А.С. Прудников
В Д. Самойлов
Деятельность
Федеральной
МИГРАЦИОННОЙ
СЛУЖБЫ
Введение
С начала XXI века Россия постепенно обретает устойчивое полити-
ческое и социально-экономическое развитие. Совершенствуется струк-
тура федеральных органов государственной власти, органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации, органов местного са-
моуправления Укрепляется место и роль страны в различных сферах
международного сотрудничества. Позитивная динамика внутренних и
внешних процессов способствует реализации демократических принци-
пов, прав и свобод российских граждан, а также пребывающих (прожи-
вающих) в стране иностранных граждан и лиц без гражданства.
Обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации, ино-
странных граждан и лиц без гражданства является критически важным
как для развития экономики, так и для общественно-политической
жизни страны. Именно в свободном и справедливом обществе каждый
законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных пра-
вовых гарантий и государственной защиты, так же как и любой чело-
век, преступивший закон, должен знать о неотвратимости наказания.
При соблюдении установленных гражданско-правовых условий
можно рассчитывать и на рост предпринимательской инициативы во
всех секторах экономики, и на развитие новых технологий, и на обес-
печение надежной зашиты интеллектуальной собственности, и на охра-
ну авторских прав внутри страны, и на поддержание се авторитета пе-
ред иностранными партнерами.
В соответствии с концептуальными установками руководства Рос-
сийской Федерации иметь в стране развитые демократические процеду-
ры и необходимо, и экономически выгодно. Поэтому российский чи-
новник обязан перестать понимать государственную службу как разно-
видность бизнеса, ибо «мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы
поднять престиж государственной службы»1.
В интересах повышения эффективности государственного управле-
ния усилия правоохранительных органов должны быть сосредоточены
на справедливой борьбе с преступлениями и другими правонарушения-
ми. Со времени образования Российской Федерации наработана плодо-
творная правоприменительная практика, позволяющая государствен-
ным органам адекватно реагировать на нарушения норм действующего
законодательства. Вместе с тем правоохранительные органы должны
работать более ритмично, упреждаюше реагировать на допущенные на-
рушения законным путем, пресекая коррумпированность чиновничест-
ва, обеспечивая информационную открытость своей деятельностью,
ориентируясь на качество защиты прав и свобод граждан.
В этой связи «нам нужны такие правоохранительные органы, рабо-
той которых добропорядочный гражданин будет гордиться... Тем, кто
ставит своей главной задачей собственную наживу, а не защиту закона —
1 См Послание — 2006 Президента РФ Федеральному Собранию РФ
3
не место в правоохранительных структурах...»1. Более того, «ни одну из
актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем ре-
шить без обеспечения прав и свобод граждан»1 2.
Укрепление правоохранительных органов требует изыскания прин-
ципиально новых подходов к структуре и модели функционирования
Федеральной миграционной службы3. Это продиктовано резко изме-
нившимся характером противодействия организованной преступности
и правонарушениям в сфере миграции, появлением новых источников
устрашения российского общества, необходимостью объединения уси-
лий международного сообщества в противодействии международному
терроризму, трансграничной преступности, нелегальной миграции, тор-
говле людьми и наркобизнесу.
Среди социально-экономических явлений миграция людей наибо-
лее чувствительна к происходящим в стране и за рубежом переменам.
Для реализации се компенсирующей роли в преодолении кризисных
явлений в сфере демографии4 наиболее интенсивные потоки мигрантов
присущи процессам иммиграции, внешней трудовой миграции, рассе-
ления, вынужденной миграции, а также нелегальной миграции. Наби-
рает также силу процесс добровольного переселения в Российскую Фе-
дерацию соотечественников, проживающих за рубежом, преимущест-
венно из государств — участников СНГ5. К концу 2007 г. ФМС России
прогнозируется прибытие в страну около 60 тыс. человек.
Приобретает все большую значимость правовое урегулирование ос-
новных гражданских прав и свобод мигрантов в соответствие с при-
знанными Россией международными правовыми актами. Вместе с тем
конституционно-правовой механизм приобретения российского граж-
данства гражданами государств — участников СНГ требует своего даль-
нейшего совершенствования. Так, по мере становления институтов
гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоре-
чия между некоторыми нормами российского закона «О гражданстве
Российской Федерации» и аналогичными правовыми актами государств —
участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основной
контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского граж-
данства.
Перемещения населения истощают ограниченные политические и
экономические ресурсы государства, которое не всегда оказывается
готовым к реагированию на возникающие чрезвычайные ситуации и
1 См. Послание — 2005 Президента РФ Федеральному Собранию РФ
- См. Послание — 2006 Президента РФ Федеральному Собранию РФ
3 Далее — ФМС России или Служба
4 Самая острая проблема современной России, для решения которой необ-
ходимо снижение смертности, эффективная миграционная политика и повыше-
ние рождаемости См Послание — 2006 Президента Российской Федерации
5 Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г № 637 утверждена Государст-
венная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Рос-
сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
4
угрозы национальной безопасности. По экспертным оценкам за пост-
советский период в Россию переселилось около 9 миллионов мигран-
тов из государств — участников СНГ. По данным ФСБ России, коли-
чество иностранных граждан и лиц без гражданства, ежегодно въез-
жающих в Российскую Федерацию, составляет более 20 млн человек.
В тех или иных видах, процессах, формах и способах регулирования
миграция затрагивает судьбы практически всех жителей земли и пред-
ставляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в
процессе реализации людьми своих намерении, связанных с передви-
жением, приобретением соответствующего гражданско-правового стату-
са в местах поселения, а также с интересами общества и государства
Вместе с тем сохраняется низкая оперативность и достоверность
статистической информации о миграционных процессах, особенно по
вопросам учета и регистрации иностранных граждан и лиц без граж-
данства на территории Российской Федерации
На основе указов Президента РФ «О совершенствовании государст-
венного управления в области миграционной политики». «Вопросы
Федеральной миграционной службы»1, «О миграционном учете ино-
странных граждан и лиц без гражданства», «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации, других важнейших до-
кументов в гражданско-правовом регулировании миграционных про-
цессов все более выражен курс на противодействие негативным тен-
денциям в их развитии.
Несмотря на принимаемые меры, продолжает иметь место неблаго-
приятная динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию.
Система миграционного контроля за въездом, выездом и пребыванием
иностранных граждан на территории Российской Федерации, по суще-
ству. не создана, что нс позволяет контролировать миграционные потоки.
Таким образом, наличие нерешенных проблем существенно влияет
на эффективность реализуемой государственной миграционной поли-
тики, формирование миграционных намерений российских и ино-
странных граждан и в целом на перспективы социально-экономичес-
кого и демографического развития Российской Федерации.
1 СЗ РФ — 2002 — № 8 — Ст 813. Российская газета N? 154 — 2004
Тема 1
Место и роль Федеральной миграционной
службы в системе федеральных органов
исполнительной власти
Российской Федерации
Учебные вопросы
1.	Понятие и содержание правового статуса Федеральной
миграционной службы, его элементы.
2.	Задачи, функции, принципы деятельности ФМС России.
Права и обязанности персонала Службы.
3.	Формы взаимодействия ФМС России с другими органами
исполнительной власти в сфере миграции.
Введение
Для формирования объективных представлений о месте и роли
Федеральной миграционной службы в системе федеральных орга-
нов исполнительной власти в начале ознакомимся с основным со-
держанием практической деятельности Службы. Несомненный ин-
терес представляет анализ реализации одного из трех основных до-
кументов, регламентирующих деятельность Службы, — Плана рабо-
ты ФМС на очередной год (кроме того. Основные показатели дея-
тельности ФМС России и Отчет о работе ФМС России за преды-
дущий год).
Таблица 1.1
О выполнении ФМС России основных поручений и планов в 2005 г.
п/п	Наименование плана {поручения)	Всего пунк- тов	Выполнение пунктов			Примечания
			Полно- стью	Про- должа- ется	Про- срочено	
1	7 «а»	3	4	5	6	7
1	План мероприятий ФМС России по реализации про-	17	1)		1»	п. 1.2 — до 01.02.2006 г.;
’ План N" I П 14 (Иммиграционная инспекция) — 27 04 05 г документы
представлены в Правительство РФ (УИК)
6
Окончание табл. 1.1
1	2	3	4	5	6	7
	токола заседания Совета Безопасности РФ от 17 .мар- та 2005 г. № 2					п. 6 — до 30.06.2006 г.
2	План мероприятий ФМС России по реализации По- слания Президента РФ ФС РФ на 2005 г. № МС-1/2— 6338 от 23 мая 2005 г.	21	21					
3	П. 10 перечня Поручений Президента РФ по Посла- нию 2005 г. от 10 мая 2005 г. № Пр-792	5	5	5	——	Еженедель- ный отчет вОЦДМВД России
4	План мероприятий МВД и ФМС России по реализа- ции Программы мер по стимулированию добро- вольного переселения в РФ соотечественников из-за рубежа (01.09.2005 г.)	14	2	12	—	По 12 пунктам сроки ис- полнения до 2006 г.
5	План основных организа- ционных мероприятий МВД России на 2005 г.	10	10			
6	План работы ФМС России на 2005 г.	114	99	7	21	Сняты — 6
7	План основных мероприя- тий рабочих групп МВД России и ФНС России на 2005 г.	8	3	5		От ФМС России отв. УИР
Согласно Плану работы ФМС России на 2005 г. предусматрива-
лось выполнение 114 мероприятий, из них: выполнены полностью —
99, не выполнены — 2, сняты по объективным причинам — 6, пе-
ренесены со сроком исполнения на 2006 г. — 7 (табл. 1.1). Какова
же эффективность выполнения ФМС России основных поручений
и планов в 2005 г.?
1 П 2.2.2 («Эксперимент по созданию иммиграционных инспекций* до 31
декабря 2005 г — УИК), П 9.8 («Разместить подразделения центрального аппа-
рата ФМС России па четырех территориях* — частично выполнено ФЭУ).
7
Разработан и представлен проект Концепции государственной
миграционной политики Российской Федерации, рассмотрение ко-
торого на заседании Правительства Российской Федерации перено-
силось с 17 ноября 2005 г. на 22 февраля, затем на июнь и сентябрь
2006 г., на 6 декабря 2006 г., на конец 2007 г.
В субъектах Российской Федерации сформированы территори-
альные органы ФМС России, которые начали работу с 1 января 2006 г.
С 28 декабря 2005 г. введен в эксплуатацию центральный банк
данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства
(ЦБДУИГ), временно пребывающих и проживающих в Российской
Федерации на 13 наиболее интенсивных миграционных направле-
ниях — Белгород, Псков, Иркутск, Владивосток, Санкт-Петербург,
Астрахань, Екатеринбург, Краснодар, Благовещенск, Хабаровск,
Калининград, Чита, Ростов-на-Дону.
В Ш квартале 2006 г. планировалось завершить создание ЦБДУИГ.
Затем срок завершения работ был перенесен на конец 2006 г.
В Правительство Российской Федерации направлен проект ука-
за Президента Российской Федерации «О создании Государствен-
ной комиссии по миграционной, демографической политике и тру-
довым ресурсам».
Поручением Правительства Российской Федерации от 18 июня
2005 г. МФ-П12—2990 ФМС России утверждена Программа мер
организационного, правового, административного, социально-
экономического характера, направленных на долгосрочное стиму-
лирование добровольного переселения в Российскую Федерацию
соотечественников из-за рубежа. Несмотря на то, что отчет МВД
России о ходе выполнения указанной Программы направлен в Пра-
вительство Российской Федерации 18 января 2006 г., выполнение
этой Программы, вследствие начавшейся с 1 января 2007 г. реали-
зации Государственной программы по оказанию содействия добро-
вольному переселению в Российскую Федерацию соотечественни-
ков, проживающих за рубежом, по существу, федеральными орга-
нами исполнительной власти, включая ФМС России, ’завершено.
В рамках компетенции ФМС России внесены коррективы в
Концепцию национальной политики Российской Федерации, про-
екты стратегии социально-экономического развития субъектов Рос-
сийской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.),
плана действий по ее реализации и федеральной целевой программы
по повышению мобильности населения в Российской Федерации.
Организованы и проведены учебно-методические сборы для со-
трудников подразделении по делам миграции и паспортно-визовых
подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации
по темам: «Правовые основы организации иммиграционного кон-
троля», «Приобретение гражданства Российской Федерации и лега-
8
лизация иностранных граждан в Российской Федерации. Проблемы
правового положения иностранных граждан, желаюших остаться на
постоянное проживание в Российской Федерации», «Международ-
ная и внутренняя правовая защита беженцев и лиц, ищущих убе-
жище». Проведено несколько методических сборов с руководителя-
ми представительств ФМС России за рубежом
ФМС России принимает участие в совершенствовании законо-
дательной и нормативной правовой базы в сфере миграции:
♦	совместно с рабочими группами комитетов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации по ад-
министративному и конституционному законодательству, по
делам СНГ и связям с соотечественниками по внесению из-
менений в Федеральный закон «О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом» и поправок к проекту федерального закона «О вне-
сении изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и
в Федеральный закон «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» (в части совершенствова-
ния механизмов осуществления административного выдворе-
ния и депортации иностранных граждан и лиц без гражданст-
ва, а также установления процедуры реадмиссии);
•	совместно с рабочей группой Комитета Госдумы по конститу-
ционному законодательству подготовлены поправки в проект
федерального закона «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Феде-
рации и въезда в Российскую Федерацию» и в Федеральный
закон «О правовом положении иностранных граждан в Рос-
сийской Федерации», направленные на установление возмож-
ности выдачи миграционных карт непосредственно на терри-
тории Российской Федерации иностранным гражданам, кото-
рые не получили миграционные карты при въезде в Россий-
скую Федерацию по независящим от них причинам. Комите-
том проект рекомендован к принятию во втором чтении;
•	в разработке и сопровождении законопроектов Российской
Федерации «О внесении изменений и дополнений в некото-
рые законодательные акты Российской Федерации» (в части
экспертизы проекта федерального закона «О внесении изме-
нений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Рос-
сийской Федерации об административных правонарушениях и
Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации»),
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» (в части совершенствования государ-
ственного управления в сфере внутренних дел), что позволило
9
создать правовую основу для формирования территориальных
органов ФМС России;
• разработан, утвержден и зарегистрирован в Минюсте России
приказ МВД России и ФСБ России от 17 февраля 2005 г.
№ 97/88 «Об утверждении образца бланка миграционной кар-
ты и технических требований к его изготовлению» с целью
повышения эффективности контроля на въезде и за пребыва-
нием иностранных граждан на территории Российской Феде-
рации, усиления противодействия незаконной миграции, а
также в целях повышения защищенности от подделки бланка
миграционной карты.
Таким образом, деятельность ФМС России многогранна, ей
принадлежит ведущая роль в формировании и реализации государ-
ственной миграционной политики Российской Федерации. В то же
время в существующей структуре Служба не располагает реальными
возможностями по проведению в жизнь эффективной государст-
венной миграционной политики. Это связано с незначительной
долей профессионально подготовленного персонала, подведомст-
венным статусом ФМС России по отношению к МВД России, от-
сутствием Концепции государственной миграционной политики и
Плана ее реализации и др.
1.	Понятие и содержание правового статуса
Федеральной миграционной службы, его элементы
Федеральная миграционная служба является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные
функции, функции по контролю, надзору и оказанию государствен-
ных услуг в сфере миграции, а также законотворческие функции1.
ФМС России подведомственна МВД России согласно Указу Пре-
зидента РФ от 19 июля 2004 г. № 928. В то же время служба занима-
ется формированием государственной миграционной политики.
ФМС России в своей деятельности руководствуется Конститу-
цией Российской Федерации, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации, международ-
ными договорами Российской Федерации, актами МВД России, а
также Положением.
ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно
и (или) через свои территориальные органы, а также иные входя-
щие в ее систему организации и подразделения.
1 См. Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г № 403 «О внесении измене-
ний в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государ-
ственного управления в области миграционной политики»
10
ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодейст-
вии с другими федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федера-
ции, органами местного самоуправления, общественными объеди-
нениями и иными организациями.
ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право:
1)	организовывать проведение необходимых исследований, ис-
пытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследова-
ний по вопросам осуществления контроля и надзора в установлен-
ной сфере деятельности;
2)	осуществлять функции государственного заказчика и организовы-
вать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт
объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство;
3)	запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к
установленной сфере деятельности;
4)	привлекать в установленном порядке для выработки решений
по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности,
научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе
на договорной основе;
5)	образовывать в установленном порядке самостоятельно и со-
вместно с другими федеральными органами исполнительной власти
совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения во-
просов, относящихся к установленной сфере деятельности;
6)	заключать гражданско-правовые договоры.
ФМС России вправе осуществлять в установленной сфере дея-
тельности координацию деятельности органов исполнительной власти,
разрабатывать законопроекты и их представлять непосредственно Пре-
зиденту РФ и Правительству РФ с последующим уведомлением МВД
России. Кроме того, Служба наделена правом самостоятельной экс-
пертизы законодательных и иных нормативных правовых актов.
Полномочия директора Федеральной миграционной службы
распространяются на управление имуществом, закрепленным за
ФМС России на праве оперативного управления, решение кадро-
вых вопросов и вопросов организации деятельности ФМС России.
С учетом вышеизложенного можно заключить, что для форми-
рования и реализации эффективной государственной миграционной
политики необходимо внести изменения в статусные полномочия
Службы, во-первых, вследствие отсутствия в МВД России штатной
структуры, предназначенной для формирования государственной
миграционной политики, во-вторых, в связи с необходимостью ко-
ординации деятельности федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере миграционной политики.
2.	Задачи, функции, принципы деятельности
ФМС России. Права и обязанности
персонала Службы
Основными задачами ФМС России являются:
•	производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
оформление и выдача основных документов, удостоверяющих
личность гражданина Российской Федерации;
•	осуществление регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пре-
делах Российской Федерации и контроля за соблюдением граж-
данами и должностными лицами правил регистрации и снятия
с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
•	оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гра-
жданства документов для въезда в Российскую Федерацию, про-
живания и временного пребывания в Российской Федерации;
•	осуществление контроля за соблюдением иностранными граж-
данами и лицами без гражданства установленных правил про-
живания и временного пребывания в Российской Федерации;
•	разработка и реализация во взаимодействии с иными государ-
ственными органами мер по предупреждению и пресечению
незаконной миграции;
•	исполнение законодательства Российской Федерации по вопро-
сам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установ-
ленном порядке в предоставлении политического убежища ино-
странным гражданам и лицам без гражданства;
•	осуществление в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудо-
вой миграции, привлечения иностранных работников в Рос-
сийскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской
Федерации за пределами Российской Федерации;
•	управление территориальными органами ФМС России, ее
представительствами за рубежом и иными организациями и
подразделениями, созданными для решения возложенных на
ФМС России задач.
Полномочия ФМС России (функции).
1.	Осуществляет в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации контроль и надзор:
•	за соблюдением гражданами Российской Федерации и должно-
стными липами правил регистрации и снятия граждан Россий-
ской Федерации с регистрационного учета по месту пребыва-
ния и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
12
•	за соблюдением иммиграционных правил иностранными граж-
данами и лицами без гражданства;
•	за соблюдением правил привлечения работодателями, заказ-
чиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую
Федерацию и использования их труда.
2.	Выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчи-
ками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федера-
цию и использование их труда, а также разрешения на работу ино-
странным гражданам и лицам без гражданства.
3.	Организует и осуществляет в соответствии с законодательст-
вом Российской Федерации:
•	выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства
на въезд в Российскую Федерацию;
•	определение наличия гражданства Российской Федерации у
лиц, проживающих в Российской Федерации;
•	принятие от лиц, проживающих в Российской Федерации, за-
явлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
•	проверку фактов и документов, представленных для обосно-
вания заявлений по вопросам гражданства Российской Феде-
рации, и в случае необходимости запрашивает дополнитель-
ные сведения в соответствующих государственных органах;
•	направление Президенту Российской Федерации заявлений по
вопросам гражданства Российской Федерации, представленных
для их обоснования документов и иных материалов, а также за-
ключений на данные заявления, документы и материалы;
•	исполнение принятых Президентом Российской Федерации
решений по вопросам гражданства Российской Федерации в
отношении лиц, проживающих в Российской Федерации;
•	рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской
Федерации, поданных лицами, проживающими в Российской
Федерации, и принятие решений по вопросам гражданства
Российской Федерации в упрощенном порядке;
•	ведение учета лиц, в отношении которых уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти или его терри-
ториальным органом приняты решения об изменении граж-
данства;
•	оформление гражданства Российской Федерации;
•	отмену решений по вопросам гражданства Российской Феде-
рации;
•	выдачу и замену гражданам Российской Федерации докумен-
тов, удостоверяющих их личность;
•	регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Феде-
рации, а также регистрацию иностранных граждан и лиц без
гражданства, временно пребывающих в Российской Федерации;
13
•	оформление и выдачу паспортов и иных документов гражда-
нам Российской Федерации для выезда из Российской Феде-
рации и въезда в Российскую Федерацию;
•	учет выданных паспортов гражданина Российской Федерации;
•	оформление приглашений иностранным гражданам и лицам
без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также
ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц;
•	реализацию мер по предупреждению и пресечению незакон-
ной миграции, иммиграционный контроль в отношении ино-
странных граждан и лиц без гражданства;
•	проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Фе-
дерацию в документе, удостоверяющем личность иностранно-
го гражданина или лица без гражданства;
•	проведение государственной дактилоскопической регистрации;
•	производство по делам об административных правонарушени-
ях в пределах установленной компетенции;
•	представление в судах интересов Президента Российской Фе-
дерации, Правительства Российской Федерации и Министер-
ства внутренних дел Российской Федерации по вопросам, от-
носящимся к установленной сфере деятельности ФМС Рос-
сии, а также защиту в судах интересов ФМС России;
•	проведение федеральных государственных статистических на-
блюдений в установленной сфере деятельности в соответствии
с официальной статистической методологией (формы 1-Т и 2-Т
Миграция);
•	информационное и правовое обеспечение деятельности ФМС
России, ее территориальных органов, а также иных входящих
в систему ФМС России организаций и подразделений по во-
просам, относящимся к установленной сфере деятельности.
4.	Ведет:
•	выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства раз-
решения на временное проживание в Российской Федерации;
•	выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида
на жительство в Российской Федерации;
•	учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, хода-
тайствующих о предоставлении убежища либо о признании их
беженцами, получивших статус беженца, а также оказание со-
действия беженцам во временном обустройстве в Российской
Федерации;
•	учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, хода-
тайствующих о признании их вынужденными переселенцами,
получивших статус вынужденного переселенца, а также оказа-
ние содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на
новом месте жительства в Российской Федерации;
14
•	идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства,
ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в
Российской Федерации.
5.	Участвует в разработке и обеспечивает подготовку предложе-
ний о распределении по субъектам Российской Федерации лиц, при-
знанных беженцами либо получивших временное убежище.
6.	Принимает решения:
•	о продлении либо сокращении срока временного пребывания
иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской
Федерации;
•	о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства
разрешений на временное проживание в Российской Федера-
ции или вида на жительство, а также об аннулировании ука-
занных разрешений или вида на жительство;
•	о выдаче, приостановлении срока действия или аннулирова-
нии разрешений на привлечение и использование иностран-
ных работников, разрешений иностранным гражданам или
лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление
деятельности, связанной с трудоустройством граждан Россий-
ской Федерации за пределами Российской Федерации;
•	о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а
также осуществляет меры по их депортации и административ-
ному выдворению за пределы Российской Федерации;
•	о нежелательности пребывания (проживания) иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а
также об установлении запрета на въезд в Российскую Феде-
рацию иностранных граждан и лиц без гражданства.
Кроме того, ФМС России реализует следующие функции:
•	осуществляет лицензирование деятельности в сфере миграции,
•	участвует в осуществлении государственной политики Россий-
ской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
•	организует и ведет адресно-справочную работу;
•	организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граж-
дан, принятие по ним соответствующих решений и направле-
ние ответов в установленный законодательством Российской
Федерации срок;
♦	принимает участие в подготовке предложений по установлению
квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осу-
ществления трудовой деятельности;
•	руководит территориальными органами, а также иными вхо-
дящими в систему ФМС России организациями и подразделе-
ниями, осуществляет контроль их деятельности;
15
•	подготавливает и направляет в МВД России предложения по
вопросам реализации государственной политики в сфере дея-
тельности ФМС России;
•	принимает меры по укреплению и развитию матсриальнотех-
нической базы ФМС России, ее территориальных органов, а
также иных входящих в систему ФМС России организаций и
подразделений;
•	координирует деятельность федеральных органов исполнитель-
ной власти, связанную с решением проблем вынужденных пе-
I)
реселенцев;
создает государственную информационную систему миграци-
онного учета в установленной сфере деятельности;
формирует и ведет федеральные базы данных, а также обеспе-
чивает методологическое единообразие и согласованное
функционирование информационных систем в установленной
сфере деятельности;
взаимодействует с органами государственной власти иностран-
ных государств и международными организациями по мигра-
ционным вопросам;
•	участвует в разработке и осуществлении программ междуна-
родного сотрудничества, подготовке и заключении междуна-
родных договоров Российской Федерации, в том числе межве-
домственного характера, по миграционным вопросам;
•	обобщает практику применения законодательства Российской
Федерации в сфере миграции с целью его дальнейшего со-
вершенствования ;
•	разрабатывает и представляет Президенту РФ и Правительству
РФ законопроекты в сфере миграции, принимает участие в
подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных
правовых актов Российской Федерации;
•	проводит в установленном законодательством России порядке
конкурсы и заключает государственные контракты на разме-
щение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказа-
ние услуг для нужд ФМС России, а также на проведение НИР
для государственных нужд в сфере миграции;
осуществляет
ункции главного распорядителя средств феде-
рального бюджета, предусмотренных на содержание ФМС
России и реализацию возложенных на нее функций, а также
средств, поступающих в соответствии с законодательством
России из иных источников финансирования;
•	вносит в Минфин России предложения по формированию феде-
рального бюджета, касающиеся собственного финансирования;
•	обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, со-
ставляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
16
•	осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и ис-
пользованию архивных документов, связанных с деятельно-
стью ФМС России;
•	обеспечивает мобилизационную подготовку ФМС России,
контроль и координацию деятельности ее территориальных
органов, а также иных входящих в систему ФМС России ор-
ганизаций и подразделений по мобилизационной подготовке;
•	организует профессиональную подготовку лиц начальствующе-
го состава ОВД Российской Федерации (далее — сотрудники)
и федеральных государственных гражданских служащих ФМС
России далее — ФГГС), ее территориальных органов, иных
входящих в систему ФМС России организаций и подразделе-
ний, их переподготовку, повышение квалификации и стажи-
ровку, а также принимает меры по обеспечению их правовой
и социальной защиты;
•	осуществляет иные функции в сфере миграции, если такие
функции предусмотрены ФКЗ, ФЗ, актами Президента РФ и
Правительства РФ.
Кроме того. Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1285
ФМС России переданы функции специального представителя Пре-
зидента РФ и аппарата-представительства полномочного представи-
теля Президента РФ по вопросам урегулирования осетино-ингуш-
ского конфликта по обеспечению законных прав граждан, постра-
давших в результате осетино-ингушского конфликта 1992 г.; полу-
чателя средств, выделяемых из федерального бюджета на осуществ-
ление мероприятий по ликвидации последствий осетино-ингуш-
ского конфликта; по контролю за расходованием указанных средств.
3. Формы взаимодействия ФМС России
с другими органами исполнительной власти
в сфере миграции
Основные формы взаимодействия:
•	обмен письмами, информационно-аналитическими материалами;
•	личное общение руководства министерств и ведомств;
•	участие в деятельности правительственных комиссий, межве-
домственных рабочих групп, рабочих групп, согласительных
комиссий, конференций и т.п.
Конкретно формы взаимодействия ФМС России с другими ор-
ганами исполнительной власти в сфере миграции определяются,
исходя из обязанностей, возлагаемых на директора ФМС России (п. 10).
17
При этом для организации взаимодействия с федеральными и
региональными органами государственной власти директор распре-
деляет обязанности между своими заместителями1.
Правовые отношения МВД и ФМС России определены совмест-
ным приказом «О порядке реализации органами внутренних дел и
территориальных органов Федеральной миграционной службы сов-
местных задач в сфере миграции».
На этой основе директор правомочен вносить (представлять)
министру внутренних дел Российской Федерации:
•	проект положения о ФМС России;
•	предложения о предельной штатной численности и фонде опла-
ты труда сотрудников, ФГГС и работников центрального аппара-
та ФМС России, ее территориальных органов, а также иных вхо-
дящих в систему ФМС России организаций и подразделений1 2;
•	предложения о назначении на должность и освобождении от
должности заместителей директора;
•	предложения о назначении на должность и освобождении от
должности руководителей территориальных органов ФМС России;
•	представления о присвоении специальных званий высшего на-
чальствующего состава органов внутренних дел России сотруд-
никам, а также классных чинов лицам, замещающим должно-
сти ФГГС высшей и главной групп в системе ФМС России;
•	предложения о составе коллегии ФМС России и порядке ее
деятельности3;
•	ежегодный План4 и Основные показатели деятельности ФМС
России5, а также Отчет об исполнении Плана6;
•	доклад о результатах деятельности ФМС России по реализации
законодательства России в установленной сфере деятельности;
•	предложения о заключении международных договоров Рос-
сийской Федерации и соглашений в установленной сфере дея-
тельности;
1 По состоянию на 01.04.2007 г закреплены УД, УВКГС УМС — К. О Ро-
модановский; УПО, ОЗУ и УДС — В.А. Каланда; УИАО — М.Л Тюркин, УВГ,
УОВиРР и УПРиРУН — А.Г Леденев; УФТО и УДПБ — В.А. Вохминнев,
УВТМ — В.А. Поставнин
2 Указом Президента РФ от 21 декабря 2005 г. № 1497 «О внесении измене-
ния в Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г № 928 «Вопросы Федеральной
миграционной службы» штатная численность территориальных органов Службы
увеличена на 11 625 ед., включая сотрудников ФГГС и работников.
3 Коллегия ФМС России создана и начала работу с 28 сентября 2006 г Пер-
вое заседание Коллегии было посвящено отчету ФМС России о выполнении Ука-
за Президента РФ «О содействии переселению на территорию Российской Феде-
рации соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июня 2006 г № 637
4 Ежегодный План работы ФМС России структурно включает 15 разделов
(см План работы ФМС России на 2006 г., утвержденный 13 февраля 2006 г
5 Основные показатели деятельности ФМС России находятся в стадии разработки
6 Отчет об исполнении Плана работы ФМС России за 2005 г. не утвержден.
18
•	проекты нормативных правовых актов по вопросам, относя-
щимся к установленной сфере деятельности;
•	предложения об учреждении ведомственных наград, нагруд-
ных знаков и почетных грамот для награждения сотрудников,
ФГГС и работников ФМС России, а также лиц, оказывающих
содействие ФМС России в решении возложенных на нее за-
дач; положения об этих наградах и их описания.
Министр внутренних дел РФ имеет следующие полномочия:
•	назначает на должность и освобождает от должности сотруд-
ников и ФГГС ФМС России, се территориальных органов, а
также иных входящих в систему ФМС России организаций и
подразделений, если иной порядок не установлен законода-
тельством Российской Федерации;
•	решает в соответствии с законодательством России о государ-
ственной службе и трудовым законодательством Российской
Федерации вопросы, связанные с прохождением ФГГС и осу-
ществлением трудовой деятельности в ФМС России;
утверждает:
•	структуру и штатное расписание центрального аппарата ФМС
России и ее территориальных органов, штатное расписание иных
входящих в систему ФМС России организаций и подразделений
в пределах установленной штатной численности и фонда оплаты
труда сотрудников, ФГГС и работников ФМС России;
•	фонд оплаты труда сотрудников, ФГГС и работников системы
ФМС России в пределах показателей, установленных Прави-
тельством Российской Федерации;
•	смету расходов на содержание сотрудников, ФГГС и работников
ФМС России в пределах утвержденных на соответствующий пе-
риод ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
•	положение о коллегии ФМС России;
•	положения о структурных подразделениях центрального аппа-
рата ФМС России1;
•	подписывает международные договоры Российской Федерации
межведомственного характера по миграционным вопросам;
•	издает приказы и распоряжения по вопросам, относящимся к
компетенции ФМС России;
•	утверждает уставы входящих в систему ФМС России организа-
ций, назначает на должность и освобождает от должности их
руководителей, заключает, изменяет и расторгает трудовые до-
говоры (контракты) с ними;
•	организует работу центрального аппарата ФМС России и ут-
верждает правила внутреннего трудового распорядка;
1 Положения о структурных подразделениях ЦА ФМС утвержден приказом
дир ФМС России от 16 декабря 2006 г № 345
19
•	определяет перечень (номенклатуру) должностей в ФМС Рос-
сии и ее территориальных органах, а также в иных входящих в
систему ФМС России организациях и подразделениях;
•	присваивает сотрудникам ФМС России специальные звания
начальствующего состава органов внутренних дел Российской
Федерации;
•	присваивает ФГГС, замещающим должности федеральной
гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп в
системе ФМС России, соответствующие классные чины;
•	имеет наградной и подарочный фонды;
•	является распорядителем денежных средств, получаемых ФМС
России из федерального бюджета, распределяет средства, по-
ступающие в соответствии с законодательством Российской
Федерации из иных источников финансирования;
•	осуществляет другие полномочия в соответствии с законода-
тельством Российской Федерации.
Финансирование расходов на содержание центрального аппара-
та ФМС России, ее территориальных органов и иных входящих в
систему ФМС России организаций и подразделений осуществляет-
ся за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
ФМС России является юридическим лицом, имеет печать с
изображением Государственного герба Российской Федерации и со
своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установлен-
ного образца, а также счета, открываемые в соответствии с россий-
ским законодательством.
Заключение
Таким образом, место и роль ФМС России в системе федеральных
органов исполнительной власти Российской Федерации определено
действующим российским законодательством в сфере миграции.
Несмотря на возрастание значимости ФМС России в современной
России, объективно вытекающей из необходимости разработки новой
государственной стратегии миграционной политики, сохраняются не-
решенные проблемы:
(I)	не востребован миграционный потенциал соотечественников,
проживающих за рубежом, неэффективны реализуемые меры по их
финансово-экономической и материальной поддержке с целью содей-
ствия их добровольному переселению в страну на постоянное место
жительства,
(2)	неэффективно осуществляется информирование соотечествен-
ников, проживающих за рубежом а также иностранных граждан о рос-
сийском миграционном законодательстве;
(3)	недопустимо медленно реализуются государственные и долгосроч-
ные проекты по жилищному обустройству вынужденных переселенцев;
(4)	не удовлетворяет полнота и достоверность статистики о миграцион-
ных процессах, особенно по вопросам миграционного учета и регистрации
иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны и др.
20
Контрольные вопросы
1	Раскройте сущность и содержание правового статуса МС России.
2	В чем заключаются предназначение, основные задачи, функции
и принципы деятельности ФМС России?
3	. Охарактеризуйте права и обязанности персонала ФМС России.
4	. Каково современное состояние и перспективы взаимодействия
ФМС России с другими органами исполнительной власти в сфе-
ре миграции?
Справка
Согласно Посланию Президента Российской Федерации Федераль-
ному Собранию на 2005 г. органами государственной власти решались
следующие задачи.
1	Дальнейшее развитие законодательства РФ в части, касающейся ус-
тановления дополнительных правовых оснований для сокращения сроков при-
обретения гражданства РФ отдельными категориями иностранных граждан
(С 3 января 2006 г. вступили в силу изменения к Федеральному закону «О
гражданстве Российской Федерации» в части продления до 1 января
2008 г. упрошенного порядка приобретения Российского гражданства).
2.	Создание условий для привлечения в РФ квалифицированных легаль-
ных трудовых ресурсов (в сентябре — ноябре 2005 г проведен экспери-
мент по легализации незаконных трудовых мигрантов из стран СНГ с
безвизовым порядком въезда. Легализованы более 7,4 тыс. «нелегалов»
на 403 народнохозяйственных объектах).
3.	Совершенствование миграционного учета иностранных граждан (с
28 декабря 2005 г. введена в опытную эксплуатацию часть центрального
ПАК ЦБДИУГ и 15 региональных ПАК).
4.	Противодействие нелегальной миграции (Правительством РФ ут-
вержден План мероприятий по противодействию нелегальной мигра-
ции, объединенный с Системой мер по минимизации экономических
потерь от незаконной трудовой миграции, а также с Планом борьбы с
незаконной миграцией государств — участников СНГ на 2006—2008 гг.).
5.	Комплекс мер по поддержке российских соотечественников за ру-
бежом и содействию их добровольному переселению в РФ (В 2005 г. ут-
верждены Правительством РФ и реализуются — 18 июня МВД и ФМС
России — Программа мер по стимулированию добровольного переселе-
ния на территорию РФ соотечественников из-за рубежа; 8 июля МИД
России — Комплекс мер по поддержке соотечественников за рубежом и
содействию их добровольному переселению на территорию РФ).
Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «Государственная
программа по оказанию содействия добровольному переселению в Рос-
сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
Структурные подразделения — управления (отделы территориальных
органов) ФМС России
(УФМС-72, ОФМС-15)
а)	По республикам и краям'.
отдел анализа, планирования и контроля
отдел оформления загранпаспортов
21
отдел оформления виз, разрешений, приглашений и регистрации
иностранных граждан
отдел обеспечения паспортной и визовой работы
отдел по вопросам гражданства
отдел по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контро-
ля (отдел иммиграционного контроля — см. лекцию № 4 УИК), отде-
ления (Чувашия)
отдел по вопросам вынужденных переселенцев и беженцев
отдел финансового обеспечения
отдел ресурсного обеспечения
отдел информационного обеспечения (Краснодарский край)
отдел кадрового обеспечения (республики Алтай, Татарстан)
отдел по делам миграции (республики Коми, Мордовия, Саха, Удмуртия)
отдел адресно-справочной работы (республики Саха, Удмуртия)
отдел зонального контроля (Республика Татарстан)
отдел делопроизводства (Республика Татарстан)
отдел обеспечения миграционной работы (Краснодарский край)
отделение делопроизводства и режима.
б)	По областям — различные сочетания перечисленных отделов {отделений).
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314
«О системе и структуре федеральных органов государственной власти».
2.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927
«Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
3.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
4.	Указ Президента Российской Федерации от 6 октября 2004 г.
№ 1285.
5.	Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «Государственная про-
грамма по оказанию содействия добровольному переселению в Рос-
сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
6.	Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений
в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам го-
сударственного управления в области миграционной политики».
7.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. — 2005. — № 3. — С. 82—88; Он же. О некоторых тенден-
циях развития государственной миграционной политики Россий-
ской Федерации // Вестник МВД России. — 2006. — № 3.
8.	Тюркин М.Л Миграционная система России: Монография. — М •
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139
9	Основные показатели деятельности Федеральной миграционной
службы. — ОАУ ФМС России. — 2006. — 8 с.
10.	Отчет о работе ФМС России в 2005 г
11.	План работы ФМС России на 2005 г
12.	План работы ФМС России на 2006 г
Тема 2
Информационноаналитическая деятельность
Федеральной миграционной службы
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции информационно-
аналитического подразделения ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомствен-
ной информационно-аналитической деятельности в ФМС
России.
3.	Особенности взаимодействия информационно-анали-
тического подразделения ФМС России с ее территориальны-
ми органами, организациями и учреждениями, непосредст-
венно подчиненными Службе.
Введение
Социально-экономическое развитие современной России стано-
вится все более зависимым от эффективности функционирования
миграционной системы, которая призвана компенсировать естест-
венную убыль населения, с 1999 г. ежегодно составляющую около
800 тыс. человек.
В этой связи ФМС России в системе органов государственной
власти приобретает все большую значимость, которую историческое
прошлое страны прежде не знало.
Решение Совета Безопасности Российской Федерации от 17 мар-
та 2005 г., посвященное миграционной проблематике, Послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос-
сийской Федерации на 2005—2006 гг. и ряд других решений высше-
го руководства страны ориентирует миграционную систему России
на качественно иной уровень функционирования. Это касается ее
концептуально-политических, структурных, правовых, информаци-
онно-технологических и иных основ.
К разряду первостепенных относится проблема информатиза-
ции миграционной деятельности посредством создания системооб-
разующего ЦБДУИГ и его перспективного элемента — паспортов с
электронными носителями информации в рамках государственной
информационной системы миграционного учета (далее — ГИСМУ).
В этих условиях закономерно возрастают требования к инфор-
мационно-аналитической деятельности ФМС России, предпола-
гающие ее адекватность складывающейся миграционной обстанов-
ке, адаптивность к перманентно преобразуемой системе органов
23
государственной власти, внутреннюю интеграцию информационно-
аналитических материалов, направленность на экономичное функ-
ционирования Службы согласно выделяемым бюджетным средст-
вам, а также дополнительным финансовым средствам на реализа-
цию целевых программ в сфере миграции.
Основное структурное подразделение Службы в организацион-
но-аналитической деятельности одноименное Управление (состо-
явшее из отделов: организационно-планового, информационно-
аналитического и организационно-методического обеспечения тер-
риториальных органов) 29 мая 2006 г. расформирована. Два его от-
дела — организационно-плановый и информационно-аналитичес-
кий вошли в состав созданного Управления по вопросам информа-
ционно-аналитического обеспечения (всего в Управлении было 5
отделов).
Безусловно, в той или иной степени информационно-анали-
тический аспект присутствует в деятельности каждого управления
Службы. Но одни и те же управления то охотно его делегируют ос-
новному структурному подразделению, то требуют обращения к
бумажной технологии, что резко снижает оперативность реагирова-
ния Службы на порой внезапно поступающие поручения и указа-
ния. Таких противоречий не удалось избежать и в преобразованной
организационно-штатной структуре центрального аппарата Службы,
пополнившейся еще одним 14-м Управлением по делам соотечест-
венников, и это не способствует эффективности функционирова-
ния существующей модели Службы.
Среди аспектов информационно-аналитической деятельности
ФМС России доминируют:
•	политический — при участии заинтересованных министерств и
ведомств удалось выйти на качественно иное понимание
высшим руководством страны места и роли ФМС России.
Речь идет, прежде всего, о разработке новой стратегии — про-
екта Концепции государственной миграционной политики
Российской Федерации, а также о создании Государственной
комиссии по миграционной, демографической политике и
трудовым ресурсам;
•	структурный — созданы и с 1 января 2006 г. функционируют
территориальные органы ФМС России в субъектах Российской
Федерации;
•	системообразующий — набирает силу тенденция взаимодейст-
вия подразделений Службы при решении межведомственных
задач. Однако и в теперешней структуре Службы отсутствует
подразделение для выработки и координации государственной
миграционной политики, хотя подразделения межведомственного
взаимодействия имеются в некоторых управлениях (У В Г, У ПО);
24
•	правовой — ФМС России дано право координировать деятель-
ность исполнительной власти в сфере миграции, а также раз-
рабатывать и представлять законопроекты;
•	методический — вместо более привычных для регионов указа-
ний и шифровок каждой террит стран УФМС России с нача-
ла 2005 г. ежеквартально получает аналитический обзор, отра-
жающий состояние миграционной деятельности на федераль-
ном и региональном уровне и рекомендации по ее совершен-
ствованию;
•	образовательный — в период становления вступило профес-
сиональное миграционное образование, которое все больше
отражает установки на модернизацию российского образова-
ния. Ряд сотрудников Службы входят в научно-педагогичес-
кий состав вузов МВД России, прежде всего МосУ МВД Рос-
сии, где при кафедре конституционного и муниципального
права с 2005/2006 учебного года готовятся несколько групп по
специализации «Деятельность Федеральной миграционной
службы».
1. Цель, основные задачи и функции
информационно-аналитического подразделения
ФМС России
Информационно-аналитическое подразделение Федеральной
миграционной службы (далее — ИАП) является самостоятельным
структурным подразделением ФМС России и находится в непо-
средственном подчинении заместителя директора Службы согласно
решению директора ФМС России.
ИАП ФМС России функционирует с целью информационно-
аналитического обеспечения деятельности руководства Службы.
Структура и штатное расписание ИАП утверждены директором
ФМС России1.
1 До 29 мая 2006 г — ОАУ’ начальник ОАУ, его заместитель, организацион-
но-плановый отдел (10 чел ), информационно-аналитический отдел (9 чел.),
отдел организационно-методического обеспечения территориальных органов
(8 чел ) Всего — 29 человек С 29 мая 2006 г УИАО начальник УИАО. три его
заместителя, отдел организации и планирования (10 чел ). отдел аналитической
работы (8 чел.), отдел планирования и развития информационных систем и тех-
нологий (8 чел ), отдел оперативного реагирования и технической зашиты ин-
формации (9 чел — передан в ведение Управления делами), отдел организации
биометрии и деятельности центрального банка по учету иностранных граждан
(9 чел.)
25
Правовые основы деятельности ИАП составляют: Конституция
Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы меж-
дународного права, международные договоры Российской Федера-
ции, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
указы и распоряжения Президента Российской Федерации, поста-
новления и распоряжения Правительства Российской Федерации,
Положение о ФМС России, нормативные правовые акты МВД Рос-
сии, приказы и распоряжения ФМС России.
Деятельность ИАП организуется и осуществляется на основе
реализации принципов планирования, сочетания единоначалия в
решении вопросов служебной деятельности и коллегиальности при
их обсуждении, персональной ответственности каждого сотрудника
за состояние дел на порученном участке и выполнение отдельных
поручений.
Должности в ИАП замещаются аттестованными сотрудниками
органов внутренних дел Российской Федерации и федеральными
государственными гражданскими служащими1, с высшим профес-
сиональным образованием.
Следовательно, ИАП предназначено для формирования и реа-
лизации государственной миграционной политики в системе МВД
и ФМС России.
Основные задачи ИАП
1. Выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию
государственной миграционной политики и миграционной системы
Российской Федерации.
Представители ИАП принимают непосредственное участие в
деятельности временных рабочих органов по формированию ин-
формационно-аналитических материалов (справок, сводок, нагляд-
ных пособий и т.п.), проектов решений, тезисов докладов и высту-
плений руководства Службы, Министерства, а также руководителей
иных органов государственной власти.
В решении этой задачи принимают участие начальник ИАП, его
заместители, начальники отделов, а также наиболее компетентные
сотрудники, способные реализовать следующие основные функции:
•	прогнозирование развития миграционных процессов в Рос-
сийской Федерации на федеральном и региональном уровне;
•	разработку проектов концепций, ведомственных целевых про-
грамм и иных документов в миграционной сфере с привлече-
нием ведущих ученых, специалистов и научных коллективов;
•	проведение экспертиз проектов концепций, федеральных и
ведомственных целевых программ, разрабатываемых органами
исполнительной власти, негосударственными, международны-
1 Далее — сотрудники Управления
26
ми и общественными организациями, в части реализации го-
сударственной миграционной политики, обеспечения защиты
прав и гарантий различных категорий мигрантов;
•	выработку предложений по повышению эффективности уча-
стия федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
рамках осуществляемых ими полномочий в реализации госу-
дарственной миграционной политики;
•	взаимодействие со средствами массовой информации при ос-
вещении актуальных проблемных вопросов реализации ми-
грационной политики в Российской Федерации и по иным
направлениям деятельности Службы для формирования объек-
тивного общественного мнения у населения России и иностран-
ных граждан (потенциальных мигрантов) по этим вопросам.
2.	Информационно-аналитическое обеспечение деятельности руково-
дства Службы с целью реализации государственной миграционной поли-
тики и эффективного функционирования миграционной системы России.
Для решения этой задачи предназначен отдел аналитической
работы (информационно-аналитический отдел), реализующий сле-
дующие функции:
•	организация и проведение коллегий, конференций, совеща-
ний, сборов, семинаров;
•	участие в подготовке международных и всероссийских меро-
приятий по вопросам, отнесенным к компетенции ИАП, Служ-
бы, и контроль исполнения принятых решений;
•	выработка предложений по повышению эффективности функ-
ционирования системы подготовки, переподготовки и повы-
шения квалификации кадров для сферы миграции;
•	сбор, обработка и доведение миграционных сведений по ос-
новным направлениям реализации государственной миграци-
онной политики до руководства Службы, ее структурных под-
разделений, территориальных органов ФМС России;
•	сбор миграционных сведений по основным, регулируемым ор-
ганами государственной власти миграционным процессам, их
накопление, систематизация и своевременное доведение до
руководства Службы, ее структурных подразделений, террито-
риальных органов ФМС России;
•	участие в организации и осуществлении совместно со струк-
турными подразделениями Службы выпуска периодического
информационного издания по вопросам миграции на интер-
нет-сайте;
•	аналитический — сбор и обобщение материалов о формах, ме-
тодах и правовом регулировании деятельности зарубежных
миграционных ведомств и международных организаций по
27
вопросам, входящим в компетенцию Службы, доведение их до
заинтересованных подразделений ФЛ1С.
Среди основных мероприятий следует выделить разработку па-
кетов документов для обеспечения заседаний Совета Безопасности
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
профильных комитетов Государственной Думы Федерального Соб-
рания Российской Федерации, Российской трехсторонней комис-
сии по социально-трудовым отношениям.
Особенности должностных регламентов сотрудников отдела:
•	за каждым сотрудником закреплена специальная функция по
ведению информационно-аналитического банка данных по
одному (нескольким) миграционным процессам;
•	кроме того, в отделах обеспечивается перекрытие функций со-
трудников для сохранения непрерывного управления и взаи-
модействия в случае временного отсутствия конкретного со-
трудника.
3.	Организация и координация деятельности структурных подраз-
делений Службы по направлениям реализации государственной мигра-
ционной политики в Российской Федерации во взаимодействии с фе-
деральными органами государственной власти, органами государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации, международными, него-
сударственными, общественными и научными организациями, средст-
вами массовой информации.
Для решения этой задачи предназначен отдел организации и
планирования, которым реализуются следующие основные функции:
•	разработка планов работы ФМС России, командировок со-
трудников Службы, контроль за их выполнением с составле-
нием отчетов;
•	анализ результатов контрольно-инспекционной деятельности,
выработка предложений по ее совершенствованию;
•	организация взаимодействия структурных подразделений
Службы, выработке! предложений по совершенствованию свя-
зей взаимодействия, периодический анализ эффективности
деятельности структурных подразделений ФМС России;
•	участие в профессиональном отборе, обучении, воспитании,
расстановке, обеспечении правовой и социальной защиты со-
трудников органов внутренних дел, ФГГС и работников.
Для реализации этой задачи на ИАП возложено ежегодное пла-
нирование деятельности ФМС России, подготовка отчета о выпол-
нении плана работы Службы за год, а также разработка основных
показателей деятельности Службы и ее территориальных органов.
Следует подчеркнуть, что подведомственный статус ФМС Рос-
сии предполагает утверждение министром внутренних дел Россий-
ской Федерации ежегодного Плана работы Федеральной миграци-
28
онной службы. Отчета о выполнении Плана работы Федеральной
миграционной службы за год, а также Основных показателей дея-
тельности Федеральной миграционной службы.
Кроме того, сотрудники отдела принимают участие в организа-
ции и проведении коллегий, конференций, совещаний, семинаров
и т.п., а также в их протокольном обеспечении, непосредственном
контроле протокольных решений, организации и контроле служеб-
ных командировок сотрудников Службы; ведении служебного дело-
производства и контроле своевременности и качества разрабаты-
ваемых документов.
4.	Организационно-методическое руководство деятельностью тер-
риториальных органов ФМС России.
Для решения этой задачи предназначен контрольно-методичес-
кий отдел Организационно-зонального управления ФМС России
(ОЗУ), которым реализуются следующие основные функции:
•	систематический контроль за работой территориальных орга-
нов ФМС России по основным направлениям деятельности
ФМС России, обобщение промежуточных результатов дея-
тельности и внесение предложений руководству Службы по ее
совершенствованию;
•	участие в инспекторских проверках по исполнению законода-
тельства Российской Федерации в отношении различных кате-
горий мигрантов территориальными органами ФМС России, а
также организациями, затрагивающими в своей деятельности
интересы и законные права мигрантов различных категорий;
♦	участие в разработке нормативных правовых актов, регламен-
тирующих деятельность УФМС (ОФМС) России в субъектах
Российской Федерации, а также представительств ФМС за ру-
бежом;
•	подготовка предложений по оптимизации миграционной дея-
тельности на региональном и местном уровне;
•	изучение, обобщение и распространение передового опыта
деятельности структурных подразделений Службы, территори-
альных органов ФМС России;
•	сбор и обработка сведений по фактам нарушений миграцион-
ного законодательства Российской Федерации в отношении
различных категорий мигрантов сотрудниками территориаль-
ных органов ФМС России, а также должностными лицами ор-
ганизаций и предприятий, причастных к нелегальной мигра-
ционной деятельности;
•	разработка информационно-методических материалов и реко-
мендаций, оказание консультативной помощи руководству
территориальных органов ФМС России, иным организациям
и гражданам по направлениям деятельности ОЗУ;
29
•	плановый и неплановый анализ эффективности деятельности
территориальных органов ФМС России;
•	участие в укреплении дисциплины и законности деятельности
территориальных органов ФМС России.
С созданием территориальных органов ФМС России решение
этой задачи приобретает важнейшее значение в деятельности ОЗУ.
Оно заключается в целенаправленном организационно-методическом
воздействии на УФМС (ОФМС) в субъектах Российской Федерации.
Особенности должностных регламентов сотрудников отдела:
•	за каждым сотрудником закреплена специальная функция не-
посредственного информационного обмена с УФМС (ОФМС)
России по своему (своим) федеральному округу (федеральным
округам);
•	каждый сотрудник отдела обязан разрабатывать и представ-
лять информационно-аналитические материалы, отражающие
сферу миграционных отношений в закрепленном за ним
УФМС (ОФМС) России по своему (своим) федеральному ок-
ругу (федеральным округам).
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной информационно-
аналитической деятельности в ФМС России
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России. Замести-
тели начальника И АП, начальники отделов ИАП, заместители на-
чальников отделов и другие сотрудники ИАП назначаются на
должность, перемещаются и освобождаются от должности директо-
ром ФМС России по представлению начальника ИАП.
Обязанности начальника ИАП:
1.	Осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за организацию
работы подчиненных ему подразделений, выполнение возложенных
на Управление задач, подготовку проектов управленческих решений
по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, соблюдение
законности в деятельности Управления, подбор, расстановку, вос-
питание кадров и дисциплину в коллективе Управления.
2.	Распределяет функциональные обязанности между своими
заместителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контролирует
выполнение подчиненными подразделениями возложенных на них
задач и функций, и сотрудниками Управления — своих должност-
ных обязанностей.
30
3.	Проводит оперативные совещания по вопросам работы
Управления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о про-
деланной работе, выполнении поручений руководства и об итогах
выезда в служебные командировки.
4.	В установленном порядке готовит предложения в планы ра-
боты Службы, разрабатывает план работы Управления и осуществ-
ляет контроль за его выполнением.
5.	Представительствует по поручению руководства ФМС России
от имени ФМС России в соответствующих подразделениях феде-
ральных органов государственной власти, комиссиях, рабочих груп-
пах по вопросам, входящим в компетенцию Службы.
6.	Вносит директору ФМС России предложения:
•	по приему, назначению на должности, перемещению, времен-
ному отстранению, освобождению от должности, увольнению
сотрудников Управления, а также о присвоении сотрудникам
Управления специальных званий и классных чинов;
•	о внесении изменений в положение об Управлении, его струк-
туру и штатную численность;
•	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке ат-
тестации сотрудников;
•	о представлении сотрудников Управления к награждению ве-
домственными и государственными наградами;
•	по установлению и изменению сотрудникам Управления в со-
ответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных
по соответствующим должностям, надбавок и выплат;
•	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
•	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Управ-
ления командировок, предоставлении им отпусков.
Реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами Российской Фе-
дерации, нормативными правовыми актами МВД России, приказа-
ми и распоряжениями ФМС России.
Начальник ИАП имеет право:
1	По вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудниками
Управления.
2.	Осуществлять переписку от имени Управления.
3.	Формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления.
4.	Визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов, пред-
31
ставляемых на подпись руководству ФМС России, заключения от
имени ФМС России по названным проектам, а также разъясняю-
щие их содержание письма Службы в федеральные органы государ-
ственной власти.
5.	Запрашивать в установленном порядке и получать из управ-
лений, территориальных органов, иных входящих в систему ФМС
России организаций и подразделений, а также из органов внутрен-
них дел Российской Федерации сведения и материалы, необходи-
мые для выполнения задач и функций Управления.
6.	Вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в территориаль-
ных органах ФМС России, иных входящих в систему ФМС России
организациях и подразделениях.
7.	Поручать руководству территориальных органов ФМС Рос-
сии, иных входящих в систему ФМС России организаций и подраз-
делений выполнение мероприятий, необходимых для осуществле-
ния деятельности Управления.
8.	Привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством образовательных и научно-исследовательских учреждений
Министерства специалистов для проработки вопросов, входящих в
компетенцию Управления.
9.	Проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлений ФМС России и подразделений цен-
трального аппарата, образовательных и научно-исследовательских
учреждений МВД России по вопросам, входящим в компетенцию
Управления.
10.	Пользоваться другими правами, предусмотренными законо-
дательными и иными нормативными правовыми актами Россий-
ской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России,
приказами и распоряжениями ФМС России.
Управление в установленном порядке использует базы (банки)
данных ФМС России и МВД России (ЦБДУИГ), обеспечивается
информационно-справочными системами и материалами (в том
числе путем подписки на периодические российские и иностран-
ные издания), научной и учебно-методической литературой, средст-
вами связи, организационной, электронно-вычислительной, специ-
альной и иной техникой, необходимой для выполнения возложен-
ных на него задач, автотранспортом, канцелярскими принадлежно-
стями и расходными материалами.
Делопроизводство и мероприятия по режиму секретности в
Управлении осуществляются в порядке, установленном ФМС и
МВД России.
32
3. Особенности взаимодействия информационно-
аналитического подразделения ФМС России
с ее территориальными органами, организациями
и учреждениями, непосредственно
подчиненными Службе
ИАП по вопросам своей компетенции взаимодействует со
структурными подразделениями центрального аппарата ФМС Рос-
сии, территориальными органами ФМС России, иными организа-
циями и подразделениями, созданными для решения возложенных
на ФМС России задач, а также с заинтересованными подразделе-
ниями МВД России, соответствующими подразделениями (служба-
ми) федеральных органов государственной власти, органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, общественными объединениями и ины-
ми, в том числе иностранными и международными, организациями.
Особенности взаимодействия ИАП ФМС России с ее террито-
риальными органами, организациями и учреждениями, непосредст-
венно подчиненными Службе связаны с объемом и характером ре-
шаемых ИАП задач и реализуемых функций, а также с правами и
обязанности начальника управления.
Рассмотрим указанные особенности применительно к важней-
шей составляющей деятельности ИАП — методического обеспече-
ния ФМС России и ее территориальных органов.
Методическое обеспечение ФМС России и ее территориальных
органов основано на результатах изучения библиографии по теме
лекции и смежными с ней, практике руководства методической ра-
ботой кафедры конституционного и муниципального права Мос-
ковского университета МВД России в 2005—2006 гг., периодиче-
ском обмене мнениями с методистами-экспертами Академии
управления МВД России, ВНИИ МВД России, ВИПК МВД Рос-
сии, Института управления миграционными процессами Государст-
венного университета управления; участии в работе перечисленных
и иных учреждений, организаций и органов по совершенствованию
миграционной деятельности.
На этой практической основе целью методической работы в
ФМС (УФМС) России должно быть обеспечение установленного
уровня профессиональной подготовленности руководящего состава
и персонала миграционных структур ее целенаправленной органи-
зацией и качественным проведением. Достижение этой пели долж-
но обеспечиваться комплексом мероприятий: совершенствованием
методики преподавания специальных учебных дисциплин по ми-
грационной тематике, качеством проведения служебных и учебных
33
занятий, уровнем профессионального мастерства и квалификацией
руководящего и научно-педагогического состава, начальников
структурных подразделении.
Прямое и опосредованное влияние методического обеспечения
на ФМС России выражается в организации и проведении ряда ме-
роприятий: учебно-методических сборов, научно-практических и
методических конференций, совещаний, семинаров, методических
занятий; планового и внезапного контроля проводимых мероприя-
тий, экспериментов по совершенствованию миграционной деятель-
ности, повышением качества научно-методических материалов,
профессионального мастерства, квалификации, корпоративной
культуры руководящего состава и персонала и др.
Периодический совместный анализ с ведущими специалистами-
«миграционщиками» мероприятий по методическому обеспечению
миграционной деятельности показывает, что ведущая роль в нем
принадлежит коллегиальному решению актуальных проблем. Это
связано с непрерывным внедрением в методическую работу все бо-
лее сложных миграционных технологий и моделей; самосовершен-
ствованием миграционных элементов; необходимостью участия в
международной миграционной деятельности научно-исследователь-
ского характера, в том числе с представительством УВКБ ООН в
России, Бюро МОМ в России, МОТ и др.
Обмен мнениями и опытом работы с коллегами, ведущими
иностранными и отечественными учеными убеждает в необходимо-
сти конкретизации мероприятий для совершенствования информа-
ционно-аналитической деятельности ФМС России, прогнозирова-
ния ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу.
Так, в экспертном опросе «Ключевые проблемы в области ми-
грационной политики Российской Федерации», проведенном ФМС
России и Центром стратегических исследований Приволжского фе-
дерального округа в середине 2004 г. было приглашено к участию
97 респондентов. Полученные результаты способствовали выработ-
ке более качественных предложений по совершенствованию мигра-
ционного законодательства и в целом государственной миграцион-
ной политики.
С целью разовой легализации иностранных граждан и лиц без
гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации
и занимающихся трудовой деятельностью незаконно, в системе
МВД России и ФМС России с 22 сентября по 1 декабря 2005 г. реа-
лизовывалась ускоренная (экспериментальная) форма легализации.
Были созданы комплексные группы в составе 5—7 человек из
представителей ФМС России, ФНС России, ФСТЗ России для ре-
шения следующих основных задач: выяснения слабых мест в суще-
ствующем процессе оформления разрешительных документов ино-
34
странным работникам и работодателям; выработки методологии
проведения возможной амнистии нелегальных трудовых мигрантов;
формирования у трудовых мигрантов и работодателей положитель-
ного имиджа органов государственной власти, пропаганды новой
миграционной политики.
Эксперимент охватывал трудовых мигрантов, въехавших в по-
рядке, нс требующем получения визы на территории городов Моск-
вы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Красноярска, Омска и Ир-
кутска, Московской и Сахалинской областей. Приморского и
Краснодарского краев, и позволил легализовать более 7,3 тыс. чело-
век на 403 различных экономических объекта пребывания неле-
гальных трудовых мигрантов.
Для определения целесообразности передачи функций имми-
грационного контроля от ФМС России Погранслужбе ФСБ России
в 2006 г. организован эксперимент на базе Московского аэроузла.
Заключение
Основным инструментом совершенствования миграционной дея-
тельности на международном, федеральном, региональном и местном
уровнях является системный подход к упорядочению структуры и мо-
дели функционирования ФМС России
Основные направления дальнейшего совершенствования информаци-
онно-аналитической деятельности ФМС России:
•	структурное — дальнейшее упорядочение организационно-
штатной структуры Службы с четким разграничением задач и
функций по каждому направлению се деятельности;
•	уточнение Положений структурных подразделений Службы с це-
лью упорядочения информационно-аналитичсскои деятельности
по каждому профильному направлению,
•	создание системы подготовки, переподготовки и повышения ква-
лификации кадров для сферы миграции;
•	упорядочение системы сбора, обработки и доведения миграцион-
ных сведений на федеральном, региональном и местном уровне;
•	функциональное — изменение модели функционирования струк-
турных подразделений центрального аппарата Службы и ее терри-
ториальных органов в соответствии с потребностями в формиро-
вании и реализации государственной миграционной политики;
•	своевременное и качественное выполнение плановых мероприятий
по реализации основ государственной миграционной политики;
•	информационно-аналитическое сопровождение разработки ГИСМУ
В целом эффективность функционирования ФМС России прямо
пропорциональна качеству организации и проведения информационно-
аналитической деятельности. Это связано с быстроменяющейся в по-
следние годы направленностью государственной миграционной поли-
тики, созданием территориальных органов Службы» переходом на авто-
35
матизированную системы миграционного учета различных категорий
мигрантов, а также иных миграционных сведений.
Практические задания (составить):
(1)	информационно-аналитическую справку для проведения подве-
дения итогов работы Управления за месяц;
(2)	информационно-аналитическую справку по заданной миграци-
онной тематике;
(3)	перечень документов для депортации 15 таджиков по правона-
рушению ст. 18.8 КоАП РФ;
(4)	протокол совещания при заместителе директора ФМС России.
Положение
о разработке, утверждении и реализации
ведомственных целевых программ1
Аналитическая ведомственная целевая программа (далее — аналити-
ческая программа ведомства) — выделяемая в аналитических целях при
подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельно-
сти субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направ-
ленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед
главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой
целевыми индикаторами.
Аналитическая программа ведомства содержит:
а)	цели программы, описание целевых индикаторов с количественными
показателями решения конкретной тактической задачи по годам;
б)	обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из
федерального бюджета на реализацию программы.
ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ
документов, разрабатываемых информационно-
аналитическим подразделением ФМС России
Основные (утверждаются министром внутренних дел Российской
Федерации)'.
•	Основные показатели деятельности ФМС России;
•	План работы ФМС России на год;
•	Отчет о Плане работы ФМС России за год.
Периодические:
•	отчет о деятельности ФМС России за квартал;
•	формы ведомственной отчетности;
•	месячные и недельные справки о деятельности ФМС России;
♦	протоколы подведения итогов ФМС России, оперативных сове-
щаний при директоре ФМС России, рабочих групп;
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г
№ 239
36
•	еженедельная строевая записка (расход личного состава);
•	тезисы доклада директора ФМС России на еженедельном сове-
щании при первом заместителе министра внутренних дел Россий-
ской Федерации;
•	отчеты о выполнении поручений, распоряжений, планов, прика-
зов, решений коллегий, совещаний, конференций и т.п. согласно
установленным срокам или установленного регламента;
•	еженедельная справка об исполнительской дисциплине по вы-
полнению поручений, распоряжений, планов, приказов, решений
коллегий, совещаний, конференций и др.
Основные задачи информационных подразделений ФМС России:
•	обеспечение информационных потребностей ФМС России, тер-
риториальных органов ФМС России, представительств ФМС Рос-
сии за рубежом, иных входящих в систему Службы организаций и
подразделений;
•	разработка и внедрение единой методологии информационной по-
литики ФМС России, осуществление на ее основе организацион-
но-методического руководства и координации деятельности, оказа-
ние методической и практической помощи подразделениям ФМС
России по вопросам, отнесенным к компетенции Управления;
•	автоматизация процесса обработки и анализа первичной инфор-
мации, поступающей от территориальных органов ФМС России;
•	создание информационных технологий, единой информационной
базы и электронного документооборота в ФМС России;
•	организация информационного взаимодействия территориальных
органов ФМС России;
•	подготовка базовых информационных материалов для сводно-
аналитических изданий ФМС России;
•	оказание информационных, аналитических и консультационных
услуг в объеме предоставленных полномочий.
Основные функции информационных подразделений ФМС России.
Осуществляют с использованием средств вычислительной техники
и связи сбор, накопление и обработку информации, обеспечивает ею
руководство ФМС России и, по его поручению, взаимодействующие
федеральные органы исполнительной власти, общественность, а также
международные организации.
Координируют информационную и статистическую деятельность
территориальных органов ФМС России, обеспечивает условия для ис-
пользования указанными органами официальных статистических стан-
дартов при проведении ими ведомственных (тематических) статистиче-
ских наблюдений, изучает, обобщает, распространяет и внедряет поло-
жительный опыт работы данных подразделений.
Принимают участие в разработке и согласовании проектов норма-
тивных правовых актов Российской Федерации, ведомственных и меж-
37
ведомственных нормативных правовых актов по вопросам, относящим-
ся к своей компетенции.
Организует и ведет государственные статистические наблюдения по
миграционной тематике, а также программам, формам и методологиям,
разработанным и утвержденным Росстатом
Осуществляет информационную поддержку подготовки и информа-
ционное сопровождение реализации государственной и региональных
(межрегиональных) миграционных программ и проектов.
Формирует и ведет информационные массивы, автоматизирован-
ные отчеты и базы данных ФМС России, выдает в установленном по-
рядке правоохранительным органам Российской Федерации, другим
федеральным органам исполнительной власти и заинтересованным
пользователям запрашиваемую информацию.
Организует в установленном порядке доступ подразделениям ФМС
России и ее территориальным органам к автоматизированным базам
данных и информационным массивам ФМС России.
Изучает информационные потребности ФМС России, осуществляет
формирование, пополнение и ведение информационного фонда, участ-
вует в подготовке тематических информационных изданий.
Контролирует и проверяет состояние учетно-регистрационной и
статистической работы, полноту и достоверность представляемой ста-
тистической информации подразделений ФМС России, ответственных
за данную информацию.
Подготавливает предложения в план НИОКР и участвует в разра-
ботках технического задания Управления на разработку информацион-
ных и документационных технологий, внедряемых в структурных под-
разделениях ФМС России, и организует прием этих технологий.
Сопровождает научно-исследовательские и опытно-конструктор-
ские работы по созданию автоматизированных информационных сис-
тем для обеспечения деятельности ФМС России.
Выполняет функции заказчика при создании федеральных и регио-
нальных банков данных в интересах ФМС России, построении для этих
целей информационно-вычислительных сетей общего пользования,
разрабатывает, рассматривает и согласовывает проекты создания и раз-
вития автоматизированных информационных систем. Участвует в под-
готовке и согласовывает распределение средств вычислительной техни-
ки для подразделении ФМС России.
Осуществляет работы по предоставлению и текущему техническому
обслуживанию средств вычислительной техники Службы.
Обеспечивает с участием ведущих научно-исследовательских и про-
ектных организаций Российской Федерации формирование унифици-
рованных технологических решений в ФМС России.
Участвует в разработке и внедрении в территориальные органы
Службы программно-технических средств обработки информации, в
интересах ФМС России.
Ведет в порядке, установленном нормативными правовыми актами
ФМС России, каталог программных средств, систем управления базами
данных, алгоритмов и программ автоматизированных систем.
38
Обеспечивает функционирование системы электронного докумен-
тооборота ФМС России
Осуществляет организационное и методическое руководство ин-
формационными подразделениями территориальных органов ФМС
России
Способствует обучению специалистов ФМС России по вопросам
использования информационно-аналитических систем
Осуществляет в установленной сфере деятельности иные функции,
предусмотренные законодательством Российской Федерации
Литература
1	Кашманов В.А., Моисеенко В.М Управление миграционными про-
цессами: Учебное пособие / ГУУ — М., 2003.
2	. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения Вып. 5: Стадии миграци-
онного процесса. — М., 2001 — 160 с
3	Самойлов В.Д О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. - 2005. № 3. С. 82-88.
4	Тюркин МЛ Миграционная система России: Монография. — М..
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139.
5	Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной
миграционной службы» от 19 июля 2004 г N> 928.
6	. Положение об ОАУ (УИАО) Федеральной миграционной службы. —
М., 2006. - 6 с.
Тема 3
Организация и осуществление процесса
внешней трудовой миграции
в Российской Федерации
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции Управления внеш-
ней трудовой миграции ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомствен-
ной деятельности Управления.
3.	Особенности взаимодействия Управления с террито-
риальными органами ФМС России, другими организациями и
учреждениями.
Введение
Особенности изменений миграционной обстановки, а также
кризисные явления во внутренней демографической ситуации в
Российской Федерации придают актуальность и значимость мер по
совершенствованию миграционной политики Российской Федерации.
Учитывая, что с 2006 г. началось быстрое и устойчивое сокра-
щение трудоспособного населения, экономическое развитие страны
сталкивается с дефицитом труда, поскольку соответствующая демо-
графическому спаду альтернатива — рост производительности труда —
не может набирать силу соответствующими темпами: численность
населения уменьшается быстрее, чем появляется возможность пере-
хода на новый технологический уровень, позволяющий повышать
производительность труда, на имеющихся ресурсах.
Стимулирование иммиграции (включая временную трудовую
миграцию) является одним из экстенсивных механизмов поддержа-
ния трудового потенциала на должном уровне.
Согласно поставленной Президентом России задачи удвоения
ВВП к 2010 г., при сохранении современного уровня занятости
ежегодный темп роста ВВП в расчете на одного занятого должен
быть не менее 9%. Расчеты показывают, что для достижения такого
темпа роста России в 2006—2010 гг потребуется до 800 тыс. имми-
грантов в год.
Однако в условиях реализации современной миграционной по-
литики привлечение иммигрантов в таком объеме невозможно. В
лучшем случае речь может идти о привлечении примерно 400 тыс.
человек в год.
40
Иммиграционный прирост в страну снижается (2004 г. — 44 740 чел..
2005 г — 39,4 тыс. чел.). Российские граждане также являются
предметом привлечения рабочей силы в экономики других стран.
Так, миграционный прирост со странами дальнего зарубежья в
2003—2005 гг составил отрицательное значение (граждан России
выезжает на десятки тысяч больше)
Таким образом, усиливается разрыв между потребностью в за-
нятых, необходимых для обеспечения удвоения ВВП к 2010 г., и
численностью собственных трудовых ресурсов страны.
1. Цель, основные задачи и функции Управления
внешней трудовой миграции ФМС России
Управление внешней трудовой миграции1 ФМС России являет-
ся ее самостоятельным структурным подразделением и образовано с
целью организации и непосредственного осуществления работы по
реализации законодательных и иных нормативно-правовых актов
РФ по вопросам трудовой миграции и привлечения иностранной
рабочей силы на территорию РФ, а также защиту прав и интересов
российских граждан, выезжающих за пределы РФ с целью осущест-
вления трудовой деятельности.
В структуру УВТМ входят: Отдел организации исполнения за-
конодательства в сфере трудовой миграции (6 чел.), Отдел разреше-
ний на привлечение иностранной рабочей силы (5 чел.), Отдел ли-
цензирования и контроля за деятельностью, связанной с трудоуст-
ройством граждан РФ за пределами РФ, и реализацией соглашений
(6 чел ). Всего: 20 человек.
Управление подчиняется директору ФМС России, и по его ре-
шению руководство деятельностью УВТМ возлагается на одного из
заместителей директора Службы. Должности в УВТМ замещаются
сотрудниками, ФГГС и работниками.
УВТМ в своей деятельности руководствуется Конституцией
Российской Федерации, международными договорами Российской
Федерации, федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД
России, приказами и распоряжениями ФМС России.
Деятельность УВТМ осуществляется в соответствии с принци-
пами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности и
гуманизма на основе планирования, сочетания единоначалия в реше-
1 Далее — Управление или УВТМ
41
нии вопросов служебной деятельности и коллегиальности при их об-
суждении, персональной ответственности каждого сотрудника Управ-
ления за выполнение своих обязанностей и отдельных поручений.
УВТМ в пределах своей компетенции осуществляет деятель-
ность во взаимодействии со структурными подразделениями ФМС
России, территориальными органами ФМС России, подразделе-
ниями центрального аппарата МВД России, главными Управления-
ми МВД России по федеральным округам, министерствами внут-
ренних дел, главными управлениями и управлениями внутренних
дел субъектов Российской Федерации, представительствами ФМС
России за рубежом, с соответствующими подразделениями феде-
ральных органов исполнительной власти, общественными органи-
зациями и объединениями.
Задачи УВТМ.
1.	Осуществление в соответствии с законодательством РФ кон-
троля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения
иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за
границей РФ.
2.	Разработка и реализация мер в области трудовой миграции,
связанной с контролем за привлечением и целевым использованием
иностранной рабочей силы на территории РФ, защиты прав и за-
конных интересов граждан РФ, временно выезжающих за границу с
целью работы по найму
3.	Участие в разработке проектов соглашения и других между-
народных документов по вопросам внешней трудовой миграции и
защите прав и интересов граждан РФ, осуществляющих трудовую
деятельность за ее пределами.
4.	Осуществление организационно-методического обеспечения
лицензирования деятельности юридических лиц, связанной с тру-
доустройством граждан РФ за границей.
5.	Обеспечение порядка привлечения в РФ иностранной рабо-
чей силы по предложению органов исполнительной власти субъек-
тов РФ и соответствующих органов по труду и занятости.
6.	Участие в разработке предложений по координации деятель-
ности федеральных органов исполнительной власти (далее — ФО-
ИВ), других государственных общественных организаций по ком-
плексному решению вопросов, связанных с внешней трудовой мигра-
цией, включая противодействие незаконному использованию ино-
странной рабочей силы.
7.	Подготовка предложении по совершенствованию законода-
тельства РФ в области внешней трудовой миграции.
Функции УВТМ.
1. Участвует в установленном порядке в подготовке проектов
международных договоров в области внешней трудовой миграции и
42
разрабатывает предложения об их заключении, реализации, пролон-
гации, прекращении и приостановлении действия, участвует в этих
целях в консультациях и переговорах с уполномоченными органами
иностранных государств и международных организаций.
2. Организует работу по реализации международных договоров
РФ в области внешней трудовой .миграции. С этой целью:
•	подготавливает для внесения в установленном порядке пред-
ложений об одобрении и внесении на ратификацию РФ меж-
дународных договоров в области внешней трудовой миграции, а
также о присоединении к соответствующим международным
договорам;
•	участвует в установленном порядке в работе международных
семинаров, конференций, симпозиумов по вопросам трудовой
миграции:
♦	представляет ФМС России при проведении работы по вопро-
сам внешней трудовой миграции в дипломатических, консуль-
ских и иных представительствах РФ за рубежом;
•	осуществляет подбор и каталогизацию информации об имми-
грационном законодательстве зарубежных государств.
3	Осуществляет информационное обеспечение организации и
граждан по вопросам внешней трудовой миграции.
4	Осуществляет организационно-техническое и методологиче-
ское обеспечение лицензирования деятельности, связанной с трудо-
устройством граждан РФ за рубежом, выдачу лицензий, контроль за
соблюдением организациями-лицензиатами лицензионных требова-
ний и условий, ведет учет выданных лицензии.
5	Разрабатывает и представляет директору ФМС России проек-
ты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к уста-
новленной сфере деятельности, принимает участие в подготовке от-
зывов и заключений на проекты нормативных правовых актов РФ.
6	Осуществляет процесс выдачи работодателям разрешений на
привлечение на территорию РФ иностранной рабочей силы и раз-
решений на право трудовой деятельности иностранным гражданам,
ведет учеты выданных разрешений с использованием информаци-
онных ресурсов, имеющихся в ФМС России.
7	Осуществляет контроль за привлечением и целевым исполь-
зованием в РФ иностранной рабочей силы, соблюдением прав ино-
странных работников, разрешенных сроков, места осуществления
трудовой деятельности и своевременным их выездом из РФ.
8.	Осуществляет государственное статистическое наблюдение за
численностью и составом иностранной рабочей силы, привлекае-
мой на территорию РФ, а также граждан РФ, выезжающих при со-
действии российских организаций, имеющих соответствующую ли-
цензию, за пределы территории РФ с целью работы по найму.
43
9.	Подготавливает с участием заинтересованных органов испол-
нительной власти проекты нормативных правовых актов по вопро-
сам трудовой миграции, предложения о внесении их в установлен-
ном порядке на рассмотрение Правительства РФ.
10.	Обобщает в пределах своей компетенции практику примене-
ний законодательства РФ, обеспечивает единообразие его примене-
ния и готовит в установленном порядке предложения по совершен-
ствованию законодательства РФ
11.	Вносит по вопросам своей компетенции предложения о раз-
работке и совершенствованию форм первичного учета и статисти-
ческой отчетности, участвует в определении потребности в инфор-
мационно-вычислительной технике, в разработке необходимых про-
граммных средств и в оснащении стандартным и специальным про-
граммным обеспечением.
12.	По поручению руководства ФМС России в установленном
порядке участвует в предъявлении исковых требований и защите
интересов ФМС России в судах по вопросам, относящимся к ос-
новным направлениям деятельности Управления.
13.	Разрабатывает и вносит предложения об утверждении нор-
мативно-методических документов, инструкций, правил и положе-
ний по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, являю-
щихся обязательными для исполнения.
14.	В случаях выявления фактов нарушения действующего зако-
нодательства в областях привлечения, использования в РФ ино-
странной рабочей силы и осуществления деятельности по трудоуст-
ройству российских граждан за границей подготавливает и вносит в
установленном порядке предложения о приостановлении действия
или аннулирования разрешений и лицензий, привлечений наруши-
телей к административной ответственности.
15.	Пользуется в установленном порядке информационными
банками данных ФМС России и МВД России.
16.	Принимает участие в подготовке предложений по установ-
лению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граж-
дан и лиц без гражданства в РФ в целях осуществления трудовой
деятельности.
Справка
В целях регулирования трудовых миграционных потоков ФМС Рос-
сии с 2002 г принимает участие в работе Минздравсоцразвития России
(МЗСР) и Минэкономразвития и торговли России (МЭРТ) по опреде-
лению ежегодного размера общероссийской квоты на выдачу ино-
странным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществле-
ния трудовой деятельности и се распределению но субъектам РФ.
Квота на предстоящий год в целом по РФ ежегодно утверждается
соответствующим постановлением Правительства РФ На 2006 г. квота
44
составляет 329,3 тыс. приглашении на въезд в РФ иностранных граж-
дан в целях осуществления трудовой деятельности (213 и 214 тыс. — в
2004 и 2005 гг.)
Квота определяется на основе предложений исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов РФ с учетом положения на рын-
ке труда и демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ,
а также его возможностей по обустройству иностранных работников.
Однако квота распространяется только на граждан дальнего зарубе-
жья. Гражданам государств — участников СНГ (за исключением Грузии
и Туркменистана) приглашение на въезд в РФ не требуется, поскольку у
РФ с ними заключены соглашения о безвизовом порядке въезда.
Одним из регуляторов направления иностранной рабочей силы в
регионы, испытывающие наибольшую потребность в привлечении ино-
странных работников, ФМС России использует заключения территори-
альных органов Роструда о целесообразности привлечения и использо-
вания работодателями иностранных граждан из государств как дальне-
го, так и ближнего зарубежья. Такое разрешение выдается только при
наличии заключения территориального органа службы занятости.
17.	Осуществляет в соответствии с законодательством РФ работу
по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных
документов, связанных с деятельностью ФМС России.
18.	Участвует в организации сопровождения в федеральных ор-
ганах государственной власти проектов законодательных и иных
нормативных правовых актов РФ, регламентирующих деятельность
Службы.
19.	Готовит предложения по разработке и ратификации между-
народных договоров, входящих в компетенцию Управления.
20.	Организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан по
вопросам, отнесенным к компетенции УВТМ, принятие по ним
решений и направление ответов в установленный законодательст-
вом РФ срок.
21.	Осуществляет в установленном порядке контакты и сотрудни-
чество с международными организациями, органами государственной
власти иностранных государств, общественными объединениями и
иными организациями по вопросам внешней трудовой миграции
22.	Разъясняет в СМИ порядок оформления разрешительных
документов для иностранных работников.
23.	Обеспечивает в пределах своих полномочий защиту сведе-
ний, составляющих государственную тайну, а также сведений кон-
фиденциального характера.
24	В пределах своей компетенции подготавливает предложения
по изготовлению, учету и хранению бланков, штампов и печатей,
необходимых для обеспечения деятельности ФМС России.
45
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности Управления
Несмотря на наметившийся экономический рост, Россия оста-
ется миграционно привлекательной для небольшого числа стран, в
основном для постсоветских государств. В этой связи актуальными
направлениями развития миграционной политики на нынешнем
этапе является следующее.
1.	Ускорение разработки и реализация государственных мер,
направленных на цивилизованное решение проблем внешней тру-
довой миграции и повышение ее эффективности, сочетающих дол-
госрочные интересы и экономическую целесообразность привлече-
ния иностранной рабочей силы с вопросами защиты внутреннего
рынка труда, недопущения нелегальной трудовой миграции, соблю-
дения прав человека, прав трудящихся-мигрантов, их защиту от ак-
тов насилия, принудительного труда, ксенофобии и дискриминации,
от проявлений транснациональной организованной преступности.
2.	Обеспечение соблюдения прав трудящихся-мигрантов с не-
урегулированным иммиграционным статусом в соответствии с об-
щепринятыми международными документами.
3.	Осуществление мер по увеличению легальных возможностей
трудоустройства для трудящихся-мигрантов, в том числе посредст-
вом их организованного найма.
4.	Усиление ответственности и санкций в отношении работода-
телей за использование и привлечение нелегальных трудящихся-
мигрантов, в том числе повысить материальную ответственность
работодателей за использование нелегальной рабочей силы, сделав
наем нелегальных мигрантов экономически невыгодным.
5.	Упрощение порядка привлечения и использования иностран-
ной рабочей силы.
Максимальный эффект от перечисленных мер может быть дос-
тигнут при условии комплектного их применения. Поправки в
КоАП РФ и УК РФ существенно усилили меру ответственности за
нарушение миграционного законодательства (ст. 18.10, 18.15—18.17,
19.27 КоАП РФ ст. 322.1 УК РФ). Принятые меры привели к росту
в Российской Федерации численности легальных иностранных ра-.
ботников (2004 г. — 460, 4 тыс. человек; 2005 г. — 702, 6 тыс. чело-
век; 2006 г. — 1,15 тыс. человек).
Таким образом, комплексный подход может дать значительный
эффект в деле легализации трудящихся-мигрантов, незаконно осу-
ществляющих трудовую деятельность на российской территории
Их легализация позволит ввести в сферу правового регулирования
трудовые отношения работников и работодателей, повысить соци-
альную защищенность трудящихся-мигрантов.
46
В этой связи требуется:
•	выработка мер по совершенствованию системы учета сведений
о потребностях рынка труда в иностранной рабочей силе, в
том числе из государств — участников СНГ;
•	реализовать возможность введения в государствах, входящих в
Единое экономическое пространство (ЕЭП) и Евразийское
Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС), не разрешительного,
а уведомительного порядка найма трудящихся-мигрантов из
стран, входящих в указанные интеграционные объединения;
•	взаимодействие в первую очередь с государствами — участни-
ками СНГ по согласованию политики и координации дейст-
вий в отношении мигрантов, в том числе нелегальных.
Обязанности основных должностных лиц УВТМ
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России.
Начальник Управления:
•	несет персональную ответственность за организацию работы
Управления, соблюдение законности и дисциплины в деятель-
ности Управления, подбор, расстановку и обучение кадров;
•	обеспечивает в пределах своей компетенции взаимодействие
со структурными подразделениями Службы, МВД России,
подразделениями федеральных органов государственной вла-
сти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, обществен-
ными объединениями и иными организациями по вопросам,
отнесенным к компетенции Управления;
•	принимает решение о выдаче либо об отказе в выдаче работо-
дателям разрешений на привлечение на территорию РФ ино-
странной рабочей силы и разрешений на работу иностранным
гражданам;
•	утверждает положения об отделах и должностные инструкции
сотрудников Управления;
•	разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию
работы УВТМ, повышению профессионального мастерства
сотрудников;
•	своевременно готовит предложения в планы работы Службы,
разрабатывает планы работы УВТМ и осуществляет контроль
за их выполнением;
•	участвует в решении вопросов, связанных с осуществлением
социальной защиты сотрудников Управления;
•	определяет задачи личному составу Управления, отдает со-
трудникам Управления распоряжения, обязательные для ис-
полнения;
47
•	контролирует выполнение подчиненными подразделениями
возложенных на них задач и функции, а сотрудниками —
должностных регламентов;
•	запрашивает в установленном порядке из подразделений
Службы и МВД России сведения и материалы, необходимые
для выполнения задач и функции Управления;
•	проводит рабочие совещания с представителями подразделений
Службы по вопросам, входящим в компетенцию Управления;
•	организует по поручению руководства Службы представитель-
ство в федеральных органах государственной власти по вопро-
сам деятельности Управления;
•	осуществляет иные полномочия, предусмотренные законода-
тельными нормативными правовыми актами РФ, норматив-
ными правовыми актами МВД России, приказами и распоря-
жениями ФМС России.
Кроме того, начальник Управления вносит предложения руко-
водству Службы:
•	об изменении структуры и штатной численности Управления;
•	о назначении на должность, перемещении по службе, освобо-
ждении и временном отстранении от должности сотрудников
Управления;
•	о присвоении специальных званий или классных чинов со-
трудникам Управления;
•	по установлению и изменению сотрудникам Управления в со-
ответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных
по соответствующим должностям, надбавок и выплат;
•	о поощрении и наложении дисциплинарных взысканий, а
также проведении в установленном порядке аттестации со-
трудников Управления;
•	о графике отпусков и командировок сотрудников Управления.
Справка
О практической деятельности УВТМ в 2005 г.
•	продолжалась работа по упрощению процесса оформления и
выдачи разрешительных документов на привлечение и ис-
пользование в РФ иностранной рабочей силы;
•	в 2005 г в центральном аппарате ФМС России оформлено и
выдано 14 678 разрешений на привлечение и использование
иностранных работников и 38 437 разрешений на работу ино-
странным гражданам и лицам без гражданства, сумма государ-
ственной пошлины за выдачу разрешений — более 841 млн руб.;
•	проведены организационно-технические мероприятия по ор-
ганизации оформления разрешительных документов для рабо-
тодателей и трудовых мигрантов но принципу «единого окна»,
48
что позволило сократить срок выдачи разрешений с 3—4 до
1 месяца;
в Правительство РФ представлены предложения в проект
комплекса мер, направленных на дебюрократизацию процесса
оформления приглашений и приема на работу в российские
научные и учебные заведения ученых из стран СНГ;
Государственной Думой и Советом Федерации Федерального
Собрания РФ 23 и 27 декабря 2005 г. соответственно ратифи-
цированы Соглашение между Правительством Российской
Федерации и Правительством Республики Таджикистан о тру-
довой деятельности и защите прав граждан Российской Феде-
рации в Республике Таджикистан и граждан Республики Тад-
жикистан в Российской Федерации и Протокол о внесении
изменений и дополнений в Соглашение между Правительст-
вом Российской Федерации и Правительством Киргизской
Республики о трудовой деятельности и социальной защите
трудящихся мигрантов от 28 марта 1996 г.;
25 ноября 2005 г. на заседании Совета глав правительств госу-
дарств — участников СНГ подписан Протокол о внесении из-
менений и дополнений в Соглашение о сотрудничестве в об-
ласти трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-
мигрантов от 15 апреля 1994 г.;
завершается работа по подготовке проекта Соглашения о вре-
менной трудовой деятельности граждан государств — членов
ЕврАзЭС на территории Сообщества;
согласован с заинтересованными министерствами и ведомст-
вами РФ проект Соглашения между Правительством РФ и
Правительством Корейской Народно-Демократической Рес-
публики о временной трудовой деятельности граждан одного
государства на территории другого государства. Продолжается
работа над проектами аналогичных соглашений с Республикой
Южная Корея, Португальской Республикой, Республикой
Вьетнам, Азербайджанской Республикой, Республикой Узбекистан;
согласован проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-
мигрантов и членов их семей стран СНГ для внесения в повест-
ку дня очередного заседания Совета Глав стран СНГ;
в Минэкономразвития России представлены предложения в
проект системы мер, направленных на минимизацию эконо-
мических потерь от нелегальной трудовой миграции; в Мин-
здравсоцразвития России — предложения в проект Комплекса
мер, направленных на создание условий для привлечения в
РФ легальных трудовых ресурсов;
в соответствии с поручением Правительства РФ от 11 июля
2005 г. проводилась работа по реализации Федерального зако-
49
на от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Фе-
деральный закон «О лицензировании отдельных видов дея-
тельности».
3.	Особенности взаимодействия Управления
с территориальными органами ФМС России,
другими организациями и учреждениями
УВТМ в пределах своей компетенции осуществляет деятель-
ность во взаимодействии со структурными подразделениями ФМС
России, территориальными органами ФМС России, подразделе-
ниями центрального аппарата МВД России, главными управления-
ми МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД и УВД
субъектов Российской Федерации, представительствами ФМС Рос-
сии за рубежом, с соответствующими подразделениями федераль-
ных органов исполнительной власти, общественными организация-
ми и объединениями.
Особенности деятельности УВТМ:
•	осуществляет по вопросам своей компетенции подготовку ме-
тодических рекомендаций, информационное обеспечение дея-
тельности территориальных органов ФМС России;
•	осуществляет сотрудничество с научными организациями, ко-
ординирует научно-исследовательские работы в области
внешней трудовой миграции;
•	участвует в подготовке и повышении квалификации работни-
ков ФМС России и ее территориальных органов по вопросам,
относящимся к компетенции Управления;
•	проводит в установленном порядке проверки предприятии,
учреждений и организаций независимо от их организационно-
правовой формы, а также физических лиц по вопросам при-
влечения и использования иностранных работников на терри-
тории РФ и осуществлении деятельности, связанной с трудо-
устройством граждан РФ за рубежом,
•	запрашивает и получает в установленном порядке от феде-
ральных органов исполнительной власти, органов исполни-
тельной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо
от их организационно-правовой формы и граждан информа-
цию и материалы, необходимые для решения вопросов и вхо-
дящие в его компетенцию;
•	согласовывает планы проведения проверочных мероприятий,
проводимых территориальными органами ФМС России, в об-
ласти трудовой миграции, обобщает и анализирует получен-
ную информацию, докладывая о результатах проведенных
проверочных мероприятий директору ФМС России;
50
•	участвует в инспектировании и проверках территориальных
органов ФМС России, представительств ФМС России за ру-
бежом и учреждений, непосредственно подчиненных Службе,
в пределах своей компетенции обобщает результаты и вносит
предложения руководству ФМС России по совершенствова-
нию их деятельности и, при необходимости, по кадровым из-
менениям руководящего состава;
•	ведет переписку с федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, орга-
нами местного самоуправления по вопросам, входящим в
компетенцию УВТМ.
Анализ состояния дел в сфере занятости и рынка труда в РФ
свидетельствует о наличии серьезной заинтересованности нашей
экономики в усилении притока трудящихся-мигрантов из-за рубежа
(из стран СНГ).
Несмотря на то, что Россия — привлекательная для эмиграции
страна с точки зрения трудоустройства и заработка, в последние
годы отмечается тенденция снижения миграционного потока даже
из стран СНГ. Стабильно незначителен приток высококвалифици-
рованных специалистов из стран ближнего и дальнего зарубежья.
Такое положение обусловливают факторы’.
1.	Несовершенство российского законодательства, прежде всего
неадекватность миграционного и трудового законодательства реали-
ям современного российского рынка труда, приводящим в сово-
купности к неэффективности и сбоям миграционной политики в
целом.
Работодатели и трудящиеся-мигранты заинтересованы в под-
держании трудовых отношений в обход предусмотренного законо-
дательством оформления: одни получают возможность прямо или
косвенно, зачастую в циничной форме, эксплуатировать нелегально
привлеченных работников; другие — вынуждены соглашаться на
дискриминационные условия труда из-за боязни остаться в России
без работы и быть депортированными из страны.
Результаты социологических опросов о формах эксплуатации
труда трудящихся-мигрантов: принуждение к сверхурочной рабо-
те — 62%, работа с существенно превышающей нормальные нормы
труда интенсивностью — 44%, регулярные длительные задержки с
выплатой зарплаты — 39%, принуждение к выполнению непреду-
смотренной договоренностью работы — 38%, принуждение к вы-
полнению дополнительной бесплатной работы — 24%, ограничение
свободы перемещения, включая содержание взаперти — 20%, пси-
хологическое и физическое насилие, угрозы, шантаж — 21%, сексу-
альное принуждение — 22% от числа опрошенных женщин.
2.	Практическое отсутствие минимально развитой социальной и
жилищно-бытовой инфраструктуры для адаптации трудящихся-
51
мигрантов и их семей в российское общество, а для тех, кто к это-
му стремится, и упрощенному порядку приобретения российского
гражданства (натурализации).
Сильным стимулом по привлечению иммигрантов в нашу стра-
ну могло бы стать принятие неотложных мер по всестороннему,
комплексному повышению привлекательности российского рынка
труда (например, за счет внятных норм и правил трудового найма,
упрощенных (но нс бесконтрольных) въезда в страну, перемещения
и регистрации, поиска подходящего места работы, нормального
обустройства жилья и быта, получения социальных благ, включая
доступное медицинское обслуживание и обучение детей, возможно-
сти повышать собственную квалификацию, отправлять религиозные
и культурные потребности, психологически комфортно адаптиро-
ваться в новом социуме, ощущать толерантное отношение со сто-
роны титульного населения, а также других, необходимых для на-
лаживания нормальной жизни, условий).
3.	Существование в ощутимых масштабах в РФ неформального и те-
невого секторов экономики, поддерживающих повышенный спрос на
низкооплачиваемую, социально уязвимую категорию рабочей силы,
практическим воплощением которой выступают иммигранты, вольно
или невольно оказавшиеся на нелегальном положении. Так, по дан-
ным ФМС России, как минимум 3/4 мигрантской трудовой занятости
в России приходится на так называемый «теневой» сектор экономики.
В определенной степени выходом, способствующим снижению
масштабности нелегального рынка труда, могло бы стать осуществ-
ление комплекса мер, включающего конфискацию выявленной не-
легальной рабочей силы, принятие решения о се амнистии с после-
дующим легальным трудоустройством через государственные или
коммерческие службы занятости (возможно даже через трудовые
аукционы), или если речь идет о нежелательных лицах, то об их
депортации из страны. При этом следует принять меры к тому, что-
бы работодателям стало абсолютно экономически невыгодным ис-
пользовать труд нелегальных мигрантов, особенно в случае рециди-
вов подобного рода нарушений.
4.	Доминирование неофициальных каналов и неформальных связей
на всех этапах внешней трудовой миграции, включая способы по-
лучения интересующей информации о возможностях трудоустрой-
ства в России и осуществления трудоустройства. По данным ФМС
России, лишь 3—5% мигрантов пользуются официальными каналами
получения информации и трудоустройства. Отношения с властями
также строятся в основном на неофициальной основе, включая опла-
ту различного рода штрафов.
Несовершенство процедуры поиска работы и трудоустройства
приводит к тому, что многие работодатели «обрастают» определен-
52
ной инфраструктурой, непосредственно не относящейся к трудовым
отношениям (обеспечивают работникам минимально необходимые
жилищные и бытовые условия, улаживают отношения с местными
властями, организуют питание и развлечения, помогают в переводе
денег на родину и получении медицинской помощи и т.п.). В сред-
нем ... трудовых мигрантов получают зарплату в виде «черного на-
ла», менее 20% имеют на руках оформленный трудовой договор.
Все это позволяет подобного рода работодателям жестко контроли-
ровать и эксплуатировать мигрантов.
Организация теневого сектора внешней трудовой миграции пре-
вратилась в выгодный бизнес, приносящий огромные прибыли,
уходящие от налогообложения. Отсутствие официальных организа-
ций, имеющих государственную лицензию на данный вид деятель-
ности, вынуждает трудовых мигрантов прибегать к услугам теневых
посредников.
Решением может быть поощрение и поддержка со стороны го-
сударства развития официального института организованной внеш-
ней трудовой миграции, основанного на государственных и лицен-
зированных коммерческих сервисных организациях. Такие органи-
зации могли бы оказывать информационно-консультационные ус-
луги, юридическое сопровождение процедуры трудоустройства и
соблюдения условий трудового договора, защиту прав и интересов
трудящегося-мигранта в конфликтных случаях с работодателем, а
также выполнять функции службы доверия, «горячей линии» и цен-
тра экстренной помощи.
ФМС России наработан опыт взаимодействия с российскими
организациями-лицензиатами по трудоустройству российских граж-
дан за границей. Весомую лепту могли бы внести представительства
МВД и ФМС России за рубежом путем налаживания деловых кон-
тактов с национальными службами набора трудовых мигрантов.
В этой связи открытие новых представительств ФМС России,
особенно в странах — экспортерах массовой рабочей силы, в пер-
вую очередь из государств — участников СНГ (среди них из стран —
участников ЕЭП и ЕврАзЭС) или, по меньшей мере, введение в
состав российских посольств в этих странах представителей ФМС
России, отвечает интересам нашей страны и сулит несомненную
экономическую и политическую выгоду.
Перспективно создание института представителей ФМС России
в посольствах России в странах Евросоюза.
5.	Массированное противодействие со стороны заинтересованных
государственных и негосударственных структур созданию эффективной
системы управления миграционными процессами. Согласно учетно-
статистическим данным в 2004—2006 гг. число выявленных неле-
гальных мигрантов — граждан стран СНГ составляет 40% от общего
53
числа иностранных работников, законно прибывших в Россию. По
данным Пограничной службы ФСБ России, доля граждан стран
СНГ в общем потоке въезжающих иностранцев достигает 80%.
Расчеты показывают, что нелегально находящихся в России
граждан стран СНГ вдвое больше, чем их на самом деле зарегист-
рировано в органах внутренних дел, то есть значительная их часть
фактически находится в стране на нелегальном положении.
«Прикормленные» недобросовестными работодателями и лиде-
рами национальных диаспор некоторые российские госслужащие-
коррупционеры и структуры, прикрываясь лозунгом либерализации,
предпринимают настойчивые попытки по «размыванию» контроля
со стороны уполномоченных ФОИВ в области привлечения и ис-
пользования иностранной рабочей силы — далее И PC путем сведе-
ния его на местный, территориальный уровень.
Реализация их намерений порой приводит к утрате управления
над миграционными процессами, серьезному экономическому
ущербу, дестабилизации политико-социальной обстановки в от-
дельных регионах страны, создает угрозу ее национальной безопас-
ности (Кондопога, Воронеж и др.).
Одним из инструментов предотвращения возникновения подоб-
ный ситуаций является создание централизованных (федеральных)
автоматизированных учетов юридических и физических лиц, высту-
пающих в качестве работодателей или нанимателей И PC, а также
непосредственно самих иностранных работников, и обеспечение
доступа к ним оперативных подразделений органов внутренних дел
и спецслужб. С 28 декабря 2005 г. началась опытная эксплуатация
ПЛК-центр и 15 ПАК-регионы с тем, чтобы в III квартале 2006 г
завершить работу по созданию ЦБДУИГ в России, однако эта рабо-
та все еще не завершена.
Созданы предпосылки для установления взаимовыгодных отно-
шений на международном уровне с аналогичными учетными систе-
мами других государств и международных организаций (Шенген-
ской, Интерпола, Антитеррористи чес кого центра СНГ и др.).
Введение автоматизированного учета работодателей и ино-
странных работников позволит ликвидировать излишние внутрен-
ние бюрократические препоны, облегчить борьбу с коррупцией,
поднять поступления в государственный и местный бюджеты от
трудовых мигрантов, легализованных путем их автоматизированно-
го учета.
ФМС России осуществляет совершенствование процесса
оформления разрешительных документов посредством сокращения
срока оформления разрешительных документов до 14 рабочих дней.
Ощутимый выигрыш предполагается получить от реализации
принципа «одного окна», который позволит разгрузить узкие техно-
54
логические участки и сократить реальную очередь представителей
работодателей, сдающих или получающих документы. Процесс
уложится в действующие законодательные нормы, и на выходе тех-
нологической цепочки заявители будут получать полный комплект
разрешительных документов без дополнительного обращения в дру-
гие исполнительные органы.
6.	Неразработанность в должной мере политики интеграции ми-
грантов, прежде всего из стран СНГ, институализированной в ФМС
России и других российских министерствах и ведомствах.
Согласно социологическим опросам многие мигранты рассмат-
ривают выезд на работу в Россию в качестве своей жизненной стра-
тегии: средняя продолжительность пребывания в нашей стране со-
ставляет примерно два года; около 44% въехавших лиц желают при-
обрести гражданство РФ.
Невозможность для мигрантов законным образом реализовать
свои намерения ведет к их массовой маргинализации и нарушени-
ям прав, сильно деформирует российский рынок труда, внедряя в
него архаичные трудовые отношения, включая элементы рабства и
принудительного труда.
Для обеспечения цивилизованной интеграции мигрантов в рос-
сийское общество необходимы соответствующие государственные
программы, составной частью которых должна стать программа
воспитания (через СМИ, школьные программы и т.п.) толерантного
отношения наших граждан к прибывшим на работу мигрантам.
Большим потенциалом в снижении напряженности миграцион-
ного взаимодействия России с другими государствами (странами
СНГ, Китаем, Вьетнамом, КНДР, Индией, Афганистаном и др.), в
противодействии распространению трудовой эксплуатации и марги-
нализации мигрирующего населения обладают УВКБ ООН, МОМ,
МОТ. Их возможности и опыт в сфере управления миграционными
процессами недостаточно востребованы.
7.	Отсутствие эффективного механизма координации действий
российских федеральных и территориальных структур по выработке и
реализации миграционной политики РФ. Следует учитывать междуна-
родный опыт для комплексного решения проблем миграции, адап-
тации и натурализации трудящихся-мигрантов при ведущей роли
территориальных органов ФМС России. Упор на социально-эконо-
мическую и культурно-этническую составляющие ВТМ должен
стать главным приоритетом в их деятельности.
Обеспечение интересов РФ на пространстве СНГ — актуальный
аспект ее внешнеполитической деятельности. Приоритетное значе-
ние отношений со странами СНГ для национальных интересов
России обусловлено ходом исторического развития. Курс на инте-
грацию со странами СНГ отвечает интересам страны, которые со-
55
ставляют ее ближайшее геополитическое окружение, где проживает
основная часть соотечественников.
Справка
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ (в части регу-
лирования процессов привлечения и использования И PC в Российской
Федерации) расширяет круг иностранных граждан, на которых не рас-
пространяется обязательный порядок получения разрешений на работу
для осуществления трудовой деятельности на территории России, пре-
доставляет работодателю и заказчику работ (услуг) право привлекать и
использовать иностранных граждан без получения соответствующего
разрешения.
Понятия работодателя и заказчика работ (услуг) расширяются за
счет иностранных юридических лиц, осуществляющих свою деятель-
ность на территории Российской Федерации через созданные ими фи-
лиалы, аккредитованные в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, и наделенные создавшим его иностранным
юридическим лицом правом привлекать и использовать иностранных
работников на территории Российской Федерации.
Максимальный срок непрерывного пребывания иностранного ра-
ботника на территории России в целях осуществления трудовой дея-
тельности не должен превышать четырех лет. Проектом устраняется
пробел действующего Закона в части предоставления Правительству
РФ полномочий по определению порядка выдачи, продления, приоста-
новления действия и аннулирования разрешения на привлечение и ис-
пользование иностранных работников и разрешений на работу.
Вводятся основания для отказа в выдаче или аннулирования разре-
шения на привлечение и использование иностранных работников рабо-
тодателю или заказчику работ (услуг): финансирование, планирование
террористических (экстремистских) актов, оказание содействия в со-
вершении таких актов или совершение их, а равно иными действиями
поддержание террористической (экстремистской) деятельности; пред-
ставление поддельных или подложных документов либо сообщение о
себе заведомо ложных сведений; а также иные основания, предусмот-
ренные законодательством РФ.
Для получения работодателем разрешения на привлечение ино-
странной рабочей силы, разрешений на работу иностранным граж-
данам и лицам без гражданства и приглашений на въезд в РФ дос-
таточно обратиться в УВТМ ФМС России. Техническое оформле-
ние указанных документов не превышает одного месяца (ранее по-
добная процедура занимала 3—4 месяца).
Такая организация работы многократно сокращает количество
контактов сотрудников ФМС и УФМС г. Москвы с работодателя-
ми, снижает уровень коррупции среди сотрудников ФМС и органов
внутренних дел.
56
Эксперимент по реализации указанного предложения не требует
введения дополнительных нормативных правовых актов: работодатели,
желающие оформлять приглашения иностранных граждан на въезд в
РФ с целью осуществления трудовой деятельности, должны стано-
виться на учет в уведомительном порядке в ЦОПИГ ФМС России.
Таким образом, в системе ФМС — МВД России созданы усло-
вия для реализации принципа «одного окна» с целью оформления
документов работодателями, использующими И PC.
Таблица 3.1
Количественная характеристика иностранных граждан,
осуществлявших в 2000—2006 гг. легальную трудовую деятельность
на территории Российской Федерации
Годы	Количество иностранных работников в 2000—2006 гг.	Количество иностранных работников из стран СНГ, %
2000	213 293	49,8
2001	283 728	52,3
2002	359 509	56,9
2003	377 924	49,4
2004	460 364	51,3
2005	651 555	51,1
2006	1,15 млн чел.	—
Во исполнение Протокола № 2 заседания Совета безопасности
Российской Федерации от 17 марта 2005 г., ФМС России с 22 сен-
тября по 1 декабря 2005 г. проводился эксперимент по легализации
трудовых мигрантов на территориях десяти наиболее сложных в
миграционном отношении субъектов Федерации (Москвы, Москов-
ской области, Красноярского края и др ).
Эксперимент проводился только в отношении граждан СНГ с
безвизовым порядком въезда в страну. Инициатива проведения дан-
ного эксперимента нашла поддержку со стороны самих мигрантов,
осуществляющих трудовую деятельность на территории РФ, а также
работников государственных органов указанных выше территорий.
Заключение
Исходя из необходимости стимулирования привлечения трудящих-
ся-мигрантов, в первую очередь из государств — участников СНГ,
57
представляется целесообразным на данном этапе построение приорите-
тов дальнейшего развития миграционной политики РФ в следующих
направлениях.
I Совершенствование нормативной правовой базы с целью упро-
щения порядка привлечения и использования иностранной рабочей
силы, а также порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граж-
дан в России для увеличения объемов привлекаемых для работы в
страну трудовых ресурсов из стран СНГ
2. Разработка и реализация мер организационного, административ-
ного и информационного характера, направленных на стимулирование
привлечения и использования трудящихся-мигрантов
•	введение порядка выдачи разрешений на привлечение и ис-
пользование иностранных работников и разрешений на рабо-
ту, предусматривающего их оформление через «единое окно»,
•	проведение иммиграционной амнистии (разовой, прежде все-
го в отношении граждан стран СНГ, уже находящихся на тер-
ритории России);
•	проведение исследований потребности в НРС основных от-
раслей и регионов, привлекающих иностранных работников;
•	создание информационных агентств в странах — поставщиках
И PC для того, чтобы располагать информацией о потребности
субъектов Федерации в рабочей силе, а также информацией
нормативно-правового характера, касающейся регулирования
социально-трудовых отношений;
•	формирование, сопровождение и использование специализи-
рованного банка данных трудящихся-мигрантов из стран
СНГ, претендующих на получение работы на территории Рос-
сии, что позволит упорядочить процесс привлечения и ис-
пользования иностранных работников из этих стран.
С учетом неблагоприятного демографического прогноза на бли-
жайшую перспективу, предупреждающего о существенной депопуляции
населения России и, как следствие, резком снижении ее трудового по-
тенциала, решение проблемы видится в интенсификации и упорядоче-
нии процесса привлечения в РФ иностранной рабочей силы1.
Контрольные вопросы
1	Охарактеризуйте предназначение и основные задачи Управления
внешней трудовой миграции ФМС России
2	. Каковы особенности организации межведомственной и внутри-
ведомственной деятельности УВТМ ФМС России?
1 Совокупный миграционный потенциал стран СНГ и Прибалтики в период
до 2015 г оценивается в 4,2—5,6 млн человек
58
3	Каковы особенности взаимодействия УВТМ ФМС России с ес
территориальными органами, другими организациями и учреж-
дениями?
Проект ведомственной целевой программы МВД России (ВЦП)
«Регулирование привлечения в Российскую Федерацию
квалифицированных трудовых ресурсов»
ПАСПОРТ ВЦП
1.	Характеристика проблемы, решение которой осуществляется путем
реализации Программы.
По данным Росстата, убыль населения составляет около одного млн
человек в год. В условиях продолжающейся депопуляции перед страной
крайне остро стоит комплекс проблем, связанных с общей нехваткой
трудовых ресурсов, неравномерностью их распределения по регионам и
отсутствием действенных механизмов их рыночного перераспределения
Эта проблема тесно связана с нелегальной миграцией. По мере роста
числа прибывающих в страну мигрантов продолжает стремительно уве-
личиваться доля нелегальных трудовых мигрантов.
В обращении к Федеральному собранию РФ в 2006 г. Президент
России В.В. Путин отметил: «Мы заинтересованы в притоке квалифи-
цированных легальных трудовых ресурсов. Но еще немалое число
предпринимателей в России пользуются выгодами нелегальной мигра-
ции, ведь бесправный иммигрант особенно удобен для неограниченной
эксплуатации Он, кстати сказать, и потенциально опасен с точки зре-
ния правонарушений»
Вместе с тем на пространстве ближнего зарубежья сегодня прожи-
вает около 20 млн наших соотечественников, в отношении которых
проблемы, связанные с их возвращением на историческую родину, сто-
ят не менее остро, чем для трудовых мигрантов-иностранцев, и также
требуют своевременного государственного решения.
По данным МОМ, 27% опрошенных незаконных трудовых имми-
грантов были заняты неквалифицированным трудом, 52% — малоква-
лифицированным трудом и 21% — квалифицированным профессио-
нальным трудом При этом многие нелегальные трудовые иммигранты,
особенно из стран СНГ, занятые неквалифицированным и малоквали-
фицированным трудом, имели среднее профессиональное или высшее
образование. В целом более половины трудовых иммигрантов не ис-
пользуют в России свою профессиональную подготовку.
Одной из основных причин сложившегося положения дел является
отсутствие информационной системы, позволяющей работодателям
осуществлять поиск необходимых работников, трудовым мигрантам
получать информацию о вакансиях и требованиях работодателей, а го-
сударству иметь полную, достоверную и своевременную информацию о
59
миграционных процессах, а также возможность регулировать их с уче-
том интересов личности, общества и государства.
2.	Основные цели и задачи Программы.
Рис. 1. Основные цели и задачи Программы
3.	Описание ожидаемых результатов реализации Программы и це-
левые индикаторы.
Результатами реализации Программы должны стать: восполнение
дефицита квалифицированной рабочей силы в экономике Российской
Федерации; снижение уровня нелегальной трудовой миграции в РФ;
обеспечение возможности регулировать потоки квалифицированных
трудовых мигрантов с учетом национальных интересов России.
60
Создание системы показателей и индикаторов, в полной .мерс
адекватно описывающих эффективность мероприятий по привлече-
нию в Россию квалифицированных трудовых ресурсов, — это ите-
рационный процесс, требующий внесения коррективов и концепту-
альных изменении в систему показателей.
4. Система программных мероприятий.
трудовые мигранты
трудовые ресурсы — граждане РФ
Рис 2. Схема функционирования и взаимодействия Международной
электронной биржи интегрированного труда России (МЭБИРТ)
61
5. Ожидаемые социальные и экономические последствия реализа-
ции Программы. Оценка рисков.
I Реализация мероприятии Программы
I-------------------------------
Информационная система МЭБИРТ
Меры по стимулированию
привлечения квалифицированных
трудовых ресурсов
Возможные риски
Нежелание работодателей
представлять информацию
в МЭБИРТ
Недостаточное наполнение
МЭБИРТ необходимой ин-
формацией о соискателях
рабочих мест
Нежелание работодателей
и трудовых мигрантов
использовать МЭБИРТ
।-----------1
I	I
Послед- j
ствия
реали-
зации
Про-
граммы
Возможные риски
Система мер стимулиро-
вания недостаточно
эффективна вследствие
ограничения рамками
полномочий ФМС
Отсутствие необходимого
количества квалифициро-
ванных трудовых ресурсов
за пределами Российской
Федерации
Нежелание работодателей
и трудовых мигрантов
использовать возмож-
ности легального труда
и платить необходимые
налоги
Экономические:
•	экономика страны получает
возможность дальнейшего развития
вследствие удовлетворения
потребностей в квалифицированной
рабочей силе;
•	увеличение поступлений в бюджет
от уплаты пошлин за оформление
разрешений на использование И PC.
•	увеличение налоговых сборов
Социальные
•	трудовые мигранты получают
свободный доступ к информации
о наличии рабочих мест и условий
труда.
•	оформленные в законном порядке
трудовые мигранты защищены
от произвола работодателей;
•	улучшение криминогенной
обстановки в стране вследствие
уменьшения количества нелегальных
мигрантов
Рис. 3. Экономические и социальные последствия реализации Программы,
возможные риски
62
6. Оценка эффективности расходования бюджетных средств.
Эффективность расходования бюджетных средств в данной
Программе в основном может быть определена только условно как
достижение поставленных целей и задач, поскольку финансовый
просчет прибыли, которую получит экономика страны в результате
удовлетворения потребностей в квалифицированной иностранной
рабочей силе и увеличения налоговых сборов, выходит за рамки
полномочий Федеральной миграционной службы. Рассчитать фи-
нансовую эффективность социальных последствий реализации
Программы также не представляется возможным.
Единственный показатель, который может быть достоверно
просчитан. — это увеличение поступлений в бюджет от уплаты по-
шлин за оформление Управлением внешней трудовой миграции
ФМС России, а также территориальными органами ФМС России
разрешений на использование ИРС и разрешений на право трудо-
вой деятельности. Очевидно, что рассчитывать финансовую эффек-
тивность данной Программы только на основе указанных показате-
лей недопустимо.
Таким образом, следует полагать, что затраченные бюджетные
средства использовались эффективно в случае, если созданная ин-
формационная система будет функционировать, будет востребована
работодателями и трудовыми мигрантами, а реализация системы
мер по стимулированию притока квалифицированных трудовых
ресурсов приведет к реальным ощутимым результатам. Использова-
ние создаваемой информационной системы (МЭБИРТ) и модифи-
цированной системы анализа и статистики ФМС России позволит
количественно оцепить увеличение притока квалифицированной
рабочей силы в Российскую Федерацию.
Литература
1 Конституция Российской Федерации.
2.	Федеральный Закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» //
СЗ РФ - 1996. - № 34 Ст. 4029
3.	Федеральный Закон от 25 июля 2002 г «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. —
2002. № 30. Ст 3032; - 2003. № 27 (ч.1). Ст. 2700; № 46 (ч I)
Ст 4437
4	Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г № 928 «Вопросы Феде-
ральной миграционной службы».
5	Каламанов В.А., Моисеенко В.М. Управление миграционными
процессами: Учебное пособие / ГУУ. — М., 2003
6.	Ионцев В.А Миграция. Вып. 3: Международная миграция. — М.,
2001.
63
7.	Прудников А.С., Самойлов В.Д., Тюркин М.Л и др. Государствен-
но-правовые основы миграции населения в Российской Федера-
ции: Учебное пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006.
8.	Прудников А.С., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере мигра-
ции: учеб, пособие. — М: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007.
9.	Рыбаковский Л.Л. Миграция населения Вып. 5: Стадии миграци-
онного процесса. — М., 2001
10.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики РФ // Право и безопасность. — 2005. — Хе 3. —
С. 82-88.
11	Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография. — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139
12.	Положение об Управлении внешней трудовой миграции ФМС
России. — М., 2006.
Тема 4
Организация и осуществление
иммиграционного процесса
в Российской Федерации
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции иммиграционного под-
разделения ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
иммиграционной деятельности.
3.	Особенности взаимодействия с территориальными орга-
нами ФМС России, другими организациями и учреждения-
ми по вопросам иммиграции.
Введение
Одной из восьми основных задач ФМС России является разра-
ботка и реализация во взаимодействии с иными государственными
органами мер по предупреждению и пресечению нелегальной ми-
грации. На ФМС России также возложена выработка предложении
в области иммиграционной политики и их реализация. С 2003 г. в
стране реализуется проект по созданию единой системы иммигра-
ционного контроля (ЕСИК).
ЕСИК составляют 114 постов иммиграционного контроля (ПИК)
в 149 пунктах пропуска через Государственную границу Российской
Федерации. Через пункты пропуска с ПИК на территорию России
въезжают до 70% иностранных граждан и лиц без гражданства. В
2005 г через пункты пропуска с действующим иммиграционным
контролем в Россию въехало более 15 млн иностранных граждан и
лиц без гражданства, иммиграционному контролю было подвергнуто
более 7 млн (+16,7% к АППГ) иностранных граждан и лиц без граж-
данства, что составило 47% от общего числа лиц, въехавших в Рос-
сию через эти пункты пропуска.
В процессе иммиграционного контроля выявлено 9 781 (’54% к
АППГ) фактов использования иностранцами недействительных до-
кументов. Нс пропущено в Российскую Федерацию по представле-
нию сотрудников ПИК 6 667 иностранцев (+ 50% к АППГ). Число
иностранных граждан и лиц без гражданства, подвергшихся имми-
грационному контролю в пунктах пропуска, возросло со среднего-
довых 20% до 47% от числа въехавших (рис. 4)
65
8 000 000
6 000 000
4 000 000
2 ОООООО
О
7 млн
Подвергнуто Выявлено Не
иммиграци- с нсдействи- пропущено
онкому тельными ПИК
контролю документами
11 мес 2004 г
11 мсс. 2005 г
Рис 4 Динамика результатов иммиграционного контроля в 2004—2005 гг.
От Плана мероприятий по созданию системы иммиграционного
контроля в Российской Федерации в 2006 г., по существу, решено
отказаться.
В рамках взаимодействия ФСБ России и ФМС России 1 ноября
2005 г подписан протокол № 4061 «О совершенствовании взаимо-
действия ПС ФСБ России и ФМС России и решении проблем, су-
ществующих в области практической деятельности по пресечению
незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства
через территорию Российской Федерации».
Сотрудниками иммиграционных инспекций (ИИ) Москвы, Мо-
сковской области, Алтайского, Краснодарского краев и Республики
Татарстан к административной ответственности привлечено в
2003 г. 27 367 человек, в 2004 г. — 96 888, за 11 месяцев 2005 г. —
84 346 человек. Соответственно сумма взысканных штрафных санк-
ций составила 11,36; 108,18 и 116,27 млн руб. В целом суммы фи-
нансовых средств, поступивших в федеральный бюджет по резуль-
татам работы ИИ, превышают затраты на их содержание в 9 раз.
Для противодействия нелегальной миграции только в 2005 г
в 28 приграничных субъектах Федерации МВД и ФМС России, во
взаимодействии с ФОИВ и компетентными органами государств —
участников СНГ, проведены оперативно-профилактические меро-
приятия и специальные операции.
Подвергнуты проверкам места возможного пребывания неле-
гальных мигрантов. Выявлено 393 552 нарушения, привлечено к
административной ответственности за нарушения: правил привле-
чения и использования иностранной рабочей силы — 17 699 чело-
век, режима пребывания иностранных граждан и лиц без граждан-
ства на территории Российской Федерации — 192 697 человек, за
иные правонарушения — 183 156 человек.
За административные правонарушения наложено штрафов на
сумму 209 247, 95 тыс. руб. (взыскано 103 286. 33 тыс. руб.). Выдво-
66
рено — 15 547 иностранных граждан и лиц без гражданства, депор-
тировано — 7. Возбуждено 6813 уголовных дел.
Продолжается создание правовой основы для содержания ино-
странных граждан и лиц без гражданства, задержанных за наруше-
ние правил пребывания и подлежащих административному выдво-
рению либо депортации, содержащихся в специальных учреждениях
(помещениях).
В результате организационной и практической работы по обеспе-
чению реализации норм Федерального закона «О правовом положе-
нии иностранных граждан в Российской Федерации» в г. Москве и
Саратовской области созданы и функционируют специальные учреж-
дения по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства,
подлежащих административному выдворению либо депортации.
1. Цель, основные задачи и функции
иммиграционного подразделения ФМС России
Структурным подразделением ФМС России в области управле-
ния процессом иммиграции в части иммиграционного контроля
является Управление иммиграционного контроля (УИК), непосред-
ственно подчиненное директору ФМС России. Руководство дея-
тельностью УИК возложено на заместителя директора ФМС России.
В структуру Управления входят: отдел иммиграционного кон-
троля (7 чел), отдел противодействия незаконной миграции
(9 чел ), отдел организации методического обеспечения (5 чел).
Всего: 24 человека. Структура и штатное расписание УИК утвер-
ждены директором ФМС России.
Управление в своей деятельности руководствуется Конституци-
ей Российской Федерации, общепризнанными принципами и нор-
мами международного права, международными договорами Россий-
ской Федерации, федеральными конституционными законами, фе-
деральными законами, указами и распоряжениями Президента Рос-
сийской Федерации, постановлениями и распоряжениями Прави-
тельства Российской Федерации, положением о ФМС России, нор-
мативными правовыми актами МВД России, приказами и распоря-
жениями ФМС России и настоящим Положением.
Деятельность Управления организуется и осуществляется на ос-
нове планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов
служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении,
персональной ответственности каждого сотрудника за состояние
дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в Управлении замещаются лицами начальствующего
состава органов внутренних дел Российской Федерации (8 чел.) и
67
федеральными государственными гражданскими служащими (16 чел.),
имеющими высшее профессиональное образование.
Управление по вопросам своей компетенции взаимодействует с
другими структурными подразделениями центрального аппарата
ФМС России, территориальными органами ФМС России, иными
организациями и подразделениями, созданными для решения воз-
ложенных на ФМС России задач, а также с заинтересованными
подразделениями МВД России, с соответствующими подразделе-
ниями (службами) федеральных органов государственной власти,
органами государственной власти субъектов РФ, органами местного
самоуправления, общественными объединениями и иными, в том
числе иностранными и международными, организациями
Основные задачи Управления:
1.	Участие в формировании миграционной политики РФ в об-
ласти иммиграции.
2.	Организация и обеспечение функционирования системы им-
миграционного контроля в Российской Федерации.
3.	Организация работы по предупреждению, выявлению и пре-
сечению нелегальной миграции.
4.	Методическое обеспечение работы территориальных органов
ФМС России по контролю за соблюдением иностранными гражда-
нами правил въезда, временного пребывания (проживания) и выез-
да из Российской Федерации.
5.	Содействие защите прав иностранных граждан и лиц без гра-
жданства по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.
Основные функции Управления:
Осуществляет работу по организации и обеспечению функцио-
нирования системы иммиграционного контроля в РФ в отношении
иностранных граждан.
Обеспечивает в соответствии с законодательством РФ контроль
и надзор за соблюдением иммиграционных правил иностранными
гражданами.
Организует выявление причин и условий нелегальной миграции
в РФ
Разрабатывает и во взаимодействии с иными государственными
органами участвует в осуществлении скоординированных мер по
предупреждению, выявлению и пресечению нелегальной миграции,
административному выдворению или депортации иностранных гра-
ждан, нарушивших правила въезда и пребывания на территории РФ.
Анализирует и оценивает эффективность работы СИК, готовит
предложения по ее совершенствованию.
Анализирует практику и обобщает опыт применения в РФ зако-
нодательства в области иммиграционного контроля и борьбы с не-
легальной миграцией
68
Осуществляет работу по оценке и прогнозированию иммигра-
ционной обстановки в РФ и ее субъектах, разработку предложений
по регулированию внешней миграции.
Самостоятельно или во взаимодействии с другими подразделе-
ниями Службы участвует в подготовке проектов нормативных пра-
вовых актов по вопросам организации и осуществления иммигра-
ционного контроля, борьбы с нелегальной миграцией на террито-
рии РФ, принимает участие в подготовке отзывов и заключений на
проекты нормативных правовых актов.
Осуществляет сбор, анализ и обобщение информации по иммигра-
ционному законодательству иностранных государств, формирует спра-
вочно-библиотечный фонд, готовит соответствующие информационные
материалы; изучает и обобщает международную практику в области им-
миграционного контроля и борьбы с нелегальной иммиграцией.
Участвует в подготовке предложений и разработке проектов меж-
дународных договоров по вопросам, отнесенным к компетенции УИК.
Обеспечивает в соответствии с законодательством РФ производ-
ство по делам об административных правонарушениях.
Организует работу подразделений иммиграционного контроля
по проведению процедуры определения правового положения ино-
странных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в РФ, а так-
же находящихся на территории РФ.
Разрабатывает для подразделений иммиграционного контроля
ФМС России методические рекомендации и материалы по прове-
дению процедуры идентификации иностранных граждан, созданию
банка данных иностранных граждан, прошедших идентификацию, а
также по внедрению новых методов проверок документов, удосто-
веряющих личность иностранных граждан.
Организует проведение подразделениями иммиграционного
контроля ФМС России обязательной государственной дактилоско-
пической регистрации и учет иностранных граждан, подлежащих
административному выдворению либо депортации.
Ведет учет, оценивает состояние и осуществляет планирование
оснащенности подразделений иммиграционного контроля ФМС
России (в том числе обустройство и ремонт постов иммиграцион-
ного контроля, мест временного содержания иностранных граждан
и центров временного размещения, оснащение их специальными
техническими средствами и материалами).
Совместно со структурными подразделениями ФМС России участ-
вует в организации научно-исследовательской работы, подготавливает
предложения по проведению научных исследований по иммиграцион-
ным проблемам с привлечением в установленном порядке соответст-
вующих научно-исследовательских организаций и экспертов.
Готовит предложения и материалы по вопросам своей компе-
тенции для обсуждения на Коллегии и оперативных совещаниях
при директоре
69
Вносит по вопросам своей компетенции предложения по разра-
ботке и совершенствованию форм учета и статистической отчетности.
Обеспечивает в пределах своих полномочий защиту сведений,
составляющих государственную тайну, а также сведений конфиден-
циального характера.
Подготавливает предложения по изготовлению, учету и хране-
нию бланков, штампов и печатей, необходимых для обеспечения
деятельности подразделений иммиграционного контроля ФМС России
Организует и обеспечивает сохранность специального оборудо-
вания. аппаратуры, образцов документов, удостоверяющих лич-
ность, дактилокарт, бланков, печатей, мастик и прочих изделий и
материалов, используемых в целях осуществления иммиграционно-
го контроля, идентификации личности и документов.
Обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений
граждан, органов государственной власти и управления, органов
местного самоуправления и организаций по вопросам своей компе-
тенции, принятие по ним соответствующих решений и направление
ответов в установленные сроки.
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной
иммиграционной деятельности
Международное сообщество рассматривает Россию как страну с
неблагоприятной иммиграционной обстановкой. Сотни тысяч неза-
конных мигрантов, пребывающих на се территории, создают реаль-
ную угрозу не только для России, ио и для многих развитых госу-
дарств мира, поскольку подавляющая часть иммигрантов использу-
ет российскую территорию как транзитную для легального и неле-
гального проникновения в эти государства.
Безусловно, Соглашения о реадмиссии являются одним из эффек-
тивных инструментов противодействия нелегальной миграции. Поэто-
му РФ все активнее вовлекается в переговорные процессы, касающие-
ся заключения подобного рода международных договоренностей.
Россия уже участвует в трех соглашениях о реадмиссии: с Лит-
вой, Украиной и Евросюзом. Так, Соглашение между Правительст-
вом Российской Федерации и Правительством Литовской Респуб-
лики о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на
территории Российской Федерации и Литовской Республики от 12
мая 2003 г (Вильнюс) было ратифицировано Федеральным законом
от 4 июля 2003 г № 100-ФЗ. В рамках реализации данного Согла-
шения решением Правительства РФ от 6 декабря 2004 г. в Пскове
создан Центр для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию.
25 мая 2006 г в г Сочи на саммите Россия-ЕС подписано Со-
глашение о реадмиссии с Евросоюзом В сентябре 2006 г. в г. Мо-
70
скве под эгидой ФМС России состоялся очередной раунд консуль-
таций по проектам исполнительных протоколов с Францией, Пор-
тугалией и Испанией, в ходе которых тексты протоколов оконча-
тельно согласованы. В ноябре 2006 г. пакет документов направлен в
Правительство РФ.
22 декабря 2006 г в ходе визита в Киев Президента РФ подпи-
сано Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Минист-
ров Украины о реадмиссии.
Под эгидой МИД России ведется переговорный процесс по за-
ключению соглашений о реадмиссии между РФ и странами СНГ, а
также государствами дальнего зарубежья (в 2005—2006 гг. проведе-
ны консультации с Республикой Казахстан, Турецкой Республикой,
Республикой Кыргызстан, Вьетнамом, Индией и др. КНДР. МИ-
Дом России инициируются другие переговорные процессы с МИ-
Дами миграционно опасных государств).
Вступили в силу двухсторонние соглашения об упрощении ви-
зовых процедур между Правительством РФ и Правительством ФРГ,
Правительством Французской Республики и Правительством
Итальянской Республики. Завершаются переговоры между РФ и ЕС
о заключении аналогичного соглашения, которым, в частности,
предусматривается возможность оформления на взаимной основе
многократных виз сроком до пяти лет без предоставления необхо-
димых в таких случаях приглашений.
Острота вопроса противодействия нелегальной миграции для РФ
возрастает. Отмечается практически неиссякаемый приток неле-
гальной рабочей силы, увеличение числа иностранных граждан,
использующих легальные пути въезда с последующим изменением
целей пребывания в России. Создание СИК призвано обеспечить
прозрачность миграционных процессов, существенно снизить мас-
штабы нелегальной миграции, обеспечить реализацию РФ обяза-
тельств в рамках реадмиссионных соглашений.
Несмотря на выполнение Плана мероприятий по созданию
СИК в РФ на 2003—2005 гг. (при этом 21 из 33 мероприятий вы-
полняются на постоянной основе), СИК в РФ еще не создана.
Усилена административная ответственность за правонарушения
в области миграции (Федеральный закон от 1 октября 2004 г.
№ 126-ФЗ «О внесении изменений в КоАП», Федеральный закон
от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменении в КоАП РФ»
УК РФ дополнен ст 322.1, устанавливающей уголовную ответст-
венность за организацию незаконной миграции).
Принято постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г.
№413 «О миграционной карте», во исполнение которого издан
приказ МВД России и ФСБ России от 17 февраля 2005 г. «Об ут-
верждении образца бланка миграционной карты и технических тре-
бований к его изготовлению», кроме того, разработан проект при-
71
каза МВД России «Об утверждении Инструкции по заполнению
бланка миграционной карты».
МВД России совместно с заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти подготовлен проект постановле-
ния Правительства РФ «Об утверждении Положения о ведении и
использовании центрального банка данных по учету иностранных
граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и времен-
но или постоянно проживающих в РФ».
МВД России подготовлен и согласован с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти проект постанов-
ления Правительства РФ «Об утверждении Положения об условиях
содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежа-
щих административному выдворению либо депортации, нормах пи-
тания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»
В 2004—2006 гг МВД России совместно с ФСБ России прове-
дены совместные операции по пресечению нелегальной миграции
«Канал», «Иностранец», «Караван-авто», «Рубеж», а также специ-
альные операции по проведению поиска и задержания нарушителей
Государственной границы РФ. незаконных мигрантов, пресечению
противоправной деятельности на Государственной границе РФ.
Разработан ряд документов, касающихся противодействия неле-
гальной деятельности, связанной с транзитом мигрантов через тер-
риторию. в их числе методические рекомендации «О международ-
ных аспектах борьбы с преступностью иностранных граждан и не-
законной миграцией на современном этапе развития взаимоотно-
шений между правоохранительными органами зарубежных стран»,
которые направлены в территориальные органы Службы, а также в
МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации для использо-
вания в практической деятельности.
16 сентября 2004 г. в г. Астане (Казахстан) решением Совета
глав государств СНГ одобрена разработанная МВД России Концеп-
ция сотрудничества государств — участников СНГ в противодейст-
вии незаконной миграции.
Проводится работа со странами СНГ по сокращению содержа-
щихся в соглашениях о взаимных безвизовых поездках граждан пе-
речней документов, действительных для пересечения границы. В
частности достигнута принципиальная договоренность с республи-
ками Азербайджан. Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызской
Республикой, республиками Молдова, Таджикистан и Узбекистан о
сокращении до пяти видов (дипломатический, служебный, загра-
ничный паспорта, паспорт моряка и свидетельство на возвращение)
перечня документов, действительных для пересечения границы.
В соответствии с Решением Совета глав правительств СНГ от
16 апреля 2004 г создана Совместная комиссия государств — уча-
стников Соглашения о сотрудничестве государств — участников
72
СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., первое
заседание которой состоялось в Минске 5—6 октября 2004 г. В ходе
заседания были внесены предложения в проект Программы госу-
дарств — участников СНГ по борьбе с незаконной миграцией на
2006—2008 гг , утверждены План работы Совместной комиссии на
2005 г и ее Регламент.
Основные направления взаимодействия РФ и Евросоюза в про-
тиводействии нелегальной миграции:
•	включение в Концепцию ОБСЕ в области безопасности гра-
ниц и пограничного режима положений о совершенствовании
и усилении миграционного контроля на границе;
•	активизацию деятельности по заключению соглашении о ре-
адмиссии как между отдельными странами — участницами
СНГ, между странами СНГ и государствами дальнего зарубе-
жья, так и между Россией и странами ЕС;
•	введение в практику регулярного обмена информацией между
Россией и странами ЕС по изменениям в национальном ми-
грационном законодательстве и миграционной обстановке;
•	проработка вопроса о возможности проведения совместных
операций по предупреждению и пресечению нелегальной ми-
грации, во взаимодействии с заинтересованными министерст-
вами и ведомствами стран ЕС;
•	проработка вопроса об организации взаимных стажировок со-
трудников правоохранительных органов стран ЕС.
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России.
Заместители начальника Управления, начальники отделов
Управления, заместители начальников отделов и другие сотрудники
Управления назначаются на должность, перемешаются и освобож-
даются от должности директором ФМС России по представлению
начальника Управления.
Начальник Управления исполняет следующие функции:
•	осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за органи-
зацию работы подчиненных ему подразделений Управления,
выполнение возложенных на Управление задач, подготовку
проектов управленческих решений по вопросам, отнесенным
к компетенции Управления, соблюдение законности в дея-
тельности Управления, подбор, расстановку, воспитание кад-
ров и дисциплину в коллективе Управления;
•	распределяет функциональные обязанности между своими за-
местителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контро-
лирует выполнение подчиненными подразделениями возло-
женных на них задач и функций, и сотрудниками Управления —
своих должностных обязанностей;
73
•	проводит оперативные совещания по вопросам работы Управ-
ления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о проде-
ланной работе, выполнении поручений руководства и об ито-
гах выезда в служебные командировки;
•	по вопросам компетенции Управления готовит предложения в
ежегодный план работы Службы, отчет о его исполнении и
основных показателях деятельности; представляет информа-
цию в доклад о результатах деятельности ФМС России по
реализации законодательства Российской Федерации;
•	разрабатывает план работы Управления и осуществляет кон-
троль за его выполнением Представительствует по поручению
руководства ФМС России от имени ФМС России в соответст-
вующих подразделениях федеральных органов государствен-
ной власти, комиссиях, рабочих группах по вопросам, входя-
щим в компетенцию Службы.
•	вносит директору ФМС России предложения
—	по приему, назначению на должности, перемещению, времен-
ному отстранению, освобождению от должности, увольнению
сотрудников Управления, а также о присвоении согрудникам
Управления специальных званий и классных чинов;
—	по кандидатурам в состав Коллегии ФМС России и порядке
ее деятельности;
—	о внесении изменений в положение об Управлении, его
структуру и штатную численность;
—	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке
аттестации сотрудников;
—	о представлении сотрудников Управления к награждению
ведомственными и государственными наградами;
—	по установлению и изменению согрудникам Управления в со-
ответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных
по соответствующим должностям, надбавок и выплат;
—	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
—	о разрешении в установленном порядке сотрудникам
Управления командировок, предоставлении им отпусков;
•	реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, нормативными правовыми актами МВД России,
приказами и распоряжениями ФМС России.
Начальник Управления имеет право:
•	по вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудника-
ми Управления;
•	осуществлять переписку от имени Управления;
74
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поручению
директора Службы — проекты законодательных актов, представ-
ляемых на подпись руководству ФМС России, заключения от
имени ФМС России по названным проектам, а также разъяс-
няющие их содержание письма Службы в федеральные органы
государственной власти;
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, а также из цен-
трального аппарата Министерства, непосредственно подчи-
ненных МВД России подразделений, органов внутренних дел
Российской Федерации сведения и материалы, необходимые
для выполнения задач и функций Управления;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в террито-
риальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
•	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности Управления;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерст-
ва, образовательных и научно-исследовательских учреждений
Министерства специалистов для проработки вопросов, входя-
щих в компетенцию Управления;
•	проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлений ФМС России и подразделений
центрального аппарата Министерства, образовательных и на-
учно-исследовательских учреждений МВД России по вопро-
сам, входящим в компетенцию Управления;
•	пользоваться другими правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами Рос-
сийской Федерации, нормативными правовыми актами МВД
России, приказами и распоряжениями ФМС России.
Управление в установленном порядке использует базы (банки)
данных Службы и Министерства.
Управление обеспечивается в установленном порядке информа-
ционно-справочными системами и материалами (в том числе путем
подписки на периодические российские и иностранные издания),
научной и учебно-методической литературой, средствами связи,
организационной, электронно-вычислительной, специальной и
иной техникой, необходимой для выполнения возложенных на него
75
задач, автотранспортом, канцелярскими принадлежностями и рас-
ходными материалами.
Делопроизводство и мероприятия по режиму секретности в
Управлении осуществляются в порядке, установленном ФМС и
МВД России
3. Особенности взаимодействия Управления
с территориальными органами ФМС России,
другими организациями и учреждениями
по вопросам иммиграции
Одной из основных задач УИК является методическое обеспе-
чение работы территориальных органов ФМС России по контролю
за соблюдением иностранными гражданами правил въезда, времен-
ного пребывания (проживания) и выезда из Российской Федера-
ции. УИК также организует своевременное информирование феде-
ральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов
ФМС России о развитии иммиграционной обстановки в Россий-
ской Федерации и ее субъектах с целью принятия соответствующих
управленческих решений.
Осуществляет в установленном порядке сотрудничество с ди-
пломатическими (консульскими) учреждениями иностранных госу-
дарств в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компе-
тенции Управления.
Осуществляет в установленном порядке взаимодействие с меж-
дународными организациями, органами государственной власти
иностранных государств, общественными объединениями и иными
организациями по вопросам иммиграционного контроля и борьбы с
незаконной миграцией.
Осуществляет организационно-методическое руководство подраз-
делениями иммиграционного контроля ФМС России в пунктах про-
пуска через государственную границу Российской Федерации и на
территории Российской Федерации, контролирует их деятельность.
Готовит предложения по созданию, реорганизации, ликвидации
и организации деятельности подразделений иммиграционного кон-
троля ФМС России, их штатной численности, материально-техни-
ческому оснащению и режиму работы.
Разрабатывает методические рекомендации по созданию и веде-
нию территориальными органами ФМС России специализирован-
ных картотек учета образцов документов, удостоверяющих лич-
ность, проездных документов иностранных граждан, виз, штампов
76
контролирующих органов других государств, а также методик и
способов выявления их подделок.
Принимает участие в проверках территориальных органов ФМС
России, иных организаций и подразделений, непосредственно под-
чиненных Службе, в пределах своей компетенции обобщает резуль-
таты и вносит предложения руководству ФМС России по совер-
шенствованию их деятельности.
Участвует в организации и проведении мероприятий по обуче-
нию и повышению квалификации сотрудников ФМС России и тер-
риториальных органов ФМС России, в подготовке и проведении
семинаров, конференций и совещаний по вопросам компетенции
Управления
Заключение
Таким образом, в условиях устойчивой тенденции к возрастанию
количества иностранных граждан и лиц без гражданства, ежегодно
въезжающих на территорию Российской Федерации, нелегальная ми-
грация и связанные с ней процессы являются долговременными факто-
рами, оказывающими заметное влияние на экономическую, социально-
политическую, демографическую и криминальную обстановку в стране,
особенно в ее приграничных регионах.
Нелегальная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства
на территорию России продолжает формировать «иммиграционную
составляющую» криминальной обстановки в стране.
Вместе с тем система иммиграционного контроля в Российской
Федерации не создана. УИК в существующей организационно-штатной
структуре не обладает возможностями по созданию системы иммигра-
ционного контроля. Более обоснованным вариантом решения данной
проблемы могло быть стать принятие решения на разработку системы
миграционного контроля, охватывающей не только процессы иммигра-
ции и нелегальной миграции, но и другие миграционные процессы:
внешнюю трудовую миграцию (в Россию и из России), вынужденную
миграцию, переселение соотечественников, проживающих за рубежом в
Российскую Федерацию.
Контрольные вопросы
1	В чем заключаются предназначение, основные задачи и функции
иммиграционного подразделения ФМС России?
2.	Каковы особенности организации межведомственной и внутри-
ведомственной иммиграционной деятельности9
3.	В чем заключаются особенности взаимодействия иммиграцион-
ного подразделения ФМС России с ее территориальными орга-
нами, другими организациями и учреждениями по вопросам им-
миграции?
77
Приложение
Характеристика основных элементов системы
иммиграционного контроля в Российской Федерации
В ходе целенаправленного изучения пространственно-временных
параметров элементов миграционной системы России систематизиро-
ваны сведения о структуре, задачах органов иммиграционного контро-
ля, их штатной численности, ориентировочных финансово-экономи-
ческих затратах.
Структура СПК: центральный аппарат — УИК; органы иммиграци-
онного контроля территориальных органов ФМС России (отделы опре-
деления статуса, ПИКи, отделы иммиграционного контроля1, ИИ, ин-
формационно-аналитические отделы, места временного содержания,
фильтрационные (депортационные) центры, ЦВР иммигрантов), цен-
тральный банк данных иностранных граждан и лиц без гражданства
(ЦБДУИГ), а также представительства ФМС России за рубежом.
Центральный аппарат (УИК). Штат — 24 (42) человек. Расходы на
оснащение УИК составляли 8,6 млн руб. Центр оперативной информа-
ции. Штат 15—20 человек, требуемая площадь помещений — 100 кв. м
(комнаты для размещения оргтехники, спецтехники и оборудования).
Расходы на оснащение — 1,153 млн руб. Основная задача отдела —
круглосуточное получение оперативной информации об иммиграцион-
ной обстановке от территориальных органов иммиграционного контро-
ля, ее предварительная обработка и предоставление в УИК.
Органы иммиграционного контроля. Штат типового ПИК — 14 чело-
век, требуемая общая площадь помещений — 130 кв. м, расходы на
оснащение — 4,2 млн руб. Задачи определены Указом Президента РФ
от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного
контроля», постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г.
№ 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» и
другими документами.
Иммиграционная инспекция (ИИ) Штат типовой ИИ — от 34 до
400 человек, требуемая общая площадь помещений — 300 кв. м, расхо-
ды на оснащение — 8,0 млн руб. Основная задача ИИ — контроль за
соблюдением иностранцами и лицами без гражданства российского
законодательства и защита их прав.
Отдел организации иммиграционного контроля. Штат типового отдела —
от 5 до 12 человек, требуемая общая площадь помещений — 30 кв. м,
расходы на оснащение — 1,09 млн руб. Основная задача отдела — орга-
низация, контроль и координация деятельности органов иммиграцион-
ного контроля субъекта.
1 УФМС России по республикам Башкортостан, Татарстан, Кабардино-
Балкарской. Чеченской. Чувашской (отделение), Красноярского, Пермского.
Приморского, Ставропольского краев и др В УФМС России по республикам Бу-
рятия, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл. Северная Осетия — Алания; Алтайскому
краю и др — отдел по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контроля.
78
Информационно-аналитический отдел Штат типового отдела — 5 че-
ловек (в субъектах со сложной иммиграционном обстановкой — 8—10
человек), требуемая общая площадь помещений — 30 кв. м (комнаты
для сотрудников и размещения оргтехники, спецтехники и оборудова-
ния), расходы на оснащение — 0,84 млн руб. Основная задача отдела —
анализ, оценка и прогноз иммиграционной обстановки в регионе, об-
работка и анализ МК.
Отдел определения статуса. Штат типового отдела (группы) от 3—5
до 10—15 человек, требуемая общая площадь помещений — 40 кв. м,
расходы на оснащение — 0,4 млн руб. Задача отдела — рассмотрение
ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставле-
нии убежища в соответствии с Федеральным законом от 28 июня
1997 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос-
сийской Федерации «О беженцах».
Место временного содержания (МВС). Предусматривается, что со-
трудники ПИК будут организовывать работу МВС Требуемая общая
площадь помещений — 70 кв. м, расходы на оснащение — 1,8 млн руб.
Основная задача МВС — предварительное рассмотрение ходатайств
иностранцев и лиц без гражданства о предоставлении убежища в соот-
ветствии с Федеральным законом от 28 июня 1997 г № 95-ФЗ «О вне-
сении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О бе-
женцах» и постановлением Правительства Российской Федерации от
30 июня 1998 г Ne 679 «Об утверждении Общего положения о месте
временного содержания лиц. ходатайствующих о признании беженцами».
Центр временного размещения иммигрантов (ЦВРИ). Штат ЦВРИ
емкостью 250 человек составляет 50 человек. Норма средней площади
помещений Центра для создания одного места для размещения лиц,
ходатайствующих о признании их беженцами, и беженцев составляет
20 кв. м. Нормативы средней площади для размещения одного человека
определяются спецификой Центров со специализированными помеще-
ниями, кроме спальных помещений" санпропускник, медицинские по-
мещения, учебные, административные, столовая, бойлерная, помеще-
ния для охраны и др. Расходы на создание и оснащение одного ЦВРИ
составляют примерно 20 млн руб.
Фильтрационный (депортационный) центр (ФЦ). Штат типового ФЦ
емкостью 50 человек составляет 30 человек (в субъектах со сложной
иммиграционной обстановкой — ФЦ емкостью 250—300 человек, штат —
50 человек), расходы на создание и оснащение — 15 млн руб. Основная
задача ФЦ — содержание иностранных граждан и лип без гражданства
для последующей депортации.
Литература
1.	УК РФ 2005, УПК РФ 2005.
2.	Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в РФ» (в ред. ФЗ от 18 июля
2006 г. № 110-ФЗ).
79
3.	Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по
введению иммиграционного контроля» // СЗ РФ. 1993. № 51.
Постановления Правительства РФ:
4.	от 8 сентября 1994 г. № 1382 «О мерах по предупреждению и со-
кращению неконтролируемой внешней миграции» // СЗ РФ.
1994 № 21.
5.	от 8 сентября 1994 г № 1020 «Положение об иммиграционном
контроле» // СЗ РФ. 1994. №21.
6.	от 19 января 1998 г № 60 «Положение о пункте пропуска через
Государственную границу Российской Федерации» // СЗ РФ.
1998 №4.
7	от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о
месте временного содержания лиц, ходатайствующих о призна-
нии беженцами» // СЗ РФ. 1998. № 27.
8.	Распоряжение Правительства РФ от 9 ноября 2002 г. № 1549-р
«О форме миграционной карты» // СЗ РФ 2002. № 45.
9.	Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских ОС. Иммиграционная
политика в Российской Федерации и странах Запада. — М., 2003.
10.	Красинец ЕС, Ку бишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция
в России. — М., 2000.
11	Криминологические и правовые проблемы миграции. Р. 2 // Новые
криминальные реалии и реагирование на них / Под рсд.
А.И. Долговой. — М.: Российская криминологическая ассоциа-
ция, 2005.
12.	Лендснесс К., Ньюленд К. Цели и методы иммиграционной поли-
тики США. Мировой опыт миграционной политики. — М., 2002.
13.	Миграционная политика в XXI в.: Материалы международной на-
учно-практической конференции. — Ростов н/Д: РЮИ МВД
России, 2004.
14.	Нелегальная миграция из России в страны Евросоюза. — Ростов
н/Д, 2003.
15.	Нелегальная миграция: Методическое пособие. ФМС России. 2006.
16.	Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х
годов. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред.
Г Витковской. — М., МОМ, 2004.
17.	Плойг К. В История иммиграционной политики в Канаде. Миро-
вой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. —
М., МОМ, 2002.
18.	Положение об Управлении иммиграционного контроля ФМС
России. Приказ директора ФМС России от 18 ноября 2006 г.
№ 345.
19.	Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и поло-
жение иностранцев в Германии. Мировой опыт иммиграционной
политики / Под ред. Г. Витковской. — М., МОМ, 2004.
20.	Регент Т.М., Архипов Ю.А. Система иммиграционного контроля.
М., 2001.
Тема 5
Организация и осуществление деятельности
ФМС России по вопросам гражданства
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции Управления по вопро-
сам гражданства ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
деятельности Управления.
3.	Особенности взаимодействия Управления с территори-
альными органами ФМС России, другими организациями и
учреждениями.
Введение
Обобщение практики исполнения законодательства о граждан-
стве за 2005 г. свидетельствует о тенденции роста количества лиц,
приобретших гражданство РФ: приобрели гражданство РФ —
508 948 человек (АППГ — 270 080 чел.). В 2006 г. приобрели рос-
сийское гражданство 365 255 человек (снижение на 28,3%), в том
числе в упрощенном порядке — 283 004 человека (снижение на
43%). В общем порядке получили гражданство 152 чел. (снижение
на 75,2%), признано российскими гражданами по постановлению
Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. 4444 человек (сниже-
ние на 63,6%)’. До 9 мая в упрощенном порядке российскими гра-
жданами стали около 3 тыс. участников Великой Отечественной
войны.
Реализованы основные положения Послания Президента РФ
Федеральному Собранию РФ на 2005 г. в части установления до-
полнительных правовых оснований для сокращения сроков приоб-
ретения гражданства РФ отдельным категориям иностранных граж-
дан. 3 января 2006 г. принят Федеральный закон «О внесении из-
1 Снижение количества лиц, принятых в российское гражданство в упро-
щенном порядке связано с тем, что наибольшая часть граждан бывшего СССР
подпадала под норму закона, будучи зарегистрированными по месту жительства
на территории России по состоянию на I июля 2002 г, и практически реализо-
вала свое право на приобретение российского гражданства в 2003—2005 гг. Кро-
ме того, временно спал ажиотаж с обращением по вопросу приобретения рос-
сийского гражданства, связанный с прекращением 1 января 2006 г ранее уста-
новленного на эту лату срока действия паспортов гражданина СССР образца
1974 г . который продлен до I января 2008 г
81
менения в ст 14 Федерального закона «О гражданстве Российской
Федерации» (срок действия части четвертой ст 14 продлен до 1 ян-
варя 2008 г.).
Дополнительным правовым основанием для сокращения сроков
приема в гражданство РФ с шести до трех месяцев может служить
заключение международных договоров об упрощенном порядке
приобретения гражданства аналогично действующим соглашениям,
заключенным Российской Федерацией с республиками Беларусь,
Казахстан и Кыргызской Республикой.
23—24 июня 2005 г. представители Службы участвовали в рос-
сийско-белорусских межмидовских консульских консультациях о
ходе выполнения Соглашения между Республикой Беларусь, Рес-
публикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Фе-
дерацией об упрошенном порядке приобретения гражданства от
26 февраля 1999 г., предусматривающего сокращение сроков рас-
смотрения заявлений о приеме в гражданство.
Представители Службы приняли участие в расширенном засе-
дании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по
конституционному законодательству на тему «Федеральные законы
«О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» и практика их
применения», в закрытом совместном заседании комитетов по обо-
роне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ и
связям с соотечественниками Государственной Думы Федерального
Собрания РФ.
ФМС России обработано 571 ходатайство о приеме в россий-
ское гражданство, из которых 213 направлены в Комиссию по во-
просам гражданства при Президенте РФ, 358 — возвращены в под-
разделения ПВС МВД. ГУВД. УВД субъектов РФ для устранения
выявленных нарушений порядка оформления материалов.
По исполнению законодательства по вопросам убежища, по
оперативной информации ПДМ МВД. ГУВД, УВД субъектов РФ
рассмотрены ходатайства о признании беженцем, поступившие от
1 003 иностранных граждан из 37 государств (АППГ — 910 чел..
410%). Наибольшее количество ходатайств принято УПДМ ГУВД
г. Москвы — 615 человек. В основном с ходатайствами обращались
граждане Афганистана (69%) и Узбекистана (11%). В 2005 г. при-
знаны беженцами 20 человек (АППГ — 122) из пяти государств.
Совместно с УВКБ ООН проведены шесть учебно-методических
сборов для сотрудников ПДМ МВД, ГУВД. УВД субъектов РФ на
тему: «Международные стандарты защиты беженцев и процедура
определения статуса беженца в Российской Федерации».
82
1. Цель, основные задачи и функции
Управления по вопросам гражданства ФМС России
Управление по вопросам гражданства ФМС России (УВГ) явля-
ется самостоятельным структурным подразделением Службы и на-
ходится в непосредственном подчинении директора ФМС России.
Решением директора ФМС России руководство деятельностью УВГ
возложено на заместителя директора ФМС России.
Структура УВГ’ отдел методического обеспечения (5чел.), отдел
межведомственного взаимодействия (7 чел.), отдел рассмотрения
материалов по вопросам гражданства (9 чел.), отдел по вопросам
убежища (5 чел.). Всего: 29 человек. Структура и штатное расписа-
ние УВГ утверждены директором ФМС России.
В непосредственном подчинении Управления находится Центр
обращений граждан по паспортно-визовым вопросам.
Управление в своей деятельности руководствуется Конституци-
ей Российской Федерации, общепризнанными принципами и нор-
мами международного права, международными договорами Россий-
ской Федерации, федеральными конституционными законами, фе-
деральными законами, указами и распоряжениями Президента Рос-
сийской Федерации, постановлениями и распоряжениями Прави-
тельства Российской Федерации, положением о ФМС России, нор-
мативными правовыми актами МВД России, приказами и распоря-
жениями ФМС России и Положением.
Деятельность Управления организуется и осуществляется на ос-
нове планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов
служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении,
персональной ответственности каждого сотрудника за состояние
дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в Управлении замещаются лицами начальствующего
состава органов внутренних дел РФ и федеральными государствен-
ными гражданскими служащими, имеющими высшее профессио-
нальное образование.
Управление по вопросам своей компетенции взаимодействует со
структурными подразделениями центрального аппарата ФМС Рос-
сии, территориальными органами ФМС России, иными организа-
циями и подразделениями, созданными для решения возложенных
на ФМС России задач, а также с заинтересованными подразделе-
ниями МВД России, с соответствующими подразделениями (служ-
бами) федеральных органов государственной власти, органами госу-
дарственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправле-
ния, общественными объединениями и иными, в том числе ино-
странными и международными, организациями.
83
Основные задачи Управления
1	Исполнение законодательных и иных нормативных правовых
актов РФ, международных договоров и соглашений по вопросам
гражданства и статуса беженца, политического и временного убе-
жища (далее — убежище)
2	Участие в подготовке проектов законодательных и иных нор-
мативных правовых актов, отнесенных к компетенции Управления,
методических рекомендаций для территориальных органов ФМС
России.
3.	Контроль за исполнением территориальными органами ФМС
России законодательных и иных нормативных правовых актов РФ
об изменении гражданства и по вопросам убежища.
4.	Организация взаимодействия в пределах своих полномочий с
Комиссией по вопросах! гражданства при Президенте РФ, феде-
ральными органами законодательной и исполнительной власти по
вопросам исполнения законодательства о гражданстве РФ, ведения
общего учета лиц, изменивших гражданство, проверки наличия
гражданства РФ.
5.	Представление в Комиссию материалов об изменении граж-
данства, принятие решений по которым отнесено к компетенции
Президента РФ
Основные функции Управления:
•	организует работу территориальных органов ФМС России по
проведению процедуры признания беженцами, предоставле-
нию убежища, рассмотрению заявлений об изменении граж-
данства, соблюдению порядка согласования подготавливаемых
заключений и решений, проведению проверок наличия граж-
данства РФ;
•	осуществляет непосредственное рассмотрение материалов об
изменении гражданства РФ и в установленном порядке хода-
тайств о предоставлении политического убежища, представля-
ет их руководству ФМС России;
•	принимает участие в разработке проектов законодательных и
иных нормативных правовых актов, отнесенных к компетен-
ции Управления;
•	принимает участие в подготовке заключений, официальных
отзывов, замечаний и предложений по проектам нормативных
правовых актов РФ, поступающих в Управление на рассмот-
рение;
•	изучает и обобщает практику применения нормативных пра-
вовых актов РФ и международных договоров по вопросам
гражданства и убежища, разрабатывает на этой основе обзоры,
указания ненормативного характера и методические рекомен-
дации для территориальных органов ФМС России;
84
•	готовит информационно-аналитические и справочные мате-
риалы по вопросам гражданства и убежища;
•	участвует в инспектировании и проверках территориальных ор-
ганов ФМС России, анализирует и осуществляет контроль за их
деятельностью, принимает меры по совершенствованию практи-
ки исполнения законодательства о гражданстве и по вопросам
убежища, распространению положительного опыта работы;
•	осуществляет контроль за состоянием законности и служеб-
ной дисциплины в территориальных органах ФМС России.
При необходимости проводит служебные проверки по фактам
выявленных нарушений;
•	принимает участие в приеме граждан, в рассмотрении их жа-
лоб, заявлений и писем по вопросам гражданства и убежища,
рассматривает письма законодательных и исполнительных ор-
ганов государственной власти, органов местного самоуправле-
ния, запросы российских дипломатических представительств и
консульских учреждений за рубежом, письма и предложения
представительных и исполнительных органов государственной
власти, запросы Генпрокуратуры России и ФСИН для приня-
тия решения об экстрадиции лиц, задержанных или отбы-
вающих наказание в местах лишения свободы, публикации и
выступления в средствах массовой информации, касающиеся
деятельности ФМС России и территориальных органов ФМС
России по вопросам гражданства и убежища;
•	с использованием возможностей территориальных органов
ФМС России оказывает содействие в предупреждении, пресе-
чении и раскрытии преступлений и административных право-
нарушений, охране общественного порядка и обеспечении
общественной безопасности;
•	взаимодействует, в пределах полномочий, с федеральными орга-
нами законодательной и исполнительной власти в решении во-
просов исполнения законодательства о гражданстве и убежища;
•	взаимодействует с подразделениями МВД России и ФМС
России;
•	поддерживает связь и обеспечивает в установленном порядке
необходимое согласование вопросов с Комиссией, а также с
соответствующими подразделениями МИДа России, Генпро-
куратуры России, ФСБ России, Минобороны России и других
заинтересованных ФОИВ;
•	осуществляет в установленной сфере деятельности иные
функции, предусмотренные законодательством РФ, непосред-
ственное руководство Центром обращений граждан по пас-
портно-визовым вопросам.
85
2.	Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности Управления
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России.
Заместители начальника Управления, начальники отделов, за-
местители начальников отделов и другие сотрудники Управления
назначаются на должность, перемешаются и освобождаются от
должности директором ФМС России по представлению начальника
Управления.
Начальник Управления:
•	осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за органи-
зацию работы подчиненных ему подразделений, выполнение
возложенных на Управление задач, подготовку проектов
управленческих решений по вопросам, отнесенным к компе-
тенции Управления, соблюдение законности в деятельности
Управления, подбор, расстановку, воспитание кадров и дис-
циплину в коллективе Управления;
•	распределяет функциональные обязанности между своими за-
местителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контро-
лирует выполнение подчиненными подразделениями возло-
женных на них задач и функций, и сотрудниками Управления —
своих должностных обязанностей;
•	проводит оперативные совещания по вопросам работы Управ-
ления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о проде-
ланной работе, выполнении поручений руководства и о ре-
зультатах выездов в служебные командировки;
•	в установленном порядке готовит предложения в планы рабо-
ты Службы, разрабатывает план работы Управления и осуще-
ствляет контроль за его выполнением;
•	представительствует по поручению руководства ФМС России
от имени ФМС России в соответствующих подразделениях
федеральных органов государственной власти, комиссиях, ра-
бочих группах по вопросам, входящим в компетенцию Службы;
•	организует в установленном порядке взаимодействие с Ко-
миссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, ФСБ
России, МИДом России, другими федеральными органами
исполнительной власти РФ и компетентными органами госу-
дарств — участников СНГ по реализации законодательства о
гражданстве РФ;
•	осуществляет общую координацию и контроль работы Центра
обращений по паспортно-визовым вопросам ФМС России в
86
части обработки и согласования материалов по вопросам гра-
жданства, поступающих из подразделений и органов, а также
Консульского департамента МИДа России;
• вносит директору ФМС России предложения:
—	по приему, назначению на должности, перемещению, вре-
менному отстранению, освобождению от должности, уволь-
нению сотрудников Управления, а также о присвоении со-
трудникам Управления специальных званий и классных чинов;
—	о внесении изменений в положение об Управлении, его
структуру и штатную численность;
—	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке
аттестации сотрудников;
—	о представлении сотрудников Управления к награждению
ведомственными и государственными наградами;
—	по установлению и изменению сотрудникам Управления в
соответствии с нормативными правовыми актами РФ долж-
ностных окладов в пределах, определенных по соответст-
вующим должностям, надбавок и выплат;
—	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
—	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Управ-
ления командировок, предоставлении им отпусков.
•	реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами РФ, норма-
тивными правовыми актами МВД России, приказами и рас-
поряжениями ФМС России.
Начальник Управления имеет право:
•	по вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудника-
ми Управления;
•	осуществлять переписку от имени Управления;
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов,
представляемых на подпись руководству ФМС России, заклю-
чения от имени ФМС России по названным проектам, а так-
же разъясняющие их содержание письма Службы в федераль-
ные органы государственной власти,
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, а также из цен-
трального аппарата Министерства, непосредственно подчи-
ненных МВД России подразделений, органов внутренних дел
87
Российской Федерации сведения и материалы, необходимые
для выполнения задач и функций Управления;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в террито-
риальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
•	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности Управления;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерст-
ва, образовательных и научно-исследовательских учреждений
Министерства специалистов для проработки вопросов, входя-
щих в компетенцию Управления;
•	проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлений ФМС России и подразделений
центрального аппарата Министерства, образовательных и на-
учно-исследовательских учреждений МВД России по вопро-
сам, входящим в компетенцию Управления;
•	пользоваться другими правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами РФ,
нормативными правовыми актами МВД России, приказами и
распоряжениями ФМС России.
Управление в установленном порядке использует базы (банки)
данных Службы и Министерства.
Управление обеспечивается в установленном порядке информа-
ционно-справочными системами и материалами (в том числе путем
подписки на периодические российские и иностранные издания),
научной и учебно-методической литературой, средствами связи,
организационной, электронно-вычислительной, специальной и иной
техникой, необходимой для выполнения возложенных на него за-
дач, автотранспортом, канцелярскими принадлежностями и расход-
ными материалами.
3. Особенности взаимодействия УВГ
с территориальными органами ФМС России,
другими организациями и учреждениями
УВГ организует работу территориальных органов ФМС России
по проведению процедуры по рассмотрению заявлений об измене-
нии гражданства, соблюдению порядка согласования подготавли-
88
ваемых заключений и решений, проведению проверок наличия
гражданства РФ.
Особенности взаимодействия УВГ с территориальными органа-
ми ФМС России, другими организациями и учреждениями связаны
с реализуемыми функциями:
•	участием в разработке проектов законодательных и иных нор-
мативных правовых актов, отнесенных к компетенции Управ-
ления;
•	участием в подготовке заключений, официальных отзывов,
замечаний и предложений по проектам нормативных право-
вых актов Российской Федерации, поступающим в Управле-
ние на рассмотрение;
•	изучением и обобщением практики применения нормативных
правовых актов РФ и международных договоров по вопросам
гражданства и убежища, разработкой на этой основе органи-
зационно-методических рекомендаций для территориальных
органов ФМС России;
•	участием в инспектировании и проверках территориальных
органов ФМС России, оказании практической помощи и кон-
троля за их деятельностью, принятием мер по совершенство-
ванию практики исполнения законодательства о гражданстве
и по вопросам убежища, распространению положительного
опыта работы;
•	контролем за состоянием законности и служебной дисципли-
ны в территориальных органах ФМС России, в том числе
проведением служебных проверок по фактам выявленных на-
рушений;
•	участием в приеме граждан, рассмотрении их жалоб, заявле-
ний и писем по вопросам гражданства и убежища, писем за-
конодательных, исполнительных и представительных органов
государственной власти, органов местного самоуправления,
запросов российских дипломатических представительств и
консульских учреждений за рубежом, Генпрокуратуры России
и ФСИН России для принятия решения об экстрадиции лиц,
задержанных или отбывающих наказание в местах лишения
свободы, публикацией и выступлениями в СМИ по вопросам
гражданства и убежища в деятельности ФМС России и ее тер-
риториальных органов;
•	использованием возможностей территориальных органов
ФМС России, оказанием содействия в предупреждении, пре-
сечении и раскрытии преступлений и административных пра-
вонарушений, охраной общественного порядка и обеспечении
общественной безопасности;
•	взаимодействием с федеральными органами законодательной
и исполнительной власти в решении вопросов исполнения за-
89
конодательства о гражданстве и убежища, а также с подразде-
лениями МВД России;
•	поддержанием связи и обеспечением необходимого согласова-
ния вопросов с Комиссией, а также с соответствующими под-
разделениями МИДа России, Генпрокуратуры России, ФСБ
России, Минобороны России и других заинтересованных фе-
деральных органов исполнительной власти;
•	осуществлением непосредственного руководства Центром об-
ращений граждан по паспортно-визовым вопросам.
Особенности процесса предоставления временного убежища1
Предоставление убежища в РФ обусловлено международным
правом иностранного гражданина укрыться от преследования в дру-
гом государстве, но не обязывает государство предоставлять такое
убежище.
РФ предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам
без гражданства, ищущим убежища на ее территории, путем: пре-
доставления политического убежища, признания беженцем и пре-
доставления временного убежища. Компетенция ФМС в предостав-
лении убежища связана с реализацией трех основных задач: предос-
тавления политического убежища, признания беженцем и предос-
тавления временного убежища.
Особенности реализации задачи предоставления политического
убежища на территории РФ вытекают из Положения «О порядке
предоставления Российской Федерацией политического убежища»,
утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746.
При этом учитываются государственные интересы РФ; определены
мотивы отказа от предоставления политического убежища; порядок
реализации ходатайства о предоставлении политического убежища
(территориальный орган ФМС России — ФМС России — Комис-
сия по вопросам гражданства при Президенте РФ — Президент
РФ). Вместе с тем предоставление политического убежища отно-
сится к раритетным миграционным процедурам, ибо иностранные
граждане и лица без гражданства предпочитают получать защиту в
качестве беженцев.
Реализация задачи о признании беженцем отражает международную
практику около 130 государств, опирающихся на Конвенцию ООН
1951 г. и Протокол 1967 г., регулирующие защиту прав беженцев1 2.
1 С 29 мая 2006 г отдел предоставления убежища входил в структуру Управ-
ления по делам переселенцев и беженцев, затем, с начала 2007 г вновь вошел в
состав УВГ
2 На территориях государств-участников открыты региональные представи-
тельства УВКБ ООН. В РФ они имеются в Москве, Ставрополе, в Северной
Осетии, Владикавказе. Признание иностранных граждан или лиц без гражданст-
ва беженцами на территории РФ. их права и обязанности регулируются ФЗ «О
беженцах» от 28 июня 1997 г
90
Кроме того, особенности реализации задачи о предоставлении
временного убежища связаны с международной практикой выделе-
ния гуманитарного статуса иностранных граждан и лиц без граж-
данства, нс признанных беженцами, но которым предоставлено
право нсвысылки «нон-рефульман», поскольку при возвращении в
страну своего происхождения они могут оказаться в опасности вви-
ду внешней агрессии, оккупации, событий, серьезно нарушающих
внутриполитическую обстановку в стране их происхождения1.
В 2003 г. в 15 ПДМ МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ приняты и
рассмотрены заявления о предоставлении временного убежища 765 че-
ловек (предоставлено 254 иностранцам, утратили или лишились его —
162 иностранца), на учете в 20 ПДМ МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ
состояли 1234 лиц, получивших временное убежите.
Состояние работы с беженцами.
Россия предоставляет иностранным гражданам и лицам без
гражданства убежище на своей территории в связи с присоединени-
ем в 1992 г. к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу
1967 г.
ФМС России участвует в выполнении международных обяза-
тельств и прилагает усилия для обеспечения прав лиц, ищущих
убежище, и беженцев.
Одним из основных критериев выполняемых обязательств, а
также наиболее сложным направлением деятельности ФМС России
и ее территориальных органов является рассмотрение ходатайств
иностранных граждан о предоставлении убежища в Российской Фе-
дерации.
Процедура определения правового положения лиц, ищущих
убежище, предоставление защиты беженцам осуществляется на ос-
новании Федерального закона «О беженцах», которым установлен
порядок признания иностранных граждан, в редакции 1997 г. с по-
следующими дополнениями и изменениями. Россия привлекательна
для лиц, ищущих убежище.
С 1997 г. по 1 февраля 2006 г.:
•	рассмотрены ходатайства о признании беженцем 23 665 ино-
странных граждан из 75 государств, 8629 из них признаны бе-
женцами. За этот период численность беженцев сократилась с
239 014 человек до 456 человек, в основном по причине их
интеграции в российское общество путем приобретения рос-
сийского гражданства либо получения разрешения на посто-
янное проживание в России. Процент признания беженцами в
1 В РФ временное убежите предоставляется на основании статьи 12 ФЗ «О
беженцах», определяется Правительством РФ. которым такой порядок пока нс
установлен, а временное убежище иностранцам и лицам без гражданства в РФ
не предоставляется
91
последние годы составляет в среднем 2—8% от количества об-
ратившихся. В настоящее время более 70% заявителей явля-
ются выходцами из Афганистана;
• рассмотрены заявления о предоставлении временного убежи-
ща 4108 иностранных граждан из 51 государства, 2035 из них
было предоставлено временное убежище. В настоящее время на
учете территориальных органов ФМС России состоят 1045 че-
ловек, имеющих временное убежище, из 24 государств. 1005 из
них — афганцы. Процент предоставления временного убежи-
ща в последние годы составляет 20—40%.
Иностранные граждане, ищущие убежище, крайне неравномер-
но распределены па территории страны. В основном они сосредоточе-
ны в столщпюм регионе, г. Санкт-Петербурге, Ставропольском крае.
Справка: 90% лиц, ищущих убежище, сосредоточены в столичном
регионе (62% ходатайств принимается и рассматривается в Москве,
14% — в Московской обл., 6% — в Санкт-Петербурге и Ленинградской
обл., 18% — в 25 субъектах Федерации).
Механизм их перераспределения по регионам законодательством не
предусмотрен. Его создание, в принципе, возможно (например, путем
квотирования), однако потребуется внесение изменений в законода-
тельство о беженцах и выделение значительных средств из федерально-
го бюджета.
Такой механизм потребует создания во всех субъектах развитой
инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности лиц, ищущих
убежище, включающей организацию их перевозки, приема и размеще-
ния в принимающем субъекте, обеспечение питанием, выплаты соот-
ветствующего пособия, трудоустройство, доступ к системе образования
и здравоохранения. В настоящее время имеется три центра временного
размещения на 180 койко-мест (в Краснодарском и Пермском краях.
Ростовской области).
Федеральный закон «О беженцах» предусматривает трудоемкую
и длительную по времени процедуру определения статуса беженца
(от трех до шести месяцев, а с обжалованием решений — до двух
лет), нс оставляющую без внимания даже явно необоснованные
ходатайства.
В 2005 г. в Москве о предоставлении убежища заявили 1945 ино-
странных граждан (с членами семей — 5835 чел.) УПДМ ГУВД
Москвы приняты ходатайства и заявления о предоставлении вре-
менного убежища 1138 человек, с учетом членов семей. В УПДМ
Москвы образовалась очередь из иностранных граждан, желающих
подать ходатайства о признании беженцем.
Такое положение дел вызывает недовольство заявителей и ост-
рую критику со стороны правозащитных организаций. Для оздоров-
ления ситуации в Москве для работы с лицами, ищущими убежище,
в составе УФМС России по г. Москве образован отдел (23 чел.).
92
ФМС России разрабатывает проект новой редакции Федерального
закона «О беженцах» для сокращения в 2 раза сроков и трудоемкости
рассмотрения ходатайств. Предусмотрена возможность перераспреде-
ления лиц, ищущих убежище, по субъектам Российской Федерации.
Представительство УВКБ ООН в РФ совместно с ФМС России
оказывает иностранным гражданам, ищущим убежище в России,
содействие в переселении в третьи страны и в добровольной репат-
риации на родину. В период с 2000 г. по настоящее время при со-
действии Представительства с территории России переселено в тре-
тьи страны 2987 человек. С 2003 г. репатриировано на родину 537 че-
ловек, в том числе 501 выходец из Афганистана.
Заключение
Таким образом, УВГ является профильным структурным подразде-
лением ФМС России и играет важную роль в непосредственной реали-
зации двух (1 и 6) из восьми основных задач ФМС России, связанных с
производством по делам о гражданстве Российской Федерации, оформ-
лением и выдачей основных документов, удостоверяющих личность
гражданина Российской Федерации, а также с участием в установлен-
ном порядке в предоставлении политического убежища иностранным
гражданам и лицам без гражданства.
Контрольные вопросы
1.	Как соотносятся понятия «гражданство» и «миграция»?
2.	Дайте характеристику основным принципам приобретения граж-
данства РФ.
3.	Что составляет юридическую природу гражданства?
4.	Назовите особенности правового регулирования приобретения гра-
жданства РФ, его прекращения, а также двойного гражданства в РФ.
5.	В чем заключается роль органов внутренних дел в решении во-
просов гражданства РФ?
Приложение
Производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность
гражданина Российской Федерации
(по итогам 9 месяцев 2006 г.)
В целях совершенствования порядка приобретения гражданства
Российской Федерации детьми и недееспособными лицами, а также
оформления наличия у них гражданства Российской Федерации подго-
товлен проект указа Президента Российской Федерации «О внесении
изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской
Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325».
93
До принятия соответствующего нормативного правового акта в це-
лях урегулирования ситуации в территориальные органы ФМС России
направлено указание об упрощенном порядке выдачи вкладыша.
В Правительство Российской Федерации направлен проект поста-
новления Правительства Российской Федерации «О внесении измене-
ний в постановление Правительства Российской Федерации от 4 декаб-
ря 2003 г. № 731 «О признании действительными до 1 января 2006 г.
паспортов гражданина СССР образца 1974 г. для некоторых категорий
иностранных граждан и лиц без гражданства», предполагающий про-
дление установленного срока до 1 января 2008 г.
В целях сокращения количества граждан, имеющих два гражданст-
ва, в Администрацию Президента Российской Федерации направлены
предложения по совершенствованию механизма реализации нормы Фе-
дерального закона «О гражданстве Российской Федерации», касающей-
ся отказа иностранных граждан от имеющегося у них гражданства при
приеме гражданства Российской Федерации
В ходе подготовки к реализации Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Феде-
рацию соотечественников, проживающих за рубежом, подготовлен и
направлен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации
проект указа Президента Российской Федерации «О внесении измене-
ний в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос-
сийской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской фе-
дерации от 14 ноября 2002 г. № 1325». Настоящий проект предусматри-
вает сокращение сроков рассмотрения заявлений о приеме в россий-
ское гражданство участников данной программы.
В территориальные органы ФМС России в течение 2006 г направ-
лены 50 методических рекомендаций по применению отдельных норма-
тивных положений законодательства о гражданстве Российской Феде-
рации, об организации работы по отдельным направлениям деятельно-
сти, а также сборник методических разъяснений и рекомендаций «Во-
просы гражданства Российской Федерации».
Кроме того, поступило 6232 обращения граждан (АППГ — 3230) и
организаций по вопросам, связанным с гражданством Российской Фе-
дерации. Из них 2924 (АППГ — 1797) запроса Генеральной прокурату-
ры Российской Федерации, консульских учреждений МИД России и
других компетентных органов о проверке принадлежности лиц к граж-
данству Российской Федерации, 3308 (АППГ — 1433) жалоб граждан на
непринятие мер по заявлениям и ходатайствам о приобретении россий-
ского гражданства, оказана практическая помощь в решении вопросов,
касающихся гражданства более 1,7 тыс. посетителям.
Исполнено 27 Указов Президента Российской Федерации об изме-
нении гражданства на 723 человек.
В Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской
Федерации направлены сведения на 137 451 человек, в отношении ко-
торых территориальными органами ФМС России приняты решения о
приобретении российского гражданства в упрошенном порядке.
94
Анализ практики исполнения законодательства о гражданстве за
девять месяцев 2006 г свидетельствует о тенденции снижения количе-
ства лиц, приобретших гражданство Российской Федерации.
Так, в рассматриваемый период приобрели гражданство Российской
Федерации более 281,5 тыс. человек, что на 27,2% .меньше, че.м в янва-
ре-сентябре 2005 г. (386,5 тыс.). В том числе в упрощенном порядке
приобрели гражданство почти 220 тыс. человек (АППГ — 295 тыс.).
В обшем порядке получили гражданство 132 человека (АППГ — 552 чел.).
Признано гражданами Российской Федерации по постановлению Кон-
ституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. N> 12-П
3,7 тыс человек (АППГ — 7,6 тыс.)
Кроме того, вступление в силу с 15 января 2007 г. изменений, вне-
сенных Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 110-ФЗ, направ-
ленных на упрощение процедуры оформления разрешений на времен-
ное проживание, по нашему мнению, приведут к увеличению количе-
ства лиц, реализующих свое право на приобретение гражданства в уп-
рощенном порядке.
Литература
1	Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1991 г
2	Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Меж-
дународное право в документах. — М., 1982.
3.	Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской
Федерации» // СЗ РФ. - 2002. - № 22 Ст. 2031; 2003. - № 46
(ч. 2). Ст. 4447
4.	Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Феде-
рации»// Ведомости СНД РФ и Верховного Совета Российской
Федерации - 1992. - № 6. Ст. 243; 1993. - № 29. Ст. 1112; СЗ
РФ. — 1995. - № 7. Ст. 496.
5.	Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Фе-
дерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации»// Ведомости СНД
РФ и Верховного Совета РФ. — 1993. — № 32. Ст. 1227.
6.	Федеральный закон от 15 августа 1996 г «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»// СЗ
РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
7.	Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении
иностранны,х граждан в Российской Федерации»// СЗ РФ. —
2002. - No 30 Ст 3032; 2003 - № 27 (ч 1) Ст. 2700; № 46 (ч. I)
Ст. 4437.
8	Федеральный закон от 28 июня 1997 г «О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах» // СЗ
РФ. - 1997 - № 26. Ст 2956.
9	Федеральный закон от 12 июня 2002 г «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2002. — № 24 Ст. 2253.
95
10	Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Феде-
ральной миграционной службы».
11	Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос-
сийской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от
14 ноября 2002 г. Ц СЗ РФ. - 2002. - № 46. Ст 4571.
12.	Приказ МВД России от 6 февраля 2003 г № 82 «Об организации
деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по
реализации законодательства о гражданстве Российской Федера-
ции» И РГ. — 2003. 22 февр. 2004. 16 янв.
13.	Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по
делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона
РФ «О гражданстве РФ» в связи с жалобой А.Б. Смирнова // СЗ
РФ - 1996. - № 21. Ст. 2579.
14.	Положение об Управлении по вопросам гражданства Федеральной
миграционной службы. — М., 2006.
15.	Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. — М., 1994.
16.	Белов А.В. Двойное гражданство и проблема лояльности // Пра-
воведение. — 2002. - № 2.
17.	Калинин В.Н. Двойное гражданство как фактор защиты прав со-
отечественников, проживающих за рубежом // Всеобщая декла-
рация прав человека: проблемы совершенствования российского
законодательства и практики его применения. — М., 2000.
18.	Марышева Н.И., Хлестова И.О. Правовое положение российских
граждан за границей. — М.. 1994.
19.	Российское гражданство: Учебное пособие для вузов / Под ред.
В.Я. Кикотя. — М., 2003.
20.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. - 2005. - № 3. - С. 82-88.
21.	Синкевич А.И. Международные договоры, направленные на уре-
гулирование вопросов гражданства. — М., 2000.
22.	Тюркин М.Л Миграционная система России: Монография — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005.
Тема 6
Организация и осуществление паспортной
работы и регистрационного учета населения
в Российской Федерации
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции Управления паспортной
работы и регистрационного учета населения ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
деятельности Управления.
3.	Особенности взаимодействия Управления с территори-
альными органами ФМС России, другими организациями и
учреждениями.
Введение
Паспортная работа и регистрационный учет населения в Рос-
сийской Федерации организованы и осуществляются согласно дей-
ствующим нормативным правовым актам, которые довольно полно
представлены в соответствующих федеральных и региональных из-
даниях.
Для формирования объективного представления об особенно-
стях осуществления паспортной работы и регистрационного учета
населения в РФ обратимся к статистическим данным ФМС России.
Так, за 2005 г. выдано 11 404 442 паспортов (ЛППГ — 10 827 796), в
том числе 935 023 (АППГ — 968 554) — взамен утраченных, а также
вкладышей в свидетельство о рождении — 1 750 340 (АППГ — 1 074 066).
В процессе текущего регистрационного учета населения,
оформления и выдачи паспортов сотрудниками паспортных подраз-
делений установлено 96,4 тыс. (в том числе работниками АСБ — 43,6 тыс.),
преступников и лиц, находящихся в розыске (АППГ — 98,2 и 44,7 тыс.
соответственно). В оперативные службы направлена информация в
отношении 864,5 тыс. (АППГ — 830,8 тыс.) лиц, представляющих
оперативный интерес, на учет поставлено 678,5 тыс. лиц, имеющих
судимость.
Удельный вес должников (ответчиков) о взыскании алиментов,
о возмещении вреда, причиненного увечьем или повреждением
здоровья, а также смертью кормильца составил 77,7% (АППГ —
78,7%), а удельный вес должников (ответчиков) о взыскании средств
с граждан в пользу юридических лиц — 77,9% (АППГ — 79,8%).
97
С учетом норм Жилищного кодекса РФ и положений проекта
приказа «О порядке реализации органами внутренних дел и терри-
ториальными органами ФМС России совместных задач в сфере ми-
грации» разрабатывается проект приказа МВД России «Об утвер-
ждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федера-
ции и Порядка регистрации и снятия с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства лиц, осужденных к лише-
нию свободы, а также отдельных категорий осужденных»
С целью совершенствования порядка формирования списков
избирателей в МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ направлены Согла-
шение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии РФ
и МВД России от 21 февраля 2005 г., а также Протокол № 1 от
11 мая 2005 г. к Соглашению, включающие вопросы обмена между
территориальными избирательными комиссиями и органами внут-
ренних дел информацией о зарегистрированных избирателях (уча-
стниках референдума) и гражданах РФ, зарегистрированных по
месту жительства.
Анализ деятельности органов внутренних дел по противодейст-
вию легализации на территории РФ иностранных граждан путем
получения российских паспортов свидетельствует о наличии раз-
личных групп по изготовлению поддельных справок о приобрете-
нии российского гражданства, выданных консульскими заграцучреж-
дениями, паспортов гражданина СССР, выданных в бывших рес-
публиках СССР, а также иных поддельных документов.
По состоянию на 1 января 2007 г. выявлено 8315 фактов выдачи
паспортов в нарушение установленного порядка (2006 г. — 8992,
2005 г. — 6855). Информация о недействительных паспортах на-
правляется в заинтересованные федеральные органы исполнитель-
ной власти, а также работникам гостиниц, предприятий связи, авиа
и железнодорожных касс, банковских и других учреждений.
С учетом оперативной обстановки в Чеченской Республике в
целях предотвращения незаконной выдачи паспортов продолжается
работа по реализации принятого в декабре 2004 г. ведомственного
нормативного акта, предусматривающего оформление паспортов в
созданном едином Центре, что позволило изъять 4658 (АППГ —
3299) незаконно выданных паспортов.
Продолжается работа по предупреждению фактов выдачи пас-
портов в нарушение установленного порядка. ФМС России ини-
циативно подготовлен законопроект «О внесении изменений в Уго-
ловный кодекс Росси некой Федерации, Кодекс Российской Феде-
рации об административных правонарушениях и Гражданский про-
цессуальный кодекс Российской Федерации», предусматривающий
уголовную ответственность за незаконное приобретение, выдачу
98
пли сбыт, подделку удостоверяющих личность документов (паспор-
тов) и иных документов.
ФМС России совместно с ФСБ России и объединением «Го-
знак» Минфина России осуществляет работу по дополнительной
защищенности бланка паспорта от подделки. В 2005 г. сотрудника-
ми паспортных подразделений выявлено 4740 лиц, имевших на ру-
ках поддельные документы, удостоверяющие личность.
Сотрудниками Службы совместно с сотрудниками ДБОПиТ, Де-
пУР, ДЭБ МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ осуществ-
лен комплекс мероприятий по выявлению и пресечению незаконной
деятельности физических и юридических лиц, оказывающих платные
услуги в получении паспортно-визовых и миграционных документов.
На 1 января 2006 г. в автоматизированную систему учета по
российским паспортам введено 118 312 675 ед. информации о вы-
данных паспортах. В ходе регистрационного учета российских граж-
дан по месту жительства зарегистрировано 11 297 965 (АППГ —
12 706 219) человек. Снято с регистрационного учета 6 672 106
(АППГ — 6 804 606) человек, что свидетельствует о том, что, не-
смотря на неоднократные предупреждения органов внутренних дел
о необходимости направления достоверной информации о регист-
рации по месту жительства граждан, пока не удалось навести поря-
док в учетных данных.
По месту' пребывания зарегистрировано более 4 029 907 граждан
РФ. Осуществлено более 10 029 565 проверок мест пребывания
(проживания) граждан (рис. 5). Составлено 3 878 538 (АППГ —
Выявлено
ааминистра-
тивных нару-
шений. в том
числе:
 Проживающих
без паспорта
С недействи-
тельными
паспортами
Без регистрации
Рис. 5 Результаты проверок мест пребывания (проживания) граждан
99
6 215 003) административных протоколов на нарушителей ст. 19 15,
19 16 КоАП из числа граждан РФ, в том числе: проживающих без
паспортов — 690 103 (АППГ — 819 658). проживающих по недейст-
вительным паспортам — 1 818 251 (АППГ — 2 237 570), прожи-
вающих без регистрации — 1 034 417 (АППГ — 2 756 294), допус-
тивших проживание граждан без регистрации — 132 199 (АППГ —
205 019), из них владельцев квартир — 119 379 (АППГ — 184 986),
должностных лиц 12 820 (АППГ — 20 036).
Снижение показателей обусловлено внесением изменений в
нормативные правовые акты РФ, предусматривающие нормы реги-
страции по месту пребывания для граждан, прибывших на срок бо-
лее 90 суток. В рамках реализации Федерального закона «О госу-
дарственной дактилоскопической регистрации» в ГИАЦ МВД Рос-
сии направлено 158 821 дактилоскопических карт.
1. Цель, основные задачи и функции Управления
паспортной работы и регистрационного учета
населения ФМС России
Управление паспортной работы и регистрационного учета насе-
ления (УПРРУН) ФМС России является се структурным подразде-
лением, по решению директора ФМС России руководство деятель-
ностью которого возложено на заместителя директора ФМС России.
Структура УПРРУН: отдел организации паспортной работы (7 чел.),
отдел организации регистрационного учета населения (7 чел.), от-
дел организационно-методического обеспечения (5 чел.).
Деятельность УПРРУН организуется и осуществляется на осно-
ве планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов
служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении,
персональной ответственности каждого сотрудника за состояние
дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в УПРРУН замещаются лицами начальствующего
состава органов внутренних дел Российской Федерации (22 чел.),
имеющими высшее профессиональное образование.
Управление по вопросам своей компетенции взаимодействует со
структурными подразделениями центрального аппарата ФМС Рос-
сии, се территориальными органами, иными организациями и под-
разделениями, созданными для решения возложенных на Службу
задач, а также с подразделениями МВД России, службами феде-
ральных органов государственной власти, органами государствен-
ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, об-
щественными объединениями и иными, в том числе иностранными
и международными, организациями.
100
Основные задачи УПРРУН.
1.	Исполнение в пределах своей компетенции нормативных
правовых актов РФ, международных договоров о свободе передви-
жения, выборе места пребывания и жительства в пределах РФ, о
регистрационном учете населения, паспорте гражданина РФ, выда-
че гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность на тер-
ритории РФ, и вкладышей в свидетельство о рождении, подтвер-
ждающих наличие у ребенка гражданства РФ, ведении адресно-
справочных учетов, государственной добровольной дактилоскопи-
ческой информации, организации розыска некоторых категорий лиц.
2.	Осуществление организационно-методического руководства
деятельности территориальных органов ФМС России.
3	Изучение и обобщение практики применения законодатель-
ства, регулирующего свободу передвижения, выбор места пребыва-
ния и жительства в пределах РФ, регистрационный учет населения,
выдачу гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность на
территории РФ, ведение адресно-справочных учетов, государствен-
ной добровольной дактилоскопической информации, организация
розыска некоторых категорий лиц, подготовка на этой основе пред-
ложений по совершенствованию нормативных правовых актов.
4.	Оказание содействия в пределах компетенции правоохрани-
тельным органам в решении задач охраны общественного порядка и
общественной безопасности, предупреждения преступлений.
31
•	организует работу по вопросам регистрационного учета граж-
дан РФ по месту пребывания и жительства в пределах РФ,
контроля за соблюдением Правил регистрационного учета и
Положения о паспорте гражданина РФ, выдачи гражданам РФ
документов, удостоверяющих их личность на территории РФ,
и вкладышей в свидетельство о рождении, подтверждающих
наличие у ребенка гражданства РФ, получения добровольной
государственной дактилоскопической информации;
•	организует в пределах компетенции работу по розыску долж-
ников (ответчиков) по определениям судов и постановлениям
судебных приставов-исполнителей, осуществление адресно-
справочных учетов, ведению учетов лиц, имеющих судимость;
•	принимает участие в разработке и согласовании проектов нор-
мативных правовых актов РФ, ведомственных и межведомст-
венных нормативных правовых актов по вопросам, относя-
щимся к компетенции УПРРУН;
•	обобщает практику применения территориальными органами
ФМС России нормативных правовых актов РФ, регламенти-
рующих их деятельность, и разрабатывает на этой основе ме-
тоди ческие рекомеiщатщи;
101
•	готовит необходимую информацию по вопросам, относящим-
ся к деятельности Управления, и представляет ее в установ-
ленном порядке руководству ФМС России;
•	участвует в инспектировании и проверках территориальных
органов ФМС России, анализирует и осуществляет контроль
за их работой, принимает меры по совершенствованию их
деятельности и распространению положительного опыта. При
необходимости вносит предложения по кадровым изменениям
руководящего состава названных подразделений;
•	принимает непосредственное участие в приеме граждан, рас-
смотрении поступающих от них жалоб, заявлений, писем и
обращений, а также запросов учреждений и организаций;
•	организует использование возможностей паспортной работы и
регистрационного учета населения в пресечении преступлений
и административных правонарушений, раскрытии преступле-
ний и обеспечении общественной безопасности;
•	готовит предложения об обеспечении бланочной и иной спе-
циальной продукцией, установлении дополнительных защит-
ных средств при изготовлении бланков паспорта;
•	готовит заключения об установлении фактов выдачи паспор-
тов в нарушение установленного порядка и объявлении в ро-
зыск таких паспортов;
•	ведет учет паспортов, выданных в нарушение установленного
порядка, а также осуществляет в сфере миграции иные функ-
ции, предусмотренные законодательством РФ
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности УПРРУН
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России, который:
•	осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за органи-
зацию работы подчиненных ему подразделений, выполнение
возложенных на Управление задач, подготовку проектов
управленческих решений по вопросам, отнесенным к компе-
тенции Управления, соблюдение законности в деятельности
Управления, подбор, расстановку, воспитание кадров и дис-
циплину в коллективе Управления;
•	распределяет функциональные обязанности между своими за-
местителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контроли-
рует выполнение подчиненными подразделениями возложен -
102
ных на них задач и функций, и сотрудниками Управления —
своих должностных обязанностей;
•	проводит оперативные совещания по вопросам работы Управ-
ления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о проде-
ланной работе, выполнении поручений руководства и об ито-
гах выезда в служебные командировки;
•	в установленном порядке готовит предложения в планы рабо-
ты Службы, разрабатывает план работы Управления и осуще-
ствляет контроль за его выполнением;
•	представительствует по поручению руководства ФМС России
от имени ФМС России в соответствующих подразделениях
федеральных органов государственной власти, комиссиях, ра-
бочих группах по вопросам, входящим в компетенцию Службы;
•	вносит директору ФМС России предложения:
—	по приему, назначению на должности, перемещению, вре-
менному отстранению, освобождению от должности,
увольнению сотрудников Управления, а также о присвое-
нии сотрудникам Управления специальных званий и
классных чинов;
—	о внесении изменений в положение об Управлении, его
структуру и штатную численность;
—	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке
аттестации сотрудников;
—	о представлении сотрудников Управления к награждению
ведомственными и государственными наградами;
—	по установлению и изменению сотрудникам Управления в
соответствии с нормативными правовыми актами Россий-
ской Федерации должностных окладов в пределах, опреде-
ленных по соответствующим должностям, надбавок и вы-
плат;
—	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
—	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Управ-
ления командировок, предоставлении им отпусков;
•	реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами РФ, норма-
тивными правовыми актами МВД России, приказами и рас-
поряжениями ФМС России.
Начальник Управления имеет право:
♦	по вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудника-
ми Управления;
•	осуществлять переписку от имени Управления;
103
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов,
представляемых на подпись руководству ФМС России, заклю-
чения от имени ФМС России по названным проектам, а так-
же разъясняющие их содержание письма Службы в федераль-
ные органы государственной власти;
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, а также из цен-
трального аппарата Министерства, непосредственно подчи-
ненных МВД России подразделении, органов внутренних дел
РФ сведения и материалы, необходимые для выполнения за-
дач и функций Управления;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в террито-
риальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
•	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности УПРУН;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата, образова-
тельных и научно-исследовательских учреждений МВД России
специалистов для проработки вопросов, входящих в компе-
тенцию Управления;
•	проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлений ФМС России и подразделений
центрального аппарата, образовательных и научно-исследова-
тельских учреждений МВД России по вопросам, входящим в
компетенцию Управления;
•	выносить заключения об установлении фактов выдачи пас-
портов в нарушение установленного порядка и объявлении в
розыск таких паспортов;
•	перепоручать осуществление розыскных мероприятий отдель-
ных категории лиц. направлять розыскные задания, обяза-
тельные к исполнению органами внутренних дел РФ;
•	принимать по заявлению граждан решения и давать поруче-
ния по оформлению отдельным категориям граждан, зареги-
стрированным в одном субъекте РФ, а фактически прожи-
вающим в другом субъекте РФ, удостоверяющих личность
гражданина РФ документов;
104
• пользоваться другими правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами РФ,
нормативными правовыми актами МВД России, приказами и
распоряжениями ФМС России.
3. Особенности взаимодействия УПРРУН
с территориальными органами ФМС России,
другими организациями и учреждениями
а)	Законодательные —
•	принимает участие в разработке и согласовании проектов нор-
мативных правовых актов РФ, ведомственных и межведомст-
венных нормативных правовых актов по вопросам, относя-
щимся к компетенции Управления;
•	обобщает практику применения территориальными органами
ФМС России нормативных правовых актов РФ, регламенти-
рующих их деятельность, и разрабатывает на этой основе ме-
тодические рекомендации.
б)	Организационно-инспекционные —
• участвует в инспектировании и проверках территориальных
органов ФМС России, анализирует и осуществляет контроль
за их работой, принимает меры по совершенствованию их
деятельности и распространению положительного опыта. При
необходимости вносит предложения по кадровым изменениям
руководящего состава названных подразделений.
в)	Оказания государственных услуг населению —
• принимает непосредственное участие в приеме граждан, рас-
смотрении поступающих от них жалоб, заявлений, писем и
обращений, а также запросов учреждений и организаций.
г)	Профилактические —
•	организует использование возможностей паспортной работы и
регистрационного учета населения в пресечении преступлений
и административных правонарушений, раскрытии преступле-
ний и обеспечении общественной безопасности.
Особенности визовой и регистрационной работы в 2005 г.:
•	на 30% возросло количество заграничных паспортов, выданных
российским гражданам, по сравнению с 2004 г., что обусловле-
но изменением порядка взаимных поездок в страны СНГ;
•	в целом незначительно снизилось количество иностранных
граждан и лиц без гражданства (ИГ и ЛБГ), зарегистрирован-
ных в ОВД по месту пребывания на территории России. Ис-
ключение составляют (увеличилось}', в УФО — Ханты-
105
Мансийский АО (в 6 раз); в ДФО — Республика Саха и Ко-
рякский АО (на 40%), в СФО — Республика Алтай (на 15%); в
ЮФО — Республика Ингушетия (в 100 раз!), Северная Осетия —
Алания (в 1,5 раза), Ростовская область (в 2 раза); в ПФО —
Республика Башкортостан (в 3 раза),
•	в ЦФО и СЗФО количество зарегистрированных в ОВД ИГ и
ЛБГ сократилось на 40%, в Московской, Ивановской, Ново-
сибирской и Кемеровской областях, а также в Агинско-
Бурятском и Усть-Ордынском АО, республиках Алтай и Хака-
сия зарегистрировано увеличение на 25% числа ИГ, прибыв-
ших с целью осуществления трудовой деятельности;
•	в 2005 г зафиксировано увеличение на 25% выданных разре-
шений на временное проживание ИГ и ЛБГ, особенно в
ЮФО (+90%) Наиболее привлекательными для ИГ и ЛБГ яв-
ляются Краснодарский и Ставропольский края. Республика
Башкортостан, Московская, Саратовская, Тюменская и Саха-
линская области, где отмечается значительный рост количест-
ва выданных разрешений на временное проживание — более
чем в 2,5 раза;
•	количество выданных видов на жительство снизилось на 25%.
Однако обшее количество ИГ и ЛБГ, временно проживающих
на территории РФ, в 2005 г. возросло на 10%, в том числе: в
УФО — Тюменская область ( 45%), Ханты-Мансийский и
Ямало-Ненецкии автономные округа (+30%); в ДВФО — Ха-
баровский край и Сахалинская область (+35%); в СЗФО —
г Санкт-Петербург (г50%); в ПФО — Оренбургская и Перм-
ская области (+10%); в ЦФО — Московская область (+120%),
Тульская, Рязанская и Смоленская области ( 60%); в ЮФО —
Краснодарский край (т50%); республики Дагестан, Ингушетия
и Северная Осетия — Алания (+40%);
•	совместно с Минобороны России, ФСТЭК России, МВД Рос-
сии, МИДом России, ФСБ России, СВР России, Минюстом
России и Минрегионом России разработан проект постанов-
ления Правительства РФ о включении отдельных районов Че-
ченской Республики, республик Ингушетия, Дагестан, Север-
ная Осетия — Алания в перечень территорий с регламентиро-
ванным посещением ИГ
Правительства РФ от 15 марта 2005 г № 277-р Распоряжением
одобрена Концепция создания государственной системы изготовле-
ния, оформления и контроля паспортно-визовых документов ново-
го поколения, утвержден План первоочередных организационных ме-
роприятий (решение Правительства РФ от 12 марта 2005 г. № МФ-
П4-1075 и И августа 2005 г № МФ-П4-4062 — о переносе сроков
106
по отдельным пунктам)1. По Плану Система должна быть сдана в
эксплуатацию во втором квартале 2007 г.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 5 августа
2005 г. № 1156-р 12 федеральным министерствам и ведомствам пору-
чено создание Системы. Государственным заказчиком — координа-
тором работ по введению в РФ паспортно-визовых документов ново-
го поколения является МВД России. ФМС России, где оформляется
около 90% загранпаспортов, определена государственным заказчи-
ком, ответственным за создание ведомственного сегмента.
На заседании Правительственной комиссии по бюджетным про-
ектировкам в 2006 г. и на среднесрочную перспективу (4 августа
2005 г.) одобрены базовые финансовые показатели Системы (общая
стоимость создания — 14 028 404 тыс. руб.).
Федеральными законами от 5 июля 2005 г. № 84-ФЗ и от 4 но-
ября 2005 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный за-
кон «О федеральном бюджете на 2005 год» предусмотрены средства
на создание Системы в объемах 856 000,0 тыс. руб. и 939 495,0 тыс. руб.
соответственно. Федеральным законом «О федеральном бюджете на
2006 год», принятым Госдумой Федерального Собрания РФ 7 де-
кабря 2005 г. и одобренным Советом Федерации РФ 14 декабря
2005 г., предусмотрены ассигнования в объеме 8 465 413,0 тыс. руб.
Указанные средства перераспределению на иные цели не подлежат.
Кроме того, в соответствии с решением рабочей группы (подко-
миссии) по бюджетным вопросам Правительственной комиссии по
бюджетным проектировкам в среднесрочной перспективе Минфин
России предварительно зарезервировал на 2007 г. 3 767 496,0 тыс. руб.
В соответствии с поручениями Президента РФ от 14 мая 2001 г.
№ Пр-886 и Правительства РФ от 28 июня 2001 г. № ИК-П4—11374
разработана Государственная программа паспортизации граждан РФ.
На реализацию мероприятий указанной Государственной про-
граммы на 2002—2003 гг. были предусмотрены объемы финансиро-
вания в размере 4421,5 млн руб. Из них только в 2003 г. 2321,5 млн руб.,
в том числе 482,5 млн руб. на техническое оснащение органов, осу-
ществляющих оформление и выдачу паспортов. Все средства, выде-
ленные из бюджетных источников на финансирование документи-
рования российских граждан в рамках Госпрограммы, были освоены
и возвращены в федеральный бюджет в качестве оплаты за бланки
паспорта гражданина РФ, оформленные гражданам.
В целях реализации Госпрограммы в органы внутренних дел
направлено 6,2 тыс. комплектов оргтехники, ряд разработок в рам-
1 Государственная система изготовления, оформления и контроля паспорт-
но-визовых документов нового поколения создана во исполнение поручения
Президента РФ от 9 августа 2004 г. № 1299.
107
ках модернизации программного обеспечения типовых автоматизи-
рованных рабочих мест сотрудников паспортно-визовой службы.
В 2003 г. МВД России для паспортно-визовых подразделении
органов внутренних дел РФ приобретено 3240 специальных принте-
ров для автоматизированного оформления паспортов гражданина РФ.
О национальности. В соответствии с действующими норматив-
ными правовыми актами РФ, паспорт гражданина РФ является ос-
новным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на
территории РФ.
Он содержит реквизиты, соответствующие описанию бланка
паспорта гражданина РФ, утвержденному постановлением Прави-
тельства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения
о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и
описания паспорта гражданина Российской Федерации».
В настоящее время запись о национальной принадлежности граж-
данина РФ в перечень сведений о личности, вносимых в паспорт
гражданина РФ, не включена.
Изъятие из паспорта гражданина РФ образца 1997 г. записи о
национальной принадлежности не нарушает его прав, гарантиро-
ванных частью 1 статьи 26 Конституции РФ, поскольку свою на-
циональность он может указать в иных официальных документах.
При этом законодательством России не определен перечень доку-
ментов, где гражданин РФ может указать свою национальную при-
надлежность.
При решении вопроса об исключении из паспорта гражданина
России реквизита о национальной принадлежности гражданина
России учитывались нормы статьи 19 Конституции РФ, гаранти-
рующей соблюдение принципа равенства независимо от нацио-
нальной принадлежности того или иного лица.
Кроме того, определение своей национальной принадлежности
основано на принципе самоидентификации и зависит от субъек-
тивных ощущений личности. Конституция РФ не содержит право-
вых предписаний, касающихся однократности определения гражда-
нином РФ своей национальной принадлежности, либо что опреде-
ление национальности должно основываться на каких-либо объек-
тивных обстоятельствах.
Таким образом, мнение гражданина РФ о своей национальной
принадлежности может изменяться произвольно, что, в свою оче-
редь, потребует обязательной замены основного документа, удосто-
веряющего личность гражданина РФ, — паспорта.
Госдумой Федерального Собрания РФ принят в первом чтении
внесенный Президентом РФ проект федерального закона «Об ос-
новных документах, удостоверяющих личность гражданина Россий-
ской Федерации», одно из положений которого предусматривает
наличие в паспорте гражданина РФ графы, в которую по письмен-
108
ному заявлению владельца паспорта буду]' вноситься сведения о его
национальной принадлежности.
Названный проект федерального закона также предусматривает
внесение изменений в действующий бланк паспорта гражданина
РФ, в частности, исключает из него графу «личный код».
Действующими нормативными правовыми актами РФ внесение
биометрических данных во внутренний паспорт гражданина РФ не
предусмотрено. В то же время имеющиеся защитные элементы пас-
порта гражданина РФ призваны осуществлять дополнительную защиту
паспорта от его подделки. Они не несут в себе дополнительной инфор-
мации о владельце паспорта, не вторгаются в сферу личных отношений
гражданина и не нарушают его конституционных прав и свобод.
Наличие в паспорте гражданина РФ защитных элементов не
противоречит Конституции России и не ущемляет вероисповедной
и мировоззренческой свободы граждан.
Заключение
Таким образом, паспортная работа и регистрационный учет населе-
ния в РФ являются важнейшей составной частью деятельности ФМС
России и ее территориальных органов. В конечном счете, примени-
тельно к теории миграции, эффективность организации и осуществле-
ния паспортной работы и регистрационного учета населения прямо
пропорциональна эффективности обеспечения процесса приживаемо-
сти российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства в
местах их вселения (пребывания, проживания) на территории России.
Перспективы повышения эффективности паспортной работы и реги-
страционного учета населения в РФ связаны с возможным введением
новых редакций образца и описания бланка паспорта гражданина РФ,
удостоверяющего личность гражданина РФ на территории РФ, которым
предусматриваются изменения орнаментального оформления нумерации
страниц и слова «России», а также дополнительные защитные элементы.
Это позволит снизить социальную напряженность в российском обще-
стве. связанную с нежеланием некоторых категорий граждан получать рос-
сийские паспорта, а также будет способствовать разрешению проблемы
получения основного документа вне зависимости от места жительства.
Контрольные вопросы
1.	Дайте характеристику предназначению, основным задачам и
функциям основным УПРРУН.
2.	Что представляет собой организация межведомственной и внут-
риведомственной деятельности УПРРУН?
3.	В чем, по вашему мнению, проявляются особенности взаимодей-
ствия УПРРУН с территориальными органами ФМС России,
другими организациями и учреждениями?
109
СПРАВКА
о результатах паспортной работы и регистрационного учета
населения в первом полугодии 2006 г.
Продолжалась подготовка нормативных правовых актов, направ-
ленных на устранение правовых пробелов, образовавшихся в связи с
реорганизацией паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ
в территориальные органы ФМС России, в том числе по порядку розы-
ска должника-гражданина (ответчика) по исполнительным документам
о взыскании алиментов, а также по определению орган*! исполнитель-
ной власти, наделенного полномочиями по розыску ребенка по испол-
нительным документам об отобрании ребенка.
В Правительство РФ направлен проект постановления Правитель-
ства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от
8 июля 1997 г № 828», согласно которому выдача и замена гражданам
РФ документов, удостоверяющих их личность, учет выданных паспор-
тов гражданина РФ и ведение адресно-справочной работы возложено
на ФМС России.
Проектом предлагается установить нормы, в соответствии с кото-
рыми выдача и замена паспортов производятся по месту жительства,
месту пребывания или фактического проживания. Сгрого регламенти-
рованы сроки выдачи и замены паспортов в зависимости от места об-
ращения заявителей.
С целью реализации постановления Правительства РФ от 11 ноября
2005 г 679 «О порядке разработки и утверждения административных
регламентов исполнения государственных функций и административ-
ных регламентов предоставления государственных услуг» утверждено
постановление Правительства РФ от 20 декабря 2006 г. № 779 «О вне-
сении изменений в постановление Правительства Российской Федера-
ции от 8 июля 1997 г. № 828», в соответствии с которым выдача и за-
мена гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность произ-
водится по месту обращения заявителя, независимо от наличия у него
места жительства.
Подписан приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об
утверждении Административного регламента Федеральной миграцион-
ной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, за-
мене и по исполнению государственной функции по учету паспортов
гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на террито-
рии РФ»
За первое полугодие 2006 г, согласно ведомственной статистике,
выдано более 4,7 млн. паспортов (АППГ — 5,8 млн), в том числе 441 тыс.
взамен утраченных (рис. 6), 968,4 тыс. вкладышей в свидетельство о ро-
ждении (АППГ — 891,3 тыс.).
По распоряжению МВД России от 22 марта 2004 г. № 1/2074 в тер-
риториальных органах ФМС России продолжалась проверка всех ранее
выданных паспортов гражданина РФ на предмет законности их оформ-
ления и выдачи: выявлено 4133 факта выдачи паспортов в нарушение
110
установленного порядка (АППГ — 4366), 2633 из выявленных паспор-
тов изъято (АППГ — 1761).
Разработаны проекты административных регламентов ФМС России
по исполнению государственной функции о порядке формирования,
хранения и использования адресно-справочной информации и по осу-
ществлению полномочий в сфере регистрации и снятия граждан РФ с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах РФ, а также Федеральный закон «О регистрации по месту жи-
тельства и учете по месту пребывания граждан Российской Федерации
в пределах Российской Федерации».
Выдано паспортов гражданина РФ
I полугодие 2004 г. 1 полугодие 2005 г.
I полугодие 2006 г.
Рис. 6. Сравнительная таблица выдачи паспортов
гражданина РФ в 2004—2006 гг.
В ходе обеспечения регистрационного учета населения, оформле-
ния и выдачи паспортов сотрудниками паспортных подразделений ус-
тановлено 39,3 тыс. преступников и лиц, находящихся в розыске
(АППГ — 47,4 тыс.). В оперативные службы направлена информация в
отношении свыше 373,0 тыс. лиц, представляющих оперативный инте-
рес (АППГ — 386 тыс.).
На начало 2006 г. находились в розыске 25 320 должников (ответ-
чиков) о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного
увечьем или повреждением здоровья, а также смертью кормильца и
388 должников (ответчиков) о взыскании средств с граждан в пользу
юридических лиц, соответственно 43,8% и 59,7% (АППГ — 49,7 и 63,1
соответственно). Сотрудниками территориальных органов ФМС России
составлено 853,3 тыс. административных протоколов на нарушителей
паспортных правил — граждан РФ (АППГ — 1072 тыс.).
В первом полугодии 2006 г. в автоматизированную систему учета по
российским паспортам введено 112 535 241 единиц информации о вы-
данных паспортах.
Продолжена работа по обеспечению регистрационного учета рос-
сийских граждан по месту жительства зарегистрировано около 5 млн
человек (АППГ — 5.2 млн), по месту пребывания — 1,8 млн (АППГ —
1,7 млн), снято с регистрационного учета почти 3 млн человек, что со-
ответствует уровню АППГ; осуществлено около 2 млн проверок мест
пребывания (проживания) граждан, что соответствует уровню АППГ.
В рамках реализации Федерального закона «О государственной дак-
тилоскопической регистрации» в ГИАЦ МВД России за первые шесть
месяцев 2006 г. направлены 148 тыс. дактилоскопических карт (АППГ —
131 тыс.).
Осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации и контроля за соблюдением гражданами
и должностными лицами правил регистрации и снятия
с регистрационного учета граждан Российской Федерации
(итоги 9 месяцев 2006 г.)
Основные усилия в области осуществления регистрационного учета
населения были сосредоточены на подготовке законодательных и нор-
мативных правовых актов, направленных на устранение правовых про-
белов, образовавшихся в связи с реорганизацией подразделений пас-
портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федера-
ции в территориальные органы ФМС России, в том числе по вопросу
порядка розыска должника-гражданина (ответчика) по исполнительным
документам о взыскании алиментов, а также по определению органа ис-
полнительной власти, наделенного полномочиями по розыску ребенка
по исполнительным документам об отобрании ребенка. В этих целях:
•	в Правительство РФ направлен проект постановления Правитель-
ства Российской Федерации «О внесении изменений в постанов-
ление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г
№ 828», согласно которому выдача и замена гражданам РФ доку-
ментов, удостоверяющих их личность, учет выданных паспортов
гражданина Российской Федерации и ведение адресно-справоч-
ной работы возложено на ФМС России;
•	указанный проект постановления Правительства РФ в соответствии
с поручением Правительства РФ от 19 июля 2006 г. № СН-П4-3390
был направлен на рассмотрение в федеральные органы исполни-
тельной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и
иные заинтересованные организации;
•	для реализации постановления Правительства РФ от 11 ноября
2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения администра-
тивных регламентов исполнения государственных функции и ад-
министративных регламентов предоставления государственных
услуг» разработан проект Административного регламента Феде-
ральной миграционной службы по осуществлению полномочии в
сфере выдачи, замены и учета паспортов гражданина Российской
112
Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской
Федерации на территории Российской Федерации;
•	в стадии разработки находятся проекты административных регла-
ментов ФМС России по исполнению государственной функции о
порядке формирования, хранения и использования адресно-спра-
вочной информации и по осуществлению полномочий в сфере
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регист-
рационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, а также федеральных законов
«О регистрации по месту жительства и учете по месту пребывания
граждан Российской Федерации в пределах Российской Федера-
ции» и «Организация и ведение адресно-справочной работы»;
•	выдано более 7,2 млн паспортов (АППГ — 8,7 млн), в том числе
почти 681 тыс. взамен утраченных, выдано также 1,4 млн вкла-
дышей в свидетельство о рождении (АППГ — 891,3 тыс.);
•	в ходе обеспечения регистрационного учета населения, оформле-
ния и выдачи паспортов сотрудниками паспортных подразделе-
ний установлено 58,1 тыс. преступников и лиц, находящихся в
розыске (АППГ — 71,7 тыс.). В оперативные службы направлена
информация в отношении свыше 538,1 тыс. лиц, представляющих
оперативный интерес (АППГ — 612,3 тыс.);
•	из находившихся в розыске на начало 2006 г 29 076 должников
(ответчиков) о взыскании алиментов, о возмещении вреда, при-
чиненного увечьем или повреждением здоровья, а также смертью
кормильца, и 429 должников (ответчиков) по делам о взыскании
средств с граждан в пользу юридических лиц процент розыска со-
ставил 59% и 66,7%, соответственно (АППГ — 66,6 и 65,1%);
•	составлено сотрудниками территориальных органов более 1,2 млн
административных протоколов на нарушителей паспортных пра-
вил — граждан Российской Федерации (АППГ — 1,5 млн);
•	на 30 сентября 2006 г. в автоматизированную систему учета по
российским паспортам введено более 118 млн единиц информа-
ции о выданных паспортах;
•	для обеспечения регистрационного учета российских граждан по
месту жительства зарегистрировано более 7 млн (АППГ — 8,3 млн),
по месту пребывания — 2,8 млн (АППГ — 2,6 млн), снято с реги-
страционного учета почти более 4 млн человек, что практически
соответствует уровню АППГ;
•	обеспечивался контроль за соблюдением гражданами и должност-
ными лицами, ответственными за регистрацию, правил регистра-
ционного учета: осуществлено более 3,5 млн проверок мест пре-
бывания (проживания) граждан (АППГ — около 5 млн);
•	в рамках реализации Федерального закона «О государственной
дактилоскопической регистрации» в ГИАЦ МВД России направ-
лено более 180 тыс. дактилоскопических карт (АППГ — 158,8 тыс.).
113
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
2.	Булавин С.П., Гербановский Л.Э., Егорова Е.Ю., Самойлов В.Д. Нор-
мативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы
в Российской Федерации: Сборник документов МВД, ФМС Рос-
сии / Под ред. М.Л. Тюркина. — М.: 2005. 632 с.
3.	Прудников А. С., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере ми-
грации: учеб, пособие. — М: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
2007. - 95 с.
4.	Самойлов БД. О совершенствовании государственной миграцион-
ной политики Российской Федерации // Право и безопасность. —
2005. - № 3. - С. 82-88.
5.	Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография. — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005. С. 105—139.
6.	Положение об Управлении паспортной работы и регистрационно-
го учета населения ФМС России. Пр. директора ФМС России от
18 ноября 2006 г. № 345.
Тема 7
Правовое обеспечение ФМС России
и особенности международного
сотрудничества в сфере миграции
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции подразделения право-
вого обеспечения ФМС России.
2.	Особенности международного сотрудничества ФМС России.
3.	Особенности взаимодействия подразделений правового
обеспечения и международного сотрудничества с терри-
ториальными органами ФМС России, другими организа-
циями и учреждениями.
Введение
Современное состояние правового обеспечения и международ-
ного сотрудничества миграционной деятельности в России опреде-
ляется государственной миграционной политикой. В частности,
органами государственной власти предприняты административно-
правовые меры по совершенствованию государственной миграци-
онной политики. Внесены коррективы в уголовное и администра-
тивное законодательство в части усиления ответственности за пра-
вонарушения в сфере миграции (ст. 322.1 УК РФ).
Только за девять месяцев 2006 г. за нарушения правил привлечения
и использования иностранных работников территориальными органами:
•	привлечено почти 6,5 тыс. работодателей (АППГ — 7,2 тыс.);
•	направлен 701 материал для возбуждения уголовных дел по
фактам организации незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ),
возбуждено 395 уголовных дел, что более чем в 1,5 раза пре-
вышает уровень АППГ;
•	выдворено более 37,2 тыс. человек (АППГ — 61,2 тыс.).
Повышается действенность принимаемых мер по борьбе с про-
изволом чиновников и коррупцией, в области регулирования мигра-
ционных процессов. Так, благодаря упрощению процедуры приема
в российское гражданство, в 2005 г. по сравнению с предыдущим
годом в 1,5 раза (до 508,5 тыс. человек) увеличилось число лиц, по-
лучивших российское гражданство.
Вместе с тем не завершена легализация ряда категорий иностран-
ных граждан и лиц без гражданства, длительное время пребывающих
на территории России с неоформленным правовым статусом.
115
Перспективы государственной миграционной политики в области
законодательства связаны с решением следующих основных задач:
•	обеспечение интересов РФ при заключении и реализации меж-
дународных договоров в сфере миграции, включая регулиро-
вание процесса добровольного переселения соотечественников
в РФ и защиту их прав и свобод;
•	совершенствование законодательного регулирования въезда,
выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без граж-
данства на территории РФ, включая их трудовую деятель-
ность;
•	развитие международного сотрудничества РФ для разработки
и внедрения системы раннего предупреждения и предотвра-
щения комплексных чрезвычайных ситуаций, следствием ко-
торых является экстренная массовая вынужденная миграция
населения;
•	приведение правовых нормативных актов субъектов РФ в
сфере миграции в соответствие с федеральным законодатель-
ством;
•	совершенствование законодательства в области медицинского,
социального и пенсионного страхования трудящихся-мигран-
тов и членов их семей, правового регулирования расселения
на территории страны;
•	легализация нелегальных трудовых мигрантов;
•	заключение международных договоров о приеме, возврате и
транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на террито-
рии РФ и территориях иностранных государств (о реадмиссии);
•	законодательное и организационное упорядочение процедур
административного выдворения и депортации нелегальных
мигрантов из РФ;
•	совершенствование контроля за реализацией законодательства
РФ в сфере миграции.
1. Цель, основные задачи и функции Управления
правового обеспечения ФМС России
Управление правового обеспечения ФМС России (УПО) явля-
ется ее самостоятельным структурным подразделением, предназна-
ченным для организации и осуществления работы по формирова-
нию и совершенствованию правовых основ деятельности Службы.
У ПО находится в подчинении первого заместителя директора ФМС
России.
Структура УПО: отдел нормативного обеспечения деятельности
ФМС (11 чел.), отдел судебной защиты (5 чел.), отдел правового
116
обеспечения хозяйственной деятельности (8 чел,), отдел по взаимо-
действию с органами государственной власти (6 чел.). Всего: 33 че-
ловека. Штатное расписание УПО утверждено директором ФМС
России.
УПО руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными
принципами и нормами международного права, международными
договорами РФ, федеральными конституционными законами, фе-
деральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ,
постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, положени-
ем о ФМС России, нормативными правовыми актами МВД России,
приказами и распоряжениями ФМС России и Положением об УПО.
Деятельность УПО организуется и осуществляется на основе
планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов слу-
жебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, пер-
сональной ответственности каждого сотрудника за состояние дел на
порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в УПО замещаются ФГГС (24 чел.) и лицами на-
чальствующего состава органов внутренних дел РФ (9 чел.), имею-
щими высшее юридическое образование и необходимый опыт пра-
вовой работы.
УПО принимает в пределах своей компетенции меры по взаи-
модействию со структурными подразделениями центрального аппа-
рата ФМС России, ее территориальными органами, представитель-
ствами за рубежом и иными организациями и подразделениями,
созданными для решения возложенных на ФМС России задач, а
также с подразделениями МВД России, подразделениями (служба-
ми) ФОИВ, органов местного самоуправления, правоохранитель-
ными органами, юридическими службами других организаций в
интересах надлежащего правового обеспечения ФМС России, вне-
дрения положительного опыта этой работы.
Одним из важнейших направлений деятельности Службы является
участие в разработке и взаимодействии с органами государственной
власти в сопровождении проектов законодательных и иных норматив-
ных правовых актов в сфере реализации миграционной политики.
Справка: в I полугодии 2006 г. проводилась работа над 23 проек-
тами федеральных законов, среди которых:
•	проект федерального закона «О внесении изменений в от-
дельные законодательные акты Российской Федерации по во-
просу совершенствования государственного управления в сфе-
ре миграции»1;
1 Утвержден Указом Президента РФ «О внесении изменений в некоторые
акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управ-
ления в области миграционной политики» от 21 марта 2007 г. № 403.
117
•	проект федерального закона «О миграционном учете ино-
странных граждан и лиц без гражданства в Российской Феде-
рации» (в части принципиально новой системы миграционно-
го учета). Проект подписан Президентом РФ 18 июля 2006 г.
№ 109-ФЗ;
•	проект федерального закона «О внесении изменений в Феде-
ральный закон «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» и о признании утратившими силу
отдельных положений Федерального закона «О внесении из-
менений и дополнений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» (в части либерализации законода-
тельства в сфере миграции и повышения миграционной при-
влекательности Российской Федерации для иностранных гра-
ждан). Проект утвержден Президентом РФ 18 июля 2006 г.
№ 110-ФЗ;
•	проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонаруше-
ниях, Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации». Проект ут-
вержден Президентом РФ указом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ;
•	проект федерального закона «О внесении изменений в статью
127 Уголовного кодекса Российской Федерации» (в части
уточнения понятия «торговля людьми» и усиления уголовной
ответственности за торговлю людьми);
•	проект федерального закона «О правоохранительной службе
Российской Федерации»;
•	проект федерального закона «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».
Проведена правовая экспертиза 3 проектов указов Президента
РФ, 5 проектов постановлений Правительства РФ и 1 проекта рас-
поряжения Правительства РФ, 20 проектов приказов и распоряже-
ний МВД России и ФМС России. Разработано 9 проектов приказов
и распоряжений МВД России и ФМС России. В области судебной
защиты интересов Службы и МВД России принято участие в рас-
смотрении 198 судебных дел на общую сумму 103 млн 597 тыс. руб.
Подготовлены материалы для проведения судебного заседания
по запросу Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам
человека по жалобе «Лю против Российской Федерации».
1.1. Базовые принципы правовой работы Службы
Во-первых, формирование единой правовой политики в рамках
ФМС России и общегосударственного законодательного регулиро-
вания в сфере миграции. Всего законопроектов, находившихся в
118
штатах ФС РФ, непосредственно касающихся вопросов миграции —
более 200, а косвенно затрагивающих миграционные проблемы —
несколько сотен. Субъектами РФ внесено 56 инициатив по совер-
шенствованию миграционного законодательства.
Во-вторых, нормотворческая работа должна направляться на гу-
манизацию правового регулирования миграционных процессов: по
функциональным задачам ФМС России — это гражданское ведомство.
В-третьих, в основу анализа разрабатываемых и экспортируе-
мых нормативных актов должен быть положен критерий возможной
коррупционности правовых инициатив. Эксперты оценивают норма-
тивное правовое регулирование в сфере миграции как особо уязви-
мое с позиции его коррупционности.
Следующим принципом должна являться макетная проработка
предлагаемого проекта нормативного акта. Мы должны посмотреть,
как предлагаемая нормативно-правовая норма будет работать на
практике. Не приведет ли ее применение к отрицательным послед-
ствиям. Экспертное заключение должно даваться с учетом результа-
тов проработки нормативного акта именно в этой его части.
В-четвертых, длительность ведомственного нормотворчества за-
частую существенно затягивает применение норм закона. Подготовка
внутренних нормативно-правовых актов на стадии рассмотрения за-
конопроекта Госдумой становится для ФМС России особенно акту-
альной.
Принцип комплексной проработки законопроекта в его логико-
правовой связи с иными нормативными актами. В частности, зада-
чи по возложению на ФМС России функций по розыску, осущест-
влению дактилоскопической государственной регистрации, с про-
тиводействия правонарушениям в сфере миграции невозможны без
расширения организационно-правовых полномочий Службы в час-
ти возможности осуществления оперативно-розыскной деятельно-
сти, включения в число субъектов административной практики,
определения основных должностных лиц Службы как органа доз-
нания.
Основные задачи УПО:
1.	Определение приоритетных направлений правового обеспе-
чения организации и деятельности ФМС России, организационное
обеспечение на этой основе разработки проектов нормативных пра-
вовых актов по направлениям деятельности Службы для принятия
их в установленном порядке.
2.	Осуществление контроля за соответствием проектов разраба-
тываемых структурными подразделениями ФМС России норматив-
ных правовых актов и других правовых документов Конституции РФ,
законодательным, иным нормативным правовым актам и междуна-
родным договорам РФ, нормативным правовым актам МВД России.
119
3.	Защита прав и законных интересов ФМС России и сотрудни-
ков ФМС России в судах общей юрисдикции, арбитражных и тре-
тейских судах.
4.	Осуществление методического руководства правовой работой
подразделений ФМС России, подведомственных ей территориаль-
ных органов и иных организаций и подразделений.
5.	Участие в совершенствовании правовой основы международ-
ного сотрудничества ФМС России.
Основные функции УПО:
•	определяет потребности в правовом регулировании деятельно-
сти подразделений ФМС России, ее территориальных органов
и иных организаций и подразделений ФМС России, разраба-
тывает на этой основе и представляет на утверждение дирек-
тору Службы проекты перспективных и текущих планов раз-
рабатываемых актов, участвует в их выполнении и в пределах
своей компетенции в осуществлении контроля за их выполне-
нием;
•	анализирует состояние правовой работы в ФМС России и
предоставляет руководству Службы предложения по ее улуч-
шению;
•	организует или участвует в разработке законодательных и
иных нормативных правовых актов по вопросам, входящим в
компетенцию ФМС России;
•	обеспечивает предварительное консультирование рабочих
групп по разработке проектов нормативных правовых актов;
•	организует и при необходимости принимает непосредственное
участие в согласовании (сопровождении) в установленном по-
рядке подготовленных проектов нормативных правовых актов
в соответствующих инстанциях;
•	обеспечивает рассмотрение, в том числе с привлечением заин-
тересованных структурных подразделений ФМС России, по-
ступающих на отзыв (рецензирование) проектов нормативных
правовых актов и иных документов по вопросам деятельности
Службы;
•	проводит юридическую экспертизу проектов нормативных
правовых актов, представляемых директором ФМС России, а
также других нормативных документов, договоров, соглаше-
ний, контрактов и визирует их. Осуществляет самостоятель-
ную экспертизу законодательных и иных нормативных право-
вых актов;
•	участвует в разработке проектов правовых актов и иных доку-
ментов, регулирующих договорную и претензионно-исковую
работу, а также финансово-хозяйственную деятельность Службы;
120
готовит совместно со структурными подразделениями ФМС
России предложения по признанию утратившими силу или
изменению устаревших либо фактически утративших силу
нормативных правовых актов;
ведет претензионно-исковую работу, обеспечивает защиту
правовыми средствами имущественных и иных интересов
Службы в судах при рассмотрении споров по искам, предъяв-
ляемым к ФМС России, проводит работу по укреплению до-
говорной дисциплины, применению правовых мер воздейст-
вия к ненадлежащим контрагентам, участвует в мероприятиях
по обеспечению сохранности материальных ценностей, лик-
видации дебиторской и кредиторской задолженности, возме-
щению материального ущерба, причиненного Службе;
анализирует и обобщает материалы по договорной и претен-
зионно-исковой работе, судебной практике, составляет необ-
ходимые справки, обзоры и методические рекомендации и
предложения по обеспечению законности в договорной работе
и другие аналитические материалы для доклада руководству
Службы;
принимает необходимые меры по пополнению нормативного
фонда, приобретению юридической литературы (кодексов,
комментариев, бюллетеней и др.), своевременному оформле-
нию подписки на правовые издания;
организует ознакомление сотрудников ФМС России с норма-
тивными правовыми актами, необходимыми для исполнения
служебных обязанностей, оказывает им помощь в поиске не-
обходимых нормативных правовых актов и иных правовых до-
кументов;
осуществляет методическое руководство правовой работой в
территориальных органах ФМС России, выявляет, изучает и
распространяет положительный опыт, готовит обзоры, реко-
мендации и другие методические материалы по этим вопросам;
участвует в работе по формированию сборников, справочни-
ков и других пособий по действующим нормативным право-
вым актам, в разработке и реализации планов подготовки и
издания учебной, учебно-методической и юридической лите-
ратуры;
участвует в разработке и реализации мероприятий по повы-
шению уровня юридических знаний и навыков сотрудников
ФМС России;
участвует в проведении занятий с сотрудниками ФМС России
по правовым вопросам в системе повышения квалификации и
других формах профессиональной подготовки;
принимает участие в проведении сборов, совещаний, семина-
ров и конференции по обмену опытом работы.
121
2.	Особенности международного
сотрудничества ФМС России
Управление международного сотрудничества ФМС России
(УМС) является ее самостоятельным структурным подразделением
и создано в целях организации и обеспечения ее участия в между-
народном сотрудничестве. УМС находится в непосредственном
подчинении директора ФМС России.
Структура УМС: отдел международных договоров (6 чел.), отдел
организации сотрудничества со странами СНГ и деятельности пред-
ставительств ФМС России за рубежом (6 чел.), отдел организации
сотрудничества с международными организациями (6 чел.). Всего:
20 человек.
Структура и штатное расписание УМС утверждены директором
Службы.
Управление руководствуется Конституцией РФ, общепризнанны-
ми принципами и нормами международного права, международными
договорами РФ, федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, по-
становлениями и распоряжениями Правительства РФ, положением о
ФМС России, нормативными правовыми актами МВД России, прика-
зами и распоряжениями ФМС России и Положением об УМС.
Должности в УМС замешаются федеральными государственны-
ми гражданскими служащими (16 чел.) и лицами начальствующего
состава органов внутренних дел РФ (4 чел.), имеющими высшее
юридическое образование и необходимый опыт правовой работы.
Управление принимает в пределах своей компетенции меры по
взаимодействию с подразделениями центрального аппарата ФМС
России, ее территориальными органами, представительствами за
рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными
для решения возложенных на ФМС России задач, с подразделе-
ниями МВД России, подразделениями (службами) ФО И В, органов
местного самоуправления, правоохранительными органами, юриди-
ческими службами иных организаций в интересах международного
сотрудничества ФМС России.
2.1.	Особенности деятельности представительств ФМС
России за рубежом по вопросам работы
с соотечественниками и защиты их прав
Для руководства деятельностью представительств ФМС России
за рубежом предназначен отдел организации сотрудничества со
странами СНГ и представительствами ФМС России за рубежом.
Представительствами ФМС России в Республике Армения,
Кыргызской Республике, Латвийской Республике, республиках Тад-
122
жикистан и Туркменистан осуществляется работа по реализации
международных договоров РФ в области регулирования процесса
переселения соотечественников и защиты их прав. Представитель-
ствами на постоянной основе осуществляется прием граждан, же-
лающих переселиться на постоянное место жительства в РФ.
Представительство ФМС России в Армении. В 2005 г. обратилось
за индивидуальными консультациями 417 человек. Согласно меж-
правительственному российско-армянскому Соглашению о регули-
ровании процесса добровольного переселения 1997 г. Представи-
тельством было рассмотрено 16 ходатайств на переселение в Рос-
сию, выдано 9 разрешений на переезд.
Представительство ФМС России в Кыргызстане. В соответствии
с межправительственным российско-киргизским Соглашением о
регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев
1995 г. в 2004 г. оформлено 2937 разрешений на переезд в РФ; в
2005 г. проведено более 17 тыс. консультаций. Подали ходатайства о
переезде в РФ — 8 580, получили разрешения на переезд — 2098 человек.
Представительство ФМС России в Республике Таджикистан осу-
ществляет прием граждан по вопросам трудовой миграции и пере-
селения на территорию РФ.
Представительство ФМС России в Туркменистане. В 2004 г. в со-
ответствии с межгосударственным российско-туркменским Согла-
шением о переселении 1993 г. получили разрешения на переезд в
РФ 11277 человек: в 2005 г. проведено свыше 30 тыс. консультаций
по вопросу переезда на постоянное место жительства в РФ. Подали
ходатайства на переселение — 7331, получили разрешения на пере-
езд — 7229 человек.
Проведены консультации с населением в Лебапском, Балкан-
ском, Марыйском велаятах по вопросам переезда на ПМЖ в РФ.
Представительство ФМС России в Латвии. Согласно межправи-
тельственному российско-латвийскому Соглашению о переселении
1993 г. в 2004 г. оформлено 593 удостоверения переселенца; в
2005 г. проведено свыше 600 консультаций, оформлено 83 удосто-
верения переселенца. Представительством организованы консульта-
ционные пункты приема по вопросам миграции в генконсульствах
Посольства России в Латвии в городах Лиепае и Даугавпилсе.
Кроме того, с целью расширения деятельности по стимулирова-
нию притока в страну соотечественников, постоянно проживающих
за рубежом, и защиты их прав создаются новые представительства
ФМС России в Украине, Казахстане, Молдове, Узбекистане и др.
2.2.	Особенности деятельности взаимодействующих с ФМС
России международных организаций
Европейский совет утвердил стратегию развития миграционной
политики ЕС на 2006 г., признав приоритетными направлениями:
123
повышение эффективности взаимодействия между государствам и -
членами; активизацию диалога с африканскими государствами про-
исхождения нелегальных мигрантов; углубление сотрудничества с
приграничными странами, в первую очередь с государствами бас-
сейна Средиземного моря; выполнение и финансирование кон-
кретных миграционных программ (программ региональной защиты).
В заключительном документе ЕС подчеркнуто, что бороться с
нелегальной миграцией следует не столько на территории ЕС,
сколько в государствах се происхождения. Для сокращения потоков
нелегальных мигрантов необходимо искоренять нищету, способст-
вовать развитию национальных экономик, защищать и популяризи-
ровать права человека.
В ближайшие пять лет на мероприятия в сфере свободы, право-
судия и безопасности ЕС планируется выделить 6,33 млрд евро,
большая часть этой суммы пойдет на программы предоставления
убежища, интеграции законных мигрантов, репатриации, обустрой-
ства границ и приграничной инфраструктуры, борьбу с торговлей
людьми и нелегальной миграцией, защиту прав человека.
ЕС готов поддерживать усилия государств исхода нелегальных
мигрантов, в том числе путем укрепления внешних границ ЕС.
Создание в мае 2005 г. Погранагентства ЕС {Frontex) пока не дало
ожидаемой отдачи. Единственным его ощутимым вкладом было
выделение экспертов для совместной с представителями КЕС мис-
сии в Сеуту и Мелилью. С 2006 г. под эгидой Frontex работает не-
сколько экспертных групп в очагах миграционной напряженности
для оказания технической и оперативной помощи национальным
пограничным и миграционным службам. В 2006 г. ожидали, что
Frontex сделает анализ миграционных рисков, исходящих от афри-
канского контингента, а также даст предложения по противодейст-
вию нелегальной миграции в Средиземноморском регионе. Плани-
ровалось провести свросрсдиземноморскую встречу на министер-
ском уровне по миграционной проблематике.
В 2006 г. начала работу сеть офицеров связи по миграционным
вопросам с задачами: составление пострановых отчетов о миграци-
онной ситуации в государстве нахождения, анализ миграционных
потоков и эффективности борьбы с торговлей людьми. Сеть подот-
четна Frontex.
Кроме того, по плану ЕС в 2006 г. стартовала пилотная про-
грамма региональной защиты в Танзании. По мере анализа ее ре-
зультатов аналогичные программы ЕС собирается запустить в про-
блемных с миграционной точки зрения странах Северной Африки и
пустыне Сахара.
124
3.	Особенности взаимодействия подразделений
правового обеспечения и международного
сотрудничества с территориальными органами
ФМС России, другими организациями
и учреждениями
Одним из важных направлений деятельности по реализации го-
сударственной миграционной политики является развитие между-
народного сотрудничества ФМС России с миграционными ведом-
ствами зарубежных стран, ведущими международными организа-
циями, участие в международных форумах в сфере миграции.
Международные партнеры ФМС России: Управление Верховно-
го Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Международ-
ная организация по миграции (МОМ), Международная организа-
ция по труду (МОТ). Тесное взаимодействие с агентствами системы
ООН (УВКБ ООН, УКГВ ООН, ВОЗ и др.) осуществляется по во-
просу содействия внутри перемещенным лицам (ВПЛ) на Северном
Кавказе (гуманитарная помощь, регистрация, медицинские програм-
мы, восстановление жилья, правовая помощь, детские программы).
10 октября 2005 г. в Швейцарии проведена встреча государств —
участников Конференции 1996 г. по беженцам и мигрантам в СНГ,
организованной УВКБ ООН.
В связи с формированием Индикативной программы ТАСИС
для РФ на 2004—2006 гг. ФМС России осуществляет переговоры с
Делегацией Еврокомиссии в Москве по доработке технического
задания по проектному предложению Службы «Развитие иммигра-
ционного законодательства в Российской Федерации».
ФМС России под эгидой МВД России принимает участие в ра-
боте Римско-Лионской группы «восьми», в подготовке информаци-
онных материалов к регулярным встречам министров внутренних
дел, юстиции и генеральных прокуроров стран «восьмерки».
Взаимодействие миграционных ведомств стран СНГ, в том чис-
ле по вопросам борьбы с нелегальной миграцией, осуществляется
на двустороннем и многостороннем уровне с учетом разработанных
и принятых международных правовых нормативных актов.
Основой для совместной деятельности правоохранительных ор-
ганов стран СНГ в данном направлении является Соглашение о
сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незакон-
ной миграцией от 6 марта 1998 г. Для реализации указанного Со-
глашения 26 августа 2005 г. на заседании Совета глав государств
СНГ (г. Казань) утверждена Программа сотрудничества государств —
участников СНГ по противодействию незаконной миграции на
2006-2008 гг.
125
Расширились контакты ФМС России с государствами — участ-
никами СНГ, Латвией, Китаем, Канадой, Швецией, Норвегией.
В 2005 г. представители ФМС России участвовали в переговор-
ном процессе между РФ и Евросоюзом о заключении соглашения
об упрощении выдачи виз гражданам РФ и Евросоюза, предусмат-
ривающем возможность оформления на взаимной основе много-
кратных виз сроком до пяти лет без представления соответствую-
щих приглашений. ФМС России приняла участие в переговорах
полномочных представителей Сторон по подготовке к подписанию
проекта соглашения о свободе перемещения граждан государств —
участников Соглашения о формировании ЕЭП.
Разработано Соглашение между РФ и Республикой Беларусь об
обеспечении равных прав российских и белорусских граждан на сво-
боду передвижения, выбор места пребывания и жительства на терри-
тории Союзного государства, которое одобрено Правительством РФ.
Проведены мероприятия по разработке и согласованию предло-
жений по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам
разрешений на временное проживание в РФ на 2006 г. Распоряже-
нием Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. № 1990-р на 2006 г.
установлена квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без
гражданства 107 425 разрешений.
Разработан и внесен на рассмотрение в Правительство РФ про-
ект Соглашения между Правительством РФ и Правительством Рес-
публики Таджикистан о порядке и условиях оказания содействия в
выдаче гражданам Республики Таджикистан, находящимся на тер-
ритории РФ, общегражданских заграничных паспортов, а также
проект постановления Правительства РФ, пояснительная записка и
финансово-экономическое обоснование.
Подписано совместное распоряжение МВД России и МВД Тад-
жикистана от 1 сентября 2005 г. о начале деятельности рабочих групп
в г. Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Иркутске и Новоси-
бирске по документированию граждан Республики Таджикистан, на-
ходящихся на территории России, общегражданскими заграничными
паспортами гражданина Республики Таджикистан.
Активизируется деятельность Межгосударственной российско-
белорусской межведомственной рабочей группы по выработке ре-
комендаций по проведению согласованной миграционной политики
и осуществлению скоординированных мер в области борьбы с неле-
гальной миграцией и иными, связанными с ней проявлениями про-
тивоправной деятельности.
Завершается разработка проекта Основных направлений мигра-
ционной политики на территории государств — участников Догово-
ра о создании Союзного государства, представляющих собой систе-
му взглядов, принципов и направлений деятельности органов госу-
дарственной власти РФ и Республики Беларусь в области регулиро-
126
вания миграционных процессов на территории государств — участ-
ников Договора о создании Союзного государства. Основные на-
правления были утверждены постановлением Совета Министров
Союзного государства от 29 октября 2005 г. № 23.
Совершенствуется договорно-правовая база сотрудничества в
области добровольного переселения. В декабре 2005 г. направлен в
МИД России проект Соглашения между Правительством РФ и
Правительством Республики Узбекистан о регулировании процесса
переселения и защите прав переселенцев; 21 сентября 2005 г. под-
писан Протокол между Правительством РФ и Правительством Лат-
вийской Республики о продлении срока действия Соглашения меж-
ду Правительством РФ и Правительством Латвийской Республики о
регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев
от 2 июня 1993 г. и др.
Обязанности основных должностных лиц подразделений:
•	распределение функциональных обязанностей между своими
заместителями, утверждение положений об отделах и должно-
стных инструкций сотрудников, контроль выполнения подчи-
ненными Подразделениями возложенных на них задач и
функций (сотрудниками подразделений — своих должностных
обязанностей);
•	проведение оперативных совещаний по текущим вопросам ра-
боты, заслушивание сообщений и отчетов сотрудников о про-
деланной работе, выполнении поручений и об итогах выезда в
служебные командировки;
•	обеспечение взаимодействия подразделений с иными струк-
турными подразделениями Службы, МВД России, подразде-
лениями ФОИВ по вопросам, отнесенным к компетенции
подразделений;
•	представление ФМС России в федеральных органах законода-
тельной и исполнительной власти;
•	внесение директору ФМС России предложений:
—	по приему, назначению на должности, перемещению, вре-
менному отстранению, освобождению от должности, уволь-
нению сотрудников подразделений и представительств
ФМС России за рубежом, а также о присвоении сотрудни-
кам подразделений и представительств ФМС России за ру-
бежом специальных званий и классных чинов;
—	о разрешении в установленном порядке сотрудникам под-
разделений командировок, предоставлении им отпусков;
•	утверждение должностных инструкций сотрудников подразде-
лений;
•	участие в отстаивании интересов ФМС России в судах общей
юрисдикции, арбитражных и третейских судах;
127
•	запрос у структурных подразделений ФМС России и ее терри-
ториальных органах в порядке, установленном ФМС России,
справок и документов, необходимых для выполнения своих
обязанностей;
•	контроль за правомерностью ведения хозяйственно-договор-
ной деятельности в ФМС России и ее территориальных органах;
•	привлечение в установленном порядке сотрудников и служа-
щих подразделений ФМС России и ее территориальных орга-
нов для подготовки проектов нормативно-правовых актов,
разработки и осуществления мероприятий, проводимых под-
разделениями, в соответствии с возложенными на них задача-
ми и функциями;
•	участие в заседаниях коллегии (оперативных совещаниях)
ФМС России, а также (по согласованию) в работе ФОИВ при
рассмотрении правовых вопросов, относящихся к деятельно-
сти ФМС России;
•	совместно с подразделениями финансового и тылового обес-
печения ФМС России организация материально-технического
и хозяйственного обеспечения деятельности подразделений.
В этих целях начальники подразделений имеют право:
•	по вопросам своей компетенции давать письменные и устные
поручения, обязательные для исполнения подчиненными со-
трудниками;
•	осуществлять переписку от имени своего подразделения;
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников подразделений;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов,
представляемых на подпись руководству ФМС России, заклю-
чения от имени ФМС России по названным проектам, а так-
же разъясняющие их содержание письма Службы в федераль-
ные органы государственной власти;
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, из центрального
аппарата Министерства, непосредственно подчиненных МВД
России подразделений, органов внутренних дел РФ сведения
и материалы, необходимые для выполнения задач и функций
п одраздел ен ий;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
подразделений, предложения о проведении проверок в терри-
ториальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
128
♦	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности подразделений;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерства
образовательные и научно-исследовательские учреждения МВД
России, отдельных специалистов для проработки вопросов,
входящих в компетенцию подразделений;
•	проводить рабочие совещания с представителями управлений
ФМС России и подразделений центрального аппарата МВД
России, образовательных и научно-исследовательских учреж-
дений МВД России по вопросам, входящим в компетенцию
подразделений;
•	пользоваться иными правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами РФ,
нормативными правовыми актами МВД России, приказами и
распоряжениями ФМС России.
Кроме того, подразделения обеспечиваются информационно-
справочными материалами (российскими и иностранными изда-
ниями), научной и учебно-методической литературой, средствами
связи, ЭВТ, специальной и иной техникой, необходимой для вы-
полнения возложенных на них задач, автотранспортом, канцеляр-
скими принадлежностями и расходными материалами.
Заключение
Таким образом, в лекции рассмотрены актуальные практические
вопросы правового обеспечения ФМС России и особенности междуна-
родного сотрудничества Службы в сфере миграции.
Это позволяет сформировать объективное представление как о на-
правленности деятельности подразделений правого обеспечения и меж-
дународного сотрудничества, так и об объеме и характере решаемых
ими основных задач в рамках предоставленных полномочий.
В настоящее время большое значение в сфере миграции уделяется
вопросам организации и осуществления международного сотрудничест-
ва ФМС России. В этой связи рассмотрены особенности взаимодейст-
вия подразделений правового обеспечения и международного сотруд-
ничества Службы с се территориальными органами, другими организа-
циями и учреждениями.
С 21 марта 2007 г. Согласно Указу Президента РФ № 403 ФМС
России вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
координацию деятельности органов исполнительной власти, разра-
батывать законопроекты и их представлять непосредственно Прези-
денту РФ и Правительству РФ с последующим уведомлением МВД
129
России. Кроме того, Служба наделена правом самостоятельной
экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов.
Контрольные вопросы
1.	Каковы особенности деятельности, характер основных задач и
функций подразделения правового обеспечения ФМС России?
2.	Каковы особенности деятельности, характер основных задач и
функций подразделения международного сотрудничества ФМС России?
3.	В чем заключаются особенности правового обеспечения деятель-
ности ФМС России?
4.	В чем заключаются особенности международного сотрудничества
ФМС России?
5.	Каково современное состояние и перспективы развития взаимо-
действия подразделений правового обеспечения и международного со-
трудничества с территориальными органами ФМС России, другими
организациями и учреждениями?
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
2.	Международные договоры Российской Федерации (часть 1). Сбор-
ник документов. Вып. 1. МВД, ФМС России. — М., 2004. — 392 с.
3.	Международные договоры Российской Федерации (часть 2). Сбор-
ник документов. Вып. 2. МВД, ФМС России. — М., 2005. — 70 с.
4.	Булавин С.П., Гербановский Л.Э., Егорова Е.Ю., Самойлов В.Д. Нор-
мативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы
в Российской Федерации: Сборник документов МВД, ФМС Рос-
сии / Под ред. М.Л. Тюркина. — М., 2005. —• 632 с.
5.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. — 2005. — № 3. — С. 82—88.
6.	Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография. — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005.
7.	Положение об Управлении правового обеспечения ФМС России. —
Пр. дир. ФМС России от 18 ноября 2006 г. № 345.
8.	Положение об Управлении международного сотрудничества ФМС
России. — Пр. дир. ФМС России от 18 ноября 2006 г. № 345.
Тема 8
Финансово-экономическое и тыловое
обеспечение ФМС России
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции подразделения ресурс-
ного блока.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
деятельности подразделения ресурсного блока.
3.	Особенности взаимодействия подразделений ресурсного
блока с территориальными органами ФМС России, органи-
зациями и учреждениями, непосредственно подчиненными
Службе.
Введение
Финансово-экономическое и тыловое обеспечение ФМС Рос-
сии связано с наличием нерешенных проблем в сфере миграции.
Это негативно влияет на эффективность реализуемой государствен-
ной миграционной политики, формирование миграционных наме-
рений российских и иностранных граждан и в целом на перспекти-
вы социально-экономического и демографического развития Рос-
сийской Федерации.
Не в полном объеме реализуются финансово-экономические и
материально-технические меры с целью содействия добровольному
переселению соотечественников в Российскую Федерацию.
Медленно реализуется государственная программа по жилищ-
ному обустройству вынужденных переселенцев.
В социально-экономической области:
•	разработка и реализация Государственной программы добро-
вольного переселения соотечественников, проживающих за
рубежом, на постоянное место жительства в Российскую Фе-
дерацию, основанной на учете перспектив развития россий-
ских регионов, оказании государственной поддержки и все-
мерного содействия;
•	разработка на федеральном и региональном уровнях прогнозных
балансов трудовых ресурсов с выделением основных видов эко-
номической деятельности с учетом миграционных процессов;
•	разработка и внедрение федеральных и региональных про-
грамм, направленных на создание благоприятных условий для
адаптации и интеграции иммигрантов и местного населения,
обеспечение государственной поддержки лиц, имеющих статус
вынужденного переселенца;
131
•	обеспечение образовательных и культурных потребностей им-
мигрантов, в том числе связанных с изучением ими русского
языка и культуры, формированием толерантных взаимоотно-
шений и механизмов предотвращения этно-конфессиональ-
ных конфликтов;
•	совершенствование механизма оказания целевой финансовой
и иной помощи беженцам и лицам, ищущим убежище на тер-
ритории Российской Федерации;
•	создание системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров для сферы миграции, а также ее науч-
ного обеспечения;
•	разработка мер по стимулированию обучения в образователь-
ных учреждениях Сибири и Дальнего Востока граждан госу-
дарств — участников СНГ, создание условий для их дальней-
шего трудоустройства в этих регионах, а также возможности
постоянного проживания;
♦	применения программно-целевого метода в сфере миграции в
интересах социально-экономического развития Российской
Федерации.
На 1 января 2006 г. численность вынужденных переселенцев,
состоящих на учете в территориальных органах ФМС России, со-
ставляла 168,9 тыс. человек (на 31 декабря 2006 г. — 107 860 чел.)
(рис. 7).
В 2005 г. признаны вынужденными переселенцами 92 человека,
из них 15 человек — в соответствии с законодательством из числа
лиц, утративших статус беженца в связи с приобретением россий-
ского гражданства, 75 человек — по решению суда.
Рис 7 Динамика численности вынужденных переселенцев в 1994—2006 гт.
Финансирование жилищного обустройства вынужденных пере-
селенцев осуществлялось за счет средств федерального бюджета,
выделяемых на реализацию подпрограммы «Обеспечение жильем
132
беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»,
входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на
2002-2010 гг.
На реализацию подпрограммы в 2005 г. федеральным бюджетом
были предусмотрены ассигнования в объеме 250,0 млн руб. Кроме
того, в соответствии со ст. 77 Федерального закона «О федеральном
бюджете на 2005 г.» — 169,3 млн руб. на погашение свидетельств о
предоставлении вынужденным переселенцам безвозмездной субси-
дии на строительство или приобретение жилья, выданных в 2004 г.,
но не использованных ими до конца года. По итогам расходования
средств федерального бюджета в I квартале 2005 г. дополнительно
были выделены средства в размере 76,0 млн руб. на субсидии. Фак-
тические расходы федерального бюджета на оказание государствен-
ной поддержки вынужденным переселенцам в постоянном жилищ-
ном обустройстве в 2005 г. составили 495,3 млн руб.
Выделение средств из федерального бюджета в 2005 г. осущест-
влялось с большой задержкой. По состоянию на 1 сентября 2005 г.
Минфином России выделены средства в объеме 293,7 млн руб., что
составило 59% от годового объема финансирования. Остальные
средства в размере 201,0 млн руб. выделены только в декабре меся-
це, что в значительной степени затруднило их использование в пол-
ном объеме.
1. Цель, основные задачи и функции
подразделения ресурсного блока
Ресурсное подразделение ФМС России (далее — Подразделе-
ние) является самостоятельным структурным подразделением и по
решению директора Службы руководство его деятельностью возло-
жено на заместителя директора ФМС России.
Структура Подразделения: отдел бухгалтерского учета (9 чел.),
отдел исполнения бюджета (6 чел.), отдел планирования (6 чел.),
отдел организации тылового обеспечения (10 чел.). Всего: 36 чело-
век. Штатное расписание Подразделения утверждено директором
ФМС России 29 мая 2006 г.
Подразделение руководствуется Конституцией РФ, общепри-
знанными принципами и нормами международного права, между-
народными договорами РФ, федеральными конституционными за-
конами, федеральными законами, указами и распоряжениями Пре-
зидента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства
РФ, положением о ФМС России, нормативными правовыми акта-
ми МВД России, приказами и распоряжениями ФМС России и
Положением о Подразделении.
133
Деятельность Подразделения организуется и осуществляется на
основе планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов
служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении,
персональной ответственности каждого сотрудника за состояние
дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в Подразделении замещаются лицами начальствую-
щего состава органов внутренних дел РФ (4 чел.) и ФГГС (32 чел.),
имеющими высшее образование.
По вопросам своей компетенции Подразделение взаимодейству-
ет со структурными подразделениями центрального аппарата ФМС
России, ее территориальными органами, иными организациями и
подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС
России задач, с подразделениями МВД России, подразделениями
(службами) федеральных органов государственной власти, органами
государственной власти субъектов РФ, органами местного само-
управления, общественными объединениями и иными, в том числе
иностранными и международными, организациями.
Подразделение пользуется гербовой печатью ФМС России для
финансово-хозяйственных операций и денежных документов, а
также имеет необходимые штампы и бланки со своим наименова-
нием.
Основные задачи Подразделения:
•	обеспечивает: организацию финансовой, экономической и
бухгалтерской деятельности ФМС России, ее территориальных
органов и представительств за рубежом и иных организаций,
находящихся в ведении ФМС России; организует материаль-
но-техническое и хозяйственное обеспечение структурных
подразделений ФМС России и мероприятий, выполнение ко-
торых возложено на Подразделение в соответствии с задачами
и функциям, утвержденными Положением ФМС России.
•	осуществляет: обеспечение действующих условий оплаты тру-
да в системе МВД России и органов государственной власти;
•	участие в разработке мер по реализации государственной мигра-
ционной политики в отношении вынужденных переселенцев;
•	организационно-методическое руководство деятельностью
территориальных органов ФМС России, представительствами
за рубежом и иными учреждениями, непосредственно подчи-
ненными ФМС России по вопросам, отнесенным к компе-
тенции Подразделения: предоставления, продления и лише-
ния статуса вынужденного переселенца, их учету и переучету,
по оказанию им содействия во временном и постоянном жи-
лищном обустройстве на территории РФ;
•	организационно-методическое руководство деятельностью
ЦБР вынужденных переселенцев по вопросам временного
134
проживания лиц, получивших свидетельство о регистрации
ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и
вынужденных переселенцев в ЦБР;
•	организационно-методическое руководство деятельностью
29 государственных учреждений, переданных в ведение ФМС
России в соответствии с постановлением Правительства РФ от
22 сентября 2004 г. № 493 «Некоторые вопросы Федеральной
миграционной службы»;
•	контроль за соблюдением территориальными органами ФМС
России законодательства по вынужденным переселенцам.
Организует материально-техническое и хозяйственное обеспе-
чение мероприятий, выполнение которых возложено на него в со-
ответствии с задачами и функциями, установленными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами РФ, норма-
тивно-правовыми актами ФМС России.
В установленном порядке осуществляет социально-бытовое об-
служивание сотрудников ФМС России.
Обеспечивает создание страховых запасов материально-техни-
ческих средств по утвержденной номенклатуре на базах материаль-
но-технических ресурсов ФМС России для реализации мероприя-
тий миграционной политики в субъектах РФ в условиях сложной
оперативной обстановки, чрезвычайных ситуаций и вооруженных
конфликтов.
Основные функции Подразделения:
•	определяет совместно с заинтересованными структурными
подразделениями потребность в ассигнованиях из федерально-
го бюджета на планируемый период. Вносит предложения в
проект федерального бюджета по «Федеральной миграцион-
ной службе», а также по другим разделам и подразделам бюд-
жетной классификации, по которым осуществляется финан-
сирование расходов ФМС России;
•	осуществляет планирование расходов ФМС России на содер-
жание представительств ФМС России за рубежом, а также
расходов на зарубежные командировки сотрудников ФМС
России;
•	обеспечивает действующие условия оплаты труда в системе
ФМС России;
•	обеспечивает организацию текущего контроля за целевым ха-
рактером и эффективностью использования финансовых и
материально-технических ресурсов, соблюдением финансово-
го и налогового законодательства;
•	осуществляет меры по обеспечению достоверности и учета от-
четности, соблюдению законности финансово-хозяйственных
операций, а также сохранности денежных средств материаль-
135
ных ценностей в У (О) ФМС России, представительствах и
организациях, находящихся в ведении ФМС России;
•	участвует в подготовке предложении по разработке основных
направлений, концепций, федеральных программ в области
миграции населения и содействует их реализации,
•	самостоятельно или во взаимодействии с другими подразделе-
ниями Службы разрабатывает проекты нормативных правовых
актов, регламентирующих вопросы предоставления, продле-
ния, утраты и лишения статуса вынужденного переселенца, их
учета и переучета, жилищного обустройства вынужденных пе-
реселенцев на территории РФ, а также по другим вопросам,
отнесенным к компетенции Управления;
•	организует деятельность территориальных органов ФМС Рос-
сии по вопросам предоставления, продления и лишения ста-
туса вынужденного переселенца, их учета и переучета, по пре-
доставлению вынужденным переселенцам государственной
поддержки в жилищном обустройстве;
•	обобщает заявки территориальных органов ФМС России на
получение бланков свидетельств о регистрации ходатайства о
признании лица вынужденным переселенцем и удостоверений
вынужденного переселенца;
•	определяет потребности в ресурсном и социально-бытовом
обеспечении, а также обеспечивает организацию, расходова-
ние и восполнение товарно-материальных ценностей для вы-
полнения мероприятий миграционной политики РФ;
•	участвует: в проведении конкурсной и договорной работы в
рамках выполнения мероприятий миграционной политики
РФ, а также осуществляет контроль за проведением конкурс-
ных торгов, проводимых территориальными органами ФМС
России и учреждениями, непосредственно подчиненных ФМС
России; совместно со структурными подразделениями Службы
тыла МВД России в разработке проектов штатной и табельной
положенности материальных средств, а также нормативно-
технической документации по вопросам хранения материаль-
ных средств, эксплуатации, обслуживания и ремонта специ-
альной техники и оборудования; в планировании проведения
капитального ремонта и реконструкции, текущего ремонта
зданий, в которых размещен центральный аппарат ФМС Рос-
сии, ее территориальные органы и учреждениях, непосредст-
венно подчиненных ФМС России;
•	рассматривает и обобщает заявки на материально-технические
средства структурных подразделений ФМС России;
•	подготавливает технико-экономическое обоснование на фи-
нансирование учреждений, непосредственно подчиненных
136
Службе из средств федерального бюджета; разрабатывает
предложения о постатейном финансировании расходов учреж-
дений для включения в бюджетную роспись;
•	организует доставку материально-технических средств до по-
требителей, в том числе в районы чрезвычайных ситуаций,
осуществляет контроль за отгрузкой и получением материаль-
ных средств, а также за их прохождением;
•	обеспечивает эксплуатацию зданий и помещений, предостав-
ленных в пользование ФМС России.
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности
подразделений ресурсного блока
Начальник Подразделения:
•	осуществляет непосредственное руководство его деятельностью
и несет персональную ответственность за организацию работы
подчиненных ему подразделений, выполнение возложенных на
подразделение задач, подготовку проектов управленческих ре-
шений по вопросам, отнесенным к компетенции Подразделе-
ния, соблюдение законности в деятельности Подразделения,
подбор, расстановку, воспитание кадров и дисциплину;
•	распределяет функциональные обязанности между своими за-
местителями, утверждает положения об отделах Подразделе-
ния и должностные инструкции сотрудников Подразделения,
контролирует выполнение подчиненными подразделениями
возложенных на них задач и функций, и сотрудниками Подраз-
деления — своих должностных обязанностей.
Проводит оперативные совещания по вопросам работы Подраз-
деления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о проде- -
данной работе, выполнении поручений руководства и об итогах вы-
езда в служебные командировки.
В установленном порядке готовит предложения в планы работы
Службы, разрабатывает план работы Подразделения и осуществляет
контроль за его выполнением.
Представительствует по поручению руководства ФМС России
от имени ФМС России в соответствующих подразделениях феде-
ральных органов государственной власти, комиссиях, рабочих груп-
пах по вопросам, входящим в компетенцию Службы.
•	Вносит директору ФМС России предложения:
— по приему, назначению на должности, перемещению, времен-
ному отстранению, освобождению от должности, увольнению
137
сотрудников Подразделения, а также о присвоении сотрудни-
кам Подразделения специальных званий и классных чинов;
—	о внесении изменений в положение Подразделения, его
структуру и штатную численность;
—	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке
аттестации сотрудников;
—	о представлении сотрудников Подразделения к награжде-
нию ведомственными и государственными наградами;
—	по установлению и изменению сотрудникам Подразделения в
соответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных по
соответствующим должностям, надбавок и выплат;
—	о выдаче сотрудникам Подразделения единовременных по-
собий;
—	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Под-
разделения командировок, предоставлении им отпусков.
•	реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, нормативными правовыми актами МВД России,
приказами и распоряжениями ФМС России.
Начальник Подразделения имеет право:
•	по вопросам компетенции Подразделения давать письменные
и устные поручения, обязательные для исполнения его со-
трудниками Подразделения;
•	осуществлять переписку от имени Подразделения;
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов,
представляемых на подпись руководству ФМС России, заклю-
чения от имени ФМС России по названным проектам, а так-
же разъясняющие их содержание письма Службы в федераль-
ные органы государственной власти;
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, а также из цен-
трального аппарата Министерства, непосредственно подчи-
ненных МВД России подразделений, органов внутренних дел
Российской Федерации сведения и материалы, необходимые
для выполнения задач и функций Подразделения;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Подразделения, предложения о проведении проверок в терри-
ториальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
138
•	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности Подразделения;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерст-
ва, образовательных и научно-исследовательских учреждений
Министерства специалистов для проработки вопросов, входя-
щих в компетенцию Подразделения;
•	проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлении ФМС России и подразделений
центрального аппарата Министерства, образовательных и на-
учно-исследовательских учреждений МВД России по вопро-
сам, входящим в компетенцию Подразделения;
•	пользоваться другими правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами Рос-
сийской Федерации, нормативными правовыми актами МВД
России, приказами и распоряжениями ФМС России.
3. Особенности взаимодействия подразделения
ресурсного блока с территориальными органами
ФМС России, организациями и учреждениями,
непосредственно подчиненными Службе
Особенности информационного обеспечения.
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации
от 15 ноября 2002 г. № 1606-р до конца 2006 г. ФМС России про-
водились работы по созданию центрального банка данных по учету
иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребываю-
щих и проживающих (как временно, так и постоянно) на террито-
рии Российской Федерации (ЦБДУИГ). С конца 2006 г. началась
разработка и создание Государственной информационной системы
миграционного учета (ГИСМУ) России.
а)	Законодательные —
•	совместны)! приказ МВД России, МЧС России, МИДа Рос-
сии, Минобороны России, ФСБ России, ФСНК России,
Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России, Мин-
транса России, Мининформсвязи России, Минэкономразви-
тия России «О межведомственной комиссии по координации
работ федеральных органов власти по созданию и внедрению
центрального банка данных по учету иностранных граждан»;
•	совместный приказ МВД России, ФСБ России, МИДа Рос-
сии. Мининформсвязи России, Минэкономразвития России
139
«О ведении и использовании центрального банка данных по
учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно
или постоянно проживающих в Российской Федерации»,
•	приказ МВД России «Об утверждении Инструкции по форми-
рованию, ведению и использованию территориальных банков
данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства,
временно пребывающих и временно или постоянно прожи-
вающих на территории субъектов Российской Федерации».
Разработаны и направлены в МВД, ГУВД. УВД субъектов Рос-
сийской Федерации Методические рекомендации к типовой схеме
подключения региональных пользователей к ЦБДУИГ в субъекте
Российской Федерации.
б)	Опытно-экспериментальные —
•	во исполнение поручения Президента Российской Федерации
от 9 августа 2004 г. № Пр-1299 — участие в создании государ-
ственной системы изготовления, оформления и контроля пас-
портно-визовых документов нового поколения (далее — Сис-
тема);
•	участие в разработке Концепции создания государственной
системы изготовления, оформления и контроля паспортно-
визовых документов нового поколения (одобрена распоряже-
нием Правительства Российской Федерации от 15 марта
2005 г № 277-р) и Плана первоочередных организационных
мероприятий по созданию Системы, а также распоряжения
Правительства Российской Федерации о создании государст-
венной системы изготовления, оформления и контроля пас-
портно-визовых документов нового поколения;
•	участие в работе МРГ по выработке комплекса мер, необхо-
димых для ратификации Конвенции Совета Европы от 28 ян-
варя 1981 г. о защите физических лиц при автоматизирован-
ной обработке персональных данных;
•	с целью реализации Указа Президента Российской Федерации
от 19 октября 2005 г. № 1222 ФМС России, МВД России и
МИД России подготовлен «пилотный» проект в ФМС России
и МИДе России, их территориальных органах, ФРГ, Литве,
г Москве и Калининграде.
Заключение
Таким образом, эффективность функционирования миграционной
системы России прямо пропорциональна эффективности ресурсного
(финансово-экономического, тылового и информационного) обеспече-
ния ФМС России
140
Для целенаправленного совершенствования государственной ми-
грационной политики требуется не только привлечение (истребование),
но разумное расходование выделяемых бюджетных ресурсов. В этой
связи требуется финансово-экономическое обоснование проводимой и
перспективной миграционной политики, что нашло отражение в про-
екте Концепции государственной миграционной политики Российской
Федерации (приложения 1 и 2).
Контрольные вопросы
1.	Дайте характеристику предназначению, основным задачам и
функциям подразделения ресурсного блока ФМС России.
2.	Каковы особенности межведомственной и внутриведомственной
деятельности подразделения ресурсного блока?
3.	В чем заключаются особенности взаимодействия подразделения
ресурсного блока с территориальными органами ФМС России, органи-
зациями и учреждениями, непосредственно подчиненными Службе?
Приложение 1
ПРОГРАММА
социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.)1
Повышение устойчивости демографического развития
и миграционная политика (С. 31—34)
Демографические процессы лежат в основе многих долгосрочных
тенденций, определяющих социально-экономическое развитие и на-
циональную безопасность страны.
Сложившаяся многолетняя тенденция к сокращению численности
населения России за счет составляющих демографического развития —
рождаемости, смертности и миграции, приобретая признаки депопуля-
ции, ограничивает возможности социально-экономического развития и
обеспечения национальной безопасности страны.
Необходимость разработки современной миграционной политики
диктуется не только требованием решить накопившиеся в сфере мигра-
ции проблемы в прошлом, но и рядом внутренних и внешних факторов.
Сложившиеся тенденции изменения показателей естественного
движения населения России свидетельствуют о том, что существует
потенциал преодоления депопуляции за счет трех факторов — увеличе-
ния рождаемости, как минимум, до среднеевропейского уровня, сни-
жения смертности населения в трудоспособном возрасте до уровня не
1 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р
совместно с Планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г поло-
жений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную
перспективу (2006—2008 гг)
141
ниже конца восьмидесятых годов и реализация современной миграци-
онной политики, которая должна обеспечить компенсацию сокращения
численности населения.
Международная миграция специалистов является одним из сущест-
венных источников увеличения человеческого капитала. Основным ре-
сурсом в области миграции иностранных специалистов в среднесроч-
ной перспективе являются страны СНГ. граждане которых в большин-
стве своем могут социализироваться в российском обществе, разделяют
ценности российской культуры и знают русский язык.
Главными целями миграционной политики являются содействие
устойчивому росту экономики и сбалансированному социальному раз-
витию страны, соблюдение интересов национальной безопасности и
профилактика международного терроризма посредством регулирования
миграционных процессов.
Политика в сфере экономической иммиграции должна обеспечить
постоянную иммиграцию, эффективное регулирование временных тру-
довых перемещений и борьбу с нелегальной миграцией.
Меры по развитию постоянной иммиграции должны быть направ-
лены на привлечение в страну квалифицированных специалистов. Для
реализации программы переселений необходимо:
•	разработать законодательство об иммиграции, определяющее пра-
вила переселений и интеграции иммигрантов в российское обще-
ство;
•	определить основные категории иммигрантов, в том числе имми-
грантов, воссоединяющихся с семьями, экономических имми-
грантов и беженцев;
•	разработать программы по содействию постоянной иммиграции и
расселению иммигрантов;
•	определить критерии привлечения в приоритетном порядке эко-
номических мигрантов из государств — участников СНГ и даль-
него зарубежья с учетом их профессиональных и личностных ха-
рактеристик.
Среди первоочередных мер, направленных на повышение эффектив-
ности временной иммиграции, следует выделить:
•	упрощение процедур привлечения и использования иностранной
рабочей силы;
•	изменение механизма квотирования выдачи иностранным граж-
данам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях
осуществления трудовой деятельности на более эффективный ме-
ханизм, обеспечивающий в полном объеме необходимую иммигра-
цию и соблюдение государственных интересов;
•	реализацию программ по привлечению высококвалифицирован-
ных иностранных специалистов;
•	совершенствование системы привлечения иностранной рабочей
силы на основе двусторонних межгосударственных соглашений;
•	разработку мер социальной зашиты временных иммигрантов и
членов их семей.
142
Статус вынужденного переселенца должен предоставляться тем ли-
цам, кто в этом действительно нуждается. В связи с ограниченностью
ресурсов предполагается установление квот для беженцев, изменение
критериев для признания лица беженцем или вынужденным пересе-
ленцем.
Первоочередные меры предупреждения и пресечения нелегальной
миграции включают:
•	разработку и реализацию программы регуляризации (легализа-
ции) положения нелегальных иммигрантов,
•	введение жесткой системы наказаний за контрабанду и торговлю
людьми, а также усиление санкций к работодателям, использую-
щим труд нелегальных иммигрантов;
•	модернизацию системы иммиграционного контроля;
•	развитие международного сотрудничества, в том числе в рамках
соглашений по борьбе с организованной преступностью и реад-
миссионных соглашений.
Приложение 2
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
проекта Концепции государственной миграционной политики
Российской Федерации
Основные мероприятия по реализации государственной политики
Российской Федерации отражены в ряде документов, разработанных
федеральными органами исполнительной власти. В частности, ФМС
России во исполнение постановления Правительства Российской Фе-
дерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о раз-
работке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»
произведены основные расчеты по приоритетным направлениям и за-
дачам реализации государственной миграционной политики:
•	привлечение в Российскую Федерацию квалифицированных тру-
довых ресурсов;
•	противодействие нелегальной миграции на территорию Россий-
ской Федерации;
•	содействие добровольному переселению на постоянное место жи-
тельства в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа,
•	сопровождение и развитие информационно-телекоммуника-
ционной системы ФМС России;
•	выдача, замена и учет паспортов гражданина Российской Федера-
ции, удостоверяющих личность гражданина Российской Федера-
ции на территории Российской Федерации;
•	создание центрального банка данных по учету иностранных граж-
дан и лиц без гражданства и др.
1.	Противодействие нелегальной миграции на территорию Российской
Федерации. Основные задачи:
•	усиление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через
Государственную границу Российской Федерации;
143
•	обеспечение системного контроля за соблюленнем иностранными
гражданами и лицами без гражданства российского иммиграци-
онного законодательства;
•	реализация положений законодательства об административном
выдворении или депортации иностранных граждан и лиц без гра-
жданства.
Объем дополнительных затрат на реализацию мероприятий про-
граммы составляет — 6 575,18 млн руб
Проект программы разработан Минэкономразвития России и
Минфине России.
2.	Регулирование привлечения в Российскую Федерацию квалифици-
рованных трудовых ресурсов. Основная задача — создание условий и
системы мер по стимулированию привлечения в Российскую Федера-
цию трудовых ресурсов и иностранной рабочей силы.
Объем дополнительных затрат составляет — 622,6 млн руб.
Проект программы разработан в Минэкономразвития России и
Минфине России.
3.	Сопровождение и развитие информационно-телекоммуникационной
системы Федеральной миграционной службы. Основная задача — созда-
ние единой системы контроля миграционной обстановки в Российской
Федерации на региональном и федеральном уровне и единой информа-
ционной системы учета в рамках систем ЦБД УИГ
Дополнительные затраты средств федерального бюджета на реали-
зацию мероприятий составят 8 521,8 млн руб.
4.	Государственная программа по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом. Основные задачи:
•	создание политических, социально-экономических, организаци-
онных и информационных условий, способствующих формирова-
нию, укреплению и реализации соотечественниками намерений
переехать на постоянное место жительства в Россию и их ско-
рейшего включения в устойчивые позитивные социальные связи
принимающего сообщества;
•	нормативное правовое регулирование процесса добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию в рам-
ках Государственной программы в соответствии с положениями
Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
•	формирование механизма организации процесса переселения в
Россию на основе активного и осознанного выбора соотечествен-
никами места будущего проживания, сочетания их ожиданий и
возможностей с потребностями и возможностями российских ре-
гионов;
•	обеспечение действенного государственного и общественного
контроля за процессом переселения, соблюдением прав пересе-
ленцев, выполнением взятых на себя обязательств и обязательств
Российской Федерации.
144
Объем дополнительных затрат составляется из расчета: 2007 г. —
100 тыс. человек, 2008 г. — 150 тыс. человек. 2009 г. — 200 тыс. чело-
век из числа потенциальных соотечественников. Итого — 450 тыс.
человек.
Затраты средств федерального бюджета на реализацию мероприятии
составят около 10 млрд руб. Планируется создать 55 центров (на строи-
тельство одного центра требуется около 150 млн руб., его оснащение и
содержание — примерно 13 млн руб.).
5.	Проект Комплекса мер по формированию у населения толерантного
отношения к иммигрантам. Основная задача — создание благоприятных
условий для компенсации существующих и перспективных демографи-
ческих потерь Российской Федерации за счет стимулирования привле-
чения в страну иммигрантов и трудящихся-мигрантов.
6.	Создание и развитие информационных систем по учету иностранных
граждан и лиц без гражданства, государственной системы изготовления,
оформления и контроля паспортно-визовых документов, удостоверяющих
личность гражданина Российской Федерации за рубежом, содержащих
электронные носители информации.
Основные задачи:
•	создание автоматизированной системы статистического учета раз-
личных категорий мигрантов, адекватно отражающей миграцион-
ные процессы;
•	создание и развитие информационных систем по учету ино-
странных граждан и лиц без гражданства, государственной сис-
темы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых
документов, удостоверяющих личность гражданина Российской
Федерации за рубежом, содержащих электронные носителе ин-
формации.
Общий объем предполагаемых финансовых затрат составляет
14 028, 404 млн руб. Осуществляется реализация проекта в пилотной зо-
не (МИД и ФМС России, Калининградская область).
7.	Создание центрального банка данных по учету иностранных граж-
дан и лиц без гражданства. Основная задача — создание автоматизиро-
ванной системы статистического учета различных категорий мигрантов,
адекватно отражающей миграционные процессы.
Объем финансовых затрат на эксплуатацию и дальнейшее развер-
тывание центрального банка данных по учету иностранных граждан и
лиц без гражданства в среднесрочной перспективе составляет (млн руб.):
2007 г. - 645,607; 2008 г. - 432,159; 2009 г. - 270,143.
Всего: 1 347, 909 млн руб.
Таким образом, суммарно реализация проекта Концепции государ-
ственной миграционной политики Российской Федерации потребует не
менее (млн руб.) 6 575,18 + 622,6 + 8 521,8 + 10 000 + 14 028,404 +
+ 1 347,909 = 41 095,893 млн руб.
145
Приложение 3
Финансово-экономическое обоснование
потребности в финансировании изготовления бланков миграционных
карт за счет средств федерального бюджета
Согласно расчетам потребность в финансировании изготовления
бланков миграционных карт за счет средств федерального бюджета,
выделяемых МВД России, в течение первого года составит 10,62 млн руб.
В основу расчетов положены данные Пограничной службы ФСБ
России о количестве пересечений Государственной границы РФ ино-
странными гражданами и лицами без гражданства в течение последних
трех лет
Так, в 2000 г. в РФ въехало около 21 млн 206 тыс. иностранцев, в
2001 г. — 21 млн 595 тыс., за 6 месяцев 2002 г — более 9 млн 930 тыс.
(цифры приведены без учета въезжающих в РФ с территории Респуб-
лики Беларусь, с которой у нас практически неконтролируемая грани-
ца). Среднегодовое количество въезжающих в РФ, таким образом, со-
ставляет примерно 21 млн 500 тыс. иностранцев плюс порядка 3 млн
500 тыс. иностранцев (оценочно), въезжающих с территории Республи-
ки Беларусь. Итого: 25 млн человек
Кроме того, в расчет следует принимать примерно 5 млн иностран-
ных граждан и лиц без гражданства, уже находящихся в РФ на момент
введения миграционных карт. Предполагается, что данные иностранцы
в соответствии с требованием нового Федерального закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» должны
будут обратиться в органы внутренних дел по месту временного пребы-
вания (проживания) за оформлением миграционных карт.
Определенный процент от общего потребного количества бланков
миграционных карт, особенно на первоначальном этапе их введения,
будет неизбежно испорчен въезжающими иностранцами в процессе
заполнения (оценочно, он составит нс менее 10%, т.с. порядка 3 млн
бланков).
Учитывается также, что от заполнения миграционных карт при
въезде в РФ будут освобождены некоторые категории иностранных
граждан и лиц без гражданства По предварительным расчетам количе-
ство таких граждан ежегодно составит около 3 млн человек.
Таким образом, общее потребное количество бланков миграцион-
ных карт в течение первого года их введения в РФ составит (млн экз.):
(25,0 + 5 + 3) - 3 = 30,0. При средней стоимости изготовления бланка
по данным Государственного унитарного предприятия «Типография
МВД России» 0,354 руб. общая стоимость тиража составит: 0,354 руб. х
х 30,0 млн экз. = 10,62 млн руб.
МВД России полагает, что на основе опыта использования мигра-
ционных карт в течение первого года после их введения данные расче-
ты будут определенным образом скорректированы.
146
Литература
1	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928.
2	. Булавин С. П., Гербановский Л.Э., Егорова Е.Ю., Самойлов ВД. Нор-
мативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы
в Российской Федерации: Сборник документов МВД, ФМС Рос-
сии / Под ред. МЛ. Тюркина. — М., 2005. — 632 с.
3	. Каламанов В.А., Моисеенко В.М. Управление миграционными
процессами: Учебное пособие / ГУУ. — М., 2003.
4	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. — 2005. — № 3. — С. 82—88.
5	. Тюркин М.Л Миграционная система России: Монография. — М..
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139.
6	Положение об Управлении финансового и тылового обеспечения
ФМС России. — М., 2006.
Тема 9
Организация и осуществление ФМС
России руководства процессом
вынужденной миграции
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции подразделения ФМС
России для регулирования процесса вынужденной миграции.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
деятельности подразделения ФМС России, уполномочен-
ного для регулирования процесса вынужденной миграции.
3.	Особенности взаимодействия подразделения ФМС Рос-
сии, уполномоченного для регулирования процесса вынуж-
денной миграции с территориальными органами ФМС
России, другими организациями и учреждениями.
Введение
Урегулирование кризисных ситуаций в сфере миграции является
составной частью деятельности ФМС России. Согласно постановле-
нию Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 «О Порядке вы-
платы компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражда-
нам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской
Республике и покинувшим ее безвозвратно» только в 2005 г. прове-
дено более 2 тыс. проверок на наличие поданных заявлений и при-
нятых по ним решений, и направлены ответы в территориальные
органы ФМС России
По состоянию на 1 января 2006 г.: произведены компенсацион-
ные выплаты 1 410 семьям на сумму 134,1 млн руб.; проведена про-
верка сведений о гражданах, подавших заявления о компенсацион-
ных выплатах за утраченное жилье и имущество по спискам граж-
дан, жилье которых утрачено и включено в перечень разрушенного
на территории Чеченской Республики жилья, нс подлежащего вос-
становлению, жилье которых восстановлено в ходе реализации Фе-
деральной целевой программы восстановления экономики и соци-
альной сферы Чеченской Республики, получивших компенсации за
утраченное жилье и имущество;
• проверено 133 475 заявительных материалов, из них: по 49 934
даны положительные ответы, по 25 283 — отрицательные (ра-
нее осуществлены выплаты, наличие нескольких претендентов
на получение компенсации по одному и тому же адресу),
148
58 258 — возвращены для проведения дополнительных прове-
рочных мероприятий;
• численность внутри перемещенных лиц (ВПЛ), находящихся в
местах временного размещения на территории Российской
Федерации, составляет 82,2 тыс. человек, в том числе за пре-
делами Чеченской Республики 22,1 тыс. человек. Из них в
Республике Ингушетия — 22,1 тыс. человек. На территории
Чеченской Республики размещается 60,1 тыс. человек (из них
в пунктах временного размещения (ПВР) — 36,7 тыс. человек,
в местах компактного проживания (МКП) — 11,2 тыс. чело-
век. в частном секторе на условиях найма жилья — 9,5 тыс.
человек, в частном секторе без заключения договоров найма —
2,7 тыс. человек).
Согласно распоряжению МВД России от 7 февраля 2005 г.
№ 1/630 «О проведении переучета ВПЛ в Чеченской Республике и
в Республике Ингушетия» сотрудниками ФМС России осуществле-
ны выезды в Чеченскую Республику для проверки реального нали-
чия ВПЛ в местах временного проживания. В результате проведен-
ных мероприятий прошли переучет 8 807 семей (50 362 ВПЛ). Сня-
то с учета в УФМС ЧР — 131,1 тыс. человек.
Приказом ФМС России от 17 января 2005 г. № 2 создано Меж-
региональное управление ФМС России (г. Владикавказ).
Создана единая для Республики Северная Осетия — Алания и
Республики Ингушетия база данных вынужденных переселенцев,
пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта в октяб-
ре-ноябре 1992 г.
106 семьям (463 человека) оказана государственная поддержка в
возвращении к местам прежнего проживания.
По поручению Президента РФ от 17 мая 2004 г. № Пр-810 про-
ведена работа ио созданию условий для возвращения на родину
российских граждан, вынужденно покинувших места постоянного
проживания в Чеченской Республике и находящихся в Грузии.
1. Цель, основные задачи и функции
подразделения ФМС России, уполномоченного
для регулирования процесса вынужденной
миграции
Подразделение ФМС России, уполномоченное для регулирова-
ния процесса вынужденной миграции является структурным под-
разделением Службы и предназначено для выполнения задач в сфе-
ре миграционной деятельности при возникновении кризисных си-
149
туаций и устранения их последствий. Оно непосредственно подчи-
няется одному из заместителей директора Службы.
Структуру Управления по делам переселенцев и беженцев
Службы (с 29 мая 2006 г) составляют (39 чел.): отдел организации
работы с вынужденными переселенцами (10 чел.), отдел по вопро-
сам убежища (5 чел.), отдел социально-гуманитарной реабилитации
(10 чел.) и отдел по работе с добровольными переселенцами (10 чел.).
Деятельность Управления организуется и осуществляется на ос-
нове планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов
служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении,
персональной ответственности каждого сотрудника за состояние
дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в Управлении замещаются лицами начальствующего
состава органов внутренних дел РФ (5 чел.) и федеральными госу-
дарственными служащими с высшим образованием (34 чел.).
Управление по вопросам своей компетенции взаимодействует со
структурными подразделениями центрального аппарата ФМС Рос-
сии, ее территориальными органами, иными организациями и под-
разделениями, созданными для решения возложенных на ФМС
России задач, а также с подразделениями МВД России, службами
федеральных органов государственной власти, органами государст-
венной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
общественными объединениями и иными, в том числе иностран-
ными и международными, организациями.
Основные задачи.
1.	Изучение, анализ и прогнозирование процессов вынужденной
миграции, подготовка организационно-методических материалов по
основным направлениям регулирования миграционных отношений
в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации.
2.	Сбор информации в субъектах Российской Федерации и
оценка негативных последствий вынужденных миграций на терри-
тории Российской Федерации, выработка управленческих решений
и осуществление контроля за их исполнением.
3.	По поручению Правительства РФ ведение учета граждан, по-
страдавших в кризисных ситуациях и имеющих право на получение
компенсаций, формирование банка данных о компенсационных
выплатах и подготовка предложений по совершенствованию меро-
приятий социальной поддержки населения в условиях вынужден-
ной миграции, а также в условиях кризисных ситуаций.
Функции Управления.
1.	Осуществляет анализ кризисных ситуаций в миграционной
сфере деятельности, разрабатывает прогнозы развития миграционных
процессов в постконфликтных регионах Российской Федерации.
150
2.	Изучает факторы, влияющие на состояние вынужденной ми-
грации в Российской Федерации, связанные с последствиями кон-
фликтных ситуаций. Определяет основные направления регулиро-
вания миграционных отношений в кризисных ситуациях и участву-
ет в разработке проектов программ по их реализации.
3.	Готовит аналитические, информационные, справочные и ор-
ганизационно-методические материалы по вопросам вынужденной
миграции в условиях кризисных ситуаций, обеспечивает их направ-
ление в соответствующие органы государственной власти. При не-
обходимости в установленном порядке привлекает для этого со-
трудников структурных подразделений ФМС России.
4.	Обобщает практику применения законодательства Россий-
ской Федерации и нормативных правовых актов МВД России по
вопросам, отнесенным к компетенции Управления, разрабатывает и
вносит предложения по совершенствованию правового регулирова-
ния миграционной деятельности в области вынужденной миграции.
5.	Оказывает подразделениям системы ФМС России практиче-
скую и методическую помощь в организации мероприятий по лик-
видации негативных последствий вынужденной миграции в кри-
зисных ситуациях.
6.	Изучает и оценивает миграционную обстановку, разрабатыва-
ет и ведет соответствующие формы статистических учетов и отчет-
ности о миграционных процессах и деятельности подразделений
ФМС России.
7	Взаимодействует с федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления и иными структу-
рами с целью своевременного получения объективной информации
о чрезвычайных ситуациях, связанных с вынужденными миграция-
ми, вызванными конфликтными ситуациями.
8.	Организует оперативное реагирование в условиях осложнения
миграционной обстановки, вызванной кризисными ситуациями,
вносит предложения по их нормализации.
9.	Участвует в разработке и реализации проектов управленче-
ских решений, планов мероприятий, относящихся к компетенции
ФМС России по ликвидации последствий кризисных ситуаций,
связанных с социальными и этническими конфликтами.
10.	Обеспечивает контроль за готовностью сил и средств ФМС
России для оперативного развертывания при угрозе возникновения
кризисных ситуаций в миграционной сфере.
11.	Осуществляет формирование единого банка данных о ком-
пенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разре-
шения кризиса в Чеченской Республике и имеющим право на по-
лучение компенсаций в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации.
151
12.	Производит проверку на наличие повторно поданных от гра-
ждан заявлений на выплату компенсаций, принятых по ним реше-
ний и информирует соответствующие подразделения миграционной
службы и иные заинтересованные министерства и ведомства о ре-
зультатах проверки.
13.	Формирует предложения о бюджетных средствах, предназна-
ченных на компенсационные выплаты, и представляет заявки на
них в подразделение финансово-тылового обеспечения ФМС России.
14.	Рассматривает обращения (предложения, заявления и жало-
бы) граждан по вопросам вынужденных миграций и своевременно
информирует заявителей о принятых решениях.
15.	Готовит предложения по совершенствованию мероприятий
социальной поддержки населения в условиях вынужденной внут-
ренней миграции, возникшей вследствие кризисных ситуаций.
16.	Осуществляет оперативное управление Межрегиональным
территориальным подразделением ФМС России в г. Владикавказе.
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности
подразделения ФМС России, уполномоченного
для регулирования процесса вынужденной
миграции
Для организации межведомственной и внутриведомственной
деятельности подразделение ФМС России, уполномоченное для
регулирования процесса вынужденной миграции, осуществляет ру-
ководство деятельностью Центра тылового обеспечения, который
организационно состоит из: отдела размещения заказов, отдела
МТО, отдела эксплуатации зданий и сооружений, автотранспортно-
го отдела, расчетно-кассового центра.
Начальник Управления:
1.	Осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за организацию
работы подчиненных ему подразделений Управления, выполнение
возложенных на Управление задач, подготовку проектов управлен-
ческих решений по вопросам, отнесенным к компетенции Управ-
ления, соблюдение законности в деятельности Управления, подбор,
расстановку, воспитание кадров и дисциплину в коллективе Управ-
ления.
2.	Распределяет функциональные обязанности между своими
заместителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контролирует
152
выполнение подчиненными подразделениями возложенных на них
задач и функций, и сотрудниками Управления — своих должност-
ных обязанностей.
3.	Проводит оперативные совещания по вопросам работы
Управления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о про-
деланной работе, выполнении поручений руководства и об итогах
выезда в служебные командировки.
4.	В установленном порядке готовит предложения в планы ра-
боты Службы, разрабатывает план работы Управления и осуществ-
ляет контроль за его выполнением.
5.	Представительствует по поручению руководства ФМС России в
подразделениях федеральных органов государственной власти, комисси-
ях, рабочих группах по вопросам, входящим в компетенцию Службы.
6.	Запрашивает в установленном порядке из подразделений сис-
темы ФМС России документы, необходимые для выполнения задач
и функций, возложенных на Управление. Направляет в указанные
подразделения рекомендации организационно-методического ха-
рактера по действиям в кризисных ситуациях.
7.	Вносит директору ФМС России предложения
•	по приему, назначению на должности, перемещению, времен-
ному отстранению, освобождению от должности, увольнению
сотрудников Управления, а также о присвоении сотрудникам
Управления специальных званий и классных чинов;
•	о внесении изменений в положение об Управлении, его струк-
туру и штатную численность;
•	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке ат-
тестации сотрудников;
•	о представлении сотрудников Управления к награждению ве-
домственными и государственными наградами;
•	по установлению и изменению сотрудникам Управления в со-
ответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных
по соответствующим должностям, надбавок и выплат;
•	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
•	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Управ-
ления командировок, предоставлении им отпусков.
8.	Реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами Российской Фе-
дерации, нормативными правовыми актами МВД России, приказа-
ми и распоряжениями ФМС России.
Начальник Управления имеет право:
•	по вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудника-
ми Управления;
153
•	осуществлять переписку от имени Управления;
•	формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления;
•	визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов,
представляемых на подпись руководству ФМС России, заклю-
чения от имени ФМС России по названным проектам, а так-
же разъясняющие их содержание письма Службы в федераль-
ные органы государственной власти;
•	запрашивать в установленном порядке и получать из управле-
ний, территориальных органов, иных входящих в систему
ФМС России организаций и подразделений, а также из цен-
трального аппарата Министерства, непосредственно подчи-
ненных МВД России подразделений, органов внутренних дел
Российской Федерации сведения и материалы, необходимые
для выполнения задач и функций Управления;
•	вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в террито-
риальных органах ФМС России, иных входящих в систему
ФМС России организациях и подразделениях;
•	поручать руководству территориальных органов ФМС России,
иных входящих в систему ФМС России организаций и под-
разделений выполнение мероприятий, необходимых для осу-
ществления деятельности Управления;
•	привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерст-
ва, образовательных и научно-исследовательских учреждений
Министерства специалистов для проработки вопросов, входя-
щих в компетенцию Управления;
•	проводить рабочие совещания с представителями управлений
ФМС России и подразделений центрального аппарата Мини-
стерства, образовательных и научно-исследовательских учреж-
дений МВД России по вопросам, входящим в компетенцию
Управления;
•	пользоваться другими правами, предусмотренными законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами Рос-
сийской Федерации, нормативными правовыми актами МВД
России, приказами и распоряжениями ФМС России.
Управление в установленном порядке использует базы (банки)
данных Службы и Министерства.
Управление обеспечивается в установленном порядке информа-
ционно-справочными системами и материалами (в том числе путем
подписки на периодические российские и иностранные издания),
научной и учебно-методической литературой, средствами связи,
организационной, электронно-вычислительной, специальной и
154
иной техникой, необходимой для выполнения возложенных на него
задач, автотранспортом, канцелярскими принадлежностями и рас-
ходными материалами.
Делопроизводство и мероприятия по режиму секретности в
Управлении осуществляются в установленном ФМС и МВД России
порядке.
3.	Особенности взаимодействия подразделения
ФМС России, уполномоченного
для регулирования процесса вынужденной
миграции с территориальными органами Службы,
иными организациями и учреждениями
При реализации задач Управление:
•	взаимодействует со структурными подразделениями централь-
ных аппаратов ФМС России и МВД России, с федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, а также с органами
местного самоуправления по вопросам вынужденных мигра-
ций в кризисных ситуациях и выработке согласованных мер
по стабилизации миграционных процессов;
•	взаимодействует в установленном порядке с международными
и неправительственными организациями, действующими по
оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в ре-
зультате конфликтов;
•	вносит на рассмотрение руководства ФМС России предложе-
ния о направлениях деятельности Управления, совершенство-
вании его структуры, изменении штатного расписания, по ко-
мандированию сотрудников в субъекты Российской Федера-
ции для решения практических задач на местах, а также по
другим вопросам, относящимся к сфере его деятельности;
•	запрашивает и получает от структурных подразделений ФМС Рос-
сии информационные, аналитические и иные документы, необхо-
димые для решения вопросов, входящих в его компетенцию;
•	использует в установленном порядке действующие системы и
средства связи, информационные базы данных ФМС и МВД
России, а также базы данных других организаций.
Поддерживает связи с научно-исследовательскими и образова-
тельными учреждениями системы МВД России, иных министерств
и ведомств в интересах проведения научных исследований по акту-
альным вопросам вынужденных миграций в кризисных ситуациях.
155
Осуществляет взаимодействие с учреждениями, организациями,
представителями средств массовой информации, заинтересованны-
ми в объективном освещении миграционных процессов.
Заключение
Таким образом, в лекции рассмотрены актуальные вопросы дея-
тельности ФМС России в области регулирования вынужденной мигра-
ции в Российской Федерации, способствующие формированию систе-
матизированных представлений об особенностях организации межве-
домственной и внутриведомственной деятельности подразделения ФМС
России, уполномоченного для регулирования вынужденной миграции;
перспективах развития его взаимодействия с территориальными орга-
нами ФМС России, другими организациями и учреждениями.
Проблема внутри перемещенных лиц уже 10 лет остается одной из
самых острых как в регионе Северного Кавказа, так и в субъектах РФ,
где они проживают. За последние 3 года созданы условия для возвраще-
ния и размещения в Чеченской Республике более 200 тыс. граждан,
временно покинувших Республику в результате имевших место собы-
тий, ликвидированы палаточные лагеря в Ингушетии, в которых в ужа-
сающих условиях годами проживали люди. За минувшие годы МВД и
ФМС России отлажена система государственной поддержки внутри
перемещенных лиц:
•	в Чеченской Республике содержится 42 благоустроенных об-
щежития для 45 тыс. человек;
•	в Ингушетии арендовано 97 МКП на 10 тыс. человек.
Серьезным фактором, способствовавшим не только возвращению
людей в Чеченскую Республику, но и снижению социальной напря-
женности, явилось начало выплат в Республике компенсаций за утра-
ченное в ходе контртеррористических операций жилье и имущество.
Эта процедура уже завершена в пяти федеральных округах. В 2005—
2006 гг. продолжается работа в Южном и Приволжском федеральных
округах. Компенсацию получили более 35 тыс. семей, из почти 44 тыс.
состоящих на учете.
Контрольные вопросы
1.	В чем заключается предназначение, основные задачи и функции
подразделения ФМС России для регулирования процесса вынужденной
миграции?
2.	Каковы особенности организации межведомственной и внутри-
ведомственной деятельности подразделения ФМС России, уполномо-
ченного для регулирования процесса вынужденной миграции?
3.	Каковы, по вашему мнению, перспективы развития взаимодейст-
вия подразделения ФМС России, уполномоченного для регулирования
процесса вынужденной миграции с территориальными органами ФМС
России, другими организациями и учреждениями?
156
Приложение
Организация встречи и размещения лиц, прибывающих в экстренном
массовом порядке на территорию Российской Федерации
I. Рекомендации по развертыванию и оборудованию
места временного размещения
1.	Место для разбивки места временного размещения (МБР) опре-
деляется по согласованию с органами исполнительной власти. Размер
участка под МБР должен выбираться из расчета не менее 50 м2/чел.
2.	При определении фронта МБР необходимо учитывать направле-
ние господствующих ветров (розы ветров). Пересечение МБР проезжи-
ми дорогами общего пользования не допускается. Фланги МБР должны
находиться от проезжих дорог не ближе 50 м.
3	МБР должен разбиваться, как правило, в районе, имеющем ус-
тойчивые источники водоснабжения, электроснабжения, вблизи желез-
ной или автомобильной дороги с твердым покрытием. Должны учиты-
ваться рельеф местности, окружающий ландшафт, связь с инфраструк-
турой ближайших населенных пунктов.
4.	При организации МБР выделяется жилая, коммунально-бытовая
и административная зоны, оборудованные телефонной и громкогово-
рящей связью. На основании проведенных расчетов баланс МБР ори-
ентировочно можно принять следующим: жилая зона — 35—40%; ком-
мунально-бытовая — 30—40%; административная — 10—20%
Компоновка зон должна содействовать максимальному сокращению
территории МБР. Жилую и административную зоны необходимо рас-
полагать с наветренной стороны от коммунально-бытовой. Территория
МБР, а также местность на расстоянии 50 м от МБР должны быть рас-
чищены от кустарников и растительности.
5.	В жилой зоне устанавливаются палатки с учетом количества
проживающих и принципа их размещения. Расстояние по фронту меж-
ду основаниями палаток устанавливается, как правило, в 2,5 м, а в глу-
бину — 5 м.
Размещение лиц, прибывающих в экстренном массовом порядке, осу-
ществляется в палатках-общежитиях, а при наличии возможностей —
семьями. Возможно также размещение по смешанному принципу в за-
висимости от конкретных условий: каждая семья размещается в от-
дельной палатке, а одинокие граждане — в палатке-общежитии.
6.	В коммунально-бытовой зоне должно быть предусмотрено созда-
ние коммунально-бытовых услуг, включая оборудование пункта разда-
чи воды, умывальник из расчета один кран (сосок) на 5—7 человек,
туалет из расчета одно очко на 10—12 человек, место стирки и сушки
белья, мусоросборников, курилок, душевых установок, химчисток.
7.	В административной зоне, как правило, размещаются админист-
рация МВР, медицинский пункт, почта, отделение Сбербанка, клуб,
пункт учета регистрации и документального оформления пребывания и
157
перемещения, паспортно-визовая служба, объекты торговли, парик-
махерская.
8	При разбивке МБР должны быть предусмотрены места блоков
питания (под кухни, палатки-столовые), места установки силовых и
осветительных электростанций (агрегатов), места стоянки автотранс-
порта и отдельно — автозаправщиков, внутренние проезды, пункты
посадки (высадки) людей, оборудованные дорожными знаками, указа-
телями и информационными стендами, а также место развертывания
полевого хлебозавода.
9	Территория МБР оборудуется в противопожарном отношении
путем оснащения средствами пожарной сигнализации и пожаротуше-
ния (пожарные щиты и стенды, огнетушители, пожарные водоемы).
Организуется дежурство пожарных расчетов штатных и добровольных
из числа жителей МБР
И Организация жизнеобеспечения
1.	Обеспечение водой. Водоснабжение в МБР осуществляется авто-
номно от имеющихся открытых водоемов, артезианских скважин,
шахтных колодцев или доставкой воды автоцистернами, кроме того,
добычей грунтовых вод с использованием соответствующей техники.
При снабжении водой из открытых водоемов для очистки воды могут
использоваться фильтровальные установки. Нормы водоснабжения
устанавливаются соответствующими ГОСТ, в том числе: для питья —
2,5 литра/человек/сутки; для приготовления пищи и умывания —
7,5 литров/человек/сутки; на санитарно-гигиенические потребности —
21 литр/человек/сутки.
Пункты раздачи воды размещаются, как правило, вблизи пунктов
приготовления пищи, помывочных пунктов (душевых), умывальников.
Режим и нормы раздачи воды устанавливаются администрацией МБР и
доводятся до жителей МБР
2.	Обеспечение продуктами. Продовольственное обеспечение жите-
лей МБР организуется применительно к конкретным условиям МБР
силами и средствами местных органов исполнительной власти и орга-
нами материально-технического и военного снабжения МВД России.
Для организации продовольственного обеспечения осуществляются
прикреплением МБР к складам, базам, мясокомбинатам по месту дис-
локации, а также используются силы средства окружных управлений
материально-технического и военного снабжения МВД России.
При отсутствии в районе размещения МБР государственных пред-
приятий хлебопечения предусматривается развертывание полевого хле-
бозавода. В МБР организуется трехразовое питание. Горячая пиша вы-
дается, как правило, три раза в сутки. В случае невозможности выпол-
нения этого требования горячая пища готовится два раза в сутки, а
промежуточное питание выдается в сухом виде за счет суточной нормы
довольствия
158
Приготовление пищи может осуществляться с использованием по-
левых кухонь. Для приготовления детского питания могут использо-
ваться переносные кухни и кипятильники. Поварской состав может
привлекаться из воинских частей, органов внутренних дел, обеспечи-
вающих режим размещения, а также из числа принятых на временную
работу.
Для перевозки и хранения скоропортящихся продуктов могут ис-
пользоваться рефрижераторы автомобильного и железнодорожного ти-
па. Перевозка может осуществляться автомобильным и железнодорож-
ным транспортом. Для приема пищи оборудуются пункты питания
(столовые с использованием палаток УСБ-56), пропускная способность
которых рассчитывается исходя из обеспечения 3-сменного питания. В
целях дополнительного обеспечения продуктами питания в МВР долж-
на предусматриваться организация розничной торговли, продовольст-
венными товарами.
3.	Обеспечение предметами первой необходимости. По прибытии в
МВР каждый нуждающийся должен быть обеспечен обувью, одеждой,
комплектом белья, матрацем, подушкой, одеялом, принадлежностями
для приема пищи. Кроме того, для обеспечения предметами первой
необходимости в МВР предусматривается организация розничной тор-
говли промышленными и парфюмерно-галантерейными товарами.
МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ заблаговременно заключают договора
с торгующими организациями.
4.	Обеспечение жильем. Население МВР размешается в палатках,
землянках и т.д., как правило, по смешанному типу. Каждая семья раз
мещается в отдельном помещении, а одинокие граждане в палатках
(землянках) — общежитиях. При ограниченных возможностях разме-
щение граждан проводится совместно. Каждый гражданин обеспечива-
ется кроватью и постельными принадлежностями, на два человека —
тумбочка и табурет.
5.	Обеспечение коммунально-бытовыми услугами. Коммунально-
бытовое обслуживание в МВР в первую очередь должно обеспечивать
выполнение банно-прачечных услуг и потребностей гигиены. Для ре-
шения этих задач оборудуются пункты и места коммунально-бытовых
услуг* пункты гигиенической помывки людей с использованием дезин-
фекционно-душевых установок, пункты раздачи воды, умывальники,
туалеты, места стирки и сушки белья, мусоросборники, курилки, хим-
чистки. Эти элементы МВР оборудуются, как правило, в коммунально-
бытовой зоне. Парикмахерские могут размещаться в административной
зоне.
В зимнее время предусматривается отопление жилья с использова-
нием печек различного типа. Электроснабжение МВР может осуществ-
ляться централизованно от имеющихся сетей или за счет автономных
источников энергоснабжения. Система энергоснабжения МВР должна
включать силовые (до 380 вольт) и осветительные (220/127 вольт) сети.
Потребителями электроэнергии от силовых сетей являются: водосбор-
ники, пункты питания, медпункт, узел связи. Освещение МВР органи-
159
зуется по зональному принципу, индивидуальное освещение организу-
ется в палатках-общежитиях, административных помещениях и местах
общего пользования. В качестве аварийного освещения предусматрива-
ется применение керосиновых лам и свечей. Периметр территории
МВР освещается прожекторами (рефлекторными отражателями). В ка-
честве автономных источников электроснабжения могут использоваться
передвижные силовые электростанции. Норма обеспечения электро-
энергией — 10 Вт/чел.
6.	Медицинское обеспечение. Медицинское обслуживание в МВР
включает оказание медицинской помощи при травмах и острых заболе-
ваниях, контроль за поддержанием соответствующих санитарно-
гигиенических условий, предупреждение возникновения и распростра-
нения инфекционных заболеваний.
Медицинское обслуживание организуется путем развертывания ме-
дицинских пунктов, привлечения сил и средств санитарно-эпидемиоло-
гической службы и станций скорой помощи.
Медицинские пункты МВР организуются на базе местных учрежде-
ний здравоохранения в соответствии с установленными нормативами.
В состав медицинского пункта входят: амбулатория, включающая
кабинеты врачей, процедурную, перевязочную, стоматологический ка-
бинет, аптеку и стерилизационную, лазарет, включающий инфекцион-
ный изолятор
Снабжение медицинским имуществом осуществляется за счет те-
кущего довольствия лечебных учреждений. Организуется развертывание
аптечных киосков. Амбулаторный прием в медицинских пунктах дол-
жен проводиться в определенные часы, а неотложная помощь должна
быть оказана в любое время суток. Больные, нуждающиеся в специали-
зированной медицинской помощи, направляются для стационарного
лечения в местные больницы или госпиталя.
Для медицинского обслуживания женщин и детей в штате меди-
цинского пункта необходимо иметь врача-гинеколога (1 гинеколог на I
тыс. женщин) и врача-педиатра (1 педиатр на 300 детей).
Санитарно-гигиеническое и противоэпидемиологическое обеспече-
ние в МВР осуществляется территориальными центрами санитарного и
эпидемиологического надзора. Проведение мероприятий по гигиениче-
ской экспертизе продовольствия и питьевой воды, по предупреждению
возникновения и распространения инфекционных заболеваний, лока-
лизации возникших эпидемических очагов, включая проведение теку-
щей, камерной и заключительной дезинфекции, выявлению и госпита-
лизации инфекционных больных осуществляется центрами санитарно-
эпидемиологического надзора.
7	Информационное обеспечение. Организуется с целью доведения
сведений об обстановке, снятия морально-психологическои напряжен-
ности, борьбы с домыслами и слухами, разъяснения порядка и правил
поведения в МВР Для информационного обеспечения создаются ин-
формационно-консультационные пункты (3 чел.), включающие пред-
ставителей администрации МВР и органов внутренних дел, которые,
160
как правило, размешаются на базе походных автоклубов. Вся террито-
рия МВР радиофицируется с использованием радиоаппаратуры поход-
ных автоклубов.
III. Исходные и другие данные для расчета материальных ресурсов
по оснащению и жизнеобеспечения МВР на 1000 человек.
МВР размещается на необорудованной в инженерном отношении
местности (в полевых условиях). Площадь МВР — 5 га. Жизнеобеспе-
чение МВР в отношении энерго- и водоснабжения автономно. Доля
сс.мейных граждан — 70%. Средняя численность семьи — 5 человек.
Принцип размещения смешанный: каждая семья размещается в от-
дельной палатке (землянке), а одинокие граждане — палатках (землян-
ках) — общежитиях. Время пребывания — один месяц. Питание — трехра-
зовое, в том числе двухразовое — горячее. Потребности определены в
соответствии с действующими и расчетными нормативами (табл. 1).
Начальник — 1, помощники начальника — 3 (по материально-
техническому обеспечению, воспитательной работе, режиму).
Продовольственная служба — 19 человек (начальник службы —
1, зав. складом — кладовщик — 1, делопроизводитель — 1, повар — 16).
Обеспечивает подвоз и хранение продовольствия, организацию горяче-
го питания, снабжение МВР кухонной посудой и принадлежностями,
кипяченой водой.
Медицинская служба — 8 человек (начальник медслужбы — 1, на-
чальник медпункта — 1, врач-терапевт — 1, врач-педиатр — 1, фельд-
шер — 1, медсестра — 3). Организует медицинское обслуживание, про-
водит комплекс лечебно-профилактических, санитарно-профилакти-
ческих, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Вещевая служба — 3 человека (начальник службы — 1, зав. складом — 1,
зав. банно-прачечным комплексом — 1). Организует банно-прачечное об-
служивание и обеспечение кроватями и постельными принадлежностями.
Коммунально-эксплуатационная служба — 2 человека (начальник
службы — I, кладовщик — I). Обеспечивает мебелью, электроприбора-
ми, уборочным инвентарем и расходными материалами.
Инженерная служба — 6 человек (начальник службы — 1, электрик-
моторист — 2, механик — 3) Осуществляет электро- и водоснабжение.
Автомобильная служба — 14 человек (начальник службы — 1, дис-
петчер — 1, делопроизводитель — 1, слесарь-механик — 1, водитель —
10). Отвечает за транспортное обеспечение и надежную эксплуатацию
автотранспортных средств.
Служба связи — 6 человек (начальник службы — 1, телефонист — 2,
экспедитор — 1, почтальон — 2)
Информационная служба — 4 человека (начальник службы — 1,
юрист — 1. начальник клуба — 1, кинорадиомеханик — 1) Отвечает за
разъяснительно-консультативную работу, обеспечивает своевременную
информацию, радиофикацию МВР, доставку периодической печати.
161
Комендантская служба — 17 человек (комендант — 1, помощник
коменданта — 1, взвод охраны — 15). Осуществляет комплекс мер по
поддержанию установленного режима и порядка, охрану МВР.
Всего: 86 человек.
Таблица 1
Примерные временные нормы снабжения (обеспечения)
средствами первоочередного жизнеобеспечения
Наименование нормы	Единицы измерения	Значение показателей
1	2	3
1.	Обеспечение водой
На хозяйственно-питьевые нужды	л/чсл./сутки	не менее 10
На санитарно-гигиенические потребности	!  	21,0
Для медицинских нужд		50,0
Полная санитарная обработка (баня, душ)	л/чел	45,0
Прачечные, химчистки	л/чел.	40,0
2.	Обеспечение продуктами питания
Хлеб и хлебобулочные изделия	г/чел ./сутки	590
Крупа и макаронные изделия	j “ 	55
Мясо и мясопродукты	~ j 	60-65
Жиры		27-29
Молоко и молокопродукты	~ j  	246-289
Картофель, овощи и фрукты		260-350
Сахар	•» j ~ 	36-54
Рыбопродукты	/ °	15
Соль		20
Чай		1
3.	Обеспечение коммунально-бытовыми услугами
Топливом
Теплом:
-	на приготовление пищи
-	на обогрев жилья
Электроэнергией:
-	в городе;
-	в сельских населенных пунктах;
-	медицинских учреждениях
бани
Прачечные
Химчистки
кг/сут./чел.
гкал/чел./год
ккал/чел./кв.м
кВт • ч/чел./го
д
мест/100 чел./
смен
кг/1000 чел./смен
0,44—3,3
401,3
160
220
90
880
7
120
3,2
162
Окончание табл. 1
1	2	3
4. Медицинское обслуживание		
Обеспечение врачами для оказания квали- фицированной медицинской помощи Обеспечение средним медперсоналом Количество коек для лечения пораженных Обеспечение врачами непораженного насе- ления Обеспечение средним медперсоналом Число врачей для санитарно-эпидемиологи- ческого обслуживания Число среднего медперсонала для санитар- но-эпидемиологического обслуживания	чел./100 по- раженных шт. чел./1000 чел.	3 9 на 65% санитарных потерь 20 45 3 37
Примечание. Примерная организационно-штатная структура места времен-
ного размещения на 1000 человек.
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
2.	Булавин С.П., Гербановский Л.Э., Егорова Е.Ю., Самойлов ВД.
Нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные про-
цессы в Российской Федерации: Сборник документов МВД,
ФМС России / Под ред. MJL Тюркина. — М., 2005. — 632 с.
3.	Каламанов В.А., Моисеенко В.М. Управление миграционными про-
цессами: Учебное пособие / ГУУ. — М., 2003.
4.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. - 2005. - № 3. — С. 82-88.
5.	Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография. — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139.
6.	Положение об Управлении по делам переселенцев и беженцев
ФМС России. Приказ директора ФМС России от 18 ноября
2006 г. № 345.
7.	Бунин И.А. Антоновские яблоки: Рассказы и повести / Вступ. ста-
тья В. Афанасьева. — М.: Дет. лит., 1979. — 304 с.
Тема 10
Обеспечение внутриведомственной
деятельности ФМС России
Учебные вопросы
1.	Цель, основные задачи и функции подразделения по во-
просам внутриведомственной работы ФМС России.
2.	Организация межведомственной и внутриведомственной
деятельности в подразделениях центрального аппарата
Службы.
3.	Особенности взаимодействия подразделения по вопросам
внутриведомственной работы ФМС России с ее террито-
риальными органами, другими организациями и учрежде-
ниями.
Введение
Обеспечение внутриведомственной деятельности ФМС России,
по существу, затрагивает все структурные подразделения Службы,
организуемые и проводимые ею мероприятия на федеральном и
региональном уровне. При этом численность центрального аппара-
та ФМС России составляет 449 человек, а подразделений, непо-
средственно подчиненных ФМС России (ИЦ, ЦОГПВВ, ЦОПИГ,
РКЦ и др.) — более 200 человек.
В 2005 г. проведена работа по формированию территориальных
органов ФМС России. Изданы приказы МВД России от 30 ноября
2005 г. № 982 (схема размещения территориальных органов ФМС
России); от 31 декабря 2005 г. № 1173 (перечни должностей, под-
лежащих замещению лицами начальствующего состава, прикоман-
дированными к ФМС России, и государственных должностей феде-
ральной государственной гражданской службы); от 30 ноября
2005 г. Nq 128 (предельная штатная численность территориальных
органов ФМС России и их наименование по субъектам Российской
Федерации); от 30 ноября 2005 г. № 129 (штатные расписания тер-
риториальных органов ФМС России).
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 6 октяб-
ря 2004 г. № 1285 «О мерах по совершенствованию деятельности
государственных органов по развитию отношений между Республи-
кой Северная Осетия — Алания и Республикой Ингушетия» сфор-
мировано Межрегиональное управление ФМС России (с местом
дислокации в г. Владикавказе).
164
Постановлением Правительства Российской Федерации от
22 сентября 2004 г. 493 в ведение ФМС России переданы 29 го-
сударственных учреждений. Создан ГУ ФМС России «Центр для
содержания лиц, подпадающих под реадмиссию» (г. Псков, октябрь
2005 г.).
Приказом ФМС России от 17 июня 2005 г. № 92 создана отрас-
левая комиссия от ФМС России для заключения с Центральным
комитетом профсоюза работников государственных учреждений и
общественного обслуживания Российской Федерации «Отраслевого
соглашения по организациям, подразделениям и органам Феде-
ральной миграционной службы на 2005—2007 годы».
1. Цель, основные задачи и функции
подразделения по вопросам
внутриведомственной работы ФМС России
Управление делами ФМС России (далее — УД) является само-
стоятельным структурным подразделением, деятельностью которого
руководит непосредственно директор ФМС России.
В структуру УД входят (45 чел.): отдел делопроизводства (21 чел.),
организационно-режимный отдел (8 чел.), приемная ФМС (10 чел.)
Отдел оперативного реагирования (5 чел).
Управление в своей работе руководствуется Конституцией
Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами
международного права, международными договорами Российской
Федерации, федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ,
постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Положе-
нием о ФМС России, нормативными правовыми актами МВД Рос-
сии, приказами и распоряжениями ФМС России.
Деятельность УД организуется и осуществляется на основе пла-
нирования, сочетания единоначалия в решении вопросов служеб-
ной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, персо-
нальной ответственности каждого сотрудника за состояние дел на
порученном участке и выполнение отдельных поручений.
Должности в Управлении замещаются лицами начальствующего
состава органов внутренних дел ФГГС и с высшим образованием.
Управление по вопросам своей компетенции взаимодействует со
структурными подразделениями центрального аппарата ФМС Рос-
сии, ее территориальными органами, иными организациями и под-
разделениями, созданными для решения возложенных на ФМС
России задач, а также с подразделениями МВД России, службами
федеральных органов государственной власти, органами государст-
165
венной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
общественными объединениями и иными, в том числе иностран-
ными и международными, организациями.
Управление делами имеет печать со своим наименованием, а так-
же необходимые штампы.
Основные задачи УД:
•	совместно с ОЗУ и УИАО ФМС России — обеспечение защи-
ты сведений, составляющих государственную тайну, в системе
Службы;
•	организация информационного и документального обеспече-
ния деятельности руководства ФМС России на основе приме-
нения комплексов для подготовки и обработки документов;
•	организация рассмотрения поступающих в Службу обраще-
ний, заявлений, жалоб и обеспечение контроля за своевре-
менностью их разрешения;
•	совершенствование правового обеспечения работы с докумен-
тами в системе Службы;
•	организационно-методическое руководство деятельностью
подразделений ФМС России по курируемым направлениям
деятельности, ее анализ и координация.
Функции УД:
•	осуществляет экспедиционную обработку и регистрацию за-
конодательных и иных нормативных правовых актов Россий-
ской Федерации, служебных документов, письменных обра-
щений граждан, членов Совета Федерации и депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-
рации, другой корреспонденции, поступающей в адрес ФМС
России в части ее компетенции;
•	организует своевременное рассмотрение и подготовку наиболее
важных документов на доклад директору, а также направление
поступивших документов, не требующих доклада руководству
Службы, на исполнение непосредственно в подразделения;
•	обеспечивает подготовку проектов резолюций по документам,
представляемым на доклад директору;
•	осуществляет контроль за правильностью оформления доку-
ментов перед представлением их на доклад директору, обеспе-
чивает их учет и отправку после подписи директором или его
заместителями;
•	разрабатывает ежедневный, еженедельный и месячный планы
работы директора и контролирует их исполнение;
•	обрабатывает информацию, поступающую в приемную дирек-
тора, и принимает по ней решения;
•	ведет учет в электронной базе поручений директора и его за-
местителей по рассмотренным документам и обеспечивает их
направление в соответствующие подразделения Службы;
166
осуществляет контроль за сроками исполнения поручении
Администрации Президента РФ, Правительства РФ, министра
внутренних дел РФ и директора ФМС России;
доводит устные поручения директора до исполнителей и кон-
тролирует их исполнение;
организует прием директором в его служебном кабинете поли-
тических и общественных деятелей, представителей органов го-
сударственной власти Российской Федерации, организаций, а
также граждан по личным вопросам в приемной ФМС России;
непосредственно осуществляет прием граждан в приемной
ФМС России и готовит необходимые материалы к личному
приему граждан директором, организационно обеспечивает
прием граждан заместителями директора и начальниками
Управлений центрального аппарата Службы;
контролирует работу средств оперативной телефонной связи в
кабинете директора, эксплуатацию автотранспорта, закреп-
ленного за директором;
обеспечивает комплектование, учет, сохранность и использо-
вание фонда документов, образующегося в результате дея-
тельности директора и его заместителей, до передачи этих до-
кументов на государственное хранение в архив Службы;
передает поступающие законодательные и иные нормативные
правовые акты Российской Федерации после выполнения по
ним поручений руководства Службы, а также копии норма
тивных правовых актов МВД России в подразделение право-
вого обеспечения ФМС России для систематизированного
учета и хранения;
обеспечивает корректорскую обработку изданных норматив-
ных правовых актов Службы;
осуществляет регистрацию, размножение и рассылку норма-
тивных правовых актов Службы;
осуществляет контроль за заключением и реализацией догово-
ров по отправке служебной корреспонденции и почтовых от-
правлений центрального аппарата службы и подразделений,
непосредственно подчиненных Службе, фельдъегерской и спе-
циальной связью;
организует подготовку предложений по совершенствованию
автоматизированных систем, используемых при обработке до-
кументов, а также технологической базы данных;
организационно обеспечивает деятельность комиссий ФМС
России по режиму секретности, по письмам, научной и прак-
тической ценности документов. Организует работу экспертных
групп подразделений Службы по рассекречиванию документов;
участвует в подготовке заключения о возможности передачи
информации, содержащей сведения, составляющие государст-
167
венную тайну, и служебные сведения ограниченного распро-
странения другим государствам, а также предоставления мате-
риалов на международные и российские (с участием ино-
странных граждан) мероприятия;
•	участвует в проведении служебных расследований (проверках)
по фактам утрат (разглашения) сведений, содержащих госу-
дарственную тайну;
•	обобщает и анализирует материалы о своевременном испол-
нении документов и документообороте в подразделениях цен-
трального аппарата Службы, состоянии режима секретности,
результатах работы с обращениями граждан и других вопро-
сах, отнесенных к компетенции Управления;
•	анализирует соответствие законодательным и иным норматив-
ным правовым актам Российской Федерации, нормативным
правовым актам МВД России и ФМС России деятельности по
документационному обеспечению Управления, защите государ-
ственной тайны и работе с обращениями граждан, выявляет
пробелы нормативного регулирования указанных направлений,
разрабатывает и осуществляет меры по их совершенствованию;
•	разрабатывает в пределах компетенции Управления инициа-
тивно или совместно с другими подразделениями Службы про-
екты ведомственных нормативных правовых актов;
•	осуществляет проверку деятельности подразделений центрально-
го аппарата Службы по обеспечению защиты государственной
тайны, соблюдению установленного порядка работы с докумен-
тами, а также организации работы с обращениями граждан;
•	организует методическое руководство, оказывает консульта-
тивную помощь подразделениям Службы;
•	изучает и организует распространение отечественного и зару-
бежного опыта в области документационного обеспечения
Управления, защиты государственной тайны и работы с обра-
щениями граждан, применения современных информацион-
ных технологий и программно-технических комплексов для
подготовки и обработки документов;
•	хранит гербовую печать Службы и удостоверяет ею соответст-
вующие документы, подписанные директором или его замес-
тителями.
2. Организация межведомственной
и внутриведомственной деятельности
в подразделениях центрального аппарата Службы
Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность
и освобождаемый от должности директором ФМС России.
168
Заместители начальника Управления, начальники отделов, за-
местители начальников отделов и другие сотрудники Управления
назначаются на должность, перемешаются и освобождаются от
должности директором ФМС России по представлению начальника
Управления.
Начальник Управления:
1.	Осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Управления и несет персональную ответственность за организацию
работы подчиненных ему подразделений, выполнение возложенных
на Управление задач, подготовку проектов управленческих решений
по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, соблюдение
законности в деятельности Управления, подбор, расстановку, вос-
питание кадров и дисциплину в коллективе Управления.
2.	Распределяет функциональные обязанности между своими
заместителями, утверждает положения об отделах Управления и
должностные инструкции сотрудников Управления, контролирует
выполнение подчиненными подразделениями возложенных на них
задач и функций и сотрудниками Управления — своих должност-
ных обязанностей.
3.	Проводит оперативные совещания по вопросам работы
Управления, заслушивает сообщения и отчеты сотрудников о про-
деланной работе, выполнении поручений руководства и об итогах
выезда в служебные командировки.
4.	В установленном порядке готовит предложения в планы ра-
боты Службы, разрабатывает план работы Управления и осуществ-
ляет контроль за его выполнением.
5.	Представительствует по поручению руководства ФМС России
от имени ФМС России в соответствующих подразделениях феде-
ральных органов государственной власти, комиссиях, рабочих груп-
пах по вопросам, входящим в компетенцию Службы.
6.	Обеспечивает взаимодействие с управлениями Службы, соот-
ветствующими подразделениями федеральных органов государст-
венной власти по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.
7.	Рассматривает поступившие в Службу материалы, принимает
решение о передаче для исполнения непосредственно в подразделе-
ния Службы документов, не требующих по ним решения руковод-
ства Службы.
8	Докладывает директору поступившие документы, а также
подготовленные подразделениями Службы материалы.
9	Направляет по принадлежности документы, поступающие на
имя директора, если решение поставленных в них вопросов отнесе-
но к компетенции других федеральных органов исполнительной
власти, предприятий, учреждений и организаций.
10.	Привлекает для подготовки документов, представляемых на
рассмотрение директору, к работам по обеспечению режима сек-
169
ретности сотрудников и работников подразделений службы (по со-
гласованию с их руководителями).
11.	Вносит представления руководству Службы, руководителям
подразделений ФМС о запрещении ведения работ с секретными
документами и изделиями при отсутствии необходимых условий,
при обнаружении грубых нарушений режима секретности, а также
подготовленные с соответствующими структурными подразделе-
ниями службы предложения об отстранении от исполнения секрет-
ных работ и документов при привлечении к ответственности лиц,
допустивших нарушения режима секретности.
12.	Устанавливает в соответствии с законодательством РФ и
оперативно-служебной необходимостью порядок и режим работы
Управления.
13.	Вносит в установленном порядке предложения о представ-
лении сотрудников и государственных служащих Управления дела-
ми к награждению ведомственными и государственными наградами.
14.	Издает приказы и распоряжения, касающиеся деятельности
Управления.
15.	Утверждает положения о структурных подразделениях Управ-
ления. Создает в пределах утвержденного расписания Управления
временные подразделения целевого назначения. Утверждает планы
работы Управления и его структурных подразделений.
16.	Осуществляет иные права, предусмотренные законодательны-
ми и иными правовыми актами Российской Федерации, норматив-
ными правовыми актами Министерства внутренних дел и ФМС России.
Делопроизводство и мероприятия по обеспечению режима сек-
ретности в Управлении ведутся в порядке, установленном Мини-
стерством внутренних дел и ФМС России.
Материально-техническое, финансовое и иное обеспечение
Управления осуществляется в порядке, установленном законода-
тельными и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, нормативными правовыми актами МВД России и
ФМС России.
Начальник Управления вносит директору ФМС России предложения:
•	по приему, назначению на должности, перемещению, времен-
ному отстранению, освобождению от должности, увольнению
сотрудников Управления, а также о присвоении сотрудникам
Управления специальных званий и классных чинов;
•	о внесении изменений в положение об Управлении, его струк-
туру и штатную численность;
•	о поощрении сотрудников и применении к ним дисципли-
нарных взысканий, проведении в установленном порядке ат-
тестации сотрудников;
•	о представлении сотрудников Управления к награждению ве-
домственными и государственными наградами;
170
•	по установлению и изменению сотрудникам Управления в со-
ответствии с нормативными правовыми актами Российской
Федерации должностных окладов в пределах, определенных
по соответствующим должностям, надбавок и выплат;
•	о выдаче сотрудникам Управления единовременных пособий;
•	о разрешении в установленном порядке сотрудникам Управ-
ления командировок, предоставлении им отпусков.
Реализует иные полномочия, предусмотренные законодатель-
ными и иными нормативными правовыми актами Российской Фе-
дерации, нормативными правовыми актами МВД России, приказа-
ми и распоряжениями ФМС России.
Начальник Управления имеет право:
1.	По вопросам компетенции Управления давать письменные и
устные поручения, обязательные для исполнения сотрудниками
Управления.
2.	Осуществлять переписку от имени Управления.
3.	Формировать рабочие группы по выработке управленческих
решений из числа сотрудников управления.
4.	Визировать проекты подзаконных актов, а также по поруче-
нию директора Службы — проекты законодательных актов, пред-
ставляемых на подпись руководству ФМС России, заключения от
имени ФМС России по названным проектам, а также разъясняю-
щие их содержание письма Службы в федеральные органы государ-
ственной власти.
5.	Запрашивать в установленном порядке и получать из управ-
лений, территориальных органов, иных входящих в систему ФМС
России организаций и подразделений, а также из центрального ап-
парата Министерства, непосредственно подчиненных МВД России
подразделений, органов внутренних дел Российской Федерации
сведения и материалы, необходимые для выполнения задач и функ-
ций Управления.
6.	Вносить по вопросам, относящимся к сфере деятельности
Управления, предложения о проведении проверок в территориаль-
ных органах ФМС России, иных входящих в систему ФМС России
организациях и подразделениях.
7.	Поручать руководству территориальных органов ФМС Рос-
сии, иных входящих в систему ФМС России организаций и подраз-
делений выполнение мероприятий, необходимых для осуществле-
ния деятельности Управления.
8.	Привлекать по согласованию с директором Службы и с руко-
водством подразделений центрального аппарата Министерства, об-
разовательных и научно-исследовательских учреждений Министер-
ства специалистов для проработки вопросов, входящих в компетен-
цию Управления.
171
9.	Проводить в установленном порядке рабочие совещания с
представителями управлений ФМС России и подразделений цен-
трального аппарата Министерства, образовательных и научно-
исследовательских учреждений МВД России по вопросам, входя-
щим в компетенцию Управления.
10.	Пользоваться другими правами, предусмотренными законо-
дательными и иными нормативными правовыми актами Россий-
ской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России,
приказами и распоряжениями ФМС России.
3. Особенности взаимодействия подразделения
по вопросам внутриведомственной работы
ФМС России с ее территориальными органами,
другими организациями и учреждениями
Особенности взаимодействия подразделения по вопросам внут-
риведомственной работы ФМС России с ее территориальными ор-
ганами, другими организациями и учреждениями составляют, по
существу, повседневную деятельность Управления делами, которое
в этой связи:
а)	на федеральном уровне
1.	Осуществляет экспедиционную обработку и регистрацию за-
конодательных и иных нормативных правовых актов РФ, служеб-
ных документов, письменных обращений граждан, членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Соб-
рания Российской Федерации, другой корреспонденции, посту-
пающей в адрес Министерства внутренних дел в части компетенции
службы, ФМС России.
2.	Осуществляет контроль за сроками исполнения поручений
Администрации Президента РФ, Правительства РФ, министра
внутренних дел РФ и директора ФМС России.
б)	на ведомственном уровне
3.	Организует прием директором в его служебном кабинете по-
литических и общественных деятелей, представителей органов госу-
дарственной власти Российской Федерации, организаций, а также
граждан по личным вопросам в Приемной ФМС России.
4.	Непосредственно осуществляет прием граждан в Приемной
ФМС России и готовит необходимые материалы к личному приему
граждан директором, организационно обеспечивает прием граждан
заместителями директора и начальниками Управлений центрально-
го аппарата ФМС.
172
5.	Проводит анализ, оценку и прогнозирование состояния за-
щиты государственной тайны в системе Службы и готовит предло-
жения по совершенствованию режимных требований.
6.	Организует в Службе и непосредственно осуществляет разра-
ботку единых нормативных требований, регламентирующих защиту
государственной тайны.
7.	Осуществляет в пределах своей компетенции контроль за ли-
цензированием деятельности подразделений, предприятий, учрежде-
ний и организаций ФМС России по проведению работ, связанных с
использованием сведений, составляющих государственную тайну.
8.	Участвует (в пределах своей компетенции) в разработке учеб-
ных программ и тематических планов повышения квалификации
сотрудников подразделений документационного обеспечения и ре-
жима территориальных органов ФМС России.
Особенности работы с обращениями граждан.
Для оказания оперативной консультационной и практической
помощи гражданам и лицам без гражданства по вопросам, относя-
щимся к компетенции ФМС России, образована Приемная ФМС
России, где ведется прием граждан сотрудниками, руководящим
составом Службы, а также руководителями ПВУ ГУВД г. Москвы и
ПВУ ГУВД Московской области.
В 2005 г. осуществлен прием 8826 граждан (АППГ — 8922), в
том числе по вопросам: гражданства Российской Федерации — 4960
(АППГ — 3 900), правового положения иностранных граждан —
2623 (АППГ — 2582), организации паспортной работы — 1017
(АППГ — 1082), вынужденной миграции — 475 (АППГ — 1450).
2001 г. 2002 г. 2003 г 2004 г 2005 г обращения
Рис. 8. Работа с обращениями граждан в ФМС России в 2001—2005 гг.
173
За 2005 г. рассмотрено 25 320 (АППГ — 32 240) обращений, по-
ступивших практически из всех субъектов Российской Федерации,
государств ближнего и дальнего зарубежья 10 685 обращений по-
ступили по вопросам гражданства (АППГ — 17 248), 5503 — по
паспортным вопросам (АППГ — 6128), 4719 — по вопросам визо-
вой и регистрационной работы (АППГ — 3160), 2808 — по мигра-
ционным вопросам, 1605 — по вопросам, не относящимся к компе-
тенции ФМС России (рис. 8).
На личном приеме от граждан принято 2980 обращений, в том
числе 1443 — по вопросам подтверждения принадлежности к рос-
сийскому гражданству от лиц, приобретших гражданство в дипло-
матических представительствах и консульских учреждениях Россий-
ской Федерации. В Приемной ФМС России работает справочный
телефон, по которому ежедневно получают консультации 60—70
человек.
От лиц преклонного возраста поступило 3642 обращения (14%)
в связи с тем, что действующее законодательство о пенсионном
обеспечении не предусматривает выплаты пенсий лицам, имеющим
статус временно проживающего в Российской Федерации ино-
странного гражданина или лица без гражданства.
3649 обращений иностранных граждан и лиц без гражданства,
оформивших разрешения на временное проживание в России, за-
трагивали проблемы, связанные с отказами в приеме заявлений о
приобретении российского гражданства по причине невозможности
представить необходимые документы, подтверждающие наличие у
них гражданства СССР в прошлом (утрата свидетельств о рожде-
нии, разночтения в имеющихся документах), что составляет 14%.
Анализ поступивших обращений показывает, что в ряде субъек-
тов Российской Федерации сотрудники территориальных органов
ФМС России не в полном объеме владеют положениями дейст-
вующего законодательства, что приводит к обоснованным обраще-
ниям граждан в ФМС России.
В первом полугодии 2006 г. поступило в Службу 54 428 доку-
ментов (АППГ — 47 672), исполнено 26 986 документов (АППГ —
32 849). Из них получено контрольных документов (поручений
Президента РФ и Правительства РФ) — 303 (АППГ — 211).
Более половины таких документов (252, или 56,6%) исполня-
лось ОАУ - 74, УВТМ - 68, УПОМС - 56, УОВРР - 54. Наи-
большее число контрольных документов с сокращенными сроками
исполнения выполнены в ОАУ — 24, УОВРР — 20, УПОМС — 15.
Два документа исполнены с нарушением установленного срока ис-
полнения в Управлении информационных ресурсов и Управлении
иммиграционного контроля.
174
Рассмотрено 12 374 обращения, что на 13% больше (АППГ —
10836), поступивших из субъектов Российской Федерации, а также
из государств ближнего и дальнего зарубежья.
Поступил 5514 обращений по вопросам гражданства (АППГ —
5541), 2446 — по вопросам визовой и регистрационной работы
(АППГ — 950), 2321 — по паспортным вопросам (АППГ — 2766),
2033 — по миграционным вопросам (АППГ — 1579), 60 — по во-
просам, не относящимся к компетенции ФМС России.
Из 120 374 поступивших обращений 6793 рассмотрено сотруд-
никами Центра обращений граждан по паспортно-визовым вопро-
сам (что составляет 54%), 5581 были переданы для рассмотрения в
другие подразделения ФМС России. Обращения рассматривались
без нарушения сроков ответов.
На приеме оказывается оперативная консультационная и прак-
тическая помощь гражданам по вопросам оформления разрешения
на временное проживание, вида на жительство, приема в граждан-
ство Российской Федерации, вынужденной, добровольной и трудо-
вой миграции, оформления выездных виз, внесения изменений в
заграничные паспорта, подтверждения факта приобретения граж-
данства Российской Федерации лицами в консульских учреждениях
МИДа России.
Заключение
Таким образом, обеспечение внутриведомственной деятельности
ФМС России является важной составной частью миграционной дея-
тельности. Вместе с тем в системе ФМС России осуществляется дубли-
рование ряда функций внутреннего контроля подразделениями УД и
УИАО. В этой связи структурные подразделения центрального аппарата
вместо оперативного решения рутинных задач по переписке превраще-
ны в постоянно отписывающихся. Несмотря на удовлетворительную
компьютерную обеспеченность, вместо перспективной безбумажной
технологии процветает бессмысленная служебная переписка руководи-
телей, сидящих нередко в соседних кабинетах.
Контрольные вопросы
1.	В чем заключается предназначение, основные задачи и функции
подразделения по вопросам внутриведомственной работы ФМС Рос-
сии?
2.	Какова роль подразделения по вопросам внутриведомственной
работы в организации межведомственной и внутриведомственной дея-
тельности в подразделениях центрального аппарата Службы?
3.	Каковы особенности взаимодействия подразделения по вопросам
внутриведомственной работы ФМС России с ее территориальными ор-
ганами, другими организациями и учреждениями?
175
Приложение 1
О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах
исполнительной власти1 (Приказ Министерства культуры и массовых
коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г.
№ 536 г. Москва)
В соответствии с п. 11.1 Типового регламента взаимодействия фе-
деральных органов исполнительной власти, утвержденного постановле-
нием Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (СЗ РФ, 2005, № 4,
ст 305) утверждена Типовая инструкция по делопроизводству в феде-
ральных органах исполнительной власти. При этом приказ Федераль-
ной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68 «Об утвержде-
нии Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах
исполнительной власти» утратил силу.
Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах
исполнительной власти (Общие положения)
1.1.	Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных орга-
нах исполнительной власти разработана в соответствии с постановле-
нием Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г № 30
«О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполни-
тельной власти» (СЗ РФ, 2005, № 4, ст. 305) на основе федеральных
законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации.
1.2.	Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных орга-
нах исполнительной власти (далее — Типовая инструкция) устанавли-
вает общие требования к функционированию служб документационно-
го обеспечения управления, документированию управленческой дея-
тельности и организации работы с документами в федеральных органах
исполнительной власти — министерствах, службах, агентствах.
1.3.	Федеральные органы исполнительной власти организуют и ве-
дут делопроизводство на основе Типового регламента внутренней орга-
низации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного
постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля
2005 г. № 452 (СЗ РФ, 2005, № 31, ст. 3233), индивидуальных инструк-
ций по делопроизводству, регламентов федеральных органов исполни-
тельной власти, других нормативно-методических документов и на-
стоящей Типовой инструкции.
Индивидуальные инструкции по делопроизводству утверждаются
руководителями федеральных органов исполнительной власти после
согласования с Федеральным архивным агентством.
1.4.	Положения Типовой инструкции распространяются на органи-
зацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их
подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляе-
мые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий
1 Опубликован 7 февраля 2006 г, зарегистрирован в Минюсте РФ 27 января
2006 г Регистрационный № 7418
176
Автоматизированные технологии обработки документной информа-
ции, применяемые в федеральном органе исполнительной власти, долж-
ны отвечать требованиям инструкции по делопроизводству этого органа.
1.5.	Правила работы с документами, содержащими служебную ин-
формацию ограниченного распространения, установлены в Положении
о порядке обращения со служебной информацией ограниченного рас-
пространения в федеральных органах исполнительной власти, утверж-
денном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 но-
ября 1994 г. № 1233 (СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. II), ст. 3165).
1.6.	Организация, ведение и совершенствование системы докумен-
тационного обеспечения управления на основе единой технической
политики и применения современных технических средств в работе с
документами, методическое руководство и контроль за соблюдением
установленного порядка работы с документами в подразделениях феде-
рального органа исполнительной власти осуществляются структурным
подразделением, на которое возложены функции по документационно-
му обеспечению управления (далее — служба ДОУ) федерального орга-
на исполнительной власти.
Приложение 2
Документационное обеспечение и работа с обращениями граждан
(по итогам работы ФМС России за 9 месяцев 2006 г )
В течение трех кварталов 2006 г. в Службу поступило 76 251 доку-
мент (АППГ — 77 702), исполнено 40 372 документа (АППГ — 37 875)
Из них получено контрольных документов (поручений Президента и
Правительства Российской Федерации) — 409 (АППГ — 294).
Более половины поступивших документов (398, или 61,5%) испол-
нялось УИАО - 102, УВТМ - 97, УДПиБ - 70, УОВИР - 74. Наи-
большее число контрольных документов с сокращенными сроками ис-
полнения выполнены в УИАО — 34, УОВиРР — 22, УМС — 20. Прове-
денный анализ показал, что по сравнению с I полугодием 2006 г (УИР —
1, УИК — 1) увеличилось количество документов, исполненных с на-
рушением установленного срока: УВТМ — 1, УПО — 1, УОВиРР — 1.
Рассмотрено 18 415 обращений (на 16,5% больше, чем за АППГ —
15 807), поступивших практически из всех субъектов Российской Феде-
рации, а также из государств ближнего и дальнего зарубежья.
Из них — 8199 обращений поступили по вопросам гражданства
(АППГ — 7775), 3776 — по вопросам визовой и регистрационной рабо-
ты (АППГ — 1540), 2958 — по паспортным вопросам (АППГ — 3988),
3399 — по миграционным вопросам (АППГ — 1579), 83 — по вопро-
сам, не относящимся к компетенции ФМС России
Из 18 415 обращений 10 041 рассмотрено сотрудниками Центра об-
ращений граждан по паспортно-визовым вопросам (55%), 8374 переда-
ны для рассмотрения в другие подразделения ФМС России. Обращения
рассматривались без нарушения сроков ответов
177
Анализ поступившей корреспонденции показывает, что в большин-
стве своем граждане обращались по вопросам приобретения российско-
го гражданства, подтверждения принадлежности к российскому граж-
данству, приобретенному в дипломатических представительствах и кон-
сульских учреждениях Российской Федерации и др.
Наибольшее количество обращений поступило от жителей г. Моск-
вы — 3542 (19,5%), краев: Краснодарского — 993 (5,4%) и Ставрополь-
ского — 544 (3%); областей: Московской — 1942 (10,5%), Ростовской —
867 (4,7%); г Санкт-Петербурга и Ленинградской области — 795 (4,3%).
Наибольшее количество обращений иностранных граждан, прожи-
вающих за пределами Российской Федерации, поступило из: Украины —
250, Узбекистана — 119, Казахстана — 92, Молдовы — 54.
Анализ поступивших обращений показывает, что в ряде субъектов Рос-
сийской Федерации сотрудники территориальных органов ФМС России не
в полном объеме владеют положениями действующего законодательства, что
приводит к обоснованным обращениям граждан в ФМС России.
Для организации и непосредственного осуществления работы по
приему граждан и лиц без гражданства по вопросам, относящимся к
компетенции ФМС России, образована Приемная ФМС России.
На приеме оказывается оперативная консультационная и практиче-
ская помощь гражданам по вопросам оформления разрешения на вре-
менное проживание, вида на жительство, приема в гражданство Рос-
сийской Федерации, вынужденной, добровольной и трудовой мигра-
ции, оформления выездных виз, внесения изменений в заграничные
паспорта, подтверждения факта приобретения гражданства Российской
Федерации лицами в консульских учреждениях МИДа России.
За девять месяцев 2006 г. в Приемную ФМС России обратилось
9477 человек, в том числе 7630 человек (81%), проживающих в г. Моск-
ве и Московской области. Руководящим составом и сотрудниками
ФМС России принято 3664 человека, от граждан принято 3387 пись-
менных обращений (АППГ — 1948).
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927
«Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
2.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
3.	Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Рос-
сийской Федераций от 8 ноября 2005 г. № 536 г. «О Типовой ин-
струкции по делопроизводству в федеральных органах исполни-
тельной власти»
4.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. — 2005. — № 3. — С. 82—88.
5.	Тюркин М.Л. Миграционная система России' Монография. — М..
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139.
6.	Положение об Управлении делами Федеральной миграционной
службы. Приказ директора ФМС России от 18 ноября 2006 г. № 345.
Тема 11
Государственная служба и кадровое
обеспечение деятельности ФМС России
Учебные вопросы
1. Правовые основы обеспечения деятельности ФМС России.
2. Кадровое обеспечение деятельности ФМС России.
Введение
В последние годы вопросы теоретической и практической зна-
чимости, связанные с укреплением кадрового потенциала Феде-
ральной миграционной службы как федерального органа, подве-
домственного МВД России приобретают все большее значение.
Изменения геополитической обстановки создали условия для
устойчивой тенденции к ежегодному увеличению объемов миграции
иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Рос-
сийской Федерации. В 2004 г. на территорию страны въехало более
18 млн человек, из них около 3 млн человек остались проживать на
ней незаконно1. В основном — выходцы из стран с нестабильной
внутриполитической, экономической, экологической, сложной де-
мографической обстановкой.
В 2005—2006 гг. на территорию Российской Федерации ежегод-
но въезжало более 20 млн человек.
Это серьезно осложняет оперативную ситуацию на территории
субъектов Федерации, приводит к росту социальной напряженно-
сти, повышению криминальной активности лиц, мигрирующих на
территорию страны. Отмечаются случаи формирования этнических
организованных преступных групп (ОПГ), их сращивание с россий-
• ским и зарубежным криминалом. Нелегальные мигранты на рынке
труда создают угрозу экономическим основам национальной безо-
пасности страны. В результате формирования теневого рынка труда
значительные финансовые потоки циркулируют вне контроля госу-
дарства, нанося тем самым финансовые потери стране и создавая
социальную напряженность в обществе.
Бурно развивающимся направлением противоправной деятель-
ности ОПГ стала нелегальная миграция граждан стран Азии и Аф-
рики через территорию России в европейские страны, осуществле-
ние нелегального бизнеса в России. В 2006 г. сотрудниками терри-
' По данным ФМС России.
179
ториальных органов выявлено более 525,5 тыс. нарушений ино-
странными гражданами режима пребывания (проживания) в Рос-
сийской Федерации (АППГ — 567,7 тыс.). С территории Россий-
ской Федерации за 2006 г. выдворено более 55,8 тыс. чсл. (АППГ —
80,3 тыс.).
Нелегальная миграция и связанные с ней негативные социаль-
ные явления оказывают все более заметное влияние на общую си-
туацию в стране, особенно в приграничных регионах, существенно
обостряя социально-экономическую, демографическую, кримино-
генную, эпидемиологическую обстановку и межнациональные от-
ношения, представляя угрозу национальной безопасности.
Эффективное решение проблем миграции обеспечивает органи-
зующая роль государства на стадиях проектирования миграционных
намерений, перемещения мигрантов на территорию Российской
Федерации, их приживаемости в местах вселения.
Для обеспечения государственного управления, защиты прав и
свобод человека и гражданина в сфере миграции образована подве-
домственная МВД России ФМС России — федеральный орган ис-
полнительной власти, правомочный в решении правоприменитель-
ных функций, осуществлении функций контроля, надзора и оказа-
ния государственных услуг в сфере миграции, а также на разработ-
ку законопроектов и их представление непосредственно Президенту
РФ правительству РФ.
Необходимость решения принципиально новых задач остро по-
ставила вопрос о качестве и эффективности деятельности сотруд-
ников ФМС России, что обострило проблемы кадрового обеспече-
ния Службы, персонал которой составляют сотрудники и работники.
В этой связи в первую очередь интересуют общественные отно-
шения, складывающиеся в процессе правового и кадрового обеспе-
чения деятельности ФМС России, в частности особенности функ-
ционирования организационных структур, реализующих государст-
венную миграционную политику Российской Федерации.
Безусловно, без эффективного функционирования сил и средств
ФМС России и ее территориальных органов невозможно обеспе-
чить упреждающее противодействие нелегальной миграции, дейст-
венный иммиграционный контроль на территории Российской Фе-
дерации, профилактику противоправных деяний. Отсюда новые
требования к кадровому обеспечению деятельности ФМС России
при реализации государственной миграционной политики.
В процессе становления новых политических, демографических
и социально-экономических институтов в Российской Федерации
приобретает важность учет положений теории социального управ-
ления и правового регулирования прохождения государственной
гражданской службы и правоохранительной службы в ФМС России.
180
В этой связи требуют пересмотра некоторые положения норма-
тивных правовых актов, регламентирующих деятельность ФМС Рос-
сии в части, касающейся расширения объема полномочий ее руково-
дящего состава при решении кадровых и организационных вопросов:
•	при реализации государственной миграционной политики
ФМС России обладает не только управленческими полномо-
чиями в сфере миграции, но и осуществляет межведомствен-
ные координирующие функции в системе федеральных орга-
нов исполнительной власти;
•	развитие ФМС России в системе органов государственной
власти происходит эволюционно под влиянием социально-
экономических и демографических факторов, обусловленных
необходимостью государственного управления миграционны-
ми процессами;
•	внесение изменений и дополнений в нормативные правовые
акты, определяющие статус ФМС России в части расширения
полномочий ее руководителя; деятельности представительств
ФМС России за рубежом, разработки ведомственных норма-
тивных правовых актов по реализации требований Федераль-
ного закона «О государственной гражданской службе Россий-
ской Федерации» и будущего законодательства о правоохрани-
тельной службе;
•	совершенствование механизма прохождения службы в ФМС
России:
а)	критериев отбора кандидатов для службы в ФМС России и
изменения на этой основе содержания профессиональной
подготовки кадров подразделений Службы;
б)	совершенствования порядка прикомандирования сотрудни-
ков органов внутренних дел Российской Федерации к ФМС
России;
в)	создания системы целевого направления в образовательные
учреждения МВД России;
г)	создания при ведущих образовательных учреждениях систе-
мы МВД России факультетов по подготовке специалистов
по проблемам миграции, а также специализированных ка-
федр, осуществляющих функции базовых учебных структур
на данных факультетах;
д)	становление системы образования персонала ФМС России
путем формирования интегрированных комплексов «школа —
колледж — вуз — образовательное учреждение дополни-
тельного профессионального образования» на базе образо-
вательных учреждений системы МВД России. Вертикальная
интеграция ступеней образования позволит обеспечить
раннюю диагностику способностей, преемственность в под-
готовке специалистов для ФМС России.
181
1. Правовые основы обеспечения
деятельности ФМС России
Формирование и развитие Службы происходило под воздейст-
вием объективных факторов, обусловленных необходимостью регу-
лирования миграционных процессов, обеспечения организующей
роли государства, а также исследования роли и места ФМС России
в системе государственного управления, генезиса правовых основ
функционирования Службы.
Ретроспектива. Историко-правовой аспект миграционной служ-
бы России охватывает время ее становления и развития в XVII—
XXI вв. и свидетельствует, что успешное решение миграционных
проблем возможно при организующей роли государства на всех
стадиях миграционного процесса. Государство определяет направ-
ления и объемы миграционных потоков, предпринимает меры для
минимизации потерь от стихийной миграции, негативных социаль-
ных последствий из-за неурегулированности миграционных процессов.
К первым правовым актам регулирования миграционных про-
цессов относится процесс предоставления убежища преследуемым
лицам.
Целенаправленная миграционная политика проводилась в Рос-
сии с конца XVII в., когда государство, не имея должного миграци-
онного потенциала на своей территории, активно привлекало ино-
странцев для заселения и освоения свободных территорий. Именно
тогда в структуре органов государственного управления — приказах —
формируются подразделения, которые наряду с традиционными
функциями наделяются полномочиями по содействию в перемеще-
нии и осуществлении принудительных мер заселения и освоения
малонаселенных регионов обширной страны (Приказ тайных дел,
Поместный приказ и т.д.).
В дореволюционной России широкое развитие миграционная
политика приобрела в период правления Екатерины II (1762—
1796 гг.), который характеризуется не только масштабным право-
вым обеспечением и привлечением значительных материальных
ресурсов, но и созданием специальных органов, занимающихся ис-
ключительно вопросами переселения’.
С 1826 г. часть функций по реализации миграционной политики
передается в Собственную Его Императорского Величества канце-
лярию. Третье отделение данного ведомства, помимо политического
1 Так, в декабре 1762 г издастся манифест «О свободном поселении ино-
странцев в России», который стал правовым регламентом практической деятель-
ности специального государственного органа, образованного в 1763 г для управ-
ления вопросами переселения — Канцелярии по переселению
182
сыска, осуществляло выдачу разрешении на въезд иностранцев в
Россию, организовывало наблюдение за ними в период их пребы-
вания на территории Российской Империи.
До 1917 г. четко прослеживается стремление власти к заселению
отдаленных, малонаселенных окраин Империи как за счет собст-
венных подданных, так и за счет иностранцев. В дореволюционный
период в правовом регулировании миграционных процессов преоб-
ладала тенденция разделения компетенции в данной сфере между
различными органами государственной власти, деятельность кото-
рых по вопросам переселения чаще носила принудительный, чем
регулирующий характер.
В Советской России правительством — Советом Народных Ко-
миссаров — полномочиями по регулированию миграции были на-
делены несколько ведомств: Народный комиссариат внутренних
дел, Народный комиссариат по делам национальностей, Народный
комиссариат земледелия.
С 30-х годов XX в. в стране был взят курс на индустриализа-
цию, началось массовое переселение людей в места крупных про-
мышленных строек Полномочиями по вербовке, перемещению и
обустройству людей обладал Народный комиссариат труда, а на ор-
ганы НКВД СССР возлагалась обязанность по надзору за соблюде-
нием паспортного режима и ограничению свободы передвижения
иностранцев.
На современном этапе продолжается процесс формирования
новой системы органов, уполномоченных осуществлять управление
миграционными процессами. Первоначально кроме ФМС России
отдельные функции в сфере миграции были возложены на МВД,
МИД, Государственный комитет по экономическому сотрудничест-
ву с государствами — участниками СНГ, Государственный комитет
по национальной политике и др. Вместе с тем основным органом в
сфере регулирования миграционных процессов является воссоздан-
ная ФМС России.
С учетом вышеизложенного:
•	в историко-правовом развитии России государственное регу-
лирование миграционных процессов, как правило, осуществ-
лялось децентрализовано, различными ведомствами, каждое
из которых наделялось лишь частью полномочий, что не спо-
собствовало становлению системы правового и кадрового ре-
гулирования миграционных процессов;
•	на современном этапе развития страны формируются прин-
ципиально иные подходы к реализации государственной по-
литики в области миграционных правоотношений, что предо-
пределило потребность системы государственных органов в
самостоятельном ведомстве, уполномоченном также в вопро-
183
сах правового и кадрового обеспечения деятельности ФМС
России.
Место и роль ФМС России в механизме государственного управления.
В зависимости от характера полномочий все государственные
органы, участвующие в реализации миграционной политики, под-
разделяются на органы обшей компетенции и органы, непосредст-
венно проводящие в жизнь государственную миграционную поли-
тику России. Участие указанных органов в решении миграционных
проблем неодинаково: основная нагрузка приходится на федераль-
ные органы исполнительной власти, а также на некоторые регио-
нальные органы.
По результатам анализа полномочий ФМС России, как коорди-
нирующего органа в вопросах регулирования большинства мигра-
ционных процессов, выделяются основные функции Службы: регу-
лятивная, внешнего взаимодействия, интегрирующая и правоохра-
нительная.
ФМС России является полномочным государственным органом
в области обеспечения миграционной безопасности (состояние за-
щищенности личности, общества и государства от негативных по-
следствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пре-
быванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства
на территории Российской Федерации).
Что касается полномочий руководителя ФМС России, то обна-
руживается явная диспропорция между задачами и функциями,
возложенными на ФМС России, и компетенцией ее руководства. В
настоящее время директор Службы наделен, по существу, правами
заместителя министра внутренних дел Российской Федерации ис-
ключительно в части применения Положения о службе в органах
внутренних дел, что не дает возможности осуществлять эффектив-
ное управление территориальными органами ФМС России.
Основные направления формирования системы органов госу-
дарственной власти РФ, обладающих полномочиями в сфере ми-
грации:
•	определение специализированных органов, участвующих в
реализации государственной миграционной политики, в том
числе проводящих комплекс практических мероприятий в
данной сфере;
•	определение основных направлений развития государственной
миграционной политики, выработка юридических оснований
для ее осуществления, централизация руководства правовым и
кадровым обеспечением деятельности ФМС России
С учетом вышеизложенного ФМС России занимает важное ме-
сто в системе федеральных органов власти в области практической
реализации государственной миграционной политики. Служба об-
184
ладаст не только основными полномочиями в данной сфере, но и
осуществляет координирующие функции при взаимодействии с
другими министерствами и ведомствами.
Правовые основы деятельности Федеральной миграционной службы
В правовом регулировании деятельности ФМС России выделя-
ются международный и национальный уровни. Первый представлен
универсальными, двусторонними и многосторонними договорами и
соглашениями, регламентирующими взаимоотношения государств в
области миграции. Второй включает два самостоятельных подуров-
ня: внешний (направленный непосредственно на управление ми-
грационными процессами в России) и внутриорганизационный
(регламентирующий структурное построение, распределение пол-
номочий, обязанности и систему взаимодействия в ФМС России).
Среди актов первого уровня выделяются Соглашение о сотруд-
ничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной ми-
грацией от 6 марта 1998 г. и Протокол против незаконного ввоза
мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию
ООН против транснациональной организованной преступности от
15 ноября 2000 г., положениями которых ФМС России непосредст-
венно руководствуется в своей деятельности.
Законодательные акты являются наиболее многочисленными в
структуре правового регулирования деятельности ФМС России.
Нормативная правовая основа деятельности ФМС России пред-
ставлена законами (федеральными и региональными — субъектов
Федерации), подзаконными актами. Среди них федеральные зако-
ны, служащие основой деятельности ФМС России: Закон Россий-
ской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на сво-
боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в преде-
лах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.; «О Государствен-
ной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.; «О выну-
жденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г.; «О беженцах» от 19 фев-
раля 1993 г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда
в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г.; «О гражданстве
Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.; «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.;
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»
от 27 июля 2004 г. и др., а также положения Федеральной програм-
мы реформирования государственной службы и проекта федераль-
ного закона «О правоохранительной деятельности».
Наиболее важные внутриорганизационные акты: Указ Прези-
дента РФ от 19 июля 2004 г «Вопросы Федеральной миграционной
службы», которым было утверждено Положение о Федеральной ми-
грационной службе; постановление Правительства РФ от 19 января
2005 г. «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных орга-
185
нов исполнительной власти»; приказ МВД России от 2 декабря
2002 г., утвердивший Положение о представительствах МВД России
по делам миграции за рубежом; приказ МВД России от 4 октября
2004 г. «О порядке взаимодействия МВД России и ФМС России и
полномочиях директора ФМС России» и др.
Из анализа положений перечисленных актов вытекает необхо-
димость дальнейшего совершенствования нормативного правового
регулирования деятельности ФМС России в части детализации по-
рядка осуществления возложенных на Службу полномочий в уста-
новленной сфере дсятельности.
В частности, для оптимизации работы представительств ФМС
России за рубежом необходимо утвердить соответствующее Типовое
положение нс ведомственным, а правительственным актом, как
имеющим большую юридическую силу. В Типовом положении сле-
дует определить порядок отбора кандидатов для работы в предста-
вительствах. установить исчерпывающий перечень критериев их
отбора и порядок командирования за границу
Большинство актов, являющихся правовой основой деятельности
ФМС России, представляют собой акты межведомственного регули-
рования. Их реализация осуществляется во многих сферах государст-
венного управления, в том числе в тех, которые не связаны напря-
мую с миграционными правоотношениями, что, в свою очередь, до-
казывает межотраслевой характер деятельности ФМС России.
2. Кадровое обеспечение деятельности
ФМС России
Формирование кадрового состава ФМС России и правовое регули-
рование прохождения службы.
Становление и развитие федеральной государственной службы
Российской Федерации в значительной степени зависит от эффек-
тивности ее кадрового обеспечения. Поэтому кадровое обеспечение
деятельности ФМС России, рациональное использование потен-
циала профессионализма, способностей и возможностей персонала
Службы является приоритетным направлением ведомственной кад-
ровой политики
С начала XXI в кадровое обеспечение деятельности ФМС Рос-
сии и потенциальные возможности персонала Службы по ряду
ключевых проблемных вопросов, как правило, не совпадают, что
важно учитывать при анализе кадровых процессов в данной сфере
В правовом методическом аспекте необходим пересмотр требо-
ваний к кандидатам на работу в ФМС России, принятие мер по
совершенствованию их профессионального отбора, к адаптации и
уровню профессиональной подготовки.
186
При оценке состояния кадрового обеспечения ФМС России
следует, прежде всего, обращать внимание на способность сотруд-
ников в полной мере удовлетворять потребности государственного
управления в сфере миграции. В этой связи важен учет динамики
качественных показателей сотрудников ФМС России по ряду кри-
териев (образование, опыт службы, возраст и др.).
Современная кадровая ситуация в ФМС России характеризуется
нерешенными проблемными вопросами:
•	отсутствием подготовленных специалистов в МВД России с
опытом работы в сфере регулирования миграционных процессов;
•	началом функционирования территориальных органов ФМС
России в субъектах РФ с 1 января 2006 г.
Друтис проблемы: текучесть кадров, сохранение профессио-
нального ядра Службы, ее комплектование сотрудниками органов
внутренних дел на условиях прикомандирования, смешанный
принцип комплектования сотрудниками ОВД и ГГС, а также со-
трудниками, прикомандированными из иных структур (ФСБ Рос-
сии, СВР России, ФСКН России и др.), непродуманная работа по
формированию резерва руководящих кадров.
Нормы Закона РФ «О милиции» и Положения о службе в орга-
нах внутренних дел РФ частично применимы к правовым отноше-
ниям, связанным с прикомандированием сотрудников органов
внутренних дел к ФМС России. На указанные правоотношения не
распространяется требование части 7 статьи 19 Положения, в соот-
ветствии с которым обязательным условием для прикомандирова-
ния является наличие перечня должностей в ФМС России, которые
могут замещаться прикомандированными сотрудниками органов
внутренних дел. Должности сотрудников органов внутренних дел
учреждены в ФМС России Указом Президента РФ от 19 июля
2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Особенность ГГС в ФМС России связана с учетом специфики
сс правоохранительной деятельности. Так, институт государствен-
ной гражданской службы в российском законодательстве на протя-
жении последнего времени претерпел существенные изменения.
Анализ положений Федерального закона «О государственной граж-
данской службе Российской Федерации» позволяет заключить, что
порядок назначения на должности ГГС подвергся значительной
корректировке по сравнению с ранее существовавшим, что в свою
очередь требует не только детализации его положений на ведомст-
венном уровне, создания конкурсных комиссий, но и наработки
соответствующей правоприменительной практики у кадровых аппа-
ратов ФОИВ, в том числе и ФМС России, с целью повышения
кадрового обеспечения соответствующих органов государственной
власти.
187
Из-за того, что уровень материального содержания сотрудников
не отвечает их статусу и характеру выполняемых задач, существует
дисбаланс в оплате труда сотрудников ОВД и ГГС, кадровые аппа-
раты сталкиваются с проблемой текучести кадров и замещения ва-
кантных должностей.
Результаты исследований в центральном аппарате Службы сви-
детельствуют, что руководители не желают вникать в нужды своих
подчиненных, что снижает мотивацию служебной деятельности,
способствует увольнению профессионалов, переходу их в другие
подразделения и службы органов внутренних дел. Многие сотруд-
ники оценивают отношение руководителей подразделений к их нуж-
дам как безразличное. И это происходит на фоне повышения тре-
бований к сотрудникам. Очевидно, что на смену «воспитательным
мерам» должен прийти метод сопряжения интересов органов ФМС
России и ее сотрудников.
2.1.	Формирование резерва кадров
для подразделений ФМС России
Деятельности по формированию кадрового резерва в рамках
ФМС России и в рамках иных государственных органов присущ
ряд весьма важных задач, которые позволяют не только обеспечить
преемственность в работе, но и способствуют накоплению, анализу
и усвоению позитивного опыта.
Несмотря на то, что формирование кадрового резерва имеет
важное значение, во многих подразделениях существуют только
списки кандидатов в резерв, что свидетельствует о наличии фор-
мального, а не действительного резерва, поэтому нередко на ва-
кантные места приглашаются работники со стороны. Внешний ис-
точник федерального кадрового резерва имеет свои негативные сто-
роны. Посредством его использования в органы ФМС России ино-
гда приходят люди, склонные к совершению противоправных по-
ступков, обладающие низкими моральными качествами, склонные
к использованию своего служебного положения для незаконной
деятельности, которая подрывает авторитет ФМС России.
Условия формирования эффективного резерва кадров:
•	преимущественное назначение на руководящие должности
ФМС России лиц из резерва, прошедших соответствующую
подготовку в составе резерва того или иного подразделения;
•	регулярное согласование сроков формирования резерва кадров
ФМС России и мероприятий по формированию государствен-
ного заказа на переподготовку и повышение квалификации
кадров для сферы миграции;
188
•	ежегодное уточнение состава резерва государственных служа-
щих, доукомплектование, планирование должностных назна-
чений, определение целесообразности дальнейшего пребыва-
ния в резерве лиц, нс получивших назначения;
•	повышение престижа работы в ФМС России, моральное и ма-
териальное стимулирование профессионализма и служебного
роста сотрудников, включенных в резерв на выдвижение на
вышестоящие должности.
С целью повышения эффективности подготовки специалистов,
включенных в состав резерва кадров, должны составляться индиви-
дуальные планы подготовки.
При формировании кадрового резерва ФМС России необходи-
мо сделать управляемыми два фактора: время нахождения в резерве
и назначение на должность. Представляется, что максимальный
срок, в течение которого одно и то же лицо может находиться в
резерве на выдвижение, не должен превышать двух лет.
Основным сдерживающим фактором карьерных устремлений в
системе ФМС России молодых, перспективных, подготовленных
работников (следовательно, и возможности формирования реально-
го резерва) стала нестабильность, быстро меняющаяся политиче-
ская конъюнктура и неопределенность статуса сотрудников, кото-
рые имели место на протяжении всех 10 лет, предшествовавших
современному статусу ФМС России. Поэтому одним из наиболее
важных вопросов при формировании резерва должна выступать ста-
бильность системы ФМС России.
Это позволит разрешить многие проблемы подготовки кадров
ФМС России на базе образовательных учреждений системы МВД
России. В связи с изложенным решение проблем подготовки кад-
ров для ФМС России идет по трем основным направлениям:
•	организация подготовки и переподготовки сотрудников для
ФМС России на базе образовательных учреждений МВД Рос-
сии (Московский университет, Санкт-Петербургский универси-
тет, Ростовский и Саратовский юридические институты и др.);
•	повышение квалификации кадров для сферы миграции на ба-
зе Всероссийского института повышения квалификации кад-
ров МВД России;
•	организация подготовки, переподготовки и повышения ква-
лификации кадров для ФМС России на базе других государст-
венных вузов России.
Положительные и отрицательные стороны профессиональной под-
готовки специалистов для ФМС России в образовательных учрежде-
ниях МВД России. Организация подготовки кадров для ФМС Рос-
сии на базе и с использованием потенциала образовательных учре-
ждений МВД России более выгодна, чем создание специализиро-
189
ванных учебных заведений или обучение специалистов на базе гра-
жданских вузов.
В системе профессиональной подготовки МВД России отсутст-
вует необходимая научно-практическая база по подготовке специа-
листов для ФМС России (ранее данные функции нс возлагались на
МВД России). Причины:
•	недостаток или отсутствие преподавателей, имеющих подго-
товку в сфере миграционных отношений;
•	отсутствие четкого представления о параметрах учебного про-
цесса, перечне необходимых учебных дисциплин, содержании
учебных программ и тематических планов;
•	отсутствие разработанной и апробированной системы практи-
ческого обучения и закрепления теоретических навыков.
Инертность руководителей образовательных учреждений системы
МВД России в организации и претворении в жизнь идей целенаправ-
ленной подготовки специалистов для органов ФМС России в центре и
на местах. Очень много времени отводится на согласование и уточ-
нение принципиальных параметров такого образования. Некоторые
ведомственные вузы и вовсе не воспринимают растущих потребно-
стей миграционной службы в квалифицированных специалистах и
вообще не предпринимают усилий по организации их подготовки.
Исправление данной ситуации видится в научно-методическом по-
строении системы целевого направления на учебу в образователь-
ные учреждения системы МВД России лиц, рассматриваемых кан-
дидатами для дальнейшего прохождения службы в ФМС России.
В этой связи необходимо:
•	создать систему целевого направления на учебу с обязатель-
ным обучением этих лиц специфике служебной деятельности
в миграционной сфере;
•	целевое выделение средств на подготовку курсантов и слуша-
телей, с которыми должен заключаться контракт, исключаю-
щий возможность ухода из системы ФМС России после окон-
чания обучения и прохождение службы в течение определен-
ного времени;
•	разработать действенный мотивационный механизм повыше-
ния квалификации сотрудников ФМС России. Важным сти-
мулом повышения профессионального уровня должно стать
присвоение квалификационных разрядов с соответствующим
повышением денежного довольствия.
Определяющая форма кадрового обеспечения ФМС России —
профессиональная переподготовка и повышение квалификации
кадров. Она.должна быть основана на обоснованном государствен-
ном заказе, учитывающем объективные причины, предопределяю-
190
шие современную и перспективную кадровую ситуацию в миграци-
онной системе России.
В перспективе должна быть сформирована система непрерывно-
го образования сотрудников ФМС России на основе создания ин-
тегрированных учебно-научных комплексов (УНК) типа «школа —
колледж — вуз — образовательное учреждение дополнительного
профессионального образования» на базе имеющихся образователь-
ных учреждений системы МВД России.
Подобная вертикальная интеграция ступеней образования по-
зволила бы обеспечить раннюю диагностику способностей и преем-
ственность в подготовке специалистов для ФМС России.
В этой связи необходима опытно-экспериментальная проработ-
ка проблемного вопроса, связанного с внедрением в систему подго-
товки, переподготовки и повышения квалификации кадров для
сферы миграции подсистемы дистанционного образования сотруд-
ников региональных миграционных структур России.
Заключение
Таким образом, организация государственной службы, эффектив-
ное кадровое обеспечение деятельности ФМС России оказывают суще-
ственное влияние на результативность государственной миграционной
политики.
Это находит отражение:
•	в организации кадрового обеспечения деятельности ФМС России
с учетом смешанной формы комплектования ее подразделений;
•	в повышении требований к отбору государственных служащих в
ФМС России с учетом специфики се деятельности;
•	в разработке методических рекомендаций по организации про-
фессиональной подготовки, переподготовки и повышению ква-
лификации кадров для ФМС России;
•	в необходимости разработки государственного образовательного
стандарта высшего профессионального образования для подго-
товки специалистов в системе ФМС России;
•	в изменении тематики служебной подготовки руководителей под-
разделений ФМС России с учетом актуальных вопросов органи-
зации кадрового обеспечения деятельности Службы.
Контрольные вопросы
1.	В чем, по вашему мнению, заключаются правовые основы обес-
печения деятельности ФМС России?
2.	Как вы оцениваете современное состояние и перспективы со-
вершенствования кадрового обеспечения деятельности ФМС России?
3.	Обоснуйте свое желание (нежелание) стать сотрудником ФМС
России по окончании Московского университета МВД России.
191
Приложение 1
Кадровое обеспечение ФМС России
(по итогам 9 месяцев работы в 2006 г.)
Главным направлением в области кадрового обеспечения ФМС
России является осуществление мероприятий по разработке и форми-
рованию штатного расписания центрального аппарата ФМС России,
утвержденного приказом от 29 мая 2006 г. № 151.
Разработаны и утверждены штатные расписания территориальных
органов ФМС России по субъектам Российской Федерации, а также
новая структура и штатное расписание Центрального аппарата.
Вместе с тем наметилась тенденция оттока из Службы квалифици-
рованных сотрудников. Штатная численность Центрального аппарата и
непосредственно подчиненных ему подразделений составляет 737 ед.
Некомплект (на 16 октября 2006 г.) — составляет 224 ед. (30% от штат-
ной численности), что связано с низким уровнем заработной платы и
отсутствием у кандидатов специального образования соответствующе гр
профиля.
Штатная численность территориальных органов ФМС России по
субъектам Российской Федерации составляет 28 634 ед. Укомплектова-
но 26 888 должностей (93,9%), некомплект составляет 1746 ед. (6,1%).
Разработаны и направлены в регионы Методические рекомендации
по организации воспитательной работы и повышению морально-
психологического состояния сотрудников органов внутренних дел, го-
сударственных гражданских служащих и работников ФМС России.
Для упорядочения индивидуально-воспитательной работы издан
приказ ФМС России от 23 июня 2006 г. «Об организации воспитатель-
ной работы», подготовлен обзор от 20 июля 2006 г. № МС-1/2-11690 «О
результатах работы по укреплению законности и служебной дисципли-
ны в ФМС России за первое полугодие 2006 г.».
В целях организации и проведения социально-правовой работы с
сотрудниками органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС
России, подготовлен обзор от 11 августа 2006 г. № МС-1/2—13037 «О
недостатках в предоставлении форм отчетности» и от 12 сентября
2006 г. Ко МС-2/2-14844 «Методические рекомендации по организации
социально-правовой зашиты сотрудников органов внутренних дел,
прикомандированных к ФМС России, потерявших трудоспособность
при исполнении служебных обязанностей, и членов семей погибших».
Проведенные проверки в ряде регионов показали, что в работе
территориальных органов продолжают иметь место недостатки и про-
счеты. Среди них, прежде всего, недостаточная профессиональная
подготовленность руководителей и сотрудников кадровых аппаратов.
В нарушение приказа ФМС России от 25 января 2006 г. № 2 произво-
дится назначение на должность начальников отделов без согласования
с ФМС России.
Для оказания практической помощи в работе с кадрами территори-
альных органов ФМС России осуществлены выезды в 16 субъектов
192
Российской Федерации. Сотрудниками ФМС России допущено 167 слу-
чаев нарушения служебной дисциплины, выявлено 25 случаев наруше-
ния законности.
Приложение 2
Должностной регламент государственного гражданского служащего.
Должностной регламент является основным нормативным докумен-
том, регламентирующим содержание и результаты деятельности госу-
дарственного служащего, в котором содержатся требования, предъяв-
ляемые к государственному служащему, замещающему соответствую-
щую государственную должность.
Основные правовые нормы состава должностного регламента ука-
заны в ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го-
сударственной гражданской службе Российской Федерации»:
1.	Профессиональная служебная деятельность гражданского служа-
щего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, ут-
верждаемым представителем нанимателя и являющимся составной ча-
стью административного регламента государственного органа.
2.	В должностной регламент включаются:
1)	квалификационные требования к уровню и характеру знаний и
навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему
соответствующую должность гражданской службы, а также к образова-
нию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов)
или стажу (опыту) работы по специальности;
2)	должностные обязанности, права и ответственность гражданско-
го служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должност-
ных обязанностей в соответствии с административным регламентом
государственного органа, задачами и функциями структурного подраз-
деления государственного органа и функциональными особенностями
замещаемой в нем должности гражданской службы;
3)	перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе
или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4)	перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе
или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных право-
вых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5)	сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управ-
ленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных
решений;
6)	порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в
связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими
служащими того же государственного органа, гражданскими служащи-
ми иных государственных органов, другими гражданами, а также с ор-
ганизациями;
7)	перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и орга-
низациям в соответствии с административным регламентом государст-
венного органа;
193
8)	показатели эффективности и результативности профессиональ-
ной служебной деятельности гражданского служащего
3	Положения должностного регламента учитываются при проведе-
нии конкурса на замещение вакантной должности гражданской служ-
бы, атгестации, квалификационного экзамена, планировании профес-
сиональной служебной деятельности гражданского служащего.
4	. Результаты исполнения гражданским служащим должностного
регламента учитываются при проведении конкурса на замещение ва-
кантной должности гражданской службы или включении гражданского
служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служеб-
ной деятельности при проведении аттестации, квалификационного эк-
замена либо поощрении гражданского служащего.
5	Примерные должностные регламенты утверждаются соответст-
вующим органом по управлению государственной службой.
Должностные регламенты призваны содействовать правильному
подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профес-
сиональной квалификации, совершенствованию функционального и
технологического разделения труда между руководи! елями и специали-
стам при выполнении ими задач, определенных положением об органе,
структурном подразделении, а также использоваться при оценке ре-
зультатов служебной деятельности государственного служащего при
проведении аттестации, при приеме на государственную службу в по-
рядке назначения или по конкурсу
При разработке должностных регламентов государственных служа-
щих необходимо исходить из положений Конституции РФ, конститу-
ций субъектов РФ, Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., Федераль-
ного закона «О государственной гражданской службе Российской Фе-
дерации» от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ, из задач и функций соответст-
вующего федеральною министерства или иного федерального органа,
закрепленных соответствующим нормативным правовым документом
об этом органе, содержания федеральных и региональных государст-
венных программ, а также из задач по развитию соответствующей сфе-
ры (отрасли) экономики, установленных соответствующими федераль-
ными законами, указами Президента Российской Федерации и поста-
новлениями Правительства Российской Федерации, договорами о раз-
граничении предметов ведения и полномочий между органами государ-
ственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации
Содержание должностного регламента.
Должностной регламент государственного служащего федерального ор-
гана исполнительной власти может содержать следующие разделы
1	Общие положения.
2	Квалификационные требования к образованию, стажу работы,
уровню и характеру знаний и навыков
3	Должностные обязанности.
4	Права
5	Ответственность
194
6.	Перечень вопросов, по которым государственный гражданский
служащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные
решения.
7.	Перечень вопросов, по которым государственный гражданский
служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов
нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных
решений.
8.	Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, порядок согласо-
вания и принятия проектов решений по замещаемой должности госу-
дарственной гражданской службы.
9.	Порядок служебного взаимодействия государственного граждан-
ского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей с
государственными гражданскими служащими в том же государственном
органе, государственными гражданскими служащими других государст-
венных органов, гражданами и организациями.
10.	Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и ор-
ганизациям в соответствии с административным регламентом государ-
ственного органа.
11.	Показатели эффективности и результативности профессиональ-
ной служебной деятельности гражданского служащего.
Раздел «Общие положения» может содержать следующие общие све-
дения организационного характера:
1.1.	Место должности в Реестре государственных должностей госу-
дарственной службы, в том числе категорий: «руководитель», «помощ-
ник (советник)», «специалист», «обеспечивающий специалист», соот-
ветствующей группы: высшей должности гражданской службы, главной
должности гражданской службы, ведущей должности гражданской
службы, старшей должности гражданской службы и младшей должно-
сти гражданской службы.
1.2.	Непосредственная подчиненность (кому непосредственно под-
чиняется данный государственный служащий).
1.3.	Порядок назначения и освобождения от должности.
1.4.	Наличие и состав подчиненных.
1.5.	Порядок замещения (кто замешает данного государственного
служащего во время его отсутствия; кого замещает данный государст-
венный служащий).
1.6.	Возможность совмещения должностей и функций.
1.7.	Нормативная база служебной деятельности государственного
служащего.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
она включает:
1)	Конституцию Российской Федерации;
2)	Федеральный закон «О системе государственной службы Россий-
ской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ;
3)	Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;
195
4)	другие федеральные законы, в том числе федеральные законы,
регулирующие особенности прохождения гражданской службы;
5)	указы Президента Российской Федерации;
6)	постановления Правительства Российской Федерации,
7)	нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель-
ной власти;
S) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые ак-
ты субъектов Российской Федерации,
9) нормативные правовые акты государственных органов.
В разделе «Квалификационные требования» следует указать требова-
ния, предъявляемые:
•	к образованию и стажу гражданской службы (государственной
службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специаль-
ности, к уровню и характеру знаний и навыков;
•	к уровню и характеру знаний, включающим требования зна-
ния Конституции РФ; федеральных законов применительно к
исполнению своих должностных обязанностей, прав и ответ-
ственности; конституций (уставов) и законов субъектов Рос-
сийской Федерации применительно к исполнению своих
должностных обязанностей, прав и ответственности; указов
Президента и постановлений Правительства Российской Фе-
дерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих
развитие соответствующей сферы (отрасли) экономики Рос-
сийской Федерации; основ экономики, организации труда,
производства и управления в условиях перехода к рыночным
отношениям, методов проведения международных перегово-
ров, заключения международных контрактов, передовой оте-
чественный и зарубежный опыт в области государственного
управления; методов управления аппаратом государственного
органа; правил делового этикета; правил внутреннего трудового
распорядка, порядка работы со служебной информацией и др.;
•	к уровню и характеру навыков, включающим соответствую-
щие определенной должности навыки: лидера; умения рабо-
тать с людьми; умения вести деловые переговоры; владения
приемами межличностных отношений и мотивации подчи-
ненных; стимулирования достижения результатов; умения
управлять временем; умения контролировать и анализировать;
умения владеть конструктивной критикой; владения красно-
речием; владения способностями подготовки делового письма;
умения внимательно слушать коллег; правильно подбирать со-
трудников; умения эффективно и последовательно организо-
вать работы по взаимосвязям с другими ведомствами, органи-
зациями, госорганами, субъектами РФ, муниципальными об-
разованиями, государственными и муниципальными служа-
щими, населением; умения создавать команду и правильно
196
использовать синергетический эффект от командной работы»
умения создавать эффективные взаимоотношения в коллекти-
ве (психологический климат); делегирования полномочий
подчиненным; умения поучать и наставлять сотрудников и
партнеров; умения приказывать, быть требовательным, энер-
гичным, настойчивым; умения помогать в работе; умения
принимать советы подчиненных и других коллег по работе,
быть способным признавать свою неправоту; умения ставить
перед подчиненными достижимые задачи; умения подчинять
тактические цели стратегическим; умения разрабатывать план
конкретных действий; умения оперативно принимать и реали-
зовать решения; умения адаптировать к новой ситуации и
применять новые подходы к решению возникающих проблем;
умения видеть, поддерживать и применять новое, передовое;
умения советоваться с коллективом; умения управления про-
ектами; владения компьютерной и другой оргтехникой, а так-
же необходимым программным обеспечением; умения систе-
матически повышать свою квалификацию; умения не допус-
кать личностных конфликтов с подчиненными сотрудниками,
коллегами и вышестоящими органами: умения эффективно
сотрудничать, иметь склонность к кооперации, гибкости и
компромиссам при решении проблем в конфликтных ситуа-
циях; быть ответственным по отношению к людям, быть от-
зывчивым; быть всегда дружелюбным и др.*
Раздел «Должностные обязанности»:
3.1. Основные обязанности гражданского служащего установлены в
ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Они включают:
«1	) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные
законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Рос-
сийской Федерации, конституции (уставы), законы и иные норматив-
ные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать
их исполнение;
2)	исполнять должностные обязанности в соответствии с должност-
ным регламентом;
3)	исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в
пределах их полномочий, установленных законодательством России;
4)	соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и
законные интересы граждан и организаций;
5)	соблюдать служебный распорядок государственного органа;
Квалификационные требования к должностям гражданской службы уста-
навливаются ст 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ Согласно
этой статье часть 6 «Квалификационные требования к профессиональным зна-
ниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей,
устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его за-
дач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего
(далее — должностной регламент)»
197
6)	поддерживать уровень квалификации, необходимый для надле-
жащего исполнения должностных обязанностей:
7)	не разглашать сведения, составляющие государственную и иную
охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие
ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в
том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан
или затрагивающие их честь и достоинство,
8)	беречь государственное имущество, в том числе предоставленное
ему для исполнения должностных обязанностей,
9)	представлять в установленном порядке предусмотренные феде-
ральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведе-
ния о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собст-
венности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обя-
зательствах имущественного характера (далее — сведения о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера);
10)	сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о
приобретении гражданства другого государства в день выхода из граж-
данства Российской Федерации или в день приобретения гражданства
другого государства;
11)	соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования
к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
12)	сообщать представителю нанимателя о личной заинтересован-
ности при исполнении должностных обязанностей, которая может при-
вести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению
такого конфликта».
Литература
1.	Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
2	Федеральный закон «О системе государственной службы Россий-
ской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г
3.	Федеральный закон «О государственной гражданской службе Рос-
сийской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
4.	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграци-
онной политики Российской Федерации // Право и безопас-
ность. — 2005. — № 3. — С. 82—88.
5.	Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005. — С. 105—139
6.	Положение об Управлении по вопросам кадров и государственной
службы Федеральной миграционной службы. Приказ директора
ФМС России от 18 ноября 2006 г. № 345.
Тема 12
Правовое регулирование вопросов
миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства
Учебные вопросы
1.	Сущность и содержание миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
2.	Органы миграционного учета и их полномочия в области
миграционного учета.
3.	Регистрация иностранных граждан по месту жительства и
учет иностранных граждан по месту пребывания.
4.	Ответственность за нарушение законодательства Россий-
ской Федерации о миграционном учете.
Введение
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданст-
ва в Российской Федерации1 является одной из форм государствен-
ного регулирования миграционных процессов и направлен на обес-
печение и исполнение установленных Конституцией Российской
Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно нахо-
дится на территории Российской Федерации, на свободное пере-
движение, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос-
сийской Федерации и других прав и свобод личности, а также на
реализацию национальных интересов Российской Федерации в
сфере миграции. Федеральный закон «О миграционном учете ино-
странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
вступил в силу с 15 января 2007 г. (ст 26).
1. Сущность и содержание миграционного учета
иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации
Предметом регулирования миграционных отношений в области
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в
5 См/ Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 109-ФЗ «О миграционном
учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
Принят Государственной Думой 30 июня 2006 г Одобрен Советом Федерации
7 июля 2006 г
199
Российской Федерации являются отношения, возникающие при
осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без
гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию,
транзитным проездом через территорию Российской Федерации,
передвижением по территории Российской Федерации при выборе
и изменении места пребывания или жительства в пределах Россий-
ской Федерации либо выездом из Российской Федерации (далее —
перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства).
Под миграционным учетом иностранных граждан и лиц без граж-
данства (далее — миграционный учет) понимается деятельность по
фиксации и обобщению предусмотренных российским законода-
тельством сведений об иностранных гражданах и о лицах без граж-
данства, а также об их перемещениях по территории Российской
Федерации (ст. 2).
Организация и ведение миграционного учета иностранных гра-
ждан и лиц без гражданства возложены на федеральный орган ис-
полнительной власти — ФМС России, осуществляющую правопри-
менительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию
государственных услуг в сфере .миграции и ее территориальные орга-
ны (далее — органы миграционного учета).
Место жительства иностранного гражданина или лица без граж-
данства в Российской Федерации (далее — место жительства) —
жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или
лицо без гражданства зарегистрированы в порядке, установленном
Федеральным законом № 109-ФЗ.
Место пребывания иностранного гражданина или лица без граж-
данства в Российской Федерации (далее — место пребывания) —
жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное
помещение, учреждение или организация, в которых иностранный
гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу
которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подле-
жит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установ-
ленном Федеральным законом № 109-ФЗ.
Регистрация иностранного гражданина пли лица без гражданст-
ва по месту жительства (далее — регистрация по месту жительства) —
фиксация в установленном порядке органами миграционного учета
сведений о месте жительства.
Учет иностранного гражданина или лица без гражданства по
месту пребывания (далее — учет по месту пребывания) — фиксация
в установленном порядке ФМС России и ее территориальными ор-
ганами сведений о нахождении иностранного гражданина или лица
без гражданства в месте пребывания
Сторона, принимающая иностранного гражданина или лицо без
гражданства в Российской Федерации (далее — принимающая сто-
рона), — гражданин Российской Федерации, постоянно прожи-
200
вающпе в Российской Федерации иностранный гражданин или ли-
цо без гражданства, юридическое лицо, филиал или представитель-
ство юридического лица, федеральный орган государственной вла-
сти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации,
орган местного самоуправления, дипломатическое представительство
либо консульское учреждение иностранного государства в Россий-
ской Федерации, международная организация или ее представитель-
ство в Российской Федерации либо представительство иностранного
государства при международной организации, находящейся в Рос-
сийской Федерации, у которых иностранный гражданин или лицо
без гражданства фактически проживает (находится) либо в которых
иностранный гражданин или лицо без гражданства работает.
Условимся в дальнейшем в понятие «иностранный гражданин»
включать понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев,
когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавлива-
ются специальные правила, отличающиеся от правил, установлен-
ных для иностранных граждан.
Правовую основу миграционного учета в Российской Федера-
ции (ст 3) составляют Конституция Российской Федерации, меж-
дународные договоры Российской Федерации, федеральные консти-
туционные законы, настоящий Федеральный закон, другие феде-
ральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нор-
мативными правовыми актами иные нормативные правовые акты
Российской Федерации. Другие федеральные законы применяются
к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета
иностранных граждан, в части, не противоречащей российскому
законодательству.
Миграционный учет осуществляется в целях (ст. 4):
•	создания необходимых условий для реализации гражданами
Российской Федерации и иностранными гражданами своих
прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на
них обязанностей;
•	выработки и реализации государственной миграционной по-
литики;
•	формирования полной, достоверной, оперативной и актуаль-
ной информации о перемещениях иностранных граждан, не-
обходимой для прогнозирования последствий указанных пе-
ремещений, а также для ведения государственного статистиче-
ского наблюдения в сфере миграции;
•	планирования развития территорий Российской Федерации;
•	управления миграционными потоками в кризисных ситуациях;
•	защиты основ конституционного строя, нравственности, здо-
ровья, прав и законных интересов граждан Российской Феде-
рации и иностранных граждан, находящихся в Российской
Федерации, а также в целях обеспечения национальной безо-
201
пасности Российской Федерации и общественной безопасно-
сти путем противодействия незаконной миграции и иным
противоправным проявлениям;
•	систематизации сведений об иностранных гражданах, находя-
щихся в Российской Федерации (в том числе их персональных
данных), и о перемещениях иностранных граждан;
•	решения других социально-экономических и общественно-
политических задач.
Миграционный учет имеет уведомительный характер, за исклю-
чением случаев, предусмотренных федеральным конституционным
законом или федеральным законом.
Основные принципы миграционного учета:
1)	свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации;
2)	защита государством права иностранных граждан на свободу
передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации на основе законности и соблюдения
норм международного права;
3)	сочетание интересов личности, общества и государства;
4)	обеспечение национальной безопасности Российской Федера-
ции и защита иных национальных интересов Российской Федерации;
5)	доступность совершения действий, необходимых для осущест-
вления миграционного учета;
6)	унификация правил миграционного учета.
Содержание миграционного учета'.
•	регистрация по месту жительства и учет по месту пребывания,
а также фиксация иных, не противоречащих Федеральному
закону № 109-ФЗ сведений;
•	обработка, анализ, хранение, защита и использование инфор-
мации о количественных и качественных социально-экономи-
ческих и иных характеристиках миграционных процессов;
•	ведение государственной информационной системы миграци-
онного учета, содержащей сведения, предусмотренные законом.
Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства,
обеспечение интересов государства.
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации
правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жи-
тельства в пределах Российской Федерации и несут обязанности на-
равне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установ-
ленных федеральными конституционными законами, федеральными
законами или международными договорами Российской Федерации
В соответствии с федеральными конституционными законами
или федеральными законами разрешительный порядок регистрации
по месту жительства и учета по месту пребывания действует или
может быть введен:
202
1)	в пограничной зоне;
2)	в закрытых административно-территориальных образованиях;
3)	в закрытых военных городках;
4)	на территориях, в организациях или на объектах, для въезда
на которые в соответствии с федеральным законом иностранным
гражданам требуется специальное разрешение;
5)	на территории, на которой в соответствии с указом Прези-
дента Российской Федерации введено чрезвычайное или военное
положение;
6)	в зонах экологического бедствия;
7)	на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи
с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфек-
ционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и
режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
8)	в зоне проведения контртеррористической операции;
9)	в период мобилизации и в военное время;
10)	в иных случаях, установленных федеральными законами.
Действия или бездействие государственных органов, органов
местного самоуправления, юридических лиц или иных организа-
ций, должностных лиц или физических лиц, нарушающие право
иностранных граждан на свободу передвижения и выбор места пре-
бывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут
быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должност-
ному лицу либо в суд.
Права иностранных граждан при осуществлении миграционного
учета (ст. 6) сводятся к следующим:
I)	ознакомление со своими персональными данными, содержа-
щимися в государственной информационной системе миграционно-
го учета (далее — ГИС МУ);
2)	защита своих персональных данных, содержащихся в ГИС-
МУ;
3)	исправление своих персональных данных, содержащихся в
ГИСМУ, в случае обнаружения в них ошибок;
4)	внесение изменений и дополнений в свои персональные дан-
ные, содержащиеся в ГИСМУ;
5)	получение в установленном порядке справок персонального
характера в органах миграционного учета;
6)	осуществление иных прав, предусмотренных Федеральным
законом № 109-ФЗ.
Обязанности иностранных граждан при осуществлении мигра-
ционного учета (ст. 7):
1	. Представлять достоверные сведения и осуществлять другие
юридически значимые действия, установленные Федеральным зако-
ном № 109-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в
203
соответствии с указанными нормативными правовыми актами ины-
ми нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2	Постоянно или временно проживающие в Российской Феде-
рации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жи-
тельства и учету по месту пребывания.
3	Временно пребывающие в Российской Федерации иностран-
ные граждане подлежат учету по месту пребывания.
4	Иностранные граждане, отбывающие уголовное или админи-
стративное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреж-
дении, исполняющем соответствующее наказание, в порядке, уста-
новленном Правительством Российской Федерации.
5	. Иностранные граждане, а также иностранные юридические
лица и другие иностранные организации, находящиеся за предела-
ми территории Российской Федерации и владеющие жилыми или
иными помещениями, находящимися на территории Российской
Федерации, в случае предоставления таких помещений для времен-
ного пребывания иностранным гражданам выполняют обязанности
принимающей стороны по постановке лиц, которым предоставля-
ются помещения, на учет по месту пребывания
Осуществление миграционного учета (ст. 8).
Правила и порядок осуществления миграционного учета уста-
новлены Правительством Российской Федерации в соответствии с
Федеральным законом № 109-ФЗ.
Основания для постановки на миграционный учет.
•	факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию;
•	факт регистрации рождения на территории Российской Федера-
ции иностранного гражданина или иного лица, не приобретаю-
щих на момент рождения гражданства Российской Федерации;
•	факт утраты гражданства Российской Федерации лицом, нахо-
дящимся в Российской Федерации.
Основания для снятия с миграционного учета:
•	факт выезда иностранного гражданина из Российской Федерации;
•	факт смерти иностранного гражданина в Российской Федерации,
•	вступление в законную силу решения суда о признании ино-
странного гражданина, находившегося в Российской Федерации,
безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим;
•	факт приобретения гражданства Российской Федерации ино-
странным гражданином, находящимся в Российской Федерации.
ПС ФСБ России. Органы пограничного контроля в пунктах
пропуска через Государственную границу Российской Федерации в
течение одних суток сообщают в органы миграционного учета све-
дения о фактах въезда в Российскую Федерацию либо выезда из
Российской Федерации иностранного гражданина.
204
Органы записи актов гражданского состояния в течение одних
суток сообщают в органы миграционного учета сведения о регист-
рации фактов, предусмотренных п. 2 ч. 2 и п. 2 ч. 3 настоящей ста-
тьи, о государственной регистрации перемены иностранным граж-
данином имени, включающего в себя фамилию, собственно имя.
отчество (последнее — при наличии), либо изменения сведений о
дате или месте рождения иностранного гражданина.
Перечень сведений об иностранном гражданине. фиксируемых
при осуществлении миграционного учета (ст. 9) в процессе их сбо-
ра, фиксации, хранения, обобщения и использовании (всего — 17).
•	вид и реквизиты документа, удостоверяющего личность и
признаваемого Российской Федерацией в этом качестве (на-
именование, серия, номер, дата и место выдачи, срок дейст-
вия, а при наличии — биометрические данные, содержащиеся
в указанном документе);
•	вид и реквизиты документа, подтверждающею право на пре-
бывание (проживание) в Российской Федерации;
•	фамилия, имя, отчество (последнее — при наличии);
•	дата и место рождения,
•	пол;
•	гражданство (подданство);
•	цель въезда в Российскую Федерацию;
•	профессия;
•	заявленные сроки пребывания (проживания) в Российской
Федерации;
•	дата регистрации по последнему месту жительства и его адрес,
даты регистрации и снятия с регистрации по предыдущим
местам жительства и их адреса;
•	дата постановки на учет по последнему месту пребывания и
его адрес, даты постановки на учет и снятия с учета по пре-
дыдущим местам пребывания и их адреса;
•	сведения о законных представителях (о родителях, усыновите-
лях, опекунах, попечителях);
•	сведения о депортации или об административном выдворении
за пределы Российской Федерации (применялись или нет. ес-
ли применялись, то когда и кем);
•	сведения о принятии решения о нежелательности пребывания
(проживания) в Российской Федерации (принималось или
нет. если принималось, то когда и кем);
•	сведения о привлечении в Российской Федерации к уголовной
или административной ответственности либо к ответственно-
сти за совершение налоговых правонарушений;
•	дата и место смерти в Российской Федерации либо дата всту-
пления в законную силу решения суда о признании безвестно
205
отсутствующим или об объявлении умершим, наименование и
место нахождения указанного суда;
•	основания постановки на миграционный учет и снятия с ми-
грационного учета.
Вместе с тем в случае изменения сведений, фиксируемых при
осуществлении миграционного учета, соответствующие данные
должны сообщаться в органы миграционного учета в порядке, уста-
новленном Правительством Российской Федерации
В соответствии с типовым положением о федеральном органе
государственной власти каждое министерство и ведомство должно
иметь свою информационную систему.
Органы миграционного учета на основе получаемых сведений
об иностранном гражданине, указанных в ст 9 Федерального зако-
на № 109-ФЗ, формируют ГИСМУ
Сведения об иностранных гражданах, содержащиеся в ГИСМУ,
являются конфиденциальными. Порядок и срок хранения, порядок
защиты сведений, фиксируемых при миграционном учете и содер-
жащихся в ГИСМУ, устанавливаются Правительством Российской
Федерации
Взаимодействие органов миграционного учета с иными феде-
ральными органами исполнительной власти, органами исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации и органами мест-
ного самоуправления в целях эффективного использования и заши-
ты содержащихся в информационных банках (базах) данных (в том
числе в ГИСМУ) сведений об иностранных гражданах осуществля-
ется в порядке, установленном Правительством Российской Феде-
рации.
Порядок обеспечения функционирования ГИСМУ, внесения
изменений в содержащиеся в ней сведения, доступа к указанным
сведениям и их предоставления устанавливается Правительством
Российской Федерации.
2.	Органы миграционного учета и их полномочия
в области миграционного учета
Органы, уполномоченные в области миграционного учета (ст. 11).
Миграционный учет осуществляется органами миграционного
учета в соответствии с компетенцией, установленной законодатель-
ством Российской Федерации. Иные федеральные органы исполни-
тельной власти могут осуществлять отдельные полномочия в облас-
ти миграционного учета в соответствии с законодательством Рос-
сийской Федерации
206
ФМС России осуществляет следующие полномочия (ст. 12):
•	миграционный учет, контроль за соблюдением иностранными
гражданами, должностными лицами, юридическими лицами,
иными органами и организациями правил миграционного учета;
•	координация деятельности в области миграционного учета
иных федеральных органов исполнительной власти;
•	обеспечение функционирования ГИСМУ, а также своевремен-
ного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме;
•	представление в установленном порядке предложений но со-
вершенствованию форм государственного статистического на-
блюдения в сфере миграции.
Территориальные органы ФМС России осуществляют следующие
полномочия'.
•	регистрация иностранных граждан но месту жительства и учет
иностранных граждан по месту пребывания;
•	проставление отметки о регистрации иностранного граждани-
на по месту жительства в учетных документах органа мигра-
ционного учета, в виде на жительство или в разрешении на
временное проживание иностранного гражданина;
•	обращение в установленном порядке в суд с заявлением об
отмене регистрации иностранного гражданина по месту жи-
тельства;
•	направление в органы государственной статистики в соответ-
ствии с утвержденными формами государственного статисти-
ческого наблюдения информации о регистрации иностранных
граждан по месту жительства, а также информации о поста-
новке иностранных граждан на учет по месту пребывания;
•	направление в территориальные налоговые органы информа-
ции о регистрации иностранного гражданина по месту жи-
тельства, а также о постановке иностранного гражданина на
учет по месту пребывания;
•	внесение в ГИСМУ сведении о регистрации иностранных
граждан по месту жительства, а также о постановке иностран-
ных граждан на учет по месту пребывания;
•	контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации,
иностранными гражданами, должностными липами и юриди-
ческими лицами правил миграционного учета.
На осуществление учета иностранных граждан по мест}' пребы-
вания (ст. 13), кроме ФМС и ее территориальных органов, уполно-
мочен МИД России, осуществляющий функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере международных отношений России в отно-
шении иностранных граждан-
207
а	) глав дипломатических представительств и глав консульских
учреждений иностранных государств в Российской Федерации, со-
трудников дипломатических представительств и работников кон-
сульских учреждений иностранных государств в Российской Феде-
рации, а также следующих с указанными должностными лицами
членов их семей и гостей указанных должностных лиц, если члены
семей или гости проживают в резиденциях указанных должностных
лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;
б	) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и
имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных
лиц министерств иностранных дел иностранных государств и сле-
дующих с указанными должностными лицами членов их семей;
в	) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и поль-
зующихся в соответствии с международным договором Российской
Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами долж-
ностных лиц международных организаций, должностных лиц предста-
вительств указанных организаций в Российской Федерации, должно-
стных лиц международных организаций, которые имеют штаб-
квартиры в Российской Федерации, а также членов семей и гостей
указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях
указанных лиц либо на территориях таких представительств.
Иные органы, перечень и полномочия которых в области ми-
грационного учета устанавливаются Президентом Российской Фе-
дерации или Правительством Российской Федерации.
Информация об учете иностранных граждан по месту пребыва-
ния должна незамедлительно и на безвозмездной основе направ-
ляться в органы миграционного учета.
3.	Регистрация иностранных граждан по месту
жительства и учет иностранных граждан
по месту пребывания
Постоянно или временно проживающие на территории Россий-
ской Федерации иностранные граждане, обладающие правом поль-
зования жилым помещением, находящимся на территории Россий-
ской Федерации, обязаны в порядке и на условиях, установленных
в соответствии с Федеральным законом № 109-ФЗ, зарегистриро-
ваться по адресу указанного помещения, за исключением нижепри-
веденного случая, а именно: при наличии у постоянно или времен-
но проживающего в Российской Федерации иностранного гражда-
нина двух и более жилых помещений, находящихся на территории
Российской Федерации, он обязан заявить одно из них как свое
208
место жительства. В этом случае регистрация указанного иностран-
ного гражданина по месту жительства производится с фиксацией
сведений о его других жилых помещениях, находящихся на терри-
тории Российской Федерации.
Каковы основания для регистрации иностранных граждан по месту
жительства?
1) Основанием для регистрации иностранного гражданина по
месту жительства является наличие у данного иностранного граж-
данина права пользования жилым помещением, находящимся на
территории Российской Федерации. Наличие указанного права оп-
ределяется в соответствии с жилищным законодательством Россий-
ской Федерации.
2) Регистрация иностранного гражданина по месту жительства
включает в себя фиксацию адреса конкретного жилого помещения
в виде на жительство или в разрешении на временное проживание
указанного иностранного гражданина, а также в учетных докумен-
тах органа миграционного учета и в ГИСМУ.
Что собой представляет порядок регистрации иностранных граж-
дан по месту жительства (ст. 16)?
Во-первых, заявление иностранного гражданина о регистрации по
месту жительства подается в орган миграционного учета в месте нахо-
ждения жилого помещения, которое данный иностранный гражданин
указал в качестве своего места жительства. Форма такого заявления,
перечень содержащихся в нем сведений и требования к его оформле-
нию устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Документы, необходимые для регистрации иностранных граждан и
лиц без гражданства по месту жительства (ст. 17):
• при подаче иностранным гражданином или лицом без граж-
данства заявления о регистрации по месту жительства долж-
ностному лицу органа миграционного учета предъявляются:
— постоянно или временно проживающим в Российской Фе-
дерации иностранным гражданином:
а)	документ, удостоверяющий его личность и признавае-
мый Российской Федерацией в этом качестве;
б)	вид на жительство или разрешение на временное прожи-
вание;
в)	документы, подтверждающие право пользования жилым
помещением;
— постоянно или временно проживающим в Российской Фе-
дерации лицом без гражданства:
а)	вид на жительство или разрешение на временное прожи-
вание;
б)	документы, подтверждающие право пользования жилым
помещением.
209
Сроки регистрации иностранных граждан по месту жительства
(ст. 18).
I. Орган миграционного учета, осуществляющий регистрацию
иностранного гражданина по месту жительства, при предъявлении
данным иностранным гражданином заявления о регистрации по
месту жительства и документов, указанных в ст. 17 Федерального
закона № 109-ФЗ, в тот же день проставляет соответствующую от-
метку в виде на жительство или в разрешении на временное прожи-
вание данного иностранного гражданина и нс позднее следующего
рабочего дня фиксирует сведения о месте жительства данного ино-
странного гражданина в своих учетных документах и в ГИСМУ.
2. Орган миграционного учета, осуществивший регистрацию
иностранного гражданина по месту жительства, в месячный срок с
даты указанной регистрации в порядке, установленном Правитель-
ством Российской Федерации, выполняет иные необходимые дей-
ствия, связанные с регистрацией.
Основания для снятия иностранных граждан с регистрации по мес-
ту жительства (ст. 19).
Снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жи-
тельства осуществляется в случае:
—	регистрации иностранного гражданина по иному месту жи-
тельства;
—	прекращения у иностранного гражданина права пользования
жилым помещением по основаниям, предусмотренным зако-
нодательством Российской Федерации;
—	прекращения у иностранного гражданина права на постоян-
ное или временное проживание в Российской Федерации;
—	вступления в законную силу решения суда о признании реги-
страции иностранного гражданина по месту жительства не-
действительной;
—	смерти иностранного гражданина в Российской Федерации
либо вступления в законную силу решения суда о признании
иностранного гражданина, находившегося в Российской Фе-
дерации, безвестно отсутствующим или об объявлении его
умершим.
Снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жи-
тельства включает в себя внесение соответствующих сведений в вид
на жительство или в разрешение на временное проживание данного
иностранного гражданина, а также в учетные документы органа ми-
грационного учета и в ГИСМУ.
Иностранные граждане в обязательном порядке учитываются по
месту пребывания (ст. 20): в случае нахождения в месте пребывания
обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на услови-
ях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
210
Учету по месту пребывания подлежат:
• постоянно проживающий в Российской Федерации иностран-
ный гражданин — по истечении 7 рабочих дней со дня при-
бытия в место пребывания, за исключением случаев, когда
указанный иностранный гражданин:
—	не имеет места жительства;
—	находится в гостинице или в иной организации, оказы-
вающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха,
пансионате, кемпинге, на туристской базе, в детском оздо-
ровительном лагере, больнице либо в ином учреждении
здравоохранения или социального обслуживания;
—	осуществляет трудовую деятельность в условиях работы
вахтовым методом;
—	находится в специальном учреждении для социальной реа-
билитации лиц без определенного места жительства;
—	находится в учреждении, исполняющем уголовное или ад-
министративное наказание;
• временно проживающий или временно пребывающий в Рос-
сийской Федерации иностранный гражданин — по истечении
трех рабочих дней со дня прибытия в место пребывания, за ис-
ключением случаев, когда указанный иностранный гражданин:
— находится в гостинице или в иной организации, оказы-
вающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха,
пансионате, кемпинге, на туристской базе, в детском оздо-
ровительном лагере, больнице либо в ином учреждении
здравоохранения или социального обслуживания;
—	находится в специальном учреждении для социальной реа-
билитации лиц без определенного места жительства;
—	находится в учреждении, исполняющем уголовное или ад-
министративное наказание.
В этих случаях принимающая сторона обязана в течение одних
суток уведомить орган миграционного учета о прибытии иностран-
ного гражданина в место пребывания.
Иностранные граждане — моряки, являющиеся членами экипа-
жей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на
берег и временного пребывания в течение более двадцати четырех
часов на территории порта Российской Федерации, открытого для
захода невоенных судов иностранных государств, или портового
города Российской Федерации ставятся на учет по месту пребыва-
ния органом .миграционного учета на основании паспорта моряка
(удостоверения личности моряка) при наличии в указанном доку-
менте отметки органа пограничного контроля о въезде указанных
иностранных граждан в Российскую Федерацию.
211
Учет по месту пребывания постоянно или временно проживаю-
щих в Российской Федерации иностранных граждан, которые вре-
менно покинули место проживания в связи с возникновением в
данном месте чрезвычайной ситуации, проведением на территории,
на которой они проживают, контртеррористической операции либо
введением на указанной территории чрезвычайного или военного
положения и которые находятся в месте временного размещения,
осуществляется в порядке, установленном Правительством Россий-
ской Федерации.
Не подлежат учету по мест)7 пребывания:
•	главы иностранных государств, главы правительств иностран-
ных государств, члены парламентских и правительственных
делегаций иностранных государств, руководители междуна-
родных организаций, въехавшие в РФ по приглашению феде-
рального органа государственной власти или органа государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации, а также
следующие с указанными лицами члены их семей;
•	иностранные граждане — моряки, являющиеся членами эки-
пажей военных кораблей, прибывших в Российскую Федера-
цию с официальным или неофициальным визитом либо с де-
ловым заходом, либо члены экипажей военных летательных
аппаратов иностранных государств (за исключением случаев
вынужденной или иной остановки указанных иностранных
граждан на территории Российской Федерации на срок более
трех дней вне основного состава своих экипажей);
•	иностранные граждане — моряки, являющиеся членами эки-
пажей невоенных судов иностранных государств, в случае схо-
да на берег и временного пребывания в течение нс более два-
дцати четырех часов на территории порта Российской Феде-
рации, открытого для захода невоенных судов иностранных
государств, или портового города Российской Федерации либо
в случае выезда указанных иностранных граждан на экскурсии
в населенные пункты на срок нс более двадцати четырех часов;
•	иностранные граждане — члены экипажей воздушных судов
гражданской авиации, бригад поездов и экипажей или бригад
иных транспортных средств, участвующих в международном
движении, при нахождении указанных иностранных граждан
на территории Российской Федерации в аэропортах или на
станциях, предусмотренных расписаниями (графиками) дви-
жения данных транспортных средств;
•	иные иностранные граждане, прибывшие в Российскую Феде-
рацию на срок нс более трех дней, за исключением случаев на-
хождения указанных иностранных граждан в гостинице или в
иной организации, оказывающей гостиничные услуги, в сана-
тории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе,
212
в детском оздоровительном лагере, больнице либо в ином уч-
реждении здравоохранения или социального обслуживания.
Иностранные граждане, указанные в части 6 настоящей статьи,
вправе в установленном порядке уведомить о своем месте пребыва-
ния орган миграционного учета по месту пребывания данных ино-
странных граждан.
Основания для учета по месту пребывания (ст 21):
•	если иное не установлено Федеральным законом № 109-ФЗ,
основанием для учета по месту пребывания является времен-
ное фактическое нахождение иностранного гражданина в мес-
те, не являющемся его местом жительства, либо отсутствие у
указанного иностранного гражданина места жительства;
•	учет по месту пребывания включает в себя фиксацию сведе-
ний о нахождении иностранного гражданина в месте пребы-
вания в учетных документах органа, осуществляющего учет по
месту его пребывания, и в ГИСМУ
Постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания
(ст. 22) осуществляется путем постановки иностранных граждан на
учет по месту пребывания при получении органом миграционного
учета уведомлений об их прибытии в место пребывания.
Для постановки иностранного гражданина на учет по месту пребывания:
•	иностранный гражданин по прибытии в место пребывания
предъявляет принимающей стороне документ, удостоверяющий
его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом
качестве, а также миграционную карту; затем, после направле-
ния принимающей стороной уведомления о его прибытии в
место пребывания получает от нее отрывную часть бланка ука-
занного уведомления, за исключением следующих случаев:
—	при наличии документально подтвержденных уважительных
причин, препятствующих принимающей стороне самостоя-
тельно направить уведомление о прибытии иностранного
гражданина в место пребывания в орган миграционного
учета, указанное уведомление должно быть в установлен-
ном порядке принято органом миграционного учета непо-
средственно от указанного иностранного гражданина;
—	постоянно проживающий в Российской Федерации ино-
странный гражданин с письменного согласия принимаю-
щей стороны вправе самостоятельно уведомить о своем
прибытии в место пребывания соответствующий орган ми-
грационного учета непосредственно либо в установленном
порядке почтовым отправлением.
• принимающая сторона с соблюдением установленных п. 1 и 2
ч. 2 и 3 ст. 20 Федерального закона № 109-ФЗ сроков пред-
ставляет уведомление о прибытии иностранного гражданина в
213
место пребывания в орган миграционного учета непосредст-
венно либо направляет его в установленном порядке почто-
вым отправлением, за исключением вышеизложенных случаев
для иностранного гражданина; затем передаст иностранному
гражданину отрывную часть бланка уведомления о прибытии
данного иностранного гражданина в место пребывания.
При этом изъятие принимающей стороной у иностранного граж-
данина документов не допускается. В то же время прием уведомле-
ния о прибытии иностранного гражданина в место пребывания ор-
ганом миграционного учета и организацией федеральной почтовой
связи осуществляется только при предъявлении лицом, подающим
такое уведомление, документа, удостоверяющего его личность и
признаваемого Российской Федерацией в этом качестве. Размер
платы за указанные услуги почтовой связи устанавливается Прави-
тельством Российской Федерации.
В качестве подтверждения выполнения принимающей стороной
и иностранным гражданином действий, необходимых для его по-
становки на учет по месту пребывания, проставляется отметка в
отрывной части бланка уведомления органом миграционного учета
либо организацией федеральной почтовой связи. Порядок подтвер-
ждения выполнения указанных действий в случае утраты или по-
вреждения отрывной части бланка уведомления устанавливается
Правительством РФ.
Также Правительством РФ устанавливается форма уведомления
о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, пере-
чень содержащихся в нем сведений, требования к его оформлению,
порядок его направления в орган миграционного учета, сроки хра-
нения копии уведомления в организации федеральной почтовой
связи, а также форма выражения принимающей стороной согласия
на временное нахождение у нее иностранного гражданина и пере-
чень документов, прилагаемых к уведомлению.
Фиксация сведений об иностранных гражданах, осуществляющих
свою трудовую деятельность в условиях работы вахтовым методом
либо находящихся в гостинице или в иной организации, оказы-
вающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансиона-
те, детском оздоровительном лагере, на туристской базе, в кемпин-
ге, больнице либо в ином учреждении здравоохранения или соци-
ального обслуживания, либо находящихся в спецучреждении для
социальной реабилитации лиц без определенного места жительства,
либо находящихся в учреждении, исполняющем уголовное или ад-
министративное наказание, осуществляется администрацией соот-
ветствующих организации или учреждения по прибытии и убытии
данных иностранных граждан. Указанная фиксация осуществляется
для последующего уведомления в установленном порядке соогвет-
214
ствующего органа миграционного учета о прибытии и об убытии
данных иностранных граждан.
Основания и порядок снятия иностранных граждан с учета по мес-
ту пребывания (ст. 23):
Снятие иностранного гражданина с учета по месту пребывания
осуществляется в трех случаях:
•	при убытии иностранного гражданина из места пребывания;
•	при выезде иностранного гражданина из Российской Федерации;
•	в случае смерти иностранного гражданина в Российской Фе-
дерации либо вступления в законную силу решения суда о
признании иностранного гражданина, находившегося в Рос-
сийской Федерации, безвестно отсутствующим или об объяв-
лении его умершим.
В указанных случаях снятие иностранного гражданина с учета
по месту пребывания осуществляется органом миграционного учета
после получения в установленном порядке от принимающей сторо-
ны отрывной части бланка уведомления о прибытии данного ино-
странного гражданина в место пребывания с указанием в этой час-
ти бланка даты убытия данного иностранного гражданина из места
пребывания. Отрывная часть бланка уведомления о прибытии дан-
ного иностранного гражданина в место пребывания должна быть
направлена принимающей стороной в соответствующий орган ми-
грационного учета не позднее чем через два дня со дня убытия
данного иностранного гражданина из места пребывания.
Кроме того, при убытии иностранного гражданина из гостини-
цы или из иной организации, оказывающей гостиничные услуги, из
санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного
лагеря, с туристской базы, из кемпинга, больницы либо из иного
учреждения здравоохранения или социального обслуживания адми-
нистрация указанных организации или учреждения обязана не
позднее 12.00 дня, следующего за днем убытия данного иностран-
ного гражданина, в установленном порядке уведомить об этом ор-
ган миграционного учета.
5. Ответственность за нарушение
законодательства Российской Федерации
о миграционном учете
Ответственность за нарушение законодательства Российской
Федерации о миграционном учете (ст. 24) наступает для лиц, ви-
новных в нарушении законодательства Российской Федерации о
миграционном учете, в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации.
215
Применение Федерального закона № 109-ФЗ к правоотношени-
ям, возникшим до дня его вступления в силу (ст. 25), распростра-
няется на следующие категории иностранных граждан:
•	иностранных граждан, зарегистрированных по месту пребыва-
ния на день вступления в силу Федерального закона № 109-ФЗ
в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» и считающихся состоящими на ми-
грационном учете по месту пребывания до истечения срока
временного пребывания, установленного законодательством
Российской Федерации, или до истечения срока действия ви-
зы. Они подлежат постановке на миграционный учет в случае
изменения места пребывания на территории Российской Фе-
дерации;
•	иностранных граждан, имеющих разрешение на временное
проживание и зарегистрированных по месту временного про-
живания в Российской Федерации на день вступления в силу
Федерального закона № 109-ФЗ, которые вправе зарегистри-
роваться по месту жительства в течение срока действия раз-
решения на временное проживание в порядке, установленном
Федерального закона № 109-ФЗ;
•	постоянно проживающих в Российской Федерации иностран-
ных граждан, зарегистрированных по месту жительства на день
вступления в силу Федерального закона № 109-ФЗ, подлежа-
щих регистрации по месту жительства в соответствии с указан-
ным Федеральным законом при изменении места жительства
на территории Российской Федерации.
Вместе с тем с 15 января 2007 г. миграционное законодательст-
во Российской Федерации существенно преобразовано в сторону
усиления административной ответственности за его нарушения1. В
частности, глава 19 дополнена статьей 19.27 Представление ложных
сведений при осуществлении миграционного учета, согласно которой
1) представление при осуществлении миграционного учета заведомо
ложных сведений либо подложных документов иностранным граж-
данином или лицом без гражданства влечет наложение администра-
тивного штрафа в размере от 20 до 50 МРОТ с административным
выдворением за пределы Российской Федерации или без такового;
2) представление при осуществлении миграционного учета заведомо
ложных сведений об иностранном гражданине или о лице без граж-
данства либо подложных документов принимающей стороной вле-
1 См.: Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изме-
нений в КоАП РФ (в части усиления ответственности за нарушение порядка
привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных
граждан и дин без гражданства)» п. 12.
216
чет наложение административного штрафа на граждан в размере от
20 до 50 МРОТ; на должностных лиц — от 350 до 500 МРОТ; на
юридических лиц — от 3 500 до 8 000 МРОТ.
Заключение
Таким образом, в лекции рассмотрены сущность и содержание ми-
грационного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос-
сийской Федерации, а также права и обязанности иностранных граж-
дан и лиц без гражданства в рамках обеспечения интересов России.
Изложена деятельность органов миграционного улета и их полно-
мочия в области миграционного учета: при регистрации иностранных
граждан по месту жительства и их учету по месту пребывания
Кроме того, рассмотрены особенности ответственности за наруше-
ние законодательства Российской Федерации о миграционном учете.
Контрольные вопросы
1	В чем заключается сущность и основное содержание миграцион-
ного учета иностранных граждан и лип без гражданства в Российской
Федерации?
2	Перечислите и охарактеризуйте органы миграционного учета и их
полномочия в области миграционного учета.
3	Каковы особенности регистрации иностранных граждан по месту
жительства и учета иностранных граждан по месту пребывания?
4	Какая ответственность за нарушение законодательства Россий-
ской Федерации о миграционном улете предусматривается для участ-
ников правоотношений в сфере миграции9
Литература
1.	Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993 г.
2.	Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г // Меж-
дународное право в документах. — М., 1982.
3	Федеральный закон от 18 июля 2006 г № 109-ФЗ «О миграцион-
ном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий-
ской Федерации».
4.	Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция
создания системы персонального учета населения Российской
Федерации» от 9 июня 2005 г № 748-р.
5	Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграцион-
ной политики Российской Федерации // Право и безопасность. —
2005 - № 3. - С 82-88
6.	Тюркин МЛ. Миграционная система России: Монография. — М.:
Издательский дом «Стратегия», 2005.
Приложение
Методические рекомендации
по практическим занятиям по курсу
«Деятельность Федеральной миграционной службы»
Методические рекомендации для практических занятий по учебной
дисциплине «Деятельность Федеральной миграционной службы» разра-
ботаны в соответствии с государственным образовательным стандартом
высшего профессионального образования по специальности 030501 —
юриспруденция
Тематический план
по курсу «Деятельность Федеральной миграционной службы»
(для всех форм обучения)
		Наименование разделов и тем	Всего часов	Аудитор- ных занятии	Из них		Прак- тине- скис занятия	Само- стоя- тель- ная работа
Лр п/п					лек- ции	семина- ры		
I		2	3	4	5	6		8
1		Место и роль ФМС России в системе федеральных органов исполнительной вла- сти Российской Фе- дерации	16	6	4	2		10
2		И нформа! шонно- аиалитическая дея- тельность ФМС Рос- сии	20	10	4	2	4	10
3		Организация и осу- ществление процесса внешней трудовой миграции в Россий- ской Федерации	22	12	4	4	4	10
4		Организация и осу- ществление имми- грационного процес- са в Российской Фе- дерации	22	12	4	4	4	10
218
Окончание табл.
1	2		4		6	7	8
5	Организация и осу- ществление деятель- ности ФМС России по вопросам граждан- ства	22	12	4	• 4	4	10
6	Организация и осу- ществление паспорт- ной работы и регист- рационного учета населения в Россий- ской Федерации	22	12	4	4	 	10
7	Правовое обеспечение деятельности ФМС России и особенности международного со- трудничества в сфере миграции	16	6	4	2	4	10
8	Финансово- экономическое и тыловое обеспечение ФМС России	16	6	2	2	э	10
9	Организация и осу- ществление ФМС России руководства процессом вынужден- ной миграции	20	10	4	2	4	10
10	Обеспечение внутриве- домственной деятель- ности ФМС России	9	4	э	2	2	5
11	Г осударственная служба и кадровое обеспечение деятель- ности ФМС России	15	10	7	2	2	5
12	Правовое регулирова- ние вопросов мигра- ционного учета ино- странных граждан и лиц без гражданства	15	10	4^	2	2	
Всего часов		200	100	40	30	30	100
219
Планы практических занятий
Тема 2
Информационно-аналитическая
деятельность ФМС России
Практическое занятие — 4ч
Учебные вопросы
1.	Определите алгоритм сбора, обобщения и представления
миграционных сведений в ФМС России.
Под миграционными сведениями понимаются различные количест-
венно-качественные показатели, в своей совокупности всесторонне
характеризующие деятельность (результат деятельности) субъектов и
состояние объектов миграционной системы в России и за рубежом.
Обработанные органами управления миграционные сведения со-
ставляют миграционные данные.
Организация информационно-аналитической работы в ФМС Рос-
сии в зависимости от избранного метода работы органом управления
включает: уяснение полученной задачи (поручения), оценку миграци-
онной обстановки, принятие решения, постановку задач непосредст-
венным исполнителям, организацию взаимодействия, управления и
всестороннее обеспечение деятельности исполнителей, контроль и ока-
зание практической помощи.
Сбор, обобщение и своевременное представление миграционных
сведений вышестоящим, взаимодействующим и подчиненным органам
управления осуществляется непрерывно, в круглосуточном режиме.
Традиционные требования к информационному процессу составляют
историческая преемственность в развитии миграционной системы Рос-
сии; непрерывность сбора миграционных сведений; централизованное
и децентрализованное управление комплектом сил и средств ФМС
России; всесторонняя подготовка руководящего состава и сотрудников;
систематическое обновление всех аспектов функционирования мигра-
ционной системы России, отражающих изменения в науке, технике,
автоматизации, технологиях.
Новые требования к информационному процессу составляют'
• высокая готовность органов управления миграционными процес-
сами, устойчивость и пропускная способность используемых
средств связи и автоматизации, информационная защищенность,
обеспечение выполнения требований к связи по своевременно-
сти, достоверности и безопасности информационного обмена;
прогрессирующая автоматизация основных миграционных про-
цессов, ориентированная на создание автоматизированной ми-
грационной системы России; адаптивность действующей модели
220
миграционной системы к условиям повседневной миграционной
деятельности и к периоду экстренной массовой миграции насе-
ления.
Постановка дополнительных задач У(О) ФМС России
Систематизация
по группам сведений
Определение
ценности, срочности
Формулирование
выводов
Рис 1 Алгоритм сбора, обобщения и представления миграционных
сведений в ФМС России
2.	Разработать информационно-аналитическую справку на
заданную тему.
221
Проект
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА
к заседанию Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу
«О мерах по совершенствованию миграционной политики
Российской Федерации»
ПРЕАМБУЛА
(Отражает краткую оценку современного состояния, изложение
противоречий, закономерностей и актуальных проблем, прогнозирова-
ние тенденций развития миграционной обстановки.)
В последние годы органами государственной власти принят ряд мер
по совершенствованию миграционной политики Российской Федера-
ции Определены концептуальные подходы к вопросам управления ми-
грационными процессами и демографического развития страны Реали-
зуются планы и программы действий по пресечению нелегальной ми-
грации Дальнейшее развитие получило законодательство, особенно в
части регистрации и натурализации иммигрантов, трудовой миграции,
эмиграции и реадмиссии.
Вместе с тем анализ тенденций развития миграционных процессов
показывает, что государственная миграционная политика не в полной
мере отвечает динамике миграционной обстановки в стране. Недоста-
точно учитываются кризисные явления в демографической ситуации.
Несмотря на принимаемые меры, сохраняется высокая смертность и
крайне низкая рождаемость населения. Средняя продолжительность
жизни в России в среднем на 10—15 лет меньше, чем в развитых зару-
бежных странах.
По оценкам экспертов, к 2050 г (без учета миграционного прирос-
та) население России, по сравнению с 2005 г, сократится на одну треть
и составит не более 100 млн человек. Прогнозируется, что с 2007 г. в
результате демографического старения доля лиц в возрасте старше 60
лет увеличится с 18% в 2000 г. до 26% в 2050 г. Снижение количества
трудоспособного населения отрицательно скажется на состоянии рынка
труда, системе социального обеспечения и здравоохранения, на эконо-
мическом развитии страны.
В ближайшее время потребуется ежегодное привлечение в эконо-
мику России не менее 450 тыс. иностранных работников, что повлечет
за собой трансформацию в религиозно-этнической, культурно-образо-
вательной, социальной структуре общества и, как следствие, необходи-
мость пересмотра некоторых подходов к реализации внутренней поли-
тики государства, обеспечению его национальной безопасности.
По экспертным оценкам, потребность в трудоспособном населении
только в регионах Сибири и Дальнего Востока в ближайшие 15—20 лет,
с учетом необходимости реализации программ их социально-экономи-
ческого развития, разработки и освоения природных ресурсов, может
составить около 8 млн человек.
222
В условиях дефицита рабочей силы и невозможности его полной
компенсации за счет внутренней миграции и естественного прироста
населения существует объективная необходимость восполнения трудо-
вых ресурсов за счет соотечественников из-за рубежа, иммигрантов из
государств — участников СНГ, а по мере истощения этого ресурса — и
из стран дальнего зарубежья, включая страны Азии и Китай.
К числу основных причин, существенно снижающих эффективность
деятельности государства в миграционной сфере, можно отнести:
1.	Отсутствие целостной государственной миграционной политики.
2	Нуждается в оптимизации деятельность федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих разработку и реализацию
миграционной политики
3.	Требуется дальнейшее совершенствование действующего мигра-
ционного законодательства, особенно в сфере регулирования внутрен-
ней и внешней трудовой миграции. В перспективе представляется не-
обходимым создание комплексного нормативного акта, системно регу-
лирующего всю совокупность миграционных отношений
4.	Издержки в осуществлении миграционной политики в отноше-
нии государств — участников СНГ.
5	Неудовлетворительное ресурсное обеспечение имеющихся про-
грамм и планов реализации миграционной политики.
6.	Отсутствие эффективной системы поддержки иммиграции в Рос-
сию из государств — участников СНГ и необеспеченность условий для
успешной интеграции иммигрантов в российское общество.
Выводы: Таким образом, результаты комплексного анализа тенден-
ций развития миграционных процессов в России позволяют наметить
следующие основные направления совершенствования миграционной
политики Российской Федерации:
1	Внесение проекта Концепции государственной миграционной
политики на утверждение Президенту России с учетом Программы со-
циально-экономического развития Российской Федерации на 2006—
2008 гг и складывающейся демографической ситуации
2.	Стимулирование процесса переселения в страну соотечественни-
ков из-за рубежа
3.	Формирование миграционной привлекательности Российской
Федерации
4	Привлечение квалифицированных иностранных специалистов в
страну
5	Обеспечение конкурентоспособности россиян на мировом рынке
труда.
6	Интеграция и адаптация иммигрантов в социальную структуру
российского общества, разработка мер по их государственной поддержке
и формированию у населения страны толерантного отношения к ним
7.	Эффективное противодействие нелегальной миграции.
8.	Совершенствование социально-экономического и администра-
тивно-правового регулирования процесса расселения населения на тер-
ритории страны
223
9.	Регуляризация правого статуса отдельных категорий иностранных
граждан, пребывающих на территории России с нарушением миграци-
онных правил
3.	Типовое служебное задание сотрудников ФМС России и
последовательность его разработки.
Утверждаю
Заместитель директора ФМС России
200
СЛУЖЕБНОЕ ЗАДАНИЕ
главному специалисту (указать подразделение)
ФМС России О.В. Орлову
для работы в УФМС России по Читинской области и ОФМС России
по Агинскому Бурятскому автономному округу
Срок командировки: 11 суток (с 15 по 25 мая 2006 г )
Основание: пункт 6.5 Плана служебных командировок сотрудников
и федеральных государственных гражданских служащих ФМС России
на II квартал 2006 г
Цель работы
•	Проверить и оказать практическую помощь в выполнении требо-
вании приказов МВД России и ФМС России по вопросам орга-
низации деятельности территориальных органов ФМС России.
•	Определить состояние информационно-аналитической и органи-
зационно-плановой работы, уровень профессиональной подготов-
ленности кадров и обеспеченность материально-техническими ре-
сурсами для ее выполнения.
•	Оказать помощь руководству в устранении недостатков, выявлен-
ных в ходе работы
Мероприятия
Проанализировать:
•	деятельность по оценке состояния и динамики развития мигра-
ционных процессов обслуживаемых субъектов Российской Феде-
рации;
•	результаты работы с I января 2006 г.;
•	методы руководства и участие руководителей территориальных
органов ФМС России в повышении профессионализма и компе-
тентности сотрудников при выполнении поставленных задач;
224
•	выполнение обязанностей сотрудниками подразделений в соот-
ветствии с должностными инструкциями и регламентами и пока-
затели их работы на занимаемых/замещаемых должностях;
•	применение в повседневной управленческой деятельности норма-
тивных правовых актов в сфере миграции,
•	организацию взаимодействия подразделений ФМС России с тер-
риториальными подразделениями федеральных органов государ-
ственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, правоохранительными и миграционными
органами и консульскими учреждениями иностранных государств,
при необходимости провести встречи с их представителями;
•	исполнение федерального законодательства в сфере миграции;
•	участие в выработке предложений по повышению эффективности
взаимодействия структурных подразделений центрального аппа-
рата Службы и ее территориальных органов.
Изучить:
•	направления разработки информационно-справочных и методи-
ческих материалов и рекомендаций, масштабы оказания необхо-
димой консультативной помощи территориальным органам ФМС
России;
•	организацию взаимодействия территориальных органов с органа-
ми государственной власти субъектов Российской Федерации, ор-
ганами внутренних дел, консульскими учреждениями иностран-
ных государств, предприятиями, организациями и учреждениями,
привлекающими иностранных работников в аппаратах территори-
альных органов и г. Забайкальске;
•	потребность территориальных органов в разработке ведомствен-
ных нормативных правовых актов, регламентирующих их дея-
тельность,
•	своевременность реагирования на изменения миграционной си-
туации на территории субъектов Российской Федерации и резуль-
тативность принимаемых решений;
•	состояние работы и эффективность мер по предупреждению и
пресечению нелегальной миграции, по обеспечению в соответст-
вии с федеральным законодательством миграционного контроля в
отношении иностранных граждан и лиц без гражданства,
•	результативность работы с населением и СМИ по формированию
объективного мнения о деятельности территориальных органов
ФМС России.
Проверить:
•	эффективность использования средств федерального бюджета и
средств, поступающих из иных источников на организацию
управленческой деятельности;
•	организацию делопроизводства, порядок подготовки статистиче-
ских и аналитических материалов, наличие и организацию систе-
мы передачи и формирования баз данных;
225
•	сведения по фактам нарушений миграционного законодательства
Российской Федерации в отношении различных категорий ми-
грантов сотрудниками территориальных органов ФМС России, а
также должностными лицами организаций и предприятий, прича-
стных к незаконной миграционной деятельности.
Оказать практическую помощь в:
•	организации информационно-аналитического и организационно-
методического обеспечения деятельности территориальных орга-
нов ФМС России;
•	подготовке организационных документов и отчетов;
•	сборе, обработке и представлении информации по основным на-
правлениям реализации государственной миграционной политики
в субъектах Российской Федерации;
•	устранении недостатков, выявленных в период работы.
Подготовить:
•	справки по результатам работы группы в территориальных орга-
нах ФМС России,
•	отчет о выполнении служебного задания руководству Службы.
Начальник (указать подразделение) ФМС России
«	»	200 г.
Контрольные вопросы
1	Укажите субъекты правоотношений в информационно-аналити-
ческой деятельности ФМС России.
2.	Раскроите механизм конституционно-правового регулирования
информационно-аналитической деятельности ФМС России.
3.	Охарактеризуйте состояние и тенденции конституционно-право-
вого регулирования информационно-аналитической деятельно-
сти ФМС России.
Тема 3
Организация и осуществление процесса внешней
трудовой миграции в Российской Федерации
Практическое занятие —4 ч.
Учебные вопросы
1.	Определите алгоритм деятельности работодателя для
привлечения иностранных работников.
Порядок предоставления документов для получения разрешения
на привлечение иностранной рабочей силы
Работодатель
Разрешения могут выдаваться российским юридическим лицам,
предприятиям с иностранными инвестициями, действующим на терри-
226
тории Российской Федерации, а также отдельным российским и ино-
странным физическим лицам и лицам без гражданства, проживающим
на территории Российской Федерации, использующим труд наемных
работников в личном хозяйстве
I
Территориальный орган федерального органа исполнительной
власти по вопросам занятости населения
Заключение (предложение) соответствующих органов власти субъектов
Российской Федерации с обоснованием целесообразности привлече-
ния и использования работодателем иностранной рабочей силы
Территориальный орган ФМС России
I
Федеральная миграционная служба
Заявление:
•	(предложение) заключение с обоснованием целесообразности при-
влечения и использования работодателем иностранной рабочей силы;
•	проект трудового договора или другие документы, подтверждаю-
щие предварительную договоренность с иностранными граждана-
ми или зарубежными партнерами о намерении и об условиях
привлечения иностранных работников;
•	в случае работы иностранных граждан на предприятиях, в учреж-
дениях и организациях, подведомственных Минобороны России, —
согласие Минобороны России.
!
Территориальный орган ФМС России
1
Разрешение на работу
В соответствии с приказом МВД России от 13 мая 2003 г (зареги-
стрирован в Минюсте России за № 4658) «Об организации выдачи раз-
решений на привлечение и использование иностранных работников»
территориальные органы ФМС России обеспечивают в установленном
порядке выдачу и переоформление разрешений на привлечение и ис-
пользование иностранной рабочей силы
227
Управление по делам миграции
ГУВД Московской области
ХОДАТАЙСТВО
О ВЫДАЧЕ РАЗРЕШЕНИЯ НА РАБОТУ
№ разрешения ФМС МВД России 2010343151
Страна Молдова________________________________________________________
Данные об иностранном гражданине
Ф.П.О Гурмуз Софья
Сведения о национальном паспорте А 44033955, до 03.06,2019 г
(номер, лата окончания действия паспорта)
Дата рождения 09 июня 1976 i_____________________________________________
Пол (жен . муж ) Ж_______________________________________________________
Разрешение на жительство (да. нет)_______________________________________
(номер и дата выдачи)
Предоставляется право работы (продление работы) на (у): ОАО «36 Строительное управ-
дснне», 113184, г Москва, Руновский пер., д. 6, вл. 2, рсг. № 1027700166680 от
28.08.2002 г
(наименование, почтовый адрес, адрес, номер и дата регистрации юридического
лица, либо Ф.И.О.. паспортные данные и адрес для физического лица)
на период
с 28 апреля 2003 г но 28 апреля 2004 г
(число, месяц, год) (число, месяц, год)
Место расположения работы (территория) Московская область
Фактическое месторасположение фирмы, контактный телефон
113184, г Москва, Руновский пер., д 6, вл 2, тел., 953-20-01, 953-20-25
Вид выполняемой работы Штукатурка_____________________________________________
(должное гь)
I Подпши работодателя
Подписи гражданина
___________Дата
М.П
Дата______________
2.	Определите особенности разработки основных форм ста-
тистического учета трудовых мигрантов (формы 1-Т и 2-Т).
228
ВЫПИСКА ИЗ ПЕРЕЧНЯ
документов статистической отчетности в системе ФМС России
№ п/п	Инд. формы, ОКУД	Отчетный документ	Основания для разработки	Срок	Адресат представления
Государственная отчетность Управление внешней трудовой миграции					
1	№ 1-Т (миграция) 0606146	Сведения о численности и со- ставе российских граждан, вы- ехавших на работу за границей	Постановление ГКС № 24 от 02.04.01 г.	полугодие	ТМС - ФМС - 10-й день ФМС — Госкомстат — 50-й день
2	№ 2-Т (миграция) 0606147	Сведения о численности и со- ставе иностранной рабочей силы	< Постановление ГКС № 24 от 02.04.01 г.	полугодие	ТМС - ФМС - 10-й день ФМС — Госкомстат — 50-й день
Контрольные вопросы
1	Какой вил деятельности осуществляет Управление внешней трудо-
вой миграции ФМС России?
2	Дайте характеристику организации межведомственной и внутриве-
домственной деятельности Управления
3	Какова штатная структура УВТМ ФМС России?
Тема 4
Организация и осуществление иммиграционного
процесса в Российской Федерации
Практическое занятие — 4«/
Учебные вопросы
1.	Ролевая игра, где в качестве должностных лиц выступают со-
трудники поста иммиграционного контроля (по отдельному
плану).
2.	Составление схемы действий (мер) по депортации иностран-
ного гражданина.
Схема действий (мер) по депортации
иностранного гражданина
Депортации подлежат иностранные граждане и лица без гражданства, за-
конно находившиеся на территории Российской Федерации, но которым: со-
кращен срок проживания; сокращен срок временного пребывания; аннулиро-
вано разрешение на временное проживание; аннулирован вид на жительство,
утрачены документы, дающие право на временное пребывание в Российской
Федерации; объявлено об утрате и лишении статуса беженца; отказано в рас-
смотрении ходатайства по существу или отказано о признании беженцем
Таблица
уУр п/п	Характер действий (мер)	Правовая основа действий (мер)	Примечание
I	э	3	4
I	Выявление иностранного гражданина, подлежащего депортации из РФ (в ходе проверки документов, про- ведения оперативно-ро- зыскных мероприятий, след- ственных действий и т.д.)	Закон РФ «О милиции». ФЗ «О пограничной службе Российской Федерации». ФЗ «Об органах Феде- ральном службы безо- пасности в РФ»	
230
Продолжение табл.
1	2	3	4	
2	Доставление иностранного гражданина в ОВД при отсутствии документов, подтверждающих право- мерность его нахождения в РФ. или задержание такого липа		Необходимость и порядок не урегули- рованы	
	Фиксирование факта не- законного нахождения иностранного гражданина в РФ	Такая возможность вытекает из ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера- ции»	1 А Ь Е Г л А Е	. Формой документа ,южет быть акт о незаконном иахожде- ши иностранного ражланина в РФ. !. Форму акта воз- можно установить ведомственным актом
4	Учет, фотографирование и обязательная государст- венная дактилоскопическая регистрация иностранного гражданина, нарушившего режим пребывания на тер- ритории РФ	Ст. 33 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»		
5	Принятие решения о де- портации	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации» и ст. 13 ФЗ «О беженцах»	Форма решения мо- жет быть установлена ведомственным актом	
6	Непосредственная депор- тация иностранных граж- дан из приграничных территорий в сопредель- ные страны	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	1 I г 1 < т 1 с	3 случае близости Государственной раницы РФ и воз- ложности прямой >сализации п. 4 ст. 31 t>3 «О правовом по- южении иностран- 4ых граждан в Рос- сийской Федерации»
7	Объявление лицу о возмож- ном контролируемом само- стоятельном выезде из РФ		г [	Jukoh одател ьством юрядок не урегули- рован
231
Продолжение табл.
1	2		4
8	Представление (в том числе с участием /депорти- руемого) в случае невыез- да иностранного гражда- нина в установленном порядке из РФ соответст- вующих материалов в суд для принятия решения о содержании иностранного гражданина в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учре- ждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ (далее — центры депорта- ции) до его депортации с территории РФ	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	За конодател ьством сроки и процедура направления докумен- тов не определены
9	Принятие судом решения о содержании иностран- ного гражданина в центре депортации	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	1.	Сокращенные сро- ки и порядок рас- смотрения материа- лов законом не пре- дусмотрены. 2.	Сроки задержания до принятия решения судом законом не определены. 3.	Возможна аналогия по административно- му выдворению. Не- обходимо внесение дополнения в ГПК РФ
10	Содержание иностранного гражданина в центре де- портации	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	Предельный срок не установлен. Необходимо: 1. Инициировать принятие субъектами РФ соответствующих законов о центрах депортации.
232
Продолжение табл.
1		7 м»	3	4
10				2. Утвердить Прави- тельству РФ Положе- ние об условиях со- держания лиц. нор- мах питания и по- рядке медицинского обслуживания таких лиц. 3. Принять ведомст- венный акт. опреде- ляющий порядок функционирования и финансирования центров депортации
11		Обеспечение исполнения решения о депортации иностранного гражданина		Разработать ведомст- венную инструкцию о деятельности орга- нов внутренних дел по осуществлению депортации (админи- стративного выдворе- ния) иностранных граждан
и	.1	Направление сведении о содержании в центре де- портации иностранного гражданина в МИД Рос- сии с предложением об информировании соответ- ствующего дипломатиче- ского представительства или консульского учреж- дения иностранного госу- дарства в РФ, а также в пригласивший иностран- ного гражданина орган, международную организа- цию либо ее представи- тельство, физическому или юридическому лицу	Ст. 16 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	
233
Окончание табл.
	1	2	3	4
11.2		Определение совместно с М ИД страны для выдво- рения	Ст. 10 ФЗ «О бежен- цах»	1. Лицо не может быть выслано обрат- но в страну, при вы- езде из которой он ходатайствовал об убежите. 2. Заключить межго- сударственные со- глашения о высылке
11.3		Решение через МИД и совместно с ФПС вопро- сов согласования транзит- ного проезда через сопре- дельные страны		Закон од ате л ьст вом порядок не урегули- рован
11.4		Решение вопросов мате- риального обеспечения выезда иностранного гра- жданина за пределы Рос- сийской Федерации и его перевозки	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации	За счет средств при- гласившего ино- странного граждани- на органа, диплома- тического представи- тельства или кон- сульского учреждения иностранного госу- дарства в РФ, между- народной организа- ции либо ее предста- вительства, физиче- ского или юридиче- ского лица; федерального бюджета
11.5		1 Управление информации в МИД России	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в РФ»	Целесообразно урегу- лирование процедуры в ведомственном акте (применительно к системе МВД Рос- сии)
11.6		Уведомление дипломати- ческого представительства или консульского учреж- дения иностранного госу- дарства в РФ	Ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностран- ных граждан в Россий- ской Федерации»	
234
Контрольные вопросы
1	Раскройте основные функции подразделения иммиграционного
контроля ФМС России
2	Определите элементы организационно-штатной структуры под-
разделения иммиграционного контроля ФМС России
3	В чем особенности организации межведомственной и внутриве-
домственной деятельности указанного подразделения?
4	Каковы особенности должностных регламентов и служебного
контракта сотрудников подразделения?
5	Раскройте порядок работы постов миграционного контроля при
выявлении нарушений иммиграционного законодательства.
6	Охарактеризуйте порядок использования миграционной карты
иностранными гражданами и лицами без гражданства на терри-
тории Российской Федерации.
Тема 5
Организация и осуществление деятельности
ФМС России по вопросам гражданства
Практическое занятие — 4 ч.
Учебные вопросы
1. Разработайте типовой порядок рассмотрения материалов
по вопросам гражданства.
2. Разработайте список материалов для предоставления
временного убежища иностранному гражданину (лицу без
гражданства).
Частью 1 ст. 12 Федерального закона «О Беженцах» и постановле-
нием Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274
утвержден Порядок предоставления временного убежиша на террито-
рии Российской Федерации.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства,
а также члены его семьи
I
письменное заявление о предоставлении ему и прибывшим
с ним членом его семьи временного убежища
Территориальный орган ФМС России по месту подачи заявления
1
235
Решение о предоставлении временного убежища
(принимается при наличии оснований для признания липа беженцем)
Свидетельство о предоставлении временного убежища
Срок принятия решения не должен превышать трех месяцев.
Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи
подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистра-
ции по месту подачи заявления. Решение о предоставлении временного
убежища принимается.
2. Разработайте список материалов для предоставления
временного убежища иностранному гражданину (лицу без
гражданства).
Справка: Российская Федерация предоставляет иностранным граж-
данам и лицам без гражданства (далее — иностранные граждане) убе-
жище на своей территории в силу обязательств, взятых в связи с при-
соединением в 1992 I к Конвенции 1951 г о статусе беженцев и Про-
токолу 1967 г
ФМС России, осознавая всю полноту ответственности за выполне-
ние международных обязательств, прилагает усилия для обеспечения
прав лиц, ищущих убежище, и беженцев.
Одним из основных критериев выполнения обязательств, а также
наиболее трудоемким и сложным направлением деятельности ФМС
России и ее территориальных органов в субъектах РФ (ранее — подраз-
делений по делам миграции) является рассмотрение в установленном
законом порядке ходатайств иностранных граждан о предоставлении
убежища в РФ.
Процедура определения правового положения лиц, ищущих убе-
жище, предоставление защиты беженцам осуществляется на основании
Федерального закона «О беженцах», которым установлен порядок при-
знания иностранных граждан. В настоящее время действует редакция,
принятая в 1997 г с последующими дополнениями и изменениями.
РФ является весьма привлекательным государством для лиц, ищу-
щих убежище С 1997 г по 1 февраля 2006 г в РФ рассмотрены хода-
тайства о признании беженцем 23 665 иностранных граждан, выходцев
из 75 государств мира, 8629 из них были признаны беженцами За этот
период численность беженцев сократилась с 239 014 до 456 человек, в
основном по причине их интеграции в российское общество путем
приобретения российского гражданства либо получения разрешения на
постоянное проживание в РФ. Процент признания беженцами в по-
следние годы составляет в среднем 2—8% от всего количества обратив-
236
шихся. В настоящее время более 70% заявителей являются выходцами
из Афганистана.
В период с 2001 г. по 1 февраля 2006 г. рассмотрены заявления о
предоставлении временного убежища 4108 иностранных граждан, вы-
ходцев из 51 государства, 2035 из них было предоставлено временное
убежище. В настоящее время на учете территориальных органов ФМС
России состоят 1045 человек из 24 государств, имеющих временное
убежище, 1005 из них являются выходцами из Афганистана. Процент
предоставления временного убежища в последние годы составляет 20—40%.
Иностранные граждане, ищущие убежище, неравномерно распреде-
лены на территории РФ (преимущественно в столице, Санкт-
Петербурге, на Ставрополье).
Механизм их перераспределения по субъектам РФ пока российским
законодательством не предусмотрен. Его создание, в принципе, воз-
можно (например, путем квотирования), однако потребует внесения
изменений в законодательство о беженцах и выделения значительных
средств из федерального бюджета.
Такой механизм потребует создания в субъектах развитой инфра-
структуры для обеспечения жизнедеятельности лиц, ищущих убежище,
включающей организацию их перевозки, приема и размещения, обес-
печение питанием, выплаты соответствующего пособия, трудоустройст-
во, доступ к системе образования и здравоохранения. В настоящее вре-
мя имеется три центра временного размещения на 180 койко-мест (в
Краснодарском и Пермском краях, Ростовской области).
Федеральный закон «О беженцах» предусматривает трудоемкую и
длительную по времени процедуру определения статуса беженца (от
трех до шести месяцев, а с обжалованием решений — до двух лет), нс
оставляющую без внимания даже явно необоснованные ходатайства.
90% лиц, ищущих убежище, сосредоточены преимущественно в
столичном регионе; 62% всех ходатайств в РФ принимается и рассмат-
ривается в г. Москве, 14% — в Московской области, 6% — в г. Санкт-
Петербурге и Ленинградской области, остальные 18% рассматриваются
в 25 субъектах РФ. Из-за этого в столице имеют место определенные
сложности с организацией приема и рассмотрения ходатайств о при-
знании беженцем. Как правило, количество иностранных граждан, об-
ратившихся за убежищем в субъекте РФ, отражает строгость контроля
за пребыванием иностранных граждан и исполнения решений о выдво-
рении (депортации).
ФМС России разрабатывает проект новой редакции Федерального
закона «О беженцах», принятие которого позволит почти в 2 раза со-
кратить сроки и трудоемкость рассмотрения ходатайств. В законопроекте
предусмотрена возможность перераспределения лиц, ищущих убежище, по
субъектам РФ.
Представительство УВКБ ООН в РФ и ФМС России оказывает
иностранным гражданам, ищущим убежище в РФ, содействие в пересе-
лении в третьи страны, в добровольной репатриации на родину. С
237
2000 г. по 1 февраля 2006 г. при содействии УВКБ с территории РФ
переселено в третьи страны 2987 человек. С 2003 г. репатриировано на
родину 537 человек, в том числе 501 выходец из Афганистана.
Контрольные вопросы
1.	Каковы основные задачи и функции подразделения по вопросам
гражданства ФМС России?
2.	Охарактеризуйте особенности взаимодействия подразделения с
территориальными органами ФМС России, другими организа-
циями и учреждениями.
3.	Раскройте организационно-штатную структуру подразделения.
4.	В чем особенности предоставления гражданства Российской Фе-
дерацией?
Тема 6
Организация и осуществление паспортной работы
и регистрационного учета населения
в Российской Федерации
Практическое занятие — 2 ч.
Учебные вопросы
1.	Типовая схема регистрационного учета населения Россий-
ской Федерации.
А. Регистрация граждан по месту пребывания.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. 9 в части содержащегося в нем требования о необходимости
личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности по
сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховного
Суда РФ от 5 августа 2003 г. № ГКПИ 03-809
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вительным п. 9 в части слов «...в жилых помещениях, не являющихся
местом жительства» см. решение Верховного Суда РФ от 29 января
2003 г. № ГКПИ 2002-1436.
9.	Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых по-
мещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90
дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должност-
ным лицам, ответственным за регистрацию, и представить (в ред. по-
становления Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. № 825):
•	документ, удостоверяющий личность;
•	заявление установленной формы о регистрации по месту пребы-
вания;
238
•	документ, являющийся основанием для временного проживания
гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма
(поднайма), социального найма жилого помещения или заявление
липа, предоставляющего гражданину жилое помещение) (в ред.
постановлений Правительства РФ от 14 февраля 1997 г. № 172, от
14 августа 2002 г. № 599).
В случае отсутствия жилищно-эксплуатационных организаций при
заселении жилых помещений, принадлежащих на праве собственности
гражданам или юридическим лицам, указанные документы представля-
ются этим гражданам или представителю юридического лица, на кото-
рого возложены обязанности по контролю за использованием жилых
помещений.
10.	Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещени-
ях, не являющихся местом их жительства, осуществляется на срок, оп-
ределенный по взаимному соглашению:
•	с нанимателями и всеми совместно проживающими с ними со-
вершеннолетними гражданами, при условии проживания в домах
государственного или муниципального жилого фонда;
•	с собственниками жилых помещений;
•	с правлениями жилищно-строительных или жилищных коопера-
тивов, если члены кооперативов не являются собственниками
данных жилых помещений.
(Пункт 10 в ред. постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г.
№ 599.)
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. II в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г. № ГКПИ 03-809.
11.	Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граж-
дане и юридические лица, предоставляющие для проживания принад-
лежащие им на праве собственности жилые помещения, в 3-дневный
срок со дня обращения граждан передают документы, указанные в п. 9
настоящих Правил, в органы регистрационного учета.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. 12 в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г. № ГКПИ 03-809.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вительным и. 12 в части слов «...в жилых помещениях, нс являющихся
местом жительства» см. решение Верховного Суда РФ от 29 января
2003 г. № ГКПИ 2002-1436.
12.	Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня посту-
пления документов регистрируют в установленном порядке граждан по
месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их
239
жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребы-
вания.
Регистрация несовершеннолетних детей по месту пребывания роди-
телей (усыновителей, опекунов) производится независимо от согласия
лиц, указанных в абзацах втором—четвертом п. 10 настоящих Правил
(п. 12 в рсд. постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г
№ 599).
13.	Исключен. — Постановление Правительства РФ от 14 августа
2002 г. № 599.
14.	Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санато-
рии, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской базе,
а также в ином подобном учреждении осуществляется по их прибытии
администрацией этих учреждений на основании документов, удостове-
ряющих личность
15	Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без
их снятия с регистрационного учета по месту жительства.
Б. Регистрация граждан по месту жительства.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. 16 в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г № ГКПИ 03-809
16	Гражданин, изменивший место жительства, обязан нс позднее
7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к долж-
ностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить.
•	документ, удостоверяющий личность,
•	абзац исключен — Постановление Правительства РФ от 14 авгу-
ста 2002 г. № 599;
•	заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;
•	документ, являющийся основанием для заселения в жилое поме-
щение (ордер, договор, свидетельство о праве на наследство жи-
лого помещения, решение суда о признании права пользования
жилым помещением, заявление лица, предоставившего граждани-
ну жилое помещение, либо иной документ или его надлежаще за-
веренная копия).
В случае отсутствия жилищно-эксплуатационных организаций при
заселении жилых помещений, принадлежащих на праве собственности
гражданам или юридическим лицам, указанные документы представля-
ются этим гражданам или представителю юридического лица, на кото-
рого возложены обязанности по контролю за использованием жилых
помещении.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п 17 в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г № ГКПИ 03-809
240
17.	Должностные липа, ответственные за регистрацию, а также граж-
дане и юридические лица, предоставляющие для проживания принад-
лежащие им на праве собственности жилые помещения, в 3-днсвный
срок со дня обращения граждан передают документы, указанные в п. 16
настоящих Правил, вместе с адресными листками прибытия и формами
статистического учета в органы регистрационного учета.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. 18 в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г. № ГКПИ 03-809.
18.	Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня посту-
пления документов регистрируют граждан по месту жительства и про-
изводят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства.
Гражданам, регистрация которых производится по иным документам,
удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по
месту жительства.
19.	Исключен. — Постановление Правительства РФ от 14 августа
2002 г. № 599.
20.	За регистрацию граждан по месту жительства взимается государ-
ственная пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом
Российской Федерации «О государственной пошлине».
21—22. Исключены. — Постановление Правительства РФ от 14 ав-
густа 2002 г. № 599.
В. Регистрация некоторых категорий граждан по месту пребывания и
по месту жительства.
23.	Регистрация военнослужащих осуществляется:
•	по месту их жительства — на общих основаниях (за исключением
солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную
службу по призыву);
•	по месту пребывания — при наличии отпускного билета или ко-
мандировочного удостоверения.
Военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту, а
также офицеры, проходящие военную службу по призыву, и члены их
семей до получения жилых помещений регистрируются органами реги-
страционного учета по месту дислокации воинских частей в установ-
ленном порядке.
24.	Граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, реги-
стрируются по месту пребывания в порядке, установленном настоящи-
ми Правилами.
25.	Граждане, проживающие на территории монастырей, храмов и
других культовых зданий, регистрируются в порядке, установленном
настоящими Правилами, на основании заявления установленной фор-
мы и документов, удостоверяющих личность.
26.	Граждане, связанные по условиям и характеру работы с посто-
янным передвижением (лица плавающего состава морского и речного
241
флотов, работники геологических, поисковых и разведочных экспеди-
ций. линейных строительно-монтажных, передвижных .механизирован-
ных колонн и другие), регистрируются по месту дислокации соответст-
вующих пароходств, флотилий, организаций и учреждений.
27.	Регистрация по месту пребывания граждан, обратившихся в Фе-
деральную миграционную службу Министерства внутренних дел Рос-
сийской Федерации или подразделения по делам миграции мини-
стерств внутренних дел, управлений и главных управлений внутренних
дел субъектов Российской Федерации с ходатайством о признании их
вынужденными переселенцами, производится на основании выдаваемо-
го указанными органами направления на временное поселение (в ред.
постановлений Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 231, от 14 авгу-
ста 2002 г. № 599).
Регистрация вынужденных переселенцев по месту жительства осу-
ществляется на основании документов, предусмотренных п. 16 настоя-
щих Правил.
(В ред. постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 599.)
28.	Регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан,
нс достигших 14-летнего возраста и проживающих вместе с родителями
(усыновителями, опекунами), осуществляется на основании докумен-
тов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей), или доку-
ментов, подтверждающих установление опеки, и свидетельства о рож-
дении этих несовершеннолетних путем внесения сведении о них в до-
мовые (поквартирные) книги или алфавитные карточки родителей
(усыновителей, опекунов).
Регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан в
возрасте от 14 до 16 лет осуществляется на основании свидетельства о
рождении с выдачей свидетельства о регистрации по месту жительства.
29.	Регистрация по месту пребывания несовершеннолетних граж-
дан, не достигших 14-летнего возраста, осуществляется на основании
документов, удостоверяющих личность находящихся вместе с ними
родителей (усыновителей, опекунов) или близких родственников, а
также свидетельства о рождении этих несовершеннолетних.
Регистрация по месту пребывания несовершеннолетних граждан в
возрасте от 14 до 16 лет осуществляется на основании свидетельства о
рождении с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания.
Г. Снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и
по месту жительства.
30.	Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по мес-
ту пребывания в жилых помещениях, нс являющихся местом их жи-
тельства, по истечении сроков, указанных в их заявлениях о регистра-
ции по месту пребывания, а в гостиницах, санаториях, ломах отдыха,
пансионатах, кемпингах, больницах, на туристских базах и в иных по-
добных учреждениях — по их выбытии.
(В ред. постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 599.)
242
Снятие с регистрационного учета по месту пребывания граждан,
которым отказано ФМС России или ее территориальными органами в
признании вынужденными переселенцами, осуществляется на основа-
нии уведомления этими органами органов регистрационного учета.
(В ред. постановлений Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 231,
от 14 августа 2002 г. № 599.)
31.	Снятие гражданина с регистрационного учета по месту житель-
ства производится органами регистрационного учета в случае:
а)	изменения места жительства — на основании заявления гражда-
нина о регистрации по новому месту жительства или заявления о сня-
тии его с регистрационного учета по месту жительства. При регистра-
ции по новому месту жительства, если гражданин нс снялся с регист-
рационного учета по прежнему месту жительства, орган регистрацион-
ного учета в 3-дневный срок обязан направить соответствующее уве-
домление в орган регистрационного учета по прежнему месту житель-
ства гражданина для снятия его с регистрационного учета (пп. «а» в
ред. постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 599).
б)	призыва на военную службу — на основании сообщения воеико-
миссариата;
в)	осуждения к лишению свободы — на основании вступившего в
законную силу приговора суда;
г)	признания безвестно отсутствующим — на основании вступивше-
го в законную силу решения суда;
д)	смерти или объявления решением суда умершим — на основании
свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодатель-
ством порядке;
е)	выселения из занимаемого жилого помещения или признания
утратившим право пользования жилым помещением — на основании
вступившего в законную силу решения суда;
ж)	обнаружения не соответствующих действительности сведений или
документов, послуживших основанием для регистрации, а также непра-
вомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистра-
ции — на основании вступившего в законную силу решения суда.
32.	При снятии граждан с регистрационного учета по месту житель-
ства по основаниям, предусмотренным пп. «в», «г», «д», «е» и «ж» п. 31
настоящих Правил, соответствующие документы могут быть представ-
лены заинтересованными физическими и юридическими лицами.
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недейст-
вующим п. 33 в части содержащегося в нем требования о необходимо-
сти личной явки гражданина в регистрирующий орган и обязанности
по сдаче паспорта для оформления регистрации см. решение Верховно-
го Суда РФ от 5 августа 2003 г. № КПП 03-809.
33.	Органы регистрационного учета на основании полученных до-
кументов в 3-дневный срок снимают граждан с регистрационного учета
по месту’ жительства. В паспортах граждан, снятых с регистрационного
учета по месту жительства (кроме умерших, а также граждан, признан-
243
ных безвестно отсутствующими, объявленных умершими либо выбыв-
ших на новое место жительства без снятия с регистрационного учета),
производятся отметки о снятии с регистрационного учета по месту жи-
тельства. Отметки о снятии с регистрационного учета по месту житель-
ства граждан, зарегистрированных по иным документам, удостоверяю-
щим личность, производятся в свидетельстве о регистрации граждан по
месту жительства
34.	Исключен — Постановление Правительства РФ от 14 августа
2002 г. № 599.
Контрольные вопросы
1 ДаОте характеристику основным правилам регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета: а) по месту
пребывания, б) по месту жительства в пределах Российской Федерации
Тема 7
Правовое обеспечение деятельности ФМС России
и особенности международного сотрудничества
в сфере миграции
Практическое занятие — 4 ч.
Учебные вопросы
1.	Составьте типовой международный договор Российской
Федерации в сфере миграции.
ДОГОВОР
Между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе
граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории
Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно
проживающих на территории Российской Федерации
от 29 августа 1997 г.*
Российская Федерация и Республика Армения, именуемые в даль-
нейшем Сторонами, в целях дальнейшего развития дружестве иных от-
ношений между ними, стремясь в интересах своих граждан к обеспече-
нию равных условий их проживания на территории обеих Сторон, и в
этой связи желая предоставить гражданам одной! Стороны, постоянно
проживающим на территории другой Стороны, правовой статус, мак-
‘ Договор вступил в силу 17 октября 2000 г Источник публикации Собра-
ние законодательства РФ 2002 25 февр № 8 Ст 747
244
симально близкий к правовому статусу граждан этой другой Стороны, в
частности, в том, что касается гражданских, социальных, экономиче-
ских, трудовых, культурных и иных прав, принимая во внимание поло-
жения Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гра-
жданским, семейным и уголовным делам, подписанной в г. Минске
22 января 1993 г., договорились о нижеследующем:
Статья 1
Для целей настоящего Договора:
а)	«постоянный житель» означает гражданина одной Стороны, по-
стоянно проживающего на территории другой Стороны, на основании
свидетельства, выданного последней;
б)	«Сторона гражданства» означает Сторону, гражданином которой
является постоянный житель;
в)	«Сторона проживания» означает Сторону, на территории которой
постоянно проживает постоянный житель.
Статья 2
1.	Признаваемым Сторонами свидетельством, удостоверяющим ста-
тус постоянного жителя в соответствии с настоящим Договором, явля-
ется документ, выдаваемый компетентными органами Стороны прожи-
вания, или отметка, проставляемая компетентными органами Стороны
проживания в документах, удостоверяющих личность и гражданство
постоянного жителя в соответствии с законодательством Стороны граж-
данства, а также документах, дающих право на пересечение границы, за
исключением дипломатических и служебных паспортов.
2.	Стороны обмениваются образцами документов и отметок, ука-
занных в п. 1 настоящей статьи, а также информацией о том, каким
лицам они предоставляют статус постоянного жителя в соответствии с
настоящим Договором. Указанные обмены осуществляются через кон-
сульские учреждения Сторон.
3.	Учеба, работа, командировка, военная служба постоянного жите-
ля за пределами территории Стороны проживания сами по себе не
влияют на его правовой статус, определяемый настоящим Договором.
Статья 3
1. Постоянный житель обязан соблюдать Конституцию и законы,
уважать традиции и обычаи Стороны проживания.
2. Постоянный житель сохраняет правовую связь со Стороной граж-
данства, пользуется ее покровительством и зашитой.
Статья 4
1.	Постоянный житель пользуется такими же правами и свободами
и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, за
изъятиями, установленными настоящим Договором.
2.	Постоянный житель не пользуется следующими правами:
а)	избирать и быть избранным в органы государственной власти, а
также в органы местного самоуправления Стороны проживания;
б)	участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном
референдуме), проводимом Стороной проживания;
245
в)	занимать должности, требующие в соответствии с законодатель-
ством Стороны проживания наличия се гражданства
Право постоянного жителя являться членом политических партии,
осуществляющих свою деятельность в Стороне проживания, регулиру-
ется законодательством Стороны проживания
В соответствии со своим законодательством или применимыми
нормами международного права каждая из Сторон может предоставить
постоянным жителям больший объем прав и свобод, чем предусмотре-
но настоящим Договором
3.	Вопрос о праве собственности на землю, а также о праве и усло-
виях пользования землей для граждан Российской Федерации, посто-
янно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Рес-
публики Армения, постоянно проживающих на территории Российской
Федерации, регулируется законодательством Стороны проживания
Статья 5
На постоянного жителя нс распространяются иные ограничения в
правах или дополнительные обязанности, которые установлены или
могут быть установлены для иностранных граждан, не являющихся
гражданами государств — участников СНГ. в Стороне проживания,
включая условия и порядок въезда, пребывания, выдворения и выезда.
Статья 6
1	Документы об образовании, выданные постоянному жителю в
учебном заведении Стороны гражданства, признаются на территории
Стороны проживания независимо от даты их выдачи.
2	. Документы, указанные в п. 1 настоящей статьи, лают право по-
стоянному жителю поступать в учебные заведения, расположенные на
территориях обеих Сторон, и действительны при приеме на работу по
указанной в документах специальности.
Статья 7
Постоянный житель участвует в приватизации государственной
собственности Стороны проживания наравне с ее гражданами, если
иное нс предусмотрено другим договором между Сторонами.
Статья 8
1. Документы, дающие право на пересечение государственных гра-
ниц Сторон, в том числе с третьими государствами, выдаются консуль-
ским учреждением Стороны гражданства в Стороне проживания
2. На постоянного жителя распространяются такие же ограничения
на выезд за пределы Стороны проживания, какие установлены для граж-
дан Стороны проживания в соответствии с ее законодательством.
Статья 9
Прохождение военной службы или альтернативной службы постоян-
ными жителями любой из Сторон определяется отдельным соглашением.
Статья 10
Стороны принимают все меры, включая законодательные и адми-
нистративные, необходимые для выполнения положении настоящего
Договора
246
Статья 11
Споры между Сторонами, возникающие в связи с применением
или толкованием настоящего Договора, решаются путем консультаций
или переговоров между Сторонами.
Статья 12
Настоящий Договор подлежит ратификации и вступает в силу со
дня обмена ратификационными грамотами.
Статья 13
Настоящий Договор действует в течение десяти лет со дня его вступ-
ления в силу. По истечении десятилетнего срока он автоматически про-
длевается каждый раз на пятилетний период, если ни одна из Сторон не
заявит об обратном за шесть месяцев до истечения текущего периода.
Совершено в Москве 29 августа 1997 г. в двух экземплярах, каждый на
русском и армянском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
2. Проведите правовую экспертизу проектов нормативных
правовых актов в сфере миграции.
Справка: По правовой экспертизе миграционного законодательства РФ.
1. Привлечение в Российскую Федерацию трудовых ресурсов, проти-
водействие нелегальной миграции. Основой осуществления контроля за
передвижением граждан является система регистрационного учета. Од-
нако действующие нормативные правовые акты не позволяют быстро и
эффективно учитывать пространственные перемещения физических
лиц по территории России. Отсутствует система персонифицированной
ответственности за учет иммигрантов, что снижает качество борьбы с
преступностью. Широкое распространение получила деятельность раз-
личных фирм по оказанию разного рода нелегальных регистрационных
услуг для иностранных граждан, прибывших в Россию.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо менять идеоло-
гию учета, устранять многочисленные административные барьеры, соз-
дающие почву для коррупции.
В этих целях разработан законопроект «О миграционном учете ино-
странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»,
который направлен на формирование качественно нового администра-
тивно-правового механизма учета иностранных граждан, а также лиц
без гражданства.
2. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федераль-
ный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» направлен на обеспечение миграционной привлекательно-
сти Российской Федерации для иностранных граждан, в первую оче-
редь, прибывших на территорию Российской Федерации в порядке, не
требующем получения визы.
Предлагаемые изменения направлены в первую очередь на:
•	упрощение порядка получения разрешений на временное прожи-
вание в РФ иностранными гражданами, прибывшими на террито-
рию РФ в порядке, не требующем получения визы;
247
•	упрощение порядка получения разрешения на работу для осуще-
ствления трудовой деятельности на территории РФ для указанной
категории граждан
С этой целью закрепленный в настоящее время подзаконными
нормативными актами порядок устанавливается на законодательном
уровне, что будет способствовать обеспечению защиты прав вышеука-
занных лиц.
В целях обеспечения надлежащего контроля при таком упрощении
предлагается внести коррективы в понятие «миграционная карта», опре-
делив ее как документ, разрешающий иностранному гражданину и лицу
без гражданства временно пребывать в РФ, содержащий сведения об ука-
занных лицах и сроке их временного пребывания и служащий для кон-
троля за временным пребыванием иностранного гражданина и лица без
гражданства в РФ и соблюдением ими сроков временного пребывания
Законопроект устанавливает возможность продления срока пребы-
вания иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию
в порядке, не требующем получения визы, в связи с подачей им заяв-
ления о выдаче разрешения на временное проживание.
Предусматривается, что разрешения на временное проживание ука-
занной категории иностранных граждан выдаются без учета квот, ут-
верждаемых Правительством РФ.
Устанавливается возможность обжалования отказа в выдаче разре-
шения на временное проживание и его аннулировании в администра-
тивном порядке.
Кроме того, законопроектом сокращен перечень документов, необ-
ходимых для подачи заявления о выдаче разрешения на временное
проживание. Из перечня оснований для отказа в выдаче либо аннули-
рования разрешения на временное проживание исключены нормы,
предусматривающие предоставление иностранным гражданином дока-
зательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в
пределах прожиточного минимума, нс прибегая к помощи государства,
и иметь жилое помещение.
Срок рассмотрения заявления о выдаче разрешения на временное
проживание сокращен с шести месяцев до двух.
В соответствии с предлагаемыми изменениями для получения раз-
решения на временное проживание иностранные граждане, прибывшие
на территорию РФ в безвизовом порядке, не обязаны представлять до-
казательства возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ, а
также иметь жилое помещение на основаниях Соответствующие поло-
жения исключаются из перечня оснований для отказа в выдаче либо
аннулировании вида на жительство
При этом в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на
временное проживание предусматривается наличие у иностранного
гражданина психических заболеваний.
Законопроектом предоставлено право работодателю и заказчику ра-
бот (услуг) привлекать и использовать труд иностранных граждан, при-
бывших на территорию РФ в безвизовом порядке, без получения соот-
ветствующего разрешения
248
СПРАВКА
о перечне подготавливаемых к подписанию международных договоров
(межгосударственных, межправительственных, межведомственных)
№ п/п	Наименование	Основание разработки	Исполнители		Информация о состоянии работы
			от ФОН В	от ФМС	
1	2	3	4	5	6
1	Проект Соглашения между Правительст- вом РФ и Правитель- ством Республики Молдова о регулиро- вании процесса пере- селения/репатриации и защите прав пере- селенцев / репатриан- тов	Поручение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2004 г.; пункт 21а Долгосрочной про- граммы экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Молдова на 1999-2008 гг.	МВД России, Минздрав- соцразвития России, ФСБ России, Ми- нэкономраз- вития Рос- сии, МИД России	УПОМС	23 сентября 2005 г. из МИДа Рос- сии в ФМС России поступил молдавский вариант проекта Со- глашения, переданный в Посоль- ство Республики Молдовы в Мо- скве. Контрпроект Соглашения рассматривается УПОМС ФМС России с целью выработки пред- ложений по положениям договора
2	Проект Соглашения между Правительст- вом Российской Фе- дерации и Правитель- ством Республики Узбекистан о регули- ровании процесса переселения и защите прав переселенцев	Разработан во исполне- ние Плана конкретных мероприятий по реализа- ции положений Договора о стратегическом парт- нерстве между РФ и Рес- публикой Узбекистан	МВД России. Минздрав- соцразвития России, ФСБ России, Ми- нэкономраз- вития России, МИД России	УПОМС	Проект согласован с МИД, Мин- здравсоцразвития, Минэконом- развития, Минфином, Минобр- науки, ФСБ, ФТС России и Бан- ком России. Проект Соглашения направлен по дипломатическим каналам узбек- ской стороне 12 января 2006 г.
11родолжение табл
6
Проект Соглашения
между Российской
Федерацией и Рес-
публикой Таджики-
стаи о регулировании
процесса переселения
и защите прав пере-
селенцев (пункт 10
Программы)
Поручение Правительст-
ва РФ от 18 июня 2005 г.
№ МФ-П12-2990, ут-
вердившее Программу
мер организационного,
п равово го, ад мини стра -
тивного, социально-
экономического характе-
ра, направленных на
лол госроч нос сти м ул и ро -
вание процессов добро-
вольного переселения в
Россию соотечественни-
ков из-за рубежа
МВД России,
Минздравсоц-
развития Рос-
сии, ФСБ
России, Ми-
нэкономразви-
тия России,
МИД России
УПОМС
ФМС разработан проект Согла-
шения и в мае 2004 г. передан по
дипломатическим каналам таджи-
кистанскои стороне.
Проходит согласование в компе-
тентных структурах Таджикистана
Протокол о порядке
реализации Соглаше-
ния между Прави-
тельством РФ и Пра-
вительством Респуб-
лики Казахстан о
репетировании про-
цесса переселения и
защите прав пересе-
ленцев от 6 июля
1998 г.
В соответствии со ст. 13
Соглашения между Пра-
вительством РФ и Пра-
вительством Республики
Казахстан о регулирова-
нии процесса переселе-
ния и защите прав пере-
селенцев от 6 июля 1998 г.
МВД России,
Минздравсоц-
развития Рос-
сии, ФСБ Рос-
сии. Мин-
экономразви-
тия России,
МИД России
УПОМ
Проект Протокола с внесенными
изменениями в части, касающейся
наименования компетентного орга-
на, направлен в МИД России
(3 ДСНГ, М.А. Пешкову с просьбой
препроводить проект договора ка-
захстанской стороне, исх.
№ МС-2/3-14394 аг 14 октября 2005 г.).
27 января 2006 г. по дипломатическим
каналам получена отвез пая нота МИД
Казахстана № 15-1-1/4037. Предло-
жения казахстанской стороны рас-
сматриваются ФМС России
Окончание табл.
1	2	3	4	5	6
5	Проект Протокола между Правительст- вом Китайской На- родной Республики и Правительством Рос- сийской Федерации о создании Совместной рабочей группы по проблемам миграции и проект Регламента Китайско-Российской совместной рабочей группы по вопросам миграции	Поручение Президента Российской Федерации от 5 августа 2005 г.	МИД Рос- сии, МВД России	УПОМС	Проекты Протокола и Регламента согласованы с заинтересованными российскими ведомствами и на- правлены в ноябре 2005 г. по ди- пломатическим каналам китай- ской стороне. 24 января 2006 г. получено письмо МИД России с предложениями китайской сторо- ны по проекту Протокола. Проект документа доработан ФМС Рос- сии с учетом предложений китай- ской стороны и направлен ФСБ, Минэкономразвития, Минздрав- соцразвития России.
6	Проект Протокола между Правительст- вом РФ и Правитель- ством Латвийской Республики о созда- нии Совместной рос- сийско-латвийской рабочей группы по вопросам миграции	Постановление Прави- тельства Российской Фе- дерации от 27 мая 2005 г.	МВД России, ФМС России	УПОМС -	Проект протокола разработан ФМС России, согласован с феде- ральными органами исполнитель- ной власти РФ и латвийской сто- роной, одобрен постановлением Правительства РФ от 27 мая 2005 г. № 337. УМС АД МВД России проводится работа по подготовке к подписа- нию российско-латвийского меж- дународного договора
Сокращен до 10 дней срок оформления разрешения на работу. При
этом предусматривается, что разрешение на работу выдается непосред-
ственно гражданину, а не работодателю, как это предусмотрено суще-
ствующим порядком.
Предлагается также ввести квоту на выдачу иностранным гражда-
нам разрешений на осуществление трудовой деятельности (как в полом
для РФ, так и для се отдельных субъектов); квоты могут устанавливать-
ся в зависимости от страны происхождения, профессии, специально-
сти. квалификации, иных социальных и экономических характеристик
отдельных категорий иностранных граждан с учетом региональных осо-
бенностей рынка труда.
3. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ
направлен на обеспечение миграционной привлекательности РФ и
формирование качественно нового административно-правового меха-
низма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Его внедре-
ние позволит государству более эффективно управлять миграционными
процессами, сократить нелегальную иммиграцию и в то же время суще-
ственно повысить уровень конституционно-правовых гарантий прав
соотечественников и других категорий иностранцев, желающих тру-
диться и жить в РФ.
Новый порядок миграционного учета является одним из первооче-
редных элементов в создании системы более качественного иммигра-
ционного контроля для решения задачи привлечения в Россию квали-
фицированных работников, особенно из стран СНГ. Он позволит снять
излишние административные барьеры для тех специалистов, в притоке
которых наша страна остро нуждается. В то же время органы государ-
ственной власти получат достоверные данные о пребывании в России
иностранных граждан и лиц без гражданства, а как результат — новые
возможности для оздоровления миграционной и демографической си-
туации.
Предлагаемый порядок миграционного учета представляется само-
стоятельным предметом правового регулирования, который не может
быть урегулирован путем внесения отдельных положений в действую-
щие федеральные законы, что обусловило его оформление в виде само-
стоятельного федерального закона.
Федеральный закон основывается на принципиально новом подхо-
де, ориентированном на формирование в нашей стране распределенной
системы учетных функций взаимного дополнения компетенции госу-
дарственных органов, органов местного самоуправления и юридических
лиц, участвующих в миграционном учете. Этот порядок охватывает все
три основных участка иммиграционного контроля: при пересечении
государственной границы РФ, при изменении места жительства, а так-
же по месту пребывания.
Основной доминантой Федерал иного закона является строгое со-
блюдение конституционных и международно-правовых стандартов прав
252
человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребы-
вания и жительства. Федеральный закон содержит новые для россий-
ского законодательства правовые категории, цели, принципы и содер-
жание правовых механизмов сбора, обобщения, фиксации, использова-
ния и хранения необходимой информации о миграционных процессах
в стране с целью выработки и реализации государственной миграцион-
ной политики, обеспечения гарантий соблюдения прав человека в про-
цессе осуществления миграционного учета.
В Федеральном законе дан исчерпывающий перечень персональных
сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства, фикси-
руемых при миграционном учете в информационно-миграционном
банке данных, создание которого предусматривается законопроектом.
Порядок зашиты, пополнения, доступа и использования информаци-
онно-миграционного банка данных отнесен к ведению Правительства
РФ. Федеральный закон предусматривает четкое распределение полно-
мочий федеральных органов исполнительной власти в области мигра-
ционного учета.
Федеральный закон закрепляет конкретное содержание обязанно-
стей иностранных граждан и лиц без гражданства «предоставлять све-
дения и осуществлять другие юридически значимые действия, установ-
ленные настоящим ФЗ» (ч. 1 ст. 7). Федеральный закон содержит кон-
кретизированные предписания о том, что «иностранные граждане и
лица без гражданства, имеющие статус постоянно проживающих в РФ,
подлежат регистрации по официальному месту жительства и учету по
месту пребывания» (ч. 2 ст. 7).
В Федеральном законе определены права этих лиц и гарантии их
соблюдения и защиты, в том числе закрепляется право на ознакомле-
ние со своими персональными данными, собранными в процессе ми-
грационного учета (ст. 8), что предусмотрено статьей 24 Конституции РФ.
Концепция Закона соответствует международным обязательствам
РФ и рекомендациям мирового сообщества по внедрению эффектив-
ных процедуры регистрации передвижений населения, защищенных
современных информационных сетей сбора данных в статистических
целях, а также планирования и регулирования миграционных потоков.
Соответствие законопроекта общепризнанным международно-право-
вым стандартам выражается в закреплении в нем уведомительного ха-
рактера миграционного учета. Разрешительный порядок регистрации по
официальному месту жительства и учета по месту пребывания допуска-
ется только в закрытых административно-территориальных образовани-
ях, в зонах экологического бедствия и в иных случаях, предусмотрен-
ных федеральными законами (ст. 6).
Для различных категорий иностранных граждан и лиц без граждан-
ства предусмотрены гибкие модели миграционного учета в зависимости
от их иммиграционного статуса на территории РФ — регистрация по
официальному месту жительства или учет по месту пребывания. Феде-
ральный закон прекращает практику ежегодной перерегистрации ино-
253
странных граждан и в максимальном степени упрощает для них адми-
нистративные процедуры постановки на учет по месту пребывания и
снятия с учета по прежнему месту пребывания, вплоть до использова-
ния почтового уведомления (ст 22).
Наличие полной и достоверной информации о состоянии миграци-
онных процессов необходимо для выработки и реализации эффектив-
ной государственной миграционной политики, включая предотвраще-
ние негативных тенденций развития миграционной и демографической
ситуации Данные миграционного учета обеспечат решение ряда прак-
тических задач в области управления в кризисных ситуациях, планиро-
вания развития территорий и рационального распределения трудовых
ресурсов в РФ
Федеральный закон имеет антикоррупционную направленность. С
введением уведомительного порядка миграционного учета должен быть
положен конец деятельности по оказанию разного рода нелегальных
регистрационных услуг для иностранных граждан, прибывших в Рос-
сию. Он становится надежным элементом укрепления национальной
безопасности и конституционных основ российской государственности,
при соблюдении прав и охраняемых законом интересов ИГ и ЛБГ.
Кроме того, ведется доработка законопроекта «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребы-
вания и жительства в Российской Федерации и регистрационном учете
граждан Российской Федерации в Российской Федерации» (в настоя-
щее время название проекта изменено на: «О праве граждан Россий-
ской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в Российской Федерации и их учете»).
В Госдуме Федерального Собрания РФ ФМС России обеспечивает-
ся сопровождение законопроекта № 111764-4 «О внесении изменений в
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда
в Российскую Федерацию».
Принятие подобного положения позволит исключить на практике си-
туации, когда иностранный гражданин, на законных основаниях въезжая
на территорию страны, не получал миграционной карты и, по сути, нахо-
дился на ее территории нелегально, не имея возможности легализоваться.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в
части регулирования процессов привлечения и использования иностранных
работников в РФ) от 18 июля 2006 г № 110-ФЗ подготовлен по итогам
анализа применения на практике Федерального закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации»
Федеральный закон предназначен для совершенствования правово-
го регулирования вопросов трудовой миграции, а также содействия раз-
витию международных экономических связей РФ с учетом решении и
предложений Совета безопасности РФ и Послания Президента РФ Фе-
деральному Собранию РФ на 2005—2006 гг
254
Закон расширяет круг иностранных граждан, на которых не распро-
страняется обязательный порядок получения разрешений на работу для
осуществления трудовой деятельности на территории РФ, предоставляет
работодателю и заказчику работ (услуг) право привлекать и использовать
иностранных граждан без получения соответствующего разрешения.
В Закон закладывается норма, предоставляющая Правительству РФ
полномочия по определению порядка выдачи, продления, приостанов-
ления действия и аннулирования разрешения на привлечение и ис-
пользование иностранных работников и разрешений на работу.
Данным Федеральным законом вводятся основания для отказа ра-
ботодателю или заказчику работ (услуг) в выдаче разрешения на при-
влечение и использование иностранных работников или его аннулиро-
вания в случае, если они причастны к финансированию, планированию
террористических (экстремистских) актов, оказанию содействия в со-
вершении таких актов или совершению их, а равно к иным действиям,
поддерживающим террористическую (экстремистскую) деятельность;
изготовлению и использованию поддельных или подложных докумен-
тов либо сообщению о себе заведомо ложных сведений.
Ввиду неблагоприятного прогноза развития демографической ситуа-
ции в России приоритетное внимание уделяется вопросам улучшения
иммиграционного климата. В свою очередь, это требует постоянного
совершенствования действующего миграционного законодательства РФ.
В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оп-
тимального баланса трудовых ресурсов, обеспечения принципа приори-
тетного занятия гражданами РФ вакантных рабочих мест, а также ре-
шения актуальных задач внутренней и внешней политики РФ предлага-
ется внедрить механизм квотирования выдачи разрешений на работу
иностранным гражданам.
В качестве критериев квотирования можно было бы использовать
следующие: страна происхождения, профессия, специальность, квали-
фикация, экономические и социальные характеристики отдельных ка-
тегорий иностранных граждан с учетом региональных особенностей
рынка труда и принципа приоритетного использования национальных
трудовых ресурсов.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве отсутствуют
инструменты реализации соглашений о реадмиссии, не прописаны до
конца механизмы административного выдворения и депортации, требу-
ется существенное изменение процедуры иммиграционного контроля.
Контрольные вопросы
1	. Раскройте цель, основные задачи и функции подразделении
а) правового обеспечения и б) международного сотрудничества
ФМС России.
2	. В чем заключаются особенности международного сотрудничества
ФМС России?
255
3	Раскройте организационно-штатную структуру подразделений право-
вого обеспечения и международного сотрудничества ФМС России.
4	Каковы особенности правого регулирования миграционных про-
цессов в Российской Федерации?
Тема 8
Финансово-экономическое и тыловое обеспечение
деятельности ФМС России
Практическое занятие — 2 ч.
Учебные вопросы
1. Разработайте схему организационно-штатной структуры
подразделения ресурсного блока ФМС России.
2. Проанализируйте особенности взаимодействия подразде-
ления ресурсного блока с территориальными органами
ФМС России.
Контрольные вопросы
1	Раскройте принципы организации межведомственной и внутри-
ведомственной деятельности подразделения ресурсного блока.
2	Каковы особенности взаимодействия подразделения ресурсного
блока с территориальными органами ФМС России?
3	Раскройте организационно-штатную структуру подразделения ре-
сурсного блока ФМС России.
4	В чем особенности бюджетного планирования в ФМС России?
Тема 9
Организация и осуществление ФМС России
руководства процессом вынужденной миграции
Практическое занятие —4ч
Учебные вопросы
1.	Разработайте методику действий по предупреждению кри-
зисных ситуаций в миграционной сфере.
2.	Раскройте алгоритм действий сотрудника ФМС России,
командированного в зону конфликта.
Оказание поддержки гражданам, пострадавшим в результате
кризиса в Чеченской Республике
По состоянию па 29 тоня 2005 г численность внутри перемешенных
лиц (ВПЛ) на территории РФ составляет 211.1 тыс человек, в том числе
256
в центрах временного размещения вынужденных переселенцев
(ЦВР) — 75 человек; в 32 пунктах временного размещения (ПВР) —
37,5 тыс. человек; в 103 помещениях, арендованных у юридических лиц
(МКП), — 18,3 тыс. человек; в частном секторе по договорам найма
(поднайма) с физическими лицами (ЧС — наем) — 10,5 тыс. человек; в
частном секторе (ЧС) — 144,7 тыс. человек.
ВПЛ размещены по регионам:
•	за пределами Чеченской Республики и Республики Ингушетия
находятся 75 человек в ЦВР;
•	в Республике Ингушетии — 22,9 тыс. человек, в том числе в 91
МКП (9,4 тыс. чел.) и в частном секторе (13,5 тыс. чел.);
В 2000—2005 гг. численность ВПЛ, возвратившихся в Чеченскую
Республику, составила 238 483 человек, в том числе в 2003—2005 гг. —
56 877 человек;
в Чеченской Республике — 187,4 тыс. человек, в том числе в 32 ПВР
(37,5 тыс. чел.); в 12 МКП (8,8 тыс. чел.); в частном секторе (ЧС —
наем — 10,5 тыс. чел.), в частном секторе — 131,1 тыс. человек.
Возвращающимся предоставляются бесплатно транспорт и продук-
ты питания, проживание и питание в МКП и частном секторе. Все
ПВР обеспечены электро- и газоснабжением, привозной водой, отопи-
тельными системами, медицинскими кабинетами. Дети обучаются в
общеобразовательных школах. Для стимулирования процесса переселе-
ния ВПЛ в Чечню в соответствии с постановлением Правительства РФ
от 4 июля 2003 г. № 404 «О порядке осуществления компенсационных
выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате
разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно
проживающим на ее территории» Правительством Чечни выплачена
компенсация 39 тыс. домовладельцев, проживающим на ее территории.
В 2004 г. объем финансирования из федерального бюджета на реа-
лизацию программы восстановления экономики- и социальной сферы
Чеченской Республики составил более 3,5 млрд руб. (в 2005 г. —
5,8 млрд руб.).
На содержание граждан Российской Федерации, временно поки-
нувших Чеченскую Республику, МВД России выделено в 2003 г. — бо-
лее 1 млрд руб., в 2004 г. — более 870 млн руб.
По состоянию на 1 июля 2005 г. подразделениями по делам мигра-
ции принято 43 819 заявлений на получение компенсации согласно
постановлению от 30 апреля 1997 г. № 510 «О порядке выплаты ком-
пенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, постра-
давшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и
покинувшим ее безвозвратно». За период 1997—2005 гг. компенсации
выплачены 35 179 семьям.
На эти пели МВД России из федерального бюджета выделено в
2003 г. — 1,3 млрд руб., в 2004 г. — 1,1 млрд руб.
Основной причиной нс полного освоения финансовых средств в
2004 г. (547 229,9 тыс. руб.) является отказ заявителей от получения
компенсаций по причине несогласия с размерами компенсационных
257
выплат, предусмотренных Правительством РФ от 30 апреля 1997 г.
№ 510, максимальный размер которой составляет 140 тыс. руб. на се-
мью, а по постановлению Правительства РФ от 4 июля 2003 г. № 404 —
350 тыс. руб на семью.
На согласование в министерства и ведомства направлен проект по-
становления Правительства РФ «Об изменении размера компенсацион-
ных выплат гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса
в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно, и условий их
выплаты», которым уравнивается размер компенсации
2.	Раскройте алгоритм действий сотрудника ФМС России,
командированного в зону конфликта.
Методические рекомендации
командируемым сотрудникам Федеральной миграционной службы
по проверке Управлений (Отделов) ФМС России по реализации
государственной миграционной политики
Цели командирования'.
1	Определить состояние управленческой и организаторской работы
в Управлениях (Отделах) ФМС России1 по реализации государственной
миграционной политики и исполнения миграционного законодательства.
2.	Оценить возможности инспектируемых подразделений по осуще-
ствлению правоприменительных функций и функций по контролю,
надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
3.	Определить состояние информационно-аналитической работы в
инспектируемых подразделениях и их всестороннее обеспечение.
4.	Установить эффективность кадрового обеспечения миграционной
деятельности инспектируемых подразделений.
5.	Оказать методическую помощь в реализации отдельных положе-
ний нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность
инспектируемых подразделений, организации планирования и контроля.
6.	Выработать предложения руководству ФМС России по повыше-
нию результативности миграционной деятельности инспектируемых
подразделений.
Основные задачи на период командирования1 2
Обязательные мероприятия	Испол- нители	Приме- чание
1	2	3
1. Оценка миграционной ситуации в регионе Российской Федерации		
1. Проанализировать демографическую ситуацию в ре- гионе, влияние на нес миграционных процессов		
1 Далее — инспектируемых подразделении или У/О/ ФМС России.
2 Командируемым в Чеченскую Республику дополнительно см. разделы 10 и 11
258
Продолжение табл.
2. Изучить статистические данные о въезде и пребы-
вании на территории региона иностранных граждан и
дин без гражданства1 на срок более трех суток
3.	Оценить влияние на криминогенную ситуацию ИГ
и ЛБГ: динамику преступлений, совершенных ими и в
отношении них (по данным У /О/ ФМС России субъ-
екта Федерации/ГИАЦ МВД России)
4.	Изучить сведения о привлечении к административной
ответственности ИГ и ЛБГ, российских должностных и
физических лиц за нарушение режима и правил пребы-
вания ИГ в субъекте Федерации; виды выявленных пра-
вонарушений; оценить работу’ инспектируемых подраз-
делений по противодействию нелегальной миграции
5.	Проанализировать сведения: о пребывании ИГ по
целям въезда; об оформлении в У/О/ ФМС России
разрешений на въезд ИГ для трудовой деятельности; о
случаях несоответствия целей въезда на территорию
субъекта Федерации заявленным; о самовольном из-
менении правового статуса в ходе пребывания; об
организациях, привлекающих ИГ на законных осно-
ваниях1 2; о количестве привлекаемых иностранных
работников по отраслям производства, странам исхо-
да, их соответствии установленной Правительством
РФ квоте и влиянии на региональный рынок труда
6.	Оценить привлекательность региона для вынужден-
ных мигрантов: динамику поступления обращений
граждан с ходатайствами о признании их беженцами и
вынужденными переселенцами, влияния вынужден-
ной миграции на демографическую и социально-
экономическую ситуацию в регионе
7.	Состояние миграционной нормативной правовой
базы субъекта Федерации, региональной миграцион-
ной программы
2.	Управленческая деятельность
1.	Наличие статусных положений об инспектируемых
подразделениях, их соответствие выполняемым функциям
1 Далее — ИГ и ЛБГ
2 Увеличение числа таких организаций при стабильной экономической ситуации в
pei ионе свидетельствует о повышении эффективности работы по противодействию неле-
гальной миграции.
259
Продолжение табл.
1	2	3
2. Выполнение мероприятий Плана работы У/О/ ФМС России по реализации государственной мигра- ционной политики		
3. Оценка организации контроля исполнения плано- вых мероприятии; выполнения приказов, распоряже- ний и указаний ФМС России, решений коллегий, оперативных совещаний и др. документов; своевре- менность предоставления информационно-аналити- ческих материалов в вышестоящие организации; сис- темы ознакомления сотрудников с руководящими до- кументами. Наличие контрольно-наблюдательных дел		
5. Изучение материалов ранее проведенных инспек- торских, контрольных, прокурорских и других прове- рок, реализуемости планов мероприятий по устране- нию выявленных недостатков		
6. Эффективность механизма выработки управленче- ских решений (регулярность проведения коллегий, совещании, заслушиваний и т.д.)		
7. Организация взаимодействия с территориальными органами федеральных и региональных органов ис- полнительной власти по реализации миграционной политики (наличие межведомственных планов и со- глашений, рассмотрение вопросов миграции в органах власти субъекта Федерации, в органах местного само- управления, регулярность проведения совместных оперативно-профилактических мероприятий)		
8. Оценка эффективности взаимодействия УФМС с подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта Федера- ции, качество организационно-методического руковод- ства горрайорганами по вопросам реализации мигра- ционной политики, в том числе предупреждения и пресечения незаконной миграции (наличие методиче- ских рекомендаций по работе с ИГ. российскими должностными лицами, по контролю за соблюдением работодателями правил привлечения и использования иностранных работников, организация подготовки сотрудников, участвующих в контроле соблюдения режима пребывания ИГ в Российской Федерации, разработанность форм отчетности для оценки мигра- ционной ситуации в зоне ответственности)		
260
Продолжение табл.
1		2	
р г к с	I Контроль руководства УФМС за работой ПИК и районных отделений (система отчетности, наличие шанов проверок с выездом на места, эффективность юнтроля за устранением выявленных недостатков, оказание практической помощи)		
10. Оценка компетентности руководителя УФМС (це- лесообразность принятых решений, их влияние на решение актуальных проблем, определение приори- тетных задач и их соответствие возможностям подчи- ненных сил и средств, исполнительность, моральный климат в коллективе)			
11. Организация приема граждан, работа с жалобами и другими обращениями граждан (Пр. МВД России № 150-99 г.)			
12. Обеспечение хранения и учета бланков паспортов, другой спеипродукции (Пр. МВД России № 184—74 г.)			
13. Организация взаимодействия со СМИ, в том числе через сайт ФМС России в сети Интернет			
9. Исполнение миграционного законодательства по вынужденным переселенцам (ВП)			
1 п	. Рассмотрение ходатайств о признании лиц ВП, [ризнание лиц ВП		
1.1. Количество поданных ходатайств о признании ВП, рассмотренных ходатайств с принятием соответ- ствующего решения: регистрация или отказ в регист- рации ходатайства, признание или отказ в признании ВП за период проверки			
1.2. Соответствие законодательству сроков рассмотре- ния ходатайств и принятия решений (рассмотрения ходатайства с принятием решения о регистрации либо отказе в регистрации ходатайства — в течение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства, приня- тие решения о признании либо отказе в признании ВП в течение трех месяцев со дня принятия решения о регистрации ходатайства)			
1.3. Выборочный анализ поданных ходатайств (форма N? 1), правильность их заполнения заявителями (в случае наличия неправильности заполнения (не в полном объеме на поставленные вопросы, нет допол- нительной информации, необходимой для оценки доводов и достоверности сведений)			
261
Продолжение табл.
1.4.	Анализ принятых решений, наличие необосно-
ванных решений (недостоверные сведения, отсутствие
подтверждающих документов, прилагающихся к хода-
тайству)
1.5.	Кто принимал решение о регистрации ходатайства
о признании лица ВП или отказе в регистрации хода-
тайства, признании или об отказе в признании ВП
(решение принимает комиссия УФМС субъекта Фе-
дерации, утверждает руководитель подразделения или
его заместитель. Решение о предоставлении статуса
ВП или об отказе в предоставлении статуса утвержда-
ет начальник МВД, ГУВД, УВД субъекта Федерации)
1.6.	Наличие факта принятия решений о регистрации
ходатайства и предоставлении статуса ВП в один и тот
же день либо в течение кратчайшего срока, приведше-
го к невозможности заявителя использовать свое пра-
во на получение единовременного денежного пособия,
предусмотренного пн. I п. 1 ст. 4 Закона. Причина
1.7.	Ведение соответствующих журналов (форма № 2,
№ 3, № 7, № 10) в соответствии с требованиями Ин-
струкции о порядке работы по признанию лиц вынуж-
денными переселенцами, их учету и переучету на тер-
ритории РФ, утвержденной приказом ФМС России от
31 марта 1997 г. № 19 (далее — Инструкция)
1.8.	Практика извещения граждан о принятом реше-
нии (направление заказным письмом заявителю уве-
домлений форма № 4, № 5, № 6)
1.9.	Хранение и выдача бланков строгой отчетности
(свидетельств и удостоверений), наличие приказа о
возложении функций по хранению и заполнению этих
бланков (наличие оборудованного опечатываемого
шкафа-сейфа)
2.	Ведение учета и переучета ВП
2.1.	Количество состоящих на учете ВП (семей/чел.)
2.2.	Наличие автоматизированной системы учета ВП
262
Продолжение табл.
1
2.3.	Ведение дел ВП в соответствии с требованиями
Инструкции:
ведение учетной карточки единого образца (форма
N? 12) надлежащим образом, наличие у нее регистра-
ционного номера;
наличие в деле ходатайства, протоколов и выписок из
них, учетной карточки, карточки переучета и других
документов, поданных заявителем или членами его
семьи в орган миграционной службы;
своевременное проведение переучета ВП (1 раз в год
или досрочно по согласованию с ФМС России);
наличие карточек переучета (форма № 13.)
2.4.	Наличие данных по странам и регионам обратив-
шихся с ходатайством и признанных ВП, их социаль-
но-демографическому составу
2.5.	Проводился ли предусмотренный пп. 4 л. 2 ст. 6
Закона переучет ВП, порядок информирования ВП о
сроках переучета, сколько ВП прошло переучет, про-
верка карточек переучета (форма № 13)
3.	Продление срока действия статуса, принятие решений
о лишении или утрате статуса ВП (за отчеты й период)
3.1.	Количество принятых решений о продлении или
отказе в продлении срока действия статуса, утраты,
лишения статуса ВП
3.2.	Соответствие законодательству сроков рассмотре-
ния заявлений ВП о продлении срока действия у них
статуса (в течение одного месяца со дня получения
заявления)
3.3.	Выборочный анализ рассмотренных заявлений и
анализ принятых по ним решений, наличие необосно-
ванных решений
3.4.	Кто принял решение о продлении срока действия
статуса, утрате и лишении статуса, каким документом
оформляются такие решения
3.5.	Практика извещения граждан о принятом реше-
нии (почтовое уведомление форма № 6)
4.	Выплаты единовременного денежного пособия
(ЕДП), обеспечения бесплатного проезда и провоза
багажа, направления в ЦВР
263
Продолжение табл.
4.1.	Организация работы в соответствии с пп. 1 п. I
ст. 4 Закона по выплате лицам, получившим свиде-
тельство о регистрации ходатайства о признании ВП,
единовременного денежного пособия (оформление
решений, количество получивших ЕДП, наличие фак-
тов неполучения такими лицами ЕДП и причина)
4.2.	Организация работы в соответствии с пп. 3 п. I
ст. 4 и пп. 3 п. 1 ст.6 Закона по обеспечению бесплат-
ного проезда и провоза багажа малообеспеченным
лицам, получившим свидетельство о регистрации хо-
датайства о признании ВП, и ВП (количество лиц, об-
ратившихся с соответствующим заявлением; оформ-
ление решений; количество лиц, воспользовавшихся
данной льготой; наличие фактов необоснованного
отказа в предоставлении такой льготы)
4.3.	Организация работы в соответствии с пп. 2 п. 1
ст. 4 и пп. 2 п. 1 ст. 6 Закона по направлению в ЦВР
лиц, получивших свидетельство о регистрации хода-
тайства о признании ВП, и ВП, не имеющих возмож-
ности самостоятельного определения места жительства
или места пребывания на территории Российской Фе-
дерации (количество лиц, обратившихся с соответст-
вующим заявлением; оформление решений; количест-
во лиц, направленных в ЦВР; наличие фактов не-
обоснованного не направления в ЦВР)
5.	Жилищное обустройство вынужденных переселенцев
5.1.	Наличие приказа о создании жилищной комиссии
(положение о комиссии утверждено приказом .Мин-
федерации России от 6 апреля 2001 г. № 29) и утверж-
денного состава этой комиссии
5.2.	Проверка протоколов заседания жилищной ко-
миссии (периодичность, рассматриваемые вопросы)
5.3.	Ведение сводного списка ВП, состоящих в орга-
нах местного самоуправления на учете нуждающихся в
улучшении жилищных условий (постоянном жилье), в
том числе имеющих в соответствии с законодательст-
вом право па льготное получение жилья (внеочеред-
ники и первоочередники); количество семей и человек
по каждому из списков; когда составлены и кем ут-
верждены; соответствие формы ведения списков и
порядка учета ВП приказу Конфедерации России от
10 апреля 2001 г. № 31; выборочная проверка дел по
правомерности включения ВП в эти списки
264
Продолжение табл.
5.4. Ведение списка ВП, нуждающихся в получении
временного жилья, в том числе имеющих в соответст-
вии с законодательством право на льготное получение
жилья (внеочередники и первоочередники); количест-
во семей и человек по каждому из списков; когда со-
ставлены и кем утверждены; соответствие формы ве-
дения списков и порядка учета ВП приказам Минфе-
дерации России от 6 апреля 2001 г. № 29 и от 10 ап-
реля 2001 г. № 32; выборочная проверка дел по пра-
вомерности включения ВП в списки
5.5.	Участие в конкурсной комиссии, проведении
конкурсов, приобретении жилья, обеспечении госу-
дарственной регистрации приобретенных жилых поме-
щений и их заселении (пр. МВД России от 10 августа
2002 г. 758 и письмо МВД России от 2 сентября
2002 г. № 1/5249)
5.6.	Выборочная проверка соблюдения очередности и
норм предоставления жилья при предоставлении ВП
жилых помещений, наличие фактов нарушений зако-
нодательства при предоставлении ВП жилых помеще-
ний, а также протоколов жилищной комиссии о пре-
доставлении постоянного, временного жилья и дого-
воров найма жилых помещений для временного посе-
ления ВП
5.7.	Объемы выделенных и использованных средств
(на постоянное и временное жилье), количество при-
обретенных жилых помещений для постоянного про-
живания и временного размещения, количество семей
(чел.), заселенных в эти жилые помещения
5.8.	Проводимая работа по передаче жилых помеще-
ний в муниципальную собственность и по приватиза-
ции жилых помещений для постоянного проживания
(письма ФМС России от 11 сентября 2002 г.
№ 20/1667 и от 16 января 2003 г. № 20/179)
5.9.	Объемы выделенных и использованных средств,
количество семей (чел.), получивших свидетельство о
предоставлении субсидии и получивших субсидию
5.10.	Выборочная проверка протоколов жилищной
комиссии но вопросам предоставления ВП безвоз-
мездной субсидии, соблюдения очередности по обще-
му сводному списку при предоставлении субсидии,
265
Продолжение табл.
расчета размера выдаваемой субсидии, наличия в
учетных делах документов на приобретение или
строительства жилья (постановление Правительства
РФ от 3 августа 1996 г. № 937, приказы МВД России
от 9 октября 2002 г. № 971 и от 19 октября 2002 г.
№ 1011)
10. Проверка деятельности по признанию лиц пострадавшими в резуль-
тате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшими ее
безвозвратно, выплате им компенсации за утраченные жилье и/или иму-
щество (постановление Правительства Российской Федерации от 30 янва-
ря 1997 г. № 510)
1.	Количество поданных заявлений на реализацию
права получения компенсационных выплат за прове-
ряемый период
2.	Проверка исполнения действующих указаний и
решений по итогам предыдущих контрольно-ревизи-
онных проверок
3.	Соответствие Постановлению порядка принятия
заявления, наличие необходимых документов (заявле-
ние гражданина, подлинники документов, подтверж-
дающих право владения или пользования жильем,
заявление об отказе всех членов семьи от владения,
пользования и распоряжения жильем на территории
ЧР, копии документов, удостоверяющих личность
заявителя и членов его семьи, а также копии докумен-
тов, подтверждающих их родственные отношения, при
необходимости другие документы)
4.	Обоснованность принятия заявления на получение
компенсации:
заявители безвозвратно покинули Чеченскую республи-
ку в период с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г.;
снятие с регистрационного учета по прежнему месту
жительства всех членов семьи;
отказ всех членов семьи от жилья на территории ЧР
5.	Анализ деятельности УФМС но проверке сведений
о гражданах, указанных в заявлении
266
Окончание табл.
I	2	3
6 Внесение УФМС сведений о гражданах, подавших заявления, в банк данных и направление этих данных в ФМС России для проверки на наличие повторно поданных заявлений		
7. Практика информирования заявителей о принятом решении		
8. Обоснованность очередности предоставления доку- ментов заявителей во Временную комиссию		
9. Ведение и хранение дел заявителей надлежащим образом		-
Ю. Анализ практики осуществления компенсацион- ных выплат заявителям, по делам которых приняты положительные решения		
Контрольные вопросы
1.	Какова цель, основные задачи и функции ФМС России в кри-
зисных ситуациях?
2.	Какова организационно-штатная структура временно создавае-
мых подразделений ФМС России для решения задач в кризис-
ных ситуациях?
3.	В чем особенности постконфликтного урегулирования кризисных
ситуаций в миграционной сфере?
Тема 10
Обеспечение внутриведомственной деятельности
ФМС России
Практическое занятие — 2 ч.
Учебные вопросы
1.	Разработайте алгоритм выполнения поручения и пред-
ставления материалов своему непосредственному на-
чальнику (самостоятельно).
2.	Составьте должностной регламент государственного слу-
жащего.
В соответствии со ст. 47 Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» профессиональная слу-
267
жебная деятельность гражданского государственного служащего осуще-
ствляется с должностным регламентом, утверждаемым нанимателем и
являющимся составной частью административного регламента государ-
ственного органа.
Образец должностного регламента
УТВЕРЖДАЮ
директор ФМС России
«» 200_ г.
ДОЛЖНОСТНОЙ РЕГЛАМЕНТ
консультанта отдела___________________________
____________________________________упра вле i шя
Федеральной миграционной службы референта государственной
гражданской службы Российской Федерации 2 класса
Иванова Ивана Ивановича
1.	Общие положения
I I. В соответствии с Реестром государственных должностей феде-
ральной государственной службы, утвержденным Указом Президента
Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 981, должность кон-
сультанта относится к старшей группе должностей в перечне должно-
стей государственной службы.
1.2.	Назначение на должность, заключение служебного контракта,
освобождение от должности и увольнение с государственной граждан-
ской службы осуществляется директором Федеральной миграционной
службы.
1.3.	Консультант информационно-аналитического отдела1____
управления ФМС России1 2 непосредственно подчиняется началь-
нику отдела.
1	4. На период отсутствия консультанта его замешает другой со-
трудник по указанию непосредственного начальника.
1.5.	В своей служебной деятельности руководствуется Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоря-
жениями Президента Российской Федерации, указами и распоряже-
ниями Правительства Российской Федерации и иными нормативными
правовыми актами, регулирующими прохождение государственной
службы, а также касающимися деятельности ФМС России, должност-
ным регламентом, служебным распорядком, инструкцией по делопро-
изводству Должен знать и соблюдать деловой этикет, правила и нормы
охраны труда, безопасности и противопожарной защиты.
1 Далее — Отдел
2 Далее — Управление
268
1.6.	Консультант может быть допущен к работе с секретными све-
дениями по форме № 3.
2.	Квалификационные требования
2.1.	Должность консультанта Отдела замещается государственным
гражданским служащим, имеющим высшее профессиональное образо-
вание.
2.2.	Консультант Отдела должен иметь стаж работы по специально-
сти не менее трех лет.
2.3.	К профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных обязанностей:
2.3.1.	Должен знать: Конституцию Российской Федерации, феде-
ральные законы, указы Президента Российской Федерации и постанов-
ления Правительства Российской Федерации, иные нормативные пра-
вовые акты, включая нормативные правовые акты МВД России, издан-
ные по вопросам, отнесенным к компетенции Отдела и распоряжения
ФМС России, регламентирующие деятельность Службы, а также слу-
жебный распорядок ФМС России.
2.3.2.	Должен уметь: представлять и отстаивать интересы Отдела,
работать с людьми, эффективно распределять свое служебное время,
владеть навыками делового письма, организовывать взаимодействие с
представителями структурных подразделений ФМС России, МВД Рос-
сии, других органов государственной власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации; раз-
рабатывать и вести личный план на неделю и месяц, владеть компью-
терной и другой оргтехникой; соблюдать нормы этики и культуры во
взаимоотношениях с коллегами по работе.
3.	Должностные обязанности
3.1.	Целью деятельности консультанта является содействие эффек-
тивности реализации ФМС России государственной миграционной по-
литики Российской Федерации.
3.2.	Исходя из возложенных на Отдел задач и функций консультант
обязан:
3.2.1.	Своевременно и качественно выполнять поручения руковод-
ства Отдела, о трудностях и препятствиях, возникающих при их испол-
нении, своевременно докладывать лицу, давшему поручение.
3.2.2.	Принимать участие в прогнозировании развития миграцион-
ных процессов в Российской Федерации на федеральном и региональ-
ном уровне; разработке проектов концепций, целевых программ и иных
документов в миграционной сфере.
3.2.3.	Проводить экспертизу поступивших на рассмотрение в Отделе
проектов концепций, целевых программ, разрабатываемых органами
269
исполнительной власти, негосударственными, международными и об-
щественными организациями, в части реализации государственной ми-
грационной политики, обеспечения защиты прав и гарантий различных
категорий мигрантов.
3.2.3.	Разрабатывать информационно-методические материалы, ока-
зывать консультативно-методическую помощь территориальным орга-
нам ФМС России, иным организациям и гражданам по направлениям
деятельности Отдела.
3.2.4.	Вырабатывать предложения по повышению эффективности
функционирования системы миграционного образования, а также сис-
темы переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов
внутренних дел и федеральных государственных гражданских служащих
ФМС России, сотрудников учреждений, непосредственно подчиненных
ФМС России.
3.2.5.	Участвовать в разработке проектов нормативных правовых ак-
тов и других материалов, регламентирующих миграционную деятель-
ность территориальных органов ФМС России, а также представи-
тельств ФМС за рубежом.
3.2.6.	Участвовать в организации и проведении конференций, совеща-
ний, сборов, семинаров, а также в подготовке международных и всерос-
сийских мероприятий по вопросам, отнесенным к компетенции Отдела.
3.2.7.	Принимать участие в разработке проектов аналитических спра-
вок и отчетов по основным направлениям деятельности ФМС России.
3.2.8.	Разрабатывать проекты ответов на запросы федеральных ор-
ганов исполнительной власти, структурных подразделений ФМС Рос-
сии и се территориальных органов, организаций, граждан по вопросам,
относящимся к компетенции Отдела.
3.2.9.	Разрабатывать предложения в планы работы ФМС России,
Управления и Отдела.
3-2.10 Выполнять разовые поручения руководства Управления.
4.	Права консультанта
4 1 Консультант имеет право:
4.1 I Принимать решения по вопросам, соответствующим должно-
стным обязанностям.
4.1.2. Запрашивать в установленном порядке в структурных подраз-
делениях ФМС России информационно-аналитические и иные докумен-
ты, необходимые для выполнения своих должноепгых обязанностей.
4.1.3. По поручению начальника Управления представлять ФМС Рос-
сии в федеральных органах исполнительной власти, других учреждениях и
организациях по вопросам, отнесенным к компетенции Отдела, представ-
лять интересы Службы на межведомственных комиссиях и совещаниях.
4.1 4. Использовать информационно-правовые системы и средства
связи ФМС России
4 1.5. Вносить предложения по совершенствованию работы Отдела,
Управления и ФМС России
270
5.	Ответственность консультанта
5.1.	Консультант несет ответственность, установленную законода-
тельством Российской Федерации:
•	за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на
него должностных обязанностей;
•	за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и за-
конных интересов граждан;
•	за несохранение государственной тайны, а также разглашение ми-
грационных сведений, ставших ему известными в связи с испол-
нением должностных обязанностей;
•	за несвоевременное выполнение поручений, заданий, приказов,
распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненно-
сти руководителей, за исключением незаконных;
•	за несвоевременное рассмотрение в пределах своих должностных
обязанностей обращений граждан и общественных объединений,
а также учреждений и организаций, государственных органов и
органов местного самоуправления;
•	за возможный имущественный ущерб, связанный с характером
служебной деятельности.
6.	Перечень вопросов, по которым государственный
гражданский служащий вправе или обязан
самостоятельно принимать определенные решения
В пределах своей компетенции консультант согласовывает следую-
щие основные документы:
6.1.	Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регу-
лирующие специальные стороны деятельности федерального органа
исполнительной власти.
6.2.	Протокол — документ, фиксирующий обсуждение вопросов и
принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях,
конференциях.
6.3.	Извещение — документ, информирующий о предстоящем ме-
роприятии и предлагающий принять в нем участие.
6.4.	Заключение (участие в подготовке) — документ, содержащий мне-
ние, экспертную оценку, вывод учреждения, комиссии или специалиста по
вопросам компетенции федерального органа исполнительной власти.
6.5.	Докладная записка — документ, адресованный руководителю
федерального органа, содержащий обстоятельное изложение какого-
нибудь вопроса с изложением выводов и предложений составителя.
6.6.	Справка — документ, содержащий описание тех или иных фак-
тов или событий.
6.7.	Обзор — документ, составленный для информирования подве-
домственных и других организаций о научных и других работах в той
или иной области или о деятельности за определенный период.
271
6.8.	Сводка — документ, обобщающий сведения по одному вопросу.
6.9.	Доклад — документ, содержащий изложение определенных тезисов,
вопросов, выводов и предложений для устного прочтения или изложения.
6.10.	Предложение — разновидность докладной записки, содержа-
щей перечень конкретных предложений по определенному вопросу.
6.11.	Пояснительная записка — введение или заключение к какому-
либо основному документу.
6.12.	Отзыв — документ, содержащий мнение по поводу какой-либо
работы, присланной на рассмотрение.
6.13.	Список — документ, составляемый для регистрации лиц,
предметов и т.д.
6.14.	Перечень — систематизированное перечисление документов
или иных предметов, объектов или работ, составленное для распро-
странения на них определенных норм и требований.
6.15.	Правила (участие в подготовке) — служебные документы, рег-
ламентирующие или предписывающие какие-либо действия, вытекаю-
щие из каких-либо норм.
6.16.	Тезисы — сформулированная основная мысль, положение
доклада, лекции, статьи, первичного документа.
7.	Перечень вопросов, по которым консультант вправе
или обязан участвовать при подготовке проектов
управленческих и иных решений
7.1.	В соответствии с замещаемой государственной гражданской
должностью в пределах своей компетенции государственный граждан-
ский служащий вправе или обязан принимать решения по документам
федерального органа исполнительной власти.
8.	Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, порядок
согласования и принятия проектов решений
по замещаемой консультантом должности
8.1.	Подготовка проектов документов осуществляется в соответст-
вии с требованиями Инструкции по документационному обеспечению
государственного управления.
9.	Процедуры служебного взаимодействия консультанта
в связи с исполнением должностных обязанностей
с государственными служащими в ФМС России,
государственными служащими других государственных
органов, гражданами и организациями
9.1.	Информационная работа: сбор, анализ. обобщение, доведение
(направление) миграционных сведений (данных), необходимых для
принятия обоснованного решения в установленные сроки.
272
9.2.	Подготовка проекта решения: выработка замысла (основной
идеи), решения; сбор, анализ и обобщение дополнительной информа-
ции; определение круга лиц и организаций, необходимых для привле-
чения к участию в подготовке решения и экспертизе его проекта.
9.3.	Участие в обсуждении проекта решения: подготовка замечаний и
предложений по выработке наиболее целесообразного варианта решения.
10.	Показатели эффективности и результативности
профессиональной служебной деятельности консультанта
10.1.	Разработка документов качественно и в установленные сроки.
10.2.	Профессиональная компетентность при выработке и реализа-
ции управленческих решений.
10.3.	Умение эффективно решать плановые и неплановые вопросы,
согласно своим должностным обязанностям.
Начальник управления
ФМС России	ФИО
С должностным регламентом
ознакомлен:	ФИО
«»  200_ г.
Контрольные вопросы
1.	Раскройте цель, основные задачи и функции подразделений, обес-
печивающих внутриведомственную деятельность ФМС России.
2.	Какова организационно-штатная структура подразделения, осу-
ществляющего управление внутриведомственной деятельности
ФМС России?
3.	В чем особенности должностных регламентов и служебного кон-
тракта сотрудников подразделения, осуществляющего управление
внутриведомственной деятельности ФМС России?
4.	Раскройте особенности организации приема граждан по мигра-
ционным вопросам.
Результаты работы ФМС России и ее территориальных органов
за неделю — 22—26 мая 2006 г.
№
п/п
Наименование показателя
Характе-
ристика
С начала 2006 г. обработано миграционных карт, шт.
191 104
273
Окончание табл.
1		2	3
2		Управлением внешней трудовой миграции выдано раз- решений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы	349
2.	1	Указанными разрешениями предусматривается привле- чение иностранных рабочих в количестве, чел.	2622
3		Численность внутриперсмешенных лип на территории РФ, чел.	79 400
	I	На территории Чеченской Республики в 28 ПВР и 87 по- мещениях, арендованных у юридических лиц, чел.	57 400
3.2		На территории Ингушетии в 72 МКЛ и частном секторе, чел.	22 200
4		Проведено проверок на наличие гражданства	81
4.		Рассмотрено обращений граждан по вопросам гражданства	84
4.:	2	В Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации направлено для рассмотрения ходатайств	2
5		На учете семи территориальных органов ФМС России по Южному федеральному округу в качестве беженцев состоит, чел.	115
5.	1	На учете пяти территориальных органов ФМС России по Южному федеральному округу в качестве иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших временное убежище в Российской Федерации, состоит, чел.	304
6		Снято с учета вынужденных переселенцев, чел.	437
6.	1	По причине истечения срока действия статуса вынуж- денного переселенца, чел.	421
7		В приемную ФМС России обратилось по различным вопросам, чел.	333
274
Тема 11
Государственная служба и кадровое обеспечение
деятельности ФМС России
Практическое занятие — 2 ч.
Учебные вопросы
1. Правовые основы обеспечения деятельности ФМС России.
2. Кадровое обеспечение деятельности ФМС России.
Контрольные вопросы
1	В чем, по вашему мнению, заключаются правовые основы обес-
печения деятельности ФМС России?
2.	Как вы оцениваете современное состояние и перспективы со-
вершенствования кадрового обеспечения деятельности ФМС
России?
3.	Обоснуйте свое желание (нежелание) стать сотрудником ФМС
России по окончании Московского университета МВД России.
Тема 12
Правовое регулирование вопросов миграционного
учета иностранных граждан и лиц без гражданства
Учебные вопросы
1. Сбор и обобщение миграционных ведений (практическое запол-
нение формы 1-РД).
Приложение № 1 к приказу ФМС России
от «__» 200 г №__________________
ФОРМА: «1-РД» Представляется ежемесячно
(до 10 числа месяца, следующего за отчетным)
Кем представляется
(наименование территориального органа ФМС России)
По состоянию на «01» 200 г , исх. № 
от»_»200_________г
275
Результаты деятельности территориального органа ФМС России
(представляются нарастающим итогом)
№ п/п	Показатели		Отчет- ный период	АППГ
1	2	3	4	5
Иммиграционный контроль				
1	Проверено ИГ и ЛБГ в пунктах пропуска постами иммиграционного контроля на въезде			
2	Не разрешен въезд на территорию РФ по представле- нию сотрудников постов иммиграционного контроля			
3	Выдано бланков миграционных карт (МК)			
	в том числе	организациям-перевозчикам		
		пограничным органам		
		дубликатов МК взамен утерянных, испорченных, без от- меток о пересечении границы ИГ и ЛБГ, прибывших без МК по независящим от них причинам.		
4	Получено заполненных бланков МК от погра- ничных органов			
	в том числе	въездных частей		
		выездных частей		
5	Обработано заполненных МК, информация с которых направлена в банк данных ФМС России			
	в том числе	въездных частей		
		выездных частей		
Визовая и регистрационная работа				
6	Выдано заграничных паспортов, всего			
	в том числе с нарушением установленного срока			
	из них по вине сотрудников территориального органа (ТО)			
7	Оформлено приглашений иностранным граж- данам			
	в том числе для оформления многократных виз			
276
Продолжение табл.
1	7 А*			4	5
	оформлено приглашений с нарушением установлен- ного срока				
	из них по вине сотрудников ТО				-
8	Выдано разрешений на временное проживание				
9	Аннулировано разрешений на временное проживание				
	из них	на основании п.п. 1. 2 ст. 7 ФЗ-115			
		на основании п.п. 3, 7 ст. 7 ФЗ-115			
		на основании п. 8 ст. 7 ФЗ-115			
		на основании п.п. 10, 11 ст. 7 ФЗ-115			
10	Выдано видов на жительство				
11	Аннулировано видов на жительство				
	из них	на основании п.п. 1, 2 ст. 9 ФЗ-112	)		
		на основании п.п. 3, 7 ст. 9 ФЗ-115			
		на основании п. 8 ст. 9 ФЗ-115			
		на основании п.п. 10, 11 ст. 9 ФЗ-115			
12	Продлено видов на жительство				
13	Псрсрегистрированно видов на жительство				
14	Зарегистрировано по месту пребывания ИГ и ЛБГ				
	в том числе в гостиницах				
15	Проживает ИГ и ЛБГ по виду на жительство				
	из них ЛБГ				
16	Проживает ИГ и ЛБГ по разрешению на вре- менное проживание				
	из них ЛБГ				
17	Оформлено виз				
	в том числе многократных				
	из них	учебных			
		рабочих			
277
Продолжение табл.
1		э			4	
Г ражданство						
18		Приобрели гражданство РФ, всего				
		в том числе	в упрощенном порядке			
			в общем порядке			
			в соответствии с международными со- глашениями			
		Из общего числа приобретших граждан- ство		взрослые		
				дети до 18 лет		
				студенты		
19		Прекратили гражданство РФ в общем порядке				
20		Прекратили гражданство РФ в упрощенном порядке				
21		Находится на рассмотрении материалов об изменении гражданства на конец отчетного периода				
22		Признано гражданами РФ по постановлению Консти- туционного Суда от 16 мая 1996 г. № 12-П				
2.	3	Оформлено признание гражданства РФ детям по рож- дению				
24		Оформлено гражданство РФ детям, обнаруженным на территории РФ				
25		Количество материалов об изменении гражданства, рассмотренных с нарушением установленного законодательством срока, всего				
		из них по вине ТО				
26		Проведено проверок наличия гражданства РФ				
Внешняя трудовая миграция						
27		Количество работодателей, имеющих разрешения на привлечение иностранных работников на конец отчетного периода				
28		Выдано разрешений на привлечение иностранных работников, всего				
		в том числе из государств — участников СНГ				
278
Продолжение табл.
1	2	3	4	5
29	Отказано в выдаче разрешения на привлечение иностранных работников		
30	Количество иностранных работников, имеющих разрешения на работу на конец отчетного периода, всего		
	в том числе из государств — участников СНГ		
31	Выдано разрешений на работу иностранным гражданам, всего		
	в том числе из государств — участников СНГ		
32	Отказано в выдаче разрешения работу		
33	Приостановлено действие разрешений на привлечение иностранных работников		
34	Аннулировано разрешений на привлечение иностранных ра- ботников		
35	Аннулировано разрешений на работу		
36	Количество организаций, имеющих лицензии на деятельность по тру- доустройству граждан РФ за границей на конец отчетного периода		
37	Приостановлено действие лицензий по представле- нию ТО		
38	Аннулировано лицензий по представлению ТО		
Паспортная работа			
39	Выдано паспортов гражданина РФ, всего		
	в том числе взамен утраченных		
40	Заведено дел по утрате паспорта		
41	Выявлено паспортов, выданных в нарушение установ- ленного порядка		
42	Изъято паспортов, выданных в нарушение установ- ленного порядка		
	в том числе из ранее выявленных		
43	Выдано вкладышей в свидетельства о рождении		
44	Изъято вкладышей, выданных в нарушение установ- ленного порядка		
	в том числе из ранее выявленных		
279
Продолжение табл
1		2		4	5
45		Зарегистрировано по месту жительства граждан РФ			
		в том числе поменявших место жительства в пределах территории обслуживания			
46		Внесено изменений в учетные документы (АСБ, Ф-1П)			
47		Снято с регистрационного учета по месту жительства граждан РФ			
48		Зарегистрировано по мест}' пребывания граждан РФ			
49		Осуществлено сотрудниками ТО проверок мест пре- бывания (проживания) граждан РФ			
50		Выявлено граждан, имеющих на руках поддельные документы, удостоверяющие личность			
		в том числе	паспорт гражданина РФ, удостоверяю- щий личность гражданина РФ на терри- тории РФ		
			паспорт гражданина РФ, удостоверяющий лич- ность гражданина РФ за пределами территории РФ		
5	1	Составлено протоколов об административных правонарушениях на нарушителей паспортных правил — граждан РФ (ст. 19.15 и 19.16 Ко- АП РФ), всего			
		в том числе сотрудниками ТО			
52		Выявлено лиц, представляющих оперативный интерес, в отношении которых проинформированы соответствующие службы			
53		Установлено сотрудниками ТО лиц, находящихся в розыске			
		в том числе сотрудниками отдела АСР по листкам прибытия			
		в том числе выявлено преступников (включая подразделения АСР)			
54		Находились в розыске	неплательщиков алиментов		
			должников		
55		Объявлено в розыск в отчетном периоде	неплательщиков алиментов		
			должников		
280
Продолжение табл.
1	2		4	5
56	Перепоручен розыск под- разделениям криминаль- ной мили- ции	неплательщиков алиментов		
		должников		
57	Розыск пре- кращен	неплательщиков алиментов		
		должников		
58	Розыскано	неплательщиков алиментов		
		должников		
59	Процент розыска	неплательщиков алиментов		
		должников		
60	Направлено в ИЦ МВД, ГУВД, УВД дактилоскопиче- ских карт			
61	Направлено информаций в налоговые службы (ст. 85 Налого- вого кодекса РФ)			
62	Направлено информаций главе местной администрации (ст. 16 п. 5 ФЗ от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)			
Вынужденные переселенцы				
63	Численность ВП на начало года, чсл./семей			X
64	Численность ВП на конец отчетного периода, чел ./семей			X
65	Предоставлен статус в отчетном периоде, чел ./семей			X
66	Сняты с учета в отчетном периоде, чел./семей			X
67	Обеспечены жильем в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем катего- рий граждан, установленных федеральным законодательством», чсл./семей			X
68	Направлено детей ВП в оздоровительные лагеря, чел.			X
281
Продолжение табл.
I	2				4	** 3
69	Направлено ВП на санаторно-курортное лечение, чел.					X
70	Обратилось за компенсацией за утраченное жилье и/или иму- щество граждан, пострадавших в результате разрешения кризи- са в ЧР и покинувших ее безвозвратно, семей					X
71	Принято решений о выплате компенсации					X
72	Выплачено компенсаций, кол-во					X
73	Размешено в ЦВР					X
Убежище						
74	Обратились с заявлениями о предоставлении времен- ного убежища, чел.					X
75	Предоставлено временное убежище					X
76	Обратились с ходатайством о признании беженцем, чел.					X
77	Признано беженцами, чел.					X
78	Численность беженцев, состоящих на учете на конец отчетного периода, чел.					X
Административная практика						
79	Проведено ОПМ совместно с органами внутренних дел по вы- явлению фактов нарушения миграционного законодательства					
80	Сотрудниками ТО проверено объектов					
	в том числе		строительства			
			бытового обслуживания			
			жилого сектора			
			промышленных предприятий			
			с/х предприятий			
			иных			
81	ТО выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ					
82	Вынесено решений по правонарушениям, предусмот- ренных ст. 18.8 КоАП РФ, выявленным ТО					
	в том числе	о наложении административных штрафов с административным выдворением		количество		
282
Продолжение табл.
I	2		3		4	5
		( 1		:умма (тыс. зуб.)		
		из них	содержанием в спец, учреждениях			
		о наложении административных штрафов		количество		
				сумма (тыс. руб.)		
		судами		количество		
				сумма (тыс. руб.)		
83	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)					
84	Выдворено в административном порядке (по материа- лам ТО)					
85	ТО выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.9 КоАП РФ, всего					
	в том	числе	по ч. 1 ст. 18.9 КоАП РФ			
			по ч. 2 ст. 18.9 КоАП РФ			
			по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ			
86	Наложено административных штрафов			количество		
				сумма (тыс. руб.)		
87	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)					
88	ТО выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.10 КоАП РФ					
	в том	числе	по ч. 1 ст. 18.10 КоАП			
			по ч. 2 ст. 18.10 КоАП			
89	Наложено административных штрафов на лиц. совершивших правонарушения, пре- дусмотренные ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ			количество		
				сумма (тыс. руб.)		
283
Продолжение табл.
1							4	
90	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)							
91	Вынесено решений по правонарушениям, предусмот- ренным ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ							
	в том числе	о наложении административных штрафов с административным вы- дворением				количество		
						сумма (тыс. руб.)		
		ИЗ них		с содержанием в спец, уч- реждениях				
		о наложении административных штрафов				количество		
						сумма (тыс. руб.)		
92	Взыскано административных штрафов (тыс. р\б.)							
93	Выдворено		В	административном порядке (по материалам ТО)				
94	ТО выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.11 КоАП РФ							
	в том	числе			по ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ			
					по ч. 2 ст. 18.11 КоАП			
95	Вынесено решений по правонарушениям, предусмот- ренным ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ. выявленных ТО							
	В том числе	о наложении административных штрафов с административным вы- дворением				количество		
						сумма (тыс. руб.)		
		ИЗ них	с содержанием в спсп. учреж- дениях					
		о наложении административных штрафов				количество		
						сумма (тыс. руб.)		
284
Продолжение табл.
1	2	3		4	5
96	Наложено административных штрафов на лиц. совершивших правонарушения, пре- дусмотренные ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ	количество сумма (тыс. руб.)		
97	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)			
98	Выдворено в административном порядке (по материалам ТО)			
99	ТО выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.12 КоАП РФ			
100	Наложено административных штрафов	количество		
		сумма (тыс. РУб.)		
101	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)			
102	Проверено организаций, осуществляющих деятель- ность по трудоустройству граждан РФ за рубежом			
ЮЗ	Выявлено правонарушений, предусмотренных ст. 18.13 КоАП РФ			
104	Наложено административных штрафов * >— с 1	соличество		
		:умма (тыс. >уб.)		
105	Взыскано административных штрафов (тыс. руб.)			
106 107	Направлено материалов для вынесения решения о де- портации ИГ и ЛБГ Депортировано			
108	Количество ИГ и ЛБГ, подлежащих административному вы- дворению либо депортации, содержащихся в спец, учреждениях			
109	Выдворено с территории субъекта РФ, всего			
	в том числе за счет средств федерального бюджета			
ПО	Израсходовано средств федерального бюджета на депортацию либо административное выдворение ИГ и ЛБГ (тыс. руб.)			
285
Продолжение табл.
1					3	4	
	11	1	Направлено в ФМС России представлений о сокраще- нии срока временного пребывания				
	112		Направлено представлении о закрытии въезда				
	113		Направлено в ФМС России материалов о нежелатель- ности пребывания (проживания) ИГ в РФ				
	114		Выявлено граждан, имеющих на руках поддельные документы				
	И		Количество проведенных ТО мероприятий, направленных на выявле- ние фактов организации незаконного въезда в Российскую Федера- цию ИГ и ЛБГ, их незаконного пребывания в РФ или незаконного транзитного проезда через территорию РФ (ст. 322.1 УК РФ)				
	116		При их проведении выявлено указанных фактов				
	117		Количество материалов, направленных ТО для возбуж- дения уголовных дел				
			Из них	по ст. 322.1 УК РФ			
				по другим статьям УК РФ			
	18		Количество возбужденных уголовных дел по материалам ТО				
			Из них	по ст	322.1 УК РФ		
				по другим статьям УК РФ			
Организационно-методическая, кадровая и правовая работа (данные только за отчетный месяц)							
1	19		Рассмотрено обращении граждан				
120			Выступления в СМИ по вопросам миграции				
]	э л*	1	Участие в совещаниях, семинарах и других мероприятиях с указанием их названия, даты проведения и темы выступлений				
122			Участие в разработке нормативных правовых актов с указанием документа и степени участия				
1			Оказание консультативной и методической помощи по применению законодательства в установленной сфере деятельности				
124			Участие в комплексных оперативно-профилактических мероприятиях по выявлению нарушителей ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении				
286
Окончание табл.
1	2		4	5
	иностранных граждан в Российской Федерации» с указанием даты, состава участников, итогов			
125	Другие мероприятия			
126	Некомплект личного состава			
	в том числе	аттестованных сотрудников		
		государственных гражданских служащих		
		работников		
127	Осуществлено выездных проверок служебной деятельности и с целью оказания практической помощи, всего			
	из них	внеплановых		
		проверок законности		
		по выявленным нарушениям		
128	Привлечено к дисциплинарной ответственности			
	в том числе за	нарушение исполнительской дисциплины		
		утрату служебных документов		
129	Возбуждено уголовных дел в отношении сотрудников ТО			
130	Привлечено к уголовной ответственности сотрудников ТО			
131	Количество обращений граждан в суды всех уровней с целью обжало- вания решений, принятых должностными лицами ТО с указанием конкретных причин обращения граждан			
132	Проведено проверок ТО контролирующими органами с указанием выявленных недостатков			
Руководитель (начальник) территориального органа ФМС России
	«»200___________г.
специальное звание	подпись фамилия, инициалы
Исполнитель:
должность подпись фамилия, инициалы «»200 г.