Magister
Основы
органов
государственной
власти
России
2-е издание

Основы органов
государственной власти
России
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология»,
080504 «Государственное и муниципальное управление»,
по научным специальностям
12 00 14 «Административное право, финансовое право»,
12 00 02 «Конституционное право, муниципальное право»

юн ити
UNITY
Закон и право • Москва • 2012
УДК 342.5(470+571)(075.8)
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1
064
Авторский коллектив:
Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвит, А. Г. Чернявский,
С.М. Кузнецов, В.Н Беленовский, В.Н. Галузо
Главный редактор издательства IIЛ Эриашвиш.
к;н 1.1 илаI юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Основы органов государственной власти России: учеб.
064 пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль-
ностям «Юриспруденция», «Политология», «Государствен-
ное и муниципальное управление» / |Б.Н. Габричидзе и
др.|. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2012. — 479 с. — (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-01934-5
Агентство CIP РГБ
Киша посвящен» проблематике теории органов юсударствснной вла-
сти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Под
термином «кратология» понимается наука о власти Органы государст-
венной власти рассматриваются как федеральные органы государствен-
ной власти и как органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, т.с. органы законодательной, представительной власти. орга-
ны исполнительной власти и органы судебной власти, а также прокура-
тура Российской Федерации, место которой в системе государственных
органов до сих пор не определено.
Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, практи-
ческих работников и исследователей, работников госучреждений, органов
местного самоуправления, а также всех интересующихся проблематикой
юсуларственных органов в Российской Федерации
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1
JSBN 978-5-238-01934-5
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 2011
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г)
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернст-ссти, запрещается без письменною
разрешения издатсчьства
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011
Введение
При подготовке сложного, многопроблемного полифункционально-
го учебника «Органы государственной власти России»1 мы решили
начать книгу с характеристики проблемы места, роли и значения
теории вообще, в том числе теории науки о власти (кратологии),
теории органов государственной власти России.
Такой подход не означает, что это — «чисто» научное произве-
дение, некий ученый трактат и не может быть использован в каче-
стве учебника по теории государства и права, конституционного
права, частично — административного права.
Следует иметь в виду, что не учитывать особенную потребность
обобщающей науки в правоведении (мысль Н.М. Коркунова1 2), в том
числе применительно к такой важной части российского правове-
дения, как обобщение, осмысление, теоретико-философский и пра-
вовой анализ многогранной, полифункциональной (по содержа-
нию) теории и практики органов государственной власти России
недопустимо для современной пауки.
Разумеется, данная работа выстраивается с учетом взглядов и
концепций прогрессивных дореволюционных русских (россий-
ских) государствоведов, а также ученых-теоретиков государства,
государственной власти, ее органов в зарубежных странах, вклю-
чая как крупных мыслителей и специалистов, создававших свои
труды по этой проблематике в прошлом, так, конечно, и совре-
менных ученых.
Если в целом характеризовать потребность обобщенного значе-
ния в правоведении, в том числе в такой его сфере, как теория ор-
ганов государственной власти, то полагаем уместным сослаться на
лекции Н.М. Коркунова, в которых он особое место уделил «По-
1 См первое издание учебника: Основы органов государственной власти Учеб-
ное пособие для студентов вузов, обучающихся ио специальности 030501
«Юриспруденция», O3O2OI «Политология», 080504 «Государственное и муници-
пальное управление» [ Пол рел. Б Н Габричидзе. М ЮНИТИ-ДАНА Закон и
право. 2008
2 Данная мысль Н М Коркунова развивается несколько подробнее во введении,
конкретизируется и модифицируется в других разделах книги
Введение
требности обобщенного знания»1. Автором частично выделяются
следующие фрагменты.
Человеческое знание, как оно дается отдельными науками,
представляется частным и разрозненным. Наблюдение само по себе
не даст нам ничего общего. Мы черпаем из него непосредственно
лишь познание отдельных частных фактов. Между тем для жизни
эту цель никогда не должна терять из виду живая наука; отрывоч-
ное знание непригодно. Жизнь, даже отдельной личности, на каж-
дом шагу ставит самые широкие и общие вопросы, и ответы на них
человек ждет именно от науки.
Но как достигнуть этой цели? Каким образом отрывочное
знание превратить в целостное? Самым простым для этого сред-
ством, на первый взгляд, представляется расширение количества
знания.
Решать вопрос таким образом — значит искать спасения в эн-
цикюпедизме. Однако каково бы ии было значение энциклопедиче-
ского знания, оно, во всяком случае, не может оправдать таких
ожиданий. И энциклопедизм не может дать целостной системы
знания Ведь отрывочным представляется не только знание отдель-
ного человека, но и знание всего человечества.
Человеческое знание и в целом отрывочно. Даже если бы я знал
все, что знают люди, мое знание не было бы цельной системой.
Далее Н.М Коркунов развивает следующую мысль.
Сказанное о знании вообще еше в большей степени приложи-
мо, в частности, к изучению права. Из всех отраслей науки имен-
но в правоведении с особенной силой чувствуется потребность в
обобщающей системе. Дело в том, что мы вовсе не можем наблю-
дать право в целом. Небесный свод с его звездами или тело жи-
вотного мы, прежде всего, воспринимаем как одно целое, и толь-
ко научный анализ учит нас видеть в них сложный агрегат множе-
ства отдельных элементов. В праве не так — непосредственному
наблюдению доступны лишь отдельные законы и отдельные юри-
дические сделки, и только с помощью научного синтеза мы со-
единяем эти отдельные элементы в целостное представление о
юридическом порядке права как особого фактора общественной
жизни.
1 Коркунов // М Лекции ио обшеи теории права. 6-е изд СПб Изд-во Юрид
кн. маг. НК Мартынова. 1904 С. 364 , Переиздание работы Коркунов НМ
Лекции по обшей теории права / Предисловие д-ра юрид. наук, проф
И 1О Козлихнна СПб. Юридический центр Пресс, 2003 С 25—36
5
В правоведении сильнее, чем где-либо, должно сказаться
стремление к обобщенному знанию. И действительно, наряду со
специальными юридическими науками существует издавна стрем-
ление создать науку, которая бы давала целостное знание о праве.
Такова, прежде всего, энциклопедия права: она идет первым из
намеченных выше путей к обобщению знания, заботится о рас-
ширении количества знания, о соединении всего фактического
материала в одной общей системе. Философия права, напротив,
стремится дедуктивно построить учение о праве, целостное по са-
мому своему источнику. Наконец, зарождающаяся па наших гла-
зах общая теория права ставит себе задачей извлечь общие начала
права из накопленного специальными юридическими науками эм-
пирического материала1.
Мы считаем предложенную Н М. Коркуновым и другими ис-
следователями классической российской юриспруденции1 2, в том
числе современными авторами3, методологию правоведения, иссле-
дования правовых явлений, институтов, феноменов плодотворной и
полезной, в том числе в учебных целях.
Теперь ознакомим читателя с характером и особенностями дан-
ного учебного пособия. При таком подходе следует указать на его
актуальность. Такая характеристика обусловлена природой и осо-
бенностями, статусом самих органов государственной власти, их
динамизмом, необходимостью наряду с фундаментальной стабиль-
ностью постоянного обновления, дополнения, видоизменения их
правового положения.
Можно говорить нс только о наиболее значимых фрагментах
теории органов государственной власти, но и о феноменологии на-
званных органов, как мы это делаем применительно к конституци-
1 Коркунов Н М. Указ. соч. С. 19—24.
2 См. также: Кистяковский БА. Социальные науки и право Очерки по метололо-
[ии социальных наук и общая теория права. М., 1916: Кот шревекий С А. Власть и
право Проблема правового государства. СПб: Лань, 2001; Неволин КА Энцик-
|опсдия законоведения История философии зчконодате н,ства М. Изд-во
С-Петербургского государственного ун-та, 1997, Трубецкой Е.Н Энциклопедия
права. СПб. Лань. 1999; Чичерин Б.И. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее
государственное право М , 1894, Переиздание: Чичерин Б.Н. Общее государст-
венное право ! Под рсд. и с предисловием В.Л Томсинова М Зерцало. 2006
3 Алексеев С.С Восхождение к праву. Поиски и решения 2-е изд . перераб и
доп. М.: НОРМА. 2002; Нерсесянц В С философия права Учебник для вузов
М , 1997. и др.
Введение
онному праву, административному праву, таможенному праву, дру-
гим правовым отраслям.
Мы особо выделяем такой существенный концептуальный мо-
мент: органы государственной власти — это конкретные и реальные
структуры, инструменты, непосредственно осуществляющие слож-
нейшие задачи и функции в сфере экономики н социальной ин-
фраструктуры. правоохранительной деятельности, в области внеш-
них сношений.
Отсюда следуют их особая значимость, актуальность как сово-
купного инструментария, механизма выполнения наиболее слож-
ных и ключевых задач и функций развития государства и общества.
Как ни важны и востребованы практико-правовые аспекты ор-
ганизации и деятельности рассматриваемых органов, но их всесто-
ронние анализ и понимание, а также дальнейшее совершенствова-
ние невозможны без учета и использования ведущих ориентиров
основ теории органов государственной власти.
Подчеркивая актуальность проблематики теории органов госу-
дарственной власти, мы обращаем внимание на Конституцию Рос-
сийской Федерации 1993 г.1, конституции стран СНГ, а также госу-
дарств дальнего зарубежья.
Выделяем в этой связи Указ Президент РФ от 9 марта 2004 г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
сти»* 2. С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (№ 724) полу-
чил новое название «Вопросы системы и структуры федеральных
органов власти»3.
* Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием !2
декабря 199.1 г Ц СЗ РФ 1994 № 1 Ст 1. с послед изм и попр СЗ РФ 2009
4 Ст. 445
2 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органон исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004 № 11. Ст. 945. Офи-
циальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Рос-
сийской газете» № 50 от 12 мари 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945У по техническим причинам были допущены не-
точности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения,
от 22 июня 2009 г № 710; от 25 декабря 2008 г № 1847; от 7 октября 2008 г.
№ 1445; от 12 мая 2008 г. № 724. от 24 сентября 2007 г. № 1274. от 15 февра-
ля 2007 г № 174; от 27 марта 2006 г № 261. от 23 декабря 2005 г № 1522; от
14 ноября 2005 I. № 1319. от 15 марта 2005 г № 295; от 20 мая 2004 I. № 649.
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 //СЗ РФ 2010 № 10 Ст. 1057
СЗ РФ. 2008 № 20 Ст 2290. № 22 Ст. 2544. № 30. Ст 3619; № 37 Ст. 4181.
№ 41 Ст 4653. № 42. Ст. 4788. № 49 Ст 5768: № 52 Ст 6366. 2009 № 1
Ст. 95; № 37. Ст. 4396; № 41 Ст 47 31; 2010 № 4 Ст 369; 2010 № 10 Ст. 1057.
Несмотря на то, что этот Указ непосредственно регулирует
статус федеральных органов исполнительной власти, он, по суще-
ству, касается всех ветвей государственной власти и соответст-
вующих органов, отличается существенным общим новеллистиче-
ским характером, реформаторским подходом к проблемам видов,
статуса и системы федеральных органов исполнительной власти,
являющихся разновидностью органов юсударственной власти
Особенностью учебника является учет фактора недостаточной
разработанности данной проблемы в научной и учебной литературе,
что, конечно, не означает отсутствия определенной теоретической
базы для осмысления и трактовки проблематики теории органов
государственной власти.
Мы имеем в виду труды дореволюционных ученых-правоведов:
Н М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.А. Неволина, С.А Муромцева,
Б.А. Кистяковского, С.А. Котляревского. Е.Н. Трубецкого, М.М. Кова-
левского, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина и многих других ученых том
эпохи, а также современных (советского периода) — И.П. Трайнина.
И.Д. Левина, В.Ф. Котока, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и др.
В последние десятилетия мы выделяем работы С.А. Авакьяна,
С.С. Алексеева, М.В. Баглая. С.Н. Братуся. А.Б. Венгерова,
Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, И.А Конюховой,
В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М А Лапиной,
В.О. Лучина, В.С Нерсесянца, В Е. Чиркина, В М. Серых. Б.А. Стра-
шуна, Ю.А. Тихомирова, Н М. Чепурновой, А Г. Чернявского,
Л.С. Явнча и др.
Однако, как видно, проблема недостаточной разработанности
вопросов теории органов государственной власти проявляется не
только в дефиците научно-теоретических изысканий в этом направ-
лении, но и по существу в отсутствии целостных учебников по этим
вопросам. Это отрицательно сказывается на правовой подготовке
кадров государственного аппарата и правовом воспитании и обра-
зовании широких слоев населения.
Отсюда вытекает настоятельная необходимость в подготовке
учебника по вопросам теории органов государственной власти. На-
стоящий учебник — это скромная попытка авторского коллектива
принять участие в решении сложной и комплексной задачи.
Выделяем также особенности предлагаемого вузовского учеб-
ника В первую очередь хотелось бы подчеркнуть следующее. Со-
здание, формирование основ теории органов государственной вла-
сти — это не результат труда двух-трех профессоров-правоведов.
Это — плод творческих усилий целого отряда ученых-спе-
Введение
циалистов в области государства и права, конституционного пра-
ва, административного права, теории государственного и муници-
пального управления, гражданского права, трудового права, про-
блематики правоохранительных органов, других юридических дис-
циплин и правовых отраслей.
В учебнике предпринята попытка в известной степени аккуму-
лировать определенную часть знаний, представлений, научных и
учебных разработок в области теории оршнов юсударственной вла-
сти. Конечно, в этом смысле учебник представляет собой в целом
мозаичное произведение, в котором систематизированы разные ас-
пекты основ теории органов государственной власти1.
Одним из сложных является вопрос о внутренней структуре
книги. При решении этой проблемы авторы столкнулись с рядом
новых, возникших сравнительно недавно проблем, аспектов, подхо-
дов к исследованию проблематики теории государства, государст-
венной власти, органов и структур, институций государственной
власти.
Прежде всего, хочется обратить внимание: современный, но-
вый период (этап) развития российской государственности, начало
которого может быть условно датировано принятием 12 декабря
1993 г. Конституции Российской Федерации (хотя на самом деле
этот новый период — этап крупнейших политических и социаль-
но-экономических преобразований в России начался значительно
раньше), пока не ознаменовался подготовкой и изданием круп-
ных, масштабных научно-теоретических трудов, монографий, спе-
циально посвященных проблемам теории органов государственной
власти1 2. Предлагаемый учебник — одна из работ по этой пробле-
матике в условиях коренных политических и социально-эконо-
1 Полагаем уместным выделить и такой момент предшественниками данного
учебного пособия явились книги- Габричидзе Б.Н. Чернявский А Г Органы госу-
дарственной власти современной России. М., 2003: Габричидзе Б.Н. Конституци-
онный статус органов Советского государства М , 1982, а также первое издание
данной киши. Габричидзе Б Н , Чернявский А.Г.. Эриашвили Н.Д. Основы органов
государственной втасттг Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция». 030201 «Полиголотя», 080504 «Госу-
дарственное и муниципальное управление» / Пол рсд Б Н Габричидзе. М •
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2008.
2 В этом плане можно выделить работы Нисневич 10.А Государственная власть
современной России: Учеб, пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс.
2008, Лапина М А Современная реформа системы государственного управления
Административно-правовой аспект М.. Российск. юс гумапит. ун-т.. 2007, Госу-
дарственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-
правовые проблемы) / БС Эбзеев. СЛ. Краснорядцев. И.В. Левакин, В И Радченко;
отв рел. Б С Эбзеев М. Экономика, 2005
9
мичсских и правовых преобразований, формирования рыночных
отношении, правового государства, новых экономики, инфра-
структуры в России.
Характерной особенностью методологии проблематики, охваты-
ваемой данным трудом, является применение, использование всего
«набора» методов, жанров, приемов, средств- фрагментарности; эс-
се; правовой публицистики; компаративистики, статутного метода и
др., а также методологии системного и функционального анализа,
статутарного (статутного) анализа.
Рассмотрение избранной проблематики начинается п базируется
на теоретико-философских и конституционных основах понимания,
сущности и характере трех укрупненных категорий: государство;
государственная власть; органы государственной власти.
В учебнике дастся более детализированное рассмотрение ве-
дущих аспектов проблематики теории органов государственной
власти.
Разумеется, диапазон конкретизированной проблематики —
значительно шире, объемнее, отмечен многоцветными красками и
пассажами, т.е. соответствует сложности и многогранности фено-
мена
Наша работа — это только начальный приступ, вхождение в
сложнейшую проблематику с элементами анализа и некоторых об-
щих выводов. Поэтому подчеркнем, что название учебника нс слу-
чайно.
В плане теории мы обращаем внимание на следующие моменты:
•	теория органов государственной! власти — сложный, полю ран-
ный, многоаспектный, институциональный, комплексный и
динамичный феномен, понятие, категория;
•	теория органов государственной власти — это многогранная
совокупность взаимосвязанных знаний, положений, концеп-
ций, доктрин и тд., объединенных единством смысловой, тер-
минологической, функциональной предназначенности, опре-
деленной их иерархической соотносимостью, общностью, по-
следовательностью и дифференцированностью;
•	наконец, теория opianoB государственной власти — это непре-
рывно развивающееся, пополняющееся, обновляющееся и мо-
дернизирующееся учение о природе и особенностях государст-
венной власти, об органах, ее осуществляющих, о совершен-
ствовании форм и методов их деятельности, в первую очередь
их правового (в широком смысле) статуса.
10	Введение
Многие (если нс большинство) элементы, признаки, явления
именно теории присутствуют в учебнике, образуют его субстанцию,
остов, фундамент, отличительную особенность.
Теперь — о структуре книги. Вначале поясним ее название. Под
термином «кратология» понимается наука о власти (kratos власть +
logos слово, понятие, учение, — в окончании сложных слов означа-
ет: учение, наука, знание). «Органы государственной власти Рос-
сии» понимаются как: I) органы государственной власти Россий-
ской Федерации; 2) органы государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации.
Под термином «основы теории» имеются в виду фундаменталь-
ные научно-теоретические и нормативно-правовые положения, ха-
рактеризующие статус (структура, компетенция, формы деятельно-
сти) органов юсударст венной власти, т.е. органов законодательной,
представительной ветвей власти; органов исполнительной власти;
органов судебной власти, а также прокуратуры РФ.
В целом можно сделать обобщение: данная книга посвящена
проблематике теории органов государственной власти, выявлению и
анализу ее (теории) наиболее значительных составляющих, частич-
но детализированной их характеристике.
Раздел I
Кратология:
органы государственной
власти
Глава 1. Эссе о кратологии
Глава 2. Конституционные основы органов
государственной власти в странах СНГ
и ближнего зарубежья
Глава 3. Конституционное регулирование
статуса власти в зарубежных странах
Глава 1
Эссе о кратологии
Одно общее, принципиального характера, замечание при подходе к
разделу I данного учебника: важное значение имеет вопрос о соот-
ношении государствоведения — науки (теории, обобщенном знании) о
государстве, государственной власти, об органах, структурах, ин-
ституциях и т.д. государственной власти, и кратологии — науки о
власти.
Полагаем предпочтительным признание первичности, фунда-
ментальности государствоведения. Однако государствовсдснис и
кратологии — близкие, родственные обобщенные области знаний,
но не синонимы.
Кратологии, сели отбросить аспект о некой абстрактной власти
вообще. — это дисциплина учебная и научная преимущественно о
государственной власти, в то время как государствоведение охваты-
вает во многом более широкий развернутый, многогранный круг
вопросов, аспектов и проблем.
Выделение кратологии в научную и учебную дисциплину воз-
можно, однако только с учетом многолетнего функционирования
государствоведения — науки (теории) о государстве, государствен-
ной власти, об органах государстве иной власти и других государст-
воведческих проблемах, аспектах и т.д.
Эссе о кратологии — науке о власти. Прежде всего приведем не-
которые терминологические аспекты и пояснения. Речь вначале
идет о самом понятии «кратологии» Дословно, как мы уже отмети-
ли, данный термин означает наука о власти.
Однако возникает вопрос, о какой власти идет речь: государст-
венной — законодательной; исполнительной: судебной: обществен-
ной власти; власти местного самоуправления — муниципальной
власти; морально-этической власти и др., т.е. необходимо прежде
всего выделить предмет кратологии, а затем анализировать саму
проблему. В центре нашею внимания — государственная власть и
органы государственной власти. Именно в этом аспекте нас интере-
сует термин «кратология».
1. Эссе о кратологии	13
Поскольку мы уже останавливались на проблематике государ-
ственной власти и органов государственной! власти, то это про-
блема соотношения кратологии и теории органов государственной
власти.
Полагаем, забегая несколько вперед, что это близкие, родствен-
ные понятия, явления, но не синонимы
Мы обращаемся в этом разделе — очерке к комплексному явле-
нию, каковым представляется власть вообще, государственная
власть в особенности; к характеристике и пониманию знаний, све-
дений, информации, т.е. в целом к особой науке, инте, рированной
и дифференцированной системе знаний и познания своеобразий и
закономерностей развития этого направления в структуре общего
госу-дарствовсдс н ия.
Подчеркнем: длительное время в российском государствоведе-
нии теория кратологии оставалась в тени, нс была предметом зна-
чительного внимания.
В созидании, накоплении, «наращивании» знаний, теоретиче-
ских и правовых основ, образующих в конечном счете науку о кра-
тологии, т.е о власти, принимали участие многие ученые, в первую
очередь теоретики государства, отраслевики-государствоведы, пред-
ставители многих других правовых отраслей.
В этом плане мы можем отметить в целом содержательную кни-
гу В.Ф. Халилова1. Безусловно, мы ни в коем случае нс считаем
возможным недооценивать либо как-то умалчивать о трудах других
авторов, во многом посвященных становлению, развитию и углуб-
лению науки о государственной власти, ее природе и сущности,
органах, их структуре, компетенции и др.
Особые место и роль они занимают и шрают в становлении
кратологии конституции. Они во многом составляют суть теории
власти. Конституции представляют собой субстанции — понятия,
категории, феномены, предопредляющие теоретическую первоосно-
ву таких сложных феноменов, как власть, государственная власть,
органы государственной власти.
Естественно, в этом аспекте мы основное внимание концентри-
руем на анализе в соответствующем плане прежде всего Констшу-
ции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., а также опреде-
ленной части конституций государств СНГ, ближнего зарубежья и
конституций наиболее развитых и крупных государств дальнею за-
Хашпов В.Ф. Кратология — наука о власти: концепция М Экономика, 2002
14
I Кратология органы государственной власти
рубсжья: США, Германии. Франции, частично Японии н ряда дру-
гих государств1.
Российская Федерация, ее Конституция 1993 г., характеристика
природы и особенной власти по ней находятся в центре нашего
внимания Для такого подхода имеются достаточно веские фило-
софско-умозрительные и правовые основания. Полагаем полезным
и созидательным при исследовании проблематики использование
достижений, трудов ученых-юристов, философов, экономистов, по-
литологов и др., в частности, работу Д.А. Керимове) по .методологии
права1 2, в которой автор — с позиций как общих проблем права, так
и особенностей анализа специфики во многом малоизученного яв-
ления, феномена, которым нам представляется власть (государст-
венная) — исследовал совокупность знаний в общем виде о науке
власти.
В связи с исследованием проблематики кратологии рассмотрим
положения, содержащиеся в книге Д А. Керимова. В частности,
возьмем для анализа один фрагмент, связанный с исследованием
методологических начал кратологии3
Во-первых, методология вовсе не является самостоятельной
(общей или частной) наукой, локальной отраслью научного зна-
ния, существующей изолированно от всей системы наук. Она воз-
никла исторически и развивалась отнюдь не усилиями какой-либо
одной пауки, а всем комплексом научного знания; функциональ-
ное же назначение методологии сослоит в обслуживании любого
научного поиска. Иначе говоря, методология как по происхожде-
нию и развитию, так и по назначению и роли — это общенаучный
феномен, внутренне имманентный науке в целом и каждой ее от-
дельной отрасли в частности. Этот феномен создан в резульлате
синтеза всеобщего познания и призван обслуживать его вне зави-
симости от того, в рамках какой конкретной отрасли знания это
познание осуществляется. Методологическое знание — это не не-
кая особая наука наук, это не только всеобщее средство постиже-
ния бесконечных объектов науки, но и синтезированное следствие
такого постижения. Однако всеобщность методологии не исклю-
чает, а, наоборот, предполагает се «приспособление» к специфике
исследуемых объектов.
1 Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов / Под рсд.
В.О. Лучина, Г А Василевича, А.С Прудникова 2-е изд., перераб. и топ М
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009
2 Керимов Д А Методология права Предмет, функции, проблемы философии
права М Аванта+. 2000
3 Там же С 48—52.
1. Эссе о кратологии	15
Во-вторых, будучи познавательным базисом всей системы науч-
ного знания, методология имеет в качестве своих составляющих ряд
компонентов. Это нс только система методов, но и учение о них, нс
только определенная мировоззренческая позиция исследования, но
и всеобщие теоретические принципы, не только общенаучные, но и
частнонаучиыс методы познания. Все эти компоненты органически
между собой связаны, взаимопроникают и обогащают друг друга.
Именно в силу таким образом понимаемой универсальности мето-
дология является интегральным руководством в научном познании
и познавательным стержнем всякого исследования.
В-третьих, объединяя познавательные возможности всех паук,
методология умножает и обогащает исследовательский потенциал
каждой из них. Эти интегративные качества методология обретает
благодаря тому, что ее ядром является философия — единство
диалектики, гносеологии и логики. Это единство нс следует по-
нимать упрощенно, как их полное совпадение. Речь идет совсем о
другом: нет, конечно, диалектики без гносеологии и логики, равно
как ист гносеологии и логики без диалектики, но каждая из них
несет совершенно определенную методологическую нагрузку.
Обобщенно говоря, одна и та же система законов и категорий в
диалектике выступает в качестве мировоззрения и принципов по-
знания объективного мира, в гносеологии — как средство реше-
ния конкретных познавательных задач и в логике — как форма
научного мышления.
В-четвертых, структурно методология имеет несколько уровней,
основными из которых являются: диалектико-мировоззренческий,
определяющий главные направления и общие принципы познания
в целом (высший уровень); общенаучный (междисциплинарный),
используемый при познании особой группы однотипных объектов
(средний); частнонаучный, применяемый в процессе познания спе-
цифики отдельного объекта (низший уровень), и, наконец, пере-
ходный от познавательно-теоретической к практичсски-прсобразо-
вательной деятельности, вскрывающий общие пути и формы вне-
дрения результатов научных исследований в практику.
Эти суждения известного ученого представляют интерес для
теории органов государственной власти.
Методологические воззрения обретают познавательную силу
лишь в том случае, если они «переведены» на конкретные установ-
ки и требования, обусловленные природой самого объекта позна-
ния. Но дело не только в этом Ошибочным является также пред-
ставление, будто использование одного метода философии вполне
достаточно для познания изучаемого объекта. Философские методы
16
I Кратология органы государственной власти
действуют нс изолированно друг от друга, а «все вместе», каждый
метод «просвечивает» то одну, то другую сторону, черту, особен-
ность исследуемого объекта, а в единстве — его целостность как в
генетическом, историческом, так и в субстанциональном, содержа-
тельном, функциональном отношении. Это значит, что при иссле-
довании того или иного объекта надо переходить от одного метода
к другому, от «монометода» — к «полиметодам».
Понимание методологии имеет следующие преимущества:
•	во-первых, философия рассматривается как теоретико-
мировоззренческий плацдарм и как отправная система мето-
дов в правовых исследованиях;
•	во-вторых, можно применять общенаучные положения и вы-
воды междисциплинарных исследований в процессе познания
правовой реальности;
•	в-третьих, происходит ориентация на широкое использование
в ходе правового исследования частнонаучных методов, как
самостоятельно выработанных, так и тех, которые разработа-
ны другими специальными науками;
•	в-четвертых, расширяется проблематика методологии, что по-
зволяет довести ее до логической завершенности; субъектив-
ное превращается в объективное, абстрактное — в конкрет-
ное, правовая теория — в практику правового строительства;
•	в-пятых, весь вышеотмеченный комплекс компонентов мето-
дологии значительно расширяет и углубляет средства обосно-
вания и доказывания результатов, достигнутых в процессе
правового исследования, внедрения научных знаний в прак-
тику.
В приведенном фрагменте высказаны интересные мысли и по-
ложения, имеются и спорные суждения.
Думается, что обоснованным является вывод о том, что методо-
логия как по происхождению и развитию, так и по назначению —
общенаучный феномен, внутренне имманентный науке в целом и
каждой ее отдельной отрасли в частности1. Полагаем, что такой
общий вывод применим и к кратологии — науке о власти
Теперь рассмотрим проблему соотношения конституции и вла-
сти — особого, специфического феномена.
В нашем эссе, естественно, мы не сможем всесторонне иссле-
довать все аспекты вышеназванной сложной и комплексной про-
блемы Однако часть сс, наиболее существенные и актуальные
1 Там же С 48.
1. Эссе о кратологии	17
грани, аспекты отражены в наших далеко не всегда бесспорных
суждениях.
Вначале — об основополагающих, фундаментальных понятиях и
терминах, относящихся к исследуемой нами проблеме. Прежде все-
го, это — власть, народовластие (демократия), государственная
власть, их место, взаимосвязь, роль и значение, и главное, как эти
стороны, линии, аспекты, нюансы отражены в Основном законе
государства — Конституции.
Конституционный аспект природы, характера, особенностей
власти в целом — один из наиболее существенных, фундаменталь-
ных черт, основ самой Конституции. Мы исходим из того, что в
мире приняты и действуют разные полномасштабные и более
скромные, усеченные конституции, и проблеме) соотношения кон-
ституции и власти решается, регулируется, формулируется в них
по-разному.
В конституциях нет и не может быть монотонности, удру-
чающего единообразия, совпадения концепций, идей, подходов к
названной проблеме. Хотя в целом возможно и совпадение этих
моментов, доктрин в самых различных конституциях государств
мира.
Мы останавливаемся на части конституций мира и только на
отдельных, наиболее существенных аспектах анализируемой про-
блемы
Начнем анализ с Конституции Российской Федерации от 12 де-
кабря 1993 г. В этой Конституции значительное внимание уделено
аспектам природы, характера и статуса власти — в ее разнообраз-
ных формах, ипостасях, транскрипциях.
Вначале хотим выделить глубокую, органическую взаимосвязь
1аких явлений и понятий, терминов и категорий, как власть в це-
лом (вообще), народовластие в различных формах, в том числе в
формате местного самоуправления, государственная власть
Если характеризовать Конституцию РФ, то уже в се преамбуле
мы обнаруживаем положения, идеи и принципы, свидетельствую-
щие о прочном закреплении, наличии названной взаимосвязи.
В частности, это положения и принципы: об утверждении
прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; об ис-
ходности, первоначальности общепризнанных принципов равно-
правия и самоопределения народов; о возрождении суверенной
государственности России и утверждении незыблемости ее демо-
кратической основы, об осознании себя частью мирового сооб-
щества и др.
18
I Кратологии органы государственной власти
Далее в Конституции РФ содержатся, развиваются и конкрети-
зируются положения и нормы, характеризующие более четко и вы-
пукло концептуальную взаимосвязь государства, власти, местного
самоуправления и других демократических институтов.
Статья I гласит: Российская Федерация — Россия — демократи-
ческое федеративное правовое государство с республиканской фор-
мой правления.
Согласно ст. 3 носителем суверенитета1 и единственным источ-
ником власти в Российской Федерации является ее многонациональ-
ный народ. В этом фрагменте из ст. 3 Конституции РФ выделяется
общее понятие «источник власти», т.е. эта власть — не какая-то
конкретная — государственная власть; власть местного самоуправ-
ления; власть непосредственной демократии и др. Существенными
в этом плане являются ч 2—4 (ст 3). в которых формулируются
следующие нормы-положения:
•	народ осуществляет свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти и органы местного са-
моуправления;
•	высшим непосредственным выражением власти народа явля-
ются референдум и свободные выборы.
В соответствии с ч. 4 ст. 3 никто нс может присваивать власть в
Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных
полномочий! преследуются по федеральному закону.
В этих формулировках особо выделяются: первое — непосредст-
венное осуществление своей власти народом, второе — осуществле-
ние этой власти через органы государственной власти1 2; третье —
осуществление народовластия через такую форму, как местное са-
моуправление.
Более конкретные и одновременно общие положения и нормы
содержатся в последующих главах и статьях Конституции РФ. Рас-
смотрим некоторые из них.
1 По проблематике суверенитета мы обращаем внимание читателя на ставшую
классической моно1рафию И.Д. Левина — одного из видных отечественных го-
сударствовсдов прошлого века Левин И.Д Суверенитет. СПб.: Юридический
центр-пресс, 2003
2 См дискуссионную позицию о делегировании властных полномочий госу-
дарственным органам: Беюиовскии В И. Правонарушения и юридическая от-
ветственность в избирательном праве Историческая практика и современ-
ность Монография I Под рсд А С Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2005
С. 41-43.
1. Эссе о кратологии	19
Особое политико-правовое значение в плане места и роли Кон-
ституции РФ в регулировании характера и особенностей власти (нс
только в широком смысле), а именно государственной власти, име-
ет ст. 10, в соответствии с которой государственная власть в Рос-
сийской Федерации осуществляется на основе разделения на зако-
нодательную, исполнительную и судебную. Органы законодатель-
ной, исполнительной и судебной власти — самостоятельны.
Эта статья имеет фундаментальный, концептуальный характер:
после многих десятилетий политического и идеологического остра-
кизма концепция, принцип, доктрина разделения властей получили
конституционное закрепление и развитие, что можно обоснованно
рассматривать как одно из веских доказательств и факторов кон-
кретизации теории власти, в первую очередь, конечно, государст-
венной власти.
Наше внимание концентрируется на природе, характере и осо-
бенностях государственной власти без какого-либо ущерба в отно-
шении других форм и структур: референдума, свободных выборов,
местного самоуправления.
Каждая из перечисленных форм имеет свои особенности. Особо
мы хотим выделить, поскольку речь идет главным образом о науке,
теории власти, ч. 4 ст. 3: «Никто не может присваивать власть в
Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных
полномочий преследуются по федеральному закону».
Данная конституционная норма создает необходимые условия
для провозглашения и реализации принципа неприкосновенности
власти, т е. ес священности, защиты и охраны в конституционном
плане, что по существу обусловливает правоохранительный харак-
тер дайной нормы.
Встречаются органы и институции государственного характера,
нс являющиеся органами государственной власти.
Эту проблему довольно подробно и углубленно описал поль-
ский профессор Е. Старосьцяк, в книге которого рассматривались
правовые формы административной деятельности1.
Сформулированное в Конституции РФ четкое отграничение
власти и властных полномочий (элемента статуса органа власти)
является существенным дополнением в систему знаний и положе-
ний, составляющих теорию власти.
1 Старосьцяк Е Правовые формы административной деятельности / Перевод с
польского Махнснко Л X М Госюризлат. 1959; Он же Элементы науки управ-
ления / Перевод с польского Махнеико А X, Под ред. Ямпольской ЦЛ (вступ
ст) М. Прогресс, 1965
20
I Кратология: органы государственной власти
В Конституции РФ преимущественно речь идет об органах го-
сударственной власти, их системе (ст. 12, 72. п. «н» ч. I ст. 77).
Проблемы взаимосвязи: Конституция и власть достаточно под-
робно регулируются в главах и статьях, посвященных органам госу-
дарственной власти: статусам — Президента Российской Федера-
ции; Федерального Собрания; Правительства Российской Федера-
ции; судебной власти; а также местному самоуправлению.
Рассмотрим статутарные аспекты в плане Конституция и
власть применительно к Президенту РФ1.
Президент РФ — глава государства, гарант Конституции РФ.
прав и свобод человека и гражданина — обеспечивает согласован-
ное функционирование и взаимодействие opianoB государственной
власти. В этом фрагменте заложен существенный потенциал взаи-
модействия и координации со стороны президентской власти дея-
тельности других ветвей власти.
Важнейшей конституционной особенностью статуса Президен-
та РФ является в плане взаимосвязи с властью следующее: Прези-
дент РФ — орган государственной власти РФ; он избирается на
четыре года, но в соответствии с поправкой в Конституцию Рос-
сийской Федерации, внесенной 30 декабря 2008 г.1 2 срок прези-
дентских полномочий с 2012 г. увеличивается до 6 лет3. Президент
РФ активнейшим образом участвует в осуществлении законода-
тельной власти; исполнительной власти; судебной власти; власти
прокуратуры РФ.
Таким же органом в оси — Конституция и власть — является
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации,
представительный и законодательный орган РФ. Он состоит из
1 Глава 4 Конституции РФ. См.: Дегтев ГВ. Становление и развитие института
президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.:
Юристь. 2006; Он же- Конституционно-правовой статус Президентов Россий-
ской Федерации и США. сравните 1ыю-правовой анализ. М.. Юристь. 2003.
2 Федеральный закон о поправке в Конституцию Российской Федерации от 30
декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Рос-
сийской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009 № 1 Ст I.
3 Отметим, что срок полномочии Президента СССР составлял 5 лет. Такой же
срок полномочий быт определен первоначально и для первого Президента Рос-
сии (Закон РСФСР О1 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» // Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.	17.
Ст. 512. Принятая в 1993 I. Конституция Российской Федерации установила
срок президентских полномочий в четыре года. Вышеуказанная поправка в текст
действующей конституции России, с 2012 г. устанавливает срок президентских
полномочий в Российской Федерации в шесть лет.
1. Эссе о кратологии	21
двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы1. В сво-
ем единстве н двуфункционировании эти палаты составляют еди-
ный и монолитный орган — Федеральное Собрание, которое яв-
ляется постоянно действующим органом, хотя каждая из палат —
Совет Федерации и Государственная Дума — заседают раздельно.
Для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Консти-
туционного Суда, выступлений руководителей иностранных госу-
дарств палаты могут собираться на совместные заседания.
Один из коренных вопросов статуса Федерального Собрания,
его палат — проблемы компетенции каждой из них (Совета Феде-
рации и Государственной Думы).
Хотя в целом Федеральное Собрание, его палаты решают еди-
ные цели и задачи — представительство и защиту интересов и по-
требностей многонационального народа России — законодательная
функция и соответствующая многообразная, сложная и комплекс-
ная деятельность, каждая из палат выполняет специфические, соот-
ветствующие ее статусу задачи и функции.
К ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Консти-
туции РФ относятся:
а)	утверждение изменения границ между субъектами Россий-
ской Федерации;
б)	утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-
дении военного положения;
в)	утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-
дении чрезвычайного положения;
г)	решение вопроса о возможности использования Вооружен-
ных Сил Российской Федерации за пределами территории
Российской Федерации;
д)	назначение выборов Президента Российской Федерации;
е)	отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж)	назначение на должность судей Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федера-
ции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з)	назначение на должность и освобождение от должности Ге-
нерального прокурора Российской Федерации;
и)	назначение на должность и освобождение от должности за-
местителя председателя Счетной палаты и половины состава
ее аудиторов.
1 Буяаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр пресс, 2003.
22
I Кратология: органы государственной власти
Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отне-
сенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
Постановления Совета Федерации принимаются большинством
голосов от обшего числа членов Совета Федерации, если иной по-
рядок принятия решений нс предусмотрен Конституцией Россий-
ской Федерации.
К ведению Государственной Думы (ст. 103) отнесены1:
а)	дача согласия Президенту Российской Федерации на назна-
чение Председателя Правительства Российской Федерации;
б)	решение вопроса о доверии Правительству Российской Феде-
рации;
в)	назначение на должность и освобождение от должности
председателя Центрального банка Российской Федерации;
г)	назначение на должность и освобождение от должности
председателя Счетной палаты и половины состава ее аудито-
ров;
д)	назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соот-
ветствии с федеральным конституционным законом;
е)	объявление амнистии;
ж)	выдвижение обвинения против Президента Российской Фе-
дерации для отрешения его от должности.
В соответствии с Федеральным конституционным законом о
поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря
2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной
Думы в отношении Правительства Российской Федерации»1 2 в Кон-
ституцию Российской Федерации были внесены следующие изме-
нения:
1) ч. 1 ст. 103 была дополнена новым п. «в» следующею содер-
жания:
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской
Федерации о результатах его деятельности, в том числе по
вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) пункты «в» — «ж» считать соответственно пунктами «г» —
«з»;
2) п. «а» ч. I ст. 114 изложить в следующей редакции:
1 Текст дается и первоначальной редакции, до внесения поправок Федеральным
конституционным законом о поправке к Конституции Российской Федерации
от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной
Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2009. № I.
Ст. 2).
2 СЗ РФ. 2009- № 1. Ст. 2
1. Эссе о кратологии	23
а) разрабатывает и представляет Государственной Думс феде-
ральный бюджет п обеспечивает его исполнение; представляет Го-
сударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результа-
тах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
Государственной Думой.
В соответствии с данными поправками Конституции РФ бы-
ли внесены и соответствующие изменения в Федеральный кон-
ституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»1.
Государственная Дума принимает постановления по вопросам,
отнесенным к се ведению Конституцией Российской Федерации.
Постановления Государственной Думы принимаются большин-
ством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конститу-
цией Российской Федерации.
Таким образом, в Конституции РФ регулируются наиболее важ-
ные вопросы представительного и законодательного органа Россий-
ской Федерации: его конституционный статус, охватывающий во-
просы формирования палат, их компетенции, частично порядка
(процедуры) деятельности н др
Правительству Российской Федерации посвящена гл. 6 Консти-
туции РФ. Данными главой и статьями Конституции в решающей
степени предопределяются место, роль, значение и полномочия,
которые получает исполнительная ветвь власти от Конституции РФ.
В частности, ст. 110—117 Конституции РФ предусматривают
следующее.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации* 2. Правительство Российской
Федерации состоит из Председателя Правительства Российской
Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской
Федерации и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначает-
ся Президентом Российской Федерации с согласия Государствен-
ной Думы.
* Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г № 8-ФКЗ вне-
сение изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве
Российской Федерации»® // СЗ РФ. 2009. № I. Ст. 3.
2 Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Нор-
ма, 2005.
24
I Кратология: органы государственной власти
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока по-
сле вступления в должность вновь избранного Президента Россий-
ской Федерации или после отставки Правительства Российской
Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры
Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Прези-
дентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Прави-
тельства Российской Федерации в течение недели со дня внесения
предложения о кандидатуре.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства Российской Федерации Государствен-
ной Думой Президент Российской Федерации назначает Председа-
теля Правительства Российской Федерации, распускает Государст-
венную Думу и назначает новые выборы.
Председатель Правительства Российской Федерации нс позднее
недельного срока после назначения представляет Президенту Рос-
сийской Федерации предложения о структуре федеральных органов
исполнительной власти (ст. 112).
Председатель Правительства Российской Федерации предлагает
Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности за-
местителей Председателя Правительства Российской Федерации и
федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации в соответ-
ствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными зако-
нами и указами Президента Российской Федерации определяет ос-
новные направления деятельности Правительства Российской Фе-
дерации и организует его работу.
Правительство Российской Федерации:
а)	разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представ-
ляет Государственной Думе отчет об исполнении федераль-
ного бюджета;
б)	обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
финансовой, кредитной и денежной политики:
в)	обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
государственной политики в области культуры, науки, об-
разования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
г)	осуществляет управление федеральной собственностью;
1. Эссе о кратологии	25
д)	осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу-
дарственной безопасности, реализации внешней политики
Российской Федерации;
е)	осушсствляет меры по обеспечению законности, прав и сво-
бод граждан, охране собственности и общественного поряд-
ка, борьбе с преступностью;
ж)	осуществляет иные полномочия, возложенные на него Кон-
ституцией Российской Федерации, федеральными законами,
указами Президента Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства Российской Федерации
определяется федеральным конституционным законом1.
На основании и во исполнение Конституции Российской Феде-
рации, федеральных законов, нормативных указов Президента Рос-
сийской Федерации Правительство Российской Федерации издаст
постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Фе-
дерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации, в случае их противоречия Конституции Российской
Федерации, федеральным законам и указам Президента Россий-
ской Федерации, могут быть отменены Президентом Российской
Федерации.
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации
Правительство Российской Федерации слатст свои полномочия.
Правительство Российской Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации может принять решение об
отставке Правительства Российской Федерации.
Государственная Дума, как уже отмечалось, заслушивает отчеты
Правительства1 2. Она может выразить недоверие Правительству Рос-
1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Пра-
вительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №51 Ст. 5712, с послед,
изм. и доп. СЗ РФ. 2010 № 5. Ст. 458.
2 Федеральный конституционный закон о поправке к Конституции Российской
Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Го-
сударственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2009 № 1. Ст. 2; Федеральный конституционный закон от 30 декабря
2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный
закон «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
26
I Кратология: органы государственной власти
списком Федерации. Постановление о недоверии Правительству РФ
принимается большинством голосов от общего числа депутатов Го-
сударственной Думы. После выражения Государственной Думой
недоверия Правительству Российской Федерации Президент Рос-
сийской Федерации вправе объявить об отставке Правительства
Российской Федерации либо не согласиться с решением Государст-
венной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев
повторно выразит недоверие Правительству Российской Федера-
ции. Президент Российской Федерации объявляет об отставке Пра-
вительства либо распускает Государственную Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может по-
ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правитель-
ству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии
отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Го-
сударственной Думы и назначении новых выборов.
Таким образом, в Конституции РФ заложены фундаментальные
основы (разумеется, следует всесторонне учитывать и ФКЗ о Пра-
вительстве Российской Федерации) статуса и функционирования
исполнительной власти. которая в соответствии с ч. 2 ст. 77 оформ-
лена следующим образом.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Рос-
сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные орга-
ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации образуют единую систему исполни-
тельной власти в Российской Федерации, что одновременно нс по-
зволяет смешивать данную систему с понятием «система органов
исполнительной власти»
В целом приведенные из Конституции РФ фрагменты о Прави-
тельстве и об исполнительной власти составляют важный и сущест-
венный «блок», позволяющий познать и представить данную спе-
цифическую часть в теории (науке) о власти.
Судебная власть1. Вопросы статуса этой ветви юсуларствсн-
ной власти регулируются в |л. 7 (ст. 118—128) Конституции РФ,
в том числе такие актуальные, фундаментальные вопросы и ас-
пекты, как:
* Кутафин О.Е., Лебедев В.М.. Семигин Г!О. Судебная власть в России: история,
документы. В 6 т. / Науч, консультант проекта Е.А. Скрипилсв. М.: Мысль.
2003; Судебная власть / Пол рел. И 1. Петрухина М.: Велби, 2003.
1. Эссе о кратологии	27
1)	правосудие в Российской Федерации осуществляется только
судом;
2)	судебная власть осуществляется посредством конституцион-
ного, гражданского, административного и уголовного судопроиз-
водства;
3)	судебная система Российской Федерации устанавливается
Конституцией Российской Федерации и федеральным конститу-
ционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускает-
ся; и др.
Рассматривая проблемы, мы хотели бы коснуться одного из
фрагментов, упоминавшегося в исследованиях В.Ф. Халилова1. Ав-
тор полагает, что представленная читателю концепция науки о вла-
сти (интернационально необходимое, приемлемое и уже применяе-
мое в международной практике название — кратологии, от греч.
kratos — сила, власть, могущество, господство, победа) символизи-
рует появление давно назревшей и вместе с тем фактически новой,
фундаментальной, единой, целостной науки, нового ведущего на-
учного направления, их окончательное оформление.
Если отбросить некоторый элемент претензионное™ данного
фрагмента, то можно с долей условности согласиться с выводом о
формировании нового научного направления.
Можно согзаситься и со следующим утверждением автора. Мы
вправе назвать ее наукой о власти, властеведением, властезнанием,
кратологией. И идти надо в современном мире от главного — от
власти народа, от демократии. В этом смысле прав российский уче-
ный С.С. Алексеев, утверждающий: «Конституция — основной за-
кон страны, закон о власти».
Подчеркивая полезность в целом рассуждений В.Ф. Халилова,
отмечаем спорность, дискуссионность, ряд преувеличений и иных
моментов, вызывающих вопросы и критические замечания.
Во-первых, о символизации фактически новой, фундаменталь-
ной, единой, целостной науки, нового ведущего научного направ-
ления, их окончательного оформления* 2.
В отрывке из книги В.Ф. Халипова есть недостаточно убеди-
тельные выводы и опенки: например, каковы научные основания
* Хеиипов В Ф. Кратология — наука о власти: концепция; Он же' Власть’ основы
кратолотии. М. Луч. 1995. Введение в науку о власти. М.’ ТШБ. 1996. Власть.
Кратологический словарь. М. Республика, 1997; Кратология как система наук о
власти М.: Республика. 1999.
2 Хашпов В.Ф. Кратология — наука о власти: концепция
28
I Кратология: органы государственной власти
утверждения о фундаментальности этой науки о кратологии. Из
содержания работы видно, что это единая и целостная наука. Но
каковы основания такого утверждения, а также каковы призна-
ки, критерии вывода о том, что это новое ведушее научное на-
правление и, тем более, почему утверждается тезис об оконча-
тельном оформлении вышеперечисленных выводов, оценок? Воз-
никает и такой вопрос: что же такое кратология — самостоятель-
ная наука или лишь новое ведушее научное направление? Дан-
ные вопросы свидетельствуют о явных преувеличениях автора в
выводах и оценках кратологии.
Далее, спорно утверждение о том, что в течение многих веков
едином обстоятельной системы знании (науки) о власти не было1.
Тшда закономерно возникает и друзой вопрос: из каких источни-
ков, оснований видно, что такая обстоятельная система знаний
(науки) о власти уже создана и функционирует?
Из литературы, например, конституционного права, админист-
ративного права, теории государства, государственного управления,
муниципального права и других близких, родственных правовых
отраслей и учебных курсов нс видно, чтобы кратология занимала в
них заметное место или вообще упоминалась в них. По-видимому,
кратология, по мнению авторов учебника, как научное направление
еше должна «завоевать» свое место и роль в развитии, системе госу-
дарственно-правовых (в широком смысле) наук.
Представляется, что не совсем точными являются суждения-
выводы автора о постановке вопроса науки о власти лишь к концу
XIX века. Все-таки этот прогрессивный процесс начался значитель-
но раньше1 2.
Нельзя также со|ласиться с однозначным утверждением автора
о том, что не было специализации ученых в сфере власти. В такой
постановке это мнение неточно, разработка проблематики теории
власти постепенно шла, что мы находим в трудах западных ученых-
1 Там же.
2 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е изд., псрсраб. и
доп. М.: НОРМА. 2002 С. 608; Чичерин Б.Н. История политических учений. Т. I /
Подюювка текста, вступительная ст. и коммент. И.И. Евлампиева. СПб.: РХГА.
2006. С. 720; Медушевский А.Н Сравнительное конституционное право и
политические институты. Курс лекций. М.. ГУ ВШЭ. 2002. С. 512; Проблемы
общей теории права и государства: Учебник для вузов. / Под общ. ред.
В.С. Нерсссянца М.: НОРМА-ИНФРАМ.. 1999. С. 832; Ирхин Ю.В. Политоло-
гия: Учебник / 2-е изд., доп. М.: Экзамен, 2007.
1. Эссе о кратологии	29
философов, государствовслов* и дореволюционных русских право-
ведов, специалистов в области государственного права, администра-
тивного права и других специальностей1 2. Думается, что скорее это
новое направление в комплексной науке о государствоведении.
Непонятно, непрозрачно утверждение и об универсализме кра-
тологии. Нам представляется преувеличенным утверждение, что
XXI в. — век кратологии. нового, более широкого, универсально-
го понимания власти3. Безусловно, наука о власти будет совер-
шенствоваться, развиваться и в XXI в., но вряд ли стоит абсолю-
тизировать параметры этого развития, и кратология по-прежнему
будет выступать как важная часть комплексной науки государст-
вовсдсния.
Рассмотрим далее некоторые аспекты проблематики кратологии.
С учетом публикаций и вклада других ученых — В.Ф Котока,
А.И. Лепешкина, М.В. Баглая, Л.С. Мамута, В.Е. Чиркина,
Б.А. Страшуна, Б.С Эбзеева, И.В. Лсвакина, В И. Радченко,
Э.Х. Халилова и других специалистов — полагаем необходимым
выделить следующее.
В первую очередь хотелось высказать замечания о структурном
построении учебника, учебного пособия по кратологии. Избегая
ненужной претенциозности, преувеличений и роли знаний о вла-
сти, их «приращении» и систематизации, мы полагаем начать даль-
нейшее изложение материала с вопросов структуры такого рола
произведений.
1 Эсмен Аде.иир Конституционное право. М., 1908; Руссо Ж.-Ж. Об обществен-
ном доюворс, или Принципы политическою права. М.: Соцэкгиз. 1938:
Гоббс Т Левиафан, пли Материя, форма и власть госуларств-i церковного п гра-
жданскою. Философское начало учения о гражданине // Сочинения в 2 т. М ,
1991; Ег шнек Г. Общее учение о государстве / Вступительная статья
И.Ю. Козлихина. СПб.. Юридический центр Пресс, 2004, Манен Бернар. Прин-
ципы представительного правления / Пер с англ. Е.И Рощина; науч рсд
О.В. Хархордин. СПб.. Издательство Европейского университета в Санкт-
Петербурге. 2008.
- Коркунов Н.М. Лекции по обшей теории права / Предисловие И.Ю. Козлихина.
СПб; Юридический центр Пресс, 2003 С. 19—24;. Котыревский С.А Власть и
право. Проблема правового государства. СПб.. Лань. 2001. С. 368. Нево-
шн К.А Энциклопедия законоведения. История философии законодательства.
М.: Изд-во С.-Петербургского государственного ун-та. 1997. С. 400; Трубец-
кой Е.Н. Энциклопедия права СПб.: Лань, 1999. С. 224; Чичерин Б Н Курс госу-
дарственной науки Ч. 1. Обшсе государственное право. М., 1894; Переиздание.
Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. и с предисловием
В.А. Томсинова. М.: Зерцало. 2006. С. 536.
3 Хашпов В.Ф. Указ. соч. С. 5.
30
I Кратология: органы государственной власти
Наука о власти возникла нс на «пустом месте», она постепенно
«возрастает», «созревает» и укрепляется, развивается на базе науч-
ных разработок и с учетом взглядов, мыслей и илей значительной
когорты ученых. В то же время мы выделим положения относи-
тельно единства и целостного фундаментального изложения науки
о власти.
Пока что трудно говорить о едином целос|ном изложении про-
блематики науки о власти: доминируют разные стороны, аспекты,
нюансы, например, проблемы народного представительства, анализ
теории и практики реализации доктрины разделения власти; харак-
теристика особенностей природы и статуса государственной власти
и др. Так что до единства самого содержания кратологии еще до-
вольно далеко, требуются новые усилия.
Касаясь аспектов структурного построения книг по вопросам
кратологии, учитывая и опираясь на уже имеющиеся научные раз-
работки, мы хотели бы выделить такие моменты, как сущность са-
мой кратологии, ее объект и предмет; задачи, особенности и функ-
ции кратологии; содержание знаний о кратологии и специфика их
систематизации и классификации и др.
Мы считаем необходимым соблюдать принцип объективности
и справедливости при упоминании и рассмотрении трудов других
авторов. В этом смысле отмечаем широкий и привлекательный в
учебных целях подход профессора. В.Ф. Халилова к проблемам
кратологии, что видно даже из перечня названий разделов его
книги. В частности, разделы, темы: человек в мире власти и
власть в мире человека; утверждение кратологии как новой фун-
даментальной области современного знания; содержание и систе-
ма кратологии; возникновение и развитие научных знаний и уче-
ний о власти; специальная кратология; комплексные области кра-
тологии; власть в человеческой жизни, в действии, в динамике;
власть, народ и индивидуум; единство и многообразие властей;
государство и государственная власть; современная государствен-
ная власть и принципы разделения властей; властная деятельность
и искусство властвования; власть в обществе и его сферах; культу-
ра, духовная сфера и власть; власть в системе ключевых явлений
духовной жизни общества и личной жизни граждан; власть и пра-
во; суть и властный характер безопасности (внутренней и внеш-
ней); власть на мировой арене и в геополитике; будущее власти и
кратологии и др.
1. Эссе о кратологии	31
Приведенный фрагмент из перечня проблем, рассматриваемых в
книге, свидетельствует о мноюгранном диапазоне затронутых авто-
ром аспектов, и хотя далеко нс всегда убедительны и бесспорны
аргументация, выводы, обобщения, содержащиеся в этом труде,
несомненны интерес, проблемность книги в целом. В этом смысле
мы выделим фрагмент из упоминавшейся книги В.Ф. Халипова и
рассмотрим его подробнее. Речь идет о теме «Суть содержания и
система кратологии»1.
Определившись по главному вопросу о необходимости форми-
рования, конституирования науки о власти как одной из важней-
ших современных социальных наук и выяснив суть интернацио-
нального названия такой науки, как кратология, следует с теорети-
ко-методологических позиций более основательно и всесторонне
обрисовать и оценить рассматриваемую науку.
Главное, с чего начинается любая из наук, — это определение и
уяснение сю своего собственного предмета и объекта. Объект кра-
тологии — власть, прежде всего государственная власть и другие ее
многочисленные и разнообразные виды, сферы и проявления. Фе-
номен власти во всем се разнообразии — это и есть объект кратоло-
гии, ее многочисленных отраслей и областей.
Предмет кратологии — основные явления, принципы и законо-
мерности этой области реального мира. Таким образом, если дать
развернутое определение, то это одна из важнейших социальных
наук — учение о власти, законах и закономерностях ее происхож-
дения, функционирования и развития, о типах и видах власти и об
их специфике, о ее субъектах, об объектах, источниках и о носите-
лях, о целях, функциях, системах, структурах, механизмах, нормах и
принципах, о сути и об особенностях разделения властей, взаимо-
действия власти с другими сферами жизни и властей разного рода
между собой, а также с зарубежными властями, наконец, о служе-
нии власти народу, гражданам, ее умении способствовать развитию
в первую очередь экономики, социальной, обеспеченной, безопас-
ной, свободной жизни и культуры.
Кратология — целостная система знаний, включающая в себя
общую кратологию. историю власти, философию власти, теоретиче-
скую. практическую, прикладную и сравнительную кратологии. со-
циологию власти, логику власти, педагогику и психологию власти,
этику власти, специальные кратологии, а всего — более 70 областей
и отраслей знания.
1 Там же. С. 29—34.
32
I Кратология: органы государственной власти
Русскоязычный аналог понятия «кратология» — властеведенис
(наука о власти). Полагаем, что в целом можно соыаситься с пред-
ложенным вариантом определения, использовать его в учебных це-
лях, добавив к перечисленным областям знаний в сфере кратологии
правовые основы власти, в том числе государственной власти, ор-
ганов государственной власти.
На этом завершаем несколько мозаичное эссе о кратологии, на-
поминая читателю о существовании данной проблемы и отсылая
его к частично рассмотренной выше книге, а также к трудам и пуб-
ликациям В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Б.А. Страшуна,
О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, В.С. Нсрсесянца, С.С. Алексеева,
Д.А. Керимова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Б.С. Эбзеева и
других авторов, в работах которых рассматриваются различные ас-
пекты проблематики кратологии, а в более широком смысле — го-
сударствоведения.
Глава 2
Конституционные основы
органов государственной власти
в странах СНГ и ближнего зарубежья
Продолжим рассмотрение проблемы на примере (выборочно) Кон-
ституций ряда государств СНГ и ближнего зарубежья. Вначале об-
ратимся к опыту Республики Беларусь. За всю историю Белоруссии
как независимого государства было принято шесть конституций
(1919, 1927, 1937, 1978, 1994 и 1996 гг.). Первые четыре конститу-
ции носили четко выраженный классовый характер, закрепляли
одну господствующую идеологию, исключали многопартийность и
многообразие форм собственности. В Конституции 1994 г. нашли
отражение новые тенденции, связанные с утверждением институ-
тов современного демократического общества, отвечающих ос-
новным требованиям международных стандартов. Последняя. 6-я
по счету. Конституция Республики Беларусь была принята на
всенародном референдуме 24 ноября 1996 г. подавляющим боль-
шинством народа*.
Государственная власть осуществляется на основе разделения ее
на законодательную, исполнительную и судебную1 2
Президент Республики Беларусь избирается народом. В со-
ответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назначаются
Палатой Представителей нс позднее пяти месяцев и проводятся нс
позднее двух месяцев до истечения срока полномочий предыдущего
Президента. Если же должность Президента оказалась вакантной,
то выборы проводятся нс ранее 30 и нс позднее 70 дней со дня от-
крытия вакансии. Сокращенные сроки проведения предвыборных
мероприятий в этом случае устанавливаются Центральной комисси-
ей по выборам и проведению республиканских референдумов.
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., персраб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009. С. 567.
2 Там же. С. 572-590
34
I Кратология: органы государственной власти
В Конституции закреплены важнейшие демократические прин-
ципы выборов (всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном
голосовании — ст. 64—68), которые должны быть обеспечены в
процессе выборов главы государства, определены требования, кото-
рые предъявляются к кандидату в Президенты. Им может быть из-
бран гражданин Республики Беларусь по рождению, нс моложе
35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно прожи-
вающий в стране не менее 10 лет непосредственно перед выборами
(ценз оседлости). Каких-либо требований к национальности канди-
дата не предусмотрено.
Законодательством Республики Беларусь не устанавливается
ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должно-
сти в качестве государственного служащего либо иа действитель-
ной военной службе, нс предъявляется требование иметь духовное
звание.
По Конституции Республики Беларусь не предусмотрено избра-
ние наряду с Президентом вице-президента, т.е лица, непосредст-
венно помогающего главе государства в выполнении его обязанно-
стей, при необходимости даже временно замещающего его. Вторым
лицом по должности является Премьер-министр, поэтому очень
важно их сотрудничество и взаимопонимание.
Полномочия Президента закреплены преимущественно в ст. 84
Конституции, однако и в иных ее статьях, в Законе о Президенте и
других нормативных актах содержатся нормы, посвященные его
правам и обязанностям. К ним относятся следующие
1.	Назначение республиканских референдумов. Президент явля-
ется единственным лицом, которое может назначить референдум.
Республиканские референдумы назначаются им как по собственной
инициативе, так и по предложению Палаты Представителей и Со-
вета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях
большинством голосов от установленного Конституцией состава
(полного состава) каждой из палат, либо по предложению не ме-
нее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том
числе нс менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и г. Минска
(ст. 74 Конституции).
2.	Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату
Представителей, Совет Республики и местные представительные
органы. В Конституции разграничены полномочия Президента и
парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это
касается коллегиальных представительных органов, то решение о
назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если гла-
вы государства — Палата Представителей (п. 3 ст. 97).
2 Конституционные основы органов государственной власти...	35
3.	Роспуск палат парламента. Полномочия палат могут быть
прекращены досрочно тишь в случае и в порядке, предусмотренных
Конституцией. Они могут быть досрочно прекращены при отказе в
доверии правительству. Так, согласно ст. 106 Конституции Пре-
мьер-министр может поставить перед Палатой Представителей во-
прос о доверии правительству по представленной программе или по
конкретному поводу. Если Палата Представителей в доверии отка-
зывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об
отставке правительства или о роспуске Палаты Представителей и
назначении новых выборов.
4.	Решение кадровых вопросов. Президент назначает членов
Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и прове-
дению республиканских референдумов; назначает с согласия Пала-
ты Представителей Премьер-министра; назначает Председателей
высших судебных инстанций (с согласия Совета Республики — на
должность Председателей Конституционного Суда. Верховного Су-
да, Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; судей
высших судебных инстанций); Председателя Центризбиркома. Ге-
нерального прокурора. Председателя и членов правления Нацио-
нального банка; назначает судей Конституционного Суда.
5.	Как и любой глава государства, Президент Республики Бе-
ларусь решает вопросы, связанные с приемом в гражданство, его
прекращением и предоставлением убежища. Он осуществляет по-
милование осужденных; ведет переговоры и подписывает между-
народные договоры; назначает и отзывает дипломатических пред-
ставителей.
Без какого-либо специального уполномочия Президент пред-
ставляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами
и международными организациями. Это может проявляться и в
праве подписывать международные договоры, заявлять о пози-
ции страны по отношению к той или иной международной про-
блеме. Основное ограничение в заключении международных до-
говоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конститу-
ции (ст. 8 и 116). Прерогативой Президента как главы государства
является назначение и отзыв дипломатических представителей Рес-
публики Беларусь в иностранных государствах и при международ-
ных организациях.
6.	Согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бед-
ствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся на-
силием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организа-
ций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью
людей, территориальной целостности и существованию государст-
36
I Кратология: органы государственной власти
ва. Президент вводит на территории страны или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный
срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
В случаях, предусмотренных законодательством, он вправе отло-
жить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем
на три месяца.
Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами
Республики Беларусь. Являясь Главнокомандующим Вооруженны-
ми Силами, он ответственен перед народом за обеспечение надеж-
ной защиты государства, выполнение международных соглашений
по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины
Белоруссии. Президент назначает высший командный состав Воо-
руженных Сил Республики Белоруссии. В случае военной! угрозы
или нападения Президент вводит на территории Республики воен-
ное положение, объявляет полную или частичную .мобилизацию с
внесением в трехдневиый срок принятого решения на утверждение
Совета Республики.
Президент может осуществлять и иные полномочия, возложен-
ные на него Конституцией и законами (п. 30 ст 84 Конституции).
Согласно Конституции (ст. 90) парламентом является Нацио-
нальное Собрание Республики Беларусь (Палата Представителей и
Совет Республики) — представительный и законодательный орган.
Выборы нового состава палат парламента назначаются не позд-
нее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания
полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы
палат парламента проводятся в течение трех месяцев со дня до-
срочного прекращения полномочий палат парламента.
Депутатом Палаты Представителей может быть гражданин Рес-
публики Белоруссии, достигший возраста 21 года, членом Совета
Республики — гражданин Республики Белоруссии, достигший во-
зраста 30 лет и проживающий на территории соответствующей об-
ласти, г. Минска не менее пяти лет.
Депутаты Палаты Представителей осуществляют свои полномо-
чия в парламенте на профессиональной основе, если иное нс пре-
дусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одно-
временно членом двух палат парламента, депутат Палаты Предста-
вителей — депутатом местного Совета депутатов, а член Совета
Республики — членом правительства. Не допускается совмещение
обязанностей депутата Палаты Представителей, члена Совета Рес-
публики с одновременным занятием должности Президента либо
судьи.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	37
Срок полномочий парламента — четыре года. Полномочия мо-
гут быть продлены на основании закона только в случае войны.
В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномо-
чия Палаты Представителей или Совета Республики .могут быть
прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты Пред-
ставителей или Совета Республики по решению Президента могут
быть также прекращены полномочия соответственно Совета Рес-
публики или Палаты Представителей. Так, полномочия Палаты
Представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в до-
верии правительству, выражении вотума недоверия правительству
либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра. Полномочия Палаты Представителей либо Совета Рес-
публики могут быть также досрочно прекращены на основании за-
ключения Конституционного Суда в случае систематического или
грубого нарушения ими Конституции.
Президент принимает решения по этим вопросам нс позднее
чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с пред-
седателями палат.
Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или
военного положения; в последние шесть месяцев полномочий Пре-
зидента; в период решения палатами вопроса о досрочном освобо-
ждении или смещении Президента с должности. Не допускается
роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.
Парламент состоит из двух палат — Палаты Представителей и
Совета Республики. В Пазату Представителей избираются
110 депутатов. Их избрание осуществляется в соответствии с зако-
ном на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избира-
тельного права при тайном голосовании.
Совет Республики является палатой территориального предста-
вительства. Избрание осуществляется тайным голосованием иа за-
седаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня ка-
ждой области и г. Минска. Таким образом, восемь ее членов изби-
раются, а еще восемь членов назначаются Президентом.
Каждая из палат парламента обладает самостоятельными пол-
номочиями. Конституция не предусматривает вопросы совместного
ведения палат. Основная функция парламента — законотворческая.
Помимо права вносить изменения в отдельные разделы Конститу-
ции и давать ее толкование парламент принимает законы.
В п 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты Представите-
лей! отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об ут-
38
I Кратологии: органы государственной власти
всрждении основных направлений внутренней и внешней полити-
ки страны; военной доктрины; ратификации и денонсации меж-
дународных договоров; об основном содержании и принципах осу-
ществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве,
статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных
меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о
его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов;
о принципах осуществления отношений собственности; об осно-
вах социальной защиты; о принципах регулирования труда и заня-
тости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспита-
нии, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окру-
жающей! среды и рациональном использовании природных ресур-
сов; об определении порядка решения вопросов административно-
территориального устройства государства; о местном самоуправле-
нии; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уго-
ловной! ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о
заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного
положения; об установлении государственных тирад; о толковании
законов.
Таким образом, в Конституции в определенной мере реализова-
на идея об определении предмета законодательного ведения Палаты
Представителей! (а значит, и парламента). Так, в п. 2 ст. 97 дан пе-
речень проектов законов, которые рассматриваются Палатой Пред-
ставителей, однако он ис носит исчерпывающего характера.
В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов
законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, можно
сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты
Представителей (а значит, и парламента) оi несено принятие норма-
тивных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных
отношений; во-вторых, факт формулирования этого перечня означа-
ет, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегу-
лированы лишь таким видом нормативных актов, как закон, тем са-
мым |арантируется деятельность законодательно! о органа о недопус-
тимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти.
Правительство — это коллегиальный центральный орган госу-
дарственного управления Республики Белоруссии, осуществляющий
в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руковод-
ство системой подчиненных ему органов государственною управле-
ния и других органов исполнительной власти.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	39
В отличие от некоторых других государств (например, США),
Конституция Республики Беларусь прямо предусматривает образо-
вание и деятельность Правительства как коллегиального органа го-
сударственной власти, осуществляющего функции управления. Его
основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе
«О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему
государственных органах». Что касается влияния Президента на
правительство, его деятельность, то оно вполне типично для прези-
дентских республик. Президент, хотя юридически не отнесен ни к
одной ветви власти, обладает рядом конституционных полномочий
в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том,
что. как и в других президентских республиках, он является реаль-
ным главой этой ветви власти.
Конституция 1996 г. нс содержит исчерпывающего перечня лиц,
входящих в состав правительства. В ч. 4 ст 106 Основного Закона
лишь указано, что правительство состоит из Премьер-министра, его
заместителей и министров. В состав правительства могут входить и
руководители республиканских органов управления. В соответствии
с п. 7 ст. 84 Конституции структуру правительства определяет Пре-
зидент; он же назначает на должность и освобождает от должности
заместителей Премьер-министра, министров и других членов Пра-
вительства. Работой правительства руководит Премьер-министр.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом. До сформирования нового правительства по поруче-
нию Президента правительство, заявившее о сложении полномо-
чий, продолжает их осуществлять.
Формирование правительства обычно начинается с назначения
Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия
Палаты Представителей. Никто, кроме Президента, не вправе вы-
двигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение
альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты Представителей
есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, со-
гласиться или не согласиться с предложением Президента.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-
министра принимается Палатой Представителей тайным голосова-
нием с использованием бюллетеней. Решение этой Палаты о даче
согласия на назначение на должность Премьер-министра должно
быть оформлено постановлением. Если между Президентом и Па-
латой Представителей по поводу назначения Премьер-министра
возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с про-
цедурой, установленной Конституцией. Так, согласно ч. 5 ст. 106
40
I Кратология: органы государственной власти
при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра Палатой Представителей Президент вправе назначить
исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату
Представителей и назначить новые выборы. В законодательстве нет
запрета на повторное внесение в парламент кандидатуры на долж-
ность Премьер-министра, поэтому не исключается ситуация, к01да
двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра
может последовать относительно как одной и той же, так и иной
(новой) кандидатуры.
Законодательством Республики Беларусь специально не преду-
смотрена необходимость получения со стороны парламента вотума
доверия составу правительства или его программе для того, чтобы
приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, Конституция
предоставляет правительству больше гарантий для его спокойной и
целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния
парламента на курс правительства. Так, согласно п. 3 ч 7 ст. Ю6
Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после
назначения представить парламенту программу деятельности прави-
тельства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев
представить повторную программу его деятельности. Согласно
п. 5 ч. I ст. 97 Конституции Палата Представителей заслушивает
Премьер-министра о программе деятельности Правительства и
одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение Палатой про-
граммы означает выражение вотума недоверия правительству.
Безусловно, что при одобрении программы парламент фактически
выражает доверие правительству и его курсу. В случае отклонения
программы деятельности правительства Палата Представителей оп-
ределяет в постановлении срок для заслушивания повторной про-
граммы деятельности правительства, но не позднее двух месяцев со
дня отклонения программы.
В Конституции предусмотрено, что если программа деятельно-
сти правительства все же была одобрена, то вопрос об ответствен-
ности правительства нс может быть поставлен в течение года после
ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь идет об определен-
ной зависимости правительства от парламента и даже его ответст-
венности (но в течение определенного периода деятельности). Что
касается главы государства, то исходя из его конституционных пра-
вомочий он может привлекать к ответственности (включая и осво-
бождение от должности) членов правительства и до окончания это-
го срока.
2 Конституционные основы органов государственной власти..	41
Конституционный Суд включен в главу «Суд» Конституции, тем
самым подчеркивается его принадлежность к судебной власти —
самостоятельной ветви юсударственной власти. Можно спорить по
данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы отно-
сить его к особой совокупности государственных структур — кон-
трольно-надзорным органам, одкако несомненно, что Конституци-
онный Суд, как, впрочем, и специализированные органы конститу-
ционного контроля других стран, — это особый судебный орган,
осуществляющий функции правосудия (конституционного правосу-
дия) и одновременно выступающий в роли одного из высших орга-
нов государственной власти, обладающий полномочиями по про-
верке конституционности нормативных актов всех государственных
органов.
Правовую основу организации и деятельности Конституционно-
го Суда составляют Конституция, Закон «О Конституционном Суде
Республики Беларусь», принятый парламентом 30 марта I994 г.
(с изм. от I995, 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда,
утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического харак-
тера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чес-
ти судьи.
В соответствии с Конституцией контроль за конституционно-
стью нормативных актов в государстве осуществляется Конституци-
онным Судом (ч. 1 ст. 116). Следовательно:
1)	эта норма предполагает активное воздействие Конституционно-
го Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат —
принятые нормативные акты:
2)	реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия ме-
жду Конституцией и всеми иными нормативными актами возможно
в допустимых для Конституционного Суда формах, т.е. путем приня-
тия нс только заключений, но и иных его решений;
3)	ч. I. как, впрочем, и ч. 7 ст. 116, является базой для развития
компетенции Конституционного Суда, которая определяется не
только Конституцией, но и законом;
4)	в силу того, что Конституционный Суд — это один из госу-
дарственных органов, осуществляющих специфическую контроль-
ную функцию, направленную на обеспечение верховенства Консти-
туции и иерархической соподчинснности всех остальных норматив-
ных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть
решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе в
случае осуществления правовой экспертизы Минюстом, МИД о
42
I Кратология: органы государственной власти
соответствии Конституции подлежащих соответственно регистра-
ции ведомственных нормативных актов, ратификации международ-
ных договоров.
Отличительной особенностью конституционного контроля,
осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у
него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих
полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому
может способствовать его правовая аргументированность, а не по-
литическое обоснование). Исполнение решений зависит от под-
держки других властных структур — Президента, парламента, пра-
вительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной
поддержки.
Конституционный Суд — единственный орган судебной власти,
чьи основные положения, порядок формирования и некоторые дру-
гие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно орга-
низации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в ней
сформулированы лишь принципы и указана их основная функция —
осуществление правосудия. При этом компетенция Конституцион-
ного Суда, как отмечено в ч. 7 ст. 116, определяется специальным
законом о Конституционном Суде. Следовательно, можно сделать
такие выводы: I) конституционные положения могут быть развиты
в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);
2) недопустимы «размывание» Закона о Конституционном Суде,
попытки закрепить нормы о статусе судей] Конституционного Суда
в других законодательных актах без их непосредственного закреп-
ления в Законе о Конституционном Суде. Именно в Законе о Кон-
ституционном Суле, как того требует Конституция, могут разви-
ваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся
деятельности Конституционного Суда; 3) Законом о Конституци-
онном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судо-
производства, правила процедуры и этикета регулируются прини-
маемым Конституционным Судом Регламентом, который должен
быть основан на положениях Закона о Конституционном Суде.
Конституционный Суд — единственный судебный орган, кото-
рый самостоятельно определяет порядок конституционного судо-
производства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности
нельзя смешивать с чисто статутными. Он вправе проверять на со-
ответствие Конституции не только акты общегосударственного
уровня, в том числе законы о ратификации международных догово-
ров, регламенты палат парламента, нормативные акты министерств.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	43
государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных
исполнительных и распорядительных органов, но и акты, обладаю-
щие более высокой юридической силой, чем проверяемый акт.
Возможна проверка конституционности всех норм «по вертикали»,
т.е. соответствия, например, нормативного решения райисполкома
решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответст-
вовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя кон-
ституционность оспариваемого нормативного акта. Конституцион-
ный Суд может в своем решении (заключении) указать на некон-
ституционность и другого, обладающего более высокой юридиче-
ской силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило
предложение.
В практике работы Конституционного Суда встречались случаи,
когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона
(кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях.
В этом случае Конституционный Суд также вправе проверить их
конституционность и вынести соответствующее решение.
Согласно Основному Закону Конституционный Суд формирует-
ся в количестве 12 судей из высококвалифицированных специали-
стов в области права, имеющих, как правило, ученую степень. Он
образуется на паритетной основе: шесть судей назначаются Прези-
дентом, шесть избираются верхней палатой парламента — Советам
Республики. Председатель Конституционного Суда назначается из
числа судей Президентом с согласия Совета Республики (второй
палаты парламента), заместитель Председателя Конституционного
Суда избирается судьями Конституционного Суда по представле-
нию Председателя Конституционного Суда. Срок полномочий су-
ден — 11 лет, но допускается повторное в соответствии с законом
занятие должности судьи. Судья может занимать свою должность до
70 лет.
Судьями Конституционного Суда могут быть только граждане
Республики Беларусь (ст. 39 Конституции). Согласно ст. 17 Закона
о Конституционном Суде член Конституционного Суда вправе
принимать участие в его работе только после принесения присяги.
К присяге членов Конституционного Суда, как назначенных Пре-
зидентом, так и избранных Советом Республики, приводит Прези-
дент в присутствии Председателя Палаты Представителей! и Пред-
седателя Совета Республики Национального Собрания Республики
Белоруссии. Судья в период осуществления им своих полномочий в
Конституционном Суде приводится к присяге один раз.
44
I Кратологии: органы государственной власти
В соответствии со ст. 16 Закона о Конституционном Суде судьи
этого Суда не могут осуществлять предпринимательскую деятель-
ность. выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподава-
тельской и научно-исследовательской. Они не могут быть членами
Совета Республики, депутатами, а также членами политических
партий и других общественных объединений, преследующих поли-
тические цели.
Конституционный Суд рассматривает все дела с участием всех
судей. Кворум для проведения заседания — не менее восьми судей,
решения, как правило, принимаются большинством.
Конституционный Суд правомочен принимать решения и при-
ступает к работе, когда в его состав назначено, избрано не менее
восьми членов Конституционного Суда. При этом Закон о Консти-
туционном Суде не предусматривает каких-либо отрицательных
последствий для его деятельности при нарушении паритета в фор-
мировании Конституционного Суда (например, из восьми дейст-
вующих судей шесть суден назначено Президентом и два избрано
палатой парламента).
Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством
принятия им своих решений. Согласно ст. 36 Закона о Конститу-
ционном Суде решением Конституционного Суда является любой
акт, принимаемый в его заседании. Таким образом, любые акты,
которые исходят от Конституционного Суда, должны приниматься
на совместных заседаниях судей.
Термин «решения Конституционного Суда» — собирательный.
Он включает в себя различные по своей форме правовые акты, по-
средством которых Конституционный Сул реализует свою волю.
Решения Конституционного Суда могут приниматься по вопросам,
относящимся к его компетенции.
В Законе о Конституционном Суде и его Регламенте содержит-
ся перечень видов принимаемых им решении. Центральное место
занимают заключения Конституционного Суда. Именно в этой
форме решается вопрос о конституционности нормативных актов, о
толковании ранее принятых заключений, об их пересмотре. О нача-
ле производства по делу Конституционным Судом принимается
решение. Послание Конституционного Суда о состоянии конститу-
ционной законности принимается также путем решения. Наряду с
ними особым видом решений являются запросы и требования к
государственным органам, должностным лицам, которые принима-
ются и направляются Конституционным Судом для обеспечения
2 Конституционные основы органов государственной власти...
45
ведения дела и разрешения иных вопросов, входящих в его компе-
тенцию, а судьей Конституционного Суда — при подготовке кон-
кретного дела.
Все иные действия Конституционного Суда, например, о вызове
свидетелей, внесении предложения о необходимости корректировки
актов действующего законодательства, принятии новых норматив-
ных актов, о наложении штрафов на должностных лиц и граждан,
проявивших неуважение к Конституционному Суду, н другие, об-
лекаются в форму решения. К решениям Конституционного Суда
не следует относить выступления отдельных его представителей, в
том числе нх заявления, особые мнения судей и т.п.
После изменения в июле 1997 г. Закона о Конституционном
Суде решение, которое завершает весь процесс конституционного
судопроизводства относительно проверки конституционности нор-
мативного акта, получило определение итогового решения. Однако
и в данном случае речь идет о заключении. Им действительно под-
водится итог всему процессу и дается ответ: соответствует или нет
актам, обладающим более высокой юридической силой. Конститу-
ции проверяемый акт. Итоговое решение объявляется по оконча-
нии слушания дела, и оно облекается в форму заключения.
Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в
порядке проверки конституционности нормативных актов, могут
приниматься решения и по вопросам организационного характера
(об избрании заместителя Председателя Конституционного Суда, о при-
нятии представления о прекращении полномочий судьи, об утвержде-
нии Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного со-
вета при Конституционном Суде и др.).
Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела в зависи-
мости от вида субъекта, обратившегося в Конституционный Суд,
выносит различные по своей юридической силе решения, в том
числе принимает заключения, т.е. акты, которые являются оконча-
тельными, обжалованию и опротестованию нс подлежат. Основан-
ные на Конституции, они обладают высшей юридической силой и
прямым характером действия. Признавая тот или иной норматив-
ный акт (ею часть) не имеющим юридической силы. Конституци-
онный Суд выступает в роли «негативного» законодателя, он «вы-
водит» из сферы правоприменения неконституционные правовые
нормы. Еше одной особенностью, которая характерна для такого
рода решений конституционных судов, является то, что и них мо-
жет определяться дата, с которой неконституционные акты (либо
их отдельные положения) считаются утратившими силу. Конститу-
46
I Кратология: органы государственной власти
цнонный Суд. осуществляя правосудие, руководствуясь закреплен-
ным в ст. 7 Конституции принципом верховенства права, может
признать акт не имеющим юридической силы со дня введения его в
действие, даже несмотря на то. что неконституционный акт приме-
нялся на практике на протяжении ряда лет. Или, наоборот, сохра-
нить его действие еще какое-то время после вынесения Конститу-
ционным Судом заключения. Обычно это касается актов, связан-
ных с бюджетом, налогообложением и др. Например, как и в Авст-
рии, Конституционный Суд Республики Беларусь может сохранить
действие такой неконституционной нормы еще на протяжении
18 месяцев. Это разумно, поскольку законодательство о налогооб-
ложении должно быть сбалансированным.
Важное значение средн актов Конституционного Суда имеют
решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный
характер. Они нс обязательны для исполнения, однако в них при-
водятся юридически аргументированные доводы, которые должны
быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае ра-
ботает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов.
Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать
принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обраще-
нии к нему граждан, общественных объединений, органов государ-
ственной власти по вопросам, имеющим общественно значимый
характер, которые не удалось разрешить иным властным структу-
рам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения
государственные органы реагируют весьма позитивно.
Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдель-
ного документа или протокольно, т.е. выбор формы документа, за
некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В
Законе о Конституционном Суде изложены требования, которых!
должно отвечать заключение. Что касается послания Конституци-
онного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по
вопросам процедурного характера, они оформляются в порядке,
определенном Конституционным Судом (ст. 37 Закона о Конститу-
ционном Суде).
Конституционный Суд, проверяя конституционность норматив-
ного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции. При-
чем по своей юридической сите оно даже выше, чем толкование
парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъ-
ектов конституционный закон о толковании Конституции также
может быть проверен на предмет его соответствия Конституции.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	47
Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд обычно
анализирует широкий круг нормативных актов Республики Бело-
руссии, международных документов, правоприменительную прак-
тику, так как без этого трудно сформировать согласованную пози-
цию Конституционного Суда. Ориентируясь на практику. Консти-
туционный Суд при определении своей позиции может критически
ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.
Законы, декреты и указы Президента, международные договор-
ные и иные обязательства Республики Белоруссии, акты межгосу-
дарственных образований, в которые входит Белоруссия, постанов-
ления правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйствен-
ного Суда, Генерального прокурора, других государственных орга-
нов, признанные Конституционным Судом нс соответствующими
Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической
силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной
части с момента, определяемого Конституционным Судом. При-
знание нормативного акта либо отдельных его положений не соот-
ветствующими Конституции или актам, обладающим более высо-
кой юридической силой, является основанием для отмены в уста-
новленном порядке положений других нормативных актов, осно-
ванных па таком акте или его отдельных положениях либо воспро-
изводящих его или содержащих эти положения. Положения таких
актов не могут применяться судами, другими органами и должност-
ными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде). Если же
аналогичные признанным неконституционными положения содер-
жатся в другом обладающем более высокой юридической силой ак-
те, чем проверяемый акт, Конституционный Суд обязан также
предложить компетентному органу принять меры для приведения
его в соответствие с Конституцией.
Конституционный Суд не связан доводами и соображениями
сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе теми,
которые были высказаны инициатором в письменном предложении
в адрес Конституционного Суда, хотя, конечно, они должны быть
изучены и оценены Определять, какие использовать аргументы, —
исключительное право Конституционного Суда, акты (заключения)
которого являются источниками права, по своей юридической силе
идущими за Конституцией.
Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного
Суда, в Конституции указано, что ис только организация и порядок
деятельности, но и его компетенция определяются законом, т.е.
определен предмет законодательного регулирования. Это значит,
48
I Кратология: органы государственной власти
что конституционные положения могут быть развиты и дополнены
законом исходя из юридической природы данного органа государ-
ственной власти. Для сравнения отмстим, что аналогично решается
вопрос о компетенции правительства (ст. 108 Конституции), орга-
нов местного управления и самоуправления (ст. 124), прокуратуры
(ст. 128). Комитета государственного контроля (ст. 131). Что касает-
ся судов обшей! компетенции и хозяйственных судов, то в Консти-
туции сформулированы лишь основные (ио нс все) принципы пра-
восудия. Законом же определяются судоустройство, порядок осуще-
ствления правосудия, компетенция судов. Именно на это указано в
ст. 109, НО, 112—114 и др. Конституции. Так, согласно ст. 112 суды
осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в
соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение,
находящее свое подтверждение в ч. 7 ст. 116, распространяется на
конституционное правосудие. На это приходится специально обра-
щать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности
конституционных предписаний либо умышленное их игнорирова-
ние и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в за-
коне тех или иных вопросов.
Судебная система согласно Конституции принадлежит судам,
т.с. совокупности судебных инстанций, а нс отдельному судебному
учреждению. Все суды выносят свои решения именем Республики
Белоруссии. В этом заключено одно из отличий судебной власти от
законодательной или исполнительной, которые олицетворяют один
или два высших органа (парламент. Президента, правительство).
Судебная власть реализуется в определенных процессуальных
формах. Именно посредством судебной деятельности обеспечивает-
ся верховенство права, верховенство Конституции. Если влияние
Конституционного Суда распространяется на всю территорию стра-
ны, то в системе общих и хозяйственных судов сфера действия оп-
ределяется территориальным уровнем судов.
Систему общих судов составляют: Верховный Суд. областные.
Минский городской, районные (городские) суды. Белорусский во-
енный суд, межгарнизонныс военные суды. Систему хозяйственных
судов составляют Высший Хозяйственный Суд, хозяйственные суды
областей и хозяйственный суд г. Минска (хозяйственные суды го-
родов и районов пока не созданы). Эти судебные системы имеют
организационную структуру.
В хозяйственных судах разрешаются хозяйственные (экономи-
ческие) споры, возникающие из гражданских, административных и
иных правоотношений. Хозяйственным процессуальным кодексом
2 Конституционные основы органов государственной власти...	49
определены субъекты, имеющие право на обращение в хозяйствен-
ный суд. Ими могут быть: I) юридические лица и граждане, осуще-
ствляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица и имеющие статус предпринимателя; 2) органи-
зации, не являющиеся юридическими лицами (в том числе трудо-
вые коллективы), и граждане, не являющиеся индивидуальными
предпринимателями, в случаях, предусмотренных законодательны-
ми актами. Таким же правом обладают прокурор и государственные
или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными
актами Во всех иных случаях споры о применении права рассмат-
риваются в общих судах, а о конституцией пости нормативных ак-
тов — в Конституционном Суде.
Таким образом, внешняя специализация определяется Консти-
туцией и законодательными актами — Конституционный Суд, об-
щие суды, хозяйственные суды. Внутри каждой судебной системы,
каждого судебного учреждения существует собственная (внутрен-
няя) специализация, т.е. судебные составы, судьи, специализирую-
щиеся на рассмотрении дел какого-либо профиля (трудовые, нало-
говые, административные, уголовные, в том числе по категориям
преступлений, и др.).
Судоустройство в Белоруссии определяется Конституцией, Зако-
нами от 13 января 1995 г. «О судоустройстве и статусе судей в Рес-
публике Беларусь», от 9 декабря 1998 г. *0 хозяйственных судах в
Республике Беларусь», Хозяйственным процессуальных! кодексом от
15 декабря 1998 г.
Запрещается образование чрезвычайных судов, т.е. при любых
условиях, например, в военное время, в связи с введением чрезвы-
чайного или военного положения, право на правосудие не может
быть ограничено, правосудие должно осуществляться по общеуста-
новленным процедурам. При осуществлении особых мер в период
чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, указан-
ные не только в ч. 2 ст. 63, но и в ст. 60 Конституции.
В целях обеспечения независимости судей Конституцией уста-
новлен запрет на одновременное выполнение предпринимательской
деятельности, иной оплачиваемой работы, кроме преподаватель-
ской и научно-исследовательской. Можно предположить, что до-
пустимо заниматься также творческой деятельностью, если это не
влияет на независимость суда. Судьи не могут быть депутатами,
членами Совета Республики.
Порядок замещения должностей судей определен Законом о су-
доустройстве и статусе судей (особые требования предъявляются к
занятию должности судьи Конституционного Суда).
50
I Кратологии: органы государственной власти
Предъявляются по крайней мере три основных требования к
кандидату на занятие должности судьи: I) наличие соответствующе-
го образования; 2) достижение определенного возраста; 3) соответ-
ствующие моральные качества. Так, согласно ст. 62 Закона о судо-
устройстве и статусе судей судьей может быть гражданин Республи-
ки Белоруссии, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юри-
дическое образование (за исключением судей Судебной коллегии
по патентным делам Верховного Суда, которые могут иметь как
высшее юридическое, так и высшее техническое или естественно-
научное образование), не совершивший порочащих его поступков,
имеющий стаж работы по юридической специальности не менее
двух лет или прошедший в установленном порядке стажировку на
протяжении двух лет и сдавший квалификационный экзамен. Тре-
бования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы
по юридической! специальности или прохождения стажировки и
сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей
Судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда, которые
имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.
Кроме того, кандидаты на должность судьи областного. Мин-
ского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь
стаж работы в качестве судьи не менее трех лет; судьи Верховного
Суда — не менее пяти лет, за исключением судей Судебной колле-
гии по патентным делам Верховного Суда, не имеющих высшего
юридического образования, которые должны иметь стаж работы в
области патентоведения не менее трех лет.
Судьей по административным делам и исполнительным произ-
водствам может быть гражданин Республики Белоруссии, достиг-
ший возраста 23 лет, имеющий высшее юридическое образование и
не совершивший порочащих его поступков.
При назначении на должность судьи либо при занятии им но-
вой должности кандидаты должны предоставлять для проверки ор-
гану, занимающемуся подготовкой решения, сведения о себе в объ-
еме и в порядке, установленных законодательством для служащих
государственного аппарата.
Законом предусмотрены основания для прекращения полномо-
чий судьи. Они могут быть лишены своих полномочий за умыш-
ленное нарушение законности или совершение порочащего поступ-
ка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по реше-
нию органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с
вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении
них. Судьи освобождаются от исполнения обязанностей: по состоя-
нию здоровья, препятствующему продолжению работы; в связи с
2 Конституционные основы органов государственной власти...	51
избранием или назначением на другую должность либо с переводом
с их согласия на другую работу; по истечении пятилетнего срока
работы в должности судьи (для лиц, назначенных впервые) и отказа
в назначении судьей бессрочно; по заключению квалификационной
коллегии судей о невозможности дальнейшего нахождения на
должности судьи; по собственному желанию; в связи с утратой гра-
жданства Республики Белоруссии. Решение об освобождении судьи
от исполнения обязанностей принимается избравшим или назна-
чившим его органом с учетом заключения соответствующей квали-
фикационной коллегии судей (судов).
Для рассматриваемой проблемы представляет интерес также
опыт Республики Казахстан, закрепленная в Конституции Респуб-
лики Казахстан' система органов власти, такие ее институты, как
статус Президента, Парламента Республики, Правительства Респуб-
лики, судебной власти; местного самоуправления, которое разделе-
но на местное государственное управление и (собственно) местное
самоуправление (раздел VIII Конституции Республики Казахстан), а
также Прокуратуры Республики (ст. 84).
Конституционно-правовые основы общественного строя Казах-
стана совокупно определяются через систему следующих взаимо-
связанных категорий:
• государственное устройство и суверенитет (включая название,
характеристику государства, его назначение и основные каче-
ства). Так, по форме государственного устройства Казахстан
является унитарным государством с президентской формой
правления (ст. 2 Конституции). Это означает, что в территори-
альной структуре Казахстана нет каких-либо государствен-
ных, автономных образований. В Республике Казахстан как в
унитарном государстве имеется один глава государства —
Президент, один высший законодательный орган — Парла-
мент (состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действую-
щих на постоянной основе), один высший исполнительный
орган — Правительство и другие высшие государственные ор-
ганы, а также местные оришы юсударственного управления.
Республика Казахстан имеет одну Конституцию как основной
закон государства, в которой признано единое гражданство,
1 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Алматы: Казахстан.
1995. С. 48 (с последующими изменениями на 2007 г.). Данная Конституция
была принятая на референдуме. За всю историю становления и развития казах-
станской государственности было принято пять писаных Конституций (1926.
1937. 1978. 1993 и 1995 тт.). Каждая из них отражала определенную ступень раз-
вития Казахстана от национальной автономии до полного суверенитета.
52
I Кратология: органы государственной власти
что присуще унитарному государству. После образования
Республики Казахстан государственные органы самостоятель-
но реализуют функции государства, не подчиняясь давлению,
влиянию других стран Казахстан обеспечивает целостность,
неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории;
•	гуманный правовой статус человека, при котором он сам,
права и свободы являются высшей ценностью (п. I ст. I
Конституции); базовые принципы гражданства Республики
(ст. 10-12);
•	широкий комплекс демократических прав и свобод, закреп-
ленный в Конституции и предоставляющий гражданам юри-
дическую возможность пользоваться свободой слова, совести,
участвовать в управлении делами государственных органов,
создавать общественные объединения и т.д. Права и свободы
предоставляются не только для того, чтобы граждане могли
удовлетворять разнообразные личные интересы и потребно-
сти. Граждане, принадлежащие к различным социальным,
национальным, конфессиональным, профессиональным и
другим группам, пользуясь демократическими правами и сво-
бодами, могут выражать и удовлетворять свои корпоративные
интересы. Конституция предусматривает организационные,
политические и юридические гарантии для реализации демо-
кратических прав и свобод;
•	Республика Казахстан — унитарное государство, поэтому гра-
жданство в Казахстане является единым на всей территории,
в отличие от федеративных стран, где помимо союзного гра-
жданства допускается 1ражданство субъектов федерации. Все
граждане Республики равны перед законом, независимо от
оснований приобретения гражданства, происхождения, соци-
ального, должностного и имущественного положения, расо-
вой и национальной принадлежности, пола, образования,
языка, отношения к религии, политических и иных убежде-
ний, рода и характера занятий, места жительства и других об-
стоятельств;
•	высшая юридическая сила Конституции, ее прямое действие
и непосредственное применение; подчиненность высшему за-
кону всех иных нормативных правовых актов; указание на
соотношение внутригосударственного и международного пра-
ва (ст. 4 Конституции). Высшая юридическая сила Конститу-
ции означает, что как конституционные, так и обычные зако-
ны, иные нормативные правовые акты не должны противоре-
чить Конституции, органы государственной власти всех уров-
2 Конституционные основы органов государственной власти...	53
ней, должностные лица, органы местного самоуправления,
граждане, их объединения обязаны соблюдать Конституцию.
Высшая юридическая сила Конституции также означает, что
нормативные правовые акты или их отдельные правовые
нормы, положения, противоречащие Конституции, считаются
не имеющими юридической силы и подлежат отмене. Прямое
действие норм Конституции означает, что государственные
органы должны их применять непосредственно к тем общест-
венным отношениям, которые они регулируют1
Верховенство власти Республики Казахстан ограничивается
только Конституцией и законами. Верховенство государственной
власти позволяет регулировать важнейшие стороны общественной
жизни, устанавливать единый на всей территории правовой поря-
док, конституционно закрепляется единство государственной вла-
сти. Так, в п 4 ст. 3 Конституции отмечается, что «государственная
власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и
законов в соответствии с принципом ее разделения на законодатель-
ную. исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между со-
бой с использованием системы сдержек и противовесов».
Верховная власть осуществляется через систему государствен-
ных органов. Конституция закрепляет статус, компетенцию, полно-
мочия высших и местных органов государственной власти. Главой
государства является Президент Республики Казахстан, играющий
важную роль в реализации суверенитета страны. Законодательную
власть возглавляет Парламент Республики Казахстан, состоящий из
двух палат: Сената — верхней палаты и Мажилиса — нижней пала-
ты. Правительство Республики Казахстан осуществляет высшую
исполнительную власть1 2.
Важное место в системе ор>анов государственной власти отво-
дится Президенту Республики Казахстан, который в соответствии
со ст. 40 Конституции РК является главой государства, его высшим
должностным лицом, определяющим основные направления внут-
ренней и внешней политики государства и представляющим Казах-
стан внутри страны и в международных отношениях. Президент
Республики обеспечивает согласованное функционирование всех
ветвей государственной власти и ответственность органов власти
1 конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 599-601.
2 Там же. С. 606.
54
I Кратология: органы государственной власти
перед народом. При этом Президент Республики Казахстан наделен
значительными полномочиями:
•	обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о
положении в стране и основных направлениях внутренней и
внешней политики Республики;
•	назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент
Республики; созывает первую сессию Парламента и прини-
мает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает
внеочередные совместные заседания палат Парламента; под-
писывает представленный Сенатом Парламента закон в те-
чение 15 рабочих дней, обнародует закон либо возвращает
закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения
и голосования;
•	с согласия Парламента назначает на должность Премьер-
министра Республики; освобождает его от должности; ио
представлению Премьер-министра определяет структуру Пра-
вительства Республики, назначает на должность и освобожда-
ет от должности его членов, а также образует, упраздняет и
реорганизует центральные исполнительные органы Республи-
ки, не входящие в состав Правительства; принимает присягу
членов Правительства, председательствует на заседаниях Пра-
вительства по особо важным вопросам; поручает Правитель-
ству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отме-
няет либо приостанавливает полностью или частично дейст-
вие актов Правительства и акимов областей, городов респуб-
ликанского значения и столицы Республики;
•	с согласия Парламента назначает на должность Председателя
Национального Банка Республики Казахстан; освобождает
его от должности;
•	с согласия Сената Парламента назначает на должность Гене-
рального Прокурора и Председателя Комитета национальной
безопасности Республики: освобождает их от должности;
•	назначает и отзывает глав дипломатических представительств
Республики; назначает на должность сроком на пять лет
Председателя Счетного комитета по контролю за исполнени-
ем республиканского бюджета;
•	утверждает государственные программы Республики;
•	по представлению Премьер-министра Республики утверждает
единую систему финансирования и оплаты труда работников
для всех органов, содержащихся за счет государственного
бюджета Республики;
2 Конституционные основы органов государственной власти...	55
•	принимает решения о проведении республиканского рефе-
рендума;
•	ведет переговоры и подписывает международные договоры
Республики; подписывает ратификационные грамоты; при-
нимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных
при нем дипломатических и иных представителей иностран-
ных государств;
•	является Верховным Главнокомандующим Вооруженными
Силами Республики, назначает на должность и освобождает
от должности высшее командование Вооруженных Сил;
•	награждает государственными наградами Республики, при-
сваивает почетные, высшие воинские и иные звания, класс-
ные чины, дипломатические ранги, квалификационные клас-
сы;
•	решает вопросы гражданства Республики, предоставления по-
литического убежища;
•	осуществляет помилование граждан;
•	в случае, когда демократические институты, независимость и
территориальная целостность, политическая стабильность
Республики, безопасность ее граждан находятся под серьез-
ной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное
функционирование конституционных органов юсударства,
после официальных консультаций с Премьер-министром и
председателями Палат Парламента Республики принимает
меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая
введение на всей территории Казахстана и в отдельных его
местностях чрезвычайного положения, применение Воору-
женных Сил Республики с незамедлительным информирова-
нием об этом Парламента Республики;
•	в случае агрессии против Республики либо непосредственной
внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории
Республики или в отдельных ее местностях военное положе-
ние, объявляет частичную или общую мобилизацию и неза-
медлительно информирует об этом Парламент Республики;
•	формирует подчиненные ему Службы охраны Президента
Республики и Республиканскую гвардию;
•	назначает на должность и освобождает от должности Государ-
ственного секретаря Республики Казахстан, определяет его
статус и полномочия, формирует Администрацию Президента
Республики;
56
I Кратология: органы государственной власти
•	образует Совет Безопасности. Высший Судебный Совет и
иные консультативно-совещательные органы;
•	осуществляет другие полномочия в соответствии с Конститу-
цией и законами Республики.
Вместе с тем, значительны полномочия и парламента Респуб-
лики Казахстан, который является высшим представительным ор-
ганом Республики, осуществляющим законодательные функции
(ст. 49). В Казахстане, в отличие от других стран, принят специ-
альный Конституционный закон о Парламенте республики.
Парламент Республики Казахстан состоит из двух Палат: Сената
и Мажилиса, действующих на постоянной основе (ч. 1 ст. 50 Кон-
ституции РК). В соответствии с Конституцией Республики депутат
Парламента не связан каким-либо императивным мандатом (ч. 1
ст. 52), т е. однозначно решается вопрос, скажем, болезненный для
некоторых стран, отчасти и России, о свободном депутатском ман-
дате, что значительно влияет на статус депутатов Парламента Рес-
публики. В то же время обращает на себя внимание фактор ответ-
ственности. Во-первых, депутаты Парламента обязаны принимать
участие в его работе. Голосование в Парламенте осуществляется
депутатом только лично. Во-вторых, отсутствие депутата без уважи-
тельных причин на заседаниях Патат и их органов более трех раз,
как и передача права голоса, влечет применение к депутату уста-
новленных законом мер взыскания (ч. 2 ст. 52).
При анализе статутных характеристик и полномочий Парламен-
та РК обращает на себя внимание и широкий спектр вопросов, ко-
торый выносится на совместное заседание его Палат, что значи-
тельно отличает его, скажем, от российского Парламента. Так, на-
пример, в соответствии со ст. 53 Конституции Республики Казах-
стан Парламент на совместном заседании Палат:
•	по предложению Президента Республики Казахстан вносит
изменения и дополнения в Конституцию; принимает консти-
туционные законы, вносит в них изменения и дополнения;
•	утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства
и Счетного комитета по контролю за исполнением республи-
канского бюджета о его исполнении, вносит изменения и до-
полнения в бюджет;
•	проводит повторное обсуждение и голосование по законам
или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Рес-
публики, в месячный срок со дня направления возражений.
Несоблюдение этого срока означает принятие возражений
Президента. Если Парламент большинством в две трети голо-
сов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит
2 Конституционные основы органов государственной власти...	57
ранее принятое решение, Президент в течение семи дней
подписывает закон Если возражения Президента не преодо-
лены, закон считается не принятым или принятым в редак-
ции, предложенной Президентом;
•	двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из
Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему за-
конодательные полномочия на срок, нс превышающий одно-
го года;
•	дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра
Республики, Председателя Национального Банка Республики;
•	заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Прави-
тельства и одобряет или отклоняет Пршрамму. Повюрное
отклонение Программы может быть осушсствленно большин-
ством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой
из Палат и означает выражение вотума недоверия Правитель-
ству. Отсутствие такого большинства означает одобрение
Программы Правительства;
•	большинством в две трети голосов от общего числа депутатов
каждой из Палат по инициативе не менее одной пятой от
общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установ-
ленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правитель-
ству;
•	решает вопросы войны и мира;
•	принимает по предложению Президента Республики решение
об использовании Вооруженных Сит Республики для выпол-
нения международных обязательств по поддержанию мира и
безопасности;
•	проявляет инициативу о назначении республиканского рефе-
рендума;
•	заслушивает ежегодные послания конституционного Совета
Республики о состоянии конституционной законности в Рес-
публике;
•	образует совместные комиссии Палат, избирает и освобожда-
ет от должности их председателей, заслушивает отчеты о дея-
тельности комиссий;
•	осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент
Конституцией.
Стоит отметить, что в Республике Казахстан функционирует до-
вольно развитая система политических партий1. Кроме конституци-
1 Булуктаев Ю.О., Чеботарев Л.Е Политические партии Казахстана. 2004 гол.
Справочник. Алматы: Типография «Комплекс», 2004. С. 121.
58
I Кратология: органы государственной власти
онных норм (ст. 5, 18, 43, 50, 51 и др.) в Республике принят специ-
альный закон о политических партиях1. В соответствии с ним госу-
дарство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных инте-
ресов политических партий (п. 1 ст. 4), членство в политической
партии не может быть основанием ограничения прав и свобод ipa-
ждаиина Республики Казахстан (п. 3 ci. 3).
Данные и другие фрагменты и нормы Конституции Республики
подтверждают большую роль Основного закона этой Республики в
становлении, формировании и функционировании кратологии —
науки о власти.
Посмотрим теперь Конституцию Республики Узбекистан-. Инте-
ресующий нас аспект — вопрос об организации и функциониро-
вании государственной власти. Этой проблеме посвящен раздел V
(ст. 76—88, а также ст. 89 и другие).
Высшим государственным представительным органом является
Олий Мажлис Республики Узбекистан, осуществляющий законода-
тельную власть. Олий Мажлис Республики Узбекистан состоит из
150 депутатов, избираемых по территориальным избирательным
округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Правом
быть избранным в Олий Мажлис Республики Узбекистан обладают
1раждане Республики Узбекистан, достигшие ко дню выборов воз-
раста 25 лет. Требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты,
определяются законом.
К исключительным полномочиям Олий Мажлиса Республики
Узбекистан относятся:
•	принятие Конституции Республики Узбекистан, внесение в
нее изменений и дополнений;
•	принятие законов Республики Узбекистан, внесение в них
изменений и дополнений;
•	определение основных направлений внутренней и внешней
политики Республики Узбекистан и принятие стратегических
государственных программ; 1 2
1 Закон Республики Казахстан oi 15 июля 2002 г №. 344-11 «О политических
партиях».
2 Принята 8 декабря 1992 1. на одиннадцатой сессии Верховною Совета Респуб-
лики Узбекистан двенадцатого созыва (по результатам всенародного референду-
ма. проведенною 27 января 2002 г., и в соответствии с принятым на сю основе
Законом республики Узбекистан от 24 апреля 2003 г. внесены поправки и до-
полнения в главы XV1I1. XIX. XX, XX1I1 Конституции). Ташкент: Узбекистан.
2003. С. 40.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	59
•	определение системы и полномочий органов законодатель-
ной, исполнительной и судебной властей Республики Узбеки-
стан;
•	принятие в состав Республики Узбекистан новых государст-
венных образований и утверждение решений о выходе их из
состава Республики Узбекистан;
•	законодательное регулирование таможенного, валютного и
кредитного дела;
•	законодательное peiулирование вопросов административно-
территориального устройства, изменение границ Республики
Узбекистан;
•	принятие по представлению Кабинета Министров бюджета
Республики Узбекистан и контроль за его исполнением, уста-
новление налогов и других обязательных платежей;
•	назначение выборов в Олий Мажлис Республики Узбекистан
и местные представительные органы; образование Централь-
ной избирательной комиссии;
•	назначение даты выборов Президента Республики Узбекистан
по истечении срока его полномочий;
•	избрание Председателя Олий Мажлиса Республики Узбеки-
стан и его заместителей!;
•	избрание Конституционного суда Республики Узбекистан;
•	избрание Верховного суда Республики Узбекистан;
•	избрание Высшего хозяйственного суда Республики Узбеки-
стан;
•	по представлению Президента Республики Узбекистан назна-
чение и освобождение от должности председателя Государст-
венного комитета Республики Узбекистан по охране природы;
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан о на-
значении и освобождении от должности Премьер-министра,
его первого заместителя, заместителей Премьер-министра,
членов Кабинета Министров;
•	утверждение указов Президента республики о назначении и
освобождении от должности Генерального прокурора Респуб-
лики Узбекистан и его заместителей;
•	по представлению Президента Республики Узбекистан назна-
чение и освобождение от должности председателя правления
Центрального банка Республики Узбекистан;
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан об
образовании и упразднении министерств, государственных
комитетов и других органов государственного управления;
60
I Кратологии: органы государственной власти
•	утверждение указов Президента Республики Узбекистан об
объявлении общей или частичной мобилизации, о введении,
продлении и прекращении действия чрезвычайного положе-
ния:
•	ратификация и денонсация международных договоров и со-
глашений;
•	учреждение государственных наград и званий;
•	образование, упразднение, переименование районов, городов,
областей и изменение их границ;
•	осуществление иных полномочий, предусмотренных Консти-
туцией.
Заседание Олий Мажлиса является правомочным, если в его ра-
боте участвует нс менее двух третей общего числа всех депутатов.
В заседании Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его орга-
нов .могут участвовать Президент Республики Узбекистан. Премьер-
министр и члены Кабинета Министров, председатели Конституци-
онного суда. Верховного суда. Высшего хозяйственного суда. Гене-
ральный прокурор республики, председатель правления Централь-
ного банка.
По истечении срока своих полномочий Олий Мажлис Респуб-
лики Узбекистан продолжает свою деятельность вплоть до начала
работы Олий Мажлиса нового созыва.
Первое после выборов заседание Олин Мажлиса Республики
Узбекистан созывается Центральной избирательной комиссией не
позднее чем через два месяца после выборов.
Право законодательной инициативы в Олий Мажлисе Респуб-
лики Узбекистан принадлежит Президенту Республики Узбекистан.
Олий Мажлис Республики Узбекистан принимает законы, по-
становления и другие акты. Для принятия закона необходимо боль-
шинство голосов всех депутатов Олий Мажлиса. Опубликование
законов и других нормативных актов является обязательным усло-
вием их применения.
Председатель Олий Мажлиса и его заместители избираются
из числа депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан тай-
ным голосованием. Они ежегодно отчитываются перед Олий
Мажлисом.
Одним из заместителей Председателя Олий Мажлиса является
представитель Каракалпакстана — депутат Олий Мажлиса Респуб-
лики Узбекистан.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его за-
местители избираются па срок полномочий Олий Мажлиса. Одно и
2 Конституционные основы органов государственной власти...	61
то же лицо не может быть избрано Председателем Олий Мажлиса
Республики Узбекистан более чем на два срока подряд.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан может
быть досрочно отозван по решению Олий Мажлиса Республики
Узбекистан, принятому более чем двумя третями депутатов Олий
Мажлиса Республики Узбекистан тайным голосованием
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан:
•	осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, вно-
симых на обсуждение Олий Мажлиса;
•	созывает заседания Олий Мажлиса, формирует совместно с
председателями комитетов и комиссий предложения к его по-
вестке дня;
•	председательствует на заседаниях Олий Мажлиса;
•	координирует деятельность комитетов и комиссий Олий
Мажлиса;
•	организует контроль за исполнением законов и постановле-
ний Олий Мажлиса;
•	руководит работой по осуществлению межпарламентских свя-
зей и деятельностью групп, связанных с работой международ-
ных парламентских организаций;
•	представляет Олий Мажлису кандидатуры для избрания за-
местителей Председателя Олий Мажлиса, председателей ко-
митетов и комиссий Олий Мажлиса;
•	по предложению председателей комитетов и комиссий вносит
изменения в состав комитетов и комиссий с последующим
внесением на утверждение Олий Мажлиса;
•	осуществляет руководство деятельностью печатных ор1анов
Олий Мажлиса;
•	утверждает уставы и составы редакционных коллегий печат-
ных органов Олий Мажлиса и сметы расходов на их содержа-
ние;
•	назначает и освобождает от должности редакторов печатных
органов Олий Мажлиса;
•	утверждает смету расходов на содержание депутатов и аппара-
та Олий Мажлиса;
•	подписывает постановления Олий Мажлиса Республики Уз-
бекистан.
Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан издает
распоряжения. Олий Мажлис избирает из числа депутатов коми-
теты и комиссии для ведения законопроектной работы, прелва-
62
I Кратология: органы государственной власти
рительного рассмотрения и подготовки вопросов, вносимых на
рассмотрение Олий Мажлиса, контроля за исполнением законов
и иных решений Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Олий
Мажлис создает также, в случае необходимости, депутатские, ре-
визионные и иные комиссии на постоянной или временной ос-
нове*.
Как видим, в статусе законодательного и представительного ор-
гана власти Республики Узбекистан имеются определенные особен-
ности, существенные в аспекте формирования основ теории органов
государственной власти.
В еще большей степени такое обобщенное суждение-вывод мо-
жет быть сделано при характеристике института Президента.
Президент Республики Узбекистан является главой юсударства
и исполнительной власти в Республике Узбекистан1 2.
Судебная власть характеризуется своеобразием. Так, ст. 106 Кон-
ституции устанавливает, что судебная власть в Республике Узбеки-
стан действует независимо от законодательной и исполнительной
власти, политических партий, иных общественных объединений.
В свете демократической взаимосвязи п взаимодействия, а так-
же разделения властей непонятна, «непрозрачна» норма ч. I ст. 106
о функционировании судебной власти независимо от законодатель-
ной и исполнительной власти.
Как такая норма согласуется с функциями и полномочиями за-
конодательной власти по установлению статуса судебной власти и
ее органов, а также полномочиями Президента Узбекистана — гла-
вы государства и исполнительной власти в сфере формирования и
функционирования судебной власти и ее ор1анов?
Приведенные фрагменты (статьи и нормы) из Конституции
Республики Узбекистан четко характеризуют видную роль Консти-
туции этой Республики в формировании кратологии — теории (нау-
ки) о власти.
Теперь обратимся к опыту Туркменистана. Несмотря на собы-
тия, связанные со сменой лидера и изменениями в политической
системе, в основе остается действующая Конституция. Основной
закон Туркменистана принят 18 мая 1992 г., с изменениями и до-
полнениями от 27 декабря 1995 г и др.
В преамбуле Конституции Туркменистана сформулирован важ-
ный принцип — гарантирование прав и свобод каждого гражданина
1 ХашювЭ.Х. Высшии лконодатсльный opian Республики Узбекистан, от фор-
мального представительства до реального парламентаризма / Отв. ред.
Б.И. Буров. А.Х. Саидов. Л.Н Сон. Ташкент: Узбекистан. 2001. С. 352.
2 См. гл. 8 настоящего учебного пособия.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	63
и стремление обеспечить гражданский мир и национальное согла-
сие, утвердить устои народовластия и правового государства.
В Конституции Туркменистана провозглашается (раздел I,
ст. I): Туркменистан — демократичное, правовое и светское юсу-
дарство, в котором государственное правление осуществляется в
форме президентской республики. Это означает, что Туркменистан
есть (без всяких предварительных условий, предпосылок или огово-
рок) четко выраженная президентская республика, которая обладает
верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоя-
тельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (т.е. безо-
говорочно обладает полным и действенным суверенитетом).
В соответствии с перечисленными и другими фундаментальны-
ми принципами и началами Туркменистана организована и функ-
ционирует государственная власть, что находит четкое и разверну-
тое проявление в следующем.
Носителем суверенитета и единственным источником государ-
ственной власти Туркменистана является народ. Народ Туркмени-
стана осуществляет свою власть непосредственно или через пред-
ставительные органы. Никакая часть народа, организация или от-
дельные лица не вправе присвоить власть в государстве.
Особо подчеркиваем: Конституция провозглашает, что в Турк-
менистане высшей ценностью общества и государства является че-
ловек. Государство ответственно перед гражданином и обеспечивает
создание условий для свободного развития личности, защищает
жизнь, честь, достоинство и свободу, личную неприкосновенность,
естественные и неотчуждаемые права гражданина (ст. 3).
Гражданин ответственен перед государством за исполнение обя-
занностей, возложенных на него Конституцией и законами.
Государство основывается на принципе разделения властей —
законодательной, исполнительной и судебной, которые действуют
самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга. Государст-
во, все его органы и должностные лица связаны правом и консти-
туционным строем.
Конституция Туркменистана является верховным Законом госу-
дарства, закрепленные в ней нормы и положения имеют прямое
действие. Законы и иные правовые акты, противоречащие Консти-
туции, не имеют юридической силы.
Правовые акты государственных органов публикуются для все-
общего сведения или обнародуются иным способом, за исключени-
ем содержащих государственную или иную охраняемую законом
64
I Кратология: органы государственной власти
тайну. Правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, нс
доведенные до всеобщего сведения, являются недействующими с
момента их принятия.
Туркменистан, являясь полноправным субъектом мирового со-
общества, признает приоритет общепризнанных норм международ-
ного права, придерживается во внешней политике принципов по-
стоянного позитивного нейтралитета, невмешательства во внутрен-
ние дела других стран, отказа от применения силы и участия в во-
енных блоках и союзах, содействия развитию мирных, дружествен-
ных и взаимовыгодных отношений со странами региона и государ-
ствами всего мира.
Важным является и конституционный раздел «Система органов
власти и управления» (ст. 45—49, 50—53 и др.). В них содержатся
положения и нормы, регулирующие систему и функционирование
органов государственной власти Туркменистана: высшим предста-
вительным органом народной власти является Народный совет
(Халк маслахаты) Туркменистана; высшую государственную власть
и управление в Туркменистане осуществляют Президент, Меджлис
(Парламент), Верховный суд. Высший хозяйственный суд. Кабинет
министров Туркменистана.
Туркменистан состоит из административно-территориальных
образований: велаятов (областей), этрапов (районов), городов, при-
равненных к этрапам, в которых образуются орщны государствен-
ного управления, а также городов, поселков и сел, где учреждаются
местные органы самоуправления.
В состав Народного совета (Халк Маслахаты) входят: Прези-
дент, депутаты Меджлиса, народные представители (халк векилле-
ри), избираемые народом по одному от каждого этрапа; Председа-
тель Верховного суда. Председатель Высшего хозяйственного суда,
Генеральный прокурор, члены Кабинета министров, главы админи-
страции велаятов, арчыны (мэры муниципальных советов) городов,
а также поселков, являющихся административными центрами этра-
пов. Срок полномочий народных представителей пять лет, они вы-
полняют свои обязанности безвозмездно.
Народный совет рассматривает и принимает решения по во-
просам:
•	о целесообразности внесения поправок и дополнений в Кон-
ституцию иш принятия новой Конституции:
•	проведения всенародных референдумов;
•	выработки рекомендаций об основных направлениях эконо-
мического, социального, политического развития страны;
2 Конституционные основы органов государственной власти...	65
•	изменения государственной 1раницы и административно-
территориального деления;
•	ратификации и денонсации договоров о межгосударственных
союзах и иных образованиях;
•	объявления состояния войны и мира;
•	по другим вопросам, отнесенным к его ведению Конституци-
ей и законами.
Решения Народного совета реализуются Президентом, Меджли-
сом и другими государственными органами в соответствии с их
полномочиями, установленными Конституцией и законами.
Народный совет созывается по мере необходимости, но не реже
одного раза в год по инициативе Президента, Меджлиса или одной
трети от установленного числа членов Народного совета. Вносить
предложения на рассмотрение Народного совета вправе Президент,
Меджлис или его Президиум, либо не менее одной четверти от ус-
тановленного числа членов Народного совета.
Работой Народною совета руководят Президент либо избирае-
мый Народным советом любой из его членов. Порядок созыва На-
родного совета и его работы определяется утверждаемым им Регла-
ментом.
Особо следует выделить статус и своеобразие положения, места
и роли Президента в политико-государственной системе Туркмени-
стана. Несмотря на сложную ситуацию, связанную со смертью Пер-
вого Президента, Туркменистану удалось избежать кризиса в обще-
стве и обеспечить работу всех институтов публичной власти.
Таким образом, фрагменты из Конституции Туркменистана,
приведенные выше, свидетельствуют об основополагающей роли и
значении Конституции Туркменистана, конституционного регули-
рования, совокупности глав, статей, норм и положении, образую-
щих существенный фундамент кратологии.
Из стран ближнего зарубежья, которые не входят в СНГ, инте-
рес в плане рассматриваемой проблемы кратологии представляет
опыт Грузии.
Грузинский народ — один из немногих народов древней циви-
лизации, чья государственность и политико-правовая культура
формировались в течение длительного периода. И, тем не менее, в
силу ряда исторических условий общественный строй, основанный
на принципах конституционализма, устанавливается здесь позже
многих других государств Европы и Америки.
На I августа 2008 г конституцию Грузии составляют два са-
мостоятельных текста: текст, принятый в 1995 г., с последующи-
66
I Кратология: органы государственной власти
ми изменениями и дополнениями, и Конституционный закон от
1 июля 2004 г. «О статусе Аджарской Автономной Республики».
Кроме того, много новелл и в «основном» тексте: добавлены гла-
ва 4*. 5 новых статей, отменена и изъята из текста ст. 91, изменена
редакция около 70 статей. В настоящее время в действующей Кон-
ституции имеются преамбула. 9 глав, ИЗ статен и названный выше
Конституционный закон (25 статей)1.
Важнейшим компонентом конституционного института государ-
ственной власти являются конституционные нормы о ее структуре,
т.е. о системе, взаимосвязях и взаимоотношениях этих органов. Ха-
рактер и содержание этих норм детерминированы фундаменталь-
ными принципами организации государственной власти, которые, в
свою очередь, предопределяются формационным типом общества,
формой государства, уровнем развития гражданского общества и
некоторыми другими факторами.
В Конституции предусматривают иерархически независимые (до
2004 г. — более) друг от друга законодательную (парламент), испол-
нительную (до 2004 г. — Президент Грузии, по ныне действующей
редакции — Правительство Грузии) и судебную (Конституционный
суд и суды общей юрисдикции) ветви власти.
После конституционной реформы 6 февраля 2004 г. и после-
дующих конституционных новелл очевидны расширение полномо-
чий и усиление роли находящегося вне традиционной триады вла-
сти Президента Грузии, ослабление позиций Парламента Грузии,
увеличение институциональной независимости судебной власти в
результате «ухода» президента Грузии из Высшего совета юстиции и
его дистанцирования от судебной власти.
Парламент Грузии не имеет больших традиций. В настоящее
время действует Парламент Грузии четвертого созыва1 2.
В соответствии с Конституцией (ст. 48) Парламент Грузии явля-
ется высшим представительным органом страны.
Представительный характер Парламента вытекает из конститу-
ционного принципа о том, что источником государственной власти
в Грузии является народ, и осуществляемой в соответствии с этим
принципом процедурой формирования парламента — всеобщими
выборами.
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под рсд.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С. Прудникова 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009. С. 681. 684.
2 На основе действующей Конституции первые парламентские выборы были
проведены в 1995 г., вторые — в 2000 г., третьи в 2003—2004 гг. и последние — в
мае 2008 г.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	67
Характеристика парламента как высшего представительного ор-
гана связана с наличием в Грузии автономных образований, имею-
щих свои представительные учреждения.
Перечень основных направлений деятельности Парламента
(функций парламента) в ст. 48 нс является исчерпывающим, однако
он достаточно весом:
•	Парламент осуществляет законодательную власть;
•	Парламент определяет основные направления внутренней и
внешней политики;
•	в установленных Конституцией пределах осуществляет кон-
троль за деятельностью правительства.
В процессе разработки и принятия Конституции и в на-
стоящее время одним из спорных был и остается вопрос о
структуре Парламента. Его основными составляющими являют-
ся: Председатель Парламента и его заместители, парламентское
большинство и парламентское меньшинство, парламентские
комитеты и комиссии, парламентские фракции и интерфракци-
онная группа
Из состава Парламента на срок его полномочий тайным голосо-
ванием избирается Председатель Парламента. Правом выдвижения
кандидатур на пост Председателя обладают парламентское боль-
шинство и парламентское меньшинство, парламентская фракция,
не интегрированная в большинство или в меньшинство, группа
парламентариев в составе не менее 10 человек. Лицо считается из-
бранным Председателем, если за него проголосовало более полови-
ны полного состава Парламента.
Парламентское большинство и парламентское меньшинство. При-
обретение статуса парламентского большинства может быть осуще-
ствлено двумя путями:
I) на базе одной парламентской фракции, если численность ее
членов превышает половину от списочного состава парламента;
2) на базе фракции (нескольких фракций) и объединившихся с
ними независимых (т.е. не входящих ни в одну фракцию) парла-
ментариев.
При наличии парламентского большинства возможно формиро-
вание и парламентского меньшинства. Оно может быть оформлено
на базе одной фракции, если численность ее членов превышает по-
ловину от общего числа парламентариев, оставшихся вне пределов
парламентского большинства, или же на базе фракции (нескольких
68
I Кратологии: органы государственной власти
фракций) и неприсоединившихся парламентариев, если числен-
ность такого объединения превышает половину от общего числа
парламентариев, оставшихся вне пределов парламентского боль-
шинства*.
Большую роль играют парламентские комитеты, которые при-
званы осуществлять предварительную подготовку законотворческих
вопросов, осуществлять контроль за деятельностью правительства и
других подотчетных Парламенту opiaHOB.
Наряду с постоянно действующими комитетами допускаается
возможность создания временных комиссий. Грузинское законода-
тельство предусматривает возможность создания расследовательских
и иных временных комиссий.
Для неучения фактов нарушения законодательства юсорганами
и должностными лицами и соответствующего реагирования на эти
факты, а также для изучения особо важных вопросов государствен-
ного или общественного значения на срок не более трех месяцев
(не более одного года для временной комиссии по борьбе с кор-
рупцией) в Парламенте могут быть созданы временные pacciedoea-
тельские комиссии. Создание расследовательской комиссии может
быть инициировано Председателем Парламента, парламентским
комитетом, парламентской фракцией или группой парламентариев
в составе не менее одной четверти Парламента. Примечательно, что
в составе расследовательской, также как иных временных комис-
сий, представительство парламентского большинства не должно
превышать половины общей численности комиссии.
Иные временные комиссии создаются:
•	по вопросам территориальной целостности Грузии;
•	для изучения петиций и жалоб, если в них содержатся вопро-
сы общегосударственного значения;
•	для проверки деятельности Палаты контроля Грузии.
Важнейшую роль в деятельности современных парламентов иг-
рают парламентские фракции. Грузинский Парламент не является
исключением. Закон <-О парламентской фракции» н Регламент Пар-
ламента определяют парламентскую фракцию как созданное с це-
лью координации деятельности парламента добровольное объеди-
нение членов Парламента, имеющих общие политические взгляды
и интересы.
1 См. ст. 100 Регламента Парламента Грузни.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	69
Фракция имеет право:
•	законодательной инициативы;
•	обращения с вопросом к членам правительства и к другим
подотчетным Парламенту оршнам. которые в установленные
законодательством сроки обязаны дать ответ;
•	представительства в парламентских комитетах и комиссиях, в
бюро Парламента, в парламентских делегациях;
•	от своего имени распространять информацию о своих взгля-
дах и позиции в информационных органах Парламента, в
средствах массовой информации.
Право формирования парламентской фракции имеют Парла-
ментарии общей численностью нс менее 7 человек*.
Член Парламента может быть членом лишь одной фракции.
В процессе работы Парламента может возникнуть необходи-
мость выработки общесогласованной позиции по отдельным вопро-
сам и преодоления разногласий в законотворческом процессе. С
этой целью после консультаций с парламентскими фракциями при-
казом Председателя Парламента Грузии создастся интерфракцион-
ная группа.
Состав Парламента Грузии и статус членов Парламента. Парла-
мент Грузии нынешнего созыва состоит из 75 избранных по про-
порциональной системе и 75 избранных по мажоритарной системе
членов.
Членом Парламента может быть избран гражданин Грузии, до-
стигший возраста 25 лет и обладающий избирательной правосубъ-
ектностью.
Лицо приобретает статус члена Парламента вначале по реше-
нию Центральной избирательной комиссии Грузии (временно), за-
тем на основе признания его полномочий Парламентом, а полно-
правным членом оно становится лишь после принесения торжест-
венной присяги.
В соответствии с общепризнанными современными демократи-
ческими традициями член Парламента Грузии является представи-
телем Всея Грузии. Из этого важнейшего исходного для статуса по-
ложения отметим по крайней мере два вывода. Во-первых, в своей
деятельности депутат прежде всего должен руководствоваться инте-
ресами всего грузинского общества (что в принципе не противоре-
1 До принятия Конституционного закона от 23 февраля 2005 г. — 10 членов.
В настоящее время официально обсуждается инициатива о возможности сфор-
мирования фракции 6 членами Парламента.
70
I Кратология: органы государственной власти
чит обязанности депутата-мажоритария заботиться об интересах
избирателей своего округа). Во-вторых, депутат не связан правовы-
ми обязательствами в связи с наказами и поручениями своих изби-
рателей. он пользуется свободным мандатом, и его отзыв избирате-
лями законодательством исключается.
Исходя из важности выполняемых парламентом функций, в
Грузии, как и в большинстве современных государств, установлены
законодательные, на уровне Конституции, гарантии беспрепятст-
венного осуществления членами Парламента своих полномочий.
Если существуют достаточные основания предполагать, что
жизни или здоровью члена Парламента угрожает опасность, на ос-
новании заявления депутата и соответствующего решения Прези-
дента Грузии спецслужбы должны обеспечить безопасность члена
Парламента и его семьи.
Законодательство устанавливает следующие особые условия
привлечения к правовой ответственности члена Парламента.
I)	Член Парламента нс может быть привлечен к ответственно-
сти за мнения и взгляды, высказанные им при исполнении своих
обязанностей в Парламенте или за его пределами.
2)	Член Парламента вправе отказаться давать показания по
фактам, которые были доверены ему как члену Парламента.
3)	Задержание или арест члена Парламента, обыск его жили-
ща, его машины или рабочего места, а также личный обыск допу-
скаются лишь с согласия Парламента. Исключение составляет си-
туация, когда член Парламента застигнут на месте преступления, но
и в этам случае соответствующие органы или должностные лица
должны незамедлительно сообщить об этом Парламенту. Если Пар-
ламент не даст своего согласия, задержанный или арестованный
член Парламента должен быть немедленно освобожден.
4)	Привлечение члена Парламента к уюловной ответственно-
сти допустимо лишь с согласия Парламента и лишь по решению
Генерального прокурора Грузии.
5)	Уголовное дело в отношении члена Парламента по первой
инстанции рассматривает Верховный суд Грузии.
6)	На срок полномочий вновь избранного Парламента особые
условия привлечения к уголовной ответственности распространяют-
ся и на членов Парламента предыдущего созыва1.
С целью обеспечить независимость члена Парламента, исклю-
чить конфликт интересов при исполнении им своих обязанностей
1 Ст 52 Конституции Грузии и Закон о статусе члена Парламента Грузии
(ст. 18-31).
2 Конституционные основы органов государственной власти...	71
законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимости
депутатского мандата с иной деятельностью или с занятием иной
должности. На уровне Конституции (ст. 53) к такого рода деятель-
ности относятся предпринимательская деятельность, а к должно-
стям — должности на государственной службе. Конкретизация этих
должностей или деятельности делегирована текущему законодатель-
ству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической
пли искусствоведческой деятельностью, если эта деятельность не
предусматривает выполнения административных функций, он впра-
ве заниматься партийной деятельностью, занимать любые должно-
сти в партийных или неправительственных, некоммерческих орга-
низациях.
С момента признания его полномочий член Парламента приоб-
ретает право на материальные гарантии своей деятельности.
За свою деятельность член Парламента получает денежное воз-
награждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются свя-
занные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные,
коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по
медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютер-
ные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации
и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента
осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное
обеспечение бывших членов Парламента.
Статус члена Парламента предполагает наделение его определен-
ными правами и возложение на него определенных обязанностей.
Одно из основных его прав — право законодательной инициа-
тивы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении
органических или текущих законопроектов) или вместе с другими
членами Парламента (в отношении конституционных законопроек-
тов и законопроектов о пересмотре Конституции).
Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах,
высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть
избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.
Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере пар-
ламентского контроля. Он может (с правом совещательно го голоса)
участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправ-
ления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, об-
ращаться с устным или письменным вопросом к членам правитель-
ства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным
лицам, вправе потребовать от них ответа в Ю-дневный срок и сде-
лать ответ темой парламентского обсуждения.
72
I Кратология: органы государственной власти
Для успешного выполнения депутатских полномочий законода-
тельство наделяет его правом беспрепятственного получения необ-
ходимой для этого информации.
Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного
состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами
Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний
без специального разрешения.
Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и
его определенные обязанности. Одна их часть возлагает на члена
Парламента обязанность активного участия в его работе, другая
предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом,
третья возлагает обязанность всеми своими действиями способство-
вать проведению в жизнь требований Конституции и других зако-
нов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для
государственно-политических должностных лиц.
Срок полномочий ч1ена Парламента Грузии — 4 года, возможно-
сти повторного переизбрания не ограничены. Решением Парламен-
та полномочия его члена могут быть досрочно прекращены:
•	на основании личного заявления;
•	если в отношении пего вступил в законную силу обвинитель-
ный приговор суда;
•	если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим
или умершим;
•	если нарушено правило несовместимости;
•	в случае утраты гражданства Грузии;
•	если член Парламента по неуважительной причине нс участ-
вовал в его работе более четырех месяцев;
•	в случае смерти депутата.
Конституция (ст. 54) предусматривает возможность обжалова-
ния решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в
Конституционный суд Грузии1.
Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в
случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузин, но в
этом случае решение главы государства окончательно и обжалова-
нию нс подлежит.
Компетенция Парламента Грузии. Если исходить из понимания
компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей
(полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что
1 В этой статье, по-витимому. нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что
будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например,
в связи со смертью депутата.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	73
Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией.
Это относится преимущественно к законотворческой сфере1.
Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом,
являются конституционный закон, конституционное соглашение,
органический закон, обычный закон, постановление нормативного
характера. Для принятия каждого из них установлены свои требо-
вания, однако в целом регулирование законодательного процесса в
Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью
не отличается.
Правом законодательной инициативы обладают Президент Гру-
зии (в особых случаях). Правительство (органические и обычные
законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения
конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме
конституционных законопроектов и соглашения), парламентский
комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения),
высшие представительные органы автономных образований и в по-
рядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. чело-
век — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных зако-
нопроектов).
Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента,
бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституцион-
ного законопроекта — месячное всенародное обсуждение), законо-
проект выходит на парламентские слушания. На первом слушании
обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проек-
та, во втором чтении законопроект рассматривается детально по
пунктам, подпунктам, частям и тд., во время третьего чтения воз-
можны лишь редакционные изменения текста и голосование по про-
екту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для
подписания и опубликования Президенту. О том. как продолжается
процесс с этой стадии, будет сказано в разделе «Президент Грузии».
Парламентский контроль. Практически контроль Парламента
Грузии охватывает все высшие звенья государственного механизма,
хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих
случаях отличны друг от друга.
В отношении ряда государственно-политических должностных
лиц парламентский контроль осуществляется посредством процеду-
1 Единственное, что формально-юрнднчсски ограничивает пределы законотвор-
чества Пардамснга Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержи!
перечень вопросов, относящихся к ведению высших государственных органов
Грузии, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к
совместному ведению (в этой части статья практически не действует).
74
I Кратологии: органы государственной власти
ры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае наруше-
ния Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого
преступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о сме-
шении с должности Президента Грузии, члена Правительства.
Председателя Верховного суда Грузии, Генерального прокурора
Грузии. Председателя Палаты контроля Грузии, членов Совета На-
циональною банка Грузии.
Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит
членам Парламента Грузии обшей численностью не менее одной
трети полного состава Парламента.
Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии
нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что
нарушен основной закон) или заключение Верховного Суда Грузии
о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте снача-
ла решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смешении на голо-
сование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а
затем вотируется вопрос о смешении с должности. Президент счи-
тается смешенным с должности, если за это проголосовало не ме-
нее двух третей от полного состава Парламента Грузии, остальные
должностные лица — если за решение проголосовало большинство
от полного состава Парламента Грузии.
Своеобразной формой контроля является обязанность Президен-
та Грузии в первый рабочий день весенней сессии парламента предста-
вить ему доклад о положении дел в стране. После кратковременных
выступлений руководителей парламентских фракций, парламент-
ского большинства и меньшинства Парламент вправе принять со-
ответствующего содержания резолюцию.
Объектом повседневного парламентского контроля является Пра-
вительство, что недвусмысленно и логически вытекает из консти-
туционного принципа разделения властей. Контроль осуществляет-
ся и в процессе формирования и существования Правительства и
применительно к его конкретной деятельности.
Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя со-
вершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства
последнее слово остается за Президентом, который может сформи-
ровать Правительство и вовсе без участия Парламента.
Традиционной формой парламентского контроля за деятельно-
стью правительства являются вопросы, с которыми члены Парла-
мента индивидуально или коллективно могут обратиться как к Пра-
вительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как
2 Конституционные основы органов государственной власти...	75
правило, зачитываются во время правительственного часа в Парла-
менте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний
пленарный четверг.
Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьер-
министр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выпол-
нении правительственной программы. По требованию одной пятой
части членов Парламента член Правительства обязан представить
Парламенту устный ити письменный доклад о своей деятельности. В
обоих случаях по докладам могут состояться парламентские дебаты,
не исключается и постановка вопроса о недоверии Правительству.
Конституция предусматривает несколько процедур выражения
недоверия Правительству со стороны Парламента. В соответствии с
первой Парламент выражает недоверие большинством от полного
состава парламента. Президент вправе либо отправить Правительст-
во в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее
90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству,
Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит
Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.
Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура
безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81.2). Пер-
вая стадия этой процедуры заключается в том. что Парламент по-
становляет о возбуждении процедуры безусловного выражения не-
доверия Правительству. Если нс ранее 15 и нс позднее 20 дней со
дня принятия данного постановления Парламент выразит недове-
рие Правительству тремя пятыми от полного состава членов парла-
мента, Президент обязан отправить Правительство в отставку.
Парламентский контроль действует и в отношении других под-
отчетных Парламенту органов и должностных лиц.
Ежегодно не позднее 1 июня отчет о своей деятельности долж-
на представить Палата Контроля Грузии. Кроме того, по требова-
нию Парламента или одной из расследовательских комиссий она
обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок,
провести внеплановые ревизии или проверки.
Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового
года Национальный Банк Грузии обязан представить Парламенту от-
чет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Пар-
ламент принимает соответствующего содержания постановление.
Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в
различных формах и в течение финансового года.
По истечении каждых 6 месяцев Народный защитник Грузии обязан
представить в Парламент доклад о состоянии защиты основных прав в
Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же тематике.
76
I Кратологии: органы государственной власти
Любое избранное, назначенное или утвержденное Парламентом
должностное лицо', а также должностные лица, назначенные с со-
гласия Парламента1, по его требованию обязаны присутствовать на
заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и иных
временных комиссий, парламентского большинства или меньшин-
ства, в установленные сроки представлять соответствующие доку-
менты или заключения, давать объяснения по обсуждаемым во-
просам3.
Парламент наделен важными полномочиями в финансово-
бюджетной сфере, хотя, как будет показано ниже, их реализация
сопряжена с целым рядом конституционных н политических огра-
ничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о го-
сударственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении. Вместе
с тем при определенных условиях Президент Грузии может утвер-
дить государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в
течение трех месяцев не утвердит бюджет. Президент может либо
отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент,
назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет
своим декретом и представить его для утверждения вновь избран-
ному Парламенту.
Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько огра-
ничены и тем, что премьер-министр может увязать принятие бюд-
жета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии.
Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство
(менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит
внеочередные парламентские выборы.
Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной
сфере является определение путем принятия соответствующих зако-
нов основ финансово-кредитной, валютной и на юговой политики.
Из статуса Парламента как высшего представительного органа
логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К ком-
петенции Парламента в этой области относятся ратификация, де-
нонсация или отмена международных договоров и соглашений, да-
ча согласия Президенту на назначение послов пли иных диплома-
1 К ним о I носятся. члены Совета Национальною банка Грузии. Председатель
Палаты контроля Грузни. Народный защитник Грузии, 3 члена Конституцион-
ного суда Грузин. Председатель и члены Верховного суда Грузни, Генеральный
Прокурор Грузии, члены Высшего совета юстиции.
- Это послы и друтис дипломатические аюнты Грузии.
-1 По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении
судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета
юстиции.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	77
тических агентов, непосредственное участие в международных от-
ношениях.
Основными организационно-правовыми формами работы Пар-
ламента Грузии являются очередные и внеочередные сессии и засе-
дания.
На очередные сессии Парламент собирается дважды в год.
Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закры-
вается в третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в
первый вторник февраля и закрывается в последнюю пятницу
июня.
Сессия Парламента состоит из пленарных заседаний и заседаний
комитетов, которые проводятся в двухнедельном режиме, т.е. за не-
делей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах.
В период между очередными сессиями могут проводиться вне-
очередные сессии, а в течение сессии — внеочередные заседания, кото-
рые созываются Президентом Грузии по собственной инициативе,
по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее чем
одной четвертью членов парламента.
Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установ-
ленной (в указе Президента) повестке дня.
Президент Грузии. Наибольший интерес в системе центральных
государственных органов как при разработке ныне действующей
Конституции, так и в настоящее время вызывает институт Прези-
дента Грузии1. Статус Президента в Конституции за 13 лет сущест-
вования нынешнего режима претерпел определенные изменения.
До конституционной реформы 2004 г. Президент являлся и главой
государства, и главой исполнительной власти, после ее осуществле-
ния его статус определяется как «глава государства». Парадоксаль-
но: изменив статус (был и главой государства, и главой исполни-
тельной власти, остался только главой государства), авторы консти-
туционной реформы оставили за Президентом все прежние функ-
ции. В соответствии со ст. 69 Конституции Президент по-прежнему
выполняет своеобразную функцию арбитра1 2, являясь высшим
должностным лицом, направляющим и осуществляющим внутрен-
нюю и внешнюю политику государства, высшим представителем
1 Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 I. и на неудачное президентство
конкретных персон, по мнению оппозиционных партий, ими предлагалось и
предлагается отказаться от поста единоличною тлавы государства или же суще-
ственно ограничить его роль.
2 Президент «...обеспечивает... деятельность государственных органов в соответ-
ствии с Конституцией» (ст. 69.2 Конституции Грузии).
78
I Кратология: органы государственной власти
государства во внешних сношениях, гарантом единства и целостно-
сти страны, верховным главнокомандующим вооруженных сил.
Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные
выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого
статуса Президента как главы государства. Значимость этих функ-
ций повышается в условиях определенной конфигурации политиче-
ских сил в Парламенте, что является решающим при определении
реальной роли Президента в системе центральных государственных
органов.
Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирается на ос-
нове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай-
ном голосовании сроком на 5 лет. Одно н то же лицо подряд может
быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавли-
вает следующие цензы: Президентом Грузии может быть обладаю-
щий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, до-
стигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее 15 лет и ко
дню назначения выборов проживающий в Грузии. На основе дейст-
вующей Конституции президентские выборы проводились четыре-
жды. В 1995 и в 2000 г. Президентом быт избран Э. Шеварднадзе, в
2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные выборы) победу
одержал М. Саакашвили.
Временное исполнение обязанностей Президента Грузии может
иметь место в двух случаях: в случае невозможности исполнения
действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочно-
го прекращения его полномочий. В обоих случаях обязанности
Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случа-
ях невозможности исполнения этих обязанностей председателем
Парламента, а также в том случае, когда Парламент распушен, обя-
занности Президента временно исполняет Премьер-министр.
Ни Конституция, ни текущее законодательство нс конкретизи-
руют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Пре-
зидентом своих полномочий, также как ничего не говорят о проце-
дуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что
этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность
Президента, его длительное отсутствие в стране и т.п.
Большая ясность существует в отношении досрочного прекра-
щения полномочий. Ойо может иметь место в случае добровольной
отставки Президента на основании его личного заявления, в случае
отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в слу-
чае его смерти.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	79
В компетенции временно исполняющего обязанности Прези-
дента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частно-
сти, не может отправить в отставку Правительство в целом или ми-
нистров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность
или распустить представительные органы самоуправления, назна-
чить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные
парламентские выборы.
Компетенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им во-
просов и регулируемых им отношений, так и по возможностям для
этого Президент Грузии занимает особое место в системе государ-
ственных органов. Для установления его действительной роли обра-
тимся к обзору его полномочий в различных направлениях государ-
ственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими
ортанами юсвласти.
Первоначально отметим типичные дм главы государства полно-
мочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предостав-
ления убежища, обладает правом помилования, присвоения высших
воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатиче-
ских рангов, присуждает государственные награды, осуществляет
представительские функции, назначает выборы в представительские
учреждения, назначает определенных должностных лиц, обладает
иммунитетом от правового преследования, имеет ряд гарантий
функциональной независимости в своей деятельности п т.д.
Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной
властью весьма характерны для государств с полупрсзидснтской
формой правления. Прежде всего отметим его право роспуска Пар-
ламента. которое вытекает из его конституционной функции обес-
печения деятельности органов государства в соответствии с Кон-
ституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в
течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если
трижды подряд нс выразит доверия формируемому составу Прави-
тельства и его программе; если откажет в доверии Правительству в
связи с внесенным в Парламент государственным бюджетом, нало-
говым кодексом или законопроектом о структуре, полномочиях и
порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом
не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит
недоверие Правительству.
Президент не вправе распустить Парламент в течение первых
6 месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента
Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в
течение последних 6 месяцев президентского срока. Правом рос-
пуска Президент Грузии в 2004—2008 гг. не пользовался.
80
I Кратология: органы государственной власти
Президент Грузии — активная фигура в законотворческом про-
цессе, что нетипично для президента-арбитра. Прежде всего, отме-
тим его право-обязанность предоставления Парламенту ежегодного
доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современ-
ных условиях формализм этого действа. Президент при желании
может обратить доклад в программу законодательной деятельности
представительного органа.
Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституцион-
ной реформы 2004 г., наделив Президента правом законодательной
инициативы, сделали весьма туманную оговорку — обладает правом
законодательной инициативы лишь в исключительных случаях
(ст. 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента
не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Прези-
дента по его требованию Парламент рассматривает вне очереди, что
было бы естественно для исключительных законопроектов.
Исходя из единства политического спектра нынешних Парла-
мента и Президента, нетрудно предсказать позитивное обсуждение
его законопроекта в Парламенте, но и в том случае, если воззрения
и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего
имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента —
право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент
может только квалифицированным большинством — тремя пятыми
от списочного состава Парламента для законов и органических за-
конов и двумя третями от полного состава Парламента — для кон-
ституционных законов.
Достаточно важно для определения политики посредством за-
конодательства право Президента по своей инициативе назначить
референдум. Несмотря на то, что Конституция (ст. 74) не допускает
проведения референдума для принятия или отмены закона, по во-
просам амнистии и помилования, ратификации и денонсации меж-
дународных договоров и соглашений, а также по вопросам, ограни-
чивающим основные права, органический закон (в этой части со-
мнительного конституционного качества) обязывает органы зако-
нодательной и исполнительной власти привести законодательство в
соответствие с референдальным решением. И хотя 1рузинские Пре-
зиденты не часто обращались к этому институту, это президентское
правомочие при определенных условиях может способствовать ус-
тановлению режима личной власти.
Полномочия Президента Грузии в исполнительно-распорядительной
сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности
для эффективного государственного управления. Несмотря на то,
что конституционное законодательство не определяет его как главу
2 Конституционные основы органов государственной власти...	81
исполнительной власти, трудно возразить против того, что он явля-
ется вышестоящим по отношению к Правительству и другим учре-
ждениям исполнительной ветви власти органом. Президенту при-
надлежит последнее слово при формировании (подборе и назначе-
нии) Правительства, последующая судьба которого также увязыва-
ется с волей Президента, поскольку он вправе по собственной ини-
циативе или в случаях, установленных Конституцией, отправить
Правительство в целом или только силовых министров в отставку.
Подотчетность правительства Президенту проявляется и в по-
вседневной практической деятельности. Только с согласия Прези-
дента Правительство представляет в Парламент для утверждения
государственный бюджет, только Президент принимает отставку
правительства в целом или его отдельных членов.
По особо важным государственною значения вопросам1 Прези-
дент вправе созвать Правительство и председательствовать на его
заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются
президентскими актами.
С целью обеспечения обороны и безопасности страны, общест-
венного порядка Конституция наделяет Президента Грузии рядом
чрезвычайных, репрессивных полномочий.
Как верховный главнокомандующий он назначает членов Сове-
та национальной безопасности, назначает и смещает с должности
начальника генерального штаба вооруженных сил Грузии и других
военачальников. В случае вооруженного нападения на страну Пре-
зидент объявляет военное положение, при определенных условиях
заключает мир. и эти решения в течение 48 часов вносит на утвер-
ждение Парламента.
Президент вправе принять решение об использовании воору-
женных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть пред-
ставлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия
Парламента в определенных законом случаях Президент может
принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях
вооруженных сил другого государства.
Если государственные органы лишены возможности осуществ-
лять свои конституционные полномочия1 2, Президент объявляет
1 Законодательство не проясняет содержания этого понятия, а государственная
практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого
в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента.
2 Эю. по редакции ст. 73.1.з Конституции, может иметь место во время войны
или массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную цетостность
страны, в случае военного переворота ити вооруженного восстания, экологиче-
ской катастрофы и эпидемий или в иных случаях.
82
I Кратологии: органы государственной власти
чрезвычайное положение и не позднее 48 часов вносит это решение
на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного
положения Президент вправе ограничить действие ряда основных
прав и это решение внести для утверждения в Парламент.
К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и
его право с согласия Парламента приостановить действие или рас-
пустить представительные органы самоуправления или территори-
альных единиц, если их действиями создается угроза для суверени-
тета, территориальной целостности страны, для осуществления ор-
ганами государства своих конституционных полномочий1.
Как глава государства Президент Грузии единолично или с дру-
гими органами участвует в подборе, назначении uiu утверждении
ряда должностных лиц. В частности. Президент единолично назна-
чает трех членов Конституционною суда Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Вер-
ховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром
назначает на должность и смещает с нее Государственных уполно-
моченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначе-
ния кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национально-
го банка Грузии, по письменному представлению Совета Нацио-
нального банка Грузии назначает и смещает с должности Президен-
та Национального банка Грузии.
Правовые акты Президента Грузии. Таковыми являются указы,
распоряжения, декреты и приказы
Указы Президента издаются на основе Конституции и зако-
нов. Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный
характер1 2.
Декреты Президента — особого рода правовые акты, имеющие
сзыу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной
ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут при-
ниматься в период чрезвычайного или военного положения, для
утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем,
что он нс утвердил бюджет. В период между роспуском Парламента
и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Гру-
зии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и
1 Эго право было использовано в мае 2004 г. в отношении Верховною совета
Аджарской автономной республики и местных сакребуло.
2 Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента
о назначении и смещении с должности члена Правительства, о назначении чте-
цов Конституционною суда, о принятии в гражданство, выходе из гражданства
и восстановлении в гражданстве Грузии.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	83
бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции
теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены
вновь избранным Парламентом.
Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсужде-
ния по принципу: или все, или ничего. Еще одна особенность этих
(в Грузии еще не издаваемых) актов заключается в том, что они
действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период
и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.
Распоряжения Президента —это акты индивидуального характе-
ра, а приказы издаются им как верховным главнокомандующим.
Правительство Грузии. В различные периоды истории Грузии
Правительство как основной компонент исполнительной ветви вла-
сти имело различный статус, функции, полномочия и структуру.
Конституционный статус Правительства. В режиме, функцио-
нирующем на основе Конституции 1995 г., различают два противо-
положных по содержанию статуса Правительства.
До конституционной реформы 2004 г., в период функциониро-
вания грузинского государства в форме (схожей с американской)
президентской республики, Правительства как коллегиального
конституционного органа со своей собственной компетенцией и
правом правотворчества просто не существовало. Оно было сове-
щательным органом Президента Грузии, который как глава госу-
дарства и глава исполнительной власти осуществлял исполнитель-
ную власть либо непосредственно, либо посредством учреждений
исполнительной власти. В составе Правительства того периода
следует выделить институт государственного министра, который,
не обладая реальными полномочиями по руководству правитель-
ственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громо-
отводом» для Президента.
По действующей редакции Конституции Правительство приобре-
ло скромный, но все-таки конституционный статус. В отличие от
традиционной для нынешней формы правления модели разделения
властей, Правительство Грузии не является высшим органом ис-
полнительной власти, оно в соответствии с законодательством Гру-
зии лишь «...обеспечивает осуществление исполнительной власти,
внутренней и внешней политики страны» (ст 78.1 Конституции). В
ныне функционирующей государственной системе Правительство
имеет низкий уровень самостоятельности, несмотря на то, что от-
ветственность за исполнительно-распорядительную деятельность
возлагается именно на него.
В формировании правительства с различной степенью активно-
сти и нагрузки участвуют Президент Грузии, Парламент Грузии и
84
I Кратология: органы государственной власти
Премьер-министр. Условно можно выделить две конституционные
процедуры формирования Правительства.
По первому варианту формирование Правительства протекает
по следующему конституционному сценарию:
•	после консультаций с парламентскими фракциями Президент
подбирает кандидатуру Премьер-министра;
•	кандидат в Премьер-министры по согласованию с Президен-
том подбирает остальных членов Правительства;
•	для получения доверия Президент представляет подобранный
состав в Парламент;
•	Парламент обсуждает состав и программу Правительства и
проводит голосование по вопросу о доверии;
•	по результату голосования Парламент выразит доверие прави-
тельственной коллегии и его программе;
•	Президент назначает Премьер-министра;
•	с согласия Президента Премьер-министр назначает остальных
членов Правительства.
Этот вариант формирования действует тогда, когда Президента
в Парламенте поддерживает твердое (абсолютное или превышаю-
щее абсолютное) большинство (нынешняя ситуация в Грузии), или
тогда, когда у него такого большинства нет, но создается коалици-
онное Правительство. Если у Президента нет необходимой под-
держки или желания сформировать коалиционное Правительство,
формирование Правительства может проходить в следующей после-
довательности:
•	первые три действия те же, что и в первом варианте;
•	Правительство, представленное в первый раз, не получило
доверия Парламента;
•	Президент вторично представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
•	Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
•	Президент в третий раз представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
•	Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и про-
грамме Правительства;
•	Президент или а) представит новую кандидатуру Премьер-
министра или б) распустит Парламент, назначит Премьер-
министра, а Премьер-министр с согласия Президента — ос-
тальных членов Правительства.
Состав и структура Правительства Грузии. Основными консти-
туционными фигурами в составе Правительства являются Премьер-
министр и министры.
2 Конституционные основы органов государственной власти...	85
В Конституции (ст. 79) Премьер-министр дефинируется как
Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, полно-
мочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именует его
руководителем Правительства. В составе Правительства может быть
один или несколько государственных министров, которых можно
отнести к категории министров без портфеля. Премьер-министр
может возложить на одного из них обязанности первого вице-
премьера. на одного или нескольких — обязанности вице-премьера.
Правительство Грузии может функционировать в «бицсфаль-
ном» формате. Глава государства для обсуждения особо важных го-
сударственных вопросов может созвать Правительство, председа-
тельствовать на его заседаниях, принятые здесь решения оформлять
своими актами. Вместе с тем заседания Правительства может вести
и Премьер-министр.
Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено испол-
нительной ветви власти Правительство является opianoxi общей
компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с за-
коном, функционирование всей системы органов исполнительной
власти и отдельных ее подразделений. С этой целью Правительство
контролирует и координирует деятельность министерств и ве-
домств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны
и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет
управление государственным имуществом, реализацию права зако-
нодательной инициативы, разработку и осуществление правительст-
венной программы. Как часть единой системы госорганов Прави-
тельство разрабатывает и по согласованию с Президентом представ-
ляет Парламенту для утверждения проект государственного бюдже-
та, участвует в выработке и осуществлении экономической полити-
ки государства, осуществляет другие установленные законодатель-
ством полномочия.
Согласно Конституции (ст. 78.1) Правительство ответственно
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя со-
вершенно очевидно, что степень ответственности перед ними раз-
лична.
Степень ответственности Правительства перед Президентом
характеризуется следующими обстоятельствами:
•	Правительство снимает полномочия только перед Президен-
том;
•	Президент может по собственной инициативе отправить в от-
ставку Правительство в целом, министров внутренних дел и
обороны;
86
I Кратология: органы государственной власти
•	Президент может приостановить действие или вовсе отменить
акты Правительства;
•	Президент может созвать Правительство, председательство-
вать на его заседании и принятые решения оформить своими
актами;
•	Президенту принадлежит последнее слово при формировании
Правительства и определении ею программы.
Степень ответственности Правительства перед Парламентом
ниже, хотя Парламент Грузии обладает вроде бы всеми теми кон-
трольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно
действующей системе разделения властей; Парламент участвует в
формировании Правительства, вправе отказать ему в доверии или
выразить ему недоверие, посредством закона отменить (признать
утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с
исполнением госбюджета или правительственной программы, сме-
стить с должности члена Правительства путем процедуры импич-
мента и т.д.
При оценке норм об ответственности Правительства не следует
забывать, что в основном это меры политической ответственности,
и их реализация во многом зависит от воли Президента и наличия в
Парламенте серьезных оппозиционных по отношению к Президен-
ту политических сил.
Судебная власть. Учредители Конституции исходили из того,
что качества и свойства судебной власти система судов приобретает
лишь в том случае, если они своей деятельностью могут предотвра-
тить ошибки и злоупотребление властью со стороны Президента и
Парламента, могущие привести к вторжению государства на терри-
торию свободы человека. Особые надежды при этом возлагались на
Конституционный суд.
Состав и формирование Конституционного суда Грузии. Кон-
ституционный суд Грузии состоит из 9 членов. Учредители Кон-
ституции закрепили способ его формирования, редко встречаю-
щийся на практике и на первый взгляд кажущийся упрощенным.
В юридической литературе этот способ иногда называют полити-
ческим. Заключается он в том, что в формировании суда участ-
вуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов
суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Вер-
ховный суд Грузии (трех членов суда назначает Пленум Верхов-
ного суда).
Срок полномочий судей — 10 лет, повторное избрание не до-
пускается, членом Конституционного суда Грузии может быть до-
2 Конституционные основы органов государственной власти...	87
стигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образо-
вание гражданин Грузии.
Высшими должностными лицами суда являются председатель,
два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии.
Председателя по согласованному предложению Президента Грузии,
Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда
Грузии на 5 лет, без права повторного избрания, из числа членов
суда выбирает Пленум Конституционного суда.
Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение все-
го срока полномочий, несовместимость его должности с любой оп-
лачиваемой должностью, императивное требование нс только не
быть членом политической партии, но вообще заниматься полити-
ческой деятельностью. В отличие от других государственно-
политических должностных лиц (Президент Грузии, член Прави-
тельства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты кон-
троля и др.), судьи конституционного суда не подлежат ответствен-
ности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания
для досрочного прекращения их полномочий1, этот вопрос решает
сам Конституционный суд. Его структура состоит из пленума и двух
коллегий.
В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет
Председатель Конституционного суда Грузии. В состав коллегий
входят по 4 члена суда, а его заседания ex officio (по должности)
ведут заместители председателя суда.
Наличие в структуре суда пленума и коллегий не означает дей-
ствия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как
конституционный суд. решения коллегий и пленума равнозначны.
За малым исключением подведомственные им вопросы не пересе-
каются, поскольку каждая из них (т.е. пленум и коллегия) имеют
собственный круг подведомственных вопросов.
Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии яв-
ляются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило,
численностью не менее одной пятой состава). Правительство Гру-
зии, суды обшей юрисдикции. Народный Защитник Грузии, граж-
данин Грузии, проживающий в Грузии иностранец или лицо без
гражданства, юридические лица Грузии.
1 Такими основаниями являкпея смерть судьи, признание судьи умершим hi и
без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение 6 месяцев он не
moi ясно шять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей,
нарушил правило несовместимости, разгласит тайну совещательной комнаты,
совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отноше-
нии него вступил в законную силу обвинительный приговор суда
88
I Кратология: органы государственной власти
Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна,
охватывает практически все сферы деятельности государства. Суд
принимает решения о конституционности конституционного со-
глашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Гру-
зии, актов высших представительных органов автономий1, рас-
сматривает споры о конституционной компетенции органов госу-
дарства, дела о конституционности создания и деятельности поли-
тических объединений граждан, рассматривает вопросы конститу-
ционности международных договоров и соглашений1 2 и по иску
физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении
закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и
свобод.
Кроме того. Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в
скромных пределах) рассматривать дела о конституционности
выборов и референдума. К «спящим» полномочиям суда можно
отнести его обязанность дачи заключений о нарушении опреде-
ленными должностными лицами Конституции в процедуре им-
пичмента.
Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Кон-
троль. осуществляемый Конституционным судом Грузии, имеет ре-
прессивный характер3: решение суда окончательно, признанный
неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта)
теряет юридическую силу с момента опубликования соответствую-
щего решения суда.
Суды общей юрисдикции в Грузии4. Несмотря на важность Кон-
ституционного суда Грузии, основным компонентом, по которому
судят о качестве судебной системы Грузии, являются суды общей
юрисдикции.
Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основными це-
лями осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы явля-
ются учреждение независимой судебной системы и обеспечение
се эффективного функционирования. Будет преувеличением ут-
1 В оиюшенип этих актов в настоящее время осуществляется не только нормо-
контроль. но и так называемый формальный контроль, т е. устанавливается кон-
ституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу этих
актов.
2 В отношении международных доюворов осуществляется как превентивный,
так и последующий контроль
1 Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно
не имеет обязательной силы для Парламента.
4 Законодательство Грузии именуют суды этой категории общими судами. В дан-
ной работе оба словосочетания применяются как равнозначные.
2 Конституционные основы органов государственной власти...
89
верждать. что эти цели полностью достигнуты, но определенные
меры в этом направлении, без сомнения, осуществлены. В част-
ности:
•	для претворения в жизнь последовательного инстанцирования
осуществлена институционная реформа судебной системы:
•	более совершенной стала процедура подбора и назначения
суде и:
•	существенно возросла роль opiaHa судейского самоуправле-
ния;
•	обеспечивается углубленная специализация судей;
•	более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией в
судах;
•	усилены гарантии социальной защиты судей!, материально-
технические и финансовые гарантии деятельности судов.
Система общих судов в Грузии. На современном этапе систему
общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды,
апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.
До 2005 г. во всех районах и городах, нс имеющих районного
деления, действовали районные (городские) суды (более 80). На со-
временном этапе судебной реформы предполагается создание
21 укрупненного районного (городского) суда, где по первой инстан-
ции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции админи-
стративные, гражданские и уюловные дела.
Следующее звено судебной системы — это два апеияционных
суда в г. Тбилиси (64 судьи) и в г. Кутаиси (34 судьи). Эти суды в
порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы
на решения районных (городских) судов. С целью квалифициро-
ванного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных су-
дах созданы следующие специализированные палаты:
•	палата по гражданским делам;
•	палата по уголовным делам;
•	палата по административным делам:
•	следственная палата.
На вершине системы общих судов находится Верховный суд
Грузии.
Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Вер-
ховный суд Грузии состоит из председателя и членов суда, кото-
рых по представлению Президента Грузии большинством списоч-
ного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парла-
мент Грузии.
90
I Кратология: органы государственной власти
Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии,
достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое обра-
зование, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий го-
сударственным языком и сдавший судейский квалификационный
экзамен.
В Верховном суде Грузии действуют'
•	палата по гражданским делам, дезам предпринимательства и
по банкротству;
•	палата по административным и иным категориям дел;
•	палата по уголовным делам;
•	большая палата;
•	дисциплинарная палата;
•	пленум.
Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного
судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.
Большая пшата создается для рассмотрения особо сложных или
имеющих значение для укоренения единообразной судебной прак-
тики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховно-
го суда Грузии, председатели палат верховного суда и не менее 12
избранных пленумом членов верховного суда. Конкретные дела
большая палата рассматривает в составе 9 судей.
Пленум Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель
и заместители Председателя Верховного суда Грузии, все члены
Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского
апелляционных судов. Пленум не является судебной инстанцией и
созывается для решения организационных вопросов и для реализа-
ции некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение
вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представления,
подготовка и передача в Парламент заключения, предусмотренного
процедурой импичмента, избрание трех членов Конституционного
суда Грузии и т.д.
Обеспечение деятельности общих судов в Грузии. Для полно-
ценной реализации функций судебной власти необходимо обес-
печение судов необходимого уровня и качества финансовыми,
кадровыми, материально-техническими мерами. До принятия
ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов
возлагалось на министерство юстиции и его местные органы. В
1995—2007 гг. организационное и ресурсное обеспечение судов
осуществляли Президент Грузни, Парламент Грузии и конферен-
ция судей Грузии.
Существенно изменилось положение в настоящее время, выра-
зившееся в том, что:
2 Конституционные основы органов государственной власти..	91
•	в обеспечении деятельности судов значительно возросла роль
органа судейского самоуправления — Совета юстиции, кото-
рый более не является совещательным органом Президента
Грузии, он приобрел статус конституционного органа и те-
перь именуется Высшим советом юстиции Грузии;
•	большую часть состава Высшею совета юстиции составляют
избранные конференцией общих судов Грузин судьи;
•	в Высшем совете юстиции Грузии председательствует Предсе-
датель Верховного суда Грузии;
•	Высший совет юстиции самостоятельно решает вопросы
назначения и отрешения от должности судей1, учреждения
судов и определения их территориальной подведомствен-
ности, осуществления дисциплинарного производства в
отношении судей, разработки бюджета судебной власти и
контроля за его осуществлением в судах, руководства выс-
шей школой юстиции и департаментом общих судов и др2.
1 Кроче Председателя и членов Верховною суда Грузии.
- Более подробно см.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для
вузов / Под рсд. В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С. Прудникова. 2-е изд., псрс-
раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 681—719.
Глава 3
Конституционное регулирование статуса
власти в зарубежных странах
Теперь рассмотрим интересующие нас аспекты на базе конституций
ряда крупнейших государств дальнего зарубежья, в первую очередь
обратимся к опыту' Соединенных Штатов Америки.
Разумеется, речь идет об основополагающих моментах, характе-
ризующих проблему конституционного регулирования статуса вла-
сти в целом, в первую очередь государственной власти. Тем более,
когда речь идет о Конституции такой сверхдержавы, одного из
крупнейших государств мира — Соединенных Штатов Америки1.
Мы рассматриваем те аспекты содержания Конституции США.
которые в совокупности характеризуют организацию и функциони-
рование власти в этой ведущей стране западного мира
Конституция США отличается от других конституций сущест-
венной спецификой: в ней нет однозначных, однолинейных харак-
теристик власти в целом, как, впрочем, и особенностей основных
ветвей власти, многое преподносится не прямолинейно, «прозрач-
но». а в известной мере — даже иносказательно, чему активно слу-
жат поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки (по-
правки I—XXVII).
Мы предлагаем читателю вариант обзора наиболее существен-
ных, ведущих положений и норм, касающихся конституционного
регулирования статуса власти, столь существенных, актуальных для
формирования и функционирования кратологии.
В этом плане выделяем следующее.
Во-первых, это ст. 1 (раздел I), в которой установлено, что все
законодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соеди-
ненных Штатов, состоящему из Сената и Палаты представителей.
В разделе II содержится характеристика Палаты представителей
как представительного органа государственной власти.
1 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред.
В.О. Лучина. Г.А. Василевича. А.С Прудникова. 2-е изд., персраб. и доп. М.:
ЮПИТИ-ДАПА: Закон и право. 2009. С. 481—504.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 93
Палата представителей состоит из членов, выбираемых один раз
в два года населением в отдельных штатах; избиратели в каждом
штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирате-
лям более многочисленной палаты законодательного собрания шта-
та. Ни одно лицо не может быть представителем, если оно не дос-
тигло возраста 25 лет, не было в течение семи лет гражданином Со-
единенных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Раздел III Конституции определяет статус Сената Соединенных
Штатов Америки. В его состав входят по два сенатора от каждого
штата, избираемых законодательными собраниями соответствую-
щих штатов на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.
Когда сенаторы соберутся после первых выборов, они должны
быть разделены па три по возможности равные группы. Места се-
наторов первой группы становятся вакантными по истечении вто-
рого года; второй группы — по истечении четвертого года, третьей
группы — по истечении шестого года, так, чтобы одна треть сена-
торов могла быть переизбрана один раз в два года1 Если вследствие
отставки или по другой причине вакансии откроются во время пе-
рерыва в работе Законодательного собрания какого-либо штата,
исполнительная власть штата может произвести временные назна-
чения до следующей сессии Законодательного собрания, которое
таковые вакансии заполнит.
Ни одно пню не может быть сенатором, если оно не достигло
возраста 30 лет, не было в течение девяти лет гражданином Соеди-
ненных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Вице-президент Соединенных Штатов является председателем
Сената, однако участвовать в голосовании может лишь в тех случа-
ях, когда голоса сенаторов делятся поровну. Сенат выбирает других
своих должностных лиц, а также в отсутствие Вице-президента пли
когда последний исполняет обязанности Президента Соединенных
Штатов, Председателя pro tempore.
Только Сенат имеет исключительное право рассматривать все
дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы прино-
сят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматрива-
ется дело Президента Соединенных Штатов, председательствует
1 Исюрические и политические особенности формирования представительных
органов власти в США и сущностные аспекты демократии Америки в целом см.:
Токвигъ Агексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда
Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. С. 554.
94
I Кратологии: органы государственной власти
Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия
двух третей присутствующих сенаторов.
Приговор по делам импичмента ограничивается отстранением
от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо
почетную, официальную или приносящую доход должность на
службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужденное таким об-
разом, тем не менее, может в соответствии с Законом подлежать
привлечению к уголовной ответственности, суду и наказанию по
приговору суда.
Рассмотрим компетенцию Конгресса США. Он имеет право:
•	устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы,
для того чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную
оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов;
причем все сборы, пошлины н акцизы должны быть единооб-
разны повсеместно в Соединенных Штатах;
•	заключать займы от имени Соединенных Штатов;
•	регулировать торговлю с иностранными государствами, между
отдельными штатами и с индейскими племенами;
•	устанавливать повсеместно в Соединенных Штатах единооб-
разные правила натурализации и принимать единообразные
законы по вопросу о банкротствах;
•	чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность ино-
странной монеты, устанавливать единицы весов и мер;
•	предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг н
находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;
•	создавать почтовые службы и почтовые пути;
•	содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя
на определенный срок за авторами и изобретателями исклю-
чительные права па их сочинения и открытия;
•	учреждать суды, подчиненные по отношению к Верховному
суду;
•	определять и карать акты пиратства, тяжкие преступления,
совершаемые в открытом море, и преступления, предусмот-
ренные международным правом;
•	объявлять войну, выдавать свидетельства па каперство и ре-
прессалии и устанавливать правила относительно захватов
трофеев на суше и на воде;
•	формировать и обеспечивать армии, но ассшнования на эти
цели не должны выделяться более чем на двухлетний срок;
•	создавать и содержать флот;
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 95
•	издавать правила по организации сухопутных и морских сил и
управлению ими:
•	предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения
исполнения законов Союза, подавлению мятежей и отраже-
ния вторжений;
•	предусматривать меры по организации, вооружению и обуче-
нию милиции и руководству той ее частью, которая может
быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя
за штатами право назначения должностных лиц и организа-
ции подготовки милиции в соответствии с требованиями,
предпнеа!111 ыми Копгрессом;
•	осуществлять во всех случаях исключительные законодатель-
ные полномочия в отношении округа (не превышающего де-
сяти квадратных миль), каковой, будучи уступлен отдельными
штатами и принят Конгрессом, станет местом пребывания
Правительства Соединенных Штатов; осуществлять подобную
власть в отношении всех земель, приобретенных с согласия
Законодательного собрания штата, в котором эти земли нахо-
дятся, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов,
верфей и других потребных сооружении;
•	издавать все законы, каковые будут необходимы и уместны
для приведения в действие вышеперечисленных полномочий
и всех других полномочии, предоставленных настоящей Кон-
ституцией Правительству Соединенных Штатов пли какому-
либо департаменту, или его должностному лицу.
Особые характер и значимость имеют положения и нормы,
посвященные статусам исполнительной власти и Президента
США1.
Этим вопросам посвящены ст. II, разделы 1—4 Конституции
США. Исполнительная власть предоставляется Президенту' Со-
единенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в тече-
ние четырехлетпего срока. Вице-президент выбирается па тот же
срок.
1 Сахаров И.А. Инсппуг президентства в современном мире. М. Юрид. лит..
1994. С. 176; Институты конституционного права иностранных государств /
Отв. ред. Д.А. Ковачсв. М.. Городси-нздат. 2002. С. 496; Парюченты. М.: Про-
цесс. 1967. С. 512; Парламенты мира' Сб. М.: Интерпракс, 1991; Уилсон Дж.
Американское правительство. Пер. с ain.i. М.. Издатс 1ьская ipynna * Прогресс».
«Универе», 1995. С. 512; Дегтев ГВ. Конституционно-правовой статус Прези-
дентов Российской Федерации и США сравнительно-правовой анализ. М.:
Юристь, 2003.
96
I Кратологии: органы государственной власти
Статус Президента США характеризуется следующими чертами.
Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина
Соединенных Штатов па момент принятия Конституции, не под-
лежит избранию на должность Президента, равно как не подлежит
избранию па эту должность какое-либо лицо, не достигшее возрас-
та 35 лет и не проживавшее постоянно в течение 14 лет в Соеди-
ненных Штатах.
В случае отрешения Президента от должности или его смерти,
отставки либо неспособности осуществлять полномочия и обязан-
ности названной должности таковые переходят к Вице-президен-
ту; в случае отстранения, смерти, отставки или неспособности как
Президента, так и Вице-президента Конгресс может принять за-
кон, указывающий, какое должностное лицо будет действовать в
качестве Президента; такое должностное лицо выполняет соответ-
ствующие обязанности, пока не устранена причина неспособности
Президента выполнять свои обязанности или не избран новый
Президент.
Президент в установленные сроки получает за свою службу воз-
награждение, каковое пс может быть ни увеличено, пи уменьшено
в течение периода, па который он был избран, и в пределах этого
периода он не может получать никаких иных доходов от Соединен-
ных Штатов или какого-либо из штатов.
Перед вступлением в должность Президент приносит следую-
щую присягу или дает следующее торжественное обещание: «Я тор-
жественно клянусь (или обещаю), что буду честно исполнять обя-
занности Президента Соединенных Штатов и в полную меру сил
своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Со-
единенных Штатов».
Президент является главнокомандующим армии и флота Со-
единенных Штатов и милиции отдельных штатов, когда она призы-
вается на действительную службу Соединенных Штатов; он может
потребовать от высшего должностного лица в каждом из исполни-
тельных департаментов мнение в письменном виде по любому во-
просу, касающемуся его должностных обязанностей; он имеет пра-
во даровать отсрочку исполнения приговора, а также помилование
за преступления против Соединенных Штатов, кроме как по делам
импичмента1
1 Дегтев ГВ. Конституционно-правовом статус Президентов Российской Феде-
рации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристь, 2003. С 159.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 97
Ом имеет право по совету и с согласия Сената заключать ме-
ждународные договоры при условии их одобрения двумя третями
присутствующих сенаторов; он по совету и с согласия Сената
назначает послов, других официальных представителей и консу-
лов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Со-
единенных Штатов, назначение которых Конституцией не преду-
сматривается в ином порядке и должности которых устанавлива-
ются законом; но Конгресс может законом предоставить право
назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет
уместным, Президенту единолично, судам или главам департа-
ментов1.
Президент имеет право заполнять все вакансии, открывающиеся
в период между сессиями Сената, выдавая удостоверения на долж-
ности, срок действия которых истекает в конце следующей сессии
Сената.
Президент периодически дает Конгрессу информацию о поло-
жении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, кото-
рые он сочтет необходимыми и целесообразными; он может в чрез-
вычайных случаях созвать обе палаты или любую из них, а в случае
разногласий между палатами по поводу времени переноса заседа-
ний он может перенести их сам на такое время, какое сочтет уме-
стим; он принимает постов и других официальных представите-
лей; он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись,
и удостоверяет в должности всех должностных лиц Соединенных
Штатов.
Президент, Вице-президент и все гражданские должностные
лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности
после осуждения в порядке импичмента за государственную изме-
ну, взяточничество изи другие тяжкие преступления и проступки.
Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному
Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс мо-
жет время от времени учреждать. Судьи как Верховного, так и ни-
жестоящих судов занимают свои должности до тех пор, пока ведут
себя безупречно, и в установленные сроки получают за свою службу
вознаграждение, которое не может быть уменьшено во время пре-
бывания в должности.
1 Раздеишная демократия Сотрудничество и конфликт между Президентом и
Конгрессом Пер с англ. / Под общ. рсд. Дж. Тарбсра. М.. Издательская группа
«Прогресс», «Универе», 1994. С. 416.
98
I Кратологии: органы государственной власти
Судебная власть распространяется на все дела, основанные па
праве и справедливости, возникающие па основе настоящей Кон-
ституции, законов Соединенных Штатов и международных дого-
воров, которые заключены или будут заключены от их имени; на
все дела, касающиеся послов, других официальных представителей
и консулов; па все дела адмиралтейства и морской юрисдикции;
на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на
споры между двумя или более штатами; между каким-либо штатом
и гражданами другого штата, между гражданами различных шта-
тов, между гражданами одного штата, претендующими на земли,
предоставляемые другими штатами, и между штатом или гражда-
нами оного и иностранными государствами, гражданами или под-
данными.
Таким образом, в вышеназванных статьях, разделах и нормах
установлены конституционные основы организации и функциони-
рования трех основных ветвей] государственной власти: законода-
тельной, представительной власти: исполнительной власти, судеб-
ной власти, а также статус власти Президента США, частично и
Вице-президента США.
Все вышесказанное служит непосредственным и ведущим вкла-
дом Конституции США в формирование и функционирование кра-
тологии, причем с учетом своеобразий, особенностей статуса: орга-
нов законодательной, представительной власти; исполнительной
власти; судебной власти; института Президента Соединенных Шта-
тов Америки, которые (особенности) закреплены в Конституции
США и имеют, таким образом, конституционный характер
Теперь рассмотрим опыт Федеративной Республики Германии.
В Основном законе Федеративной Республики Германии
(23 мая 1949 г.), в акте, являющемся по существу Конституцией
ФРГ, регулируются наиболее существенные, ведущие вопросы н
аспекты организации и функционирования власти в этой стране.
Выделим наиболее существенные, главные моменты.
В преамбуле Основного закона говорится о том, что немецкий
народ в силу своей учредительной власти принял Основной закон.
В ст. 20 устанавливается, что Федеративная Республика Герма-
нии является демократическим и социальным федеральным госу-
дарством.
Вся государственная власть исходит от народа. Народ осуществ-
ляет ее на выборах, при голосовании и через специальные органы
законодательной, исполнительной власти и правосудия.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 99
Законодательство связано конституционным строем, исполни-
тельная власть и правосудие — законом и правом.
Раздеты III и IV посвящены статусу Бундесрата — представи-
тельного органа власти ФРГ, через который земли принимают уча-
стие в законотворчестве, в управлении Федерацией и в делах Евро-
пейского Союза.
В разделе V регулируется статус Федерального президента, ко-
торый избирается Федеральным собранием без прений.
В Основном 1акопе предусматривается институт контрасигна-
туры. Это означает, что для действительности указаний и распоря-
жений Федерального президента необходима их контрасигнатура
Федеральным канцлером или компетентным федеральным минист-
ром. Это не относится к назначению и увольнению Федерального
канцлера, роспуску Бундестага согласно ст. 63 и просьбам согласно
абз. 3 ст. 69.
Контрасигнатура — подпись министра на документе, переходя-
щем от Федерального президента, о том, что министр принимает на
себя юридическую и политическую ответственность за данный до-
кумент.
В политической и государственно-правовой структуре ФРГ, ор-
1анизации в ней государственной власти большую и авторитетную
роль играет Федеральное правительство.
Статус Федерального правительства определяется в разделе VI —
Федеральное правительство (ст. 62—69). Федеральное правительство
состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Фе-
деральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предло-
жению Федерального президента. Избранным считается тот, кто
собрал голоса большинства членов Бундестага. Избранный должен
получить назначение от Федерального президента.
Если предложенное лицо не избрано. Бундестаг может в тече-
ние 14 дней после выборов избрать Федерального канцлера абсо-
лютным большинством голосов своих членов. Естн в течение это-
го срока избрание не состоялось, незамедлительно проводится но-
вый тур голосования, в котором избранным считается тот, кто по-
лучил наибольшее число голосов. Если избранный собрал голоса
большинства членов Бундестага, Федеральный президент в тече-
ние семи дней после выборов должен его назначить. Если избран-
ный не получил такою большинства, то Федеральный президент
должен в течение семи дней либо назначить его, либо распустить
Бундестаг. Так что мнение, рассмотренное в правовой публици-
100
I Кратология: органы государственной власти
стике о фактическом безвластии Президента ФРГ, существенно
преувеличено!
Федеральные министры назначаются и увольняются Федераль-
ным президентом по представлению Федерального канцлера. При
вступлении в должность Федеральный канцлер и федеральные ми-
нистры приносят перед Бундестагом установленную присягу.
Федеральный канцлер устанавливает основные направления по-
литики и несет за это ответственность. В пределах этих основных
направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрас-
ли самостоятельно, под свою ответственность. При расхождении
мнений между федеральными министрами разногласия решает Фе-
деральное правительство. Федеральный канцлер ведет дела согласно
регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренно-
му Федеральным президентом. Федеральный министр обороны об-
ладает правом издания приказов и правом командования Воору-
женными силами.
Федеральный канцлер и федеральные министры не могут зани-
ма1ь никакие другие оплачиваемые должности, работать по профес-
сии. иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия
Бундестага — в состав наблюдательного совета предприятия,
имеющего целью получение прибыли.
Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру
тем. что большинством членов выберет ему преемника и обратится
к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерально-
го канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить такую
просьбу и назначить избранного.
Срок между вынесением недоверия и голосованием по нему
должен составлять 48 часов.
Важен вопрос о доверии и роспуске Бундестага. Если предло-
жение Федерального канцлера о выражении ему доверия ис встре-
чает согласия большинства членов Eyimecraia, то Федеральный
президент может, по предложению Федерального канцлера, в тече-
ние 21 дня распустить Бундестаг Право на роспуск прекращается,
как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого
Федерального канцлера. Срок между внесением предложения и го-
лосованием по нему должен составлять 48 часов.
Федеральный канцлер назначает одного из федеральных мини-
стров своим заместителем. Полномочия Федерального канцлера
или федерального министра заканчиваются в любом случае с пер-
вым заседанием нового Бундестага, а полномочия федерального
3.	Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 101
министра — также при всяком прекращении полномочий Феде-
рального канцлера.
Федеральные! канцлер по просьбе Федерального президента, а
федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Фе-
дерального президента обязаны продолжать ведение дел впредь до
назначения их преемника.
Интерес представляют нормы, устанавливающие порядок регу-
лирования шконодательной инициативы и законодательного про-
цесса.
Земли имеют право законодательства в той мере, в какой Ос-
новным законом законодательные полномочия предоставлены Фе-
дерации (ст. 70).
Разграничение компетенции Федерации и земель определяется
согласно предписаниям Основного закона об исключительной и
конкурирующей законодательной компетенции. Далее определяется
исключительная законодательная компетенция Федерации.
В сфере исключительной законодательной компетенции Феде-
рации земли обладают полномочиями лишь тогда и постольку, ко-
гда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным за-
коном (ст. 71).
В сфере конкурирующей законодательной компетенции (ст 72)
земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и
постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими за-
конодательными правами.
В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если
существует необходимость в федеральном законодательном регули-
ровании в целях обеспечения единообразных условий жизни на
территории Федерации или сохранения правового и экономическо-
го единства в общегосударственных интересах.
Федеральным законом может быть установлено, что федераль-
ное законодательное регулирование, в котором более нет необходи-
мости в смысле абз. 2 ст. 72. может быть заменено правом земли.
Статья 73 закрепляет норму об исключительной законодатель-
ной компетенция Федерации. Она обладает ею по следующим во-
просам:
•	иностранные де ia, а также оборона, включая защиту граж-
данского населения;
•	гражданство в Федерации;
•	свобода передвижения, паспортный режим, иммиграция и
эмиграция, выдача лиц другим государствам;
102
I Кратология: органы государственной власти
•	валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и
весов, а также установление точного времени;
•	таможенное и торговое единство территории, договоры о тор-
говле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот
товаров и платежей с заграницей!, включая таможенную и по-
граничную охрану;
•	воздушное сообщение;
•	железнодорожное сообщение, которое полностью или боль-
шей частью является собственностью Федерации (железнодо-
рожное сообщение Федерации), строительство железных до-
рог, поддержание в надлежащем состоянии железнодорожных
путей Федерации, а также взимание платы за использование
железных дорог;
•	почта, телефонная связь;
•	правовое положение лиц. находящихся на службе Федера-
ции и непосредственно федеральных корпораций публично-
го права;
•	правовая охрана промышленной собственности, авторского
права и правоиздаиия.
Стоит обратить внимание на сотрудничество Федерации и зе-
мель:
•	в области уголовной полиции;
•	для охраны основ свободного демократического строя, суще-
ствования и безопасности Федерации или земли;
•	для зашиты от возможных устремлений путем насилия или
действий, направленных на подготовку таких действий на
территории Федерации, нанести ущерб международным инте-
ресам Федеративной Республики Германии, а также учрежде-
ние федерального ведомства уголовной полиции и борьба с
международ! юй преступностью.
Конкурирующая законодательная компетенция распространяет-
ся на следующие области:
•	гражданское право, уголовное право и исполнение пригово-
ров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат
и юридическая консультация;
•	акты гражданского состояния;
•	право на создание объединений и на проведение собраний;
•	право иностранцев на пребывание и поселение;
•	законодательство об оружии и взрывчатых веществах;
•	дела, связанные с беженцами и лицами, лишенными граж-
данства;
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 103
•	государственное социальное обеспечение;
•	ущерб, нанесенный военными действиями, и его возмещение:
•	обеспечение инвалидов войны, оставшихся в живых жертв
войны и попечение о бывших военнопленных;
•	могилы павших воинов, могилы других жертв войны и жертв
тирании;
•	хозяйственное право (горное дело, промышленное 1Ь, энерге-
тическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность,
торювля, банковское и биржевое дело, частное страхование);
•	производство и использование ядерной энергии в мирных це-
лях, сооружение и эксплуатация установок, предназначенных
для этих целей, зашита от опасностей, возникающих при вы-
свобождении ядерной энергии или вследствие ионизирующе-
го излучения, и утилизация радиоактивных материалов;
•	трудовое право, включая организацию производства, охрану
труда и посредничество по найму, а также социальное страхо-
вание. включая страхование по безработице;
•	регулирование субсидий иа образование и содействие науч-
ным исследованиям;
•	право принудительного отчуждения, поскольку оно касается
дел, упомянутых в ст. 73 и 74;
•	передача земель, природных боннсгв и средшв произволе 1ва
в общественную собственность или в другие формы общест-
венного хозяйства;
•	предотвращение злоупотреблений олигархами;
•	содействие производству в сельском и лесном хозяйстве;
обеспечение питания, ввоз и вывоз продукции сельского и
лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и в при-
брежных водах, охрана побережья;
•	оборот земельных участков, право на землю (без права разра-
ботки ее), аренда в сельском хозяйстве, вопросы, связанные с
жильем, расселением и общежитиями;
•	меры, направленные против инфекционных заболеваний,
представляющих опасность для людей и животных, допуск к
профессии врача и другим профессиям, связанным с лечени-
ем и врачеванием, обращение с лекарствами, лечебными и
наркотическими средствами и ядами;
•	хозяйственное обеспечение больниц и регулирование тарифов
за предоставляемую в них помощь;
104
I Кратологии: органы государственной власти
•	зашита в обороте продовольствия и деликатесов, предме-
тов первой необходимости, фуража, семенного и посадоч-
ного материала для сельского и лесного хозяйства, зашита
растений от болезней и вредителей, а также охрана жи-
вотных;
•	навигационные знаки, судоходство по внутренним водам, ме-
теорологическая служба, морские каналы и внутренние вод-
ные пути общего значения;
•	дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и
поддержание автострад, а также взимание и распределение
сборов за использование общественных дорог транспортными
средствами;
•	рельсовые пути, нс являющиеся федеральными железными
дорогами, за исключением фуникулеров;
•	уничтожение отходов, охрана воздуха от загрязнения и борьба
с шумом;
•	ответственность государства за ущерб, возникший вследствие
действия государственного органа или государственного слу-
жащего, и др.
•	искусственное оплодотворение человека, исследование и ис-
кусственное применение генетической информации, а также
регулирование трансплантаций органов и тканей.
В Конституции регламентируются вопросы исполнения законов
и статуса, полномочия федеральной администрации, полномочия
исполнительной власти земель (ст. 83); управление землями и
федеральный надзор (ст. 84); ст. 86—87 соответственно закреп-
ляют нормы о собственной федеральной администрации; о пред-
метах ведения собственной федеральной администрации.
Судебная власть и правосудие регламентируются нормами
раздела IX. При этом судебная власть вверяется судьям, она
осуществляется Федеральным конституционным судом, феде-
ральными судьями, предусмотренными в Основном законе, и
судами земель.
Как видно из приведенных положений, фрагментов и норм Ос-
новного закона, характер, разновидности, компетенция органов
законодательной, исполнительной, судебной власти, т.е. основных
конституционных институтов (их совокупность), обладают сущест-
венной спецификой, влияющей и обусловливающей заметные ин-
ституционные своеобразия, которые должны быть отражены, учи-
3.	Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 105
тываться при формулировании концепции обшей теории органов
государствен ной власти.
Много интересных моментов и особенностей имеется в плане
конституционного регулирования в Конституции Французской Рес-
публики (1958 г.) относительно характеристики власти, особенно-
стей ее статуса, организации и функционирования в этом одном из
наиболее демократических государств западною мира.
Рассмотрим некоторые аспекты интересующей нас проблемы.
В соответствии со ст. 1 Конституции Франция является недели-
мой, светской, социальной, демократической Республикой.
Непосредственное, достаточно емкое и глобальное определение
содержится в разделе I — О суверенитете, в ст. 2: «Девиз Республи-
ки — «Свобода, Равенство, Братство». Ес принцип: правление па-
рода, народом и для парода, т.е. в совершенном виде, в однознач-
ной и одновременно полифункциональнои форме закреплены суб-
станциониая идея, полное и беспрекословное народовласiне, во-
площенная демократия.
В ст. 3 развивается глубокий демократизм Конституции Фран-
цузской Республики в формуле: национальный суверенитет при-
надлежит народу, который осуществляет его через своих предста-
вителей и путем референдума, т.е. идея народного представитель-
ства получает предпочтительное конституционное юридическое
закрепление.
Большое внимание в Конституции уделено статусу Президента
Республики. Выделим некоторые фрагменты (ст. 5—19):
•	Президент Республики следит за соблюдением Конститу-
ции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное
функционирование публичных властей, а также преемст-
венность государства. Он явзяется гарантом национальной
независимости, целостности территории, соблюдения меж-
дународных договоров;
•	Президент Республики избирается на пять лет всеобщим
прямым голосованием. Условия применения статьи устанав-
ливаются органическим законом;
•	Президент Республики назначает Премьер-министра. Он пре-
кращает его полномочия по заявлению последнего об отстав-
ке Правительства. По представлению Премьер-министра Пре-
зидент назначает других членов Правительства и прекращает
их полномочия. Президент Республики прсдседатетьствуст в
Совете министров;
106
I Кратология: органы государственной власти
•	Президент Республики промульгирует законы в течение 15 дней,
следующих после передачи их Правительству. Он может до
истечения этого срока потребовать от Парламента нового об-
суждения закона или некоторых его статей. В этом новом об-
суждении ему не может быть отказано;
•	Президент Республики по предложению Правительства во
время сессии Парламента или по совместному предложению
обеих палат, публикуемых в «Журналь оффисьель», может пе-
редать на референдум любой законопроект, касающийся ор-
ганизации публичных властей, реформ, относящихся к сфере
социальной и экономической политики и содействующих им
публичных служб, а также разрешающий ратификацию меж-
дународного договора, который, не противореча Конститу-
ции, влиял бы иа функционирование государственных инсти-
тутов;
•	если Правительство выдвигает предложение провести рефе-
рендум. то оно делает перед каждой из двух палат заявление с
его последующим обсуждением;
•	если законопроект одобрен на референдуме, то Президент
Республики промульгирует закон в течение 15 дней, которые
следуют после объявления результатов референдума;
•	Президент Республики может после консультаций с Премьер-
министром и председателями палат объявить о роспуске На-
ционального собрания. Всеобщие выборы проводятся не ра-
нее, чем через 20 и не позднее, чем через 40 дней после рос-
пуска;
•	Национальное собрание собирается, в соответствии с законо-
дательством Французской Республики, во второй четверг по-
сле выборов. Если это заседание окажется вис обычных сро-
ков проведения сессий, то эта сессия, открывшаяся по праву,
длится 15 дней. В течение года, следующего за этими выбо-
рами, новый роспуск невозможен;
•	Президент Республики подписывает ордонансы и декреты,
обсужденные Советом министров. Он назначает на государст-
венные |ражданские и военные должности;
•	государственные советники, великий канцлер ордена Почет-
ного легиона, послы и чрезвычайные посланники, старшие
советники Счетной палаты, префекты, представители Прави-
тельства в заморских территориях, генералы, ректоры акаде-
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 107
мий, директоры центральных ведомств назначаются Советом
министров;
•	органический закон устанавливает другие должности, назна-
чение на которые производится Советом Министров, а также
условия, при которых полномочия Президента Республики
назначать должностных лиц могут быть им делегированы для
осуществления от его имени;
•	Президент Республики аккредитует послов и чрезвычайных
посланников в зарубежных государствах: иностранные послы
и чрезвычайные посланники аккредитуются при нем;
•	Президент Республики является главой Вооруженных сил. Он
председательствует в высших советах и комитетах националь-
ной! обороны;
•	когда институты Республики, независимость нации, цело-
стность ее территории или выполнение ее международных
обязательств оказываются под серьезной и непосредствен-
ной угрозой и нормальное функционирование конституци-
онных государственных властей прервано, Президент Рес-
публики после официальных консультаций с Премьер-
министром, с председателями палат, а также с Конституци-
онным советом принимает меры, которые диктуются этими
обстоятельствами. Он информирует об этом нацию посла-
нием;
•	во время осуществления чрезвычайных полномочий Нацио-
нальное собрание не может быть распушено;
•	Президент Республики осуществляет право помшювания;
•	Президент Республики обращается к обеим палатам Парла-
мента посредством посланий, которые зачитываются от его
имени и ни при каких обстоятельствах не подлежат обсуж-
дению;
•	акты Президента Республики, за исключением предусмотрен-
ных в ст. 8 (абз. I), 11, 12, 16. 18, 54, 56 и 61, контрактуют-
ся Премьер-министром, а в случае необходимости — соответ-
ствующими министрами;
•	из многогранного статуса Президента Республики может быть
сделан вывод о том, что Франция — это полупрезидентская
Республика со своими существенными особенностями.
108
I Кратология: органы государственной власти
которые относятся к сфере соотношения статусов Президента,
Правительства. Парламента Республики1.
Конечно, такой вывод не может быть однозначным и бесспор-
ным. он дискуссионен, учитывая демократическую возможность
других мнений, обобщенных суждений.
Президент Республики несет ответственность за действия, со-
вершенные им при исполнении своих обязанностей, только в
случае государственной измены. Обвинение может быть предъяв-
лено ему только обеими палатами Парламента, принявшими от-
крытым голосованием идентичное решение абсолютным боль-
шинством голосов своих членов; судит Президента Высокая па-
лата правосудия.
Важным фактором демократизации французского общества яв-
ляется Правительство страны (ст. 20—23).
В частности. Правительство определяет и проводит политику
нации; распоряжается администрацией (т.е. выполняет функции
непосредственного руководства исполнительной властью — авт.') и
Вооруженными силами.
Правительство несет ответственность перед Парламентом со-
гласно условиям и в порядке, предусмотренным ст. 49 и 50 Консти-
туции. Основной закон наделяет Премьер-министра большими
полномочиями:
•	Премьер-министр руководит деятельностью Правительства,
он несет ответственность за национальную оборону, обеспе-
чивает исполнение законов;
•	Премьер-министр может делегировать некоторые свои пол-
номочия министрам;
•	в исключительных случаях он может по специальному по-
ручению председательствовать вместо Президента на засе-
дании Совета министров, повестка дня которого заранее
определена;
•	акты Премьер-министра, в случае необходимости, контра-
сигнуются министрами, на которых возложено их испол-
нение.
1 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит, 1994.
С. 176.. Институты конституционною прав» иностранных юсударств / Огв. ред.
Д.А. Ковачев. М.: Городец-издат. 2002, С. 496: Крутоголов М.А. Парламент
Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М.: Наука, 1988.
С. 240.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 109
Функции члена Правительства несовместимы с парламентским
мандатом, с любым профессиональным представительством обще-
национального характера, со всякой государственной службой или с
занятием любой профессиональной деятельностью.
С Парламентом Республики связаны многие демократические
традиции в реализации власти народа во Франции1. Как извест-
но, Парламент состоит из Национального собрания и Сената.
Депутаты Национального собрания избираются прямым голосо-
ванием.
Сенат избирается косвенным голосованием. Он обеспечивает
представительство территориальных коллективов Республики.
Французы, постоянно проживающие за пределами Франции, пред-
ставлены в Сенате.
Органический закон устанавливает длительность полномочий
каждой палаты, число ее членов, получаемое ими вознагражде-
ние, условия избрания, режим неизбираемости и несовместимо-
сти. Член Парламента не может быть подвергнут преследованию,
розыску, аресту, задержанию или суду за высказанные им мне-
ния или голосование при исполнении своих обязанностей. Он не
может быть подвергнут аресту и иным мерам, связанным с ли-
шением или ограничением свободы, за уюловные преступления
или деликты без согласия бюро палаты, в которой он состоит.
Такого согласия не требуется в случае, когда он задержан на
месте преступления или деликта, а также окончательного осуж-
дения.
Задержание, арест, ограничения свободы или преследование
члена Парламента приостанавливаются на период сессии, если па-
лата, в которой он состоит, того потребует. Всякий императивный
мандат недействителен.
Законы принимаются Парламентом. Он устанавливает нормы,
касающиеся:
•	гражданских прав и основных гарантий, предоставляемых
гражданам для осуществления публичных свобод; обязанно-
стей, налагаемых в случае национальной обороны на граждан
лично и на их имущество;
1 Эритъе Луи История Французской революции 1848 года и Второй Республики.
В общедоступном изложении. С добавлением Б. Эйхова и Эд. Берн-штейна и с
приложением статьи Эд. Бернштейна: «От Второй Имерии до третьей Республи-
ки.» / Перевод под редакцией и с предисловием П.П. Румянцева СПб.: Изда-
ние С. Дороватского и А. Чарушникова, 1407. С. 685.
110
I Кратологии: органы государственной власти
•	гражданства, гражданского состояния и правоспособности
тип, имущественных отношений супругов, наследования и
дарения;
•	определения преступлений и деликтов и мер наказания за
них, уюловного судопроизводства; амнистии; создания новых
юрисдикций и статуса магистратов;
•	ставок и способов взимания всякого рода налогов; порядка
эмиссии денег.
Закон устанавливает также важные нормы, регламентирующие:
•	порядок выборов в палаты Парламента и в ор1аны местного
самоуправления;
•	установления категорий публичных учреждении;
•	основные гарантии, предоставляемые государственным слу-
жащим и военнослужащим;
•	национализацию предприятий и перевода имущества пред-
приятий из публичного сектора в частный.
Закон определяет основные принципы:
•	общей организации национальной обороны;
•	свободного управления местных коллективов, их компетен-
ции и доходов;
•	образования:
•	режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых
обязательств;
•	трудового права, профсоюзного права и права социального
обеспечения.
Финансовые законы определяют бюджет государства с учетом
условий и оговорок, предусмотренных органическим законом.
Право объявления войны принадлежит Парламенту. Осадное
положение объявляется Советом министров. Продление его на
срок свыше 12 дней может быть разрешено только Парламентом.
Вопросы, нс отнесенные к сфере законодательства, носят
регламентар! i ый характер.
Значительна роль Конституционного совета (раздел VII). Он со-
стоит из девяти членов, полномочия которых длятся девять лет и не
подлежат возобновлению. Конституционный совет обновляется на
одну треть каждые три года. Три его члена назначаются Президен-
том Республики, три — председателем Национального собрания,
три — председателем Сената.
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 111
Кроме девяти членов, упомянутых выше, в Конституционный
совет пожизненно входят но праву бывшие Президенты Республи-
ки. Председатель назначается Президентом Республики. Его голос
является решающим в случае разделения голосов поровну. Пост
члена Конституционного совета несовместим с постом министра
или парламентским мандатом. Друте случаи несовместимости ус-
танавливаются органическим законом.
Конституционный совет следит за правильностью избрания
Президента Республики. Он рассматривает протесты и объявляет
результаты голосования. Конституционный совет, в случае оспари-
вания, решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенато-
ров. Он осуществляет надзор за правильностью проведения рефе-
рендума и объявляет его результаты.
Органические законы до их промульгации и регламенты палат
Парламента до введения их в действие должны быть представлены
в Конституционный совет, который высказывается об их соответст-
вии Конституции
С той же целью законы до их промульгации могут быть пере-
даны в Конституционный совет Президентом Республики, Пре-
мьер-министром, председателем Национального собрания, пред-
седателем Сената, 60-ю депутатами или 60-ю сенаторами.
Положение, объявленное неконституционным, не может
быть ни промульгировано, ни введено в действие. Решения
Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обя-
зательны для публичных властей и всех органов администрации
и юстиции.
Свою специфику имеет и судебная власть (раздел VIII). Стоит
сразу отметить, что Президент Республики является гарантом не-
зависимости судебной власти. Ему помогает Высший совет маги-
стратуры. Ею возглавляет Президент Республики. Министр юсти-
ции является вице-председателем по праву. Он может замещать
Президента Республики. Высший совет магистратуры имеет в сво-
ем составе два присутствия: одно правомочно в отношении судей,
другое — в отношении должностных лиц прокуратуры.
Присутствие, правомочное в отношении судей, включает в
свой состав помимо Президента Республики и министра юсти-
ции пять членов суда и одного прокурора, одного генерального
советника, назначаемого Государственным советом, и трех офи-
циальных лиц, нс принадлежащих ни к Парламенту, ни к судеб-
ной системе, назначаемых соответственно Президентом Респуб-
112
I Кратология: органы государственной власти
лики, председателем Национального Собрания и председателем
Сената.
Никто нс может быть произвольно лишен свободы. Статус су-
дей устанавливается органическим законом. Судьи несменяемы.
Судебная власть выступает хранительницей свободы личности,
обеспечивает соблюдение этого принципа согласно условиям, пре-
дусмотренным законом.
Для более эффективной реализации судебной власти учреждает-
ся Высокая палата правосудия (раздел IX). Она состоит из членов,
избираемых в равном количестве Национальным собранием и Се-
натом из их состава после каждого полного или частичного обнов-
ления этих палат. Она избирает председателя из числа своих чле-
нов. Органический закон определяет состав Высокой палаты право-
судия, порядок ее деятельности, а также применяемую в ней судеб-
ную процедуру.
Таким образом, даже схематично выбранные из Конституции
фрагменты явно обнаруживают, выделяют и подчеркивают ведущую
роль Конституции в регламентировании статуса государственной
власти, се ветвей и основных органов, структур и институций, т.е.
определен общий вывод об особой роли Конституции Французской
Республики в формировании и функционировании кратологии
(этой страны).
Нельзя не коснуться реализации властных полномочий в Японии —
стране, находящейся вдалеке от европейских демократических тра-
диций, но представляющей уникальный опыт кратологии. Таким об-
разом, мы переместились в другой и специфический регион мира —
на Дальний Восток.
Япония — видная и интереснейшая страна со мношми особен-
ностями и своеобразиями, в том числе в сфере организации, функ-
ционирования государственной власти, ее институтов и органов,
институций и структур.
Конституция Японии промульгирована 3 ноября 1946 г.
Вступила в силу 3 мая 1947 г. В преамбуле Конституции подчер-
кивается:
«Настоящим провозглашаем, что суверенная власть принад-
лежит народу и устанавливаем эту Конституцию. Государствен-
ная власть основывается на священном доверии народа, право на
которую исходит от народа, а властные полномочия осуществля-
ются представителями народа, и блага которой используются на-
родом. Это является всеобщим принципом для человечества, по-
ложенным в основу настоящей Конституции. Мы отклоняем п
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 113
отменяем все конституции, законы, указы и рескрипты, проти-
воречащие ей».
Далее следует, в соответствии со спецификой Японии, глава I —
Император (ст. I—8). Император символизирует государство и
единство народе! исходя из волеизъявления парода, которому при-
надлежит суверенная власть. Императорский трон является дина-
стическим и наследуется в соответствии с Законом об император-
ской династии, изданным Парламентом. Для всех действии Импе-
ратора, относящихся к делам государства, требуются согласование и
одобрение Кабинета министров, и последний является ответствен-
ным за них.
Император осуществляет только такие действия, относящиеся к
делам государства, которые предусмотрены этой Конституцией, и
он нс имеет полномочий правительства. Император вправе делеги-
ровать исполнение своих полномочий, относящихся к делам госу-
дарства, в предусмотренном законом порядке. Если в соответствии
с Законом об императорской династии устанавливается регентство,
то Регент осуществляет действия, относящиеся к делам государства,
от имени Императора.
Император назначает Премьер-министра по представлению
Парламента. Император, но согласованию и с одобрения Кабинета
министров, осуществляет от имени народа относящиеся к делам
государства следующие действия:
•	промульгация изменений в Конституции, законов, правитель-
ственных постановлений и договоров;
•	созыв Парламента;
•	роспуск Палаты предещвтелей;
•	объявление всеобщих выборов депутатов Парламента;
•	подтверждение назначений и смещений с должности государ-
ственных министров и других должностных лиц, определен-
ных законом, а также подтверждение общих полномочий и
верительных грамот послов и посланников;
•	подтверждение общей и частной амнистии, смягчение нака-
зания, помилование и восстановление в правах;
•	присвоение наград; подтверждение ратификационных грамот
и других дипломатических документов, предусмотренных за-
коном;
•	прием иностранных послов и посланников;
•	исполнение церемониальных функций.
114
I Кратологии: органы государственной власти
Никакое имущество не может передаваться императорской ди-
настии или приниматься ею, а также никакие дары не могут де-
латься в связи с этим без санкции Парламента.
В Конституции предусмотрено, что народу не воспрепятствуется
пользоваться всеми основными правами человека. Эти основные
права человека, гарантируемые народу Конституцией, предоставля-
ются людям нынешнего и будущих поколении как вечные и непре-
ложные права. Свободы и права, гарантируемые народу этой Кон-
ституцией, сохраняются непрестанными усилиями народа, который
должен воздерживаться от любых злоупотреблений этими свобода-
ми и правами и всегда ответственен за использование их для обще-
ственного бла1а.
В японском своеобразии политической системы Парламенту
страны Конституцией предоставлены большие полномочия
(ст 41—64)
Парламент является высшим органом государственной власти, а
также единственным законодательным органом государства. Он со-
стоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников.
Обе палаты состоят из выборных депутатов, представляющих все
население. Численность депутатов каждой палаты устанавливается
законом.
Законопроект становится законом, будучи принят его обеи-
ми пазатами, за исключением иных случаев, предусмотренных
Конституцией. Законопроект, принятый Палатой представите-
лей и по которому Палата советников выносит решение, отлич-
ное от решения Палаты представителей, становится законом
будучи вторично принят большинством Палатой представителей
в две трети или более голосов ее присутствующих членов.
Исполнительная власть принадлежит Кабинету министров
(глава V). Он состоит из Премьер-министра, который является
его главой, и других государственных министров, предусмот-
ренных законом. Премьер-министр и другие государственные
министры должны быть гражданскими лицами. Кабинет мини-
стров при осуществлении исполнительной власти является кол-
лективно ответственным перед Парламентом. Премьер-министр
выдвигается из депутатов Парламента по резолюции Парламен-
та. Такое выдвижение предшествует всем иным обязанностям
Парламента.
Если Палата представителей и Палата советников не приходят к
согласию и если соглашение не может быть достигнуто даже по-
средством заседания совместной комиссии обеих палат, нредус.мот-
3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах 115
ренного законом, или в случае нсвынссения Палатой советников
решения о выдвижении кандидатуры в течение (без учета перерыва
в сессиях) десяти дней после того, как Палата представителей сде-
лала такое выдвижение, решение Палаты представителей становит-
ся решением Парламента.
Премьер-министр назначает государственных министров. При
этом большинство их избирается из числа депутатов Парламента,
т.е. разрешено совместительство. Премьер-министр может смешать
государственных министров по своему выбору.
Если Палата представителей выносит резолюцию о недоверии
или отклоняет резолюцию о доверии, все члены Кабинета минист-
ров уходят в отставку en masse, если Палата представителей в тече-
ние десяти дней нс будет распушена.
Кабинет министров в дополнение к иным общим администра-
тивным функциям исполняет также следующие:
•	добросовестно применяет закон, ведет дела государства;
•	управляет внешней политикой;
•	заключает договоры. При этом он должен получить предвари-
тельное или, в зависимости от обстоятельств, последующее их
одобрение Парламентом:
•	управляет системой гражданской службы в соответствии с
принципами, определенными законом;
•	разрабатывает бюджет и представляет его Парламенту;
•	издает правительственные постановления для отправления
положений этой Конституции и соответствующих законов.
При этом в правительственных постановлениях нс могут со-
держаться уголовные нормы и санкции, иначе как с разреше-
ния такого закона;
•	принимает решения о всеобщей и частной амнистии, смягче-
нии и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.
Все законы и правительственные постановления подписываются
компетентным государственным министром и контрасигнуются
Премьер-министром.
Государственные министры в течение срока своих полномочий
нс могут быть привлечены к судебной ответственности без согласия
Премьер-министра. При этом право на привлечение к такой ответ-
ственности остается в силе.
Безусловно, свои особенности имеет и судебная власть: ее ста-
тус закреплен в ст. 76—82. Судебная власть полностью принадле-
жит Верховному суду и нижестоящим судам, которые учреждены
116	I Кратология: органы государственной власти
законом. Нс могут учреждаться никакие чрезвычайные судебные
органы, а также никакому органу или учреждению исполнитель-
ной власти не может предоставляться право вынесения оконча-
тельного судебного решения. Все судьи независимы, действуют
согласно их сознанию и обязываются только этой Конституцией и
законами.
Верховный суд наделен нормотворческими полномочиями, ко-
торыми он устанавливает правила судебной процедуры и практики,
правила в отношении адвокатов, внутреннего режима судов и пра-
вила управления судебными делами.
Судьи нс могут смещаться иначе как посредством публичного
импичмента, а также если судья будет в судебном порядке объявлен
умственно или физически неспособным исполнять должностные
функции. Никакие дисциплинарные санкции в отношении судей не
могут применяться органами или учреждениями исполнительной
власти.
Как видно из содержания приведенных конституционных по-
ложений и норм, значение Конституции Японии в формировании и
функционировании кратологии в этой стране актуально, является
конституционно-правовым фундаментом ее становления и развития
страны.
Раздел 11
Теория государственной
власти
Глава 4. Государство: понятие и сущность
Глава 5. Институт государственной власти
Глава 6. Органы государственной власти
Глава 4
Государство: понятие и сущность
В центре внимания данного раздела находятся три укрупненных
теоретических института: государство; государственная власть; ор-
ганы государственной власти. Подчеркивая институционность и
трисдиность названных укрупненных категорий, мы понимаем: ка-
ждая из них — проблема, тема отдельной книги, монографии, на-
учно-учебного издания. Но, тем нс менее, раздельное рассмотрение
данных институтов нс позволяет выявить сущностные взаимосвязи
данных институтов, функционирующих как единое целое, без чего
их содержательная характеристика будет неполной, изучение меха-
низма реализации властных отношений останется односторонним.
Государство как некий феномен, политический институт, науч-
ная категория извечно привлекает к себе внимание нс только пра-
воведов-юристов, но и философов, экономистов, политологов.
Такой интерес понятен и объясним, поскольку феномен «госу-
дарство» есть глобальная субстанция феномена «государствовсдс-
ние», его главный атрибут, интегративный, сущностный элемент.
Если обратиться к многочисленной литературе (помимо истори-
ческих экскурсов), то вырисовывается многоцветная и довольно
пестрая картина мнений, взглядов, подходов, концепций, определе-
ний государства, его сущности, происхождения и развития.
Однако без аналитического, хотя бы частичного, обзора состоя-
ния и научно-учебной разработки теории государства трудно про-
двинуться вперед в стремлении понять этот сложнейший и уни-
кальный феномен, углубить знания о нем.
Поэтому обратимся к мнениям и трудам ученых разных времен
и направлений, изучавших и создававших теорию государства.
Начать такой анализ уместно с рассмотрения трудов выдающе-
гося русского учсного-государствовсда Н.М. Коркунова (1853—
1904), в частности, с книги «Лекции по общей теории права»1.
1 Коркунов Н.М. Лекции по общем теории права. 6-е изд СПб.. Юрид. кн. чаг.
Н.К. Мартынова, 1904. С 364; Переиздание: Коркунов Н.М. Лекции по общей
теории права / Предисловие И Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс.
2003.
4. Государство понятие и сущность	119
Чтобы дать представление о взглядах ученого, обратимся непо-
средственно к главе II «Государство». Автор останавливается на
характеристике понятия юсударства. Приведем из нее некоторые
фрагменты.
Действительная отличительная особенность государства — это
то, что оно одно осуществляет самостоятельно принудительную
власть. Все другие союзы, как бы они ни были самостоятельны в
других отношениях, функцию принуждения осуществляют только
но уполномочию и нод контролем государства.
Таким образом, государство является как бы монополистом
принуждения. Государственный порядок тем, прежде всего, и отли-
чается, что это мирный порядок, не допускающий самоуправства
частного населения. При нем только органы государственной вла-
сти наделены самостоятельным правом принуждения. Частные лица
и другие общественные союзы допускаются к осуществлению при-
нуждения лишь настолько, насколько это допускает государство, и
под его контролем.
Можно определить государство как общественный союз, пред-
ставляющий собою самостоятельное признанное принудительное
властвование над свободными людьми.
Данное определение Н.М. Коркунова представляется несколько
схематичным и неполным, особенно с точки зрения сегодняшнего
развития науки о государстве.
Трудновоспринимаема и замысловата формулировка «общест-
венный союз», неясно, какое это объединение: формализованное
или нет, а также сентенция «самостоятельное признанное принуди-
тельное властвование»... Возникает вопрос: каков круг субъектов,
признавших это властвование? Кроме того, создастся впечатление
гипертрофирования элемента принудительности в определении го-
сударства.
А как быть с организационно-управленческой, по существу, со
всеобщей задачей и функцией государства и с другими элементами,
характеристиками государства? Например, демократическое, право-
вое, социальное светское государство. Эти характеристики остаются
«за рамками» приведенного выше определения ученого.
Признаком государства является особая публичная, государст-
венная власть. Эта власть распространяется на всех членов общест-
ва данной страны и граждан государства, проживающих за грани-
цей. Эта власть юридически независима от любой власти внутри и
вне страны: каждое государство обладает государственным сувере-
нитетом. В этих суждениях немало спорных утверждений, в частно-
сти, тезис: каждое государство обладает государственным суверени-
тетом. Но данный вывод далеко нс точен как в широком смысле, в
120
II. Теория государственной власти
плане независимости государства, так и в более узком понимании:
применительно к федеративным государствам, субъекты которых не
обладают названным суверенитетом.
В целом о труде Н.М. Коркунова: если проанализировать со-
держание кратко представленного фрагмента, то, прежде всего, об-
ращают на себя внимание обобщенно-философский характер, а
также плодотворность предлагаемых суждений, обобщений, выво-
дов автора.
Обратим внимание на некоторые факторы.
Во-первых, внимание акцентировано на первенствующем зна-
чении юсударства, что придает идеям исследователя актуальность.
Во-вторых, указаны сложность и препятствия на пути выработ-
ки общепризнанного определения государства.
В-третьих, представлен компактный и ретроспективный обзор
мнении, определений государства (Моль, Гегель, Шеллинг и др.).
По мнению Н.М. Коркунова, такие определения субъективны и
указывают скорее на то, каким государство должно быть, а не на
то, какое оно есть в действительности.
В-четвертых, исследователь проводит мысль, что власть государ-
ства. в отличие от других форм общественной власти, «проявляется
с особой яркостью, даст себя чувствовать особенно сильно».
В-пятых, подчеркнуты проблемы суверенитета государства, его
разных спорных, противоречивых, дифференцированных сторон и
граней.
В-шсстых, дастся интенсивное и оригинальное суждение (хотя
далеко не бесспорное): отличительная особенность государства —
это то, что оно «одно осуществляет самостоятельно принудитель-
ную власть, является как бы монополистом принуждения». В целях
развития теории государства такие суждения с определенными ого-
ворками могут быть приняты, поддержаны.
В-седьмых, поставлена проблема самостоятельной принудитель-
ной власти государства в соотношении с сс неограниченностью и
тем более полной независимостью. В настоящее время эта проблема
все более активно выдвшается иа передний план, становится все
более важной политической и правовой реалией на региональном,
федеральном и международном уровнях.
И в-восьмых, автором дается свое итоговое определение госу-
дарства, которое, иа наш взгляд, чрезмерно кратко и схематично.
Небесспорны одновременно суждения Н.М. Коркунова о государ-
стве как о монополисте принуждения.
Стоит ти так однозначно ставить вопрос без учета роли и мес-
та общественного мнения, общественных союзов, организаций,
4. Государство понятие и сущность	121
ассоциаций, местного самоуправления? Конечно, проблема поня-
тия, определения государства сложна, многогранна, требует широ-
кого мноюцветного обзора. Мы касаемся только некоторых ас-
пектов.
Теперь рассмотрим некоторые подходы к проблемам теории го-
сударства в трудах современных российских ученых-правоведов.
Так, например. В.Е. Чиркин, рассматривая многоаспектное понятие
государства1, полагает, что в современном государствоведении мож-
но выделить пять основных подходов к определению государства:
теологический, арифметический (или классический), юридический,
социологический и новейший — кибернетический. Во всех рож-
денных ими школах в той или иной мерс присутствует функциона-
листский элемент, характеризующий роль и задачи государства в
обществе (от осуществления божественных заветов и обеспечения
общего блага до классового насилия и подавления). Зачастую раз-
ное понимание этого элемента определяет своеобразие названных
подходов.
Почти все современные школы в науке исходят из того, что го-
сударство — это определенная организация, что она обладает вла-
стными полномочиями, имеет особый аппарат специализированных
агентств и ведомств. Говорится и об универсальном характере этой
организации. В некоторых определениях подчеркиваются другие
стороны этой организации — ее политический характер, социаль-
ное или классовое содержание, качества арбитра и т.д
Суммируя сказанное, можно констатировать следующее. Прежде
всего, государство — это единственная универсальная организация в
обществе, охватывающая все население страны. Государство — это
организация политическая, обусловленная, с одной стороны, соци-
альной асимметрией любого общества: существованием классов (в
разном значении этого термина), социальных слоев, так называе-
мых заинтересованных групп общества, которые представлены пар-
тиями, общественными организациями, группами давления, защи-
щающими интересы этих слоев, а с другой — необходимостью вы-
полнения общих для общества дел, одинаково необходимых всем
классам и социальным слоям. Выполнение общих дел — важней-
ший признак государства как особой организации, но и «общие
дела» понимаются разными группами по-своему.
Мы выделили из рассуждений В.Е. Чиркина тс фрагменты, ко-
торые представляются наиболее существенными при характеристи-
ке проблемы понятия государства.
1 Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. М-, 1997.
122
II. Теория государственной власти
Обратимся и к другим вариантам понятия государства, напри-
мер, к мнению ученых-правоведов М.В. Баглая и В.А. Туманова.
Они полагают, что государство как понятие нс имеет дефиниции в
конституционных текстах. В то же время авторы считают возмож-
ным такой обобщенный вывод: первичным и наиболее простым в
науках о государстве является его определение как органической
совокупности трех компонентов: население (народ), территория и
государственная власть1.
Не оспариваем возможности такого подхода, тем не менее, воз-
никают некоторые вопросы. В каком смысле приведенное трехком-
понентнос определение государства является первичным и наиболее
простым? Нам кажется также, что известные авторы несколько ги-
пертрофируют роль конституций в процессе формулирования поня-
тия «государство».
А какова роль ученых-конституционалистов, теоретиков госу-
дарства в названном процессе? Кроме того, думается, что стремле-
ние к простоте формулировок — неадекватно упрошенные сложной
в научно-теоретическом и учебном плане проблемы.
Помимо вышеизложенного есть и иные аспекты характеристики
понятия и сущности государства. Они отражены в трудах
С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, А.С. Пиголкина, М.Н. Марченко и
других ученых.
Кратко охарактеризуем в интересующем нас плане небольшой
по объему, но насыщенный труд оригинального и фундаментально-
го ученого теоретика в области теории государства, доктора юриди-
ческих наук Л.С. Мамута1 2.
Автор сосредоточивает внимание на таких аспектах: ценность
как проблема науки о государстве; описание государства как усло-
вие (предпосылка) его оценки; ценностные суждения о государстве
в истории политической мысли; оценка государства как алюритм
политического поведения.
Мы подчеркиваем широкий философско-методологический
подход к проблеме, что явствует далее из приведенного перечня
основных аспектов монографии3 Л.С. Мамута. Также важны его
суждения и выводы: обращение к категории значимости, которая
отражает набор функциональных признаков объекта, соотнесен-
1 Ьагмй М.В.. Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционною права. М..
1998. С. 98-99.
2 Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М.. 1998.
2 Монография — научный труд, углубленно разрабатывающий одну тему, один
круг вопросов. См.: Крысин Л.П Толковый словарь иноязычных слов. М., 2005.
С. 501.
4. Государство понятие и сущность	123
пых с деятельностью субъекта (в широкой трактовке последней),
содержательно и логически ведет к постановке проблемы ценно-
стей, в частности проблемы ценности в государствовсдснии'.
Еше одна сторона, грань суждений автора о государстве: «мно-
голикость, многомерность государства — факт, доступный непред-
взятому наблюдению. Государство и впрямь полиструктурно и по-
лифункционально. Это давало п даст поводы для выдвижения ог-
ромного количества его определений. Перечислить хотя бы малую
их толику невозможно.
И еше одно мнение по книге автора — вывод исследователя, что
сосуществование и конкуренция различных образов государства, си-
туация которая не для одних только академических ситуаций, и не
только для профессионального историко-теоретического анализа.
В целом книга интересна, наполнена значения в плане эмпириче-
ском, прикладном. Благодаря ей люди имеют возможность выбора под-
ходящей им точки зрения на государство, получают возможность выбо-
ра варианта соответствующего практического отношения к нему»1 2.
Заявленные Л.С. Мамутом подходы, методология исследования
сложной проблемы позволяют шире и многограннее поставить саму
эту проблему, умножить п «прирастить» наши знания, представле-
ния о государстве.
С учетом мыслей и взглядов названных и других авторов сфор-
мулируем наши суждения, представления о понятии и содержании
государства. Полагаем, что трудно и вообще, по-видимому, мало-
возможно дать краткое и емкое определение понятия «государство».
Одним из многочисленных вариантов определений может быть с
опрсдслсипой долей условности такое: государство — это разветв-
ленная совокупность (система) властных институтов, органов,
структур, иных целостных формирований, осуществляющих задачи
и функции в сфере организации общих дел, т.е. в области эконо-
мики и социальной инфраструктуры, в правоохранительной сфере.
В термине «властные» коренится потенциал принудительной
власти, о которой столь общо говорится при рассмотрении данной
проблематики. Разумеется, что предложенное памп определение —
далеко не полное и тем более не исчерпывающее. Нужны дополни-
тельные положения. Например, если речь идет о федеративном го-
сударстве. то это совокупность федеральных государственных ин-
ститутов и органов, региональных (субъектов федерации), а также
муниципальных институтов и органов.
1 Мамут Л.С. Указ. соч. С. 2.
2 Там же. С. 18, 35-36.
124
II. Теория государственной власти
Полагаем также уместным, характеризуя наш подход к пробле-
ме, упомянуть шестпэлементную конституционно-правовую (по
Конституции РФ 1993 г.) характеристику Российского государства
(ст. 1, 7, 14).
Это — базовые, наиболее важные политико-правовые, консти-
туционные формулировки наиболее существенных, ведущих суб-
станционных граней, сторон Российского государства.
Мы только перечислим эти характеристики. Российская Феде-
рация — это:
•	демократическое;
•	федеративное;
•	правовое;
•	с республиканской формой правления;
•	социальное;
•	светское государство.
Подробное рассмотрение перечисленных характеристик Российско-
го государства содержится в учебных курсах конституционного права
Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, С.А. Авакьяна, Ю.А. Дмитриева,
М.В. Баглая, О.Е. Кутафина и Е.И. Козловой, И.А. Конюховой,
В.О. Лучина, А.С. Прудникова, Ю.А. Тихомирова и других авторов.
Глава 5
Институт государственной власти
Подобно проблематике понятия и сущности государства, вопросы
теории государственной власти, сам этот феномен, его становле-
ние, развитие, вволюция привлекают пристальное внимание ис-
следователей.
Название дайной главы условно, учитывая, что в ней речь идет
об отдельных фрагментах, хотя и важных, в характеристике этой
теории.
И это нс случайно, поскольку вслед за государством, от его
имени и по его поручению выступает государственная власть (в ли-
це ее органов, структур, институций и т.д.).
Наша задача — выявить природу, характер, специфику государ-
ственной власти, поскольку реально существует и действует орга-
нически взаимосвязанная триединая связь: государство; государст-
венная власть; органы государственной власти.
Мы сосредоточимся на анализе проблемы теории государствен-
ной власти. Заметим, что этой проблеме уделяли внимание дорево-
люционные русские правоведы-государствоведы (в большей пли
меньшей степени) — В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин,
Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.Н. Лазаревский, М.М. Кова-
левский, Б.Н. Чичерин и др.
В советский период надданной проблемой работали И.П. Трайнин,
И.Д. Левин, С.А. Голунский, М.С. Стротович, А.И. Денисов,
Я.Н Уманский, Г С. Гурвич, В.Ф. Коток, А.И. Лепешкин и др., в
современный период — С.А. Авакьян, Б.Н. Габричидзе,
Л.А. Григорян. Ю.А. Дмитриев. Ю.М. Козлов, Д.Л. Златопольский.
Б.М. Лазарев, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко, Б.А. Страшун,
В.Е. Чиркин, У.А. Ямпольская и др. Они внесли заметный вклад в
развитие теории государственной власти.
Мы хотели бы начать анализ проблематики теории государст-
венной власти с позиций Н.М. Коркунова1. В его лекциях по об-
1 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 6-е изд. СПб.: Юрид. кн. маг.
Н.К. Мартынова, 1904. С. 364; Переиздание: Коркунов Н.М. Лекции по общей тео-
рии права / Предисловие И.Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
126
II. Теория государственной власти
шей теории права имеется небольшое, но содержательное эссе, по-
священное теории государственной власти. Частично воспроизве-
дем п рассмотрим его
Со времен схоластики установилось и до сих пор остается гос-
подствующим понимание власти как воли, единой над всем в госу-
дарстве, «господствующей воли». При этом отождествляли юсудар-
ственную власть с волей конкретных правителей; другие же считают
государственную власть какою-то высшею волею, а конкретных
правителей только органами проявления этой высшей воли, отли-
чающейся от их личной воли.
Оставляя пока в стороне это суждение ученого, к которому мы
сшс вернемся, обратимся к проблеме возможности установить ка-
кую-либо общую волю. И здесь нам не обойтись без рассмотрения,
хотя бы кратко, идей «народного суверенитета». Идеи «народного
суверенитета», как мы знаем, в значительной степени заявили о
себе в конце XVIII в. и были значимы на всем протяжении XIX в.,
дискуссии по проблеме то1да происходили вокруг выяснения сущ-
ности избирательного права.
Распространенным в этом плане являлось мнение о том, что
политическое избирательное право принадлежит обязательно каж-
дому гражданину. Оно присуще ему как члену общества, даже про-
сто как человеческому существу. В Англии эта теория называлась
«the manhood suffrages». В плане постановки вопроса ее рельефно
выразил Чемберлен в своей речи в Палате Общин от 5 мая 1894 г.:
«Действительно ли они (мои радикальные друзья) думают, что каж-
дый человек, без всякого отношения к его правоспособности, имеет
право голоса? Должен ли зрелый возраст считаться единственным
условием, помимо каких бы то ни было других условий?»1. Сам
Чемберлен разделял эту позицию. Следовательно, избирательное
право — это право индивидуальное, присущее тому, кто его осуще-
ствляет.
Безусловно, истоки этой теории исходят из идеи общественного
договора Ж.-Ж. Руссо: «Я мог бы привести много соображений по
поводу простого права вотировать в каждом акте суверенитета, —
права, которого ничто не может лишить граждан»1 2. Интересно, что
и Монтескьё в целом разделял эту точку зрения, правда, внося одну
1 С.М.: The parliamentary debates? 4-я сер. Т. XXIV. 1894. С 391. 392.
2 Руссо Ж.-Ж. Общественный Договор. Ки. IV, гл. I. С. 250.
5. Институт государственной власти	127
очень важную корректировку, по которой граждане, не имеющие
своей собственной воли, исключаются из числа избирателей1.
Среди сторонников такого подхода были, разумеется, ученики и
последователи Ж.-Ж. Руссо, а также Робеспьер. Буасси-д'Англа,
Пстион и др. Их точки зрения в основном характеризовались сле-
дующими положениями.
Во-первых, суверенная нация есть нс что иное, как союз и сум-
ма всех индивидуумов, ее составляющих. Для того чтобы получить
выражение национального суверенитета, нужно, следовательно, оп-
росить всех членов нации. Исключение нескольких даст неверный
результат.
Во-вторых, национальный суверенитет есть не что иное, как
общая воля, поэтому все без исключения члены общества должны
быть приняты в расчет в том акте, который выражает эту волю.
В-третьих, поскольку Конституция (Франции) устанавливает,
что суверенитет принадлежит народу, т.е. всем индивидуумам,
каждый индивидуум имеет право (неотчуждаемое и священное)
участвовать в установлении законов и в управлении обществен-
ными делами. Если это не так, то, значит, неверно, что все люди
равны в правах, что всякий человек — гражданин.
В-четвертых, если бы каждый мог сделать известной свою волю,
соединение всех воль образовало бы общую волю. Этого права ни-
кто не должен быть лишен ни под каким предлогом и ни при какой
форме правления.
В-пятых, чтобы пользоваться политическими правами, в том
числе избирательными, человек должен быть свободным и незави-
симым.
В-шестых, нельзя ограничить право гражданина на свое воле-
изъявление, поскольку общество, когда оно собирается для «от-
правления этой первой функции», состоит из полноправных членов
и не может исключить никого из своей среды.
В-седьмых, выборы могут быть только всеобщими, но всеобщее
избирательное право может быть реализовано при непосредствен-
ном и прямом голосовании, поскольку каждый человек может пре-
тендовать на личное осуществление права, которое принадлежит
ему лично, если никакая физическая невозможность не прспятству-
1 Монтескьё UJ.J1. Дух законов. Ки. XI, гл. VI.
128
II. Теория государственной власти
ет этому. Выборы непрямые (степенные, косвенные) нарушают ра-
венство между избирателями1.
В-восьмых, отрицаются любые представительные формы прав-
ления, поскольку здесь, по замечанию Ж.-Ж. Руссо, гражданин де-
легирует свою власть другому лицу, что делает его зависимым, не-
свободным. В представительном правлении гражданин свободен
только в ту минуту, когда он подает свой голос на выборах, затем
он лишается державного своего прана, он перестает быть граждани-
ном, он обращается в ничто1 2.
Критику этого положения Руссо в свое время дал Б.Н. Чичерин,
отметив, что человек — существо не только свободное, но и ра-
зумное, он живет не только для своих целей, личных выюд и удо-
вольствий. но имеет в виду и общие интересы. Его права уважае-
мы именно во втором случае как носителя общих начал, что и от-
личает его от животных. И это делает его субъектом права. Он
имеет права и обязанности. Он имеет обязанности, потому что
имеет права. В демократических государствах полновластие озна-
чает не право каждого повиноваться своей только собственной
воле, а напротив, обязанность подчинить свою волю чужой, т.е.
решению большинства3.
Таким образом, данные сторонники теории суверенитета ис-
ходили из утверждения, что национальный суверенитет может
быть «раздроблен» между всеми членами общества, так что оди-
наковая его воля принадлежит всем в собственность каждому из
них. Несостоятельность такого подхода хорошо показал Адемир
Эсмсн, отметив, что в нации, состоящей, например, из тридцати
миллионов человек, каждому принадлежала бы в собственность
одна 1ридцатпмиллионная часть суверенитета. Но это нелепо,
указывает автор. При таких условиях не только было бы затруд-
нительно объяснить политическое и необходимое подчинение
меньшинства большинству, но главное — становилось бы воз-
можным и законным по праву отчуждение национального суве-
ренитета, если бы все члены общества единодушно согласились
бы на это4.
1 Более подробный обзор по этой проблеме см.: Эсмен Адемир. Конституционное
право. М„ 1908 С. 233-235.
2 Руссо Ж.-Ж. Трактаты С. 221—222.
3 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.. 1866. С 42.
4 Эсмен Адемир. Указ. соч. С. 235.
5. Институт государственной власти
129
Как представляется, А. Эсмсн здесь несколько абсолютизирует
известный логический прием доведения до абсурда положения,
чтобы показать несостоятельность утверждения данных сторонни-
ков теории национального суверенитета. Однако следующее заме-
чание ученого представляется очень ар1ументированным и глубо-
ким по смыслу: «Между тем, как мы видели, это отчуждение не-
возможно с правовой точки зрения даже тогда, когда это едино-
душие могло быть установлено фактически, потому что суверени-
тет принадлежит в действительности самой нации как таковой,
отличной от индивидуумов, обнимающей ряд последовательных
поколений».
Действительно, арифметическая сумма индивидуумов, состав-
ляющих данную нацию, суверенна постольку, поскольку суверенна
нация. А это уже совершенно другое качество и другой уровень
принципа суверенитета. Впрочем, сам Адемир Эсмеи это и под-
черкнул, указав, что граждане только осуществляют суверенитет,
они являются в некотором роде его первыми и необходимыми
представителями1.
Представляется, что такое «единодушие фактическое», о кото-
ром говорил Адемир Эсмен. вообще невозможно установить по об-
стоятельству, поскольку оно и не может существовать в природе.
Невозможно устанавливать «единодушие» у грудных младенцев,
детей, несовершеннолетних до определенного возраста, у недееспо-
собных п других категорий. Затруднительно, а порой и невозможно
устанавливать «фактическое единодушие» в обществе, поляризо-
ванном на классы, политически ангажированном, экономически
лоббированном; в обществе, разделенном этнологическими, нацио-
нальными, конфессиональными, геополитическими и другими фак-
торами, но вместе с тем все они, проживающие в обществе, явля-
ются совокупностью индивидуумов данного социума и. естествен-
но, носителями и представителями народного суверенитета. Такое
«фактическое единодушие» может только быть абстрактно сконст-
руировано в сознании ученых, идущих фанатично на поводу у сво-
ей идеи.
Таким образом, надо различать состояние суверенитета как
органической части естественной и неотчуждаемой материи, оп-
ределяющей парадигму сущности самой нации, и осуществление
суверенитета представителями различных сочетаний индивидуу-
1 Там же. С. 235-236
130
II. Теория государственной власти
мое. в том числе на основе волеизъявления' носящих абстракт-
ные суверенные права, реализующиеся через их содержательную
деятельность.
Другие представители теории народного суверенитета, согла-
шаясь с тем, что избирательное право является осуществлением
народного суверенитета, отмечали при этом, что это право при-
надлежит всему народу и, следовательно, не может принадлежать
отдельным гражданам в «особицу». Граждане могут только ис-
полнять обязанности, возложенные на них народом. Но предста-
вители получают свои полномочия в правовом смысле не от кон-
кретных избирателей, а от всего народа или, как говорил Сейс,
от всей нации.
Действительно, если бы было по-другому, то следовало при-
знать каждого избирателя-гражданина обладающим частичкой на-
ционального суверенитета, осуществляющим вследствие этого в
избирательном акте собственное индивидуальное право, отмечает,
например, Адемир Эсмен. Тогда было бы правильней сказать, что
депутат юридически получает свои полномочия от избирателей, и
эти полномочия логически могли бы состоять лишь в том. чтобы
передавать в совещательные собрания прямую волю избирателей,
которые могли бы в таком случае связывать его повелительным
мандатом. Но такое представление о национальном суверенитете,
заключает исследователь, неточно и неверно1 2.
Таким образом, для Адемира Эсмена являлась неприемлемой
точка зрения о сущности избирательного права как праве абсолют-
ном. имеющем естественное начало. Не отвергая саму идею реали-
зации народного суверенитета через институты волеизъявления,
автор считает необходимым отметить позитивное начало и функ-
циональную роль избирательного права.
Если избирательное право есть индивидуальное право, прису-
щее человеку как таковому, обязательно принадлежащее всякому
члену общества, то каждый индивидуум должен иметь право поль-
зоваться нм или нс пользоваться по своему усмотрению, как и вся-
ким другим правом, но политическое избирательное право является
социальной функцией. В его основе лежит идея, по которой нацио-
1 Хотя понятно, что не все индивидуумы. как уже отмечалось, являясь носите-
лями суверенных прав. мо<ут выразить через волеизъявление отношения к сво-
им суверенным правам, например, младенцы, лети, недееспособные взрослые и
некоторые другие категории
2 Эсмен Адечир Указ соч. С 207.
5 Институт государственной власти
131
нальный суверенитет не разделяется между членами нации, а явля-
ется нераздельным и неотчуждаемым атрибутом всей нации. Люди,
которые в данный момент национальной эволюции реализуют из-
бирательное право, действуют поэтому не от своего имени, но от
имени нации, представителями которой они являются. Этим самым
они выполняют известную функцию.
Вместе с тем, исследователь отмечает, что национальный суве-
ренитет нс только не может принадлежать в «особицу» индивидуу-
мам, но также и другим, в том числе коллективным, субъектам об-
щественных отношений.
Без сомнения, продолжает автор, из самого принципа нацио-
нального суверенитета вытекает, что все граждане, естественно,
призваны к отправлению этой основной функции, ибо ограничить
преднамеренно это «отправление» в пользу одного какого-нибудь
отдельного класса граждан было бы фактически равносильно сосре-
доточению суверенитета в этом привилегированном классе’.
Таким образом, когда Н.М. Коркунов рассматривал эволюцию
понимания власти как воли «со времен схоластики», он не moi
обойтись без анализа позиций теоретиков «народного суверените-
та», но постановка вопроса у Н.М. Коркунова была более широкая.
Он не ограничивается пониманием власти как «господствующей
воли государства» (господствующая теория), но и рассматривает
понятие власти в разных направлениях, начиная с тех, которые
отождествляли государственную власть с волей конкретных прави-
телей, а также уделил внимание другим позициям исследователей,
которые считают государственную власть какою-то высшею волею,
а конкретных правителей только органами проявления этой высшей
воли, отличающейся от их личной воли.
На первый взгляд, может показаться более согласным с фак-
тами действительности, более реалистическим отождествление го-
сударственной власти с волею конкретных правителей. Существо-
вание у них воли — бесспорный факт, и гражданам на каждом
шагу приходится сталкиваться с проявлениями этой воли. Напро-
тив, существование какой-то особой высшей воли есть только
предположение, и притом довольно туманное. Эта предполагаемая
’ Болес подробно о данной дискуссии см . Беюнооскии В Н Правонарушения и
юридическая ответственность в избирательном праве Историческая практика и
современность Монография / Пол рсд. АС Прудникова М.: ЮНИТИ-ДАНА.
2005 (Глава «О юридической природе избирательного права»)
132
II. Теория государственной власти
высшая воля практически проявляется все-таки только в велениях
и действиях тех же правителей государства. Этим и объясняется
то, почему до сих пор находятся в политической литературе за-
щитники отождествления государственной власти с личной волей
конкретного правителя. Наиболее видным представителем этого
направления является в настоящее время мюнхенский профессор
Макс Зейдель.
Однако реалистическим такое понимание государственной
власти может быть названо разве в том смысле, что оно не опира-
ется ни на какие произвольные метафизические предположения.
Существование конкретных правителей государства и их воли,
бесспорно, совершенно реальный факт, но одним этим фактом
невозможно объяснить явление государственного властвования.
Затем автор отмечает, что вообще понятия власти и воли не могут
быть отождествляемы Воля не есть сама по себе власть. Воля бы-
вает и бессильная, и безвластная. Власть приходит к воле извне,
придается ей чем-то другим, лежащим вне воли, в самой воле нс
заключающимся. Воля стремится к власти, получает власть. По-
этому власть есть нечто внешнее для воли, служащее ей объектом.
С другой стороны, и власть не предполагает непременно налично-
сти властвующей воли.
Таким образом, понятие власти ни в каком отношении не сов-
падает с понятием властвующей воли. Бывает, что властвует воля,
но далеко не всякое властвование предполагает направленную на то
волю.
В приведенных фрагментах содержится многообразный пере-
чень суждений, касающихся характера и особенностей государст-
венной власти
В суждениях Н.М. Коркунова мы хотели бы выделить следую-
щее Прежде всего, это акцентирование, подчеркивание такого по-
нимания власти, как воля, т.е. доминирование волевого элемента.
Справедливым представляется мнение автора: существование кон-
кретных правителей государства и их воли, бесспорно, совершенно
реальный факт, но одним этим фактом невозможно объяснить яв-
лений государственного властвования.
Интересна, хотя и не бесспорна, постановка вопроса о соотно-
шении веления власти, признания его обязательным и роли в этом
сложном процессе общества. Привлекает тезис о том, что вообще
понятия власти и воли не могут быть отождествлены. Однако нам
представляется, что власть и воля взаимодействуют более тесно и
глубоко, чем это представлено автором.
5 Институт государственной власти	133
Спорно суждение автора: властвование предполагает сознание
не с активной стороны, не со стороны властвующего, а с пассивной
стороны, со стороны подвластного. Полагаем, что как активная, так
и подвластная стороны участвуют в этом процессе
В целом позиция Н.М. Коркунова — полезна, хотя и дискус-
сиона, является важной основой для анализа, осмысливания харак-
тера, природы государственной власти.
Теперь рассмотрим конституционный подход к проблеме госу-
дарственной власти. Показателен в этом случае подход, сформули-
рованный в Конституции Российской! Федерации.
Как известно, в Конституции, когда рассматриваются и регу-
лируются проблемы статуса власти, властных структур и т.п.,
речь идет только о государственной власти (а не о какой-то
иной), об органах государственной власти (органы местного са-
моуправления не входят в систему органов государственной! вла-
сти — ст. 12). И что особенно существенно: принцип разделения
властей формулируется также через призму государственной вла-
сти (ст Ю и 11).
В соответствии со ст. Ю Конституции РФ государственная
власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде-
ления на законодательную, исполнительную и судебную Органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоя-
тельны Статья 11 конкретизирует, что государственную власть в
Российской! Федерации осуществляют Президент Российской) Фе-
дерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государст-
венная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Рос-
сийской Федерации. Государственную власть в субъектах Россий-
ской Федерации осуществляют образуемые ими органы государст-
венной власти.
Важную роль играет норма ч. 3 ст. II, по которой разграниче-
ние предметов ведения и полномочий между органами государст-
венной власти Росс и йской Федерации и органами государствен-
ной! власти субъектов Российской Федерации осуществляется
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграниче-
нии предметов ведения и полномочий
Вместе с тем отметим, что государственная власть осуществля-
ется на основе разделения на три ветви, но это уже другой аспект
данной проблемы.
Мы полагаем- государственная власть в широком смысле — это
средоточие законодательной, представите чьной, исполнительной и
134
II. Теория государственной власти
судебной вмети, а также вмети прокуратуры, которая в определен-
ной степени, по правовому статусу является самостоятельным «от-
ветвлением» государственной власти.
Сложна, по существу невозможна, нереальна только какая-то
одна, даже привлекательная формула определения сущности го-
сударственной власти. Государственная власть — это самостоя-
тельный и специфический политико-правовой феномен, обла-
дающий своими характером и особенностями. В литературе вы-
сказаны, сформулированы различные суждения, концепции,
взгляды относительно природы и характера государственной вла-
сти. Подчас эти мнения, обобщения, выводы существенно отли-
чаются друг от друга.
Полагаем целесообразным рассмотреть хотя бы во фрагментар-
ной форме некоторые мнения, суждения и выводы специалистов в
области государственно-правовых знании.
Начнем с позиций В.Е Чиркина1. Выделим наиболее сущест-
венные положения исследователя и кратко рассмотрим их.
Почти все направления и школы в теории государства призна-
ют, что самым существенным в феномене государственности явля-
ется государственная власть, имеющая определенные формы орга-
низации и выполняющая те или иные задачи и др. Но в понятии
государственной власти нет однозначных позиций! Как известно,
категория «власть» употребляется очень широко и в обыденной ре-
чи, и в научной литературе. Русский юрист С.С. Алексеев отмечал,
что властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и художест-
венный талант1 2.
Если перейти от обыденного словоупотребления термина
«власть» к попыткам вскрыть его содержание, то обнаружится не
меньшее, а, пожалуй, большее количество различных вариантов.
Такие попытки уже предпринимались мыслителями далекого
прошлого.
Общественная, социальная власть привлекла внимание писате-
лей-утопистов и энциклопедистов накануне буржуазных революций
в Западной Европе, когда в повестку дня встал вопрос о свержении
власти феодалов (абсолютного монарха) и замене ее новой! властью.
1 Чиркин В Е Основы сравните 1ЫЮ1 о юеударствоведения. М.. 1997 (Глава 3 —
Государственная власть).
2 Алексеев С С К учению о юридической природе государства и государственной
власти М , 1895.С 17
5 Институт государственной власти	135
В их сочинениях говорилось о власти народа, и эта формулировка
получила закрепление в принятых тогда конституциях.
В наше время сушествуст обширная научная литература по во-
просам общественной власти. Проблема власти в обществе являет-
ся центральной для многих политологических, государствоведче-
ских, а иногда и правоведческих журналов. Общее понятие госу-
дарственной власти, а также вопрос о социальной природе власти
в конкретных государствах продолжают вызывать споры как меж-
ду представителями разных научных направлений, так и внутри
течений.
Вместе с тем, автор отмечает, что иногда не проводится доста-
точных различий между влиянием, воздействием и общественной
властью. Общественная, социальная власть характеризуется не
только волевыми отношениями, связанными с существованием
более или менее устойчивого человеческого коллектива. Она все-
гда содержит элемент той или иной формы принуждения, кореня-
щейся в необходимости управления совместной деятельностью
коллектива.
Политическая власть неразрывно связана с властью государ-
ственной. Тем не менее, первую следует отличать от второй. Во-
первых, не всякая политическая власть является государствен-
ной, хотя всякая государственная власть имеет политический ха-
рактер. Во-вторых, государственная власть выполняет арбитраж-
ную роль в обществе, поскольку государство осуществляет общие
дела и призвано «умерять» противоборство различных социаль-
ных сил.
Данные и другие характеристики особенностей государственной
власти, содержащиеся в книге В.Е. Чиркина, существенны и необ-
ходимы при анализе этой проблемы. Забегая несколько вперед, от-
метим, что нас в большей мере интересуют организационно-
статутные аспекты теории государственной власти.
В то же время кратко рассмотрим другие труды по данной про-
блематике. Речь идет о работе Ф.М. Роянова «Проблемы теории
государства и права (юриспруденции)»1.
Данная глава — «Теория государственной власти», названная
столь масштабно, охватывает четыре |руппы вопросов.
1 Ровное ФМ Проблемы теории государства и права (юриспруденции) М , 2003
(Глава б — Теория государственной власти)
136
II. Теория государственной власти
I.	Развитие теории о государственной власти.
2.	Понятие разделения власти.
3.	Система сдержек и противовесов в осуществлении власти
4.	Исторические формы легитимации государственной власти.
Как видно из приведенного перечня, глава охватывает широкий
круг вопросов, каждый из которых мог бы стать темой самостоя-
тельной книги, не говоря уже о главе.
Приведем наиболее заметные фрагменты из названной главы и
рассмотрим их.
Автор говорит об основных (ключевых) звеньях единой полити-
ческой (государственной) власти, т.е. отождествляет их, что спорно
и не совсем приемлемо. Это — близкие, родственные феномены, но
не идентичные явления. Более того, автор, развивая свою мысль,
подчеркивает, что современная теория государства и права вырабо-
тала специальное учение о государственной власти1.
Возникает вопрос: что это за специальное учение о государст-
венной власти, каковы его параметры, характерные черты, особен-
ности?
Далее, говоря о государственной власти как разновидности вла-
сти вообще, автор, определяя власть в общем (общссоциологиче-
ском) смысле, отмечает, что она представляет собой возможность
оказывать определенное воздействие на деятельность, поведение
людей с помощью каких-либо средств, и в этом смысле государст-
венная власть стоит рядом с такими понятиями, как социальная
власть, экономическая власть, родительская власть и т.д.
В связи с этим пассажем возникает ряд вопросов к автору: что
означает формулировка: «оказывать определенное воздействие»?
какое: властное, морально-нравственное, организационное, юриди-
ческое или какое-то иное?
Спорным является тезис, что государственная власть всегда ос-
тается единой и целостной1 2 Из чего следует такой важный и кате-
горический вывод?
Затем как аксиома следует характеристика единой, целостной
государственной власти. Однако на практике государственная
власть далеко не всегда едина и целостна; на самом деле во многом
с этой проблемой связано эффективное и просто стабильное, нор-
мальное функционирование государственной власти.
1 Роянов Ф.М Указ соч С ISO
2 Там же С 180. 181
5 Институт государственной власти	137
Что означают всеобщность и универсальность, в каком смысле,
направлении следует их понимать? Что значит иерархическое по-
строение государственной власти, какой конкретный смысл в эту
формулировку вкладывается? Идет ли речь о системе государствен-
ной власти или просто об арифметической совокупности составных
частей государственной власти? Поэтому несколько искусственным
представляется также тезис о том, что государственной власти орга-
нически присуши единство и целостность. Чем и кем это предопре-
делено: народом. Богом или какими-то еше иными силами и фак-
торами?
Полагаем также, что спорно утверждение: разделение власти —
это порядок функционирования государственной власти, что на
самом деле означает ущемление принципа разделения властей.
Если, например, обратиться к Конституции Российской Феде-
рации 1993 г., то в ней четко и однозначно сказано: государствен-
ная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз-
деления на законодательную, исполнительную и судебную (ст. Ю)
ветви государственной власти.
В названной статье Конституции РФ нет и намека на связь раз-
деления властей с порядком функционирования государственной
власти, о котором говорит Ф.М. Роянов1.
Стоит отметить, что и названный в перечне вопрос об исто-
рических формах легитимации государственной власти остался
по существу нераскрытым. Тем не менее, мы констатируем в
целом безусловную полезность книги Ф.М. Роянова для учебно-
го процесса.
Рассмотрим теперь позиции авторского коллектива под руковод-
ством В.В. Лазарева1 2. В указанном учебнике по общей теории права
кратко изложена теория государственной власти (п. 4.5 — Государ-
ственная власть). По мнению авторов, власть всегда означает, с од-
ной стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой — подчинение
ей. Государство диктует свою волю гражданам и соответственно
обществу в целом. Поэтому государственную власть определяют как
руководство обществом при помощи государственного аппарата при
опоре на особые отряды вооруженных людей, на специальные при-
нудительные учреждения.
1 Там же С 182. 183
2 Общая теория права и государства / Под ред. В В Лазарева. М., 2002
138
II. Теория государственной власти
В разных обществах и государствах характер государственной
власти различен: в одних руководство со стороны государства
означает прямое насилие, в других — скрытое принуждение, в
третьих — организаторскую деятельность. Имеет место и сочета-
ние разных средств проведения государственной воли. Если за-
коны, издаваемые законодательной ветвью, не исполняются,
принимаемые правительственными учреждениями постановления
и приказы в жизнь не претворяются, если вовремя и с должным
эффектом не выносятся или не исполняются приговоры и реше-
ния судебных властей, то имеет место атрофия государственной
власти, наблюдаются анархия (безвластие) или возвышение ка-
кой-то иной власти.
Названный фрагмент вызывает вопросы. Например' как пони-
мать такое определение власти, что она всегда означает, с одной
стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой — подчинение ей?
Что значит слово «навязывание», о какой (чьей-то) воле идет
речь' определенного класса (классов), социальных групп, господ-
ствующей верхушки или о каких-то иных формированиях, фено-
менах и др. идет речь? Почему называется только часть элементов
государственной власти? И куда же «задевались» социальная сто-
рона, направленность госвласти, ее функции, соотношение с раз-
делением властей; проблема комплексности и единства государст-
венной власти и другие элементы, факторы, опоры государствен-
ной власти?
Говоря о характере государственной власти, следует помнить,
что в разных обществах и государствах всегда присутствует органи-
заторская деятельность Это — аксиома науки управления в широ-
ком смысле данного понятия.
Анализируя проблемы теории органов государственной власти,
мы не смогли «пройти мимо» солидного учебника по обшей тео-
рии права и государства под редакцией академика РАН
В.С. Нерсесянца1. В частности, нас интересуют вопросы, связанные
с характером и уровнем рассмотрения в нем проблематики теории
государственной! власти.
Привлекает методология изложения и анализа материала: от
общей отправной характеристики феномена государства, пуб-
1 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ
рсд ВС Нерсесянца М НОРМА-ИНФРА М , 1999. С S32 (Второе издание
этого учебника — 2004 год)
5 Институт государственной власти	139
личной политический власти и др. Авторами высказаны до-
вольно интересные суждения. Родовым понятием для всех вари-
антов понимания государства является понятие публичной по-
литической власти1, ее связь и взаимодействие с государствен-
ной властью.
Многие аспекты этого плана — институционального характера
государственной власти — преподносятся через призму аппарата
(механизма) государствен ной власти В какой-то мере проблема
теории государственной власти «растворяется» в проблематике ап-
парата, механизма государственной власти.
В сущности, происходит «безостановочный» переход от общей
характеристики сущности, роли, места и значения государства, пуб-
личной политической власти к аппарату, механизму, т.е. к совокуп-
ности инструментов, институций, структур, т.е. в конечном счете
органов, осуществляющих государственную власть.
Между тем, в гл. 2 «Элементы государства» (раздел VII) гово-
рится: «Государство в целом представляет собой единство трех эле-
ментов: государство существует постольку, поскольку существуют:
I) население (нация + государственно opiавизованный народ),
2) государственная территория и 3) государственная власть. Далее
утверждается: «Институциональный элемент государства — это ор-
|анизация государственной власти»1 2.
К сожалению, в последующем развернутом изложении институ-
циональной проблематики государства вопросы теории, т.е. приро-
ды, характера, особенностей государственной власти, либо частично
рассматриваются, либо проблемы «государственной власти» вообще
не касаются, сосредоточивая внимание на проблематике аппарата и
механизма государственной власти, государственных органов, орга-
низационной структуре аппарата и др.
Государственная власть как конституционный институт, один из
фундаментов государства остается где-то в тени или вовсе исчезает,
не говоря о всестороннем анализе этого феномена.
Представляется, что переход от характеристики сущности госу-
дарства — основы основ всей системы государственности — к ап-
парату, механизму государственной власти призван быть более ор-
ганичным, с выделением самостоятельной специфической роли,
1 Там же С 517
2 Там же С 541, 545
140
II. Теория государственной власти
места и значения такого важного конституционного института, как
государственная власть.
Наши отдельные замечания не касаются интереса, ценности
и плодотворности положений, обобщений и выводов, содержа-
щихся в гл. 3 (раздел VIII) рассматриваемой книги под редакци-
ей В.С. Нерсесянца.
Во многом сходная с вышеизложенной позицией, при которой
государственная власть рассматривается не как особый, специфи-
ческий конституциональный институт, а через механизм государ-
ства, его структуры и формы, позиция свойственна книге
В.В. Оксамытного* Мы обращаем внимание не на то, как, какими
способами, методами, с помощью каких форм и органов осущест-
вляется государственная власть, а в каком аспекте: что по сущест-
ву представляет собой государственная власть, се природа, харак-
тер, особенности, конституционно определенные разновидности,
ветви власти.
Наши «сетования» на отсутствие в литературе углубленной на-
учно-учебной разработки проблематики собственно теории государ-
ственной власти нс означают отсутствия вообще или какой-либо
частичной «прикосновенности» к этому аспекту вопросов теории
государства, его механизма и т.д.
Дело в том, что так или иначе, в большем или меньшем объеме
этот аспект-проблематика собственно теории государственной вла-
сти затрагивается в книгах, изданиях, посвященных теоретическим
проблемам государства, его сущности, механизма1 2.
Причем, довольно часто можно сказать «в некоторой степени —
косвенным путем — в широком плане — через призму теории, док-
трины разделения властей»; в более узком смысле — «через анализ
вопроса об аппарате (механизме) государственной власти, ее осуще-
ствления, реализации».
1 Оксаиытный В.В. Теория государства и права. М., 2004 (глава VIII — Госулар-
ственная власть и формы ее осуществления).
2 Общая теория советского права / Пол рсл С.Н. Братуся и И.С Самошенко
М/ Юридическая литература. 1966. Теория юсударства и права; Учебник для
вузов / Под род. М.М Расолова. В.О. Лучина. Б.С. Эбзеева М.: ЮНИТИ-
ДАНА. Закон и право. 2000; Общая теория юсударства и права Академический
курс в 3-х томах / Отв. рсч М.Н. Марченко. Т. 2 2-е изд. М., 2001; Кома-
ров С.А. Обшая теория юсударства и права; Учебник. 7-е изд. СПб.. Питер. 2004;
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.:
Омега-Л. 2004; Теория государства и права: Учебник / Под рсд. А.С. Пиголкина.
Ю.А. Дмитриевой. 2-е изд.» перераб. и доп. М.: Высшее образование. 2008; и др.
5. Институт государственной власти	141
Учитывая приведенные в литературе мнения и суждения, пола-
гаем возможным следующим образом сформулировать понятие «го-
сударственная власть»: это сложная многогранная совокупность кон-
ституционно закрепленных ветвей власти (законодательная, испол-
нительная, судебная), а также власть прокуратуры, каждая из кото-
рых обладает государственно-властными полномочиями, выполняет
задачи и функции в опредезенной сфере жизни общества, характеризу-
ется специфическим порядком организации, формами и методами реа-
лизации своих предназначений.
Конечно, это только один из вариантов учебного определения
многоэлсментного феномена.
Глава 6
Органы государственной власти
После того, как мы представили обзор проблематики государствен-
ной власти, обращаемся конкретно к актуальной и малоразработан-
ной проблеме теории органов государственной власти.
В сравнительно многообъемном потоке научной и учебной
литературы по вопросам государственности, статуса тех или
иных частей механизма государства проблематике собственно
теории органов государственной власти уделяется недостаточ-
ное внимание. Исключение составляют работы Б.А. Страшуна,
В.Е. Чиркина. Ю.М. Козлова, У.А. Ямпольской. Б.М. Лазарева и
некоторых других исследователей. Стоит отметить, что определен-
ное внимание этой проблематике было уделено нами еще в совет-
ский период*.
Однако фундаментальных и комплексных монографических
работ по этой проблематике, несмотря на принятие 12 декабря
1993 г. принципиально новой, в том числе и в части характери-
стики и статуса органов государственной власти. Конституции
Российской Федерации и на ее основе и в соответствии с ней
серии федеральных конституционных законов1 2, федеральных за-
конов3, крупных актов Президента РФ, так и не было издано,
1 Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.,
1982; Органы Советского общенародного государства М., 1982
2 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447: с
послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754, Федеральный конституцион-
ный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Фе-
дерации» И СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. с послед, изм. и дои. СЗ РФ. 2010 г.
№ 5. Ст. 458: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г.
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря
2001 г , 4 июля 2003 г . 5 апреля 2005 г ) // СЗ РФ 1997 № I Ст I; с послед
изм и доп СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6402 и др.
3 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. .О милиции» // ВСЦД и ВС РСФСР. 1991. № 16.
Сг. 503 (в рел. законов от 18 февраля 1993 г.. I июля 1993 г.. 15 июня 1993 г.. 31 марта
1996 г., 31 марта. 6 декабря 1999 I.) Ц СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666: № 49. 5905, с по-
едет. изм. и доп. от 25.12 2008 // Российская газета. 2008. 30 декабря (с изм. от
15 07 2009); Закон РФ от 17 января 1992 г № 2202—1 «О прокуратуре Россий-
6. Органы государственной власти
143
что ничем не оправдано и существенно объединяет современный
российский научно-учебный потенциал в этой области обобщен-
ного правового знания. Правда, можно выделить в этой связи
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»* 1, которым факти-
чески реформирована система органов исполнительной власти.
ской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ 1992. № 8. Ст. 366; с послед,
изм. и доп. от 17.07.2009 г. № 171-ФЗ // Российская газета. 2009. 21 июля; Фе-
деральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной лумы Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; в редакции Федерального икона от 5 июля
1999 I № 133-ФЗ Ц СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; с поел изм. и доп. СЗ РФ.
2009. № 20. Ст. 2391; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об об-
щих принципах организации иконодатсльных (представительных) и исполнитель-
ных органов юсударственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст 3205; 2002. №30. Ст 3024; 2003. №27.
Ст. 2709: 2004. № 50. Ст. 4950: 2005. № 30 (ч I). Ст. 3104: Федеральный закон от
II декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменении в Федеральный закат "Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права иа участие в референдуме
граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950; Федеральный икон
от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7.
Ст. 789; Федеральный закон о поправке в Конституцию Российской Федерации от
30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Россий-
ской Федерации и Государственной Думы»// СЗ РФ 2009 № 1 Ст 1; Федеральный
закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г.
№ 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Прави-
тельства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. Офи-
циальной публикацией данного Указ;) является текст, опубликованный в «Рос-
сийской газете» № 50 от 12 марта 2004 г., поскольку' в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточ-
ности. В настоящий документ у'казами Президента РФ внесены изменения: от
22 нюня 2009 г. №710, от 25 декабря 2008 г № 1847; от 7 октября 2008 г.
№ 1445: от 12 мая 2008 г. № 724; от 24 сентября 2007 г. № 1274; от 15 февраля
2007 г. № 174: от 27 марта 2006 г. № 261; от 23 декабря 2005 г. № 1522: от 14 но-
ября 2005 I. № 1319; от 15 марта 2005 г. № 295; от 20 мая 2004 г. № 649. По-
следние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 //СЗ РФ 2010 № 10 Ст 1057
144
li. Теория государственной власти
С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (№ 724) получил
новое название «Вопросы системы и структуры федеральных ор-
ганов власти»’.
Прежде чем переходить к анализу укрупненных теоретических
проблем рассматриваемого направления, необходимо хотя бы крат-
ко охарактеризовать новейшие терминолшические нововведения,
внесенные в науку теории государства и государственной власти,
конституционного права, административного права.
Прежде всего, это касается институтов и терминов: народовла-
стие (ч. 1—3 ст. 3); единство системы государственной власти; деле-
ние органов государственной власти на органы государственной вла-
сти Российской Федерации и органы государственной власти субъек-
тов Российской Федерации (ч. 3 ст. 4); система органов государст-
венной власти (ст. 12, п. «и» ст. 72); система федеральных органов
законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71);
общие принципы организации представительных и исполнительных
органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и др., а также невклю-
чения в Конституцию РФ формулировок: высшие органы государ-
ственной власти; местные оршны государственной власти.
Одна из самых фундаментальных, концептуального характера
новелл Конституции РФ — принцип осуществления государствен-
ной власти в Российской Федерации на основе разделения на зако-
нодательную, исполнительную и судебную.
Разумеется, что терминология (если только о ней идет речь)
не самодовлеющая проблема. Однако ее значение существенно в
особенности в реализации учебного процесса, в котором чрезвы-
чайно важны четкость, определенность, «прозрачность» понятий,
терминов.
В научном плане возможны использования различных терми-
нологических вариантов, что обусловлено характером, специфи-
кой научных исследований, познания явлений, институтов, право-
вых норм.
Рассмотрим проблему понятия и определения органа (органов)
государственной власти. Вначале мы хотим сделать одну оговорку:
мы далеки от мысли, что выбранный нами подход — безупречен и,
тем более, единственно правилен. Возможны и необходимы разные
варианты подхода.
1 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; № 22 Ст. 2544, № 30. Ст 3619; № 37. Ст. 4181.
№41. Ст. 4653; №42. Ст. 4788; №49. Ст. 5768; №52. Ст. 6366; 2009. № 1.
Ст. 95; № 37. Ст. 4396; № 41 Ст.47 31; 2010 № 4. Ст. 369; 2010. № 10. Ст. 1057.
6. Органы государственной власти	145
Полагаем, что невозможно вести научное исследование приро-
ды, характера, видов и статуса органов государственной власти вне
уже указанного нами всемерного учета конституционного значения
Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре фе-
деральных органов исполнительной власти»1.
Проблематика понятия органов государственной власти много-
гранна. Следует отметить, что значительный удельный вес в об-
щей совокупности трудов по данной проблематике занимают ра-
боты административистов1 2, однако явно недостаточно внимание к
ним со стороны теоретиков конституционного права. Теоретиче-
ская плоскость поставленных проблем охватывает конституцион-
но-правовой и административно-правовой аспекты рассматривае-
мой темы.
К конституционно-правовому аспекту относится все то из мас-
сива конституционного регулирования, что касается власти в Рос-
сийской Федерации, осуществления народом этой власти непосред-
ственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления; высшего непосредственного выражения
власти народа путем референдума и свободных выборов; единства
системы государственной власти; деления органов государственной
власти на органы государственной власти Российской Федерации и
ораны государственной власти субъектов РФ; принципа осуществ-
ления государственной власти в Российской Федерации на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную и са-
мостоятельности органов законодательной, исполнительной и су-
дебной власти; осуществления государственной власти в России
Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и
Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ; осуще-
ствления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими
органами государственной власти. Кроме того, это система органов
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 i. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945; с по-
след. изм. и доп. СЗ РФ. 2010 № 10. Сг. 1057.
2 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учеб-
ник для вузов. М.: Норма. 2004; Лапина М.А. Современная реформа системы
государственного управления. Административно-правовой аспект. М.: Российск.
юс. гуманит. ун-т., 2007. Государственное единство и цеюстность Российской Фе-
дерации: конституционно-правовые проблемы / Б.С. Эбзеев. СЛ. Краснорядцев,
И.В. Лсвакин, В.И. Радченко; отв. рел. Б.С. Эбзеев. М.: ЗАО «Издательство
«Экономика», 2005
146
li. Теория государственной власти
государственной власти; система федеральных органов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти; общие принципы си-
стемы органов государственной власти и местного самоуправления,
системы органов государственной власти республик, краев, облас-
тей, городов федерального значения, автономной области, авто-
номных округов. Важно упомянуть положения о том, что в щх:де-
лах полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов
Федерации федеральные органы исполнительной власти н органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую си-
стему исполнительной власти; обеспечения Президентом РФ согла-
сованного функционирования и взаимодействия органов государст-
венной власти; об осуществлении судебной власти посредством
конституционного, административного и уголовного судопроизвод-
ства и о судебной системе РФ и другие конституционные положе-
ния и нормы.
Особо выделим принципиально важные общие положения и
нормы, касающиеся характеристики Российского государства и его
экономического и социального устройства, а именно:
I)	определение РФ как демократического федеративного право-
вого, социального и светского государства с республиканской фор-
мой правления;
2)	установление в ст. 8 Конституции РФ гарантий единства эко-
номического пространства, свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономи-
ческой деятельности — признания и защиты равным образом част-
ной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
3)	положения преамбулы Конституции РФ:
«утверждая права и свободы человека, гражданский мир и со-
гласие, сохраняя исторически сложившееся государственное един-
ство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и само-
определения народов, возрождая суверенную государственность
России н утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России, сознавая
себя частью мирового сообщества»;
4)	опираясь на характеристики ст. 7 Конституции РФ, положе-
ния о том, что:
•	Российская Федерации — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека;
6. Органы государственной власти	147
•	в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный минимальный размер опла-
ты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых гра-
ждан, развивается система социальных служб, устанавливают-
ся государственные пенсии, пособия и иные гарантии соци-
альной защиты.
Важны также положения: ст. 9 — о земле и других природных
ресурсах как основе жизни и деятельности народов; ст. 34 — о пра-
ве каждого на свободное использование своих способностей и иму-
щества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности.
Экономическая функция права всесторонне проявляется при
определении в Конституции РФ статуса федеральных органов госу-
дарственной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации, особенно статусов Президента РФ, Федерального Соб-
рания РФ, Правительства РФ, а также высших ор1анов судебной
власти — Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Су-
да РФ, других арбитражных судов.
Экономическая функция — категория глобального характера,
что обусловлено таким фундаментальным явлением, как ее консти-
туционно-правовая основа, о которой было сказано выше
Не менее значителен и ее административно-правовой аспект,
потенциал, проявляющийся не только в организации управления
отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отрас-
лях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в осо-
бенности в межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная
политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и
таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метроло-
гия, статистика, финансы и др.).
Перейдем к рассмотрению вопроса о понятии «орган государст-
венной власти».
В советский период к числу органов юсударственной власти
были отнесены, как уже отмечалось, только Советы народных депу-
татов, что явно суживало круг ор1анов юсударственной власти, ис-
ключало из числа таких органов исполнительные и судебные, а
также прокурорские органы. В течение десятилетий органами госу-
дарственной власти признавались только выбранные представи-
тельные органы власти — Советы всех ступеней.
148
li. Теория государственной власти
Такая классификация государственных органов просуществова-
ла с некоторыми модификациями1 вплоть до принятия и вступле-
ния в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально
иной подход к понятию и перечню органов государственной власти
России.
В Конституции РФ используются понятия «ор1аны государст-
венной власти», «органы местного самоуправления», «органы зако-
нодательной, исполнительной и судебной власти», «государствен-
ные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «му-
ниципальные учреждения» (ст. 43).
Между перечисленными понятиями имеются существенные раз-
личия. Вначале общие соображения по данной проблеме — о поня-
тии и признаках государственного органа1 2. Отметим при этом, что
не все исследователи считают корректной саму категориальную
формулировку Конституции Российской Федерации «орган госу-
дарственной власти». Так, например, известный специалист в об-
ласти избирательного права В.Н. Белоновский отмечает, что данная
конституционная формулировка не очень корректная н неправиль-
ная. Во-первых, некорректна формулировка «орган государственной
власти». Единственным источником и носителем власти выступает
народ (ч. 1 ст. 2 Конституции РФ) — по смыслу норма абсолютная.
Только народ, а не «орган государств;!», то бишь «орган государст-
венной власти».
Орган государства наделяется отдельными властными полно-
мочиями, делегированными ему народом. К сожалению, в Кон-
ституции Российской Федерации отсутствует норма о делегирова-
нии отдельных властных полномочий государственным органам:
законодательным (представительным), исполнительным и судеб-
ным, для осуществления их функциональной деятельности по
управлению государством и обществом. Но в соответствии с на-
шей Конституцией только народ является носителем власти, ее
единственным источником, а не какой-либо opiaH государства,
которому народом делегируются отдельные властные полномочия,
чтобы государство и органы самоуправления могли осуществлять
функциональную деятельность по упорядочению общества, его
1 См. работы по этим вопросам IO.M. Козлова, Б М Лазарева, Я.Н Уманского,
Е.И. Козловой. Б.Н Габричидзе. В.Т. Кабышева. Б.Н. Топорника и других
авторов.
2 Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского юсударства. М..
1982. С. 22-27.
6. Органы государственной власти	149
структуризации и управлению. В этом плане властные функции
народа имеют не позитивистскую природу, а естественно-пра-
вовую. Народ имеет власть не потому, что он наделяется ею ка-
ким-либо государственный законам, а потому, что это естествен-
ное его состояние как человека и неотъемлемое его право. Государ-
ство может попытаться узурпировать властные функции народа,
но что из этого происходит, мы знаем из истории. Государство
может только признать эту власть народа, обеспечить ее консти-
туционными и иными юридическими гарантиями, охранять на уровне
принципов, обусловленных природой человека.
Пока этого нет, орган государства всегда будет ассоциироваться
с органом государственной власти, причем реальной, а не деклара-
тивной, и приоритет этой «государственной власти» над законом
всегда будет сохраняться. Упоминание в ч. 2 ст. 3 Конституции
Российской Федерации термина «органы местного самоуправления»
вполне корректно. Поэтому данную норму необходимо уточнить и
сделать добавление примерно в такой редакции: «Народ осуществ-
ляет свою власть непосредственно, а также через избранных и на-
значенных представителей в органах государства и местного само-
управления, которым на основании закона делегируется ряд власт-
ных полномочий народа для осуществления их функциональной
деятельности по управлению государством и обществом». Тогда ор-
ганы государства не будут ассоциироваться с бастионами власти, а
будут характеризоваться функциональной деятельностью по управ-
лению общественными и государственными делами. И не более
того. Тогда и политический подход к анализу проблемы избира-
тельного права не будет превалирующим. Это будет корреспондиро-
вать и ч. I ст. 3, по которой, как известно, единственным (выделено
авт.) источником власти в Российской Федерации является его
многонациональный народ. Тогда «заиграет» и ч. 4 ст. 3, по кото-
рой никто не может присваивать власть в Российской Федерации:
ни государственный орган, как было в 1993 г., ни политическая
партия, как было в 1917 г.1
Данная точка зрения поддерживается рядом исследователей:
А.В. Мазуровым, Т.М. Пряхиной, В.В. Шулениным и др. Так, на-
пример, А.В. Мазуров пишет: необходимо чётко понимать, что во
1 Беюновский В.Н Правонарушения и юридическая ответственность в избира-
тельном праве Историческая практика и современность. Монография / Под
рел. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41-43.
150
II. Теория государственной власти
время выборов не происходит передача власти от народа каким-либо
выборным органам. Народ никому власть не передает и остается
также ее носителем и после выборов, утверждать обратное — зна-
чит подвергать сомнению абсолютность нормы ст. 3 Конституции
РФ, ее социальную ценность. Присвоение властных полномочий в со-
ответствии с Конституцией РФ преследуется по закону (ч. 4 ст. 3)'.
Активно данную позицию отстаивает и В.О. Лучин, который
отмечает, что никакому органу государства не может принадлежать
власть, и он не может быть «органом власти», поскольку власть мо-
жет принадлежать только народу (ч. I, 2 ст. 3 Конституции РФ).
Государственному органу могут только делегироваться необходимые
властные полномочия для реализации функциональной деятельности,
но не сама власть. При этом делегированные властные полномочия
являются не постоянными, а временными с пересмотром их объема в
параметрах цикловых промежутков проведения выборов, определенных
законодателем1 2.
С данной, в обшем-то. новаторской позицией конституциона-
листов в целом стоит согласиться, отметив лишь, что данная пози-
ция известных исследователей конституционного права нуждается в
дальнейшей проработке. Что касается «адмннистративистов». они
делают акцент на другие немаловажные факторы, хотя и в литера-
туре по административному праву имеются различные определения
государственного органа.
По мнению Я.Н. Уманского, орган государства — это составная
часть государственного аппарата; он наделен государственно-
властными полномочиями и в соответствии со своими задачами,
компетенцией и производной от них структурой осушествляет госу-
дарственное руководство в определенной сфере общественных от-
ношений, используя при этом присущие данному органу организа-
ционно-правовые формы и методы деятельности.
Ю.М. Козлов полагал, что орган государства представляет собой
основную часть механизма социалистического государства, непо-
средственно и от имени государства осуществляющего его задачи и
функции посредством определенного конституционного вида госу-
1 См : параграф 2 гл I «Социально-правовая природа свободных выборов» в кн.:
Избирате/ыте право России Учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. В.О. Лучина. 2-е изд., пере-
раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2010.
2 Там же.
6. Органы государственной власти	151
дарственной деятельности; в этих целях орган наделен государст-
венно-властными полномочиями.
Имеются н другие определения государственного органа.
В них, как правило, достаточно полно раскрываются ею призна-
ки: а) как части государственного аппарата; б) наделение государ-
ственно-властными полномочиями н, соответственно, собствен-
ной компетенцией и организационной структурой: в) участие в
реализации задач н функций государства; г) применение прису-
щих данному виду органа организационно-правовых форм н мето-
дов деятельности.
В определении Я.Н. Уманского есть все эти перечисленные
признаки, за исключением участия органа в осуществлении задач и
функций государства. Исходя из содержания в то время еще Кон-
ституции СССР, в которой были названы главные задачи советско-
го государства, становилось ясным, что необходимо было в понятие
органа государства включать указание на участие в реализации та-
ких задач, не перечисляя конкретные из них.
Как считал Я.Н. Уманский, орган осуществляет «государствен-
ное» руководство в определенной сфере общественных отношений.
Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган уча-
ствует в большей или меньшей степени в реализации задач и функ-
ций государства. Для Советов народных депутатов, органов государ-
ственного управления было характерно участие в исполнении всех
задач и функций общенародного государства. Органы суда и проку-
ратуры также участвовали в выполнении указанных задач и функ-
ций. Но основная их деятельность была направлена на укрепление
социалистической законности и правопорядка, без которых немыс-
лимо само воплощение в жизнь задач и функции государства.
Такое «совмещение» видов деятельности вызывало естествен-
ную необходимость во введении дополнительных основании для
классификации государственных органов по подсистемам. Вклю-
чение в понятие органа такого элемента, как «задачи и функции
государства», необходимо было, по нашему мнению, еше и пото-
му, что Конституция СССР* рассматривала в неразрывной взаи-
1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Респуб-
лик, принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. //
Известия КИК Союз1 ССР и ВНИК оз 6 декабря 1936 i. 283. 1 у < 1
(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая на
внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября
1977 г. И ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
152
II. Теория государственной власти
мосвязи и единстве Советское государство и все его органы. Об
этом, кстати, четко говорится в принятой позднее ст. 4 действую-
щей ныне Конституции РФ.
В определение государственного органа, данное Ю.М. Козловым,
включен такой элемент, как осуществление органом задач и функ-
ций посредством определенного конституционного вида государст-
венной деятельности.
Оригинально, хотя и не бесспорно, характеризовал орган Совет-
ского государства Б.М. Лазарев: «Орган — это такая часть органи-
зации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поруче-
нию и в ее интересах». Б.М. Лазарев дает вначале общую характе-
ристику органов как звеньев механизма всякого социального управ-
ления. Она может быть использована для выявления черт, прису-
щих государственным органам. Орган должен рассматриваться как
одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения
(установления), призванного выполнять конкретные публичные
функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовле-
творения тех или иных индивидуальных, групповых и обществен-
ных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя
бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, оп-
ределяет образ поведения членов группы, принимает решения от
имени организации. Исходя из данного положения, Б.М. Лазарев
делал вывод: «Орган государства — это прежде всего определенная
государственная институция (установление). Орган учреждается го-
сударством, образуется в установленном им порядке, выступает по
уполномочию его вовне»1.
Не касаясь пока вопроса об обоснованности и правомерности
характеристики органа бывшего Советского государства терми-
ном «определенная государственная институция (установление)»,
отметим, что Б.М. Лазарев высказывал ряд соображений, по-
новому ставящих проблему понятия органа, его признаков и
элементов.
Убедительные аргументы приводил Б.М. Лазарев и против отне-
сения к числу органов государства предприятий, учреждений и ор-
ганизаций. Критикуя распространенные в то время в теории хозяй-
ственного права взгляды о существовании якобы в государстве не
только государственных органов, руководящих экономикой, но и
органов, ведущих хозяйственную деятельность, которые охватыва-
1 Лазарев Б.М. Органы Советского общенародного государства. М., 1982.
С. 19-21 и др.
6. Органы государственной власти
153
ются единым понятием «хозорганы советского государства», он
подчеркивал, что такого рода мнения не согласуются с конститу-
циями и законами, четко различающими «органы государства»,
с одной стороны, и «предприятия, учреждения и организации» —
с другой. За этим различием стоит весьма важное обстоятельство:
органы государства выступают по поручению государства, представ-
ляют его вовне, через них осуществляется государственная власть, а
предприятия, учреждения и организации выполняют производст-
венную или иную хозяйственную или социально-культурную дея-
тельность, которая служит объектом воздействия со стороны госу-
дарства.
В то же время в юридической литературе, в первую очередь по
вопросам административною права, широко распространено мне-
ние о том, что к органам государства относится администрация, а
нс предприятие1.
Б.М. Лазарев, убедительно показав, почему предприятия и уч-
реждения не являются государственными органами, вместе с тем не
проанализировал характер администрации, которую в ряде своих
работ относит к числу государственных органов.
Между тем, по нашему мнению, признание администрации
предприятий, хозяйственных организаций и социально-культурных
учреждений в качестве государственного органа не может быть
столь безоговорочным по следующим соображениям: орган государ-
ственного управления должен иметь определенные объекты, сферы,
участки управления вовне, на руководство которыми нацелена его
деятельность и которые ему в соответствии с законодательством
подведомственны; поскольку предприятие не выступает от имени
государства и по его поручению, то возникает вопрос: можно ли
1 Б.М Лазарев и П Т Василснков относили администрацию предприятий и уч-
реждений к числу органов государственною управления. По непонятным при-
чинам П Т Василснков причислят администрацию к числу местных органов
юсударсгвениою управления. Между тем. местные органы управления — такие
звенья системы органов государственного управления, каждое из которых имеет
совершенно определенный территориальный масштаб деятельности — соответ-
ствующую административно-территориальную единицу (край, область, район и
т.д.) П.Т. Василснков сам же отмечал, что свою компетенцию ли, но его мне-
нию, местные органы управления «реализуют преимущественно внутри данного
предприятия, учреждения, т.е. но отношению к данному коллективу». Как же
можно тогда характеризовать администрацию предприятия как вил местного
органа государственного управления9 (См.: Советское право / Под рсд. П.Т. Ва-
силенкова. ЛА, 1981. С. 77, 95).
154
li. Теория государственной власти
считать, что его администрация представляет государство? Назна-
чение директора предприятия государством не означает тождества
статуса директора и в целом администрации предприятия.
Внутренний (в основном) характер деятельности администра-
ции. издание ею правовых актов, не имеющих выхода вовне, как
отмечает Б.М. Лазарев, выполнение предприятием не компетенции
opiaiiOB управления, а своего собственного хозяйственного назна-
чения, свидетельствуют о том, что администрация обладает рядам
черт государственного органа и в то же время выступает главным
образом в качестве административного органа данного предпри-
ятия, трудового коллектива.
Поэтому отнесение администрации предприятий и учреждений
к числу государственных органов требует, по-видимому, более уг-
лубленного научного обоснования.
При рассмотрении понятия органа государства, его элементов и
черт общепризнано, что такой орган обладает государственно-
властным полномочием. Непременными элементами органа явля-
ются право издания актов, обязательных для всех граждан и долж-
ностных лиц, и обеспечение реализации этих актов в необходимых
случаях принудительной силой государства Однако, как известно,
не все органы государства могут издавать акты, обращенные к гра-
жданам, не все наделены правом самостоятельно применять при-
нуждение. Например, органы ряда государственных инспекций
вправе лишь составлять протоколы о нарушениях соответствующих
правил, взыскания же налагают другие органы. Более того, есть ор-
ганы государства, не обладающие правом издания властных пред-
писаний. Б.М. Лазарев ссылается на органы загса, которые совер-
шают от имени государства официальную регистрацию актов граж-
данского состояния, но никому ничего не приказывают; на местные
органы ЦСУ, которые собирают информацию по определенным
формам и проверяют ее достоверность.
Государственно-властное полномочие не сводится только к
принуждению. Оно предполагает организующий, созидательный
характер деятельности органов, которая обеспечивается при необ-
ходимости или в конечном счете принудительной силой государст-
ва. Обязательность исполнения действий такого рода органов, их
последствия для других органов, должностных лиц и граждан при-
дают этим действиям, а также издаваемым указанными органами
правовым актам властный характер.
Так, например, акт регистрации брака не только означает на-
ступление конкретных прав и обязанностей для супругов, но и
6. Органы государственной власти	155
вызывает правовые последствия, затрагивающие деятельность
других органов и должностных лиц, например, порождает обя-
занность органов учета и распределения жилой площади, соот-
ветствующих должностных лиц, профсоюзных комитетов пред-
приятий и учреждений учитывать данное обстоятельство при по-
становке на учет, а также при распределении жилой площади;
органов милиции — прописать одного супруга на жилую пло-
щадь другого. Иначе говоря, нет таких государственных органов,
которые в том или ином объеме не осуществляли бы государст-
венно-властных полномочий.
На основе приведенных соображений сформулируем некото-
рые базовые положения относительно понятия, характера и обще-
го определения категорий «государственный орган» и «орган госу-
дарства».
На наш взгляд, это в целом совпадающие по смыслу понятия,
термины. Хотя Конституция РФ I993 г. не использует термин «ор-
ган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятие «го-
сударственные органы» (ст. 33). Этот термин может быть истолко-
ван в двояком смысле; в одном случае — в расширительном, т.е.
как синоним органа государственной власти; в другом — как разно-
видность государственной институции в смысле, о котором говорил
Б.М. Лазарев.
В целом же государственный орган или орган государства — это
особая, специфическая категория из числа государственно-право-
вых институтов и понятий.
Государственный орган (орган государства) — это организацион-
но выделенная, самостоятельная государственная институция, дей-
ствующая от имени народа и по уполномочию (поручению) госу-
дарства, обладающая соответствующими властными полномочиями
и компетенцией, включая свою структуру, и применяющая адекват-
ные формы и методы деятельности в процессе осуществления воз-
ложенных задач и функций.
Что касается используемого в Конституции РФ термина «госу-
дарственное учреждение», то его разъяснение содержится в граж-
данском законодательстве. Несомненно одно; понятие «государст-
венное учреждение» может вместиться в категорию «государствен-
ная институция», но это — не орган государства.
Перейдем непосредственно к проблеме определения «орган го-
сударственной власти», руководствуясь общетеоретическими сооб-
ражениями, позициями и предписаниями, сформулированными по
этой проблеме в Конституции РФ 1993 г.
156
li. Теория государственной власти
Основополагающими при определении понятия «орган государ-
ственной власти» являются следующие теоретические и конститу-
ционные нормативные установки и догмы.
I.	Орган государственной власти — это организационно выде-
ленная, самостоятельная государственная институция, действующая
от имени народа и по поручению (уполномочию) государства.
2.	Орган государственной власти наделен народом властными
полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет
свои структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все
без исключения органы государственной власти — органы законо-
дательной власти, органы исполнительной власти, органы судеб-
ной власти, а также органы прокуратуры — наделены народом
властными полномочиями и соответствующей компетенцией,
имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы
деятельности.
Для органов государственной власти характерен широкий пуб-
личный характер их деятельности.
Органы законодательной, представительной власти — Федераль-
ное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) —
парламент России; субъектов РФ — законодательные собрания, об-
ластные Думы и др. — это органы обшей компетенции и только кол-
легиальные органы.
Президент РФ — орган государственной власти, который ни к
одной из ветвей власти не принадлежит и вместе с тем активней-
шим образом участвует в осуществлении деятельности законода-
тельной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Органы исполнительной власти подразделяются как на органы
обшей компетенции — правительства, кабинеты министров и др.,
так и на органы отраслевой и межотраслевой компетенции — ми-
нистерства, федеральные службы и агентства.
Наиболее существенно с точки зрения форм осуществления
своих функций и полномочий выделяются органы судебной вла-
сти — суды своей присушен только им процессуальной формой
деятельности, осуществлением судебной власти посредством кон-
ституционного, i ражданского, арбитражного, административного
и уголовного судопроизводства.
3.	Осуществление государственной власти на основе принципа
разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб-
ную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны.
6. Органы государственной власти	157
Это принципиальное и новое концептуальное положение Кон-
ституции РФ I993 г. имеет значение для определения понятия «ор-
ганы государственной власти». Иными словами, речь идет о том,
что непременным признаком осуществления государственной вла-
сти является сс организация на основе ведущего и цивилизованного
принципа — разделения власти на законодательную, исполнитель-
ную и судебную.
Логическим развитием и продолжением предыдущей принципи-
альной конституционной нормы является ст. II (ч. 1, 2) Конститу-
ции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть
в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федераль-
ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Прави-
тельство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ — об-
разуемые ими органы государственной власти.
Таким образом, перечисленные выше государственные институ-
ции — это и есть органы государственной власти, т.е. ее носители,
причем их перечень широк, включает в себя органы законодатель-
ной (представительной), исполнительной и судебной власти, а так-
же органы прокуратуры.
Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее
определение: орган государственной вмети — это организационно
выделенная, самостоятельная государственная институция, дейст-
вующая от имени и по поручению (уполномочию) народа, на основе
осуществления государственной власти в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, наде-
ленная властными полномочиями народа и соответствующей компе-
тенцией, имеет свои структуру, присущие формы и методы дея-
тельности.
Теперь рассмотрим более подробно основные разновидности
органов государственной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ различает четыре основные группы органов госу-
дарственной власти, т.е. их разновидности по юридическим призна-
кам, о которых далее пойдет речь. С такой классификацией органов
государственной власти не следует смешивать их конституционное,
системное деление на органы государственной власти Российской
Федерации и органы государственной власти субъектов РФ.
Итак, Конституция РФ выделяет четыре основные группы раз-
новидностей органов государственной власти:
1)	органы законодательной (представительной) власти;
2)	органы исполнительной власти;
3)	органы судебной власти;
4)	органы прокуратуры.
158
li. Теория государственной власти
Эта конституционная классификация разновидностей органов
государственной власти основная, но не единственная. Допустим,
органами государственной власти выступают ряд избирательных
комиссий — Центральная избирательная комиссия Российской Фе-
дерации является федеральным государственным органом (п. I
ст. 2I Закона «О гарантиях избирательных прав»1), избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации являются государст-
венными органами субъектов Российской Федерации (п. I ст. 23),
избирательная комиссия муниципального образования является
муниципальным органом и не входит в структуру органов местного
самоуправления (п. 2 ст. 24).
Возможны и необходимы другие классификации: по юридиче-
ской природе; по характеру компетенции; по порядку образова-
ния; по формам организации деятельности; по порядку финанси-
рования.
Рассмотрим классификацию по Конституции РФ.
I.	Органами законодательной (представительной) власти являют-
ся Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума); законодательные собрания, областные (краевые) думы, иные
представительные органы законодательной власти субъектов Феде-
рации.
Выделим наиболее характерные, типичные черты и особенно-
сти, свойственные данной группе органов государственной власти.
Это прежде всего сочетание в них двух взаимосвязанных прин-
ципиальных начал: представительного и законодательного.
Представительное начат проявляется в том, что это выборные
органы государственной власти, соответственно, на уровнях Рос-
сийской Федерации — парламенты РФ, а в субъектах РФ — (услов-
но) парламенты субъектов РФ, т.е. республик в составе РФ, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, ав-
тономных округов.
Представительные начала в организации и деятельности указан-
ных органов состоят в том. что эти органы выражают волю избрав-
ших их граждан на территории Федерации и ее субъектов, пред-
ставляют их интересы во всех сферах и направлениях своей практи-
ческой деятельности1 2.
1 Федерагьный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях изби-
рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-
ции» и СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; с послед изм. и дои. СЗ РФ. 2009. № 52
(Ч I). Ст. 6433.
2 О сути представительства см.. Чичерин Б Н. О народном представительстве. М..
1866; Беляев ///7. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М.. 1906; Бею-
новский В.Н.. Беюновский А.В. Представительство и выборы в России. Моногра-
фия. М.; ПРИОР, 1999.
6. Органы государственной власти	159
Законодательное начаю и деятельность являются главной и ос-
новной функцией указанных органов и в то же время важнейшим
их признаком1
Взаимосвязь представительного и законодательного начал в ха-
рактере и организации данных органов имеет глубокий социально-
политический и правовой смысл.
Поскольку в правовом государстве провозглашено господство
закона, законодательной деятельностью могут и должны заниматься
только выборные, представительные органы государственной вла-
сти. Поэтому рассматриваемая разновидность органов государст-
венной власти — это особая группа выбранных органов государст-
венной власти, органично интегрированных в систему разделения
властей н сочетающих в своем сложном неоднозначном характере
два принципиальных взаимосвязанных начала: представительное и
законодательное.
2.	Органы исполните плюй власти. В самом наименовании дан-
ной разновидности органов государственной власти предопределе-
ны специфика характера их задач и функций, а также их природы и
форм деятельности.
Прежде всего, это задачи и функции по практической органи-
зации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, нор-
мативных актов Президента РФ. По своей природе органы испол-
нительной власти существенно отличаются как от оришов законо-
дательной, представительной власти, так и от органов судебной
власти.
Прежде всего, это ограниченное в целом развитие и приме-
нение выборных начал в организации и деятельности органов
исполнительной власти, доминирование принципа назначения,
единоначалия. В формах деятельности — это господство едино-
началия, применяемое в сочетании со сбалансированной колле-
гиальностью
Эти особенности природы органов исполнительной власти
обусловлены спецификой их задач и функций, а также полномо-
чиями по организации исполнения, практического осуществле-
ния совокупности мероприятий по преобразованию экономиче-
ской и социальной сферы, формированию и упрочению рыноч-
ных отношений.
1 Бунаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс, 2003; Любимов А.П. Парламентское право России Учебное
пособие. 3-е изд., псрераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Мар-
кетинг». 2002.
160
II. Теория государственной власти
Конечно, сфера управленческих действий исполнительных ор-
ганов значительно уже в современных условиях, по сравнению с
тем, что было в длительный период господства жесткой админист-
ративно-командной системы.
3.	Органы судебной власти. Данные органы значительно отлича-
ются и от органов законодательной (представительной) власти, и от
органов исполнительной власти своими специфическими характе-
ром и природой, а также задачами и функциями, формами их осу-
ществления*.
Во-первых, правосудие в России осуществляется только судом,
что означает недопущение создания чрезвычайных судебных органов.
Во-вторых, это специфический, правоохранительный характер
судебной ветви государственной власти, правосудия, что сущест-
венно выделяет органы судебной власти — суды — из совокупности
органов государственной власти России.
В-третьих, осуществляется судебная власть посредством особых
процессуальных форм — конституционного, гражданского, админи-
стративного и уголовного судопроизводства.
Интересна сама установленная Основным законом страны де-
мократическая последовательность форм судопроизводства. На пер-
вом месте — цивилизованное, новое для России конституционное
судопроизводство; на втором месте — гражданское судопроизводст-
во, соответствующее духу демократии и букве Конституции РФ, в
частности ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах
как высшей ценности и о признании, соблюдении и защите прав и
свобод человека и гражданина как обязанности государства; третье
место отведено административному судопроизводству и, наконец,
четвертое — уголовному судопроизводству.
4.	Органы прокуратуры. Определение природы данных органов,
выделение их задач и функций вызывает наибольшие проблемы.
К тому же эти вопросы не нашли в Конституции РФ какого-либо
урегулирования.
Болес того, положения о прокуратуре (ст. 129) включены в
1Л. 7 Конституции РФ «Судебная власть», что не отражает места
и природы прокуратуры как государственной институции. Про-
куратура РФ и органы прокуратуры соответствующих уровней и
ступеней существенно отличаются от всех других разновидностей
1 Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби». 2003; Су-
дебная власть в России. Роль судебной практики: Учебное пособие / Сост.
IO.A. Тихомиров. М.: ГУ ВШЭ. 2002.
6. Органы государственной власти	161
органов государственной власти. Прокуратура Российской Феде-
рации составляет единую централизованную систему с подчине-
нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору РФ.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобо-
ждается от должности Советом Федерации по представлению Пре-
зидента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным
прокурором РФ по согласованию с се субъектами; иные прокуроры
назначаются Генеральным прокурором РФ.
Таким образом, характеризуя природу и правовой статус
прокуратуры как государственного института, следует отметить
назначснческий порядок ее формирования, отсутствие каких-
либо элементов выборности, жесткую централизацию ее систе-
мы, слабость горизонтальных связей, регламентированную
субординацию
Организационные, а также имеющие существенное значение
функциональные особенности серьезно отличают органы прокура-
туры от других разновидностей органов государственной власти.
Можно сформулировать такое общее определение органов
прокуратуры: это специфическая разновидность органов государ-
ственной власти, отличающаяся значительными особенностями
порядка формирования, правоохранительной функциональной
направленностью, доминированием единоначальных форм дея-
тельности.
Конечно, возможны и другие определения с применением иных
критериев и признаков, что и находит свое отражение в специаль-
ной литературе, посвященной прокуратуре, прокурорскому надзору,
органам прокуратуры1.
Сформулируем общие положения, касающиеся понимания кон-
ституционного статуса органов государственной власти и его ос-
новных элементов.
Понятия «правовой статус» и «государственно-правовой статус»
органа значительно тирс понятия «конституционный статус»1 2.
1 См. работы КФ. Гуцснко. Н.Д. Ковалева, а также Б.Н. Габричидзе. Б.Л. Eni-
сеева. А.Г. Чернявского Правоохранительные органы в Российской Федерации.
М.: ДИС, 2002.
2 С этими двумя понятиями тесно связан институт правового регулирования.
Например, как отмечает С.А. Авчкьян. правовое регулирование основ организации
и деятельности органов есть юридическое оформление их фактического статуса,
связанного с функциями представительных учреждений (см.: Авакьян С.А.
Правовое регулирование деятельности Советов. С. 9).
162
II. Теория государственной власти
Специфика последнего обусловлена природой Конституции,
призванной регулировать принципы и основные стороны, наиболее
устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные
положения, рассчитанные на длительный период действия. В самом
общем виле конституционный статус государственного органа — это
определяемые нормами конституционного законодательства основ-
ные элементы его правового положения, ярче других выражающие
характерные черты строя и правопорядка1.
Конституция представляет собой прочную базу для текущего за-
конодательства, в том числе посвященного правовому статусу орга-
нов. Ее нормы имеют исходное значение для характеристики при-
роды, места и роли государственных органов в политической си-
стеме общества.
В первую очередь сказанное относится к представительным ор-
ганам.
Первоосновой статуса государственных органов выступает кон-
ституционный статус, обеспечивающий стабильность государствен-
ного аппарата, укрепление законности в его деятельности. В то же
время конституционный статус является предпосылкой динамично-
сти правового статуса, которая находит отражение главным образом
в актах текущего законодательства.
Можно говорить об определенной условности понятия «кон-
ституционный статус». Ведь в принципе статус государственного
органа един, и конституционные нормы устанавливают его осно-
вы. Однако, учитывая особую значимость и специфику консти-
туционного регулирования положения государственных органов,
мы обобщаем всю совокупность элементов, составляющих это
регулирование с помощью Конституции, термином «конституци-
онный статус».
Для государствоведения в целом одним из ключевых может
быть понятие «государственный институт». Это относительно само-
стоятельный структурный элемент государственной организации,
оформленный в организационно-правовом отношении и предна-
значенный! для решения определенных государственных задач. Воз-
можно выделение типов государственных институтов.
1 Такое понимание сущности конституционного статуса в целом утвердилось в
литературе Например, в монографии «Конституционные основы народовластия
в СССР» творится. «Специфика конституционною статуса обусловлена назна-
чением и самой природой Конституции, которая призвана закреплять основопо-
лагающие. руководящие начала организации общества и государства и регулиро-
вать основные, наиболее существенные общественные отношения» (С. 204).
6. Органы государственной власти	163
Вопрос о соотношении конституционного и правового регули-
рования государственных органов сложен, причем иногда консти-
туционный статус органа государства трактуется расширительно1.
Государственное право исследует главным образом конститу-
ционный статус органа государства: формулирует понятие орга-
на, выясняет конституционное положение органов государства,
анализирует конституционную систему его органов, изучает кон-
ституционные основы их организации и взаимоотношений,
функции, структуру, основные организационно-правовые формы
деятельности.
Какие же элементы правового статуса государственного органа
являются предметом именно конституционного закрепления? Пре-
жде всего. Конституция РФ определяет правовое положение основ-
ных видов государственных органов. Анализ конституционного за-
конодательства и современных тенденций государственного строи-
тельства показывает, что конституционный статус становится все
более содержательным и динамичным. Он включает в себя разно-
образные и сложные элементы.
К вышесказанному мы считаем необходимым добавить сле-
дующее. В течение многих лет к числу органов государственной
власти причислялись только Советы. Все другие органы — органы
исполнительной власти (государственного управления), органы
суда (органы судебной власти) и органы прокуратуры нс относи-
лись к числу органов государственной власти, что существенно
ограничивало их реальный государственно-властный потенциал,
наносило серьезный вред принципам народовластия, демократиз-
ма, цивилизованности
Конституция РФ в ст. 10 и II, а также в ряде других статей и
норм развенчала утопическую и антидемократическую теории мо-
нопольного всевластия, упразднила эти органы, провозгласила глу-
боко демократический, цивилизованный принцип разделения вла-
стей, в соответствии с которым все разновидности государственных
органов стали органами государственной власти. Это был серьез-
1 С.А Авакьян подчеркивает, что конституционное регулирование занимает
наиболее ответственное место в системе правовою рстулирования, оно касается
так или иначе всех элементов предмета правового регулирования; в конституци-
ях содержатся нормы об основах организации, «наиболее фундаментальные и
исходные для всех представительных органов» (С.А. Авакьян. Правовое регули-
рование деятельности Советов. Конституционные основы, теория и практика.
М.. 1980. С. 114-115).
164
II. Теория государственной власти
ный шаг вперед в глубоко демократическом развитии российской
государственности и се теории.
Теперь обратимся к институциональной характеристике орга-
нов государственной власти и субстанциальной проблеме нашего
труда — проблеме теории органов государственной власти.
Это суждение означает, что в данной части раздела обозначены
в фрагментарном виде самые обобщенные, ведущие контуры и ли-
нии проблемы и тем самым начат анализ проблемы теории органов
государственной власти.
Таким образом, можно рассматривать весь данный фрагмент в
связке-триаде (государство — государственная власть — органы го-
сударственной власти) — как своеобразное теоретическое начало,
предвосхищение, предпосылку к проблеме в целом.
Обратимся к системе органов государственной власти. Отметим,
что среди ключевых, ведущих, фундаментальных институтов, поня-
тий, категорий, входящих в сферу теории государства и российской
государственности, одно из ведущих мест занимает именно пробле-
ма «системы органов государственной власти», которая имеет кон-
ституционное закрепление (ст. 12; п. «н» ст. 72).
К сожалению, в Конституции РФ I993 г. нс раскрывается со-
держание этого института, что в известной мере затрудняет его ин-
терпретацию, характеристику. Подчас даже возникает вопрос: что
же, какое конкретное содержание вложено в Конституции РФ в
термин «система органов государственной власти»?
Если исходить и руководствоваться ст. 10 Конституции РФ.
провозглашающей принцип разделения властей, и ст. 129, в соот-
ветствии с которой прокуратура РФ включена в гл. 7, посвященную
статусу судебной власти — одной из ветвей государственной власти,
то прокуратура может рассматриваться как институция государст-
венной власти.
Поэюму, с учетом ранее высказанных нами и колле!ами сужде-
ний, система органов государственной власти — это функциональ-
но и организационно объединенная взаимосвязанная в единое це-
лое совокупность органов законодательной, представительной вла-
сти; органов исполнительной власти; органов судебной власти, а
также opianoB прокуратуры.
Понятно, что данное утверждение-определение не исчерпывает
все возможные элементы этого феномена, имеет существенные ре-
зервы расширения и совершенствования. Это — самая общая, пер-
воначальная и одновременно базовая, основанная на Конституции
РФ 1993 г. характеристика понятия «система органов государствен-
6. Органы государственной власти	165
ной власти», вариант ее общего определения. Но данное положение
не может заменить развернутого и всестороннего определения этого
института.
Поэтому рассмотрим проблему в широком и полигранном пла-
не. Вначале выделим следующее1. Данную проблему либо отдель-
ные ее аспекты анализировали конституционалисты-государст-
вовсды, административисты, теоретики права и государства. В са-
мом общем виде система ор|анов государства есть некая органиче-
ская совокупность государственных органов и институций1 2.
Наиболее значимыми либо, по крайней мерс, доминирующими
для признания определенных совокупностей государственных орга-
нов в качестве системы или подсистемы должны быть такие при-
знаки' функциональная, т.е. предметная (в широком смысле слова)
общность, единство стратегических целей, задач, реализуемых в
разветвленных вариантах разнообразий, и многогранность конкрет-
ных полномочий; устойчивые организационные (координационные,
иерархические, субординационные и иные этого рода) отношения и
связи; деятельность систем (подсистем) как самостоятельных обра-
зовании; другие специфические черты и особенности.
Возможны разные варианты понятия и тем более построения
системы органов государственной власти. Начнем с характеристики
этой проблемы в Конституции РФ. В ней содержится ряд правовых
норм, посвященных регулированию этой многогранной проблемы.
В то же время в Конституции РФ используются разные по
смыслу и значению, хотя и близкие, понятия: единство системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5); система органов государствен-
ной власти (ст. 12); система федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); общие принципы
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. «н» ст. 72).
В связи с этим обращает на себя внимание ч. 2 ст. 77. о которой
уже ранее упоминалось. Все вышеперечисленные нормы и положе-
ния, содержащиеся в Конституции РФ, важны, но нс равнозначны,
требуют разъяснения, соответствующей интерпретации.
Прежде всего, самый общий термин: система органов государ-
ственной власти. Конституция РФ нс даст четкого ответа на вопрос
1 Габртидзе Б.Н , Чернявский Л Г. Органы 1осударственно11 в.тасти современной
России М., 2003.
2 С.м. об этом: Емсеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской
Федерации. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 2, II —13, 15 и др.
166
II. Теория государственной власти
о том, какое конкретное содержание вкладывается в это фундамен-
тальное понятие.
Исходя из анализа ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, можно полагать,
что приведенная формулировка имеет в виду совокупность органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъ-
ектов РФ.
Если же основываться на норме о единстве системы государст-
венной власти, а также ст. I0 Конституции РФ, то следует иметь в
виду совокупность органов законодательной (представительной)
власти, исполнительной власти, судебной власти. Возможны и иные
подходы к понятию «система органов государственной власти».
В этой связи представляет интерес теоретический подход, ис-
пользованный Б.П. Елисеевым при анализе данной проблемы, —
разделение проблемы на определенные «блоки»1
К теоретическому «блоку» автор относит:
1) системообразующие принципы и определение системы орга-
нов государственной власти в Российской Федерации как сочетание
трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по
выполняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем свя-
занных интегрирующим институтом главы государства, правовыми
нормами и реализующих функции государства;
2) комплексное определение органа государственной власти как
составной части механизма государства, действующего в сфере за-
конодательной, исполнительной либо судебной власти, выступаю-
щего по поручению государства и осуществляющего свою деятель-
ность от его имени, обладающего собственной компетенцией,
имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и
методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах
своей компетенции и издающего нормативные акты.
В конституционно-правовой «блок» Б.П. Елисеев включает поло-
жения о:
•	необходимости разработки правового механизма, обязываю-
щего главу государства при определении основных направле-
ний внутренней и внешней политики учитывать мнение Фе-
дерального Собрания Российской Федерации и позволяющего
эффективно реализовывать согласованные политические ус-
тановки через систему органов исполнительной власти;
•	приостановлении практики регулирования федеративных от-
ношений путем заключения двусторонних доюворов до при-
1 Елисеев Б.П. Указ соч. С. 12—14.
6. Органы государственной власти	167
нятия Федерального закона «О принципах и порядке разгра-
ничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации», в
котором следует предусмотреть более детальное распределе-
ние предметов ведения и полномочий между законодатель-
ными и исполнительными органами власти Федерации и ее
субъектов: одновременном анализе исполнения обязательств
по ранее заключенным договорам и приведении их в соответ-
ствие с вышеупомянутым законом;
•	необходимости разработки правовой основы, позволяющей
субъекту РФ самостоятельно назначать (избирать) своего
представителя (не являющегося главой исполнительной вла-
сти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на
постоянной основе.
В административно-правовом «блоке» формулируются следую-
щие направления по совершенствованию системы органов государ-
ственной власти:
•	создание устойчивого механизма взаимодействия контроль-
ных органов власти путем принятия Федерального закона
«О государственном контроле» и образования федерального
контрольного органа в системе исполнительной власти на ос-
нове ликвидируемых Главного контрольного управления Пре-
зидента РФ и института полномочных представителей Прези-
дента РФ в регионах с возложением руководства таким орга-
ном на Президента РФ в порядке, установленном ст. 32 Фе-
дерального конституционного закона «О Правительстве Рос-
сийской Федерации»;
•	укрепление вертикали исполнительной власти за счет созда-
ния в субъекте РФ органа федеральной исполнительной вла-
сти как элемента, интегрирующего территориальные подраз-
деления федеральных органов исполнительной власти;
•	уточнение конституционных положений о статусе органов
местного самоуправления, позволяющих субъектам Федера-
ции создавать органы местной государственной власти на
уровне административно-территориальных единиц, т.е. рас-
ширить территориальные пределы действия государствен ной
власти.
Чрезвычайно важным элементом анализа проблемы в данной
плоскости является создание федеральных округов и в них, помимо
полномочных представителей Президента РФ, органов соответст-
168
II. Теория государственной власти
вуюших федеральных министерств — МВД России, Минюста Рос-
сии и др.
Конституция РФ I993 г. внесла существенный научно-теорети-
ческий и терминологический вклад в разработку и перечень поня-
тий, категорий теории органов государственной власти при делении
органов государственной власти на органы законодательной, ис-
полнительной и судебной власти.
Существенными в этом плане новеллами являются, на наш
взгляд, следующие положения и нормы.
Первое: народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного са-
моуправления, т.е. речь идет не о государственной власти, а о более
широком, всеобъемлющем понятии — о народовластии, о формах,
инструментах его осуществления, реализации.
Второе: фундаментальное деление органов государственной вла-
сти на:
I) органы юсударс!венной власти Российской Федерации;
2) органы государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации.
В результате анализа конституционных положений и норм, от-
носящихся к данной проблеме, материалов теоретике-правовых ис-
следований, учебных изданий полагаем правильным применить
широкий подход к проблеме трактовки вопроса об элементах —
составных частях системы органов государственной власти. Пред-
ставляется, что это четырехструктурная совокупность:
I)	органы законодательной, представительной власти:
2)	органы исполнительной власти;
3)	органы судебной власти;
4)	ор|аны прокуратуры.
В этой части учебника дается целостная и в основном консти-
туционно-правовая характеристика указанных четырех частей си-
стемы органов государственной власти.
I.	Органы законодательной, представительной власти. Это Феде-
ральное Собрание — российский парламент, законодательные соб-
рания, государственные думы, другие виды органов законодатель-
ной, представитель! toil власти.
В Конституции РФ. в конституциях республик в составе РФ. в
уставах (законах) других субъектов РФ — краев, областей, автоном-
ных округов — содержатся нормы об органах законодательной,
представительной власти, например, в Конституции РФ ст. Ю. 66
(обращаем внимание на ч. 2 данных статей — статус края, области.
6. Органы государственной власти	169
города федерального значения, автономной области, автономного
округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемыми законодательным (представительным) орга-
ном соответствующего субъекта Российской Федерации).
В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ упомянуты общие принципы ор-
ганизации представительных органов государственной власти, а
ст. 94 устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Рос-
сийской Федерации — является представительным и законодатель-
ным органом Российской Федерации1.
На основе анализа ст. 94 Конституции РФ, подчеркивая кон-
цептуальный характер се формулировок и распространяя их на об-
щую характеристику принципиальных черт и особенностей в целом
всех органов законодательной, представительной власти, можно
сделать итоговый вывод: в характеристике этой составной части
системы органов государственной власти следует выделить прежде
всего две основополагающие черты в следующей последовательно-
сти: во-первых, представительные органы власти; во-вторых, зако-
нодательные органы власти.
Разумеется, данными характеристиками далеко не исчерпывает-
ся анализ принципиальных начал и особенностей указанной со-
ставной части. Однако именно на них сосредоточила внимание ст.
94 Конституции РФ.
Так, в ст. 94 Конституции подчеркивается, что Федеральное Соб-
рание — представительный орган РФ. В такой же мере, но примени-
тельно к масштабам субъекта РФ. можно сказать, что законодатель-
ное собрание, Дума или иной соответствующий орган — это предста-
вительные органы влаши республики, края, области и т.д.
В масштабе субъектов РФ выборные представительные органы
власти — это мини-парламенты республик и иных субъектов РФ:
краев, областей, городов федерального значения, автономной об-
ласти, автономных округов. Причем характеристика этих неболь-
ших парламентов как представительных органов власти имеет клю-
чевое значение для последующей развернутой их характеристики, в
том числе как органов законодательной власти.
Ведь именно представительные начала, качества выборных ор-
ганов — мини-парламентов — предполагают и обусловливают воз-
1 Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс, 2003. С. 750; Любимов А.Г1. Парламентское право России:
Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый
центр «Маркетинг». 2002. С. 368.
170
II. Теория государственной власти
можность и реальность их функционирования как органов законо-
дательной власти.
В известном смысле представительный характер государствен-
ного органа первичен, а свойство осуществлять законодательные
власть, функции и деятельность — вторично.
Специфика парламентов как органов законодательной власти
зиждется на их специфическом качестве — выборности представи-
тельных органов власти.
2.	Органы исполнительной власти обладают наиболее существен-
ными особенностями в системе государственной власти.
Проанализируем подробнее эти вопросы: исполнительная
власть в России, а конкретнее — конституционно-правовое регули-
рование; система органов исполнительной власти; виды органов
исполнительной власти; роль органов исполнительной власти в
правотворчестве
Вначале рассмотрим конституционно-правовое регулирование
исполнительной власти. Исполнительная власть — это разновид-
ность государственной власти, одна из ее ветвей. Такой общий
вывод следует на основе анализа ст. Ю и других статей Конститу-
ции РФ.
В ст. I0 Конституции РФ закреплены и следующие концепту-
альные положения: «Государственная власть в Российской Федера-
ции осуществляется на основе разделения на законодательную, ис-
полнительную и судебную. Органы законодательной, исполнитель-
ной власти и судебной власти самостоятельны».
Подчеркивание этих принципиальных положений-нор.м чрезвы-
чайно важно, однако они являются лишь одной из составляющих
такого объемного и сложного феномена, каким в современном ми-
ре является исполнительная власть.
К исследованию ее природы, характера, специфики, места в
системе государственной власти приковано и не ослабевает внима-
ние не только юристов-государствоведов-конституциалистов, адми-
нистративистов. но и политологов, экономистов, теоретиков госу-
дарственного и муниципального управления, других близких родст-
венных специальностей и отраслей гуманитарного знания’.
1 Габричидзе Б П, Чернявский А Г Административное право Российской Федера-
ции М. ДИС. 2001 С. 13—24. 54—65 и др.. Исполните гьная власть в Рос-
сийской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бач изо. М„ 1998.
Атаманчук ГВ. Теория государственного управления. И.: Юрид. лит.. 1997; и
другие работы.
6. Органы государственной власти
171
Думается, что в особом реальном и непосредственном, притом
по существу всеобъемлющем характере воздействия инструментов
исполнительной власти проявляется их влияние на функциониро-
вание всех участков государственного и общественного организма.
Контроль за исполнительной властью в целом усиливается, однако,
как это пи кажется противоречивым, одновременно растут реальная
сила, роль и влияние исполнительной власти во всех сферах жизни.
Как представляется, при всей исключительной значимости за-
конодательной и судебной ветвей государственной власти они не-
сколько «уступают» в реальной действительности потенциалу, силе
и влиянию исполнительной власти на общественные процессы.
В этом утверждении нет преувеличения.
Влияние и роль исполнительной власти в значительной мере
обусловлены ее специфической природой, особенностями возник-
новения. В отличие, например, от представительной, законодатель-
ной власти, являющейся выборной, исполнительная власть в очень
ограниченных рамках базируется на элементах выборности.
В организации и деятельности органов и звеньев исполнитель-
ной власти доминируют принципы назначенства. т.е. вопросы обра-
зования, создания органов и подразделений исполнительной вла-
сти, назначения их руководителей и иных должностных лиц реша-
ются односторонним волевым путем, во многом исключающим
черты демократизма в формировании и последующем функциони-
ровании се органов
Специфика исполнительной власти изначально заложена в
формах и методах деятельности ее органов, прежде всего в домини-
ровании единоначалия в сочетании с коллегиальностью.
Для органов законодательной, а также судебной власти наибо-
лее типичной, характерной является коллективная, совместная
форма рассмотрения и решения вопросов, что в определенной мере
обеспечивает изначальный демократизм этих ветвей власти.
Таким образом, сами природа и характер формирования, а так-
же особенности форм и методов осуществления функций предопре-
деляют качественное своеобразие исполнительной власти, ее опре-
деленную «замкнутость» внутри своей системы и нацеленность на
вертикальные и горизонтальные связи и взаимодействие с однотип-
ными и иными органами и звеньями исполнительной власти.
Солидный массив положений и норм, регулирующих в той или
иной степени статус исполнительной власти, содержится в Консти-
туции РФ. Политико-правовое значение ст. I0 Конституции РФ
172
II. Теория государственной власти
состоит в том, что она нс только провозглашает и закрепляет важ-
нейший принцип организации власти в Российской Федерации, но
и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей
государственной власти. Таким образом, об исполнительной власти
можно говорить как об относительно автономной подсистеме вла-
сти системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).
В отношении конкретизации статуса исполнительной власти, ее
органов наиболее существенным выступает п. «г» ст. 7I, предусмат-
ривающий установление системы федеральных органов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти, порядок их организа-
ции и деятельности, формирование федеральных органов государ-
ственной власти. Этот пункт следует в учебных целях трактовать, на
наш взгляд, как установление системы федеральных органов госу-
дарственной власти, включающей в себя три подсистемы: феде-
ральные органы законодательной власти; федеральные органы ис-
полнительной власти; федеральные органы судебной власти.
В ст. 77 и 78 Конституции РФ раскрываются особенности кон-
ституционного регулирования статуса системы органов государст-
венной власти субъектов РФ и специфики формирования и функ-
ционирования единой системы исполнительной власти в Россий-
ской Федерации
3.	Органы судебной власти — специфическая составная часть
рассматриваемой системы.
Конституция РФ имеет гл. 7 «Судебная власть», в которой рас-
крываются правовые основы характера и статуса этой разновидно-
сти государственной власти и осуществление правосудия в РФ
только судом, т.е. органами судебной власти являются суды.
Статья 118 Конституции РФ формулирует чрезвычайно важные
правовые нормы: судебная власть осуществляется посредством кон-
ституционного, гражданского, административного и уголовного су-
допроизводства (ч. 2); судебная система Российской Федерации ус-
танавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным
законом. Создание чрезвычайных судов не допускается1.
4.	Органы прокуратуры выступают специфической составной
частью анализируемой системы органов, причем далеко не одно-
значной и тем более бесспорной составной частью
Давая выше обобщенную и общесистемную характеристику
органов государственной власти, мы хотели бы дополнительно
выделить следующие «приращения», модификации, специфиче-
ские общие штрихи, хотя и не бесспорные, однако весьма суще-
ственные.
6. Органы государственной власти	173
Рассматривая систему органов государственной власти, мы счи-
таем необходимым исходить из конституционных оснований харак-
теристики этой системы, а именно: из ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в
которой содержится наиболее общее, генеральное деление органов
государственной власти на органы государственной власти Россий-
ской Федерации: органы государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации.
Эта градация является конституционным базовым элементом,
во многом характеризующим особенности, своеобразие современ-
ной российской государственности. Разумеется, этим чрезвычайно
важным замечанием далеко не исчерпываются особенности, спе-
цифика, нюансы характера и статуса органов государственной
власти.
Прежде всего, речь идет о классификации самих органов госу-
дарственной власти с учетом конституционного закрепления прин-
ципа осуществления государственной власти на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную.
Полагая закрепление в Конституции РФ (ст. 10, 11) принципа
разделения властей исключительно важным элементом, мы нс счи-
таем конституционное решение проблемы разделения властей ис-
черпывающим, безукоризненным, не вызывающим вопросов и за-
мечаний.
В данной части раздела полагаем целесообразным представить
дополнительный материал, касающийся как самих оснований выде-
ления категории, понятия, термина «орган (органы) государствен-
ной власти», так и вопроса об их разновидностях.
Мы нс хотим выглядеть ретроградами и представлять дело так,
что безудержное возвеличивание Советов как единственных органов
государственной власти было «уделом» одних авторов, а некие дру-
гие авторы придерживались иных взглядов, в том числе и пишущие
эти строки.
Не с целью принижения роли и вклада в науку государственно-
го права мы приводим цитату из работы К.Ф. Шеремета и
Г.В. Барабашева: «В государственно-правовом смысле понятие «ор-
ган государственной власти» означает не любой государственный
орган. К органам государственной власти относятся лишь такие
подразделения государственного .механизма, деятельность которых
является первичной, главенствующей в системе государственного
руководства, нацеленной на решение главных государственных дел
в центре и на местах. Следует подчеркнуть, что само понятие «ор-
ган государственной власти» родилось в нашей стране в связи с не-
174
II. Теория государственной власти
обходимостью закрепить верховенство Советов как главной госу-
дарственной формы народовластия»1.
Мы привели цитату из работы уважаемых и авторитетных спе-
циалистов только с целью отразить состояние этой части государст-
венно-правовой науки в тот период. К сожалению, таких взглядов
придерживались многие, если не большинство специалистов в об-
ласти государственного права и советского строительства.
Считаем необходимым сделать общий вывод: это своеобразный
теоретико-вступительный фрагмент ко всему данному произведе-
нию, наметки, провозглашение основных положений, догм, док-
трин, концепций, объединяющих и характеризующих в целом, в
обобщенном виде данную сложную, но в то же время доступную
для понимания широких слоев граждан книгу по теории государст-
венной власти и ее органов, т.е. в значительной степени по консти-
туционному праву, а также административному праву; по учебной
дисциплине «Государственное и муниципальное управление».
1 Советы народных депутатов. Конституционные основы организации и дея-
тельности И., 1981 С. 14.
Раздел 111
Институт
президентства
Глава 7. Институт президентства в системе реализа-
ции властных отношений
Глава 8. Правовой статус Президента РФ
Глава 9. Администрация Президента РФ
Глава 10. Реализация властных полномочий
Президента РФ
Глава 7
Институт
президентства в системе реализации
властных отношений
Роль, место и значение института Президента в современном ми-
ре1, в жизни общества и государства выдвинули, обусловили идеи и
концепции президентской власти. Используя в данной формули-
ровке этот сравнительно новый и необычный политико-правовой
постулат, мы тем самым безоговорочно подчеркиваем несомненное
существование этой проблемы и одновременно условность этого
термина. В то же время резервируем возможность выделять и раз-
вивать идею президентской власти.
Несколько забегая вперед, в самом общем виде подчеркнем:
этот институт в научном плане в значительной мере условен; в ас-
пекте учебного процесса — приемлем, поскольку облегчает пони-
мание сложных политико-правовых явлений. Разумеется, вышеска-
занное требует обстоятельной аргументации, дополнительных уг-
лубленных исследований в сфере этой проблематики, в которой
больше вопросов, чем бесспорных истин, положений и ответов.
С учетом специфики нашего труда, имеющего учебно-познава-
тельный характер, мы не можем не коснуться вопроса о состоянии
и разработке проблемы президентской власти.
В литературе периодически воспроизводится формулировка «пре-
зидентская власть», однако развернутой и обоснованной характери-
стики этот новаторский тезис пока не получил.
Поэтому, если даже учитывать ведущую роль Президента в си-
стеме органов государства ряда стран, отмеченные особенности ста-
туса Президента1 2 не дают достаточно веских оснований для одно-
значного утверждения о наличии некой президентской власти.
1 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.. Юрид лит..
1994.
2 Дегтев ГВ. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Феде-
рации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристь, 2003.
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 177
В то же время подчеркнем: эта проблема не так проста и тем
более «прозрачна», чтобы на этой ноте завершить эссе о президент-
ской власти. Полагаем, что эта проблема заслуживает более глубо-
кого, всестороннего анализа. Мы далее попытаемся, не претендуя
на исчерпываемость и тем более бесспорность вариантов ее пони-
мания. сформулировать общее понятие «президентская власть».
Здесь уместно вначале упомянуть о следующем. В конституциях
ряда государств мира содержатся такие принципиального характера
положения. Например, в Конституции США, (ст. II, раздел 1) уста-
новлено: «Исполнительная власть предоставляется Президенту' Со-
единенных Штатов Америки».
В Конституции Федеративной Республики Бразилия (глава II,
Отдел 1, ст. 26) «Исполнительная власть осуществляется Президен-
том Республики, которому помогают государственные министры».
Согласно Конституции КНР (Раздел 2, статьи 80, 81 и др.)
Председатель Китайской Народной Республики выполняет значи-
тельный объем функций и полномочий в сфере исполнительной
власти.
В учебно-научной литературе высказаны мнения и взгляды от-
носительно места и роли Президента в системах органов государст-
венной власти1.
Например, В.Е. Чиркин включает в число органов исполни-
тельной власти институт Президента2.
1 Сахаров Н.А. Указ соч.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведе-
ния. М.. 1997; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.
В 2-х т Т I М.: Юристъ. 2005: Т 2 М • Юристъ, 2005; Конституционное право
зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ рсд. М.В. Баглая. Ю.И. Лсйбо
и Л.М. Энтина. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М). 2000;
Конституционное право. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Новый юрист.
1998; Конституционное право России Учебник для студентов вузов / Под рсд
А.С Прудникова. В.И. Авсеенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.. ЮНИТИ-ДАНА.
2007: Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма. 2005; Кур-
скова Т Ю Конституционно-правовые основы политического режима' РСФСР —
СССР — РФ (теоретический и политико-правовой аспекты). М.; В. Новгород.
ИД МПА-Пресс. 2006; Комова Е.И.. Кутафин О.Е. Конституционное право Рос-
сии: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрисгь, 2005; Баглай М.В. Копсти-
туииониое право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и
факультетов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М)’. 2005.
Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федера-
ции и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ. 2003; и др.
2 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. И., 1997. С. 247 и др.
178
III Институт президентства
Полагаем, что не стоит однозначно характеризовать место и
роль Президента в структуре механизма современною юсударства.
Об особом, своеобразном месте и роли Президента в системе
разделения властей свидетельствует опыт Российской Федерации,
США, а также в значительной мере Французской Республики
(Конституция ФР. Раздел II. статья 5) и ряда других крупных го-
сударств мира.
Ни о каком «растворении» при таких конституционных подхо-
дах и ситуациях, характеристиках института Президента в иных или
среди других государственных институтов не может быть и речи
Попытаемся в какой-то мере обосновать вывод, формулировку
об институте президентской власти как институте одновременно
конституционного права и сферы административного права.
В основном при этом мы будем опираться (учитывая в первую
очередь опыт РФ) на Конституцию РФ, федеральное законодатель-
ство, затрагивающее и образующее статус Президента РФ и объяс-
няющее, обусловливающее возможность применения формулы
«Президентская власть».
Разумеется, что разнообразны методология, подходы к характе-
ристике и тем более к конкретизированному определению этою
понятия, которое подчас представляется более элементом правовой
публицистики, нежели чем четким и определенным юридическим
понятием, категорией, феноменом.
Полагаем, что возможны и даже необходимы поливариантные
подходы к признанию и тем более к конкретным характеристике и
определению этой возможной субстанции, феномена. Причем не-
обходим дифференцированный подход для достижения позитивного
результата в выявлении этого института.
Законодательство не содержит каких-либо однозначных, четких
и определенных основ, признаков, которые бы составляли выде-
ленный особый предмет президентской власти как некой и своеоб-
разной категории, понятия.
Пояснения относительно связанности, увязанности института
Президента, исполнительной власти и административного прав;,
позволяют более широко и масштабно подойти к пониманию и
трактовке термина.
Считаем предпочтительным широкий подход к феномену «пре-
зидентская власть»; рассмотрение этого понятия не только как сум-
мы определенных функций, полномочий и действий Президента, а
как своеобразную и полифункциональную и органическую сово-
купность многообразных направлении и проявлении власти Прези-
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 179
дента как в обшей сфере общего управления, так и в более кон-
кретных сферах и областях представительной, законодательной вла-
сти; исполнительной власти; судебной власти; формирования и
функционирования прокурорской власти (условная терминология),
и в ряде друшх участков, «блоков», жизнедеятельности общества и
юсударства.
В смысле широты, пространственности, многогранности охва-
та, влияния и воздействия можно говорить о поистине неограни-
ченных возможностях, уникальном потенциале власти Президента
(при этом, конечно, мы имеем в виду президентскую или полу-
президентскую системы правления).
Сообразуясь со сказанным, мы в обобщенном виде подчеркива-
ем, что президентская власть не сводится к определенным, хотя и
авторитетным, ответственным задачам, функциям и полномочиям:
это органическая, многогранная полифункциональная, широко-
масштабная совокупная интегративная деятельность, властвование
института Президента во многих сферах, отраслях жизнедеятельно-
сти общества и государства.
Применяя такой широкий и одновременно дифференцирован-
ный подход, можно раскрыть более конкретно смысл, содержание и
специфику феномена «президентская власть». При этом отправным,
ключевым исходным началом, концептуальной основой являются
конституционные положения и нормы о статусе власти Президента,
а также научно-теоретические и учебные разработки и методики,
касающиеся данной проблематики. Такой подход позволит предста-
вить многоцветную картину такого сложного и необычного явле-
ния, как феномен «президентская власть».
Названный подход не подрывает и не дискредитирует идею,
концепцию, принцип, закрепленный, например, в Конституции РФ
(ст. Ю) об осуществлении государственной власти в Российской
Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполни-
тельную и судебную.
Мы высоко оцениваем значимость, новизну, актуальность для
развития демократии, правового государства данной статьи Консти-
туции РФ. учитывая при этом сохраняющиеся в ней резервы, по-
тенциал, в частности, в плане включения в названную статью тако-
го важного элемента, как характеристика представительного харак-
тера этой власти, т.е. законодательной власти, а также особое зна-
чение и принципиальную важность исходных конституционных по-
ложений о народовластии (ст. 3 Конституции РФ) и о феномене —
180
III Институт президентства
явлении и гарантировании местного самоуправления с учетом его
самостоятельности и невхождепии в систему органов государствен-
ной власти.
Полагаем, что следует говорить о гармонии народовластия, го-
сударственной власти, местного самоуправления, не противопо-
ставляя их друг другу.
Для характеристики общих положений, оснований применения
термина «президентская власть» существенное значение имеет
ст. 85 Конституции РФ. В ней установлено, что Президент Россий-
ской Федерации может использовать согласительные процедуры для
разрешения разногласий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, а также между органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостиже-
ния согласованного решения он может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда. Данная часть ст. 85 закре-
пляет и отражает обший, интегративный характер полномочий, вла-
сти Президента Российской Федерации.
Далее можно, хотя и несколько условно, говорить как об об-
щих, основных, фундаментальных условиях, факторах, так и о кон-
кретных, целевых, функционально-отраслевых основах осуществле-
ния президентской власти.
В первом случае, если опираться на Конституцию Российской
Федерации 1993 г., это гл. 4, ст. 80, в которых определяются основы
статуса института Президента, т.е. президентской власти в пони-
маемом нами смысле и широком подходе — многогранная, поли-
функциональная интегративная деятельность всего многообъемного
властного функционирования совокупного института Президента в
соединении с работой подчиненных ему, образованных и функцио-
нирующих под его эгидой механизмов, органов, структур, советов,
институтской и других форм, решающих, осуществляющих многие
общие цели, задачи, функции.
В целостном виде это проявляется в том, что Президент РФ яв-
ляется главой государства1; гарантом Конституции Российской Фе-
дерации, прав и свобод человека и гражданина.
1 Кета।и, нс вес исследователи склонны счшать Президента главой юсударст-
ва, более того, отмечается, что в системе разделения властей априори не мо-
жст быть должности «Глава юсударства». поскольку все власти самостоятель-
ны и действуют независимо. Точка зрения, конечно, не бесспорная, но имеет
право на существование как одна из позиций исследователей по вопросу раз-
деления властей.
7 Институт президентства в системе реализации властных отношений 181
Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке
принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее
независимости и государственной целостности, обеспечивает согла-
сованное функционирование и взаимодействие органов государст-
венной власти. Мы особо подчеркиваем эту глобальную по сущест-
ву функцию, отмечаем, что это исключительная прерогатива инсти-
тута Президента, что в РФ нет иных государственных органов, на
которые возлагалось бы выполнение аналогичных или близких
функций.
Это помимо других факторов, функций, полномочий, свойст-
венных Президенту РФ, позволяет говорить о специфической пре-
зидентской власти, подчеркивая ее своеобразный характер, опре-
деленную условность, а также необычный политико-правовой
формат.
В суть первого случая-направления входит также конституцион-
ное правоустановлеиис; Президент РФ в соответствии с Конститу-
цией РФ и федеральными законами определяет основные направ-
ления внутренней и внешней политики государства, что также под-
черкивает исключительность и внеконкурентность статуса институ-
та Президента РФ, предвосхищает и обусловливает обоснованность,
фундаментальность и правомерность идеи и концепции президент-
ской власти.
Существенным в характеристике Президента РФ как главы го-
сударства является включение в ч. 4 ст 80 Конституции РФ право-
вой нормы о том, что Президент РФ как глава государства пред-
ставляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных
отношениях.
Во втором случае в целом следуют более конкретные, опреде-
ленные, дифференцированные и интегрированные направления,
функции, полномочия, прерогативы власти института Президента
РФ в сферах и отраслях жизнедеятельности государства и общества.
В них проявляется как конкретная, так и интегративная, совокуп-
ная роль президентской власти.
Приводимая нами аргументация не является искусственным
способом доказать достоверность и жизненность этой категории, а
суть — это констатация, обобщенное исследование реального пра-
вового материала.
В этом случае можно группировать в широком смысле назван-
ную категорию: президентскую власть в Российской Федерации;
президентскую власть в государствах СНГ; президентскую власть в
ряде государств дальнего зарубежья.
182
III Институт президентства
Например, если можно определенно говорить о президентской
власти в США, с определенными оговорками — во Франции (полу-
президентская) и ряде других государств, то этого нельзя сказать в
отношении существования и тем более функционирования такой
власти в Германии, Италии (парламентарные модели президентст-
ва) и ряде других государств, в которых существует институт Пре-
зидента.
Мы исходим из того, что вышепредложенная классификация
государств с наличием режимов «президентская власть» достаточно
условна.
Причем приведенные выше на базе анализа Конституции РФ
общие интегративные основания есть лишь «частичка», подтвер-
ждающая реальность концепции, идеи о президентской власти.
Представляется недостаточно обоснованным однозначное отне-
сение института Президента к числу органов исполнительной вла-
сти, «выравненное» преподнесение центральных государственных
органов — Президента, правительства, министров, как об этом го-
ворит В.Е. Чиркин1. Очевидны существенные различия между на-
званными разноплановыми органами, и тем более — их правовыми
статусами.
Сведение института Президента к статусу одного из централь-
ных органов исполнительной власти является ущербным для харак-
теристики этого специфического государственного института, не
отражает его реальных места, роли и значения в современной поли-
тической и государственной жизни.
1 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М. 1997. С. 238.
Глава 8
Правовой статус Президента
Российской Федерации
Помимо приведенных общих положений (ст. 80 Конституции РФ),
которые дают основание считать интегративные, по своему харак-
теру, пели, задачи. функции, полномочия концентрированной ха-
рактеристикой, подтверждением определенной правомерности и
обоснованности применения термина «президентская власть», име-
ется еще ряд заметных моментов и признаков для такой интерпре-
тации этих предусмотренных ст. 80 Конституции РФ положений и
норм. В частности, это присяга Президента РФ (ст. 82); послание
Президента РФ Федеральному Собранию (ч. 3 ст 100)
Однако более развернуто обоснованность применения характе-
ристики «президентская власть» проявляется при выявлении кон-
кретных направлений, задач и функций, полномочий власти Пре-
зидента Российской Федерации. В первую очередь мы имеем в виду
конституционные положения, относящиеся к статусу Президента
РФ в сферах и отраслях жизнедеятельности государства и общества.
1. Сфера законодательной, представительной власти.
Президент Российской Федерации назначает выборы Государст-
венной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным
законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке,
предусмотренных Конституцией РФ. Государственная Дума может
быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных
ст. 111 и 117 Конституции РФ. Кроме этого. Президент РФ являет-
ся субъектом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), подписы-
вает и обнародует законодательные акты (ст. 107, 108).
2. Сфера исполнительной власти.
Председатель Правительства Российской Федерации назначает-
ся Президентом Российской Федерации с согласия Государствен-
ной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительст-
ва Российской Федерации вносится нс позднее двухнедельного сро-
ка после вступления в должность вновь избранного Президента
Российской Федерации или после отставки Правительства Россий-
184
III Институт президентства
ской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандида-
туры Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Прези-
дентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Прави-
тельства Российской Федерации в течение недели со дня внесения
предложения о кандидатуре.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства Российской Федерации Государствен-
ной Думой Президент Российской Федерации назначает Председа-
теля Правительства Российской Федерации, распускает Государст-
венную Думу и назначает новые выборы
Правительство Российской Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации. Президент Российской Федерации может принять ре-
шение об отставке Правительства Российской Федерации.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству
Российской Федерации Постановление о недоверии Правительству
Российской Федерации принимается большинством голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы. После выражения
Государственной Думой недоверия Правительству Российской Фе-
дерации Президент Российской Федерации вправе объявить об от-
ставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с
решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в
течение трех .месяцев повторно выразит недоверие Правительству
Российской Федерации, Президент Российской Федерации объяв-
ляет об отставке Правительства либо распускает Государственную
Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может по-
ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правитель-
ству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии
отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об
отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Го-
сударственной Думы и назначении новых выборов (ст. 117).
В случае отставки пли сложения полномочий Правительство
Российской Федерации по поручению Президента Российской
Федерации продолжает действовать до сформирования нового
Правительства Российской Федерации. Кроме этого. Президенту
непосредственно подчинены ведомства так называемого «силового
блока».
В соответствии со ст. 109 Конституции РФ в случае роспуска
Государственной Думы Президент Российской Федерации казна-
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	185
част дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная
Дума собралась нс позднее чем через четыре месяца с момента
роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена по основани-
ям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года по-
сле ее избрания.
Государственная Дума не может быть распушена с момента вы-
движения ею обвинения против Президента Российской Федерации
до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
Государственная Дума не может быть распущена в период дей-
ствия на всей территории Российской Федерации военного или
чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ назна-
чает референдум в порядке, установленном федеральным конститу-
ционным законом1.
Весьма существенны полномочия Президента РФ в законода-
тельной сфере.
Президент РФ в соответствии со ст. 84 Конституции РФ:
•	вносит законопроекты в Государственную Думу;
•	подписывает и обнародует федеральные законы;
•	обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посла-
ниями о положении в стране, об основных направлениях
внутренней и внешней политики государства.
Для сравнения проанализируем аналогичные полномочия Пре-
зидента Узбекистана.
Полагаем необходимым отметить, что степень, уровень, харак-
тер применения термина «президентская власть» обусловлены спе-
цификой каждой из стран СНГ, т.е. тем качеслво.м, которым можно
характеризовать соответствующие государства — страны СНГ: пре-
зидентская система правления; полупрезидентская; парламентарная
система правления1 2.
1 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 I. № 5-ФКЗ «О рефе-
1>ендумс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 27 Ст. 2710; с послед изм
и доп. СЗ РФ 2008. № 17. Ст. 1754.
2 Некорректно в этом случае говорить о президентской или полупрезидентскои
форме правления. Форма правления может быть только республиканская или
монархическая или представлена разновидностями этих двух форм правления.
Некорректно при характеристике президентских систем правления или моделей
использовать и понятие «республика смешанного типа», «дуалистическая рес-
публика». Естественно, что все разновидности президентских систем могут су-
ществовать только в рамках республиканской формы правления.
186
III Институт президентства
Специфику правового закрепления конфигурации «президент-
ская власть» рассмотрим на примере Республики Узбекистан.
Республика Узбекистан — одна из крупнейших в совокупности
государств СНГ.
Как подчеркивает академик АН Республики, крупный ученый-
юрист Ш.З. Уразаев. Конституция Республики Узбекистан (принята
8 декабря 1992 г.) была порождена главным образом двумя фак-
торами.
Первым из них был курс общества на рыночные отношения,
т.е. на вхождение Узбекистана в мировое сообщество в соответст-
вии с общими закономерностями и тенденциями развития. Притом,
с самого начала рынок рассматривался Узбекистаном не как само-
цель, а как средство обеспечения быстрого развития общества.
Имелось в виду, опираясь на законы рыночных отношений, при-
вести в движение все потенциальные возможности Республики и
народа, добиться достойного места среди современных цивилизо-
ванных стран.
Новые контуры, естественно, требовали создания твердых кон-
ституционных, правовых основ рыночной экономики, пересмотра
всего законодательства. Переход к рынку не мог быть осуществлен
без изменения отношений к различным формам собственности, без
демократизации экономических и политических отношений, без
пересмотра Конституции и всего законодательства. Только на базе
Конституции, учитывающей особенности периода, новые условия
развития, мог быть осуществлен переход к общественным отноше-
ниям. вытекающим из рыночной экономики.
Конституция создавала правовой фундамент для успешного
строительства демократического правового государства, должна бы-
ла явиться юридическим гарантом стабильности гражданского об-
щества, гарантом прав и свобод человека, должна была предотвра-
тить хаос и анархию, правовой нигилизм и беспредел, которые
обычно сопровождают общество при переходе к новым обществен-
ным отношениям.
Конституция дает ответ на многие возникающие в жизни во-
просы, вселяет надежду и уверенность в будущем, служит ориенти-
ром для общественного развития. Программной явилась книга Пре-
зидента Республики И.А. Каримова «Узбекистан — свой путь об-
новления и прогресса» (1992 г.). Выдвинутые в этой книге положе-
ния получили дальнейшее развитие в его работах «Узбекистан —
собственная модель перехода на рыночные отношения», «Узбеки-
стан на пути углубления экономических реформ», в дру|их стать-
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	187
ях. брошюрах, интервью, выступлениях. Выводы и положения
И.А. Каримова основывались на результатах длительного анализа
конкретно-исторических условий развития Узбекистана, осмысле-
ния его нынешнего и потенциального состояния, мирового опыта,
законов экономического развития.
Принципиальные основы программы Президента — это разви-
тие сельскою хозяйства; защита социально уязвимых слоев населе-
ния; создание условий для поддержки здравоохранения, образова-
ния, культуры, искусства, науки; структурная перестройка в народ-
ном хозяйстве, приоритетное развитие отраслей, имеющих важней-
шее значение для жизнеобеспечения Республики.
Президент Узбекистана не раз подчеркивал, что Республика
должна определить свой путь развития на конституционной основе:
«Будущее нашего государства, судьба народа во многом зависит
от того, какой будет наша Конституция»1.
Переход к социально ориентированным рыночным отношени-
ям требовал коренного пересмотра конституционных норм и по-
ложений. Прежняя Конституция не могла способствовать разви-
тию новых отношений. Более того, она тормозила прогрессивные
процессы, пробивавшие себе дорогу. Те изменения, которые то и
дело вносились в Конституцию, носили «лоскутный» характер.
Переход к рынку требовал полного обновления юридических пра-
вил, которые способствовали бы развитию предпринимательства,
творческой инициативы людей. Нужно было снять препоны, ко-
торые мешали развитию различных форм собственности, бирж,
банковского дела, инвестиционных процессов, свободных рыноч-
ных отношений. Надо было конституционно охранять законные
интересы рождающихся политических партий, общественных объ-
единений, создавать гражданам равные правовые возможности для
их участия в демократических процессах, опираться на междуна-
родно-правовые документы по правам человека и прежде всего на
документы Организации Объединенных Наций, на Всеобщую де-
кларацию прав человека.
Другим фактором, обусловившим разработку и принятие Кон-
ституции Республики Узбекистан, было провозглашение государст-
венной независимости. Все действовавшие в прошлом на террито-
рии Узбекистана конституции (Конституция Туркменской АССР
1918 и 1920 гг., Конституция Хорезмской и Бухарской Народных
Советских республик 1920—1921 гг., Конституция Узбекской ССР
1 Каримов И. Узбекистан: национальная независимость, экономика, политика,
идеология. Т. 1. С 118.
188
III Институт президентства
1927, 1937, 1978 гг.) не являлись конституциями суверенного госу-
дарства, которое свободно и демократично управляется своим на-
родом. Президент образно охарактеризовал такое положение: Узбе-
кистан выращивал хлопок, а «посторонние для нас люди везли ку-
да-то узбекский хлопок и старались его продать кому-то по неведо-
мой для нас цене»1.
Узбекистан входил в состав СССР в качестве субъекта Федера-
ции, а в действительности эта федерация олицетворяла жесткую
унитарную командно-административную систему управления. Из
центра назначались кадры, центр решал, что строить и где строить,
центр определял, что и в каких пределах ввозить и вывозить. Преж-
няя Конституция определяла и закрепляла этот режим, была при-
способлена к тоталитарной, авторитарной системе управления.
С обретением Республикой своей государственной независи-
мости, естественно, во всю свою величину и силу встала пробле-
ма конституционного закрепления состояния независимости го-
сударства1 2.
Большое внимание в Конституции Республики Узбекистан уде-
лено институтам народовластия, Президента Республики Узбеки-
стан.
Этой проблематике посвящены гл. 11 «Народовластие» (ст. 7—11);
гл. XIX «Президент Республики Узбекистан» (ст. 89—97) и другие
правовые нормы.
Выделяем следующее в гл. 11 «Народовластие» В соответствие
со ст. 7 Конституции РУ народ является единственным источником
государственной власти. Государственная власть в Республике Уз-
бекистан осуществляется в интересах народа и исключительно ор-
ганами, уполномоченными на то Конституцией Республики Узбе-
кистан и законодательством, принятым на ее основе.
Присвоение полномочий государственной власти, приостанов-
ление или прекращение деятельности органов власти в непреду-
смотренном Конституцией порядке, создание новых и параллель-
ных структур власти являются антиконституционными и влекут от-
ветственность по закону. Народ Узбекистана составляют граждане
Республики Узбекистан независимо от их национальности (ст. 8
Конституции РУ). Наиболее важные вопросы общественной и госу-
дарственной жизни выносятся на обсуждение народа, ставятся на
всеобщее голосование (референдум). Порядок проведения референ-
1 Коримое И. Указ, соч С. |01.
2 Конституции государств — участников СНГ. С. 581—583.
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	189
дума определяется законом (ст. 9). От имени народа Узбекистана
могут выступать только избранные им Олий Мажлис и Президент
Республики (ст. 10).
Кратко проанализируем важнейшие из норм, регулирующие
статус Президента Республики Узбекистан. Президент Республики
Узбекистан является главой государства и исполнительной власти;
он является одновременно Председателем Кабинета Министров
(ст. 89 Конституции РУ). Президентом Республики Узбекистан
может быть избран гражданин Республики Узбекистан не моложе
35 лет, свободно владеющий государственным языком, постоянно
проживающий на территории Узбекистана ие менее 10 лет непо-
средственно перед выборами. Одно и то же лицо не может быть
Президентом Республики Узбекистан более двух сроков подряд.
Президент Республики Узбекистан избирается гражданами Рес-
публики Узбекистан на основе всеобщего, равного и прямого изби-
рательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. По-
рядок выборов Президента определяется законом Республики Узбе-
кистан (ст. 90). В соответствии со ст 91 Конституции РУ Прези-
дент на период исполнения своих обязанностей не может занимать
иную оплачиваемую должность, быть депутатом представительного
opiana, заниматься предпринимательской деятельностью. Личность
Президента неприкосновенна и охраняется законом. Как следует из
ст. 92 Конституции РУ, Президент считается вступившим в долж-
ность с момента принесения на заседании Олий Мажлиса Респуб-
лики Узбекистан присяги следующего содержания: «Торжественно
клянусь верно служить народу Узбекистана, строго следовать Кон-
ституции и законам республики, гарантировать права и свободы
граждан, добросовестно выполнять возложенные на Президента
Республики Узбекистан обязанности».
Теперь рассмотрим полномочия Президента Республики Узбе-
кистан. Президент:
•	выступает гарантом соблюдения прав и свобод граждан. Кон-
ституции и законов Республики Узбекистан;
•	принимает необходимые меры по охране суверенитета, безо-
пасности и территориальной целостности Республики Узбе-
кистан, реализации решений по вопросам национально-
государственного устройства;
•	представляет Республику Узбекистан внутри страны и в меж-
дународных отношениях;
190
III Институт президентства
•	ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения Рес-
публики Узбекистан, обеспечивает соблюдение заключенных
республикой договоров, соглашений и принятых ею обяза-
тельств;
•	принимает верительные и отзывные грамоты аккредитован-
ных при нем дипломатических и иных представителей;
•	назначает и освобождает дипломатических и иных представи-
телей Республики Узбекистан в иностранных государствах;
•	представляет Олий Мажлису республики ежегодно информа-
цию о внутреннем и международном положении;
•	формирует аппарат исполнительной власти и руководит им,
обеспечивает взаимодействие высших органов власти и
управления республики, образует и упраздняет министерства,
государственные комитеты и другие органы государственного
управления Республики Узбекистан с последующим внесени-
ем указов по этим вопросам на утверждение Олий Мажлиса;
•	назначает и освобождает от должности премьер-министра,
первого заместителя, заместителей премьер-министра, членов
Кабинета Министров Республики Узбекистан, Генерального
прокурора Республики Узбекистан и его заместителей с по-
следующим утверждением их Олий Мажлисом;
•	представляет Олий Мажлису Республики Узбекистан канди-
датуры на должности председателя и членов Верховного суда,
председателя и членов Высшего хозяйственного суда, предсе-
дателя правления Центрального банка Республики Узбеки-
стан, председателя Государственного комитета Республики
Узбекистан по охране природы;
•	назначает и освобождает от должности судей областных рай-
онных, городских и хозяйственных судов;
•	назначает и освобождает от должности хокимов областей и
города Ташкента с последующим утверждением их соответ-
ствующими Советами народных депутатов; Президент впра-
ве освободить своим решением от должности хокимов рай-
онов и города в случае нарушения ими Конституции, зако-
нов или совершения действий, порочащих честь и достоин-
ство хокима;
•	приостанавливает, отменяет акты органов государственного
управления республики, а также хокимов;
•	подписывает законы Республики Узбекистан; вправе возвра-
тить закон со своими возражениями в Олий Мажлис для по-
вторного обсуждения и голосования Если Олий Мажлис
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	191
большинством в две трети голосов подтвердит ранее принятое
им решение. Президент подписывает закон;
•	в исключительных случаях (реальная внешняя угроза, массо-
вые беспорядки, крупные катастрофы, стихийные бедствия,
эпидемии) в интересах обеспечения безопасности граждан
вводит чрезвычайное положение на всей территории или в
отдельных местностях Республики Узбекистан и в течение
трех суток вносит принятое решение на утверждение Олий
Мажлиса Республики Узбекистан. Условия и порядок введе-
ния чрезвычайного положения регулируются законом;
•	является Верховным главнокомандующим Вооруженными
Силами республики, назначает и освобождает от должности
высшее командование Вооруженных Сит, присваивает выс-
шие воинские звания;
•	объявляет состояние войны в случае нападения па Республи-
ку Узбекистан или в случае необходимости выполнения дого-
ворных обязательств по взаимной обороне от агрессии и в те-
чение трех суток вносит принятое решение на утверждение
Олий Мажлиса Республики Узбекистан,
•	награждает орденами, медалями и грамотой Республики Уз-
бекистан, присваивает квалификационные и почетные звания
Республики Узбекистан:
•	решает вопросы гражданства Республики Узбекистан и пре-
доставления политического убежища;
•	принимает акты об амнистии и осуществляет помилование
 раждан, осужденных судами Республики Узбекистан;
• формирует службы национальной безопасности и государст-
венного контроля, назначает и освобождает от должности их
руководителей и решает другие вопросы, отнесенные к его
компетенции.
Президент не вправе передавать исполнение своих полномочий
государственным органам или должностным лицам. Статья 94 Кон-
ституции РУ предусматривает, что Президент Республики Узбеки-
стан на основе и во исполнение Конституции и законов Республи-
ки Узбекистан издает указы, постановления и распоряжения,
имеющие обязательную силу на всей территории республики.
При возникновении в составе Олий Мажлиса Республики Узбе-
кистан непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу его нор-
мальное функционирование, или неоднократного принятия им ре-
шений, противоречащих Конституции, Олий Мажлис может быть
распущен решением Президента, принятым по согласованию с
192
III Институт президентства
Конституционным судом. В случае роспуска Олий Мажлиса новые
выборы ею проводятся в течение трех месяцев (ст. 95 Конституции
РУ). Олий Мажлис не может быть распущен в период действия
чрезвычайного положения.
Выделим нормы, характеризующие конституционный статус
Президента Республики, некоторые своеобразия, отличающие его
правовое положение.
Прежде всего, это — концентрация большой власти в руках
единоличного Президента, имея в виду совмещение статуса главы
государства и исполнительной власти.
Причем такой статус установлен при одновременном провоз-
глашении в Конституции Республики принципа разделения властей
на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 11 Конститу-
ции РУ) Правда, о статусе трех названных ветвей власти ничего не
говорится.
Концепция режима власти Президента проявляется также в
правовом установлении: Президент Республики Узбекистан явля-
ется одновременно Председателем Кабинета Министров; форми-
рует аппарат исполнительной! власти и руководит им, образует и
упраздняет министерства, другие органы государственного управ-
ления с последующим внесением указов по этим вопросам на ут-
верждение Олий Мажлиса; назначает и освобождает от должности
премьер-министра, первого заместителя, заместителей премьер-
министра, членов Кабинета Министров, Генерального прокурора
республики Узбекистан и ею заместителей с утверждением их
Олий Мажлисом.
Такая конституционно установленная концентрация власти в
руках Президента формулируется на фоне многочисленных других
функций и полномочий Президента Республики Узбекистан, закре-
пленных в Конституции этой Республики — ст 93, п 1—6, 10—17,
21 и др., что обоснованно позволяет говорить о реализации в этой
Республике идеи концепции, формулы «президентская власть».
Определенная специфика проявляется в подходе М.П. Авдеенковой,
Ю.А Дмитриева к проблеме президентской власти. В позиции на-
званных авторов нам импонирует идея: вопреки устоявшимся
взглядам выделить и иные ветви власти (кроме законодательной
(представительной), исполнительной и судебной) — учредительную,
контрольную и тд.1 Может быть, добавим мы, и прокурорскую
ветвь власти.
1 Лвдееикова М.П.. Дмитриев ЮЛ. Конституционное право Российской Федера-
ции М , 2004. С. 536
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	193
Правда, авторы не считают бесспорным отнесение прокуратуры
к числу контрольной власти, подчеркивая... «сама контрольная
власть — функционально распадается на ряд полномочий, прису-
щих всем без исключения органам государственной власти». Пози-
ции о наличии некой контрольной ветви власти придерживается
проф. В.Е. Чиркин1. В целом соглашаясь с таким выводом авторов,
необходимо внести некоторые уточнения.
Размышляя о проблеме контрольной ветви власти, можно выде-
лить следующее. В целом едва ли существует некая самостоятельная
контрольная власть Полагают, что контрольная власть распадается
на ряд полномочий, присущих всем без исключения органам госу-
дарственной власти. Думается, что речь идет на самом деле об ус-
ловном применении термина «ветвь власти» к контрольной дея-
тельности.
Если следовать по пути функционального подхода к проблема-
тике разделения властей, то можно до бесконечности (условно го-
воря) развивать, умножать, «приращивать» перечень ветвей власти.
Однако такой подход будет напоминать скорее правовую публици-
стику, нежели конституционный правовой и вообще юридический
анализ проблемы.
Ведь на самом деле речь идет не о каких-то конкретных полно-
мочиях, а о контрольных функциях, которые действительно прису-
щи (в большей или меньшей степени) органам государственной
власти. Однако в этом аспекте, как и в других, требуются чувство
меры, пропорции, баланс н другие инструменты и способы «сдер-
жек», обеспечивающих согласованность, скоординированность
функций и действий органов государственной власти.
Развивая мысль о недостаточности для характеристики функ-
ционирования государственной власти ее ограничения известными
тремя ветвями власти, не следует без достаточных оснований умно-
жать, расширять число и разновидности ветвей: контрольная; про-
курорская; учредительная, информационная и др., т.е. исходить из
одного только функционального принципа начала.
В плане анализа проблемы президентской власти, соотношения
этой проблемы и теории разделения властей хотелось бы остано-
виться на краткой характеристике этой теории, содержащейся в
книге М.П. Авдеенковой, Ю.А. Дмитриева1 2.
Стоит отметить, что принцип разделения властей нередко опре-
деляют в литературе как совокупность двух элементов;
1 Чиркин BE Контрольная класть // Государство и право. 1993. С 17—18
2 Авдеенкова Л/ П. Дмитриев Ю.А Конституционное право Российской Федера-
ции. М., 2004 С 479-498
194
III Институт президентства
1) структурно-функциональную определенность каждого из ор-
ганов государства, наличие у них собственной компетенции, уста-
новленной таким образом, что исключает господство одного органа
над другим н произвольное вмешательство их в деятельность друг
друга;
2) наличие системы отношений взаимоконтроля государствен-
ных органов, уравновешивающих друг друга1.
Думается, что перечисленными характеристиками далеко не ис-
черпывается рассматриваемая сложная проблема.
С учетом различных мнений, их эволюции можно сделать вывод
о том, что разделение властей как основа конституционного строя
представляет собой конституционный принцип, регулирующий ос-
новы взаимодействия органов единой государственной власти и
обеспечивающий их специализацию в процессе осуществления ор-
ганами своих публично-властных полномочий.
Поскольку в Конституции Российской Федерации говорится о
разделении властей как, по существу, о принципе организации го-
сударственной власти, это положение не относится к организации
местного самоуправления в Российской Федерации, так как соглас-
но ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не
входят в систему ортанов государственной власти.
Учитывая федеративный характер России, остро стоит вопрос о
взаимодействии ветвей власти разных уровней. Следует отметить,
что органы исполнительной власти Российской Федерации и субъ-
ектов РФ независимы друг от друга, однако, в соответствии с ч. 2
ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ п полномочий РФ
по предметам совместного ведения Федерации и субъектов феде-
ра шные органы исполнительной власти РФ и органы исполни-
тельной власти субъектов РФ образуют единую систему исполни-
тельной власти в РФ. В отличие от них, органы законодательной
(представительной) власти РФ и ее субъектов единую систему не
образуют.
Рассматривая позиции М.П. Авдеенковой, Ю.А. Дмитриева о
принципе разделения властей, мы подчеркиваем следующее: много-
аспектность анализа проблемы; гноссологизм подхода авторов к ее
«раскрытию»; ряд сформулированных тезисов, положений, разви-
вающих этот принцип организации, государственной власти, орга-
нов государственной власти и др.
1 Конституционное право Словарь / Отв ред. В В Маклаков М , 2001 С. 409
8. Правовой статус Президента Российской Федерации	195
Вместе с тем, имеются спорные суждения и положения, тре-
бующие дополнительной аргументации. Например, вывод о харак-
тере принципа разделения властей как совокупности двух элемен-
тов (со ссылкой на словарь конституционного права1 о количестве
и перечне ветвей власти) — эта проблема со ссылкой на
В.Е Чиркина упоминается, но детально не раскрывается; интерес-
ные рассуждения авторов о специфике власти Президента РФ не
завершаются выводом об институте президентской власти, а закан-
чиваются туманным резюме авторов, полноценной ветви власти
при этом не создается Президент остается институтом, стоящим
над всеми ветвями власти1 2
1 Конституционное право Словарь. С 409.
2 Авдеенкова М.П. Дмитриев Ю А. Указ соч С. 479—497
Глава 9
Администрация Президента
Российской Федерации
Наличие и функционирование такого института, как Администра-
ция Президента РФ, которую формирует, согласно Конституции РФ
(п. «и» ст 83), Президент РФ, является важной составляющей ин-
ститута президентства. Тем самым подчеркиваются интегративные
характер и роль президентской власти, ее объединяющая и коорди-
национная деятельность.
Задачи, функции, полномочия Президента РФ столь многооб-
разны и сложны, что для их успешного, эффективного осуществ-
ления ему необходим разветвленный аппарат, который практиче-
ски обеспечивал бы выполнение задач главы государства. Это це-
лостная система, объединенная функциональными и организаци-
онными связями и отношениями, слитный в целом государствен-
ный организм.
Администрация Президента РФ — государственный орган Вме-
сте с тем. стоит обратить внимание на тот факт, что в Конституции
РФ понятие «государственный орган», применительно к админист-
рации Президента не используется, в п. «и» ст. 83 закрепляется
лишь норма, по которой Президент Российской Федерации форми-
рует Администрацию Президента Российской Федерации. И ничего
более. Никаких статутных характеристик Администрации Прези-
дента конституционный текст не дает. Правовой статус Админист-
рации Президента как государственного органа закрепляется в По-
ложении об Администрации Президента Российской Федерации,
утвержденной Указом Президента РФ1. В соответствии с п 1 дан-
ного Положения Администрация Президента Российской Федера-
ции является государственным органом в соответствии с п. «и»
ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Прези-
дента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Пре-
' СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395 (с поел изм и лоп )
9 Администрация Президента Российской Федерации	197
зидента РФ. Отсылка в данном случае к конституционному тексту
явно выглядит искусственной, поскольку, как мы отмечали, там
такой нормы нет, а просто дается констатация, что Президент фор-
мирует Администрацию Президента, т.е. государственный орган,
обеспечивающий деятельность Президента РФ. Важно подчеркнуть,
что Администрация Президента РФ — это конституционный госу-
дарственный институт, играющий видную роль как в деятельности
самого Президента РФ, так и в функционировании системы орга-
нов государственной власти.
Поскольку деятельность Президента многообразна, разноплано-
ва, при сохранении необходимой стабильности весьма динамичны
деятельность и структура Администрации Президента РФ.
За период функционирования Администрации Президента РФ
уже накопился определенный опыт развития как самого института
Администрации, так и его отдельных структурных подразделений.
С 1993 I., т.е со времени создания, этот государственный орган
прошел сложный путь развития.
Мы акцентируем внимание на анализе состояния современного
правового статуса Администрации Президента Российской Федера-
ции и сосредоточиваемся на рассмотрении Указа Президента РФ от
6 апреля 2004 г. № 490 (в ред. от 7 июня 2004 г. № 726. от I августа
2005 г. № 903 «О внесении изменений в Положение об Админист-
рации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490»)'
Выделим наиболее существенные, основные положения Ад-
министрация Президента Российской Федерации, в соответствии с
Указом Президента РФ, является государственным органом, сфор-
мированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции Россий-
ской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента
Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением
его решений. Администрация в своей деятельности руководствует-
ся Конституцией Российской Федерации, федеральными закона-
ми, указами и распоряжениями Президента Российской Федера-
ции, а также настоящим Положением.
1 Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г № 490 «Об утверждении Положения
об Администрации Президента Российской Федерации» (с изм. от 7 июня
2004 г, I августа 2005 г.) Ц СЗ РФ 2004 № 15. Ст 1395, № 24. Ст 2392; 2005.
№ 32 Ст 3272
198
III Институт президентства
В состав Администрации Президента РФ входят:
•	Руководитель Администрации Президента Российской Феде-
рации;
•	заместители Руководителя Администрации Президента Рос-
сийской Федерации;
•	помощники Президента Российской Федерации;
•	пресс-секретарь Президента Российской Федерации;
•	руководитель протокола Президента Российской Федерации;
•	полномочные представители Президента Российской Федера-
ции в федеральных округах;
•	советники Президента Российской Федерации;
•	полномочные представители Президента Российской Федера-
ции в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации, Конституционном Суде Российской
Федерации;
•	старшие референты:
•	референты Президента Российской Федерации и иные долж-
ностные лица Администрации;
•	управления Президента Российской Федерации;
•	иные самостоятельные подразделения Администрации.
В Положении определены задачи и функции Администрации
Президента РФ Это:
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
полномочий главы государства;
•	осуществление контроля за исполнением решений Президен-
та Российской Федерации;
•	подготовка предложений Президенту Российской Федерации
о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской
Федерации, ее независимости и государственной целостности;
•	содействие Президенту Российской Федерации в определении
основных направлений внутренней и внешней политики го-
сударства;
•	разработка обшей стратегии внешней политики Российской
Федерации, обеспечение реализации Президентом Россий-
ской Федерации его полномочий по руководству внешней
политикой Российской Федерации;
•	разработка совместно с соответствующими федеральными ор-
ганами исполнительной власти и организациями общенацио-
нальных проектов и контроль за их реализацией;
9 Администрация Президента Российской Федерации	199
•	обеспечение деятельности Президента Российской Федерации
по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению,
вопросов о награждении государственными наградами Рос-
сийской Федерации и присвоении почетных званий Россий-
ской Федерации;
•	содействие Президенту Российской! Федерации в решении
вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и
гражданина;
•	содействие Президенту' Российской Федерации в обеспечении
согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти;
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
иных возложенных на нею Конституцией Российской Феде-
рации и федеральными законами полномочий.
Администрация в целях обеспечения деятельности Президента
Российской Федерации осуществляет следующие функции:
•	организацию подготовки законопроектов для внесения их
Президентом Российской Федерации и Государственную Ду-
му Федерального Собрания Российской Федерации в порядке
законодательной инициативы;
•	подготовку проектов заключений на законопроекты, приня-
тые Государственной Думой Федерального Собрания Россий-
ской Федерации;
•	подготовку предложений о подписании Президентом Россий-
ской Федерации федеральных законов либо об их отклоне-
нии;
•	подготовку, согласование и представление Президенту Рос-
сийской Федерации проектов указов, распоряжений, поруче-
ний и обращений Президента Российской Федерации, а так-
же аналитических докладов, справок и иных необходимых
Президенту Российской Федерации документов;
•	обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а
также иных документов, подписанных Президентом Россий-
ской! Федерации;
•	подготовку материалов для ежегодных посланий Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации и для ею программных выступлений;
•	обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской
Федерации, Государственного совета Российской Федерации
и других совещательных и консультативных органов при Пре-
зиденте Российской Федерации;
200
III Институт президентства
•	осуществление контроля за исполнением федеральных зако-
нов (в части, касающейся полномочий Президента Россий-
ской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод
человека и гражданина), указов, других решений Президента
Российской Федерации;
•	подготовку проектов обращений Президента Российской) Фе-
дерации в Конституционный Суд Российской Федерации;
•	подготовку предложений Президенту Российской Федерации
об обеспечении согласованного функционирования и взаимо-
действия органов государственной власти;
•	обеспечение взаимодействия Президента Российской Федера-
ции с политическими партиями, общественными и религиоз-
ными объединениями, профессиональными союзами, opiami-
зациями предпринимателей и торгово-промышленными пала-
тами:
•	обеспечение диалога со структурами гражданского общества,
содействие их развитию и укреплению;
•	обеспечение взаимодействия Президента Российской Федера-
ции с государственными органами иностранных государств и
их должностными лицами, с российскими и зарубежными
политическими и общественными деятелями, с международ-
ными и иностранными организациями;
•	содействие Президенту' Российской Федерации в реализации
его полномочий по кадровым вопросам;
•	обеспечение реализации Президентом Российской Федерации
его полномочий по решению вопросов гражданства Россий-
ской Федерации;
•	организационное обеспечение реализации Президентом Рос-
сийской Федерации его полномочий по осуществлению актов
помилования;
•	сбор, обработку и анализ информации о социально-эконо-
мических и политических процессах в стране и за рубежом;
•	учет и анализ обращений граждан, предложений обществен-
ных объединений и органов местного самоуправления, пред-
ставление соответствующих докладов Президенту Российской
Федерации;
•	обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов)
федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации и др.
Общее руководство Администрацией осуществляет Президент
Российской Федерации. Президенту Российской Федерации в Ад-
министрации непосредственно подчиняются:
9 Администрация Президента Российской Федерации	201
Руководитель Администрации, заместители Руководителя Ад-
министрации, помощники Президента Российской Федерации,
пресс-секретарь Президента Российской Федерации, руководитель
протокола Президента Российской Федерации, полномочные
представители Президента Российской Федерации в федеральных
округах, советники Президента Российской Федерации, полно-
мочные представители Президента Российской Федерации в Сове-
те Федерации. Государственной Думс, Конституционном Суде
Российской Федерации, старшие референты и референты Прези-
дента Российской Федерации, Секретарь Совета Безопасности
Российской Федерации.
Президент Российской) Федерации:
•	назначает на должность и освобождает от должности в Адми-
нистрации должностных лиц, непосредственно ему подчи-
ненных, а также начальников управлений Президента Рос-
сийской Федерации, руководителей иных самостоятельных
подразделений Администрации, заместителей Секретаря Со-
вета Безопасности Российской Федерации и помощников
Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации
(в ред. Указа Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 7261):
•	определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на
должность и освобождаемых от должности непосредственно
им и подчиняющихся ему;
•	утверждает положения об управлениях Президента Россий-
ской Федерации, иных самостоятельных подразделениях Ад-
министрации.
Ру ковод ител ь Адм и н истраци 11:
•	представляет Администрацию в федеральных органах государ-
ственной власти, органах государственной власти субъектов
Российской Федерации, органах местного самоуправления, а
также в российских, международных и иностранных органи-
зациях;
•	осуществляет общее руководство деятельностью начальников
управлений Президента Российской Федерации, руководите-
лей иных самостоятельных подразделений Администрации;
•	распределяет обязанности между заместителями Руководителя
Администрации;
•	координирует деятельность помощников и советников Пре-
зидента Российской Федерации, распределяет вопросы, отно-
сящиеся к их ведению;
1 СЗ РФ. 2004. № 24. Ст 2392
202
III Институт президентства
•	координирует деятельность полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах;
•	по поручению Президента Российской Федерации и при реа-
лизации функций, возложенных на Администрацию, вносит в
Правительство Российской) Федерации предложения о подго-
товке проектов федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, а также о принятии по-
становлений и распоряжений Правительства Российской Фе-
дерации;
•	представляет Президенту Российской Федерации на утвер-
ждение проекты положений об управлениях Президента Рос-
сийской Федерации, иных самостоятельных подразделениях
Администрации;
•	представляет Президенту Российской Федерации кандидатуры
для назначения на должность и вносит Президенту Россий-
ской Федерации предложения об освобождении от должности
должностных лиц в соответствии с настоящим Положением;
•	утверждает по представлению заместителей Руководителя Ад-
министрации и помощников Президента Российской Феде-
рации структуру )1 штатную численность управлений Прези-
дент Российской Федерации, иных самостоятельных подраз-
делений Администрации, оперативное руководство которыми
на них возложено и (или) которые они возглавляют;
•	утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасности
Российской Федерации структуру и штатную численность ап-
парата Совета Безопасности Российской Федерации;
•	утверждает по представлению полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах
структуру и штатную численность их аппаратов;
•	утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в
Администрации;
•	назначает на должность и освобождает от должности в Адми-
нистрации руководителя Секретариата Руководителя Админи-
страции Президента Российской Федерации и его заместите-
лей, заместителей начальников управлений Президента Рос-
сийской) Федерации и заместителей руководителей иных са-
мостоятельных подразделений Администрации, заместителей
полномочных представителей Президента Российской Феде-
рации в федеральных округах, иных работников самостоя-
тельных подразделений Администрации;
9 Администрация Президента Российской Федерации	203
•	определяет полномочия заместителей Руководителя Админи-
страции по назначению на должность и освобождению от
должности иных должностных лиц, их поощрению и приме-
нению к ним мер дисциплинарного взыскания;
•	издает распоряжения по вопросам деятельности Администра-
ции. отнесенным к его компетенции:
•	обеспечивает проведение аттестации работников Админист-
рации, присваивает квалификационные разряды работникам
Администрации, кроме тех работников, квалификационные
разряды которым присваиваются Президентом Российской
Федерации;
•	организует исполнение поручений Президента Российской
Федерации;
•	запрашивает и получает необходимую информацию от феде-
ральных органов государственной власти, органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации, органов ме-
стного самоуправления, а также от организаций;
•	организует подготовку и осуществляет представление в уста-
новленном порядке бюджетной заявки по вопросам обеспе-
чения деятельности Президента Российской Федерации, со-
держания Администрации, содержания и обеспечения дея-
тельности полномочных представителей Президента Россий-
ской Федерации в федеральных окруигх и содержания их за-
местителей, а также содержания Уполномоченного Россий-
ской Федерации при Европейском суде по правам человека;
•	распоряжается бюджетными средствами в соответствии со
сметой Администрации;
•	имеет право по поручению Президента Российской Федера-
ции вносить в смету Администрации отдельные изменения,
которые нс должны приводить к превышению расходования
средств, выделяемых из федерального бюджета на соответст-
вующий год;
•	имеет право поручить одному из заместителей Руководителя
Администрации распоряжаться бюджетными средствами в со-
ответствии со сметой Администрации.
Заместители Руководителя Администрации издают распоряже-
ния Администрации по вопросам ее деятельности в соответствии с
распределением обязанностей >1 в порядке, установленном Руково-
дителем Администрации.
Непосредственное обеспечение деятельности Руководителя Ад-
министрации, заместителей Руководителя Администрации и по-
204	III Институт президентства
мошников Президента Российской Федерации, кроме случаев, ус-
танавливаемых Руководителем Администрации, осуществляет Сек-
ретариат Руководителя Администрации Президента Российской
Федерации.
Вместе с тем, анализ полномочий и компетенций Администра-
ции Президента РФ показывает, что в ее лице мы имеем не техни-
ческий орган обслуживающий институт Президентства в целом, а
государственный орган, наделенный очень значительными полно-
мочиями, который к юму же имев! значительные приоритеты в
исполнительной и законодательной власти.
Таковы основные моменты, которые характеризуют правовой
статус Администрации Президента Российской Федерации — со-
ставной части президентской власти Российской Федерации.
Глава 10
Реализация властных полномочий
Президента РФ
Если говорить о конституционных основах соотношения и взаимо-
действия Президента РФ и исполнитетьной власти, то они доста-
точно глубокие, прочные, стабильные и одновременно динамич-
ные, маневренные, учитывающие реалии политической и социаль-
но-экономической обстановки, положения в России.
Функции и полномочия Президента РФ в сфере исполнитель-
ной власти в основном и главном сводятся к следующему.
Хотя Президент РФ не является главой исполнительной вла-
сти, он, согласно Конституции РФ (ст. 80). обеспечивает согласо-
ванное функционирование и взаимодействие органов государст-
венной власти
Такое конституционно-правовое положение Президента РФ
обусловливает его особый статус, функции и полномочия в отно-
шении исполнительной власти, ее органов, структур и институций.
В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Россий-
ской Федерации:
а)	назначает с согласия Государственной Думы Председателя
Правительства Российской Федерации;
б)	имеет право председательствовать на заседаниях Правитель-
ства Российской Федерации;
в)	принимает решение об отставке Правительства Российской
Федерации;
г)	представляет Государственной Думе кандидатуру для назна-
чения на должность Председателя Центрального банка Рос-
сийской Федерации; ставит перед Государственной Думой
вопрос об освобождении от должности Председателя Цен-
трального банка Российской Федерации;
д)	по предложению Председателя Правительства Российской
Федерации назначает на должность и освобождает от долж-
ности заместителей Председателя Правительства Российской
Федерации, федеральных министров;
206
III Институт президентства
е)	формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской
Федерации, статус которого определяется федеральным за-
коном;
ж)	утверждает военную доктрину Российской Федерации;
з)	формирует Администрацию Президента Российской Федера-
ции;
и)	назначает и освобождает полномочных представителей Пре-
зидента Российской Федерации;
к)	назначает и освобождает высшее командование Вооруженных
Сит Российской Федерации;
л)	назначает и отзывает после консультаций с соответствующи-
ми комитетами или комиссиями палат Федерального Собра-
ния дипломатических представителей Российской Федерации
в иностранных государствах и международных организациях.
Президент Российской Федерации может использовать согласи-
тельные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами госу-
дарственной масти субъектов Российской Федерации, а также ме-
жду органами государственной власти субъектов Российской) Феде-
рации В случае недостижения согласованного решения он может
передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов Россий-
ской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции
Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и сво-
бод человека и гражданина до решения этого вопроса соответст-
вующим судом.
В соответствии со ст 87 Конституции РФ:
1)	Президент Российской Федерации является Верховным Глав-
нокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации;
2)	в случае агрессии против Российской Федерации или непо-
средственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях военное положение с незамедлительным сообщением об
этом Совету Федерации и Государственной Думс;
3)	режим военного положения определяется федеральным кон-
ституционным законом.
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в по-
рядке, предусмотренных федеральным конституционным законом,
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообше-
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	207
нис.м об этом Совету Федерации и Государственной Думс (ст. 88
Конституции РФ)
Сказанное выше, а также ст. 111, 112, 117 и др. Конституции
РФ позволяют сделать обобщенный вывод о значительном право-
вом потенциале президентской власти, т.е института Президента
Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
Мы коснулись основных, ведущих контуров, в которых обо-
значены функции и полномочия Президента РФ в сферах законо-
дательной представительной власти; исполнительной власти; су-
дебной власти, а также ор1анизации и функционирования проку-
ратуры РФ.
Завершая рассмотрение проблемы в целом, мы хотели бы крат-
ко сформулировать обобщающие выводы и суждения.
Первое. Это обоснованность, правомерность применения фор-
мулы: «президентская власть». Полагаем, что с учетом определен-
ной условности этого словосочетания оно может быть определено
как интегративная совокупность задач, функций, полифункцио-
нальной компетенции, находящихся в ведении института Прези-
дента РФ с необходимым и разветвленным механизмом осуществ-
ления, реализации, т.е. определенного перечня структур, инстру-
ментов, органов, институций, с помощью которых и при их актив-
ном участии осуществляются многообразные и сложные задачи и
функции президентской власти.
Второе Это собственно статус самого института Президента
РФ. По нашему мнению, исходя из конституционного статуса
Президента РФ (особенно ст. 11 Конституции РФ) сформулирова-
но следующее определение института Президента Российской Фе-
дерации.
Президент Российской Федерации — это конституционный,
особый, специфический, уникальный орган государственной вла-
сти, с полифункциональными властными полномочиями, активно
участвующий в организации и осуществлении законодательной,
представительной власти; исполнительной и судебной власти; орга-
низации и функционировании прокуратуры.
Такое определение не претендует на бесспорность и тем более
исчерпываемость, это — один из вариантов дефиниции института
Президента РФ.
Значительную роль в реализации властных отношений Прези-
дента Российской Федерации играет институт назначаемых и осво-
бождаемых Президентом полномочных представителей Президента
РФ. Полномочные представители Президента в фе.пергтльпых окру-
гах — это новый и своеобразный феномен нашего времени. Рас-
смотрим основные характеристики этого института.
208
III Институт президентства
Как известно, институт полномочных представителен Прези-
дента Российской Федерации предусмотрен нашей Конституцией
(п. «к» ст. 83). К сегодняшнему дню этот институт прошел опре-
деленную эволюцию. Если на уровне палат Федерального Собра-
ния, Конституционного Суда РФ данный институт сохранил ста-
бильный характер, то на уровне субъектов РФ произошли серьез-
ные изменения.
С изданием 13 мая 2000 г. Указа Президента РФ «О полномоч-
ном представителе Президента Российской Федерации в федераль-
ном округе»1 отпала необходимость сохранения самостоятельного
института полномочного представителя в субъектах РФ. Одновре-
менно Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. было утверждено
Положение о полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе и утвержден перечень федераль-
ных округов. По существу, это были чрезвычайно важные акты
конституционного значения.
Этим Указом внесены серьезные изменения в организацию го-
сударственного, а именно федеративного, устройства России, в ук-
репление вертикали исполнительной власти. Каковы основные мо-
менты и особенности осуществленных преобразований?
I.	В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих кон-
ституционных полномочий, повышения эффективности деятельно-
сти федеральных органов государственной власти и совершенство-
вания системы контроля за исполнением их решений Президентом
РФ предусматривалось:
•	преобразовать институт полномочных представителей Прези-
дента Российской Федерации в регионах Российской Федера-
ции в институт полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах;
•	утвердить Положение о полномочном представителе Прези-
дента Российской Федерации в федеральном округе и пере-
чень федеральных округов.
2.	Правительству Российской Федерации с участием Админист-
рации Президента Российской Федерации в трехмесячный срок
разработать и утвердить схему размещения территориальных орга-
нов федеральных органов исполнительной) власти, имея в виду не-
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представите ie
Президента Российской федерации в федеральном округе» (с изм от 21 июня.
9 сентября 2000г. 30 января 2001 г. 6 апреля. 5 октября 2004 ) . 21 марта
2005 г . 11 апреля 2008 г , 30 апреля 2009 г , 12. 19 января 2010 г )
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	209
обходимость ее согласования со схемой размещения полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах.
3.	Руководителю Администрации Президента Российской Феде-
рации в месячный срок утвердить структуру и штатную численность
аппаратов полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах и до I августа 2000 г. провести
необходимые организационно-штатные мероприятия в соответст-
вии с Указом.
4.	Главному государственно-правовому управлению Президента
Российской Федерации в месячный срок представить в установлен-
ном порядке предложения о приведении правовых актов Президен-
та Российской Федерации в соответствие с Указом.
Важное значение для осуществления указанных нововведений
имело Положение о полномочном представителе Президента Рос-
сийской Федерации в федеральном округе. Приведем наиболее ха-
рактерные моменты данного Положения.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном ок-
руге является должностным лицом, представляющим Президента
РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспе-
чивает реализацию конституционных полномочий главы государст-
ва в пределах соответствующего федерального округа:
•	является федеральным государственным служащим и входит в
состав Администрации Президента РФ. Он назначается на
должность и освобождается от должности Президентом РФ
по представлению Руководителя Администрации Президента
РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотче-
тен ему:
•	в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, фе-
деральными законами, указами и распоряжениями Президен-
та Российской Федерации, а также Положением «О полно-
мочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе»;
•	имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и
руководит их деятельностью. Заместители являются феде-
ральными государственными служащими и входят в состав
Администрации Президента РФ
Основными задачами полномочною представителя являются:
•	организация в соответствующем федеральном округе работы
по реализации органами государственной власти основных
направлений внутренней и внешней политики государства,
определяемых Президентом РФ;
210
III Институт президентства
•	организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
•	обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по-
литики Президента РФ;
•	представление Президенту РФ регулярных докладов об обес-
печении национальной безопасности, а также о политиче-
ском, социальном и экономическом положении в федераль-
ном округе, внесение Президенту РФ соответствующих пред-
ложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на
него задач осуществляет следующие функции;
•	обеспечивает координацию деятельности федеральных орга-
нов исполнительной власти в соответствующем федеральном
округе;
•	анализирует эффективность деятельности правоохранитель-
ных органов в федеральном округе, а также состояние с кад-
ровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Прези-
денту РФ соответствующие предложения;
•	организует взаимодействие федеральных органов исполни-
тельной власти с органами юсударственной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, политическими пар-
тиями, иными общественными и религиозными объедине-
ниями;
•	разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями
экономического взаимодействия субъектов РФ программы
социально-экономического развития территорий в пределах
федерального округа;
•	согласовывает кандидатуры для назначения на должности фе-
деральных государственных служащих и кандидатуры для на-
значения на иные должности в пределах <|>едерального округа,
если назначение на эти должности осуществляется Президен-
том РФ, Правительством РФ или федеральными органами
исполнительной власти,
•	организует контроль за исполнением федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и
распоряжений Правительства РФ, за реализацией федераль-
ных программ в федеральном округе;
•	согласовывает проекты решений федеральных органов го-
сударственной власти, затрагивающих интересы федераль-
ного округа или субъекта РФ, находящегося в пределах
этого округа;
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	211
•	согласовывает направляемые в федеральные органы испол-
нительной власти органами государственной власти субъек-
тов РФ, находящимися в пределах федерального округа,
представления о награждении государственными наградами
Российской Федерации, об объявлении благодарности Пре-
зидента РФ, а также о присвоении почетных званий Россий-
ской Федерации, высших воинских и высших специальных
званий;
•	вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ
государственные награды Российской Федерации, удостове-
рение судьи судьям арбитражных судов субъектов РФ, феде-
ральных судов обшей юрисдикции, а также объявляет благо-
дарность Президента РФ;
•	принимает участие в работе органов государственной власти
субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, на-
ходящихся в пределах федерального округа;
•	организует по поручению Президента РФ проведение согла-
сительных процедур для разрешения разногласий между фе-
деральными органами государственной власти и органами го-
сударственной власти субъектов РФ, находящимися в преде-
лах федерального округа;
•	вносит Президенту РФ предложения о приостановлении дей-
ствия актов органов исполнительной власти субъектов РФ,
находящихся в пределах федерального округа, в случае проти-
воречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам,
международным обязательствам Российской Федерации или
нарушения прав и свобод человека и гражданина;
•	взаимодействует с Главным контрольным управлением Пре-
зидента РФ и органами прокуратуры РФ при организации
проверок исполнения в федеральном округе федеральных за-
конов, указов и распоряжений Президента РФ,
Оперативное руководство деятельностью полномочного пред-
ставителя осуществляет Руководитель Администрации Президента
РФ. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного
представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации
Президента РФ.
П ол номочный представител ь:
•	руководит деятельностью аппарата полномочного представи-
теля, обеспечивая решение возложенных на него задач;
•	распределяет обязанности между своими заместителями;
212
III Институт президентства
•	утверждает должностные инструкции работников аппарата
полномочного представителя;
•	назначает на должность и освобождает от должности сотруд-
ников своею аппарата, поощряет их и применяет к ним меры
дисциплинарного взыскания;
•	подписывает служебную документацию в пределах своей ком-
петенции;
•	издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата
полномочного представителя:
•	решает вопросы о командировании сотрудников аппарата
полномочного представителя в пределах Российской Феде-
рации.
Полномочный представитель размещается в центре федераль-
ного округа. Над зданием, в котором он располагается, поднима-
ется Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем
кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федера-
ции и изображение Государственного герба Российской Федера-
ции Далее в соответствии с Указом Президента Российской Фе-
дерации1 приводим перечень федеральных округов на момент их
образования.
Центральный федеральный округ: Белгородская область. Брян-
ская область. Владимирская область, Воронежская область. Ива-
новская область. Калужская область. Костромская область. Курская
область. Липецкая область. Московская область. Орловская об-
ласть, Рязанская область. Смоленская область. Тамбовская область.
Тверская область, Тульская область, Ярославская область. Центр
федерального округа — г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Рес-
публика Комн, Архангельская область, Вологодская область. Кали-
нинградская область, Ленин! радская область. Мурманская область.
Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Не-
нецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Санкт-
Петербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Рес-
публика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Респуб-
лика, Республика Северная Осетия — Алания. Чеченская Рсспубли-
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ 2000
№ 20 Ст 2112
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	213
ка, Краснодарский край. Ставропольский край, Астраханская об-
ласть, Волгоградская область. Ростовская область. Центр федераль-
ного округа — г Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан.
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татар-
стан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика —
Чаваш республики. Кировская область, Нижегородская область,
Оренбургская область. Пензенская область, Пермская область. Са-
марская область. Саратовская область, Ульяновская область, Коми-
Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердлов-
ская область. Тюменская область. Челябинская область, Ханты-
Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный ок-
руг. Центр федеральною округа — г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика
Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край.
Красноярский край. Иркутская область. Кемеровская область. Но-
восибирская область. Омская область. Томская область, Читинская
область, А1ИНСКИЙ Бурятский автономный округ. Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурят-
ский автономный округ. Эвенкийский автономный округ. Центр
федерального округа — г. Новосибирск
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия),
Приморский край. Хабаровский край, Амурская область. Камчат-
ская область, Магаданская область. Сахалинская область, Еврей-
ская автономная область. Корякский автономный округ, Чукотский
автономный округ. Центр федерального округа — г. Хабаровск.
19 января 2010 г Указом Президента Российской Федерации1
были внесены изменения в перечень федеральных округов, был об-
разован восьмой — ( еверо-Кавказский федеральный округ, в составе:
Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-
Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Респуб-
лика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Ставро-
польский край. Центр федерального округа — г. Пятигорск. Соот-
ветственно был изменен состав и Южного федерального округа, в
1 Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г № 82 «О внесе-
нии изменений в перечень федеральных окруюв. утвержденный Указом Прези-
дента Российской Федерации от 13 мая 2000 г № 849. и в Указ Президента Рос-
сийской Федерации от 12 мая 2008 г № 724 'Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти"» // СЗ РФ 2010 № 4 Ст. 369.
214
III Институт президентства
который теперь входят: Республика Адыгея (Адыгея). Республика
Калмыкия, Краснодарский край. Астраханская область, Волгоград-
ская область. Ростовская область. Вместе с тем, был скорректиро-
ван и Указ о полномочном представителе Президента РФ в феде-
ральном округе.
Был также скорректирован Указ о полномочном представителе
Президента РФ в федеральном окруче1 и внесены изменения в указ,
регулирующий вопросы системы и структуры <|х:деральных органов
исполнительной власти* 2. Установлено, что у Председателя Прави-
тельства Российской Федерации теперь 9 заместителей (ранее их
было 8). Это связано с назначением на соответствующую должность
полномочного представителя Президента Российской Федерации по
новому, Северо-Кавказскому федеральному округу, который одно-
временно является и заместителем Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации.
Кроме того, применительно к федеральным округам произошли
существенные изменения в структуре прокуратуры, органов внут-
ренних дел и ряда других сфер и отраслей управления Значитель-
ным актом в этом плане явилось постановление Правительства РФ
от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Рос-
сийской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
с полномочными представителями Президента Российской Федера-
ции в федеральных округах и схеме размещения территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти»3.
В частности, в нем предусмотрено, что считается целесооб-
разным’
•	нршлашать полномочных представителей Президента РФ в
федеральных округах на заседания Правительства РФ с пра-
вом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых
Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Пред-
седателем Правительства РФ и его заместителями совещания
по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих фе-
деральных округов;
•	по обращениям представителей в пределах полномочий Пра-
вительства РФ, установленных федеральными законами и
' СЗ РФ. 2000. № 20 Ст. 2112: с поел изм и доп СЗ РФ 2009 № 18 Ст 2222
2 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2008. № 20 Ст 2290, с
поел, изм н доп. СЗ РФ 2009 № 41 Ст 4731
3 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст 3473
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	215
иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и
устранять разногласия между федеральными органами испол-
нительной власти и органами исполнительной власти субъек-
тов РФ. создавать для этого согласительные комиссии из
представителей заинтересованных сторон, с участием работ-
ников аппаратов полномочных представителей.
Кратко характеризуя рассмотренный выше процесс преобразо-
ваний, можно говорить о реформировании значительной части
структур исполнительной власти, об усилении вертикали этой вла-
сти, углублении их взаимодействия и связей с Президентом РФ и
Правительством РФ, о дальнейшем совершенствовании государст-
венно-территориальной организации Российскою государства и в
связи с этим механизма президентской власти.
В целом мы можем говорить о расширении и своеобразном
«приращении» структурного состава института «президентская
власть».
Далее следует отметить особенности природы и характера феде-
ральных округов. Это — не совсем обычные образования адмннист-
ративно-территориал ьных единиц.
Федеральные округа — особые формирования, в состав которых
могут входить (входят) различные по своей природе, характеру и
уровню статуса- республики (государства), административно-
территориальные единицы — края и области; города федерального
значения; автономные образования — автономная область; авто-
номные округа, т.е. образования, единицы неоднопланового харак-
тера, что обусловливает сложность, многоплановость состава и
структуры федеральных округов, особенности их статуса, незавер-
шенность или объективный характер, неизбежность дальнейших,
возможность новых преобразований в этом направлении.
Характеризуя феномен президентской власти РФ, мы подчерки-
ваем конституционно-правовой потенциал власти Президента РФ в
сферах законодательной, представительной власти (об этом уже
частично выше говорилось), исполнительной власти, судебной вла-
сти, организации прокуратуры, местного самоуправления и др.
Помимо упомянутых сфер и отраслей, это полномочия — пре-
рогативы Президента РФ в области внешней! политики, обороны,
судебной власти, правовой деятельности и др.
Теперь вернемся к российской практике. Рассмотрим вопрос,
касающийся актов Президента РФ в сферах законодательной (пред-
ставительной) власти, исполнительной власти и других сферах жиз-
ни общества и государства.
216
III Институт президентства
Акты Президента Российской Федерации свидетельствуют о
широте и многогранности функций и полномочий Президента РФ
в сферах законодательной и представительной власти.
В Конституции РФ говорится лишь о двух конкретных видах
(формах) актов Президента РФ — указах и распоряжениях. И все.
В статье 125 (ч. 2, п. «а») идет речь о нормативных актах Прези-
дента Российской Федерации, что расширяет диапазон конституци-
онных основ актов Президента Российском Федерации.
В то же время в литературу «просочились» разные мнения о ха-
рактере, месте, роли и значении актов Президента Российской Фе-
дерации.
Обобщенная классификация актов Президента РФ формулиру-
ется нами в следующем виде.
А. Собственно правовые акты Президента РФ:
1. Указы;
2. Распоряжения.
Б Иные формализованные акты Президента РФ.
1.	Послания.
2.	Программы.
3.	Обращения.
4.	Письма.
5.	Запросы1.
Анализируя юридическую природу актов Президента РФ, под-
черкнем высокое место указанных актов в правовой системе Рос-
сийской Федерации, они следуют за Конституцией РФ, федераль-
ными законами:
1)	объемность, многоаспектность и широта регулируемых пра-
вовыми актами Президента РФ общественных отношений, обуслов-
ленных масштабным характером его функций и полномочий;
2)	общеобязательность (вытекающая из предписаний ч. 2 ст. 90
Конституции РФ) исполнения указов и распоряжении Президента
РФ на всей территории Российской Федерации;
3)	единоличный порядок издания актов главы государства, соче-
таемый с использованием консультативно-совещательных процедур
их подготовки и предварительного рассмотрения;
4)	соответствие актов Президента Конституции РФ и федераль-
ным законам;
1 Габричидзе Б Н . Чернявский А Г Органы государственной власти современной
России. М., 2003 С 163 и др
10 Реализация властных полномочий Президента РФ	217
5)	многообразие содержания президентских актов, сочетание
в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оператив-
ных мер.
Вместе с тем, в учебной литературе президентские указы рас-
сматриваются, как правило, в ряду подзаконных актов1, но ряд ис-
следователей считают, что указ Президента РФ обладает более вы-
сокой силой, чем подзаконный акт. Например, особую роль прези-
дентских указов подчеркивает и А.Е. Постников, правда, вводя
временные параметры, считая, что они играли роль федеральных
законов в период до принятия Конституции РФ 1993 г. и в после-
дующие годы, пока не были приняты предусмотренные Конститу-
цией федеральные законы. По истечении переходного периода
практика издания президентских указов вернулась в конституцион-
ные рамки, и указы вновь обрели юридические свойства именно
подзаконных актов1 2. В отличие от данной! точки зрения,
И.А Конюхова более однозначно утверждает, что по своей право-
вой природе акты Президента РФ, особенно его указы, близки к
закону3. Данную позицию поддерживает и В.Н. Белоновский, кото-
рый рассматривает проблему с точки зрения соотношения призна-
ков подзаконности и характеристик указа по ст. 90 Конституции.
Он приходит к выводу о том, что характеристики указа, закреплен-
ные в ст. 90 Конституции РФ, не относятся к подзаконным. Автор
отмечает при этом, что требование «непротиворечия» по ст 90 не
является признаком подзаконности, а выступает общим правилом в
юриспруденции Признаком подзаконностн выступает соответствие
данного акта закону, изданного в развитии закона и на его основа-
нии. Но Президент может издавать указы по любому кругу отноше-
ний, вне зависимости от того, урегулированы они законом или нет.
Особого перечня вопросов, по которым Президент может издавать
указы, просто не существует. Нс совсем верным является положе-
ние о том, что законом можно отменить президентский указ По-
ложение вновь изданного закона по определенному виду отноше-
ний о том, что «признать утратившими силу» относится ко всем
1 Козлова ЕИ, Кутафин О.Е Конституционное право России Учебник 4-е изд.
перераб. и л on. М.. ТК Вел би. Проспект. 2008. С. 19—20. Авакьян С.А. Консти-
туционное право России- Учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005 С 69—70
2 Конституционное право России: Учебник / Под рсд А Е. Постникова. М.. ТК
Велби. Изл-во Проспект. 2007 С. 21
3 Конюхова И.А Конституционное право Российской Федерации Общая часть
Курс лекций М ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. С 230.
218
III Институт президентства
ранее принятым нормативным актам, в том числе к законом, ука-
зам и подзаконным актам, которые поименованы во вступающем
в силу законе, нс может рассматриваться признаком подзаконно-
сти. В практике еще такого не было, чтобы отдельно изданным
законом специально отменялся президентский указ, в силу несо-
гласия законодателя с Президентом. Нельзя не учитывать и то,
что нигде официально президентские указы не называются подза-
конными актами, а также то, что и у законодателя, и у Президен-
та один источник легитимации — волеизъявление граждан, кото-
рая и определяет более высокую юридическую силу как закона,
так и президентского указа1.
1 Конституционное право России: Учебник для студентов вуза / Под ред
Б С Эбзеева. А.С Прудникова. ВИ Авсеенко. 4-е изд, перераб п доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010 С. 53
Раздел IV
Законодательная
(представительная) власть
Глава 11. Парламентская деятельность
Глава 12. Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
Глава 11
Парламентская деятельность
Вначале приведем несколько общих замечаний и терминологических
уточнений о месте и значении законодательной (представитель-
ной) власти1. Институт, феномен «законодательная (представи-
тельная) власть» трактуются по-разному в конституциях, теку-
щем законодательстве, в научной и учебной литературе. Это одна
из проблем теории государства; государственной власти; органов
государственной власти.
Становление и упрочение концепции разделения властей не оз-
начает, что в этом отношении, направлении уже все сложилось,
стабилизировалось, и больше нет проблем. Формулировка ст. 10
Конституции РФ о том, что органы законодательной, исполнитель-
ной и судебной власти самостоятельны, отнюдь не означает, что
больше не осталось спорных, дискуссионных и иных проблем, свя-
занных с реализацией концепции разделения властей при наличии
в Конституции РФ фундаментального принципа единства системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5) с учетом установленного Кон-
ституцией РФ фундаментального постулата, обеспечиваемого Пре-
зидентом РФ. о согласованном функционировании и взаимодейст-
вии органов государственной власти (ч. 2 ст. 80).
Мы подчеркиваем значимость конституционной идеи: ни одна
ветвь, часть, институция, «ответвление» государственной власти не
существуют и не функционируют изолированно, сами по себе, не
1 Булаков О.И. Двух1иетатныи парламент Российском Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс. 2003: Булаков О.Н. Парламентское право Российской Фе-
дерации. Серия «Высшее образование». М.' Финансовый контроль. Националь-
ный институт бизнеса Ростов-на-Дону: Феникс, 2004 С. 736; Писневич Ю.А.,
Платонов В.М.. Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность. политико-
правовой анализ: Учеб, пособие для студентов вуза. М.: Аспект-Пресс, 2007.
Парламентское право России: Учебник / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд.,
пе[>ераб и топ. М.: Юристь, 2003; Романов Р.М. Российский парламентаризм:
история, современность, перспективы. М.. 2000. Шейнис В.Л В зле: и падение
парламента: переломные годы в [Юссийской политике (1985—1993). Т. 1. М.:
Моск. Центр Карнеги: Фонд ИИДЕМ, 2005; Т. 2. М.: Моск. Центр Карнеги,
Фонд И ИДЕМ, 2005; и др.
11. Парламентская деятельность	221
являются самодовлеющими, а могут функционировать только во
взаимосвязи и взаимодействии с другими частями, «блоками»,
структурами механизма, аппарата государственной власти, что. ко-
нечно, не значит некое «поглощение» этим аппаратом названных
ветвей, частей!, «блоков», структур и институций, входящих в соот-
ветствующие ветви юсударственной власти. Выражаясь иначе, мы
стремимся выделить мысль-вывод: совокупность ветвей власти,
иных структур и институций — это не эклектическая сумма неких
единиц, а глубоко взаимосвязанное функциональное, а в значи-
тельной части и организационно-иерархическое единое целое.
И законодательная (представительная) власть в этом отношении
не представляет разительного исключения, хотя имеются сущест-
венные особенности, специфики, своеобразия построения и функ-
ционирования данной ветви власти и органов, ее осуществляющих,
а также — целостного субстанционного содержания и структурного
состава этой ветви власти.
Словом, мы подчеркиваем основанную на конституционных
общетеоретических постулатах глубокую и органическую взаимо-
связь всех частей механизма, аппарата государственной власти.
Сказанное не означает недооценку особенностей, своеобразия
каждого из трех конституционно установленных орюнов законода-
тельной, исполнительной и судебной власти, какое-либо посяга-
тельство или игнорирование их самостоятельности и своеобразия.
Теперь выскажемся об определениях и о терминологических
особенностях. К сожалению, в Конституции РФ нет четкого и бес-
спорного терминологического единства, единообразия, которые
способствовали бы углублению, масштабности, согласованности
применения терминов и понятий.
Например, в отношении законодательной власти зафиксирова-
ны: собственно законодательная власть; ортны законодательной
власти, система федеральных ор!анов законодательной, исполни-
тельной и судебной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), законо-
дательные (представительные) органы субъектов Российской Феде-
рации и субъекты законодательной инициативы (ч. I ст. 104 Кон-
ституции РФ).
Существенные разночтения (различия) наблюдаются в форму-
лировках, посвященных определению законодательной власти.
Причем довольно часто законодательную деятельность связывают
непосредственно с деятельностью парламента, и далее по существу
рассматриваются парламент, ею природа, характеристика компе-
222
IV. Законодательная (представительная) власть
тенции и др. Собственно, законодательная власть как институт ос-
тается 1де-ю в тени1.
Мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единствен-
ный в стране «законодатель». Мы уже касались института референ-
дума1 2, посредством которого законодательную функцию осуществ-
ляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Эта
функция порой осуществляется в известной мере иными, чем пар-
ламент, государственными органами. В то же время парламент на-
ряду с законодательной осуществляет и иную деятельность3. С уче-
том этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института пар-
ламента.
Понятие функции. Законодательная деятельность. Термин «пар-
ламент» происходит от английского «Parliament», который обязан
своим рождением французскому глаголу parler — говорить4. Впро-
чем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назы-
вался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот тер-
мин стал эквивалентом английского.
Считается, что родиной парламента является Англия, где с
XIII в. власть короля ограничило собрание представителей (лордов,
т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей го-
родов и графств (сельских территориальных единиц)5. Подобные
сословные и сословно-представительные учреждения возникли за-
тем в Польше, Венгрии, Франции. Испании6 и других странах.
Впоследствии они развились в представительные учреждения со-
временного типа или были заменены ими.
1 Например, в кн Конституционное государственное право зарубежных стран
(Глава VIII. Законодательная власть: парламент). Т. 2. М.. 1995.
2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О рефе-
рендуме Российской Федерации» // СЗ РФ 2004 № 27 Ст 2710: с послед изм
и доп. СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1754.
3 Бумков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.. Юриди-
ческий центр Пресс. 2003. С. 750. Парламент и воля народа в юсударстве. М..
1906 ; Парламенты М  Прогресс. 1967 С 512; Парламенты мира- СПб М • Ин-
терпракс. 1991. С. 624.
4 Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким
образом, некоторое jthmo.ioi ичсское объяснение. По существу же ес 1И она и
бывала верна, то не вообще, а лишь в определенных случаях.
5 Впрочем. М.М. Ковалевский. обращаясь к данной проблеме, неоднократно
указывал, что первые представительные учреждения парламентского типа —
кортесы появились именно в Испании на 100 лет раньше, чем аньтийскнй пар-
ламент См.: Коваквский М.М. Государственное право в Англии СПб., 1906,
Он же. Конституционное право. СПб.. 1909; Он же Общее конституционное
право. СПб.. 1906
6 Беюновский В.Н.. Беюновский А.В. Представительство и выборы в России. Мо-
нография. М.: Приор, 1999 С. 268.
11. Парламентская деятельность	223
Что касается места парламентов в государственном механизме и
соответственно их функций, то теоретики разделения властей Дж.
Локк и LU. Монтескье здраничивали их роль осуществлением пре-
имущественно законодательной функции, тогда как Ж.-Ж. Руссо —
последовательный приверженец неделимости народного суверени-
тета — обосновывал идею единства верховной власти, из которой
вытекало право законодательной власти контролировать исполни-
тельную.
Современный парламент — это общегосударственный предста-
вительный орган, главная функция которого в системе разде гения вла-
стей заключается в осуществлении законодательной власти. Она
включает в себя и верховное распоряжение государственной каз-
ной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его ис-
полнением. В большей или меньшей степени в зависимости от
формы правления парламент осуществляет контроль за исполни-
тельной властью.
Парламент — это н opiari представительной власти*. В основу
государственно-правового регулирования народного представитель-
ства в «социалистических» странах были положены теоретические
разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный К. Марксом
анализ опыта Парижской коммуны 1871 года. Отсюда, в частности,
последовала идея соединения законодательной и исполнительной
власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала
взаимный контроль независимых друг от друга ветвей власти: полу-
чив большинство мест в выборном органе, можно бесконтрольно
сочинять любые законы и самим же их исполнять.
Социалистическая концепция государства и демократии избега-
ла даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизма-
ленинизма этот институт был со всех сторон раскритикован как
фактически безвластная говорильня, призванная «надувать просто-
народье».
Мы уже отмечали, что в целом и в определенной степени, т е.
несколько условно, характеристика законодательной (представи-
тельной) власти складывается как бы из двух основных частей, ук-
рупненных элементов, начал — законодательного характера и дея-
тельности; представительного характера.
Рассмотрим некоторые аспекты этой проблемы. Представитель-
ный характер означает, что парламент рассматривается как вырази-
тель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граж-
дан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как на-
циональное или народное представительство.
1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
224
IV. Законодательная (представительная) власть
Концепция национального (народного) представительства, сло-
жившаяся еше в XVIII—XIX вв , может быть изложена как сово-
купность следующих принципов:
1)	национальное (народное) представительство учреждается
конституцией;
2)	нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает
парламент осуществлять от его имени законодательную власть (не-
редко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суве-
ренитет, но это, по крайней мере, неточно);
3)	с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих
представителей — депутатов, сенаторов и т.п.;
4)	член парламента — представитель всей нации, а не тех, кто
его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими
отозван.
Как отмечал французский классик конституционною права Ле-
он Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»1.
При этом следует иметь в виду, что отношения представительства,
по изложенной конструкции, имеют место между нацией и парла-
ментом в целом. Однако сами эти отношения оказываются при
ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы
предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т.е. поручение) и
«представительство». Спустя примерно полвека после Л. Дюги
французский конституционалист Марсель Прело писал об этом:
«Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или
иного лица и не оказывает никакого влияния на положение из-
бранного. Оно определяется только конституцией и законами. Вви-
ду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей
распространение в 1789 году доктрине, в смысле, отличном оттого,
какой ему придает гражданское право. Равным образом оказывает-
ся, что слово «представительство» понимается в смысле, противо-
положном тому, какой ему можно логически придать с точки зре-
ния лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свобод-
но творящее волю нации, обладает полной независимостью»1 2.
Считается, другими словами, что парламент сам точно знает,
чего хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и
иных актах, не будучи в этом отношении никому не подконтролен
(в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко
может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа).
В этом заключается идея представительного правления, которое, ме-
1 Логи Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416.
2 Прею М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957. С. 436.
11. Парламентская деятельность
225
жду прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля
Французской революции XVIII в. и включая, в частности, упомяну-
того нами М. Прело, не считали демократическим, поскольку оно
исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.
В литературе есть разные определения законодательной (пред-
ставительной) власти. Своеобразное определение законодательной
власти дается, например, В.В. Оксамытным1 Законодательная
власть представляет собой первичную (представительную) ветвь го-
сударственной власти, делегированной народом парламенту для
принятия высших (законодательных) актов государства и выполне-
ния ряда других государственных функций (учредительной, кон-
трольной, финансовой).
Здесь закономерно возникают вопросы и замечания. Почему, из
чего «вытекает» вывод, что эта власть представляет собой, во-
первых, первичную (в каком смысле?); во-вторых (представитель-
ную) ветвь? А не наоборот, именно представительная власть в силу
своей особой природы и характера призвана осуществлять законо-
дательную функцию. Далее, как понимать термин «высшие (зако-
нодательные) акты государства», какие конкретно имеются в виду
законы или какие-то иные правовые акты-декреты и др.?
Законодательная власть — это установленная Конституцией ли-
бо иным законом власть парламента, а пс делегированная пародом,
который! избирает парламент1 2 3. Что значит в статусе законодатель-
ной власти учредительная функция? И разве контрольная и финан-
совая функции характерны только для законодательной власти и пс
свойственны судебной и исполнительной властям?
Своеобразный подход к характеристике законодательной власти
мы находим и в учебнике под ред. В.В. Лазарева'. Законодательная
власть — представительная. На основе выборов народ передает
власть своим представителям и таким образом уполномочивает
представительные органы осуществлять государственную власть.
В этом смысле можно говорить о первичности представительных
органов в механизме государственной власти, их приоритете и вер-
ховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необ-
ходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице
1 Оксачытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 215.
2 Другое мнение см.: Беюновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответст-
венность в избирательном праве. Историческая практика и современность Моно-
графия / Под ред. А.С. Прудникова. М.. ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41-43.
3 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002.
С. 379-381.
226
IV. Законодательная (представительная) власть
каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и под-
чинены ей»1.
Верховенство (и это важно для сегодняшней российской дей-
ствительности) не означает и не должно означать всевластия зако-
нодательных органов. Имеются сущностные и политико-
юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения
вытекают из ее делегированное™ (только народ обладает всей
полнотой государственной власти), определяются принципиаль-
ной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические
ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться
набором фраз на бума>е, должен соответ с пивать политическим и
юридическим реалиям, а также фундаментальному праву — Кон-
ституции.
Законодательная власть — это делегированная коллегиальная
власть. Есть и определенные «распорядительные» функции, свя-
занные с формированием высших исполнительных и судебных
органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных ор-
ганов играет осуществляемый ими контроль за работой правитель-
ства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие
от судебной, законодательная втасть вправе давать лишь полити-
ческую оценку тем или иным представителям исполнительной
власти и на этой основе привлекать их к политической ответст-
венности (импичмент). Таким образом, законодательная власть —
это делегированная народом своим представителям государствен-
ная власть, реализуемая коллегиально путем издания законода-
тельных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом ис-
полнительной власти.
Приведенные фрагменты — интересные, содержательные, но не
бесспорные, в частности, утверждение о том, что законодательная
власть — представительная. Ведь известны факты, случаи, когда
законодательная власть осуществляется (осуществлялась) не пред-
ставительным органом (органами). Непонятен, «непрозрачен» тезис
о том, что верховенство не означает и не должно означать полно-
властия законодательных органов1 2. А что же должно означать вер-
ховенство? Даже при самом сдержанном подходе к этому термину
он отражает совокупность прав и обязанностей законодательных
органов, т.е. полновластие в данном случае и смысле означает пол-
ноту компетенции законодательного органа.
1 Лжк Дж. Избранные произведения. Т. 2. М„ 1962. С. 86.
2 Общая теория права и государства / Пол ред В.В. Лазарева. М., 2002. С. 380.
11. Парламентская деятельность
227
В то же время справедлива реплика авторов о том, что название
данной ветви — «законодательная» не означает, что кроме законо-
дательной деятельности представительные органы не выполняют
никакой другой1.
Теперь выскажемся об определении законодательной власти.
Мы полагаем, что народ избирает депутатов представительного ор-
гана власти, а полномочие издавать законы проистекают из Кон-
ституции и других законов; наблюдение и контроль за аппаратом
исполнительной власти осуществляются не только в финансовой
сфере; в инфраструктуре, в экологической сфере; в правоохрани-
тельной области, но и в ряде других отраслей и сфер.
Не ясно, что имеется в виду, когда говорится о «распорядитель-
ной» функции законодательной власти И почему импичмент — это
только политическая ответственность, разве этот институт не имеет
правового характера1 2?
Обратимся к непосредственному рассмотрению (по Конститу-
ции РФ) статуса российского парламента. Федеральное Собрание —
парламент Российской Федерации — является представительным
и законодательным органом Российской Федерации (ст 94 Кон-
ституции РФ). В этой статье однозначно на первом месте стоит
термин «представительный» и законодательный орган Российской
Федерации.
Таким образом, повышенное внимание к характеристике такого
элемента, как представительный характер парламента, не случайно,
оно имеет конституционную, и более того, соответствующую теоре-
тическую подоплеку. Ведь выборное, представительное учреждение,
орган — наиболее авторитетные, избранные народом (избиратель-
ным корпусом) органы (орган), которые в соответствии с Консти-
туцией имеют право принимать законы, т.е. выполнять главную
функцию законодательной власти.
С учетом сказанного можно сделать вывод об органическом со-
вмещении, сочетании в самой структуре представительного органа
власти двух взаимосвязанных ведущих элементов: представительно-
го характера и законодательной деятельности. В этом ключе мы
1 Там же.
2 См дискуссию по вопросам соотношения политической. конституционной,
конституционно-правовой ответственности в работах: Лучин В.О. Конституция
Российской Федерации Проблемы реализации. М.. ЮНИТИ-ДАНА. 2002. Бею-
новский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном
праве. Историческая практика и современность. Монография / Под рсд.
А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
228
IV. Законодательная (представительная) власть
полагаем целесообразным дополнительную характеристику предста-
вительной влас!и, парламент и парламешаризма, а 1акже затро-
нуть вопрос о парламентском праве.
В формуле «законодательная, представительная власть, органы
законодательной, представительной власти» могут быть выделены,
поставлены на то или иное место соответствующие органы — зако-
нодательные, представительные органы власти. Конституция РФ
однозначного ответа не дает на эти сложные вопросы; чередуются
разные варианты, подходы.
Рассмотрим как имеющую первичный фундаментально-базовый
характер проблематику представительных органов власти (учрежде-
ний), парламента, а также частично парламентского права. Мы по-
вторяем одну из первоведуших проблем: характеристику двуединой
природы, особенностей термина «законодательная, представитель-
ная власть» и, соответственно, понятия «органы законодательной,
представительной власти».
Нельзя не видеть двух сторон, начал рассматриваемого явления:
элемент, начало представительного характера и элемент, начало
законодательных характера, деятельности.
Хотя эти элементы чрезвычайно важны, актуальны, поскольку
составляют единое общее начало этой теории, тем не мене мы нс
можем не различать специфики каждого из перечисленных начал,
причем учитывать, что сама Конституция РФ (гл 5, ст. 94) пред-
ставляет такое основание: «Федеральное Собрание — парламент
Российской Федерации — является представительным и законода-
тельным opiaHOM Российской Федерации».
Не гипертрофируя самостоятельность и автономность терминов
«представительный орган» и «законодательный орган», мы вместе с
тем выделяем эту особенность, полагая, что в известной степени
такое формулирование принципиальных положений в одной из
важных статей Конституции РФ приобретает черты концептуально-
го характера.
Поэтому вначале рассматривается проблематика представитель-
ной власти и органов (учреждений) представительной власти, а за-
тем более конкретно вопрос о законодательной деятельности; о за-
конодательном процессе и др.
Посмотрим на общие, в том числе терминологического характе-
ра формулировки, определения. Итак, термин «представительная
власть». В научной, учебной, справочной литературе «накопились»
варианты определения термина «представительная власть».
11. Парламентская деятельность	229
Интерес, причем не убывающий, к этому феномену не случаен,
имеет достаточно глубокие исторически-научные корни и основа-
ния1, поскольку сам институт «народное представительство» при-
влекает своей демократичностью, во многом вообще «увязывается»
и даже отождествляется с подлинной, реальной демократией.
Итак, в литературе имеются разные варианты определений
представительной власти, в частности — совокупность полномочий,
делегированных народом или его частью своим выборным предста-
вителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении
(парламенте, муниципальном совете), на строго определенный
срок, а также совокупность самих представительных органов вла-
сти; характеризует не столько функциональное назначение, сколько
природу власти, способ ее осуществления. Представительную впасть
нельзя отождествлять с властью законодательной, поскольку не вся-
кая представительная власть включает в себя законодательные пол-
номочия (так, осуществляющие представительную власть муници-
пальные советы не могут законодательствовать) и, наоборот, не
всякая законодательная власть осуществляется органами представи-
тельной власти. Например, законодательная власть абсолютного
монарха не является представительной. Кроме того, представитель-
ная власть помимо нормотворческих заключает в себе контрольные
полномочия. Характер представительной власти во многом опреде-
ляется видом (принципом) представительства В науке конституци-
онного права различаются сословное, национальное (народное),
корпоративное, конфессиональное, региональное и этническое
представительства (см. соответственно сословное, национальное,
корпоративное, конфессиональное, региональное, этническое пред-
ставительство в юридическом словаре)1 2.
В приведенном определении требуется значительно больший,
развернутый перечень признаков, критериев. Но проблема заключа-
ется не только в этих конкретных несовершенствах.
В ст. 10 Конституции РФ формулируется принцип разделения
властей, состоящий в том, что государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодатель-
ную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, ис-
полнительной и судебной власти — самостоятельны.
1 См., например' Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966; Тихоми-
ров Л.В Монархическая государственность. М.: ГУП «Обаиздат», ТОО «А.|ир»,
1998; Беюновский В.Н., Беюновский А.В. Представительство и выборы в России.
Монография М.: Приор, 1999; и др.
2 Большой юридический словарь М., 1998. С. 531—532.
230
IV. Законодательная (представительная) власть
Мы полагаем эту формулировку фундаментальной, субстанцио-
нальной, одной из концептуально-теоретических основ Конститу-
ции РФ, конституционного права РФ, теории органов государст-
венной власти. Однако мы, вчитываясь в статьи Конституции,
сталкиваемся с определенными непоследовательностями, пробле-
мами в характеристике разделенных ветвей власти, прежде всего в
формулировании законодательной власти (с которой начинается
разделение на ветви власти). Возникает множество вопросов, в том
числе: куда же относится представительная власть — первородная
основа публичной власти и в значительной мере самой Конститу-
ции РФ? Ведь Конституция РФ выделяет на первое место в гл. 5,
ст. 94 представительный характер парламента РФ, связывает воеди-
но представительные и законодательные начала, характеры парла-
мента. В Конституции РФ применяется формулировка законода-
тельных (представительных) органов субъектов РФ.
Демократические и цивилизованные конституции образуют,
создают основы, принципы, предпосылки для формирования и
функционирования представительной власти и ее органов. Напри-
мер, Конституция РФ провозглашает и устанавливает принципы
представительной власти и ее органов. В частности, устанавливает
демократическое и правовое государство, принцип народовластия и
осуществление его непосредственно народом, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления; право
граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непо-
средственно, так и через своих представителей; двухпалатную
структуру парламента Федерального Собрания; численный состав
Государственной Думы; иные начала и принципы, характеризую-
щие представительный характер парламента.
Демократические и цивилизованные принципы организации и
деятельности Федерального Собрания дают основания характеризо-
вать этот орган как представительный орган российского народа.
Российской Федерации. Сказанное позволяет рассматривать Феде-
ральное Собрание как общенациональный выбранный представи-
тельный демократический орган государственной власти РФ.
Разумеется, этим кратким анализом не исчерпывается характе-
ристика российского парламента, которая требует более масштаб-
ного, развернутого, статутного и компаративистского анализа. Пе-
речисленные актуальные аспекты значительно выходят за рамки,
цели и задачи нашего учебника.
Однако некоторые существенные моменты мы дополнительно
выделим и кратко охарактеризуем. Мы обращаем внимание на
11. Парламентская деятельность	231
двухпалатное построение парламента. Двухпалатность есть форма
выражения многообразия структурного характера элемента предста-
вительности как важнейшего начала общего строения парламента,
конципированного, как развитый представительный выборный де-
мократический орган государственной власти.
В этом аспекте интерес представляет книга О Н. Булакова о
двухпалатном парламенте России1. Приведем некоторые фрагменты
названной работы и кратко рассмотрим их. Исследуя вопрос сущ-
ности парламента, следует соотнести содержание понятия «парла-
ментаризм» Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
•	во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделе-
ние властей;
•	во-вторых, парламентаризм как особый! случай расширения
власти парламента и образования парламентского правитель-
ства, т.е. фактически это понятие относится к определенному
виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для
парламентской республики;
•	в-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая кон-
цепция, служащая научным обоснованием необходимости
парламента как института и его общественных функций.
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако
сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей
точки зрения, принижает его историческое значение.
Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что
«парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется
парламент, наделенный ис только законодательными, ио и орга-
нообразуюшими и контрольными полномочиями»1 2. Другими сло-
вами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда
парламент наделен полномочиями законодательства, избрания
правительства, контроля за его деятельностью и другими органами
исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента
(или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда
монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания
зачастую тем же парламентом)3.
1 Ьулаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс. 2003
2 Гранкин И.В. Парламент России. М.. 2001. С. 19
2 Романов Р.М. 1) Понятие и сущность парламентаризма // Социально-поли-
тическим журнал. 1998. №4. С. 213; 2) Российский парламентаризм: генезис и
организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5.
232
IV. Законодательная (представительная) власть
Согласно этой точке зрения, главный критерий парламента-
ризма, отличающий его от любого иного вида государственного
строя, — верховенство парламента. Лишь при верховенстве парла-
мента может существовать парламентаризм. Только в этом случае
исключается извечное соперничество между законодательной и
исполнительной ветвями власти. Только тогда может быть обеспе-
чено единство народного представительства на общегосударствен-
ном уровне.
К условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством
парламента, исследоватети относят достаточно высокое политиче-
ское и правовое сознание населения, высокую степень демократи-
зации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое эко-
номическое развитие страны и др.
Парламентаризм, ставший одним из основных институтов де-
мократических конституций, привлекал довольно широкий круг
исследователей, в том числе отечественных: М.М. Ковалевского,
Б.Н. Чичерина, Е.М Гессена и др.
В последнее время проблема представительства вновь актуали-
зировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться ре-
конструкция всей представительной системы нашего общества,
происходит ломка традиционных управляющих структур, продолжа-
ется процесс совершенствования избирательных законов. Создание
новых представительных систем и органов потребовало осмыслить
и углубить познания о многих проблемах современного парламен-
таризма как института представительной демократии1.
Приведенные выше положения и суждения относительно пар-
ламента и парламентаризма интересны и содержательны не только
с научной точки зрения, но и в учебном плане, т.е. с позиций ос-
мысления, постижения теоретико-конституционных аспектов ха-
рактера и статуса представительного и законодательного органа
страны, государства. По рассматриваемым вопросам интересны су-
ждения Б.Н. Чичерина, который полагал: «воля граждан всецело
переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме
голого выбора»1 2.
Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представи-
тельстве» воли и власти- что, собственно, делегирует избиратель в
органы представительного правления — волю ити власть?3
1 Бушков О.И. Указ. соч. С. 9—15.
2 Чичерин Б.Н. О народном иредставитезьствс // Историческое развитие пред-
ставительных учреждений в Европе. Кн. III. М., 1899. С. 5.
3 См по этому поводу дискуссию о юридической природе избиратезьного права
в кн.: Бешновский В.Н. Указ. соч. С. 512.
11. Парламентская деятельность	233
Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который,
говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключа-
ется, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть пред-
ставляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает».
А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мысли-
теля: «Депутаты парода, следовательно, не являются и не могут яв-
ляться его представителями»1.
Понятие «народное представительство» все больше ассоцииру-
ется с выборным собранием, в основном законодательным, обле-
ченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого
собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе
настоящего представителя народа»* 2.
Выделяя из числа приведенных выше фрагментов наиболее су-
щественные грани, мы подчеркиваем их актуальность и плодотвор-
ность (в плане характеристики парламента как представительного
органа власти) для развития теории представительных и законода-
тельных органов государственной власти:
•	во-первых, в целом двухпалатность как элемент, фактор, суб-
стапцируюший парламент как представительную власть;
•	во-вторых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделе-
ние властей.
Мы полагаем также, что двухпалатность, условно вторая, верх-
няя палата — это один из факторов, предпосылок, сообщающих
дополнительную силу и мощь такому важнейшему принципу, как
представительный характер выборного органа власти (общенацио-
нальный парламент; выборные представительные, региональные
органы власти — условно: минипарламенты);
•	в-третьих, справедливо подчеркивание верховенства парла-
мента. Однако необходимо соблюдать баланс между верховен-
ством парламента и другими властями, в частности, с прези-
дентской властью, особенно в государствах, республиках, в
которых эта форма получила значительное развитие и влия-
ние, значительную властную самостоятельность. Интересен
подход автора к проблеме представительства, в том числе в
таком аспекте, как соотношение в «представительстве воли и
власти». Характеризуя субъекты представительства, автор
' Руссо Ж-Ж. Трактаты М., 1969. С. 222.
2 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 104.
234
IV. Законодательная (представительная) власть
уточняет, что рассмотрение представительства через субъекты
этого представительст!и выражает сущностную сторону функ-
ционирования механизма представительства, хотя и не исчер-
пывает его.
В приведенных выше фрагментах имеются и спорные утвер-
ждения. Например, народное представительство должно осуществ-
ляться через представительные и законодательные органы власти
всех уровней. Спрашивается: почему объединяются представи-
тельные и законодательные органы всех уровней? Следует разли-
чать особенности каждой из разновидностей названных органов,
кроме того, учитывать специфику, численность и уровни законо-
дательных органов.
Теперь обратимся к некоторым позициям В.Ф. Халипова1. Ав-
тор отмечает следующее: представительная власть — 1) власть вы-
борная, основанная на представительстве интересов, выражающих
чьи-либо позиции, установки, устремления, прежде всего народ-
ных; 2) власть, внушающая почтение своим обликом и манерой
общения.
В работе рассматриваются: характер, предназначение и особен-
ности представительной власти, их обусловленность Конституцией;
положения Конституции, определяющие место, роль, права, обя-
занности и ответственность главы государства; участие в исполне-
нии миссии представительной власти органов законодательной и
исполнительной власти, их ответственных представителей в между-
народных делах.
По своему месту, отмечает автор, представительная власть —
власть, не являющаяся составным элементом государственных вла-
стей в обшей системе их разделения. Липа, начиная с главы госу-
дарства, выполняя миссию представительной власти, являются оли-
цетворением верхнего этажа власти данного государства, призна-
ваемым внутри страны и на международной арене. Их контакты
при решении государственных вопросов и задач — с правительст-
вом, парламентом, различными видами высших судов. Учет ветвями
власти позиции, установок — стратегия поведения представитель-
ной власти, ее субъектов.
Приведенные фрагменты вызывают вопросы и замечания. По-
чему такое краткое и схематичное определение характера предста-
вительной власти? И разве, кроме представительства интересов, нет
других критериев признаков, особенностей этой власти? И что
1 Хайтоп В.Ф. Кратология — наука о власти (тема 32 — Представительная
власть). М„ 2002. С. 149-150.
11. Парламентская деятельность	235
означает по существу определение — власть, внушающая почтение
своим обликом и манерой общения? А разве другие ветви власти —
исполнительная, судебная и др. — не обладают такими свойствами,
качествами?
Далее: о какой миссии представительной власти идет речь, ка-
кова роль органов законодательной и исполнительной власти в ме-
ждународных делах? Неясен и, прямо скажем, «непрозрачен» дан-
ный пассаж. И, наконец, непонятно утверждение автора, что пред-
ставительная власть как власть не является составным элементом
государственных властей.
Теперь обратим внимание па ряд работ А.П. Любимова1.
В книге «Парламентское право» привлекает внимание глава об
истории развития законодательной власти1 2. Парламентское право —
подотрасль, крупный институт конституционного права. А также
такие аспекты: источники парламентского права, парламентские
процедуры, порядок работы Федерального Собрания; примерные
рекомендации при подготовке законопроектов и др.
Остановимся на интересующем нас понятии «законодательные
органы». Автор отмечает, что законодательные органы (в демокра-
тических государствах) — государственные представительные колле-
гиальные учреждения, на которые конституцией в качестве основ-
ной функции возложено осуществление законодательной власти.
Кроме того, законодательным органам обычно принадлежит право
утверждения государственного бюджета и право контроля за дея-
тельностью органов исполнительной власти (правительства. Прези-
дента и т.д.), а также некоторые иные полномочия: избрание (ут-
верждение, смешение) определенного круга высших должностных
лиц (судей, аудиторов счетных палат, омбудсманов и т.п.), ратифи-
кация международных договоров, объявление амнистии и др. В фе-
дерациях и некоторых децентрализованных унитарных государствах
различаются общенациональные и региональные законодательные
органы. Так. например, в Российской Федерации законодательны-
ми органами являются Федеральное Собрание РФ и представитель-
ные учреждения субъектов РФ (Верховный Совет в Татарстане, За-
конодательное собрание в Пензенской области, городская Дума в
Москве)3. В качестве основной функции на них возложено осуще-
ствление законодательной власти.
1 Любимов А.П. Парламентское право. М., 2002; Он же Правовые институты
демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм (срав-
нительный анализ). М.. 1999.
2 Любимов А.П. Парламентское право. М.. 2002; С. 14—83.
3 Большой юридический словарь М., 1998. С. 215.
236
IV. Законодательная (представительная) власть
Еше один вариант определения. Законодательная власть, со-
гласно теории разделения властей. — одна из трех уравновешиваю-
щих друг друга властей в государстве. Она представляет собой сово-
купность полномочий по изданию законов, а также систему госу-
дарственных органов, осуществляющих эти полномочия. В демо-
кратических государствах законодательная власть может осуществ-
ляться не только специальными законодательными орщнами (пар-
ламентами, местными законодательными ассамблеями), но также и
непосредственно избирательным корпусом (политически дееспо-
собными гражданами) путем референдума, а в некоторых случаях и
органами исполнительной власти — в порядке делегированного или
чрезвычайного законодательства. Конституции ряда современных
государств содержат положения о том. что законодательная власть
принадлежит совместно монарху и парламенту или палатам парла-
мента и главе государства как составной части парламента1.
Как видим, единообразного определения, понимания законода-
тельной власти и се органов в литературе нет. что усложняет про-
блему задач, функций и полномочий органов, осуществляющих за-
конодательную деятельность, так же как в целом законодательный
процесс.
Еше один научно-теоретический и прикладной аспект: законо-
творчество и законодательная техника. В настоящее время, когда
политические и экономические реформы, проводимые в России,
потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становит-
ся ясно, насколько важны сам процесс создания закона, выработки
первоначальной концепции будущего акта, составление и обсужде-
ние проекта, учет мнений и интересов различных социальных
групп, соотношение с другими нормативными актами, способность
будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систе-
му, способность нового закона адаптироваться, экономические ос-
новы его существования и реального применения.
Как отметил академик В.Н. Кудрявцев, «право создается госу-
дарством, которое, вместе с тем, должно быть им связано»1 2. Про-
цесс создания правовых норм начинается с возникновения объек-
тивных общественных закономерностей, требующих правового ре-
гулирования, проходит через институты общества и государства,
реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями
в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не
1 Большой юридический энциклопедический словарь. М.. 2003. С. 1X6.
2 Кудрявцев В.Н. О правопоничании и законности // Государство и право. 1994.
№ 3. С. 4 <| др.
11. Парламентская деятельность	237
может быть произвольным, субъективным, он базируется на приня-
тых и нормативно закрепленных правилах, которые государство
обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и
эта зависимость закреплена в Основном законе государства.
Проблема в целом состоит в том, чтобы не просто описать про-
цесс прохождения закона через все стадии его создания, а показать
научные основы этой деятельности: это вопросы необходимости
правового регулирования общественных отношений и адекватного
отражения нормативно-правовых потребностей; научного планиро-
вания законодательной работы и прогнозирования последствий
принятия закона, научной экспертизы проектов законов и их мо-
дальной сбалансированности, а также языка законодательства и
создания единого терминологического словаря и т.д.
Тема законотворчества актуальна сегодня, когда перед государ-
ством стоит задача укреп тения его правовой основы, системы. Не-
компетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных ос-
нов законопроектной работы могут негативно сказаться на всей
правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства
является овладение системой определенных требований, предъяв-
ляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти
требования, выработанные в течение веков различными государст-
вами, концентрированно формулируются в отрасли знания, име-
нуемой законодательной техникой. Стремительное развитие в по-
следнее время процесса законотворчества субъектов, обладающих
правом законодательной инициативы, заставляет обращать внима-
ние МНО1ИХ ученых-юристов на проблему законодательной техники.
Что же такое законодательная техника? В.А. Четвернин дает
следующее определение' «Законодательная техника — это совокуп-
ность правил, средств и приемов, используемых при формулирова-
нии правовых норм в законах и других нормативных актах, при их
систематизации»1. Г.С. Прокофьев и Б.В. Чигидин так определяют
законодательную технику: «Совокупность методов придания зако-
нопроекту оптимальной языковой формы, логической структуры и
достижения научной истинности его содержания, а также практиче-
ская деятельность по их использованию»1 2.
Следует согласиться с мнением Д.А. Керимова, что в процессе
законотворчества возникает ряд следующих проблем:
1 Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорник. М С. 325.
2 Закоиодате и>иый процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое
пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М.. 2000. С 93.
238
IV. Законодательная (представительная) власть
•	исследование различных социальных факторов, обусловли-
вающих потребность в нормативно-правовом регулировании;
•	выявление интересов различных социальных групп и общест-
ва в целом, учет их обычаев и традиций;
•	использование при создании закона научно-технических и
культурных достижений;
•	проведение сравнительного анализа предлагаемого законо-
проекта с аналогичными прошлыми или ныне действующими
отечественными и зарубежными актами;
•	возможная постановка специальных экспериментов для выра-
ботки наиболее эффективной формы правового воздействия
на регулируемые отношения;
•	определение взаимодействия проектируемого закона с суще-
ствующей правовой системой в целом;
•	и, как следствие, совершенствование процедуры создания за-
кона1.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует
обратить внимание на то, что она является частью процесса право-
образован ия. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть,
прежде всего, перевод объективных законов общественного разви-
тия на язык решений, облеченный в соответствующую юридиче-
скую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального по-
ведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто за-
крепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформирова-
лось как оптимальная форма поведения»2.
Рассматривая приведенные фрагменты, относящиеся к пробле-
матике характера законодательства и законодательного процесса,
полагаем, что без их всемерного учета невозможно формирование
основ теории органов законодательной власти.
Обращаем внимание также на терминологию (законодательная
деятельность и ее перевод на научную основу). Полагаем, что дан-
ный термин не имеет четкой юридической насыщенности, является
в большей мерс научно-теоретическим и учебным понятием. Не
случайно, по-видимому, формулировка «законодательная деятель-
ность» не встречается в Конституции РФ.
Что касается деятельности по созданию законов, т.е. законода-
тсльствования, то очевидна, «прозрачна» необходимость перевода
его на научную основу. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобсль выделяют
1 Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное посо-
бие. М.,1998. С. 8.
- Кудрявцев В.И. Правомерное поведение: норма и патология. М., 1982. С. 287.
11. Парламентская деятельность
239
мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого
процесса»1. Задача состоит в том, чтобы создать надежный органи-
зационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно
мотивированным) законодательным актам. Только научно обосно-
ванный норматив может быть облечен в официальные правовые
нормы, и это следовало бы закрепить конституционно. Немаловаж-
ным представляется вопрос о подготовке плана законодательных
работ на перспективу.
Такой план позволит выделить главные направления в законо-
дательной работе и сосредоточить на них основные усилия На бо-
лее отдаленные периоды целесообразно предусмотреть основные
направления законопроектных работ и их последующую конкрети-
зацию. Собственно, эта мысль проходит и в трудах современных
специалистов, исследующих проблемы законодательного нормо-
творчества1 2.
Общим конституционным принципом должно стать то, что вся-
кая правовая норма видового значения конструируется на основе
соответствующего правового норматива родового значения.
Закон — регулятор правовых отношений. Для того чтобы этот
акт государственной власти стал реальной основой правопорядка,
А.А. Кененов и Г.Т. Чсрнобсль считают необходимым следующее:
«установить, во-первых, круг вопросов обшеправового характера,
который должен регулироваться исключительно на федеральном
уровне, и. во-вторых, уточнить систему государственных органов,
имеющих право законодательной деятельности»3.
Как нормативный правовой акт главенствующего значения за-
кон должен содержать основополагающие регулятивные принципы,
достаточно четко сформулированные в постатейной последователь-
ности, чтобы не возникало коллизий при их дальнейшем развитии
1 Кениюв А.А . Чернобель ГТ Логические основы законотворческого процесса //
Правоведение. 1991. № 6. С. 71.
2 Лызлов Д.П.. Картухин В./О. Юридическая техника: Учебное пособие. М.: Ось-
89. 2009: Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Сшзовский Д.£”. Законодательная дея-
тельность: политико-правовой анализ: Учеб, пособие для студентов вуза М.‘
Аспект-Пресс. 2007. Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.' Норма. 2008: Ка-
манина Т.В. Юридическая техника. М.: Эксмо. 2008; Карпов И.И Законодатель-
ный процесс в Российской Федерации: Учебник для студентов вузов, обучаю-
щихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и пра-
во. 2006; Гаджимагомедов ГА. Участие Правите (ьства Российской Федерации в
законодательной деятельности / Г.А. Гаджимагомедов. Г П. Иевлиев. М.: Норма.
2008; и др.
3 Кененов А.А., Чернобель ГТ. Указ, соч С. 74.
240
IV. Законодательная (представительная) власть
в подзаконных нормативных актах и в правоприменительной дея-
тельности.
А.С. Ппголкпи дополнял перечень требованиями к норматив-
ным актам.
•	полнота регулирования соответствующей сферы отношений
(отсутствие пробелов в правовом регулировании: в первую
очередь это касается норм, предусматривающих исполнение
будущих предписаний, механизм их действия, меры поощре-
ния и ответственности, юридические санкции);
•	конкретность регулирования, борьба с декларативностью нор-
мативных актов (лозунговый стиль превращает закон в пус-
той, ни к чему не обязывающий призыв, вследствие чего воз-
никает возможность его произвольного толкования и приме-
нения);
•	унификация, единообразие формы и структуры нормативных
актов, способов изложения правовых предписаний (использо-
вание однотипной структуры, единой терминологии и форму-
лировок, единый стиль изложения)1.
С уверенностью к данному перечню можно отнести и такие ха-
рактеристики, каю
•	нормативность;
•	общеобязательность;
•	юридическая и социальная эффективность и др.
Необходимо выделять в законе в качестве его составных час-
тей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключи-
тельные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи,
разделы, части и статьи. Подобное членение предопределяется
объемом нормативного материала, но при одном непременном
условии — первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее
оформление и структура должны быть критерием.
В эпицентре характеристики законодательной власти мы выде-
ляем ведущую и особую роль законодательного процесса — ядра,
сердцевины, главной субстанции деятельности по подготовке, вне-
сению, рассмотрению, принятию и опубликованию законов.
Вопрос о законодательном процессе имеет сложный и неодно-
значный характер. Разнообразие, различия в характеристике этапов,
стадий этого процесса (процедуры) наблюдаются в научной и учеб-
ной юридической литературе. Именно в названной литературе об-
1 Законотворчество в Российском Федерации: Научно-практическое пособие /
Пол рел. А.С. Пиголкмна. М., 2000. С. 241—252.
11. Парламентская деятельность	241
наруживаются обитое противоречий мнений и взглядов по этой
проблеме*.
Вначале подчеркнем: к проблеме понятия и содержания законо-
дательного процесса возможны разные подходы, в частности (ус-
ловно говоря) широкий и узкий. Например, Б.А. Страшун полагает,
что законодательный процесс как юридическое понятие «необходи-
мо строго отграничить от обшесоциального понятия законотворче-
ства. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе.
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, име-
ет два значения: I) порядок деятельности (в данном случае по со-
зданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется за-
конодательным органом — парламентом и главой государства при
возможном в определенных стучаях участии правительства либо в
редких случаях посредством процедуры референдума. Законотвор-
чество — более широкое понятие, ибо охватывает деятельность,
правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно
созданием закона, а включает оценку его эффективности и воз-
можную последующую корректировку. В этой деятельности участ-
вуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами
в данной области нс обладают («группы давления», исследователь-
ские центры и т.п.)».
В свое время в учебнике «Государственное право буржуазных и
развивающихся стран» первой стадией законодательного процесса
было названо выявление потребности в принятии закона1 2. Это, од-
нако, сталия законотворчества, а нс законодательного процесса:
органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой по-
требности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоот-
ношений, составляющих законодательный процесс.
Законодательный процесс как любой юридический процесс
имеет свои стадии. Ими являются:
I)	внесение законопроекта или законопредложения (законода-
тельная инициатива);
2)	рассмотрение законопроекта в парламентских штатах и ко-
митетах (комиссиях);
3)	принятие закона;
1 См., например. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс.
М.: Статут. 2001.
2 Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: ЮЛ, 1989.
С. 290.
242
IV. Законодательная (представительная) власть
4)	санкционирование, промульгация и опубликование закона.
Иногда последнюю стадию разделяют на две: а) санкционирование
(подписание) главой государства и б) промульгацию с официаль-
ным опубликованием.
Как видим, в приведенном фрагменте преобладает четырехста-
дппная градация деления этапов прохождения законопроекта, а
также отсутствует общее определение понятия «законодательный
процесс».
Представляется, что необходимо сформулировать общее опреде-
ление законодательного процесса. Полагаем, что законодательный
процесс — это процедура1, органическая совокупность взаимосвя-
занных этапов, стадий, которые, взятые вместе, в системном плане
образуют понятие «законодательный процесс».
Мы далеки от мысли о полной характеристике в этом фраг-
ментом определении многообразного содержания. Это вариант
транскрипции сложного феномена правового знания.
Это близкие» родственные понятия.
Глава 12
Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
И, наконец, еше одна укрупненная проблема. Это характеристика
законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации. Стоит отметить, что данная проблема явно недостаточ-
но рассмотрена в литературе. Среди отдельных публикаций на эту
тему навовем работы В.И. Васильева, А.В. Павлушкина, А.Е. Пост-
никова и некоторых других специалистов1.
Вначале — общие замечания относительно словосочетания, по-
нятия «законодательные (представительные) органы субъектов Рос-
сийский Федерации». В Конституции РФ закреплена формулировка
вышеназванных органов (государственной власти) (ч. 1 ст. 104), что
подчеркивает двуединую природу и характер указанных органов,
находится в последовательном соответствии со ст. 94, по которой
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации явля-
ется представительным и законодательным органом Российской
Федерации. Мы хотим тем самым подчеркнуть двуединость харак-
тера и природы как Федерального Собрания — парламента Россий-
ской Федерации, так и выборных законодательных и представи-
тельных органов (условно — минипарламентов) субъектов Россий-
ской Федерации, т.е. это не только двуединая связка — представи-
тельный характер и законодательный характер, но и перенесение
акцентов, определенное (косвенное) подчеркивание первичности,
значимости представительного характера, качества, свойства Фе-
дерального Собрания.
1 См., например. Законодательные орыны субъектов Российской Федерации.
Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы / Ва-
сильев В.И.. Павлушкин В.И.. Постников А.Е. М.: Городси, 2001. См., также:
Автономов А.С.. Захаров А.А., Орюва Е.М. Региональные парламенты в совре-
менной России. М.. Издательский центр научных и учебных пршрамм. 2000;
Окумм И.П., Павлов ИВ. Проблемы эффективности деятельности законодатель-
ного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации: Научное издание; Челябинск: Рекпол, 2004; и др.
244
IV. Законодательная (представительная) власть
В.Н. Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников — авторы на-
званной выше книги, которая является полезным и одним из пер-
вых такого рола трудов, справедливо полагают, что законодатель-
ный орган, являясь одновременно представительным органом госу-
дарственной власти, выполняет важную роль в демократическом
развитии. Законотворчество как главная функция коллегиального
opiaHa, избираемого всем населением соответствующего субъекта
РФ, неразрывно связано именно с его представительностью.
Представительный орган в законах выражает волю избирателей,
проживающих на территории соответствующего региона. Именно в
этих законах в полной мере должны учитываться интересы народа
как единственного источника власти в субъекте Федерации. Поэто-
му такой выборный коллегиальный орган — не только единствен-
ный законолатетьный, но и единственный представительный орган
в субъекте Российской Федерации. Необходимы дополнительные
меры по усилению представительной функции законодательных
органов субъектов РФ. На первый план должно выходить выраже-
ние представительным органом многообразных социальных интере-
сов избирателей, согласование усилий различных политических сил
в субъектах Федерации, формирование гражданской позиции насе-
ления. Представительный орган должен являться своего рода три-
буной для выражения различных мнений представителями избира-
телей и для обсуждения жизненно важных вопросов региона1.
Это вывод-обобщение, сформулированный авторами. Правда,
на этом рассмотрение представительного аспекта статуса законода-
тельного органа субъекта РФ по существу заканчивается, что непо-
нятно и труднообъяснимо. Мы отмечали, что данную проблему
следует рассматривать только в единой связке характеристик: зако-
нодательные (представительные) органы субъектов Российской Фе-
дерации. Причем, взятие в скобки термина «представительные» ни-
чего нс меняет: во-первых, сохраняется характеристика данных ор-
ганов как двуединых органов государственной власти; во-вторых,
подчеркивается, по существу, соответствующая букве и духу Кон-
ституции РФ первичная, первородная роль представительного нача-
ла в наиболее концентрированном, нормативно-правовом опреде-
лении этого конституционного института.
Этой формулировкой данные органы потому характеризуются
«законодательными», что обладают уникальным высоким качест-
вом — являются единственными представительными органами
1 Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Указ. соч. С. 4.
12. Зоконодотельные (представительные) органы власти субъектов РФ 245
власти субъектов Российской Федерации. Качества, свойства, ха-
рактер представительных органов власти позволяют осуществлять
им функции законодательной власти, а также определять их как
«законодательные органы субъектов Российской Федерации».
Кстати, об этой формулировке и о названии книги. Полагаем не
совсем точными, не соответствующими Конституции РФ (ч. 1
ст. 104) вышеназванную формулировку, в которой отсутствует упо-
минание о двойной связке, а также и название самой книги. Может
создаться представление о существовании и функционировании
новых законодательных opianoB субъектов РФ вне связи и наличия
их характеристики как представительных органов государственной
власти. По существу, сами авторы применяют термин «представи-
тельный орган государственной власти», характеризуя законода-
тельный орган.
В книге во всем изложении материала, хотя и юворится о зако-
нодательном органе государственной власти субъекта Российской
Федерации (формирование; компетенция; организация работы),
рассматриваются, по существу, многие вопросы, характеризующие
данные органы как представительные органы государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации.
Теперь обратимся к формированию законодательных органов
субъектов Российской Федерации. Среди важных конституционных
принципов выборов законодательных органов субъектов РФ назы-
ваются1 обеспечение свободного волеизъявления народа на выбо-
рах; признание обязательности международных демократических
стандартов проведения выборов; равенство граждан, участвующих в
выборах, и их объединений; обеспечение избирательных прав граж-
дан, гарантированных Конституцией РФ; обеспечение представи-
тельного характера избираемого законодательного органа субъекта
РФ (ст. 66, 77 Конституции РФ) и др. В то же время приведенные
характеристики — это основополагающие фундаментальные прин-
ципы, начала, характеризующие порядок формирования представи-
тельных органов государственной власти субъектов РФ.
Рассмотрим проблему компетенций. Не менее четко и выпукло,
«прозрачно» проявляется доминирование особенностей названных
органов как представительных органов государственной власти
(субъектов РФ) при характеристике их компетенции. Хотя в книге
говорится о компетенции законодательного органа субъекта РФ
(гл. II), на самом деле рассматриваются вопросы, составляющие во
Там же. С. 7—8.
246
IV. Законодательная (представительная) власть
многом суть и прерогативу этого органа как представительного ор-
гана государственной власти субъекта РФ. В первую очередь это
относится к таким аспектам, как: законодательные полномочия;
контрольные полномочия; участие в назначении должностных лиц;
выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти1.
Теперь что касается организации работы (гл. 111). В этом фраг-
менте также проявляются черты, особенности, характеризующие
организацию деятельности представительного органа власти. В об-
щем смысле ортанизацию работы можно определить как ее согласо-
вание, упорядочение. Поскольку речь идет об организации работы
коллегиального органа, она включает в себя структурный момент,
т.е. внутреннее устройство этого органа, соотношение его частей и
подразделений. Кроме того, в понятие организации работы входит
система, порядок, процедура деятельности1 2.
Далее, это такие характеристики: структура органа: формы дея-
тельности; порядок реализации органом других вопросов. Содержа-
ние перечисленных «блоков» не оставляет сомнений в подходе к
ним с позиций статуса и функционирования представительного ор-
гана юсударственной власти.
Высказанные нами некоторые замечания и суждения относи-
тельно расстановки акцентов при рассмотрении проблемы законо-
дательных (представительных) органов субъектов РФ не колеблют
нашего вывода о профессиональном уровне книги, которая пред-
ставляет собой не только ценное учебное пособие, но и «кирпи-
чик», существенный элемент основ теории государственной власти.
1 Там же. С. 86 и др.
2 Там же. С. 134.
Раздел V
Исполнительная власть
Глава 13. Система органов исполнительной власти
Глава 14. Органы исполнительной власти РФ
Глава 13
Система органов
исполнительной власти
Вначале сделаем небольшое введение ко всему разделу. Наш подход
обусловливается необычностью, можно сказать, некоторой долей
условности, своеобразной уникальностью и недостаточной научной
и учебной разработанностью этой масштабной, многогранной тео-
ретической и практико-прагматической проблемы.
Начнем с самой темы «Исполнительная власть и ее органы».
Дело в том, что в системе теории разделения властей исполнитель-
ная власть, несмотря на декларированное в ст. 10 Конституции РФ
положение о том, что органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны (что не вызывает сомнений),
предлагают характеристику, которая отличается рядом особых родо-
вых качеств и своеобразий, занимает в этой системе особое, специ-
фическое место.
Этим мы никоим образом не хотим заявить тезис о неких про-
тивостоящих другим ветвям власти роли и значении исполнитель-
ной власти. Однако имеется целый ряд факторов, признаков, осо-
бенностей и качеств, позволяющих в обобщенной форме высказать
свои суждения по этой проблеме. Прежде всего, вопрос о природе,
особенностях характера этой ветви власти. Однако заметим: эта по-
вторяемость не формальная, опа имеет свои смысл, специфику,
стороны, аспекты, нюансы, что в целом и придает феномену «ис-
полнительная власть» необычность и своеобразие. В данном случае
нам приходится подчеркнуть, что Конституция РФ не сообщает
исполнительной власти каких-то особых, необычных качеств и
свойств. В чем же тогда состоят особые силл, свойства, которые в
целостности отличают природу исполнительной власти?
Не забегая вперед (мы об этом будем говорить и дальше, под-
робнее, детальнее), мы выделяем развернутую масштабность испол-
нительной власти, охват ею без исключения, в тех или иных фор-
мах, структурах, институциях, сфер государственной, социально-
экономической жизни и практики, многочисленных участков, яче-
13. Система органов исполнительной власти	249
ск, «блоков» и других объектов государственного, экономического и
социально-инфраструктурного развития. Причем это непосредст-
венная связь, охват нс только через призму закона законодательной
деятельности, как это характерно для функционирования, напри-
мер, законодательной власти и деятельности в этих направлениях. В
то же время исполнительная власть существенно отличается и от
судебной, имеющей целевой и главным образом правоохранитель-
ный характер.
Итак, во-первых, это чрезвычайно широкая, полифункцио-
натьная масштабность исполнительной власти. Однако что же
имеется в самой исполнительной власти такого необычного, что
выделяет ее по своей природе, происхождению, а затем и право-
вому статусу от других ветвей власти? Вопрос этот сложный и
спорный, его нельзя свести к одному или двум критериям, при-
знакам. Эта проблема, на наш вз1ляд, решается на путях нолифак-
торности, средоточия и наличия многих функциональных, органи-
зационных, познавательных, а также территориальных, этногра-
фических, reoi рафических и ряда других существенных факторов,
признаков, условий и критериев.
Говоря о происхождении исполнительной власти, разумеется,
надо иметь в виду ее глубокую п органическую связь с государст-
вом, государственной властью в целом. Исполнительная власть не
учреждается на основе хотя и важных, но только одного-двух кри-
териев-факторов. Эта власть имеет полифункцпональное, поли-
структурное происхождение, а по специфике возникновения в ее
созидании, сотворении участвуют (в той или иной степени) мно-
гие другие органы и структуры — представительные, законода-
тельные, президентские, судебные власти. Поэтому, характеризуя
в целом данную ветвь государственной власти, мы подчеркиваем в
ее создании разное значение многообразных элементов, критери-
ев, в первую очередь таких изначальных, фундаментальных, как
выборность, назначаемость, единоначалие в сочетании с коллеги-
альностью, иерархические субординационные связи и отношения,
специфику форм отчетности и подчиненности, взаимосвязи функ-
циональные, организационные и другие — с органами законода-
тельной власти; судебной власти; власти прокуратуры (прокурор-
ской власти).
Все эти особенности, черты придают исполнительной власти не
только своеобразие умозрительного характера, а имеют глубокий
практический смысл, что проявляется частично в самом названии
этой ветви власти — исполнительная власть, т.е. это такая ветвь
250	V Исполнительная впасть
государственной власти, которая призвана исполнять, организовы-
вать, выполнять находящиеся в ее компетенции вопросы, аспекты,
программы, задания и др. Собственно, тем самым исполнительная
власть во мноюм приобретает всеохватывающий и высокоавтори-
тетный характер.
Эти наши вводные замечания следует рассматривать как начало
постижения, проникновения в суть такого сложнейшего феномена,
как исполнительная власть.
Теперь перейдем непосредственно к общей характеристике ис-
полнительной власти и органов исполнительной власти. Рассматри-
вая по существу данную власть, следует иметь в виду организующее
и объединяющее значение органов исполнительной власти. Они так
же, как и сама исполнительная власть, имеют существенные и от-
личительные черты, особенности, характеристики. Вначале обратим
внимание на общие положения, касающиеся сущности, организа-
ции и деятельности исполнительной власти.
Прежде всего, начнем с понятийной характеристики исполни-
тельной власти по Конституции РФ. В Основном законе не ставит-
ся задача и не может быть представлена (в силу задач и целей Кон-
ституции и ее объема) целостная и развернутая характеристика
(анализ, описание) этого важного института. Более подробное фор-
мулирование в целостном виде института исполнительной власти
содержится в федеральном законодательстве.
Что касается Конституции РФ, то это, прежде всего, ст. 10. Да-
лее, принципиальные и новаторские положения и формулировки
находят в Конституции РФ свое юридическое закрепление (ст. 11;
п. «г» ст. 71, ст. 77 и 78). Мы особо выделяем ч. 2 ст. 77. В пределах
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Феде-
рации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполни-
тельной власти и органы исполнительной власти субъектов Россий-
ской Федерации образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Концептуальность этого положения-
нормы имеет большое значение и, следует подчеркнуть, пока фун-
даментально не исследована в трудах ученых-юристов. Это пред-
стоит сделать в какой-то мере и в нашем труде, а также в моногра-
фиях и учебниках других авторов и изданий.
Особенность статуса исполнительной власти является и то, что
в Конституции РФ введена гл 6 (Правительство Российской Феде-
рации) Специфика данной главы заключается в том, что в ней со-
держатся многочисленные и разнообразные по содержанию статьи,
нормы. Некоторые из них, например, ч. 1 ст. НО, вызывают вопро-
13. Система органов исполнительной власти	251
сы. Разве только Правительство РФ осуществляет исполнительную
власть Российской Федерации9 А какова роль других органов в
осуществлении исполнительной власти, в первую очередь. Прези-
дента РФ, а также министерств, федеральных служб, федеральных
агентств? Ведь они в соответствующих сферах и объемах осуществ-
ляют исполнительную власть Российской Федерации.
Часть 2 ст 77 устанавливает, что федеральные органы исполни-
тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ об-
разуют единую систему исполнительной власти в Российской Феде-
рации. Значит, не одно только Правительство РФ осуществляет ис-
полнительную власть Российской Федерации; в этом сложнейшем
процессе участвуют и другие органы исполнительной власти.
Кроме того, не совсем ясно и следующее положение. В статье
ПО Конституции РФ установлено, что исполнительную власть Рос-
сийской Федерации осуществляет Правительство Российской Феде-
рации, а несколько ранее в ч. 2 ст. 77 говорится, что федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему испол-
нительной власти в Российской Федерации.
Думается, что не совсем полномасштабной, исчерпывающей яв-
ляется и норма ч. 2 ст. 114. в которой говорится о порядке деятеть-
ности Правительства Российской Федерации, что эта деятельность
определяется федеральным конституционным законом Неясно, о
каком порядке (регламенте, процедуре или о чем-то другом) идет
речь: о внутреннем распорядке, регламенте, распределении обязан-
ностей или более широко: о компетенции, полномочиях, структур-
ном построении, взаимоотношениях с правительствами других го-
сударств, а также республик (государств), других субъектов, входя-
щих в состав Российской Федерации.
Возникает еще один принципиальный вопрос: в ч. 2 ст. 77 гово-
рится, что в пределах ведения Российской Федерации и полномо-
чий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации феде-
ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. В то же время в
Конституции РФ нигде не говорится о системе (тем более единой)
органов исполнительной власти РФ, если не считать консолидиро-
ванную формулировку п. «г» ст. 71 об установлении системы феде-
ральных органов законодательной, исполнительной, судебной вла-
252	V Исполнительная власть
сти. Авторы отмечают, что хотя во всех рассуждениях есть элементы
повторений, этого явления не избежать. Полаюем высказать сле-
дующие суждения.
Хотя в Конституции РФ говорится в целом (ч. 2 ст. 77) о еди-
ной системе исполнительной власти в Российской Федерации, счи-
таем возможным применение в научных и учебных целях формули-
ровки «система органов исполнительной власти» Мы вначале пред-
послали к данному разделу небольшое введение не только из обра-
зовательно-познавательных целей и задач, а главным образом из
стремления акцентировать масштабность и сложность этой пробле-
мы, ее многогранный и дифференцированный характер, своеобра-
зия по сравнению с другими ветвями власти, вместе с тем обратить
внимание на некоторую, подчас значительную интегральную цель-
ность, единство, глубокую взаимосвязь всех трех ветвей разделения
власти.
Прежде чем переходить к непосредственному анализу характера
исполнительной власти, сконцентрируем внимание па концепту-
альной идее и конституционном значении Указов Президента РФ
от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов ис-
полнительной власти (в ред Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.
№ 649); от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти» и утвержденная этим же Указом
структура федеральных органов исполнительной власти.
С избранием нового Президента РФ, в соответствии с Конституци-
ей, был издан указ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти»1. Стоит
отметить, что данный Указ подвергался значительным изменениям
и дополнениям1 2.
1 СЗ РФ 2008 № 20 Ст 2290; с после! изм и доп СЗ РФ 2010 № 4. Ст 369.
2 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 i. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2004 № II. Ст. 945 Офи-
циальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Рос-
сийской газете» № 50 от 12 марта 2004 г , поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004 № 11. Ст. 9451 по техническим причинам были допущены неточ-
ности В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения от
22 июня 2009 1. №710.’от 25 декабря 2008 г № 1847. or 7 октября 2008 г.
№ 1445; от 12 мая 2008 г. № 724, от 24 сентября 2007 г № 1274; от 15 февраля
2007 г. № 174. от 27 марта 2006 г. № 261. от 23 декабря 2005 г № 1522. от
14 ноября 2005 г № 1319, от 15 марта 2005 г № 295; от 20 мая 2004 г № 649
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 // СЗ РФ 2010 № 10 Ст. 1057.
13. Система органов исполнительной власти	253
Место, роль, значение и характер вышеназванных нормативных
актов Президента Российской Федерации для современного понима-
ния, реформирования исполнительной власти и в целом администра-
тивного права велики, масштабны, многогранны, характеризуют но-
веллы организационно-структурного строения исполнительной власти.
Мы хотим подчеркнуть: трудно найти в научной и учебной ли-
тературе полную и тем более исчерпывающую дефиницию испол-
нительной власти, ее понятия, определения. Как правило, эта про-
блема ограничивается отдельными фрагментами, зарисовками без
глубокого, всесторонне обоснованного учета, охвата полифупкцио-
нальной сущности и сложнейшей гаммы организационных связей и
отношений, которые в системе (совокупности) образуют субстанци-
онную сущность исполнительной власти.
Даже, например, в книге «Исполнительная власть в Российской
Федерации»1 авторы ссылаются на трудности, сложности без пред-
ложений конструктивного характера в понимании и формулирова-
нии определения «исполнительная власть».
Чтобы сохранить справедливость, мы не можем обойти молча-
нием взгляды и идеи профессора Бориса Михайловича Лазарева.
В своих трудах разных лет он уделил много внимания проблематике
природы, характера, особенностей исполнительной власти. В его
архиве сохранился проспект программы исследования по теме «Ор-
ганизация исполнительной власти», в которой приводятся требова-
ния. предъявляемые к исполнительной власти в современных усло-
виях и на перспективу (понятие исполнительной власти; основные
ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение с други-
ми ветвями власти — законодательной и судебной). В этой про-
грамме выделены десять частей, которые охватывают следующие
направления исследования.
1.	Требования, предъявляемые к исполнительной власти в совре-
менных условиях и на перспективу (понятие исполнительной власти;
основные ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение
с другими ветвями власти — законодательной и судебной).
2.	Выбор оптимальных моделей организации исполнительной
власти в центре и на местах (преимущества и недостатки моделей
президентской республики, парламентской республики, смешанных
форм правления, имеющаяся практика и возможности применения
этих моделей в нашей стране; преимущества и недостатки органи-
зации местной исполнительной власти при традиционной совет-
ской системе и при современной схеме муниципального управле-
ния, возможности комбинирования их элементов).
1 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв
ред. Бачило ИЛ М  Юристь, 1998.
254	V Исполнительная власть
3.	Органы исполнительной власти, распределение компетенции
между ними и их взаимоотношения (статус президента и президен-
тов республик, органов правительственной власти республик, ми-
нистерств и ведомств; взаимоотношения этих органов по вертикали
и горизонтали; распределение управленческих структур по подчи-
ненности непосредственно парламентам, президентам, органам
правительственной власти; система и правовой статус управленче-
ских структур па уровне местного самоуправления; взаимоотноше-
ния структур исполнительной власти по вертикали).
4.	Взаимоотношения исполнительной власти с гражданами и
управляемыми объектами.
5.	Кадровое обеспечение исполнительной власти.
6.	Ответственность исполнительной власти и судебное обжало-
вание ее действий (ответственность перед органами государствен-
ной власти и представительными органами местного самоуправле-
ния; судебное обжалование незаконных действий исполнительной
власти)
7.	Исследования в области правит и процедур принятия реше-
ний, создание системы обеспечения реализации актов исполни-
тельной власти, государственного и общественного контроля за их
конституционностью, законностью и эффективностью (соотноше-
ние системы полномочий и системы актов; системы конституцион-
ного, парламентского, президентского, общественного контроля за
деятельностью исполнительной власти; развитие и определение ста-
туса специальных консультативных и информационных структур в
области государственного управления с учетом уровня и полномо-
чий органов исполнительной власти).
8.	Правовое регулирование взаимодействия органов исполни-
тельной власти с организационными структурами экономики, про-
изводства, науки, социально-культурной сферы с учетом многоук-
ладное™ хозяйства, принципы определения юрисдикции различных
систем исполнительной власти.
9.	Изучение новых явлений в области формирования истоков и
форм проявления бюрократизма, коррупции и других должностных
правонарушений и извращений в системе исполнительной власти в
условиях многоукладной экономики, разгосударствления и других
факторов, возникающих во взаимодействии гражданского общества
и исполнительной власти.
10.	Исследование влияния информатизации общества на струк-
туры и механизмы функционирования исполнительной власти.
13. Система органов исполнительной власти	255
Формирование новых технологий информационного обеспечения и
других инноваций в системах исполнительной власти1.
Сетуя на сложившуюся в административном праве, в теории
исполнительной власти ситуацию, мы одновременно подчеркиваем
исключительно важный момент: это развитый динамизм админист-
ративного права и его сущностной характеристики — исполнитель-
ной власти, своеобразного политико-правового ядра, без учета мес-
та, роли и значения, правообразующей функции которых немысли-
мо само административное право — одна из ведущих отраслей рос-
сийского права.
Обращаем внимание на ряд важных, актуальных положений,
формулировок, тезисов и определений, которые в свое время со-
держались в Послании Президента Российской Федерации Феде-
ральному Собранию (текст выступления Президента РФ Владимира
Путина перед депутатами Федерального Собрания 26 мая 2004 г.)1 2,
в котором он обосновывал предпринятый шаг по реформированию
органов исполнительной власти.
Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. Знаем, ка-
кие у пас есть ресурсы. Понимаем, что может нам помешать в до-
стижении названных целей. И активно модернизируем государство,
добиваясь соответствия его функций современному этапу развития
России — этапу, обеспечивающему существенно более высокий
уровень жизни.
Укрепление же нашей государственности подчас сознательно
толкуется как авторитаризм.
Хотелось бы затронуть еще один важный вопрос. В стране сей-
час свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений,
многие из которых наделены функциями по контролю и надзору.
И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услу-
ги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д. В этом году пра-
вительство должно изъять из компетенции государственных учреж-
дений, не являющихся органами управления, властные полномочия.
Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточ-
ными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Феде-
рации и муниципалитетов
Необходимо также навести порядок с государственной и муни-
ципальной собственностью. Я уже говорил, что каждый уровень
1 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
рсд БачилоИЛ М Юристъ. 1998. С 15—16
2 Российская газета 2004 27 мая
256	V Исполнительная власть
власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему
для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий —
и не более того. Это надо иметь в виду и при дальнейшем сокраще-
нии функций министерств и ведомств.
И, наконец, следует четко установить и разграничить ответст-
венность уровней власти в сфере социальной поддержки населения.
Проблемы обеспечения доступным жильем, вопросы образования и
здравоохранения непосредственно касаются всех субъектов Россий-
ской Федерации. И правильным будет их привлечение к активному
участию в разработке нормативных правовых актов и системы ме-
роприятий по практической реализации пакета социальных про-
грамм с учетом разграничения полномочий между уровнями госу-
дарственной власти.
Мы также должны создать эффективную систему использования
природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные
условия доступа к ним, например, с помощью аукционов. Надо пе-
рейти от административных разрешений к полноценным договорам
с четким определением прав и ответственности как государства, так
и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность
таких отношений.
Вместе с тем, мы обязаны дать критическую оценку и состоя-
нию нашей демократии.
Данные положения получили развитие и в деятельности ныне
действующего Президента Российской Федерации Д.А. Медведева,
который в своих двух ежегодных посланиях Федеральному Собра-
нию не раз акцентировал внимание на совершенствовании государ-
ственного управления и исполнительной власти в целом1.
И все-таки, исследователями и сейчас постоянно ставятся во-
просы: является ли политическая система в ее нынешнем виде ин-
струментом реального народовластия; насколько продуктивен диа-
лог власти и общества?
В литературе имеются различные варианты определения поня-
тия «исполнительная власть», подходы к этой проблеме, методоло-
гия ее исследования. Определенные особенности, детали мы встре-
чаем при ознакомлении с работами различных авторов.
Воспроизведем один фрагмент из книги иод ред.
Ю А. Дмитриева1 2 Авторы отмечают, что возникшие еще в древно-
1 Российская газета 2008 6 ноября. 2009. 13 ноября
2 См . например Административное право / Под ред Ю.А. Дмитриева М . 2005.
С. 223-228
13. Система органов исполнительной власти	257
сти идеи о необходимости разделения властен и создании взвешен-
ной системы сдержек и противовесов властных интересов нашли
свое ло1ическое, теоретическое завершение в работах Дж. Локка,
Ш. Монтескье и др. Эти идеи нашли свое преломление и в совре-
менной организации системы государственной власти в большин-
стве демократических, правовых государств во всем мире. Причи-
ной тому — довольно простой вывод о том, что разделение вла-
стей «необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не
стали пороками всего государства». Примерно такая же позиция у
Д.Н Бахраха1.
Исторический опыт свидетельствует: сосредоточение власт-
ных полномочий в единых руках ведет к узурпации власти, по-
пранию права и свобод граждан, нарушению принципа законно-
сти, а в конечном итоге — к социальной дестабилизации и краху
властного механизма, основанного на подобных принципах. Уже
несколько столетий мировое сообщество постепенно приобщает-
ся к демократическому принципу разделения государственной
власти па три основные ветви: законодательную, исполнитель-
ную и судебную Неудачный предреволюционный опыт буржуаз-
ных преобразований в России привел к установлению в пашей
стране на долгое время антидемократических принципов, види-
мо, объединивших законотворческие и правоприменительные
функции в руках самых демократических органов — Советов, а
на деле — аккумулировавших властные полномочия в руках на-
ходящихся за законом и вне закона исполнительно-распоряди-
тельных органов государства.
Демократические преобразования копна 80-х — начала 90-х го-
дов XX века в нашем государстве стимулировали выведение из тени
исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с
другой — существенное ограничение их свободы нормативно-
правовой детализацией их правомочий и функций. Принцип закон-
ности. воплощаемый в жизнь, начинает оказывать все более поло-
жительное влияние на общую систему функционирования системы
исполнения законов. Именно исполнение законов является основ-
ной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее
современном состоянии При этом исполнительная власть продол-
жает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной
ветвью государственной власти.
1 Бахрах Д Н. Административное право России Учебник для вузов М., 2000 С. 8
258
V Исполнительная власть
Что же представляет собой исполнительная власть9 Прежде
всего, исполнительная власть — это государственная власть, раз-
новидность власти вообще как социального феномена. Вопрос о
природе власти является одним из сложнейших философских
вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется
возможным. Тем не менее, в прикладных целях изучения приро-
ды одной из разновидностей власти можно определить ее и как
«соответствующее характеру и уровню общественной жизни
средство функционирования всякой социальной общности, за-
ключающееся, в отношении подчинения воли отдельных лиц и
их объединений, в руководящей в данном сообществе воле»1.
Иными словами, по своей природе власть — это возможность
одного лица или группы лиц вследствие объективных особенно-
стей социальной организации управлять деятельностью других
членов социальной общности.
Исторически государственная власть возникает на основе тра-
диционной власти вождей и старейшин, т.е. власти авторитетов,
царившей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими
типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода
властей:
•	государственная власть осуществляется специально образо-
ванным аппаратом, т.е. органами государственной власти;
•	государственная власть опирается на возможность государст-
венного принуждения (фактическую монополию на принуж-
дение);
•	государственная власть организована по территориальному
принципу, т.е связана с конкретным пространством;
•	государственная власть черпает ресурсы для своего существо-
вания, как правило, в системе налогов и сборов;
•	государственная власть опирается па право как на один из
основных инструментов государственного управления.
Исполпитетьная власть — проявление реализационных, при-
кладных свойств государственной власти. Исполнительная власть
служит инструментом превращения продуктов законотворчества и
правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной
власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного,
физического властного воздействия на общество и личность1 2.
1 Теория государства и права: Курс лекции / Под ред Н.И. Матузова и
А В. Малько. 2-с изд . перераб и доп М Юристъ. 2001 С. 43
2 Административное право / Под ред Ю А Дмитриева. М., 2005 С. 223—228
13. Система органов исполнительной власти	259
По прочтении этого фрагмента возникает ряд вопросов. Что
значит проявление реализационных, прикладных свойств? Разве
другие ветви власти (законодательная; судебная) не имеют аспектов
реализационных особенностей, прикладных качеств?
Далее обнаруживается внутреннее противоречие итогового вы-
вода, когда следует сентенция: «Исполнительная власть служит
инструментом превращения продуктов законотворчества и право-
судия в реалии общественной жизни», причем материал «подан»
так, как будто речь идет о некоем процессе жизни природы, а не
общества.
Спрашивается, разве только в руках исполнительной власти —
инструменты властного воздействия на общество и личность.
А представительная, законодательная и особенно судебная власть?
Они что. находятся в стороне от этих процессов?
К данной проблеме обращался и Ю.М. Козлов1, приводя харак-
терные черты исполнительной власти:
•	исполнительная власть представляет собой относительно са-
мостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государст-
венной власти Российской Федерации, тесно взаимодейст-
вующую с законодательной и судебной ее ветвями;
•	исполнительная власть — самостоятельна, но только в функ-
ционально-компетенционном смысле, т.е. исполнительную
власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рам-
ках системы единой государственной власти или ее меха-
низма;
•	исполнительная власть — непременный атрибут государст-
венно-властного механизма, построенного на началах разде-
ления властей,
•	исполнительная власть есть способность и возможность ока-
зывать определяющее воздействие на деятельность, поведе-
ние; право и возможность подчинять других своей воле в об-
щегосударственном масштабе;
•	исполнительная власть не может отождествляться с видом го-
сударственной деятельности, т.е. исполнительная власть — не
тождественна исполнительной деятельности.
•	исполнительная власть — по своей сути правоприменительна;
•	исполнительная власть имеет определенное субъектное выра-
жение. т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъ-
ектов, наделенных исполнительной компетенцией;
1 Административное право: Учебник / Под ред Л Л Попова М , 2002 С. 23—25.
260	V Исполнительная впасть
•	для исполнительной власти характерно то, что в непосредст-
венном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее
существенные атрибуты государственной власти: финансы;
важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские
формирования и др.;
•	исполнительная власть выступает как организованный инсти-
тут, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной
власти практически организует исполнение законов.
С другой стороны, данный механизм должен быть сам необхо-
димым образом организован. Соглашаясь с Ю.М. Козловым отно-
сительно приведенных им признаков исполнительной власти, вы-
делим главные из них. По нашему мнению, исполнительная
власть'
•	является органичной и самостоятельной ветвью государствен-
ной власти;
•	является проводником государственной! политики в жизнь;
•	подзаконна по своему характеру и задачам;
•	объективирована в виде организованной системы органов ис-
полнительной! власти;
•	является исполнительно-распорядительной и носит постоян-
ный, непрерывный во времени характер.
Интересен вопрос о соотношении административной власти и
власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха, исполни-
тельная власть — это административная власть в условиях правово-
го государства, демократически организованного общества. Таким
образом, наделяя административную власть всеми признаками ис-
полнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим
образом: вторичность, зависимость от высшей власти; ор1анизую-
щий характер деятельности; систематически, постоянно осуществ-
ляемая организация; универсальная организационная деятельность;
предметный, непосредственный характер организационной дея-
тельности; исполнительно-распорядительный характер деятельно-
сти; принудительность; ее субъектом является единая многоуровне-
вая, иерархическая государственная администрация; это власть, ко-
торую осуществляет большое число служащих, власть администра-
торов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подкон-
трольная), автор ставит возможность трансформации администра-
тивной власти в исполнительную от наличия двух признаков- под-
законности и подконтрольности власти исполнительно-распоряди-
тельных органов1.
1 БахрахJ1H Административное право России: Учебник для вузов. М, 2000
С. 13-14.
13. Система органов исполнительной власти	261
Мы делаем вывод о том, что понятие административной власти
гораздо шире понятия исполнительной власти и не может быть с
ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных авто-
ром компонентов1. По нашему мнению, административная власть
не может быть признана частью государственной власти (как ис-
полнительная), поскольку имеет место и в негосударственном
управленческом воздействии (в частности, администрация предпри-
ятия осуществляет административную власть в отношении работни-
ков этого предприятия).
Рассмотрим вопрос о соотношении исполнительной власти и
государственного управления. Здесь следует исходить из того, что
категории эти разноуровневые, разнопорядковые. Для того чтобы
привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государ-
ственное управление в узком смысле характеризуется властным ха-
рактером, а исполнительная власть служит целям реализации
управленческих задач По определению Ю.М Козлова, «государст-
венное управление., представляет собой не что иное, как вид госу-
дарственной деятельности, в рамках которой! практически реализу-
ется исполнительная власть»1 2 Поэтому говорить о тождестве ука-
занных категорий было бы неточно. То обстоятельство, что в кон-
ституционном законодательстве государственное управление заме-
нено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности
такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти,
мы прежде всего думаем не об абстрактной возможности властного
воздействия и его характеристиках, а о системе органов исполни-
тельной власти. Также и при упоминании термина «государствен-
ное управление», в том смысле, в каком он существовал в ранее
действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему
органов государственного управления.
Следует иметь в виду, что организационно (т.е. и в смысле пе-
речня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и
государственное управление — не тождественны. Государственное
управление в широком смысле осуществляют вообще все государ-
ственные органы, к какой бы ветви власти они ни бызи отнесены
действующей Конституцией РФ. Однако в узком смысле государ-
ственным управлением, т.е. исполнительно-распорядительной дея-
тельностью, занимаются не только органы исполнительной вла-
1 Причем заметим в целом и вообще не ясны, не «прозрачны» понятие, фено-
мен «административная власть»
2 Административное право: Учебник / Под ред Л Л Попова М , 2002 С. 26
262	V Исполнительная власть
сти. но и некоторые другие властные субъекты административного
права.
Говоря об исполнительной власти и системе ее органов, мы
можем исходить из того, что нам предоставляет законодательство, а
именно: исполнительная власть осуществляется совокупностью ор-
ганов, названных в Конституции РФ (Правительством РФ; обра-
зуемыми в виде министерств, федеральных служб и агентств орга-
нами исполнительной власти Российской Федерации, органами ис-
полнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако
проблема состоит в том, что, выделив таким образом из системы
государственных органов органы исполнительной власти, мы стал-
киваемся с объективным существованием в современном правовом
пространстве органов, которые не могут быть отнесены ни к одной
из трех существующих разновидностей органов государственной
власти.
И здесь нам на помощь приходит категория государственного
управления (подчеркиваем — в узком смысле этого слова). Дело
в том, что государственное управление в соответствующем пони-
мании, являясь понятием теоретическим, позволяет объединить
систему органов исполнительной власти с указанной совокупно-
стью разнообразных властных субъектов по признаку характера
осуществляемой ими деятельности. Деятельность эта определен-
но и однозначно является исполнительно-распорядительной (т.е.
не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни
правосудием).
Таким образом, в рамках государственного управления реализу-
ется и исполнительная власть (которую мы можем определить через
систему осуществляющих ее функций), а также исполнительно-
распорядительная деятельность других органов государства и иных
властных субъектов.
Безусловно, говоря о государственном управлении, мы прежде
всего указываем на преобладающую организационную составляю-
щую содержания указанного понятия. Зачастую говорится об ис-
полнительной власти как о единственном объекте исследований в
рамках административно-правовой науки. Не следует воспринимать
это как теоретическое противоречие, поскольку логика вещей дик-
тует необходимость создания стройной системы органов государст-
венной власти, в которой не должно быть места исключениям из
правил. Последовательное исследование этой логики должно, в
конце концов, привести к расширению системы органов исполни-
тельной власти за счет включения в них всех тех органов, которые
13. Система органов исполнительной власти
263
выполняют в государственном аппарате исполнительно-распоряди-
тельные функции.
Как видим, соотношение ключевых понятий административно-
правовой науки нельзя признать простым и однолинейным. По-
строенная логическая цепочка, однако, дает возможность устано-
вить взаимосвязь и взаимную обусловленность явлений, позволяя
соотнести их на организационном уровне.
Интересен, хотя и не бесспорен, взгляд на феномен «исполни-
тельная власть» таких ученых, как М.В. Баглай, В.А. Туманов1.
Они полагают, что исполнительная власть — одна из трех ветвей
государственной власти (наряду с законодательной и судебной),
которая практически организует жизнь каждого народа. Исполни-
тельная власть олицетворяется в определенной системе государст-
венных органов, связанных между собой по вертикали и горизон-
тали Эта система включает в себя основную массу государствен-
ных органов и наибольшее число государственных служащих, она
обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являю-
щееся по концепции правового государства главной функцией ис-
полнительной власти, объективно требует осуществления большой
распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает
права и интересы граждан.
Исполнительная власть, ее «силовые» министерства (обороны,
внутренних дел, безопасности и др.) олицетворяют принудительную
силу государства, а потому являются предметом постоянного вни-
мания со стороны политических сиз и общественности.
Роль исполнительной власти во всех государствах характеризу-
ется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложне-
ние внутригосударственной и международной жизни, потребности
экономики и растущие социальные потребности в условиях научно-
технического прогресса. Ее роль особенно важна в переходные пе-
риоды там, где проводятся реформы.
Обилие разного рода министерств и ведомств объективно тре-
бует высокой координации их деятельности, что достигается дале-
ко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является
установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между
исполнительной властью и властями законодательной и судебной.
Эта проблема становится еше более острой в федеративных госу-
дарствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталки-
вается с трудностями распределения компетенции между центром.
1 Малая энциклопедия конституционного права М , 1998 С. 175—177.
264	V Исполнительная власть
субъектами федерации и местным самоуправлением. Почти во
всех странах и на всех уровнях исполнительная власть обнаружи-
вает тенденцию к разбуханию аппарата, чиновничьему усмотре-
нию. коррупции.
Главой исполнительной власти или юридически признается (на-
пример, в США), или фактически является (например, Франция)
глава государства.
Конституция РФ, как и подавляющее большинство зарубеж-
ных конституций, не закрепляет систему федеральных органов
исполнительной власти. В соответствии с Федеральным конститу-
ционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Россий-
ской Федерации»1 эта система устанавливается федеральным за-
коном. Обшая структура этих органов разрабатывается и принима-
ется Президентом РФ при формировании Правительства после
президентских выборов, в дальнейшем она только изменяется и
дополняется Эту функцию Президент делит с Председателем
Правительства, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112)
не позднее недельного срока после назначения представляет Пре-
зиденту предложения о структуре федеральных органов исполни-
тельной власти. Указом Президента создаются, упраздняются,
сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществля-
ется их преобразование и переименование. В соответствии с эти-
ми указами Правительство устанавливает функции и полномочия
преобразованных и вновь созданных федеральных органов испол-
нительной власти; также уточняются положения о действующих
органах в целях обеспечения ими реализации государственной по-
литики в установленных сферах ведения.
После президентских выборов 1996 г. действовала система фе-
деральных органов исполнительной власти2, включающая в себя
министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные
органы исполнительной власти государственные комитеты РФ, фе-
деральные комиссии России, федеральные службы России, россий-
ские агентства, федеральные надзоры России. Общее количество
федеральных органов исполнительной власти составляло 66 (до
упомянутых указов их насчитывалось 89), из них министерств — 25,
1 Федеральный конституционный икон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 51 Ст. 5712; с
поел. изм и доп. СЗ РФ 2010 № 5 Ст. 458
- Указы Президента РФ от 14 августа 1996 г и от 6 сентября 1996 г. // СЗ РФ
1996 № 34 Ст. 4082; с поел. изм. СЗ РФ. 1998. № 18 Ст 2020, № 33 Ст 3965,
№ 39 Ст 4886; № 50. Ст 6126, № 52. Ст. 6393.
13. Система органов исполнительной власти	265
государственных комитетов — 18, федеральных служб — 18,
агентств — 3, надзоров — 2. Повседневное руководство деятельно-
стью органов исполнительной власти осуществляет Правительство.
В Конституции РФ 1993 г это сформулировано следующим обра-
зом- «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). В конститу-
ционной доктрине исполнительную власть не без основания неред-
ко называют правительственной властью.
Положения о федеральных органах исполнительной власти,
подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за
ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ,
а о других федеральных органах исполнительной власти — Прави-
тельством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда ра-
ботников центрального аппарата и территориальных органов ис-
полнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует
порядок назначения его руководителей. Так. федеральные минист-
ры назначаются на должность и освобождаются от должности Пре-
зидентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Замес1И1ели федеральных минис|ров назначаются на должнощь и
освобождаются от должности Правительством РФ Назначение на
должность и освобождение от должности руководителей федераль-
ных ор1анов исполнительной власти, кроме федеральных минист-
ров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ,
также осушес!вляются Правшельсгвом РФ. Руководители феде-
ральных органов исполнительной власти, подведомственных Пре-
зиденту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ
и законами, назначаются на должность и освобождаются от долж-
ности в особо устанавливаемом порядке.
Органы исполнительной власти формируются также в субъек-
тах РФ в соответствии с их конституциями (уставами) В пределах
ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72)
федеральные органы исполнительной власти и органы исполни-
тельной власти субъектов Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Выборность
должностных лиц (губернаторов, мэров и т.п.) не отменяет при-
сущих этой вертикальной системе подотчетности, подконтрольно-
сти, ответственности ее нижестоящих органов перед вышестоя-
щими. От органов исполнительной власти субъектов Федерации
следует отличать действующие на их территории органы и службы,
266
V Исполнительная власть
создаваемые федеральными органами исполнительной власти и
находящиеся в их подчинении.
Развернутый фрагмент данного авторами определения вызывает
некоторые вопросы и критические реплики Прежде всего, это те-
зис об исполнительной власти, которая практически организует
жизнь каждого народа. Думается, что названная сентенция — пре-
увеличение рати и места исполнительной власти. Разве в меньшей
степени судебная и в особенности законодательная ветви власти
участвуют в этом сложном процессе? А какова роль местного само-
управления, общественных организаций, ассоциаций, союзов, форм
непосредственной демократии9 Только, учитывая роль и значение
всей совокупности демократических институтов, можно говорить об
их решающем участии в организации жизни народа.
Спорным является утверждение о том, что система исполни-
тельных органов включает в себя основную массу государствен-
ных органов
По-види.мому, можно говорить о доминирующей части государ-
ственных органов, входящих в названную систему. Однако такие
авторитетные органы, как законодательные и представительные ор-
ганы власти, а также органы судебной власти не входят в назван-
ную систему.
Принудительную силу государства олицетворяют не только
собственно «силовые» министерства и др., а вообще все государст-
венные структуры, т.е. обладающие государственно-властными
полномочиями, имеющие право издавать обязательные для испол-
нения акты и другие органы, такие, например, как Министерства
юстиции, чрезвычайных ситуаций, природных ресурсов, финан-
сов, экоиомразвития, органы межотраслевого управления (в сфе-
рах труда, налогов и сборов, в области таможенного дела, стати-
стики и др )
Вместе с тем отмечаем, что приводимые авторами данные о
системе федеральных органов власти явно устарели, но это, конеч-
но, не вина авторов, киша которых издана в 1998 году. Тем не ме-
нее, мы напоминаем об этом, рассматривая в нашем учебном посо-
бии нормативные Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от
20 мая 2004 г.1, а также соответствующий Указ действующего Пре-
1 Указ Президент РФ ог 9 марта 2004 i. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004 № 11 Ст. 945 (с изм
от 20 мая 2004 г.. 15 марта, 14 ноября. 23 декабря 2005 г, 27 марта 2006 г
15 февраля 2007 г . 24 сентября 2007 г)
13. Система органов исполнительной власти	267
зидента РФ от 12 мая 2008 г.1 Термин «правительственная власть»,
по нашему мнению, условен и имеет публицистическую подоплеку,
лишен юридического содержания.
В целом приведенный нами фрагмент отражает подход двух ав-
торов к проблеме, является их мнением, что обусловливает дискус-
сию по данной проблематике и одновременно содействует демокра-
тическому процессу формирования основ теории органов государ-
ственной власти.
Требует более веских аргументов выделение из общей системы
государственных органов помимо ор1анов исполнительной власти с
объективным признанием в современном правовом пространстве
ор1анов, которые не мшут бьнь отнесены ни к одной из трех суще-
ствующих систем органов государственной власти.
Завершая наш обзор состояния характеристики, определений
феномена «исполнительная власть», мы подчеркиваем, что это
лишь условное начало проблемы: можно продолжать рассматривать
в намеченном направлении, плане и далее.
На основании вышесказанного сформулируем определение ис-
полнительной власти, это одна из предусмотренных концепций
(разновидностей) государственной власти, которая есть совокуп-
ность многообразных исполнительных органов структур и институ-
ций, осуществляющих как в широком (общем управлении), так и в
более узком — межотраслевом, отраслевом управлении задачами и
функциями в сферах государственного, экономического, социаль-
но-инфраструктурного строительства, правоохранительной деятель-
ности во внешних сношениях с помощью специфических методов и
форм их (функций) практической реализации. Мы исходим при
этом из учебного характера нашего издания, понимая одновремен-
но необходимость более мобильного, краткого и динамичного оп-
ределения.
Теперь перейдем к рассмотрению имеющих концешуальный,
административно-реформаторский характер и направленность
нормативных актов (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
1 С избранием нового Президента РФ. в соответствии с Конституцией, был из-
дан Указ от 12 мая 2008 1. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2008. № 20 Ст 2290; с послед изм
и доп СЗ РФ 2010 № 4 Ст 369. Стоит отметить, что данный Указ подвергался
значительным изменениям и дополнениям Последние изменения в данный
Указ Президента РФ были внесены 10 марта 2010 г. Указом № 271 // СЗ РФ
2010 № 10 Ст 1057
268	V Исполнительная власть
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
сти») Как уже отмечалось, данный Указ Президента был опубли-
кован в Собрании законодательства Российской Федерации1, но
он не стал официальной публикацией, поскольку в данной публи-
кации по техническим причинам были допущены неточности, по-
этому официальной публикацией данного Указа является текст,
опубликованный в «Российской газете»1 2. В настоящий документ
указами Президента РФ вносились постоянные изменения3, что
собственно, оправданно, поскольку речь идет о совершенствова-
нии структуры органов исполнительной власти. Среди них и Указ
нового, ныне действующею Президента РФ Д.А. Медведева, кото-
рый он издал во исполнение Конституции РФ 12 мая 2008 г. «Во-
просы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти», который также видоизменялся. Последние изменения в
данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта 2010 г. Ука-
зом № 2714.
Значение, во многом новаторское содержание и характер
перечисленных выше нормативных, по существу конституцион-
ного значения, актов Президента РФ существенны, актуальны и
авторитетны, требуют рассмотрения ввиду исключительной
важности не только для характеристики института (феномена)
исполнительной власти, других ветвей государственной власти,
но и в целом для развития и анализа административного права
России на современном этапе, а также частично — конституци-
онного права
В сравнительном плане (компаративистики) рассмотрим выше-
названные акты, поскольку эти акты, вместе взятые, составляют
концепцию и вслед за Конституцией РФ научно-теоретическую и
правовую основу нашего исследования. Начнем характеристику с
анализа Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»5.
1 СЗ РФ. 3004. № 11 Ст 945
2 Российская газета. 2004. 12 марта
2 Изменения вносились Указами от 10 марта 2010 г № 271. 22 июня 2009 г
№ 710; 25 декабря 2008 г. № 1847; 7 октября 2008 г. № 1445. 12 мая 2008 г.
№ 724; 24 сентября 2007 г № 1274; 15 февраля 2007 г № 174. 27 марта 2006 г
№ 261. 23 декабря 2005 1 № 1522. 14 ноября 2005 г. № 1319, 15 марта 2005 г.
№ 295. 20 мая 2004 г № 649
4СЗ РФ. 2010. № 10 Ст 1057
5СЗ РФ. 2004. № 11. Ст 945
13. Система органов исполнительной власти	269
Круг проблем, аспектов, задач, функций, которые охватываются
данным Указом, широк, масштабен, полифункционален; он касает-
ся в той или иной степени многих разделов нашей книги. Этот и
другие указы Президента РФ особо значимы для проблематики ис-
полнительной власти ее органов, структур, институций Выделим в
данном Указе наиболее существенные моменты, новеллы, усовер-
шенствования.
Рассмотрение этого концептуального Указа имеет «сквозной»
смысл и характер, и в то же время касается в разных частях и объе-
мах и других глав книги. Причем наряду с конкретными вопросами,
элементами характеризуется общая картина, «глобальный рисунок»
реформированной системы и структуры федеральных органов ис-
полнительной власти
Указ построен по дифференцированному принципу и состоит
из комплекса норм-установлений и др. Необходимо подчеркнуть,
что в целях формирования эффективной системы и структуры фе-
деральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112
Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17
декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-
ции»1 постановляется:
1) установить, что в систему федеральных органов исполнитель-
ной власти входят федеральные министерства, федеральные службы
и федеральные а1ентства;
2) установить, что функции федерального органа исполнитель-
ной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Пре-
зидент Российской Федерации, определяются указом Президента
Российской Федерации; функции федерального органа исполни-
тельной власти, руководство деятельностью которого осуществляет
Правительство Российской Федерации, — постановлением Прави-
тельства Российской Федерации.
Для целей Указа вводятся следующие положения.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов пони-
нается'
•	издание на основании и во исполнение Конституции Россий-
ской Федерации федеральных конституционных законов, фе-
деральных законов, обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами, юридическими лицами и гражда-
1 Федеральный конституционным закон от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О Пра-
вительстве Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. №51 Ст 5712; с послед
изм. и доп СЗ РФ 2010. № 5 Ст 458.
270	V Исполнительная впасть
ламп; правил поведения, распространяющихся на неопреде-
ленный круг лиц.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
•	осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами установленных Конституцией Россий-
ской Федерации, федеральными конституционными закона-
ми, федеральными законами и другими нормативными пра-
вовыми актами общеобязательных правил поведения;
•	выдача органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами разрешений (ли-
цензий) на осуществление определенного вида деятельности и
(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
•	регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда-
ние индивидуальных правовых актов.
Под функция ни по управлению государственным имуществом по-
нимаются:
•	осуществление полномочий собственника в отношении феде-
рального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным ка-
зенным предприятиям и государственным учреждениям, под-
ведомственным федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности акциями откры-
тых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных ус гуг понимается:
•	предоставление федеральными органами исполнительной
власти непосредственно или через подведомственные им
федеральные государственные учреждения либо иные орга-
низации безвозмездно или по регулируемым органами го-
сударственной власти ценам услуг гражданам и организа-
циям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных фе-
деральными законами (подп. «д» в рсд. Указа Президента
РФ от 20 мая 2004 г. № 649).
Далее следуют определение характера и правового статуса феде-
ральных органов исполнительной власти.
Федеральное министерство:
•	является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим функции по выработке государственной пати-
тики и нормативно-правовому регулированию в установлен-
ной актами Президента Российской Федерации и Правитель-
ства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное
13. Система органов исполнительной власти	271
министерство возглавляет входящий в состав Правительства
Российской Федерации министр Российской Федерации (фе-
деральный министр);
•	па основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации самостоятельно
осуществляет правовое регулирование в установленной сфе-
ре деятельности, за исключением вопросов, правовое регу-
лирование которых в соответствии с Конституцией Россий-
ской Федерации, федеральными конституционными закона-
ми, федеральными законами, актами Президента Россий-
ской Федерации и Правительства Российской Федерации
осуществляется исключительно федеральными конституци-
онными законами, федеральными законами, актами Прези-
дента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации;
•	в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять
функции по контролю и надзору, а также функции по управ-
лению государственным имуществом, кроме случаев, устанав-
ливаемых указами Президента Российской Федерации ити по-
становлениями Правительства Российской Федерации (подп.
«в» в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649);
•	осуществляет координацию и контроль деятельности находящих-
ся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В этих целях федеральный министр осуществляет следующие
функции.
•	утверждает ежегодный план и показатели деятельности феде-
ральных служб и ^Федеральных агентств, а также отчет об их
исполнении;
•	вносит в Правительство Российской Федерации по представ-
лению руководителя федеральной службы, федерального
агентства проект положения о федеральной службе, феде-
ральном агентстве; предложения о предельной штатной чис-
ленности федеральной службы, федерального агентства и
фонде оплаты труда их работников;
•	вносит в Министерство финансов Российской Федерации
предложения по формированию федерального бюджета и фи-
нансированию федеральных служб и федеральных агентств;
•	вносит в Правительство Российской Федерации проекты
нормативных правовых актов, относящихся к определенной
ему сфере деятельности и к сферам деятельности федераль-
ных служб и федеральных агентств, находящихся в его веде-
272
V Исполнительная власть
нии. если принятие таких актов относится в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными кон-
ституционными законами, федеральными законами к компе-
тенции Правительства Российской Федерации;
•	во исполнение поручений Президента Российской Федера-
ции, Председателя Правительства Российской Федерации да-
ет поручения федеральным службам и федеральным агентст-
вам и контролирует их исполнение;
•	имеет право отменить противоречащее федеральному законо-
дательству решение федерального агентства, федеральной
службы, если иной порядок отмены решения нс установлен
федеральным законом. Положения данного документа, ка-
сающиеся порядка назначения федеральным министром за-
местителей руководителей федеральных служб, федеральных
агентств, кроме руководителей федеральных служб, федераль-
ных агентств, руководство деятельностью которых осуществ-
ляет Президент РФ. вступают в силу со дня вступления в си-
лу федерального конституционного закона о внесении соот-
ветствующих изменений в Федеральный конституционный
закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Рос-
сийской Федерации» (абз 3 п. 26 данного документа);
•	назначает на должность и освобождает от должности по пред-
ставлению руководителей федеральных служб, федеральных
агентств заместителей руководителей федеральных служб, фе-
деральных агентств, за исключением заместителей руководи-
телей федеральных служб, федеральных агентств, руководство
деятельностью которых осуществляет Президент Российской
Федерации;
•	назначает иа должность и освобождает от должности по пред-
ставлению руководителя федеральной службы, федерального
агентства, руководителей территориальных органов федераль-
ной службы, федерального агентства, за исключением руко-
водителей территориальных органов федеральной службы,
федерального агентства, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации;
•	осуществляет координацию деятельности государственных
внебюджетных фондов.
В этих целях федеральный министр осуществляет также сле-
дующие функции:
•	вносит в Правительство Российской Федерации предложение
о назначении на должность (освобождении от должности) ру-
ководителя государственного внебюджетного фонда;
13. Система органов исполнительной власти	273
•	принимает нормативные правовые акты по сферам деятель-
ности государственных внебюджетных фондов;
•	вносит в Правительство Российской Федерации проекты
нормативных правовых актов, регулирующих деятельность го-
сударственных внебюджетных <]юнлов;
•	вносит в Правительство Российской Федерации по представ-
лению руководителя государственного внебюджетного фонда
проекты федеральных законов о бюджете государственного
внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государст-
венного внебюджетного фонда;
•	назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в
случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Федеральная служба;
•	является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим функции по контролю и надзору в установ-
ленной сфере деятельности, а также специальные функции в
области обороны государственной безопасности, защиты и
охраны Государственной границы Российской Федерации,
борьбы с преступностью, общественной безопасности. Феде-
ральную службу возглавляет руководитель (директор) феде-
ральной службы. Федеральная служба по надзору в установ-
ленной сфере деятельности может иметь статус коллегиально-
го органа;
•	в пределах своей компетенции издает индивидуальные право-
вые акты на основании и во исполнение Конституции Рос-
сийской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов Президента Российской Федера-
ции и Правительства Российской Федерации, нормативных
правовых актов федерального министерства, осуществляюще-
го координацию и контроль деятельности службы. Федераль-
ная служба может быть подведомственна Президенту Россий-
ской Федерации или находиться в ведении Правительства
Российской Федерации;
•	не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанав-
ливаемых указами Президента Российской Федерации пли
постановлениями Правительства Российской Федерации, а
федеральная служба по надзору — также управление государ-
ственным имущее! вом и оказание платных услуг (в ред. Указа
Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649).
Федеральное агентство:
274
V Исполнительная власть
•	является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим в установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, по управлению государ-
ственным имуществом и правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору. Федеральное
агентство возглавляет руководитель (директор) федерального
агентства. Федеральное агентство может иметь статус колле-
гиального органа;
•	в пределах своей компетенции издаст индивидуальные право-
вые акты на основании и во исполнение Конституции Рос-
сийской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов и поручений Президента Россий-
ской Федерации, Председателя Правительства Российской
Федерации и федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль за деятельностью ^Федерального
агентства. Федеральное агентство может быть подведомствен-
но Президенту Российской Федерации:
•	нс вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование
в установленной сфере деятельности и функции по контролю
и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези-
дента Российской Федерации или постановлениями Прави-
тельства Российской Федераци н (в ред. Указа Президента
РФ от 20 мая 2004 г. № 649).
Далее следуют вопросы взаимоотношений федеральных мини-
стерств и находящихся в их ведении федеральных служб и феде-
ральных агентств.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и нахо-
дящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств,
полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также
порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в по-
ложениях об указанных органах исполнительной власти.
Установленные Указом ограничения полномочий федеральных
органов исполнительной власти не распространяются на полномо-
чия их руководителей по управлению имуществом федеральных ор-
ганов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве опе-
ративного управления, по решению кадровых вопросов и вопросов
организации деятельности федерального органа исполнительной
власти, а также на полномочия по контролю деятельности в воз-
главляемых ими федеральных органах исполнительной власти.
Руководители федеральных органов исполнительной власти,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент
13. Система органов исполнительной власти	275
Российской Федерации, и их заместители назначаются на долж-
ность и освобождаются от должности Президентом Российской
Федерации.
Порядок взаимодействия между федеральными органами ис-
полнительной власти, руководство деятельностью которых осущест-
вляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаи-
модействия с иными федеральными органами исполнительной вла-
сти устанавливается Президентом Российской Федерации.
Положения о федеральных органах исполнительной власти, ру-
ководство деятельностью которых осуществляет Президент Россий-
ской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации
Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за ис-
ключением руководителей (их заместителей) федеральных служб,
федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуще-
ствляет Президент Российской Федерации, назначаются на долж-
ность и освобождаются от должности Правительством Российской
Федерации по представлению федеральных министров, осуществ-
ляющих координацию и контроль деятельности федеральных
служб, федеральных агентств.
Положения данного документа, касающиеся порядка назначе-
ния федеральным министром заместителей руководителей феде-
ральных служб, федеральных агентств, кроме руководителей г]х:де-
ральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ, вступают в силу со дня всту-
пления в силу федерального конституционного закона о внесении
соответствующих изменений в Федеральный конституционный за-
кон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» (абз. 3 п. 26 данного Закона).
Заместители руководителей федеральных служб, федеральных
агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных
служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на
должность и освобождаются от должности соответствующим феде-
ральным министром по представлению руководителей федеральных
служб, федеральных агентств.
Порядок назначения на должность руководителей и членов кол-
легиальных органов управления федеральных служб и федеральных
агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется
Правительством Российской Федерации, если иное не установлено
федеральным законом.
276	V Исполнительная власть
В целом, анализируя Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.’,
мы в интересующих научно-теоретическом и учебном планах уста-
навливаем серьезные, по существу кардинальные изменения, до-
полнения, новеллы в теории и практике конституционного и в ре-
шающей степени административного права, а также частичные из-
менения в муниципальном праве и ряде других правовых отраслей
и образований, упразднение государственных комитетов1 2; видоиз-
менение функций и количества федеральных министерств, их ста-
тусов; создание и развитие совокупности новых органов исполни-
тельной власти в формах (видах) федеральных служб; федеральных
агентств и др.
Это глубоко новеллистический Указ Президента РФ, ознамено-
вавший новый этап в развитии законодательства в сферах ведущих
отраслей российского права — конституционного права; админист-
ративного права, существенно пополнивших теорию органов госу-
дарственной власти, особенно статутные аспекты, охватывающие
орщны исполнительной власти.
Обобщенно можно отметить следующее: во-первых — формули-
рование четкой лаконичной системы федеральных органов испол-
нительной трехзвенной структуры власти; во-вторых — введение
таких новых понятий, категорий, как функции но принятию
нормативных правовых актов; определение функций по контролю
и надзору, их понятие и содержание; в-третьих — совершенствова-
ние и уточнение правового статуса федеральных министерств;
в-четвертых — существенное сокращение числа федеральных мини-
стерств, хотя, стоит отметить, что количество структурных единиц
высшей исполнительной власти если и уменьшилось, то незначи-
тельно.
Мы коснулись основных контуров, касающихся реформирова-
ния системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти. Разумеется, что сохраняются, имеются и другие заметные,
актуальные и содержательные моменты и аспекты, которые мы нс
смогли рассмотреть вследствие ограниченного объема нашего учеб-
ного труда.
Рассмотрим некоторые аспекты Указов Президента Российской
Федерации от 20 .мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федераль-
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 *О системе и структуре
федеральных орынов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11 Ст. 945; с
послед, изм и доп СЗ РФ 2010 №4 Ст. 369
2 Частично комитеты были вновь образованы на основании внесенных измене-
ний в данный Указ.
13. Система органов исполнительной власти	277
пых органов исполнительной власти»’ и от 12 мая 2008 г № 724
«Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнитель-
ной власти» с последующими редакциями2 Выделим следующее.
В Указе от 20 мая 2004 г. № 649 устанавливается, что в целях со-
вершенствования структуры федеральных органов исполнительной
власти, в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федера-
ции и Федеральным конституционным законом от 17 декабря
1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3 необ-
ходимо преобразовать Министерство транспорта и связи Россий-
ской Федерации в Министерство транспорта Российской Федера-
ции и Министерство информационных технологий и связи Россий-
ской Федерации, передав в ведение Министерства информацион-
ных технологий и связи Российской Федерации Федеральную
службу по надзору в сфере связи и Федеральное агентство связи.
Далее образовать:
•	Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды, руководство которой осуществляет Пра-
вительство Российской Федерации;
•	Федеральную службу по надзору за соблюдением законода-
тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культур-
ного наследия, подведомственную Министерству культуры, и
массовых коммуникаций Российской Федерации, передав ей
функции по регистрации средств массовой информации;
•	Федеральное агентство геодезии и картографии, подведомст-
венное Министерству транспорта Российской Федерации;
•	Федеральное агентство по информационным технологиям,
подведомственное Министерству информационных техноло-
|ип и связи Российской Федерации.
Кроме того, преобразовать Федеральную службу по технологи-
ческому надзору и Федеральную службу по атомному надзору в Фе-
деральную службу по экологическому, технологическому и атомно-
му надзору, руководство которой осуществляет Правительство Рос-
сийской Федерации.
Установить, что руководство Федеральной службой по тарифам.
Федеральной службой государственной статистики. Федеральным 1 2
1 В ред. Указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976, от 13 сснября 2004 г.
№ 1168.
2 СЗ РФ. 2008 № 20 Ст 2290. е послед изм и доп СЗ РФ 2010. № 4. Ст 369
-1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О Пра-
вительстве Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 51 Ст 5712: с послед
изм. и доп СЗ РФ 2010. № 5 Ст 458.
278
V Исполнительная власть
космическим агентством. Федеральным агентством по атомной
энергии осуществляет Правительство Российской Федерации.
Далее преобразовать:
•	Федеральную службу по техническому регулированию и мет-
рологии в Федеральное агентство по техническому регулиро-
ванию и метрологии, подведомственное Министерству про-
мышленности и энергетики Российской Федерации;
•	Федеральную службу по надзору в сфере экологии и приро-
допользования в Федеральную службу по надзору в сфере
природопользования, передав функции в сфере экологическо-
го надзора Федеральной службе по экологическому, техноло-
гическому и атомному надзору;
•	Федеральное агентство по науке в Федеральное агентство по
науке и инновациям.
Утвердить прилагаемую структуру федеральных органов испол-
нительной власти, уточненную в соответствии с Указом Прави-
тельству Российской Федерации при этом:
•	осуществить в соответствии с федеральным законодательст-
вом перераспределение функций и полномочий федеральных
органов исполнительной власти, образованных (преобразо-
ванных) Указом,
•	принять меры по передаче Федеральному агентству по управ-
лению федеральным имуществом полномочий Российского
фонда федерального имущества.
Установить, что:
•	Правительство Российской Федерации утверждает планы ра-
боты и прогнозные показатели деятельности федеральных
министерств, а также иных федеральных органов исполни-
тельной власти, руководство которыми оно осуществляет;
•	иные федеральные органы исполнительной власти, руковод-
ство которыми осуществляет Правительство Российской Фе-
дерации, исполняют функции по принятию нормативных
правовых актов наряду с другими функциями, предусмотрен-
ными Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти».
Этим же Указом вносились в Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол-
нительной власти»’ следующие изменения: под функциями по ока-
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945
13. Система органов исполнительной власти	279
ганию государственных услуг понимается предоставление феде-
ральными органами исполнительной власти непосредственно или
через подведомственные им федеральные государственные учреж-
дения либо иные организации безвозмездно пли по регулируемым
органами государственной власти ценам услуг гражданам и органи-
гациям в области образования, здравоохранения, социальной защи-
ты пасе гения и в других об гастях, установленных федеральными
га конами.
Итак, структура федеральных органов исполнительной власти
была введена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г.1 Она преду-
сматривала следующие элементы высшей исполнительной власти.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федераль-
ные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент Российской Федерации; федеральные службы и федераль-
ные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
Это:
•	Министерство внутренних дел Российской Федерации;
•	Федеральная миграционная служба;
•	Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст-
вий стихийных бедствий;
•	Министерство иностранных дел Российской Федерации;
•	Министерство обороны Российской Федерации;
•	Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;
•	Федеральная служба по оборонному гаказу;
•	Федеральная служба по 1ехническому и экспортному кош ро-
лю;
•	Федеральное агентство специального строительства;
•	Министерство юстиции Российской Федерации;
•	Федеральная служба исполнения наказаний;
•	Федеральная регистрационная служба,
•	Федеральная служба судебных приставов;
•	Государственная фельдъегерская служба Российской Федера-
ции (федеральная служба);
•	Служба внешней разведки Российской Федерации (федераль-
ная служба);
1 Ук«ч Президент РФ ог Ч марта 2004 1 № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» И СЗ РФ 2004. № 11 Ст 445 (с из-
менениями от 20 мая 2004 i. 15 марта. 14 ноября. 23 декабря 2005 г , 27 марта
2006 г)
280	V Исполнительная впасть
•	Федеральная служба безопасности Российской Федерации
(федеральная служба):
•	Федеральная служба Российской Федерации по контролю за
оборотом наркотиков (федеральная служба) (в ред. Указа
Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976):
•	Федеральная служба oxpaHi i Российской Федерации (феде-
ральная служба);
•	Главное управление специальных программ Президента Рос-
сийской Федерации (федеральное а!ентство);
•	Управление делами Президента Российской Федерации (фе-
дера 1ьное агентство).
II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществ-
ляет Правительство Российской Федерации; федеральные службы и
федеральные агентства, подведомственные этим федеральным мини-
стерствам:
•	Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потре-
бителей и благополучия человека;
•	Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и
социального развития;
•	Федеральная служба по трулл и занятости:
•	Федеральное агентство по здравоохранению и социальному
развитию;
•	Федеральное медико-биологическое агентство;
•	Министерство культуры и массовых коммуникаций Россий-
ской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору за соблюдением законода-
тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культур-
ного наследия;
•	Федеральное архивное агентство:
•	Федеральное агентство по культуре и кинематографии;
•	Федеральное агентство по печати и массовым коммуникаци-
ям;
•	Министерство образования и науки Российской Федерации;
•	Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па-
тентам и товарным знакам;
•	Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки:
•	Федеральное агентство по науке и инновациям;
•	Федеральное агентство по образованию:
•	Министерство природных ресурсов Российской Федерации,
13. Система органов исполнительной власти	281
•	Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
•	Федеральное агентство водных ресурсов;
•	Федеральное агентство лесного хозяйства;
•	Федеральное агентство по недропользованию;
•	Министерство промышленности и энергетики Российской
Федерации;
•	Федеральное агентство по техническому регулированию и
метрологии;
•	Федеральное агентство по энергетике;
•	Министерство регионального развития Российской Федера-
ции (введено Указом Президента РФ от I3 сентября 2004 г.
№ II68);
•	Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму-
нальному хозяйству (введено Указом Президента РФ от I де-
кабря 2004 г. № I487);
•	Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
•	Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному
надзору;
•	Федеральное агентство по рыболовству;
•	Федеральное агентство по сельскому хозяйству;
•	Министерство транспорта Российской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
•	Федеральное агентство воздушною транспорта;
•	Федеральное дорожное агентство;
•	Федеральное агентство железнодорожного транспорта;
•	Федеральное агентство морского и речного транспорта;
•	Федеральное агентство геодезии и картографии;
•	Минишерство информационных технологий и связи Россий-
ской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору в сфере связи;
•	Федеральное агентство по информационным технологиям;
•	Федеральное агентство связи;
•	Министерство финансов Российской Федерации;
•	Федеральная налоговая служба;
•	Федеральная служба страхового надзора;
•	Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
•	Федеральная служба по финансовому мониторин|у;
•	Федеральное казначейство (федеральная служба);
•	Министерство экономического развития и торговли Россий-
ской Федерации;
282
V Исполнительная власть
•	Федеральная таможенная служба;
•	Федеральное агентство по государственным резервам;
•	Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
•	Федеральное агентство по управлению федеральным имуще-
ством.
III. Федеральные службы н федеральные агентства, руководство
которыми осуществляет Правительство Российской Федерации:
•	Федеральная антимонопольная служба;
•	Федеральная служба по тарифам;
•	Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды;
•	Федеральная служба государственной статистики;
•	Федеральная служба по финансовым рынкам;
•	Федерачьная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору;
•	Федеральное агентство по атомной энергии;
•	Федеральное космическое агентство;
•	Федеральное агентство по туризму (введено Указом Прези-
дента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453);
•	Федеральное агентство по физической культуре и спорту (вве-
дено Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453).
Эта новая организационно-реформированная структура откры-
вала широкие и масштабные просторы для всей системы исполни-
тельной власти, ее эффективности, для дальнейшего в целом со-
вершенствования — административного права и оршнически взаи-
мосвязанных с ним других близких и родственных отраслей рос-
сийского права.
На основе Конституции, Указов Президента РФ от 9 марта
2004 г., 20 мая 2004 г.1 и комплекса других президентских и иных
нормативных актов стало возможным расширение аспектов и дру-
гих моментов, связанных с функционированием органов исполни-
тельной власти, деятельности этих органов в сферах и отраслях
управления.
Дальнейшую оптимизацию структура федеральных органов ис-
полнительной власти получила в мае 2008 г., когда произошла сме-
на президентов РФ и, вновь избранный в качестве Президента РФ
Д.А. Медведев, используя свои конституционные полномочия, в
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004 № 11. Ст. 945 (с изм.
от 20 мая 2004 г.. 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.).
13. Система органов исполнительной власти	283
соответствии со ст. 112 Конституции РФ1 и Федеральным консти-
туционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правитель-
стве Российской Федерации»1 2 обнародовал Указ от 12 мая 2008 г.
№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов ис-
полнительной власти»3. В структуру федеральных органов испол-
нительной власти вносились некоторые важные изменения. Было
установлено, что Председатель Правительства Российской Феде-
рации имеет семь заместителей, в том числе двух первых замес-
тителей, заместителя Председателя Правительства Российской
Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской
Федерации и заместителя Председателя Правительства Россий-
ской Федерации — министра финансов Российской Федерации.
Кроме того, были образованы Министерство спорта, туризма и
молодежной политики Российской Федерации, на него возложены
функции по выработке и реализации государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в этой сфере.
В связи с этим был преобразован Государственный комитет
Российской Федерации по делам молодежи в Федеральное агентст-
во по делам молодежи.
В ведении Министерства спорта, туризма и молодежной поли-
тики Российской Федерации находятся Федеральное агентство по
делам молодежи. Федеральное агентство по туризму и Федеральное
агентство по физической культуре и спорту.
Затем было образовано Федеральное агентство по делам Содру-
жества Независимых Государств, которое находится в ведении Ми-
нистерства иностранных дел Российской Федерации.
Министерству юстиции Российской Федерации переданы
функции Федеральной регистрационной службы по регистрации
некоммерческих организаций, в том числе отделений междуна-
родных организаций и иностранных некоммерческих неправитель-
ственных организаций, общественных объединений и политиче-
ских партий, было предусмотрено соответствующее увеличение
штатной численности Министерства и уменьшение штатной чис-
ленности Службы.
Министерство информационных технолО1ИЙ и связи Россий-
ской Федерации преобразовано в Министерство связи и массовых
1 СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1. с послед, изм и попр. СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2010 г. №5.
Ст. 458
3 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст 2290.
284	V Исполнительная власть
коммуникаций Российской Федерации, с передачей е.му функции
преобразуемого Министерства культуры и массовых коммуникаций
Российской Федерации по выработке и реализации государствен-
ной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
массовых коммуникаций и средств массовой информации (в том
числе электронных).
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуника-
ций, связи и охраны культурного наследия преобразована в соот-
ветствии с Указом Президента в Федеральную службу по надзору в
сфере связи и массовых коммуникаций и Федеральную службу по
надзору за соблюдением законодательства в области охраны куль-
турного наследия.
Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых ком-
муникаций помимо функции по контролю и надзору в сфере
средств массовой информации (в том числе электронных) и массо-
вых коммуникаций, информационных технологий и связи передана
функция по регистрации средств массовой информации, а Феде-
ральной службе по надзору за соблюдением законодательства в об-
ласти охраны культурного наследия переданы функции по охране
культурного наследия, авторского права и смежных прав.
Указом также было установлено, что в ведении Министерства
связи и массовых коммуникаций Российской Федерации находятся
Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых комму-
никаций, Федеральное агентство по информационным технологи-
ям, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
и Федеральное агентство связи.
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской
Федерации преобразовано в Министерство культуры Российской
Федерации. В его ведении находятся Федеральная служба по надзо-
ру за соблюдением законодательства в области охраны культурного
наследия и Федеральное архивное агентство.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации пре-
образовано в Министерство природных ресурсов и экологии Рос-
сийской Федерации. Ему переданы функции по выработке и реали-
зации государственной политики и нормативно-правовому регули-
рованию в сфере охраны окружающей среды. Кроме этого, в веде-
нии данного Министерства находятся Федеральная служба по гид-
рометеорологии и мониторингу окружающей среды. Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная
служба по экологическому, технологическому и атомному надзору,
13. Система органов исполнительной власти	285
Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство
по недропользованию.
Министерство промышленности и энергетики Российской Фе-
дерации преобразовано в Министерство промышленности и торюв-
ли Российской Федерации и Министерство энергетики Российской
Федерации с соответствующим распределением функций между
этими министерствами. Министерству промышленности и торговли
Российской Федерации переданы функции преобразуемого Мини-
стерства экономического развития и торговли Российской Федера-
ции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере торговли. В его ведении нахо-
дится Федеральное агентство по техническому регулированию и
метрологии.
Министерству сельского хозяйства Российской Федерации пе-
реданы функции преобразуемого Министерства экономического
развития и торговли Российской Федерации по выработке и реали-
зации государственной политики и нормативно-правовому регули-
рованию в сфере земельных отношений (в части, касающейся зе-
мель сельскохозяйственного назначения), по государственному мо-
ниторингу таких земель, по выработке и реализации государствен-
ной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ры-
боловства, производственной деятельности на судах рыбопромы-
слового флота, охраны, изучения, воспроизводства и рационального
использования водных биологических ресурсов и охраны среды их
обитания, а также по подготовке проектов решений Правительства
Российской Федерации о применении мер таможенно-тарифного и
нетарифного регулирования в отношении сельскохозяйственной и
рыбной продукции.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболов-
ству был преобразован в Федеральное агентство по рыболовству.
В ведении Министерства сельского хозяйства Российской Феде-
рации находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитоса-
нитарному надзору, Федеральное агентство лесного хозяйства и
Федеральное агентство по рыболовству.
Министерство экономического развития и торговли Россий-
ской Федерации преобразовано в Министерство экономического
развития Российской Федерации. Ему переданы функции по вы-
работке и реализации государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере ведения государственного када-
стра недвижимости, осуществления государственного кадастрового
286	V Исполнительная власть
учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой
оценки земель, по государственному мониторингу зс.мсль, госу-
дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и по
геодезии и картш рафии.
Федеральное агентство по управлению федеральным имущест-
вом было преобразовано в Федеральное агентство по управлению
государственным имуществом, на него возложены функции специа-
лизированною государственного учреждения при Правительстве
Российской Федерации «Российский! фонд федерального имущест-
ва» по организации продажи приватизируемого федерального иму-
щества, реализации имущества, арестованного во исполнение су-
дебных решений или актов органов, которым предоставлено право
принимать решения об обращении взыскания на имущество, а так-
же функции по реализации конфискованного, движимого бесхо-
зяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собствен-
ность государства в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
Было установлено, что в ведении Министерства экономическо-
го развития Российской Федерации находятся Федеральная служба
государственной статистики. Федеральная регистрационная служба.
Федеральное агентство геодезии и картографии. Федеральное агент-
ство по государственным резервам. Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости. Федеральное агентство по управлению го-
сударственным имуществом и Федеральное агентство по управле-
нию особыми экономическими зонами.
Кроме этого, данным Указом Президента РФ были упразднены:
Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской
помощи; Федеральное агентство по здравоохранению и социально-
му развитию; Федеральное агентство по культуре и кинематогра-
фии, с передачей его функций Министерству культуры Российской
Федерации; Федеральное агентство по промышленности, с переда-
чей его функций Министерству промышленности и торговли Рос-
сийской Федерации: Федеральное агентство по строительству и жи-
лищно-коммунальному хозяйству, с передачей его функций Мини-
стерству регионального развития Российской! Федерации; Феде-
ральное агентство по энергетике, с передачей его функций Мини-
стерству энергетики Российской Федерации.
Министерству здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации переданы функции: упраздняемого Федераль-
ного агентства по высокотехнологичной медицинской помощи по
оказанию государственных услуг и управлению государственным
13. Система органов исполнительной власти	287
имуществом в сфере здравоохранения в части, касающейся разра-
ботки и реализации современных медицинских технологий, новых
методов диагностики и организации оказания высокотехнологичной
медицинской помощи (включая трансплантацию органов и тканей);
функции упраздняемого Федерального агентства по здравоохране-
нию и социальному развитию по оказанию государственных услуг и
управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения
и социального развития, курортного дела, по профессиональной
переподготовке, повышению квалификации медицинских, фарма-
цевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работ-
ников сферы социального развития и курортного дела, а также от-
дельных категорий работников в области охраны труда.
Федеральному медико-биологическому агентству были переда-
ны функции упраздняемого Федерального агентства по здравоохра-
нению и социальному развитию (за исключением функций, пере-
данных Министерству здравоохранения и социального развития
Российской Федерации) по оказанию государственных услуг и
управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения
и социального развития, включая оказание медицинской помоши
(кроме высокотехнологичной медицинской помоши).
Федеральная аэронавигационная служба, в соответствии с Ука-
зом Президента, теперь находится в ведении Министерства транс-
порта Российской Федерации.
Кроме этого, вносились коррективы в полномочия федеральных
министров. Теперь они вправе:
давать руководителям федеральных служб и федеральных
агентств, подведомственных соответствующим федеральным мини-
стерствам. обязательные для исполнения указания;
приостанавливать в случае необходимости решения таких феде-
ральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или от-
менять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен
федеральным законом.
Вместе с тем, было установлено, что федеральные органы ис-
полнительной власти, которым в соответствии с настоящим Указом
переданы функции иных федеральных органов исполнительной
власти, являются их правопреемниками по обязательствам, в том
числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения су-
дебных решений.
Также было дано поручение Председателю Правительства Рос-
сийской Федерации внести в установленном порядке предложения
об упразднении с 1 октября 2008 г. Федеральной регистрационной
288	V Исполнительная власть
службы. Федерального агентства геодезии и картографии и Феде-
рального агентства кадастра объектов недвижимости, предусмотрев
передачу их функций Федеральному агентству по управлению госу-
дарственным имуществом, и о внесении соответствующих измене-
ний в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации должно было: обеспечить
проведение реорганизационных мероприятий в соответствии с на-
стоящим Указом; уточнить функции федеральных органов испол-
нительной власти с учетом распределения функций в соответствии
с настоящим Указом; определить федеральные органы исполни-
тельной власти, которые обязаны принять не переданные в уста-
новленный срок обязательства и имущество преобразуемых фсдс-
ральных органов исполнительной власти в соответствии с настоя-
щим Указом; определить порядок совместного осуществления Ми-
нистерством здравоохранения и социального развития Российской
Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Фе-
дерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфе-
ре контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по
организации такого контроля; принять решение о ликвидации спе-
циализированного государственного учреждения при Правительстве
Российской Федерации «Российский фонд федерального имущест-
ва»; представить предложения о перераспределении штатной чис-
ленности Министерства юстиции Российской Федерации и Феде-
ральной регистрационной службы.
Так, структура федеральных органов исполнительной власти, в
соответствии с Указом, выглядела следующим образом.
1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Прези-
дент Российской Федерации, федеральные службы и (федеральные
агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
•	Министерство внутренних дел Российской Федерации;
•	Федеральная миграционная служба;
•	Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст-
вий стихийных бедствий;
•	Министерство иностранных дел Российской Федерации;
•	Федеральное агентство по делам Содружества Независимых
Государств;
•	Министерство обороны Российской Федерации;
•	Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;
•	Федеральная служба по оборонному заказу;
13. Система органов исполнительной власти	289
•	Федеральная служба по техническому и экспортному кон-
тролю;
•	Федеральное агентство специального строительства;
•	Министерство юстиции Российской Федерации;
•	Федеральная служба исполнения наказаний;
•	Федеральная служба судебных приставов;
•	Государственная фельдъегерская служба Российской Федера-
ции (федеральная служба);
•	Служба внешней разведки Российской Федерации (федераль-
ная служба);
•	Федеральная служба безопасности Российской Федерации
(федеральная служба);
•	Федеральная служба Российской Федерации по контролю за
оборотом наркотиков (федеральная служба);
•	Федеральная служба охраны Российской Федерации (феде-
ральная служба);
•	Главное управление специальных программ Президента Рос-
сийской Федерации (федеральное агентство);
•	Управление делами Президента Российской Федерации (фе-
деральное агентство).
11.	Федеральные министерства, руководство деятельностью кото-
рых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные
службы и федеральные агентства, подведомственные лпим федераль-
ным министерствам:
•	Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потре-
бителей и благополучия человека;
•	Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и
социального развития;
•	Федеральная служба по труду и занятости;
•	Федеральное медико-биологическое агентство;
•	Министерство культуры Российской Федерации;
•	Федеральная служба по надзору за соблюдением законода-
тельства в области охраны культурного наследия;
•	Федеральное архивное агентство;
•	Министерство образования и науки Российской Федерации;
•	Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па-
тентам и товарным знакам;
•	Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
•	Федеральное агентство по науке и инновациям;
•	Федеральное агентство по образованию;
290
V Исполнительная впасть
•	Министерство природных ресурсов и экологии Российской
Федерации;
•	Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды;
•	Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
•	Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору;
•	Федеральное агентство водных ресурсов;
•	Федеральное агентство по недропользованию;
•	Министерство промышленности и торговли Российской Фе-
дерации;
•	Федеральное агентство по техническому регулированию и
метрологии;
•	Министерство регионального развития Российской Федера-
ции:
•	Министерство связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации;
•	Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых
коммуникаций;
•	Федеральное агентство по информационным технологиям;
•	Федеральное агентство по печати и массовым коммуникаци-
ям;
•	Федеральное агентство связи;
•	Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
•	Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному
надзору;
•	Федеральное агентство лесного хозяйства;
•	Федеральное агентство по рыболовству;
•	Министерство спорта, туризма и молодежной политики Рос-
сийской Федерации;
•	Федеральное агентство по делам молодежи;
•	Федеральное агентство по туризму;
•	Федеральное агентство по физической культуре и спорту;
•	Министерство транспорта Российской Федерации;
•	Федеральная аэронавигационная служба;
•	Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
•	Федеральное агентство воздушного транспорта;
•	Федеральное дорожное агентство;
•	Федеральное агентство железнодорожного транспорта;
•	Федеральное агентство морского и речного транспорта;
•	Министерство финансов Российской Федерации;
13. Система органов исполнительной власти
291
•	Федеральная налоговая служба;
•	Федеральная служба страхового надзора;
•	Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
•	Федеральное казначейство (федеральная служба);
•	Министерство экономического развития Российской Феде-
рации;
•	Федеральная служба государственной статистики;
•	Федеральная регистрационная служба;
•	Федеральное агентство геодезии и картографии;
•	Федеральное агентство по государственным резервам;
•	Федеральное агентство кадасфа объектов недвижимости;
•	Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом;
•	Федеральное агентство по управлению особыми экономиче-
скими зонами;
•	Министерство энергетики Российской Федерации;
III.	Федеральные службы и федеральные агентства, руководство
деятельностью которых осуществляет Правительство Российской
Федерации:
•	Федеральная антимонопольная служба;
•	Федеральная таможенная служба;
•	Федеральная служба по тарифам;
•	Федеральная служба по финансовому мониторингу;
•	Федеральная служба по финансовым рынкам;
•	Федеральное космическое агентство;
•	Федеральное агентство по обустройству Государственной гра-
ницы Российской Федерации;
•	Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной,
специальной техники и материальных средств1.
Конечно, нс все детали, стороны, нюансы удается охватить и
проанализировать, однако наиболее существенное, имеющее прин-
ципиальный, концептуальный характер мы стремились отразить и
сформулировать в данном учебнике.
1 Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г Указом № 271 //СЗ РФ 2010 № 10 Ст. 1057.
Глава 14
Органы исполнительной влости
Российской Федероции
Если рассматривать указанные органы как некую совокупность,
то в самом общем виде они могут быть представлены следующим
образом.
1.	Органы общего управления, общей компетенции — Прави-
тельство РФ, Правительства (Кабинеты министров) в субъектах РФ,
(республиках); администрации краев, областей, городов федераль-
ного значения — Москва, Санкт-Петербург, автономной области,
автономных округов.
2.	Органы отраслевой (специальной) компетенции — федераль-
ные министерства; федеральные службы, федеральные агентства.
3.	Органы исполнительной власти в краях, областях, городах
федерального значения, автономной области, автономных округах.
4.	Органы исполнительной власти в межотраслевых сферах (ор-
1аны межотраслевого управления).
Конечно, приведенная схема достаточно условна, могут быть
иные градации, классификации ор1анов исполнительной власти.
Особые место и роль в системе исполнительной власти занима-
ет Правительство Российской Федерации — высший исполнитель-
ный орган государственной власти Российской Федерации.
Характеристике Правительства РФ уделено значительное ста-
тутно-правовое место. Остановимся на понятии (определении)
органа исполнительной власти. По этой проблеме в литературе
высказаны самые различные мнения; о единстве взглядов можно
говорить, учитывая разные подходы и авторские предпочтения.
Но в учебных и научных изданиях эта проблематика, на наш
взгляд, не находит глубокого анализа либо вообще обходится
молчанием.
Например. В.Е. Чиркин, характеризуя органы исполнительной
власти, не формулирует целостного определения этих органов (ор-
гана), ограничиваясь «зарисовками», отдельными штрихами, крат-
кими, фрагментарными, элементными заметками.
14. Оргоны исполнительной влости РФ
293
Допустим, органы исполнительной власти — наиболее много-
численная li разветвленная система государственных органов; глав-
ное в деятельности органов исполнительной власти — выполнение
законов*. Сказанное, конечно, существенно, однако недостаточно
раскрывает сложный, масштабный, полифункциональный характер
органов исполнительной власти.
Более фундаментальная, многогранная позиция по поводу ис-
полнительной власти и понятия «орган исполнительной власти»
представлена в книге «Исполнительная власть в Российской Феде-
рации»1 2
Исполнительная власть — это подсистема, ветвь государствен-
ной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную
деятельность в целях управления в определенных сферах (предме-
тах) ведения путем реализации государственно-властных полномо-
чий методами и средствами публичного и преимущественно адми-
нистративного права.
Орган государства, государственный орган — это самостоя-
тельная структурная единица в системе государственной власти,
наделенная государственно-властными полномочиями, необходи-
мыми для реализации функций определенной ветви государствен-
ной власти.
Орган исполнительной власти — самоеюятельная структурная
единица в системе исполнительней власти, реализующая функции
государственного управления в пределах предоставленных ему пол-
номочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственно-
го ведения Наиболее общими признаками органа исполнительной
власти являются:
а)	выполнение публичных, государственных функций на основе
государственно-властных полномочий, включающих в себя
регулятивные, координационные, исполнительные и иные
формы управленческой деятельности в определенной сфере,
отрасли, регионе;
б)	оформление правовою статуса этою органа положением, ко-
то- рое утверждается вышестоящим органом государственной
власти или законом;
в)	право принимать в процессе испапнительно-распорядитель-
ной деятельности управленческие решения в форме право-
1 Чиркин BE Основы сравнительного государствоведения М , 1997. С 238.
2 Исполните шит власть в Российской Федерации Проблемы развития / Отв
ред. Бачило И Л М ' Юристь, 1998. С 29
294	V Исполнительная власть
вых актов, виды и порядок принятия которых установлены
законом, которые соответствуют действующему законода-
тельству и обязательны для исполнения в сфере ведения
данного органа;
г)	сложная внутренняя структура- аппарат органа состоит из
структурных подразделений (иногда включает в себя и другие
органы) и служащих государственной службы в соответствии
со штатным расписанием данного органа;
д)	финансирование из государственного бюджета — федераль-
ного или субъекта Федерации. Орган и его служащие не мо-
гут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой
деятельностью;
е)	включение органа в систему соподчинения в системе испол-
нительной власти и отчетность перед органом государствен-
ной власти, учреждающим его
Хотя в целом в определении сформулирована существенная
часть этого сложного понятия, имеются резервы, аспекты, требую-
щие раскрытия, а (акже вопросы и замечания. Не совсем понятна,
прозрачна мысль об исполнительно-распорядительной деятельности
в целях управления в определенных сферах. Разве между методами
и средствами публичного и преимущественно административного
права имеются какие-то коренные различия? Акцентирование вни-
мания на самостоятельной структурной единице ослабляет углубле-
ние и эффективность взаимосвязей с другими государственными
органами.
Разве перечисленные автором функции и иные формы управле-
ний деятельности — это одно и то же? Думается, что функции и
формы деятельности — близкие, родственные, но не идентичные
понятия.
Можно и дальше продолжать поиск, понимание, анализ наибо-
лее совершенного варианта определения «орган (органы) исполни-
тельной власти.». Мы хотели бы остановиться на этом и с учетом
наших предыдущих соображений и выводов сформулировать сле-
дующий вариант понятия (определения) органа исполнительной
власти.
Не претендуя на полноту, исчерпываемость, масштабность и
полигранность, полагаем: это самостоятельная составная часть (со-
вокупности-системы) исполнительной власти; opian действует в
сфере исполнительной власти во взаимодействии с другими ветвя-
ми государственной власти (законодательной (представительной),
судебной), а также в контакте с прокуратурой; выступает по пору-
чению и от имени государства (Российской Федерации); осуществ-
14. Оргоны исполнительной влости РФ
295
лист, обладая властными полномочиями, деятельность исполни-
тельного и распорядительного характера, имеет собственную ком-
петенцию, свою специфическую структуру, применяет присущие
ему формы и методы деятельности
Разумеется, это далеко не полное и тем более многогранно-
масштабное определение, оно имеет резервы для включения новых
и других элементов.
Теперь о проблеме системы (системности) в сфере исполни-
тельной власти. Полагаем, что о системе органов исполнительной
власти можно говорить в научно-теоретическом и учебном планах.
В этом случае в основу такого понимания системы органов за-
кладываются такие принципы-начала, как:
•	объективность и научный характер;
•	функциональный принцип;
•	организационно-структурное строение;
•	иерархическая взаимосвязь, динамизм и др.
Это — более широкие и свободные варианты, подходы, которые
четко нс определены рамками Конституции РФ и законодательства.
Перечень, разновидности, специфика принципов могут быть умно-
жены, дифференцированы, расширены, объединены; функции ор-
ганов — фиксированы: принцип чередования и обновления, моди-
фикации функций и др.
В Конституции РФ сформулировано понимание проблемы си-
стемы. В нем, правда, не говорится о системе органов, но зато чет-
ко зафиксированы идея, концепция, определение. В соответствии с
ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Феде-
рации и полномочий Российской Федерации по предметам совме-
стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Это — с одной стороны, с другой — ст. 78 Конституции РФ уста-
навливает, что-
1)	федеральные органы исполнительной власти для осуществле-
ния своих полномочий могут создавать свои территориальные орга-
ны и назначать соответствующих должностных лиц;
2)	федеральные органы исполнительной власти по соглашению
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федера-
ции могут передавать им осуществление части своих полномочий,
если это не противоречит Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
296
V Исполнительная власть
3)	орптыы исполнительной власти субъектов Российской Феде-
рации по соглашению с федеральными органами исполнительной
власти .могут передавать им осуществление части своих полномо-
чий. Президент Российской Федерации и Правительство Россий-
ской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Рос-
сийской Федерации осуществление полномочий федеральной госу-
дарственной власти на всей территории Российской Федерации.
В то же время следует учитывать, что в Конституции РФ остал-
ся открытым вопрос о системе органов исполнительной власти.
В учебном плане можно говорить о подсистемах федеральных орга-
нов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъ-
ектов РФ. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ
речь идет о системе органов государственной власти с перечислени-
ем субъектов РФ.
Система органов государственной власти республик, краев, об-
ластей, городов федерального значения, автономной области, авто-
номных округов устанавливается субъектами Российской Федера-
ции самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной вла-
сти, установленными федеральным законом.
Рассмотрим проблему организации управления сферами и от-
раслями жизнедеятельности общества и участия в этом процессе
органов исполнительной власти По сферам и отраслям и интегри-
рованию их обобщенными понятиями в целостном виде вся управ-
ленческая (исполнительная и распорядительная) деятельность мо-
жет быть с определенной долей условности разделена (классифици-
рована, дифференцирована) на:
1) федеральные органы общего управления, общей компетен-
ции и др.;
2) ор>аны отраслевой (межотраслевой) компетенции, федераль-
ные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.
В качестве иллюстрации органов второй группы возьмем сферу
культуры Посмотрим Положение о министерстве культуры1:
1 Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций, утверждено
постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 i. № 289 (в ред. постанов-
ления Правительства РФ от 26 января 2005 г № 40). В соответствии с Указом
Президента от 12 мая 2008 1. № 724 «Вопросы системы и структуры федераль-
ных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2008. № 20. С1 2290) Министер-
ство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации преобразовано
В Министерство культуры Российской Федерации. В его ведении находятся Фе-
деральная служба по надзору за соблюдением таконодательства в области охраны
культурного наследия и Федеральное архивное агентство.
14. Оргоны исполнительной влости РФ	297
•	Министерство культуры Российской Федерации является фе-
деральным органом исполнительной власти, осуществляю-
щим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, ис-
кусства, историко-культурного наследия и кинематографии,
средств массовой информации и массовых коммуникаций,
архивного дела,
•	Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
координацию и контроль деятельности находящихся в его ве-
дении Федеральной службы по надзору за соблюдением зако-
нодательства в сфере массовых коммуникаций и охране куль-
турного наследия. Федерального архивного агентства, Феде-
рального агентства по культуре и кинематографии. Федераль-
ного агентства по печати и массовым коммуникациям;
•	Министерство культуры Российской Федерации руководству-
ется в своей деятельности Конституцией Российской Федера-
ции. федеральными конституционными законами, федераль-
ными законами, актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, международными до-
говорами Российской Федерации, а также настоящим Поло-
жением;
•	Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
свою деятельность во взаимодействии с другими федеральны-
ми органами исполнительной власти, органами исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации, органами мест-
ного самоуправления, общественными объединениями и
иными организациями.
Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
следующие полномочия:
•	вносит в Правительство Российской Федерации проекты фе-
деральных законов, нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федера-
ции и другие документы, по которым требуется решение
Правительства Российской Федерации, по вопросам, относя-
щимся к установленной сфере ведения Министерства и к
сферам ведения подведомственных ему федеральной службы
и федеральных агентств, а также проект плана работы и про-
гнозные показатели деятельности Министерства;
•	на основании и во исполнение Конституции Российской Фе-
дерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской Федерации и Прави-
298	V Исполнительная власть
тсльства Российской Федерации Министерство самостоятельно
принимает следующие нормативные правовые акты:
-	порядок хранения исходных материалов национальных
фильмов и исходных материалов кинолетописи:
-	перечень перемещенных культурных ценностей, не подле-
жащих передаче иностранным государствам, международ-
ным организациям и (или) вывозу из Российской Федера-
ции, а также правила обеспечения режима их хранения;
положение о национальном фильме;
-	положение о федеральной конкурсной комиссии по теле-
радиовещанию; единые правила и условия учета и хране-
ния музейных предметов и музейных коллекций, включен-
ных в состав Музейного фонда Российской Федерации;
-	порядок формирования, учета, сохранения и использова-
ния Музейного фонда Российской Федерации, а также
деятельности музеев в Российской Федерации;
—	порядок выдачи разрешений на распространение продук-
ции зарубежных периодических печатных изданий;
-	правила и условия деятельности государственных, муни-
ципальных и других архивов Российской Федерации;
-	правила информационного обеспечения граждан, органов
государственной власти, органов местного самоуправле-
ния. организаций и общественных объединений на основе
документов архивов Российской Федерации;
перечни документов, образующихся в процессе деятельно-
сти федеральных органов государственной! власти и подве-
домственных им организаций, с указанием сроков их хра-
нения, а также примерные номенклатуры дел;
нормативные правовые акты по другим вопросам установ-
ленной сферы деятельности Министерства и подведомст-
венных Министерству федеральной службы и федеральных
агентств, за исключением вопросов, правовое регулирова-
ние которых в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осу-
ществляется исключительно федеральными конституцион-
ными законами, федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации;
14. Оргоны исполнительной влости РФ
299
•	проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го-
сударственные контракты на размещение заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Мини-
стерства, а также на проведение научно-исследовательских
работ для иных государственных нужд в установленной сфере
деятельности;
•	обобщает практику применения законодательства Российской
Федерации и проводит анализ реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности;
•	осуществляет функции главного распорядителя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержа-
ние Министерства и реализацию возложенных на Министер-
ство функций;
•	ор(анизует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граж-
дан, принятие по ним решений и направление ответов в ус-
тановленный законодательством Российской Федерации срок;
•	обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,
составляющих государственную тайну;
•	обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а
также контроль и координацию деятельности находящихся в
его ведении федеральной службы и федеральных агентств по
их мобилизационной подготовке;
•	организует профессиональную подготовку работников Мини-
стерства, их переподготовку, повышение квалификации и
стажировку;
•	в установленном порядке взаимодействует с органами госу-
дарсшенной власт иностранных государств и международ-
ными организациями в установленной сфере деятельности;
•	осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и
использованию архивных документов, образовавшихся в про-
цессе деятельности Министерства;
•	осуществляет иные функции в установленной сфере дея-
тельности, если такие функции предусмотрены федераль-
ными законами, нормативными правовыми актами Прези-
дента Российской Федерации или Правительства Россий-
ской Федерации.
Министерство культуры Российской Федерации с целью реа-
лизации полномочий в установленной сфере деятельности имеет
право:
300	V Исполнительная впасть
•	запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компе-
тенции Министерства вопросам;
•	учреждать в установленном порядке знаки отличия в установ-
ленной сфере деятельности и награждать ими работников в
указанных областях;
•	привлекать в установленном порядке для проработки вопро-
сов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, науч-
ные и иные организации, ученых и специалистов;
•	создавать координационные и совещательные органы (сове-
ты, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомст-
венные, в установленной сфере деятельности;
•	учреждать в установленном порядке печатные средства массо-
вой информации для публикации нормативных правовых ак-
тов в установлен ной сфере деятельности, официальных объ-
явлений, размещения других материалов по вопросам, отне-
сенным к компетенции Министерства, подведомственных фе-
деральной службы и федеральных шентств и др.
В этом плане можно посмотреть и на статус Министерства здра-
воохранения и социального развития Российской Федерации1. Оно
является федеральным органом исполнительной власти, осуществ-
ляющим функции по выработке государственной политики и нор-
мативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, соци-
ального развития, труда и защиты прав потребителей, включая во-
просы организации медицинской профилактики, в то.м числе ин-
фекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и меди-
цинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества,
эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-
эпидемиологическою благополучия, уровня жизни и доходов насе-
ления. демографической политики, медико-санитарного обеспече-
ния работников отдельных отраслей экономики с особо опасными
условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г № 321
(в ред. постановления Правительства РФ от 31 декабря 2004 г № 904) В соот-
ветствии с Указом Президента от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2008. № 20.
Ст 2290) в Министерство здравоохранения и социального развития Российской
Федерации входят Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потре-
бителей и благополучия человека. Федеральная служба по надзору в сфере здра-
воохранения и социального развития. Федеральная служба по труду и занятости.
Федеральное медико-биологическое агентство.
14. Оргоны исполнительной влости РФ	301
организм человека особо опасных факторов физической и химиче-
ской природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспе-
чения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения,
социального страхования, условий и охраны труда, социального
партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безра-
ботицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы,
государственной! гражданской службы (за исключением вопросов
оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе соци-
альной защиты семьи, женщин и детей.
В то же время Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации осуществляет координацию и кон-
троль деятельности находящихся в его ведении Федеральной служ-
бы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека. Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития. Федеральной службы по труду и занято-
сти, Федерального агентства по здравоохранению и социальному
развитию, а также координацию деятельности Пенсионного фонда
Российской Федерации, Фонда социального страхования Россий-
ской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского
страхования,
Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации руководствуется в своей деятельности Консти-
туцией Российской Федерации, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации, международ-
ными договорами Российской Федерации, а также настоящим По-
ложением. Оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии
с другими федеральными органами исполнительной власти, орга-
нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, общественными объединения-
ми и иными организациями.
Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации осуществляет следующие полномочия:
•	вносит в Правительство Российской Федерации проекты фе-
деральных законов, нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федера-
ции и другие документы, по которым требуется решение
Правительства Российской Федерации, по вопросам, относя-
щимся к установленной сфере ведения Министерства и к
сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и
федеральных агентств, а также проект плана работы н про-
гнозные показатели деятельности Министерства;
302
V Исполнительной впость
•	на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации Министерство са-
мостоятельно принимает следующие нормативные правовые
акты:
-	положения о территориальных органах федеральных служб
и федеральных агентств, подведомственных Министерству;
-	квалификационные требования к работникам и номенкла-
тура специальностей в сфере, отнесенной к компетенции
Министерства;
меюдические рекомендации но вопросам, связанным с
прохождением обязательного психиатрического освиде-
тельствования работниками, осуществляющими отдельные
вилы деятельности, в том числе деятельность, связанную с
источниками повышенной опасности (с влиянием вредных
веществ и неблагоприятных производственных факторов),
а также работающими в условиях повышенной опасности;
порядок медицинского освидетельствования лица, в отно-
шении которого имеются достаточные основания полагать,
что оно больно наркоманией, находится в состоянии нарко-
тического опьянения либо потребило наркотическое средст-
во или психотропное вещество без назначения врача;
-	порядок выдачи разрешений для применения средств и ме-
тодов диагностики наркомании и лечения больных нарко-
манией;
порядок медицинского наблюдения и учета больных нар-
команией;
-	перечень медицинских противопоказаний для осуществле-
ния отдельных видов профессиональной деятельности и
деятельности, связанной с источниками повышенной
онасноши;
—	порядок организации медицинской помощи лицам, задер-
жанным, заключенным под стражу, отбывающим наказа-
ние в местах лишения свободы либо административный
арест;
перечень медицинских показаний для искусшвенного пре-
рывания беременности;
-	перечень медицинских показаний для медицинской стери-
лизации;
—	акты об оказании первичной медико-санитарной помощи;
14. Оргоны исполнительной влости РФ	303
—	порядок оказания скорой медицинской помощи;
—	порядок оказания медицинской помощи иностранным
гражданам, лицам без гражданства и беженцам;
—	виды, объем и стандарты качества специализированной
медицинской помощи, оказываемой в учреждениях госу-
дарственной или муниципальной системы здравоохране-
ния;
-	виды и объем медико-социальной помощи, предоставляе-
мой гражданам, страдающим социально значимыми забо-
леваниями;
-	виды и объем медико-социальной помощи, предоставляе-
мой гражданам, страдающим заболеваниями, представ-
ляющими опасность для окружающих;
—	порядок применения новых методов диагностики и лече-
ния, порядок проведения биомедицинского исследования;
-	положение о критериях и порядке определения момента
смерти человека, прекращения реанимационных меро-
приятий;
-	порядок проведения патолого-анатомических вскрытий;
-	порядок допуска студентов высших и средних медицин-
ских учебных заведений к участию в оказании медицин-
ской помощи гражданам;
-	порядок допуска лиц, не имеющих законченного высшего
медицинского или фармацевтического образования, к за-
нятию медицинской ити фармацевтической деятельностью
в должностях работников со средним медицинским обра-
зованием;
-	порядок деятельносш семейного врача;
—	порядок переподготовки, совершенствования профессио-
нальных знании медицинских и фармацевтических работ-
ников, получения ими квалификационных категории;
—	порядок проведения обязательных медицинских осмотров,
учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных
медицинских книжек;
-	перечень объектов трансплантации;
-	перечень учреждений здравоохранения, осуществляющих
забор, заготовку и трансплантацию органов и (или) тканей
человека, и правила их деятельности;
инструкцию о выдаче медицинского заключения о необхо-
димости трансплантации органов и (или) тканей человека;
-	процедуру констатации смерти мозга;
304
V Исполнительноя впость
—	номенклатуру организаций здравоохранения, осуществ-
ляющих заготовку, переработку, хранение донорской кро-
ви и се компонентов;
—	порядок медицинского обследования доноров;
-	порядок контроля крови, ее компонентов, препаратов из
донорской крови, консервирующих растворов, выпускае-
мых организациями службы крови;
—	порядок обмена донорской кровью, ее компонентами и
препаратами из донорской крови с иностранными меди-
цинскими организациями;
—	акты по вопросам, связанным с обращением лекарствен-
ных средств;
-	порядок фармацевтической деятельности;
-	предельно допустимое козичество наркотических средств,
психотропных веществ и их прекурсоров, содержащихся в
препаратах, в отношении которых могут исключаться не-
которые меры контроля;
-	перечни должностей медицинских и фармацевтических ра-
ботников. а также организаций и учреждений, которым
предоставлено право отпуска наркотических средств и
психотропных веществ физическим лицам;
—	порядок отпуска наркотических средств и психотропных
веществ физическим лицам;
максимальные сроки назначения конкретных наркотиче-
ских средств и нсихо1ронных bcihccib, внесенных в списки
II и III Перечня наркотических средств, психотропных
веществ и их прекурсоров, а также количество наркотиче-
ских средств или психотропных веществ, которое может
быть выписано в одном рецепте;
—	форму бланков рецептов, содержащих назначение нарко-
тических средств или психотропных веществ, порядок их
регистрации, учета, хранения, правил оформления;
—	порядок и условия использования наркотических средств и
психотропных веществ в медицинских цезях;
порядок создания специальных комиссий для осуществле-
ния контроля за оборотом наркотических средств и психо-
тропных веществ в аптечных организациях и учреждениях
здра воохра не ния;
-	перечень наркотических средств и психотропных веществ,
используемых в ветеринарии;
—	порядок применения лекарственных средств, дезинфекци-
онных средств, иммунобиологических препаратов, в том
14. Оргоны исполнительной влости РФ	305
числе используемых за рубежом, не разрешенных к приме-
нению, но находящихся на рассмотрении в установленном
порядке;
-	порядок отпуска гражданам медицинских иммунобиологи-
ческих препаратов, используемых для профилактики;
-	перечень инфекционных болезней, при угрозе возникно-
вения которых необходимо проведение профилактических
прививок по эпидемическим показаниям;
-	перечень медицинских противопоказаний к проведению
профилактических прививок;
—	порядок и сроки проведения профилактических прививок
по эпидемическим показаниям;
-	национальный календарь профилактических прививок;
—	акты об обеспечении государственных и муниципальных
организаций здравоохранения медицинскими иммунобио-
логическими препаратами шя проведения профилактиче-
ских прививок, включенных в национальный календарь
профилактических прививок, и профилактических приви-
вок по эпидемическим показаниям;
-	порядок регистрации профилактических прививок, пост-
вакцинальных осложнений, оформления отказа от профи-
лактических прививок, а также формы медицинских доку-
ментов и сертификата профилактических прививок;
-	Единый тарифно-квалификационный справочник работ и
профессий рабочих. Единый квалификационный справоч-
ник должностей руководителей, специалистов и служащих;
-	размеры тарифных ставок и разряды оплаты труда Единой
тарифной сетки для работников бюджетной сферы в зави-
симости от предъявляемых к работникам требований и
(или) отнесения работ по их сложности к квалификацион-
ным группам;
—	должностные оклады и другие условия оплаты труда для
отдельных категорий работников бюджетных организаций
применительно к условиям оплаты |руда, утвержденным
Правительством Российской Федерации;
-	разряды оплаты труда и квалификационные требования по
должностям отдельных категорий работников, занятых вы-
полнением аварийно-спасательных и других неотложных
работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
—	порядок ведения пенсионной документации;
—	порядок подтверждения периодов работы, дающей право
на досрочное назначение трудовой пенсии по старости;
306
V Исполнительной впость
—	порядок подсчета и подтверждения стажа государственной
службы для назначения пенсии за выслугу лет федераль-
ным государственным служащим и определения соответст-
вия должностей, периоды службы (работы) в которых
включаются в стаж государственной службы;
правила обращения за пенсией за выслугу лет федеральных
государственных служащих, ее назначения и выплаты;
—	правила выплаты трудовых пенсий и пенсий по государст-
венному пенсионному обеспечению:
-	правила обращения за трудовой пенсией и пенсией по го-
сударственному пенсионному обеспечению, назначения и
перерасчета размера пенсии, перехода с одного вида пен-
сии на другой;
-	акты об установлении тождества профессий, должностей и
организаций (структурных подразделений), работа в кото-
рых засчитывается в стаж для досрочного назначения тру-
довой пенсии по старости, тем же профессиям, должно-
стям и организациям (структурным подразделениям),
имевшим ранее иные наименования;
—	перечень документов, необходимых для установления тру-
довой пенсии, пенсии по государственному пенсионному
обеспечению, дополнительного ежемесячного материаль-
ного обеспечения;
-	разъяснения о порядке применения законодательства по
вопросам назначения (перерасчета), выплаты и организа-
ции доставки трудовых пенсий и пенсий по государствен-
ному пенсионному обеспечению, установления доплаты к
пенсии отдельным категориям граждан;
—	перечень документации и материалов, представляемых на
государственную экспертизу условий труда (в зависимости
от объекта экспертизы);
—	предельные нормы переноски и перемещения тяжестей ра-
ботниками в возрасте до 18 лет;
порядок обучения и проверки знания требований охраны
труда работников организаций, включая обучение и про-
верку знаний отдельных категорий застрахованных работ-
ников за счет Фонда социального страхования Российской
Федерации;
-	- положение об особенностях расследования несчастных
случаев па производстве в отдельных отраслях и организа-
циях, а также формы документов, необходимых для рас-
следования несчастных случаев па производстве;
14. Оргоны исполнительной влости РФ
307
—	правила бесплатной вьщачи лечебно-профилактического
питания;
—	межотраслевые правила и типовые инструкции по охране
труда;
—	типовые нормы труда;
-	нормы бесплатной выдачи витаминных препаратов;
-	нормы бесплатной выдачи работникам сертифицирован-
ных средств индивидуальной защиты;
-	нормы бесплатной выдачи работникам смывающих и обез-
вреживающих средств, порядок и условия их выдачи;
-	нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым
на работах с вредными условиями труда, молока или дру-
гих равноценных пищевых продуктов;
-	рационы лечебно-профилактического питания;
—	перечень вредных производственных факторов, при воз-
действии которых в профилактических целях рекомендует-
ся употребление молока или других равноценных пищевых
продуктов;
-	перечень предупредительных мер по сокращению произ-
водственного травматизма и профессиональных заболева-
ний работников, проведение которых частично финанси-
руется за счет страховых взносов на обязательное социаль-
ное страхование от несчастных случаев на производстве и
профссс ио на л ьн ых забол е ва н и й;
—	перечень производств, профессий и должностей, работа в
которых даст право на бесплатное получение лечебно-
профилактическою питания в связи с особо вредными ус-
ловиями труда;
-	критерии определения степени утраты профессиональной
трудоспособности в результате несчастных случаев на про-
изводстве и профессиональных заболеваний, форма про-
граммы реабилитации пострадавшего в результате несчаст-
ного случая на производстве и профессионального заболе-
вания;
—	методические рекомендации по разработке государствен-
ных нормативных требований охраны труда;
-	типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда;
—	порядок регистрации соглашений и коллективных дого-
воров;
308
V Исполнительной впость
—	порядок финансирования мероприятий по содействию за-
нятости населения и социальной поддержке безработных
граждан;
—	порядок исчисления среднего заработка для определения
размеров пособия по безработице и стипендии, выплачи-
ваемой |ражданам в период профессиональной подготов-
ки, переподготовки и повышения квалификации по на-
правлению органов службы занятости;
—	акты о территориях, которые отнесены к территориям с
напряженной ситуацией на рынке Труда;
порядок подготовки и рассмотрения предложений по оп-
ределению квоты на выдачу иностранным гражданам при-
глашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осу-
ществления трудовой деятельности;
-	акты о выдаче заключений о целесообразности привлече-
ния и использования иностранных работников;
-	перечни видов работ, профессий, должностей, на которых
могут быть заняты 1ражданс, проходящие альтернативную
гражданскую службу, а также организаций, в которых пре-
дусмотрено ее прохождение;
—	порядок выдачи удостоверений о праве на льготы бывшим
несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и друшх
мест принудительного содержания, созданных фашистами
и их союзниками в период Второй мировой войны;
-	порядок заключения, изменения и расторжения догово-
ров о стационарном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов и формы примерного договора о
стационарном обслуживании граждан пожилого возраста
и инвалидов;
-	примерный перечень и нормы выдачи специальной одеж-
ды, обуви и инвентаря социальным работникам государст-
венных и муниципальных учреждений социального обслу-
живания;
порядок диспансерного наблюдения и лечения несовер-
шеннолетних в детской и подростковой службах;
—	форму, порядок разработки и реализации индивидуальной
программы реабилитации инвалида;
—	перечни заболеваний, возникновение или обострение ко-
торых может быть связано с выполнением работ по ликви-
дации последствий аварий на Чернобыльской АЭС, на
территории производственного объединения «Маяк» и
сбросов радиоактивных отходов в реку Теча;
14. Оргоны исполнительной влости РФ	309
—	форму справки, подтверждающей факт установления инва-
лидности, выписки из акта освидетельствования гражда-
нина, признанного инвалидом, выдаваемых учреждениями
Государственной службы медико-социальной экспертизы;
—	форму примерного договора о стационарном обслужива-
нии, заключаемого между учреждениями социального об-
служивания, предоставляющими платные социальные ус-
луги, и гражданами пожилого возраста и инвалидами или
их законными представителями; нормативные правовые
акты по другим вопросам в установленной сфере деятель-
ности Министерства и подведомственных Министерству
федеральных служб и федеральных агентств, за исключе-
нием вопросов, правовое регулирование которых в соот-
ветствии с Конституцией Российской Федерации, феде-
ральными конституционными законами, федеральными
законами, актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации осуществляется ис-
ключительно федеральными конституционными законами,
федеральными законами, нормативными правовыми акта-
ми Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации;
•	проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го-
сударственные контракты на размещение заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Мини-
стерства, а также на проведение научно-исследовательских
работ для иных государственных нужд в установленной сфере
деятельности;
•	обобщает практику применения законодательства и проводит
анализ реализации государственной политики в установлен-
ной сфере деятельности;
•	осуществляет функции главного рас порядите тя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержа-
ние Министерства и реализацию возложенных на Министер-
ство функций;
•	организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граж-
дан, принятие по ним решений и направление ответов в ус-
тановленный законодательством Российской Федерации срок;
•	обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,
составляющих государственную тайну;
•	обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а
также контроль и координацию деятельности находящихся в
310
V Исполнительная впасть
его подсини федеральных служб и федеральных агентств по их
мобилизационной подготовке;
•	организует профессиональную подготовку работников Мини-
стерства, их переподготовку, повышение квалификации и
стажировку;
•	в установленном порядке взаимодействует с органами госу-
дарственной власти иностранных государств и международ-
ными организациями в установленной! сфере деятельности,
включая представление по поручению Правительства Россий-
ской Федерации интересов Российской Федерации во Все-
мирной организации здравоохранения, в Международной фе-
дерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца,
Международной организации труда, Международной ассо-
циации инспекций труда. Детском фонде ООН, Фонде ООН
в области народонаселения. Международной ассоциации со-
циального обеспечения, Европейском центре по политике и
исследованиям в области социального благосостояния, других
международных организациях (в ред. постановления Прави-
тельства РФ от 3I декабря 2004 г. № 904);
•	осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и
использованию архивных документов, образовавшихся в про-
цессе деятельности Министерства:
•	осуществляет иные функции в установленной сфере деятель-
ности, если такие функции предусмотрены федеральными за-
конами, нормативными правовыми актами Президента Рос-
сийской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации с целью реализации полномочий в установлен-
ной сфере деятельности имеет право:
•	запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компе-
тенции Министерства вопросам;
•	учреждать в установленном порядке знаки отличия в установ-
ленной сфере деятельности и награждать ими работников
Министерства и находящихся в ведении Министерства феде-
ральных служб и федеральных агентств, других лиц, осущест-
вляющих деятельность в установленной сфере;
•	привлекать в установленном порядке для проработки вопро-
сов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, науч-
ные и иные ор1анизации, ученых и специалистов;
14. Оргоны исполнительной влости РФ	311
•	создавать координационные и совещательные органы (сове-
ты, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомст-
венные, в установленной сфере деятельности;
•	учреждать в установленном порядке печатные средства массо-
вой информации для публикации нормативных правовых ак-
тов в установленной сфере деятельности, официальных объ-
явлений, размещения других материалов по вопросам, отне-
сенным к компетенции Министерства, подведомственных фе-
деральных служб и федеральных агентств
Но Министерство здравоохранения и социального развития
Российской Федерации, как, собственно, и другие министерства в
установленной сфере деятельности, не вправе осуществлять функ-
ции по контролю и надзору, а также функции по управлению госу-
дарственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами
Президента Российской Федерации или постановлениями Прави-
тельства Российской Федерации.
Министерство здравоохранения и социального развития Рос-
сийской Федерации возглавляет министр, назначаемый на долж-
ность и освобождаемый от должности Президентом Российской
Федерации по представлению Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации. Он несет персональную ответственность за
выполнение возложенных на Министерство здравоохранения и
социального развития Российской Федерации полномочий и реа-
лизацию государственной политики в установленной сфере дея-
тельности.
Как видно из характера и перечня задач и функций данного
Министерства, оно, по существу, выполняет полифункциональные
полномочия, является во многом полноотраслевым органом.
Теперь обратимся к межотраслевому управлению и дадим об-
щую характеристику федеральных органов межотраслевого управле-
ния в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г.
№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов испол-
нительной власти»1. К ним относятся:
1)	Министерство природных ресурсов и экологии Российской
Федерации;
2)	Министерство промышленности и торговли Российской Фе-
дерации с входящими в него федеральными агентствами;
3)	Министерство связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации с входящими в него федеральными агентствами;
' СЗ РФ. 2008. № 20. Ст 2290.
312
V Исполнительной впость
4)	Министерство финансов Российской Федерации с входящи-
ми в него федеральными службами и федеральным казначейством;
5)	Министерство экономического развития Российской Федера-
ции с входящими в него федеральной службой (таможенной) и фе-
деральными агентствами и др.
В особую группу мы выделяем федеральные надзоры. Эти орга-
ны являются чрезвычайно важными и авторитетными в сферах со-
циально-экономического и иных областях управления, исполни-
телю ю-распорядител ы гой деятел ы юсти.
Таким образом, если говорить об итоговом выводе — о месте,
роли и значении Правительства Российской Федерации в системе
органов государственной власти и в развитии одной из ведущих
ветвей этой власти — исполнительной, можно акцентировать вни-
мание на следующем. Основы правового статуса Правительства
Российской Федерации заложены в Конституции РФ1. Дальнейшее
развитие, углубление, конкретизацию статус Правительства РФ по-
лучил в Федеральном конституционном законе от 17 декабря
1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2. В соответствии
с этим Законом:
•	Правительство Российской Федерации — высший исполни-
тельный орган государственной власти Российской Федерации;
•	Правительство Российской Федерации осуществляет испол-
нительную власть Российской Федерации;
•	Правительство Российской Федерации является коллегиаль-
ным органом, возглавляющим единую систему исполнитель-
ной власти в Российской Федерации;
•	правовая основа деятельности Правительства Российской Фе-
дерации осуществляется на основе Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов и нормативных указов Президента Россий-
ской Федерации.
Основные принципы деятельности Правительства Российской
Федерации. В своей деятельности оно руководствуется принци-
пами верховенства Конституции Российской Федерации, феде-
ральных конституционных законов и федеральных законов.
1 Консштуция Росси некой Федерации. Принята всенародным юлосованисм
12 декабря 1993 г. // СЗ РФ 1994. № 1. Ст. I; с послед, изм. и попр. СЗ РФ.
2009. № 4. Ст 445.
- Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Пра-
вительстве Россниской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712: с послед,
изм. и доп. СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 458.
14. Органы исполнительной влости РФ	313
принципами народовластия, федерализма, разделения властей,
ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод челове-
ка и гражданина.
Какова же деятельность Правительства Российской Федерации
по организации исполнения законов и иных правовых актов?
В пределах своих полномочий оно организует исполнение Консти-
туции Российской Федерации, федеральных конституционных за-
конов, федеральных законов, указов Президента Российской Феде-
рации, международных договоров Российской Федерации, осущест-
вляет систематический контроль за их исполнением федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной вла-
сти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устране-
нию нарушений законодательства Российской Федерации.
Состав Правительства Российской Федерации. Оно состоит из
членов Правительства Российской Федерации, Председателя Пра-
вительства Российской Федерации, заместителей Председателя
Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается
Президентом Российской Федерации в порядке, установленном
Конституцией Российской Федерации. Он же и освобождается от
должности Президентом Российской Федерации:
•	по заявлению Председателя Правительства Российской Феде-
рации об отставке;
•	в случае невозможности исполнения Председателем Прави-
тельства Российской Федерации своих полномочий.
Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации
и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении
от должности Председателя Правительства Российской Федерации
в день принятия решения. Освобождение от должности Председа-
теля Правительства Российской Федерации одновременно влечет
отставку Правительства Российской Федерации.
В случае временною отсутствия Председателя Правительства
Российской Федерации его обязанности исполняет один из замести-
телей Председателя Правительства Российской Федерации в соответ-
ствии с письменно оформленным распределением обязанностей.
В случае освобождения от должности Председателя Правитель-
ства Российской Федерации Президент Российской Федерации
вправе до назначения нового Председателя Правительства Россий-
ской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя
Правительства Российской Федерации одному из заместителей
Председателя Правительства Российской Федерации на срок до
двух месяцев.
314	V Исполнительная впасть
Заместители Председателя Правительства Российской Федера-
ции и федеральные министры назначаются на должность и освобо-
ждаются от должности Президентом Российской Федерации по
предложению Председателя Правительства Российской Федерации.
Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и
федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.
Сведения о доходах и об имуществе членов Правительства
Российской Федерации являются новой новеллой в нашем зако-
нодательстве. Председатель Правительства Российской Федера-
ции, заместители Председателя Правительства Российской Феде-
рации и федеральные министры обязаны при назначении на
должность, а впоследствии ежегодно, не позднее I апреля года,
следующего за отчетным финансовым годом, представлять в нало-
говые органы Российской Федерации сведения о полученных и
являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бума-
гах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе,
принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы
Российской Федерации направляют эти сведения Президенту Рос-
сийской Федерации и в Федеральное Собрание. Такие сведения
могут быть опубликованы.
Интерес представляют ограничения, связанные с пребыванием в
составе Правительства Российской Федерации. Члены Правительства
Российской Федерации не вправе:
•	быть членами Совета Федерации, депутатами Государствен-
ной Думы, депутатами законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации и депутатами выборных органов местного самоуправ-
ления:
•	занимать другие должности в органах государственной власти
и органах местного самоуправления (в ред. Федерального
конституционного закона от 3 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ). Од-
нако в этом плане сделано исключение в соответствии с Ука-
зом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении
изменений в перечень федеральных округов, утвержденный
Указом Президента Российской Федерации от I3 мая 2000 г.
№ 849. и в Указ Президента Российской Федерации от I2 мая
2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти"»1 было разрешено такое со-
вместительство Представителю Президента РФ во вновь соз-
' СЗ РФ. 2010. № 4. Ст. 369.
14. Органы исполнительной влости РФ	315
данном Северо-Кавказском федеральном округе, который
стал и заместителем Председателя Правительства Российской
Федерации, что нашло закрепление в Федеральном конститу-
ционном законе от I7 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Прави-
тельстве Российской Федерации»1;
•	заниматься предпринимательской деятельностью лично или
через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении
хозяйствующим субъектом независимо от его организацион-
но-правовой формы. Члены Правительства Российской Феде-
рации обязаны передавать в доверительное управление пол
гарантию государства на время своего пребывания в составе
Правительства Российской Федерации находящиеся в их соб-
ственности доли (пакеты акций) в уставном капитале ком-
мерческих организаций в порядке, установленном федераль-
ным законом;
•	заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме пре-
подавательской, научной и иной творческой деятельности;
•	быть поверенными или представителями по делам третьих
лиц в органах государственной власти;
•	использовать в неслужебных целях информацию, средства ма-
териально-технического, финансового и информационного
обеспечения, предназначенные только для служебной дея-
тельности;
•	получать гонорары за публикации и выступления в качестве
члена Правительства Российской Федерации;
•	получать в связи с осуществлением своих полномочий от фи-
зических и юридических лиц не предусмотренные федераль-
ным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное
вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и
отдыха;
•	принимать без разрешения Президента Российской Федера-
ции почетные и специальные звания, награды и иные знаки
отличия иностранных государств:
•	выезжать в служебные командировки за пределы Российской
Федерации за счет физических и юридических лиц, за ис-
ключением служебных командировок, осуществляемых в со-
ответствии с законодательством Российской Федерации, ме-
ждународны ini договорами Российской Федерации или на
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2010. № 5 Ст. 458.
316	V Исполнительной впость
взаимной основе по договоренности федеральных органов
государственной власти с государственными органами ино-
странных государств, международными и иностранными ор-
ганизациями.
Теперь рассмотрим общие вопросы руководства федеральными
министерствами и иными федеральными органами исполнительной
власти. Правительство Российской Федерации руководит работой
федеральных министерств и иных федеральных органов исполни-
тельной власти и контролирует их деятельность. Федеральные ми-
нистерства и иные федеральные органы исполнительной власти
подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны
перед ним за выполнение порученных задач. Правительство Рос-
сийской Федерации для осуществления своих полномочий может
создавать свои территориальные органы и назначать соответствую-
щих должностных лиц.
Правительство Российской Федерации распределяет функции
между федеральными органами исполнительной власти, утверждает
положения о федеральных министерствах и об иных федеральных
opianax исполнительной власти, устанавливает предельную числен-
ность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержа-
ние этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти
цели в федеральном бюджете (в ред. Федерального конституцион-
ною закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФК.З).
Правительство Российской Федерации устанавливает порядок
создания и деятельности территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнова-
ний на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотрен-
ных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство Российской Федерации назначает на должность
и освобождает от должности заместителей федеральных минист-
ров, руководителей федеральных органов исполнительной власти,
находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и
их заместителей, руководителей федеральных органов исполни-
тельной власти, находящихся в ведении федеральных мини-
стерств, по представлению федеральных министров, руководите-
лей органов и организаций при Правительстве Российской Феде-
рации (часть шестая, в ред. Федерального конституционного зако-
на от I9 июня 2004 г. № 4-ФКЗ).
Правительство Российской федерации вправе отменять акты
федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать
действие этих актов.
14. Оргоны исполнительной влости РФ	317
Правительство Российской Федерации вправе учреждать орга-
низации, образовывать координационные, совещательные органы, а
также органы при Правительстве Российской Федерации.
Особенности руководства федеральными министерствами и
иными федеральными органами исполнительной власти по вопро-
сам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, феде-
ральными конституционными законами и федеральными закона-
ми к полномочиям Президента Российской Федерации, уста-
навливаются ст. 32 настоящего Федерального конституционного
закона (в ред. Федерального конституционного закона от 3I де-
кабря I997 г. № З-ФКЗ).
Правительство Российской Федерации в случае изменения в ус-
тановленном порядке системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесе-
нии соответствующих изменений в федеральные законы может пе-
рераспределять установленные федеральными законами функции
федеральных органов исполнительной власти, за исключением
функций федеральных органов исполнительной власти, деятельно-
стью которых в соответствии с ч. I ст. 32 настоящего Федерального
конституционного закона руководит Президент Российской Феде-
рации (часть десятая введена Федеральным конституционным зако-
ном от I9 июня 2004 г. № 4-ФКЗ).
Теперь обратимся к общим полномочиям Правительства Рос-
сийской Федерации. Оно в пределах своих полномочий:
•	организует реализацию внутренней и внешней политики Рос-
сийской Федерации;
•	осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
•	обеспечивает единство системы исполнительной власти в
Российской Федерации, направляет и контролирует деятель-
ность ее органов;
•	формирует федеральные целевые программы и обеспечивает
их реализацию;
•	реализует предоставленное ему право законодательной ини-
циативы.
Правительство Российской Федерации по соглашению с орга-
нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
может передавать им осуществление части своих полномочий, если
это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоя-
щему Федеральному конституционному закону и федеральным за-
конам. Оно также осуществляет полномочия, переданные ему орга-
318	V Исполнительная впасть
нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на
основании соответствующих соглашений.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере эконо-
мики. Правительство Российской Федерации:
•	осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Фе-
дерации, федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами, нормативными указами Президента Рос-
сийской Федерации регулирование экономических процессов
•	(в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря
I997 г. № З-ФКЗ);
•	обеспечивает единство экономического пространства и сво-
боду экономической деятельности, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств;
•	прогнозирует социально-экономическое развитие Российской
Федерации, разрабатывает и осуществляет программы разви-
тия приоритетных отраслей экономики;
•	вырабатывает государственную структурную и инвестицион-
ную политику и принимает меры по ее реализации;
•	осуществляет управление федеральной собственностью;
•	разрабатывает и реализует государственную политику в сфере
международного экономического, финансового, инвестици-
онного сотрудничества;
•	осуществляет общее руководство таможенным делом;
•	принимает меры по защите интересов отечественных произ-
водителей товаров, исполнителей работ и услуг;
•	формирует мобилизационный план экономики Российской
Федерации, обеспечивает функционирование оборонного про-
изводства Российской Федерации.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюд-
жетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Правительст-
во Российской Федерации:
•	обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и
денежной политики;
•	разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
•	представляет Государственной Думе отчет об исполнении фе-
дерального бюджета;
•	разрабатывает и реализует налоговую политику;
•	обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
•	принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг
(в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря
1997 г. № З-ФКЗ);
14. Органы исполнительной влости РФ
319
•	осуществляет управление государственным внутренним и
внешним долгом Российской Федерации;
•	осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Фе-
дерации. федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами, нормативными указами Президента Рос-
сийской Федерации валютное регулирование и валютный
контроль (в ред. Федерального конституционного закона от
31 декабря I997 г. № З-ФКЗ);
•	руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях
Российской Федерации с иностранными государствами;
•	разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой
политики цен.
Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной
сфере. Правительство Российской Федерации:
•	обеспечивает проведение единой государственной социальной
политики, реализацию конституционных прав граждан в об-
ласти социального обеспечения, способствует развитию соци-
ального обеспечения и благотворительности;
•	принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
•	разрабатывает программы сокращения и ликвидации безрабо-
тицы и обеспечивает реализацию этих программ;
•	обеспечивает проведение единой государственной миграци-
онной политики;
•	принимает меры по реализации прав граждан на охрану здо-
ровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического бла-
гополучия;
•	содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства
и детства, принимает меры по реализации молодежной поли-
тики:
•	взаимодействует с общественными объединениями и религи-
озными организациями:
•	разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической
культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной
сферы.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере науки,
культуры, образования. Правительство Российской Федерации:
•	разрабатывает и осуществляет меры государственной под-
держки развития науки;
•	обеспечивает государственную поддержку фундаментальной
науки, имеющих общегосударственное значение приоритет-
ных направлений прикладной науки;
320	V Исполнительная впасть
•	обеспечивает проведение единой государственной политики в
области образования, определяет основные направления раз-
вития и совершенствования общего и профессионального об-
разования, развивает систему бесплатного образования;
•	обеспечивает государственную поддержку культуры и сохра-
нение как культурного наследия общегосударственного зна-
чения, так и культурного наследия народов Российской Фе-
дерации.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере приро-
допользования и охраны окружающей среды. Правительство Россий-
ской Федерации:
•	обеспечивает проведение единой государственной политики в
области охраны окружающей среды и обеспечения экологиче-
ской безопасности;
•	принимает меры по реализации прав граждан на благоприят-
ную окружающую среду, по обеспечению экологического бла-
гополучия;
•	организует деятельность по охране и рациональному исполь-
зованию природных ресурсов, регулированию природополь-
зования и развитию минерально-сырьевой базы Российской
Федерации;
•	координирует деятельность по предотвращению стихийных
бедствий, аварии и катастроф, уменьшению их опасности и
ликвидации их последствий.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспе-
чения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.
Правительство Российской Федерации:
•	участвует в разработке и реализации государственной полити-
ки в области обеспечения безопасности личности, общества и
государства;
•	осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво-
бод граждан, по охране собственности и общественного по-
рядка, по борьбе с преступностью и другими общественно
опасными явлениями;
•	разрабатываеI и реализуе! меры по укреплению кадров, раз-
витию и укреплению материально-технической базы правоох-
ранительных органов;
•	осуществляет меры по обеспечению деятельности органов су-
дебной власти.
Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению
обороны и государственной безопасности Российской Федерации. Пра-
вительство Российской Федерации:
14, Оргоны исполнительной влости РФ	321
•	осуществляет необходимые .меры по обеспечению обороны и
государственной безопасности Российской Федерации;
•	организует оснащение вооружением и военной техникой,
обеспечение материальными средствами, ресурсами и услуга-
ми Вооруженных Сил Российской Федерации, друшх войск и
воинских формирований Российской Федерации;
•	обеспечивает выполнение государственных целевых программ
и планов развития вооружения, а также программ подготовки
граждан по военно-учетным специальностям;
•	обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и
иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными за-
конами к обороне или обеспечению государственной безо-
пасности Российской Федерации;
•	принимает меры по охране Государственной границы Рос-
сийской Федерации; руководит гражданской обороной.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внеш-
ней политики и международных отношений. Правительство Россий-
ской Федерации
•	осуществляет меры по обеспечению реализации внешней по-
литики Российской Федерации (в ред. Федерального консти-
туционного закона от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ);
•	обеспечивает представительство Российской Федерации в
иностранных государствах и международных организациях;
•	в пределах своих полномочий заключает международные до-
говоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение
обязательств Российской Федерации по международным до-
говорам, а также наблюдает за выполнением другими участ-
никами указанных договоров их обязательств;
•	отстаивает геополитические интересы Российской Федера-
ции, зашишао граждан Российской Федерации за пределами
ее территории;
•	осуществляет регулирование и государственный контроль в
сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере междуна-
родного научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительство Российской Федерации на основании и во ис-
полнение Конституции Российской Федерации, федеральных кон-
ституционных законов, федеральных законов, нормативных указов
Президента Российской Федерации издает постановления и распо-
ряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие норматив-
ный характер, издаются в форме постановлений Правительства
Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим
322
V Исполнительной впость
вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме
распоряжений Правительства Российской Федерации (в ред Феде-
рального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ).
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации
устанавливается Правительством Российской Федерации в соответ-
ствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными кон-
ституционными законами, федеральными законами, нормативными
указами Президента Российской Федерации (часть 3 введена Феде-
ральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ).
Постановления и распоряжения Правительства Российской Фе-
дерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. Они
подписываются Председателем Правительства Российской Федера-
ции. Датой официального опубликования постановления или рас-
поряжения Правительства Российской Федерации считается дата
первой публикации его текста в одном из официальных изданий
Российской Федерации.
Постановления Правительства Российской Федерации, за ис-
ключением постановлений, содержащих сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения конфиденциального характе-
ра, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со
дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их
обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства
массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства Российской Федерации, затраш-
ваюшие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства Российской Федерации всту-
пают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями
Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной поря-
док их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской
Федерации вступают в силу со дня их подписания. Акты Прави-
тельства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Важным моментом организации и деятельности Правительства
РФ являются заседания Правительства РФ. Особое место занимает
и шрает важную роль Президиум Правительства РФ. Для решения
оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по
предложению Председателя Правительства Российской Федерации
может образовать Президиум Правительства Российской Федера-
ции. Заседания Президиума Правительства Российской Федерации
проводятся по мере необходимости.
Решения Президиума Правительства Российской Федерации
принимаются большинством голосов от общего числа членов Пре-
14. Оргоны исполнительной влости РФ	323
зидиума Правительства Российской Федерации и не должны про-
тиворечить актам, принятым на заседаниях Правительства Рос-
сийской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе
отменить любое решение Президиума Правительства Российской
Федерации.
Важным моментом функционирования исполнительной власти
выступают взаимоотношения Правительства Российской Федера-
ции с Президентом Российской Федерации При этом следует
подчеркнуть, что обеспечение согласованного функционирования
и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других
органов государственной власти является залогом его успешной
работы. В первую очередь мы рассматриваем взаимоотношения
Правительства Российской Федерации с Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации в соошоствии с Конститу-
цией Российской Федерации и Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации»1 обеспечивает
соласованное функционирование и взаимодействие Правительства
Российской Федерации и других органов государственной власти.
Президен! имее> право председательствовав на заседаниях
Правительства и па заседаниях Президиума Правительства Россий-
ской Федерации Он также имеет право председательствовать на
заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях
Президиума Правительства Российской Федерации.
Особенное!и руководств некоторыми федеральными орпшами
исполнительной власти (в ред Федерального конституционного
закона от 19 июня 2004 г № 4-ФКЗ). Президент Российской Феде-
рации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, фе-
деральными конституционными законами, федеральными законами
руководит деятельностью федеральных ор>анов исполнительной
власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних
дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных
ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвер-
ждает по представлению Председателя Правительства Российской
Федерации положения о них и назначает руководителей и замести-
телей руководителей этих органов, а также осуществляет иные пол-
номочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Си-
лами Российской Федерации и Председатель Совета безопасности
Российской Федерации.
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712: с послед изм и доп СЗ РФ. 2010. № 5 Ст 458.
324	V Исполнительная впасть
Президент Российской Федерации руководит непосредственно
и через федеральных министров деятельностью федеральных орга-
нов исполнительной! власти, которые непосредственно подчинены
ему и находятся в ведении соответствующих федеральных мини-
стерств.
Президент Российской Федерации распределяет функции между
этими федеральными органами исполнительной власти. В случае
изменения в установленном порядке системы и структуры феде-
ральных органов исполнительной власти до принятия федеральных
законов о внесении соответствующих изменений в федеральные
законы он может перераспределять установленные федеральными
законами функции федеральных органов исполнительной власти,
деятельностью которых он руководит.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Кон-
ституцией Российской Федерации, федеральными консттуцион-
ными законами, федеральными законами, указами и распоряже-
ниями Президента Российской Федерации координирует деятель-
ность указанных федеральных органов исполнительной власти.
Президент Российской Федерации имеет право отмены актов
Правительова Российской Федерации. Пооановления и распоря-
жения Правительства Российской Федерации в случае их противо-
речия Конституции Российской Федерации, федеральным консти-
туционным законам, федеральным законам и указам Президента
Российской Федерации могут быть отменены Президентом Россий-
ской Федерации.
Как известно. Председатель Правительства Российской Федера-
ции может временно исполнять обязанности Президента Россий-
ской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией Рос-
сийской Федерации, именно Председатель Правительства Россий-
ской Федерации временно исполняет обязанности Президента Рос-
сийской Федерации. Именно такая ситуация сложилась в конце
1999 г., когда досрочно прекратил исполнение полномочий первый
Президент России Б.Н. Ельцин, и до выборов, а затем инаугурации
их исполнял Председатель Правительства В.В. Путин. Опыт пока-
зал надежность этого механизма, поскольку в данный трудный мо-
мент удалось избежать кризиса в обществе в связи с прекращением
исполнения полномочий первым Президентом России.
В Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе
«О Правительстве Российской Федерации» нормами прямого дейст-
вия регламентирована оютавка Правительова Российской Федера-
14. Оргоны исполнительной влости РФ	325
ции и сложение Правительством Российской Федерации своих пол-
номочий.
Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия
перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Ре-
шение о сложении Правительством Российской Федерации своих
полномочий оформляется распоряжением Правительства Россий-
ской Федерации в день вступления в должность Президента Рос-
сийской Федерации.
Правительство Российской Федерации может подать в огшавку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации вправе принять решение об
отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в
предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях
выражения Государственной Думой недоверия Правительству Рос-
сийской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии
Правительству Российской Федерации.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство
Российской Федерации по поручению Президента Российской Фе-
дерации продолжает действовать до сформирования нового Прави-
тельства Российской Федерации.
Таким образом, основываясь на нормативном материале, в первую
очередь на Конституции России, Федеральном конституционном
законе «О Правительстве Российской Федерации», Указах Прези-
дента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от
20 мая 2004 г. № 649 и последующими изменениями в 2005,
2006 гг. «Структура федеральных органов исполнительной вла-
сти»1). на Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной вла-
сти»1 2, других нормативных правовых актах и документах, подчер-
киваем: речь идет о принципиального характера, концептуальном
реформировании системы и структуры федеральных органов ис-
полнительной власти.
В данном анализе была частично синтезирована гамма проблем
и вопросов, вытекающих или содержащихся в названных норма-
тивных правовых актах. Они знаменуют процесс активизации ад-
1 Указ Президент РФ ог 9 марта 2004 i. 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004 № 11 Ст. 945 (с изм
от 20 мая 2004 г , 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г. 27 марта 2006 г)
2 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; с послед изм и доп СЗ РФ. 2010. № 4 Ст 369.
326	V Исполнительной впость
мипистративпой реформы, прежде всего в такой сфере, как в целом
исполнительная власть; органы исполнительной власти: появление
новых органов, структур и институций: реформу федеральных ми-
нистерств; создание таких новых разновидностей федеральных ор-
ганов исполнительной власти, как федеральные службы и феде-
ральные агентства и значительное сокращение числа федеральных
министерств за счет их модернизации, укрупнения, создания по
существу супср(гипер)министерств, например, Министерства эко-
номического развития и торговли и др.
В заключение сформулируем общий итоговый вывод по содер-
жанию этой существеннейшей части проблемы: приведенные мне-
ния, взгляды, суждения, определения, характеристики, а также пра-
вовые материалы (некоторые положения об исполнительных орга-
нах) являются в своей совокупности заметным дополнением, «при-
ращением» знаний, представлений в сфере формирования концеп-
ции, основ теории органов государственной власти России, позво-
ляют взглянуть на теоретические аспекты статуса органов государ-
ственной власти с позиций концепции и особенностей характера
исполнительной власти, органов этой власти.
Раздел VI
Судебная власть и органы
судебной власти
Глава 15. Судебная власть в системе разделения
властей
Глава 16. Судебная система в Российской Федерации
Глава 17. Конституционный Суд Российской Федера-
ции и конституционное правосудие
Глава 18. Верховный Суд Российской Федерации
Глава 19. Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации
Глава 20. Прокуратура
Глава 15
Судебная власть
в системе разделения властей
Существенной особенностью данной проблемы является, во-пер-
вых, своеобразие, уникальность и сложность проблемы, требую-
щих взгляда специалистов-профессионалов Поэтому сразу ориен-
тируем читателя на фундаментальную монографию «Судебная
власть» под редакцией И.Л. Петрухина1. Это рассмотрение двух
ведущих аспектов:
а)	судебная власть;
б)	органы судебной власти.
В-третьих, это целостная, единая и монолитная (слитная) харак-
теристика проблемы.
Посмотрим на некоторые позиции авторского коллектива,
представленные в упомянутой монографии. Книга интересная и
содержательная, является серьезным подспорьем в формирова-
нии основ теории органов государственной власти. В первую
очередь, выделяем единый общий и целостный подход к пробле-
ме: судебная власть; органы судебной власти.
Полагаем возможным в учебных целях дать общее определение
судебной власти: это — одна из ветвей государственной власти,
представляющая собой властную деятельность соответствующих
(разновидных судебных) ор>анов по осуществлению правосудия по-
средством конституционного, гражданского, административного и
уголовного судопроизводства.
Представляем также уместным в учебных целях дать характери-
щику и общей теории судебной власш, с учею.м известных нарабо-
ток исследователей по данной проблеме, которые нашли отражение
и в обозначенной выше монографии3, а также в работах других ав- 1 2
1 Судебная власть / Под ред. ИЛ. Петрухина. М.: ООО «ТК Везби», 2003.
2 Там же С 13—72.
15 Судебная власть в системе разделения властей
329
торов1, в том числе и в фундаментальном шеститомном издании
О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева. Г.Ю. Семигина «Судебная власть в
России: история, документы»1 2.
Теоретическое исследование судебной власти, включая вопрос о
ее наличии или отсутствии, затрудняется необходимостью избежать
отождествления этой ветви власти с судебной системой.
Дело в том, чю на эмпирическом уровне в государственно-
организованном обществе судебная власть предстает в виде си-
стемы органов (должностных лиц), разрешающих юридически
значимые споры (т.е. те споры, которые могут быть разрешены
на основе государственно-признаваемых правил) и официально
санкционирующих возможность применения государственного
насилия.
Как известно, одной из основных идей Ж.-Ж. Руссо было по-
ложение о народе как единственном источнике государственной
власти и о неделимости его суверенитета. В противоположность
этому Ш. Монтескье видел в разделении суверенитета необходимое
условие политической свободы. Известный конституциалист конца
XIX в. — начала XX в. М.М. Ковалевский подчеркивал, что «теория
разделения властей, как понимал ее Ш. Монтескье, сводится на
деле к разделению суверенитета. В этом и состоит ее глубокое от-
личие от учений средневековых публицистов об ограниченной со-
словиями монархии. Фома Аквинат и позднее Фортескью и Воден
высказывались в пользу ограничения самодержавия сословными
камерами, будут ли ими имперский сейм, парламент или генераль-
ные штаты и верховные палаты, но они не требовали раздела суве-
ренитета»3.
1 Судебная власть: надежды и реальность М.. 1993; Судебные системы западных
юсударств. М.. 1992; Судебная практика в советской правовой системе / Под ред.
С И Братуся М Юридическая литература. 1975: Судебная власть в России Роль
судебной практики / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.. ГУ—ВШЭ. 2002, Лебе-
дев В М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М.:
Рос. Акад, правосудия. 2000. Лебедев В М. Судебная власть в современной России,
проблемы становления и развития. СПб.: Санкт-Петербургский гос. ун-т. 2001,
Судебная практика в российской правовой системе. СПб.: Санкт-Петербургский
гос ун-т. Юридический факультет, 2003 и др.
2 Кутафин О Е., Лебедев В. М. Семигин Г Ю Судебная власть в России история,
документы В 6 т / Нау1! консультант проекта Е.А Скрипилев М : Мысль 2003
3 Коваквекий М Предисловие к кн Мантескье Ш. О духе законов. СПб Изд-
во Л Ф. Пантелеева, 1990. С. LVI
330
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Следует отметить при этом, что М.М. Ковалевский, как и мно-
гие другие его предшественники и современники, достаточно скеп-
тически относился как к самой идее разделения суверенитета, так и
к вытекающему из нее принципу разделения властей. «Нигде, —
писал М.М. Ковалевский, — этот принцип нс одержал такой побе-
ды и нс показал в большей степени практических неудобств, свя-
занных со строгим его проведением в законе, как в Соединенных
Штатах, где назначаемое президентом министерство не имеет дос-
тупа в палаты Конгресса и последний вынужден поручить фактиче-
ское руководство отдельными сторонами внутренней и внешней!
политики избираемым из своей среды комитетам. Опыт Америки
показывает, что опасение, высказанное некоторыми критиками
Ш. Монтескье, далеко не так беспочвенно, как думают односто-
ронние приверженцы дорогого Духу законов принципа. Строгое
обособление властей в действительности может иметь последствием
их изолирование: оно в состоянии помешать правильному ходу по-
литической машины»1.
Переход от декларируемого всевластия Советов как вырази-
телей воли определенного класса или классов к закрепленному
в Конституции принципу разделения властей не мог нс сопро-
вождаться стремлением многих юристов-теоретиков каким-либо
образом соединить несоединимое. Это стремление, на наш
взгляд, выражается, во-первых, в «наращивании» ветвей власти
и тем самым в отождествлении их с конкретными функциями
государственных органов, а во-вторых, в особом акцентирова-
нии проблемы взаимодействия властей, объединенных общей
целью.
Применительно к первому, из отмеченных моментов можно со-
слаться на позицию В.Е. Чиркина, по мнению которого «с течени-
ем времени концепция разделения властей стала подвергаться мо-
дификациям», в силу чего «создатели некоторых конституций стали
полагать, что выделение трех ветвей власти не полностью отражает
существующие реалии»1 2.
Автор полагает, что в настоящее время теория разделения
властен получила еще одно новое дополнение: тезис о необходи-
мости взаимодействия ветвей власти. Теоретически это трсбова-
1 Там же. С. LXTX.
2 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зеркало.
1998. С. 246
15. Судебная власть в системе разделения властей	331
нис вытекает из необходимости общего направления государст-
венной политики, единого содержания ее принципов. Невоз-
можно представить такую деятельность государства нормальной,
когда его органы выступают с совершенно различных принципи-
альных позиций».
Удачным законодательным воплощением «обновленного» со-
держания принципа разделения властей В.Е. Чиркин считает кон-
ституции Казахстана, Азербайджана, Молдовы и Белоруссии, кото-
рые в топ или иной форме закрепляют принцип взаимодействия
законодательной, исполнительной и судебной властей. С его точки
зрения, единство «органически вытекает из самой природы государ-
ственной власти, которая не может быть ни социально, ни юриди-
чески разделена на разные куски»1.
Интересны и суждения автора о следующем. Что отличает само-
стоятельный род (ветвь) власти от системы государственных орга-
нов, осуществляющих определенную функцию и имеющих само-
стоятельную сферу деятельности?
Во-первых, идеологической, теоретической и юридической пред-
посылкой осуществления судебной власти должно быть признание
необходимости такого государственного устройства, которое своди-
ло бы к минимуму опасность тирании и произвола. Упрощенным
идеалом подобного устройства власти считалось такое, при котором
легитимный законодатель, отражая волю большинства народа, при-
нимает законы, исполнительная власть точно и неуклонно прово-
дит их в жизнь, а суды разрешают конфликты, строго следуя пред-
писаниям законодателя. Антитезой тирании является свобода.
Ш. Монтескье считал свободой «право делать все, что дозволено
законами, и если бы гражданин мог делать то, что этими законами
запрещается, то у него не было бы свободы, так как то же самое
могли бы делать и прочие граждане»1 2.
Во-вторых, появление нового качества у судебной системы,
т.е. ее трансформация в судебную власть предполагает наличие
условий относительно автономного ее функционирования. Это
означает, что реализация обеспечивающих функций (материаль-
но-технической, кадровой, информационно-аналитической и
т.п.) должна осуществляться под руководством высших органов
1 Там же. С. 257. 259
2 Монтескье UJ. Указ. соч. С. 154.
332
VI. Судебная власть и органы судебной власти
судебной власти и не зависеть от произвольных решений других
властей1.
Можно сколько угодно провозглашать независимость судей и
подчинение их только закону, но если создание необходимых усло-
вий для функционирования судебной системы будет зависеть от
усмотрения того или иного ортна исполнительной власти, то само-
стоятельность судебной власти окажется фиктивной.
Разумеется, речь идет об относительной автономии реализации
судебной властью обеспечивающих функций.
В-третьих, «автономность» судебной власти, разумеется, может
быть только относительной, поскольку она не существует изолиро-
ванно от других властей: круг конфликтов, разрешаемых судом,
очерчивается законом (т.е. решениями законодательной власти),
реализация общеобязательной силы судебных решений требует в
значительном числе случаев определенных действий органов ис-
полнительной власти.
Это обстоятельство побуждает искать критерий, отличающий
сущность судебной власти от простого функционирования судебной
системы. Вопрос о возможностях судебной власти ограничивать
произвол законодателя потребовал не только теоретических изы-
сканий, но и институционально-юридической основы. Такую осно-
ву составляют два компонента.
Во-первых, это ратификация государствами международных ак-
тов, закрепляющих обязательный минимум прав и свобод лично-
сти, что ставит эти акты на вершину иерархии источников права.
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет норму, по которой:
«Общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются со-
ставной частью ее правовой системы. Если международным дого-
вором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международ-
ного договора».
При этом само содержание международного договора должно
отвечать одному обязательному требованию — не влечь ограниче-
ния прав и свобод человека и гражданина и не противоречить ос-
новам Конституционного строя Российской Федерации (ст 79
1 У любой социально» системы-оршнизации помимо се основной (внешне»)
функции, ради реализации которой существует чанная система, имеются енге и
обеспечивающие (внутренние) функции, которые позволяют системе реально
достигать поставленной цели.
15. Судебная власть в системе разделения властей
333
Конституции РФ). В компетенцию Конституционного Суда РФ нс
входит проверка соответствия Конституции ратифицированных ме-
ждународных договоров, он облечен лишь правом разрешать дела о
соответствии Конституции РФ «не вступивших в силу .международ-
ных договоров Российской Федерации» (п. «г» ч. 2 ст. 125 Консти-
туции РФ). Это обстоятельство в известном смысле превращает
общепризнанные принципы и нормы международных актов после
их официального признания в материальное воплощение права как
масштаба прав и свобод личности, т.е. «территории свободы», куда
не вправе втор! аться государство.
Во-впюрых, это появление у судов новой (не известной
Ш. Монтескье и его современникам) функции конституционного
контроля, в силу которой судебная власть обрела право фактиче-
ски аннулировать действие законов и иных нормативных актов в
силу' их противоречия конституции. Как отмечал Р.З. Лившиц,
предоставление судам права признавать недействительными и
отменять нормы органов власти и управления кардинально меня-
ет роль суда. Он перестал быть органом разрешения индивиду-
альных споров, его компетенция распространяется на нормо-
творчество. При этом авторитет суда в определенном смысле
поднимается выше авторитета другого властного органа, по-
скольку суд может отменить решение этого органа, а тот не мо-
жет отменить решение суда1.
Таким образом, авторы данного учебника считают, что судеб-
ная система становится судебной властью тогда, когда она наде-
ляется определенными возможностями воздействия на другие
ветви власти, «включается» в систему сдержек и противовесов,
препятствующих узурпации всей государственной власти какой-
либо из ее ветвей. Неотъемлемой характеристикой судебной вла-
сти является ее полнота. Конституция РФ гарантирует каждому
лицу судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конститу-
ции РФ), а решения и действия (бездействие) органов государ-
ственной власти, органов местного самоуправления, общест-
венных объединений и должностных лиц могут быть обжалова-
ны в суд (п. 2 ст. 46 Конституции РФ). Эти конституционные
1 Лившиц Р 3. Судебная практика как источник права // Судебная практика как
источник права. М-. 1997. С. 7. Р.З. Лившиц ювори I об opianax юсударсгвен-
ной власти и управления, используя устоявшуюся в юридической литературе
терминологию. После конституционного закрепления принципа разделения
властей следует говорить о законодательной и исполнительной властях.
334
VI. Судебная власть и органы судебной власти
положения очерчивают роль и место судебной власти в государ-
ственном устройстве Российской Федерации.
Поскольку принцип разделения властей признан Конституцией
1993 г., а сам термин «судебная власть» появился только в п. 13
Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня
1990 г.1, то вполне объяснима недостаточная теоретическая разра-
ботанность понятия судебной власти, ее функций, компонентов,
границ и т.п. Отсутствует единый подход к самому определению
судебной власти. Некоторые из авторов исходят из ее организаци-
онной формы — системы судебных органов, продолжая тем самым
традицию, свойственную не только советскому, но и дореволюци-
онному периоду отечественной истории.
В наше время определение судебной власти через систему орга-
нов также распространено в отечественной литературе. Например,
Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных определяют судебную власть как
«систему государственных и муниципальных органов, обладающих
предусмотренными законом властными полномочиями, направлен-
ными на установление истины, восстановление справедливости и
наказание виновных. Решения этих органон обязательны к испол-
нению всеми лицами, которых они касаются»1 2.
Подход, который можно назвать функциональным, также был
известен дореволюционным российским юристам.
Стремясь объединить структурный и функциональный подходы,
а также более четко выразить сущность судебной власти,
В.А. Лазарева пишет: «Исходя из современных представлений о
правосудии как о разрешении социально-политических конфликтов
в обществе и о суде как органе, осуществляющем в специфической
процессуальной форме функцию социально-политического арбит-
ража, судебную власть можно определить и как исключительное
полномочие суда по разрешению социальных конфликтов правово-
го характера». Далее автор отмечает, что судебная власть может
быть определена как принадлежащее судам РФ исключительное
властное полномочие разрешать возникающие в обществе кон-
фликты правового характера путем осуществления в особой процсс-
1 Дек юрация о государственном суверенитете Российской Советской Федератив-
ной Социалистической Республики от 12 июня 1990 I. // Ведомости Съезда на-
родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
2 Дмитриев Ю.А.. Черемных Г.Г Судебная власть в механизме разделения властей
и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. № 8. С. 48.
15. Судебная власть в системе разделения властей
335
суальной форме правосудия и принятия обязательных для исполне-
ния решений1.
В принципе с таким определением можно согласиться, если в
понятие «конфликт» вложить достаточно широкий смысл, который
включал бы в себя и суть судебной власти как составной части ме-
ханизма самоограничения государственной власти. Впрочем, как
известно, дефиниции подчас обедняют сущность определяемого
явления. Поэтому более важным, на наш взгляд, является раскры-
тие соотношений таких понятий, как судебная власть, правосудие и
судопроизводство.
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осущест-
вляется посредством конституционного, гражданского, администра-
тивного и уголовного судопроизводства. При этом правосудие в
Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118
Конституции РФ). Приведенные положения Конституции РФ по-
зволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, осуществление правосудия является исключительной
прерогативой суда. Полномочия судебной власти могут включать в
себя и другие функции, но они нс будут тем, что отличает судебную
власть от законодательной и исполнительной. Например, право за-
конодательной инициативы наряду с должностными лицами и ор-
ганами, представляющими законодательную и исполнительную вла-
сти, принадлежит также Конституционному Суду РФ и Высшему
Арбитражному Суду РФ. Председатели указанных судов участвуют в
установленной Федеральным конституционным законом от 31 де-
кабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»2 проце-
дуре назначения судей на должность. При этом их представление
конкретного лица на судейскую должность является первым и не-
обходимым шагом (этапом) этой процедуры. Председатель Верхов-
ного Суда РФ назначает на должность генерального директора Су-
дебного департамента и освобождает от нее.
Таким образом, объем полномочий должностных лиц, возглав-
ляющих судебные органы и высшие звенья судебной системы, ши-
1 Лазарева В.А. Судебная зашига в уюловном процессе РФ проблемы теории и
практики. Диес. .. докт. юрид. наук. М.. 1999 С. 27; Он нее. Судебная власть и
се реализация в уголовном процессе. Самара' Самарский 1осударственный уни-
верситет, 1999.
• Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 I. № 1-ФКЗ «О су-
дебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля
2003 г.. 5 апреля 2005 г.. 9 ноября. 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1997. № I.
Ст. I; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. I). Ст. 6402.
336
VI. Судебная власть и органы судебной власти
рс, чем осуществление судопроизводства. И это вполне объяснимо,
поскольку, как уже отмечалось, функционирование судебной си-
стемы как самостоятельной ветви власти требует и осуществления
дополнительных (обеспечивающих) видов деятельности.
Во-вторых, судопроизводство — основная функция судебной
власти. Социальное назначение судебной власти реализуется только
в форме судопроизводства.
В современной отечественной литературе существует и другая
точка зрения, которая наиболее полное свое выражение получила
в работе В.А. Ржевского и Н.М. Чепурновой. «Анализ конститу-
ции и законов, — пишут авторы, — позволяет сделать вывод, что
в процессе их действия создается правовая база для различных
форм осуществления судебной власти, каковыми являются: пра-
восудие, надзор за судебной деятельностью нижестоящих судов
со стороны вышестоящих, судебное управление, судебный кон-
троль в области исполнительной власти, судебный конституци-
онный контроль»1.
Приведенная позиция вызывает возражения. Прежде всего,
нельзя ставить в один ряд правосудие и судебное управление, по-
скольку последнее является обязательным атрибутом любой соци-
альной системы-организации, и не имеет принципиальных отличий
от управления в организационных структурах других ветвей власти.
Однако еще более важно другое. Вся деятельность суда, которая
осуществляется в установленном законом порядке судопроизводст-
ва, есть не что иное, как правосудие.
В.А. Ржевский и Н.М. Чспурнова полагают, что у судебного
надзора двойственная сущность: «с одной стороны, он является
средством пересмотра судебных решений в процессе осуществления
правосудия, с другой — составляет самостоятельную форму дея-
тельности»1 2. Эта форма деятельности, по мнению цитируемых авто-
ров, включает в себя изучение и обобщение судебной практики,
анализ судебной статистики, дачу руководящих разъяснений судам
по вопросам применения российского законодательства, возни-
кающим при рассмотрении судебных дел. «Причем исходящие от
суда правоположения в руководящих разъяснениях и указаниях
пленумов и т.д. являются актами судебной власти в особой сфере ее
деятельности»3.
1 Ржевский В.А.. Чепуриова Н М Судебная власть в Российской Федерации: кон-
ституционные основы организации и деятельности. М.: Юрисгь, 1998. С. 96.
2 Там же. С. 97.
Там же. С. 98.
15. Судебная власть в системе разделения властей	337
Здесь мы также видим, что выделяемый в особую форму вид
деятельности судебной власти представляет собой искусственное
соединение элементов основной функции (правосудия) с некото-
рыми обеспечивающими функциями (прежде всего информаци-
онно-аналитическими). Что же касается постановлений плену-
мов, то они, безусловно, являются актами судебной власти, реа-
лизующей одну из обеспечивающих функций внутрисистемного
управления.
Разграничение основной функции судебной власти — правосу-
дия — и обеспечивающих (вспомогательных) необходимо для со-
хранения и упрочения независимости судей, разрешающих входя-
щие в их компетенцию споры (конфликты).
Судебный контроль действий и решений исполнительной
власти осуществляется в какой-либо из указанных в ч. 2 ст. 118
Конституции РФ форм судопроизводства. По мнению же
В.А. Ржевского и Н.М. Чспурновой, «эта деятельность выходит за
рамки правосудия, поскольку предмет судебного разбирательства —
законность сложившегося административно-правового отношения
между гражданином и органом исполнительной власти, а требова-
ние гражданина или иного субъекта о признании недействитель-
ным акта управления служит лишь поводом для судебного разби-
рательства»1.
Однако остается непонятным, чем такого рода ситуация отлича-
ется от любою иного спора между двумя субъектами, и какой спе-
цифический смысл вкладывается в понятие законности как предме-
та судебного разбирательства. При рассмотрении любого дела суд
устанавливает соответствие или несоответствие требованиям закона
действий и решений конфликтующих сторон, будь это физическое
или юридическое лицо, включая государственный орган или госу-
дарство в целом.
Вызывает возражение и выделение конституционного контроля
в форму деятельности, отличную от правосудия. Часть 2 ст. 118
Конституции РФ поставила конституционное судопроизводство в
один ряд с такими формами реализации судебной власти, как граж-
данское, уголовное и административное судопроизводство. Оно
осуществляется по установленной законом процедуре, направлено
на разрешение конфликта; его итогом является решение, имеющее
общеобязательную силу и т.д.1 2
1 Там же. С. 102.
2 Лазарева В.Л. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара:
Самарский государственный университет, 1999. С. 42.
338
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Таким образом, представляется возможным сделать следующий
вывод: судебная власть, институционально представленная систе-
мой судебных органов, реализует функцию правосудия (судопроиз-
водства), а также ряд вспомогательных функций, создающих усло-
вия надлежащего кадрового, материально-технического, информа-
ционно-аналитического и иного обеспечения судебной деятельно-
сти. В силу сказанного понятия «судопроизводство» и «правосудие»
представляются тождественными.
Проблема судебной власти и се соотношения с другими властя-
ми связана с решением вопроса о правовой природе прокуратуры,
поскольку в юридической литературе существуют по этому поводу
различные, порой противоположные точки зрения
В Конституции РФ прокуратуре посвящена только одна статья —
ст. 129, которая помещена в гл. 7 «Судебная власть». При этом
ст. 129, не устанавливая никаких полномочий прокуратуры, закреп-
ляет принцип ее организационной централизации (подчинение ни-
жестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
РФ, а также порядок назначения на должность и освобождения от
нес). Что же касается полномочий и порядка деятельности прокура-
туры РФ, то они в силу п. 5 рассматриваемой статьи Конституции
РФ определяются федеральным законом.
Принятый в октябре 1995 г. Федеральный закон «О прокуршуре
Российской Федерации»1 фактически сохранил прежний статус
прокуратуры как органа надзора за исполнением действующих за-
конов. Таким образом, вопрос о правовой природе прокуратуры
остался открытым.
Это обусловило сохранение различных подходов к правовой
природе прокуратуры и после принятия Конституции РФ. Так. в
опубликованной в 1994 г. концепции развития прокуратуры пред-
принималась попытка соединить принцип разделения властей с
особым статусом прокуратуры. По мнению авторов этой концеп-
ции, разделение «единой верховной государственной власти» на
законодательную, исполнительную и судебную нс исключает воз-
можности существования иных функционально самостоятельных
правовых институтов1 2.
Разумеется, функционально самостоятельные правовые инсти-
туты действительно могут существовать вне трех ветвей власти, но в
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
2 Прокуратура РФ' концепция развития на переходный период. М.. 1994. С. 22.
15. Судебная власть в системе разделения властей	339
этом случае они нс будут обладать властными полномочиями. При-
мером такого института может быть адвокатура.
Зашита статуса прокуратуры принимает порой весьма эмоцио-
нальную окраску, «возвышаясь» до преувеличения категорий при
оценке точки зрения оппонентов. «Переход к рынку, — пишет
А.Д. Бойков, — вел и ведет к попранию законности, насаждению
невиданного доселе правового нигилизма, разложению правосозна-
ния и морали. Отказ в этих условиях от единственного более или
менее отлаженного механизма контроля за соблюдением законно-
сти в виде общего прокурорского надзора равносилен преступле-
нию перед народом и государством»1.
Что касается места прокуратуры в системе разделения властей,
то А.Д. Бойков полагает, что «позитивная позиция состоит в том,
чтобы совершенствовать деятельность прокуратуры как уникаль-
ного органа надзора за законностью, обслуживающего в равной
мерс три ветви власти — и законодательную, и исполнительную, и
судебную»1 2. Конструкция, конечно, оригинальная, но не вполне
понятная. Неясным остается сочетание функций «обслуживания»
и «надзора» в одном органе по отношению к одним и тем же
субъектам. Обслуживающей, т.е. обеспечивающей реализацию ос-
новной социальной (существующей ради удовлетворения объек-
тивной потребности общества) функции какой-либо ветви власти
может быть деятельность только органа, входящего в систему этой
власти, т.е. в той или иной форме подчиняющаяся ее высшему
органу.
Какова же все-таки правовая природа прокуратуры, если ос-
таваться в рамках закрепленного Конституцией РФ принципа
разделения властей? Ответ на этот вопрос зависит не от субъек-
тивного усмотрения того или иного автора, а от существующей в
данном государстве и в данный исторический период формы ор-
ганизации судебной власти. «Вопрос о том, — пишут авторы
учебника «Конституционное право зарубежных стран», — отно-
сится ли прокуратура к органам судебной власти, нс знает одно-
значного решения. Все зависит от места, занимаемого прокура-
турой в системе государственных органов. В большинстве госу-
дарств прокуратура действует под общим руководством министра
юстиции, представляет собой более или менее централизованную
1 Бойков АЛ- Третья власть России. М-. 1997. С 202.
2 Там же. С. 203.
340
VI. Судебная власть и органы судебной власти
систему, но в ряде стран эта система не только соответствует су-
дебной системе, но и организационно связана с ней. Более того,
и судьи, и прокуроры равным образом входят в единый профес-
сиональный корпус, именуемый магистратурой, и именуются ма-
гистрами. При такой системе можно говорить о том, что проку-
ратура охватывается понятием судебной власти В тех странах,
где прокуратура является организационно обособленной, само-
стоятельной системой, она занимает как бы промежуточное по-
ложение между судебной и исполнительной ветвями власти, но
нередко ближе к последней»1.
Теперь обратимся к системе судебных органов. Во-первых, из че-
го, каких посылок, оснований следует, что определенная совокуп-
ность судебных органов есть система. Для того чтобы такой вывод
был обоснованным нужны серьезные доказательства. Однако сово-
купность судов — это явление сложное и одновременно достаточно
автономная категория судебных органов. Например, Конституци-
онный суд; суды общей юрисдикции; арбитражные суды; военные
суды, мировые суды, третейские суды. Спрашивается, причем здесь,
при таком обилии и разнообразии судов вывод о системе, какими
функциональными и организационными связями и отношениями
объединены в единое целое перечисленные суды?
Во-вторых, если говорить о перечисленной совокупности и
связывать ее с судебной системой, то так или иначе, в большей
или меньшей степени позволительно рассматривать этот фено-
мен как некий существенный признак наличия в государстве су-
дебной власти.
Посмотрим теперь на конституционные основы судебной вла-
сти. Выявление, развернутое рассмотрение и анализ конституци-
онных основ многое проясняют и конкретизируют в ходе этого
процесса. Естественно, что начинать этот анализ необходимо с
рассмотрения характера и статуса судебной власти по Конститу-
ции Российской Федерации 1993 г1 2. Как известно, этой проблеме
посвящена глава 7 «Судебная власть», включающая в себя
ст. 118-128.
Следует отметить, что об актуальности, значимости, самостоя-
тельности проблемы, ее содержательности и необходимости науч-
ной и учебной разработки свидетельствует уже название главы 7 —
1 KoHcmumviiuoHHoe право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общей ред.
М.В. Баглая. Ю.И. Лсйбо. Л.М. Энтина. М.: Норма-ИНФРЛ. 1999. С. 330-331.
2 СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1.
15. Судебная власть в системе разделения властей	341
«Судебная власть», что особенно звучит в свете рассмотрения про-
блемы в русле концепции разделения властей. Причем необходимо
подчеркнуть следующее: из трех ветвей власти, обозначенных в
ст. Ю Конституции РФ, только судебная власть выделена в само-
стоятельную, отдельную главу этой Конституции. Ничего подобного
мы не обнаруживаем ни в отношении законодательной, представи-
тельной власти, ни в отношении исполнительной власти.
В этом, наверное, можно усмотреть особое стремление авторов
проекта Конституции РФ 1993 г. подчеркнуть именно характер этой
власти — судебной власти, т.е. ветви, самостоятельной разновидно-
сти власти, а не просто судебной системы РФ. Рассматривая главу
7, мы хотели бы выделить (с известной долей условности) опреде-
ление совокупности статей этой главы и неким образом сгруппиро-
вать их.
В этом смысле можно выделить: общие положения, к которым
относятся ст. П8, П9; основы правового статуса судей (ст. 120—
122); процессуальные аспекты судов — ст. 123: финансовое обеспе-
чение судов — статья 124; совокупность и разновидности, многооб-
разие судов — ст. 125—127; специальный и особый порядок назна-
чения судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ; порядок назначения судей других
федеральных судов; порядок определения статуса Конституционно-
го Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда
РФ, иных федеральных судов.
Первое — общие положения важны для понимания, интерпре-
тации проблемы и теории судебной власти, составляют ее своеоб-
разный теоретико-правовой фундамент. Это ст. П8—Н9 Конститу-
ции РФ, нормы которых устанавливают:
I.	Правосудие в Российской Федерации осуществляется только
судом.
2.	Судебная власть осуществляется посредством конституцион-
ного, гражданского, административного и уголовного судопроиз-
водства.
3.	Судебная система Российской Федерации устанавливается
Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Соз-
дание чрезвычайных судов не допускается.
Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достиг-
шие возраста 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и
стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Феде-
ральным законом могут быть установлены дополнительные требо-
вания к судьям судов Российской Федерации.
342
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Чрезвычайно важны для характеристики судебной власти:
нормы об осуществлении судебной власти посредством консти-
туционного, гражданского, административного и уголовного су-
допроизводства. В рассматриваемом аспекте новеллистическими
являются конституционное правосудие; административное пра-
восудие.
Конституционное правосудие — новый и важный инструмент
судебной власти для демократической России, обретающей по-
степенно черты и свойства, качества правового государства. Ис-
ключительно велики место, роль и значение деятельности Кон-
ституционного Суда РФ, характер и статус которого рассматри-
вается ниже.
Новеллистическим является и административное правосудие
(юстиция), значение и роль которого серьезно возросли с приня-
тием и реализаций Кодекса РФ об административных правонару-
шениях.
В соответствии с конституционными нормами судьями могут
быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 25 лет,
имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юри-
дической профессии не меисе пяти лет Федеральным законом мо-
гут быть установлены дополнительные требования к судьям судов
Российской Федерации.
Эти конституционные нормы определяют фундаментальные ос-
новы статуса судей, требования и основания занятия, признания и
назначения судей.
Теперь обратимся к конституционным нормам, устанавливаю-
щим основы правового статуса судей:
•	судьи независимы и подчиняются только Конституции Рос-
сийской Федерации и федеральному закону;
•	суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта
государственного или иного органа закону, принимает реше-
ние в соответствии с законом;
•	судьи несменяемы;
•	полномочия судьи могут быть прекращены или приостанов-
лены не иначе как в порядке и по основаниям, установлен-
ным федеральным законом;
•	судьи неприкосновенны;
•	судья не может быть привлечен к уголовной ответственности
иначе как в порядке, определяемом федеральным законом.
15. Судебная власть в системе разделения властей	343
В этих конституционных нормах проявляются демократический
и цивилизованный характер, «дух» основ правового статуса судей.
Далее — процессуальные аспекты статуса судов:
1.	Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в
закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных феде-
ральным законом.
2.	Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускает-
ся, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.
3.	Судопроизводство осуществляется на основе состязательно-
сти и равноправия сторон.
4.	В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопро-
изводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
Эти демократические нормы чрезвычайно важны для охраны,
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также юридиче-
ских лиц — предприятий, организаций, союзов, ассоциаций,
центров и др.
Финансовое обеспечение судов регулируется в ст. 124 Кон-
ституции РФ. Финансирование судов производится только из
федерального бюджета и должно обеспечивать возможность пол-
ного и независимого осуществления правосудия в соответствии с
федеральным законом, т.е. данная статья Конституции РФ ис-
ключает какое-либо участие коммерческих и предприниматель-
ских структур, а также муниципальных институций в финансо-
вом обеспечении судов. Источником финансирования судов мо-
жет быть только федеральный бюджет, что обеспечивает незави-
симость сулей и судов.
Совокупность и разновидности, многообразие судов регулиру-
ются во многом в статьях 125—127:
1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам
Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государст-
венной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депута-
тов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Сула Российской Федерации, органов законодательной и исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о
соответствии Конституции Российской Федерации:
а)	федеральных законов, нормативных актов Президента Рос-
сийской Федерации, Совета Федерации, Государственной
Думы, Правительства Российской Федерации;
344
VI. Судебная власть и органы судебной власти
б)	конституций республик, уставов, а также законов и иных
нормативных актов субъектов Российской Федерации, из-
данных по вопросам, относящимся к велению органов госу-
дарственной власти Российской Федерации и совместному
ведению оршнов государственной власти Российской Феде-
рации;
в)	договоров между органами государственной власти Россий-
ской Федерации и органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, договоров между органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации;
г)	не вступивших в силу международных договоров Российской
Федерации.
3.	Конституционный Суд Российской Федерации разрешает
споры о компетенции:
а)	между федеральными органами государственной власти;
б)	между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации;
в)	между высшими государственными органами субъектов Рос-
сийской Федерации.
4.	Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам
судов проверяет конституционность закона, примененного или под-
лежащего применению в конкретном деле, в порядке, установлен-
ном федеральным законом.
5.	Конституционный Суд Российской Федерации по запросам
Президента Российской! Федерации, Совета Федерации, Государст-
венной Думы, Правительства Российской Федерации, органов за-
конодательной власти субъектов Российской Федерации дает тол-
кование Конституции Российской Федерации.
6.	Акты или их отдельные положения, признанные неконститу-
ционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции
Российской Федерации международные договоры Российской Фе-
дерации не подлежат введению в действие и применению.
7.	Конституционный Суд Российской Федерации по запросу
Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федера-
ции в государственной измене или совершении иного тяжкого пре-
ступления.
15. Судебная власть в системе разделения властей	345
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным
органом но гражданским, уголовным, административным и иным
делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в преду-
смотренных федеральным законом процессуальных формах судеб-
ный надзор за их деятельностью и лает разъяснения по вопросам
судебной практики.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является выс-
шим судебным органом по разрешению экономических споров и
иных лея, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в
предусмотренных федеральным законом процессуальных формах
судебный надзор за их деятельностью и даст разъяснения по вопро-
сам судебной практики.
Перечисленные статьи содержат в основном нормы о статусе
высших федеральных судебных органов. В совокупность судов вхо-
дят военные суды, мировые суды, третейские суды и др., которые
даже нс названы в Конституции РФ. В целом же можно сделать
обоснованный вывод о том. что в Конституции РФ заложены фун-
даментальные основы судебной системы РФ и тем самым судебной
власти в Российской Федерации.
Глава 16
Судебная система
в Российской Федерации
Обратимся к рассмотрению судебной системы Российской Федера-
ции. Конституция РФ применяет термин «судебная система Рос-
сийской Федерации», однако в ней не говорится о системе судеб-
ных органов, хотя в научной и учебной литературе используется
термин «система судебных органов».
Полагаем, что феномен «судебная система» выражает нечто
большее, более масштабное и значительное чем «непрозрачный»,
неясный, нечеткий термин «система судебных органов». Может
быть, термин «система» больше применим к совокупности отдель-
ных разновидностей судебных органов: судов общей юрисдикции;
арбитражных судов; частично — военных судов?
Как известно, статус судебной системы устанавливается Кон-
ституцией РФ1 (ч. 3 ст. 118) и Федеральным конституционным за-
коном от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Феде-
рации» (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля
2005 г.)1 2.
Само понятие «судебная система» по-разному определяется в
литературе. Например, М.А. Шапкин. Ю.А. Дмитриев полагают,
что под судебной системой понимается установленная Конституци-
ей России и принятая на се основе федеральным конституционным
законом совокупность судов разных уровней, организованных и
действующих в соответствии с их компетенцией, с учетом федера-
тивного и административно-территориального деления страны. Та-
кой подход к системному построению судебной власти, по мнению
1 Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 i. // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1; с послед, изм. и попр. СЗ РФ.
2009. № 4. Ст. 445
2 Федеральный конституционный закон ог 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ «О су-
дебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля
2003 г.. 5 апреля 2005 г.. 9 ноября. 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1997. № 1.
Ст. 1; с послед, нзм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6402.
16. Судебная система в Российской Федерации
347
авторов, создает необходимые предпосылки для успешного функ-
ционирований правосудия1.
Данное определение, конечно, возможно, это один из вариантов
дефиниции. Однако бросаются в глаза (.неточности, возникают во-
просы и замечания. Например, из чего видно, что Конституция РФ
установила совокупность судов разных уровней. На самом деле, в
Конституции РФ говорится о высших судебных органах — ВС РФ,
ВАС РФ, а также иных федеральных судах. И о какой другой сово-
купности судов в Конституции РФ не идет речь?
В упомянутой книге «Судебная власть» (под ред. И.Л. Петру-
хина) судебная система, так же, как и термин, формулировка «си-
стема судебных органов», не выделена в самостоятельные главы или
в параграфы.
В книге К.Ф. Гуцснко, М.А. Ковалева «Правоохранительные ор-
ганы» в главе III выделен § 3 — «Судебная система». Интересны,
содержательны и небесспорны приводимые авторами положения
выводы, обобщения1 2.
Остановимся на некоторых из них. Под судебной системой
принято понимать совокупность судов, построенную в соответствии
с их компетенцией и поставленными перед ними задачами и целя-
ми. Основополагающим актом, определяющим в общих чертах суть
российской судебной системы, является Конституция РФ, в ст. 118
которой, в частности, сказано' «Правосудие в Российской Федера-
ции осуществляется только судом».
Судебная система Российской Федерации устанавливается Кон-
ституцией Российской Федерации и федеральным конституцион-
ным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Для уяснения сложившейся к настоящему времени судебной
системы важное значение имеют также положения ст. 125—127
Конституции РФ Они четко определяют место, занимаемое выс-
шими судами в судебной системе в целом, а вместе с этим и место
других подчиненных им судов. В первой из этих статей определен
статус Конституционного Суда РФ и сформулированы его задачи и
цели как судебного органа, призванного контролировать конститу-
ционность законов и иных правовых актов. Этот суд занимает осо-
бое место.
Что касается Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда
РФ, о которых говорится в ст. 126 и 127, то им отведено несколько
иное место. У них есть свои подсистемы судов. В отношении каждой
1 Дмитриев Ю.А.. Шапкин М.А. Правоохранительные органы РФ. С. 43
2 Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. С. 50—57
348
VI. Судебная власть и органы судебной власти
из них они осуществляют судебный надзор за их деятельностью и
дают им разъяснения ио вопросам судебной практики.
Структура судебной системы в целом определяется предписа-
ниями не только Конституции РФ, но и упоминавшимся выше За-
коном о судебной системе, а также рядом других законодательных
актов: о судоустройстве, об арбитражных судах, о военных судах, о
мировых судьях.
Из приведенных конституционных положений и норм назван-
ных законодательных актов можно сделать, по крайней мере, три
вывода:
во-первых, что правосудие должно осуществляться только су-
дебными органами, уполномоченными на это. На них же возлагается
выполнение иных полномочий, образующих судебную власть. Дру-
гие государственные органы или негосударственные образования,
даже те, в наименовании которых присутствуют слова «суд» или
«судебный» (например, третейский суд, Международный коммерче-
ский арбитражный суд, Экономический суд СНГ, Судебная палата
по информационным спорам. Судебный департамент, суд чести,
товарищеский суд), не относятся к числу органов судебной власти,
реализующих указанные выше полномочия — правосудие, консти-
туционный контроль, обеспечение исполнения судебных и других
решений и т.д.;
во-вторых, что суды в Российской Федерации подразделяются
на два вила — суды федеральные и суды субъектов Российской Феде-
рации;
в-третьих, что всю совокупность федеральных судов следовало
бы сгруппировать в три подсистемы (блока). В одну из них входит
Конституционный Суд РФ, в другую — Верховный Суд РФ и суды
общей юрисдикции, в отношении которых он осуществляет судеб-
ный надзор, а в третью — Высший Арбитражный Суд РФ и поднад-
зорные ему суды.
Наибольшее количество федеральных судов входит во второй из
названных блоков. В ст. 126 Конституции РФ они именуются суда-
ми общей юрисдикции. К ним наряду с Верховным Судом РФ при-
числяются прежде всего верховные суды республик, краевые и об-
ластные суды, суды городов федерального значения (Москва и
Санкт-Петербург), суды автономной области, автономных округов,
районные суды. В ведение этих судов передано рассмотрение по-
давляющего большинства дел, разрешаемых в судебном порядке.
Часто их называют «общими», «гражданскими» судами.
16. Судебная система в Российской Федерации
349
Особую ветвь во втором блоке судов образуют военные суды. Их
не относят к числу гражданских (общих) судов, поскольку они
«осуществляют судебную власть в войсках, органах и формировани-
ях, где федеральным законом предусмотрена военная служба»
(см. ч. 1 ст. 22 Закона о судебной системе). Эти специализирован-
ные суды состоят из гарнизонных военных судов, окружных (флот-
ских) военных судов, а также Военной коллегии — одного из ос-
новных подразделений Верховного Суда РФ
Закон допускает возможность образования в системе судов об-
щей юрисдикции и иных специализированных судов.
В третий блок федеральных судов включены арбитражные суды:
возглавляемые Высшим Арбитражным Сулом РФ арбитражные су-
ды субъектов Российской Федерации (арбитражные суды респуб-
лик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, и автономных округов) и федеральные арбитражные суды
округов.
Конституционный Суд РФ занимает обособленное положение
среди федеральных судов По сказанному в ст. 125 Конституции РФ
видно, что у этого суда свои специфические задачи и что он. как
отмечено выше, не осуществляет надзора ни за какими федераль-
ными судебными органами.
Законом о судебной системе предусмотрена возможность обра-
зования судов субъектов Российской Федерации. К ним отнесены
конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые
судьи.
Такой вид судебная система приобрела сравнительно недавно.
Ранее, после проведения судебной реформы в 1922—1924 гг., она
выглядела значительно проще: в нее входили только гражданские
(общие) суды трех уровней (народные суды, суды среднего звена и
Верховный Суд РСФСР). 15 декабря 1990 г. Съезд народных депу-
татов РСФСР принял решение об образовании Конституционного
Суда РСФСР, а 24 мая 1991 г. — арбитражных судов. 28 декабря
1991 г. издано постановление Президиума Верховного Совета
РСФСР «О военно-судебных органах, дислоцированных на терри-
тории РСФСР», на основании которого эти органы, бывшие до тех
пор судами Союза ССР, перешли под юрисдикцию России. Соот-
ветственно, Военная коллегия Верховного Сула СССР стала одним
из основных подразделений Верховного Суда РФ. Наконец. 31 де-
кабря 1996 г. Законом о судебной системе непосредственно санк-
ционировано образование названных выше судов субъектов Рос-
сийской Федерации. Другими словами, нынешний вил российская
судебная система приобрела с января 1997 г.
350
VI. Судебная власть и органы судебной власти
О некоторых общих понятиях. К понятиям такого рода относят-
ся прежде всего понятия «звено судебной системы» и «судебная ин-
станция».
Звеном судебной системы можно считать суды, занимающие оди-
наковое положение в судебной системе.
С учетом этого гражданские суды обшей юрисдикции подразде-
ляются на суды трех звеньев (уровней):
•	основное звено — районные суды:
•	среднее звено — верховные суды республик, краевые и област-
ные суды, суды городов федерального значения, суды авто-
номной области и автономных округов;
•	высшее звено — Верховный Суд РФ
Подобным образом организованы и военные суды:
•	основное звено — гарнизонные военные суды;
•	среднее звено — окружные (флотские) военные суды;
•	высшее звено — Военная коллегия Верховного Суда РФ.
С 1 июля 1995 г. стала трехзвенной н подсистема арбитражных
судов (до этого момента она была двухзвепной). В ее состав входят:
•	основное звено — арбитражные суды субъектов Российской
Федерации (они перечислены выше в данном параграфе
учебника);
•	среднее звено — федеральные арбитражные суды округов (все-
го таких округов образовано десять);
•	высшее звено — Высший Арбитражный Суд РФ
Вся судебная система Российской Федерации — единое целое.
По этому поводу в ст. 3 Закона о судебной системе сказано сле-
дующее:
«Единство судебной системы Российской Федерации обеспечи-
вается путем:
•	установления судебной системы Российской Федерации Кон-
ституцией Российской Федерации и Федеральным конститу-
ционным законом;
•	соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судья-
ми установленных федеральными законами правил судопро-
изводства;
•	применения всеми судами Конституции Российской Федера-
ции, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, общепризнанных принципов и норм международно-
го права и международных договоров Российской Федерации,
а также конституций (уставов) и других законов субъектов
Российской Федерации;
16. Судебная система в Российской Федерации
351
•	признания обязательности исполнения на всей территории
Российской Федерации судебных постановлений, иступивших
в законную силу;
•	законодательного закрепления единства статуса судей;
•	финансирования федеральных судов и мировых судей из фе-
дерального бюджета».
Для обеспечения единства судебной системы принципиальное
значение имеет порядок создания и упразднения конкретных судов.
В соответствии со ст. 17 Закона о судебной системе этот порядок
предполагает, что создание и упразднение судов должно происхо-
дить не произвольно, по усмотрению местных или каких-то иных
государственных органов или должностных лиц, а путем принятия
федеральных законов или законов субъектов Федерации. Коротко
порядок создания и упразднения судов, входяших в судебную си-
стему, можно было бы изложить следующим образом:
•	высшие судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верхов-
ный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ), созданные на
основании предписаний Конституции РФ, могут быть уп-
разднены только путем внесения поправок в нее;
•	все другие федеральные суды создаются и упраздняются только
федеральными законами;
•	суды субъектов Федерации (конституционные (уставные) суды
субъектов Федерации и должности мировых судей) создаются
и упраздняются с соблюдением требований федеральных за-
конов и законов соответствующих субъектов Федерации.
Судебной инстанцией считается суд (или его структурное подраз-
деление), выполняющий (или выполняющее) конкретную судебную
функцию, связанную с разрешением судебных дел (принятие реше-
ния по существу дела, проверка законности и обоснованности ре-
шения, вступившего или не вступившего в законную силу)
Судом первой инстанции называют суд, который уполномочен
принимать решение по существу тех вопросов, которые являются
основными для данного дела. По уголовным делам — это вопросы
о виновности или невиновности подсудимого в совершении пре-
ступления, а в случае признания виновным — и о применении или
неприменении уголовного наказания, конкретной его меры. По
гражданским делам существо лсла обычно составляет вопрос о до-
казанности или недоказанности предъявленного иска и о тех юри-
дических последствиях, которые должны наступить. В отношении
гражданских и уголовных дел судами первой инстанции могут быть
почти все суды в пределах предоставленных им полномочий, кото-
352
VI. Судебная власть и органы судебной власти
рые более или менее четко определены в законе. Исключение со-
ставляют федеральные арбитражные суды округов: им не дано пра-
во быть судами первой инстанции.
Содержание и пределы компетенции всех судов первой инстан-
ции устанавливаются действующим законодательством.
Суд второй (кассационной) инстанции призван проверять закон-
ность и обоснованность приговоров и других судебных решений,
как правило, не вступивших в законную силу. В системе судов об-
шей юрисдикции (гражданских и военных) в этом качестве moivt
выступать все суды, кроме гарнизонных военных судов. В подси-
стеме арбитражных судов функции кассационных инстанций вы-
полняют федеральные арбитражные суды округов (как будет пока-
зано ниже данная функция этих судов отличается существенным
своеобразием). В общих (гражданских) судах среднего уровня и Вер-
ховном Суде РФ образуются коллегии, одной из задач которых явля-
ется проверка законности и обоснованности нс вступивших в закон-
ную силу приговоров и иных судебных решений нижестоящих судов.
Такую проверку приговоров, вынесенных с участием присяжных засе-
дателей, осуществляет кассационная палата, образуемая в составе
Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ.
Широкое признание получил термин «надзорная инстанция».
В системе гражданских судов обшей юрисдикции в таком качестве
могут выступать президиумы судов среднего звена, а также судеб-
ные коллегии по гражданским и уголовным делам. Президиум
Верховного Суда РФ, а в системе арбитражных судов — Президи-
ум Высшего Арбитражного Суда РФ. Основная задача этих ин-
станций — проверка законности и обоснованности всех видов су-
дебных решений, вступивших в законную силу, с соблюдением
особого порядка производства — надзорного.
Вышестоящей инстанцией или вышестоящим судом обычно назы-
вают суды или их структурные подразделения, занимающие более
высокую ступень. Как отмечено в ч. 2 ст. 36 Закона о судебной си-
стеме1, «суды, рассматривающие дела в апелляционном или касса-
ционном порядке, считаются вышестоящими по отношению к су-
дам первой инстанции. Суды, рассматривающие дела в порядке
надзора, считаются вышестоящими по отношению к судам, прини-
мавшим ранее решения по делу».
' Федеральный конституционный жкон ог 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ «О су-
дебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля
2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября. 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1997. № 1.
Ст. I; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6402.
16. Судебная система в Российской Федерации	353
Пользуются также термином «высшая судебная инстанция». Этот
термин является синонимом наименований Верховного Суда РФ
или Высшего Арбитражного Суда РФ, а иногда — и Конституцион-
ного Суда РФ.
Термин «система» предполагает более широкий и сложный под-
ход, например, наличие функциональных и организационных свя-
зей между звеньями (составными частями совокупности этой си-
стемы) и др.
Можно считать приемлемыми и выделить три момента: первый —
правосудие должно осуществляться только судебными органами,
уполномоченными па это; второй! — суды Российской Федерации
подразделяются на два вида — суды федеральные и суды субъектов
Российской Федерации.
Такой подход обусловлен принципом федерализма, его реализа-
цией в рамках РФ и субъектов РФ.
Третий момент — всю совокупность федеральных судов следу-
ет сгруппировать в три подсистемы: 1) Конституционный Суд РФ;
2)	Верховный Суд РФ; 3) Высший Арбитражный Суд РФ и поднад-
зорные суды.
Если обоснование в отношении подсистем: Верховного Суда
РФ; Высшего Арбитражного Суда РФ имеет правовой фундамент,
то весьма спорным является включение Конституционного Суда в
качестве одной из подсистем. КС РФ не имеет нижестоящих одно-
именных звеньев, структур, институций.
Мы коснулись части из имеющихся научно-литературных и
учебных аспектов проблематики судебной системы. Теперь обра-
тимся к некоторым характеристикам Федерального конституцион-
ного закона «О судебной системе Российской Федерации». Рас-
смотрим общие положения.
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется толь-
ко судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом
порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и ар-
битражных заседателей Никакие другие органы и лица не вправе
принимать на себя осуществление правосудия.
Судебная власть самостоятельна и действует независимо от за-
конодательной и исполнительной властей. Она осуществляется пу-
тем конституционного, гражданского, административного и уголов-
ного судопроизводства. Законодательство о судебной системе уста-
навливается Конституцией Российской Федерации и Федератьным
конституционным законом.
354
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только су-
дами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и Федеральным конституционным законом. Создание
чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Фе-
деральным конституционным законом, нс допускается.
В Российской Федерации действуют федеральные суды, кон-
ституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Рос-
сийской Федерации, составляющие судебную систему Российской
Федерации.
К федеральным судам относятся:
•	Конституционный Суд Российской Федерации;
•	Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды
республик, краевые и областные суды, суды городов феде-
рального значения, суды автономной области и автоном-
ных округов, районные суды, военные и специализирован-
ные суды, составляющие систему федеральных судов обшей
юрисдикции;
•	Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, феде-
ральные арбитражные суды округов (арбитражные кассаци-
онные суды), арбитражные апелляционные суды (в редакции
Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г.
№ З-ФКЗ, вапупич в cuiy 9 июля 2003 г.), арбитражные суды
субъектов Российской Федерации, составляющие систему фе-
деральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конститу-
ционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, миро-
вые судьи, являющиеся судьями обшей юрисдикции субъектов Рос-
сийской Федерации.
Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независи-
мо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции
Российской Федерации и закону.
Судьи, присяжные, народные и арбитражные заседатели, участ-
вующие в осуществлении правосудия, независимы и подчиняются
только Конституции Российской Федерации и закону Гарантии их
независимости устанавливаются Конституцией Российской Федера-
ции и федеральным законом.
Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта го-
сударственного или иного органа, а равно должностного лица Кон-
ституции Российской Федерации, федеральному конституционному
закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нор-
16. Судебная система в Российской Федерации	355
мам международного права, международному договору Российской
Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации,
закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в со-
ответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую
юридическую силу.
В Российской Федерации не могут издаваться законы и иные
нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие само-
стоятельность судов, независимость судей.
Лица, виновные в оказании незаконного воздействия па судей,
присяжных, народных и арбитражных заседателей, участвующих в
осуществлении правосудия, а также в ином вмешательстве в дея-
тельность суда, несут ответственность, предусмотренную федераль-
ным законом. Присвоение властных полномочий суда наказывается
в соответствии с уголовным законом.
Обязательность судебных постановлений. Вступившие в закон-
ную силу постановления федеральных судов, мировых судей и су-
дов субъектов Российской Федерации, а также их законные распо-
ряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения яв-
ляются обязательными для всех без исключения органов государст-
венной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений, должностных лиц, других физических и юридических
лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории
Российской Федерации.
Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление
неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную феде-
ральным законом.
Обязательность па территории Российской Федерации поста-
новлений судов иностранных государств, международных судов и
арбитражей определяется международными договорами Российской
Федерации.
Все равны перед законом и судом.
Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам, уча-
ствующим в процессе сторонам по признакам их государственной,
социальной, половой, расовой, национальной, языковой или поли-
тической принадлежности либо в зависимости от их происхожде-
ния, имущественного и должностного положения, места жительст-
ва, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлеж-
ности к общественным объединениям, а равно и по другим не пре-
дусмотренным федеральным законом основаниям.
356
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Участие граждан в осуществлении правосудия. Граждане Рос-
сийской Федерации имеют право участвовать в осуществлении
правосудия в порядке, предусмотренном федеральным законом.
Участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осу-
ществлении правосудия является гражданским долгом. Требова-
ния к [ражданам, участвующим в осуществлении правосудия,
устанавливаются федеральным законом. За время участия в осу-
ществлении правосудия присяжным, народным и арбитражным
заседателям выплачивается вознаграждение из федерального
бюджета.
Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в
закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных феде-
ральным законом.
Судопроизводство и делопроизводство в Конституционном Суде
Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации,
Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, других арбит-
ражных судах, военных судах ведутся на русском языке — государ-
ственном языке Российской Федерации. Судопроизводство и дело-
производство в других федеральных судах общей юрисдикции могут
вестись также на государственном языке республики, па территории
которой находится суд.
Судопроизводство и делопроизводство у мировых судей и в дру-
гих судах субъектов Российской Федерации ведутся на русском
языке либо на государственном языке республики, на территории
которой находится суд.
Участвующим в деле лицам, нс владеющим языком судопроиз-
водства, обеспечивается право выступать и давать объяснения па
родном языке либо па любом свободно избранном языке общения,
а также пользоваться услугами переводчика.
Основы статуса судей. Судьями являются лица, наделенные в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим
Федеральным конституционным законом полномочиями осуществ-
лять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессио-
нальной основе.
Судья, имеющий стаж работы в качестве судьи не менее десяти
лет и находящийся в отставке, считается почетным судьей. Он мо-
жет быть привлечен к осуществлению правосудия в качестве судьи
в порядке, установленном федеральным законом.
Судьям предоставляется за счет государства материальное и
социально-бытовое обеспечение, соответствующее их высокому
16. Судебная система в Российской Федерации	357
статусу. Заработная плата (денежное содержание) судьи не может
быть уменьшена в течение всего времени пребывания его в
должности.
Все судьи в Российской Федерации обладают единым статусам
и различаются между собой только полномочиями и компетенцией.
Особенности правового положения отдельных категорий судей оп-
ределяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмот-
ренных, — также и законами субъектов Российской Федерации.
Порядок наделения полномочиями Председателя Конституци-
онного Суда Российской Федерации, его заместителя, других судей
Конституционного Суда Российской Федерации устанавливается
Федеральным конституционным законом «О Конституционном Су-
де Российской Федерации»1.
Порядок наделения полномочиями Председателя Верховного
Суда Российской Федерации, его заместителей, других судей Вер-
ховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Ар-
битражного Суда Российской Федерации, его заместителей, других
судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предсе-
дателей, заместителей председателей, других судей верховных судов
республик, краевых, областных судов, судов городов федерального
значения, судов автономной области и автономных округов, район-
ных судов, военных судов, федеральных арбитражных судов округов
(в ред. Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 г.
№ 5-ФКЗ, вступил в силу 31 декабря 2001 г.), арбитражных апелля-
ционных судов (в ред. Федера 1ьного конституционного закона от
4 июля 2003 г. № З-ФКЗ, вступи 7 в силу 9 июля 2003 г.), арбитраж-
ных судов субъектов Российской Федерации устанавливается соот-
ветствующим федеральным конституционным законом и федераль-
ным законом о статусе судей.
Председатели и заместители председателей судов, указанные в
части второй настоящей статьи, назначаются на должность сроком
на 6 лет. Одно и то же лицо может быть назначено на должность
председателя (заместителя председателя) одного и того же суда не-
однократно, но не более двух раз подряд.
Порядок наделения полномочиями мировых судей, а также
председателей, заместителей председателей, других судей конститу-
ционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации уста-
1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447,
с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754.
358
VI. Судебная власть и органы судебной власти
навливается федеральными законами и законами субъектов Россий-
ской Федерации.
Отбор кандидатов на должности судей осуществляется па кон-
курсной основе (в ред. Федерального конституционного закона от
15 декабря 2001 г. Ns 5-ФКЗ, вступил в сльлу 31 декабря 2001 г.).
Полномочия судей федеральных судов не ограничены опреде-
ленным сроком, если иное не установлено Конституцией Россий-
ской Федерации, федеральным конституционным законом и при-
нимаемым в соответствии с ними федеральным законом о статусе
судей (в ред. Федерального конепштуционного закона от 15 декабря
2001 г. № 5-ФКЗ, вступил в силу 31 декабря 2001 г.). Предельный
возраст пребывания в должности судьи федерального суда — 70 лет
(в ред. Федерального констилпуционного закона от 5 апреля 2005 г.
Ns З-ФКЗ, всплупил в елллу 9 апреля 2005 г.).
Судья несменяем. Он не может быть назначен (избран) на дру-
гую должность или в другой суд без его согласия. Полномочия су-
дьи прекращаются или приостанавливаются по решению соответст-
вующей квалификационной коллегии судей, за исключением случа-
ев прекращения полномочий судьи в связи с истечением их срока
или достижения им предельного возраста пребывания в должности
судьи (в ред. Федерального конституционного закона оллл 5 апреля
2005 г. Ns З-ФКЗ, вступил в силу с 9 апреля 2005 г.).
Судья неприкосновенен. Гарантии неприкосновенности судьи
устанавливаются федеральным законом.
Порядок создания и упразднения судов. Конституционный Суд
Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, созданные в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, могут быть
упразднены только путем внесения поправок в Конституцию Рос-
сийской Федерации. Другие федеральные суды создаются и упразд-
няются только федеральным законом.
Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды
субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются зако-
нами субъектов Российской Федерации. Никакой суд не может
быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществ-
ления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию
другого суда.
Конституционный Суд Российскол'л Федерации является судебным
органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо
16. Судебная система в Российской Федерации	359
осуществляющим судебную власть посредством конституционного
судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельно-
сти Конституционного Суда Российской Федерации устанавлива-
ются федеральным конституционным законом1.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным
органом по гражданским, уголовным, административным и иным
делам, подсудным судам обшей юрисдикции. Он осуществляет в
предусмотренных федеральным законом процессуальных формах
судебный надзор за деятельностью судов обшей юрисдикции, вклю-
чая военные и специализированные федеральные суды.
Верховный Суд Российской Федерации в пределах своей компе-
тенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции, в по-
рядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случа-
ях, предусмотренных федеральным законом, — также и в качестве
суда первой инстанции. Верховный Суд Российской Федерации
является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по
отношению к верховным судам республик, краевым (областным)
судам, судам городов федерального значения, судам автономной
области и автономных округов, военным судам военных округов,
флотов, видов и групп войск.
Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по во-
просам судебной практики. Полномочия, порядок образования и
деятельности Верховного Суда Российской Федерации устанавли-
ваются федеральным конституционным законом1 2 * * 5.
Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города фе-
дера итого значения, суд автономной области, суд автономного округа
в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда
первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открыв-
шимся обстоятельствам.
1 Фадсральиый конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447:
с послед, изм. и доп СЗ РФ 2009 № 23. Ст. 2754
2 К сожалению, до сих пор нс принят Федеральный конституционный такой о
судах общей юрисдикции. Поэтому регулирование осуществляется Федераль-
ным конституционным законом от 31 декабря 1996 I. № 1-ФКЗ «О судебной
системе Российской Федерации» (с изм. or 15 декабря 2001 г. 4 июля 2003 г..
5 апреля 2005 I.. 9 ноября. 27 декабря 2009 I.) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. I. с
послед, изм. и топ. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. I). Ст 6402, часшчно Федеральным
конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФК «О военных судах Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170 и др. законами.
360
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Перечисленные суды являются непосредственно вышестоящими
судебными инстанциями по отношению к районным судам, дейст-
вующим на территории соответствующего субъекта Российской Фе-
дерации.
Районный суд в пределах своей компетенции рассматривает дела
в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие
полномочия, предусмотренные федеральным конституционным за-
коном. Он является непосредственно вышестоящей судебной ин-
станцией по отношению к мировым судьям, действующим на тер-
ритории соответствующего судебного района. Полномочия, порядок
образования и деятельности районного суда устанавливаются сиде-
ральным конституционным законом.
Военные суды создаются по территориальному принципу по мес-
ту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в
войсках, органах и формированиях, где федеральным законом пре-
дусмотрена военная служба.
Военные суды в пределах своей компетенции рассматривают де-
ла в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и
по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок об-
разования и деятельности военных судов устанавливаются феде-
ральным конституционным законом*.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является
высшим судебным органом но разрешению экономических споров
и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он является
вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным
арбитражным судам округов, арбитражным апелляционным судам
(в ред Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г.
№ З-ФКЗ. вступил в силу 9 июля 2003 г.) и арбитражным судам
субъектов Российской Федерации.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации осуществ-
ляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных
формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов. Он
рассматривает в соответствии с федеральным законом дела в каче-
стве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь от-
крывшимся обстоятельствам, дает разъяснения по вопросам су-
дебной практики.
1 Федеральный конституционным закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФК «О военных
судах Российской Фетерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
16. Судебная система в Российской Федерации	361
Полномочия, порядок образования и деятельности Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации устанавливаются феде-
ральным конституционным законом*.
Федеральный арбитражный суд округа в пределах своей компе-
тенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстан-
ции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Федеральный арбитражный суд округа является вышестоящей
судебной инстанцией по отношению к действующим на территории
соответствующего судебного округа арбитражным апелляционным
судам (в ред. Федерального конституционного закона от 4 июля
2003 г. № З-ФКЗ, вступил в силу 9 июля 2003 г.) и арбитражным су-
дам субъектов Российской Федерации.
Арбитражный апелляционный суд в пределах своей компетенции
рассматривает дела в качестве суда апелляционной инстанции, а
также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражно-
го апелляционного суда устанавливаются федеральным конституци-
онным законом (статья дополнительно включена Федеральным кон-
ституционным законом от 4 июля 2003 года № З-ФКЗ, вступил в
силу 9 июля 2003 года).
Арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах
своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой ин-
станции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам (в ред.
Федерального конелпитуционного закона от 4 июля 2003 г. № З-ФКЗ.
вступил в силу 9 июля 2003 г.).
Специализированные федеральные суды по рассмотрению граж-
данских и административных дел учреждаются путем внесения из-
менений и дополнений в настоящий Федеральный конституцион-
ный закон.
Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмот-
рения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федера-
ции. нормативных правовых актов органов государственной власти
субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления
субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта
Российской Федерации, а также для толкования конституции (уста-
ва) субъекта Российской Федерации.
' Федеральный конституционный закон oi 28 апреля 1995 1. № 1-ФКЗ *06 ар-
битражных судах в Российской Федерации» (с изм. от 4 июля 2003 г.. 25 марта
2004 г.. 12 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589, 2003. № 27 (Ч. 1).
Ст. 2699.
362
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта
Российской Федерации производится за счет средств бюджета соот-
ветствующего субъекта Российской Федерации.
Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федера-
ции рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в по-
рядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской!
Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть
пересмотрено иным судом.
Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает
гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда
первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мирового
судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта
Российской Федерации1.
Для выражения интересов суден как носителей судебной! власти
формируются в установленном федеральным законом порядке орга-
ны судейского сообщества. Высшим органом судейского сообщества
является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет
судей Российской Федерации и Высшую квалификационную колле-
гию судей Российской Федерации. Компетенция и порядок образо-
вания органов судейского сообщества устанавливаются федераль-
ным законом.
Обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации осуществляется аппара-
тами этих судов. Обеспечение деятельности других судов обшей
юрисдикции осуществляется Судебным департаментом при Верхов-
ном Суде Российской Федерации
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации
и входящие в его систему органы организационно обеспечивают
деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сооб-
щества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы.
Руководитель Судебного департамента при Верховном Суде Рос-
сийской Федерации назначается на должность и освобождается от
должности Председателем Верховною Суда Российской Федерации
с согласия Совета судей Российской Федерации. Работники Судеб-
1 Федерапный лкон ог 17 декабря 1998 I. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Рос-
сийской Федерации» (с изм. от 19 июня. 22 августа, 30 ноября 2004 г., 14 февра-
ля, 5 апреля 2005 г., 11 марта 2006 I.) // СЗ РФ.' 1998. № 51. Ст. 6270; 2004. № 49
ст 4841; 2005. № 8. Ст. 604.
16. Судебная система в Российской Федерации	363
ного департамента при Верховном Суде Российской Федерации яв-
ляются государственными служащими. Им присваиваются классные
чины и другие специальные звания.
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Феде-
рации является юридическим лицом. Структура, полномочия и по-
рядок деятельности Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации и входящих в его систему органов устанав-
ливаются федеральным законом*.
Аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда и подчиня-
ется председателю соответствующего суда. Работники аппарата суда
являются государственными служащими, нм присваиваются класс-
ные чины и другие специальные звания, а в военных судах могут
также присваиваться воинские звания.
1 Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при
Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223 ; 2004.
№ 49. Ст. 4842.
Глава 17
Конституционный Суд
Российской Федерации
и конституционное правосудие
Теперь рассмотрим фундаментальную часть авторитетного, значи-
мого и нового родового вида российских судов Конституционного
Суда Российской Федерации. Учитывая особые политико-правовые
значение и место Конституционного Суда Российской Федерации,
его роль в осуществлении демократического правосудия, представ-
ляем развернутую характеристику этого органа судебной власти1.
Проблематика характера, особенностей, статуса, функций, пол-
номочий, организации Конституционного Суда Российской Феде-
рации — во многом новая, сложная, актуальная, в научном и в
учебном плане недостаточно разработанная, хотя публикаций в по-
следнее время, появляется много, но в основном исследователей
проблем конституционного права1 2.
1 Мазуров Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Кон-
ституциинном Суде Российской Федерации». М.. Частное право. 2006.
2 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2-х т. Т. I. М.:
Юристы 2005. С. 719; Т. 2. М.: Юристы 2005 С. 749; Бамай М.В. Конституцион-
ное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов.
М.: НОРМА (Издате шская группа НОРМА — ИНФРА-М). 2005: Бежим А.А. Из-
бранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Юридический
центр Пресс, 2003 С 321; Боботов СВ Конституционная юстиция М , 1994; Бон-
дарь Н.С Власть и свобода на весах конституционно! о правосудия; зашита прав
человека Конституционным Судом Российской Федерации. М.: ЗАО Юстиции-
форм, 2005. С 592; Витрук Н. В Конституционное правосудие в России (1991 —
2001): Очерки теории и практики. М.. 2001; Камова Е.И., Кутафин О.Е. Конститу-
ционное право России Учебник. 3-е изд. нерсраб, и доп. М.: Юристы 2005.
С. 587; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма, 2005 С. 608;
Конституционное правосудие к субъектах Российской Федерации: Сборник норма*
тивных актов / Сост.: М.А. Митюков, А А. Подвалов. Олв. ред. М.А. Митюков. М ,
1997; Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред.
М С Садиков М • НОРМА, 2003 С 416; Лунин В О Конституция Российской
Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2002. С. 687: Эбзеев Б.С.
Правовое государство. Конституционный суд: Учебное пособие для вузов. М.:
Закон и право, ЮНИТИ, 1996. С. 349.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	365
В рамках и объеме нашего учебника сосредоточиваемся на узло-
вых, ведущих вопросах, аспектах этого судебного органа, рассмат-
риваем во фрагментарном плане этот специфический, по-своему,
т.е. в политико-правовом смысле уникальный судебный орган.
Прежде всего, воспроизведем его конституционно-правовую ха-
рактеристику. В главе 7 «Судебная власть» основам статуса Консти-
туционного Суда РФ посвящена ст. 125 Конституции РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросам
Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государст-
венной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депута-
тов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о
соответствии Конституции Российской Федерации:
а)	федеральных законов, нормативных актов Президента Рос-
сийской Федерации, Совета Федерации, Государственной
Думы, Правительства Российской Федерации;
б)	конституций республик, уставов, а также законов и иных
нормативных актов субъектов Российской Федерации, издан-
ных по вопросам, относящимся к ведению органов государст-
венной власти Российской Федерации и совместному веде-
нию органов государственной власти Российской Федерации
и органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации;
в)	договоров между органами государственной власти Россий-
ской Федерации и органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, договоров между органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации;
г)	не вступивших в силу международных договоров Российской
Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры
о компетенции;
а)	между федеральными органами государственной власти;
б)	между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации;
в)	между высшими государственными органами субъектов Рос-
сийской Федерации.
366
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам
судов проверяет конституционность закона, примененного или
подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установ-
ленном федеральным законом. По запросам Президента Россий-
ской Федерации. Совета Федерации, Государственной Думы. Пра-
вительства Российской Федерации, органов законодательной власти
субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции
Российской! Федерации.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституци-
онными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Рос-
сийской Федерации международные договоры Российской Федера-
ции не подлежат введению в действие и применению.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Со-
вета Федерации даст заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федера-
ции в государственной измене или совершении иного тяжкого
преступления.
Более детальная, развернутая и многогранная по существу ха-
рактеристика Конституционного Суда Российской! Федерации со-
держится в Федеральном конституционном законе от 21 июля
1994 г.1.
Рассмотрим определяющие положения и нормы, содержащиеся
в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Су-
де Российской Федерации».
Он состоит из шести разделов, 15 глав, 115 статей. В первом
разделе — общие положения, предусмотрены следующие характери-
стики и определения.
Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган
конституционного контроля, самостоятельно и независимо осущест-
вляющий судебную власть посредством конституционного судопро-
изводства. Полномочия, порядок образования и деятельности Кон-
ституционного Суда Российской Федерации определяются Консти-
туцией Российской Федерации и настоящим Федеральным консти-
туционным законом.
1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447: с
послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	367
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод
граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет
конституционность закона, примененного или подлежащего при-
менению в конкретном деле, дает толкование Конституции Россий-
ской Федерации, заключение о соблюдении установленного поряд-
ка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в
государственной измене или совершении иного тяжкого преступле-
ния, выступает с законодательной инициативой по вопросам своего
ведения.
Конституционный Суд осуществляет и иные полномочия, пре-
доставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федера-
тивным договором и федеральными конституционными законами;
может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заклю-
ченными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Феде-
рации договорами о разграничении предметов ведения и полномо-
чий между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации, если эти права не противоречат его юридической природе
и предназначению в качестве судебного органа конституционного
контроля
Компетенция Конституционного Суда Российской Федера-
ции. может быть изменена не иначе как путем внесения измене-
ний в настоящий Федеральный конституционный закон (часть
вторая введена Федеральным конституционным законом от 15 де-
кабря 2001 г. № 4-ФКЗ).
Конституционный Суд Российской Федерации решает исключи-
тельно вопросы права. При осуществлении конституционного судо-
производщва воздерживается от установления и исследования фак-
тических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компе-
тенцию других судов или иных органов.
По вопросам своей внутренней деятельности Конституцион-
ный Суд Российской Федерации принимает Регламент Конститу-
ционного Суда Российской Федерации.
Состав, порядок образования и срок полномочий Конституци-
онного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации вправе осуществлять свою деятельность при
наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа су-
дей. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации
не ограничены определенным сроком.
368
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Основными принципами деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации являются:
•	независимость;
•	коллегиальность;
•	гласность;
•	состязательность;
•	равноправие сторон.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации
обязательны на всей территории Российской Федерации для всех
представительных, исполнительных и судебных органов государ-
ственной власти, органов местного самоуправления, предпри-
ятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их
объединений.
Конституционный Суд Российской Федерации независим в орга-
низационном, финансовом и материально-техническом отноше-
ниях от любых других органов. Финансирование Конституционно-
го Суда Российской Федерации производится за счет федерально-
го бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществ-
ления конституционного судопроизводства в полном объеме.
В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной
статьей необходимые для обеспечения деятельности Конституци-
онного Суда Российской Федерации средства, которыми Консти-
туционный Суд Российской! Федерации распоряжается самостоя-
тельно. Смета расходов Конституционного Суда Российской Фе-
дерации не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим
финансовым годом.
Конституционный Суд Российской Федерации самостоятельно
и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспече-
ние своей деятельности. Имущество, необходимое Конституцион-
ному Суду Российской Федерации для осуществления его деятель-
ности и находящееся в его оперативном управлении, является фе-
деральной собственностью. Конституционный Суд Российской Фе-
дерации может наделять правом оперативного управления указан-
ным имуществом структурные подразделения, входящие в состав
его аппарата.
Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных,
финансовых, информационных, материально-технических, кадро-
вых и других условий деятельности Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации, установленных Федеральным конституцион-
ным законом, нс допускается.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	369
Конституционный Суд РФ состоит из двух палат — по 9 и
10 судей, которые равноправны и решения которых имеют такую
же юридическую силу, как и решения КС РФ в целом. В заседа-
ниях палат разрешаются все дела о соответствии Конституции
РФ законов, договоров и нормативных актов, кроме конституций
республик и уставов субъектов РФ, разрешаются споры о компе-
тенции, а также проверяется конституционность закона, приме-
ненного или подлежащего применению в конкретном деле по
жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан
и по запросам судов.
Теперь рассмотрим вопросы статуса судьи Конституционного
Суда РФ и требования, предъявляемые к кандидату на должность
судьи Конституционного Суда Российской Федерации.
Судьей Конституционного Суда Российской Федерации может
быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко
дню назначения возраста 40 лет. с безупречной репутацией, имею-
щий высшее юридическое образование и стаж работы по юридиче-
ской профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой
квалификацией в области права.
Предложения о кандидатах па должности судей Конституцион-
ного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту Рос-
сийской Федерации членами (депутатами) Совета Федерации и де-
путатами Государственной Думы, а также законодательными (пред-
ставительными) органами субъектов Российской Федерации, выс-
шими судебными органами и федеральными юридическими ведом-
ствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридиче-
скими научными и учебными заведениями.
Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на долж-
ность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок
не позднее 14 дней с момента получения представления Президента
Российской Федерации.
Каждый судья Конституционного Суда Российской Федера-
ции назначается на должность в индивидуальном порядке тай-
ным голосованием. Назначенным на должность судьи Конститу-
ционного Суда Российской Федерации считается лицо, полу-
чившее при голосовании большинство от общего числа членов
Совета Федерации.
В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда
Российской Федерации представление о назначении другого лица
370
VI. Судебная власть и органы судебной власти
на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Фе-
дерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия
вакансии.
Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Со-
ветом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на долж-
ность судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Судья
Конституционного Суда Российской Федерации приносит присягу
следующего содержания: «Клянусь честно и добросовестно испол-
нять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Феде-
рации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Фе-
дерации, ничему и никому более».
Занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Кон-
ституционного Суда Российской Федерации. Судья Конституционно-
го Суда Российской Федерации нс может быть членом (депутатом)
Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных пред-
ставительных органов, занимать либо сохранять за собой другие
государственные или общественные должности, иметь частную
практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой
деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творче-
ской деятельности, занятие которой не должно препятствовать вы-
полнению обязанностей судьи Конституционного Суда Российской
Федерации и не может служить уважительной причиной отсутствия
на заседании, если па то не дано согласия Конституционного Суда
Российской Федерации.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не впра-
ве осуществлять защиту или представительство, кроме законного
представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах,
оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и
освобождении от обязанностей. Он нс может принадлежать к поли-
тическим партиям и движениям, материально их поддерживать,
участвовать в политических акциях, вести политическую пропаган-
ду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, при-
сутствовать на съездах и конференциях политических партий и
движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не
может также входить в руководящий состав каких-либо обществен-
ных объединений, даже если они и нс преследуют политических
целей.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не впра-
ве, выступая в печати, иных средствах массовой информации и пс-
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	371
ред любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о во-
просе, который может стать предметом рассмотрения в Конститу-
ционном Суде Российской Федерации, а также который изучается
или принят к рассмотрению Конституционным Судом Российской
Федерации, до принятия решения по этому вопросу.
Изменения, внесенные в ст. 12 Федеральным конституцион-
ным законом от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ, устанавливающие
предельный возраст для пребывания в должности судьи Конститу-
ционного Суда Российской Федерации, вступили в силу с 1 янва-
ря 2005 г.
Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской
Федерации (в ред Федерального конституционного закона от 5 апре-
ля 2005 г. № 2-ФКЗ). Полномочия судьи Конституционного Суда
Российской Федерации нс ограничены определенным сроком. Пре-
дельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного
Суда Российской Федерации — семьдесят лет. Судья Конституци-
онного Суда Российской Федерации считается вступившим в долж-
ность с момента принятия им присяги. Его полномочия прекраща-
ются в последний день месяца, в котором ему исполняется семьде-
сят лет. Судья Конституционного Суда Российской Федерации,
достигший предельного возраста пребывания в должности судьи,
продолжает исполнять обязанности судьи до принятия итогового
решения по делу, начатому с его участием, или до назначения на
должность нового судьи.
Теперь рассмотрим гарантии независимости судьи Конституци-
онного Суда Российской Федерации. Его независимость обеспечивает-
ся его несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав
судей, установленными Федеральным конституционным законом,
порядком приостановления и прекращения полномочий судьи, пра-
вом на отставку, обязательностью установленной процедуры кон-
ституционного судопроизводства, запретом какого бы то ни было
вмешательства в судебную деятельность, предоставлением судье ма-
териального и социального обеспечения, гарантий безопасности,
соответствующих его высокому статусу.
Материальные гарантии независимости судьи Конституционно-
го Суда Российской Федерации, связанные с оплатой его труда,
предоставлением ежегодного отпуска, социальным обеспечением,
обеспечением жильем, социально-бытовым обслуживанием, обяза-
тельным государственным страхованием жизни и здоровья судьи, а
372
VI. Судебная власть и органы судебной власти
также принадлежащей ему и членам его семьи собственности, уста-
навливаются применительно к соответствующим гарантиям, преду-
смотренным законодательством Российской Федерации для судей
иных высших федеральных судов. В случаях, если другими право-
выми актами для судей Конституционного Суда Российской Феде-
рации предусмотрены иные нормы, повышающие уровень их пра-
вовой защиты, материального и социального обеспечения, приме-
няются положения этих актов.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации несме-
няем. Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Фе-
дерации могут быть прекращены или приостановлены нс иначе как
в порядке и по основаниям, установленным Федеральным консти-
туционным законом.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации непри-
косновенен (в ред. Федерального конституционного закона от 15 де-
кабря 2001 г. № 4-ФКЗ). Гарантии неприкосновенности судьи Кон-
ституционного Суда Российской Федерации устанавливаются Феде-
ральным конституционным законом и федеральным законом о ста-
тусе сулей. Судья Конституционного Суда Российской Федерации
нс может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том чис-
ле после прекращения его полномочий, за мнение, выраженное им
при рассмотрении дела в Конституционном Суде Российской Фе-
дерации. если только вступившим в законную силу приговором су-
да не будет установлена виновность данного судьи в преступном
злоупотреблении своими полномочиями (в ред. Федерального кон-
ституционного закона от 5 апретя 2005 г. № 2-ФКЗ).
За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм
Федерального конституционного закона, федерального закона о
статусе судей, а также положений Кодекса судейской этики, утвер-
ждаемого Всероссийским съездом судей) на судью Конституцион-
ного Суда Российской Федерации по решению Конституционного
Суда Российской Федерации может быть наложено дисциплинар-
ное взыскание в виде:
•	предупреждения;
•	прекращения полномочий судьи.
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации пользуются
равными правами. Судья Конституционного Суда Российской Феде-
рации имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассмат-
риваемым в пленарных заседаниях Конституционного Суда Россий-
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	373
ской Федерации или в заседаниях палаты Конституционного Суда
Российской Федерации, в состав которой он входит.
Полномочия Председателя, заместителя Председателя и судьи-
секретаря Конституционного Суда Российской Федерации устанав-
ливаются Федеральным конституционным законом. Полномочия
судьи Конституционного Суда Российской Федерации могут быть
приостановлены в случаях, если:
1) в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он при-
влечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу (п. 1
в ред. Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 г
№ 4-ФКЗ);
2) судья по состоянию здоровья временно не способен выпол-
нять свои обязанности. Приостановление полномочий судьи Кон-
ституционного Суда Российской Федерации осуществляется по ре-
шению Конституционного Суда Российской Федерации, прини-
маемому не позднее месяца со дня выявления основания к их при-
остановлению.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации, полно-
мочия которого приостановлены, нс вправе участвовать в заседани-
ях Конституционного Суда Российской Федерации, а также на-
правлять официальные документы в государственные органы и ор-
ганизации, общественные объединения, должностным лицам и гра-
жданам и истребовать от них какие-либо документы и иную ин-
формацию.
Конституционный Суд Российской Федерации приостанавлива-
ет полномочия судьи до отпадения основания к их приостановле-
нию. Восстановление полномочий судьи оформляется решением
Конституционного Суда Российской Федерации.
Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Феде-
рации прекращаются ввиду:
•	нарушения порядка его назначения на должность судьи Кон-
ституционного Суда Российской Федерации, установленного
Конституцией Российской Федерации и настоящим Феде-
ральным конституционным законом;
•	достижения судьей предельного возраста пребывания в долж-
ности судьи (п. 2 в ред. Федерального конституционного закона
от 5 апреля 2005 г. № 2-ФКЗу,
•	личного письменного заявления судьи об отставке до дости-
жения им предельного возраста пребывания в должности су-
374
VI. Судебная власть и органы судебной власти
дьи (п. 3 в ред. Федера итого конституционного закона от
5 апреля 2005 г. № 2-ФКЗ);
•	утраты судьей гражданства Российской Федерации;
•	вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора,
вступившего в законную ситу;
•	совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство
судьи;
•	продолжения судьей, несмотря на предупреждение со сто-
роны Конституционного Суда Российской Федерации, за-
нятий или совершения действий, не совместимых с его
должностью;
•	неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации или уклонения его от голосования свыше
двух раз подряд без уважительных причин;
•	признания судьи недееспособным решением суда, вступив-
шим в законную силу;
•	признания судьи безвестно отсутствующим решением суда,
вступившим в законную силу;
•	объявления судьи умершим решением суда, вступившим в за-
конную силу;
•	смерти судьи.
Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Феде-
рации могут быть прекращены также ввиду его неспособности по
состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение
длительного времени (нс менее десяти месяцев подряд) исполнять
обязанности судьи.
Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации осуществляется по решению Конституционно-
го Суда Российской Федерации, которое направляется Президенту
Российской Федерации, в Совет Федерации и является официаль-
ным уведомлением об открытии вакансии.
Судья считается ушедшим или удаленным в отставку, если его
полномочия прекращены по основаниям, предусмотренным Феде-
ральным конституционным законом (п. 2, 3 и 9 ч. I, 2 ст. 18).
Пребывающему в отставке судье Конституционного Суда
Российской Федерации, имеющему стаж работы в должности су-
дьи не менее 15 лет, независимо от возраста выплачивается по
его выбору пенсия или не облагаемое налогом ежемесячное по-
жизненное содержание в размере 80% денежного вознаграждения
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	375
работающего судьи Конституционного Суда Российской Федера-
ции. При этом в стаж работы, дающий право на получение еже-
месячного пожизненного содержания, засчитывается время
предшествующей работы по юридической профессии.
Порядок назначения и выплаты ежемесячного пожизненного
содержания устанавливается Правительством Российской Феде-
рации по представлению Конституционного Суда Российской
Федерации. Средства на обеспечение пребывающих в отставке
судей Конституционного Суда Российской Федерации ежемесяч-
ным пожизненным содержанием выделяются из федерального
бюджета.
На пребывающего в отставке судью Конституционного Суда
Российской Федерации распространяются также иные положения
статуса судьи, пребывающего в отставке, установленные законода-
тельством Российской Федерации.
Теперь остановимся на организационных формах конституци-
онного судопроизводства. Конституционный Суд Российской Фе-
дерации рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и
заседаниях палат Конституционного Суда Российской Федерации.
Как уже отмечалось, он состоит из двух палат, включающих в себя,
соответственно, 10 и 9 судей Конституционного Суда Российской
Федерации. Персональный состав палат определяется путем же-
ребьевки, порядок проведения которой устанавливается Регламен-
том Конституционного Суда Российской Федерации. В пленарных
заседаниях участвуют все судьи Конституционного Суда Россий-
ской Федерации, в заседаниях палат — судьи, входящие в состав
соответствующей палаты.
Председатель и заместитель Председателя Конституционного
Суда Российской Федерации не могут входить в состав одной и той
же палаты. Персональный состав палат не должен оставаться неиз-
менным более чем три года подрад. Очередность исполнения судь-
ями, входящими в состав палаты, полномочий председательствую-
щего в се заседаниях определяется на заседании палаты.
Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассмот-
реть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в компетен-
цию Конституционного Суда Российской Федерации. Выделяется и
исключительная компетенция — Конституционный Суд РФ:
•	разрешает дела о соответствии Конституции Российской Фе-
дерации конституции республик и уставов субъектов Россий-
ской Федерации;
376
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	дает толкование Конституции Российской Федерации;
•	даст заключение о соблюдении установленного порядка вы-
движения обвинения Президента Российской Федерации в
государственной измене или совершении иного тяжкого пре-
ступления;
•	принимает послания Конституционного Суда Российской
Федерации;
•	решает вопрос о выступлении с законодательной инициати-
вой по вопросам своего ведения.
В пленарных заседаниях Конституционный Суд:
•	избирает Председателя, заместителя Председателя, судью-
секретаря Конституционного Суда Российской Федерации;
•	формирует персональные составы палат Конституционного
Суда Российской Федерации;
•	принимает Регламент Конституционного Суда Российской
Федерации и вносит в него изменения и дополнения;
•	устанавливает очередность рассмотрения дел в пленарных за-
седаниях Конституционного Суда Российской Федерации, а
также распределяет дела между палатами;
•	принимает решения о приостановлении или прекращении
полномочий судьи Конституционного Суда Российской Фе-
дерации, а также о досрочном освобождении от должности
Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря
Конституционного Суда Российской Федерации. Конститу-
ционный Суд Российской Федерации в заседаниях палат раз-
решает дела, отнесенные к ведению Конституционного Суда
Российской Федерации и не подлежащие рассмотрению со-
гласно Федеральному конституционному закону исключи-
тельно в пленарных заседаниях.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод
граждан и по запросам судов проверяет конституционность за-
кона, примененного или подлежащего применению в конкрет-
ном деле.
Раннее в пленарном заседании Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации судьи тайным голосованием большинством
от общего числа судей избирали из своего состава в индивиду-
альном порядке сроком на три года Председателя, заместителя
Председателя и судью-секретаря Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации. Теперь поправками в закон данное правило
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	377
изменено и Председатель Конституционного Суда Российской
Федерации назначается на должность Советом Федерации по
представлению Президента Российской Федерации сроком на
шесть лет из числа судей Конституционного Суда Российской
Федерации. Председатель Конституционного Суда Российской
Федерации имеет двух заместителей, которые назначаются на
должность Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации сроком на шесть лет из числа судей Кон-
ституционного Суда Российской Федерации. Председатель и за-
местители Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации по истечении срока их полномочий могут быть на-
значены на должность на новый срок
Председатель и заместители Председателя Конституционного
Суда Российской Федерации могут по личному письменному за-
явлению сложить с себя эти полномочия. Сложение полномочий
констатируется решением Конституционного Суда Российской
Федерации. По инициативе нс менее пяти судей Конституционно-
го Суда Российской Федерации, считающих, что Председатель или
заместитель Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации недобросовестно исполняет свои обязанности либо
злоупотребляет своими правами, может быть поставлен вопрос о
его досрочном освобождении от должности. Решение о досрочном
освобождении от должности соответствующего лица принимается
большинством не менее двух третей голосов от общего числа су-
дей Конституционного Суда Российской Федерации тайным голо-
сованием.
Если должность Председателя, заместителей Председателя или
судьи-секретаря Конституционного Суда Российской Федерации
окажется вакантной, новые выборы проводятся не позднее двух
месяцев со дня открытия вакансии в порядке, установленном стать-
ей. По истечении срока полномочий указанные должностные лица
продолжают исполнять свои обязанности до проведения новых вы-
боров.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации:
•	руководит подютовкой пленарных заседаний Конституцион-
ного Суда Российской Федерации, созывает их и председа-
тельствует на них;
•	вносит на обсуждение Конституционного Суда Российской
Федерации вопросы, подлежащие рассмотрению в пленарных
заседаниях и заседаниях палат;
378
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	представляет Конституционный Суд Российской Федерации в
отношениях с государственными органами и организациями,
общественными объединениями, по уполномочию Конститу-
ционного Суда Российской Федерации выступает с заявле-
ниями от его имени;
•	осуществляет общее руководство аппаратом Конституцион-
ного Суда Российской Федерации, представляет на утвер-
ждение Конституционного Суда Российской Федерации
кандидатуры руководителей Секретариата Конституционно-
го Суда Российской Федерации и других подразделений ап-
парата, иных служб Конституционного Суда Российской
Федерации, а также Положение о Секретариате Конститу-
ционного Суда Российской Федерации и штатное расписа-
ние аппарата;
•	осуществляет другие полномочия в соответствии с настоящим
Федеральным конституционным законом и Регламентом
Конституционного Суда Российской Федерации.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации
издаст приказы и распоряжения. Во всех случаях, когда Предсе-
датель Конституционного Суда Российской Федерации не в со-
стоянии исполнять свои обязанности, их временно исполняет
заместитель Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации.
Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации осуществляет по уполномочию Председателя Конститу-
ционного Суда Российской Федерации отдельные его функции, а
также выполняет свои обязанности, возложенные на него Консти-
туционным Судом Российской Федерации.
Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации:
•	осуществляет непосредственное руководство работой аппарата
Конституционного Суда Российской Федерации;
•	организационно обеспечивает подготовку и проведение засе-
даний Конституционного Суда Российской Федерации;
•	доводит до сведения соответствующих органов, организаций
и лиц решения, принятые Конституционным Судом Россий-
ской Федерации, и информирует Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации об их исполнении;
•	организует информационное обеспечение судей Конституци-
онного Суда Российской Федерации;
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие
379
•	осуществляет другие полномочия в соответствии с настоящим
Федеральным конституционным законом и Регламентом
Конституционного Суда Российской Федерации.
Обратимся к Регламенту Конституционного Суда Российской
Федерации. В нем на основе Конституции Российской Федерации
и Федерального конституционного закона устанавливаются: поря-
док определения персонального состава палат Конституционного
Суда Российской Федерации; порядок распределения дел между
ними; порядок определения очередности рассмотрения дел в пле-
нарных заседаниях и в заседаниях палат; некоторые правила проце-
дуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Кон-
ституционном Суде Российской Федерации; требования к работни-
кам аппарата Конституционного Суда Российской Федерации;
иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации.
Теперь рассмотрим общие правила производства и принципы
конституционного производства. Как уже отмечалось, судьи Кон-
ституционного Суда Российской Федерации независимы и руково-
дствуются при осуществлении своих полномочий только Конститу-
цией Российской Федерации и настоящим Федеральным конститу-
ционным законом.
В своей деятельности судьи Конституционного Суда Россий-
ской Федерации выступают в личном качестве и не представляют
каких бы то ни было государственных или общественных органов,
политических партий и движений, государственных, общественных,
иных предприятий, учреждений и организации, должностных лиц,
государственных и территориальных образований, наций, социаль-
ных групп.
Решения и другие акты Конституционного Суда Российской
Федерации выражают соответствующую Конституции Российской
Федерации правовую позицию судей, свободную от политических
пристрастий.
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации прини-
мают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие
на свободу их волеизъявления. Они не вправе запрашивать или по-
лучать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к
предварительному изучению либо рассматриваемым Конституцион-
ным Судом Российской Федерации.
380
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Какое бы то ни было вмешательство в деятельность Конститу-
ционного Суда Российской Федерации не допускается и влечет
предусмотренную законом ответственность.
Принцип коллегиальности проявляется в том, что рассмотрение
дел и вопросов и принятие решений! по ним производятся Консти-
туционным Судом Российской Федерации колле! иально. Решение
принимается только теми судьями, которые участвовали в рассмот-
рении дела в судебном заседании. Конституционный Суд Россий-
ской Федерации правомочен принимать решения в пленарных засе-
даниях при наличии нс менее двух третей от общего числа судей, а
в заседании палаты — при наличии нс менее трех четвертей ее со-
става. При определении кворума не принимаются в расчет судьи,
отстраненные от участия в рассмотрении дела, и судьи, полномочия
которых приостановлены.
Принцип гласности лежит в основе рассмотрения дел в засе-
даниях Конституционного Суда Российской Федерации, по-
скольку они проводятся открыто. Проведение закрытых заседа-
ний допускается лишь в случаях, предусмотренных настоящим
Федеральным конституционным законом. Решения, принятые
как в открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются
публично.
Принцип устности разбира!ельс1ва. Разбирательство в заседа-
ниях Конституционного Суда Российской Федерации происходит
устно. В ходе рассмотрения дел Конституционный Суд Российской!
Федерации заслушивает объяснения сторон, показания экспертов и
свидетелей, оглашает имеющиеся документы.
В заседании Конституционного Суда Российской Федерации
могут оглашаться документы, которые были представлены для оз-
накомления судьям и сторонам либо содержание которых излага-
лось в заседании по данному делу.
Производство в Конституционном Суде Российской Федерации
ведется на русском языке. Участникам процесса, не владеющим
русским языком, обеспечивается право давать объяснения на дру-
гом языке и пользоваться услугами переводчика.
Заседание Конституционного Суда Российской Федерации
по каждому делу происходит непрерывно, за исключением вре-
мени, отведенного для отдыха или необходимого для подготов-
ки участников процесса к дальнейшему разбирательству, а так-
же для устранения обстоятельств, препятствующих нормально-
му ходу заседания.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	381
Конституционный Суд Российской Федерации до принятия ре-
шения по делу, рассматриваемому в пленарном заседании, или до
отложения его слушания нс может рассматривать в пленарном засе-
дании другие дела.
Палата Конституционного Суда Российской Федерации до
принятия решения по рассматриваемому делу или до отложения
его слушания не может рассматривать другие дела, отнесенные
настоящим Федеральным конституционным законом к компетен-
ции палаты.
До принятия решения по делу, рассматриваемому в пленарном
заседании Конституционного Суда Российской Федерации, воз-
можно рассмотрение других дел в заседаниях палат. До вынесения
решения по делу, рассматриваемому в заседании палаты, возможно
рассмотрение других дел в пленарном заседании.
Стороны пользуются равными правами и возможностями по от-
стаиванию своей позиции на основе состязательности в заседании
Конституционного Суда Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации является обращение в Конституционный Суд
Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы,
отвечающих требованиям настоящего Федерального конституцион-
ного закона.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции
Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор
между органами государственной власти, не вступивший в силу
международный договор, или обнаружившееся противоречие в
позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о ком-
петенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании
положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение
Государственной Думой обвинения Президента Российской Феде-
рации в । осударственной измене или совершении иною тяжкого
преступления.
Общие требования к обращению. Обращение направляется в
Конституционный Суд Российской Федерации в письменной фор-
ме и подписывается управомоченным липом (управомоченными
лицами). В обращении должны быть указаны:
•	Конституционный Суд Российской Федерации в качестве ор-
гана, в который направляется обращение;
382
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	наименование заявителя (в жалобе |ражданина — фамилия,
имя. отчество), адрес и иные данные о заявителе;
•	необходимые данные о представителе заявителя и его полно-
мочия, за исключением случаев, когда представительство
осуществляется по должности;
•	наименование и адрес государственного органа, издавшего
акт, который подлежит проверке, либо участвующего в споре
о компетенции;
•	нормы Конституции Российской Федерации и настоящего
Федерального конституционного закона, дающие право на
обращение в Конституционный Суд Российской Федерации;
•	точное название, номер, дата принятия, источник опублико-
вания и иные данные о подлежащем проверке акте, о поло-
жении Конституции Российской Федерации, подлежащем
толкованию;
•	конкретные, указанные в настоящем Федеральном конститу-
ционном законе основания к рассмотрению обращения Кон-
ституционным Судом Российской Федерации;
•	позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее право-
вое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Кон-
ституции Российской Федерации;
•	требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством,
жалобой к Конституционному Суду Российской Федерации;
•	перечень прилагаемых к обращению документов. Докумен-
ты, прилагаемые к обращению. К направляемому в Кон-
ституционный Суд Российской Федерации обращению
прилагаются:
•	текст акта, подлежащего проверке, или положения Конститу-
ции Российской Федерации, подлежащего толкованию;
•	доверенность или иной документ, подтверждающий полно-
мочия представителя, за исключением случаев, когда пред-
ставительство осуществляется по должности, а также копии
документов, подтверждающих право лица выступать в Кон-
ституционном Суде Российской Федерации в качестве пред-
ставителя;
•	документ об уплате государственной! пошлины;
•	перевод па русский язык всех документов и иных материалов,
изложенных на другом языке.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	383
К обращению могут быть приложены списки свидетелей и
экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Конституци-
онного Суда Российской Федерации, а также другие документы и
материалы. Обращение и прилагаемые к нему документы и иные
материалы представляются в Конституционный Суд Российской
Федерации с копиями в количестве 30 экземпляров. Граждане
представляют необходимые документы с копиями в количестве
трех экземпляров.
Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном
Суде Российской Федерации.
Созыв заседаний. Пленарные заседания Конституционного Су-
да Российской Федерации созываются Председателем Конституци-
онного Суда Российской Федерации, а заседания палаты — предсе-
дательствующим в палате.
Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и за-
седаниях палат. В пленарных заседаниях Конституционного Суда
Российской Федерации и заседаниях его палат применяется единый
порядок рассмотрения вопросов, если иное не установлено настоя-
щим Федеральным конституционным законом или Регламентом
Конституционного Суда Российской Федерации.
Назначение дел к слушанию. Решение о назначении дел к слу-
шанию в пленарном заседании Конституционного Суда Российской
Федерации или в заседаниях палат принимается Конституционным
Судом Российской Федерации в пленарном заседании не позднее
чем через месяц после принятия обращений к рассмотрению.
В решении указывается очередность слушания дел.
Соединение дел. Рассмотрение каждого дела образует предмет
особого заседания. Конституционный Суд Российской Федерации
может соединить в одном производстве дела по обращениям, ка-
сающимся одного и того же предмета.
Подготовка дела к слушанию. Для подготовки дела к слушанию,
составления проекта решения Конституционного Суда Российской
Федерации, а также изложения материалов в заседании Конститу-
ционный Суд Российской Федерации назначает одного или не-
скольких судей-докладчиков.
При изучении обращения и подготовке дела к слушанию су-
дья-докладчик в соответствии с полномочиями Конституционного
Суда Российской Федерации истребует необходимые документы и
иные материалы, поручает производство проверок, исследований,
экспертиз, пользуется консультациями специалистов, направляет
384
VI. Судебная власть и органы судебной власти
запросы. Судья-докладчик и председательствующий в заседании
определяют круг лиц. подлежащих приглашению и вызову в засе-
дание. дают распоряжения об оповещении о месте и времени за-
седания, а также о направлении участникам процесса необходи-
мых материалов.
Участники процесса. Участниками процесса в Конституцион-
ном Суде Российской Федерации считаются стороны, их предста-
вители. свидетели, эксперты, переводчики.
Стороны и их представители. Сторонами в конституционном
судопроизводстве являются:
1)	заявители — органы или лица, направившие в Конституци-
онный Суд Российской Федерации обращение:
2)	органы или должностные лица, издавшие либо подписавшие
акт, конституционность которого подлежит проверке;
3)	государственные органы, компетенция которых оспаривается.
Представителями сторон по должности могут выступать- руко-
водитель органа, подписавший обращение в Конституционный Суд
Российской Федерации, руководитель органа, издавшего оспари-
ваемый акт или участвующего в споре о компетенции, должностное
лицо, подписавшее оспариваемый акт, любой член (депутат) Совета
Федерации или депутат Государственной Думы из числа обратив-
шихся с запросом. Представителями сторон могут быть также адво-
каты или лица, имеющие ученую степень по юридической специ-
альности, полномочия которых подтверждаются соответствующими
документами. Каждая из сторон может иметь нс более трех пред-
ставителей.
Открытые заседания. Заседания Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации проходят открыто, за исключением случаев,
предусмотренных Федеральным конституционным законом. При-
сутствующие имеют право фиксировать ход заседания с занимае-
мых ими мест. При этом кино- и фотосъемка, видеозапись, прямая
радио- и телетрансляция заседания допускаются с разрешения Кон-
ституционного Суда Российской Федерации.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации с
согласия Конституционного Суда Российской Федерации может
распорядиться в целях обеспечения безопасности присутствующих
на заседании Конституционного Суда Российской Федерации о
проведении проверки лиц, желающих присутствовать на заседании,
включая проверку документов, удостоверяющих личность, а также о
досмотре проносимых в зал вещей в личном досмотре.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	385
Закрытое заседание. Конституционный Суд Российской Феде-
рации назначает закрытое заседание в случаях, когда это необходи-
мо для сохранения охраняемой законом тайны, обеспечения безо-
пасности граждан, защиты общественной нравственности.
На закрытом заседании присутствуют судьи Конституционно-
го Суда Российской Федерации, стороны и их представители.
Возможность присутствия других участников процесса и сотруд-
ников Секретариата Конституционного Суда Российской Феде-
рации, непосредственно обеспечивающих нормальный ход засе-
дания, определяется председательствующим по согласованию с
судьями.
Прекращение производства по делу. Конституционный Суд
Российской Федерации прекращает производство по делу в слу-
чаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу
в принятии обращения к рассмотрению или будет установлено,
что вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом,
договором между органами государственной власти или не
вступившим в силу международным договором Российской Фе-
дерации. конституционность которых предлагается проверить,
не получил разрешения в Конституции Российской Федерации
или по своему характеру и значению не относится к числу кон-
ституционных.
Окончание слушания дела. После признания Конституционным
Судом Российской Федерации исследования вопросов дела завер-
шенным председательствующий в заседании объявляет об оконча-
нии слушания дела.
Совещание судей по принятию итогового решения. Итоговое
решение ио рассматриваемому делу принимается Конституционным
Судом Российской Федерации в закрытом совещании. В совещании
участвуют только судьи Конституционного Суда Российской Феде-
рации, рассматривающие данное дело. В совещательной комнате
могут присутствовать сотрудники Конституционного Суда Россий-
ской Федерации, обеспечивающие протоколирован не и нормаль-
ный ход совещания.
В ходе совещания судьи Конституционного Суда Российской
Федерации вправе свободно излагать свою позицию по обсуждае-
мому вопросу и просить других судей уточнить их позиции. Число
и продолжительность выступлений на совещании не могут быть
ограничены.
386
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Виды решений Конституционного Суда Российской Федера-
ции. Решение, принятое как в пленарном заседании, так и в засе-
дании палаты Конституционного Суда Российской Федерации,
является решением Конституционного Суда Российской Федера-
ции. Итоговое решение Конституционного Суда Российской Фе-
дерации по существу любого из вопросов, перечисленных в и. 1,
2. 3 и 4 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона, имену-
ется постановлением. Постановления выносятся именем Россий-
ской Федерации.
Итоговое решение Конституционного Суда Российской Феде-
рации по существу запроса о соблюдении установленного порядка
выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в госу-
дарственной измене или совершении иного тяжкого преступления
именуется заключением.
Все иные решения Конституционного Суда Российской Феде-
рации, принимаемые в ходе осуществления конституционного су-
допроизводства, именуются определениями.
В заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации
принимаются также решения по вопросам организации его дея-
тельности.
Принятие решения. Решение Конституционного Суда Россий-
ской Федерации принимается открьиым голосованием путем по-
именного опроса судей. Председательствующий во всех случаях го-
лосует последним.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации счи-
тается принятым при условии, что за него проголосовало большин-
ство участвовавших в голосовании судей, если иное пс предусмот-
рено настоящим Федеральным конституционным законом.
Если при принятии решения по делу о проверке конституцион-
ности нормативного акта, договора между органами государствен-
ной власти, не вступившего в силу международного договора Рос-
сийской Федерации голоса разделились поровну, решение считает-
ся принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Ре-
шение по спорам о компетенции во всех случаях принимается
большинством голосов.
Решение о толковании Конституции Российской Федерации
принимается большинством не менее двух третей от общего чис-
ла судей. Судья Конституционного Суда Российской Федерации
не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от го-
лосования.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	387
Если большинство участвующих в заседании палаты судей скло-
няются к необходимости принять решение, не соответствующее
правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Кон-
ституционного Суда Российской Федерации, дело передается на
рассмотрение в пленарное заседание.
Требования, предъявляемые к решениям. Решения Конститу-
ционного Суда Российской Федерации должны основываться на
материалах, исследованных Конституционным Судом Российской
Федерации. Он принимает решение по делу, оценивая как бук-
вальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый
ему официальным и иным толкованием или сложившейся право-
применительной практикой, а также исходя из его места в системе
правовых актов.
Конституционный Суд Российской Федерации принимает по-
становления и дает заключения только по предмету, указанному в
обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции
органа, конституционность которых подвергается сомнению в об-
ращении. Конституционный Суд Российской Федерации при при-
нятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в
обращении.
Постановления и заключения Конституционного Суда Россий-
ской Федерации излагаются в виде отдельных документов с обяза-
тельным указанием мотивов их принятия. Определения Конститу-
ционного Суда Российской Федерации оглашаются в заседании и
заносятся в протокол, если иное не установлено Федеральным кон-
ституционным законом или решением Конституционного Суда
Российской Федерации.
В решении Конституционного Суда Российской Федерации, из-
лагаемом и виде отдельного документа, в зависимости от характера
рассматриваемого вопроса содержатся следующие сведения:
•	наименование решения, дата и место его принятия;
•	персональный состав Конституционного Суда Российской
Федерации, принявший решение;
•	необходимые данные о сторонах;
•	формулировка рассматриваемого вопроса, поводы и основа-
ния к его рассмотрению:
•	нормы Конституции Российской Федерации и настоящего
Федерального конституционного закона, согласно которым
Конституционный Суд Российской Федерации вправе рас-
сматривать данный вопрос;
•	требования, содержащиеся в обращении;
•	фактические и иные обстоятельства, установленные Консти-
туционным Судом Российской Федерации;
388
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	нормы Конституции Российской Федерации и настоящего
Федерального конституционного закона, которыми руково-
дствовался Конституционный Суд Российской Федерации
при принятии решения;
•	доводы в пользу принятого Конституционным Судом Россий-
ской Федерации решения, а при необходимости также дово-
ды, опровергающие утверждения сторон;
•	формулировка решения;
•	указание на окончательность и обязательность решения;
•	порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки
и особенности его исполнения и опубликования.
Итоговое решение Конституционного Суда Российской
Федерации подписывается всеми судьями, участвовавшими в го-
лосовании.
Особое мнение судьи. Судья Конституционного Суда Россий-
ской Федерации, не согласный с решением Конституционного Суда
Российской Федерации, вправе письменно изложить свое особое
мнение. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и
подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации» вместе с решением Конституционно! о Су-
да Российской Федерации (в ред. Федерального конституционного
закона от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ).
Судья Конституционного Суда Российской Федерации, голо-
совавший за принятое постановление или заключение по суще-
ству рассматриваемого Конституционным Судом Российской
Федерации вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосо-
вании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке
принятого решения, вправе письменно изложить свое мнение о
несогласии с большинством судей. В таком случае письменное
несогласие судьи также приобщается к материалам дела и подле-
жит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации».
Провозглашение решения. Решение Конституционного Суда
Российской Федерации провозглашается в полном объеме в откры-
том заседании Конституционного Суда Российской Федерации не-
медленно после его подписания
Постановления и заключения Конституционного Суда Россий-
ской Федерации не позднее чем в двухнедельный срок со дня их
подписания направляются:
•	судьям Конституционного Суда Российской Федерации;
•	сторонам;
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	389
•	Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, Госу-
дарственной Думе, Правительству Российской Федерации,
Уполномоченному по правам человека;
•	Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбит-
ражному Суду Российской Федерации, Генеральному проку-
рору Российской Федерации, министру юстиции Российской
Федерации.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации могут
быть также направлены другим государственным органам и органи-
зациям, общественным объединениям, должностным лицам и граж-
данам.
Опубликование решения. Постановления и заключения Консти-
туционного Суда Российской Федерации подлежат незамедлитель-
ному опубликованию в официальных изданиях органов государст-
венной власти Российской Федерации, субъектов Российской Фе-
дерации, которых касается принятое решение. Решения Конститу-
ционного Суда Российской Федерации публикуются также в «Вест-
нике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необ-
ходимости и в иных изданиях.
Юридическая сила решения1. Решение Конституционного Суда
Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и
вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение
Конституционного Суда Российской Федерации действует непо-
средственно и нс требует подтверждения другими органами и долж-
ностными лицами. Юридическая сила постановления Конституци-
онного Суда Российской Федерации о признании акта неконститу-
ционным не может быть преодолена повторным принятием этого
же акта.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституци-
онными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Кон-
ституции Российской Федерации не вступившие в силу междуна-
родные договоры Российской Федерации не подлежат введению в
действие и применению. Решения судов и иных органов, основан-
ные на актах, признанных неконституционными, не подлежат ис-
полнению и должны быть пересмотрены в установленных феде-
ральным законом случаях.
1 По вопросу, касающемуся юридической природы решения Конституционного
Суда РФ см. постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г.
№ 19-П.
390
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Если решением Конституционного Суда Российской Федерации
нормативный акт признан не соответствующим Конституции Рос-
сийской Федерации полностью или частично либо из решения
Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необхо-
димость устранения пробела в правовом регулировании, государст-
венный орган или должностное лицо, принявшие этот норматив-
ный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативною
акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене
нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции
Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых
изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный
неконституционным в отдельной его части. До принятия нового
нормативного акта непосредственно применяется Конституция
Российской Федерации (часть четвертая в ред. Федерального кон-
ституционного закона от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ).
Обязанность государственных органов и должностных лиц по
приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с
Конституцией Российской Федерации в связи с решением Консти-
туционного Суда Российской Федерации (в ред. Федерального кон-
ституционного закона от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ).
Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Фе-
дерации нормативных актов органов государственной власти и до-
говоров между ними. Правом на обращение в Конституционный
Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституцион-
ности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации
нормативных актов органов государственной власти и договоров
между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет
Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов)
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Прави-
тельство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Феде-
рации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Фе-
дерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции облада-
ет любой из участвующих в споре органов государственной власти,
указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а
также Президент Российской Федерации в случае, предусмотрен-
ном ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.
Допустимость ходатайства. Ходатайство органа (органов) госу-
дарственной власти допустимо, если:
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	391
•	оспариваемая компетенция определяется Конституцией Рос-
сийской Федерации;
•	спор не касается вопроса о подведомственности дела судам
или о подсудности;
•	спор нс был или не может быть разрешен иным способом;
•	заявитель считает издание акта или совершение действия
правового характера либо уклонение от издания акта или со-
вершения такого действия нарушением установленного Кон-
ституцией Российской Федерации разграничения компетен-
ции между органами государственной власти;
•	заявитель ранее обращался к указанным в ст. 125 (ч. 3) Кон-
ституции Российской Федерации органам государственной
власти с письменным заявлением о нарушении ими опре-
деленной Конституцией Российской Федерации и догово-
рами компетенции заявителя либо об уклонении этих орга-
нов от осуществления входящей в их компетенцию обязан-
ности;
•	в течение месяца со дня получения письменного заявления,
упомянутого в п. 5 настоящей части, не бызи устранены ука-
занные в нем нарушения;
•	в случае обращения соответствующего органа государст-
венной власти к Президенту Российской Федерации с
просьбой об использовании согласительных процедур,
предусмотренных ст. 85 Конституции Российской Федера-
ции, Президент Российской Федерации в течение месяца
со дня обращения не использовал эти согласительные
процедуры либо такие процедуры не привели к разреше-
нию спора.
По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституцион-
ный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих
решений:
•	подтверждающее полномочие соответствующего органа госу-
дарственной власти издать акт или совершить действие пра-
вового характера, послужившее причиной спора о компе-
тенции;
•	отрицающее полномочие соответствующего органа госу-
дарственной власти издать акт или совершить действие
правового характера, послужившее причиной спора о
компетенции.
392
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Если Конституционный Суд Росси некой Федерации признает
издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа
государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в
решении.
Рассмотрение дел конституционности законов по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан*. Правом на
обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ин-
дивидуальной пли коллективной жазобой на нарушение конститу-
ционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы
нарушаются законом, примененным или подлежащим применению
в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и
лица, указанные в федеральном законе.
К жалобе помимо документов, перечисленных в ст. 38 настоя-
щего Федерального конституционного закона, прилагается копия
официального документа, подтверждающего применение либо воз-
можность применения обжалуемого закона при разрешении кон-
кретного дела. Выдача заявителю копии такого документа произво-
дится по его требованию должностным лицом или органом, рас-
сматривающим дело1 2.
Допустимость жалобы Жалоба на нарушение законом консти-
туционных прав и свобод допустима, если:
I) закон затрагивает конституционные права и свободы
граждан3;
2) закон применен или подлежит применению в конкретном
деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином
органе, применяющем закон.
Последствия принятия жалобы к рассмотрению. Конституцион-
ный Суд Российской Федерации, приняв к рассмотрению жалобу
на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан,
уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в
котором применен или подлежит применению обжалуемый закон.
Уведомление не влечет приостановления производства по делу.
1 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о проверке конституционности
ст. 96 см. Определения Конституционною Суда РФ от 19 февраля 2004 г.
№ 33—0: от 14 октября 2004 г. № 319-0; от 24 февраля 2005 г. № 22—0.
2 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о проверке конституционности
ст 97 с.м. Определение Конституционного Сула РФ от 19 февраля 2004 г.
№ 33-0
3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о проверке конституционности
п. 2 ст. 97 см. Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г.
№ 22-0.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	393
Суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором приме-
нен или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приос-
тановить производство до принятия решения Конституционным
Сулом Российской Федерации. Пределы проверки Конституцион-
ным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Рос-
сийской! Федерации закона, указанного в жалобе на нарушение
конституционных прав и свобод граждан, устанавливаются ст. 86
настоящего Федерального конституционного закона.
По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом кон-
ституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации принимает одно из следующих решений:
I) о признании закона либо отдельных его положений соответ-
ствующими Конституции Российской Федерации;
2) о признании закона либо отдельных его положений не соот-
ветствующими Конституции Российской Федерации.
Если Конституционный Суд Российской Федерации признал
закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Кон-
ституции Российской Федерации, данное дело подлежит пересмот-
ру компетентным органом в обычном порядке
В случае признания федерального закона или закона субъекта
Российской Федерации либо отдельных положений указанных за-
конов не соответствующими Конституции Российской Федерации
гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Кон-
ституционный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 96
Федерального конституционного закона, за счет средств федераль-
ного бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской
Федерации возмещаются в порядке и размерах, установленных
Правительством Российской Федерации:
I)	уплаченная государственная пошлина;
2)	расходы па оплату услуг представителей;
3)	расходы па проезд и проживание заявителей и их представи-
телей, понесенные ими в связи с явкой в суд;
4)	связанные с рассмотрением дела почтовые расходы;
5)	компенсация за фактическую потерю времени (часть тре-
тья в ред. Федермьного конституционного закона от 7 июня 2004 г.
№ З-ФКЗ).
Рассмотрение дел о толковании права на обращение в Консти-
туционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании
Конституции Российской Федерации обладают Президент Россий-
ской Федерации, Совет Федерации. Государственная Дума, Прави-
394
VI. Судебная власть и органы судебной власти
тсльство Российской Федерации, органы законодательной власти
субъектов Российской Федерации.
Толкование Конституции Российской Федерации, данное Кон-
ституционным Судом Российской Федерации, является официаль-
ным и обязательным для всех представительных, исполнительных и
судебных органов государственной власти, органов местного само-
управления, предприятий, учреждений, организаций, должностных
лиц, граждан и их объединений.
По данным проблемам в исследованиях высказываются опреде-
ленные точки зрения, например, в работах известного ученого в
области конституционного права профессора Н.В. Витрука1.
В каждой из названных книг есть свои интересные, содержа-
тельные суждения, аспекты, и в то же время присутствуют не бес-
спорные обобщения и выводы. Все это, вместе взятое, делает эти
книги вместе с другими (подчас заметно отличающимися) работа-
ми, литературными трудами неким единым целым в восприятии,
трактовке, понимании и интерпретации Федерального конституци-
онного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
как и в уяснении существа правового статуса Конституционного
Суда Российской Федерации.
Мы выбираем отдельные, заслуживающие, иа наш вз1ляд,
внимания, положения и рассматриваем их, либо каким-то обра-
зом обращаем внимание иа иовеллистичность авторского подхо-
да, методоло! ии исследования, трактующих проблемы характера,
особенностей, организации деятельности (процессуальные аспек-
ты) правового статуса Конституционного Суда Российской Фе-
дерации.
Эти предварительные замечания имеют отношение к проблеме
формирования основ теории органов судебной власти — разновид-
ности (ветви) государственной власти В первую очередь хотелось
бы коснуться терминологических аспектов, ряда обобщенных фор-
мулировок и определений. Например, сам заголовок книги
Н.В. Витрука 1998 г. издания1 2 — «Конституционное правосудие».
В Конституции РФ, например, говорится вообще о правосудии
(ст. 118 гл. 7) без какой либо конкретизации или выделения на-
1 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Сутебное конституционное право и
процесс. М , 1998, Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 —
2001 гг.) Очерки теории и практики. VI.. 2001.
2 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и
процесс. М., 1998.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	395
правления правосудия. Устанавливается только: судебная власть
осуществляется посредством конституционного судопроизводства1,
т.е. конституционное судопроизводство — скорее инструмент осу-
ществления судебной власти, а не правосудия. Это — процессуаль-
ный аспект.
Однако автор формулирует: конституционное правосудие как
высшая форма конституционного контроля в правовом государст-
ве1 2. Это положение можно воспринять и как вариант определения
конституционного правосудия. Далее развивается идея, концепция
общего понятия, феномена «конституционное правосудие». Кон-
ституционное правосудие как отрасль права и законодательства, как
наука и учебная дисциплина3.
В этом случае автор частично раскрывает содержание формули-
ровки «конституционное правосудие». Конституционное правосудие
как отрасль права есть система норм права, регулирующих качест-
венно однородный комплекс общественных отношений, складывающих-
ся в процессе организации и функционирования конституционного
контроля, осуществляемого конституционными судами в форме само-
стоятельного вида судопроизводства — конституционного судопроиз-
водства.
Конституционное правосудие имеет своим предметом пуб-
личные общественные отношения, характеризуемые как отноше-
ния власти и подчинения между их субъектами. Обязательным
субъектом этих отношений выступает конституционный суд, ко-
торый обладает взастными контрольными функциями и соответ-
ствующими властными полномочиями по разрешению дел о про-
верке конституционности законов и других объектов контроль-
ной деятельности.
В основе конституционного правосудия лежит анализ конститу-
ционно-правовых отношений, а также реальных правовых отноше-
ний, как конституционных, так и отраслевых, сложившихся между
государством в лице государственных органов и другими субъекта-
ми права, их соотнесения (соответствия) между собой. Конституци-
онный суд принимает решения властного характера, имеющие обя-
зательную силу для всех субъектов права без исключения. Эти ре-
шения окончательны и не подлежат обжалованию.
1 Наравне с другими: гражданским, административным, уголовным
2 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 23.
3 Там же. С. 37 и др.
396
VI. Судебная власть и органы судебной власти
По структуре конституционное правосудие как отроем нрава де-
лится на две подотрасли — судебное конституционное право и судеб-
ный конституционный процесс.
Судебное конституционное право как подотрасль конституцион-
ного правосудия есть система норм права, устанавливающих статус
конституционного суда и статус его судей, а именно способ форми-
рования конституционного суда, его состав, принципы и гарантии
его организации и деятельности, компетенцию конституционного
суда, права и обязанности конституционных судей, гарантии их не-
зависимости.
Судебный конституционный процесс как подотрасль конститу-
ционного правосудия есть система норм права, регулирующих
процедуру рассмотрения дел в конституционном суде (принципы
конституционного судопроизводства, стадии конституционного
судопроизводства, особенности рассмотрения отдельных катего-
рий дел).
Названия «конституционное правосудие» и «судебное консти-
туционное право и процесс» равнозначны по своему содержанию.
Конституционное правосудие представляет собою единство содер-
жания и формы. Реализация компетенции конституционных судов
облекается в процессуальную форму. При этом материальное от-
ношение из сферы судебного конституционного права как бы от-
ходит на второй план, взаимодействует и переплетается с процес-
суальными правоотношениями. Реальное состояние механизма
правового регулирования можно оценить лишь в единстве матери-
альных юридических норм и правил юридической процедуры их
реализации, применения. С одной стороны, процессуальная фор-
ма может способствовать повышению эффективности реализации
юридических норм материального содержания, а с другой — све-
сти эту реализацию на нет, заблокировать ее, существенно сни-
зить ее эффективность.
Существуют самостоятельное и единое судебное право, в кото-
ром могут выделяться в первую очередь — конституционный аспект
(условно — конституционное правосудие; арбитражное правосудие;
обшеюрисдикционное правосудие; правосудие в форме присяжных
заседателей; мировых судей; третейских судов, и др.).
В целом книга Н.В. Витрука — полезный научный труд и учеб-
ное пособие в познании, освоении и разработке сложных проблем
развития судебной власти, его форм и органов.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	397
Рассмотрим более подробно вторую вышеназванную книгу
Н.В. Витрука1. Она имеет ряд особенностей, отличающих от сочи-
нения автора 1998 г. Главное отличие состоит в более высоком
уровне обобщения нормативного материала, практики, а также ито-
говом (в определенной степени) характере исследования данной
проблематики с соответствующими обобщениями, выводами, оцен-
ками, рекомендациями и др.
Как отмечается в аннотации к книге, обобщается десятилет-
ний опыт деятельности Конституционного Суда РФ, рассматри-
ваются основные направления воздействия его решений на об-
щественную и государственную практику в сфере защиты кон-
ституционных прав и свобод граждан, в организации и функцио-
нировании государственной власти, в формировании реального
федерализма и местного самоуправления, в совершенствовании
законодательства и правоприменительной практики, а также ис-
следуются проблемы теории конституционализма. Дается харак-
теристика конституционности решений и содержащихся в них
правовых позиций Конституционного Суда РФ как источников
российского права, применение норм конституции в контексте
действия международного права, выявляются конституционные
аспекты юридической ответственности и др. В монографии на-
мечены пути повышения аффективности конституционного пра-
восудия в России
Наше внимание акцентируется на проблематике конститу-
ционного правосудия; судебной власти и ее осуществлении. Ес-
ли говорить о последовательности и преемственности взглядов
и суждений автора о конституционном правосудии, то в рас-
сматриваемой книге мы не находим принципиально новых
идей, концепций самого понятия, феномена «конституционное
правосудие».
Конституционное правосудие как особый вид конституционно-
го контроля, осуществляемого посредством конституционного су-
допроизводства, — новый институт в истории российской юсудар-
ственности. Он возник благодаря слому тоталитарной системы и
переходу к строительству свободного гражданского общества, пра-
вового государства, демократического конституционного строя в
России1 2.
1 Витрук Н.В Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.): Очерки
теории и практики. М., 2001.
2 Витрук Н.В Указ. соч.
398
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Нам представляется интересным, новеллистическим, не во всех
«интонациях» бесспорным §1 главы третьей: «Судебная власть и ее
осуществление Конституционным Судом Российской Федерации».
Приведем фрагмент из этого параграфа.
В правовом государстве особое место занимает судебная власть
как независимая, самостоятельная ветвь государственной власти.
Судебную власть осуществляют суды, которые не подменяя законо-
дательные и исполнительные органы государственной власти, раз-
решая конфликты между ними и другими субъектами обществен-
ных отношений на основе конституции и закона, являются эффек-
тивным средством механизма сдержек и противовесов. Судебные
решения обязательны для всех субъектов права, и в этом проявля-
ется сила судов как юсударственной власти. Суды выносят решения
от имени государства, и государство обеспечивает исполнение этих
решений.
Суды в правовом государстве разрешают конфликты, споры ме-
жду участниками общественных отношений на основе конституции
и закона; осуществляют конституционный контроль, т.е. проверку
на соответствие конституции законов и других правовых актов и
действий органов публичной власти и местного самоуправления,
восстанавливают нарушенные права и свободы человека и гражда-
нина и их объединений; применяют меры справедливого возмездия
(кары, наказания) за совершенные правонарушения (декликты,
преступления) на основе закона и в установленном законом поряд-
ке, т.е. в форме конституционного, гражданского, арбитражного,
административного, уголовного судопроизводства.
Суды в условиях тоталитарного режима бесконтрольно исполь-
зовались властью как инструмент проведения своей политической
воли, как орудие удовлетворения своекорыстных интересов и до-
стижения господствующих политико-идеологических установок.
Партийно-государственная элита в любое время могла вмешаться в
осуществление «правосудия» и предопределить выносимый судом
приговор или решение. Суды, как и вся система юстиции, состав-
ляли важный элемент административно-командной системы управ-
ления обществом, репрессивного механизма. Процессуальная фор-
ма, принятая в судопроизводстве, во многих случаях лишь прикры-
вала предрешенность выносимых решений и приговоров. Органам
правосудия приписывались цели и задачи, свойственные другим
правоохранительным органам.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	399
С распадом СССР и созданием независимых государств на
постсоветском пространстве произошли большие изменения в их
судебных системах: приняты новые конституции и законы, отве-
чающие принципам демократического, правового, социального го-
сударства. Провозглашается и гарантируется независимость судов
на основе конституций и законов. Судьи несменяемы и пользуются
правом неприкосновенности (иммунитета). Действуют принципы
равноправия и состязательности сторон, гласности судопроизводст-
ва. В случаях, предусмотренных законом, обеспечивается участие в
процессе присяжных заседателей.
Конституция РФ 1993 г. в ст. I провозглашает, что Российская
Федерация — Россия есть демократическое правовое государство,
а согласно ст. 10 — государственная власть в Российской Федера-
ции осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполни-
тельной и судебной власти самостоятельны.
Правосудие в Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 118
Конституции РФ, осуществляется только судом. Судебная власть,
согласно Конституции Российской Федерации, осуществляется фе-
деральными судами — Конституционным Судом Российской Феде-
рации, судами общей юрисдикции, возглавляемыми Верховным
Судом Российской Федерации, арбитражными судами, возглавляе-
мыми Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, а
также судами субъектов Российской Федерации (конституционны-
ми (уставными) судами, мировыми судьями).
С созданием Конституционного Суда Российской Федерации
возникла необходимость более четкого разграничения его компе-
тенции и компетенции иных судов. Это касалось прежде всего раз-
граничения проверки конституционности и законности правовых
нормативных актов — федеральных и субъектов Федерации, учиты-
вая, что и суды общей юрисдикции имеют право непосредственно
применять нормы Конституции Российской Федерации, а также
нормы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
(ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Необходимо также учитывать и
разграничение предметов ведения и полномочий органов государст-
венной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72
Конституции Российской Федерации).
Идея, взгляд, что судебная власть осуществляется Конституци-
онным Судом РФ реальна, обоснована, конституционна. Однако
400
VI. Судебная власть и органы судебной власти
из этого важного правового тезиса не может (неправомерен) де-
латься вывод о том, что именно и главным образом судебная
власть осуществляется Конституционным Судом РФ, тем более —
только им. В реализации судебной власти участвует вся судебная
система, совокупность всех судебных органов. Иначе Конституци-
онный Суд РФ потерял бы свои особые, присущие ему качества и
свойства.
И еще на некоторых моментах хотелось бы задержать внимание.
Конституционное правосудие и развитие конституционно-право-
вого мировоззрения, научной теории конституционализма.
Воспроизведем некоторые положения Н В. Витрука1. Интерес-
ные и содержательные положения и суждения «сочетаются» в §1
(глава шестая) со спорными выводами и положениями.
Автор полагает, что конституционализм — многоэлементный
и многоуровневый феномен, равно как и его понятие, — являет-
ся широким и емким. Не ставя перед собой задачу дать опреде-
ление понятия «конституционализм», рассмотрим основные
формы его бытия как сложного общественного явления в кон-
тексте действия решений и содержащихся в них правовых пози-
ций Конституционного Суда Российской Федерации, конститу-
ционного правосудия как нового института российской государ-
ственности, функционирование которого направлено на обеспе-
чение прямого, непосредственного действия Конституции Рос-
сийской Федерации на всей территории Российской Федерации,
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в пре-
делах их территорий.
Конституционализм как правовое мировоззрение и как науч-
ная теория имеет свои собственные законы, внутреннюю логику
развития. Как научная теория по своему составу включает в себя
позитивные частные теории, идеи, принципы, гипотезы, модели,
прогнозы и т.д.1 2 Теория конституционализма воплощается в
Конституции, других источниках конституционного права, а
также в институциональных структурах конституционного строя
государства.
1 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 154 —156.
2 Более подробно об этом см.: Богданова Н.А. Система науки конституционного
права. М„ 2001. С. 140-196
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие	401
Конституционны!'! Суд Российской Федерации формирует и
развивает конституционализм как конституционное мировоззрение
и как научную теорию через правовые позиции на основе разреше-
ния конкретных дел.
Благодаря решениям и правовым позициям Конституционного
Суда Российской Федерации Конституция Российской Федерации
представляет собой развивающееся, динамичное по содержанию
правовое явление без изменения ее текстуального выражения.
В силу особенностей решений Конституционного Суда Российской
Федерации, которые нельзя отменить, создается стабильность в
действии Конституции, в режиме конституционности и в конститу-
ционном правопорядке.
В книге не содержится, однако, целостного определения общего
понятия конституционализма, которого в разных местах данного
параграфа так или иначе касается автор. Он считает, что конститу-
ционатизм как правовое мировоззрение и как научная теория имеет
собственные законы, внутреннюю логику развития1.
Здесь есть вопросы. Во-первых, конституционализм — это не
только правовое мировоззрение, это политико-правовое мировоз-
зрение, означающее признание и доминирование правового госу-
дарства. Конституции — как основного, главного закона государст-
ва, построение и функционирование всей системы государственно-
сти на основе конституции и с се строжайшим учетом, четким и
безусловным исполнением ее требований, условий, параметров и
критериев. Без этого не .может быть речи о настоящем конституци-
онно-правовом мировоззрении и тем более о научной теории кон-
ституционализма.
Автор утверждает далее: существенным аспектом правового
мировоззрения служит конституционализм, т.е. философски-
правовое осмысление конституции1 2. А как же другие факторы,
элементы, черты, стороны, внутриструктурные аспекты, и дру-
гие моменты, характеризующие феномен конституционализма?
Ввиду этого, само понятие, феномен «конституционное право-
судие» ограничивается по существу философско-правовыми
рассуждениями.
Ссылки на дореволюционных и прогрессивных русских право-
ведов уместны, заслуживают одобрения, однако они нс выполняют
1 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 154.
2 Там же. С. 155.
402
VI. Судебная власть и органы судебной власти
задач раскрытия понятий конституционного правосудия и россий-
ского конституционализма.
Вообще следует подчеркнуть: в нашей литературе пока нет
крупных, фундаментальных трудов и даже основательных учебных
пособий, специально посвященных проблемам русского конститу-
ционализма1, о котором фрагментарно говорится в некоторых на-
учных изданиях и учебных пособиях.
Этот пробел наносит заметный «ущерб» науке теории государст-
ва и права; конституционного права, частично — административно-
го права; а также такой специфической области знаний, как фено-
мен «государственное управление».
Автор применяет вариант методологии исследования конститу-
ционализма как научной теории, по своему составу включающей в
себя позитивные частные теории, идеи, принципы, гипотезы, моде-
ли, прогнозы и т.д. с ссылкой на С.А. Котляровского1 2. Но было бы
желательно привести в качестве элементов состава феномена «кон-
ституционализм» хотя бы некоторые конкретные принципы, идеи,
гипотезы, модели и др.
Нам представляется нс совсем убедительным и такой вывод
автора: «Благодаря решениям и правовым позициям Конститу-
ционного Суда Российской Федерации Конституция Российской
Федерации представляет собой развивающееся, динамичное по
содержанию правое явление без изменения ее текстуального вы-
ражения»3.
Возникает вопрос-замечание: а как все это достигается, в част-
ности. динамизм Конституции РФ, если все происходит без изме-
нения ее текстуального выражения?
Справедливо и актуально замечание автора «Отечественной
юридической науке предстоит решить актуальную проблему юри-
дической силы и соотношения Конституции Российской Феде-
рации и конституций (Уставов) субъектов Российской Феде-
рации. о их месте в системе нормативных актов Федерации и ее
субъектов»4.
1 В лом плане можно выделить ряд работ А Н. Медушсвского. См.. Меду-
шевский А.И. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в
сравнительной перспективе. М.: «Российская политическая энциклопедия»
(РОССПЭН), 1997. С. 650; Медушевский А.Н Сравнительное конституционное
право и политические институты. Курс лекций. М.. ГУ ВШЭ. 2002. С. 512.
- Кот зяревский С.А Власть и право. Проблемы правового государства. М., 1915.
3 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 157.
4 Там же. С. 160.
17. Конституционный Суд РФ и конституционное правосудие 403
Думается, что эти сложные задачи предстоит решать не толь-
ко науке, но и законодателю, законодательству РФ и субъектов
РФ о разграничении предметов ведения и полномочий РФ и ее
субъектов.
В целом рассмотренные позиции содержат интересные обобще-
ния и выводы, хотя сохраняются значительные резервы в плане
дальнейшего развития и целостного определения понятия «консти-
туционное правосудие», его роли и влиянии на становление и раз-
витие научно-теоретических основ конституционализма.
Хочется остановиться и еше на одном аспекте проблемы1, где
речь идет о роли конституционного правосудия в реализации кон-
ституции и конституционных основ нормативно-правовой системы.
Думается, что не стоит отождествлять конституционализм и кон-
ституционное право в целом.
1 Там же. Параграф 2 главы шестой.
Глава 18
Верховный Суд
Российской Федерации
В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации1
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по граж-
данским. уголовным, административным и иным делам, подсудным
судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных феде-
ральным законом процессуальных формах судебный надзор за дея-
тельностью судов обшей юрисдикции, включая военные и специа-
лизированные федеральные суды, дает разъяснения по вопросам
судебной практики. Конституция РФ содержит лишь наиболее су-
щественные положения, касающиеся характеристики правового по-
ложения Верховного Суда, более детально компетенция и порядок
деятельности этого органа судебной власти урегулирована феде-
ральным законодательством о судоустройстве и процессуальным
законодательством РФ.
Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей
судебной инстанцией по отношению ко всем судам общей юрис-
дикции, включающей в себя суды двух видов — федеральные суды
и федеральные субъектов РФ. Это предопределяет, что у Верхов-
ного Суда РФ имеется ряд полномочий по осуществлению надзора
за деятельностью этих судов в предусмотренных процессуальным
законодательством формах (кассационная инстанция и судебный
надзор).
Принцип верховенства Верховного Суда РФ проявляется также
в наделении его полномочиями по рассмотрению им нескольких
категорий дел по первой инстанции. ГПК РФ относит к компетен-
ции Верховного Суда РФ следующие категории гражданских, адми-
нистративных и иных дел: об оспаривании нормативных актов Пре-
зидента РФ, палат Федерального Собрания РФ. Правительства РФ.
* Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1: с послед, изм. и попр. СЗ РФ.
2009. № 4. Ст. 445.
18 Верховный Суд Российской Федерации	405
федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права
и свободы человека и гражданина; об оспаривании постановлений
о прекращении полномочий судей; о приостановлении и прекра-
щении деятельности общероссийских и международных обществен-
ных объединений и политических партий; об оспаривании решений
и действий (бездействий) Центральной избирательной комиссии
РФ; по разрешению споров, переданных ей Президентом РФ в со-
ответствий со ст. 85 Конституции РФ, между органами государст-
венной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ, а также между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации1.
Правовой статус Верховного Суда РФ в качестве высшего ор-
гана в подсистеме судов общей юрисдикции проявляется также в
наделении его правом законодательной инициативы по вопросам
его ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Конституция РФ так-
же наделяет Верховный Суд РФ еще одним исключительным по
своему характеру полномочием: участием в процессе отрешения ог
должности Президента РФ. В случае выдвижения обвинения Пре-
зидента РФ Государственной Думой на Верховный Суд возложена
обязанность дать заключение о наличии в действиях Президента
РФ признаков государственной измены или иного тяжкого пре-
ступления. Процедура дачи такого заключения в настоящее время
детально не регламентирована, однако она описана в проекте фе-
дерального конституционного закона «О Верховном Суде Россий-
ской Федерации»1 2.
Конституционные положения конкретизированы в Федераль-
ном конституционном законе «О судебной системе Российской
Федерации». Так, в соответствии с ч. 2 ст. 13 этого Закона Пред-
седатель Верховного Суда РФ назначается на должность Советом
Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Прези-
дента РФ, основанному на заключении Высшей квалификацион-
ной коллегии судей Верховного Суда РФ.
Специальным нормативным правовым актом, в котором урегу-
лированы организация и состав Верховного Суда РФ, является ны-
не действующий в России Закон РСФСР «О судоустройстве
РСФСР» от 8 июля 1981 I., с последующими изменениями и до-
полнениями.
1 Конституционное право России / Под ред. А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко.
М.: Юнити-Даиа, 2007. С. 675.
2 Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 362.
406
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Верховный Суд РФ имеет следующие полномочия: рассматривает
дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке и
по новым и вновь открывшимся обстоятельствам; изучает и обоб-
щает судебную практику, анализирует судебную статистику и дает
руководящие разъяснения судам по вопросам применения законо-
дательства России, возникающим при рассмотрении судебных дел;
осуществляет контроль за выполнением судами России руководя-
щих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ; разрешает в пре-
делах своих полномочий вопросы, вытекающие из международных
договоров России (СССР, РСФСР); осуществляет другие полномо-
чия (ст. 56).
Состав и полномочия структурных элементов Верховного Суда
РФ определены в гл. 5 (ст. 52—68) названного Закона. Верховный
Суд РФ состоит из Председателя Верховного Суда РФ, его замести-
телей. членов Верховного Суда РФ.
Верховный Суд РФ действует в составе Пленума Верховного
Суда РФ, Президиума Верховного Суда РФ, Судебной коллегии по
гражданским делам. Судебной коллегии по уголовным делам. Во-
енной коллегии, Кассационной коллегии Верховного Суда РФ1.
Пленум Верховного Суда РФ действует в составе Председателя
Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и членов Верхов-
ного Суда РФ. В заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участ-
вуют Генеральный прокурор РФ и Министр юстиции РФ. Участие
Генерального прокурора РФ в работе Пленума Верховного Суда РФ
обязательно. В заседаниях Пленума Верховного Суда РФ по при-
глашению Председателя Верховного Суда РФ могут участвовать
судьи, члены Научно-консультативного совета при Верховном Суде
РФ, представители федеральных министерств, федеральных служб и
федеральных агентств, научных учреждений и других государствен-
ных и общественных организаций.
Пленум Верховного Суда РФ имеет следующие полномочия: рас-
сматривает материалы изучения и обобщения судебной практики и
судебной статистики, а также представления Генерального проку-
рора РФ и Министра юстиции РФ и дает руководящие разъяснения
судам по вопросам применения законодательства России; при об-
1 В одном «научно-практическом пособии» данный структурный элемент Вер-
ховною Суда РФ ошибочно поименован как «Кассационная палата Верховного
Суда РФ» (см.: Суд присяжных: квалификация преступления и процедура рас-
смотрения дел: Научно-практическое пособие / Под ред. А.В. Галаховой. М.:
НОРМА, 2006. С. 9).
1В Верховный Суд Российской Федерации	407
суждении вопросов о даче судам руководящих разъяснений заслу-
шивает сообщения председателей верховных судов автономных рес-
публик, краевых, областных, городских судов, суда автономной об-
ласти и судов автономных округов, военных судов о судебной прак-
тике по применению законодательства; утверждает по представле-
нию Председателя Верховного Суда РФ составы судебных коллегий
и секретаря Пленума Верховного Суда РФ из числа судей Верхов-
ного Суда РФ; утверждает по представлению Председателя Верхов-
ного Суда РФ Научно-консультативный совет при Верховном Суде
РФ; рассматривает и решает вопросы о внесении представлений в
Федеральное Собрание РФ в порядке осуществления законодатель-
ной инициативы; заслушивает сообщения о работе Президиума
Верховного Суда РФ и отчеты председателей Кассационной колле-
гии и судебных коллегий Верховного Суда РФ о деятельности кол-
легий; рассматривает представления Председателя Верховного Суда
РФ о несоогветствии руководящих разъяснений Пленума Верховно-
го Суда РФ законодательству России или постановлениям Пленума
Верховного Суда РФ; осуществляет другие полномочия, предостав-
ленные ему законодательством.
Вопросы, внесенные на рассмотрение Пленума Верховного Суда
РФ Председателем Верховного Суда РФ, Генеральным прокурором
РФ или Министром юстиции РФ, заслушиваются соответственно
по их докладам или докладам уполномоченных ими лиц. При этом
по вопросам, внесенным иа рассмотрение Пленума Верховного Су-
да РФ Председателем Верховного Суда РФ либо Министром юсти-
ции РФ, Генеральный прокурор РФ дает заключение. В обсуждении
этих вопросов могут участвовать также лица, приглашенные на за-
седание Пленума Верховного Суда РФ. Для подготовки проекта
постановления, содержащего руководящие разъяснения. Пленум
Верховного Суда РФ в необходимых случаях образует редакцион-
ную комиссию из числа членов Пленума Верховного Суда РФ.
Пленум Верховного Суда РФ созывается не реже одного раза в
четыре месяца. О времени созыва Пленума Верховного Суда РФ и
вопросах, вносимых на его рассмотрение, члены Пленума Верхов-
ного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ и Министр юстиции РФ
уведомляются не позднее чем за 30 дней до заседания. Проекты
постановлений Пленума Верховного Суда РФ направляются членам
Пленума Верховного Суда РФ, Генеральному прокурору РФ и Ми-
нистру юстиции РФ не позднее чем за 10 дней до заседания. Засе-
дание Пленума Верховного Суда РФ правомочно при наличии нс
менее двух третей его состава.
408
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Постановления Пленума Верховного Суда РФ принимаются от-
крытым голосованием большинством голосов членов Пленума Вер-
ховного Суда РФ. участвующих в голосовании. Постановления
Пленума Верховного Суда РФ подписываются Председателем Вер-
ховного Суда РФ и секретарем Пленума Верховного Суда РФ. Сек-
ретарь Пленума Верховного Суда РФ наряду с выполнением обя-
занностей члена Верховною Суда РФ осуществляет организацион-
ную работу ио подготовке заседаний Пленума Верховного Суда РФ,
обеспечивает ведение протокола и производит действия, необходи-
мые для исполнения принятых Пленумом Верховного Суда РФ по-
становлений1.
Президиум Верховного Суда РФ состоит из 13 судей и утвержда-
ется Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представ-
лению Президента РФ. основанному на представлении Председате-
ля Верховного Суда РФ. в составе Председателя Верховного Суда
РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ, входящих в
состав Президиума Верховного Суда РФ по должности, и судей
Верховного Суда РФ. Утверждение Президиума Верховного Суда
РФ Советом Федерации ФС РФ производится при наличии поло-
жительного заключения Высшей квалификационной колле! ни су-
дей РФ. Заседания Президиума Верховного Суда РФ проводятся нс
реже одного раза в месяц и правомочны при наличии большинства
членов Президиума Верховного Суда РФ. Постановление Прези-
диума Верховного Суда РФ принимается большинством голосов
членов Президиума Верховного Суда РФ, участвующих в заседании,
и подписывается Председателем Верховного Суда РФ.
Президиум Верховного Суда РФ имеет следующие полномочия: рас-
сматривает судебные дела в порядке надзора и по новым и вновь
открывшимся обстоятельствам; рассматривает материалы изучения
и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики;
рассматривает вопросы организации работы судебных коллегий и
аппарата Верховного Суда РФ; оказывает помощь нижестоящим
судам в правильном применении законодательства, координируя
эту деятельность с Министерством юстиции РФ; осуществляет дру-
гие полномочия, предоставленные ему законодательством.
Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по
уголовным делам Верховного Суда РФ, а также Военная коллегия Вер-
ховного Суда РФ утверждаются Пленумом Верховного Суда РФ из
1 Правоохранительные органы / Под ред. О.А. Галустьяна. А.В. Еидольцевой.
А.П. Кизлыка. М.: Юннтн-Дана. 2007. С. 86.
1В Верховный Суд Российской Федерации	409
числа сулей Верховного Суда РФ. Председатель Верховного Суда
РФ в необходимых случаях вправе своим распоряжением привле-
кать судей одной коллегии для рассмотрения дел в составе другой
коллегии Судебная коллегия по гражданским делам. Судебная кол-
легия по уголовным делам и Военная коллегия Верховного Суда РФ
рассматривают леча в пределах своих полномочий в качестве суда
первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и
по новым и вновь открывшимся обстоятельствам. Судебные колле-
гии изучают и обобщают судебную практику, анализируют судеб-
ную статистику и осуществляют другие полномочия, предоставлен-
ные им законодательством.
Председатели указанных коллегий председательствуют в судебных
заседаниях руководимых ими коллегий или назначают для этого
членов суда; образуют составы суда (палаты) для рассмотрения дел
в судебных заседаниях коллегий; осуществляют руководство рабо-
той соответствующих коллегий; представляют Пленуму Верховного
Суда РФ отчеты о деятельности коллегий; вправе истребовать су-
дебные дела для изучения и обобщения судебной практики; органи-
зуют работу по повышению квалификации членов суда соответст-
вующей судебной коллегии; осуществляют другие полномочия, пре-
доставленные им законодательством.
Председатель Военной коллегии Верховного Суда РФ, кроме того:
организует работу по изучению и обобщению судебной практики,
анализу судебной статистики, а также по осуществлению контроля
за выполнением военными судами руководящих разъяснений Пле-
нума Верховного Суда РФ; в случае необходимости решает вопрос о
передаче дела из военного суда вида Вооруженных Сил. округа,
группы войск, флота в военный суд вида Вооруженных Сил, друго-
го округа, группы войск, флота.
С 4 января 1999 г. (с момента вступления в юридическую силу
Федерального закона РФ от 16 декабря 1998 г.) в состав Верховного
Суда РФ входит и Кассационная коллегия, которая состоит из пред-
седателя Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, 12 членов
из числа судей Верховного Суда РФ и утверждается Советом Феде-
рации ФС РФ по представлению Президента РФ, основанному на
представлении Председателя Верховного Суда РФ и положительном
заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Рас-
смотрение дел в Кассационной коллегии Верховного Суда РФ осу-
ществляется судебными составами. Судьи, являющиеся членами
Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, в период между се
заседаниями участвуют в рассмотрении дел в составе соотвстст-
410	VI. Судебная власть и органы судебной власти
вуюшсй судебной коллегии либо Президиума Верховного Суда РФ
с соблюдением требования о недопустимости повторного участия
судьи в рассмотрении одного и того же дела.
Кассационная коллегия Верховного Суда РФ имеет следующие
полномочия: рассматривает в качестве суда второй инстанции гра-
жданские и уголовные дела по жалобам и представлениям на ре-
шения, приговоры, определения и постановления, вынесенные
Судебной коллегией по гражданским делам. Судебной коллегией
ио уголовным делам и Военной коллегией Верховного Суда РФ в
качестве суда первой инстанции; рассматривает в пределах своих
полномочий судебные дела по новым п вновь открывшимся об-
стоятельствам. Рассмотрение судебных дел Кассационной колле-
гией Верховного Суда РФ осуществляется в соответствии с Граж-
данским процессуальным кодексом РФ и Уголовно-процессуаль-
ным кодексом РФ.
Глава 19
Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является выс-
шим судебным органом по разрешению экономических споров и
иных дел, рассматриваемых арбитражными судами: является выше-
стоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным ар-
битражным судам округов и арбитражным судам субъектов РФ;
осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессу-
альных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных
судов; рассматривает в соответствии с федеральным законом дела в
качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь от-
крывшимся обстоятельствам; даст разъяснения по вопросам судеб-
ной практики.
Арбитражные суды развились из системы Государственного
арбитража (до октября 1991 г.), который не входил в судебную
систему, находился в ведении органов государственного управле-
ния, но осуществлял широкие полномочия ио отношению к пра-
вам и интересам юридических лиц, рассматривая споры между
предприятиями, учреждениями и оршнизациями и принимал ре-
шения по установленным для него процедурным правилам, анало-
гичным судебным1.
В государствах с рыночной экономикой, основанной на законе
и договоре, порядок в сфере экономики поддерживают именно ар-
битражные суды. Переход к рынку в нашей стране потребовал со-
зидания системы судов для разрешения хозяйственных споров и
обеспечения э<]х|>ективной защиты прав участников предпринима-
тельской и иной экономической деятельности. В соответствии со
ст. 127 Конституции РФ арбитражные суды непосредственно входят
1 Более подробно см.: Яковлев В.Ф.. Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерче-
ское) правосудие в России. В 4-х г / Науч, консультант академик
В.Н. Кудрявцев. М.: Мысль, 2004—2006.
412
VI. Судебная власть и органы судебной власти
в судебную систему, являются органами государства, осуществляю-
щими судебную власть1.
Полномочия, порядок образования и деятельности Высшего
Арбитражного Суда РФ устанавливаются Федеральными конститу-
ционными законами «Об арбитражных судах в Российской Федера-
ции» 1995 г.1 2 и «О судебной системе Российской Федерации»
1996 г3., Арбитражно-процессуальным кодексом РФ 2002 г.4 Систе-
ма и порядок деятельности арбитражных судов, их компетенция
существенно отличаются от системы судов общей юрисдикции и их
компетенции. Все арбитражные суды являются федеральными орга-
нами. Арбитражным судам подведомственны лишь те дела и споры,
которые законом изъяты из подведомственности судов обшей
юрисдикции и прямо отнесены к подведомственности арбитражных
судов: споры, имеющие экономический характер или касающиеся
имущественных прав, в которых участвуют юридические лица и
граждане — индивидуальные предприниматели, а также споры ме-
жду РФ и ее субъектами, а также между субъектами РФ, если кон-
фликт носит экономический характер; экономические споры с уча-
стием иностранных и международных организаций и граждан.
Состав, полномочия Высшего Арбитражного Суда РФ закреп-
лены в ст. 127 Конституции РФ; ст. 4 (абзац 3 ч. 3), 13 (ч. 2—3),
23 Федерального конституционного закона «О судебной системе
Российской Федерации»; а также в специальных нормативных пра-
вовых актах: Федеральном конституционном законе «Об арбитраж-
ных судах в Российской Федерации» и в Арбитражном процессу-
альном кодексе Российской Федерации от 14 июня 2002 г.1
В соответствии с ч. I ст. 23 Федерального конституционного за-
кона «О судебной системе Российской Федерации» Высший Арбит-
ражный Суд РФ является высшим судебным органом по разреше-
нию экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбит-
ражными судами.
Высший Арбитражный Суд РФ имеет следующие полномочия: рас-
сматривает в первой инстанции дела о признании недействитель-
ными (полностью или частично) ненормативных актов Президента
РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Со-
1 Конспиуционпос право России / Под ред. А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 676.
2 СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.
3 СЗ РФ 1997. № I. Ст. 1; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. I).
Ст. 6402.
4 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012, 3013.
19. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации	413
брания РФ. Правительства РФ. нс соответствующих закону и на-
рушающих права и законные интересы организаций и граждан; де-
ла об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти,
нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в
с<|)срс предпринимательской и иной экономической деятельности,
если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов;
экономические споры между Россией и ее субъектами, между субъ-
ектами Российской Федерации; рассматривает в порядке надзора
дела по проверке вступивших в законную юридическую силу судеб-
ных актов арбитражных судов в России; пересматривает по вновь
открывшимся обстоятельствам принятые им и вступившие в закон-
ную силу судебные акты; обращается в Конституционный Суд РФ с
запросом о проверке конституционности указанных в ч. 2 ст. 125
Конституции РФ законов, иных нормативных правовых актов и
договоров; обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о
проверке конституционности закона, примененного или подлежа-
щего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции;
изучает и обобщает практику применения арбитражными судами
законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих от-
ношения в сфере предпринимательской и иной экономической дея-
тельности. дает разъяснения по вопросам судебной практики; раз-
рабатывает предложения по совершенствованию законов и иных
нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности; ведет
судебную статистику и организует работу ио ее ведению в арбит-
ражных судах; осуществляет меры по созданию условий для судеб-
ной деятельности арбитражных судов, в том числе по их кадровому,
организационному, материально-техническому и иным видам обес-
печения; решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекаю-
щие из международных договоров России; решает вопросы образо-
вания постоянных судебных присутствий арбитражных судов; осу-
ществляет другие полномочия Высшему Арбитражному Суду РФ
принадлежит право законодательной инициативы но вопросам его
ведения. По вопросам внутренней деятельности арбитражных судов
в России и взаимоотношений между ними Высший Арбитражный
Суд РФ принимает регламент, обязательный для арбитражных су-
дов в России1.
1 См.: Об утверждении Регламента арбитражных судов. Постановление Пленума
Высшею Арбитражною Суда РФ or 5 июня 1996 г. № 7. в редакции oi
20.07.1998 г., oi 30.12.2002 г., от 08.04. 2004 г., от 08.12.2005 г. и от 22.06.2006 г.
См.: Вестник ВАС РФ. 1996. № 11 С. 17-26; 1998. № 10. С. 22; 2003. № 3.
С. 5-24; 2004. № 6. С. 12-15; 2006. № 2. С. 5-6; № 8.
414
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ является судьей
и осуществляет процессуальные полномочия, установленные Ар-
битражным процессуальным кодексом РФ. Председатель Высшего
Арбитражного Суда РФ: организует деятельность Высшего Арбит-
ражного Суда РФ и системы арбитражных судов в России; созывает
Пленум и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ и председа-
тельствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пле-
нума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ вопросы, от-
несенные к их ведению; осуществляет обшее руководство аппара-
том Высшего Арбитражного Суда РФ, назначает на должность и
освобождает от должности работников аппарата Высшего Арбит-
ражною Суда РФ; распределяет обязанности между заместителями
Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ; формирует из чис-
ла судей Высшего Арбитражного Суда РФ судебные составы Выс-
шего Арбитражного Суда РФ; выносит на обсуждение Совета пред-
седателей арбитражных судов вопросы, отнесенные законом к его
ведению; представляет Высший Арбитражный Суд РФ в отношени-
ях с государственными, общественными и иными органами; осуще-
ствляет другие полномочия. Председатель Высшего Арбитражного
Суда РФ издает приказы и распоряжения. Председатель Высшего
Арбитражного Суда РФ вправе принимать участие в заседаниях Со-
вета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания
РФ, их комитетов и комиссий. Правительства РФ.
Заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ яв-
ляются судьями и осуществляют процессуальные полномочия, ус-
тановленные Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Замес-
тители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ в соответст-
вии с распределением обязанностей возглавляют судебные колле-
гии, организуют деятельность структурных подразделений аппарата
Высшего Арбитражного Суда РФ и системы арбитражных судов в
России. В случае отсутствия Председателя Высшего Арбитражного
Суда РФ его полномочия осуществляет первый заместитель Пред-
седателя Высшего Арбитражного Суда РФ, а в отсутствие первого
заместителя — один из заместителей Председателя Высшего Арбит-
ражного Суда РФ. Заместители Председателя Высшего Арбитраж-
ного Суда РФ вправе принимать участие в заседаниях Совета Феде-
рации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, их
комитетов и комиссий. Правительства РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитраж-
ного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возни-
19. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации	415
кающих из гражданских и иных правоотношений; судебной колле-
гии по рассмотрению споров, возникающих из административных
правоотношений. В составе Высшего Арбитражного Суда РФ по
решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ могут быть
образованы иные судебные коллегии по рассмотрению отдельных
категорий дел1.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ решает важнейшие во-
просы деятельности арбитражных судов в России. Пленум Высшего
Арбитражного Суда РФ действует в составе Председателя Высшего
Арбитражного Суда РФ, его заместителей и судей Высшего Арбит-
ражного Суда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ вправе принимать участие члены Совета Федерации и де-
путаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Пред-
седатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Су-
да РФ, Генеральный прокурор РФ, Министр юстиции РФ, предсе-
датели арбитражных судов. По приглашению Председателя Высше-
го Арбитражного Суда РФ в заседаниях Пленума Высшего Арбит-
ражного Суда РФ могут принимать участие судьи арбитражных су-
дов, представители федеральных органов государственной власти,
ор1анов государственной власти субъектов Российской Федерации,
научных учреждений, других организаций и граждане.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ: рассматривает мате-
риалы изучения и обобщения практики применения законов и
иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дает
разъяснения по вопросам судебной практики; решает вопрос о вы-
ступлении с законодательной инициативой; решает вопросы об об-
ращении в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке кон-
ституционности законов, иных нормативных правовых актов и до-
говоров; избирает по представлению Председателя Высшего Арбит-
ражного Сула РФ секретаря Пленума Высшего Арбитражного Суда
РФ из числа судей Высшего Арбитражного Суда РФ сроком на три
гола; утверждает по представлению Председателя Высшего Арбит-
ражного Суда РФ членов судебных коллегий и председателей су-
дебных составов Высшего Арбитражного Суда РФ, а также судей,
входящих в состав Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ;
решает вопросы создания в структуре арбитражных судов судебных
колле! ий по рассмотрению отдельных категорий дел; утверждает
места постоянного пребывания федеральных арбитражных судов
1 Правоохранительные органы / Под ред. О.А. Галустьяна. А.В. Ендольцевой.
А.П. Кизлыка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 120.
416
VI. Судебная власть и органы судебной власти
округов; решает вопросы образования постоянных судебных при-
сутствий в составе арбитражных апелляционных судов и арбитраж-
ных судов субъектов Российской Федерации, определяет место их
пребывания и назначает их руководителей из числа заместителей
председателей соответствующих судов; утверждает по представле-
нию председателя федерального арбитражного суда округа судей
федерального арбитражного суда округа, входящих в состав прези-
диума федерального арбитражного суда округа; утверждает по пред-
ставлению председателя арбитражного суда субъекта Российской
Федерации судей арбитражного суда субъекта Российской Федера-
ции, входящих в состав президиума арбитражного суда субъекта
Российской Федерации; утверждает по представлению председателя
арбитражного апелляционного суда судей арбитражного апелляци-
онного суда, входящих в состав президиума арбитражного апелля-
ционного суда; утверждает по представлению Председателя Высше-
го Арбитражного Суда РФ регламент арбитражных судов; решает
другие вопросы организации и деятельности арбитражных судов в
России.
По вопросам своего ведения Пленум Высшего Арбитражного
Суда РФ принимает постановления, обязательные для арбитражных
судов в России. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ созывает-
ся Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ по мере необ-
ходимости, но не реже двух раз в год. Пленум Высшего Арбитраж-
ного Суда РФ правомочен решать вопросы при наличии не менее
двух третей его состава. Постановления Пленума Высшего Арбит-
ражного Суда РФ принимаются открытым голосованием большин-
ством голосов от общего числа присутствующих членов Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ. Постановление Пленума Высше-
го Арбитражного Суда РФ подписывается Председателем Высшего
Арбитражного Суда РФ и секретарем Пленума Высшего Арбитраж-
ного Суда РФ.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ действует в составе
Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, заместителей Пред-
седателя Высшего Арбитражного Суда РФ и председателей судеб-
ных составов Высшего Арбитражного Суда РФ. По решению Пле-
нума Высшего Арбитражного Суда РФ в состав Президиума Выс-
шего Арбитражною Суда РФ могут быть введены судьи Высшего
Арбитражного Суда РФ сроком на два года. Один и тот же судья
может быть введен в состав Президиума Высшего Арбитражного
Суда РФ неоднократно. В заседаниях Президиума Высшего Арбит-
ражного Суда РФ вправе принимать участие Генеральный прокурор
19. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации	417
РФ. По приглашению Председателя Высшего Арбитражного Суда
РФ в заседаниях могут принимать участие Председатель Конститу-
ционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Министр
юстиции РФ, председатели, заместители председателей, судьи ар-
битражных судов и другие лица.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ: рассматривает в
порядке надзора дела по проверке вступивших в законную силу су-
дебных актов арбитражных судов в России; рассматривает отдель-
ные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения ин-
формирует арбитражные суды в России. Президиум Высшего Ар-
битражного Суда РФ созывается Председателем Высшего Арбит-
ражною Суда РФ по мере необходимости. Президиум Высшею Ар-
битражного Суда РФ правомочен решать вопросы при наличии
большинства членов Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
принимаются открытым голосованием — большинством голосов от
общего числа присутствующих членов Президиума Высшего Арбит-
ражного Суда РФ и подписываются Председателем Высшего Ар-
битражного Сула РФ. Члены Президиума Высшего Арбитражного
Суда РФ не вправе воздерживаться от голосования. Порядок рабо-
ты Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по рассмотрению
в порядке надзора дел по проверке вступивших в законную юриди-
ческую силу актов арбитражных судов в России определяется Ар-
битражным процессуальным кодексом РФ.
В Высшем Арбитражном Суде РФ создаются судебные каиегии
из числа судей Высшего Арбитражного Суда РФ, которые утвер-
ждаются Пленумом Высшего Арбитражною Суда РФ по представ-
лению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. Судебные
коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ возглавляют председате-
ли — заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ в случае необходи-
мости вправе своим распоряжением привлекать судей одной судеб-
ной коллегии для рассмотрения дел в составе другой судебной кол-
легии.
Судебные коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ рассмат-
ривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную
практику, разрабатывают предложения по совершенствованию за-
конов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную
статистику, а также осуществляют иные полномочия, предусмот-
ренные регламентом арбитражных судов.
В судебных коллегиях Высшего Арбитражного Суда РФ образо-
вываются судебные составы из числа судей, входящих в соответст-
418
VI. Судебная власть и органы судебной власти
вуюшую коллегию. Судебные составы формируются Председателем
Высшего Арбитражного Суда РФ. Судебные составы возглавляют
председатели, утверждаемые Пленумом Высшего Арбитражного Су-
да РФ сроком на три года. Олин и тот же судья может быть утвер-
жден на должность председателя судебного состава неоднократно
При Высшем Арбитражном Суде РФ действует Совет председа-
телей арбитражных судов в составе Председателя Высшего Арбит-
ражного Суда РФ и председателей арбитражных судов в России.
Заседания Совета председателей арбитражных судов проводятся ио
мере необходимости. Совет председателей арбитражных судов явля-
ется совещательным органом, рассматривающим вопросы органи-
зационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных су-
дов в России. Для реализации решений Совета председателей ар-
битражных судов Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ
издает приказы и распоряжения.
Организационное обеспечение деятельности арбитражных судов в
России осуществляется Высшим Арбитражным Судом РФ. Выс-
ший Арбитражный Суд РФ производит подбор и подготовку кан-
дидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации
судей и работников аппаратов арбитражных судов, осуществляет
финансирование арбитражных судов, обеспечивает контроль за
расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным
судам. Федеральные органы исполнительной власти и органы ис-
полнительной власти субъектов Российской! Федерации обязаны
оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду РФ в органи-
зационном обеспечении деятельности арбитражных судов в Рос-
сии. Материально-техническое снабжение и обеспечение служеб-
ными помещениями арбитражных судов в России, а также меди-
цинское. жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и
работников аппаратов арбитражных судов осуществляются соот-
ветствующим органом исполнительной власти по месту нахожде-
ния арбитражного суда за счет средств федерального бюджета
(ст 44 Федерального конституционного закона «Об арбитражных
судах в Российской Федерации»).
Деятельность арбитражного суда обеспечивается аппаратом ар-
битражного суда, возглавляемым руководителем аппарата — адми-
нистратором соответствующего арбитражного суда. Администратор
арбитражного суда руководит аппаратом арбитражного суда, орга-
низует работу аппарата по обеспечению прохождения дел в арбит-
ражном суде, организует работу но обращению и исполнению су-
дебных актов арбитражных судов, а также осуществляет иные
функции по обеспечению деятельности арбитражною суда, опреде-
ляемые Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.
19. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации	419
Аппарат арбитражного суда организует предварительный досу-
дебный прием лиц, участвующих в деле; принимает и выдает доку-
менты, удостоверяет копии документов арбитражного суда, произ-
водит рассылку и вручение документов, проверяет уплату государ-
ственной пошлины, судебных расходов, подлежащих внесению на
депозитный счет арбитражного суда, а также арбитражных штра-
фов: содействует судьям в подготовке дел к рассмотрению в судеб-
ных заседаниях; ведет учет движения дел и сроков их прохождения
в арбитражном суде, осуществляет хранение дел и документов; изу-
чает и обобщает судебную практику; подготавливает предложения
по совершенствованию законов и иных нормативных правовых ак-
тов, проводит информационно-справочную работу; ведет статисти-
ческий учет в сфере деятельности арбитражного суда; осуществляет
материально-техническое обеспечение арбитражного суда, социаль-
но-бытовое обслуживание судей и работников аппарата арбитраж-
ного суда.
Работники аппарата арбитражного суда находятся на федераль-
ной государственной службе. Права, обязанности, ответственность
работников аппарата арбитражного суда и условия прохождения
ими государственной службы устанавливаются законами и иными
нормативными правовыми актами о федеральной государственной
службе (ст. 45 Федерального конституционного закона «Об арбит-
ражных судах в Российской Федерации»).
Глава 20
Прокуратура
Понятие прокуратуры и ее предназначение
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ в Российской Федерации
государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную. Приведенный пере-
чень ветвей государственной власти является исчерпывающим.
Систематическое толкование гл. 7 «Судебная власть» Конституции
РФ (ст. 118—129), включающей в себя и ст. 129, в которой приве-
дены понятие прокуратуры, порядок назначения ее должностных
лиц, формально указывает на принадлежность прокуратуры к орга-
нам судебной власти. Такой позиции придерживается
А.И. Турчинов1. Однако в ст. 118 Конституции РФ, устанавливаю-
щей перечень органов судебной власти, прокуратура не упоминает-
ся. Это явилось основанием для суждения о допущенном в Консти-
туции РФ нарушении законодательной техники1 2. В научной юриди-
ческой литературе обосновывается также тезис о принадлежности
прокуратуры к органам исполнительной власти3. Данное утвержде-
ние, на наш взгляд, следует признать ошибочным хотя бы потому,
что в исчерпывающих перечнях optanoB исполнительной власти до
момента завершения работы над данным учебником прокуратура к
таковым не относилась4. По мнению А.Ф. Козлова, «прокурорский
надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодатель-
ной власти, поскольку его основная функция — обеспечение ис-
1 Настольная книга государственного служащего / Отв. рел. В.И Шкатулла. М.:
Экономика. 1999. С 44.
2 Чуви we А А , Чувиwe А.А Прокурорский надзор Вопросы и ответы М  Новый
Юрист. 1999. С 6
3 Череиных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации: современное состоя-
ние и перспективы развития. Авторсф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М.. 1999. С. 11.
4 См., например: Вопросы системы и структуры федеральных органов исполни-
тельной власти. Указ Президента РФ oi 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. 2008.
№ 20. Ст. 2290; № 22. Ст. 2544; № 30 (Ч. II). Ст. 3619; № 37. Ст. 4181; № 41.
Ст. 4563. № 42. Ст. 4788; № 49. Ст. 5768; № 52 (Ч I) Ст. 6366; 2009. № I. Ст. 95.
№ 37. Сг.4396; № 41. Ст. 4731.
20. Прокуратура
421
полнсния принимаемых законов»* 1. Отличается «оригинальностью»
подход Г.Н. Королева, определившего прокуратуру Российской Фе-
дерации как единую федеральную централизованную систему орга-
нов «президентской власти», которая, как известно, даже не преду-
смотрена Конституцией РФ2.
В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, ор-
ганизация и порядок деятельности прокуратуры Российской Феде-
рации определяются федеральным законом. Такой Федеральный
закон — «О прокуратуре Российской Федерации» — быт принят Го-
сударственной Думой 18 октября 1995 г.3 В него в последующем вно-
сились изменения и дополнения (от 23 декабря 1998 г.4, от 24 июня
1999 г.5, от 3 декабря 1999 г.6, от 14 декабря 2001 г.7, от 6 июня
2002 г.8, от 27 июня 2002 г.9, от 13 сентября 2002 г.10, от 18 июня
2003 г.11, от 5 августа 2004 г.12, от 1 июля 2005 г.13, от 21 октября
2005 г.14, от 7 февраля 2007 г.15, от 11 мая 2007 г.16, 6 июля 2007 г.17,
от 19 декабря 2008 г.18, от 3 июля 2009 г.19, от 18 ноября 2009 г.20).
Необходимо лишь уточнить, что Закон РФ от 17 января 1992 г.
«О прокуратуре Российской Федерации»21 не утратил своей юриди-
ческой силы. Изменения и дополнения, внесенные в него, оказа-
лись столь существенными, что законодателем была изложена его
новая редакция.
1 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть:
Учеб, пособие. Екатеринбург 1994. С. 8.
2 Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы:
Лекция Ижевск, 1998 С 7
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
4 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.
5 СЗ РФ 1999 № 47 Ст 5620
6 СЗ РФ 2000. № 2. Ст. 140.
7 СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5018.
8 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2523.
9 СЗ РФ 2002 № 30 Ст 3029
16 СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3853.
" СЗ РФ 2003. № 27 (Ч. I). Ст. 2700.
12 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
13 СЗ РФ 2005. № 29. Ст. 2906
14 СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4586.
>' СЗ РФ. 2007 № 10. Ст 1151.
16 СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
17 СЗРФ 2007. № 31. Ст. 4011.
18 СЗ РФ. 2008. № 53 (Ч. I). Ст. 6235.
19 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3608.
20 РГ. 2009. 2 декабря.
21 Ведомости СИД РФ и ВС РФ 1992 № 8. Ст. 366.
422
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Статьей 3 обозначенного Закона (в ред. от 11 мая 2007 г.)1 оп-
ределена правовая основа деятельности прокуратуры — Конститу-
ция РФ, сам Закон, другие федеральные законы, а также междуна-
родные договоры Российской Федерации. Одной из правовых кате-
горий, позволяющей раскрыть содержание деятельности прокурату-
ры, является функция. Под функцией прокуратуры мы понимаем
совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работни-
ка), предусмотренных законодательством и направленных на обеспече-
ние исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов,
а также иных целей1 2.
Одной из функций прокуратуры является надзор. В некоторых
учебниках по курсу «Правоохранительные органы» надзор без соот-
ветствующей аргументации рассматривается в качестве основной
(главной) функции3, что представляется ошибочным, ибо в таком
случае потребуется разработать критерии для выделения не только
основных, но и дополнительных функций.
Содержание прокурорского надзора определено в ст. 21—30,
32—34 (разд. Ill «Прокурорский надзор») Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 23 декабря
1998 г. и от 11 мая 2007 г.).
Исчерпывающий перечень видов прокурорского надзора приве-
ден в п. 2 ст. I Закона:
•	надзор за исполнением законов федеральными министерст-
вами и ведомствами, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов Российской Федера-
ции, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также за соответствием законам издаваемых ими правовых
актов;
•	надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами и ведомствами, представи-
тельными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, органами местного само-
управления, органами военного управления, органами кон-
троля, их должностными лицами, а также органами управле-
ния и руководителями коммерческих и некоммерческих орга-
низаций;
1 РГ. 2007. 8 июня.
- Подробнее о функциях прокуратуры см.: Прокурорский надзор Учебник для
студентов вузов. 6-е изд., персраб. и доп. С. 120—127.
3 С.м. об этом, например: Правоохранительные органы России. С. 292.
20. Прокуратура
423
•	надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предвари-
тельное следствие;
•	надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание п применяющих назна-
чаемые судом меры принудительного характера, администра-
циями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу.
Федеральным законом от 23 декабря 1998 г.* 1 п. 2 ст. I Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» был до-
полнен новым, пятым абзацем следующего содержания: «надзор за
исполнением законов судебными приставами». Другими словами,
с 15 февраля 1999 г. (момент вступления в силу Федерального зако-
на от 23 декабря 1998 г. в связи с первым опубликованием в офи-
циальном источнике — «Собрание законодательства Российской
Федерации» — 1999. № 7. Ст. 877 — с датой на титульном листе
«15 февраля 1999 г. (если принять во внимании противоречивое
постановление КС РФ № 17-П от 24 октября 1996 г., то датой всту-
пления в юридическую силу Федерального закона от 23 декабря
1998 г. будет являться дата «17 февраля 1999 г.» — дата опубликова-
ния в ином официальном источнике опубликования — «Российская
газета») перечень видов прокурорского надзора расширился еще на
один вид. Однако в указанном Законе не определены ни предмет,
ни полномочия, пи акты нового вида прокурорскою надзора.
В одном из учебников, специально посвященном прокурорско-
му надзору, в рамках действующего законодательства о прокуратуре
в качестве самостоятельного вида назван «прокурорский надзор за
исполнением законов при рассмотрении уголовных и гражданских
дел»2, что не соответствует действительности, ибо данный вид над-
зора был присущ лишь социалистической системе права и Законом
СССР «О прокуратуре СССР» именовался как «надзор за исполне-
нием законов при рассмотрении дел в судах»3. Автором цитируемо-
го учебника допущено смешение надзора с иным направлением
деятельности прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением закона (поименованного в
теории прокурорского права как общий надзор) являются:
•	соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, дейст-
вующих на территории Российской Федерации, федеральны-
1 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878
- Басков Б.Н. Kvpc прокурорского надзора: Учебник. М.: Зерцало, 1999. С. 236—
297, 323-352.
1 Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
424
VI. Судебная власть и органы судебной власти
ми министерствами, государственными комитетами, служба-
ми и иными федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации, органами местного самоуправления, органами воен-
ного управления, органами контроля, их должностными ли-
цами, а также органами управления и руководителями ком-
мерческих и некоммерческих организаций;
•	соответствие законам иных нормативных правовых актов, из-
даваемых органами и должностными лицами, перечисленных
выше органов и организаций.
Проверка исполнения законов предполагает наличие повода в
оснований. Поводом следует считать факт поступления материалов
в прокуратуру. Основаниями являются сведения о нарушениях за-
кона, изложенные в представленных материалах. Для осуществле-
ния полномочий по надзору за исполнением закона прокурор имеет
право на беспрепятственный вход на территорию и в помещения
организаций, предприятий, учреждений независимо от форм собст-
венности с целью ознакомления с их документацией при обяза-
тельном наличии повода к проверке исполнения закона. Прокурор
вправе требовать от должностных лиц указанных органов представ-
ления необходимых материалов, проведения ревизий финансово-
экономической деятельности, вызывать должностных и иных лиц
для дачи объяснений. Предоставленные Законом права прокурор
реализует путем внесения представления, вынесения постановления
и объявления в письменной форме должностным лицам предосте-
режения о недопустимости нарушений закона. Таким образом,
можно говорить о трех формах peai ирования прокурора.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
обусловлен существованием довольно распространенной концепции
о приоритете прав и законных интересов личности по отношению к
правам и интересам общества и государства, выводимой из содер-
жания ст. 2 Конституции РФ Мы не придерживаемся этой кон-
цепции. Существование данного вида прокурорского надзора, по
нашему мнению, следует рассматривать не как приоритет прав и
законных интересов личности, а лишь как способ их выведения в
ряд равноохраняемых интересов общества, юсударства и личности,
и как подтверждение формирования новой, суверенной, россий-
ской системы права. Предметом рассматриваемого вида прокурор-
ского надзора является соблюдение прав и свобод человека и граж-
данина федеральными министерствами, федеральными службами.
20. Прокуратура	425
федеральными агентствами, представительными (законодательны-
ми) и исполнительными органами субъектов Российской Федера-
ции, органами местного самоуправления, органами военного управ-
ления, органами контроля, их должностными лицами, а также ор-
ганами управления и руководителями коммерческих и некоммерче-
ских организаций.
Для осуществления полномочий по надзору за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина прокурор имеет право: рас-
сматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о
нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяснять по-
страдавшим порядок защиты их прав и свобод; принимать меры по
предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека
и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших
закон, и возмещению причиненного ущерба, а также иные права.
Полномочия реализуются в актах прокурорского реагирования пу-
тем принесения представления.
К самостоятельным видам прокурорского надзора относится
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опе-
ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие. Предметом данного вида надзора является соблюдение
прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка раз-
решения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся
преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и
проведения расследования, а также законность решений, прини-
маемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея-
тельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия
прокурора по осуществлению этого вида надзора устанавливаются
нормами иных нормативных правовых актов, в частности, Уголов-
но-процессуальным кодексом РФ, Федеральным законом от 5 июля
1995 г.1 «Об оперативно-розыскной деятельности», с последующими
изменениями и дополнениями.
Одним из видов прокурорского надзора является надзор за
исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказания и назначаемые судом меры принуди-
тельного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу. Предметом данного вида
надзора являются:
•	законность нахождения лиц в местах содержания задержан-
ных, предварительного заключения, учреждениях уголовно-
исполнительной системы и иных органах и учреждениях, ис-
1 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 2008. № 18. Ст. 1941; № 52 (Ч. I) Ст. 6248.
426
VI. Судебная власть и органы судебной власти
полняющих наказание и меры принудительного характера,
назначаемые судом;
•	соблюдение установленных законодательством Российской
Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных
под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принуди-
тельного характера, порядка и условий их содержания;
•	законность исполнения наказания, не связанного с лишением
свободы.
Для осуществления полномочий по рассматриваемому виду над-
зора прокурор имеет право: посещать в любое время органы и уч-
реждения уголовно-исполнительной системы; опрашивать задер-
жанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергну-
тых .мерам принудительного характера; знакомиться с документами,
на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу,
осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с
оперативными материалами; требовать от администрации создания
условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного
характера, проверять соответствие законодательству Российской
Федерации приказов, распоряжений, постановлений администра-
ции органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, тре-
бовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и пред-
ставления, возбуждать уголовные дела или производства об адми-
нистративных правонарушениях, отменять дисциплинарные взы-
скания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под
стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постанов-
лением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, кар-
цера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Предусмот-
ренные Законом акты прокурорского реагирования — постановле-
ния и требования прокурора — подлежат обязательному исполне-
нию администрацией, а также органами, исполняющими пригово-
ры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанно-
му с лишением свободы.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 18 октября 1995 г.
«О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет
функцию уголовного преследования в соответствии с полномочиями,
установленными уголовно-процессуальным законодательством Рос-
сийской Федерации. Под уголовно-процессуальным законодатель-
ством следует иметь в виду в первую очередь Уголовно-
процессуальный кодекс РФ. В теории уголовного процесса функция
уголовного преследования отождествляется с обвинением и предпо-
20. Прокуратура	427
лагает выполнение специально уполномоченными органами госу-
дарства процессуальных действий1. Перечень таких органов, по-
именованных органами предварительного следствия, исчерпываю-
щим образом определен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ
(ч. 2 ст. 151, в рсд. Федерального закона от 11 мая 2007 г.)1 2. В числе
этих органов указаны и «следователи Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации».
Одной из функций прокуратуры является координация деятель-
ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2
ст. 1, ст. 8 Федерального закона от 18 октября 1995 г. «О прокура-
туре Российской Федерации»), Пункт 2 ст. 8 этого Закона, содер-
жащий бланкетную норму, определяет, что правовая основа рас-
сматриваемой нами функции прокуратуры урегулирована в Поло-
жении о координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ
от 18 апреля 1996 г. № 5673 «О координации деятельности правоох-
ранительных органов по борьбе с преступностью», в редакции от
25 ноября 2003 г.4
Координация деятельности правоохранительных органов осуще-
ствляется путем проведения координационных совещаний руково-
дителей правоохранительных органов; обмена информацией по во-
просам борьбы с преступностью; совместных выездов в решены
для проведения согласованных действий, проверок и оказания по-
мощи местным иравоохрантельным органам в борьбе с преступно-
стью, изучения и распространения положительного опыта; создания
следственно-оперативных групп для расследования конкретных
преступлений; проведения совместных целевых мероприятий для
выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин
и условий, способствующих их совершению: взаимного использо-
вания возможностей правоохранительных органов для повышения
квалификации работников, проведения совместных семинаров,
конференций; оказания взаимной помощи в обеспечении собствен-
ной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступно-
стью; издания совместных приказов, указании, подготовки инфор-
мационных писем и иных организационно-распорядительных до-
кументов; выпуска совместных бюллетеней (сборников) и других
информационных изданий; разработки и утверждения согласован-
ных планов координационной деятельности.
1 Подробнее об этом см.: Якупов Р.Х., Галузо В.Н. Уголовный процесс С. 35—36,
387-391.
2 СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
1 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
4 СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4659.
428
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью осуществляется прокуратурой на основе:
соблюдения законности; равенства всех участников координаци-
онной деятельности при постановке вопросов, внесении предло-
жений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельно-
сти каждого правоохранительного органа в пределах предостав-
ленных е.му законодательством Российской Федерации полномо-
чий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и
проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она не
противоречит требованиям законодательства Российской Федера-
ции о защите прав и свобод человека и гражданина, о государст-
венной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руко-
водителя каждого правоохранительного органа за выполнение со-
гласованных решений.
Что касается взаимодействия прокуратуры с судами в деятель-
ности по борьбе с преступностью (разд. IV «Взаимодействие с суда-
ми и органами юстиции» Положения о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью), то в силу
известных причин его не должно быть. Взаимодействие между су-
дом п прокуратурой может быть по другим вопросам, но только не
с целью совместной борьбы с преступностью. В период формиро-
вания российской системы права суд не может принимать участия в
борьбе с преступностью. На это были вынуждены обратить внима-
ние и разработчики Положения (см. п. 15). Как представляется,
прокуратура с наибольшей степенью эффективности способна ко-
ординировать деятельность правоохранительных органов (за исклю-
чением судебных органов) в борьбе с преступностью.
Прокуратура как единая
централизованная система
В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 (абзац первый
п. I), ст. 11—20 (разд. П «Система и организация прокуратуры Рос-
сийской Федерации») Федерального закона от 18 октября 1995 г
«О прокуратуре Российской Федерации», а также абзацем пер-
вым п. I ст. I Федерального закона от 23 декабря 1998 г. «О внесе-
нии изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации»»1 прокуратура Российской Федерации
представляет единую федеральную систему органов, осуществляю-
щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон-
1 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.
20. Прокуратура	429
ституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации.
Анализ перечисленных статей законов свидетельствует о том,
что в основе организации системы opianoB прокуратуры находится
федеративное устройство Российской Федерации и сс администра-
тивно-территориальное деление. Система может быть представлена
в виде трех звеньев: центральный орган прокуратуры Российской
Федерации, органы прокуратуры субъектов Российской Федерации
(таковых в соответствии со ст. 5 (ч. 1), 65 Конституции РФ должно
быть столько, сколько субъектов Российской Федерации), органы
прокуратуры районов (городов).
Между органами прокуратуры всех звеньев установлены власте-
отношения с подчинением органов прокуратуры нижестоящего зве-
на органам прокуратуры вышестоящего звена, т.е. деятельность ор-
ганов прокуратуры основывается на принципе централизации. Так
было до принятия Федерального закона от 11 мая 2007 г. «О внесе-
нии изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон ‘‘О прокуратуре Российской Фе-
дерации”»1. Прокуратура Российской Федерации более не является
единой централизованной системой. При Прокуратуре России уч-
режден фактически новый государственный орган — Следственный
комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Гене-
ральная прокуратура Российской Федерации. Структуру Генеральной
прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и от-
делы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники
главных управлений, управлений и отделов на правах управлений
являются одновременно старшими помощниками, а их заместители
и начальники отделов в составе управлений — помощниками Гене-
рального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ на правах
структурного подразделения образуется Главная военная прокурату-
ра. Исчерпывающий перечень структурных подразделений Гене-
ральной прокуратуры РФ законом нс установлен. Он устанавлива-
ется подзаконным нормативным правовым актом (приказом) Гене-
рального прокурора РФ, который вправе изменять перечень в зави-
симости от потребностей формирующихся общественных отноше-
ний. Так, например, в соответствии с приказом Генерального про-
курора РФ от 20 марта 2008 г. № 46 «О частичном изменении штат-
ного расписания Генеральной прокуратуры Российской Федсра-
1 СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
430
VI. Судебная власть и органы судебной власти
ции»1 «управление по надзору за расследованием уголовных дел в
центральных аппаратах Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации, Следственного комитета при МВД России,
ФСКН России и ФТС России» переименовано в «управление по
надзору за расследованием особо важных дел».
В приказе Генерального прокурора РФ от 4 сентября 1998 г
№ 61 «Об организации прокурорскою надзора за исполнением за-
конов 2-м отделом управления по расследованию организованной
преступной деятельности Следственного комитета при МВД РФ»1 2
речь идет о «Главном управлении Генеральной прокуратуры Рос-
сийской Федерации по надзору за исполнением законов о феде-
ральной безопасности и межнациональных отношениях на Север-
ном Кавказе». В части наименования одного из «регионов» Россий-
ской! Федерации приказ Генерального прокурора РФ от 4 сентября
1998 г. № 61 не соответствует предписанию Указа Президента РФ
от 21 июня 2000 г. № I1493. Однако во всяком перечне, независимо
от волеизъявления Генерального прокурора РФ, должны быть неко-
торые структурные подразделения (например. Главная военная
прокуратура), о чем непосредственно сказано в Законе.
Обращаем внимание читателей на то, что «в целях совершенст-
вования деятельности Генеральной прокуратуры Российской Феде-
рации, создания оптимальных условий работы и организации кон-
структивного взаимодействия подразделений», а также во исполне-
ние предписаний п. I ст 17 Федерального закона от 18 октября
1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральным про-
курором РФ принят приказ от 17 апреля 2008 г. № 67 «Об утвер-
ждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федера-
ции»4.
Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор
РФ. Порядок назначения его на должность и освобождения от за-
нимаемой должности урегулированы в ч. 2 ст. 129 Конституции РФ,
ст. 12 Федерального закона от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре
Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24 июня
1999 г.)5, а также в ст. 179—188 (гл. 25 «Порядок назначения па
1 В официальных источниках не публиковался
~ Сборник основных приказов и указаний Генеральной прокуратуры РФ. М.. 1999.
СЗ РФ. 2000 № 26 Ст. 2748.
4 Законность. 2008. № 7
5 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О внесении изменения и дополнения в
ст 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. № 47 Ст. 5620.
20. Прокуратура	431
должность и освобождения от должности Генерального прокурора
Российской Федерации») Регламента Совета Федерации Федераль-
ного Собрания Российской Федерации1.
Буквальное толкование указанных норм позволяет выделить три
этапа назначения на должность Генерального прокурора РФ:
•	первый этап — представление кандидатуры Президентом РФ;
•	второй этап — обсуждение кандидатуры в Комитете Совета
Федерации Федерального Собрания РФ по конституционно-
му законодательству и судебно-правовым вопросам;
•	третий этап — назначение на должность Советом Федерации
Федерального Собрания РФ (третий этап).
Первый этап всегда должен быть началом рассмотрения вопроса
о назначении на должность. Общая продолжительность срока ре-
шения вопроса о назначении на должность Генерального прокурора
РФ (т.е. продолжительность двух последующих этапов) составляет
30 дней. Причем началом срока является следующий день после
получения (вероятно, путем регистрации в канцелярии) представ-
ления Президента РФ. Кандидатура, представленная Президентом
РФ, обсуждается в Комитете Совета Федерации Федерального Соб-
рания РФ по конституционному законодательству и судебно-
правовым вопросам. Результаты обсуждения излагаются в заключе-
нии по представленной кандидатуре.
Третий этап — назначение на должность — начинается с мо-
мента представления кандидатуры на заседании Совета Федерации
Федерального Собрания РФ. В ходе этого этапа вначале выступает
Президент РФ или его официальный представитель в Совете Феде-
рации Федерального Собрания РФ Затем выступает председатель
Комитета по конституционному законодательству и судебно-
правовым вопросам Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В завершение выступает кандидат на должность Генерального
прокурора РФ. В ходе выступления указанных лиц члены Совета
Федерации Федерального Собрания РФ вправе задавать им вопро-
сы. Голосование осуществляется тайно. Генеральный прокурор РФ
считается назначенным на должность, если за представленную
кандидатуру проголосовало большинство членов Совета Федера-
ции ФС РФ. Назначение на должность Генерального прокурора
РФ оформляется постановлением Совета Федерации Федеральною
Собрания РФ.
। СЗ РФ. 2002. .No 7. Ст. 635.
432
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Некоторые особенности имеются при освобождении от должно-
сти Генерального прокурора РФ. Здесь можно выделить два этапа-.
•	возбуждение производства:
•	рассмотрение предложения Президента РФ в заседании Сове-
та Федерации Федерального Собрания РФ.
Возбуждение производства предполагает наличие повода и ос-
нования. Поводом является факт поступления в Совет Федерации
Федерального Собрания РФ соответствующего предложения Пре-
зидента РФ, а основанием — само предложение Президента РФ с
изложенными в нем обстоятельствами, которые, по мнению Прези-
дента РФ, позволяют решить вопрос об освобождении от занимае-
мой должности. Генеральный прокурор РФ считается освобожден-
ным от должности, если в результате тайного голосования за его
освобождение от должности проголосовало большинство членов
Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Освобождение от
должности Генерального прокурора РФ оформляется постановле-
нием Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Генеральный
прокурор РФ считается освобожденным от должности с момента
принятия Советом Федерации Федерального Собрания РФ соответ-
ствующего постановления.
Столь пристальное внимание к процедуре назначения на долж-
ность Генерального прокурора РФ и освобождения его от должно-
сти связано с возникшим противоречием между органами государ-
ственной власти по поводу разного понимания ими рассмотренных
нами правовых норм. О глубине возникшего противоречия позво-
ляет судить то обстоятельство, что Совет Федерации Федерального
Собрания РФ обращался в Конституционный Суд РФ с целью ре-
шения правового спора. Конституционный Суд РФ в своем поста-
новлении от I декабря 1999 г.1 № 17-П не принял во внимание ар-
гументы Совета Федерации Федерального Собрания РФ и в п. I его
резолютивной части постановил, что «к компетенции Совета Феде-
рации нс относится полномочие по изданию акта об отстранении
Генерального прокурора Российской Федерации от должности на
время рассмотрения возбужденного в отношении него уголовного
дела. Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутст-
вии иного законодательного регулирования акт о временном от-
странении Генерального прокурора Российской Федерации от
должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в
1 РГ. 1999. 16 декабря; СЗ РФ 1999. № 51. Ст. 6364.
20. Прокуратура	433
отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Россий-
ской Федерации».
Противоположное суждение высказал в своем особом мнении
судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин1. По нашему мне-
нию, Конституционный Суд РФ не смог по существу разрешить
данный правовой спор, а ограничился промежуточным решением,
выгодным одной из сторон.
В этом же контексте необходимо рассматривать и постановле-
ние Совета Федерации ФС РФ от 2 июня 2006 г. № 151-СФ1 2, в со-
ответствии с которым был освобожден от занимаемой должности
Генеральный прокуророр РФ. а также постановление Совета Феде-
рации ФС РФ от 23 июня 2006 г. № 180-СФ3, в соответствии с ко-
торым на освободившуюся должность удивительно оперативно был
назначен новый Генеральный прокурор РФ.
Срок полномочий Генерального прокурора РФ пять лет. Гене-
ральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и
старших помощников по особым поручениям, помощников и по-
мощников по особым поручениям.
Промежуточным звеном между Генеральной прокуратурой РФ и
низовым звеном являются прокуратуры субъектов Российской Феде-
рации. Их состав и полномочия определены в ст. 13, 15 и 17 Феде-
рального закона от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской
Федерации».
Прокуратуры субъектов Российской Федерации возглавляют со-
ответствующие прокуроры, имеющие первых заместителей и замес-
тителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокурату-
рах субъектов Российской Федерации образуются коллегии в соста-
ве прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его
первого заместителя и заместителей (по должности) и других про-
курорских работников, назначаемых на должность прокурором
субъекта Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Россий-
ской Федерации образуются управления и отделы (на правах управ-
лений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на
нравах управлений являются старшими помощниками, а их замес-
тители и начальники отделов в составе управлений — помощника-
ми прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных
1 Лучин В О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М..
ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 655-662.
2 СЗ РФ. 2006. № 24. Ст. 2560.
СЗ РФ. 2006.	27. Ст. 2889.
434
VI. Судебная власть и органы судебной власти
прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и
помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управ-
лений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуро-
ров-криминалистов. Прокуроры субъектов Российской Федерации
могут иметь назначаемых ими и освобождаемых ими от должности
помощников по особым поручениям.
Срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федера-
ции составляет пять лет. Порядок их назначения на должность и
освобождения от нес предусматривает согласование с соответст-
вующими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Так, например, в соответствии с ч. 3 ст. 52 Устава
г. Москвы1 (в ред от 14 июля 2004 г.)1 2 прокурор г. Москвы назна-
чается на должность Генеральным прокурором РФ по согласова-
нию с Московской городской Думой и высшим должностным ли-
цом г. Москвы — мэром. Порядок согласования при назначении
на должность прокурора г. Москвы урегулирован Законом
г. Москвы от 20 декабря 2000 г. «О порядке согласования при на-
значении на должность и освобождении от должности отдельных
должностных лиц в городе Москве»3, в рсд. от 14 апреля 2004 г.4
Законом предусмотрено семь оснований освобождения прокуроров
субъектов Российской Федерации от занимаемой должности: по соб-
ственному желанию; в связи с выходом в отставку; в связи с пере-
водом на другую работу; в связи с невозможностью исполнять обя-
занности по состоянию здоровья; по результатам аттестации; в слу-
чае совершения преступления, установленного вступившим в за-
конную юридическую силу приговором суда; по другим основани-
ям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о
труде. Приведенный перечень не является исчерпывающим, а нор-
му по своем) характеру следует рассматривать как бланкетную,
предполагающую использование ст. 77, 81, 84 Трудового кодекса
РФ от 21 декабря 2001 г.5 (в ред. от 16 июня 2006 г.)6.
Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур
городов и районов, издают приказы, указания, распоряжения, обя-
зательные для исполнения всеми подчиненными работниками, мо-
1 Ведомости МД 1995. № 4. Ст. 4-61; Ведомости МГД. 2001. № 8 Ст. 130.
2 Ведомости МГД 2004 № 8. Ст. 185.
1 Ведомости МГД. 2001. № 2. Ст. 183.
4 Ведомости МГД. 2004. № 5. Ст. 67.
5 СЗ РФ. 2002. № I (Ч. 1). Ст. 3.
6 СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2878.
20. Прокуратура
435
гут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и
подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты
труда, установленных Генеральным прокурором РФ.
Низовым звеном системы органов прокуратуры являются про-
куратуры городов и райоиов. Их состав и полномочия определены
в ст. 13 (п. 2), 16, 19 Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации». Прокуроры городов и районов назначаются
иа должность сроком иа пять лет и освобождаются от должности
Генеральным прокурором РФ. Прокуратуры городов и районов
возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокура-
турах устанавливаются должности первого заместителя, замести-
телей, старших помощников и помощников прокуроров, старших
прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, назна-
чаемых на должность и освобождаемых от должности прокуро-
рами субъектов Российской Федерации. По решению Генераль-
ного прокурора РФ в прокуратурах городов и районов могут быть
образованы отделы. Прокуроры городов с районным делением
руководят деятельностью районных прокуратур, вносят выше-
стоящим прокурорам предложения об изменении штатной чис-
ленности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадро-
вых изменениях.
Некоюрые особенности организации прокуратуры имеются в
городе федерального значения — Москве как самостоятельном
субъекте РФ. В соответствии с Законом г. Москвы от 5 июля
1995 г. «О территориальном делении г. Москвы»1 территориальны-
ми единицами города Москвы являются районы и администра-
тивные округа. Общее число административных округов — 10,
районов — 123. Соответственно, система органов Прокуратуры
г. Москвы представляет три звена: Прокуратура г. Москвы, проку-
ратуры административных округов (таковых 10) и межрайонные
прокуратуры (таковых 32). Количество межрайонных прокуратур
осталось таким, каким оно было до реформирования администра-
тивно-территориального деления. Но если до I августа 1995 г. одна
районная прокуратура обслуживала территорию одного района, то
теперь — нескольких районов.
Обращаем внимание читателей иа то, что наименование «меж-
районная прокуратура» соответствует законодательству об админи-
стративно-территориальном делении г. Москвы, в отличие от на-
именования судебных органов1 2. Соответствует ли звсппость органов
1 Ведомости МД 1995. № 5; Вестник МПМ. 2007. № 71. С. 2.
2 Подробнее об этом см. § 4 главы 5 учебника.
436
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Прокуратуры г. Москвы предусмотренной федеральным законода-
тельством системе органов прокуратуры? Не соответствует, посколь-
ку в первом случае можно выделить четыре звена, а во втором — три.
Поэтому требуется пояснение, суть которого в следующем: два звена
системы органов Прокуратуры г. Москвы — прокуратура админист-
ративного округа и межрайонная прокуратура — имеют одинаковый
объем полномочий и приравниваются к прокуратуре городов и рай-
онов, т.е. к прокуратуре низового звена.
При рассмотрении вопроса о звенпости прокуратуры важно
также учитывать Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849
«О полномочном представителе Президента Российской Федера-
ции в федеральном округе»1. Этим подзаконным нормативным
правовым актом, введенным в действие со дня его подписания,
(с 13 мая 2000 г.), территория России была подразделена на во-
семь федеральных округов: Центральный федеральный округ с
центром в г. Москве, Северо-Западный федеральный округ с цен-
тром в г. Санкт-Петербурге. Южный федеральный округ с цен-
тром в г. Ростов-па-Допу, Приволжский федеральный округ
с центром в г. Нижний Новгород, Уральский федеральный округ с
центром в г. Екатеринбурге, Сибирский федеральный округ с цен-
тром в г. Новосибирске, Дальневосточный федеральный окру|
с центром в г. Хабаровске, Северо-Кавказский федеральный округ с
центром в г Пятигорске.
В федеральных округах учреждены прокуратуры. Правовой ос-
новой для этого послужил ведомственный подзаконный норматив-
ный правовой акт Генерального прокурора РФ2, который в офици-
альных источниках не публиковался. Оставляя в стороне вопрос о
законности подобного подзаконного нормативного правового акта,
считаем, однако, необходимым подчеркнуть, что по объему полно-
мочий прокуратура федерального округа приравнивается к прокура-
туре субъекта Российской Федерации. При этом прокуратура феде-
рального округа имеет дополнительные административно-властные
полномочия по отношению к прокуратуре субъекта Российской
Федерации и возглавляется одним из заместителей Генерального
прокурора РФ
1 СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112; №26. Ст. 2748; №38. Ст. 3781; 2001. №6.
Ст 551; 2004 № 15. Ст 1395; № 41. Ст 4021; 2005. № 13. Ст. 1135; 2008. № 16.
Ст. 1673, 2009. № 18 (Ч. 11) Ст. 2222
- Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в
федеральных округах: приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г.
№ 98.
20. Прокуратура	437
Специализированные прокуратуры
В соответствии с абзацем первым п. I ст. I I Федерального закона
от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в
систему органов прокуратуры входят «военные и другие специали-
зированные прокуратуры», приравненные по объему полномочий к
прокуратурам субъектов Российской Федерации. В ст. 15 коммен-
тируемого Закона законодателем был использован несколько иной
способ выделения рассматриваемого вида прокуратуры «военные и
иные специализированные прокуратуры». Несмотря на имеющиеся
терминологические различия можно утверждать, что в составе си-
стемы органов прокуратуры имеется подсистема специализированных
прокуратур. Однако перечень специализированных прокуратур не
приведен. В Законе урегулированы организация н деятельность
лишь одного из видов специализированной прокуратуры — военной
прокуратуры. К сожалению, на это обстоятельство нс обращено
внимание в юридической литературе, специально посвященной
прокуратуре и прокурорскому надзору1. Что касается иных видов
специализированной прокуратуры, то порядок их организации и
деятельности урегулированы в подзаконных нормативных правовых
актах — приказах Генерального прокурора РФ. В данном пара1рафе
речь идет о военной прокуратуре, а иные виды специализированной
прокуратуры рассматриваются лишь фрагментарно.
Состав, полномочия органов военной прокуратуры определены в
ст. 46—50 (разд. VI «Особенности организации и обеспечения дея-
тельности органов военной прокуратуры») Федерального закона от
18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред.
Федерального закона от 23 декабря 1998 г. «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный гакоп «О прокуратуре Российской
Федерации»»).
Систему органов военной прокуратуры составляют Главная воен-
ная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов,
ракетных войск стратегического назначения. Московская городская
военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные
к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные проку-
ратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные
прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.
1 См. об этом, например: Басков В.И. Указ. соч. С. 93—102; Басков В.И.. Коро-
бейников Б. В. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М. Зерцало-М.
2001. С. 85—95.
438
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Анализ приведенной нормы (абзац первый п 1 ст 46) свиде-
тельствует о наличии трех звеньев в системе органов военной про-
куратуры. В основе звенности находится военно-административное
деление Российской Федерации, урегулированное упоминавшимися
выше указами Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 900 и № 9011
Высшим звеном является Главная военная прокуратура, которую
возглавляет Главный военный прокурор, назначаемый на должность
Советом Федерации РФ по представлению Генерального прокурора
РФ2. В структуру Главной военной прокуратуры включаются управ-
ления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцеля-
рия и приемная. Начальники указанных структурных подразделе-
ний являются старшими помощниками и помощниками Главного
военного прокурора. Положения о структурных подразделениях
Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным
прокурором. В управлениях и отделах устанавливаются должности
старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-
криминалистов и прокуроров-криминалистов. В Главной военной
прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного про-
курора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по
должности), других прокурорских работников, назначаемых Гене-
ральным прокурором РФ.
Промежуточным звеном между Главной военной прокуратурой
и военными прокуратурами объединений, соединений, гарнизонов
и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам горо-
дов и районов, являются военные прокуратуры военных округов,
флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская го-
родская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, прирав-
ненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации. Свои пол-
номочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооружен-
ных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и орга-
нах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами.
Низовым звеном системы органов прокуратуры являются воен-
ные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие воен-
ные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.
Военные прокуратуры, независимо от принадлежности к орга-
нам прокуратуры различных звеньев, осуществляют свои полномо-
' СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3839. 3840
- Постановление Совета Федерации ФС РФ от 7 июля 2006 I. М 214-С Ф //
СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3139.
20. Прокуратура	439
чия независимо от командования и органов военного управления.
В дополнение к общим полномочиям военные прокуроры обладают
и специальными полномочиями, исчерпывающий перечень которых
установлен в п. 2 ст. 47 Федерального закона от 18 октября 1995 г.
«О прокуратуре Российской Федерации». Согласно этому перечню
военные прокуроры полномочны: участвовать в заседаниях колле-
гий, военных советов, служебных совещаниях органов военного
управления; назначать вневедомственные ревизии и проверки за-
траты на проведение которых возмещаются по постановлению про-
курора органами военного управления, где состоят на довольствии
проверяемые воинские части и учреждения; по предъявлении слу-
жебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и
в помещения воинских частей, предприятий учреждений, органи-
1аций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь
доступ к их документам и материалам: проверять законность со-
держания осужденных, заключенных под стражу и задержанных
военнослужащих па гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других
местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содер-
жащихся там лиц; требовать обеспечения охраны, содержания и
конвоирования лиц, находящихся на войсковых и 1арнизонных га-
уптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных
под стражу, соответственно, воинскими частями, военными комен-
дантами, караулами по конвоированию внутренних войск Мини-
стерства внутренних дел РФ, органами и учреждениями внутренних
де । Российской Федерации.
Помимо военных прокуратур в подсистему специализированных
прокуратур включаются следующие виды- транспортные прокурату-
ры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях
уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры1
Общим для специализированных прокуратур из приведенного пе-
речня, который в силу известных причин (формирование новых
общественных отношений) не является исчерпывающим, служит их
правовая основа: организация и деятельность специализированных
прокуратур урегулированы в подзаконных нормативных правовых
актах - приказах Генерального прокурора РФ.
Особое место в подсистеме специализированных прокуратур за-
нимает прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры
РФ. Правовой основой орщннзации и деятельности данного вида
1 Более подробно о специализированных прокуратурах см.: Биеков В.И. Ук;.^.
соч. С. 93—102; Басков В.И., Коробейников Б.В. Указ. соч. С. 8^—95.
440
VI. Судебная власть и органы судебной власти
специализированной прокуратуры продолжает оставаться Указ Пре-
зидиума Верховного Совета СССР от 1 июня 1979 г. «О судах, про-
куратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел»1. Приве-
денный Указ ПВС СССР в соответствии с постановлением Верхов-
ного Совета РФ от 8 июля 1992 г. № 3248—1 «О порядке судопро-
изводства по гражданским и уголовным делам, возникающим па
особо режимных объектах, и в особо режимных войсковых частях»1 2,
утратил юридическую силу. И только в части особенностей образо-
вания и деятельности прокуратуры он продолжает действовать.
В связи с этим следует согласиться с В.И. Басковым — автором из-
вестных публикаций о прокуратуре и прокурорском надзоре — в
том, что правовую основу организации и деятельности рассматри-
ваемого вида специализированной прокуратуры составляет Указ
ПВС СССР от 1 июня 1979 г.3
Система Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации
Необходимость выделения нового государственного органа предо-
пределена принятием Федерального закона от 11 мая 2007 г.
«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Рос-
сийской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Россий-
ской Федерации»»4, который в соответствии со ст. 4 этого же Зако-
на «вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официаль-
ного опубликования» (Закон вступил в силу с 10 сентября 2007 г.).
Итак, система Следственного комитета при прокуратуре Рос-
сийской Федерации закреплена в п. 4 ст. 11 Федерального закона
от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (вве-
ден в действие Федеральным законом от 11 мая 2007 г.). Анализ
положений п. 4 ст. II указанного Закона во взаимосвязи с иными
предписаниями Федерального закона от 11 мая 2007 г. позволяет
выделить несколько звеньев системы Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации. Как и для иных правоохрани-
тельных органов, звонкость Следственного комитета при прокура-
туре РФ определяется федеративным устройством Российской Фе-
дерации, ее административно-территориальным и военно-админи-
стративным делениями.
1 Ведомости ВС СССР. 1991. № 10. Ст. 340-341.
2 РГ 1992. 14 ашуста; Ведомости СНД РФ и ВС РФ 1992. № 32. С1 1873
-ч Басков В.И. Курс прокурорского надзора. С. 101; Басков В.И, Коробейников Б.В.
Указ. соч. С. 94.
4 СЗ РФ. 2007. Ms 24. Ст. 2830.
20. Прокуратура	441
Высшим звеном системы Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации является Главное следственное управле-
ние Следствеииого комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации
является ор1аиом прокуратуры Российской Федерации, «обеспечи-
вающим в пределах своих полномочий исполнение федерального
законодательства об уголовном судопроизводстве». Организация и
деятельность Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации регулируются также и в указах Президента РФ. Таковым
является Указ Президента РФ от I августа 2007 г. № 1004 «Вопросы
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»1.
Основными задачами Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации являются:
•	разработка мер по формированию государственной политики
в сфере исполнения законодательства Российской Федерации
об уголовном судопроизводстве;
•	совершенствование нормативно-правового регулирования в
установленной сфере деятельности;
•	обеспечение законности при производстве предварительного
следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина:
•	оперативное и качественное расследование преступлений в
соответствии с подследственностью, установленной Уголов-
но-процессуальным кодексом РФ;
•	организация и осуществление в пределах своих полномочий
выявления причин и условий, способствующих совершению
преступлений, принятие мер по их устранению;
•	обеспечение в пределах своих полномочий международно-
правового сотрудничества в сфере уголовного судопроиз-
водства.
•	Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федера-
ции осуществляет следующие полномочия:
•	разрабатывает и осуществляет меры по реализации государст-
венной политики в установленной сфере деятельности;
•	разрабатывает и представляет в установленном порядке Пре-
зиденту РФ и в Правительство РФ проекты (|>едеральных кон-
ституционных законов, федеральных законов, актов Прези-
дента РФ и Правительства РФ, а также под!отапливает другие
1 СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4122; 2008. № 23. Ст. 2670; № 43. Ст. 4921; № 47. Ст.
5432; 2009. № 1. Ст. 99.
442
VI. Судебная власть и органы судебной власти
документы, по которым требуется решение Президента РФ
или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к уста-
новленной сфере деятельности;
•	па основании и во исполнение Конституции РФ. федераль-
ных конституционных законов, федеральных законов, актов
Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно прини-
мает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся
к установленной сфере деятельности, за исключением вопро-
сов, правовое регулирование которых в соответствии с Кон-
ституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента РФ и Прави-
тельства РФ осуществляется федеральными конституционны-
ми законами, федеральными законами, актами Президента
РФ и Правительства РФ:
•	обобщает практику применения законодательства Российской
Федерации и проводит анализ реализации государственной
политики в установлен ной сфере деятельности, разрабатывает
на этой основе меры по совершенствованию деятельности
следственных органов Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации;
•	организует и осуществляет в соответствии с законодательством
Российской Федерации производство предварительного следст-
вия по уголовным делам и экспертно-криминалистическую
деятельность, а также процессуальный контроль и проверку
деятельности следственных органов Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации;
•	организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и
мобилизацию в системе Следственного комитета при проку-
ратуре Российской Федерации;
•	обеспечивает выполнение мероприятий |ражданской оборо-
ны, повышение устойчивости работы следственных органов
Следственного комитета при прокуратуре Российской Феде-
рации в условиях военною времени и при возникновении
чрезвычайных ситуаций в мирное время;
•	участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской
обязанности; организует и осуществляет в установленном по-
рядке учет военнообязанных прокурорских работников и фе-
деральных государственных гражданских служащих следст-
венных органов Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации;
20. Прокуратура
443
•	организует и осуществляет в установленном порядке защиту в
судах интересов Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации;
•	организует кадровое обеспечение следственных органов След-
ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации,
подготовку, переподютовку, повышение квалификации и
стажировку кадров; разрабатывает и осуществляет меры по
обеспечению правовой и социальной защиты прокурорских
работников, федеральных государственных гражданских слу-
жащих и военнослужащих следственных органов Следствен-
ного комитета при прокуратуре Российской Федерации;
•	осуществляет материально-техническое и финансовое обеспе-
чение деятельности следственных органов Следственного ко-
митета при прокуратуре Российской Федерации;
•	разрабатывает и осуществляет профилактические, лечебные,
санаторно-курортные, оздоровительные и реабилитационные
мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья
прокурорских работников, федеральных государственных
гражданских служащих и военнослужащих следственных ор-
ганов Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации, членов их семей и пенсионеров следственных ор-
ганов Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации;
•	обеспечивает в системе Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации собственную безопасность и за-
щиту сведений, составляющих государственную и иную охра-
няемую законом тайну;
•	обеспечивает проведение конкурсов и заключение государст-
венных контрактов нгз размещение заказов на поставку това-
ров, выполнение работ, оказание услуг для нужд следствен-
ных органов Следственного комитета при прокуратуре Рос-
сийской Федерации;
•	обеспечивает внедрение достижений науки, техники и поло-
жительного опыта, гз также развитие систем связи и автомати-
зированного управления в следственных органах Следствен-
ного комитета при прокуратуре Российской Федерации;
•	организует прием граждан, своевременное и полное рассмот-
рение устных и письменных обращений граждан, принятие
по ним решений и направление ответов в установленный за-
конодательством Российской Федерации срок;
444
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	организует работу по комплектованию, хранению, учету и ис-
пользованию архивных документов Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации.
Следственный комитет при прокуратуре РФ возглавляет Пер-
вый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации —
председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации, который назначается иа должность и освобождается
от таковой Советом Федерации ФС РФ по представлению Пре-
зидента РФ.
Председатель Следственного комитета при прокуратуре Россий-
ской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, кото-
рые назначаются на должности и освобождаются от таковых Прези-
дентом РФ по представлению председателя Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации
Председатель Следственного комитета при прокуратуре Россий-
ской Федерации имеет следующие полномочия:
•	информирует Президента РФ о реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности;
•	вносит на рассмотрение Президента РФ предложения по ос-
новным направлениям государственной политики в установ-
ленной сфере деятельности;
•	вносит в установленном порядке Президенту РФ и в Прави-
тельство РФ проекты законодательных и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации по вопросам, отно-
сящимся к установленной сфере деятельности;
•	организует работу центрального аппарата Следственного ко-
митета при прокуратуре Российской Федерации, утверждает
его внутренний распорядок;
•	распределяет обязанности между своими заместителями, ус-
танавливает полномочия прокурорских работников, феде-
ральных юсударственных гражданских служащих и военно-
служащих следственных органов Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации по самостоятельному
решению возложенных на Следственный комитет при проку-
ратуре Российской Федерации задач;
•	издаст нормативные правовые акты Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации1, в том числе совме-
1 Приказом Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ № 35
от 6 ноября 2007 г. утвержден Рсгла.меш Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации (в официальных источниках не публиковался).
20. Прокуратура
445
стио с руководителями федеральных органов государственной
власти; заключает международные договоры Российской Фе-
дерации межведомственного характер:! в установленной с(|>ере
деятельности; учреждает знаки отличия и знаки различия,
другие официальные символы в системе Следственного коми-
тета при прокуратуре Российской Федерации;
•	устанавливает порядок и сроки проведения аттестации проку-
рорских работников Следственного комитета;
•	вносит Президенту РФ: представления о назначении на
должность и освобождении от должности первого заместителя
и заместителей председателя Следственного комитета, а также
других прокурорских работников, федеральных государствен-
ных гражданских служащих и военнослужащих следственных
органов Следственного комитета, назначаемых на должность
и освобождаемых от должности Президентом РФ; предложе-
ния о включении воинских должностей военнослужащих в
соответствующий перечень должностей, замещаемых высши-
ми офицерами, о назначении на должность и освобождении
от должности военнослужащих военных следственных орга-
нов Следственного комитета, для которых штатом предусмот-
рены воинские звания высших офицеров, о присвоении им
воинских званий высших офицеров, а также об увольнении
их с военной службы; представления о присвоении классных
чинов государственного советника юстиции 1, 2 и 3 класса
прокурорским работникам системы Следственного комитета,
классных чинов действительного государственного советника
Российской Федерации 2 и 3 класса федеральным государст-
венным гражданским служащим следственных органов След-
ственного комитета, а также воинских званий высших офице-
ров военнослужащим следственных органов Следственного
комитета; представления о награждении государственными
наградами Российской Федерации прокурорских работников,
федеральных государственных гражданских служащих и воен-
нослужащих следственных органов Следственного комитета,
других лиц, оказывающих содействие в выполнении возло-
женных на Следственный комитет задач, а также об объявле-
нии им благодарности Президента РФ; предложения о чис-
ленности коллегии Следственного комитета и ее персональ-
ном составе; проект положения о Следственном комитете при
прокуратуре Российской Федерации;
446
VI. Судебная власть и органы судебной власти
•	вносит в Правительство РФ для последующего представления
Президенту РФ предложения о предельной численности про-
курорских работников и федеральных государственных граж-
данских служащих следственных органов;
•	утверждает: положения о структурных подразделениях цен-
трального аппарата Следственного комитета, следственных
управлениях Следственного комитета по субъектам Россий-
ской Федерации и приравненных к ним специализированных
следственных управлениях Следственного комитета, в том
числе военных следственных управлениях Следственного ко-
митета по военным округам, флотам. Ракетным войскам стра-
тегического назначения и других военных следственных
управлениях Следственного комитета, приравненных к след-
ственным управлениям Следственного комитета по субъектам
Российской Федерации; структуру и штатное расписание цен-
трального аппарата Следственного комитета, структуры,
штатные расписания и нормативы штатной численности
следственных управлений Следственного комитета по субъек-
там Российской Федерации и приравненных к ним специали-
зированных следственных управлений Следственного комите-
та, в том числе военных следственных управлений Следст-
венного комитета по военным округам, флотам. Ракетным
войскам стратегического назначения и других военных след-
ственных управлений Следственного комитета, приравненных
к следственным управлениям Следственного комитета по
субъектам Российской Федерации, а также типовые структу-
ры, типовые штатные расписания и нормативы штатной чис-
ленности следственных отделов Следственного комитета по
районам, городам и приравненных к ним специализирован-
ных следственных отделов Следственного комитета, в том
числе военных следственных отделов Следственного комитета
по объединениям, соединениям, гарнизонам и других воен-
ных следственных отделов Следственного комитета, прирав-
ненных к следственным отделам Следственного комитета по
районам, городам: положение о коллегии Следственного ко-
митета; составы образуемых Следственным комитетом коор-
динационных и совещательных органов (советов, комиссий),
в том числе межведомственных; положения об образуемых в
Следственном комитете консультативных и экспертных орга-
нах и их составы; положения о нагрудных знаках и почетных
грамотах Следственного комитета, а также их описания; зна-
20. Прокуратура	447
ки отличия и знаки различия, другие официальные символы в
системе Следственного комитета, а также их описания, обра-
зец служебного удостоверения прокурорского работника
Следственного комитета; перечень должностей прокурорских
работников Следственного комитета, с которыми заключают-
ся срочные трудовые договоры; порядок присвоения проку-
рорским работникам Следственного комитета классных чинов
до старшего советника юстиции включительно;
•	создает, реорганизует и упраздняет в соответствии с законо-
дательством Российской Федерации следственные органы
Следственного комитета при прокуратуре Российской Феде-
рации;
•	устанавливает: в пределах своих полномочий порядок приема
на службу (работу) в Следственный комитет; порядок ведения
личных дел прокурорских работников Следственного комитета;
•	представляет Следственный комитет при прокуратуре Россий-
ской Федерации в отношениях с федеральными органами го-
сударственной власти, органами государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации и opianaMH государственной
власти иностранных государств, а также с международными
организациями;
•	отменяет противоречащие Конституции РФ. законодательным
и иным нормативным правовым актам Российской Федера-
ции, нормативным правовым актам Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации решения должност-
ных лиц Следственного комитета при прокуратуре Россий-
ской Федерации и его следственных органов, если иной по-
рядок отмены таких решений не установлен федеральным за-
коном;
•	осуществляет иные полномочия в соответствии с законода-
тельством Российской Федерации.
В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федера-
ции создаются структурные подразделения: главные управления,
управления, отделы и отделения. Состоящие в них работники (со-
трудники) приравниваются по своему статусу к «прокурорским ра-
ботникам».
В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федера-
ции образуется коллегия, в состав которой входят по должности
Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации, его первый заместитель и заместители, а также другие
работники (сотрудники), которые назначаются и освобождаются от
448
VI. Судебная власть и органы судебной власти
должности Президентом РФ по представлению председателя След-
ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Орга-
низация и деятельность Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации регламентируются в специальном подза-
конном нормативном акте, который принимается Председателем
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
В Следственном комитете при Прокуратуре РФ устанавливают-
ся должности старших следователей по особо важным делам, следо-
вателей по особо важным делам, старших следователей, следовате-
лей, которые назначаются на должность и освобождаются от нес в
порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета
при прокуратуре РФ (ст. 201 Федерального закона от 18 октября
1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», введена в действие
Федеральным законом от 11 мая 2007 г.). Работникам Следственно-
го комитета при прокуратуре Российской Федерации присваивают-
ся классные чины1.
Самостоятельным структурным подразделением центрального
аппарата Следственного комитета при прокуратуре РФ является
«Следственный отдел Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации». Типовое положение об указанном подраз-
делении утверждено приказом председателя Следственного комите-
та при прокуратуре РФ от 25 марта 2008 г. № 371 2.
Нижестоящим звеном по отношению к Главному следственному
управлению Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации являются «следственные управления Следственного коми-
тета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской
Федерации». Кроме того, законодатель счел целесообразным в си-
стеме Следственного комитета при прокуратуре Российской Феде-
рации выделить и «специализированные» его звенья, в том числе и
«военные», как это допущено в отношении всей системы органов
прокуратуры. К следственным управлениям Следственного комите-
та при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Россий-
ской Федерации приравниваются специализированные следствен-
ные управления Следственного комитета при прокуратуре Россий-
ской Федерации по военным округам, флотам. Ракетным войскам
стратегического назначения и другие военные следственные управ-
ления Следственною комитета при прокуратуре Российской Феде-
1 См., например. О присвоении классных чинов работникам Следственною коми-
тета при прокуратуре Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 января
2008 г. № 25 (в официальных источниках не публиковался).
2 В официальных источниках не публиковался.
20. Прокуратура
449
рации. В данной части представляется излишним употребление тер-
мина «военный». Работникам следственных органов Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации присваиваются
классные чины1.
Низшим звеном системы Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации являются следственные отделы при
прокуратуре Российской Федерации по районам, юродам. К ним
же приравнены и специализированные следственные отделы След-
ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том
числе военные следственные отделы Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации по объединениям, гарнизонам
и другие военные следственные отделы Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации.
Вопросы для самоконтроля
1.	Каково место прокуратуры в системе государственных органов?
2.	Что понимать под функцией прокуратуры?
3.	Каковы функции прокуратуры?
4.	Каков предмет обшего надзора прокуратуры?
5.	Каков предмет надзора прокуратуры за соблюдением прав и сво-
бод человека и гражданина?
6.	Каков предмет надзора прокуратуры за исполнением законов ад-
министрациями органов и учреждений, исполняющих наказания
и назначаемые судом меры принудительного характера, админи-
страциями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу?
7.	Каковы виды актов прокурорского реагирования?
8.	Каково содержание уголовного преследования как одной из
функций прокуратуры?
9.	Каково содержание координации деятельности правоохранитель-
ных opianoB по борьбе с преступностью как одной из функций
прокуратуры?
10	Что понимать под системой прокуратуры Российской Федерации?
II.	Каковы состав и полномочия Генеральной прокуратуры РФ?
12.	Каков порядок назначения и освобождения на должности Гене-
рального прокурора РФ?
13.	Каковы состав и полномочия прокуратуры субъекта Российской
Федерации?
1 См., например: О присвоении классного чина рабо|ннкам Следственного коми-
тета при прокуратуре Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 мая
2008 г. № 869 (в официальных источниках не публиковался).
450	VI. Судебная власть и органы судебной власти
14	Каковы основания освобождения от должности прокуроров субъ-
ектов Российской Федерации?
15.	Каковы состав и полномочия прокуратур горолов, районов?
16.	Каковы особенности организации прокуратуры в городе Москве
(пли в ином субъекте Российской Федерации, где вы проживае-
те, обучаетесь)?
17.	Что понимать под специализированной прокуратурой?
18.	Каковы виды специализированных прокуратур?
19.	Что понимать под системой органов военной прокуратуры?
20.	Каковы состав и полномочия Главной военной прокуратуры?
21.	Какова правовая основа организации и деятельности прокуратуры
Второго управления Генеральной прокуратуры РФ?
22.	Что понимать под системой Следственного комитета при проку-
ратуре Российской Федерации''
23.	Какова звенность системы Следственного комитета при прокура-
туре Российской Федерации?
24.	Кто возглавляет Следственный комитет при прокуратуре Россий-
ской Федерац........ каков порядок назначения (освобождения) его
от должности?
25.	Каковы состав и полномочия Следственного комитета при про-
куратуре Российской Федерации?
26.	Каковы полномочия председателя Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации?
27.	Каков порядок присвоения классных чинов работникам Следст-
венного комитета при прокуратуре Российской Федерации?
28.	Как именовать следственные органы Следственного комитета при
прокуратуре РФ?
29.	Входят ли следственные органы Следственного комитета при
прокуратуре РФ в состав соответствующих прокуратур (напри-
мер, субъектов Российской Федерации)?
Заключение
Анализ проблемы, соответствующей нормативной базы, работ ис-
следователей, а также обобщение существующей практики функ-
ционирования исполнительных государственных opiaHOB, в том
числе судебных органов позволяют сделать некоторые выводы.
Кратология — целостная система знаний, включающая в себя
общую кратологпю. историю власти, философию власти, теоретиче-
скую, практическую, прикладную и сравнительную кратологии, со-
циологию власти, логику власти, педагогику и психологию власти,
этику власти, специальные кратологии.
Рассмотренный опыт функционирования государственных орга-
нов власти в России, а также на постсоветском пространстве — в
некоторых странах СНГ, свидетельствует об основополагающей ро-
ли и значении Конституции, в том числе в таких республиках, как
Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, где конституционное регу-
лирование. вопреки еще существующим стереотипам во мнении,
составляет существенный фундамент кратологии.
С учетом мыслей п взглядов, приведенных в данном учебном
исследовании и дру, их известных авторов, чьи позиции критически
анализировались авторским коллективом, мы можем сформулиро-
вать наши суждения, представления о понятии и содержании госу-
дарства. его государственных органов. Полагаем, что трудно и во-
обще, по-видимому, мало возможно дать краткое и емкое опреде-
ление понятия «государство». Одним из числа многочисленных ва-
риантов может быть с определенной долей условности такой: Госу-
дарство — это разветвленная совокупность (система) властных ин-
ститутов. органов, структур, иных целостных формирований, осуще-
ствляющих задачи и функции в сфере организации общих дел, т.е. в
области экономики и социальной инфраструктуры, в правоохрани-
тельной сфере.
В термине «властные отношения» (властеотношсння) коренится
потенциал принудительной власти, которая анализировалась в рус-
ле рассмотрения данной проблематики. Разумеется, что предложен-
ное нами определение — далеко не полное и тем более исчерпы-
вающее в разработке категориального аппарата науки. Нужны до-
452
полнптельные положения. Например, если речь идет о федератив-
ном государстве, то это совокупность федеральных государственных
институтов и органов, региональных (субъектов федерации), а так-
же муниципальных институтов и органов.
Учитывая вышесказанные в литературе мнения и суждения, по-
лагаем возможным следующим образом сформулировать понятие
«государственная власть»: это сложная многогранная совокупность
конституционно закрещенных ветвей власти (законодатечьная, ис-
полнительная, судебная, а также власть прокуратуры), каждая из
которых обладает государственно-властными полномочиями, выполня-
ет задачи и функции в определенной сфере жизни общества, характе-
ризуется специфический порядком организации, формами и методами
реализации своих предназначений.
Считаем необходимым сделать и общин вывод: это своеобраз-
ный теоретический фундамент к анализу: органов государственной
власти; наметки, провозглашение основных положений, догм,
доктрин, концепций, объединяющих и характеризующих в целом,
в обобщенном виде данную сложную науку, в то же время доступ-
ную для понимания шпрокп.м слоям граждан и специалистам по
теории государственной власти и ее органов, т.е. в значительной
степени по конституционному праву, а также административному
праву; по учебной дисциплине «Государственное и муниципальное
управление».
Рассматривая отдельные государственные органы и их инсти-
туты мы делали определенные замечания, не избегали дискуссий,
проблемных вопросов, подчеркивая при этом свою позиции. Так,
например, представляется недостаточно обоснованным однознач-
ное отнесение института Президента к числу органов исполни-
тельной власти, «выравненное» преподнесение центральных госу-
дарственных органов — Президента, правительства, министров,
как об этом заявляли авторы, чьи позиции стали объектом нашего
рассмотрения. Очевидны существенные различия между назван-
ными разноплановыми органами, и тем более — их правовыми
статусами.
Сведение института Президента к статусу одного из централь-
ных органов исполнительной власти является ущербным для харак-
теристики этого специфического государственного института, не
отражает его реального места, роли и значения в современной по-
литической и государственной жизни.
Заключение
453
Вместе с тем имеются спорные суждения п положения, тре-
бующие дополнительной аргументации. Например, вывод о харак-
тере принципа разделения властей как совокупности двух элемен-
тов, о количестве и перечне ветвей власти — к сожалению, эта про-
блема упоминается в работах ряда авторов, но детально не раскры-
вается; интересные рассуждения исследователей о специфике вла-
сти Президента РФ не завершаются выводом об институте прези-
дентской власти, а заканчиваются порой туманным резюме. Полно-
ценной ветви власти при этом нс создастся. Президент остается
институтом, стоящим над всеми ветвями власти.
Президент Российской Федерации — это конституционный,
особый, специфический, уникальный орган государственной вла-
сти, с полпфункцпональнымп властными полномочиями, активно
участвующий в организации н осуществлении законодательной,
представительной власти; исполнительной и судебной власти; орга-
низации и функционировании прокуратуры. Такое определение нс
претендует на бесспорность и тем более исчерпываемость; это —
один из вариантов дефпнпц.....нстнтута Президента Российской
Федерации, предложенный авторами учебника.
В ряде рассмотренных нами позиций исследователей в рамках
анализа законодательных opiaHOB власти преобладает четырехста-
дпйная градация деления этапов прохождения законопроекта, а
также отсутствует общее определение понятия «законодательный
процесс». Представляется, что необходимо сформулировать общее
определение законодательного процесса. Полагаем, что законода-
тельный процесс — это процедура, органическая совокупность
взаимосвязанных этапов, стадий, которые, взятые вместе, в систем-
ном плане образуют понятие «законодательный процесс». Мы дале-
ки от мысли о полной характеристике в этом фрагментном опреде-
лении многообразного содержания. Это — вариант транскрипции
сложного феномена правового знания.
Высказанные нами некоторые замечания и суждения относи-
тельно расстановки акцентов при рассмотрении проблемы законо-
дательных (представительных) органов субъектов РФ не колеблют
нашего вывода о профессиональной разработке проблемы, что яв-
ляется важным основанием, существенным элементом основ теории
государственной власти.
Рассматривая нормы Конституции РФ по статусу судебной вла-
сти и судебной системы, мы еще раз убеждаемся, что статьи нашего
Основного Закона содержат необходимые нормы о статусе высших
454
федеральных судебных органов. В совокупность судов входят воен-
ные суды, мировые суды, третейские суды п другие, которые даже
пс названы в Конституции РФ. В целом же можно сделать обосно-
ванный вывод о том, что в Конституции РФ заложены фундамен-
тальные основы судебной системы РФ п тем самым судебной вла-
сти в Российской Федерации.
Особое внимание в работе быто уделено органам конституци-
онной юстиции. В целом стоит отметить, что п сейчас продолжает
существовать потребность в соответствующей подготовке юридиче-
ских кадров в высших учебных заведениях, в правовом просвеще-
нии должностных лиц н всего населения в плане конституционного
правосудия, его природы, содержания, особенностей.
В этом плане необходимы коррективы в обучении специали-
стов, готовых к использованию новых правовых средств, предостав-
ляемых конституционным правосудием, и к возможному участию в
конституционном судопроизводстве Для этой цели требуется под-
готовка нового учебного курса (спецкурсов), посвященного судеб-
ному конституционному праву и процессу (конституционному пра-
восудию).
Анализ научных исследований, посвященных конституционным
судам, конституционному контролю в целом, позволяет сделать вы-
вод о необходимости формирования конституционного правосудия
как отрасли права п отрасли законодательства, активизировать раз-
витие самостоятельной отрасли юридической науки — науки судеб-
ного конституционного права и судебного конституционного про-
цесса (конституционного судопроизводства).
Содержание конституционного правосудия как отрасли права и
законодательства будет определять содержание и структуру учебного
курса. В конституционном правосудии необходимо выделять Об-
щую п Особенную части. Общей части учебною курса предшествует
вступительная тема, раскрывающая место и роль судебной власти в
правовом государстве, общие закономерности и особенности про-
ведения судебно-правовой реформы в посттоталптарных. постсовет-
ских государствах.
Общая часть учебного курса может включать в себя следующие
темы: конституционное правосудие как высшая форма конституци-
онного контроля в правовом государстве, конституционное право-
судие как отрасль права и законодательства, как наука и учебная
дисциплина; нормативное регулирование конституционного право-
судия (источники судебного конституционного права и процесса);
Заключение
455
действие конституционного правосудия как отрасли права и зако-
нодательства в контексте общественной практики.
Особенная часть учебного курса должна состоять из следующих
разделов. Первый раздел посвящен раскрытию судебного консти-
туционного права (природа конституционного суда, его место в
механизме осуществления государственной власти; состав, струк-
тура и организация деятельности конституционных судов; статус
судьи конституционного суда; компетенция (юрисдикция кон-
ституционных судов). Второй раздел характеризует судебный
конституционный процесс (конституционное судопроизводство
как самостоятельный вид судопроизводства; стадии конституци-
онного судопроизводства и общие правила рассмотрения дел в
конституционных судах). В третьем разделе рассматриваются
конкретные виды производства в Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации по отдельным категориям дел исходя из его
компетенции, определяемой Конституцией Российской Федера-
ции, Федеральным конституционным законом «О Конституци-
онном Суде Российской Федерации» и другими федеральными
законами. Четвертый раздел охватывает материал, посвященный
конституционному (уставному) правосудию в субъектах Россий-
ской Федерации.
Учебный курс можно завершить заключительной темой, содер-
жащей характеристику основных направлений и форм международ-
ного сотрудничества конституционных судов.
Мы не анализировали подробно статусы Верховного Суда Рос-
сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Фе-
дерации, учитывая довольно глубокую разработку этих проблем в
литературе, а также объем нашего учебника и предпочтительность
обращения внимания читателей на труды специалистов-профес-
сионалов по этим вопросам.
Представленные в учебнике сведения, знания, определения,
характеристики, правовые материалы относительно судебной
власти, органов судебной власти имеют аккумулятивный (нако-
пптельно-средоточенный) характер, являются полезным материа-
лом для отбора и дифференцированного включения в форми-
рующиеся основы кратологии, теории органов государственной
власти России.
В целом же, данный труд предполагает продолжение исследова-
ния укрупненной проблематики теории органов государственной
власти применительно к отдельным направлениям, сторонам этого
глобального феномена.
Библиография
1.	Конституция Российской Федерации. Принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1;
с поел. изм. и попр. СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2.	Конституция (Основной закон) Российской Социалистической
Федеративной Советской Республики Принятая V Всероссий-
ским съездом Советов Ю июля 1918 г. // Декреты Советской
власти. Т II. М.: Государственное издательство политической
литературы, 1959. С. 550—564.
3.	Конституция (Основной закон) Российской Социалистической
Федеративной Советской Республики. Принятая на XII Всерос-
сийском съезде Советов Рабочих. Крестьянских, Казачьих п
Красноармейских Депутатов Ц СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
4.	Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалисти-
ческих Республик. Принятая на Чрезвычайном VIII съезде Со-
ветов Союза ССР 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК Союза
ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г. № 283.
5.	Конституция (Основной закон) Российской Советской Федера-
тивной Социалистической Республики. Принятая на Чрезвычай-
ном XVII Всероссийском Съезде Советов 21 января 1937 г. //
СУ РСФСР. 1937. Вып. 2. № 10.
6.	Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистиче-
ских Республик. Принятая на внеочередной седьмой сессии Вер-
ховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // Ве-
домости ВС СССР. 1977. № 41 Ст. 617.
7.	Конституция (Основной закон) Российской Советской Федера-
тивной Социалистической Республики. Принятая на внеоче-
редной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого со-
зыва 12 апреля 1978 г. М.: Издание Верховного Совета Россий-
ской Федерации, 1993.
8.	Федеративный Договор (п протоколы к нему). М., 1993.
9.	Декларация о государственном суверенитете Российской Совет-
ской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня
1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Вер-
ховного Совета РСФСР 1990. № 2. Ст. 22.
Библиография	457
10.	Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
11.	Конституции республик в составе Российской Федерации.
Вып. 1, 2. М„ 1995.
12.	Уставы краев, областей, юродов федерального значения, авто-
номной области, автономных округов Российской Федерации.
Вып. 1, 2. М., 1996.
13.	Договор Российской Федерации и Республики Беларусь от
8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» (ратифи-
цирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 25-ФЗ) //
СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.
Международные нормативные акты
1.	Всеобщая Декларация прав человека // Международная защита
прав и свобод человека. М., 1990.
2.	Декларация независимости США // Сб. документов по исто-
рии нового времени: Буржуазные революции XVII—XVIII ве-
ков. М., 1990.
3.	Декларация прав и свобод человека и гражданина Франции
1789 И Французская Республика: Конституция и законода-
тельные акты. М., 1989.
4.	Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.
5.	Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Про-
токолы к ней (на английском и русском языках) // СЗ РФ.
1998. № 20. Ст. 2143; № 31. Ст. 3835: № 36. Ст. 4467: № 44.
Ст. 5400; Ратификация конвенции Федеральным Собранием
Российской Федерации (Федеральный закон от 30 марта
1998 г № 54-ФЗ) и Протоколов к ней // СЗ РФ 1998. № 14.
Ст. 1514.
6.	Конвенция СНГ «О правах и основных свободах человека»
М„ 1996.
7.	Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г —
Алматы: Казахстан, 1995. (с послед, изм. от 2007 г.).
8.	Конституция Республики Узбекистан. Принята 8 декабря
1992 г. на одиннадцатой сессии Верховного Совета Республи-
ки Узбекистан двенадцатого созыва (по результатам всена-
родного референдума, проведенного 27 января 2002 г., и в со-
458
ответствии с принятым на его основе Законом республики
Узбекистан от 24 апреля 2003 г внесены поправки и допол-
нения в главы XVIII. XIX. XX, XXIII Конституции). Т.: Узбе-
кистан, 2003.
9.	Конституции Республики Туркменистан. Принята 18 мая
1992 г. с изм. и доп. от 27 декабря 1995 г.
10.	Конституции государств — участников СНГ. М.
11.	Международный пакт о гражданских и политических правах //
ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291. См. также: Международная
защита прав п свобод человека. М., 1990.
12.	Парижская хартия для новой Европы. М., 1990.
Федеральное законодательство
1.	Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г.
№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федера-
ции» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; с послед, изм. п доп.
СЗ РФ. 2009 № 23. Ст 2754
2.	Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г
№ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ.
2004. № 27. Ст. 2710.
3.	Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»
(с изм. от 15 декабря 2001 г , 4 июля 2003 г.. 5 апреля 2005 г.,
9 ноября. 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1997. № I. Ст. 1; с по-
след. изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52 (Ч. I). Ст. 6402
4.	Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Россий-
ской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
5.	Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; с поел. изм. и доп. СЗ РФ. 2010 г
№ 5. Ст. 458.
6.	Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г
№ З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001.
№ 23. Ст. 2277.
7.	Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.
№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федера-
ции» И СЗ РФ. 2001. № 52. (Ч. 1). Ст. 4916.
Библиография
459
8.	Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г.
№ 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5.
Ст. 375.
9.	Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807—1 «О языках народов
Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депу-
татов РФ п Верховного Совета РФ. 1991. № 50. Ст. 1740; СЗ
РФ. 1998. № 31. Ст. 3804; 2002. № 50. Ст. 4926.
10.	Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124—1 «О средствах массо-
вой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов
РФ п Верховного Совета РФ 1992.	№ 7. Ст. 300; СЗ	РФ	1995.
№ 3. Ст. 169; № 24. Ст. 2256; № 30.	Ст.	2870; 1996. № 1.	Ст. 4;
1998. № 10. Ст. 1143; 2000. № 26.	Ст.	2737; № 32.	Ст.	3333;
2001. № 32. Ст. 3315; 2002. № 12.	Ст.	1093; № 30.	Ст.	3029.
3033.
11.	Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О мили-
ции» И ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503 (в ред. зако-
нов Российской Федерации от 18 февраля 1993 г., от 1 июля
1993 г.. Федеральных законов от 15 июня 1993 г., от 31 марта
1996 г, от 31 марта, 6 декабря 1999 г) // СЗ РФ. 1999 № 14.
Ст. 1666; № 49. 5905, с послед, из.м. и дон. от от 25 декабря
2008 г. // Российская газета. 2008. 30 декабря (с изм. от 15
июля 2009 г.).
12.	Федеральный закон от 17 января 1992 г № 2202—1 «О про-
куратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ п ВС
РФ. 1992. № 8. Ст. 366; с послед, изм. и доп. от 17 июля
2009 г. № 171-ФЗ // Российская газета. 2009. 21 июля.
13.	Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866—1
«Об обжаловании в суд действий п решений, нарушающих
права и свободы граждан» // ВСНД РФ и ВС РФ 1993. № 19.
Ст. 685.
14.	Федеральный закон от 8 мая 1994 № З-ФЗ «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы
Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ.
1994. № 2. Ст. 74; с поел. изм. и доп. СЗ РФ. 2009- № 10.
Ст. 1151.
15.	Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об ин-
формации, информатизации и защите информации» // СЗ
РФ. 1995. № 8. Ст. 609; 2003. № 2. Ст. 167
16.	Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 1ОЗ-ФЗ «О содержа-
нии под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
460
17.	Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах
государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ.
1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.
18.	Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный за-
кон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №25.
Ст. 2954; 2003. № 27. Ст. 2708; № 50. Ст. 4848; 2005. № 30
(Ч. 2). Ст. 3104.
19.	Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обес-
печении конституционных прав граждан Российской Федера-
ции избирать и быть избранными в органы местного само-
управления» И СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26.
Ст. 3005; 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.
20.	Федеральный закон от 8 января 1998 г № 7-ФЗ «О Судебном
департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» //
СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223; 2004. № 49. Ст. 4842.
21.	Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государстве!той власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000.
№ 31. Ст. 3205; 2002. № 30. Ст. 3024; 2003. № 27. Ст. 2709;
2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.
22.	Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000 № 32 Ст 3336
23.	Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политиче-
ских партиях» И СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; с послед, изм. и
доп. СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2763.
24.	Кодекс Российской Федерации об административных право-
нарушениях Федеральный закон от 30 декабря 2001 г.
№ 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; с послед, изм. и доп. СЗ
РФ. 2007. № 31. Ст. 4008.
25.	Трудовой кодеке Российской Федерации. Федеральный закон
от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1).
Ст. 3; № 30. Ст. 3014, 3033.
26.	Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
27.	Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основ-
ных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре-
ферендуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002.
№ 24. Ст. 2253; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 52
(Ч. 1). Ст. 6433.
Библиография
461
28.	Федеральный закон от 25 иютя 2002 г. № 114-ФЗ «О противо-
действии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30.
Ст. 3031.
29.	Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
30.	Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ.
2002. № 46. Ст. 4532; с поел. изм. и доп. СЗ РФ. 2007. № 18.
Ст. 2118.
31.	Федеральный закон от 10 января 2003 г № 19-ФЗ «О выбо-
рах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 2.
Ст. 171; с послед, изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3633.
32.	Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.
33.	Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25.
Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1. Ст. 9, 12.
34.	Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесе-
нии изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гаран-
тиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2004. № 50.
Ст. 4950.
35.	Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах
депутатов Государственной думы Федерального Собрания Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; с послед,
изм. и доп. СЗ РФ 2009. № 23. Ст. 2763.
36.	Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации о
выборах и референдумах и иные законодательные акты Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.
462
37.	Федеральный закон от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ «О внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов
на выборные должности в органах государственной власти //
СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3124.
38.	Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части уточнения требований к замещению госу-
дарственных и муниципальных должностей» // СЗ РФ. 2006.
№ 31 (Ч. 1). Ст. 3427.
39.	Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесе-
нии изменений в Федеральные законы «Об основных гаранти-
ях избирательных прав и права на участие в референдуме гра-
ждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2006. № 50.
Ст. 5303.
40.	Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части уточнений требований к лицам, замещаю-
щим государственные или муниципальные должности, а также
должности государственной или муниципальной службы // СЗ
РФ 2007. № 10. Ст. 1151.
41.	Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации в связи с изменением порядка формирова-
ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.
42.	Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении
изменений в федеральный закон «Об общих принципах орга-
низации законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации» и в Федеральный закон «О политических
партиях» Ц СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1576.
43.	Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 196-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с изменением срока полномочий Прези-
дента Российской Федерации и Государственной Думы Феде-
рального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009.
№ 29. Ст. 3633.
Библиография
463
Законодательство РСФСР (РФ)
1.	Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента
РСФСР» И Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР п
Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.
2.	Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР н Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 17 Ст. 512.
3.	Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы адми-
нистрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР
и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.
Указы Президента Российской Федерации и подзаконные акты
1.	Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г № 1400 «О поэтап-
ной конституционной реформе в Российской Федерации» //
САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597; № 52. Ст. 5086; 2003 № 3.
С г. 206.
2.	Указ Президента РФ «Об утверждении положения о Судебной
штате по информационным спорам при Президенте Россий-
ской Федерации» и «Положение о Судебной палате по ин-
формационным спорам при Президенте Российской Федера-
ции» Ц СЗ РФ. 1994. № 6. Ст 434.
3	Указ Пре 1идснта РФ «О структуре федеральных органов ис-
полнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; 1998.
№ 18. Ст. 2020; № 33. Ст. 3965; № 39. Ст. 4886; № 50.
Ст. 6126; № 52. Ст. 6393.
4	Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г № 981 «Об утвер-
ждении перечней государственных должностей федеральной
государственной службы» // СЗ РФ. 1997. № 36 Ст. 4129.
5.	Ука । Президента РФ «Вопросы Совета по местному само-
управлению в Российской Федерации» и «Положение о Совете
по местному самоуправлению в Российской Федерации и его
состав» Ц СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5653.
6.	Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г Х° 849 «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федераль-
ном округе» //СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; с поел, изм и доп.
СЗ РФ. 2010. № 4. Ст. 369.
7.	Ука । Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 309 «О денежном
вознаграждении лиц, замешаюшнх государственные должно-
сти Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 18. Сг. 2022;
464
№ 50. Ст. 6128; 1999. № 10. Ст. 1178: 2000. № 31. Ст. 3250;
2002. № 26. Ст. 2569; 2004. № 18. Ст. 1751; № 41. Ст. 4019;
2005. № 47. Ст. 4882; 2006. № 13. Ст. 1360; 2007. № 23.
Ст. 2752.
8.	Указ Президента РФ от 26 апреля 2004 г. № 562 «О совершен-
ствовании оплаты труда лиц, замешаюших отдельные государ-
ственные должности Российской Федерации, и лиц, заме-
шаюших отдельные государственные должности федеральной
государственной службы в Аппарате Правительства Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1751; 2006. № 13.
Ст. 1360; № 31. Ст. 3459; 2007. № 23. Ст. 2752.
9.	Указ Президента РФ от 20 марта 2006 г. № 231 «О Военно-
промышленной комиссии при Правительстве Российской Фе-
дерации» И СЗ РФ. 2006. № 13. Ст. 1360; №31. Ст. 3459;
2007. № 18. Ст. 2182; 2008. № 9. Ст. 825.
10.	Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государ-
ственных должностях Российской Федерации» // СЗ РФ.
1995. № 3. Ст. 173; 2006. № 13. Ст. 1360.
11.	Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1999.
№ 22. Ст. 2727.
12.	Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни-
тельной власти» И СЗ РФ 2004. № 11 Ст. 945
13.	Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы струк-
туры федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ.
2004. № 21. Ст. 2023.
14.	Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Феде-
ральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по фи-
зической культуре и спорту» // СЗ РФ. 2004. № 47. Ст. 4635.
15.	Указ Президента РФ от 1 декабря 2004 г. № 1487 «О Феде-
ральном агентстве по строительству и жилищно-комму-
нальному хозяйству» И СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4889.
16.	Указ Президента РФ от 5 сентября 2005 г. № 1049 «О Феде-
ральной аэронавигационной службе» // СЗ РФ. 2005. № 37.
Ст. 3740.
17.	Указ Президента РФ от 30 июня 2006 г. № 658 «О Федеральном
агентстве по высокотехнологичной медицинской помощи» //
СЗ РФ 2006. № 27. Ст. 2920.
Библиография
465
18.	Указ Президента РФ от 12 марта 2007 г. № 320 «О Федераль-
ной службе по надзору в сфере .массовых коммуникаций, свя-
зи и охраны культурного наследия» // СЗ РФ. 2007. № 12.
Ст. 1374.
19.	Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти» //
СЗ РФ 2007 № 40. Ст. 4717.
20.	Указ Президента РФ от 11 октября 2007 г. № 1359 «О Феде-
ральном агентстве по обустройству государственной границы
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5010.
21.	Указ Президента РФ от 6 декабря 2007 г. № 1643 «О внесении
изменений в некоторые акты Президента Российской Федера-
ции» Ц СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6255.
22.	Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по
созданию Государственной корпорации по атомной энергии
«Росатом» Ц СЗ РФ. 2008. № 12. Ст. 1112.
23.	Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» //
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945: с послед, из.м. и доп. СЗ РФ. 2010.
№ 4. Ст. 369.
24.	Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утвержде-
нии Положения об Администрации Президента Российской
Федерации» (с изм. от 7 июня 2004 г., 1 августа 2005 г.) //
СЗ РФ 2004. № 15. Ст 1395; № 24. Ст. 2392; 2005. № 32.
Ст. 3272.
25.	Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы си-
стемы и структуры федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; с послед, изм. и доп.
СЗ РФ. 2010. № 4. Ст. 369.
26.	Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении
изменений в перечень федеральных округов, утвержденный
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849, и в Указ Пре-
зидента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» //
СЗ РФ. 2010. № 4 Ст. 369.
27.	Постановление Правительства РФ or 12 aeiycra 2000 г. №592
«О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов
исполнительной власти с полномочными представителями
Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения
466
территориальных органов федеральных органов исполнитель-
ной власти» Ц СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
28.	Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ /
Принят постановлением Совета Федерации Федерального Со-
брания от 30 января 2002 г. № 33-СФ // СЗ РФ. 2002. № 7.
Ст.635; с поел. изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 64.
29.	Регламент Государственной Думы Федерального Собрания
РФ / Принят постановлением Государственной Думы Феде-
рального Собрания от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД // СЗ
РФ. 1998. № 7. Ст. 801; с поел. изм. и доп. СЗ РФ. 2009. № 1.
Ст. 72.
Материалы судебной практики
1.	Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толко-
вании части 4 статей 105 и 106 Конституции РФ // СЗ РФ.
1995. № 13. Ст. 1207.
2.	Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности положений частей 1 и 2 статей 18 и 19 и
части 2 статьи 20 Федерального закона «О статусе депутата Со-
вета Федерации и статусе депутата Государственной думы Фе-
дерального Собрания РФ И СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 828.
3.	Постановление Конституционного Суда РФ по дету о толко-
вании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ
РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
4.	Постановление Конституционного Суда РФ по делу о провер-
ке конституционности пункта I статьи 58 и пункта 2 статьи 59
Федерального закона от 25 августа 1995 г. «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Фе-
дерации» (с изм. от 22 апреля 1996 г.) // СЗ РФ. 1996. № 23.
Ст. 2811.
5.	Постановление Конституционного Суда РФ по делу о провер-
ке конституционности Закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
6	Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от
5 июня 1996 г. № 7 «Об утверждении Регламента арбитражных
судов» в ред. от 20.07.1998 г., от 30.12.2002 г., от 08.04. 2004 г.,
от 08.12.2005 г. и от 22.06.2006 г. / Вестник ВАС РФ. 1996.
№ 11. С. 17-26; 1998. № 10. С. 22; 2003. № 3. С. 5-24; 2004.
№ 6. С. 12-15; 2006. № 2. С. 5-6; № 8.
Библиография
467
Сборники нормативных правовых актов
1.	Декреты Советской власти. Т. 1—XII. 25 октября 1917 — ян-
варь 1921. М.: Политиздат, 1957—1986.
2.	История Советской Конституции: Сборник документов
(1917-1957). М.. 1957.
3.	Конституционное правосудие в субъектах Российской Федера-
ции: Сборник нормативных актов / Сост.: Митюков М.А.,
Подвалов А.А. Отв. ред. Митюков М.А. М., 1997.
4.	Конституционный Суд Российской Федерации: Постановле-
ния. Определения. 1992—1996 / Составитель и отв. ред.
Т.Г. Моршакова. М.. Новый Юрист, 1997.
5.	Местное самоуправление. (Нормативная база). М., 1998.
6.	Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Со-
вета СССР. В 2-х т. 1938—1967. М.: Известия Советов депута-
тов трудящихся. 1968.
7.	Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Со-
вета СССР. В 3-х т. 1968—1970. М.: Известия Советов депута-
тов трудящихся, 1971.
8.	Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Со-
вета СССР. 1938—1961. М.: Гос. изд-во юридической литера-
туры, 1961
9.	Сборник постановлений Пленума Верховного суда СССР.
1924—1977 Часть 2. М.: Известия Советов депутатов трудя-
щихся, 1971.
10.	Съезды Советов Союза Советских Социалистических Респуб-
лик (сборник документов) 1923—1937 гг. Том IV, часть 1. М..
Гос. изд-во юридической литературы, 1962.
11.	Российское законодательство X—XX веков. Т. 9. Законода-
тельство эпохи буржуазно-демократической революции. М.:
Юрид. лит., 1994.
Литература
1.	Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов.
Конституционные основы, теория и практика. М., 1980
2.	Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В
2-х М.: Юристъ. 2010.
3.	Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право в
Российской Федерации: Курс лекций: В 9 т. Т 1 Основы тео-
рии конституционного права. М.: Весь мир, 2005.
468
4.	Административное право / Пол ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
5.	Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова.
М., 2002.
6.	AieiuaiK А.А. Правовая природа мандата депутата представи-
тельного (законодательного) органа в РФ // Вести. Моск, ун-
та. Сер. 11. Право. 1997. № 3. С. 108-115.
7.	AieKceee А.С. Безответственность монарха и ответственность
правительства. М., 1907.
8.	AieKceee А. С. Конспект лекций по русскому государственному
праву 1891-1892 уч. год. М.. 1892.
9.	AieKceee А.С. К учению о юридической природе государства и
государственной власти. М., 1895.
10.	Агексеев А.С. Русское государственное право. М., 1905.
11.	Ахксеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е
изд., перераб. и доп. М.: Изд-во НОРМА, 2002.
12.	Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866.
13.	Атачанчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид.
лит., 1997.
14.	Баглай М.В Конституционное право Российской Федерации:
Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издатель-
ство НОРМА, 2010
15.	Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституци-
онного права. М., 1998.
16.	Байков А.Д Третья власть в России. Очерки о правосудии, за-
конности и судебной реформе 1990—1996 гг. М.: НИИ про-
блем укрепления законности и правопорядка, 1997.
17.	Барабашев Г.В., Мишин А.А. Государственное право буржуаз-
ных и развивающихся стран. М., 1987.
18.	Бахрах Д Н. Административное право России- Учебник для ву-
зов. М., 2000.
19.	Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административ-
ное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
20.	Беленовский В.Н., Беленовский А.В. Представительство и выбо-
ры в России: Монография. М.: ПРИОР, 1999.
21.	Беленовский В.Н. Правонарушения и юридическая ответствен-
ность в избирательном праве. Историческая практика и со-
временность: Монография / Под рсл. А.С. Прудникова. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
22.	Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.:
Типо-Лит. С.А. Петровского и Н.П. Панина, 1879. Переизда-
ние — История русского законодательства. СПб.: Лань, 1999.
Библиография	469
23.	Блэксток Г. Истолкование английских законов. М., 1780.
24.	Бмончли И.К. Общее государственное право. М., 1865.
25.	Боботов С.В. Конституционная юстиция. М., 1994.
26.	Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в
России: Монография / Под ред. В.О. Лучина. М.: ЮНИТИ-
ДАНА, Закон и право. 2003.
27.	Богданова Н.А. Наука современного государственного права:
Историко-теоретическое исследование. М.. 1989.
28.	Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федера-
ции. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
29.	Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации.
Серия «Высшее образование М.: Финансовый контроль. На-
циональный институт бизнеса. Ростов-на-Допу: Феникс. 2004.
30.	Булуктаев Ю.О., Чеботарев А.Е. Политические партии Казах-
стана. Справочник. Алматы: Комплекс, 2004.
31.	Васильев В.И., Павлушкин А.В.. Постников А.Е. Законодатель-
ные органы субъектов Российской Федерации. М.. 2001.
32.	Верховный суд СССР М.. 1973.
33.	Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное консти-
туционное право и процесс. М.. 1998.
34.	Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 —
2001): Очерки теории и практики. М.. 2001.
35.	Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности:
Mohoi рафия. М.: РАП. 2008.
36.	Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. М.. 1997.
37.	Вышинский А.Я. Конституционные принципы Советского госу-
дарства. М., 1940.
38.	Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского
государства. М., 1982.
39.	Габричидзе Б.Н, Чернявский А.Г Административное право Рос-
сийской Федерации. М.: ДИС, 2001.
40.	Габричидзе Б.Н.. Чернявский А.Г. Органы государственной власти
современной России. М., 2003.
41	Гессен В.М Теория конституционного государства. СПб.. 1914.
42.	Гранкин Н.В. Парламент России. М., 2001.
43.	Гурвич Г С История Советской Конституции М.. 1923.
44.	Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905.
45.	Дегтев ГВ. Конституционно-правовой статус Президентов РФ
и США: Сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ. 2003.
470
46.	Дорогин В. Суверенитет в Советском государственном праве.
М.: Изд-во АОН при ЦК ВКП(б), 1948.
47.	Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства.
М„ 1908.
48.	Егяинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
49.	Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дорево-
люционной России. М., 1968.
50.	Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических
зиц. М., 1997.
51.	Законодательный процесс. Понятие. Институты Стадии: На-
учно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
52.	Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практи-
ческое пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
53.	Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. I. Ка-
зань, 1895.
54.	Институты конституционного нрава иностранных государств
/ Отв. ред. Д.А. Ковалев. М.: Городец-издат, 2002.
55.	Исаков В.В. Амнистия. Парламентские дневники 1994—1995.
М.: Палея. 1996.
56.	Исаков В.Б. Госпсрсворот. Парламентские дневники 1992—
1993. М.: Палея, 1995.
57.	Исаков В.Б. Председатель Совета Республики. Парламентские
дневники 1990—1991. М.: Палея, 1996.
58.	Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы
развития. / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ. 1998.
59.	Каримов И. Узбекистан: национальная независимость, эконо-
мика, политика, идеология. Т. I. Узб., 1996.
60.	Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое
и учебное пособие. М., 1998.
61.	КеримовД.А. Методология права. Предмет, функции, пробле-
мы философии права. М.: Аванта+, 2000.
62.	Ким А. И., Барнашов А.М. Народное представительство в СССР:
Пособие по спецкурсу / Ред. В.Ф. Волович. Томск: Изд-во
Томского ун-та, 1982.
63	Кистяковский Б.А. Государственное право М., 1901.
64.	Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское).
Лекции, читанные в Московском Коммерческом Институте в
академическом 1908/ 09 г. М., б/г.
65.	Ковалевский М.М Государственное право в Англии. СПб, 1906.
Библиография
471
66.	Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Лекции, чи-
танные в СПб. Университете и Политехникуме в 1907—1908 г.
СПб., 1908.
67.	Ковлер А.И. Очерки истории парламентаризма // Парламенты
мира. М., 1991.
68.	Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:
Учебник. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2008.
69.	Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву.
М„ 1912.
70.	Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. М., 1908.
71.	Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право Рос-
сии: Курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999.
72.	Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е
изд. СПб.: Питер, 2004.
73.	Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов /
Под общ. ред. М.В. Баыая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.:
НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000.
74.	Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов /
Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е
изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009.
75.	Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.:
Новый Юрист, 1998.
76.	Конститиуционное право России: Учебник для студентов вуза /
Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. В.И. Авсеенко. 4-е
изд. перераб и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право,
2010.
77.	Конституционный контроль и надзор в зарубежных странах.
М„ 1990.
78.	Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихо-
миров. М., 1994.
79.	Концепции развития российского законодательства / Под ред.
Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Из-
дательский дом «Городсц», 2004.
80.	Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.,
1992.
81.	Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1914.
82.	Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового госу-
дарства СПб.: Лань, 2001.
83.	Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и право-
вые аспекты деятельности. М.: Наука, 1988.
472
84.	Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Рос-
сийской Федерации. М., 1998.
85.	Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им
быть? // Российская юстиция. 2001. № I.
86.	Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986.
87.	Кудрявцев В.И. Правомерное поведение: норма и патология.
М„ 1982.
88.	Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской
Федерации. М.: Юристь, 2002.
89.	Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в
России: история, документы. В 6 т. / Науч, консультант про-
екта Е.А. Скрппилсв. М.: Мысль. 2003
90	Лазарев Б М. Органы Советского общенародного государства.
М., 1982.
91.	Лазарев В.В. Общая теория права п государства М., 2000.
92.	Лазарев В.В.. Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998.
93.	Лазарева В.А. Судебная власть и се реализация в уголовном
процессе. Самара: Самарский государственный университет,
1999.
94.	Лазаревский Н.И. Лекции но русскому государственному пра-
ву. Т 1. СПб., 1910.
95.	Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Рос-
сийской Федерации. М.: Рос. Акал правосудия, 2000.
96.	Левин И.Д. Суверенитет. СПб.: Юридический центр-пресс,
2003.
97.	Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства
(1917—1920). М.: Горюриздат, 1957.
98.	Лепешкин А.И Местные органы власти Советского государства
(1921 — 1936). М.: Горюриздат, 1959.
99.	Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под
ред. Р.Л. Хачатурова. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
100.	Лоу Сидней. Государственный строй Англии. М., 1907.
101	Лоуэль. Правительства и политические партии в государствах
западной Европы. М., 1905.
102.	Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы
реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
103.	Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996.
104.	Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран
Европы Выборы, лоббизм и парламентаризм (сравнительный
анализ). М., 1999.
Библиография	473
105.	Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие.
3-е изд., перераб. и доп. М.: Маркетинг. 2002.
106.	Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному
закону «О Конституционном Суде Российской Федерации».
М.: Частное право, 2006.
107	Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
108.	Манов Т.Н. Теория права и государства. М., 1995.
109.	Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский
конституционализм в сравнительной перспективе. М.: Россий-
ская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1997.
ПО. Международное право: Учебник для вузов / Отв. рсд.
Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов. 3-е изд., перераб. и доп. М.:
Норма, 2004.
111.	Миль Дж. Представительное правление. СПб., 1897.
112.	Министерство внутренних дел: страницы истории (1802—2002) /
Под обш. ред. В.П. Сальникова. СПб.. Университет, 2001. С. 608.
113.	Молотов В.М. Об изменениях в Советской Конституции. М., 1935.
114.	Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1995.
115.	Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.. 1900.
116.	Оксамытный В В Теория государства и права М , 2004.
117	Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практи-
ческое пособие. М.: Городец; Формула права, 1999.
118.	Ориу М. Основы публичного права. М., 1929.
119	Орландо В Принципы конституционного права. М , 1907
120.	Палиенко Н.И. Суверенитет. М., 1903.
121.	Парламент и воля народа в государстве. М., 1906.
122.	Парламенты. М.: Прогресс, 1967.
123.	Парламенты мира: Сб. М.: Интерпракс, 1991.
124.	Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991.
125.	Покровский И.А. История римского права. М.: Статут, 2004.
126.	Портнов В.П., Славин М.М. Становление и развитие конститу-
ционного законодательства Советской России. (1917—1920).
М.: Наука, 1987.
127.	Право и власть. Человек, право, государство. Человек, закон
и правосудие / Под общ. рсд М.П Вышинского М/ Про-
гресс, 1990.
128.	Правовая реформа: концепция развития российского законода-
тельства / Ред. колл. Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров,
Ю.П. Орловский. М., 1995.
474
129.	Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ
(1992—1998)	/ Подг. Л.В. Лазаревым, В.А. Савицким.
А.К. Ляшенко. М., 1998.
130	Прело М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957.
131.	Проблемы обшей теории права и государства: Учебник для ву-
зов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издат. группа
НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
132.	Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между
Президентом и Конгрессом. Пер. с англ. / Под общ. ред.
Дж. Тарбера. М.: Пршресс. Универе. 1994.
133.	Рейснер М.А. Основы Советской Конституции: лекции на ус-
коренном курсе Академии Генерального штаба РККА в
1918/19 учебном году. М.. 1920.
134.	Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской
Федерации: конституционные основы организации и деятель-
ности. М.: Юристъ, 1998.
135.	Роянов Ф.М. Проблемы теории государства и права (юриспру-
денции). М., 2003.
136.	Российское законодатсл1>ство: проблемы и перспективы / Ред.
колл. Л.А Окуньков, Ю.П. Орловский, Ю.А. Тихомиров. М.,
1995
137	Россинский Б.В. Административное право. Учебно-методиче-
ское пособие. М.: Право и закон. 2001.
138.	Русский конституционализм: от самодержавия к конституци-
онно-парламентской монархии: Сб. документов / Авт.-сост.
А.В. Гоголевский. М.: Гардарики, 2001.
139.	Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре или принципы поли-
тического права. М.: Соцэкгиз, 1938.
140	Руссо Ж-Ж Трактаты. М.. 1969.
141.	Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М :
Юрид. лит., 1994.
142.	Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. М., 1975.
143.	Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание: псто-
рпко-правовое исследование / Отв. ред. П.Г. Семенов. М.:
Наука, 1982.
144.	Сравнительное констигушюнное право / Рук. проекга В.Е. Чиркни.
Ред. колл. А.И. Ковлср, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. М., 1996.
145.	Стами Н.В. Вопросы ленинизма. 11-е изд. М.: ОГИЗ. Госу-
дарственное издательство политической литературы, 1939.
Библиография
475
146.	Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельно-
сти. / Пер. с польск. Махненко А.Х. М.: Госюрнздат, 1959.
147	Старосьцяк Е. Элементы науки управления. Пер. с польск. /
Под ред.: Ц.А. Ямпольская (вступ. ст.); А X. Махненко. М :
Прогресс, 1965.
148.	Степанов Н.М. Политическая организация советского общест-
ва. М., 1967.
149.	Судебная власть: надежды и реальность. М., 1993.
150.	Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ТК Вслби,
2003.
151.	Судебные системы западных государств. М , 1992.
152.	Тахтарев К. От представительства к народовластию. СПб.,
1907.
153.	Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М.: Изд-
во Моск, ун-та, 1967.
154.	Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред.
М.М. Расолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-
ДАНА, Закон и право, 2000.
155.	Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.
Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристь, 2001.
156.	Тиунов О.И. Международное гуманитарное право: Учебник для
вузов. М., 2000.
157	Тиунов О.И. О роли международно-правовых норм в формиро-
вании правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации, касающейся права каждого на судебную защиту »
равенства всех перед законом и судом / В кн.: Российский
ежегодник международного права. 2000. СПб., 2000. С. 27—49.
158.	Тихомиров Л.А. Демократия либеральная и социальная. М.,
1896.
159.	Тихомиров Л.В. Монархическая государственность. СПб., 1992.
160.	Тихомиров /О.А. Курс административного права и процесса.
М : Изд-во г-на Тихомирова М.Ю., 1998.
161.	Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юрид. ф-тов и
вузов. М., 1995.
162.	Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во г-на Тихо-
мирова М.Ю., 2001.
476
163.	Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-
практическое и справочное пособие. М.: Изд-во г-на Тихоми-
рова М.Ю., 1999.
164.	Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Пер. с франц.
Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992.
165.	Уилсон Дж. Американское правительство / Пер. с англ. М.:
Прогресс, Универе, 1995.
166.	Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конститу-
ции в деятельности Конституционного Суда // Государство и
право. 1996. Ns 10.
167	Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Уз-
бекистан: от формального представительства до реального
парламентаризма / Отв. ред. Б.И. Буров, А.Х. Саидов,
Л.Н. Сон. Т.: Узбекистан, 2001.
168.	Халипов В.Ф. Власть: Основы кратологии. М.: Луч, 1995.
169.	Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. М.: ТШБ, 1996.
170.	Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. М.: Республи-
ка, 1997
171.	Халипов В.Ф. Кратология как система наук о власти. М.: Рес-
публика, 1999.
172.	Халипов В.Ф. Кратология — наука о власти: Концепция. М.:
Экономика, 2002.
173.	Халипов В.Ф. Наука о власти: Кратология. Учебное пособие.
М.: Ось-89, 2008.
174.	Чиркин В.Е. Элементы сравнительного правоведения. М., 1993.
175.	Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. М., 1997.
176.	Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт. М.: Зеркало, 1998
177.	Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М.: Изд-во
Моск, ун-та, 1984.
178.	Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государ-
ственное право. М., 1894; нереизд. Чичерин Б.Н. Общее юсу-
дарственнос право / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.:
Зерцало, 2006.
179.	Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
180.	Шахназаров Г.К. Демократия развитого социалистического об-
щества. М., 1975.
181.	Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие.
В 2-х т. М„ 1995.
Библиография	477
182.	Шмидт С. О. У истоков российского абсолютизма: Исследова-
ние социально-политической истории времени Ивана Грозно-
го М., 1996.
183.	Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб.,
1874.
184.	Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль. М., 1994.
185.	Эсмен Адемир. Общие основания конституционного права.
СПб., 1898.
186.	Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской
Федерации. Екатеринбург, 1999.
187	Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое)
правосудие в России. В 4-х т. / Науч, консультант
В.Н. Кудрявцев. М.: Мысль, 2004—2006.
Оглавление
Введение	3
Раздел I. Кратология: органы
государственной власти	11
Глава 1. Эссе о кратологии	12
Глава 2. Конституционные основы органов
государственной власти в странах СНГ
и ближнего зарубежья	33
Глава 3. Конституционное регулирование
статуса власти в зарубежных странах	92
Раздел II. Теория государственной власти	117
Глава 4. Государство' понятие и сущность	118
Глава 5. Институт государственной власти	125
Глава 6. Органы государственной власти	142
Раздел III. Институт президентства	175
Глава 7. Институт президентства в системе
реализации властных отношений	176
Глава 8. Правовой статус Президента РФ	183
Глава 9. Администрация Президента Российской
Федерации	196
Глава 10. Реализация властных полномочий
Президента РФ	205
Раздел IV. Законодательная
(представительная) власть	219
Глава 11. Парламентская деятельность	220
Оглавление	479
Глава 12. Законодательные (представительные)
органы власти субъектов Российской
Федерации	243
Раздел V. Исполнительная власть	247
Глава 13. Система органов исполнительной власти	248
Глава 14. Органы исполнительной власти РФ	292
Раздел VI. Судебная власть и органы
судебной власти	327
Глава 15. Судебная власть в системе разделения
властей	328
Глава 16. Судебная система в Российской
Федерации	346
Глава 17. Конституционный Суд Российской
Федерации и конституционное
правосудие	364
Глава 18. Верховный Суд Российской Федерации	404
Глава 19. Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации	411
Глава 20. Прокуратура	420
Заключение	451
Библиография	456