четыре отделения обслуживаются централи¬
зованно принадлежащими объединению селекционно-генетически¬
ми, ветеринарными и другими лабораториями, экспериментальны¬
ми хозяйствами, а также вычислительным центром, оборудованным
ЭВМ.	u
Необходимо подчеркнуть, что осуществление указанной про¬
граммы позволило небольшому числу крупнейших селекционных
компаний не только монополизировать производство племенного
материала для отечественной бройлерной промышленности, но и
па долгие годы закрепить за США мировую монополию па этот
материал.
Не случайно поэтому с середины 70-х годов в федеральных
сферах получило распространение мнение о целесообразности
прекращения действия «Национального плана», который будто бы
уже выполнил свою задачу. Однако представителям бройлерного
комплекса пока удается отстоять программу. Объясняется это
продолжающейся заинтересованностью крупных фирм — интегра¬
торов бройлерного производства в других ее частях, связанных
с обеспечением санитарно-ветеринарного благополучия бройлер¬
ных АПО. Действительно, в рамках программы удалось значи¬
тельно улучшить общее благополучие птицеводческих хозяйств
и, в частности, преодолеть такие наносившие большой ущерб
промышленному птицеводству болезни, как пуллороз и болезнь
Марека76. Свидетельством заинтересованности промышленного пти¬
цеводства в программе может служить то, что в 1975 г. в ней
участвовало подавляющее большинство инкубаториев (619) и 169
дилеров в 40 штатах 77.
Второй по значению базой промышленного бройлерного комп¬
лекса после племенного материала является комбикормовое про¬
изводство.
Для организации выращивания мясных цыплят в США харак¬
терно, что фермеры — производители бройлеров получают сухие
полнорационные комбикорма промышленного производства по
контракту от агропромышленных объединений, а не приготавли¬
вают их в собственных хозяйствах. Объясняется это тем, что для
получения высокой продуктивности от гибридной птицы комби¬
корма необходимо балансировать по энергии и протеину, по важ¬
нейшим аминокислотам, по витаминам и микроэлементам. Кроме
того, в них добавляют антиоксиданты, биостимуляторы, антибио¬
тики и различные медикаменты с лечебной и профилактической
целями. Все эти ингредиенты равно важны при производстве
бройлеров, поскольку период их выращивания непродолжителен
388

(49—56 дней), и с точки зрения экономической эффективности
совершенно необходимо избежать какой-либо задержки их роста.
Естественно, что фундаментальные и прикладные исследования
в области кормления птицы, необходимые для разработки рецеп¬
тов столь сложных комбикормов, были не под силу не только
фермерам, по и некоторым специализированным комбикормовым
компаниям, которые в 40—50-х годах возникли и включились в
процесс производства бройлеров на ролях интегрирующих или
интегрируемых участников бройлерных АПО.
Практически все необходимые для роста бройлеров питатель¬
ные вещества, а также уровни потребности в них были, как
отмечает американский специалист по кормлению птицы профес¬
сор Э. Дж. Дэй, открыты и изучены еще до 1950 г.78 В этом
заслуга ученых в научных и учебных центрах (федеральных и
штатных), работающих в пределах различных программ научно¬
го сотрудничества, осуществляемых под руководством МСХ
США 79.
Как уже отмечалось, характерной чертой организационной
структуры бройлерного комплекса является то, что такие звенья
единого процесса производства бройлеров, как производство ком¬
бикормов, племенная работа, вывод суточных цыплят, убой и
переработка, осуществляются централизованно непосредственно
АНО, а выращивание ведется на множестве ферм по контрак¬
там с АПО80. По данным МСХ США в 1977 г. таким образом
было выращено 89% всех бройлеров. Доля контрактуемых хо¬
зяйств высока также в звеньях производства племенных и осо¬
бенно инкубационных яиц. По мнению американских специали¬
стов, такая организация производства, не снижая его общей эф¬
фективности в пределах АПО, позволяет последним переложить
на плечи фермеров не менее половины всех своих капитальных
затрат.
Естественно, что условия контрактов, практика их заключе¬
ния и осуществления явились для бройлерного комплекса США
весьма острым вопросом. В своем стремлении уменьшить соци¬
альную остроту конфликта «фирма — фермеры» государство взяло
на себя, на основе Закона о мясной промышленности и скотных
рынках от 1921 г., усиленного дополнениями 1935 и особенно
1958 гг., определенные регулирующие функции.
Применительно к взаимоотношениям между фирмой-интегра¬
тором и фермерами, работающими на нее по контракту, эти
функции государства были в основном сведены к установлению
и контролю над соблюдением трех правил, регулирующих их
взаимоотношения. Во-первых, обязательное заключение между
фирмой и фермером письменного контракта; во-вторых, строгое
соблюдение всех условий контракта81; в-третьих, ведение фирмой
правильного учета по всем контрактуемым хозяйствам.
Как мы видим, в эти функции не входит определение финан¬
совых условий денежных выплат фермеру или того, что обычно
понимается под так называемым «эталонным» контрактом. Сам
389

факт установления с середины 60-х годов, несмотря на серьезное
сопротивление ряда крупных АПО '2, определенного контроля над
потенциально полным произволом интеграторов был вынужденной
мерой государства, направленной на смягчение конфликта «фир¬
ма — фермеры».
Первоначально указанные функции были возложены на Уп¬
равление мясной промышленности и скотных рынков службы по¬
требления и сбыта МСХ США, а с 1967 г.— на отдел птицевод¬
ства вновь созданной Администрации мясной промышленности и
скотных рынков МСХ США 83. В своей деятельности Администра¬
ция руководствуется специальными, регулярно пересматриваемы¬
ми распоряжениями МСХ США, основанными на Законе о мяс¬
ной промышленности и скотных рынках. На местах Администра¬
ция представлена 13 региональными управлениями.
Становление и развитие бройлерного комплекса в США стало
возможным благодаря принципиальным изменениям во всей систе¬
ме убоя, переработки, хранения, транспортировки и сбыта мясных
цыплят.
Изменения были особенно велики в 1940—1960 гг. Структура
переработки и сбыта была почти полностью изменена: к 1940 г.
практически уже никакой живой птицы не доставлялось на город¬
ские терминалы, а к 1960 г. почти полностью исчезает и непо¬
трошеная птица (лишь обескровленная и без перьев). К этому
году 85—90% всей товарной птицы уже подвергалось инспекции
на качество и сбывалось птицеперерабатывающими предприятия¬
ми в полностью потрошеной, так называемой «готовой к приго¬
товлению» форме 84.
Возникновение и развитие федерально-штатных программ,
устанавливающих стандарты качества в птицеводстве, американ¬
ские специалисты относят к 1918 г.85, когда законом, принятым кон¬
грессом, министр сельского хозяйства получил полномочия разра¬
ботать систему оценки качества фермерской продукции, включая
соответствующие стандарты и классы качества. Система должна
была быть добровольной и практически самофинансирующейся
(за счет выплат производителями). Стандарты и классы качества
получили постепенное распространение в яичном птицеводстве
(с февраля 1934 г. как официальные) и индейководстве. Классы
качества для бройлеров были впервые предложены в октябре
1927 г., но объявлены официальными лишь с 1 января 1950 г.,
когда были закреплены действующие с января 1943 г. три клас¬
са — «А», «В», «С».
В связи с явной тенденцией перехода бройлерного производ¬
ства на выпуск полностью потрошеной птицы пробные стандар¬
ты на «готовых к приготовлению» бройлеров были впервые при¬
няты в 1944 г. и провозглашены официальными также с 1950 г.
С 1961 по 1971 г. доля бройлеров, прошедших через систему
инспекции на определение класса качества, выросла с 46 до 77 %88
и к 1979 г.— до 80% 87.
Большое влияние на систему сбыта бройлеров в США ока-
390

Рис. 34. Организационная структура программы инспекции мяса и птицы
министерства сельского хозяйства США
* По востоянию на 31 декабря 1977 г. Источник: Meat and Poultry Inspection. Washing¬
ton, 1977, p. 4
зали мероприятия, в том числе программы, осуществляемые со¬
гласно Закону о сбыте сельскохозяйственной продукции 1946 г.,
Закону о федеральной инспекции мяса и Закону об инспекции
птицеводческой продукции 1957 г.
Закон об инспекции птицеводческой продукции, согласно ко¬
торому вся битая птица, пересекающая границы отдельных шта¬
тов пли отправляемая на экспорт, подлежит обязательной инспек¬
ции, вошел в полную силу с 1959 г. Министр сельского хозяйства
возложил непосредственную ответственность за осуществление по¬
ложений указанного закона, а также Закона о федеральной ин¬
спекции мяса на отдел птицеводства Службы сбыта сельскохозяй¬
ственной продукции МСХ США.
Основная цель инспекции заключается согласно этим законам
в обеспечении того, чтобы поступающая к потребителю птицевод¬
ческая продукция была доброкачественна, стандартна, а также
391

правильно классифицирована, маркирована и затарена. При этом
инспекционный надзор министерства сельского хозяйства распро¬
страняется на весь процесс переработки и сбыта птицы с момен¬
та ее поступления на птицеперерабатывающее предприятие и до
поступления готовой продукции потребителю.
С начала 1977 г. ответственность за соблюдение положений
законов, относящихся к инспекции мяса птицы, была возложена
на вновь созданную Службу безопасности и качества продоволь¬
ствия путем объединения в одной организации ранее разрознен¬
ных в пределах МСХ США программ классификации качества
продовольствия, закупок продовольствия и инспекции яичной
продукции, осуществляемых Службой сбыта сельскохозяйствен¬
ной продукции, и программ инспекции мяса и птицы, осущест¬
вляемых Инспекционной службой по защите животных и расте¬
ний. Указанная реорганизация, как отмечают американские спе¬
циалисты, объясняется определенным сходством методов и целей
программ по качеству продовольствия и программ по ветеринар¬
но-санитарной инспекции и правильной маркировке продовольст¬
вия, а также стремлением к тесной координации указанных про¬
грамм с федеральными программами по закупкам продоволь¬
ствия”. Согласно новой структуре (рис. 34), заместитель админи¬
стратора Службы безопасности и качества продовольствия возглав¬
ляет Программу инспекции мяса и птицы. Ему подчиняются
три подразделения: оперативная часть, научно-технические служ¬
бы и контрольный персонал.
Оперативная часть через свои 5 региональных и 37 зональ¬
ных отделов руководит большой группой инспекторов мяса и
птицы, которые наблюдают за соблюдением установленных пра¬
вил на инспектируемых ими предприятиях. Сюда же входит пер¬
сонал иностранных программ, который оценивает эффективность
инспекционных программ в странах, экспортирующих свою про¬
дукцию в США, и координирует работу по инспекции импорти¬
руемого мяса и мясной птицеводческой продукции в американ¬
ских портах перед передачей ее таможенной службе. Оператив¬
ная часть несет ответственность также за обучение всего
персонала инспекторов.
Научно-технические службы охватывают большой диапазон
деятельности. Их функции включают разработку и внедрение
стандартов в области процедуры инспекции, этикеток, упаковоч¬
ных материалов, оборудования предприятий и борьбы с загрязне¬
нием окружающей среды. Они также занимаются автоматической
обработкой данных, статистических программ и их анализом. Ла¬
боратории указанных служб охватывают несколько дисциплин,
включая патологию, эпидемиологию, токсикологию, химию и мик¬
робиологию. Эти службы сосредоточены в Вашингтоне, за исклю¬
чением региональных лабораторий и центров обработки данных.
Контрольный персонал контролирует деятельность лиц и фирм,
занятых производством и сбытом мяса и мясной птицеводческой
продукции, и принимает меры по пропаганде и соблюдению за¬
392

конов, регулирующих эту деятельность. Контрольные группы
на предприятиях проводят разовые контрольные проверки феде
рально-ппспектируемых мясо- и птицеперерабатывающих пред¬
приятий в целях выяснения эффективности программы инспек¬
ции.
В реализации программы занято большое число персонала и
предприятий. В 1977 г. Инспекционная служба по защите живот¬
ных и растений МСХ США проводила федеральную инспекцию
на 7286 предприятиях и осуществляла надзор за проведением
штатной инспекции на 7663 предприятиях. Для обеспечения ука¬
занной деятельности по инспекции и надзору был привлечен сле¬
дующий персонал: федеральных служащих — 9700 с полностью
занятым временем и 1000 с частично занятым временем или ис¬
пользуемых периодически и штатных служащих — 3600.
В 1978 г. федеральной инспекции было подвергнуто 3,5 млрд,
бройлеров, т. е. около 98% всего производства бройлеров в стране.
В 1978 г. государственные ассигнования на осуществление
мероприятий по инспекции мяса и птицы превысили 255 млн.
долл.’9
Как и программа «Национальный план улучшения птицы»,
комплекс программ по улучшению качества мяса бройлеров несет
в условиях государственно-монополистической организации нацио¬
нальной экономики двойную нагрузку. С одной стороны, он при¬
зван помочь стихийно формирующемуся межотраслевому бройлер¬
ному комплексу преодолеть свойственную капитализму атомар¬
ность хозяйственных единиц, облегчить объективно необходимое
кооперирование всех участников этого комплекса в выработке
единой научно-технической политики, наиболее эффективных тех¬
нологий и т. д. С другой — он помогает монополистическому
капиталу закрепиться в бройлерном комплексе, вытеснить его
более мелких участников или включить их в организуемый им
единый процесс производства бройлеров в качестве оплачиваемых
специалистов, наемных рабочих или работающих по контракту
фермеров.
В результате число федералъно-инспектируемых птицеперера¬
батывающих предприятий, принимающих в основном бройлеров,
сократилось с 1961 по 1976 г. с 288 до 233, хотя одновременно
общая масса перерабатываемых ими бройлеров удвоилась (с 2,7
до 5,4 млн. т). При этом в 1976 г. в среднем одно предприя¬
тие стало перерабатывать по массе в 20 раз больше бройлеров,
чем в 1962 г. (24 тыс. т к 1,2 тыс. т) 90, т. е. в убое и перера¬
ботке бройлеров стали доминировать крупные специализирован¬
ные предприятия.
Таким образом, более чем 40-летняя история формирования
бройлерного комплекса США выявила подчиненность государст¬
венного регулирования производства интересам крупных монопо¬
лий, по вместе с тем и относительную эффективность государ¬
ственного регулирования по сравнению со стихийными и разроз¬
ненными действиями частного бизнеса. Это определялось объек-
393

тпвными требованиями развития производительных сил в агро¬
промышленной сфере. Преимущества централизованного планиро¬
вания и управления межотраслевыми процессами могут быть
полностью реализованы лишь в условиях социалистической собст¬
венности на средства производства. Но анализ самого содержания
мер по развитию бройлерного комплекса и некоторых аспектов
его организации может быть полезным для выработки стратегий
развития агропромышленных комплексов в нашей стране.
1	Pisik J. J. Historical Perspective of Pharmaceutical Legislation.— The 29th
ASQG Annual Technical Conference Transactions. Milwaukee; Wisconsin:
ASQC, 1975, p. 425—430.
2	Buyer Beware Says Author of High Price, Low Quality Study.— Quality
Progress, 1978, Febr., p. 9.
3	Juran J. M. Auto Safety Legislation. A Decade Later.— Quality, 1977, Dec.,
p. 18.
4	Mason J. B. OSHA: Problems and Prospects.— California Management Re¬
view, 1976, vol. XIX, N 1, p. 21; Quality Progress, 1973, Jan., p. 34.
5	Juran J. M. Op. cit.— Quality, 1977, Oct., p. 26, 27, 30.
6	Nation’s Business, 1978, Oct., p. 64.
7	National Commission on Product Safety, Final Report. Washington, 1970,
p. 9.
8	Среди важных законов, принятых конгрессом, можно выделить следую¬
щие: о государственном надзоре за качеством продуктов питания и ме¬
дикаментов (I960); об упаковке и достоверности информационного эти¬
кетирования (1966); о безопасности движения автомобильного транс¬
порта (1966); о безопасности движения по автодорогам (1973); о защите
детей и обеспечении безопасности игрушек (1969); о защите окружаю¬
щей среды; об охране здоровья и обеспечении безопасности в процес¬
се труда (1971); о безопасности потребительских товаров (1972); об упа¬
ковке отравляющих веществ, о контроле химически вредных веществ,
о воспламеняющихся материалах, об обеспечении безопасности медицин¬
ских приборов (1975); о гарантии на потребительские товары длительно¬
го пользования (1975).
9	Implementation of the Consumer Safety Act. Hearing before the Subcom¬
mittee for Consumers of the Committee on Commerce, Science and Trans¬
portation. US Senate. Washington, 1977, p. 7.
111 Quality Progress, 1974, N 6, p. 29.
11	Quality Progress, 1977, Jan., p. 17; Aug., p. 5; 1975, Oct., p. 7; Production
Engineering, 1978, vol. 25, N 9, p. 54—59, 80—83.
12	Quality Progress, 1979, Apr., p. 14.
13	Feldman L. P. Consumer Protection: Problems and Prospects. New York,
1976, p. 67, 75.
14	Wood N. Automotive Safety Standards Meeting at «Frisco».—Quality, 1975,
Sept., p. 27.
15	Kittle W. R. Preventive Medicine. Chrysler’s Remedy to the Recall Mala¬
dy.— Quality Management and Engineering, 1974, Sept., p. 20—21.
16	Spelling out the Recipe for Cosmetics.— Business Week, 1972, Aug. 19, p. 37.
17	Комплекс мероприятий, предусматривающих рассылку уведомлений по¬
требителям, эксплуатирующим изделия данной партии, их транспорти¬
ровку на фирму, разборку и устранение дефекта, если таковой имеется,
доставку потребителю отремонтированного или нового изделия, ведение
соответствующей системы информации и другие мероприятия, именует¬
ся в американской литературе «Кампанией по возврату продукции».
18	Quality Progress, 1975, Apr., р. 9.
19	Quality Progress, 1977, Mar., p. 5.
20	Thoryn M. Automobiles: Regulatory Hazards on the Road Ahead.—Nation’s
Business, 1978, Oct., p. 63—66.
394

21
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
38
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Quality Management and Engineering, 1974, Sept., p. 31.
Quality Progress, 1977, Dec., p. 6.
Implementation of the Consumer Product Safety Act. Hearings. Washing¬
ton, 1977. Serial N 95—48, p. 27; Serial N 95—52, p. 393—447.
Quality Progress, 1977, Aug., p. 6.
Rosenberg E. S. Standars and Industry Self-Regulation.— California Ma¬
nagement Review, 1976, N 1, p. 80.
Ibid., p. 82.	,
Kamm R., Nagy S., Nemec J. Complying with Proposed Regulations: Esti¬
mating Industry’s Costs.— Business Horizons, 1977, Aug., p. 88—89.
Leone R. A. The Real Cost of Regulation.— Harvard Business Review, 1977,
Nov.-Dec., p. 57—66.
Gerstenfeld A. Government Regulation Effects on the Direction of Innova¬
tion: A Focus on Performance Standards.— IEEE Transactions on Enginee¬
ring and Management, 1977, N 3, p. 82—86.
Thoryn M. Op. cit., p. 63.
Paul M. Is a Regulatory Revolt Next? — Nation’s Business, 1978, Oct., p. 30.
Quality Progress, 1979, Apr., p. 11.
Ibid., 1979, June, p. 12.
При подсчетах «истинного» уровня безработицы принимаются в расчет
лица, отчаявшиеся найти работу и вследствие этого не отмечающиеся
на биржах труда, а также те, кто по экономическим причинам был занят
неполную рабочую неделю. См.: United States News and World Report,
1975, Oct. 27, p. 92; Legislative Analyses. Reducing Unemployment. Wa¬
shington, 1976, p. 11.
По официальной доктрине, «полной занятостью» считается такое поло¬
жение на рынке труда, когда 4% всей рабочей силы (при этом имеются
в виду те лица, которые зарегистрированы на бирже труда) не имеют
работы. В последние годы некоторые буржуазные экономисты пытаются
обосновать повышение этого уровня до 5—5,5%.
Job Creation: What Works? Salt Lake City, 1977, p. 100.
A USIA Interview with U. S. Secretary of Labor Ray Marshall. Washington,
1977, Dec. 13, p. 11.
Congressional Quarterly Weekly Report, 1977, N 8, p. 302.
Примером этому может служить исследование на тему: «Стоимость и
экономический анализ децентрализованных программ, осуществляемых
в соответствии со „Всеобщим законом о занятости и профессиональной
подготовке 1973 г.“», которое выполняется корпорацией «Макро Систем».
Employment and Training Report of the President. Washington, 1976, p. 94.
Federal Reserve Bulletin, 1977, July, p. 620.
Washington Post, 1978, July 3, p. 2.
Ibid.
United States News and World Report, 1978, Oct. 23, p. 34.
National Journal, 1977, Febr. 12, p. 247.
Ibid., p. 248.
Ibid., 1976, Dec. 25, p. 1798.
Ibid., 1977, Sept. 10, p. 1409.
New York Times, 1976, Oct. 5.
Ibid.
Подробнее см.: Бугров E. В. США: нефтяные концерны и государство.
М.: Наука, 1978.
Там же, с. 41.
Ригин Ю. И. Государство и монополии США. М.: Наука, 1978.
Обращает на себя внимание тесная связь и переплетение интересов ос¬
новных компаний — участниц проекта. Так, четыре крупнейшие из них —
«Атлантик Ричфилд», «Стандард ойл» (Огайо), «Экссон» и «Мобил ойл» —
были образованы из гигантской монополии «Стандард ойл оф Нью Джер¬
си», попавшей под антитрестовский закон Шермана. В свою очередь,
«Стандард ойл» (Огайо) по особому соглашению представляет в этом
консорциуме интересы «Бритиш петролеум». Таким образом, богатей¬
395

шее месторождение нефти оказалось фактически закрепленным за уз¬
ким кругом крупнейших нефтяных монополий.
55	Ригин Ю. И. Указ, соя., с. 149—150.
56	Подробнее см. § 4 гл. II.
57	An Analysis of the Economic and Security Aspects of the Trans-Alaska Pi¬
peline. Washington, 1972, vol. 1—3; Final Environment Impact Statement.
Washington, 1972.	.
58	Public Law 93—153, 93rd Congress, S1081, 1973, Nov. 16.
59	Помимо уполномоченного министерства внутренних дел по особому со¬
глашению, был назначен уполномоченный штата Аляска, который вы¬
полнял сходные функции, но в более ограниченной сфере и меньшей
важности.
в0 Характерно, что это положение распространялось и на другие расходы
федерального правительства, связанные с проектом. Так, компании воз¬
местили правительству все затраты на проведение аналитических ис¬
следований по обоснованию проекта, о которых речь шла выше.
61	От английского слова broil — жарить на открытом огне.
62	Broiler Industry, 1976, vol. 39, N 7, p. 14; Gordy I. E. Broilers.— In: Ame¬
rican Poultry History 1823—1973. Madison (Wisconsin): American Poultry
Historical Society, 1974, p. 373, 376, 380.
63	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 23, с. 514.
64	Подробнее см.: Агропромышленные объединения США. М.: Наука, 1977.
65	Тулупников А. И. Экономические проблемы животноводства США. М.:
Наука, 1978, с. 134.
Schrader L. F., Rogers G. В. Vertical Organization and Coordination in the
Broiler and Egg Subsectors. A Paper Presented at a Symposium of the Ame¬
rican Agricultural Economics Association. Blacksburg (Virginia), 1978, Aug.,
p. 10.
117	В их число входит около 33 тыс. хозяйств по выращиванию бройлеров и,
согласно некоторым оценкам, примерно 5 тыс. репродукторных хозяйств,
при этом подавляющее большинство первых и большая часть вторых ра¬
ботают на АПО по контрактам. Процессы инкубации суточных цыплят
и переработки бройлеров, наоборот, почти на 100% осуществляются на
предприятиях, принадлежащих АПО на правах полной собственности,
в несколько меньшей степени — процессы производства комбикормов и
в значительно меньшей — селекционной работы, которая, как правило,
проводится так называемыми селекционно-генетическими компаниями.
68	Poultry and Egg Situation, 1979, Sept., p. 11, 27.
69	Как отмечает Г. И. Миллер, бывший в 1955—1967 гг. директором отдела
птицеводства МСХ США, «многочисленные и разнообразные» федераль¬
ные программы «оказали влияние на организацию и рост промышленно¬
го птицеводства в США». Он признает, что при этом «правительство реа¬
гировало на объективные потребности в тех случаях, когда промышлен¬
ное птицеводство не могло само должным образом справиться с
соответствующей проблемой или считалось нереальным предоставлять
решение проблемы частному сектору» (Miller Н. I. Government. USDA
Has Played Leading Role in Maturation of Poultry Industry.— In: Ameri¬
can Poultry History 1823—1973. Madison (Wisconsin): American Poultry His¬
torical Society, 1974, p. 542).
70	The National Poultry Improvement Plan and Auxiliary Provisions. Washing¬
ton: USDA, 1975, p. ii.
71	Ibid.
72	На соответствие яиц и птицы, а также целых стад и хозяйств определен¬
ным стандартам указывают утвержденные обозначения и знаки, одина¬
ково применяемые по всей территории США: «проверенные», «свободные
от пуллороза и тифа» и т. д. Для получения права на указанные обозна¬
чения участвующие стада и хозяйства должны удовлетворять соответ¬
ствующим требованиям, которые регулярно издает МСХ США и рассыла¬
ет участникам программы. См.: The National Poultry Improvement Plan
and Auxiliary Provisions, p. 12—15.
73	Feedstuffs, 1978, vol. 50, N 20, p. 5, 55.	;:ai
396

74	Характерно, что владельцы ряда наиболее крупных племенных хозяйств
возражали против этой программы (Warren D. С. Breeding.— In: Ameri¬
can Poultry History 1823—1973, p. 269).
75	Warren D. C. Op. cit., p. 270.
76	Miller H. I. Op. cit., p. 543.
77	Рассчитано no: Participants in the National Poultry Improvement Plan.
Washington: USDA, 1975, p. 2—33 (данные по курам как мясного, так и
яичного типа).
78	Day Е. J. Broiler Nutrition: Yesterday, Today and Tomorrow.— Broiler In¬
dustry, 1978, N 7, p. 142.
79	Некоторые из важнейших вех в этой работе — открытие в 1936 г. апти-
рахитного витамина Д3 и разработка в 1941 г. технологии производства
его дешевой сухой формы, выделение и синтез в 1935—1939 гг. рибофла¬
вина, предупреждающего паралич у птиц, установление в 1936 г. важно¬
сти недостаточности марганца в кормах бройлеров группой исследова¬
телей Корнельского университета и т. д.
89	Наиболее крупные АПО имеют несколько отделений, каждое из которых
обеспечивает убой и переработку до 50 млн. бройлеров в год, которых
выращивают по контрактам до 300—350 фермеров.
81	Типичными были следующие нарушения: произвольное прекращение
действия контракта фирмой по отношению к фермеру, вступившему в
объединение фермеров — производителей бройлеров пли даже просто
проявившему интерес к такому объединению; задержка денежных вы¬
плат фермеру в установленные сроки; не оговоренное в контракте сокра¬
щение выплат фермеру; неправильное взвешивание поставляемых ферме¬
ром убойных бройлеров (Tuggle J. D. How Р and SA Can and Does Help
Poultrymen. An Address Before the American Farm Bureau Federation
Poultry Conference, Atlantic City (New Yersey), 1974, p. 7).
82	Tuggle J. D. Op. cit., p. 3.
83	The Broiler Industry. An Economic Study of Structure, Practices and Prob¬
lems. Washington: USDA, 1967, p. 4.
84	Cathcart W. E. Changes in the Poultry Meat Industry and Projections for
the Decade.—World’s Poultry Science Journal, 1971, N 1, p. 21; Miller H. I.
Op. cit., p. 555.
85	Miller H. I. Op. cit., p. 552.
88	Ibid., p. 554.
87	Harris С. E. Methods and Facilities for Grading Broilers and Turkeys. Wa¬
shington: USDA, 1978, July, p. 1.
88	Meat and Poultry Inspection 1977. Report of the Secretary of Agriculture.
House of Representatives. Washington: USDA, 1978, p. 5.
89	Agriculture, Rural Development and Related Agencies Appropriations, 1979.
Pt 1 — Justifications. Washington, 1978, p. 712.
90	Benson V. W., Witzig T. J. The Chicken Broiler Industry: Structure, Practi¬
ces and Costs. Washington: USDA, 1977, p. ii.

Заключение
Американская практика осуществления государственных про¬
грамм и управления ими сложна, многообразна и противоречи¬
ва. Ее анализ еще раз подтверждает тот объективный факт, что
узость капиталистических производственных отношений особенно
остро проявляется в условиях научно-технической революции. НТР
создает огромные возможности прогресса средств производства,,
науки, техники, их использования на благо всех членов общест¬
ва, но фактически служит интересам присвоения правящим клас¬
сом результатов труда широких масс, подвергаемых все более
интенсивной и утонченной эксплуатации. Последствия НТР при
капитализме лишь обостряют его проблемы и противоречия. Как
бы ни были развиты современные средства, методы, техника
планирования и управления деятельностью государственно-моно¬
полистических комплексов, осуществлением целевых мероприя¬
тий правительственных ведомств, какие бы усилия ни тратились
па их разработку, распространение, внедрение, в этих условиях,
выражаясь словами В. И. Ленина, «мы остаемся все же при капи¬
тализме, хотя и в новой его стадии, но несомненно при капита¬
лизме') *.
Марксистско-ленинская методология познания социально-эко¬
номических процессов выработала ясную основу для оценки явле¬
ний в области управления при капитализме. Исходным здесь яв¬
ляется фундаментальное положение К. Маркса о двойственном
характере капиталистического управления: «Управление капита¬
листа,— писал он,— есть не только особая функция, возникающая
из самой природы общественного процесса труда и относящаяся
к этому последнему, оно есть в то же время функция эксплуа¬
тации общественного процесса труда и, как таковая, обусловлено
неизбежным антагонизмом между эксплуататором и сырым мате¬
риалом его эксплуатации» 2.
Отсюда любое явление в капиталистическом управлении имеет
социально-экономическую сторону, определяемую прежде всего
производственными отношениями капитализма, и организацион¬
но-техническую сторону, формирующуюся главным образом под
действием закономерностей развития современных производитель¬
ных сил общества. С политэкономической точки зрения такого
рода содержание капиталистического управления определяется
двойственностью самого подчиненного ему производственного про¬
цесса, а социально-экономическая и организационно-техническая
398

стороны самого управления, вторичного по отношению к содержа¬
нию управляемого им труда, также составляют единство в любых
явлениях капиталистического управления.
Организация государственных программ не может в этом смыс¬
ле составить исключения. Хотя государственные ведомства, от¬
носящиеся к непроизводственной сфере, сами, как правило, не
владеют в условиях США средствами производства, они аккуму¬
лируют и перераспределяют огромные ресурсы и при осуществле¬
нии государственных программ работают в тесном единстве с
монополиями и другими производственными организациями. При¬
рода их управления определяется теми же экономическими зако¬
нами капитализма, что и управления непосредственно в сфере
производства, хотя факторы политического, законодательного, ад¬
министративно-бюрократического, социального характера дейст¬
вуют в государственном управлении сильнее.
Организационно-техническая сторона явлений капиталистиче¬
ского управления представляет несомненный интерес для совер¬
шенствования управления при социализме. На это со всей опре¬
деленностью указывал В. И. Лепин. Во многих работах совет¬
ских ученых в последние годы дан содержательный критический
анализ как общих механизмов государственно-монополистическо¬
го хозяйствования и регулирования, так и систем управления
крупными корпорациями, различными функциями, осуществляе¬
мыми внутри фирм и других организаций и т. п.
Но в этой связи следует особенно подчеркнуть два момента.
Во-первых, изучение современных форм управления в развитых
капиталистических странах ни в коей мере не может дать како¬
го-либо примера для механического «заимствования» этих форм,
а может лишь расширить кругозор советских специалистов, твор¬
чески решающих проблемы управления социалистической эконо¬
микой на основе марксистско-ленинской методологии, политики
партии и Советского государства в этой области, достижений оте¬
чественной науки управления, всего опыта хозяйственного строи¬
тельства в нашей стране. Речь идет о том, чтобы попытаться
выделить некоторые новые подходы к управлению, в частности
государственными программами, которые можно рассматривать в
качестве типических с организационно-управленческой точки зре¬
ния. Но при этом необходимо основывать свои методические и
практические выводы на самостоятельном анализе объективных
условий, оправдывающих применение тех или иных принципи¬
альных форм программно-целевой организации деятельности, раз¬
рабатывать структуры, механизмы, новые формы управления ею,
исходя из максимального учета конкретных обстоятельств и тре¬
бований.
Во-вторых, следует постоянно иметь в виду, что социально¬
экономическая сторона государственного и отраслевого программи¬
рования в США все же имеет решающее значение для понима¬
ния форм организации управления государственными программа¬
ми, сложившихся в американской практике. Конкретные цели,
399

интересы, отношения, сами основы построения государственной
власти имеют здесь как общие для империализма, так и специ¬
фически американские конкретно-исторические черты. Это накла¬
дывает отпечаток на практику программно-целевого управления
в федеральных ведомствах США и на попытки ее научного обоб¬
щения американскими учеными и специалистами.
Исторически тенденция повышения роли государства в эконо¬
мике, а отсюда и применения им новых форм государственно¬
го хозяйствования, основанных на достижениях НТР, также не¬
избежна, как непреходящ процесс развития и обобществления
производительных сил. При капитализме — это процесс, относя¬
щийся к непосредственной материальной подготовке социализма.
Разработка и внедрение современных систем управления, исполь¬
зуя слова В. И. Ленина, «без ведома и против воли их авторов»
подготавливает время для создания наилучших социально-эконо¬
мических условий, обеспечивающих плодотворное использование
достижений передовой организации производства и управления
на благо всего общества, а не в интересах класса капиталистов,
эксплуатирующего труд.
1	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 68.
2	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 23, с. 343.

Предметно-тематический указатель
Агентство перспективного планирова¬
ния и координации космических
проектов 146
Агентство по охране окружающей
среды 10, 36, 40, 53, 56, 107, 165—175,
180, 250, 252; 337, 338, 348, 350
Административный контроль 14, 24.
99—102
Администрация по делам малого
бизнеса 20, 250, 252
Администрация экономического раз¬
вития (ЕДА) 10, 40, 45, 250, 255—
261, 359, 364, 365
Аналитические методы обоснования
решений 104—118
— «анализ воздействий» 106
— «анализ политики» 12, 84, 104, 105.
108—110
— математические модели 4, 21, 110—
112, 262
— метод «стоимость — выгода» 12.
83-85, 151, 262	'
— метод «стоимость — эффектив¬
ность» 12, 83, 151, 262
— организационное обеспечение ана¬
литических исследований 115—118
— «программная оценка» 12. 84, 105.
112—114	'
— «программный анализ» 104, ИЗ
Аппалачская региональная комиссия
5, 20, 40, 250, 254, 257, 261, 264, 283—
285, 289—296
Армейский инженерный корпус 22,
250
Безработица 16, 351, 352
Бройлерное производство 380—384
— бройлерный комплекс 381, 383,
384
— программа инспекции мяса и пти¬
цы 391
— программы развития бройлерного
комплекса 384—394
Буржуазные теории управления 52.
53
Буржуазные экономические теории
330-331
Военное программирование 5. 21.
213—227	'
— влияние на экономику 215, 216
— критерии эффективности 222, 223
— международный аспект 216, 217
— понятие военной программы 217
— программа развития науки и тех¬
ники (научно-технической базы)
министерства обороны 215, 216
— программы вооружений 216
— пятилетняя военная программа
США 214, 228, 229
Военное управление 221, 222
— административное («деловое»)
221, 225
— оперативное («командное») 222
— управление военными программа¬
ми 218—227
Государственно - монополистический
капитализм 9, 17—19, 21, 50. 137.
161—162, 300—332, 379, 380, 393
Государственно - монополистические
комплексы 5, 35, 137—139, 141—148.
163, 188, 193, 194, 200, 204—208, 214—
216, 226, 382. 383
Государственные корпорации 265.
274, 275
Государственный бюджет
— Бюджетное управление конгресса
(БУК) 31, 107, 117, 120
— бюджетный процесс 70, 71
— военный бюджет 214, 215
— федеральный бюджет 32, 300—303
— функциональные категории бюд¬
жета 32, 33
Группа экономической политики ка¬
бинета 64
Демонстрационные программы 266.
267	’
Законопроекты о «национальном
планировании» 26, 27, 366
Закон — программа 13, 90—99
Индустрия переработки информации
194—208, 210
Информационная составляющая ВНП
195, 210
401

Информационно-вычислительные ус¬
луги 196—199
Информационно - вычислительный
комплекс 5, 194, 204—208
Информационное обеспечение целе¬
вых программ: программная инфор¬
мация 119, 120
— национальная политика в области
информации 120, 194, 202, 204
— повторное использование инфор¬
мации 124
— применение ЭВМ в информацион¬
ной технологии 128—130
— ресурсная информация 119
— «сервисное» управление докумен¬
тооборотом 123—125
— эффективность 120
Инфраструктура
— производственная 248, 249, 258.
283, 285	'
— социальная 249, 258, 286
Исполнительное управление прези¬
дента 13, 41, 43, 61—66, 86, 90, 115.
205, 252	.
— Административно-бюджетное уп¬
равление 13, 26, 32, 41, 51, 59—65,
74, 81, 85, 87, 115, 119—122, 128.
129, 144, 145, 206, 219, 252, 253
— общая структурная схема 63
— помощник президента по внутрен¬
ней политике 41, 55, 62, 63, 252
— Совет национальной безопасности
(СНБ) 60, 63, 145, 219
— Совет по качеству окружающей
среды 53, 63, 165, 175
— Совет экономических консультан¬
тов 63, 64, 115
— Центральное адмистративное уп¬
равление 63, 65, 66
Каталог программ федеральной по¬
мощи 125, 130, 136
Качество продукции
— объект регулирования 334, 338
— органы регулирования 337, 338
—	программы регулирования 340—
346
—	функции регулирования 339—343
Клиентные группы (потребители
программ) 11, 35, 30, 127, 254, 255,
Комиссия междуштатной торговли
20, 189, 190
Комиссия по безопасности потреби¬
тельских товаров 20, 337, 350
Комиссия по совершенствованию
канцелярской работы в федераль¬
ном правительстве 122—123
Комитет начальников штабов (КНШ)
219, 225, 233, 236, 238, 244
Контракты федеральные 13, 22, 41—
44, 300-305, 307—316
402
Координационные органы в управле¬
нии программами 12, 40, 43, 64—65.
167, 171—175, 252—253, 256—264, 283.
288—295, 350, 356
Космическая программа США 5. 35.
141—143	'
— Конфигурационное управление
(метод) 152, 153
—	методика «НАСА—ПАТТЕРН»
149—151	„
—	органы управления космической
программой 144—148
Кризисы
—	жилищный 19
—	общий кризис капитализма 16, 18
— топливно-энергетический 4, 16.
180—181, 287
— экологический 4, 16, 161—162
— экономический 4, 15, 16, 180
Матричные структуры управления
И, 155—159, 190, 191, 375—376
Межведомственные координацион¬
ные советы 11, 253, 350
Министерство внутренних дел США
22, 107, 109, 165, 189, 252, 370, 371,
377
Министерство жилищного строитель¬
ства и городского развития 40. 53.
55, 61, 250, 252
Министерство здравоохранения, обра¬
зования и социального обеспечения
37, 54, 60, 79, 250, 252, 337
Министерство обороны, министр обо¬
роны 42, 54, 90, 107, 143—148, 189,
190, 199, 217, 221—228, 240—243, 252,
329
Министерство образования 54, 61
Министерство сельского хозяйства
40, 42, 54, 60, 61, 71, 107, 165, 250,
252, 294, 297, 337, 350, 386—393
Министерство торговли 26, 40. 45,
107, 177, 190, 205, 252, 256, 257, 297,
337
Министерство транспорта 204, 250,
252, 297, 337
Министерство труда 10, 40, 60, 86, 250,
252
Министерство финансов 55, 120
Министерство энергетики 10, 11. 36,
42 54, 55, 60, 65, 90, 91, 165, 180,
188. 193, 320, 337
— задачи и функции 188, 191
— матричное управление 190, 191
— организационная структура 188—
193
— формирование 188
Национальная служба архивов и до¬
кументооборота (НСАД) 121—122

Национальное агентство по телеком¬
муникациям и информации
(HATH) 205, 206, 207
Национальное управление по аэро¬
навтике и исследованию космиче¬
ского пространства (НАСА) 10, 11.
36; 42, 43, 54, 106, 142—161, 343	'
-«Национальные цели» 27, 30—31, 137,
162—163, 182, 219, 222, 223, 252
Национальный совет по аэронавтике
и исследованию космического про¬
странства 144, 145
Национальный совет по вопросам без¬
опасности товаров 336
Национальный центр разработки и
распространения удобрений
Определение целевой программы 24.
29, 32
Организационные формы управления
контрактами
— «ассоциированное контрактирова¬
ние» 322—324
— «главный подрядчик—субподряд¬
чики» 318—321
— «долгосрочное контрактирование»
326
— «контрактация на систему» 324—
326
— метод «второго управляющего
программой» 328—329
— «подрядчик — управляющий си¬
стемой» 327—328
— «совместные предприятия» 321—
322
Организационные формы управления
программами
— внутриведомственная 10, 37—39.
40, 43	'
— координационная и координацион-
по-регулирующая 10, 334—337
— корпоративная 10, 44, 256, 264—
256, 372—379
— межведомственная 10, И
— многозвенная (многоуровневая) 5.
35, 37—39, 164—175
. — федерально-штатная 5, 10, 40, 256.
261—264, 282, 283, 288—296, 354—
362.
— централизованная 10, 36, 40, 43.
256, 264—256, 372—379.	'
«Планирование» 8, 20, 25—28, 48, 262.
291—293	’
Потребители программ (см.: «клиепт-
иые группы»)
Программа «Аппалачи» 5, 40, 250, 254.
257, 264, 282—296, 299	'
— Аппалачская региональная комис¬
сия 40, 250, 257, 264, 283, 289—296
— механизм планирования и испол¬
нения 291—296
—	основные направления 283—286
—	структура управления 288—291
Программа «Манхэттен» 162, 322, 368
Программа строительства нефтепро¬
вода «Транс-Аляска» 5, 44, 102—110.
367—380
— «Альеска пайплайн сервис» 5, 10,
44, 367, 372—379
— анализ альтернатив строительства
109—110, 370
— матричная система управления
375—376
— система государственного контро¬
ля и координации строительства
371, 372, 378
— строительная программа 367—368
Программа «Теннесси» 5, 10, 40, 250.
254, 256, 264—282, 298, 299
— генеральный управляющий 280
— история возникновения 264, 265
— организационная структура 276—
280
— структура программы 266, 267
— эффективность программы 270, 271
Программно-целевой подход 4—6, 8.
28, 30	’
— методология 25, 28—32, 104, 105
— методы 3, 8, 9, 12, 34, 42, 44. 104—
118	'
— программно-целевое планирование
3, 8, 25—34, 148—153, 227—245
— программно-целевое управление
3-13, 21, 26, 29, 33, 34, 43, 153, 161,
227—245
— экономический механизм 311—317
Программы «внутренней федераль¬
ной помощи» 5, 31, 36—39, 42, 257,
283, 360, 365
Программы обеспечения качества и
безопасности товаров 337, 340.
313—346
Программы создания рабочих мест
350—366
— антициклическая программа мест¬
ных общественных работ 358—360,
364
— антициклическая программа со¬
здания рабочих мест в сфере обще¬
ственных услуг 353—358, 362—364
— главный организатор по програм¬
ме 354—356, 363
— «плановые советы» в управлении
программами 356
— программа антициклической феде¬
ральной помощи штатным и мест¬
ным органам власти 360—362
— ход реализации программ 362—366
Прогнозирование 21, 26, 153
403

Проекты, проектное управление 30.
31, 37, 43—44, 148—161	'
«Разработка бюджета на нулевой
основе» (ЗББ) 12, 13, 34, 70—88.
114,345	'
— общая характеристика 71—73
— «объекты решений» 73—75, 84
— «пакеты решений» 73, 78—82, 84
— ранжирование пакетов решений и
распределение бюджетных ресур¬
сов 80—82, 84
— эволюция программно-целевых
систем в федеральном бюджете
83—88
Региональные программы 5, 40—41,
247—299
— государственная региональная по¬
литика 41, 247—250, 253—254
--- «всесторонние программы эконо¬
мического развития» 260
— комплексные региональные про¬
граммы 255—256
— межведомственная координация
41^252—253
— общая система управления регио¬
нальными программами 251—255
— окружные планово-управленче¬
ские организации (ЕДДО) 258—260
— организация комплексных про¬
грамм 255—257
— органы «смешанной» федерально¬
штатной администрации 10, 256.
261—263	'
— программа ресурсов долины реки
Теннесси (см. Программа «Тен¬
несси»)
— программа развития Аппалачей
(см. Программа «Аппалачи»)
— программы региональных плано¬
вых комиссий 261—263
— «субнациональпые программы раз¬
вития» 39, 40, 250
Регулирование
— административно - хозяйственное
24. 41, 202-208
— законодательное 20, 22, 41—42,
90—99, 177—178, 199—202, 303, 339
— как функция государства 4, 10.
17—21
— социальное 4, 17, 21, 247—248
— экономическое 4, 17, 21, 248, 338—
341
Реорганизация федеральных ве¬
домств
— законопроект «Сансет» 57, 86, 88,
114
— критерии оценки 57—58
— определение 51
— перестройка кадровой службы 13.
66—70
404
—	перестройка организационных
структур 13, 56
—	принципы 52—54, 59
— реорганизационные мероприятия
58—70
—	реорганизационные планы 12, 13.
55, 56, 61—70
—	стратегии 56—57
— формы 55—56
Санкции юридические 103—104
Система оплаты государственных
служащих 67, 68
Система «планирование—программи¬
рование—разработка	бюджета»’
(ППБ) 11, 12, 83—86, 223, 227—245
Система ППБ в министерстве оборо¬
ны 227—245
Система «управления по целям»
(МБО) 83, 85
Системный анализ 4, 12, 21, 84, 105
Системный подход 29, 160
Системы управления качеством 339.
343	'
Системы электронной обработки дан¬
ных 128
«Служба высшего руководства»
(СВР) 67-70
Стандарты 338—340, 346—350
Управление анализа и оценки про¬
грамм министерства обороны 233,
237
Управление долины реки Теннесси
5, 10, 20, 22, 40, 90, 250, 256, 264—
282	.
Управление системного анализа ми¬
нистерства обороны 230, 232
Федеральная администрация шоссей¬
ных дорог 40, 250, 293, 294
Федеральная контрактная система
(ФКС) 41-44, 300-303, 330-331
Федеральная резервная система
(ФРС) 20, 23, 24, 27
Федеральные региональные советы
41, 253, 263
Федеральный консультативный со¬
вет по региональному экономичес¬
кому развитию 41, 252—254, 263
«Формулы распределения» ассигно¬
ваний 37, 361
Формы государственного воздействия
на экономику 21—24
ЭВМ в управлении программами 105.
128-130	'
Экологическая программа 5, 161—180
— агентство по охране окружающей
среды 165—169
— информационная служба 176

— многоуровневая структура управ¬
ления 164—175
— органы в штатах 170—174
— правовой механизм 177—178
— разработка системы приоритетов
в сфере научных исследований и
разработок 179—180
— совет по качеству окружающей
среды 165
— функционирование организацион¬
ного механизма 175
— экономические рычаги 179
Электронно-вычислительный потен¬
циал 195, 201
«Электронные деньги» 201
Энергетические программы 181—188
Указатель имен
Адамс Б. 86
Акофф Р. 29, 47
Арбатов Г. А. 6, 210
Арчибальд Р. 30, 47
Афанасьев В. Г. 8, 14, 46
Байз К. 182
Барбур Дж. 299
Барнаби Ф. 185
Барт Р. 246
Бартов В. Ф. 46
Варун Р. 72
Белл Д. 16. 46, 162, 209
Бенсон В. 397
Бернз А. 72
Блэнгер Д. 33
Блюменталь М. 64
Бобраков Ю. И. 14
Богданов О. С. 14
Браун Г. 243
Браун Р. 82, 132, 133
Брежнев Л. И. 6, 9, 14,
213
Брок Д. 211
Брук Э. 159
Бугров Е. В. 395
Бурлацкий Ф. М. 132
Бушуев К. Д. 160, 209
Вебер М. 52
Вейденбаум М. 245, 332.
349	'
Воропков А. А. 134
Вуд И. 394
Галкин А. 132
Гелбрейт Дж. 333
Герштенфельд А. 395
Глушков В. М. 210
Голдман Г. 133
Горди И. 396
Громека В. И. 47
Гувер Г. 52, 56. 122, 133
Гыолик Л. 52
Далин С. А. 14
Дапхоф К. 321, 333
Демин А. А.
Джавите Б. 134
Джавите Дж. 27
Джэйн Р,— 134
Джонсон Л. 55, 228
Джонсон Р. 119, 135
Джуран Дж. 336, 394
Дертик М. 299
Диксоп П. 117, 134
Докери А. 131
Дэвис С. 167. 209
Дэй Э. 389, 397
Евепко Л. И. 14, 133
Журкин В. В. 210
Иноземцев Н. Н. 14, 296
Ириков В. Д. 14
Калифано Д. 56
Кайттл У. 394
Камм Р. 395
Карпов Л. Н. 14
Картер Дж. 9, 12, 13, 16,
34, 45—62, 66—72, 114.
123, 142, 145, 181—188,
194, 205—215, 224, 230.
236, 243—246, 350—359,
365
Карузо Л. 310
Кассирова Е. П. 47
Катасонов Ю. В. 47, 135.
246	'
Каткарт У. 397
Кауфман Г. 57, 135
Квейд Э. 105, 108, 118,
134, 135
Кеннан Э. 209
Кеннеди Дж. 228, 283
Кинг У. 135
Кириченко В. Н. 14
Клилэнд Д. 135
Коатс В. 209
Кокрелл Ф. 131
Кокрелл У. 133
Кочетков Г. Б. 210
Крепе X. 364
Кунэо Г. 318, 322, 333
Кудров В. М. 208
Кэш Д. 143
Лебедева Е. А. 208
Лемешев М. Я. 14
Ленин В. И. 17. 46, 50.
131, 137, 139, 208. 331’
333, 398, 399, 400
Леоне Р. 395
Ли Р. 119, 135
Лилиенталь Д. 265
Лейерд М. 299—232, 242
Лоуренс П. 167, 209
Майлз Р. 57, 132
Макбрайд Дж. 310, 333
Макгиннис Д. 86, 133
Маккин Р. 245
Макленпан М. 248
Макнамара Р. 228—233,
246
Маркс К. 14, 17, 46, 208.
209, 247, 296. 331, 333.
382, 396, 398, 400
Маршалл Р. 352, 366
Маски Э. 31, 72
Масленников В. И. 47
Миллер Г. 396, 397
Мильнер Б. 3. 14, 282
Михайлов Е. Д. 47
Муни А. 52
Недотко П. А. 208
Немец Дж. 395
Никеров Г. И. 133, 135
Никсон Р. 12, 50, 56, 58,
61, 83, 131, 145, 209,
229, 230
Новик Д. 30
Новиков А. В. 52, 132
Ноланд Р. 241
Нейджи С. 395
Ньюмэн М. 299
405

Павлюченко В. И. 210
Данченков А. И. 14
Паскаль Р. 299
Паттон Е. 367
Паул М. 395
Пейс Д. 309, 332
Пери А. 132
Перри У. 214
Перси Ч. 159, 187, 193
Петровпц Г. 323
Пирр П. 72, 133
Пирс Н. 132
Писик Дж. 394
Познер Р. 133
Попов Г. X. 31, 47
Порат М. 211
Поспелов Г. С. 14
Прайс Д. 59, 333
Пресс Ф. 146
Примаков Е. М. 210
Притчетт С. 275, 280
Рамо С. 163
Рамсфелд Д. 229
Рансмьер Дж. 272
Рапопорт В. С. 14
Расков Н. В. 208
Рейли Э. 52
Ривлин Э. 31
Ригин Ю. И. 46, 47, 211,
297, 395, 396
Рид С. 133
Риемер В. 326, 332, 333
Риэз П. 334, 335
Роджерс Д. 396
Розен Б. 70, 132
Розенберг Е. 347, 395
Рокфеллер Н. 59
Рот У. 127
Ротблатт Д. 299
Рузвельт Ф. 56, 57, 131,
264, 265
Савинов Ю. А. 211
Самаро Т. 209
Сандерс Р. 246
Сейдман Г. 51, 131
Сименс Р. 152
Скотт У. 16. 46
Смид Э. 133
Смит Л. 333
Смит Ф. 269
Стоунман П. 112, 211
Сьювер Дж. 72, 82, 132.
133
Таггл Д. 397
Тайер Ф. 70, 132
Такрей Дж. 45
Тарасова Н. Н. 132
Тейлор Ф. 52
Тибо Р. 333
Тибони У. 310, 333
Торин М. 394, 395
Тремо Л.209
Трумэн Г. 57
Тулупников А. И. 396
Уитциг Т. 397
Уоррен Д. 397
Уохтел С. 310, 333
Урвик Л. 52
Уэлфорд Г. 59
Файоль А. 52
Фактор Г. Л. 208
Фарамазян Р. А. 246
Федоренко Н. П. 14
Федорович В. А. 14, 47.
48
Фельдман Л. 394
Филиппова Л. Д. 47
Форд Дж. 46, 50, 59, 120.
204, 230, 352, 353
Фридлер Е. 47
Фридлендер С. 297
Хайден Д. 82, 83, 133
Хансен II. 299
Харвей Э. 209
Харрис Ч. 397
Хэйдер Д. 132
Хейнеман У. 59
Хеннинг Д. 209
Хершман А. 46
Хесс С. 53, 132
Хитч Ч. 217, 245
Ходж С. 272
Хозин Г. С. 208
Хокинс 26, 27
Холмап М. 333
Хомман Р. 328
Хортон Ф. 60, 124
Хэмфри X. 26, 27, 46
Червинский Ф. 209
Четвериков С. 132
Шершнев Е. С. 14, 210
Шик А. 117
Шлессинджер Дж. 189.
191, 194, 242
Шни Дж. 134
Шрадер Л. 396
Энгельс Ф. 4, 8, 14, 46.
208, 209, 296, 333, 396.
400
Эш Р. 119, 131

Оглавление
Предисловие (Арбатов Г. А.)	3
Введение (Евенко Л. И.)	7
Глава первая
Крупномасштабные программы в условиях государственно-монополи¬
стического капитализма (Евенко Л. И.)	15
1. Федеральные программы и социально-экономическое регулирование 15
2. Типы федеральных программ и проблемы их организации ....	28
Глава вторая
Новые явления в системе управления государственными программами
в 70-х годах	49
1.	Концепции и практика реорганизации органов федерального пра¬
вительства (Воронков А. А., Евенко Л. И.)	 49
2.	Внедрение системы «разработка бюджета на нулевой основе» (ЗББ)
(Евенко Л. И.)	 70
3.	Правовой механизм управления государственными программами
(Никеров Г. И.)	 88
4.	Применение современных методов анализа и оценки программ (Во¬
ронков А. А.)	 104
5.	Проблемы информационного обеспечения федеральных программ
(Воронков А. А., Кочетков	Г. Б.)	 118
Глава третья
Организация многоотраслевых общенациональных программ	137
1.	Космическая программа США: организационные формы и опыт уп¬
равления (Хозин Г. С.)	 141
2.	Организация управления мероприятиями по охране окружающей
среды (Соколов В. И., Хозин Г. С.)	 161
3.	Организация министерства энергетики — средство осуществления
энергетической программы (Колесников В. И., Хозин Г. С.) . . .	180
4.	Государственное регулирование формирования информационно-вы¬
числительного комплекса (Кочетков Г. Б.)	 194
Глава четвертая
Управление военными программами (Катасонов Ю. В.)	213
1.	Военное программирование — инструмент американского милита¬
ризма 	213
2.	Современное использование системы «планирование — программи¬
рование — разработка бюджета» в министерстве обороны ....	227

Глава пятая
Организация региональных программ	247
1.	Основные направления и формы организации региональных про¬
грамм экономического развития (Евенко Л. И., Моргачев В. Н.) . .	247
2.	Опыт и организация осуществления программы освоения ресурсов
региона долины реки Теннесси (Родионова Л. В.)	264
3.	Программа решения проблем Аппалачского региона (Моргачев В. Н.)	282
Глава шестая
Федеральные контракты: организация и методы управления федераль¬
ными контрактами на создание систем новой техники (Федорович В. А.)	300
1. Экономико-хозяйственное назначение и основные формы государ¬
ственных контрактов на НИОКР	300
2. Организационные формы управления контрактами по созданию
сложных технических систем	318
Глава седьмая
Организация государственных программ функционального и отрасле¬
вого назначения	334
1.	Государственные программы регулирования качества и безопасно¬
сти продукции (Конарова Л. А.)	 334
2.	Антициклическая федеральная программа создания рабочих мест
(Баранов В. И.)	 350
3.	Организация управления строительством пефтепровода «Транс¬
Аляска» (Аверчев В. П.)	 367
4.	Программы развития бройлерного производства (Колесников Л. Б.,
Лищенко В. Ф.)	 380
Заключение (Евенко Л.	И.)	 398
Предметно-тематический указатель	401
Указатель имен	405
США: организация государственных программ
Утверждено к печати
Институтом Соединенных Штатов Америки и Канады АН СССР
Редактор издательства О. А. Плетнева. Художник С. В. Пеньков
Художественный редактор М. Ю. Нестерова. Технический редактор Е. Н. Евтяноса
Корректор Л. С. Агапова
ИВ № 18056
Сдано в набор 09.06.80. Подписано к печати 26.08.60. Т-15634. Формат бОхЭО'/и
Бумага типографская № 1. Гарнитура обыкновенная. Печать высокая
Усл. печ. л. 26,19. Уч.-изд. л. 30,6. Тираж 2400 экз. Тип. зак. 3220. Цена 3 р.
Издательство «Наука» 117864 ГСП-7, Москва, В-485, Профсоюзная ул., 90
2-я типография издательства «Наука» 121099, Москва, Г-99, Шубинский пер., 10