Высшее профессиональное образование

. С. Аничкин
РОССИЙСКОЕ
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
ПАРАДИГМ Ы
СОВРЕМЕННОГО
РАЗВИТИЯ



Учебное пособие




Москва - 2008


Академия труда и социальных отношений
Е.С. Аничкин
РОССИЙСКОЕ
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
ПАРАДИГМЫ
СОВРЕМЕННОГО РАЗВИТИЯ
Учебное пособие
Москва - 2008
УДК 342(075.8)
ББК 67.400я73
А67
Аничкин, Е.С. Российское конституционное
законодательство: парадигмы современного развития :
учебное пособие / Е. С. Аничкин. - М. : Издательский дом
“АТИСО”, 2008. - 216 с.
В учебном пособии рассматриваются правовая природа и условия
формирования российского конституционного законодательства на ру-
беже ХХ-ХХ1 вв. Большое внимание уделено исследованию понятия,
признаков и системы источников федерального конституционного зако-
нодательства и конституционного (уставного) законодательства субъек-
тов Российской Федерации. Выявлены основные чергы развития консти-
туционного законодательст ва новей! пего периода истории России, пред-
ложена их этапизация и характеристика каждого из этапов. Отдельное
внимание уделено “преобразованию” Конституции Российской Федера-
ции и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как одно-
му из вариантов их развития.
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по спе-
циальности (направлению) “Юриспруденция’’ и широкого круга читате-
лей, интересующихся вопросами конституционного права.
Рецензенты: засл, юрист РФ, д.ю.н. проф. В.В. Невинский;
кло.н. доцент Е.В. Шленева.
ISBN 978-5-93441-154-2
© Академия труда
и социальных отношений, 2008
© Аничкин Е.С., 2008
Введение
ВВЕДЕНИЕ
Современное российское законодательство является результа-
том длительного и сложного развития. Его принципиальные основы
были заложены на рубеже 80-90-х гг. прошлого столетия, но каче-
ственное обновление было обусловлено принятием Конституции Рос-
сийской Федерации 1993 года. Декабрьские события 1993 года по-
влекли за собой глубокие изменения системы российского законода-
тельства, проявившиеся в формировании новых видов источников
законодательства, принципиальном обновлении содержания его норм,
становлении и развитии законодательства субъектов РФ, появлении
новых и преобразовании существующих отраслей законодательства.
Своеобразие перехода нашей страны к постсоветскому госу-
дарственно-правовому развитию на рубеже 80-90-х гг. XX в. и про-
исходящие в Российской Федерации на протяжении последних лет
изменения актуализировали вопрос о формировании внутренне не-
противоречивой национальной системы права, основу которой со-
ставляет конституционное законодательство. Актуальность данно-
го вопроса обусловлена, во-первых, необходимостью укрепления
режима конституционной законности, сохранения целостности рос-
сийской государственности и обеспечения прав и свобод российс-
ких граждан; во-вторых, усилением роли закона в механизме регу-
лирования общественных отношений; в-третьих, переходом к феде-
ративному государственно-территориальному устройству, предпо-
лагающему существование в системе законодательства Российс-
кой Федерации двух подсистем - федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ; в-четвёртых, особым значением
Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как систе-
мообразующих правовых актов. В связи с этим обострилась дис-
куссия вокруг понятия, характерных черт развития и системы рос-
сийского конституционного законодательства.
Российское конституционное законодательство...
В рамках дискуссии обозначился ряд проблем действующего
конституционного законодательства, к наиболее значимым из кото-
рых можно отнести выявление особенностей правовой природы, кру-
га источников, основных черт различных этапов развития конститу-
ционного законодательства, а также внутрисистемного соотношения
источников федерального конституционного законодательства и кон-
ституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, “преоб-
разования” Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ
посредством текущего законодательства и решений органов консти-
туционной юстиции. Исследование названных проблем позволит оха-
рактеризовать основные парадигмы (образцы, векторы, модели) раз-
вития современного конституционного законодательства России.
Актуальность формирования конституционного законодательства
усиливается в виду того, что без правильного решения названных и
других теоретических и практических вопросов будет сложно обес-
печить целостность и устойчивое развитие всей системы российско-
го права. Несмотря на важность данной отрасли законодательства,
теоретические изыскания в этой области немногочисленны. Это со-
здаст прочную основу для изучения указанных проблем и углубления
исследования вопросов теории конституционного законодательства,
уже решаемых современной конституционно-правовой наукой.
Теоретико-методологическую основу данной работы составляют
труды известных отечественных и зарубежных авторов, таких как
С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.В. Гошуляк, Т.Д. Зражевская, Е.А. Лу-
кьянова, В.О. Лучин, М.А. Митюков, В.В. Невинский, Ю.А. Тихоми-
ров, А. Бланкснагсль, Д. Брайс, Г. Еллинек, Д. Эсмен. Эмпирическую
базу исследования составляют федеральное конституционное законо-
дательство, конституционное (уставное) законодательство субъектов
РФ и правоприменительная практика в исследуемой области.
Настоящее учебное пособие предназначено для студентов, обуча-
ющихся по специальности (направлению) “юриспруденция” и широкого
круга читателей, интересующихся вопросами конституционного права.
Автор будет признателен за возможные отклики на данную ра-
боту.
4
Глава 1. Конституционное законодательство...
Глава 1
КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
ПОНЯТИЕ И МЕСТО В СИСТЕМЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Феде-
рации повлекло за собой качественное изменение системы рос-
сийского законодательства. Оно проявилось, главным образом, в
формировании новых видов источников законодательства, принци-
пиальном обновлении содержания его норм, становлении и разви-
тии законодательства субъектов РФ, появлении новых и преобра-
зовании существующих отраслей законодательства. Одной из сло-
жившихся отраслей российского законодательства является кон-
ституционное законодательство. Происходящие в Российской Фе-
дерации на протяжении последних лет изменения, а также переход
России к устойчивому развитию актуализировали вопрос о фор-
мировании внутренне непротиворечивой национальной системы пра-
ва, основу которой составляет конституционное законодательство.
Актуальность данного вопроса обусловлена, во-первых, усилени-
ем роли закона в механизме регулирования общественных отно-
шений; во-вторых, переходом к реальному федеративному госу-
дарственно-территориальному устройству, предполагающему су-
ществование в системе законодательства Российской Федерации
двух подсистем - федерального законодательства и законодатель-
ства субъектов РФ; в-третьих, особым значением Конституции РФ
и конституций (уставов) субъектов РФ как системообразующих
правовых актов; в-четвертых, необходимостью укрепления режи-
ма конституционной законности, сохранения целостности российс-
кой государственности и обеспечения прав и свобод российских
граждан. В связи с этим обострилась дискуссия вокруг понятия,
5
Российское конституционное законодательство...
характерных черт развития и системы конституционного законо-
дательства РФ.
В рамках дискуссии обозначился ряд проблем российского кон-
ституционного законодательства, к наиболее актуальным из которых
можно отнести следующие. Во-первых, это проблема выявления осо-
бенностей правовой природы конституционного законодательства. Не
менее значимой представляется проблема определения круга источ-
ников конституционного законодательства, как на федеральном, так
и на региональном уровнях. В-третьих, требуется выявление этапов
развития постсоветского конституционного законодательства и ос-
мысление характерных черт конституционного законодательства каж-
дого этапа его развития. В-четвертых, возникает необходимость ана-
лиза внутрисистемного соотношения источников федерального кон-
ституционного законодательства, внутрисистемного соотношения
источников конституционного (уставного) законодательства субъек-
та РФ и, главным образом, взаимодействия и взаимозависимости
федерального конституционного законодательства и конституционного
(уставного) законодательства субъектов РФ. В-пятых, активная де-
ятельность Конституционного суда РФ и органов конституционного
контроля ряда субъектов РФ обусловливает необходимость изуче-
ния их роли в формировании современного конституционного законо-
дательства России. Исследованию названных проблем и будет по-
священа настоящая работа.
Прежде чем исследовать особенности конституционного за-
конодательства и его место в законодательстве Российской Фе-
дерации, представляется необходимым охарактеризовать систе-
му российского законодательства в целом. Важнейшим проявле-
нием права, одной из форм его существования выступают норма-
тивные правовые акты. Среди них основополагающее место зани-
мает закон. В настоящее время мнения наиболее авторитетных
исследователей сходятся на том, что закон - это основной право-
вой акт, принимаемый в особом порядке законодательным (пред-
ставительным) органом или путем референдума, обладающий
высшей юридической силой и направленный на регулирование наи-
6
Глава 1. Конституционное законодательство...
более важных общественных отношений’. Закон аккумулирует в себе
все признаки нормативного правового акта и в то же время обладает
рядом специфических свойств, выделяющих его из среды норматив-
ных правовых актов. К числу свойств закона относятся следующие:
I.	Принятие только высшим органом законодательной власти РФ,
законодательными (представительными) органами власти субъектов
РФ, либо посредством референдума Российской Федерации (рефе-
рендума субъекта РФ). Таким образом, законы представляют собой
нормативное выражение воли народа как результата согласования
интересов различных социальных сил.
2.	Особый порядок принятия и изменения (законотворческий про-
цесс). Данный порядок отличается высокой степенью регламента-
ции, сравнительной усложненностью, что призвано способствовать
максимальной стабильности норм закона и длительности их действия.
3.	Обладание наибольшей юридической силой, что выражается
как в обязательном соответствии закону иных правовых актов, так и
в приоритете норм закона при их расхождении с нормами иных право-
вых актов.
4.	Регулирование ключевых вопросов общественной жизни, к числу
которых относятся, в частности, права и обязанности граждан, наиболее
значимые вопросы экономического, политического, социального разви-
тия, борьба с преступностью, основы организации и функционирования
органов государственной власти, основы бюджетной и налоговой сис-
тем. К регулированию названных сфер “подключаются” и иные норма-
тивные правовые акты, но закон устанавливает базовые, первичные нор-
мы. Принятие закона по какому-либо вопросу влечет за собой необходи-
мые корректировки всех других актов по урегулированному законом воп-
росу, поскольку нормы, содержащиеся в актах других видов, основыва-
ются на нормах законов и являются производными от них.
1 См., например : Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. - М..
1996. - С. 145; Общая теория права / под общ. ред. А.С. Пиголкина. - М., 1995. -
С. 171; Тихомиров. Ю.А. Правовые акты : учебно-практическое и справочное посо-
бие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. - М., 1999. - С. 81-82; Большой юридиче-
ский словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М., 2001. - С. 197.
7
Российское конституционное законодательство...
5.	Обладание “наиболее сложной структурой, объемностью и
полнотой регулирования, широкой адресностью, набором разнообраз-
ных норм, включая нормы дефиниции, нормы-принципы’11.
Выделяют и иные свойства закона. Например, профессор Ю.А.
Тихомиров пишет о том, что закон “характеризуется наибольшей ста-
бильностью своих регуляторов и длительностью существования”1 2.
Однако данное свойство является относительным, поскольку право-
вой практике известны многочисленные случаи большей устойчиво-
сти и долговременности действия подзаконных нормативных актов,
в частности, некоторых указов Президента РФ.
Совокупность указанных свойств составляет особую правовую
природу закона и обособляет его в среде нормативных правовых ак-
тов. Несмотря на общность свойств всех законов, закон выступает
явлением сложным и многогранным, что располагает к существова-
нию многообразия его классификаций. Законы подвергаются диффе-
ренциации по таким критериям, как круг регулируемых ими обще-
ственных отношений (содержание); форма; порядок принятия; сфера
действия в пространстве; целевое назначение; способ регулирования
общественных отношений; степень юридической силы3.
По кругу регулируемых отношений различают законы, составля-
ющие нормативную базу различных отраслей и институтов права.
По форме законы бывают обычные и укрупненные (кодексы, основы
законодательства, основные принципы, основы). В зависимости от
порядка принятия различают законы, принятые органом законодатель-
ной власти, и законы, принятые посредством референдума. Сфера
действия закона Российской Федерации в пространстве является кри-
терием выделения федеральных законов и законов субъектов РФ. По
целевому назначению законы могут быть статутными и тематичес-
кими. Статутные законы регулируют вопросы правового положения
государственных органов; институтов непосредственной демократии,
1 Тихомиров, Ю.А.. Котелевская, И.В. Указ. соч. - С. 96.
2 Тихомиров, Ю.А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров, ft М., 1995. ft С. 225.
1 См., подробнее: Тихомиров, Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров, ft М., 1982. ft
С. 43-45, 48-68.
8
Глава 1. Конституционное законодательство...
общественных объединений; категорий населения. Тематические за-
коны регулируют отдельные сферы государственной и общественной
жизни, отдельные виды деятельности. В зависимости от способа ре-
гулирования общественных отношений различаются законы, содер-
жащие преимущественно материальные нормы, смешанного харак-
тера и имеющие в своем составе большей частью процессуальные
нормы. В рамках классификации законов по уровню юридической силы
выделяются следующие виды законов (в порядке убывания их юри-
дической силы): Конституция РФ, Законы РФ о внесении поправок в
Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, текущие
федеральные законы, законы субъектов РФ.
Специфические свойства законов и многообразие их видов по-
зволяют говорить об обособленности законов в рамках правовой
системы России. Совокупность законов составляет законодатель-
ство, являющееся базовым элементом российской правовой сис-
темы’. В настоящее время все большее число исследователей
включают в понятие “законодательство” исключительно законы,
то есть придерживаются узкого подхода к пониманию законода-
тельства* 2. Вместе с тем встречается немало сторонников широ-
кого подхода, понимающих под законодательством весь комплекс
издаваемых уполномоченными правотворческими органами нор-
мативных актов3.
‘ В этой связи неверным представляется определение законодательства как “совокуп-
ности правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом, или один из
видов общественных отношений”. См.: Энциклопедический юридический словарь /
под общ. ред. В.Е. Крутских. - М., I998. - С. 292.
2 Алексеев, С.С. Государство и право : начальный курс / С.С. Алексеев. - М.. I994. -
С. 98-99; Тихомиров, Ю.А. Правовые акты / Ю.А. Тихомиров. И.В. Котелевская. -
М., 1999. - С. 11; Потапов, М.Г. Система норм права и система нормативных право-
вых актов субъекта Федерации / М.Г. Потапов /7 Журнал российского права. - 2001. -
№ I2. - С. 64-65; Зражевская, Т.Д. Реализация конституционного законодательства :
дис. на соиск.... докт. юрид. наук / Т.Д. Зражевская. - М., 2000. - С. 59. 63. 66-67.
3 Российское законодательство: проблемы и перспективы / под ред. Л.А. Окунькова -
М., 1995. - С. I; Поленика, С.В. Законотворчество в Российской Федерации /
С.В. Поленика. - М., I996. - С. 42; Хороший, Н.Н. Система источников советского
государственного права в федеративном государстве / Н.Н. Хороший // Конституци-
онное законодательство и проблемы государственного управления / под ред.
В.Ф. Воловича, А.И. Кима. - Томск, 1985. - С. 71.
9
Российское конституционное законодательство...
По нашему мнению, широкая трактовка законодательства, во-
первых, не выражает сущность и особенности собственно закона; во-
вторых, нивелирует различия между законом и подзаконным норма-
тивным актом; в-третьих, оставляет открытым вопрос о соотноше-
нии понятий “законодательство” и “система нормативных правовых
актов”, насыщая первое неадекватным по объему содержанием, в-
чствёртых, подрывает закреплённый в Конституции РФ (ч. 2 ст. 4, ч.
2 ст. 120) принцип верховенства закона. Число законов в последние
годы заметно увеличилось, усилилась их роль как нормативных ак-
тов высшей юридической силы, что позволяет вести речь о законо-
дательстве в собственном смысле слова. Таким образом, в дальней-
шем категорию “законодательство” мы будем употреблять в узком
смысле слова.
Современное российское законодательство - это не простая со-
вокупность законов, а их система. Как известно, система (от грсч.
systema - целое) - это “объединение некоторого разнообразия в еди-
ное и чётко расчленённое целое, элементы которого по отношению к
целому и другим частям занимают соответствующие им места”'.
Система, как правило, является многоуровневой, включает в себя в
качестве элементов, хотя и менее сложные, но относительно само-
стоятельные предметы и явления. Следовательно, система законо-
дательства - это сложная, упорядоченная совокупность законов. Си-
стемность есть свойство не любого законодательства, а законода-
тельства достаточно сформировавшегося, целостного, отличающе-
гося устойчивыми связями между составляющими его законами.
Система законодательства формируется в течение длительного
процесса разработки правовых норм, обнародования их в официаль-
ных актах - законах и систематизации этих актов. Всякий закон со-
стоит из норм права, а определенная совокупность норм права обра-
зует систему права1 2. В связи с этим система законодательства - это
1 Философский энциклопедический словарь/ред.-сост. Е.Ф. Губский и др.- М., 1999. -
С. 415.
2 Большой юридический словарь / пол ред. А.Я. Сухарева. В.Д. Зорькина, В.Е. Крут-
ских. -М.. 1998.-С. 625.
10
Глава 1. Конституционное законодательство...
внешнее выражение системы права в четких, формально-определен-
ных актах-законах. По мнению Н.Н. Хорошего, “система законода-
тельства представляет собой функциональную структуру, выступа-
ющую юридическим источником и формой выражения права”1. Это
обусловливает необходимость разграничения категорий “система
права” и “система законодательства”. Не вдаваясь в дискуссии по
данному вопросу1 2, полагаем возможным выделить существенные
различия между названными категориями.
1.	В основе построения системы права лежат предмет и метод
правового регулирования, а основу системы законодательства состав-
ляет, прежде всего, уровень юридической силы законов.
2.	Первичным элементом системы права является норма права,
а первичным элементом системы законодательства выступает та-
кая разновидность нормативных правовых актов, как закон.
3.	Система права отражает внутреннее строение права, то есть
является его содержанием, в то время как система законодатель-
ства представляет собой форму системы права.
4.	Система права носит объективный характер, и ее развитие
обусловливает трансформацию системы законодательства. Следо-
вательно, система законодательства производна от системы права.
Кроме того, система законодательства во многом субъективна, по-
скольку зависит от воли законодателя.
5.	Система законодательства уже системы права, поскольку от-
ражает не всю систему права, а ее часть. Это вызвано тем, что часть
норм права сосредоточена не в законах, а в подзаконных норматив-
ных актах, нормативных договорах, обычаях, прецедентах.
Система законодательства Российской Федерации обладает ря-
дом признаков, к числу которых, на наш взгляд, могут быть отнесены
следующие.
1 Хороший, Н.Н. Указ. соч. - С. 70.
2 См„ например: Система советского права и перспективы её развития : круглый стол //
Советское государство и право. - 1982. - № 6. - С. 103; Алексеев, С.С. Структура
советского права / С.С. Алексеев. - М., 1975. - С. 55-68; Общая теория государства и
права : академический курс в 2-х томах / под ред. М.Н. Марченко. - Т. 2. - М., 1998. -
С. 236-239.
11
Российское конституционное законодательство...
1.	Относительное единство. Оно обеспечивается, в частно-
сти, единством целей и принципов правового регулирования, общнос-
тью используемых юридических понятий, одинаковыми способами
реализации норм права, общими способами обеспечения внутрисис-
темных правовых связей (например, отсылки, преодоление коллизий).
2.	Относительное многообразие. Единство системы законо-
дательства является относительным, что обусловлено его противо-
речивостью, разграничением предметов ведения между Российской
Федерацией и се субъектами, разнообразием объективных и субъек-
тивных факторов влияния на законодательство в пределах различ-
ных регионов России.
3.	Динамичность и неравномерность развития отдельных
структурных подразделений (например, отраслей законода-
тельства).
4.	Упорядоченность. В частности, законы, составляющие за-
конодательство, дифференцируются в зависимости от различных кри-
териев: уровня юридической силы, территории действия, отраслевой
принадлежности.
5.	Сложная внутренняя структура. Система законодательства
выступает в виде трех структурных частей: иерархической (верти-
кальной), федеративной и отраслевой (горизонтальной)1. В целях на-
шего дальнейшего исследования остановимся подробно на рассмот-
рении последнего признака.
Иерархическая структура строится в зависимости от уровня
юридической силы законов, принимаемых в Российской Федерации.
Юридическая сила закона зависит от объема компетенции приняв-
шего его органа, поэтому “отражает иерархию органов государствен-
ной власти”2. Внутри системы законодательства необходим особый
1	См.: Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство
и право. - 2002. - № 8. - С. 5: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укреп-
ления государственности / отв. ред. С.В. Поленина. - Саранск, 2003. - С. 62; Хамнусв,
Ю.Г. Конституционное законодательство республики - субъекта Российской Федерации
в системе законодательства Российской Федерации (на примере Республики Бурятия):
авторсф. дис.... канд. юрид. наук / Ю.Г. Хамнуев. - М.. 2003. - С. 14-15.
2	Теория государства и права : учебник для вузов / отв. ред. В.Д. Перевалов. - М.,
2006.-С. 177.
12
Глава 1. Конституционное законодательство...
слаженный порядок, особая соподчинен ность, чтобы при столкнове-
нии норм двух законов можно было бы устранить возникшее проти-
воречие в пользу вышестоящего закона. Изменение или отмена бо-
лее высокого по юридической силе закона влекут за собой изменение
или отмену нижестоящих законов. Одним из проявлений действия
иерархической структуры является высшая юридическая сила Кон-
ституции РФ (ч. I ст. 15 Конституции РФ).
Федеративный аспект системы законодательства отражает
национально-государственное устройство Российской Федерации. В
рамках федеративной структуры законодательства сосуществуют
федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ -
две взаимосвязанные подсистемы системы российского законода-
тельства. Подсистема законодательства у всех субъектов РФ стала
складываться с принятием Конституции РФ 1993 года, в соответ-
ствии с ч. 2 ст. 5 которой республика (государство) имеет свою кон-
ституцию и законодательство, а край, область, город федерального
значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав
и законодательство. До принятия Конституции РФ 1993 года подсис-
темы законодательства были сформированы только в I6 автоном-
ных республиках, в то время как в остальных субъектах РФ первые
законы появились лишь в марте-апреле 1994 года1.
В современный период федеральное законодательство состав-
ляют Конституция РФ, предполагаемые законы Российской Федера-
ции о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные
законы, текущие федеральные законы кодифицированной и нскодифи-
цированной формы. Потенциальным источником федерального зако-
нодательства являются законы, принятые посредством референду-
ма Российской Федерации, хотя со времени принятия действующей
Конституции РФ таких референдумов на федеральном уровне не про-
водилось. Источниками законодательства субъектов РФ являются
конституции республик в составе РФ, уставы иных видов субъектов
1 См.: Невинский, В.В. Конституция Российской Федерации - конституция переходно-
го периода // Новое в российском законодательстве / под род. Л.Ю. Михеевой. -
Барнаул, 2002. - С. 8-9.
13
Российское конституционное законодательство...
РФ, законы о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, консти-
туционные законы некоторых республик в составе РФ, законы, приня-
тые посредством референдума субъекта РФ, текущие законы субъек-
тов РФ кодифицированной и некодифицированной формы. Следова-
тельно, федеральное законодательство - это определенная совокуп-
ность различных видов федеральных законов, а законодательство
субъектов РФ - определенная совокупность различных видов зако-
нов субъектов РФ. Между подсистемами федерального законода-
тельства и законодательства субъектов РФ имеются существенные
различия, к числу которых, на наш взгляд, относятся следующие.
Во-первых, федеральное законодательство действует на всей
территории Российской Федерации, а законодательство субъектов
РФ - на ограниченной территории, то есть на территории соответ-
ствующего субъекта РФ.
Во-вторых, правовой основой и ориентиром для законодатель-
ства регионального уровня являются источники федерального зако-
нодательства, в то время как законы субъектов РФ сомнительно счи-
тать правовой основой федеральных законов. Следовательно, феде-
ральное законодательство - явление первичное, и на региональном
уровне законодательное регулирование носит в основном субсидиар-
ный и конкретизирующий характер.
В-третьих, федеральное законодательство отличается преиму-
щественным единством. Единство не является абсолютным, посколь-
ку встречаются как случаи противоречия нормам Конституции РФ
норм федеральных законов, так и случаи противоречия между нор-
мами отдельных федеральных законов. Региональное законодатель-
ство, напротив, преимущественно разнообразно, так как каждый из
субъектов РФ осуществляет законотворчество самостоятельно. В
результате этого между законодательством отдельных субъектов РФ
существует множество различий.
В-четвертых, федеральные законы обладают в принципе более
высокой юридической силой, чем законы субъектов РФ и подлежат
первичному применению. Соответственно, законы субъектов РФ нс
должны входить в противоречие с источниками федерального зако-
14
Глава 1. Конституционное законодательство-..
нодательства. Исключением являются законы субъектов РФ, приня-
тые по вопросам их остаточного ведения. Согласно ч. 6 ст. 76 Кон-
ституции РФ в случае противоречия между таким законом субъекта
РФ и Федеральным законом РФ действует закон (и иной норматив-
ный правовой акт) субъекта РФ.
В-пятых, существуют различия в круге адресатов федеральных и
региональных законов. Так, федеральные законы регулируют отношения
между всеми физическими и юридическими лицами, пребывающими в
Российской Федерации, между федеральными органами государствен-
ной власти, в то время как законы субъектов РФ регулируют в основном
отношения между органами государственной власти соответствующего
субъекта РФ, отношения между гражданами РФ, которые имеют место
жительства на территории данного субъекта Федерации.
В-шестых, сфера регулирования законодательства субъектов РФ
является сравнительно ограниченной. Многие отрасли законодательства
находятся либо в сфере федерального ведения (в силу п. “о” ст. 71 Кон-
ституции РФ - это, например, уголовное, уголовно-процессуальное, граж-
данское законодательство), либо в сфере совместного ведения РФ и ее
субъектов (в силу п. “к” ч. I ст. 72 Конституции РФ это, например, адми-
нистративное, трудовое, семейное законодательство). Учитывая, что в
последние годы федеральный законодатель существенно расширил свою
сферу ведения по совместным предметам, рамки регионального законо-
дательства заметно сузились. На фоне этого сфера федерального регу-
лирования отличается полнотой, и единственным ее ограничением выс-
тупает формально существующая сфера остаточного ведения субъек-
тов РФ (ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ).
Отраслевая структура законодательства создается на основе
вычленения предмета правового регулирования, то есть круга одно-
родных общественных отношений, и метода правового регулирова-
ния1. Основанием выделения отрасли законодательства является
1 См., подробнее : Алексеев, С.С. Общие теоретические проблемы системы советс-
кого права / С.С. Алексеев. - М., 1961. - С. 144-160; Лившиц. Р.З. Отрасль права -
отрасль законодательства / Р.З. Лившиц И Советское государство и право. - 1984. -
№ 2. - С. 29-32.
75
Российское конституционное законодательство...
“постепенное накопление однотипного правового материала, нужда-
ющегося в конечном счете в унификации и обособлении”1. В связи с
этим отраслью законодательства можно называть систему особых
правовых источников (законов), которые содержат нормы, регулиру-
ющие посредством особого метода однородные общественные от-
ношения. Отраслевая структура современного российского законо-
дательства в целом может быть представлена следующим образом:
конституционное законодательство как базовая отрасль, далее две,
по выражению Н.А. Васецкого, “опорные” отрасли - административ-
ное и гражданское законодательство2 и отрасли финансового, трудо-
вого, экологического, аграрного, социального, семейного, уголовного,
гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законода-
тельства, законодательства о судоустройстве. Названные отрасли за-
конодательства состоят, в свою очередь, из подотраслей, институтов
и иных структурных подразделений.
Центральное место в системе законодательства Российской
Федерации занимает конституционное законодательство. Примеча-
тельно, что о конституционном законодательстве как отрасли зако-
нодательства в ст. 71 и 72 Конституции РФ речь нс идет. Вместе с
тем конституционное законодательство в таком контексте имеет об-
щее признание и выступает “нормативным ядром” как федерально-
го, так и регионального законодательства. Более того, понятие “кон-
ституционное законодательство” является легальным поскольку о нем
упоминается в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 4 марта 1998 года
“О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции
Российской Федерации”’. Закономерно возникает вопрос о понятии
конституционного законодательства, его отграничении от смежных
правовых понятий, особенностях и системе.
1 Сснякин. И.Н. Проблема специализации и унификации российского законодатель-
ства / И.Н. Сенякин // Государство и право. - 1993. - № 5. - С. 21.
* См.: Вассцкий, Н.Л. Российское законодательство на современном этапе. Государствен-
ная дума в формировании правового пространства России (1994-2003) / Н.А. Васецкий,
Ю.К. Краснов. - М., 2003. - С. 58.
’ Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 10. - Ст. 1146.
16
Глава 1. Конституционное законодательство...
Конституционное законодательство в зависимости от круга его
источников понимается в материальном (широком) и формально-юри-
дическом (узком) смысле слова. Наиболее широкое понимание кон-
ституционного законодательства производно от широкого подхода к
законодательству в целом. В этом значении конституционное законо-
дательство включает в себя не только законы» но и иные норматив-
ные правовые акты, которые регулируют общественные отношения,
входящие в предмет конституционного права как отрасли права1.
В более узком понимании конституционное законодательство
сводится к совокупности собственно законов, предметом регулиро-
вания которых являются конституционные общественные отношения1 2 3.
В связи с этим показательна точка зрения Ю.А. Тихомирова, интег-
рирующего в отрасль конституционного законодательства федераль-
ную конституцию, конституции и уставы субъектов РФ, федераль-
ные конституционные законы и конституционные законы ряда рес-
публик в составе РФ, текущие федеральные законы, законы субъек-
тов РФ, федеральные законы о ратификации международных догово-
ров, а также законы о внесении поправок в Конституцию РФ\
Существует еще более узкое понимание конституционного за-
конодательства. Оно представлено идеями ученых, которые пони-
мают под конституционным законодательством упорядоченную
группу законов конституционно-правового характера, обладающих
наиболее высоким “рангом” по отношению ко всем остальным за-
конам. Однако среди представителей этого подхода единство мне-
ний отсутствует.
1 Большой юридический словарь. - С. 276; Лукьянова, Е.Л. Государственность и
конституционное законодательство России : дис. на соиск. ... докт. юрид. наук /
Е.А. Лукьянова. -М., 2003. - С. 323-324; Бурлай, Е.В. Конституционное законо-
дательство СССР: некоторые теоретические вопросы / Е.В. Бурлай // Проблемы
правоведения. - Вып. 43. - Киев, 1982. - С. 70.
2 См.: Доронин, Е.Н. О практике работы региональных институтов законодательства
/ Е.Н. Доронин // Журнал российского права. - 1999. - № 7/8. - С. 144; Кравец. И. А.
Российская Конституция и проблемы эффективности ее реализации / И.А. Кравец //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2003. -№ 4 (45). - С. 66.
3 См.: Тихомиров, Ю.А. Система конституционного законодательства / Ю.А. Тихоми-
ров // Законодательство и экономика. - 1998. - № 6. - С. 7.
17
Российское конституционное законодательство...
Так, М.С. Саликов ограничивает конституционное законодатель-
ство федеральной конституцией и конституциями субъектов Федера-
ции1. Л.И. Ибрагимова в понятие конституционного законодательства
включает лишь Конституцию РФ, законы РФ о поправках в Консти-
туцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также законы о
поправках в конституции и уставы субъектов РФ1 2. В советское вре-
мя аналогичного взгляда придерживался А.В. Мицкевич3.
В.В. Невинский к числу источников конституционного законода-
тельства относит Конституцию РФ, законы РФ о внесении поправок
в Конституцию РФ и федеральные конституционные законы4.
Ряд ученых5 к числу источников конституционного законодатель-
ства относят декларации, объясняя это их большим значением для
перспектив развития государства и общества. В частности, Е.В. Ко-
лесников пишет о том, что Декларация о государственном суверени-
тете 1990 года и Декларация о правах и свободах граждан 1991 года
“в условиях становления новой российской государственности выпол-
нили роль конституционного закона”6.
Полагаем, что конституционное законодательство представляет
собой совокупность законов, которые регулируют общественные отно-
шения, составляющие предмет конституционного права. С целью обо-
1 См. : Саликов. М.С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем
России и США : автореф. дис. ... докт. юрид. наук / М.С. Саликов. - Екатеринбург.
1998. - С. 16.
2 См.: Ибрагимова. Л.И. Конституционное -законодательство Российской Федерации и
республик на этапе дсволюционного федерализма : автореф. дис.... канд. юрид. наук
/ Л.И. Ибрагимова. - Казань. 2001. - С. 8.
3 См.: Мицкевич. А.В. Акты высших органов советского государства / А.В. Мицке-
вич.-М.. 1967.-С. 74.
4 См.: Невинский. В.В. Российское конституционное законодательство: проблемы
системообразования и пределы унификации И Российская правовая система: ста-
новление, проблемы, пути совершенствования : Мат. респ. науч.конф. / под ред.
В.К. Гавло. В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. - Барнаул. 2001. - С. 13-15.
5 См., например: Кутафин. О.Е. Источники конституционного права Российской Феде-
рации / О.Е. Кутафин. - М„ 2002. - С. 138; Хороший. Н.Н. Источники советского
государственного права на этапе строительства социализма: сущность, содержание,
форма. / под ред. А.И. Кима. - Томск, 1986. - С. 63,69; Колесни-ков. Е.В. Источники
российского конституционного права / Е.В. Колесников. - Саратов. 1998. - С. 78.
6 Колесников, Е.В. Указ соч. - С. 78.
18
Глава 1. Конституционное законодательство...
соблсния понятия конституционного законодательства необходимо от-
граничить его от таких смежных явлений, как: I) конституционные нор-
мативные правовые акты (нормативные правовые акты конституцион-
ного характера); 2) конституция в материальном смысле; 3) конститу-
ционная система; 4) законодательство в области конституционного пра-
ва: 5) законодательство в сфере государственного строительства; 6)
акты, содержащие нормы конституционного права; 7) источники кон-
ституционного права; 8) конституционное право как отрасль права.
I.	Нормативный правовой акт, как известно, представляет собой
официальный документ полномочного органа государственной влас-
ти или местного самоуправления, который устанавливает, изменяет
или отменяет нормы права. К нормативным правовым актам Рос-
сийской Федерации кроме законов относятся подзаконные норматив-
ные акты, а именно: нормативные постановления палат Федерально-
го собрания РФ, нормативные указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных
органов исполнительной власти, нормативные правовые акты Цент-
рального банка РФ, нормативные постановления законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ,
нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъек-
тов РФ. Указанные нормативные правовые акты потенциально мо-
гут содержать и содержат конституционно-правовые нормы1. Соот-
ветственно, конституционные нормативные правовые акты - это офи-
циальные властные предписания полномочных органов государствен-
ной власти и органов местного самоуправления, которые устанавли-
вают, изменяют или отменяют конституционно-правовые нормы, то
есть нормы права, регулирующие общественные отношения, входя-
щие в предмет конституционного права. Некоторые исследователи
(например, Б.А. Страшун1 2) неправомерно ограничивают круг подза-
конных нормативных актов конституционного характера внутрифе-
1 См., например: Конституционное право России: сборник конституционно-правовых
актов. В 2 Т. / отв. ред. О.Е. Кутафин. - М.. 1998.
2 См. : Страшун. Б.Л. Конституционное право России, его источники и структура /
Ь.Л. Страшун // Журнал российского права. - 1997. - № 4. - С. 3.
19
Российское конституционное законодательство...
деральными договорами и решениями Конституционного суда РФ о
толковании норм Конституции РФ. Однако круг подзаконных норма-
тивных актов конституционного характера в действительности шире,
поскольку включает в себя, в частности, также Указы Президента
РФ, постановления палат Федерального собрания РФ, постановления
Правительства РФ, регламенты палат Федерального собрания РФ1.
Определенным ориентиром в обособлении конституционно-правовых
нормативных актов может послужить раздел “Конституционный
строй’’ - классификатор правовых актов, состоящий из 22 рубрик1 2.
Как видно, конституционное законодательство понимается в качестве
одной из составляющих понятия “конституционные нормативные пра-
вовые акты”. Из этого следует еще одно различие: в рамках консти-
туционного законодательства лишь отдельные вопросы конституци-
онно-правового значения подвергаются усиленной правовой регламен-
тации (статус Президента РФ; организация и деятельность Консти-
туционного суда РФ, государственная символика), но большая их часть
регулируется путем установления основ. На уровне же подзаконных
нормативных правовых актов конституционные отношения получают
детализирующее и завершающее регулирование.
2.	Следует также различать понятия “конституция в материаль-
ном смысле”, “конституция в формальном смысле” и “конституцион-
ное законодательство”. Конституция в формальном (юридическом)
смысле - это закон (реже - группа законов), обладающий высшей
юридической силой по отношению ко всем остальным законам. В
дальнейшем понятие “конституция” будет употребляться в работе в
наиболее распространенном его значении - формально-юридическом.
Конституция в материальном смысле представляет собой писаный
1 См. ; Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994. -
С. 117-118; Козлова. Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова. О.Е. Кута-
фин. - М.. 1998. - С. 21: Баглай. М.В. Конституционное право Российской Федерации /
М.В. Баглай. - М.. 1998. - С. 25-27; Конституционное право : энциклопедический
словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001. - С. 425.
2 Указ Президента РФ от 15 марта 2000 года № 511 (ред. от 28 июня 2005 года) “О
классификаторе правовых актов" // Собрание законодательства РФ. - 2000. -№ 12. -
Ст. 1260.
20
Глава 1. Конституционное законодательство...
акт, совокупность актов и конституционных обычаев, регулирующих
вопросы конституционно-правового характера. Эти акты отличают-
ся от конституции в формальном смысле по юридическим призна-
кам, но по своей значимости и кругу регулируемых отношений имеют
столь же важное значение, как и конституция в формальном смысле
слова1. В материальном значении Конституция РФ понимается ши-
роко и фактически включает в себя ряд важнейших нормативных
правовых актов конституционного характера (например, Федераль-
ный закон “Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации”, Регламент Государственной думы,
Федерального собрания, Декларацию прав и свобод человека и граж-
данина в Российской Федерации и пр.). Как видим, с одной стороны,
“конституция в материальном смысле” может выступать частью
конституционного законодательства, а с другой стороны, выходить
за пределы собственно конституционного законодательства.
3.	Под “конституционной системой” обычно понимают совокуп-
ность действующих в Российской Федерации конституций1 2 * *. В совет-
ское время категории “конституционная система” и “конституцион-
ное законодательство” отождествлялись, поскольку к источникам
конституционного законодательства относили лишь Конституцию
СССР, конституции союзных и автономных республик5. Термин “кон-
ституционное законодательство” в научном обиходе советского пе-
риода использовался крайне редко. Это считалось излишним, посколь-
ку конституция и так являлась законом в силу своей правовой приро-
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х т. / отв. ред.
Б.Л. Страшун. - М., 1993. - Т. 1. - С. 35-37; Конституционное право зарубежных
стран / под общ. ред. М В. Баглая. - М., 1999. - С. 19: Чиркин. В.Е. Конституционное
право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М„ 1999. - С. 27.
2 Михалева, Н.А. Конституционные реформы в республиках - субъектах Российской
Федерации / Н.А. Михалева // Государство и право. - 1995. - № 4. - С. 3: Проблемы
правотворчества субъектов Российской Федерации : науч.-метод. пособие / отв. ред.
А.С. Пиголкин. - М..1998. - С. 20.
' Ким, А.И. Соотношение Конституции СССР и конституций союзных республик И
Советское конституционное законодательство и вопросы государственного управле-
ния / под ред. А.И. Кима. В.Ф. Воловича. - Томск, 1980. - С. 6; Колесников.
Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой систе-
мы / Е.В. Колесников И Правоведение. - 1995. -№ 4-5. - С. 7.
21
Российское конституционное законодательство...
ды. Полагаем, что конституционная система органически вплетает-
ся в конституционное законодательство, составляя его наиболее зна-
чимый элемент.
4.	Весьма близкими, но не идентичными представляются кате-
гории “конституционное законодательство” и “законодательство в
области конституционного права”. Думается, что конституционное
законодательство по смыслу является более узким, поскольку вклю-
чает в себя только законы, в основном или большей частью состоя-
щие из конституционно-правовых норм (например, Федеральный за-
кон от 11 июля 2001 г. “О политических партиях”; Федеральный закон
от 31 мая 2002 г. “О гражданстве Российской Федерации”; Федераль-
ный закон от 12 июня 2002 г. “Об основных гарантиях избирательных
прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации”). Существует точка зрения, согласно которой конститу-
ционное законодательство из федеральных законов включает в себя
только именные, т.с. предусмотренные Конституцией РФ1. Думает-
ся, что именные федеральные законы по своей юридической природе
ничем нс отличаются от федеральных законов, издание которых Кон-
ституцией РФ нс предусмотрено, в связи с чем отсутствуют основа-
ния ограничивать конституционное законодательство только именны-
ми федеральными законами. Кроме того, несомненными источника-
ми конституционного законодательства являются федеральные зако-
ны, издание которых прямо в Конституции РФ нс предусмотрено (на-
пример, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “Об основных гаран-
тиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”).
Законодательство в области конституционного права включает в
себя также весьма многочисленные законы, содержащие отдельные
нормы конституционного характера (например, Федеральный закон
“О некоммерческих организациях” от 12 января 1996 года, Уголовно-
процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 года, Федеральный
закон “О противодействии экстремистской деятельности” от 25 июля
1 См.: Кравец. И.А. Указ. соч. - С. 66.
22
Глава 1. Конституционное законодательство...
2002 года). Следовательно, с формально-юридической точки зрения
“конституционное законодательство” выступает лишь наиболее важ-
ной частью “законодательства в области конституционного права”.
5.	Понятия “законодательство в сфере государственного строи-
тельства”1 и "конституционное законодательство”, на первый взгляд,
представляются тождественными. Это объясняется общностью ре-
гулирования одного и того же круга вопросов, к которым относятся
основы социально-экономического и политического строя государства,
основы правового статуса личности, территориальное устройство го-
сударства, основы организации и функционирования органов государ-
ственной власти и местного самоуправления. Однако в остальном за-
конодательство в сфере государственного строительства является по
смыслу более широким, ибо вбирает в себя также административно-
правовые и муниципально-правовые элементы1 2 3. Собственно конститу-
ционное законодательство является основой, наиболее важным плас-
том законодательства в сфере государственного строительства.
6.	Наиболее широким по содержанию представляют понятие
“акты, содержащие нормы конституционного права”-. Эта категория
включает все конституционные нормативные правовые акты, а так-
же комплексные акты, то есть изначально не нацеленные на регули-
рование общественных отношений, входящих в предмет конституци-
онного права. Последние содержат не преобладающее, а незначи-
тельное число правовых норм, регулирующих отношения конституци-
онного характера, и не являются в чистом виде актами конституци-
онного права. Вместе с тем следует помнить, что нормы конститу-
ционного права как ведущей отрасли российского права прямо или
косвенно пронизывают весь нормативно-правовой массив. В таком
случае существует опасность отождествления категорий “акты, со-
держащие нормы конституционного права” и “нормативные право-
вые акты”, что представляется не совсем правомерным.
1 См. например: Истина, И.Ю. Обсуждены проблемы развития системы российского
законодательства / И.Ю. Пешина // Журнал российского права. -1998. - № 4/5. - С. 281.
2 Тихомиров, Ю.Л.. Котслсвская, И.В. Указ. соч. - С. 121-122.
3 Чиркин, В.Е. Указ. соч. - С. 17.
23
Российское конституционное законодательство...
7.	Несколько проблематичным остается толкование понятия “ис-
точники конституционного права”. Под источником права (в формаль-
ном смысле) традиционно понимают “формы закрепления (внешнего
выражения) правовых норм”1. Соответственно, источником консти-
туционного права в формальном смысле слова признаётся “форма
воплощения правовых норм, регулирующих общественные отноше-
ния, образующие основу устройства общества и государства и поло-
жения человека в них”1 2. Формами источников права вообще и кон-
ституционного права в частности, помимо нормативных правовых
актов, выступают обычай, доктрина, судебный прецедент и норма-
тивный договор3.
Следовательно, категории “источники конституционного права” и
“конституционные нормативные правовые акты” сочетаются как об-
щее с особенным (частным). Специфика российского конституционно-
го права заключается в том, что фактически главным его источником
выступают нормативные правовые акты, посредством которых уста-
навливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые
нормы4. Кроме того, на основе ч. 3 ст. 11 Конституции РФ некоторое
время назад (в 90-е гг. XX в.) получили распространение договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральны-
ми органами государственной власти и органами государственной вла-
сти субъектов РФ, о которых будет сказано ниже. В настоящее время
динамично развивающимся источником российского конституционно-
го права выступают договоры между субъектами РФ.
Обычаи и доктрины в современной российской конституционно-
правовой теории в качестве источников права не признаются5, а вы-
деление судебного прецедента крайне спорно, о чем подробнее будет
сказано ниже. Таким образом, категория “источники конституцион-
1 Большой юридический словарь. - С. 240.
2 Конституционное право: словарь / отв. ред. В.В. Маклаков. - М., 2001. - С. 193.
1 См.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая. - М.,
1999. - С. 19. 25-27. 31: Чиркин, В.Е. Указ. соч. - С. 18-19.
4 Козлова. Е.И.. Кутафин. О.Е. Указ. соч. - С. 18; Баглай, М.В. Указ. соч. - С. 18.
s См. подробнее : Белкин. А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве /
А.А. Белкин И Правоведение. - 1998. -№ 1. - С. 34-39.
24
Глава 1. Конституционное законодательство...
ного права Российской Федерации” в содержательном плане не мо-
жет приравниваться даже к категории “конституционные норматив-
ные правовые акты”, а тем более к категории “конституционное за-
конодательство”.
8.	Различие понятий “источники конституционного права” и “кон-
ституционное законодательство” позволяет сделать вывод о том,
что источники отрасли конституционного права и источники отрас-
ли конституционного законодательства не должны рассматривать-
ся в качестве однопорядковых явлений. Конституционное законода-
тельство, являясь ядром законодательства в области конституци-
онного права, будет выступать важнейшим блоком источников кон-
ституционного права как отрасли права. Несовпадение круга источ-
ников является одним из критериев разграничения конституционно-
го законодательства и конституционного права как отрасли права.
Кроме того, сравниваемые явления, во-первых, не совпадают по
объему. Отрасль конституционного законодательства включает в
себя некоторую совокупность действующих законов, регулирующих
конституционные отношения, в то время как отрасль конституцион-
ного права включает в себя, кроме собственно законов, подзакон-
ные нормативные акты отраслевого правового регулирования, сис-
тему отраслевых принципов и отраслевую доктрину. Во-вторых, для
норм конституционного законодательства характерна, как правило,
наивысшая юридическая сила при сопоставлении с нормами иных
источников конституционного права как отрасли права. В-третьих,
конституционное право, подобно любой самостоятельной отрасли
права, носит целостный, внутренне систематизированный характер.
Конституционному законодательству как совокупности отраслевых
законодательных норм различного уровня и характера присущи внут-
ренняя противоречивость и многообразие. В-четвертых, конститу-
ционное законодательство призвано закрепить в своих нормах ос-
новные, базовые идеи, ценности, институты в рамках данной сферы
правового регулирования. Однако отрасль законодательства уста-
навливает, хотя и основополагающие, но ограниченные задачи. От-
расль права, напротив, отличается экспансивностью, поскольку
25
Российское конституционное законодательство...
стремится предложить рецепты разрешения многих правовых спо-
ров, потенциально возможных в сфере конституционного правового
регулирования.
Специфика конституционного законодательства Российской Фе-
дерации заключается в его двухуровневом характере*. Конституци-
онное законодательство в России представлено не только на феде-
ральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. С целью исследования
регионального конституционного законодательства необходимо опре-
делиться с формальным наименованием данного конституционно-пра-
вового явления. Наука конституционного права использует различ-
ные наименования регионального законодательства безотноситель-
но к его отдельным отраслям.
Прежде всего, отметим, что регионом признается часть террито-
рии РФ, обладающая общностью природных, социально-экономичес-
ких, национально-культурных и иных условий1 2. Регион может совпа-
дать с границами территории субъекта РФ либо объединять террито-
рии нескольких субъектов Федерации. По справедливому замечанию
В.В. Толстошеева3, понятие “регион” может употребляться в узком
смысле, отождествляясь с понятием “субъект Российской Федерации”,
и в широком - как интегрирующий субъекты РФ, схожие в географи-
ческом, природном, этническом, экономическом и историко-культур-
ном плане (регион Крайнего Севера, Дальневосточный регион и т.п.).
По мнению Д.Н. Миронова, термином “региональное право”, включая
и региональное законодательство, следует именовать право субъек-
1 См.: И. А. Умнова выделяет три уровня российского конституционного законодатель-
ства: федеральную конституцию; конституции (уставы) субъектов Федерации и дого-
воры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ (Умнова, И.А. Об актуальных проблемах интеграции федерального кон-
ституционного и регионального законодательства / И.А. Умнова// Современный феде-
рализм: края, области в составе Российской Федерации (статус, модели взаимоотноше-
ний с федеральным Центром): мат. междунар. науч.-практ. семинара 16-17 сентября
1997 г. / отв. ред. Ю.М. Конев. - Тюмень. 1997. - С. 49), хотя с формально-юридической
точки зрения нормативные договоры представляют собой самостоятельную форму
права и нс являются разновидностью законов.
2 См.: Толстошеев, В.В. Региональное право России: проблемы становления и разви-
тия / В.В. Толстошеев // Государство и право. - 1998. - № 11. - С. 8.
3 Там же.
26
Глава 1. Конституционное законодательство...
тов РФ, созданных по территориальному принципу (края, области, го-
рода федерального значения)’. Для обозначения законодательства рес-
публик в составе РФ, автономной области и автономных округов пред-
лагают использовать термины “национальное право” (М.Н. Губогло),
“северное право” (С.Н. Королев), “национально-региональное право”
(Д.Н. Миронов)* 2 3. Не опровергая присутствие национальных моментов
в законодательстве республик, автономной области и автономных ок-
ругов (хотя национальная специфика отражается и в законодательстве
краев и областей), полагаем, что столь однозначное отграничение его
от законодательства “территориальных” субъектов Федерации пред-
ставляется несколько некорректным, в силу принципа равноправия
субъектов РФ, закрепленного в ч. I ст. 5 Конституции РФ.
Н.А. Богданова предлагает говорить о “конституционно-право-
вом законодательстве субъектов РФ”, а употребление термина “ус-
тавное законодательство” считает некорректным. По мнению авто-
ра, независимо от наименования основополагающего юридического
акта субъекта Федерации конституции и уставы имеют общий пред-
мет правового регулирования в рамках традиционного содержания
конституционного права’. М.С. Садиковым применительно к отдель-
ным субъектам РФ используется понятие “региональное конститу-
ционное законодательство”4. Напротив, Е.А. Бондарева определяет
региональное конституционное законодательство в качестве “комп-
лексной подотрасли конституционного законодательства, представ-
ляющей собой систему законов, регулирующих основные вопросы
' См.: Миронов, Д.Н. Законодательство республик России: национальное или регио-
нальное право / Д.Н. Миронов // Становление российского федерализма: проблемно-
тематический сб. / Федерализм, региональное управление и местное самоуправление /
отв. ред. Е.В. Алферова. - М., 2000. - Вып. I. - С. 126.
2 См.: Миронов, Д.Н. Указ. соч. - С. 125-126.
3 См.: Богданова, Н А. Конституционное законодательство субъектов РФ в системе рос-
сийского конституционного права / Н.А. Богданова И Конституционное законодатель-
ство субъектов Российской Федерации : проблемы совершенствования и использова-
ния в преподавании : мат. науч. конф. 25-27 марта 1999 г. / отв. ред. С.А. Авакьян. - М„
1999.-С. 14-15.
4 Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В.А. Кряжков. -
М., 2002.-С. 191, 198.
27
Российское конституционное законодательство...
экономического, социального и культурного развития, принятых в осо-
бом порядке, установленном законодательством субъектов РФ, вхо-
дящих в один регион”* 1. При этом она рассматривает региональное
конституционное законодательство буквально, то есть как промежу-
точное звено между федеральным конституционным законодатель-
ством и конституционным (уставным) законодательством отдельно-
го субъекта РФ. И.А. Стародубцева понятием “конституционное за-
конодательство субъектов РФ” охватывает нормативные правовые
акты регионов, обладающие высшей юридической силой по отноше-
нию к иным правовым актам субъектов (конституции и уставы)2.
Представляется, что при исследовании конституционного зако-
нодательства субъектов РФ следует исходить из положений ч. 2 ст.
5 Конституции РФ, предусматривающих, что республика в составе
РФ имеет свою конституцию и законодательство; другие субъекты
РФ - свой устав и законодательство. Исходя из указанных положений
применение понятия “конституционно-правовое законодательство” ко
всем субъектам РФ было бы неточным. Тем более нс точным пред-
ставляется понятие “региональное конституционное законодатель-
ство” или “уставное законодательство субъектов РФ”. В дальней-
шем мы будем употреблять понятия “конституционное законодатель-
ство субъектов РФ” (имея в виду республики) и “уставное законода-
тельство субъектов РФ” (имея в виду другие субъекты Федерации),
или “конституционное (уставное) законодательство субъектов Рос-
сийской Федерации”3. Неудачным является и словосочетание “кон-
' Бондарева Е. А. Конституционное региональное законодательство: понятие, источники
/ Е.А. Бондарева // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в
современный период : материалы Всероссийской научной конференции. - Том 1 / под
общ. ред. И.А. Конюховой. - М., 2003. - С. 123.
2 См.: Стародубцева. И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне
субъектов Российской Федерации: автореф. дисс. ... к.ю.н. / И.А. Стародубцева. -
Саратов. 2003. - С. 7.
1 Близкой позиции придерживается В.В. Антонова, предлагающая использовать по-
нятие ‘конституционно-правовое регулирование *. См.: Антонова, В В. Конституци-
онно-правовое регулирование субъектов Российской Федерации в конституционной
системе Российской Федерации / В.В. Антонова // Конституционное и муниципальное
право. - 2006. - № 11. - С. 12.
28
Глава 1. Конституционное законодательство...
ституционно-правовое законодательство”, поскольку законодатель-
ство и так выступает правовым явлением, в связи с чем характерис-
тика его в качестве “правового" представляется излишней.
Также встречаются понятия “субфедеральное” и “субъект-
ное”1 2 законодательство. На наш взгляд, понятие “субфедеральное”
законодательство является неточным в силу его многозначного тол-
кования. Под субфедеральным уровнем законодательства можно
иметь в виду законодательство в рамках федеральных округов, ас-
социаций экономического взаимодействия субъектов РФ; регионов
(в широком смысле этого слова) и собственно субъектов Федера-
ции. Не совсем понятно содержание термина “субъектное” законо-
дательство, введенного в научный оборот И.Г. Дудко. Изучая раз-
личные уровни нормотворчества, автор располагает уровни в по-
рядке сужения сферы их действия в следующей последовательнос-
ти: международное, федеральное, субъектное, региональное, мест-
ное, локальное3. Возникает вопрос о соотношении понятий “субъек-
тное” и “региональное” законодательство. Как было замечено, по-
нятие “регион” может быть либо шире понятия “субъект Российс-
кой Федерации”, либо соразмерным ему. Более узкая трактовка по-
нятия “регион” возможна, но в плане исследования законодатель-
ства субъектов РФ значения не имеет. Характеристика термина
“региональное законодательство” в качестве тождественного по-
нятию “законодательство субъекта Российской Федерации” возмож-
на, но весьма условна. Исходя из этого, наиболее удачным пред-
ставляется понятие “конституционное (уставное) законодательство
субъектов Российской Федерации”.
1 Шишаев, А.И. Разграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов Федерации: сфера торгово-политического регули-
рования товарного рынка / А.И. Шишаев // Юридический мир. - 1999. — № 8. - С. 46.
2 Исаков, В.Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: объем, структура,
тенденции развития / В.Б. Исаков // Журнал российского права. - 1999. - № 12. -
С. 58-59; Дудко, И.Г. Конституционное законодательство России о разграничении предме-
тов ведения и полномочий федерального центра и субъектов Федерации / И.Г. Дудко И
Регионология. - 1995. - № 4. - С. 93.
3 Дудко, И.Г. Указ. соч. ft С. 93.
29
Российское конституционное законодательство...
Итак, можно констатировать, что федеральное конституционное
законодательство и конституционное (уставное) законодательство
субъектов РФ представляют собой самостоятельные, сложившиеся
явления, отличающиеся от смежных правовых категорий. Изложен-
ное позволяет определить конституционное законодательство как
ведущую отрасль российского законодательства, выраженную в сис-
теме особых правовых источников (законов) федерального уровня и
субъектов РФ, которые содержат нормы, регулирующие основы кон-
ституционного строя РФ, правовое положение человека и граждани-
на, федеративное устройство, организацию и функционирование выс-
ших органов государственной власти, местного самоуправления.
Действующее конституционное законодательство обладает осо-
бой правовой природой, которая раскрывается в ряде юридических
признаков (свойств). К числу признаков конституционного законода-
тельства можно отнести: 1) ведущее отраслевое положение в систе-
ме российского законодательства; 2) собственная сфера регулирова-
ния: 3) тесное сочетание с иными отраслями законодательства (ре-
гулирование смежных сфер); 4) двухуровневое построение, выража-
ющееся в сосуществовании федерального конституционного законо-
дательства и конституционного (уставного) законодательства субъек-
тов РФ; 5) системность; 6) специфика норм; 7) своеобразный пере-
чень источников.
Первое. Ведущее отраслевое положение в системе российско-
го законодательства. Подобно конституционному праву, выступаю-
щему ведущей отраслью российского права, конституционное зако-
нодательство является “центральным звеном” законодательства РФ
на уровне Федерации и се субъектов. Конституционно-правовой “срез”
способствует формированию российского законодательства, посколь-
ку нормы конституционного законодательства зарекомендовали себя
“нормативными ориентирами, правообразующими импульсами и кри-
териями законности правовых актов”’. Фундаментальному положс-
 Тихомиров. Ю.А. Система конституционного законодательства / Ю.А. Тихомиров //
Законодательство и экономика. - 1998. - № 6. - С. 5.
30
Глава 1. Конституционное законодательство...
нию конституционного законодательства способствует верховенство
Конституции - главного ‘"учредителя” и источника текущего законо-
дательства. Отсюда следует, что наиболее важной задачей и про-
блемой является обеспечение верховенства Конституции РФ на фе-
деральном и региональном уровнях. Верховенство конституционного
законодательства в системе законодательства РФ предопределяет
его верховенство во всей системе правовых актов.
Конституционное законодательство выступает функциональным
выражением конституционного права, его действующей основой. В
свою очередь конституционное право исполняет роль ведущей от-
расли системы национального права. В силу названного фактора рос-
сийское конституционное законодательство имеет основания претен-
довать на ведущее положение в системе национального (внутренне-
го) законодательства.
Второе. Собственная сфера регулирования. Ведущее место кон-
ституционного законодательства в системе законодательства ос-
новано на особых объектах правового регулирования, составляю-
щих исключительную сферу его правового воздействия. Собствен-
ная сфера правового регулирования выступает квалифицирующим
признаком всякой отрасли законодательства, но ее содержание по-
зволяет отличать одну отрасль законодательства от другой. Ис-
ключительная сфера конституционного законодательства обладает
двумя принципиальными особенностями. Во-первых, она отличает-
ся максимальной широтой, так как охватывает отношения, склады-
вающиеся во всех областях общественной жизни. Во-вторых, регу-
лируемые конституционным законодательством отношения являют-
ся наиболее важными, основополагающими в каждой из областей
жизнедеятельности общества. Сфера правового регулирования кон-
ституционного законодательства имеет особое содержание. Консти-
туционным законодательством устанавливаются общие начала по-
литического, экономического, социального устройства РФ. Учены-
ми выделяется от восьми до шестнадцати подотраслей конститу-
ционного законодательства, некоторые из которых подвергаются
31
Российское конституционное законодательство...
разделению на институты1. К числу подотраслей конституционного
законодательства во всяком случае относятся: комплексная право-
вая характеристика российского государства (основы конституцион-
ного строя), законодательство об основах правового положения че-
ловека и гражданина (включающее, например, институт конституци-
онных обязанностей человека и гражданина), о федеративном уст-
ройстве, об организации и функционировании органов государствен-
ной власти (включающее, например, институт парламентского пра-
ва), об основах местного самоуправления. При этом обращает на себя
внимание динамика структуры конституционного законодательства,
которая имеет три основных проявления. Во-первых, в последние годы
конституционное законодательство выходит на регулирование нетра-
диционных для него вопросов, примером чему служит формирующе-
еся законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах, про-
цедурах преодоления юридических коллизий, конституционном конт-
роле, конституционной ответственности. Во-вторых, по справедливо-
му замечанию Е.А. Лукьяновой, некоторые подотрасли (институты)
существенно разрослись и стали несоразмерными по сравнению с
другими (например, избирательное законодательство1 2, институт выс-
ших органов государственной власти субъектов РФ). В-третьих, на
фоне этого ряд институтов почти потеряли самостоятельность, за-
метно сократились (например, институты социальных и культурных
прав и свобод).
Примечательна неравномерность регулирования отношений в
сфере конституционного законодательства. Это вызвано ограничен-
ностью видов источников конституционного законодательства - зако-
нов, которые не способны с одинаковой степенью детальности охва-
тить все вопросы, входящие в сферу конституционного права. Поэто-
му отдельные вопросы подвергаются усиленной правовой регламен-
тации (статус Президента РФ; организация и деятельность Консти-
1 См., например: Тихомиров. Ю.А. Система конституционного законодательства. -
С. 6; Он же: Развитие теории конституционного права // Государство и право. -
1998. - № 7. - С. 7.
2 См.: Лукьянова. Е.А. Указ. соч. - С. 323.
32
Глава 1. Конституционное законодательство...
туционного суда РФ, государственная символика), но большая их часть
регулируется путем установления законодательных основ, которые
получают развитие в подзаконных нормативных актах.
Третье. Тесное сочетание с иными отраслями законодательства
(регулирование смежных сфер). Наличие исключительной сферы ре-
гулирования позволяет конституционному законодательству проникать
в смежные сферы других отраслей законодательства. Это связано с
ведущим положением Конституции РФ, нормы которой “пронизыва-
ют" нормы всех отраслей российского законодательства. Конститу-
ционное законодательство в большей мере, чем любая другая от-
расль законодательства, непосредственно соприкасается и тесно вза-
имодействует с иными отраслями законодательства. Объектом кон-
ституционного законодательства являются вопросы, смежные с дру-
гими отраслями законодательства и детально прорабатываемые ими.
Поэтому нормы конституционного законодательства в области пра-
воприменения могут выступать совместно с нормами отраслевого
законодательства и при определенных обстоятельствах “заменять
нормы отраслевого законодательства в случае их отсутствия или
нсконституционности”’. Ю.А. Тихомиров пишет даже о смежных по-
дотраслях конституционного законодательства, к числу которых
относит законодательство об охране окружающей природной среды
(совместно с экологическим правом); о собственности и бюджетно-
налоговой системе (совместно с гражданским и финансовым пра-
вом); о социальных институтах (совместно с трудовым правом и пра-
вом социального обеспечения) и о международных отношениях (со-
вместно с международным публичным правом)1 2. По справедливому
выражению опять же Ю.А. Тихомирова “конституционные институ-
ты “перемещаются” в другие отрасли права, и их институты “соеди-
няются” с ними в качестве “базовых элементов”. Примечательно,
что при смежном правовом регулировании нормы конституционного
1 Кокотов, Л.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и
структура / А.И. Кокотов // Правоведение. - 1998. - № 1. - С. 16.
2 Тихомиров. Ю.А. Развитие теории конституционного права. - С. 7.
33
Российское конституционное законодательство...
законодательства в большей степени “входят” в сферу отраслей за-
конодательства публичного права и в меньшей степени - частного
права. Таким образом, реальная сфера действия конституционного
законодательства выходит за пределы его исключительной сферы
регулирования.
Четвертое. Двухуровневое построение. Как было отмечено, рос-
сийское конституционное законодательство представлено двумя вза-
имосвязанными уровнями построения: федеральным конституцион-
ным законодательством и конституционным (уставным) законодатель-
ством субъектов РФ.
При всей общности с конституционным законодательством фе-
дерального уровня конституционное (уставное) законодательство
субъектов РФ обладает рядом особенностей. Во-первых, особенно-
стью является ограниченная территория действия конституционного
(уставного) законодательства субъекта Федерации.
Во-вторых, правовой основой и ориентиром конституционного
законотворчества на региональном уровне являются Конституция РФ
и иные источники федерального конституционного законодательства.
В определенной степени можно вести речь о производном, “надстро-
ечном" характере конституционного (уставного) законодательства
субъектов РФ. По этой причине, как замечает Ю.Г. Хамнуев, в кон-
ституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ не один
“активный центр” (как в федеральном конституционном законодатель-
стве Конституция РФ), а несколько: Конституция РФ, конституция
(устав) субъекта РФ и теоретически договор о разграничении пред-
метов ведения и полномочий между федеральными органами госу-
дарственной власти и органами государственной власти соответству-
ющего субъекта РФ1.
В-третьих, о явно подчиненном положении конституционного (ус-
тавного) законодательства субъектов РФ говорить нельзя. Не вда-
ваясь пока в подробности, отметим, что благодаря остаточной сфе-
ре ведения субъектов Федерации и их полномочиям по предметам
Хамнуев. Ю.Г. Указ. соч. - С. 26.
34
Глава 1. Конституционное законодательство...
совместного ведения РФ и субъектов РФ можно говорить об относи-
тельной самостоятельности конституционного (уставного) законода-
тельства субъектов РФ. На уровне субъектов РФ конституционно-
правовое регулирование дополняется и получает свое завершение.
В-четвертых, в отличие от норм федерального конституционно-
го законодательства, не все нормы конституций (уставов) субъектов
РФ носят учредительный характер. Многие нормы “малых” основ-
ных законов воспроизводят положения Конституции РФ (например,
основы конституционного строя России). Полностью учредительны-
ми являются нормы конституций (уставов) субъектов Федерации,
регулирующие вопросы, входящие в сферу остаточного ведения
субъектов РФ. Следовательно, учредительность норм конституций и
уставов субъектов РФ носит частичный характер.
В-пятых, степень единства федерального конституционного за-
конодательства и конституционного (уставного) законодательства
субъектов РФ является различной. В сферу регулирования федераль-
ного конституционного законодательства включаются, например, воп-
росы принятия, изменения и пересмотра Конституции РФ и федераль-
ных конституционных законов и контроля за их соблюдением, уста-
новления системы федеральных органов государственной власти
(п. “а”, “г” ст. 71 Конституции РФ). Как видим, федеральное консти-
туционное законодательство регулирует вопросы общегосударствен-
ного значения и общеобязательного характера. Следовательно, кон-
ституционное законодательство федерального уровня предполагает-
ся абсолютно единым и потому выступает основой единой системы
российского конституционного законодательства. В сферу регулиро-
вания конституционного (уставного) законодательства субъектов
Федерации входят, в частности, вопросы принятия, изменения и пере-
смотра конституции (устава) субъекта РФ; установления дополни-
тельных гарантий защиты прав человека; организации и функциони-
рования органов государственной власти субъекта РФ, то есть воп-
росы регионального характера. Нормы конституционного (уставно-
го) законодательства субъектов Федерации призваны, с одной сторо-
ны, конкретизировать, развивать, обогащать и дополнять положения,
35
Российское конституционное законодательство...
получившие закрепление в федеральном законодательстве по вопро-
сам совместного ведения РФ и ее субъектов, а с другой стороны,
заполнять правовое пространство в рамках своей остаточной сферы
ведения, то есть создавать новые нормы. Таким образом, каждый
субъект РФ в определенных пределах законодательствует самосто-
ятельно, что объективно предопределяет многообразие конституци-
онно-правовой материи субъектов Федерации.
Наряду с общими особенностями конституционного (уставного)
законодательства субъектов Российской Федерации, конституционно-
му (уставному) законодательству субъекта РФ, взятому в отдельнос-
ти, присущи характерные именно для него специфические свойства.
Пятое. Системность. Конституционное законодательство РФ от-
личается системностью5. Российское конституционное законодатель-
ство состоит из определенных, находящихся во взаимосвязи и взаимо-
действии источников (законов), которые выступают системообразую-
щими звеньями исследуемого явления. Данные источники упорядоче-
ны, достаточно сформированы, иерархически соподчинены и в сово-
купности образуют обособленное единство, то есть конституционное
законодательство. Как было замечено выше система конституцион-
ного законодательства кроме иерархического, включает в себя феде-
ративный и отраслевой срезы. К признакам системности конституци-
онного законодательства можно отнести, в частности, ведущее поло-
жение Конституции РФ, общие научные понятия и юридические тер-
мины, собственные объекты регулирования и законодательные при-
оритеты, законодательные отсылки, единые цели и принципы.
Шестое. Специфика норм. Особым юридическим свойством
конституционного законодательства является специфика составляю-
10 '‘системе” конституционного законодательства упоминают многие исследователи:
Муратшин. Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации - реальность, требующая ос-
мысления Ф.Р. Муратшин И Журнал российского права. - 1999. - № 9. - С. 82-83;
Конституционное законодательство как ведущая отрасль российского законодатель-
ства (рец.) / Л.В. Иванченко // Журнал российского права. - 1999. - № 11. - С. 169-
170; Петелина. И.В. Оптимизация соотношения федерального и регионального зако-
нодательства - необходимое условие совершенствования российской правовой систе-
мы И.В. Петелина // Правоведение. - 1998. - № 1. - С. 136.
36
Глава 1. Конституционное законодательство...
щих его норм. Конституционно-правовые нормы - это нормы, кото-
рые регулируют общественные отношения, составляющие предмет
конституционного права. Специфика норм конституционного законо-
дательства проявляется, во-первых, в своеобразии их видов. В част-
ности, конституционное законодательство отличается значительным
числом специализированных норм (норм-принципов, норм-целей, норм-
определений). Во-вторых, особенностью норм конституционного за-
конодательства выступает зачастую учредительный характер содер-
жащихся в них предписаний и наиболее высокий уровень их юриди-
ческой силы (за исключением норм обыкновенных законов). В-тре-
тьих, нормы конституционного законодательства обладают особым
механизмом реализации. Реализация норм конституционного законо-
дательства зачастую связана не с возникновением конкретных пра-
воотношений, а с особыми отношениями общего характера и право-
вого состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в
составе Российской Федерации). В-четвертых, следует подчеркнуть
особенности структуры норм конституционного законодательства. В
рассматриваемых нормах обычно имеются гипотеза и диспозиция и
лишь в отдельных случаях - санкция.
Вместе с тем необходимо различать нормы текущего конститу-
ционного законодательства и нормы собственно конституции. Други-
ми словами, важно выявить особенности норм конституции в рамках
нормативного состава конституционного законодательства. В каче-
стве таких особенностей ученые справедливо выделяют следующие:
I)	высшая юридическая сила1, что прямо закреплено в ч. 1 ст. 15
Конституции РФ;
2)	наиболее высокая степень учредительное™1 2;
1 См.: Лучин. В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации /
В О. Лучин.-М.. 2002.-С. 20; Основин. В.С. Особенности конституционных норм
/ В.С. Основин // Советское государство и право. - 1979. -№ 4. - С. 13; Морозова,
Л. А. Конституционное регулирование общественных отношений в СССР (характер,
особенности, пределы) / Л.А. Морозова // Советское государство и право. - 1980. -
№7.-С. 25.
2 См.: Авдеенкова, М.П.. Дмитриев. Ю.А. Основы теории конституционного права.
В9т.-Т. 1.- М.. 2005.-С. 93.
37
Российское конституционное законодательство...
3)	сравнительно высокая стабильность', производная от регули-
рования постоянных, наиболее устойчивых общественных отноше-
нии~;
4)	повышенная охрана со стороны государства3;
5)	высокая степень обобщенности, универсальности, масштаб-
ности предписаний, что обусловливает метод общего, а не конкрет-
ного регулирования, то есть метод, не порождающий конкретные пра-
воотношения4;
6)	интегративное действие, предполагающее вовлечение в орби-
ту действия конституционной нормы норм иных правовых актов, в
том числе и не являющихся источниками конституционного права5.
Седьмое. Своеобразный перечень источников. В качестве зак-
лючительного признака конституционного законодательства высту-
пают особые формы его выражения, своеобразный перечень источ-
ников, о чем подробно будет сказано ниже. Некоторые источники кон-
ституционного законодательства (прежде всего, Конституция РФ)
являются источниками иных отраслей российского законодательства.
По нашему мнению к источникам конституционного законодатель-
ства относятся законы, полностью или в основном состоящие из кон-
ституционно-правовых норм. Источникам конституционного законо-
дательства присущи две характерных черты, которыми ряд ученых
(О.Е. Кутафин, И.Е. Фарбер) наделили источники конституционного
права*1. Во-первых, источники конституционного законодательства
непосредственно связаны с организацией и функционированием госу-
дарственной власти, от которой исходят законы. Во-вторых, источни-
1 См.: Лучин. В.О. Указ. соч. - С. 22; Основин. В.С. Указ. соч. - С. 15; Морозова. Л .Л.
Указ. соч. - С. 25.
2 Ковачев. Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования /
Д.А. Ковачев // Журнал российского права. - 1997. - № 2. - С. 55.
3 См. : Основин. В.С. Указ. соч. - С. 15; Морозова. Л.А. Указ. соч. - С. 25.
4 См. : Лучин. В.О. Тенденции развития советского государственного права// Акту-
альные теоретические проблемы развития государственного права и советского стро-
ительства / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.. 1976. - С. 35.
5 См.: Зражсвская. Т.Д. Указ. соч. - С. 83; Ген, П.Л. Специфика конституционных норм и
особенности их реализации / Н Л. Ген // Журнал российского права. - 2001. - № 11. - С. 54.
6 Авдсенкова, М.П., Дмитриев, Ю.А. Указ. соч. - С. 122.
38
Глава 1. Конституционное законодательство...
ки конституционного законодательства фактически определяют пра-
вотворческую деятельность тех государственных органов, которые
компетентны создавать нормы права.
Определим круг источников федерального конституционного за-
конодательства. По нашему мнению, источниками федерального кон-
ституционного законодательства являются: I) Конституция Россий-
ской Федерации, 2) предполагаемые законы РФ о поправках к Кон-
ституции РФ, 3) федеральные конституционные законы, 4) предпола-
гаемые законы, принятые посредством референдума Российской Фе-
дерации, 5) текущие федеральные законы кодифицированной и неко-
дифицированной формы.
I. Основным источником конституционного законодательства РФ
является Конституция РФ. В отечественной науке конституционного
права “конституция" как объект исследования, в том числе Консти-
туция РФ 1993 года была подвергнута тщательному исследованию, в
связи с чем в данной главе на освещении проблем Конституции РФ
1993 года мы останавливаться не будем.
2. Законы РФ о поправках к Конституции РФ. Под поправкой к
Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3-8 Кон-
ституции РФ: исключение отдельных положений, дополнения, незна-
чительное изменение, новая редакция какого-либо из положений ука-
занных глав федеральной конституции. Действующая Конституция РФ
предусматривает особый порядок модификации и особое оформле-
ние этой модификации в виде законов РФ о поправках к Конституции
РФ. В советский период эта группа законов “не имела самостоятель-
ного значения и полностью поглощалась нормами Основного зако-
на”1. Как известно, ст. 136 Конституции РФ установила, что поправ-
ки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмот-
ренном для принятия федерального конституционного закона, и всту-
пают в силу после их одобрения органами законодательной власти не
менее чем двух третей субъектов РФ. Данные положения не отлича-
 Колесников, Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской
правовой системы // Правоведение. 1995. № 4-5. - С. 7.
39
Российское конституционное законодательство...
ются четкостью по вопросу о наименовании и правовой форме акта,
содержащего поправку к Конституции РФ. Неопределенность в этом
вопросе подтолкнула депутатов Государственной думы к обращению
в Конституционный суд с запросом о толковании ст. 136 Конституции
РФ. По результатам рассмотрения запроса Конституционный суд РФ
31 октября 1995 г. вынес Постановление “О толковании ст. 136 Кон-
ституции Российской Федерации”, вводившее новую разновидность
закона в форме закона Российской Федерации о поправке к Конститу-
ции РФ. В п. 2 резолютивной части постановления предусматрива-
лась возможность принятия специального закона, опосредующего
процедуру внесения, одобрения и вступления поправок в силу1. Осно-
вываясь на указанном положении и в развитие указанного постанов-
ления был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. “О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской
Федерации”1 2, закрепивший особый статус законов РФ о поправках к
Конституции РФ. К настоящему моменту таких законов в Российс-
кой Федерации принято не было.
Анализ названного закона позволяет выделить ряд особенностей
законов РФ о поправках к Конституции РФ, отличающих его от феде-
ральных конституционных законов и текущих федеральных законов.
Во-первых, в отличие от федерального конституционного закона, при-
нимаемого по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, закон
о внесении конкретной поправки может касаться вопросов, не подпа-
дающих под регламентирование федеральными конституционными
законами3. Во-вторых, рассматриваемая форма законов отличается
временным характером собственного регулирующего воздействия,
которое поглощается внесением поправки в Конституцию РФ. Отсю-
да следует третья особенность законов о поправках: они могут изме-
нять положения конституции и фактически растворяться в ней. В не-
которых государствах (например, в США) поправки к конституции
1 Вестник Конституционного суда. - 1995. - № 6.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. -№ 10. - Ст. 1146.
3 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий /отв. ред. В.А. Чет-
вернин. - М., 1997. - С. 562.
40
Глава 1. Конституционное законодательство...
вообще нс вносятся в текст, а прилагаются к конституции, становясь
се частью. Федеральный конституционный закон, напротив, по своей
юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ,
не может изменять ее положений, а также нс может стать се состав-
ной частью (п. 3 названного постановления Конституционного суда
РФ). В-четвертых, законы о поправках обладают по сравнению с
федеральными конституционными законами1 и федеральными зако-
нами более высокой юридической силой. В плане соотношения с са-
мой Конституцией РФ собственно законы о поправках обладают мень-
шей юридической силой, поскольку принимаются на основе консти-
туции и в соответствии с ней и нс распространяются на главы 1,2 и 9
Конституции РФ. Обращаем внимание, что речь идет именно о пред-
полагаемых законах о поправках, а не о трансформации их норм в
действующей конституции, имеющих юридическую силу, равную
иным нормам глав 3-8 Конституции РФ. В-пятых, в отличие от теку-
щего федерального закона, законы о поправках принимаются в более
сложном порядке. Это выражается в трех моментах:
-	законы о поправках требуют более сложной процедуры приня-
тия, которая сводится к их одобрению большинством нс менее двух
третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы и
нс менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета
Федерации Федерального собрания РФ;
-	в отношении федерального закона Президент Российской Фе-
дерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает
порядок принятия федерального конституционного закона, распрост-
раненный ст. 136 Конституции на процедуру принятия поправок;
-	согласно ст. 136 Конституции, законы о поправках вступают в
силу после их одобрения органами законодательной власти не менее
чем двух третей субъектов РФ.
Последнее обстоятельство оттеняет особую правовую природу
закона о поправках и в сравнении с федеральным конституционным
1 По этому вопросу существует и противоположное мнение. См., например: Полени-
на. С.В. Законотворчество в Российской Федерации / С.В. Поленина. - М.. 1996. -
С. 42, 44.
41
Российское конституционное законодательство...
законом. В-шестых, особенностью законов о поправках является не-
правомочность Конституционного суда РФ по вопросу их проверки на
соответствие федеральной Конституции, ибо это не '‘федеральные
законы” (п. 2 ст. 125 Конституции РФ)1. Опираясь на конституцион-
ную практику зарубежных стран, можно предполагать, что контроль
Конституционного суда РФ может простираться на конституционность
процедуры принятия конституционных поправок, компетенцию в воп-
росе законодательной инициативы принятия поправок, но не может
касаться конституционности содержания поправок1 2.
3.	Несколько проблематичным в теории конституционного права
остается вопрос о правовой природе такого источника конституцион-
ного законодательства, как федеральные конституционные законы.
Как правовое явление “конституционный закон” понимается в трех
аспектах. В ряде стран (Франция, Бельгия) конституционными зако-
нами именуют акты, посредством которых вносятся изменения и
дополнения в конституцию. В отдельных странах конституционными
законами называют законы, составляющие в совокупности конститу-
цию данного государства (например, в Швеции - Акт о престолонасле-
дии 1810 г., Акт о форме правления - 1974 г., Акт о свободе печати -
1949 г.). К третьей группе относятся страны, в которых конституцион-
ные законы (в отдельных государствах они именуются “органичес-
кими”) принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией.
К этой группе стран относится Российская Федерация.
Большинство норм Конституции РФ могут реализовываться и
реализуются непосредственно. Другие нормы Конституции РФ обя-
зывают законодателя издать закон, устанавливающий порядок их
1 См.: Жученко, А.А. Соотношение Конституции России и конституций республик в
составе Российской Федерации / А.А. Жученко // Юрист. -1997. -№ 5. - С. 27; Белкин,
А. Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 г. и
проблемы их преодоления / А. Белкин // Пробелы в Российской Конституции и воз-
можности ее совершенствования / ред.-сост. К.Г. Гагнидзе. - М., 1998. - С. 26; Невин-
ский, В.В. Пределы абстрактного контроля конституционного (уставного) суда субъек-
та Российской Федерации / В.В. Невинский // Российский юридический журнал. -
1999 -№4.-С. 8.
2 См.: Кряжков. В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации / В. А. Кряж-
ков. Л.В. Лазарев. - М.. 1998. - С. 22-23.
42
Глава 1. Конституционное законодательство...
претворения в жизнь и развивающий се предписания. Идея отсылоч-
ных актов преследует цель сокращения объема самой федеральной
конституции. Одним из таких актов является федеральный конститу-
ционный закон, выступающий логическим продолжением Конститу-
ции РФ. Мнения исследователей сталкиваются по вопросу о круге
общественных отношений, которые должны быть урегулированы по-
средством федеральных конституционных законов. Доминирующим
является мнение о том, что федеральные конституционные законы
издаются только по вопросам, прямо поименованным в Конституции
РФ 1993 года . Действующая Конституция РФ содержит 15 адрес-
ных отсылок к федеральным конституционным законам, из которых
пока приняты не все (приняты, например, федеральные конституци-
онные законы “О Конституционном суде Российской Федерации’' от
21 июля 1994 г., “Об Уполномоченном по правам человека в Россий-
ской Федерации” от 26 февраля I997 г., “О чрезвычайном положе-
нии” от 30 мая 2001 г.). Примечательно, что все федеральные кон-
ституционные законы используются только для регулирования отно-
шений, полностью находящихся в ведении Федерации. Формула ч. I
ст. 108 о том, что федеральные конституционные законы “принима-
ются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ”, представ-
ляется недостаточно четкой. Буквальное толкование приведенной
нормы может предопределить вывод о том, что конституционные
законы принимаются по всем вопросам, предусмотренным Консти-
туцией РФ. По верному замечанию Ю.А. Тихомирова, она была бы
яснее, если ее уточнить следующим образом: “К конституционным
законам относятся тс, издание которых предусмотрено Конституци-
ей РФ в качестве конституционных”1 2.
Смысл другой позиции заключается в обосновании расширения
круга федеральных конституционных законов за счет “ситуативных
законов”, основ законодательства и иных федеральных законов, кото-
1 См. например: Баглай. М.В. Конституционное право Российской Федерации /
М.В. Баглай. - М.. 1998. - С. 22; Конституционное право : энциклопедический
словарь. - С. 622-623.
2 Конституция, закон, подзаконный акт/ отв. ред. Ю.А. Тихомиров.-М., 1994.-С. 50.
43
Российское конституционное законодательство...
рые Федеральное собрание РФ сочтет конституционными. Так, ана-
лиз положений ч. 2 ст. 65 и ч. 5 ст. 66 Конституции РФ позволяет
говорить о необходимости принятия двух федеральных конституци-
онных законов, призванных урегулировать случаи принятия и образо-
вания в составе Российской Федерации нового субъекта, а также из-
менения статуса субъекта РФ. Существует мнение1, что, кроме на-
званных родовых законов, каждый конкретный случай преобразова-
ния субъекта (например, автономного округа в область), образова-
ния на территории нескольких субъектов нового субъекта РФ, приня-
тия в состав Российской Федерации какого-либо из соседних госу-
дарств (его части) требует оформления федеральным конституцион-
ным законом, который будет выступать в качестве “ситуативного
закона”. Впоследствии это мнение было воспринято Федеральным
конституционным законом “О порядке принятия в Российскую Феде-
рацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Фе-
дерации” от 17 декабря 2001 г., ч. 1 ст. 2 которого предусматривает,
что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта должно вся-
кий раз оформляться федеральными конституционными законами о
принятии в Российскую Федерацию нового субъекта1 2.
В последнее время предлагается расширить круг федераль-
ных конституционных законов вплоть до придания им характера
основ законодательства. По справедливому мнению В.В. Невинс-
кого, такие предложения прямо противоречат ч. 1 ст. 76 Конститу-
ции РФ, согласно которой федеральные конституционные законы
принимаются лишь по предметам исключительного ведения Фе-
дерации. Следовательно, в этой сфере не может быть “основ” или
рамочного законодательства, которые возможны лишь в сфере
предметов совместного ведения РФ и ее субъектов3. Следует за-
метить, что и некоторые представители советской правовой науки
причисляли акты типа “основ законодательства” к числу консти-
1 См.: Тихомиров. Ю.А.. Котслевская, И.В. Указ. соч. - С. 101-102.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4916.
3 Невинский. В.В. Российское конституционное законодательство: проблемы системо-
образования и пределы унификации / В.В. Невинский. - С. 15.
44
Глава 1. Конституционное законодательство...
туционных законов5. Однако в советский период “конституцион-
ных законов” в собственном смысле этого слова не существова-
ло, а акты, прямо предусмотренные советскими конституциями,
“целиком и полностью охватывались текущим законодательством
и не дифференцировались в особую группу”1 2.
По мнению А.Б. Страшуна, по предусмотренным в Конституции
случаям Федеральное собрание “обязано принимать федеральные кон-
ституционные законы, а по остальным может это делать, если считает,
что они имеют конституционный характер”3. Близкой позиции придер-
живается М.В. Глигич-Золотарева, предлагающая принять федераль-
ные конституционные законы “О Президенте Российской Федерации”,
“О конституционной ответственности”, “О нормативных правовых ак-
тах”4. Полагаем, что это мнение является верным лишь отчасти. Пред-
ставляется, что Конституция перечисляет только вопросы, по которым
принимаются федеральные конституционные законы, и за рамки кото-
рых законодатель выйти не может. Фактическое же количество рас-
сматриваемых актов может быть более пятнадцати. Например, все
изменения и дополнения федеральных конституционных законов долж-
ны производиться в форме федеральных конституционных законов,
число которых заранее определить невозможно.
Особая правовая природа федерального конституционного зако-
на выражается в особом предмете регулирования, в особой процеду-
ре принятия и в особой юридической силе. С точки зрения содержа-
ния федеральные конституционные законы посвящены регулированию
наиболее важных общественных отношений и, соответственно, клю-
1 См., например : Алексеев, С.С. Общая теория права : В 2 т. / С.С. Алексеев. - М.,
1982. - Т. 2. - С. 224; Миронов, О.О., Шафир, М.А. Конституция СССР и конститу-
ционные законы // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Кон-
ституции / отв. ред. М.И. Кукушкин. - Свердловск, 1987. - С. 27.
2 Колесников, Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской
правовой системы / Е.В. Колесников. - С. 7.
3 Страшун, Б.А. Конституционное право России, его источники и структура / Б.А. Стра-
шун // Журнал российского права. - 1997. - № 4. - С. 4.
4 Глигич-Золотарева, М.В. Законодательная база федеративных отношений: “эпоха
перемен" еще не завершена / М.В. Глигич-Золотарева // Конституционное и муници-
пальное право. - 2004. - № 3. - С. 24-25.
45
Российское конституционное законодательство...
чевых институтов конституционного права и законодательства - на-
родовластия, высших государственных органов, федеративных отно-
шений. Некоторое недоумение вызывает позиция законодателя, ос-
тавившего ряд важных для государства вопросов (порядок выборов
Президента РФ - ч. 4 ст. 81; порядок формирования Совета Федера-
ции и выборов депутатов Государственной думы - ч. 2 ст. 96) для
текущего федерального закона.
Процедура принятия федерального конституционного закона (ч. 2
ст. 108 Конституции РФ) по сравнению с принятием текущего феде-
рального закона отличается большей сложностью. Кроме того, на пер-
вый взгляд из смысла ч. 2 ст. 125 Конституции РФ вытекает невоз-
можность проверки федеральных конституционных законов на консти-
туционность. По нашему мнению, следует согласиться с учеными,
допускающими возможность проверки федеральных конституционных
законов на соответствие Конституции РФ'. Правомерность этой точки
зрения была подтверждена правовой позицией Конституционного суда
РФ, в соответствии с которой категория “федеральный закон” исполь-
зуется для обозначения всех законов, принимаемых федеральным за-
конодателем, - как федеральных законов, принимаемых в обычном
порядке, так и федеральных конституционных законов, в частности, в
ст. 24, ч. 2; ст. 55, ч. 3; ст. 76, ч. 5; ст. 115, ч. 1 и 3; ст. 121, ч. 2; ст. 125,
ч. 2 и 4. А в более узком смысле - для обозначения обычных феде-
ральных законов в отличие от федеральных конституционных законов -
в ст. 105, ч. 2; ст. 107; ст. 129, ч. 51 2.
Положения ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющей правило о
том, что федеральные законы нс могут противоречить федеральным
1 См.: Кряжков. В.А., Лазарев, Л.В. Указ. соч. - С. 79; Бриксов. В. Правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации как критерии конституционности
объектов контроля / В. Бриксов // Конституционное право: восточноевропейское обо-
зрение. - 2002. - № 3 (40). - С. 191.
2 Постановление Конституционного суда РФ от 29 июня 2004 года № 13-П “По делу
о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом груп-
пы депутатов Государственной думы” // Собрание законодательства РФ. - 2004. -
№ 27. - Ст. 2804.
46
Глава 1. Конституционное законодательство...
конституционным законам, свидетельствует о более высокой юриди-
ческой силе последних1. В иерархии нормативных правовых актов
федеральные конституционные законы следуют за Конституцией РФ
и предполагаемыми законами РФ о поправках к Конституции РФ. В
некоторых государствах (Франция, Италия) конституционные законы
имеют юридическую силу, равную самой конституции.
4.	Некоторая правовая обособленность присуща федеральным
законам, принятым на референдуме, и законам, оформляющим итоги
референдума* 2. Формальное основание для такого вывода содержит,
в частности, ч. 2 ст. 6 и ст. 83 Федерального конституционного закона
от 28 июня 2004 г. “О референдуме Российской Федерации”. В соот-
ветствии с указанными положениями решение (в том числе по зако-
нопроекту), принятое на референдуме, не нуждается в дополнитель-
ном утверждении и не может быть отменено или изменено иначе как
путем принятия решения на новом референдуме, если в самом реше-
нии не указан иной порядок отмены или изменения такого решения3.
Как справедливо отмечали В.Ф. Коток и В.О. Лучин, законы, приня-
тые посредством референдума, в сравнении с парламентскими зако-
нами обладают большей юридической силой, поскольку они прини-
маются непосредственно народом4. С момента принятия Конститу-
ции РФ и до настоящего времени законодательных референдумов на
федеральном уровне не проводилось.
5.	Наименьшей юридической силой среди источников федераль-
ного конституционного законодательства обладают текущие феде-
ральные законы. Среди них более высокой юридической силой обла-
дают укрупненные (кодифицированные) федеральные законы (кодек-
' См. подробнее: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Фе-
дерации / отв. ред. В.В. Лазарев. - М., 2001. - С. 385.
2 См. подробнее: Филиппова, И.А. Конституционно-правовое регулирование рефе-
рендума в Российской Федерации : автореф. дис.... канд. юрид. наук / И.А. Филиппо-
ва. - Нижний Новгород, 2000. - С. 13, 16.
’ Собрание законодательства РФ. - 2004. -№ 27. - Ст. 2710.
4 См.: Коток, В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии / В.Ф. Коток. -
М., 1964. - С. 7; Лучин, В.О. Процессуальные нормы в советском государственном
праве / В.О. Лучин. - М., 1976. - С. 51 -52.
47
Российское конституционное законодательство...
сы, основы законодательства, основные принципы). В области конститу-
ционного права укрупненные акты представлены базовыми федераль-
ными законами, посредством которых осуществляется основополагаю-
щее регулирование в отдельных конституционно-правовых сферах об-
щественных отношений. Примером данных законов может послужить
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “Об основных гарантиях избира-
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации’’. В соответствии с п. 7 ст. 1 названного закона “федераль-
ные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные пра-
вовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской
Федерации, нс должны противоречить настоящему Федеральному зако-
ну”, а в случае такого противоречия применяться будут нормы Закона1.
Подавляющее большинство источников федерального конститу-
ционного законодательства представлено текущими федеральными
законами некодифицированной формы. К их числу относятся, напри-
мер, федеральные законы “О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях, пикетированиях” от 19 июня 2004 года1 2 *, “О выборах Пре-
зидента Российской Федерации” от 10 января 2003 года-, “О граж-
данстве Российской Федерации” от 31 мая 2002 года4.
Важно различать категории “федеральный закон” и “закон Рос-
сийской Федерации (РСФСР)”. Федеральные законы - явление, по-
рожденное Конституцией РФ 1993 года. Согласно ч. 1 ст. 105 Консти-
туции РФ они принимаются Государственной думой, то есть исклю-
чительно на федеральном уровне. Законы РФ (РСФСР) принимались
от имени Федерации в целом до вступления в силу Конституции РФ.
Их принятие было обусловлено отсутствием у субъектов РФ своих
законодательных (представительных) органов, полномочных прини-
мать законы субъектов РФ. В современный период, когда законы
принимаются во всех субъектах РФ, следует вести речь именно о
федеральных законах.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
? Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 2. - Ст. 171.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 22. - Ст 2031.
48
Глава 1. Конституционное законодательство...
Не менее проблематичным и недостаточно изученным остает-
ся вопрос определения источников законодательства субъектов РФ
вообще и конституционного (уставного) законодательства субъектов
Федерации, в частности. Попытки ответить на данный вопрос выяви-
ли два теоретических подхода. Представители одной точки зрения
полагают, что в законодательство субъектов РФ включаются кон-
ституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты*. Дру-
гие исследователи очерчивают рамки законодательства субъектов
РФ1 2 и, в частности, конституционного (уставного) законодательства3
основными законами субъектов Федерации и иными законами субъек-
тов РФ. Различные трактовки понятия “законодательство” находят
отражение и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Так, по Уставу
Свердловской области областное законодательство включает в себя
Устав, областные законы, указы губернатора и постановления прави-
тельства Свердловской области (ч. I ст. 61). В соответствии с Уста-
вом Оренбургской области (ч. I ст. 32) законодательство области
составляют Устав, законы и иные нормативные правовые акты. На-
против, в соответствии с п. I ст. 46 Устава Кировской области поня-
тием “законодательство” охватываются Устав области и принятые в
соответствии с ним законы области.
Придерживаясь понимания законодательства в узком смысле
слова, отметим, что, по нашему мнению, к источникам конституци-
онного (уставного) законодательства субъектов РФ относятся:
1 См., например: Козулин. Л.И. Законодательство о нормативных актах как средство
обеспечения единства их системы / А.И. Козулин // Российский юридический жур-
нал. - 2000. - № 3. - С. 83. Романенко, Д.В. Областное законодательство - внешне
выражение конституционно-правового статуса области как субъекта Российской
Федерации / Д.В. Романенко // Российская правовая система: становление, развитие,
пути совершенствования : мат. республик, науч. конф. / под ред. В.К. Гавло, В.Я. Му-
зюкина. В.В. Невинского. - Барнаул, 2001. - С. 140.
2 См.: Рахманина, Т.Н. Нормативное регулирование правотворческой деятельности
субъектов Российской Федерации / Т.Н. Рахманина // Закон: создание и толкование /
под род. А.С. Пиголкина. - М.. 1998. - С. 94.
' См.: Тихомиров, Ю.А. Система конституционного законодательства...-С. 7: Консти-
туционное законодательство России. - С. 36, 46; Тихомиров, Ю.А. Правотворчество
области как субъекта Российской Федерации / Ю.А. Тихомиров. Т.Д. Зражевская //
Государство и право. - 1997. - № 1. - С. 12-13.
49
Российское конституционное законодательство...
I) конституции республик и уставы иных видов субъектов РФ, 2) за-
коны о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, 3) конститу-
ционные законы республик в составе РФ, 4) законы, принятые по-
средством референдума субъекта РФ, 5) текущие законы субъекта
РФ кодифицированной и некодифицированной формы.
1. Учредительные акты субъектов РФ (конституции и уставы)
призваны развивать политико-правовые гарантии практической реа-
лизации Федеральной Конституции на территории всех субъектов с
учетом их специфических условий и потребностей. 90-е гг. XX в. оз-
наменовались вычленением особой роли конституций и уставов, как
системообразующих актов, которые устанавливают систему законо-
дательства в субъектах РФ. Доктринально конституция республики
в составе РФ определяется довольно широко, а именно как “основ-
ной учредительный закон республики, определяющий статус субъек-
та Российской Федерации и закрепляющий основополагающие принци-
пы правового регулирования”1. Конституция республики разрабатыва-
ется в самой республике, обсуждается и принимается республикой са-
мостоятельно. В этом заключается, по замечанию И.Ш. Муксинова,
принципиальное отличие от конституций советского периода, когда рес-
публики должны были принимать проект конституции, разработанный
Центром1 2.
Устав является основным законом для всех видов субъектов
Федерации, кроме республик. Первоначально определение “устав”
было предложено еще в ст. 4 Закона РФ “О краевом, областном Со-
вете народных депутатов и краевой, областной администрации” от
5 марта 1992 года, который к настоящему времени утратил силу.
Устав понимался несколько уже его действительного назначения и
квалифицировался как акт, в котором закрепляется схема управле-
ния краем, областью, конкретизируются структура, функции и полно-
1 Методика подготовки и оформления законов субъектов Российской Федерации //
Журнал российского права. - 1997. - № 6. - С. 46.
2 Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Фе-
дерации / И.Ш. Муксинов. В.Е. Сафонов. А.Г. Хабибулин И Государство и право. -
1998. -№ 12.-С. 95.
50
Глава 1. Конституционное законодательство...
мочия органов Совета народных депутатов и администрации, права и
обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельно-
сти Совета народных депутатов и краевой, областной администра-
ции*. В настоящее время понимание устава расширяется за счет ре-
гулирования и иных важных сторон статуса субъекта Федерации (ад-
министративно-территориальное устройство, система нормативных
правовых актов, законотворческий процесс и т.д.). В связи с этим
наиболее удачной представляется дефиниция устава как основного
учредительного закона края, области, автономной области, автоном-
ного округа, города федерального значения, определяющего их ста-
тус как субъекта Российской Федерации и закрепляющего основопо-
лагающие принципы правового регулирования в этих субъектах РФ1 2.
Конституции и уставы обладают рядом специфических свойств,
подчеркивающих их особую правовую природу. Думается, что к чис-
лу таких свойств относятся:
а)	стержневое, базовое положение в сфере законодательства
субъекта в целом и конституционного (уставного) законодательства,
в частности, что свидетельствует о роли регионального основного
закона как фундамента становления, развития и совершенствования
текущего законодательства соответствующего субъекта РФ;
б)	первичное, учредительное закрепление всех элементов стату-
са соответствующего субъекта Федерации и фундаментальное ком-
плексное регулирование основных сфер жизнедеятельности субъек-
та Федерации;
в)	высшая юридическая сила среди законов и иных нормативных
правовых актов соответствующего субъекта РФ, то есть обладание
высшей юридической силой только в данной региональной правовой
системе3;
1 Цит. по: Поленика. С.В. Федеративные договоры и структура законодательства
России / С.В. Поленина // Советское государство и право. - 1993. - № 1. - С. 6.
2 Цит. по: Тихомиров. Ю.А.. Котелевская. И.В. Указ. соч. - С. 135.
’ На это обстоятельство было обращено внимание в п. 3 Постановления Конституци-
онного суда РФ от 1 февраля 1996 г. “О проверке конституционности ряда положе-
ний Устава - Основного закона Читинской области" // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1996. -№ 7. - Ст. 700.
51
Российское конституционное законодательство...
г)	принятие, изменение и пересмотр в особом, усложненном по-
рядке, что свидетельствует о стремлении обеспечить стабильность
и статичность данного элемента конституционного (уставного) зако-
нодательства;
д)	особый предмет регулирования и, как правило, это следующие
блоки вопросов: основы конституционного (уставного) строя, основы
правового статуса человека и гражданина, включая дополнительные
по сравнению с федеральным законодательством гарантии прав и
свобод человека и гражданина, порядок образования, функциониро-
вания и прекращения полномочий органов государственной власти
субъекта РФ, местное самоуправление.
При всем своем сходстве конституции и уставы имеют некото-
рые различия. Во-первых, конституции республик, основываясь на
положениях ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, закрепляют конституционно-
правовые признаки республики как государства. Все остальные
субъекты РФ не могут иметь конституции, поскольку не являются
государствами, а их уставы, как считает М.С. Студеникина, изна-
чально были призваны отражать “процесс перехода из администра-
тивно-территориальной единицы в ранг государственно-территори-
ального образования” . Во-вторых, по справедливому замечанию
Ю.Л. Шульженко, конституции республик отличаются большей
широтой предмета правового регулирования по сравнению с уста-
вами иных субъектов РФ* 2. При общности содержания учредитель-
ных актов субъектов, конституции, кроме того, регулировали в не-
давнем прошлом или регулируют в настоящее время вопросы граж-
данства, государственного языка, особенности устройства органов
власти как органов государства, государственную символику, отра-
жают некоторые особенности республиканского законодательства.
В-третьих, различие усматривается нами в порядке принятия кон-
ституций и уставов субъектов Федерации. Если процедура приня-
' Студеникина. М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской
Федерации / М.С. Студеникина // Журнал российского права. - 1997. - № I. - С. 59.
2 См.: Шульженко, Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации / Ю.Л. Шуль-
женко. - М.. 1997. - С. 19-20.
52
Глава 1. Конституционное законодательство...
тия устава может осуществляться исключительно законодатель-
ным органом субъекта Федерации, что закреплено в ч. 2 ст. 66 Кон-
ституции РФ, то конституции республик могут быть приняты также
на республиканском референдуме, либо посредством особого уч-
редительного органа республики (например, Великий Хурал в Рес-
публике Тыва). В-четвертых, принимаемые в субъектах РФ уста-
вы изначально проходили правовую экспертизу в Контрольном уп-
равлении Президента РФ1. Принимаемые конституции республик
стали подвергаться такой экспертизе только с 1996 г. В-пятых, кон-
ституции республик возникли гораздо раньше уставов, в связи с чем
республики (за исключением возникших в 1992-1993 гг.) имеют срав-
нительно больший конституционный опыт, чем другие субъекты.
Принятие же большей части действующих уставов, по свидетель-
ству Е.Е. Никитиной, приходится на 1995 год, а многие были приня-
ты и в 1 996 году1 2.
В связи с проблемой выявления параметров различия конститу-
ций и уставов субъектов РФ возникает необходимость сопоставле-
ния федеральной Конституции с “малыми” основными законами и
выяснение различий между ними. Явным показателем различия вы-
ступает территория действия. Конституция РФ простирается на всю
территорию России, а конституция (устав) субъекта имеет ограни-
ченную пространственную сферу и действует только в пределах тер-
ритории соответствующего субъекта Федерации. Параметром раз-
граничения “большого” и “малых” основных законов будет являться
также уровень их юридической силы. Высшая юридическая сила
1 Согласно Указу Президента РФ “О Контрольном управлении Президента Россий-
ской Федерации' от 24 мая 1994 года (Собрание законодательства РФ.-1994.-№ 5.
- Ст, 402) и утверждённому им положению (п. 1) управление осуществляет прези-
дентский контроль за исполнением органами государственной власти субъектов РФ
Конституции РФ, законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ. В настоящее
время действует Указ Президента РФ "Об утверждении положения о контрольном
управлении Президента Российской Федерации” от 8 июня 2004 г. (Собрание зако-
нодательства РФ. - 2004. - № 24. - Ст. 2395).
2 Никитина, Е.Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа как источник конституционного права: автореф. дис....
канд. юрид. наук / Е.Е. Никитина. - М.. 1998. - С. 5.
53
Российское конституционное законодательство...
Конституции РФ абсолютна, из чего следует необходимость соот-
ветствия ей конституций и уставов субъектов РФ.
Кроме того, нормы конституций (уставов) субъектов РФ боль-
шей частью вторичны, т.е. производны от норм Конституции РФ. При
этом региональные учредительные акты имеют много специфичес-
ких моментов, отражающих своеобразие их исторического развития,
культуры и уклада жизни. Эта специфика может выражаться в конк-
ретизации положений Конституции РФ применительно к особеннос-
тям субъекта РФ и в дополнительных нормах, которые отсутствуют
в Конституции РФ. Из этого можно вывести параметры различия,
заключающиеся в разной “масштабности” предмета правового регу-
лирования основных законов федерального и регионального уровней
и в разной степени их учрсдитсльности.
2.	Помимо конституции источником республиканского консти-
туционного законодательства являются конституционные законы,
принимаемые в нескольких республиках РФ. Конституционные за-
коны предусмотрены, в частности, конституциями Республики Ин-
гушетия (ст. 101), Республики Саха (Якутия) (ст. 53), Республики
Северная Осетия-Алания (ч. 1 ст. 77)'. В отличие от обычного за-
кона, принятие конституционных законов, а равно внесение в них
изменений и дополнений требуют квалифицированного большинства
голосов депутатов. Примечательна многовариантность конститу-
ционных положений по вопросу о предмете регулирования респуб-
ликанских конституционных законов. В одних республиках (Ады-
гея, Хакасия) конституционный закон предназначен для внесения
изменений и дополнений в конституцию1 2; в других в форме консти-
туционного закона регулируются наиболее важные вопросы госу-
дарства (например, в Республике Алтай - установление государ-
1 Конституции республик в составе Российской Федерации: сб. док. / под ред. Н.Л. Михале-
вой. - М., 1995. - С. 154. 230. 271.
2 См., например : Конституционный закон Республики Адыгея от 23 апреля 2003 г.
№ 126 “О поправке в пункт 1 статьи 77 Конституции Республики Адыгея" // Собра-
ние законодательства Республики Адыгея. - 2003. - № 4; Конституционный закон
Республики Хакасия от 1 июля 2003 года № 41 “О внесении дополнений в Конститу-
цию Республики Хакасия" // Вестник Хакасии. - 2003. - № 48-49.
54
Глава 1. Конституционное законодательство...
ственного флага, герба, гимна)'; в-третьих, конституционным зако-
ном регламентируется только статус государственных органов (в
Республике Саха (Якутия) - порядок деятельности Конституцион-
ного суда, в Республике Тыва - порядок формирования и функциони-
рования правительства)1 2. Подобно федеральным конституционным
законам, республиканские обладают более высокой юридической
силой по отношению к текущему закону. Отличие республиканского
конституционного закона от федерального заключается в террито-
рии его действия и в допустимой “нестыковке” предметов правово-
го регулирования.
3.	В законодательстве субъектов РФ выделяются законы о вне-
сении изменений и дополнений в конституцию (устав), хотя такие по-
правки могут быть произведены в республиках и конституционным
законом. Поправки вносятся, как правило, законодательными (пред-
ставительными) органами власти субъектов Федерации и требуют
квалифицированного большинства голосов депутатов (ст. 129 Кон-
ституции Республики Дагестан; ст. 104 Конституции Республики Ин-
гушетия; ч. 2 ст. 77 Конституции Республики Северная Осетия-Ала-
ния; ст. 81 Устава Ставропольского края)3. Законы о внесении попра-
вок фактически становятся частью конституции (устава), а нормы
последних не могут проверяться на конституционность, так как по
ним “сверяют” все иные нормативные правовые акты субъекта Фе-
дерации. Высокий уровень юридической силы таких законов, их осо-
бое назначение позволяют называть законы о поправках источником
конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
1 См., например : Конституционный закон Республики Алтай от 24 апреля 2003 г.
№ 11-9 "О гербе Республики Алтай” // Сборник законодательства Республики Ал-
тай. - 2003.-№ 9 (15).
2 См., например: Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г.
№ 363-11 “О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве” // Ил Тумэн. - 2002. - № 29; Конституционный закон Республики
Тыва от 31 декабря 2003 г. № 95 ВХ-1 “О Правительстве Республики Тыва” // Тувин-
ская правда. - 2004. - 20 февраля.
3 Цит. по: Чиркин, В.Е. Конституционное право России: практикум / В.Е. Чиркин.-М.,
2000. - С. 86, 89; Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации. - М., 1996. - Вып. 1. - С. 35.
55
Российское конституционное законодательство...
4.	Часто в “малых” основных законах упоминается такая форма
непосредственной демократии, как референдум. Например, в Ингу-
шетии на основании народного референдума принимается решение о
принятии новой конституции республики (ст. 107 Конституции Рес-
публики Ингушетия)1. Конституция (Основной закон) Республики Тыва
(абз. 3 ст. 12) предусматривает возможность изменения или допол-
нения положений главы 1 “Государственное устройство Республики
Тыва” только на основе всенародного референдума Республики Тыва1 2.
Не существует в конституциях и уставах субъектов РФ запрета на
принятие посредством референдума субъекта РФ закона соответ-
ствующего субъекта Федерации, а равно закона, оформившего ре-
зультаты референдума субъекта РФ. Более того, Устав Липецкой
области, например, предусматривает возможность проведения обла-
стного референдума для принятия закона (ч. 1 ст. 20), причем такой
закон может быть изменен или отменен только референдумом обла-
сти (ч. 4 ст. 23 )\
В определенной степени грани различий между названными
видами законов относительны, поскольку, например, поправки в кон-
ституцию могут быть внесены (и вносятся) и конституционным
законом, и законом о поправках, и законом, оформившим результа-
ты референдума. Однако с формально-юридической точки зрения
это разные формы законов, обладающие спецификой и более вы-
сокой юридической силой в сравнении с текущими законами
субъектов РФ, регулирующими конституционные общественные
отношения.
5.	Как и на федеральном уровне, основным источником консти-
туционного (уставного) законодательства субъектов РФ являются
текущие законы. Среди них встречаются кодифицированные законы,
например, Кодекс Алтайского края “О выборах, референдуме, отзы-
1 Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнитель-
ное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / отв.
ред. М.А. Митюков. - М„ 1999. - С. 31, 33; Конституции республик...- С. 154.
2 Конституции республик...-С. 325.
’ Уставы...- Вып. I. - С. 154-155.
56
Глава 1. Конституционное законодательство...
ве депутатов и выборных должностных лиц’’ от 8 июля 2003 года',
Избирательный кодекс города Москвы от 6 июля 2005 года1 2. Основ-
ную массу составляют некодифицированные законы, например, За-
кон города Москвы “Об Уставном суде города Москвы” от 13 февра-
ля 2002 года3, Закон Санкт-Петербурга “Об Уполномоченном по пра-
вам человека в Санкт-Петербурге*’ от 30 декабря 1997 года4, Закон
Самарской области “О Самарской Губернской думе” от 5 февраля
I996 года5, Закон Новосибирской области “Об областном референ-
думе Новосибирской области” от 25 мая 2004 года6.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие вы-
воды .
Во-первых, конституционное законодательство РФ предстает в ка-
честве самостоятельного сложившегося явления, представляющего со-
бой ведущую отрасль российского законодательства, выраженную в
системе особых правовых источников (законов) федерального уровня и
субъектов РФ, которые содержат нормы, устанавливающие основы кон-
ституционного строя РФ и регулирующие правовое положение человека
и гражданина, федеративное устройство, организацию и функционирова-
ние высших органов государственной власти, местного самоуправления.
Во-вторых, российское конституционное законодательство обла-
дает особой правовой природой, выраженной в совокупности призна-
ков. К числу признаков конституционного законодательства относят-
ся: I) ведущее отраслевое положение в системе российского законо-
дательства; 2) собственная сфера регулирования; 3) тесное сочета-
ние с иными отраслями законодательства (регулирование смежных
сфер); 4) двухуровневое построение, выражающееся в сосущество-
вании федерального конституционного законодательства и конститу-
ционного (уставного) законодательства субъектов РФ; 5) систем-
1 Алтайская правда. - 2003. - 14 июля.
2 Вестник Мэра и правительства Москвы. - 2005. - № 43.
3 Ведомости Московской городской думы. - 2002. - № 3. - Ст. 10.
4 Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 4.
5 Волжская коммуна. - 1996. - 7 февраля.
6 Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депута-
тов. - 2004. - Ч. 4 (15). - С. 132.
57
Российское конституционное законодательство...
ность; 6) специфика норм; 7) своеобразный перечень источников.
Главным признаком конституционного законодательства является
ведущее отраслевое положение в системе российского законодатель-
ства. Остальные признаки характерны и для ряда других отраслей
законодательства, но для конституционного законодательства они
имеют особое наполнение.
В-третьих, под системой конституционного законодательства мы
понимаем, прежде всего, систему его своеобразных источников1.
Данный подход производен от наиболее узкого понимания правовой
системы. Как известно, термином “правовая система” иногда обо-
значают “структурно и функционально упорядоченный массив взаи-
мосвязанных нормативно-правовых актов, создаваемых и действую-
щих на основе единых принципов”1 2. Соответственно, система зако-
нодательства представляет собой систему источников законодатель-
ства, выступающих частью правовой системы. Таким образом, сис-
тема конституционного законодательства - это совокупность взаи-
мосвязанных и упорядоченных форм его выражения. Источники кон-
ституционного законодательства являются одновременно системо-
образующими звеньями исследуемого явления.
В-четвертых, система конституционного законодательства РФ
имеет определенную структуру (внутреннее строение). Внутреннее
строение системы конституционного законодательства включает в
себя два уровня, две подсистемы. Эти уровни (подсистемы) пред-
ставлены федеральным конституционным законодательством и кон-
ституционным (уставным) законодательством субъектов РФ. Круг
источников федерального конституционного законодательства состав-
ляют Конституция РФ, законы РФ о поправках к Конституции РФ,
федеральные конституционные законы, законы, принятые посредством
референдума Российской Федерации, текущие федеральные законы
кодифицированной и некодифицированной формы. К источникам кон-
ституционного (уставного) законодательства субъектов РФ относят-
1 Вместе с тем возможно и иное понимание системы конституционного законодатель-
ства. например, как совокупности его подотраслей и институтов.
2 Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М„ 1997. - С. 342.
58
Главе 1. Конституционное законодательство...
ся конституции и уставы субъектов РФ, законы о поправках к консти-
туциям и уставам субъектов РФ, конституционные законы республик
в составе РФ, законы, принятые посредством референдума субъекта
РФ, текущие законы субъектов РФ кодифицированной и некодифици-
рованной формы. Таким образом, наблюдается единство источников
федерального конституционного законодательства и конституционного
(уставного) законодательства субъектов РФ.
В-пятых, в то же время обращает на себя внимание относитель-
ное разнообразие источников конституционного (уставного) законо-
дательства отдельных субъектов РФ. Разнообразие источников ре-
гионального уровня выражается в том, что: I) республики в составе
РФ имеют свои конституции, а другие виды субъектов РФ имеют
свои уставы; 2) республики могут иметь и имеют конституционные
законы, а у других видов субъектов РФ они отсутствуют; 3) далеко
не во всех субъектах представлены законы, принятые посредством
референдума субъекта РФ; 4) не во всех субъектах существуют ко-
дифицированные законы конституционного характера.
В-шестых, в рамках конституционного законодательства Феде-
рации и субъектов необходимо различать собственно конституцион-
ный и “подконституционный” (развивающий, конкретизирующий) уров-
ни законодательного регулирования. При этом собственно конститу-
ционный уровень выступает в качестве относительно статичного эле-
мента конституционного законодательства, в то время как “подкон-
ституционный” уровень отличается динамикой, подвижностью. Кон-
ституционная (уставная) норма допускает совмещение со вторым
уровнем, если в ней содержится отсылка к закону, а также “вводятся
правовые формы реализации конституционной нормы или устанавли-
ваются процессуальные нормы”1. На “подконституционном” уровне
находятся иные источники федерального конституционного законо-
дательства и конституционного (уставного) законодательства субъек-
тов РФ, а уже “под ними”, соответственно, подзаконные норматив-
ные акты конституционного характера.
1 Тихомиров, Ю.А. Система конституционного законодательства. - С. 7; Конституци-
онное законодательство России. - С. 36. 46.
59
Российское конституционное законодательство...
Вопросы и задания для самоконтроля (к главе 1)
1.	Каковы основные классификации законов?
2.	В чём заключается различие между системой права и систе-
мой законодательства?
3.	Сформулируйте определения иерархической, федеративной и
отраслевой структуры законодательства.
4.	Раскройте содержание различных подходов к пониманию кон-
ституционного законодательства Российской Федерации.
5.	Охарактеризуйте общее и особенное категорий “конституци-
онное право” (как отрасль права) и “конституционное законодатель-
ство”.
6.	Перечислите специфические признаки конституционного зако-
нодательства.
7.	Выделите различия между федеральным конституционным
законодательством и конституционным (уставным) законодатель-
ством субъектов Российской Федерации.
8.	Соотнесите категории “закон Российской Федерации о поправ-
ках в Конституцию Российской Федерации” и “федеральный консти-
туционный закон”.
9.	Каковы особенности конституций и уставов субъектов Рос-
сийской Федерации в сравнении с иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации?
10.	Проведите различия между конституцией республики в со-
ставе Российской Федерации и уставом края, области, города феде-
рального значения, автономной области, автономного округа.
60
Глава 2. Основные черты развития...
Глава 2
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В 90-ГГ. XX В. - НАЧ. XXI В.
2.1. Специфика конституционного законодательства
Российской Федерации на рубеже 80-90-х гг. XX века
В истории Российского государства насчитывается пять консти-
туций*. Все они были приняты в XX веке: Конституция РСФСР 1918
года, Конституция РСФСР 1925 года, Конституция РСФСР 1937 года,
Конституция РСФСР 1978 года и действующая Конституция Россий-
ской Федерации 1993 года. Принятие каждой конституции объектив-
но знаменовало собой начало нового этапа развития отечественного
конституционного законодательства. Однако конституции советского
периода имели много общих черт, что обусловливало принципиаль-
ное сходство советского конституционного законодательства всех
этапов его развития. Существенные и качественные изменения в со-
ветском конституционном законодательстве наметились в конце 80-х
гг. XX века. Это предопределило глубокие специфические особенно-
сти конституционного законодательства в период с 1989 по 1993 год,
то есть до принятия 12 декабря 1993 года Конституции РФ. Чем обус-
ловлено становление и развитие этого этапа отечественного консти-
туционного законодательства?
Некоторые исследователи обосновывают существование еще одной конституции,
под которой понимают “Основные государственные законы" от 23 апреля 1906
года. См., например: Кравец, И.А. Российский конституционализм: проблемы ста-
новления, развития и осуществления / И.А. Кравец. - СПб., 2005. - С. 87, 90;
Леонтович В.В. История либерализма в России (1762-1914 гг.)/В.В. Леонтович. -
М., 1995.-С. 439-458.
61
Российское конституционное законодательство...
Формальным поводом, положившим начало данного этапа раз-
вития конституционного законодательства, стала первая конститу-
ционная реформа РСФСР. Она заключалась в принятии 27 октября
1989 года двух законов РСФСР: об изменениях и дополнениях Кон-
ституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. Основ-
ные нововведения конституционной реформы сводились к учрежде-
нию Съезда народных депутатов РСФСР - высшего органа госу-
дарственной власти; преобразованию однопалатного Верховного
Совета РСФСР в двухпалатный орган (Совет Республики и Совет
Национальностей); созданию Комитета конституционного надзора
РСФСР; реформированию избирательной системы, путем обеспе-
чения реальной состязательности и альтернативности выборов. Во
многом эта реформа была отголоском аналогичной союзной рефор-
мы, которая выразилась в принятии 1 декабря 1988 года Закона об
изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах
народных депутатов СССР1.
Конституционная реформа в РСФСР 1989 года имела глубо-
кие социальные, политические, экономические и духовные пред-
посылки, символизировавшие начало смены общественного строя.
Влияние материальных условий на конституцию неудивительно, по-
скольку последняя выступает лишь формой “в которую законода-
тель облекает произошедшие изменения в облике государства и
права или которые он желает учредить, основываясь на содержа-
нии уже состоявшихся общественных отношений”1 2. К числу поис-
тине “революционных” для того времени изменений могут быть
отнесены появление частной собственности, начало активного ис-
пользования рыночных методов хозяйствования, формирование
политического плюрализма, следствием которого стала многопар-
тийность и, соответственно, формирование легальной оппозиции
правящим коммунистическим силам, децентрализация управления
1 О союзной конституционной реформе см. подробнее : Авакьян С.А. Конституция
России: природа, эволюция, современность / С.Л. Авакьян. - М., 2000. - С. 87-91.
2 Шишснина И. О причинах российской конституционной реформы 1990-1993 гг. /
И.О. Шишснина // Право и жизнь. - 2005. -№ 86 (9) /www.law-n-life.ru
62
Глава 2. Основные черты развития...
союзными республиками и, как следствие этого, наметившаяся
дезинтеграция Союзного государства в целом. Данные процессы
объективно входили в противоречие с Конституцией СССР 1977
года и принятой на ее основе Конституцией РСФСР 1978 года. Это
объяснялось тем, что названные конституции принимались в ус-
ловиях иного общественного строя и политического режима. Дру-
гими словами, по мере углубления демократических преобразова-
ний, становилось все более очевидным, что действующие союз-
ная и республиканская конституции не адаптированы к новым
стремительно развивающимся процессам. Более того, по справед-
ливому замечанию Б.Н. Топорнина, “становится ясно, что рамки
Конституции СССР 1977 года в ряде случаев становятся прегра-
дой на пути кардинального обновления общества, сдерживают про-
грессивные процессы”1. Таким образом, наблюдается все более
заметное расхождение между конституцией и реальной жизнью, а,
следовательно, усиление фиктивности конституции.
Данное положение вызвало необходимость существенной модер-
низации союзной и республиканских конституций. Первоначально
выход был найден во внесении в конституции поправок. Однако, по
свидетельству С.С. Алексеева (одного из активных участников тех
событий), вскоре стала очевидной половинчатость таких мер и двой-
ственность самих конституционных положений, принятых в разных
исторических условиях1 2. Закономерно встал вопрос о необходимости
принятия новой Конституции России. Однако разработка и принятие
новой конституции - процесс длительный, в связи с чем приходилось
идти по пути постепенного реформирования содержания Конститу-
ции РСФСР. Как было замечено, первая конституционная реформа в
РСФСР состоялась 27 октября 1989 года.
1 Топорник, Б.Н. Конституционная реформа в СССР: предпосылки и основные на-
правления / Б.Н. Топорин // Конституционная реформа в СССР: актуальные пробле-
мы / редкол. Е.К. Глушко и др. - М., 1990. - С. 16.
2 См.: Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность / С.С. Алексеев И Извес-
тия Уральского государственного университета. - 1998. - № 8. / http: //virlib.eunnet.net/
proceed i ngs/№8_98/w in/07. htm
63
Российское конституционное законодательство.,.
Развитие российского конституционного законодательства в 1989-
1993 гг. отличается определенной спецификой. С одной стороны, она ос-
нована на принципиальном отличии конституционного законодательства
рубежа 80-90-х гг. XX века от классического советского конституцион-
ного законодательства. С другой стороны, рассматриваемый этап во
многом отличается от развития конституционного законодательства после
принятия Конституции РФ 1993 года. Вместе с тем фундаментальные
основы развития конституционного законодательства России после при-
нятия Конституции РФ 1993 года были заложены в кон. 80 - нач. 90-х гг.
прошлого столетия. Исследование нормативной базы того периода и
теоретических источников позволяет выделить характерные черты раз-
вития конституционного законодательства России на рубеже 80-90-х гг.
XX века. Представляется, что ими являются следующие.
1.	Высокая динамика развития Конституции РСФСР и текущего
конституционного законодательства. Эта особенность имела два ос-
новных проявления: многократное внесение поправок в Конституцию
РСФСР и резкое увеличение количества текущих законов, регулиру-
ющих общественные отношения, которые составляют предмет кон-
ституционного права.
За период реформирования содержания Конституции РСФСР было
принято 10 законов РСФСР (РФ) об изменениях и дополнениях Консти-
туции РСФСР (РФ): от 27 октября 1989 года, от 31 мая 1990 года, от
16 июня 1990 года, от 15 декабря 1990 года, два закона от 24 мая 1991
года, от 1 ноября 1991 года, от 21 апреля 1992 года, от 9 декабря 1992
года, от 10 декабря 1992 года. Указанными законами в российскую
Конституцию, по свидетельству Н.В. Варламовой, было внесено в об-
щей сложности около 300 поправок1. В трех случаях поправки в Кон-
ституцию были незначительными (законы РСФСР от 31 мая 1990 г., от
1 ноября 1991 г. и от 10 декабря 1992 г.). Например, Законом РФ от
10 декабря 1992 года ‘‘О внесении изменений в статью 71 Конституции
(Основного закона) Российской Федерации - России” Съезд народных
1 См.: Варламова. Н.В. Конституционный процесс в России (1990-1993 гг.) - Н.В. Варла-
мова. - М.. 1998. - С. 6.
64
Глава2. Основные черты развития...
депутатов преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушс-
кую Республику и Чеченскую Республику и отразил их наименования
в Конституции РФ1. Однако в большинстве случаев поправки имели
масштабный и существенный характер. Так, на основе Закона РСФСР
“Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона)
РСФСР’' от 24 мая 1991 года в Конституции появилась глава 13-1
“Президент РСФСР”, был учрежден пост вице-президента РСФСР
(ст. 121 -7), Совет министров (Правительство РСФСР) стало подот-
четным Президенту РСФСР - высшему должностному лицу РСФСР
и главе исполнительной власти в РСФСР1 2. Уже из приведенных по-
правок заметно, что в России по существу меняется механизм влас-
ти, являющийся ядром большинства современных конституций. На
основе сказанного можно согласиться с выводом И.А. Кравца о том,
что “в период с 1989 по 1993 год в России благодаря внесенным по-
правкам стала действовать по существу новая Конституция...”3.
Кроме того, был принят ряд важнейших законов конституционно-
го значения: “О Президенте РСФСР”4, “О статусе народного депута-
та РСФСР”5, “О выборах Президента РСФСР”6, “О порядке отзыва
народного депутата РСФСР”7, “О референдуме РСФСР”8, “О язы-
ках народов РСФСР”9, “О постоянных комиссиях палат и комитетах
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1992. - № 52. - Ст. 3051.
? Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 22.-Ст. 776.
3 Кравец, И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и
практики) / И.А. Кравец. - Москва-Новосибирск. 2002. - С. 39.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 17.-Ст. 512.
5 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990.-№25.-Ст. 312.
6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 17.-Ст. 510.
7 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№21.-Ст. 697.
” Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990.-№ 21. - Ст. 230.
9 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 50.-Ст. 1740.
65
Российское конституционное законодательство...
Верховного Совета РСФСР”5, “О Совете министров - Правительстве
Российской Федерации”1 2, “О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации”3 и др. По данным
Е.А. Лукьяновой за период с мая 1990 года (начало работы Съезда
народных депутатов РСФСР) по сентябрь 1993 года (издание Указа
Президента РФ № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в
Российской Федерации”, приостановившего деятельность Съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ4 5) всего было при-
нято 335 законов (из них 203 закона фундаментальные и 132 закона
“об изменениях и дополнениях”, “о признании утратившими силу”),
причем около 80 из них являлись источниками конституционного за-
ко нодатсл ьства5.
2.	Формирование конституционного законодательства 1989-1993
гг. в условиях активного стремления различных политических сил к
принятию новой Конституции России. Основная цель такого стрем-
ления была очевидной: отражение в новой конституции принципиаль-
но изменившихся политических, экономических, социальных и духов-
ных реалий, которые пока получали оформление в виде поправок к
Конституции РСФСР 1978 года. Отсюда вытекали иные цели приня-
тия Конституции России, проявившиеся впоследствии: необходимость
отразить после распада СССР факт существования подлинно суве-
ренной России; желание повысить авторитет Основного закона, резко
упавший из-за нестабильности и внутренней противоречивости Кон-
ституции РСФСР 1978 года; а после известных событий 3-4 октября
1993 года стремление победившей стороны в лице Президента РФ
Б.Н. Ельцина легализовать укрепление своей власти.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1992. - № 4. - Ст. 131.
2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1993. -№ 1. - Ст. 14.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1992. -№ 13. - Ст. 662.
4 Российская газета. - 1993. - 23 сентября.
5 Лукьянова. Е.А. Российская государственность и конституционное законодатель-
ство в России (1917-1993) / Е.А. Лукьянова. - М.. 2000.-С. 121. 133.
66
Глава 2. Основные черты развития...
Как отмечает М. Пискотин, общеизвестно, что “принятие кон-
ституции всегда связано с согласованием различных интересов и по-
иском определенных компромиссов” . Совершенно закономерно, что
в условиях идеологического и политического плюрализма это выли-
лось в конкуренцию между различными проектами Конституции Рос-
сии. В преддверии принятия конституции обозначилось несколько про-
ектов, альтернативность содержания которых явилась показателем
острой борьбы между ведущими политическими силами страны. К
числу основных проектов могут быть отнесены: проект Конституци-
онной комиссии, образованной 16 июня 1990 года постановлением
1-го Съезда народных депутатов РСФСР1 2 3, который получил название
“румянцевского” проекта’; проект рабочей группы под руководством
С.М. Шахрая; проект Российского движения демократических ре-
форм, разработчиками которого были А.А. Собчак и С.С. Алексеев;
проекты депутатов-коммунистов (в частности, вариант проекта, под-
готовленный депутатской фракцией “Коммунисты России” Верхов-
ного Совета РФ); проект Президента РФ и проект образованного
Президентом РФ в мае 1993 года Конституционного совещания4.
Основными претендентами на принятие были два официальных про-
екта, один из которых явился результатом работы Конституционной
комиссии, а другой стал итогом деятельности Конституционного со-
вещания. За конкуренцией этих проектов скрывалось противостоя-
ние верховной законодательной власти в лице Съезда народных де-
путатов и Верховного Совета и верховной исполнительной власти в
лице Президента и Правительства. Не вдаваясь в подробности, ко-
1 Новая Конституция для новой России : круглый стол//Народный депутат. - 1992. -
№ 13.-С. 84.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990. - № 3.- Ст. 24.
3 Это название было производным от фамилии ответственного секретаря Конституци-
онной комиссии и наиболее активного разработчика проекта О.Г. Румянцева. См.,
например: Пугачев, Б. Противостояние проектов / Б. Пугачев И Народный депутат. -
1992.-№ II.-С. 76.
4 См. Указ Президента РФ “О мерах по завершению подготовки новой Конституции
Российской Федерации" от 12 мая 1993 г. И Собрание актов Президента и Правитель-
ства. - 1993. - № 20. - Ст. 1757.
67
Российское конституционное законодательство...
торыс детально описаны в литературе1, отметим, что главным “кам-
нем преткновения” являлся вопрос о власти, а точнее о типе респуб-
лики в России. Конституционная комиссия закрепила в своем проек-
те парламентский тип республики, в то время как проект Конститу-
ционного совещания воплотил, по сути, идею президентской респуб-
лики. Как известно, именно проект Конституционного совещания был
вынесен на всенародный референдум 12 декабря 1993 года и в ре-
зультате его принятия большинством избирателей стал действующей
Конституцией РФ. Таким образом, рассматриваемый этап развития
конституционного законодательства прошел “под лозунгом” приня-
тия новой конституции страны.
3.	Автономизация конституционного законодательства РСФСР
по отношению к союзному конституционному законодательству, а
после распада СССР - обретение им формальной самостоятельнос-
ти. По справедливому замечанию Е.А. Лукьяновой, с середины 20-х
гг. до конца 80-х гг. XX века “довольно сложно провести грань между
“собственно российским” и общесоюзным законодательством”1 2.
Однако с 1990 года в союзных республиках наблюдаются первые
ростки сепаратизма, выросшие в скором времени в целенаправлен-
ную борьбу с союзным центром за полную самостоятельность. По-
литика суверенизации союзных республик и, главным образом, РСФСР
находила отражение в республиканском конституционном законода-
тельстве, где все отчетливее стала прослеживаться антисоюзная
направленность. Первой важной вехой в процессе усиления самосто-
ятельности РСФСР в рамках СССР стало принятие 12 июня 1990
года I-м Съездом народных депутатов РСФСР “Декларации о госу-
дарственном суверенитете Российской Советской Федеративной
1 См.: Авакьян. С.А. Указ. соч. - С. 124-142. 156-171; Румянцев. О.Г. Основы конститу-
ционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления) / О.Г. Румянцев. -
М., 1994. - С. 178-191; Румянцев. О.Г. Конституционная реформа в Российской Феде-
рации / О.Г. Румянцев И Народный депутат. - 1993. - № 10. - С. 4-7; Шаблинский. И.Г.
Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.)/
И.Г. Шаблинский. - М.. 1997. - С. 112-157; Пискотин. М. Новая Конституция нужна и
как можно быстрее / М. Пискотин // Народный депутат. - 1992. - № 10. - С. 71 -77.
2 Лукьянова. Е.А. Указ. соч. - С. 9.
68
Глава2. Основные черты развития...
Социалистической Республики'’1. Нельзя не согласиться с выводом
С.А. Авакьяна о том, что Декларация “в целом выдержана как доку-
мент государства, ориентирующегося на свою независимость и само-
стоятельность”1 2. В развитие данной Декларации был принят ряд по-
правок к Конституции РСФСР и текущих законов РСФСР. Так, Зако-
ном от 15 декабря 1990 года “Об изменениях и дополнениях Конститу-
ции (Основного закона) РСФСР” в ст. 76 Конституции, где содержа-
лась норма об обязательности законов СССР на территории РСФСР,
было включено положение о том, что “действие актов Союза ССР на
территории РСФСР, ущемляющих суверенные права РСФСР, приос-
танавливается РСФСР”3. Незадолго до этого (24 октября 1990 г.)
был принят Закон РСФСР “О действии актов органов Союза ССР на
территории РСФСР”, исходивший из приоритета российских актов
перед союзными4. Названный закон закреплял, в частности, право
Верховного Совета РСФСР и Совета министров РСФСР приоста-
навливать действие союзных актов, “если они нарушают суверени-
тет Российской Федерации” (ст. 1), а в отношении актов СССР, при-
нятых в пределах полномочий, не переданных Российской Федераци-
ей Союзу ССР, действие их на территории России допускалось в слу-
чае их ратификации Верховным советом РСФСР или подтверждения
Советом министров РСФСР (ст. 2). Данные положения входили в
противоречие с Законом СССР от 24 октября 1990 года “Об обеспе-
чении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР”,
закрепившим приоритет законов СССР (ст. 1) и правило, согласно
которому “обязательная сила законов СССР на всей территории стра-
ны не может быть предметом договоренностей между отдельными
республиками, а равно между органами Союза ССР и отдельных рес-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990,-№2.-Ст. 22.
2 Авакьян С.А. Указ. соч. - С. 98.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990. - № 29. - Ст. 395.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990,-№21.-№237.
69
Российское конституционное законодательство...
публик” (абз. I ст. 3)'. Еще один удар по СССР был нанесен несколь-
кими днями позже Законом РСФСР от 31 октября 1990 года к‘Об обес-
печении экономической основы суверенитета РСФСР"1 2, объявившим
собственностью РСФСР все расположенные на ее территории объек-
ты государственной собственности, находящиеся в управлении об-
щесоюзных органов.
Окончательное “наступление” на СССР со стороны республи-
канского руководства связано с созданием Государственного коми-
тета по чрезвычайному положению (ГКЧП), стремившегося пре-
дотвратить распад СССР. После провала ГКЧП основное сопро-
тивление которому оказали органы государственной власти РСФСР,
Б.Н. Ельцин издал серию указов, подготовивших базу для полного
разрушения союзного государства. Например, 22 августа 1991 года
Президент РСФСР издал Указ “О некоторых вопросах деятельнос-
ти органов исполнительной власти в РСФСР”, который вопреки со-
юзной и российской конституциям предоставил Совету министров
РСФСР право приостанавливать действие постановлений и распо-
ряжений Кабинета министров СССР3. После ликвидации СССР,
оформленной постановлениями Верховного Совета РСФСР от 12 де-
кабря 1991 года “О ратификации Соглашения о создании Содруже-
ства Независимых Государств” и “О денонсации Договора об об-
разовании СССР”4, можно констатировать формальное становле-
ние конституционного законодательства Российской Федерации как
независимого государства.
4.	Неупорядоченность, хаотичность конституционного законода-
тельства 1989-1993 гг. и, как следствие этого, его противоречивость.
При этом обращает на себя внимание специфика видов противоре-
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. -
№ 44. - Ст. 918.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990,-№22.-Ст. 260.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 34.-Ст. 1143.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 51.-Ст. 1798. 1799.
70
Глава 2. Основные черты развития...
чий в конституционном законодательстве того периода. Во-первых,
высокая динамика поправок в Конституцию РСФСР вызвала проти-
воречия между её отдельными нормами. Например, вплоть до пре-
кращения действия Конституции РСФСР, сохранялось противоречие
между принципом разделения властей (ст. 1) как одной из основ об-
щественного строя и политики, признанием Съезда народных депу-
татов высшим органом государственной (а не только законодатель-
ной) власти (ст. 104). Во-вторых, это характерные для 1990-1991 гг.
противоречия между нормами союзного и республиканского законо-
дательства, что было отмечено выше. В-третьих, следует указать
на противоречие норм законодательства автономных республик нор-
мам законодательства РСФСР (РФ). Противоречия между федераль-
ным законодательством и законодательством субъектов РФ сохра-
нились и после принятия Конституции РФ 1993 года, но в то время
конституции и законы принимались только в автономных республи-
ках. В краях, областях, городах федерального значения, автономной
области и автономных округах первые законы появились только пос-
ле того, как были сформированы их законодательные органы (март-
апрель 1994 г.). Существенные противоречия республиканского зако-
нодательства законодательству РСФСР появились и умножились в
период “парада суверенитетов”, явившегося отголоском аналогич-
ных процессов в рамках СССР. В частности, в течение 1990 года
почти все республики в составе РСФСР (кроме Мордовии и Даге-
стана) приняли декларации о государственном суверенитете и про-
возгласили себя суверенными государствами, что входило в проти-
воречие со ст. 68 и 70 Конституции РСФСР. В развитие деклараций
несколько республик приняли конституции, содержащие положения об
их государственном суверенитете . В-четвёртых, это многочислен-
Например, 12 марта 1992 года были приняты Конституция Чеченской Республики
(хотя до 4 июня 1992 года, то есть до принятия Закона РФ "Об образовании Ингуш-
ской Республики в составе Российской Федерации" продолжала существовать Чече-
но-Ингушская Республика), 4 апреля 1992 года - Конституция Республики Саха (Яку-
тия), 30 ноября 1992 года - Конституция Республики Татарстан. См. подробнее:
Филиппов, Н.К. Конституционное развитие республик - субъектов Российской Феде-
рации / Н.К. Филиппов. - Чебоксары, - 1999. - С. 26-30.
71
Российское конституционное законодательство...
ные противоречия указов Президента РФ Конституции России и рес-
публиканскому законодательству, о чем подробнее будет сказано ниже.
5.	Усиление роли указов Президента РФ в регулировании важ-
нейших общественных отношений. Неоправданное и искусственное
возвышение президентских указов было продиктовано во многом
жестким противостоянием между высшими органами законодатель-
ной (Съезд народных депутатов и Верховный Совет) и исполнитель-
ной (Президент и Правительство) власти России. Дополнительной
причиной стало предоставленное Президенту РФ Советом народных
депутатов РСФСР право принимать указы по очень широкому кругу
вопросов, а также указы, подлежащие приоритетному исполнению,
то есть фактически становящиеся выше законов. Так, Постановле-
нием Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года “О
правовом обеспечении экономической реформы’' Президенту РСФСР
были предоставлены “особые полномочия”, а именно право в тече-
ние года (до 1 декабря 1992 г.) регулировать своими указами практи-
чески все вопросы хозяйственной жизни. При этом допускалось, что
такого рода указы могут противоречить законам. В случае противо-
речия, Верховный совет РСФСР должен в течение 7 дней либо под-
твердить действие указа, либо принять его к рассмотрению в каче-
стве законопроекта. Если Верховный Совет РСФСР и не подтвердил
и нс принял указ, то он автоматически вступает в силу. Тем самым,
по словам А.В. Мазурова, “был сделан первый шаг на пути к “зако-
нодательному” возвышению роли указов Президента”1 2. Правом на
издание “особополномочных” указов Президент РФ пользовался нео-
днократно. Например, Указом Президента РФ от 14 августа 1992 года
“О введении в действие системы приватизационных чеков в Россий-
ской Федерации” предусматривалось, что приватизационный чек яв-
ляется документом на предъявителя. В то же время ст. 11 Закона
РСФСР от 3 июля 1991 года “О приватизации государственных и
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№44.-Ст. 1456.
Мазуров. Л.В. Конституция и общественная практика / Л.В. Мазуров. - М., 2004. -
С. 149.
72
Глава 2. Основные черты развития...
муниципальных предприятий в РСФСР” устанавливала, что для при-
обретения государственных и муниципальных предприятий исполь-
зуются именные приватизационные вклады'. После истечения пре-
дусмотренного Постановлением от 1 ноября 1991 года годичного срока
издание указов, входивших в противоречие с законами продолжилось.
В частности, это Указ Президента РФ от 15 октября 1993 года “О
проведении всенародного голосования по проекту Конституции Рос-
сийской Федерации”1 2, во многих положениях противоречащий Закону
РСФСР “О референдуме РСФСР” от 16 октября 1990 года3.
Однако Президент РФ не ограничивался покушением на верхо-
венство закона. В течение 1993 года появилось множество указов
Президента РФ, грубо нарушающих Конституцию России. Например,
Указом Президента РФ от 20 марта 1993 года “О деятельности ис-
полнительных органов до преодоления кризиса власти” на 25 апреля
1993 года назначалось всенародное голосование о доверии Прези-
денту РФ (оно состоялось 25 апреля 1993 г.) и всенародное голосова-
ние по проекту конституции страны (25 апреля 1993 г. оно не проводи-
лось)4. Названный Указ входил в противоречие со ст. 104 Конститу-
ции РФ, согласно которой правом на принятие решения о проведении
республиканского референдума обладал только Съезд народных де-
путатов РФ. Волна президентских указов, попиравших Конститу-
цию РФ, хлынула после известных событий 3-4 октября 1993 года. К
ним относятся, в частности, подробно описанные в литературе5 ука-
зы Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 “О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации”6, от 24 сентября
1 См.: Мазуров. А.В. Указ. соч. - С. 154.
2 Российская газета. - 1993. - 19 октября.
’ См. подробнее : Лукьянова. Е.А. Указ. соч. - С. 153-155.
4 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. -№ 13. -
Ст. 1102.
5 См.: Лучин. В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации /В.О.
Лучин. - М.. 2002. - С. 439-442; Боброва, Н.А. Конституционный строй и конститу-
ционализм в России / Н.А. Боброва. - М.. 2003. - С. 186-188; Шаблинский. И.Г. Указ,
соч. - С. 165, 176.
6 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 39. -
Ст. 3597.
73
Российское конституционное законодательство...
1993 года № 1443 “О выборах народных депутатов Российской Фе-
дерации, назначенных на 26 сентября и 3 октября 1993 года”1, от
7 октября 1993 года № 1612 “О Конституционном Суде Российской
Федерации”* 2, от 20 октября 1993 года № 1685 “О деятельности про-
куратуры в период поэтапной конституционной реформы в Россий-
ской Федерации”3. По свидетельству В.О. Лучина, с конца сентября
до конца декабря 1993 года Президентом РФ было издано более де-
вятисот указов по самым различным вопросам, многие из которых
нс соответствовали ни Конституции РФ, ни текущему российскому
законодательству4.
Как видно, характерными чертами конституционного законода-
тельства начала 90-х гг. XX века являются подмена республиканс-
ких законов указами Президента РФ и попрание президентскими ука-
зами Конституции страны. Такое положение приводило к тому, что в
России стали сосуществовать две конкурирующие системы право-
вых норм: в Конституции РФ и республиканских законах, с одной сто-
роны, а в Указах Президента РФ (в развитие их и в актах руководи-
мого им Правительства РФ) - с другой. Все это крайне негативно
сказывалось на авторитете Конституции и законов и способствовало
усилению нигилистических настроений в российском обществе.
6.	Появление новых видов источников конституционного права и
законодательства. Своеобразным источником конституционного за-
конодательства стали многочисленные законы о внесении изменений
и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 года. Предшествующие
советские конституции отличались “неприкосновенностью”, и законы
о поправках к ним принимались крайне редко. В 1989-1993 гг. наблю-
дается многократное внесение поправок в Конституцию страны, в
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. -№ 39. -
Ст. 3604
2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 41. -
Ст. 3921.
•* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. -№ 43. -
Ст. 4084.
4 См.: Лучин, В.О. Указы Президента Российской Федерации (основные социальные
и правовые характеристики) / В.О. Лучин, А.В. Мазуров. - М.. 2000. - С. 118-119.
74
Глава 2. Основные черты развития...
связи с чем законы об изменениях и дополнениях Конституции Рос-
сии обозначились в качестве самостоятельного источника конститу-
ционного законодательства.
Еще одним источником конституционного законодательства того
периода стал подписанный 31 марта 1992 года Федеративный дого-
вор. Он представляет собой совокупность трех договоров о разгра-
ничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга-
нами государственной власти и органами власти соответственно рес-
публик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга; автономной области и автономных округов. Высокое
положение федеративного договора в правовой системе страны объяс-
няется его включением в Конституцию Российской Федерации в ка-
честве ее составной части1.
Е.А. Лукьянова указывает также на принятие в это время це-
лого ряда “конституционных законов’'. При этом она оговаривает,
что имеет в виду законы, изменяющие и дополняющие Конститу-
цию и законы с “ярко выраженным конституционным содержани-
ем”, то есть законы, конституционные по своему значению1 2. Пред-
ставляется, однако, что законы об изменениях и дополнениях Кон-
ституции РФ выступали в качестве самостоятельного вида зако-
нов, а иные “конституционные законы” ничем нс отличались от те-
кущих республиканских законов, поскольку принятие конституцион-
ных законов в формально-юридическом смысле слова в рассматри-
ваемый период не предусматривалось.
Появление законов о поправках к Конституции и Федеративного
договора в традиционно моноконституционной системе советского
законодательства обусловило тенденцию к ее поликонституционнос-
ти, то есть к принятию и одновременному действию нескольких ак-
тов конституционного значения.
1 См.: Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации “О федера-
тивном договоре'' от 10 апреля 1992 года И Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета российской Федерации. - 1992. -№ 17. -
Ст. 898.
2 См.: Лукьянова, Е.А. Указ. соч. - С. 87.
75
Российское конституционное законодательство...
Помимо законов о поправках к Конституции России и Федера-
тивного договора новыми источниками конституционного права
1989-1993 гг. стали нормативные указы президента РФ, акты Съез-
да народных депутатов России (главным образом, постановления),
заключения Конституционного суда РСФСР (РФ). Появление но-
вых видов источников усложнило систему конституционного пра-
ва и законодательства, усилило противоречия между ее отдель-
ными элементами (например, между указами Президента РФ и
законами РСФСР).
7.	Уменьшение декларативности конституционного законодатель-
ства, являющееся во многом следствием искоренения социалисти-
ческой идеологии. Все конституции советского периода и основанное
на них текущее конституционное законодательство отличались мно-
гочисленностью содержащихся в них декларативных норм. Деклара-
тивность находила выражение, во-первых, в идеологических форму-
лах, во-вторых, в оценочных суждениях, в-третьих, в большом коли-
честве общеруководящих формулировок, норм-принципов, норм-за-
дач. По меткому выражению Б.Н. Топорнина, характеризующего
Конституцию СССР 1977 года, она “являлась во многом не столько
юридическим документом, сколько политическим манифестом, вы-
полнявшим идеологическое подкрепление проводимой политики”1. Так,
согласно абз. 2 ст. 6 Конституции РСФСР 1978 года “вооруженная
марксистско-ленинским учением Коммунистическая партия опреде-
ляет генеральную перспективу развития общества, линию внутрен-
ней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной де-
ятельностью советского народа, придаст планомерный, научно-обо-
снованный характер его борьбе за победу коммунизма”. Согласно
абз. 2 ст. 14 Конституции РСФСР 1978 года “в соответствии с прин-
ципом социализма “От каждого по способностям, каждому - по тру-
ду” государство осуществляет контроль за мерой труда и потребле-
ния”. Аналогичные “установки” содержались в конституциях авто-
номных республик.
1 Топорнин. Б.Н. Указ. соч. - С. 15.
76
Глава 2. Основные черты развития...
Декларативность указанных и им подобных норм приводила к
тому, что соответствующие положения Конституции не подкрепля-
лись необходимыми правовыми гарантиями (органами, процедурами,
текущими законами, призванными конкретизировать положения Кон-
ституции). Это обусловливало фиктивность данных положений и влек-
ло за собой девальвацию Конституции РФ в глазах общественности.
Например, в ст. 69 Конституции РСФСР декларировалось право сво-
бодного выхода РСФСР из состава СССР. Однако гарантия реализа-
ции такого права возникла только с принятием 3 апреля 1990 года
Верховным Советом СССР Закона “О порядке решения вопросов,
связанных с выходом союзной республики из СССР”1.
В процессе приведения Конституции РСФСР (и текущего кон-
ституционного законодательства) в соответствие с изменившимися
реалиями многие декларативные нормы утратили юридическую силу.
Так, Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года “Об изменениях и до-
полнениях Конституции (Основного закона) РСФСР”* 2 из ряда статей
об основных правах и свободах граждан РСФСР были исключены
идеологические формулы, “советизмы”, то есть указания на реализа-
цию этих прав и свобод “в соответствии с целями коммунистическо-
го строительства” (ст. 45, 49), “в соответствии с интересами народа
и в целях укрепления и развития социалистического строя” (ст. 48).
Из числа конституционных обязанностей граждан исключаются, в
частности, обязанности “уважать правила социалистического обще-
жития” (ст. 57), “с достоинством нести высокое звание советского
гражданина” (ст. 57), “беречь и укреплять социалистическую соб-
ственность” (ст. 59). Таким образом, в результате идеологической
модернизации начала 90-х гг. XX века число декларативных норм в
конституционном законодательстве значительно уменьшилось, в связи
с чем оно приобрело более строгий, формальный характер. Это, в
свою очередь, предопределило некоторое снижение фиктивности кон-
' Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. -
№ 15.-Ст. 252.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1990.-№29.-Ст. 395.
77
Российское конституционное законодательство...
ституционного законодательства, его приближение к изменившейся
общественной практике.
8.	Отражение в конституционном законодательстве характерных
для того периода конфликтов. По нашему мнению, для России нача-
ла 90-х гг. XX века были характерны четыре вида общественно-по-
литических конфликтов. Во-первых, 1990-1991 гг. было отмечено
стремлением политических элит союзных республик к обретению
республиками подлинного суверенитета. Это обусловливало конфлик-
тность отношений Союзного центра и союзных республик, находив-
шую отражение в законодательстве. Одной из иллюстраций противо-
стояния СССР и союзных республик является принятие 2 апреля 1990
года Закона СССР “Об усилении ответственности за посягательства
на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение
единства территории Союза ССР”1. Данный закон признал подобную
деятельность противоправной и установил меры уголовной и адми-
нистративной ответственности за публичные призывы и деяния, на-
рушающие равноправие граждан в зависимости от их национально-
сти и единство территории СССР. В качестве контрмеры Съезд на-
родных депутатов РСФСР принимает 12 июня 1990 года Деклара-
цию о государственном суверенитете РСФСР, установившую приори-
тет российских законов над союзными (ст. 5). В развитие Деклара-
ции был принят ряд законов. В частности, Законом РСФСР от 14 июля
1990 года “О собственности на территории РСФСР” право собствен-
ности на все природные ресурсы и имущество предписывалось регу-
лировать только законами РСФСР и автономных республик2.
Во-вторых, это конфликтность отношений между республикан-
ским центром и автономными республиками. Во многом она была
вызвана крушением сверхцентрализации власти в РСФСР, повлек-
шей за собой ослабление влияния федерального центра на автоном-
ные республики и их антифедеральную политику. Она выразилась в
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. -
№ 15. - Ст. 247.
' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. -
№7.-Ст. 101.
78
Глава 2. Основные черты развития...
принятии республиками в течение 1990 года деклараций о своем су-
веренитете и включении соответствующих положений в свои консти-
туции. Заключение 31 марта 1992 года Федеративного договора яви-
лось, с одной стороны, следствием развернувшихся внутрифедера-
тивных противоречий, с другой стороны, средством их временного
ослабления1.
В-третьих, конфронтация между высшими органами законода-
тельной (Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет
РСФСР) и исполнительной (Президент РФ и Правительство РФ) вла-
сти. Выше были приведены примеры указов Президента РФ, направ-
ленные против органов законодательной власти. Однако Съезд на-
родных депутатов, используя свое монопольное право внесения по-
правок в Конституцию РСФСР, также “вел наступление” на Прези-
дента РФ и Правительство РФ. Ярким примером этого выступает
Закон РСФСР от 9 декабря 1992 года “Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России”* 2.
Так, ст. 121 -6, согласно которой “полномочия Президента РСФСР не
могут быть использованы для изменения национально-государствен-
ного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельно-
сти любых законно избранных органов государственной власти”, была
дополнена словами “в противном случае они прекращаются немед-
ленно”. Была изменена редакция ст. 122, которая предусматривала
подотчетность Правительства РСФСР Президенту РСФСР. В соот-
ветствии с новым вариантом статьи 122 “Совет министров - Прави-
тельство Российской Федерации - орган исполнительной власти, по-
дотчетный Съезду народных депутатов Российской Федерации, Вер-
ховному Совету Российской Федерации и Президенту Российской
Федерации”. До принятия Закона от 9 декабря 1992 года Верховный
Совет РСФСР имел право отменять указы Президента РСФСР на
основании заключения Конституционного суда РСФСР (п. 19 ст. 109).
с См. подробнее : Черепанов, В.А. Теория российского федерализма / В.А. Черепа-
нов. - М., 2005. - С. 127-131.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 2. -
Ст. 55.
79
Российское конституционное законодательство...
Согласно внесенным поправкам, к указам Президента РФ были до-
бавлены его “распоряжения”, а Верховный Совет получил право при-
останавливать действие указов и распоряжений Президента РФ и до
разрешения Конституционным судом РФ дел об их конституционнос-
ти в случае обращения Верховного Совета в Конституционный суд
РФ с соответствующим запросом.
В-четвертых, следует отметить острую борьбу между различ-
ными политическими партиями, главным образом, между партиями
коммунистического (в тех условиях консервативного) и демократи-
ческого (в тех условиях реформаторского) толка. Политическое про-
тивостояние такого рода находило отражение даже в Конституции
России, где вплоть до прекращения ее действия наряду с многочис-
ленными новеллами сохранились и ортодоксальные коммунистичес-
кие постулаты. Например, нетронутой осталась ст. 9 согласно кото-
рой направлением “развития политической системы советского об-
щества является дальнейшее развертывание социалистической де-
мократии...”.
Иллюстрацией борьбы между коммунистами и демократами стал
ряд указов Президента РФ (как известно, активного противника ком-
мунистов), направленных против Коммунистической партии Советс-
кого Союза. Это указы от 23 августа 1991 года “О приостановлении
деятельности Коммунистической партии РСФСР”', от 25 августа 1991
года “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР”1 2,
от 6 ноября 1991 года “О деятельности КПСС и Коммунистической
партии РСФСР”3. Наименования данных указов, как отмечает
А.В. Мазуров, “достаточно четко предопределяют содержание и пос-
ледовательное применение основных мер в отношении названных
партий: их деятельность сначала была приостановлена, затем пре-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 35.-Ст. 1149.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 35.-Ст. 1164.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№ 45.-Ст. 1537.
80
Глава 2. Основные черты развития...
кращена, а их имущество объявлялось государственной собственно-
стью”1 . Противостояние консервативных и реформаторских полити-
ческих сил явилось своеобразным проявлением конфликта прежней
законности и новой легитимности. По словам А. Мсдушсвского,
“здесь прослеживается конфликт конституирующей и конституцион-
ной властей”1 2, прежних и новых политических идей и ценностей.
Таким образом, конституционное законодательство рассматри-
ваемого периода во многом построено на противоборстве СССР и
РСФСР, РСФСР и автономных республик в ее составе, высших орга-
нов законодательной и исполнительной власти, консервативных и ре-
форматорских политических сил. Сказанное позволяет согласиться с
мнением Е.А. Лукьяновой, называющей конституционное законода-
тельство рубежа 80-90-х гг. XX века “законодательством великого
противостояния”3.
9.	Специфические тенденции развития конституционного законо-
дательства РСФСР 1989-1993 гг. Для рассматриваемого периода
характерны постепенная легализация новых политических, социаль-
но-экономических отношений и ценностей, с одной стороны, и десо-
ветизация содержания конституционного законодательства - с дру-
гой. Первая тенденция имеет несколько проявлений. Во-первых, это
демократизация содержания конституционного законодательства,
являющаяся следствием демократизации политических процессов в
стране. Она выразилась, главным образом, в следующем: 1) в фор-
мировании республиканской формы правления путем учреждения
поста Президента РСФСР (ст. 1, глава 13-1 Конституции РФ, Закон
РСФСР “О Президенте РСФСР” от 24 апреля 1991 г.); 2) во внедре-
нии принципа разделения властей (ст. 1, ч. 5 ст. 104, 121-1 Конститу-
ции РФ); 3) в становлении и развитии идеологического плюрализма и
многопартийности (ст. 7,48 Конституции РФ).
1 Мазуров, А.В. Указ. соч. - С. 141.
2 Мсдушевский, А. Российская модель конституционных преобразований в сравни-
тельной перспективе / А. Медушевский // Конституционное право: восточноевропей-
ское обозрение. - 2003. — № 2 (43). - С. 157.
3 Лукьянова, Е.А. Указ. соч. - С. 117.
81
Российское конституционное законодательство...
Во-вторых, это отражение в законодательстве элементов ры-
ночной экономики, сопровождающее политику экономической ли-
берализации. Законодательное регулирование рыночных отноше-
ний нашло выражение в: 1) закреплении многообразия и равнопра-
вия форм собственности и допустимости нахождения земли в ча-
стной и коллективной собственности (ст. 10,12 Конституции РФ);
2) установлении и конкретизации принципа недопущения монопо-
лизма (ст. 17 Конституции РФ, Закон РСФСР “О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рын-
ках от 22 марта 1991 г.”); 3) создании основ инициативной дея-
тельности граждан и юридических лиц, направленной на извлече-
ние прибыли (Закон РСФСР “О предприятиях и предприниматель-
ской деятельности от 25 декабря 1990 г.); 4) приватизации (Закон
РСФСР “Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР
от 3 июля 1991 г., Закон РСФСР “О приватизации государствен-
ных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 3 июля 1991 г.).
Вторая тенденция имеет также несколько проявлений, к числу
которых можно отнести следующие.
1.	Антипартийная, антикоммунистическая направлен-
ность. Выше были приведены примеры указов Президента РФ, на-
правленные на разрушение основных идеологических и политичес-
ких противников - КПСС и КПРФ. Примечательно, что становление
многопартийности на рубеже 80-90-х гг. прошлого столетия сопро-
вождалось попытками уничтожения коммунистической партии, кото-
рая, как и все другие партии, имела право на существование.
2.	Антисоветская направленность. Провозглашенный в Кон-
ституции РФ принцип разделения властей входил в противоречие с
советской формой правления. Эта форма правления базировалась на
принципе демократического централизма, призванного обеспечить
подчинение вышестоящим Советам нижестоящих и на принципе пол-
новластия Советов. Такое положение порождало двоевластие, сле-
довательно, представляло угрозу усиливающейся исполнительной
власти во главе с Президентом РФ. В связи с этим Президент РФ
издал ряд указов, направленных на ослабление Советов. Наиболее
82
Глава 2. Основные черты развития...
примечателен Указ Президента РФ “О некоторых вопросах деятель-
ности органов исполнительной власти в РСФСР” от 22 августа 1991
года’. Данным указом Президент РФ наделил себя правом назна-
чать и освобождать от должности глав администраций краев, облас-
тей, автономной области и автономных округов, которые с момента
назначения на должность становились правопреемниками исполни-
тельного комитета соответствующего совета народных депутатов.
Этим же указом была введена должность представителя Президен-
та РФ на местах. Названные меры существенно усилили вертикаль
исполнительной власти и создали оперативно управляемую из центра
систему местных органов власти, альтернативную Советам народ-
ных депутатов.
3.	Антисоюзная направленность, примеры которой были при-
ведены выше. Таким образом, десоветизация содержания конститу-
ционного законодательства сводилась к искоренению трех основ со-
ветской власти: коммунистической партии, советов, единого союзно-
го многонационального государства - СССР.
10. Расширение предмета и увеличение объема конституционно-
правового регулирования. На рубеже 80-90-х гг. XX века советское
конституционное законодательство начинает регулировать нетради-
ционные для него общественные отношения. На основе такого регу-
лирования формируются новые институты конституционного законо-
дательства, в основе которых лежат новые институты государствен-
ной власти: Президент РФ (президенты республик в составе РФ),
Съезд народных депутатов России (съезды народных депутатов тех
автономных республик, где они созданы), Конституционный суд РФ.
Более того, в предмет регулирования конституционного законодатель-
ства включаются общественные отношения по организации и прове-
дению демократических выборов, выходу союзной республики из
состава СССР, реализации конституционных основ местного самоуп-
равления. Расширение предмета конституционно-правового регули-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991.-
№34.-Ст. 1146.
83
Российское конституционное законодательство...
рования повлекло за собой увеличение объема конституционного за-
конодательства и обусловило усложнение его структуры, в частно-
сти, становление новых институтов.
На основе вышеизложенного представляется возможным сде-
лать следующие выводы. Во-первых, конституционное законодатель-
ство на рубеже 80-90-х гг. XX века образует особый этап обществен-
ного развития. Хронологическими рамками этого этапа являются 1989-
1993 гг. Нижняя временная граница обусловлена внесением в Кон-
ституцию РСФСР 1978 года Законом РСФСР от 27 октября 1989 года
первых “демократических поправок”. Верхняя временная граница
объясняется принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В
указанных временных рамках прослеживаются также некоторые по-
дэтапы, в частности, подэтап автономизации республиканского зако-
нодательства России по отношению к союзному законодательству
(1989-1991), подэтап активного указного нормотворчества Президента
РФ (1991-1993).
Во-вторых, становление нового этапа развития конституцион-
ного законодательства России имело объективные предпосылки. Ос-
новной предпосылкой являлось формирование нового общественно-
го строя, входившее в противоречие с “буквой” и “духом” Консти-
туции РСФСР 1978 года, принятой в иных исторических условиях.
Сложившееся положение послужило основанием существенной мо-
дернизации Конституции РСФСР и текущего конституционного за-
конодательства.
В-третьих, российское конституционное законодательство 1989-
1993 гг. отличается особыми чертами развития, к числу которых от-
носятся: 1) высокая динамика развития Конституции РСФСР и теку-
щего конституционного законодательства; 2) формирование консти-
туционного законодательства в условиях стремления различных по-
литических сил к принятию новой конституции страны; 3) автономи-
зация конституционного законодательства РСФСР по отношению к
конституционному законодательству СССР; 4) неупорядоченность
конституционного законодательства и, как следствие этого, его про-
тиворечивость; 5) усиление роли указов Президента РФ в регулиро-
84
Глава 2, Основные черты развития...
вании важнейших общественных отношений; 6) появление новых ви-
дов источников; 7) уменьшение декларативности конституционного
законодательства; 8) отражение в конституционном законодательстве
характерных для того периода развития страны общественно-поли-
тических конфликтов; 9) специфические тенденции развития; 10) рас-
ширение предмета и увеличение объема конституционно-правового
регулирования.
В-четвертых, перечисленные особенности символизируют суще-
ственное обновление российского конституционного законодательства
на рубеже 80-90-х гг. XX века. Обновленное конституционное законо-
дательство принципиально отличается как от конституционного зако-
нодательства советского типа, так и от конституционного законода-
тельства, основанного на Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Пред-
ставляется, что до принятия Конституции РФ 1993 года преждевре-
менно обосновывать становление нового конституционного законо-
дательства. Однако важнейшие основы современного конституцион-
ного законодательства России, которое стало развиваться после 1993
года, были заложены в 1989-1993 гг.
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 2.1)
1.	Выявите предпосылки кардинального обновления отечествен-
ного конституционного законодательства на рубеже 80-90-х гг. XX в.
2.	Назовите основные группы противоречий в конституционном
законодательстве России рубежа 80-90-х гг. XX в.
3.	Каковы новые виды источников конституционного законода-
тельства периода 1989-1993 гг.?
4.	В чем проявилась дссоветизация содержания конституцион-
ного законодательства на рубеже 80-90-х гг. прошлого столетия?
5.	Перечислите основные черты развития конституционного за-
конодательства Российской Федерации в 1989-1993 гг.
85
Российское конституционное законодательство...
2.2. Конституция Российской Федерации
и формирование конституционного
законодательства в 1993-2000 гг.
Принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Феде-
рации существенно изменило правовую ситуацию в стране и явилось
отправной точкой нового этапа развития конституционного законода-
тельства. Новизна этого этапа была обусловлена, прежде всего, зна-
чением и особенностями Конституции РФ 1993 года. Как справедли-
во отмечает В.А. Туманов, данная Конституция “принадлежит к мо-
дели демократической конституции, утвердившейся в Европе во вто-
рой половине нашего века, сначала в Западной Европе после второй
мировой войны, а затем после распада социалистической системы -
в Восточной Европе”1. Исходя из этого, значение российской Консти-
туции 1993 года заключается, во-первых, в том, что она нацелена на
демократические преобразования, поскольку несет в себе ценности
и ориентиры политического, социального, экономического и духовно-
го развития, в центре которых находятся права и свободы человека,
идеологический и политический плюрализм, верховенство права. Во-
вторых, Конституция новой России принципиально изменила форму
правления, характер и систему государственной власти, вследствие
чего в практику государственного строительства стали последова-
тельно внедряться такие начала, как федерализм, разделение влас-
тей, разделение института главы государства и главы исполнитель-
ной власти, создание специализированных органов конституционного
контроля. В-третьих, Конституция России стала “системообразую-
щим началом в развитии российской государственности и правовой
системы”1 2, фундаментом государственно-правового развития России.
На её основе проводятся основные реформы, принципиальным обра-
зом изменившие облик нашей страны: федеративная, судебная, ад-
1 Конституция и закон: стабильность и динамизм / отв. ред. В.П. Казимирчук. - М..
1998.-С. 11.
2 Невинский. В.В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым опытом /
В.В. Невинский // Журнал российского права. - 2003. - № И. - С. 67.
86
Глава 2. Основные черты развития...
министративная, местного самоуправления. В-чствсртых, действу-
ющая Конституция опирается на общепризнанные международно-
правовые стандарты. Таким образом, Конституция РФ 1993 года -
это первая за всю историю России Конституция, соответствующая в
целом основным общедемократическим требованиям. Это обстоя-
тельство обусловливает качественное своеобразие российской Кон-
ституции, ее революционный характер по отношению к основным за-
конам советского периода.
Каковы основные особенности Конституции РФ 1993 года? Ду-
мается, что к их числу можно отнести следующее.
1.	По обоснованному замечанию некоторых исследователей'
Конституция РФ 1993 года с позиции расклада политических сил, дей-
ствовавших накануне ее принятия, относится к числу “победных”
конституций. Она была принята в разгар политического противостоя-
ния между Президентом РФ и Верховным Советом РФ, между Рос-
сийской Федерацией и ее субъектами, между коммунистическими и
демократическими политическими силами, в связи с чем, как отме-
чает А. Медушевский, “стала результатом конституционной револю-
ции и была октроирована сверху победившей стороной”1 2. На момент
принятия Конституция РФ в принципе не могла выступить фактором,
объединяющим различные политические элиты и социальные груп-
пы, и следовательно, не являлась результатом компромисса между
различными социально-политическими силами общества по осново-
полагающим вопросам его развития. В результате, как пишет В.И.
Осейчук, “Россия имеет Конституцию, ставшую не плодом догово-
рённости основных политических групп, а итогом насильственного
устранения одной из них с политической сцены”3. В этой связи стано-
вится неудивительной низкая степень легитимности нашей Консти-
1 См., например : Кравец, И.А. Российский конституционализм: проблемы становле-
ния, развития и осуществления / И.Л. Кравец. - СПб., 2005. - С. 169.
2 Медушевский, А. Российская модель конституционных преобразований в сравни-
тельной перспективе / А. Медушевский // Конституционное право: восточноевропей-
ское обозрение. - 2003. - № 2 (43). - С. 162.
3 Осейчук, В. И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России /
В.И. Осейчук И Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 7.
87
Российское конституционное законодательство...
туции, получившей, по некоторым убедительным данным, в свою
поддержку лишь около четверти голосов от списочного состава из-
бирателей’.
2.	Конституция РФ 1993 года закрепляет новую модель консти-
туционного строя, основанную на таких идейно-теоретических ос-
новах, как народовластие, разделение властей, идеологический и по-
литический плюрализм, рыночная экономика, верховенство права.
“Она положила конец - пишет С.С. Алексеев, - системе Советов,
идеологизации государственной власти, всему комплексу начал и
постулатов советского тоталитарного режима и одновременно зак-
репила главные ценности, определяющие взаимоотношения челове-
ка и власти в обществе, утверждающем и развивающем основы
демократии...”1 2. Таким образом, Конституция России закрепила во
многом противоположные советским конституциям политике-идео-
логические ценности.
По своему содержанию Конституция РФ в сравнении с предше-
ствующими конституциями имеет более демократичный характер,
что вызвано закрепление^^ вышеназванных основ конституционного
строя. Так, в области прав и свобод человека это проявилось в таких
исходных началах конституционного статуса личности, как свобода,
принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения, не-
отчуждаемость основных прав и свобод человека, непосредствен-
ное действие прав и свобод человека, гарантированность прав и сво-
бод человека.
Вместе с тем действующая Конституция опирается в некоторой
мере на опыт предшествующего конституционного развития страны.
В частности, правильной представляется позиция М.П. Авдеенковой
и Ю.А. Дмитриева, полагающих, что Конституция унаследовала та-
кие традиционные для российской политической системы черты, как
1 См. подробнее : Лукьянова, Е.А. Из истории беззакония / Е.А. Лукьянова // Незави-
симая газета. - 1999. - 2 октября.
2 Алексеев. С.С. Конституция: надежды и действительность / С.С. Алексеев И Извес-
тия Уральского государственного университета. - 1998. -№ 8. / http: 7/ virlib. eunnet.
net /proceedings /№ 898/ vvinZ07.htm.
88
Глава 2. Основные черты развития...
федерация национального типа, слабая представительная демокра-
тия, сильная исполнительная власть'.
3.	Наряду с общепризнанными свойствами конституции как яв-
ления (высшая юридическая сила, учредительный и базовый харак-
тер, особый усложненный порядок принятия, модификации и отмены)
Конституция РФ наделила себя такими дополнительными свойства-
ми, как прямое действие (ч. 1 ст. 15) и специализированная охрана
Конституционным судом РФ (ст. 125).
4.	В отличие от конституций советского образца, действую-
щая Конституция по процедуре внесения в нее изменений и допол-
нений является одной из самых жестких в мире. Это объясняется,
главным образом, двумя обстоятельствами: стремлением правя-
щих сил во главе с Б.Н. Ельциным сохранить завоеванные в ост-
рой политической борьбе достижения, увековечить свою победу, и
реакцией на чрезмерную гибкость последней советской Конститу-
ции 1978 года. Вместе с тем некоторые исследователи критикуют
чрезмерную жесткость российской Конституции и обосновывают
необходимость ее гибкого характера1 2. Так, подвергая критике
механизм пересмотра Конституции РФ из-за изменения положе-
ний глав 1,2 и 9 (ст. 135 Конституции РФ), В.Г. Баев и О.В. Белян-
ская задают вполне резонный вопрос: “Зачем разрабатывать про-
ект новой Конституции, если достаточно внести изменения в те
статьи, которые требуют новой редакции” и “сколь весома незыб-
лемость действующей Конституции, если она может быть заме-
нена новой только из-за одной фразы или слова...?”3. Полагаем,
что процедура реформирования конституции должна быть сбалан-
сированной: чрезмерная гибкость может стать предпосылкой край-
ней подвижности правовой системы и нарушения ее стабильно-
1 Конституционное право в Российской Федерации. В 9 т. - Т. 1. Основы теории
конституционного права / М.П. Авдеенкова, Ю.А. Дмитриев. - М., 2005. - С. 230.
2 См., например : Мухачёв, И.В. Проблемы теории российского конституционного
права / И.В. Мухачев. - М., 1998. - С. 33; Баев. В.Г. Изменение Конституции или
принятие новой? / В.Г. Баев, О.В. Белянская И Конституционное и муниципальное
право. - 2002. - № 1. - С. 2-3.
3 Баев, В.Г., Белянская. О.В. Указ. соч. - С. 2.
89
Российское конституционное законодательство...
сти, а излишняя жесткость может предопределить ригидность пра-
вовой системы и выступить тормозом ее развития.
5.	Действующая Конституция представлена особой иерархией се
норм. Эта иерархия выражается, по нашему мнению, в трех формах.
Во-первых, следует отметить приоритет положений главы 1 Консти-
туции по отношению к положениям ее последующих глав (ч. 2 ст. 16).
Во-вторых, положения ст. 135 Конституции РФ, закрепляющие более
усложненный порядок пересмотра глав 1, 2 и 9, позволяют утверж-
дать, что нормы, содержащиеся в этих главах, обладают большей
юридической силой, чем нормы глав 3-8 Российской Конституции.
Налицо три уровня норм Конституции РФ: первый уровень - глава 1
“Основы конституционного строя”, второй уровень - главы 2 и 9 и
третий уровень - главы 3-8, а также “Заключительные и переходные
положения”. Однако существует мнение, согласно которому нормы
глав 1,2 и 9 имеют одинаковую юридическую силу в виду одинаково-
го порядка их пересмотра5. В-третьих, в рамках глав 2-9 Конститу-
ции РФ нормы отдельных статей являются приоритетными. Напри-
мер, при соотношении положений ч. 3 ст. 55, предусматривающей
возможность ограничения прав и свобод человека, и статей, их пере-
числяющих (за исключением обозначенных в ч. 3 ст. 56), первые бу-
дут обладать преимуществом.
6.	С известной долей условности Конституцию РФ 1993 года
можно считать конституцией переходного периода, закладывающей
основы пути перехода России к устойчивому демократическому раз-
витию в ряду цивилизованных стран современного мира1 2. Каковы
основные признаки переходного периода и как они отражены в Кон-
ституции РФ 1993 года? В качестве неотъемлемых свойств пере-
ходного периода в развитии государства и права исследователи ука-
1 См.: Бернд Визер. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе
конституционного права Российской Федерации // Конституционное право: восточно-
европейское обозрение. - 1999. - №2 (27). - С. 23.
2 Мнение о переходном характере Конституции РФ 1993 года разделяется не всеми
исследователями. См., например: Березовский, Д.В. Фактор стабильности конститу-
ции в российской правовой действительности / Д.В. Березовский // Юридический
аналитический журнал. - 2004. - № 1 (9). - С. 28-30.
90
Глава 2. Основные черты развития...
зывают: системный, всесторонний кризис; разнородность и проти-
востояние социальной базы страны; смену общественно-политичес-
кого строя и, прежде всего, формы и содержания государства; неза-
вершенность государственно-правовых форм и явлений, вызванную,
главным образом, борьбой старых и новых идеалов и ценностей1.
Конституция РФ создавалась правящей элитой и фактически была
принята ею в условиях острого противоборства различных социаль-
но-политических сил. Декабрь 1993 года породил Конституцию по-
бедившей социальной силы, то есть Конституцию, одобренную только
частью российского общества. Тем самым Конституция принима-
лась в переходный период и переходной властью, что объективно
исключает ее долговременное действие и неприкосновенность. “Кон-
ституция, принимаемая в переходных условиях - пишет В.В. Соро-
кин - обречена быть временной ввиду объективно неустойчивой об-
щественной обстановки, интенсивно изменяющихся общественных
отношений”1 2.
В этих условиях становится неудивительным многократное вне-
сение в Государственную думу Федерального собрания РФ законо-
проектов о поправках к действующей Конституции. С период с 1994
по 2003 год было официально предложено более 250 поправок к тек-
сту федеральной Конституции3, направленных на ликвидацию её “сла-
бых мест”. В большинстве своём предложенные поправки касались
(и касаются) перераспределения полномочий между Президентом РФ
и Федеральным собранием за счёт сокращения полномочий главы
государства, усиления парламентского контроля над Правительством
РФ, обеспечения подлинного равноправия субъектов РФ, закрепле-
ния более эффективных конституционных гарантий социальных прав
1 См. подробнее : Сорокин, В.В. Правовая реформа и переходный период в Россий-
ской Федерации // Конституция и правовая реформа в России: межвуз. сб. статей / под
ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. - Барнаул, 2004. - С. 11 -56: Лучин, В.О. Консти-
туционные нормы и правоотношения / В.О. Лучин. - М., 1997. - С. 47.
2 Сорокин, В.В. Конституция Российской Федерации 1993 года: критерии стабиль-
ности И Ежегодный научно-практический доклад Российского союза юристов /
В.В. Сорокин. - М., 2004. - С. 32.
3 Там же. - С. 33.
91
Российское конституционное законодательство...
личности, оптимизации законодательного процесса1. Так, для обеспече-
ния симметричности Российской Федерации предлагается, в частности,
исключить из ч. 3 ст. 11 Конституции РФ упоминание о договорах, устра-
нить из конституционного текста (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 68) “республиканские
привилегии”, ликвидировать коллизию между единством правового ста-
туса субъектов РФ (ч. 1 ст. 5) и возможностью изменения этого статуса
(ч. 5 ст. 66)1 2. Более того, отдельные специалисты и политики обосновы-
вают необходимость принятия новой Конституции РФ3.
Принятие Конституции РФ в переходный период развития общества
и государства нашло в ней ряд формальных проявлений. К их числу от-
носится включение в Конституцию РФ раздела II “Заключительные и
переходные положения”, наличие в ней противоречий и пробелов, излиш-
няя лаконичность, нсразвернутость положений, расплывчатость некото-
рых фундаментальных идеалов. Данные проявления переходности были
вызваны не только конъюнктурными политическими соображениями
составителей конституции, но и недостатком четких представлений о
перспективах развития российского государства и права. Следствием
этого стала нсадаптированность действующей Конституции к некото-
рым динамично изменяющимся общественным отношениям. Новые
условия общественно-политической жизни подчеркивают, что Консти-
1 См., например : Чиркин. В.Е. О некоторых проблемах реформы роесийской Консти-
туции / В.Е. Чиркин И Государство и право. - 2006. - № 6. - С. 5-11; Зиновьев. А.В.
Концепция первоочередных поправок в Конституцию Российской Федерации / А.В.
Зиновьев // Правоведение. - 2000. - № 4. - С. 46-61; Ильин. Ю.А. Некоторые вопросы
совершенствования Конституции России: взгляд из провинции / Ю.А. Ильин // Кон-
ституционно-правовая реформа в Российской Федерации : сб. ст. / РАН. ИНИОН.
Центр социал, научно-информ, исследований. Отд. политологии и правоведения / отв.
рсд. Ю.С. Пивоваров. - М., 2000. - С. 11-26; Митюков, М.А. Модернизация Консти-
туции: необходимость или очередные иллюзии? / М.А. Митюков // Российский кон-
ституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). -
М., 1999.-С. 39-43.
2 См. подробнее : Кондрашев, А.А. Конституция России: варианты модернизации -
проблемы и решения / А.А. Кондрашев // Конституция как символ эпохи : в 2 т. / под
рсд. С.А. Авакьяна. - Т. 1. - М.. 2004. - С. 171-172.
3 См., например : Авакьян, С.А. Конституцию надо нс поправлять, а менять /
С.А. Авакьян И Российская Федерация сегодня. - 1999. - № 5. - С. 34; Добрынин,
Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конфор-
мизм / Н.М. Добрынин // Право и политика. - 2006. - № 8. - С. 80.
92
Глава 2. Основные черты развития...
туция РФ 1993 года частично устаревает и требует соответствующих
текстуальных изменений. Более того, сами правящие силы (особенно
после 2000 г.) вынуждены приспосабливать Конституцию РФ к действи-
тельности, хотя и (пока) без формального изменения ее текста1. Иллюс-
трацией к сказанному может послужить реформа порядка формирова-
ния Совета Федерации, новый порядок рекрутирования глав исполнитель-
ной власти субъектов РФ, меры по укрупнению субъектов РФ* 2. Пере-
численные примеры свидетельствуют о некотором преобразовании пер-
воначального замысла составителей Конституции, о приведении “духа”
Конституции РФ в соответствие с меняющимися реалиями.
Положительные черты Конституции РФ сосуществуют с се не-
достатками, которые отражаются на российском конституционном
законодательстве в целом. Актуальность проблемы недостатков дей-
ствующей Конституции вызывает необходимость их выявления и ана-
лиза. В этой связи представляется возможным выделить недостатки
нашей Конституции.
Во-первых, следует согласиться с теми исследователями, кото-
рые указывают на фиктивность Конституции РФ3. Классификация
конституций на реальные и фиктивные весьма условна, поскольку
никакая конституция не может быть в полной мере реальной или в
полной мере фиктивной. Следовательно, правильнее вести речь о
частичной фиктивности действующей Конституции. Например, фик-
тивными представляются положения ст. 7, провозгласившие Россий-
скую Федерацию социальным государством. Некоторой фиктивнос-
тью отличается ст. 10, провозгласившая разделение государственной
власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и
Как известно верховная власть России придерживается принципа неизменности дей-
ствующей Конституции. Так, Президент РФ В.В. Путин в начале своего первого
президентского срока заявил, что “...у нас хорошая Конституция” и “...изменение
Конституции не представляется неотложной и первоочередной задачей”. См.: Путин,
В. В. Россия на рубеже тысячелетия / В.В. Путин И Российская газета. - 1999. -
31 декабря.
2 Подробнее об этом будет сказано в параграфе 2.3. настоящей работы.
3 См., например : Мухачев, И.В. Указ. соч. - С. 31; Лукьянова, Е.А. Государствен-
ность и конституционное законодательство России / Е.А. Лукьянова: дис.... д.ю.н. -
М., 2003.-С. 316-317.
93
Российское конституционное законодательство...
судебную, поскольку ч. 2 ст. 95 прямо предусматривает смешение зако-
нодательной и исполнительной власти'. Заметим, что ст. 10 Конститу-
ции РФ относится к основам конституционного строя, которым не могут
противоречить никакие другие положения Конституции РФ.
Иногда фиктивность норм конституции обусловливается отсут-
ствием необходимых условий их реализации* 2. Прежде всего необхо-
димо различать несколько уровней реализации Конституции РФ: реа-
лизацию Конституции в целом, реализацию отдельных глав Консти-
туции и реализацию отдельных норм Конституции. В данном контек-
сте мы имеем в виду последний уровень реализации Конституции РФ.
При этом реализация норм Конституции РФ дифференцируется в за-
висимости от вида этих норм. Так, И.П. Ильинский выделял три вида
норм Конституции РФ в зависимости от способа их реализации: про-
граммные положения и нормы-принципы, нормы общерегулирующе-
го характера, нормы непосредственно регулирующего действия3.
Однако более точной представляется позиция И.А. Кравца, подраз-
деляющего нормы Конституции РФ в зависимости от механизма их
реализации на самодостаточные нормы, то есть нормы, реализация
которых не требует конкретизации в иных нормативных правовых
актах; конституционные провозглашения; нормы, допускающие раз-
витие своих предписаний в текущем законодательстве и бланкетные
нормы, которые в обязательном порядке подлежат конкретизации в
назывных актах4. Из этого следует, что реализация охватывает по-
Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя
от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и ис-
полнительного органов государственной власти.
2 Проблеме реализации Конституции РФ посвящен ряд фундаментальных работ. См.,
например: Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации /
В.О. Лучин. - М.. 2002; Зражевская, Т.Д. Реализация конституционного законода-
тельства / Т.Д. Зражевская : дис.... д.ю.н. - Воронеж, 1999; Мазуров, А.В. Конститу-
ция и общественная практика / А.В. Мазуров. - М., 2004.
См. : Ильинский, И.П. К вопросу о правовой природе и механизме действия совет-
ских конституционных норм / И.П. Ильинский // Конституционная система развитого
социализма / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 1980. - С. 12.
4 См.: Кравец, И.А. Российская Конституция и проблемы эффективности ее реализации
И.А. Кравец // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2003. - № 4
(45). - С. 73-76.
94
Глава 2. Основные черты развития...
давляющее большинство норм Конституции РФ. Вместе с тем на
пути такого рода реализации возникает ряд препятствий внсправово-
го и правового характера.
В частности, к внеправовым препятствиям реализации норм Кон-
ституции РФ могут быть отнесены низкий уровень правовой культу-
ры органов власти и населения, отсутствие необходимых социально-
экономических и политических условий1, сознательное уклонение за-
конодателя от реализации соответствующих норм Конституции РФ1 2.
К правовым препятствиям нормальной реализации Конституции РФ
относятся, на наш взгляд, неопределенность ее отдельных положе-
ний, коллизионность отдельных норм Конституции, искажение смыс-
ла нормы Конституции в текущем законодательстве. Так, грубым
нарушением ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию соци-
альным государством, является принятие известного Закона “О мо-
нетизации льгот”3, заменившего большинство социальных льгот раз-
личным категориям граждан скромными денежными компенсация-
ми и ухудшившего тем самым социальное положение большинства
граждан России. Болес того, названный закон нарушает положение
ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которому “в Российской Феде-
рации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие
права и свободы человека и гражданина”.
1 Например, крайне слабо реализуются положения ст. 40 о праве каждого на жилище,
ст. 42 о праве каждого на благоприятную окружающую среду, ст. 41 в соответствии
с которой “медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующе-
го бюджета, страховых взносов, других поступлений”.
2 Например, до сих пор не принят, предусмотренный ч. 2 ст. 135 Конституции РФ
Федеральный конституционный закон “О Конституционном Собрании”, Федераль-
ный конституционный закон “Об изменении конституционно-правового статуса субъек-
та Российской Федерации”, принятие которого предусмотрено в ч. 1 ст. 137 Конститу-
ции РФ.
’ Официальное название данного закона выглядит следующим образом: ФЗ от 22 авгу-
ста 2004 года № 122 ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и допол-
нений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (пред-
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации” И Российская газета. - 2004. - 31 августа.
95
Российское конституционное законодательство...
Во-вторых, это наличие в действующей Конституции текстуаль-
но-правовых конфликтов. Обращает на себя внимание противоречие
между п. “а” ст. 71 и ст. 136 Конституции РФ: п. “а” ст. 71 относит к
предмету ведения Российской Федерации изменение федеральной
Конституции, в то время как ст. 136 фиксирует правило о том, что
поправки к главам 3-8 Конституции РФ вступают в силу после их
одобрения органами законодательной власти не менее чем двух тре-
тей субъектов Федерации. Весьма заметным является расхождение
п. 3 ст. 67, закрепляющего положение об изменении границ между
субъектами РФ с их взаимного согласия и п. “б” ст. 71, в котором
вопросы территории России отнесены к предметам ее исключитель-
ного ведения. Наблюдается коллизия между положениями ч. 3 ст. 75
и п. “и” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Первое положение предусматри-
вает, что “общие принципы налогообложения и сборов в Российской
Федерации устанавливаются федеральным законом”, в то время как
второе положение относит “установление общих принципов налого-
обложения и сборов в Российской Федерации” к предметам совмес-
тного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть факти-
чески предусматривает в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ возмож-
ность регулирования названного вопроса законами субъектов РФ.
Очевидным является противоречие между ч. 1 ст. 5 Конституции
РФ, закрепляющей равноправие субъектов РФ и рядом других норм
Конституции. В частности, в ч. 2 ст. 5 республика, в отличие от иных
видов субъектов РФ, именуется “государством”, в ч. 2 ст. 68 наделя-
ется правом устанавливать свои государственные языки.
В-третьих, Конституция РФ отличается пробельностью', кото-
рая проявляется в виде “недосказанности” отдельных положений се
' Несмотря на то, что большинство исследователей рассматривают пробел в Консти-
туции РФ как негативное явление, существует и положительная оценка такого рода
пробелов. См.: Пряхина, Т.М. К вопросу о самодостаточности российской Конститу-
ции / Т.М. Пряхина // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 1. - С. 7-
8. Также встречается точка зрения, отрицающая возможность существования пробе-
лов в конституционном тексте. См. : Гюлумян, В.Г. Перспективы развития Россий-
ской Конституции / В.Г. Гюлумян // Конституция Российской Федерации и развитие
законодательства в современный период. Материалы Всероссийской научной конфе-
ренции. - Том. I / под общ. ред. И.А. Конюховой. - М., 2003. - С. 31.
96
Глава 2. Основные черты развития...
статей, а также в отсутствии необходимых статей и даже темати-
ческих блоков, характерных для большинства современных консти-
туций. Пробелы первого вида частично обусловлены невниматель-
ностью или намеренным молчанием составителей конституции, а
частично чрезмерной краткостью и непрописанностью её отдельных
положений. Примером пробела первого вида выступает, на наш взгляд,
ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, положения которой не предусматривают
федеральный закон в качестве правовой формы разграничения пред-
метов ведения и полномочий между федеральными органами госу-
дарственной власти и органами государственной власти субъектов
РФ. Показательными являются положения ч. 2 ст. 137 Конституции
РФ, где установлена необходимость включения нового наименования
субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ, но не указано, кто именно и в
какой форме должен осуществить такое включение. Проявлением
второго вида пробелов является, например, отсутствие в главе 1 Кон-
ституции РФ статьи, которая перечисляла бы принципы внешней по-
литики Российской Федерации. Иллюстрацией существенных пробе-
лов, по мнению некоторых исследователей’, может послужить отсут-
ствие в тексте Конституции РФ глав об избирательной системе и о
статусе депутата, об основах бюджетного устройства и налоговой
системы, о рыночной экономике.
В-четвертых, действующая Конституция может быть охаракте-
ризована как конфликтогенная, закладывающая возможность возник-
новения разнообразных политических, национальных, правовых, со-
циальных конфликтов. Например, в сфере функционирования высших
органов государственной власти это выражается в чрезмерных пол-
номочиях Президента РФ за счет ограничения полномочий иных ор-
ганов государственной власти, в первую очередь, - Федерального
собрания РФ. Показательным является также положение ч. 3 ст. 117
Конституции РФ, закрепляющее право Государственной думы выра-
1 См., например: Щербакова, Н.В. Пробелы в конституционном законодательстве (на
примере Российской Федерации) / Н.В. Щербакова//Российский конституционализм:
проблемы и решения : мат. междун. конф. - М., 1999. - С. 157-158.
97
Российское конституционное законодательство...
жать недоверие Правительству РФ и порождающее тем самым по-
тенциальные конфликты между этими органами власти. Иллюстра-
цией нормативного прогнозирования конфликтов между Российской
Федерацией и субъектами РФ выступают положения ч. I ст. 72 Кон-
ституции РФ, закрепляющие перечень предметов совместного веде-
ния Федерации и её субъектов. Как известно, Конституция РФ нс
конкретизирует, что именно в рамках того или иного предмета со-
вместного ведения уполномочена осуществлять Федерация, а что се
субъекты. Болес того, в положениях ч. 1 ст. 72 Конституции РФ ис-
пользуются расплывчатые, неоднозначно понимаемые Федерацией и
субъектами РФ категории “общие вопросы” (п. “е”), “координация
вопросов” (п. “ж”)1. Упомянутые категории имманентно присущи
федеральному уровню регулирования, так как в данных случаях речь
идет о сферах, требующих единообразного регулирования. В 90-е гг.
прошлого столетия это порождало постоянное “перетягивание кана-
та” между двумя уровнями власти, а в последние годы привело к
гипертрофированному одностороннему расширению федеральной ком-
петенции в сфере совместного ведения, вызвавшему негативную ре-
акцию многих субъектов РФ.
В-пятых, для российской Конституции характерна неопределен-
ность содержания некоторых норм и понятий. Так, весьма расплыв-
чатой представляется формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по-
скольку она нс дает однозначного ответа на вопрос о возможности
первичного правового регулирования предметов совместного веде-
ния законами субъектов РФ. Неудивительно, что этот вопрос явился
предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ, который ле-
гализовал указанное право субъектов РФ1 2. Неопределенностью от-
личаются положения ч. 4 ст. ill Конституции РФ, где содержится
пр ло о том, что после трехкратного отклонения Государственной
1 На неуместность использования подобных понятий обращали внимание ещё состави-
тели Конституции Российской Федерации//Конституционное совещание. Стенограм-
мы. Материалы. Документы. - Том. 12. - М., 1996. - С. 301.
2 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 года по делу “О
проверке конституционности ряда положений устава - Основного закона Читинской
области” // Вестник Конституционного суда. - 1996. - № 1.
98
Глава 2. Основные черты развития...
думой представленных кандидатур Председателя Правительства
Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает
Государственную думу и назначает новые выборы. Закономерно воз-
никает вопрос о возможности (или невозможности) предоставления
Президентом в качестве кандидатуры Председателя Правительства
одного и того же лица или разных лиц. Отсутствие конкретности в
данном положении Конституции повлекло за собой обращение Госу-
дарственной думы в Конституционный суд РФ с запросом о его тол-
ковании. В Постановлении “О толковании положений части 4 статьи
111 Конституции Российской Федерации” от 11 декабря 1998 года
Конституционный суд закрепил право Президента предлагать как
новые кандидатуры, так и трижды одну и ту же кандидатуру*. Со-
храняется неясность в понимании ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, соглас-
но которой “граждане и их объединения вправе иметь в частной соб-
ственности землю”. Возникает вопрос: Конституция РФ имеет в виду
только граждан Российской Федерации (но в таком случае она опери-
рует формулировкой “граждане Российской Федерации”), либо граж-
дан РФ и иностранных граждан (тогда права частной собственности
на землю лишаются апатриды, хотя Земельный кодекс РФ (ч. 2 ст. 5,
ч. 3 ст. 15) закрепляет за ними это право)?
Кроме того, нуждается в разъяснении смысл некоторых терми-
нов, закрепленных в тексте Конституции РФ. Например, довольно
неопределённым представляется термин “умаление” прав (ч. 1 ст. 55),
тем более что Конституция использует также понятия “ограничение”
прав (ч. 3 ст. 55) и “отрицание” прав (ч. 1 ст. 55). Подобным образом
требует уточнения смысл категории “основные права и свободы че-
ловека” (ч. 2 ст. 17), в частности, критерии разграничения “основ-
ных” и иных прав и свобод человека.
Разновидностью неопределённости содержания Конституции РФ
выступает её вариативность. Вариативность во многом обусловлена
абстрактностью любой конституции, высокой степенью обобщения
её норм. Например, анализируя положения ч. 3 ст. 75 Конституции
1 Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 52. - Ст. 6447.
99
Российское конституционное законодательство...
РФ, в соответствии с которой “система налогов, взимаемых в феде-
ральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Рос-
сийской Федерации устанавливаются федеральным законом’*, И.В.
Мухачев обоснованно замечает, что по смыслу этой нормы “налого-
вая система может быть любой: от либеральной до суперконфиска-
ционной”1. Равным образом положение ч. 3 ст. 80 о том, что “Прези-
дент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Россий-
ской Федерации и федеральными законами определяет основные на-
правления внутренней и внешней политики государства” и не даёт
однозначного ответа на вопрос о сущности такой политики (тем бо-
лее принципы внешней политики России в Конституции РФ нс указа-
ны), ибо она в рамках действующей Конституции может быть как
подлинно демократической, так и умеренно авторитарной. Соответ-
ственно, действующая Конституция “расширяет вариативность раз-
вития в различных сферах деятельности”, то есть “нс окончательно
предопределяет конечный результат развития...”1 2. На “рамочный”
характер многих положений российской Конституции указывают даже
её авторы. В частности, С.М. Шахрай обоснованно указал на то, что
Конституция РФ “не содержит препятствий для практического воп-
лощения самых различных вариантов решений, касающихся различ-
ных сторон политической жизни страны...”3.
В-шестых, существенным минусом Конституции РФ выступает
несовершенство сё структуры. По нашему мнению, оно выражается
в наличии несоответствий между названием главы Конституции и ее
фактическим содержанием. Однако Конституцию РФ нередко крити-
куют и за неверную последовательность расположения глав, в част-
ности, за то, что “заглавное место занимают в ней общие, деклара-
тивно-констатирующис положения, объединенные формулой “основы
1 Мухачёв. И.В. Проблемы гомеостазиса в теории и практике российского конститу-
ционного права / И.В. Мухачёв : дис.... д.ю.н. - М.. 1999. - С. 266.
2 Кравец. И.Л. Российская Конституция... - С. 65. 66.
3 Шахрай. М.М. Потенциал Основного закона далеко нс исчерпан / М.М. Шахрай //
Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практичес-
кой конференции. Москва. 29 октября 2003 г. / отв. ред. Т.Я. Хабриева. Ю.А. Тихоми-
ров. - М.. 2003. - С. 47.
100
Глава 2. Основные черты развития...
конституционного строя'”. При таком построении Конституции на
второй план отодвинуты права и свободы человека, что свидетель-
ствует о доминировании общества и государства над человеком1 2.
Полагаем, что подобная критика не совсем обоснованна, поскольку
изложение конституции целесообразно начинать с основополагающих,
фундаментальных положений, раскрывающих способ организации
государства и основы жизни общества. Кроме того, в главе I Консти-
туции РФ (ст. 2) содержится положение о человеке и его правах как о
“высшей ценности”, что свидетельствует о гуманистической направ-
ленности основ конституционного строя России.
Более показательным является второе проявление несовершен-
ства структуры Конституции РФ. В частности, не совсем ясно, за-
чем в главу 3 Конституции РФ “Федеративное устройство” включе-
ны положения о возможности ограничения свободного перемеще-
ния товаров и услуг (ч. 2 ст. 74), о денежной единице в Российской
Федерации (ч. I ст. 75), о Центральном банке Российской Федера-
ции (ч. 2 ст. 75), о государственных займах (ч. 4 ст. 75), о возможно-
сти участия Российской Федерации в межгосударственных объе-
динениях (ст. 79). Последнее положение целесообразно было бы
отразить в главе 1 Конституции РФ “Основы конституционного
строя”. Лишенным логики представляется наличие в главе 7 Кон-
ституции РФ “Судебная власть” статьи 129, посвященной прокура-
туре Российской Федерации. Указанные недостатки снижают авто-
ритет действующей Конституции, ухудшают её качество, что обус-
ловливает необходимость сё совершенствования.
Несмотря на отмеченные недостатки Конституции РФ 1993 года,
она оказала поистине революционное воздействие на развитие оте-
чественного конституционного законодательства и предопределила
качественное своеобразие его последующего развития. Следует за-
метить, что особенности и недостатки Конституции РФ как Основ-
ного закона нашего государства нельзя автоматически переносить
на конституционное законодательство в целом. Однако особенности и
1 Алексеев, С.С. - Указ. соч.
2 См.: Мухачев, И.В. Проблемы гомеостазиса... - С. 250.
101
Российское конституционное законодательство...
недостатки действующей Конституции в той или иной мере формиру-
ют основы развития текущего конституционного законодательства. Так,
установление Конституцией РФ новой модели конституционного строя
обусловливает ее развитие и конкретизацию посредством текущего
конституционного законодательства, а наличие в Конституции РФ про-
белов влечет их заполнение нормами иных источников конституцион-
ного законодательства федерального и регионального уровней.
Каковы существенные отличия конституционного законодатель-
ства после 1993 года от предшествующего этапа его развития?
1.	С принятием Конституции РФ 1993 года четко обозначилось
два уровня формирования конституционного законодательства: фе-
деральное конституционное законодательство и конституционное (ус-
тавное) законодательство всех субъектов РФ. Нормативной основой
двухуровневого построения конституционного законодательства ста-
ла ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой республика в
составе Российской Федерации имеет свою конституцию и законода-
тельство, а край, область, город федерального значения, автономная
область и автономный округ свой устав и законодательство.
В определенной степени двухуровневое построение было извест-
но отечественному конституционному законодательству и до приня-
тия Конституции РФ 1993 года. В частности, согласно ст. 78 Консти-
туции РСФСР 1978 года автономная советская социалистическая рес-
публика1 “имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции
СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автоном-
ной республики". Таким образом, на региональном уровне происхо-
1 На момент принятия Конституции РСФСР 1978 года автономных республик было
шестнадцать (ст. 71). Законами от 3 июля 1991 года четыре из пяти находящихся в
составе РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Чер-
кесская, Хакасская) были преобразованы в республики в составе Российской Федера-
ции. Их конституции были приняты значительно позднее: Республика Адыгея
(10 марта 1995 г.). Республика Алтай (7 июня 1997 г.), Карачаево-Черкесская Респуб-
лика (5 марта 1996 г.). Республика Хакасия (25 мая 1995 г.). Чуть позже произошло
разделение Чечено-Ингушской Республики на Чеченскую Республику и Республику
Ингушетия. Формальной основой и регулятором этого процесса стал Закон Россий-
ской Федерации от 4 июня 1992 года “Об образовании Ингушской Республики в
составе Российской Федерации". В итоге к июлю 1992 года в составе Российской
Федерации находилась уже 21 республика.
102
Глава 2. Основные черты развития...
дило формирование конституционного законодательства в собствен-
ном смысле слова. Принятие новой российской Конституции обусло-
вило развитие не только конституционного, но и уставного законода-
тельства в “нереспубликанских” субъектах РФ. В отличие от рес-
публик, в других субъектах РФ в конце 1993 года отсутствовали пред-
ставительные органы, посредством которых осуществляется приня-
тие законов. Поэтому первые уставы и текущие законы в “нсреспуб-
ликанских” субъектах РФ появились только в марте-апреле 1994 года.
Принятие большей части уставов приходится на 1995 год, но некото-
рые из них принимались и позднее (например, Устав Санкт-Петер-
бурга - 4 февраля 1998 г.). Таким образом, после 1993 года формиро-
вание конституционного законодательства на региональном уровне
перестало носить ограниченный характер, поскольку охватило все
виды субъектов РФ.
2.	Существенно преобразовалась система источников российс-
кого конституционного законодательства, что проявилось в появле-
нии их новых видов. Источники федерального конституционного за-
конодательства пополнились такими разновидностями законов, как
федеральный конституционный закон (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ),
Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской
Федерации и федеральный закон в собственном смысле слова (ч. 1 -3
ст. 76 Конституции РФ), в отличие от принимавшихся ранее законов
РСФСР (РФ). Развитие конституционного законодательства респуб-
лик в составе РФ вызвало появление в дополнение к уже существую-
щим в республиках конституциям конституционных законов, законов
особого учредительного органа республики1. Становление законода-
тельства края, области, города федерального значения, автономной
1 По нашим подсчетам создание особых учредительных органов предусмотрено в
конституциях семи республик в составе РФ. Эти органы работают не на постоянной
основе и имеют узкое целевое назначение. Они, как правило, уполномочены подтвер-
ждать неизменность или принимать решение о прекращении действия конституции
республики в составе РФ, разрабатывать и принимать (или выносить на референдум)
конституцию республики в составе РФ. При всей общности назначения, наименова-
ния особых учредительных органов различны: Великий Хурал (съезд) (Тыва), Зако-
нодательное собрание (Калмыкия), Конституционное Собрание (Дагестан).
103
Российское конституционное законодательство...
области, автономного округа выразилось в появлении уставов, зако-
нов о поправках к уставу, законов, принятых посредством референду-
ма, а также текущих законов. Таким образом, с принятием Конститу-
ции РФ 1993 года можно констатировать усиление многообразия в
системе источников конституционного законодательства и усложне-
ние иерархических связей между ними.
3.	Принципиально обновилось содержание российского консти-
туционного законодательства. Заложенный в Конституции РФ новый
идейно-теоретический фундамент, который содержится в нормах,
устанавливающих основы конституционного строя, основы отноше-
ний Федерации и ее субъектов, принципы организации и функциониро-
вания высших органов государственной власти РФ, основы местного
самоуправления, получил отражение и конкретизацию, как в феде-
ральном конституционном законодательстве, так и в конституцион-
ном (уставном) законодательстве субъектов РФ. Реализация зало-
женного в Конституции демократического потенциала нашла основ-
ное выражение в активной легализации новых политических, эконо-
мических, социальных и духовных идей и ценностей посредством
основных законов субъектов РФ и текущего законодательства. Од-
ним из количественных показателей этого процесса выступает дина-
мичное принятие новых конституций республик в составе РФ. Так,
только в 1994 году новые конституции были приняты в семи респуб-
ликах в составе Российской Федерации (Республика Бурятия -
22 февраля 1994 года, Республика Дагестан - 26 июля 1994 года, Ин-
гушская Республика - 27 февраля 1994 года, Республика Калмыкия -
5 апреля 1994 года, Республика Коми - 17 февраля 1994 года, Респуб-
лика Северная Осетия - 12 ноября 1994 года, Республика Удмуртия -
7 декабря 1994 года). Закономерным является рост числа законов о
внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта
РФ. Например, в Конституцию Республики Коми от 17 февраля 1994
года поправки вносились 23 раза, в Конституцию Республики Тыва от
6 мая 2001 года - 5 раз, в Устав Алтайского края от 26 мая 1995 года -
12 раз, в Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 года - 7 раз, в
Устав Томской области от 26 июля 1995 года - 15 раз, в Устав Моск-
104
Глава2. Основные черты развития...
вы от 28 июня 1995 года - 7 раз, в Устав Еврейской автономной обла-
сти от 8 октября 1997 года - 13 раз, в Устав Ямало-Ненецкого авто-
номного округа от 28 декабря 1998 года также - 13 раз1.
4.	Характерной чертой эволюции конституционного законодатель-
ства после 1993 года стало расширение сферы его действия. Это вы-
разилось как в формировании законодательства, регулирующего но-
вые общественные отношения, так и в дифференциации ранее суще-
ствующих подотраслей (институтов). Произошло становление таких
качественно новых институтов конституционного законодательства, как:
правовое положение автономных образований, краев, областей, горо-
дов федерального значения; правовое положение законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; осно-
вы местного самоуправления1 2 3. Кроме того, осуществилась смена не-
которых институтов советского конституционного законодательства на
аналогичные институты собственно российского конституционного за-
конодательства. Например, в результате изменения высших органов
законодательной власти институты Съезда народных депутатов и Вер-
ховного Совета РФ оказались вытеснены институтами Совета Феде-
рации и Государственной думы Федерального собрания РФ1.
1 Данные приведены по состоянию на 1 декабря 2006 года.
2 Например, в сфере реализации конституционных основ местного самоуправления
приняты такие основополагающие акты, как: Федеральный закон от 6 октября 2003
года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
дерации” И СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; Федеральный закон от 21 июля 2005 года
“О государственной регистрации уставов муниципальных образований” // Россий-
ская газета. - 2005. - 26 июля; Федеральный закон от 8 января 1998 года “Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации” // СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224;
Федеральный закон от 25 сентября 1997 года “О финансовых основах местного само-
управления в Российской Федерации” // СЗ РФ. - 1997. -№ 39. - Ст. 4464; Федераль-
ный закон от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправле-
ния” // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.
3 См., например: Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Рос-
сийской Федерации // СЗ РФ. - 1994. - № 2. - Ст. 74; Федеральный закон от 5 августа
2000 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания
Российской Федерации”//Российская газета. -2000. -8 августа; Федеральный закон
от 20 декабря 2002 года “О выборах депутатов Государственной думы Федерального
собрания Российской Федерации” // СЗ РФ. - 2002. - №51.- Ст. 4982.
105
Российское конституционное законодательство...
В предмет регулирования современного конституционного за-
конодательства включаются нетрадиционные общественные отно-
шения по осуществлению конституционного контроля, привлечению
к конституционной ответственности, упорядочению законотворче-
ства1. Намечается дифференциация ряда подотраслей и институ-
тов конституционного законодательства. Например, в рамках кон-
ституционного статуса личности происходит формирование инсти-
тута правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
Расширение сферы действия конституционного законодательства
объективно вызвало становление новых институтов и, как следствие
этого, усложнение его внутренней структуры.
5.	Формирование отечественного конституционного законо-
дательства на федеральном и региональном уровнях породило
его несбалансированность, то есть различие интенсивности раз-
вития федерального конституционного законодательства и кон-
ституционного (уставного) законодательства субъектов РФ (не-
сбалансированность по вертикали), а также различие темпов раз-
вития конституционного (уставного) законодательства отдельных
субъектов РФ (несбалансированность по горизонтали). Так, в
первые годы после принятия Конституции РФ доминировала тен-
денция ожидания субъектами РФ федерального законодателя и
следования за ним, в связи с чем федеральное законодательство
развивалось динамичнее регионального. Во второй половине 90-х гг.
XX в. обозначилась тенденция опережения федерального зако-
нодателя по предметам совместного ведения законами субъек-
тов РФ. Напротив, после 2000 года федеральное законодатель-
ство стало развиваться в направлении к всеохватывающему, то-
тальному регулированию вопросов совместного ведения. По мне-
нию некоторых исследователей, доля федерального законодатель-
1 Иллюстрацией последнего явления могут послужить такие федеральные законы,
как: “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания”; “О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”; “Об
обязательном экземпляре документов”.
106
Глава 2. Основные черты развития...
ного регулирования в этой сфере, по сравнению с региональным,
составляет 90-95%*.
Явная несбалансированность развития законодательства регио-
нального уровня в настоящее время в целом преодолена. Однако в
отношении середины 90-х гг. прошлого века приходится констатиро-
вать, что в целом более интенсивно и масштабно было развито кон-
ституционное законодательство республик в составе РФ. Это было
связано с тем, что, во-первых, многие республики восприняли “хотя и
незначительный, но все же опыт бывших автономных республик и
раньше имевших право на собственное законотворчество”2; во-вто-
рых, усиление регламентации сходных общественных отношений пре-
допределено наличием дополнительного источника конституционно-
го законодательства республик - конституционного закона; в-треть-
их, конституции республик отличаются большей широтой предмета
правового регулирования по сравнению с уставами иных субъектов
РФ, обусловленной “государственным” статусом республики. В час-
тности, конституции республик помимо стандартных для всех субъек-
тов РФ вопросов, содержали (и во многом содержат сейчас) нормы о
гражданстве, государственном языке, особенностях устройства ор-
ганов власти как органов государства, государственной символике,
особенностях республиканского законодательства. Например, в 1994
году в Республике Тыва по вопросам конституционного права было
принято 10 законов, в Республике Коми -11, во Владимирской облас-
ти - 3, в Ханты-Мансийском автономном округе - 4, в Алтайском
крае - ни одного. В 1995 году ситуация начинает меняться в пользу
“нереспубликанских” субъектов РФ: в Республике Тыва принято 17
законов, в Республике Коми - 8, во Владимирской области - 11, в Хан-
ты-Мансийском автономном округе - 13, в Алтайском крас - 17. Уже
1 См.: Невинский. В.В. “Преобразование” Конституции РФ: понятие, способы, преде-
лы / В.В. Невинский // Конституционно-правовые основы реформирования и разви-
тия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Феде-
рации : сб. статей / отв. ред. И.А. Кравец, В.С. Курчеев. - Новосибирск, 2005. - С. 13.
1 Студеникина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской
Федерации! М.С. Студеникина // Журнал российского права. - 1997. - № 1. С. 61.
107
Российское конституционное законодательство...
в 1996 году число принятых в республиках законов конституционно-
правового характера начинает уступать числу законов, принятых в
других видах субъектов РФ: в Республике Коми - 6 законов, в Рес-
публике Тыва - 23, во Владимирской области - 26, в Ханты-Мансийс-
ком автономном округе - 25, в Алтайском крае - 19 .
6.	Конституция РФ послужила основой активной реализации дву-
стороннего договорного регулирования внутр и федеративных отно-
шений. В соответствии с ч. 3 ст. 11 '‘разграничение предметов ве-
дения и полномочий между органами государственной власти Рос-
сийской Федерации и органами государственной власти субъектов
российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий”. Ведущим мотивом договорного процесса
явилась возможность дифференцированного подхода к субъектам
РФ в зависимости от их природно-климатических, экономических,
исторических, национальных и иных особенностей. Федеральные
законы по предметам совместного ведения РФ и её субъектов зак-
репляют общие для всех субъектов РФ правила поведения, высту-
пают своего рода “шаблоном”, в котором крайне сложно конкрети-
зировать конституционно установленные предметы совместного
ведения с учетом региональной специфики. В общей сложности
между федеральными органами государственной власти и органа-
ми государственной власти субъектов РФ было заключено 42 дого-
вора о разграничении предметов ведения и полномочий, из которых
до недавнего времени (до июля 2005 г.) сохраняли формальное дей-
ствие только девять1 2. Во второй половине 90-х гг. прошлого века
1 Подсчитано мной (Е. А.) на основе данных справочной правовой системы “Консуль-
тант Плюс. Регионы”.
2 К числу субъектов РФ. сохранивших вертикальные двусторонние договоры отно-
сятся республики Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Удмурдия, Чувашия,
Красноярский край (совместно с Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным ок-
ругом и Эвенкийским автономным округом - до 1 января 2007 г.), Москва, Иркут-
ская область (совместно с Усть-Ордынским Бурятским автономнымным округом).
Свердловская область. В параграфе 2.3 настоящей работы о судьбе этих договоров
будет сказано подробнее.
108
Глава 2. Основные черты развития...
вертикальный двусторонний договор стал очень распространенным
и значимым источником конституционного права. В частности, дан-
ные договоры выступали важным ориентиром для регионального
законодателя, о чем подробнее будет сказано ниже.
7.	Показательной особенностью российского конституционного
законодательства после конституционной модернизации 1993 года
стало усиление его многообразия. По этому поводу, правда в отно-
шении лишь республик в составе РФ, Л.И. Ибрагимова пишет: “Если
раньше в СССР конституции бывших союзных и автономных рес-
публик копировали союзную конституцию и были как две капли воды
похожи одна на другую, то сейчас конституционные преобразования
в республиках порождают множество оригинальных моделей и де-
монстрируют разнообразие конституционных решений”1. Многообра-
зие было вызвано, главным образом, формированием регионального
законодательства, в связи с чем основным проявлением этого стала
неоднородность норм конституционного (уставного) законодательства
субъектов РФ. Её основными причинами, на наш взгляд, выступают:
1) “заполнение” субъектами РФ сферы собственного исключитель-
ного (остаточного) ведения; 2) право субъектов РФ на осуществле-
ние первичного законодательного регулирования отношений, состав-
ляющих сферу совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов; 3) асимметричность Российской Федерации и, как след-
ствие этого, её отражение в конституционном (уставном) законода-
тельстве субъектов РФ; 4) соблюдение субъектами Федерации про-
тиворечащих федеральному законодательству норм собственного
законодательства; 5) индивидуализация статуса субъектов РФ на
основе распространённых в 90-е гг. XX века двусторонних договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий и её влияние на
содержание регионального законодательства.
Несмотря на общие черты российского конституционного зако-
нодательства после 1993 года в его развитии чётко просматривают-
1 Ибрагимова, Л.И. Конституционное законодательство Российской Федерации и рес-
публик на этапе деволюционного федерализма / Л.И. Ибрагимова : авторсф. дис. ...
к.ю.н. - Казань. 2001. - С. 2
109
Российское конституционное законодательство...
ся два этапа. Началом первого этапа является принятие Конституции
РФ 12 декабря 1993 года, а окончанием - середина 2000 года. Чем
объясняется вторая хронологическая граница?
С середины 2000 года Президентом РФ, Генеральной прокурату-
рой РФ, Министерством юстиции РФ и Конституционным судом РФ
начали предприниматься энергичные системные меры по устране-
нию имеющихся в конституционном (уставном) законодательстве
субъектов РФ противоречий федеральному законодательству. Так,
деятельность Конституционного суда РФ в этом направлении выра-
зилась в двух исторически важных решениях: постановлении по делу
о проверке конституционности отдельных положений Конституции
Республики Алтай 1997 г. и ФЗ “Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации” от 7 июня
2000 г. и определении по запросу группы депутатов Государствен-
ной думы о проверке соответствия Конституции Российской Феде-
рации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Рес-
публики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми,
Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан от
27 июня 2000 г.1. В данных решениях четко обозначилась тенденция
правовой унификации в сфере конституционного законодательства,
нашедшая основное выражение в активном приведении норм кон-
ституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией
РФ и федеральными законами. Названные решения послужили од-
ним из проявлений усиливающейся организационной, финансовой и
правовой централизации общественно-политической и экономичес-
кой жизни Российского государства.
Второй этап обозначился со второй половины 2000 года и длит-
ся до настоящего времени. Каждый этап обладает своеобразными
чертами, которые позволяют их разграничить между собой. В свя-
зи с этим актуальность представляет выявление особенностей каж-
дого из этапов развития конституционного законодательства. Пола-
1 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728; - № 29. - Ст. 3117.
110
Глава 2. Основные черты развития...
гаем, что основными чертами конституционного законодательства
1993-2000 гг. могут быть признаны следующие.
1.	Показательной чертой развития конституционного законо-
дательства в 1993-2000 гг. являлась его противоречивость, пред-
ставленная, главным образом, столкновением норм федерального
и регионального законодательства. Формально-юридически этот
вид коллизий находит выражение в несоответствии норм консти-
туционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам
федерального конституционного законодательства и представля-
ет собой несколько комбинаций. В частности, это расхождение
между нормами Конституции РФ и нормами конституций (уста-
вов) субъектов РФ; нормами Конституции РФ и иных законов
субъектов РФ; нормами федеральных и региональных законов в
тех случаях, когда речь не идет о противоречии последних Кон-
ституции РФ. При этом несоответствие норм “малых” основных
законов нормам Конституции РФ имеет основополагающее значе-
ние и отражается на всей правовой системе страны. Именно этот
вид правовых коллизий явился одним из основных проявлений ан-
тиконституционных вольностей на региональном уровне, получив-
ших широкое распространение в 90-е гг. прошлого столетия. По
словам Л.И. Ибрагимовой, это был период “деволюционного фе-
дерализма”, “характеризующийся чрезмерной самостоятельнос-
тью субъектов и слабостью центра”1.
Причинами противоречий между двумя уровнями конституцион-
ного законодательства России послужили следующие обстоятельства:
I) ослабление центральной власти в начале 90-х гг. и, как следствие
этого, формирование устойчивой тенденции к чрезмерной суверени-
зации регионов; 2) общее неблагополучие в социально-экономичес-
кой и политической жизни Российской Федерации и ее отдельных
субъектов, отвлекающее порой от продуманных решений конститу-
ционно-правовых вопросов; 3) явная диспропорция законодательного
опыта республик и иных видов субъектов РФ; 4) несовершенство
1 Ибрагимова, Л.И. Указ. соч. - С. 4.
111
Российское конституционное законодательство...
федерального конституционного законодательства, регулирующего
взаимоотношения Российской Федерации и её субъектов (например,
нечёткость и пробельность правового регулирования распределения
законодательной компетенции между Российской Федерацией и её
субъектами); 5) непринятие необходимых федеральных законов либо
запоздалое их принятие, а также непринятие своевременных мер фе-
деральными органами власти при появлении в законодательстве
субъектов РФ норм, противоречащих федеральному законодатель-
ству; 6) частые и динамичные изменения федерального законодатель-
ства; 7) длительный перерыв (сентябрь 1993 - январь 1995 гг.) в ра-
боте Конституционного Суда РФ; 8) продолжительное действие не-
соответствующих федеральному законодательству внутрифедсратив-
ных вертикальных договоров1.
Федеративный аспект противоречивости конституционного за-
конодательства подробно описан в литературе1 2, поэтому ограничим-
ся примерами наиболее опасных для единства конституционного про-
странства противоречий. Примечательно, что в законодательстве
республик чаще, чем в других субъектах РФ, появлялись нормы,
противоречащие Конституции РФ. В этой связи И.А. Стародубцева
приводит интересные статистические данные: среди 21 субъекта
РФ, законодательства которых были признаны до 2003 года некон-
ституционными 10 - республики (47,6%), из 50 условно определён-
ных норм законодательства субъектов РФ, утративших силу по рсшс-
1 См., подробнее: Аничкин, Е.С. Конституционное законодательство Российской Фе-
дерации: причины, типология случаев и пределы неоднородности / Е.С. Аничкин. -
Барнаул. 2003.-С. 65-74.
2 См., например : Шаров, А. Когда говорит политика, право молчит / А. Шаров,
П. Высоцкий И Российская юстиция. - 1996. - № 9. - С. 37-40; Сарычева, И. “Распол-
зание” правовой системы - угроза конституционной безопасности России / И. Сарыче-
ва // Федерализм. - 1997. -№ 4. - С. 121-142; Лысенко, В.Н. Конституционный про-
цесс в России: федеральный и региональный аспекты / В.Н. Лысенко// Становление
российского федерализма: пробл.-темат. сб. // Федерализм, региональное управление
и местное самоуправление / отв. ред. Е.В. Алфёрова. - М., 2000. - Вып. 1. - С. 96;
Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Феде-
рации И Российская Федерация. - 1994. -№ 21. - С. 18-27; Сидоренко, Е.Н. Мини-
стерство юстиции России и проблемы регионального правотворчества / Е.Н. Сидо-
ренко // Юрист. - 2000. - № 5. - С. 7-10.
112
Глава 2. Основные черты развития...
нию Конституционного Суда РФ - 24 (48%) - нормы республиканс-
кого законодательства .
Противоречия норм конституционного (уставного) законодатель-
ства субъектов РФ нормам федерального конституционного законо-
дательства допускались в различных подотраслях и институтах. Так,
в области основ конституционного строя наиболее чётко противоре-
чия просматривались при определении статуса субъектов РФ и ос-
нов экономической системы РФ. Например, в ч. 1 ст. 94 и ч. 1 ст. 121
Конституции Республики Татарстан упоминалось о суверенитете этой
республики. Конституция Республики Тыва (ч. 1 ст. 1) предусматри-
вала право выхода из состава Российской Федерации. Указанные по-
ложения входили в противоречие со ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1,5 ст. 66, п. “б”
ст. 71 Конституции РФ. Конституция Республики Адыгея (ч. 1 ст. 6)
предусматривала верховенство собственной конституции и законов
над федеральным законодательством, что нарушало ч. 2 ст. 4 и ч. 1
ст. 15 Конституции РФ. Конституция Республики Карелия закрепля-
ла принцип "‘экономического суверенитета” республики (ч. 1 ст. 6).
Конституция Карачаево-Черкесской Республики (ч. 2 ст. 9) вопреки
ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 36, п. “в” и “г” ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции
РФ объявила все природные ресурсы на своей территории достояни-
ем её народов.
Массовые противоречия федеральному конституционному зако-
нодательству были допущены и при регулировании субъектами РФ
вопросов федеративного устройства. В основном они нашли выраже-
ние в “присвоении” субъектами РФ отдельных предметов ведения
Российской Федерации и отдельных предметов совместного ведения
Федерации и её субъектов2. Например, Конституция Республики Тыва
1 См.: Стародубцева. И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне
субъектов Российской Федерации / И.А. Стародубцева : автореф. дис. ... на соиск.
к.ю.н. - Саратов, 2003. - С. 21.
- См. подробнее : Шипиев, В. Законотворчество на местах не должно противоречить
федеральным законам / В. Шипиев И Законность. - 1995. - № 7. - С. 2-4; Шаров. А..
Высоцкий, П. Указ. соч. - С. 37-39; Дудко И.Г. Конституционное законодательство
России о разграничении предметов ведения и полномочий федерального центра и
субъектов Федерации / И.Г. Дудко // Регионология. - 1995. - № 4. - С. 94-95; Студе-
никина. М.С. Указ. соч. - С. 62-63.
ИЗ
Российское конституционное законодательство...
(ст. 31) содержала положение о принятии закона о гражданстве Рес-
публики Тыва (противоречит ч. 1 ст. 6 и п. “в” ст. 71 Конституции
РФ), а также предусматривала в п. 15 ст. 73 формирование собствен-
ной республиканской таможни (противоречит п. “ж” ст. 71, п. 1 ст. 74
Конституции РФ). Устав Ленинградской области (п. “н” ст. 41) отно-
сил к числу полномочий Законодательного собрания области ратифи-
кацию и денонсацию договоров со странами СНГ, зарубежными го-
сударствами, что противоречит п. “к” ст. 71 Конституции РФ. Кон-
ституция республики Саха (Якутия) (абз. 20 ст. 70) наделяла Прези-
дента Республики правом объявлять чрезвычайное положение (про-
тиворечит ст. 88 Конституции РФ). Таким образом, становится оче-
видным, что сосуществование Конституции РФ и учредительных за-
конов субъектов РФ отличалось в рассматриваемый период времени
явной коллизионностью.
2.	Характерной и закономерной чертой развития конституционного
законодательства 1993-2000 гг. стало активное накопление его источ-
ников. Множественность законов стала следствием необходимости
реализации действующей Конституции РФ и атрибутом чрезвычайной
динамики общественных отношений. Достаточно сказать, что Феде-
ральное Собрание и Президент РФ на протяжении этих лет вводят
ежегодно в свет 300-400 текущих федеральных законов (до 1,5 законов
в день)'. В среднем 1/10 часть текущих федеральных законов была
принята по вопросам конституционного права: в 1994 г. - 11, в 1995 г. -
45, в 1996 г. - 22, в 1997 г. -11, в 1998 г. - 22, в 1999 г. - 291 2. В этот период
также была принята половина предусмотренных Конституцией РФ
федеральных конституционных законов: “О Правительстве Российс-
кой Федерации”, “О Конституционном суде Российской Федерации”,
“О референдуме Российской Федерации”, “Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации”, “О военных судах Россий-
1 См.: Невинский. В.В. Конституция Российской Федерации - конституция переходно-
го периода / В.В. Невинский // Новое в российском законодательстве : сб. научных
статей / пол ред. Л.Ю. Михеевой. - Барнаул, 2002. - С. 8.
2 Подсчитано мной (Е.Л.) на основе данных справочной правовой системы “Консуль-
тант Плюс. Версия Проф‘\
114
Глава 2. Основные черты развития...
ской Федерации”, “Об арбитражных судах в Российской Федерации”,
“О судебной системе Российской Федерации”.
Наиболее ярким проявлением названной черты было завершение
первоначального формирования “малых” основных законов субъектов
РФ и выявление их особой роли в качестве системообразующего зве-
на законодательства субъектов Федерации вообще и конституционно-
го (уставного) законодательства субъектов РФ, в частности: из 21 рес-
публики в составе Российской Федерации 14 приняли свои конститу-
ции, а все “нереспубликанские” субъекты Федерации приняли свои ус-
тавы. Для большинства субъектов РФ было характерно увеличение в
целом количества законов, которые регулируют общественные отно-
шения, составляющие предмет конституционного права. Так, в Ново-
сибирской области в 1994 году было принято всего 2 закона, в 1995 - 5,
в 1996 - 10, в 1997 - 11, в 1998 -12, в 1999-12; в Тюменской области в
1994 году-1,в 1995-13,в 1996-26,в 1997-31,в 1998-29, в 1999-28;
в Еврейской автономной области в 1994 году - 1, в 1995 - 4, в 1996 - 22,
в 1997-24, в 1998-22, в 1999-21'.
Характеризуя конституционное законодательство рубежа XX-XXI
вв. Е.А. Лукьянова справедливо констатирует “неведомое доселе в
нашей стране развитие правового регулирования отношений, состав-
ляющих основы власти и возникающих в процессе её реализации”1 2.
Однако избыточность законодательного регулирования одних обще-
ственных отношений (например, избирательных) сочеталась и соче-
тается с явной недостаточностью при регулировании других обще-
ственных отношений (например, по преодолению конституционно-пра-
вовых коллизий).
3.	По сравнению с предшествующим периодом развития россий-
ского конституционного законодательства можно констатировать уси-
ление децентрализации в правовом регулировании общественных от-
ношений. Она была вызвана, главным образом, активной реализаци-
ей 89 субъектами РФ своей законодательной компетенции по пред-
1 Подсчитано мной (Е.А.) на основе данных справочной правовой системы “Консуль-
тант Плюс. Регионы*’.
2 Лукьянова. Е.А. Указ. соч. - С. 322.
115
Российское конституционное законодательство...
метам совместного ведения РФ и сё субъектов’ и по предметам ос-
таточного ведения субъектов РФ. При этом коллизия между норма-
тивным правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам его
остаточного ведения и федеральным законом, разрешается, как из-
вестно, в пользу нормативного правового акта субъекта РФ (ч. 6 ст.
76 Конституции РФ). Другим основанием децентрализации стало ис-
пользование субъектами РФ права первичного (опережающего) за-
конодательного регулирования предметов совместного ведения вви-
ду отсутствия федеральных законов, предназначенных регулировать
соответствующие отношения. На фоне этого федеральные законы
конституционно-правового характера носили преимущественно рамоч-
ный характер, в связи с чем создавали благоприятные условия для
развития собственных положений в региональном законодательстве.
Вместе с тем децентрализация законодательного регулирования
имела и негативную направленность, поскольку выражалась во “втор-
жении'’ субъектов РФ в предметы ведения Российской Федерации и
в противоречии норм конституционного (уставного) законодательства
субъектов Федерации нормам федерального конституционного зако-
нодательства в сфере совместного ведения. Негативная децентра-
лизация во многом была следствием укрепляющихся центробежных
тенденций в развитии Российского федеративного государства, вплоть
до образования на территории Российской Федерации суверенных
государств-анклавов (Татарстан) или отделения от неё (Чечня). Кроме
того, немаловажной причиной выступало отсутствие полноты и чёт-
кости в разграничении сфер законодательного регулирования между
Федерацией и субъектами РФ по предметам их совместного веде-
ния. Это приводило к постоянным коллизиям норм федерального кон-
ституционного законодательства и конституционного (уставного) за-
конодательства субъектов РФ при регулировании предметов совме-
стного ведения, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ. Такое поло-
1 По подсчётам И.Г. Дудко в эти годы более 50% законов, принимаемых субъектами
РФ. регулировали предметы совместного ведения РФ и её субъектов. См. : Россий-
ская Федерация и её субъекты: проблемы укрепления государственности / отв. ред.
С.В. Поленика. - Саранск, 2003. - С. 79.
116
Глава 2. Основные черты развития...
жение, в свою очередь, объяснялось несовершенством положений ст.
72 Конституции РФ: смешением в ней таких категорий, как “предме-
ты ведения” и “полномочия” (например, “административное законо-
дательство” (п. “к”) и “осуществление мер по борьбе с катастрофа-
ми” (п. “з”)); отсутствием конкретизации в том, что именно в рамках
соответствующего предмета ведения полномочна регулировать Фе-
дерация, а что её субъекты; расплывчатостью и неясностью некото-
рых формулировок (например, используемое в п. “е” ч. 1 понятие “об-
щие вопросы”).
4.	Рассматриваемый период отличается развитием внутрифеде-
ративного договорного права. Особо ощутимое и преимущественно
отрицательное’ воздействие на конституционное законодательство
периода 90-х гг. XX века оказали договоры о разграничении предме-
тов ведения и полномочий между федеральными органами государ-
ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
(вертикальные внутрифедсративные договоры). Можно вести речь о
двух основных проявлениях отрицательного воздействия договоров
на российское конституционное законодательство.
Во-первых, большинство договоров входили в противоречие с
нормами Конституции РФ и федерального законодательства. По под-
счётам С.А. Осипян, лишь четыре договора (с Республикой Бурятия,
Астраханской областью, Воронежской областью и Костромской об-
ластью) не входили в противоречие с Конституцией РФ и федераль-
ным законодательством2. В частности, договоры выступали спосо-
бом перераспределения предметов ведения и полномочий в пользу
 Об отрицательном воздействии вертикальных внутрифедсративных договоров пи-
шут многие исследователи. См., например : Елисеев, Б.П. Договоры и соглашения
между РФ и субъектами РФ: решение или порождение проблем? / Б.П. Елисеев //
Государство и право. - 1999. - № 4. - С. 6-7; Лебедев, Л.Н. Современные федератив-
ные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы / Л.Н. Лебе-
дев // Теоретические проблемы российского конституционализма / под общ. род.
Т.Я. Хабриевой. - М., 2000. - С. 82-85; Манохин, В.М. Правотворческая деятель-
ность в субъектах Российской Федерации: вопросы методики / В.М. Манохин. - Сара-
тов, 2000. - С. 29.
2 См. : Осипян, С.Л. Российский федерализм и проблемы конституционности /
С.Л. Осипян // Философские науки. - 2002. - № 6. - С. 45.
117
Российское конституционное законодательство...
субъектов Федерации. Последние посредством заключения дого-
вора стремились вывести себя из сферы действия наиболее “не-
удобных’’ норм федерального законодательства путём отнесения
отдельных предметов ведения Федерации к предметам совмест-
ного ведения (Кабардино-Балкарская Республика, Свердловская
область) или к предметам исключительного ведения субъектов
РФ (Республика Татарстан), а также посредством перераспреде-
ления некоторых предметов совместного ведения в пользу субъек-
тов РФ (Республика Башкортостан). Например, в соответствии с
Договором о разграничении предметов ведения и полномочий меж-
ду органами государственной власти Российской Федерации и орга-
нами государственной власти Республики Башкортостан от 3 ав-
густа 1994 г., в исключительное ведение Республики передавались
вопросы помилования лиц, осужденных судами Республики Баш-
кортостан (п. 11 ст. 3), а также защиты прав и свобод человека и
гражданина (п. 1 ст. 3), что противоречило Конституции России (п.
“в” ст. 89, п. “а” ч. 1 ст. 72)’. Договор Российской Федерации с
Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и вза-
имном делегировании полномочий между органами государствен-
ной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. в сферу ис-
ключительного ведения республики включал, в частности, реше-
ние вопросов республиканского гражданства и установление по-
рядка прохождения альтернативной гражданской службы (п. 8, 9
ст. 2), что противоречило ч. 1 ст. 6 и п. “в” ст. 71 Конституции
РФ2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Ленинградской области от 13
июня 1996 года относил к числу дополнительных предметов со-
вместного ведения Российской Федерации и Ленинградской обла-
сти “вопросы таможенной политики россий-ской Федерации на тер-
Российскис вести. - 1996. -22 февраля.
’ Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. - 1994, - № 6.
И 8
Глава 2. Основные черты развития...
ритории Ленинградской области, в том числе эффективное исполь-
зование таможенных платежей и сборов, собираемых на террито-
рии Ленинградской области” (п. “в” ст. 2), что входило в противо-
речие с п. “в”, “з” ст. 71 Конституции РФ1.
Более того, во внутрифедеративные вертикальные договоры
включались нормы, не связанные напрямую с разграничением ком-
петенции между федеральными и региональными органами власти.
Так, договоры с рядом республик содержали положения об их стату-
се: по договору с Республикой Татарстан (ст. 1) она была определена
как государство, объединённое с Российской Федерацией на основе
Конституции РФ и Конституции Республики Татарстан; по договору
с Республикой Башкортостан (ст. 1) республика была названа суве-
ренным государством в составе Российской Федерации. Очевидно,
что эти положения входили в противоречие с ч. 1 ст. 4 Конституции
РФ, предусматривающей распространение суверенитета Российской
Федерации на всю её территорию и с ч. 1 ст. 66, установившей, что
статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и
конституцией республики, но не договором.
Поскольку вертикальные внутрифедеративные договоры отве-
чали конъюнктурным интересам договаривающихся субъектов РФ,
последние охотно руководствовались положениями соответствующих
договоров. Это в свою очередь в большей или меньшей степени под-
талкивало субъекты РФ к принятию учредительных и текущих зако-
нов, ориентированных на договоры и потому заведомо нарушающих
Конституцию РФ и федеральные законы. Например, Конституция
Республика Башкортостан вопреки федеральной Конституции закреп-
ляла принцип приоритета договорных отношений с Российской Феде-
рацией (ст. 5, 70). По словам В.А. Черепанова, “в договорной практи-
ке было воспроизведено противоречие между государственным су-
веренитетом Российской Федерации и суверенностью составляющих
её субъектов”1 2.
1 Российские вести. - 1996. - 13 июля.
2 Черепанов, В.А. Теория российского федерализма / В.А. Черепанов. -М.. 2005. -
С. 137.
119
Российское конституционное законодательство...
Во-вторых, вертикальные внутрифедеративные договоры форма-
лизовали и углубляли асимметричность Российской Федерации, уси-
ливали неравноправие субъектов РФ'. Посредством договоров фор-
мально равноправные в отношениях с федеральным центром субъек-
ты РФ (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ) могли приобретать разный объём
полномочий в рамках сферы совместного ведения, устанавливать
дополнительные предметы совместного ведения либо получать осо-
бые привилегии, что в известной мере способствовало индивидуали-
зации статуса этих субъектов РФ. Первые договоры были подписа-
ны с республиками в составе РФ, активная суверенизация которых
вызывала негативную реакцию в других субъектах РФ. Вследствие
этого, как пишет В.Н. Лысенко, “в начале 1996 года после массовой
атаки крупнейших краёв и областей на федеральное руководство,
сначала с целью прекратить договорный процесс, а затем с целью
скорее к нему присоединиться, Президент прервал подписание чере-
ды договоров с республиками и начал подписывать их с другими
субъектами Федерации”1 2. Договоры с “нереспубликанскими” субъек-
тами РФ были изначально направлены на “выравнивание” их прав с
республиками в составе РФ. Например, определённой преференцией
выступает отнесение ранее действующим Договором о разграниче-
нии предметов ведения и полномочий между органами государствен-
ной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края
1 На договоры как причину асимметричности Российской Федерации обращают вни-
мание многие исследователи. См. например : Бухвальд, Е. Российский федерализм:
стартовая проблема нового тысячелетия / Е. Бухвальд И Федерализм. - 2000. - № 1. -
С. 47,49; Болтенкова, Л.Ф. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномо-
чий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов /
Л Ф. Болтенкова, И.Г. Лавриненко // Регионология. - 1996. — № 2. - С. 38; Вишняков.
В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений / В.Г. Вишняков И
Государство и право. - 1998. - № 10-12. - С. 24; Эбзеев. Б.С. Российский федерализм:
равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов / Б.С. Эбзеев,
Л.М. Карапетян И Государство и право. 1995. №3. С. 11; Толстик, В.А. К вопросу о
разграничении компетенции между субъектами РФ и федеральным центром /
В.А. Толстик // Российский конституционализм: проблемы и решения : мат. междунар.
конф. - М., 1999. - С. 213-214.
2 Лысенко. В.Н. Договорные отношения как фактор обострения противоречий краёв
и областей с республиками / В.Н. Лысенко // Асимметричная Федерация: взгляд из
центра, республик и областей. - М.. 2000. - С. 17.
120
Глава 2. Основные черты развития...
от 24 апреля 1996 года к дополнительным предметам совместного
ведения были отнесены вопросы реализации в районах края, прирав-
ненных к территориям Крайнего Севера, государственных гарантий
и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Край-
него Севера, а также принятие мер по обеспечению досрочного заво-
за грузов, создание необходимых сезонных и межнавигационных за-
пасов топлива, продовольствия и товаров народного потребления
(ст. 2)'. Наибольшее число привилегий удалось “выторговать” у фе-
дерального центра Свердловской области. Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
Свердловской области от 12 января 1996 г. (ст. 7, 8) предусматривал,
в частности, возможность признания недействительными на терри-
тории области федеральных нормативных правовых актов в случае
их противоречия данному Договору1 2. Как видно, договоры шли враз-
рез с конституционно установленным равноправием субъектов РФ,
закладывая их договорное неравноправие в отношениях с федераль-
ным центром. При этом, по наблюдению М.В. Глигич-Золотарёвой,
во многих договорах субъекты РФ стремились получить от феде-
рального центра “стандартный набор уступок в сферах, которые ни-
как нельзя считать спецификой большинства субъектов Федерации’'3.
Таким образом, договоры обусловливали новый вид внутрифедера-
тивных конфликтов - между отдельными субъектами РФ.
На основе вышеизложенного представляется возможным сде-
лать следующие выводы. Во-первых, конституционное законодатель-
ство 1993-2000 гг. представляет собой особый самостоятельный этап
развития, обособление которого вызвано, с одной стороны, приняти-
1 Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Рос-
сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации о разграничении предметов ведения и полномочий /сост. И.В. Гранкин.
М.В. Деменков. - М., 1997. - С. 357.
2 Российская газета. - 1996. - 1 февраля.
3 Глигич-Золотарёва М.В. Правовые основы федерализма / М.В. Глигич-Золотарева. -
М.. 2006.-С. 202.
121
Российское конституционное законодательство...
см 12 декабря 1993 года Конституции РФ, с другой стороны, началом
мероприятий по усилению централизации власти и унификации зако-
нодательства.
Во-вторых, Конституция РФ 1993 года заложила основы каче-
ственно нового конституционного законодательства, отличающе-
гося следующими чертами развития: 1) синхронное формирование
федерального конституционного законодательства и конституци-
онного (уставного) законодательства всех субъектов РФ (а нс толь-
ко республик); 2) существенное преобразование системы его ис-
точников; 3) принципиальное обновление содержания норм, произ-
водное от иных идейно-теоретических и конституционно-правовых
основ; 4) расширение сферы действия; 5) несбалансированность
развития по вертикали и горизонтали; 6) становление и развитие
двустороннего договорного регулирования внутрифедеративных от-
ношений и, как следствие этого, влияние договоров на законода-
тельство федерального и регионального уровней; 7) усиление в рос-
сийском конституционном законодательстве такого начала, как
многообразие.
В-третьих, отечественное конституционное законодательство
1993-2000 гг. обладает определённой спецификой, которая позволя-
ет отличить его от конституционного законодательства последую-
щего этапа развития. К числу специфических черт конституционно-
го законодательства этого периода, на наш взгляд, относятся: 1) про-
тиворечивость, представленная в основном в виде столкновения
норм федерального и регионального законодательства; 2) активное
накопление законодательного массива, в том числе завершение пер-
воначального формирования учредительных законов субъектов РФ;
3) усиление децентрализации в законодательном регулировании об-
щественных отношений, составляющих предмет конституционного
права; 4) развитие конституционного законодательства под преиму-
щественно негативным воздействием вертикальных внутрифедсра-
тивных договоров.
122
Глава 2. Основные черты развития...
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 2.2)
1.	Раскройте формально-юридические особенности Конституции
Российской Федерации 1993 года.
2.	Охарактеризуйте формально-юридические основания совершен-
ствования (недостатки) Конституции Российской Федерации 1993 года.
3.	Каковы существенные новации конституционного законода-
тельства, формирующегося после 1993 года, в сравнении с предше-
ствующим этапом его развития?
4.	Чем объясняется выделение в конституционном законодатель-
стве Российской Федерации после 1993 года двух этапов развития: до
2000 года и с 2000 года по настоящее время?
5.	Выявите причины противоречий норм конституционного (ус-
тавного) законодательства субъектов Российской Федерации нормам
федерального конституционного законодательства.
6.	В чём заключается положительная и отрицательная роль внут-
рифедеративного договорного процесса в России в 90-е гг. XX в.
2.3. Тенденции развития конституционного
законодательства Российской Федерации
в первые годы XXI в.
Первые годы XXI века стали периодом существенных измене-
ний в политической, экономической, социальной и правовой сферах
жизни Российского государства. Эти изменения нашли закономерное
отражение в конституционном законодательстве и стали основой его
своеобразного развития в 2000-2006 гг. Примечательно, что данный
этап эволюции российского конституционного законодательства во
многом отличается от предшествующих этапов развития, поскольку
наполнен определённой спецификой. К числу особенностей конститу-
ционного законодательства Российской Федерации 2000-2006 гг., на
наш взгляд, относятся: 1) унификация; 2) изменение соотношения за-
конодательных полномочий Федерации и субъектов РФ по предме-
123
Российское конституционное законодательство...
там совместного ведения; 3) сокращение числа предметов остаточ-
ного ведения субъектов РФ и объема их регулирования; 4) искорене-
ние договорного регулирования отношений между Российской Феде-
рацией и её субъектами; 5) усиление централизации общественно-
политической и экономической жизни и вызванное этим изменение
содержания конституционного законодательства; 6) отражение в кон-
ституционном законодательстве тенденции унитаризации государ-
ственно-территориального устройства страны. В большинстве сво-
ём названные особенности конституционного законодательства (кро-
ме унификации) свидетельствуют о явном усилении центростреми-
тельных тенденций в развитии Российского государства и искажении
его федеративной природы.
1.	Как известно, унификация (лат. unus (шп)-один, facere-делать)
- это “приведение к единообразию, единой норме, единым требовани-
ям к форме и содержанию”1. Соответственно, правовая унификация
может быть определена как процесс сведения источников права к
единству их видов и норм права к единообразию их содержания. Дру-
гими словами, правовая унификация охватывает не только содержа-
ние (нормы права), но и форму (источники права). Однако в отноше-
нии российского конституционного законодательства нач. XXI века
унификация проявилась только в виде достижения единообразного
содержания его норм. Предпосылкой масштабной унификации кон-
ституционного законодательства Российской Федерации в первые годы
нового столетия явилось крайне распространённое в 90-е гг. XX века
противоречие норм законодательства субъектов РФ нормам феде-
рального законодательства. По данным С.А. Авакьяна, в 2000 году в
целом нс менее 40%, а в некоторых субъектах РФ не менее 60%
законодательства пребывало в противоречии с федеральным законо-
дательством1 2. Наиболее ярким выражением конфликтности федераль-
1 Словарь иностранных слов/сост. М.Ю. Женило, Е.С. Юрченко. - Ростов н/Д., 2001.—
С. 676.
2 См.: Авакьян. С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии
и децентрализации в современном государстве / С.А. Авакьян // Конституционное и
муниципальное право. - 2005. - № 8. - С. 4.
124
Глава 2. Основные черты развития...
ного и регионального законодательства стало противоречие норм кон-
ституций и уставов субъектов РФ нормам федеральной Конститу-
ции. Учредительные акты некоторых республик в составе Российс-
кой Федерации вообще не упоминали о России, либо, провозглашая
собственный суверенитет, указывали на приоритет республиканских
законов над законами России. В итоге 2000 год ознаменовался нача-
лом системной и последовательной политики федерального центра
по “зачистке” регионального законодательства. Ведущим направле-
нием политики унификации конституционного законодательства яви-
лось приведение норм конституций и уставов субъектов РФ в соот-
ветствие с нормами Конституции РФ, а результатом стало укрепле-
ние его необходимого единства.
Инициированная федеральным центром кампания по унификации
законодательства была активно реализована посредством специаль-
но созданной для этого организационной структурой полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах. Изначально
данные должностные лица были призваны организовывать “контроль
за исполнением федеральных законов” и проверку “исполнения в фе-
деральном округе федеральных законов”’. Свою деятельность пол-
номочные представители осуществляли (и осуществляют) в тесном
контакте с окружными органами прокуратуры и Министерства юсти-
ции РФ. Так, с августа 2000 г. по май 2001 г. Министерство юстиции
РФ провело экспертизу 41327 нормативных правовых актов субъек-
тов РФ, подготовило 5233 заключения, на основании которых в соот-
ветствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством было
приведено 3068 нормативных правовых актов субъектов РФ. За этот
же период прокуратура внесла в органы государственной власти
субъектов РФ 2183 протеста, 695 представлений и направила в су-
дебные органы 1389 заявлений. На основании этих материалов в со-
ответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством
1 См.: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе: Утв. Указом Президента Российской Федерации ,иО полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая
2000 г. // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.
125
Российское конституционное законодательство...
были приведены 67 конституций и уставов субъектов РФ, а также
3312 иных нормативных правовых актов1.
Чуть ранее, в январе 2001 года, на всероссийском совещании
прокуроров Президент РФ заявил о приведении в соответствие с Кон-
ституцией РФ и федеральными законами 60 конституций и уставов
субъектов РФ и 2312 иных нормативных правовых актов1 2. Наиболь-
шие успехи были достигнуты в Центральном и Приволжском феде-
ральных округах. Например, в Центральном федеральном округе в
течение 2001 года было отменено либо приведено в соответствие с
Конституцией РФ и федеральным законодательством 296 норматив-
ных правовых актов, из которых 14 уставов субъектов РФ3. В При-
волжском федеральном округе с августа 2000 г. по май 2001 г. в соот-
ветствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством было
приведено 285 нормативных правовых актов субъектов РФ: измене-
но и дополнено 120 актов, отменено 102 акта, принято 10 решений
судов, удовлетворено 53 протеста прокуратуры4. Кампания в При-
волжском федеральном округе известна и тем, что его руководство
совместно с руководством Республики Татарстан и Республики Баш-
кортостан сформировало специальные согласительные комиссии по
приведению конституций данных республик и их законодательства в
соответствие с федеральной Конституцией5.
Весьма активную роль в проведении политики обеспечения един-
ства конституционного законодательства играет Президент РФ. Так,
в 2000 году на основе представлений Генеральной прокуратуры РФ и
1 См.: Арзуманов. С.Г. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Рос-
сийской Федерации федеральному законодательству: предварительные итоги /
С.Г. Арзуманов И Право и жизнь. - 2001. - № 41 / www.law-n-life.ru
2 См.: Осипян. С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности /
С. А. Осипян // Философские науки. - 2002. - № 6. - С. 44.
1 Лексин. В.Н. Новый российский федерализм // http://rustrana.ru/portal.php
4 См. подробнее: Арзуманов. С.Г. Указ. соч.
' См.: "Из слабых регионов сильной России не построишь” (Минтимер Шаймиев:
"Мы понимаем, что говорить о полной независимости по крайней мере недальновид-
но. Но и жить так. как жили раньше, нельзя”) // Российская газета. - 2000. - 11
февраля: "Нельзя обиженных людей ставить у власти” (Глава Госсобрания брания
Башкирии Константин Толкачёв считает, что все вопросы совместного ведения нужно
передать субъектам) // Независимая газета. - 2000. - 8 декабря.
126
Глава 2. Основные черты развития...
Министерства юстиции РФ о несоответствии конкретных норматив-
ных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству
указами Президента РФ на основе ч. 2 ст. 85 Конституции РФ были
приостановлены акты глав исполнительной власти Архангельской,
Владимирской, Воронежской, Тульской областей, республик Адыгея,
Ингушетия и ряда других субъектов РФ1. Кроме того, весной 2000
года Президент РФ направил Председателю Государственного со-
брания Республики Башкортостан письмо, в котором потребовал при-
вести республиканскую конституцию в соответствие с Конституцией
РФ и федеральными законами1 2. Итог первых месяцев работы Прези-
дента РФ В.В. Путина был подведён в Указе Президента РФ от 10
августа 2000 г. “О дополнительных мерах по обеспечению единства
правового пространства Российской Федерации”3, предусмотревше-
го создание федерального регистра нормативных правовых актов
субъектов РФ.
Не менее важной в движении к единообразию конституционного
законодательства является деятельность Конституционного суда РФ.
Выше были названы исторические решения Конституционного суда
РФ от 7 июня 2000 года и от 27 июня 2000 года, устранившие наибо-
лее одиозные противоречия республиканских конституций Конститу-
ции РФ о суверенитете республик в составе РФ, о высшей юриди-
ческой силе конституции республики и её законов, о праве республи-
ки приостанавливать действие федеральных правовых актов на сво-
ей территории, о статусе республики как субъекта международного
права, о праве собственности республики на природные ресурсы, на-
ходящиеся на её территории. Весьма значимым представляется так-
1 См., например: Указ Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № 1620 “О приостановле-
нии действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 года № 83 “О
мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея” // Российская газета. - 2000. -
16 сентября; Указ Президента РФ от 28 июня 2000 г. № 1197 “О приостановлении
действия постановления Администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г.
№ 708 “О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 году” //
Российская газета. - 2000. - 4 июля.
2 См. подробнее: Романова, Л. Путин борется с местными суверенитетами / Л. Романо-
ва // Независимая газета. - 2000. - ! 2 мая.
3 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 33. - Ст. 3356.
127
Российское конституционное законодательство...
же обеспечение однородности текущих законов и подзаконных нор-
мативных актов федерального и регионального уровней. В этой связи
Конституционный суд РФ в Постановлении от 11 апреля 2000 года
“По делу о проверке конституционности отдельных положений пунк-
та 2 статьи I, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального
закона “О прокуратуре Российской Федерации’' в связи с запросом
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российс-
кой Федерации” предоставил федеральным судам общей юрисдик-
ции право в порядке абстрактного нормоконтроля по обращениям
прокуроров признавать недействующими нормативные правовые акты
субъектов РФ, противоречащие федеральным нормативным право-
вым актам1.
Предпринятые федеральной властью меры нс остались незаме-
ченными руководством большинства субъектов РФ, которые, не до-
жидаясь указаний из центра, предприняли энергичные усилия по уст-
ранению из своих учредительных и текущих законов положений, про-
тиворечащих Конституции РФ. К числу таких субъектов относятся,
в частности, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Республи-
ка Северная Осстия-Алания, Республика Тыва, Республика Удмур-
тия, Архангельская область, Вологодская область, Кировская об-
ласть1 2. В некоторых случаях самоустранение субъектами РФ проти-
воречий федеральному законодательству сопровождалось конфлик-
тами федеральной и региональной власти. Например, законом Рес-
публики Башкортостан от 3 ноября 2000 года была принята новая
редакция Конституции Республики Башкортостан. Однако уже 7 де-
кабря 2000 года Генеральной прокуратурой РФ было опротестовано
55 статей отредактированной Конституции Башкортостана: положе-
ния о языковом цензе для кандидата в Президенты Республики, о
праве Президента Республики на помилование, о гражданстве Рес-
1 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 16. - Ст. 1774.
2 См. подробнее: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв.
род. В.Л. Кряжков. — М.. 2002. - С. 208. 211-212; Быков. С.Н. Обеспечение соответ-
ствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и
федеральному законодательству: опыт и перспективы : автореф. дис ... к.ю.н. /
С.Н. Быков. - М., 2003. - С. 9-16.
128
Глава2. Основные черты развития...
публики Башкортостан и ряд других1. В результате 3 декабря 2002
года была принята новая редакция Конституции Республики Башкор-
тостан, соответствующая Конституции РФ и федеральному законо-
дательству2.
Ослабление противоречивости между двумя уровнями консти-
туционного законодательства обусловливает единство конституци-
онно-правового пространства России. Очевидно, что курс на дости-
жение единообразия федерального и регионального законодатель-
ства имеет конкретные положительные результаты. К настоящему
времени (октябрь 2006 г.) приняты новые редакции конституций и
уставов всех субъектов РФ, а в нескольких из них были приняты
новые учредительные акты (Устав Белгородской области от 24 де-
кабря 2003 г., Устав Новосибирской области от 31 марта 2005 г.,
Устав Рязанской области от 2 ноября 2005 г.).
Кроме того, обеспечение единства норм федерального консти-
туционного законодательства и конституционного (уставного) зако-
нодательства субъектов РФ стало основой сближения содержания
норм конституционного (уставного) законодательства отдельных
субъектов РФ. Другими словами, унификация проявилась не только в
вертикальном, но и в горизонтальном срезе. Забегая вперёд, заме-
тим, что дополнительными причинами унификации конституционного
(уставного) законодательства по горизонтали послужили: 1) тенден-
ция к всеохватывающему и детальному федеральному регулирова-
нию сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) сокращение
остаточной сферы ведения субъектов РФ; 3) аннулирование внутри-
федеративных вертикальных договоров; 4) ослабление асимметрич-
ности Российской Федерации, в результате чего уменьшилось коли-
чество норм конституций и уставов субъектов РФ, отражающих осо-
бенности их статуса (например, норм конституций республик в со-
ставе РФ об их суверенитете).
1 См. подробнее: Маликов, М.Ф. Совершенствование конституционного законода-
тельства Республики Башкортостан //Конституция как символ эпохи: В 2 т. / под ред.
С.А. Авакьяна. - Т. 2. - М., 2004. - С. 41-47; Арзуманов. С.Г. Указ. соч.
* Ведомости Государственного собрания. Президента и Кабинета министров Респуб-
лики Башкортостан. - 2003. - № I (157). - Ст. 3.
129
Российское конституционное законодательство...
2.	Рассматриваемый этап развития отечественного конституци-
онного законодательства отличается преобразованием соотношения
законодательных полномочий Федерации и её субъектов по предме-
там совместного ведения. Как известно, Конституция РФ, закрепляя
перечень предметов совместного ведения (ст 72), нс конкретизиру-
ет, что именно в рамках того или иного предмета совместного веде-
ния уполномочена регулировать Федерация, а что - её субъекты.
Поэтому разграничение полномочий между федеральными и регио-
нальными органами государственной власти по предметам совмест-
ного ведения осуществлялось зачастую федерацией в односторон-
нем порядке и к тому же нечётко и бессистемно. Вместе с тем, по
подсчётам специалистов, к 2000 году более четырёх пятых от обще-
го числа законов субъектов РФ принимались по предметам совмест-
ного ведения1. В совокупности с федеральными законами по предме-
там совместного ведения образовывался крупнейший законодатель-
ный массив, требующий незамедлительного упорядочения. Первой
серьёзной попыткой решения этой проблемы стал Федеральный за-
кон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ “О принципах и порядке разграни-
чения предметов ведения и полномочий между органами государ-
ственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации”* 2. Однако данный Закон не
определил пределы федерального регулирования вопросов совмест-
ного ведения. В п. 1 ст. 12 Закона было установлено, что по предме-
там совместного ведения издаются федеральные законы, определя-
ющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая
принципы разграничения полномочий между федеральными органа-
ми государственной власти и органами государственной власти
субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реали-
зацию полномочий федеральных органов. При этом не устанавливал-
ся перечень конкретных вопросов, по которым они должны прини-
См.: Чертков. А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в систе-
ме законодательного регулирования в сфере совместного ведения / А.Н. Чертков И
Журнал российского права. - 2005. - № 5. - С. 28.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.
130
Глава 2. Основные черты развития...
маться. Соответственно в Законе были обозначены лишь общие под-
ходы к разграничению компетенции, многие из которых “были зак-
реплены либо в самой Конституции РФ, либо в Федеративном дого-
воре, либо в правовых позициях Конституционного суда РФ”1.
В связи с этим Президент РФ В.В. Путин своим Указом от 21
июня 2001 года1 2 создал специальную комиссию, которой была разра-
ботана концепция разграничения предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуп-
равления. Данная концепция была положена в основу Федерального
закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ “О внесении изменений и допол-
нений в Федеральный закон “Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации”3, с введением в
действие которого утратил силу Федеральный закон от 24 июня 1999
года № 119-ФЗ (ст. 4). Внесение указанных и последующих поправок
в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ “Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации”4 существенно изменило и упорядочило соотношение за-
конодательных полномочий Федерации и её субъектов по предметам
совместного ведения. В условиях разрастания центростремительных
тенденций в Российской Федерации такое преобразование обозначи-
ло явную тенденцию к централизации законодательного регулирова-
ния предметов совместного ведения. В чём она проявилась?
1 Черепанов, В.А. Теория российского федерализма / В.Л. Черепанов. - М., 2005. -
С. 151.
2 См.: Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 “О Комиссии при Президенте
Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов веде-
ния и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного само-
управления” // Российская газета. - 2001. - 27 июня.
3 Российская газета. - 2003. - 8 июля.
4 Первоначальный текст документа опубликован в следующем издании : Собрание
законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005. В настоящее время этот закон
действует в редакции от 25 октября 2006 // Собрание законодательства РФ. - 2006. -
№ 44. - Ст. 4537.
131
Российское конституционное законодательство...
Во-первых, это избыточная детальность федерального законо-
дательного регулирования. Общеизвестно, что именно федеральный
законодатель определяет пределы собственного правового регулиро-
вания предмета совместного ведения и объем полномочий федераль-
ных органов государственной власти в отношении соответствующе-
го предмета совместного ведения. Следовательно, рамки федераль-
ного законодательного ведения могут становиться неоправданно
широкими, что объективно сужает сферу регионального законодатель-
ного регулирования. Еще в начале XX века известный немецкий госу-
дарствовед Г. Еллинск по этому поводу писал: “Так как союзное го-
сударство суверенно, то нс существует никакого предела для расши-
рения его компетенции по отношению к отдельным государствам: это
расширение может простираться вплоть до уничтожения государ-
ственного характера последних и превращения, таким образом, со-
юзного государства в единое государство’”. Идея рамочного регули-
рования в виде принятия основ законодательства по предметам со-
вместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а
субъекты РФ их детализируют федеральным центром оказалась нс
воспринятой. Между тем издание такого рода актов, по справедливо-
му замечанию М.С. Саликова, решило бы главную задачу определе-
ния границ федерального участия в рамках совместных предметов
ведения Федерации и сё субъектов1 2. Во многом поэтому доля феде-
рального законодательного регулирования в сфере совместного ве-
дения составляет в настоящее время 90-95%\
Примером тотального по сфере действия и инструктивного по
содержанию регулирования общественных отношений является Фс-
1 Еллинск. Г. Общее учение о государстве. Изд. 2-е, испр. по второму немецкому изд.
СПб.. 1908.-С. 580.
' См.: Саликов. М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полно-
мочий в российской федеративной системе / М.С. Саликов // Российское право: обра-
зование. практика, наука. - 2005. - № 1. - С. 24-25.
' См.: Невинский. В.В. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Феде-
рации в условиях изменяющейся конституционно-правовой практики//Федерализм и
местное самоуправление в России и Германии : современные тенденции развития: мат.
междунар. научно-практ. семинара 1-2 окт. 2004 г. / отв. ред. В.В. Невинский. - Бар-
наул. 2004. - С. 35.
132
Глава 2. Основные черты развития...
дсральный закон от 12 июня 2002 года№ 67-ФЗ “Об основных гаран-
тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации”1. Фактическое содержание данного Закона
выходит далеко за пределы его названия: подробно расписаны сроки,
содержание и порядок осуществления каждого этапа избирательного
процесса, вплоть до перечня сведений, которые должны размещать-
ся на информационном стенде в помещении для голосования (ст. 61).
В результате анализ избирательного законодательства субъектов РФ
после 12 июня 2002 года, проведённый М.М. Курячей (проанализиро-
вала 64 закона, принятых в 46 субъектах РФ) показал, что “в подав-
ляющем большинстве случаев региональные законодательные акты
фактически копируют положения Федерального закона “Об основных
гарантиях...”1 2.
Еще одним примером исчерпывающего и непосредственного
федерального правового регулирования предметов совместного ве-
дения является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации”3. В частности, вопреки предполагаемому (исхо-
дя из названия) общему характеру правового регулирования вопро-
сов местного самоуправления закон закрепляет перечень возможных
форм прямого волеизъявления граждан на местах с подробной регла-
ментацией предмета, условий, процедуры и правовых последствий их
применения (ст. 22-33); определяет фиксированную структуру орга-
нов местного самоуправления - представительный орган, глава муни-
ципального образования, местная администрация и контрольный орган,
который, в отличие от первых трёх, нс обязателен (ст. 34-38). Не-
смотря на различие с одноимённым федеральным законом 1995 года
новый закон жестко закрепляет и внутреннюю организацию органов
1 Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
2 Курячая, М.М. Проблемы централизации и децентрализации в сфере регулирова-
ния избирательных прав и права граждан Российской Федерации на референдум //
Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституци-
онно-правовые вопросы : мат. междун. науч. конф. Москва 7-9 апреля 2005 г. / под
ред. С.А. Авакьяна. - М., 2006. - С. 174.
1 Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
133
Российское конституционное законодательство
местного самоуправления (например, минимальную численность депу-
татов и среди них - предельную квоту (до 10%) работающих на по-
стоянной основе, предельную численность депутатов, избираемых от
одного поселения в представительный орган муниципального района
и пр.). Неудивительно, что “добиваясь единообразия системы форм
прямого волеизъявления населения и органов местного самоуправле-
ния, новый закон в известной мере ограничивает право граждан на
местах самостоятельно определять структуру органов местного са-
моуправления, как это предусмотрено ст. 131 Конституции РФ”1.
Переход федерального законодателя от рамочного к всеохваты-
вающему правовому регулированию вопросов совместного ведения
приводит к чрезмерной правовой унификации, подрывающей саму
идею совместных предметов ведения Федерации и её субъектов и
ставящей под сомнение федеративное устройство Российского госу-
дарства. Экспансия федерального законодательства в сфере совме-
стного ведения побуждает субъекты РФ принимать законы, состоя-
щие в подавляющем большинстве из дублирующих, декларативных
и отсылочных норм, то есть фактически не оставляет места для ре-
гионального законотворчества.
Во-вторых, это одностороннее развитие полномочий федеральных
органов государственной власти в рамках предметов совместного ве-
дения РФ и ее субъектов. На наш взгляд, оно имеет три проявления.
А) Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ “О внесе-
нии изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих прин-
ципах организации законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации” включил в компетенцию субъектов РФ нс все сферы
общественных отношений, определенные ст. 72 Конституции РФ в
качестве предметов совместного ведения. Например, перечень пол-
номочий, закреплённых за органами государственной власти субъек-
тов РФ (ст. 26.3), не охватывал такие предметы совместного ведс-
1 Невинский. В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправле-
ния в России: природа, значение / В.В. Невинский // Российский юридический жур-
нал.-2005,-№ I.-C. 63.
134
Глава 2. Основные черты развития...
»ия, как: обеспечение соответствия конституций и законов респуб-
лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других
видов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам
(п. “а” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); защиту прав и свобод человека
и гражданина, защиту прав национальных меньшинств; обеспече-
ние правопорядка и общественной безопасности (п. “б” ч. 1 ст. 72
Конституции РФ).
Негативная реакция большинства регионов на принятие назван-
ного закона обусловила внесение в него поправок, несколько расши-
ривших компетенцию региональных органов государственной влас-
ти. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ
“О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российс-
кой Федерации в связи с совершенствованием разграничения полно-
мочий” к дополнительным полномочиям органов государственной
власти субъектов РФ были отнесены: создание комиссий по делам
несовершеннолетних, защите их прав и организации деятельности
таких комиссий (п. 24.1 ст. 26.3); организация и обеспечение защиты
исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных
малочисленных народов Российской Федерации (п. 54 ст. 26.3). Од-
нако факт закрепления в Законе (ст. 26.3) 62 позиций, устанавливаю-
щих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения
при отнесении всего остального к ведению Федерации свидетельству-
ет об очевидном ограничении деятельности регионов в сфере совме-
стного ведения1 2. По справедливому замечанию А.Н. Кокотова, в та-
ких условиях сфера совместного ведения за рамками определённого
1 Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10.
2 Примечательно, что в пояснительной записке к проекту Федерального закона “О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании ут-
ратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон “Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (буду-
щий Закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) речь идёт о том. что перечень полномочий
субъектов РФ, установленный в ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года,
является исчерпывающим (закрытым).
135
Российское конституционное законодательство...
по усмотрению Федерации перечня полномочий субъектов РФ, пре-
вратилась по сути в придаток исключительных федеральных полно-
мочий1.
Б) Отдельные предметы совместного ведения были перерасп-
ределены Федерацией в свою пользу, что повлекло упразднение ком-
петенции органов государственной власти субъектов РФ по данным
предметам совместного ведения. Так, принятие Федерального за-
кона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ (п. 2 ст. 13)1 2 3 повлекло за
собой внесение изменений в Федеральный закон “О недрах”, вслед-
ствие которых совместное владение, пользование и распоряжение
недрами на территории субъектов РФ (п. “в” ст. 72 Конституции
РФ) было фактически ликвидировано. Если ранее по ст. 2.1 Закона
РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 “О недрах”’ отдельные уча-
стки недр могли получать статус объектов федерального значения
на основании совместных решений федеральных органов государ-
ственной власти и органов государственной власти субъектов РФ,
то в редакции от 22 августа 2004 года необходимость совместного
решения не предусмотрена. Достаточно решения самих федераль-
ных органов, на основании которого любой участок недр на терри-
тории субъекта РФ может получить статус объекта федерального
значения. Аналогичны положения Федерального закона от 22 авгу-
ста 2004 года № 122-ФЗ, предусматривающие внесение изменений
в Водный кодекс РФ и Лесной кодекс РФ - ими из названных кодек-
сов исключаются указания на полномочия субъектов РФ в сфере
1 См.: Кокотов, Л.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федера-
ции и субъектов Российской Федерации / А.Н. Кокотов // Российское право: образова-
ние, практика, наука. - 2005. - № I. - С. 20-21.
2 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законо-
дательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных за-
конов “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организа-
ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание законодательства
РФ. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
3 Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 823.
136
Глава 2. Основные черты развития...
водных и лесных правоотношений'. Федеральный закон от 6 октяб-
ря 2003 года № 131 -ФЗ по сравнению с предшествующим законом
1995 года (ст. 5)1 2 изъял принадлежавшее субъектам РФ право рас-
пределения вопросов местного значения между муниципальными
образованиями. В настоящее время перечни этих вопросов исчер-
пывающим образом определены Федеральным законом от 6 октяб-
ря 2003 года № 131 -ФЗ (ст. 14-17)3, несмотря на то, что установле-
ние общих принципов организации местного самоуправления отне-
сено Конституцией РФ (п. “к” ч. 1 ст. 72) к предметам совместного
ведения РФ и её субъектов.
В) Установление сферы ведения субъектов РФ по усмотрению
федерального законодателя влечёт за собой регулирование посред-
ством федеральных законов дополнительных предметов совместного
ведения, выявляемых в ходе конституционной практики4. Например,
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ “О системе государ-
ственной службы Российской Федерации” подразделяет государствен-
ную гражданскую службу на федеральную, которая находится в веде-
нии Федерации и субъектов РФ, правовое регулирование которой отне-
сено к совместному ведению РФ и её субъектов (п. 4 ст. 2)5. Тем са-
мым на основе федерального закона государственная гражданская
служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения.
Вместе с тем Конституция РФ закрепляет закрытый перечень пред-
метов совместного ведения и предписывает: всё то, что находится
за сферой ст. 71 и 72, остаётся согласно ст. 73 субъектам РФ. Зако-
1 См. подробнее: Черепанов, В.А. О мониторинге правовых актов основ федератив-
ной реформы / В.А. Черепанов // Конституционное и муниципальное право. - 2005. -
№ 5. - С. 3-4.
2 Российская газета. - 1995. - 1 сентября.
3 Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
4 На вероятность появления таких предметов ведения указывалось ещё в период
работы Конституционного совещания. Так, С.М. Шахрай дальновидно заметил: “Есть
какие-то сейчас сферы, которые просто упустили при подготовке Федеративного
договора и Конституции. То есть они, условно говоря, не поделены. Нет гарантии, что
там нет общефедеральных интересов”. См.: Конституционное совещание. Стенограм-
мы. Материалы. Документы. - Том 12. - М., 1996. - С. 278.
5 Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
137
Российское конституционное законодательство...
номерно возникает вопрос: на каком основании нс указанная в ст. 72
Конституции РФ область жизнедеятельности была отнесена к совме-
стному ведению Федерации и её субъектов. Тем более нужно при-
нять во внимание действующий ранее Федеральный закон от 31 июля
1995 года “Об основах государственной службы Российской Федера-
ции” таких положений не содержал, то есть фактически относил дан-
ный вопрос к сфере остаточного ведения субъектов РФ1. Приведён-
ный пример (как и предыдущие) отчётливо свидетельствует о пере-
носе центра тяжести в регулировании предметов совместного веде-
ния федеральным законодательством.
В-третьих, крайне низок удельный вес принимаемых от субъектов
РФ к обсуждению в Государственной думе законодательных инициа-
тив: например, в 2004 году из 56 законопроектов, внесённых Советом
Федерации и его членами, принято только три, а из 451 законодатель-
ной инициативы органов законодательной (представительной) власти
субъектов Федерации было принято лишь две1 2. В среднем всего около
3% законопроектов, внесённых в Государственную думу субъектами
РФ, становятся законами’. Во многом столь низкие показатели можно
объяснить низким качеством вносимых законопроектов, отсутствием
на них заключений Правительства РФ, неполным перечнем прилагае-
мых к законопроекту сопроводительных документов (например, отсут-
ствие перечня нормативных правовых актов, подлежащих изменению
или отмене в связи с принятием данного закона).
В-четвёртых, федеральный законодатель нередко нарушает тре-
бование согласования с высшими органами государственной власти
субъектов РФ проектов федеральных законов по предметам совмес-
тного ведения. Первоначально процедура участия органов государ-
1 См.: Безруков. А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и
её субъектов в условиях федеративных преобразований в России / А.В. Безруков //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 9. - С. 9-10.
2 См. : Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати //
Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. - М., 2005. - № 5. - С. 50.
? См.: Симонян, Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федера-
ции в деятельности федеральных органов государственной власти / Г.Р. Симонян //
Журнал российского права. - 2006. - № 3. - С. 51.
138
Глава 2. Основные черты развития...
ственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной ду-
мой проектов федеральных законов по предметам совместного ве-
дения была определена в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999
года “О принципах и порядке разграничения...”, а с отменой назван-
ного Закона соответствующие положения были включены в Феде-
ральный закон от 6 октября 1999 года “Об общих принципах органи-
зации...” (ст. 26.4). Во многом нарушения со стороны федерального
законодателя обусловлены низкой эффективностью механизма согла-
сования таких законопроектов, главным образом, очень коротким сро-
ком (30 дней) для предоставления субъектами РФ в Государствен-
ную думу отзывов на законопроекты и поправок к законопроектам,
принятым Государственной думой в первом чтении. Это положение
провоцировало, в свою очередь, ситуации, когда мнение субъектов
РФ по основополагающим вопросам совместного ведения попросту
не учитывалось. Показательный пример в этой связи приводит В.А.
Черепанов: при рассмотрении в 2001 году проекта Земельного кодек-
са РФ представительные и исполнительные органы 34 субъектов РФ
(более 1/3) высказались против данного законопроекта, но в наруше-
ние ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ со-
гласительная комиссия не создавалась и законопроект был вынесен
на второе, а затем - и на третье чтение1.
Подобным образом принимались вышеупомянутые федеральные
законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года
№ 122-ФЗ: подавляющее большинство предложений от регионов не
получило в них отражения. Это вызвало резкое недовольство полити-
ческих элит субъектов РФ и отрицательное отношение к ограниче-
нию сферы регионального ведения. Подтверждением служат резуль-
таты опроса руководителей законодательных (представительных)
органов субъектов РФ, расположенных на территории Южного феде-
рального округа: десять из двенадцати регионов полагают, что про-
изошёл пересмотр ст. 72 Конституции РФ в сторону сужения объёма
компетенции региональных органов государственной власти. Все ру-
ководители законодательных (представительных) органов высказа-
1 См.: Черепанов, В.Л. Теория российского федерализма... - С. 150-151.
139
Российское конституционное законодательство...
лись против исключения субъектов РФ из лесных и водных правоот-
ношений, правоотношений недропользования1. Закономерным резуль-
татом становится отсутствие прецедента, “когда субъектам Феде-
рации удалось бы заблокировать принятие федерального закона, явно
ущемляющего их права”1 2.
В-пятых, происходит сокращение объёмов первичного (опе-
режающего) законодательного регулирования предметов совмес-
тного ведения со стороны субъектов РФ. Принятые в таком по-
рядке законы субъектов РФ сегодня требуется не только привес-
ти в соответствие с определённым федеральным законом в тече-
ние трёх месяцев3, “но и, нередко, под предлогом недопустимости
двойного правового регулирования одних и тех же общественных
отношений федеральные органы настаивают на отмене ранее при-
нятых законов субъектов Федерации”4 5. Данное обстоятельство в
совокупности с многократным внесением поправок в федераль-
ные законы3 и вызванной этим неустойчивостью действующего
законодательства предопределяют снижение законотворческой
активности субъектов РФ, пребывание их в состоянии ожидания
федерального законодателя.
Таким образом, перечисленные тенденции развития конституци-
онного законодательства по предметам совместного ведения РФ и
сё субъектов свидетельствуют о формировании свсрхцентрализован-
1 См. подробнее : Черепанов. В.А. О мониторинге правовых основ...- С. 5-6.
Сергеев. А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского
народовластия / А. А. Сергеев. - М., 2005. - С. 31.
3 Данное требование закреплено в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999
года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
4 Невинский. В.В. Преобразование" Конституции Российской Федерации: понятие,
способы, пределы / В.В. Невинский // Конституционно-правовые основы реформиро-
вания и развития органов государственной власти и местного самоуправления само-
управления в Российской Федерации : сб. статей / отв. ред. И.А. Кравец, В.С. Курчс-
св. - Новосибирск. 2005. - С. 13.
5 Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организа-
ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
по данным на 1 января 2008 года действовали в редакции 30 федеральных законов.
140
Глава 2. Основные черты развития...
ного федерального правового регулирования данной сферы обществен-
ных отношений.
3.	Для российского конституционного законодательства, разви-
вающегося после 2000 года характерна тенденция свёртывания про-
возглашённой в ст. 73 Конституции РФ остаточной сферы ведения
субъектов РФ. Согласно этой статье “вне пределов ведения Россий-
ской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российс-
кой Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей пол-
нотой государственной власти”. Однако закрепление сферы ведения
субъектов Федерации по остаточному принципу делает сё юриди-
чески неопределённой. Отсюда следует многообразие количества и
содержания предметов ведения субъектов РФ в их конституциях и
уставах. Вместе с тем анализ положений основных законов субъек-
тов РФ, закрепляющих их собственную компетенцию, позволяет вы-
явить наиболее типичные позиции сферы ведения субъектов Феде-
рации. К их числу относятся: принятие конституции (устава), законов
и внесение в них поправок; правовое регулирование организации и
функционирования органов государственной власти субъектов РФ и
их формирование; административно-территориальное устройство;
охрана общественной безопасности; миграционная деятельность;
владение, пользование и распоряжение объектами региональной соб-
ственности; региональные программы развития; утверждение и ис-
полнение бюджета субъекта РФ; изменение границ субъекта РФ;
награды и почётные звания субъекта РФ; установление региональ-
ной символики.
Отсутствие формальной определённости вопросов остаточной
сферы ведения закономерно порождало злоупотребления со сторо-
ны субъектов РФ, которые проявились во “вторжении” последних в
предметы ведения Российской Федерации и полномочия федераль-
ных органов государственной власти по предметам совместного ве-
дения. Вследствие этого происходило гипертрофированное увели-
чение объёма собственной компетенции многих субъектов РФ за
счёт Федерации. Например, Устав Приморского края (п. “п” ст. 28),
141
Российское конституционное законодательство...
вопреки п. *‘п‘* ст. 71 Конституции РФ, к собственным предметам
ведения относил коллизионное право, Устав Костромской области
(п. "и” ст. 6) - установление порядка землепользования, несмотря
на положения п. “в” ст. 72 Конституции РФ, Конституция Республи-
ки Татарстан (ст. 61,62), попирая ст. 4 и п. “к”, “л” ст. 71 Конститу-
ции РФ, провозгласила себя субъектом международного права, спо-
собным обмениваться дипломатическими и консульскими предста-
вительствами, участвовать в деятельности международных орга-
низаций.
Политика обеспечения единства конституционно-правового
пространства, выразившаяся в активном приведении норм учре-
дительных законов субъектов РФ, закрепляющих предметы их соб-
ственного ведения в соответствие с Конституцией РФ и федераль-
ным законодательством, привела к обратному перераспределению
предметов остаточного ведения субъектов РФ в предметы веде-
ния Федерации или совместные предметы ведения. В результате
большинству субъектов РФ пришлось сократить перечень вопро-
сов собственного ведения. В основном набор предметов остаточ-
ного ведения уменьшился на 2-3 позиции (из 10-15), а в нескольких
субъектах РФ - весьма существенно. Так, в Конституции Кабар-
дино-Балкарской Республики, действующей в редакции от 12 июля
2005 года, по сравнению с первоначальной редакцией от 1 сентяб-
ря 1997 года, из 26 предметов остаточного ведения сохранилось
16 (ст. 69).
Еще одной причиной сокращения объёма остаточной компе-
тенции субъектов РФ является обращение некоторых вопросов ос-
таточного ведения в пользу Федерации. Наиболее ярким приме-
ром в этом ряду является кардинальное изменение порядка фор-
мирования института высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) субъек-
та РФ, установленное Федеральным законом от 11 декабря 2004
года № 159-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “Об
общих принципах организации законодательных (представитель-
742
Глава 2. Основные черты развития...
ных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”* 1. Теперь вместо избрания главы
исполнительной власти субъекта РФ гражданами, проживающими
на территории соответствующего субъекта Федерации, внедрена
процедура наделения гражданина РФ полномочиями высшего дол-
жностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта РФ законодательным (предста-
вительным) органом государственной власти субъекта Российс-
кой Федерации по представлению Президента РФ (ст. 18 Феде-
рального закона “Об общих принципах организации...”). Таким об-
разом, субъекты РФ утрачивают самостоятельность при форми-
ровании одного из своих органов государственной власти, как того
требует Конституция РФ (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), а решение данно-
го вопроса переводится федеральным законодателем в сферу со-
вместного ведения Российской Федерации и её субъектов2.
Или другой пример. Федеральным законом от 4 июля 2003 года
№ 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный за-
кон “Об общих принципах организации законодательных (предста-
вительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации” был введён институт времен-
ной финансовой администрации в субъекте РФ (вступил в действие
с 1 января 2007 г.), влекущий за собой существенное ограничение
бюджетных и связанных с ними законотворческих полномочий ре-
1 Российская газета. - 2004. - 15 декабря.
1 См. подробнее: Саликов. М.С. Строительство и демонтаж российской федеративной
системы / М.С. Саликов // Федерализм и местное самоуправление в России и Герма-
нии: современные тенденции развития : материалы международного научно-практи-
ческого семинара 1-2 октября 2004 г. / отв. ред. В.В. Невинский. - Барнаул. 2004. -
С. 162-166; Плешивцев, И.Н. Право субъектов Российской Федерации устанавливать
собственную систему органов государственной власти: конституционное регулиро-
вание и проблемы реализации / И.Н. Плешивцев // Конституционно-правовые основы
реформирования и развития органов государственной власти и местного самоуправ-
ления в Российской Федерации : сб. статей / отв. ред. И.А. Кравец, В.С. Курчеев. -
Новосибирск, 2005. - С. 145-149.
143
Российское конституционное законодательство...
гиональных властей1. Очевидным является расширение (хотя и с
оговорками) сферы ведения Федерации за счёт ещё одного вопроса
остаточной компетенции её субъектов, а, следовательно, дальней-
шее “обесценивание'’ положений ст. 73 Конституции РФ.
Сокращению объёма остаточного ведения субъектов РФ спо-
собствует ещё одна причина, обусловленная процессами централиза-
ции управления и правового регулирования внутрифедеративных от-
ношений. Установление сферы ведения субъектов РФ по усмотре-
нию федерального законодателя влечёт за собой регулирование по-
средством федеральных законов дополнительных предметов совме-
стного ведения, о чем шла речь выше.
Примечательно, что уменьшение объёма остаточной компетен-
ции субъектов РФ породило две своеобразные тенденции: сокраще-
ние количества законов субъектов РФ по предметам их остаточного
ведения и сближение содержания норм конституций и уставов субъек-
тов РФ в части регулирования сферы их собственного ведения.
4.	Новейший этап развития конституционного законодательства
ознаменовался искоренением договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государствен-
ной власти и органами государственной власти субъектов РФ (внут-
рифедеративных вертикальных договоров). По нашему мнению, это
вызвано тремя обстоятельствами. Во-первых, ранее действующий
1 Так, в соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 26.9 Федерального закона “Об общих принципах
организации...” "в целях восстановления платежеспособности субъекта Российской
Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным ко-
дексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной
задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта
Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российс-
кой Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также
проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет дан-
ные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным
кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Времен-
ная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета
субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные
Бюджетным кодексом Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. -
2003. - № 27 (ч. 2). - Ст. 2709.
144
Глава2. Основные черты развития.,.
Федеральный закон от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке
разграничения...” значительно ограничил основания заключения до-
говоров (ст. 14), отнеся к ним только два случая: прямое указание в
федеральном законе по предметам совместного ведения на допусти-
мость заключения договора по данному предмету совместного ве-
дения и отсутствие федерального закона по предмету совместного
ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие
с федеральным законом по данному предмету совместного ведения
после принятия такого федерального закона. Действующий Федераль-
ный закон от 6 октября 1999 года “Об общих принципах организа-
ции...”, в который были трансформированы соответствующие поло-
жения Федерального закона от 24 июня 1999 года предусматривает
ещё более жёсткое ограничение: заключение внутрифедеративных
вертикальных договоров “допускается только в случае, если это обус-
ловлено экономическими, географическими и иными особенностями
субъекта Российской Федерации, и в той мерс, в которой указанными
особенностями определено иное, чем это установлено федеральны-
ми законами, разграничение полномочий” (п. 1 ст. 26.7). Болес того,
заключённый договор подлежит утверждению федеральным законом,
после принятия которого договор вступает в силу (п. 7-8 ст. 26.7).
Как видно, приведённые положения законов сковывают инициативу и
возможности регионов в заключении договоров о разграничении пол-
номочий. Указанные нормы устанавливает Федеральный закон в ка-
честве приоритетной формы разграничения компетенции органов го-
сударственной власти по предметам совместного ведения и его бо-
лее высокую юридическую силу по отношению к договору. Неудиви-
тельно, что за время действия данных норм было заключёно только
два договора1 - Договор от 26 сентября 2002 года “О внесении изме-
нений в договор о разграничении предметов ведения и полномочий
1 В этой связи неверным представляется утверждение М.В. Глигич-Золотарёвой о
том, что в соответствии с Законом от 24 июня 1999 г. "не было заключено ни одного
двустороннего договора между Федерацией и её субъектами". См.: Гл и гич-Золота-
рёва М.В. Правовые основы федерализма / М.В. Глигич-Золотарева. - М., 2006. -
С. 290.
145
Российское конституционное законодательство...
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Саха (Якутия)”1 и До-
говор о разграничении предметов ведения и полномочий между орга-
нами государственной власти Российской Федерации и органами го-
сударственной власти Республики Татарстан, утверждённый Феде-
ральным законом от 24 июля 2007 года1 2.
Во-вторых, учитывая негативное воздействие внутрифедератив-
ных вертикальных договоров на конституционное законодательство
федеральный центр в русле политики обеспечения единства феде-
рального и регионального законодательства инициировал их массо-
вое аннулирование. В конце 2001, 2002 и первой половине 2003 года
под давлением федеральной власти субъекты РФ активно заключа-
ют с Российской Федерацией договоры о прекращении действия при-
нятых несколько лет назад двусторонних договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий. Формальная причина этого про-
цесса представлена в виде стандартной формулировки в договорах:
“учитывая, что цели Договора...достигнуты”, но фактическая цель
сводилась к необходимости усиления унификации российского зако-
нодательства и ослабления асимметричности Российской Федера-
ции. В итоге из 42 договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий к июню 2003 года сохранили своё действие только 9 из
них. К их числу относятся договоры с Республикой Башкортостан от
3 августа 1994 года, с Республикой Саха (Якутия) от 26 сентября
2002 года, с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года, с Рес-
публикой Удмуртия от 17 октября 1995 года, с Республикой Чувашия
от 27 мая 1996 года, с Красноярским краем, Таймырским (Долгано-
Ненецким) автономным округом и Эвенкийским автономным окру-
гом от 1 ноября 1997 года, с Москвой от 16 июня 1998 года, Иркутс-
кой областью, Усть-Ордынским Бурятским автономным округом от
27 мая 1996 года, со Свердловской областью от 12 января 1996 года.
В-третьих, в силу положений федерального законодательства
произошло прекращение действия оставшихся договоров. Федераль-
1 Российская газета. - 2002. - 2 октября.
2 Российская газета. - 2007. - 31 июля.
146
Глава 2. Основные черты развития...
ный закон от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграниче-
ния...” (ч. 2 ст. 32) устанавливал трёхлетний срок для приведения
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в со-
ответствие с его предписаниями. Однако в этом Законе ничего не
было сказано об ответственности за неисполнение этой обязаннос-
ти и последствиях её неисполнения. Поэтому к июню 2002 года ни в
один из сохранивших действие договоров не были внесены необхо-
димые поправки. Представляется, что это стало причиной закреп-
ления в Федеральном законе от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ “О вне-
сении изменений и дополнений...” более жёсткого требования. Со-
гласно ст. 5 данного Закона “договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государствен-
ной власти и органами государственной власти субъектов Российс-
кой Федерации, действующие на день вступления в силу настояще-
го Федерального закона подлежат утверждению федеральным за-
коном в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего
Федерального закона”. Далее содержится правило о том, что дого-
воры “не утверждённые в порядке, установленном настоящим Фе-
деральным законом, прекращают своё действие по истечении ука-
занного срока”. В соответствии со ст. 2 указанного закона он всту-
пает в силу со дня его официального опубликования, то есть с 7
июля 2003 года1. Поскольку ни одного федерального закона об ут-
верждении договора о разграничении предметов ведения и полно-
мочий принято не было, то с 8 июля 2005 года все оставшиеся дого-
воры прекратили своё действие.
В свете приведённых обстоятельств приходится констатировать,
выражаясь словами М.В. Глигич-Золотарёвой, что “из всех возмож-
ных вариантов видения модели договорного регулирования был из-
бран наиболее радикальный, заключающийся в отказе от практики
разграничения компетенции посредством заключения договоров и
соглашений, что вызвало свёртывание договорного процесса”1 2.
1 Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 27 (ч. 2). - Ст. 2709.
2 Глигич-Золотарёва, М.В. Указ. соч. - С. 293.
147
Российское конституционное законодательство...
5.	Начиная с 2000 года Российская Федерация движется в на-
правлении усиления централизации, что находит отчетливое отраже-
ние в конституционном законодательстве. С началом правления но-
вого Президента РФ отечественный федерализм претерпел суще-
ственное преобразование в сторону укрепления центростремитель-
ных тенденций развития внутрифедсративных отношений. Подлин-
ной целью федеративной реформы, инициированной В.В. Путиным,
по ёмкому выражению В.Д. Соловей и В.Я. Любовного, являлось “из-
менение властной конфигурации, ослабление глав регионов как аль-
тернативного средоточия власти", притом, что “одновременно был
нанесён удар по сепаратистскому потенциалу территорий и миними-
зированы конфедеративные тенденции”1. Одним из главных направ-
лений реформирования Российского государства было избрано укреп-
ление вертикали исполнительной власти, необратимо влекущее за
собой усиление централизации. С точки зрения теории цикличности,
централизация стала неизбежным следствием “парада суверените-
тов”, то есть крайней децентрализации, характерной для российского
федерализма 90-х гг. XX века. Поэтому развитие Российского феде-
ративного государства после 2000 года характеризуется ростом ин-
теграционных процессов и возвращением к советской модели феде-
рализма “сильный центр - слабые регионы”1 2. Не вдаваясь в подроб-
ный анализ, отметим, что к числу основных проявлений централиза-
ции государственно-правового регулирования в России могут быть
отнесены следующие.
А) Принципиальным изменениям подвергся порядок замещения
должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Как извест-
но, он состоит в наделении гражданина Российской Федерации полно-
мочиями высшего должностного лица (руководителя высшего испол-
нительного органа государственной власти) субъекта РФ законода-
1 Соловей. В.Д. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; регио-
нальные политические режимы; муниципалитеты / В.Д. Соловей. В.Я. Любовный//
Полис. - 2002. - № 4. - С. 177.
2 См. подробнее : Медушсвский. Л. Конституция Российской Федерации 1993 года и
большие циклы российского конституционализма / Л. Медушсвский // Конституцион-
ное право : восточноевропейское обозрение. - 2003. - №4 (45). - С. 46.
148
Глава 2. Основные черты развития...
тельным (представительным) органом государственной власти
субъекта РФ по представлению Президента РФ*. Не повторяя кон-
структивной и содержательной критики данного нововведения, хоро-
шо представленной в научной литературе1 2, отметим, что оно ясно
свидетельствует о расширении президентской власти и заметном
продвижении в деле выстраивания в России властной вертикали, кон-
центрирующей полномочия у федерального центра.
Б) Реформирование порядка формирования Совета Федерации,
преследующее цель вытеснения региональных элит с федерального
политического уровня, уменьшения их возможности влиять на про-
цесс принятия общегосударственных решений. Суть действующего
порядка заключается в смене представительства глав законодатель-
ного и высшего исполнительного органа власти субъектов Федера-
ции иными представителями законодательной и исполнительной вла-
сти субъекта РФ3. В свете нового порядка рекрутирования губерна-
торов, последние, как фактические назначенцы Президента РФ, де-
легируют представителей исполнительной власти субъектов РФ в
Совет Федерации, что влечёт за собой зависимость верхней палаты
1 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ '‘О внесении изменений в
Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”//Собрание законо-
дательства. - 2004. - № 50. - Ст. 4950.
2 См., например: Безруков, А.В. Конституционные реформы в формировании и пре-
кращении полномочий органов власти субъектов Российской Федерации // А.В. Без-
руков // Конституционно-правовые основы реформирования и развития органов го-
сударственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации : сб. ст. /
отв. ред. И.А. Кравец, В.С. Курчеев. - Новосибирск, 2005. - С. 101-111: Глигич-
Золотарсва, М.В. На пути к “демократическому централизму”? / М.В. Глигич-Золо-
тарева// Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: кон-
ституционно-правовые вопросы: материалы междун. науч. конф. Москва 7-9 апреля
2005 г. / под ред. С.А. Авакьяна. - М.. 2006. - С. 165-171; Рыжков. В.А. Вотум
недоверия народу / В.А. Рыжков И Федерализм и местное самоуправление в России и
Германии: современные тенденции развития : мат. междун. научно-практ. семинара
1-2 октября 2004 г. / отв. ред. В.В. Невинский. - Барнаул. 2004. - С. 16-21.
См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ “О порядке формирования
Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации” // Собрание зако-
нодательства РФ. - 2000. - № 32, - Ст. 3336.
149
Российское конституционное законодательство...
Федерального собрания от Президента РФ и объективное ослабле-
ние представительства интересов регионов.
В) Введение Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ
“О выборах депутатов Государственной думы Федерального собра-
ния Российской Федерации” пропорциональной системы выборов в
Государственную думу’. Давно доказано: пропорциональная избира-
тельная система менее демократична, чем мажоритарная или сме-
шанная, поскольку резко сужает возможность народного представи-
тельства. Тем более опыт деятельности Государственной думы ясно
продемонстрировал, что “стержнем” законодательной работы всегда
оставались депутаты-одномандатники, непосредственно связанные с
территориями и избирателями, “направившими” их в парламент”1 2. Это
лишь одно из мероприятий в обновлении системы партийного строи-
тельства России.
Другим новшеством стало введение государственного финансиро-
вания политических партий (п. “б” ч. 1 ст. 29, ст. 33 Федерального закона
“О политических партиях”3), свидетельствующее об усилении зависи-
мости данного института от публичной власти. Зависимость наблюда-
ется даже во взаимоотношениях Государственной думы и Президента
РФ в рамках законодательного процесса. Так, из 478 принятых с января
2000 года по июнь 2002 года федеральных законов главой государства
подписано 444, что свидетельствует о подконтрольности и послушности
российского парламента4. После декабрьских выборов 2003 и 2007 гг. в
Государственную думу многопартийность её состава приобрела отчет-
ливо фиктивный характер (более 2/3 депутатов являются членами фрак-
ции “Единая Россия”), вследствие чего самостоятельность нижней па-
латы Федерального собрания РФ по отношению к Президенту РФ и его
Администрации оказалась утраченной.
1 Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 21. - Ст. 1919.
2 Добрынин. Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реаль-
ность, конформизм / Н.М. Добрынин // Право и политика. - 2006. - № 8. - С. 80.
3 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ “О политических партиях" //
Российская газета. - 2001. - 14 июля.
4 См.: Лукьянова. Е.А. Государственность и конституционное законодательство Рос-
сии : дис... д.ю.н. / Е.А.Лукьянова. - М., 2003. - С. 328-329.
150
Глава 2. Основные черты развития...
Помимо этого Закон “О политических партиях” ввёл существен-
ные ограничения на создание региональных политических партий.
Согласно п. 2 ст. 3 Закона политическая партия должна иметь регио-
нальные отделения более чем в половине субъектов Российской Фе-
дерации и в ней должно состоять не менее 50 тыс. членов. Неудиви-
тельно, что конституционность указанных (и ряда иных) норм Закона
неоднократно подвергалась сомнению и стала предметом трёх по-
становлений и нескольких определений Конституционного суда РФ1.
Г) Установление Федеральным законом от 29 июня 2000 года
№ 106-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
“Об общих принципах организации...”1 2 мер ответственности главы
исполнительной власти субъекта РФ и законодательного (представи-
тельного) органа государственной власти субъекта РФ. Формой от-
ветственности главы исполнительной власти субъекта РФ выступа-
ет отрешение от должности указом Президента РФ (ст. 29.1), а от-
ветственность законодательного (представительного) органа государ-
ственной власти наступает в форме роспуска, оформленного феде-
ральным законом, проект которого правомочен внести в Государствен-
ную думу Президент РФ. Впоследствии вышеупомянутым Федераль-
ным законом от 11 декабря 2004 года была установлена более жёст-
кая процедура роспуска: Президент РФ получил право роспуска регио-
нального парламента посредством лишь собственного указа (абз. 3
п. 4 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г.).
Сам по себе факт установления мер юридической ответственно-
сти региональных органов государственной власти за нарушение Кон-
ституции РФ и федеральных нормативных правовых актов - явление
нормальное и необходимое. Однако процесс восстановления и укреп-
ления конституционной законности, начавшись вполне обоснованно,
1 См., например: Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 2005 г. по
делу “О проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и
пункта 6 статьи 47 Федерального закона “О политических партиях" в связи с жалобой
общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия" И
Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 491.
2 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 31. - Ст. 3205.
151
Российское конституционное законодательство...
впоследствии пошёл по пути свёртывания демократических начал
организации и функционирования высших органов государственной
власти субъектов РФ. Яркой иллюстрацией к сказанному является
установление Федеральным законом от 11 декабря 2004 года допол-
нительных оснований прекращения деятельности региональных ор-
ганов государственной власти при отсутствии правонарушения. От-
ныне Президент РФ имеет право распустить законодательный (пред-
ставительный) орган государственной власти субъекта РФ в случае
двукратного (при определённых условиях троекратного) ненаделения
им полномочиями главы исполнительной власти соответствующего
субъекта Федерации (п. 4.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября
1999 года). Кроме того, глава исполнительной власти субъекта РФ
может быть отрешен от должности в случае утраты доверия Прези-
дента РФ (подп. “г” п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября
1999 г.). В результате введения указанных мер излишне доказывать
состояние полной зависимости высших региональных органов госу-
дарственной власти от Президента РФ.
Д) Процессы централизации руководства оказали ощутимое вли-
яние и на конституционно независимое от государственной власти
местное самоуправление. В частности, новеллой, которая усиливает
централизованное воздействие органов государственной власти, вы-
ступает положение о временной передаче отдельных полномочий
органов местного самоуправления органам государственной власти
субъектов РФ при наличии ряда условий (ст. 75 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”). Другое прояв-
ление рассматриваемой тенденции наблюдается в правовом регули-
ровании отдельных вопросов жизнедеятельности муниципальных об-
разований без участия субъектов РФ и самих муниципальных обра-
зований: выше шла речь о закреплении в Федеральном законе от 6
октября 2003 года перечня возможных форм прямого волеизъявле-
ния граждан на местах с подробной регламентацией их осуществле-
ния, об определении Законом единообразной системы органов мест-
ного самоуправления и требований их внутренней организации.
152
Глава 2. Основные черты развития...
В подобных условиях привлекают внимание предложения отдель-
ных политиков назначать мэров крупных городов (свыше 100 тысяч
жителей) Президентом РФ, назначать и отстранять от должности
руководителей исполнительных органов муниципальных образований
руководителями высших органов исполнительной власти субъектов
РФ, что подрывает устойчивость официально признанной (ст. 12 Кон-
ституции РФ) концепции развития местного самоуправления в Рос-
сии, трансформируя его в местное государственное управление1.
По мнению Ж.И. Овсспян, ещё одним проявлением централи-
зации власти применительно к местному самоуправлению является
предполагаемое Федеральным законом от 6 октября 2003 года мно-
гократное расширение числа муниципальных образований за счёт
дробления существующих в настоящее время1 2. Представляется, что
это наоборот свидетельствует о процессах децентрализации пуб-
личной власти в России, о “рассеивании” власти по горизонтали.
6.	Ещё одной особенностью развития российского конституцион-
ного законодательства после 2000 года выступает преобразование
его содержания в сторону унитаризации, являющееся следствием
усиления унитаристских тенденций во внутрифедеративных отноше-
ниях. Наиболее отчётливо выделяются два направления унитариза-
ции государственно-территориального устройства страны: создание
федеральных округов и укрупнение субъектов РФ.
Федеральные округа. Основной целью создания федеральных
округов являлось укрепление вертикали исполнительной власти в
России посредством выведения федеральных органов государствен-
ной власти, размещённых на региональном уровне, из сферы влия-
ния региональных элит. Отправной точкой реформирования власт-
ной вертикали стал Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849
“О полномочном представителе Президента Российской Федера-
1 См. подробнее: Невинский, В.В. Централизация правового регулирования...-С. 64.
2 См.: Овсепян, Ж.И. Тенденции к централизации государственной власти и перспек-
тивы разделения властей в России начала XXI столетия//Учёные записки юридичес-
кого факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и
финансов. 2005. Вып. 4(14)/ под рсд. А.А. Ливеровского. - С. 35, 40.
153
Российское конституционное законодательство...
ции в федеральном округе”1. На основе этого указа в стране было
создано семь федеральных округов, в каждый из которых был на-
значен полномочный представитель Президента РФ. Начался про-
цесс формирования окружных органов исполнительной власти, об-
ладающих широкими полномочиями в сфере своего функциониро-
вания, которые направлены большей частью на координацию и кон-
троль деятельности своих структур в субъектах РФ1 2. При этом наи-
более важным с точки зрения укрепления вертикали исполнитель-
ной власти стало “создание или расширение сферы деятельности
структур, представляющих на территории округов силовые и право-
охранительные министерства и ведомства”3. В условиях подчине-
ния многих из них непосредственно Президенту РФ становится оче-
видным общее укрепление президентской власти. Это признал и сам
глава государства в своём послании Федеральному собранию РФ, в
котором сказано, что суть создания федеральных округов состоит
нс в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской
вертикали в пределах территорий4.
Создание федеральных округов неизбежно повлекло за собой
унитаризацию Российского федеративного государства. Думается,
данный вывод обусловлен тем, что: I) федеральные округа пред-
ставляют собой промежуточное звено между федеральным цент-
ром и субъектами РФ, отдаляющее регионы от центра5; 2) на уров-
не федеральных округов происходит концентрация власти, то есть
властные полномочия так или иначе перемещаются от субъектов
1 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.
' См., например: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 года № 644 *1О некоторых вопро-
сах Министерства внутренних дел Российской Федерации” // Российская газета. - 2001.
- 10 июня.
1 Багба, А. И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской
Федерацией и её субъектами в условиях становления федеральных округов : автореф.
дис.... к.ю.н. / А.И. Багба. - М., 2003. - С. 22.
4 См.: Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Феде-
рации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года / В.В. Пу-
тин И Российская газета. - 2000. - 11 июля.
5 См. подробнее : Безруков. А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и
её субъектов в сфере исполнительной власти /А.В. Безруков // Журнал российского
права.-2001.-№ 1.-С. 114.
154
Глава 2. Основные черты развития...
РФ на вышестоящий уровень; 3) вследствие создания федеральных
округов произошло ослабление самостоятельности субъектов РФ.
Укрупнение субъектов Российской Федерации. Большое
число субъектов РФ (89) и вызванные этим сложности управления ими
не раз побуждали политиков (В. Жириновский, А. Тулеев) и исследова-
телей говорить о необходимости сокращения числа субъектов Феде-
рации 1. Формальной основой объединительных процессов внутри Рос-
сийской Федерации послужил Федеральный конституционный закон от
17 декабря 2001 года “О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”1 2. В
соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона “образование в составе Российской
Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате
объединения двух и более граничащих между собой субъектов Рос-
сийской Федерации”. Как видно, законодатель предусматривает толь-
ко одну форму образования нового субъекта РФ - объединение, ставя,
таким образом, знак равенства между образованием нового субъекта
РФ и их объединением. Однако очевидно, что это разные по объёму
понятия, так как образование нового субъекта РФ может быть осуще-
ствлено также путём разделения субъекта РФ, выделения одного
субъекта РФ из состава другого и т.п. Другими словами, федеральный
законодатель изначально взял курс на сокращение числа субъектов
РФ посредством их слияния. В этой связи сегодня активно обсужда-
ются проекты, связанные с изменением территориального устройства
страны в сторону уменьшения числа субъектов3.
1 См. например: Азбукин, В.М. Конституционно-правовое регулирование взаимоотно-
шений Российской федерации и её субъектов : автореф. дис.... к.ю.н. / В.М. Азукин. -
М., 2000. - С. 16-17; Кремянская, Е.А. Проблемы и перспективы развития федерализма
в Российской Федерации : автореф. дис.... к.ю.н. / Е.А. Кремянская. - М„ 2003. - С. 12;
Мамонов, В.В. Конституционные основы национальной безопасности Российской Феде-
рации : автореф. дис.... д.ю.н. / В.В. Мамонов. - Саратов, 2004. - С. 14.
2 Российская газета. - 2001. - 20 декабря.
•’ Например, Ю.Сергеев предлагает создать 28 губерний на территориальной основе, а
Н.М. Добрынин - сократить число субъектов РФ до 46. См. : Сергеев. Ю. Вместо 89
регионов - 28 губерний / Ю. Сергеев И Комсомольская правда - 2002. - 16 ноября;
Кокотов, А.Н. Рецензия на работу Н.М. Добрынина ‘'Российский федерализм: становле-
ние, современное состояние и перспективы” / А.Н. Кокотов. - Новосибирск : Сибирская
изд. фирма РАН “Наука”, 2005. - 429 с. // Государство и право. - 2006. - № 7. - С. 122.
155
Российское конституционное законодательство...
На основании и в развитие концепции, положенной в основу Фе-
дерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года были
приняты Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. “Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Рос-
сийской Федерации в результате объединения Пермской области и
Коми-Пермяцкого автономного округа”', Федеральный конституци-
онный закон от 14 октября 2005 г. “Об образовании в составе Россий-
ской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результа-
те объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненец-
кого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа”1 2, Фе-
деральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. “Об образова-
нии в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Камчатской области и Коряк-
ского автономного округа”3, Федеральный конституционный закон от
30 декабря 2006 г. “Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного ок-
руга”4, Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. “Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Рос-
сийской Федерации в результате объединения Читинской области и
Агинского Бурятского автономного округа”5. Как известно, Федераль-
ный конституционный закон от 25 марта 2004 года обусловил созда-
ние с 1 января 2005 года Пермского края, Федеральный конституци-
онный закон от 14 октября 2005 года стал фундаментом образования
с 1 января 2007 года обновленного Красноярского края, Федераль-
ный конституционный закон от 12 июля 2006 г. выступил формальной
основой образования с 1 июля 2007 года Камчатского края. Кроме
того, на основе Федерального конституционного закона от 30 декабря
2006 г. с 1 января 2008 г. была создана обновлённая Иркутская об-
1 Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 13. - Ст. 1110.
2 Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 42. - Ст. 4212.
’ Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 29. - Ст. 3119.
4 Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 1 (1 ч.). - Ст. I.
* Российская газета. - 2007. - 27 июля.
156
Глава 2. Основные черты развития...
ласть, а в соответствии с Федеральным конституционным законом
от 21 июля 2007 г. 1 марта 2008 г. стало датой образования Забай-
кальского края.
Важно отметить, что федеральные конституционные законы, ре-
гулирующие процесс укрупнения субъектов РФ, вторгаются не толь-
ко в предметы совместного ведения Российской Федерации и её
субъектов, но и в сферу остаточного ведения субъектов РФ, поскольку
касаются, например, изменения границ между ними. Между тем со-
гласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные
законы принимаются только по предметам ведения Российской Фе-
дерации. Отсюда напрашиваются сомнения по поводу конституцион-
ности отдельных положений перечисленных законов.
Неоднократно речь заходила о проектах объединения Архангель-
ской области и Ненецкого автономного округа, Тюменской области с
Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Ха-
баровского края с Еврейской автономной областью. Исходя из ска-
занного, можно констатировать, что в настоящее время политика ук-
рупнения субъектов РФ направлена, прежде всего, на ликвидацию
автономных субъектов РФ, а значит, и на прекращение существова-
ния проблемных сложносоставных субъектов РФ. Это, в свою оче-
редь, вызовет ослабление национального начала в формировании со-
временного Российского федеративного государства и будет способ-
ствовать усилению его стабильности. Однако необходимо иметь в
виду, что ликвидация всех автономных субъектов РФ в рамках дей-
ствующей Конституции невозможна. Об автономной области и авто-
номных округах во множественном числе сказано в ч. 1 ст. 5 Консти-
туции РФ, которая относится к основам конституционного строя Рос-
сии. Последние, как известно, могут быть изменены только через
процедуру пересмотра Конституции РФ (ст. 135). Следовательно,
пределом укрупнения субъектов РФ является необходимость сохра-
нения автономной области и хотя бы двух автономных округов.
К числу дополнительных проявлений унитаризации России могут
быть отнесены такие рассмотренные выше процессы, как искорене-
ние внутрифедсративных вертикальных договоров, централизация
157
Российское конституционное законодательство...
правового регулирования сферы совместного ведения Федерации и
её субъектов, уменьшение сферы остаточного ведения субъектов РФ,
новый порядок замещения должности главы исполнительной власти
субъекта РФ.
Таким образом, рассмотренные особенности развития конститу-
ционного законодательства РФ 2000-2006 гг. являются отражением
общественно-политических процессов, происходящих в стране. Боль-
шинство таких процессов свидетельствуют об усилении централиза-
ции власти в России. Вследствие этого конституционное законода-
тельство испытывает на себе существенное воздействие политики,
влекущее за собой его единообразие и централизацию. В частности,
ощутимо изменилось соотношение федерального и регионального
законодательства в сфере совместного ведения Российской Федера-
ции и её субъектов в сторону наращивания в данной сфере федераль-
ного присутствия. В итоге требующий достижения незримый опти-
мальный баланс полномочий Федерации и её субъектов оказался на-
рушенным в ущерб субъектам РФ. В целом в современной России
конституционное законодательство развивается директивно: законо-
дательная политика формируется во многом на федеральном уровне,
а конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ вы-
нуждено воспринимать “идущее” сверху реформирование. И без того
незначительная самостоятельность конституционного (уставного)
законодательства субъектов РФ по отношению к федеральному кон-
ституционному законодательству утрачивается в ещё большей сте-
пени. В то же время было бы несправедливо оценивать третий этап
развития современного конституционного законодательства в нега-
тивных тонах. Оно выгодно отличается от конституционного законо-
дательства 1993-1999 гг. упорядочением и необходимым единством
содержания.
На основании исследования характерных черт развития россий-
ского конституционного законодательства 1989-2006 гг. можно сде-
лать следующие выводы. Во-первых, в эволюции постсоветского кон-
ституционного законодательства России чётко просматриваются три
этапа: 1) десоветизация и становление демократических основ кон-
158
Глава 2. Основные черты развития...
ституционного законодательства новой России 1989-1993 гг.; 2) “па-
рад суверенитетов” 1993-2000 гг.; 3) централизация и унификация кон-
ституционного законодательства с 2000 года.
Во-вторых, каждый из этапов конституционного законодатель-
ства наполнен определёнными особенностями, специфическими чер-
тами его развития. Вместе с тем, несмотря на уникальность каждо-
го из этапов развития, наблюдаются и общие черты, к числу которых
могут быть отнесены: а) отражение общественной жизни, то есть
тех политических, социально-экономических и духовных процессов,
которые сопровождают развитие Российского государства на рубе-
же XX-XXI вв.; б) качественное отличие от конституционного зако-
нодательства советского периода; в) цикличность развития, в част-
ности, конкуренция центробежных и центростремительных тенден-
ций в формировании конституционного законодательства.
В-третьих, качественная новизна второго и третьего этапов раз-
вития была предопределена принятием 12 декабря 1993 года новой
Конституции РФ, которая стала формальной основой и источником
формирования текущего конституционного законодательства феде-
рального и регионального уровней.
В-четвёртых, действующее конституционное законодательство
России нуждается в совершенствовании, которое, как представляет-
ся, должно осуществляться по следующим направлениям: а) укреп-
ление внутренних связей в системе источников конституционного за-
конодательства; б) систематическое обеспечение необходимого со-
ответствия норм конституционного (уставного) законодательства
субъектов РФ нормам федерального конституционного законодатель-
ства; в) принятие необходимых федеральных конституционных зако-
нов и федеральных законов; г) дальнейшее совершенствование Кон-
ституции РФ посредством, главным образом, текущего федерально-
го законодательства и законодательства субъектов РФ, постановле-
ний (определений) Конституционного Суда РФ и конституционных (ус-
тавных) судов субъектов РФ; д) улучшение технико-юридической
составляющей источников конституционного законодательства;
159
Российское конституционное законодательство...
е) обязательное подкрепление законодательства механизмами реа-
лизации его норм, включая финансовые ресурсы; ж) усиление роли
законодательного регулирования в утверждении, поддержании, неукос-
нительной реализации и защите основ конституционного строя Рос-
сии; з) обеспечение оптимального баланса соотношения централиза-
ции и децентрализации правового регулирования предметов совмест-
ного ведения Федерации и субъектов РФ.
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 2.3)
1.	Что такое правовая унификация? Как она выразилась в сфере
современного конституционного законодательства России?
2.	Каковы проявления централизации законодательного регули-
рования предметов совместного ведения Российской Федерации и её
субъектов?
3.	Чем обусловлено уменьшение объёма остаточной компетен-
ции субъектов Российской Федерации в последние годы?
4.	Какие факторы способствовали искоренению внутрифедера-
тивного договорного процесса в 2001-2005 гг.?
5.	Приведите примеры усиления централизации власти в стране.
Как это отразилось в конституционном законодательстве?
6.	Продумайте положительные и отрицательные стороны поли-
тики ‘‘укрупнения” субъектов Российской Федерации.
160
Глава 3. Преобразование Конституции...
Глава 3
Преобразование Конституции
Российской Федерации и конституций
(уставов) субъектов Российской Федерации
3.1. Преобразование Конституции Российской Федерации
и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации:
понятие, особенности, значение
Современное конституционное законодательство России, как и
отечественное законодательство в целом, представляет собой дина-
мично развивающееся явление. При этом динамика характерна не
только для текущего конституционного законодательства, но и для
основных законов федерального и регионального уровней. Централь-
ным звеном в системе отечественного конституционного законода-
тельства является Конституция Российской Федерации, в связи с чем
наибольший интерес представляет сё эволюция. Однако в силу того,
что Россия является федеративным государством, субъекты кото-
рого имеют свои конституции (уставы), актуальным представляется
исследование развития внутреннего потенциала региональных учре-
дительных законов .
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ была в опреде-
ленной мерс моделью будущего и программой действий. Это была
Конституция обновленной России, отразившая пока ещё незначитель-
1 Исходя из сказанного, объектом исследования в рамках настоящей главы является
преобразование не только Конституции РФ, но и конституций (уставов) субъектов
РФ. Большей частью материал будет посвящён преобразованию федеральной Кон-
ституции. хотя многое из него применимо к основным законам регионального уровня.
В случаях, когда потребуется оттенить особенности преобразования конституций и
уставов субъектов РФ, на это будет указано специально.
161
Российское конституционное законодательство...
ный постсоветский опыт конституционного строительства. Поэтому
в условиях изменяющейся конституционной практики Конституция
России к концу текущего десятилетия в определённой мере транс-
формировалась по сравнению с образцом 1993 года. Это оказалось
неизбежным ввиду адаптации Конституции РФ к современной поли-
тико-правовой действительности. Ещё в 1994 году Председатель
Высшего Арбитражного суда РФ В.Ф. Яковлев пророчески заметил,
что Конституция РФ “уже отделилась от сё создателей, начала свою
реальную жизнь и многие её нормы стали толковаться и применять-
ся, может быть, не совсем так, как мыслили себе те, кто сформули-
ровал тс или иные статьи”1. Конституция подобно живому организму
имеет собственное существование и обладает потенциальной спо-
собностью к изменению.
Такое изменение может быть текстуальным и нетекстуальным.
Как известно, Конституция РФ предусматривает три формы тек-
стуальной модификации: “пересмотр” Конституции РФ (ст. 135), “по-
правки” в главы 3-8 (ст. 136) и “изменения” в ст. 65 (ст. 137). Иног-
да они объединяются понятиями “внешнее развитие Конституции
РФ”1 2, “новация”3 и “новеллизация”4. Нетекстуальное изменение
Конституции РФ осуществляется посредством “преобразования”,
то есть трансформации смысла отдельных положений конституции
без формального вторжения в конституционный текст. “Преобразо-
вание” Конституции РФ осуществляется, главным образом, через
развивающее её предписания федеральное законодательство и прак-
тику Конституционного суда РФ. Иногда в научной литературе по-
нятие “преобразование” Конституции РФ заменяется такими ана-
1 Новая Конституция Российской Федерации и развитие законодательства// Государ-
ство и право. - 1994. - № 12. - С. 131.
2 См. : Гюлумян. В.Г. Тенденции развития российской федеральной Конституции :
дис.... к.ю.н. / В.Г. Гюлумян. - СПб., 2003. - С. 56-64.
4 См. : Даниленков, А.В. О пределах полномочий конституционного законодателя /
А.В. Даниленков // Проблемы развития российской Конституции : сб. статей / под ред.
Л.Б. Ескиной. - СПб.. 2003. - С. 21-22.
4 См.: Белкин. А.А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) / А. А. Белкин /
/ Правоведение. - 1995. - № 1. - С. 91,93.
162
Глава 3. Преобразование Конституции...
логичными по смыслу категориями, как “содержательное разви-
тие”', “ползучее реформирование”1 2, “эволюционное прочтение”3,
“молчаливое превращение”4. В некоторых исследованиях совокуп-
ность текстуальных и нетекстуальных способов модификации Кон-
ституции РФ объединяется понятиями “совершенствование”5, “ре-
формирование”6, “трансформация”7.
Что следует понимать под “преобразованием” конституции? Ка-
ковы истоки этого понятия? “Преобразование” - это “крупное изме-
нение, реформа”8. В словаре В.И. Даля глагол “преобразовывать”
означает “переделывать заново, устраивать снова, иначе, в другом
порядке, образовывать на иной лад”9. Как видно, рассматриваемое
понятие по смыслу универсально и не имеет изначальной юридичес-
кой направленности. Но в любом случае “преобразование” означает
существенное изменение, переделку, метаморфозы в каком-либо
объекте или явлении. Современные учёные-юристы приспособили
1 См.: Гюлумян, В.Г. Перспективы развития Российской Конституции / В.Г. Гюлумян
// Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный
период: материалы Всероссийской научной конференции / под общ. ред. И.А. Коню-
ховой. - Т. 1. - М., 2003. - С. 30.
2 См. : Авакьян, С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в
современной России: проблемы и перспективы/С.А. Авакьян //Журнал российского
права. - 2003. - № 11.-С. 51.
’ См.: Марио. Ганино. Россия, 1993-2003: довольно податливая Конституция // Кон-
ституция и законодательство : по материалам межд. науч.-практ. конф. Москва, 29
октября 2003 г. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. - М., 2003. - С. 121-122.
4 См. : Эбзеев, Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской
Федерации: теоретические и практические проблемы / Б.С. Эбзеев // Государство и
право. - 1998. - № 5. - С. 9.
5 См.: Митюков, М.А. Проблема реализации демократического потенциала Консти-
туции Российской Федерации / М.А. Митюков // Пробелы в российской Конституции
и возможности её совершенствования / под ред. К.Г. Гагнидзе. - М.. 1998. - С. 49.
6 См.: Хабриева. Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возмож-
ность и необходимость / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2003. - № 11.-
С. 20-32.
7 См. : Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную
реформу (1989-1995) / И.Г. Шаблинский. - М.. 1997. - С. 31.
к Ожегов, С.И. Словарь русского языка. Около 53000 слов. Изд. 7-е / С.И. Ожегов. -
М.. 1968.-С. 574.
9 Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х т. - Т. 3 / В.И. Даль. -
М„ 1995.-С. 394.
163
Российское конституционное законодательство...
данную категорию для обозначения нетекстуальных изменений кон-
ституции вообще и Конституции РФ, в частности'.
Вместе с тем данное понятие имеет историческую ретроспек-
тиву. Еще на рубеже XIX-XX вв. оно было введено в научный оборот
и исследовано немецким государствоведом Георгом Еллинеком, по-
нимавшим под “преобразованием” конституции “те изменения, кото-
рые оставляют её текст в прежнем виде и вызываются фактами, не
связанными непременно с намерением произвести такое изменение,
или с сознанием, что последнее обязательно произойдёт”1 2. “Преоб-
разование” конституции путём судебного толкования признавал фран-
цузский учёный А. Эсмен. Исследуя “жёсткость” американской и
французской конституций, он писал: “В силу вещей они развиваются
также... при помощи юридического толкования, находящего своё ав-
торитетное выражение в прецедентах”3. Аналогичного мнения при-
держивался его английский современник Д. Брайс4.
Идея '‘преобразования” конституции была известна некоторым
отечественным учёным дореволюционного периода5. Несмотря на
то, что специальные исследования данного явления отсутствовали6,
1 См. : Митюков. М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации /
М.А. Митюков // Право и власть. - 2001. - № 1. - С. 105-112; Невинский,
В.В. “Преобразование" Конституции Российской Федерации: понятие, способы, пре-
делы / В.В. Невинский // Конституционно-правовые основы реформирования и раз-
вития органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Фе-
дерации : сб. статей / отв. ред. И.А. Кравец, В.С. Курчеев. - Новосибирск, 2005. -
С. 8-18; Васильев В.Н. О динамике и стабильности конституции / В.И. Васильев //
Конституция и законодательство : по материалам межд. науч.-практ. конф. Москва,
29 октября 2003 г. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. - М., 2003. - С. 86-93.
2 Еллинек, Г. Конституции, их изменения и преобразования : пер. с нем. Б.А. Кистяков-
ского / Г. Еллинек. - СПб., 1907. - С. 5.
3 Эсмен, А. Общие основания конституционного права. Изд. 2-е. / пол. род. Н.О. Берг.
-СПб.. 1909.-С. 430.
4 См.: Брайс. Д. Американская республика. В 3-х ч. Ч. 3. Общественное мнение. Объясни-
тельные примеры и замечания. Строй общественной жизни /Д. Брайс. - М., 1890. - С. 262.
5 См., например : Ивановский, В.В. Учебник государственного права / В.В. Ивановский.
- Казань. 1909. - С. 156-157; Кистяковский. Б.А. Философия и социология права /
Б. А. Кистяковский / сост.. примеч.. указ. В.В. Сапова. - СПб., 1998. - С. 504-510; Таранов-
ский, О.В. Учебник энциклопедии права/О.В. Тарановский. - Юрьев. 1917. -С. 502.
*’ Исключение составляла работа А.З. Штейнберга “Конституционная жизнь и юриди-
ческий метод" // Журнал Министерства юстиции. - 1912. - №3-4. - С. 67-115.
164
Глава 3. Преобразование Конституции...
авторами на примере зарубежного опыта демонстрировались возмож-
ные способы и перспективы нетекстуальной модификации конститу-
ций. Так, характеризуя конституцию в формальном смысле слова,
О.В. Тарановский писал, что она “повсюду наполняется некоторыми
формально обыкновенными законами, имеющими, однако, по суще-
ству конституционное значение, и, что самое главное, восполняется
публичноправовым обычаем”1.
Со времени принятия в 1918 году первой Конституции РСФСР кон-
ституционное развитие нашей страны также испытало определённые
преобразования основных законов. Это было подмечено рядом иссле-
дователей, выделивших в качестве ведущего способа “преобразова-
ния” советских конституций текущее законодательство и, прежде все-
го, постановления ЦИК РСФСР (СССР)1 2. В частности, В.К. Дябло
выделил и проиллюстрировал примерами три группы преобразований
Конституции СССР 1924 года: во-первых, изменения, состоящие в пе-
рераспределении компетенции Союза ССР между различными союз-
ными органами; во-вторых, изменения, устанавливающие новые госу-
дарственные органы, не предусмотренные конституцией или наделяю-
щие конституционные учреждения новыми функциями; в-третьих, из-
менения в размежевании компетенции между Союзом ССР и союзны-
ми республиками3. Изменение смысла отдельных конституционных
норм посредством судебного толкования отрицалось как буржуазный
пережиток, не свойственный советскому строю.
“Преобразование” основных законов известно и зарубежным
странам, что признаётся исследователями конституционного права.
Так, И.А. Алебастрова выдвигает и обосновывает тезис о том, что в
1 Тарановский, О.В. - Указ. соч. - С. 502.
2 См., например: Котляревский С.А. СССР и союзные республики. Изд. 2-е. М-Л.,
1926. С. 125-126. 129; Игнатьев. В.И. Советский строй (возникновение и развитие
Конституции Союза ССР). М-Л.. 1928. С. 55-57; Понтович, Э.Э. О правах органов
Союза и союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. №5.
С. 4, 8, 12-14.
3 См.: Дябло, В.К. Развитие конституции Союза ССР в процессе конституционной
практики (соотношение элементов статики и динамики в советской союзной конститу-
ции) // Советское право. 1926. №3 (21).- С. 34-42.
165
Российское конституционное законодательство...
США “широкое распространение приобрело свободное (конструктив-
ное) толкование Конституции Верховным судом страны, нередко ба-
зирующееся ... на попытках выявления принципов, из которых исхо-
дили отцы-основатели при разработке тех или иных норм Конститу-
ции и установления направлений трансформации их содержания в со-
временных условиях”1. Практика “широкого толкования” (overbreadth
doctrine) Верховным судом США национальной Конституции рассмот-
рена в работах Ю.А. Юдина, Ю.Л. Шульженко, О.А. Жидкова, Л.
Фридмэна1 * 3. О формировании “живой конституции” в Германии
(Verfassungswendel) пишут, в частности, А. Бланкенагель, Р. Берн-
хардт'. В этой связи напрашивается вывод о том, что “преобразова-
ние” конституции представляет собой устойчивое и известное явле-
ние современной правовой жизни.
Однако исследуемый феномен применительно к действующей
российской Конституции воспринимается в научной среде неодноз-
начно. Сторонники текстуальной модификации Конституции РФ оце-
нивают мнения о происходящем “преобразовании” конституции как
спорные4 или неверные в принципе5. Другие (Л.В. Бойцова, В.Д. Зорь-
1 Алебастрова. И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и
эффективности реализации / И.А. Алебастрова // Конституционное и муниципальное
право. - 2007. - № 7. - С. 7.
1 См.: Юдин. Ю.А. Конституционное правосудие в федеративном государстве (срав-
нительно-правовое исследование) Ю.А. Юдин. Ю.Л. Шульженко. - М., 2000. - С. 36-
87; Жидков. О. Верховный Суд США: право и политика / О. Жидков. - М„ 1985. -
С. 104-105; Фридмэн. Л. Введение в американское право / Л. Фридмэн. - М., 1993. -
С. 152. 155-163.
’ См.: Бланкенагель. А. Пробелы в Конституции РФ и возможности сё совершенство-
вания / А. Бланкенагель // Пробелы в российской Конституции и возможности её
совершенствования / ред.-сост. К.Г. Гагнидзе. - М., 1998. - С. 13-15; Бернхардт, Р.
Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устрой-
ства в ФРГ / Р. Бернхардт // Немецкий конституционализм. - М., 1994. - С. 50-51.
4 См. : Лукьянов. А.И. Раздумья о конституции / А.И. Лукьянов // Конституция как
символ эпохи : в 2 т. / под ред. С.А. Авакьяна. - Т. 1. - М.. 2004. - С. 41.
5 См.: Авакьян, С.А. Проблемы реформы конституции // Российский конституциона-
лизм: проблемы и решения (материалы международной конференции). - М.. 1999. -
С. 74-75; Керимов. Д.А. О проблемах действующей Конституции Российской Федера-
ции и её реализации / Д.А. Керимов // Конституции России 10 лет: опыт реализации :
материалы Всероссийской научно-практической конференции/отв. ред. ГН. Чебота-
рёв. - Тюмень. 2003. - С. 12.
166
Глава 3. Преобразование Конституции...
кин, М.А. Митюков), напротив, полагают, что оптимальным вариан-
том развития Конституции РФ в современных условиях выступает
именно “преобразование”. В некоторой мере эта установка обуслов-
лена позицией правящих сил - сторонников неприкосновенности дей-
ствующей Конституции. Президент РФ В.В. Путин неоднократно за-
являл: “Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом долж-
ны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возмож-
ных поправок к Основному закону”1.
Учёными справедливо обосновывается необходимость макси-
мального использования заложенного в действующей Конституции
потенциала и, как следствие этого, обеспечения стабильности всей
правовой системы государства. Учитывая формально-юридические
недостатки Конституции РФ и изменения общественно-политичес-
кой ситуации в стране со времени её принятия, представляется, что
наиболее правильным и спокойным вариантом является не радикаль-
ное либо частичное реформирование нашей Конституции, а её посте-
пенная и осторожная адаптация к велениям времени. Использование
этого варианта позволит ослабить фиктивность формальной Консти-
туции РФ и в то же время усилит её адекватность фактической кон-
ституции. В этой связи следует согласиться с мнением Председате-
ля Конституционного суда РФ В.Д. Зорькина, согласно которому нашу
Конституцию как богатейшую кладовую неявных знаний “следует не
править, а интерпретировать”2. Можно добавить, что не только ин-
терпретировать, но и “достраивать” конституционное здание посред-
ством принятия необходимых федеральных и региональных законов.
Каковы признаки “преобразования” Конституции РФ (конститу-
ций (уставов) субъектов РФ) и его отличия от смежных правовых
явлений? Во-первых, сохраняется формальная неизменность текста
Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, а значит вне-
шняя неприкосновенность их норм.
1 Путин, В.В. Наш долг - бережно относиться к Конституции / В.В. Путин // Журнал
российского права. - 2004. - № 1. - С. 4.
Цит. по : Корня. А. Конституции приспособят к жизни / А. Корня // Независимая
газета. - 2004. - 1 марта. - С. 3.
167
Российское конституционное законодательство...
Во-вторых, происходит крупное, существенное изменение дей-
ствительного (первоначального и (или) буквального) смысла нор-
мы основного закона. Такое изменение не всегда означает смыс-
ловое совершенствование, улучшение нормы, поскольку может и
дискредитировать её буквальную сущность. Факт “преобразова-
ния” устанавливается через сопоставление действительного (пер-
воначального и (или) буквального) смысла конституционной нор-
мы с его последующей законодательной или судебной интерпре-
тацией'. Необходимость в буквальном понимании возникает в слу-
чаях, когда познание первоначального смысла невозможно или зат-
руднительно (например, из-за различия мнений создателей консти-
туции). Буквальное понимание может быть адекватно первоначаль-
ному либо может не совпадать с ним по названным причинам.
Исходя из этого, процедура установления факта “преобразования”
конституции должна начинаться с выявления первоначального (а
потом уже буквального) смысла нормы. Однако категория “пер-
воначальный смысл” конституционных норм в юридической лите-
ратуре воспринимается по-разному. Одни исследователи (Э. Ку-
рис) в принципе отрицают существование первоначального (доэк-
зсгетичсского) смысла конституционного текста1 2. Вторые (Р.Двор-
кин, Дж. Кирк) являются приверженцами первоначального смыс-
ла конституционного текста и отрицают возможность какого-либо
интерпретационного отклонения от него3. Третьи (В.А. Кряжков,
М.А. Митюков, В.В. Невинский) признают существование воле-
изъявления творцов конституции, но являются сторонниками кон-
1 Важно отметить, что основой выявления фактов “преобразования ' конституцион-
ных норм являются не только авторские наблюдения, но и особые мнения судей Кон-
ституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Особые
мнения демонстрируют аргументированное несогласие конкретного судьи с мнением
большинства коллег, которое выражено в решении и в то же время свидетельствует
об уязвимости и неоднозначности его мотивировочной и резолютивной частей.
7 См., например: Курне. Э. О стабильности конституции, источниках конституционно-
го права и мнимом всемогуществе конституционных судов / Э. Курис И Сравнитель-
ное конституционное обозрение. - 2004. -№ 3 (48). - С. 98.
3 См. подробнее: Богдановская. И.Ю. Толкование конституции: опыт стран “общего
права” / И.Ю. Богдановская // Право и политика. - 2006. - № 8. - С. 70-71.
168
Глава 3. Преобразование Конституции...
ституционной модернизации посредством толкования и законода-
тельного развития. Говоря иначе, видение конституционной нормы
интерпретатором может не совпадать с представлениями созда-
телей проекта основного закона. Так, обосновывая необходимость
обновления конституции, В.А. Кряжков делает вывод о том, что
“чем старше Конституция, тем меньше оснований у толкователя
считаться с намерениями её авторов”1. Наиболее гибким и адек-
ватным действительности представляется третий подход, высту-
пающий доктринальной основой “преобразования” Конституции РФ
и региональных конституций и уставов.
В-третьих, смысловая деформация вызвана необходимостью
адаптации нормы Конституции РФ, конституции (устава) субъекта
РФ к изменившимся потребностям общества и государства. Други-
ми словами, формируется обновлённое, прогрессивное понимание
соответствующей конституционной нормы, её “новое звучание”. В
известной мере “преобразование” конституции является противове-
сом сё смысловой стагнации, выражающейся в постоянном “притя-
гивании” развивающейся конституционной практики к первоначаль-
ному смыслу конституционных норм. Кроме того, “преобразование”
может быть вызвано частными целями, например, стремлением уст-
ранить неопределённость нормы, сгладить несогласованность в тек-
сте конституции.
В-четвёртых, “преобразование” раскрывается в особых юриди-
ко-технических приёмах, представляющих собой своего рода инст-
рументарий нетекстуальной модификации основных законов. Пред-
ставляется, что к их числу могут быть отнесены следующие: 1) ог-
раничение первоначального смысла нормы; 2) расширение первона-
чального смыслового объёма нормы; 3) искажение подлинного смысла
нормы, вплоть до его выхолащивания (например, путём изменения
характера или содержания предписаний нормы); 4) фактическое до-
1 Кряжков. В.А. Толкование Конституции Российской Федерации Конституционным
судом Российской Федерации: практика и проблемы / В.Л. Кряжков // Вестник Кон-
ституционного суда. - 1997. - № 3. - С. 9.
169
Российское конституционное законодательство...
полнсние нормы в результате обнаружения скрытого в ней смыс-
ла; 5) заполнение пробела в основном законе и, как следствие это-
го, фактическое создание новых конституционных норм, внедре-
ние новых правовых понятий; 6) “восполнение” конституционной
нормы путём насыщения конкретным содержанием абстрактных
понятий и юридических конструкций; 7) нейтрализация нормы ос-
новного закона в результате вытеснения её преобразованной нор-
мой или вследствие долговременного отсутствия практики её ре-
ализации (так называемые “мёртвые нормы”). Конституционная
норма может преобразовываться одновременно с помощью не-
скольких совместимых друг с другом приёмов (например, путём
расширения буквального смысла нормы и её фактического допол-
нения). Учитывая данный “арсенал” приёмов “преобразования”
основных законов, невольно соглашаешься с мнением председа-
теля Конституционного суда Литовской Республики Э. Куриса о
том, что “...конституция действительно нечто большее, чем текст
“первоначального документа”1.
В то же время представляется возможным выделить несколь-
ко случаев, когда нельзя вести речь о “преобразовании” основного
закона. В частности, сугубо нейтральные формулировки нормы обес-
печивают развитие её смысла в разных направлениях. Например,
согласно ч. 2 ст. 95 Конституции РФ “в Совет Федерации входят по
два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по
одному от законодательного и исполнительного органов государ-
ственной власти”. Тем самым Конституция РФ не устанавливает
способ (способы) и порядок “вхождения” представителей от каж-
дого субъекта РФ в Совет Федерации. Из этого следует потенци-
альная вариативность конкретизирующего правового регулирования
такого рода “безликих” положений. Однако существенно изменить
действительный смысл положений ч. 2 ст. 95, исходя из их нейт-
рального содержания, практически невозможно. Также установле-
ние нормой прямого запрета какого-либо поведения не может быть
1 Курне, Э. Указ. соч. - С. 102.
170
Глава 3. Преобразование Конституции...
“преобразовано” в противоположное по характеру предписание. В
противном случае это уже будет нарушением нормы основного за-
кона. Например, сложно себе представить “преобразование” запре-
тительного характера положений ч. 4 ст. 109 Конституции РФ в со-
ответствии с которыми “Государственная дума не может быть рас-
пущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента
Российской Федерации до принятия соответствующего решения
Советом Федерации”.
Закономерно возникает вопрос о соотношении понятия “преобра-
зование” основного закона с такими смежными понятиями, как “реа-
лизация”, “нарушение” и “толкование”. Рассмотрим это соотноше-
ние на примере Конституции РФ.
Как известно, реализация права - это процесс воплощения право-
вых предписаний в поведении субъектов права в форме соблюдения,
исполнения, использования и применения. В этой связи наблюдается,
во-первых, различие в целях сопоставляемых понятий. Цель “реали-
зации” - претворить в жизнь, адекватно осуществить конституцион-
ные предписания, в то время как назначение “преобразования” Кон-
ституции РФ заключается, прежде всего, в смысловом приспособле-
нии её норм к изменившимся велениям времени. Во-вторых, “реали-
зация” и “преобразование” Конституции РФ осуществляются в раз-
личных формах. В-третьих, данные явления могут нс совпадать по
объекту правового воздействия. Правы исследователи, которые за-
являют о возможности выделения трёх уровней реализации консти-
туции как единого и целостного акта, отдельных конституционных
институтов, отдельных норм1. “Преобразование” касается отдель-
ных норм, которые при этом могут и не реализовываться. Болес того,
“преобразованию” могут подвергаться правовые положения, высту-
пающие частью нормы Конституции РФ, в то время как их реализа-
1 См.: Губенко, Р.Г. Структура Конституции СССР и специфика действия её составных
частей Р.Г. Губенко И Конституционная система развитого социализма / отв. ред.
Б.Н. Топорнин. - М., 1980. - С. 46-47; Основин В.С. О теории реализации Советской
Конституции / В.С. Основин // Государственно-правовые проблемы реализации со-
ветской конституции / отв. ред. М.И. Кукушкин. - Свердловск, 1987. - С. 6.
171
Российское конституционное законодательство...
ция в собственном смысле слова невозможна1. В-четвёртых, разли-
чается круг субъектов: “преобразование” Конституции РФ осуще-
ствляется в основном федеральным законодателем и Конституцион-
ным судом РФ, а “реализация” также гражданами, должностными
лицами, юридическими лицами и т.д. В-пятых, по справедливому за-
мечанию В.О. Лучина, Конституция РФ на территории страны реали-
зуется “далеко не в одинаковых условиях”, что порождает “различ-
ные возможности пользоваться провозглашёнными ею правами и сво-
бодами”1 2. “Преобразование” федеральной Конституции действует в
равной мере на всей территории России.
Нарушение Конституции РФ можно определить как деяние
субъекта права, противоречащее букве и “духу” Конституции РФ и
влекущее за собой недопустимый с точки зрения её предписаний ре-
зультат. То есть нарушение Конституции РФ - это противоречие, пол-
ная несовместимость с её положениями, в то время как “преобразо-
вание” имеет другую направленность и в принципе не должно вхо-
дить в прямое противоречие с буквой и “духом” Конституции РФ.
Правильнее вести речь о вероятном несоответствии “преобразован-
ной” нормы её изначальному смыслу3 либо о позитивном развитии и
обогащении заложенного в норме потенциала4. Забегая вперёд, за-
1 Существует мнение, что объектом “преобразования” может быть совокупность
норм Конституции РФ и какая-либо основа конституционного строя (См.: Невин-
ский, В.В. Указ. соч. - С. 10). Полагаем, что объектом “преобразования" выступа-
ет отдельная норма Конституции РФ (норма в собственном смысле слова), в том
числе устанавливающая основу конституционного строя. Преобразованная нор-
ма может лишь влиять на другие нормы из соответствующего структурно-тема-
тического блока, притом, что последние преобразованию как таковому не подвер-
глись. Поэтому о “преобразовании” совокупности норм можно вести речь весьма
условно.
2 Лучин. В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В.О. Лу-
чин.-М.. 2002.-С. 75.
3 О разграничении понятий “противоречие” и “несоответствие” см. : Аничкин. Е.С.
Конституционное законодательство Российской Федерации: причины, типология слу-
чаев и пределы неоднородности / Е.С. Аничкин. - Барнаул, 2003. - С. 83-86.
J Следует отметить, что дореволюционные исследователи понимали “преобразова-
ние” очень широко, не видя зачастую различий между собственно “преобразовани-
ем” конституции и её нарушением. См., например: Еллинек. Г. Указ. соч. - С. 12-17;
Штейнберг. А.З. Указ. соч. - С. 80-88, 97.
172
Глава 3. Преобразование Конституции...
мстим, что нарушение Конституции РФ - это своеобразное превыше-
ние предела её допустимого преобразования.
Толкование норм права - “деятельность государственных орга-
нов, различных организаций и отдельных граждан, направленная на
уяснение и разъяснение смысла и содержания общеобязательной
воли законодателя, выраженной в нормах права"’. Тем самым от
“преобразования" оно отличается по своему механизму: при толко-
вании главное - выяснить подлинную и объективную волю нормот-
ворца при неприкосновенности самой конституционной нормы, а при
“преобразовании" происходит определённая (порой существенная)
переработка содержания нормы, хотя и без формального вторже-
ния в неё. Кроме того, толкование выступает одним из способов
“преобразования", одним из каналов обновления смыслового содер-
жания нормы Конституции РФ. С другой стороны, “преобразова-
ние" нормы Конституции РФ есть возможный вариант и результат
её толкования. Так или иначе, эти понятия не совпадают по объёму,
поскольку при разных трактовках выступают по отношению друг к
другу как часть и целое.
Несмотря на то, что “преобразование" - это процесс, характер-
ный не только для федеральной Конституции, но и для конституций
(уставов) субъектов РФ, на региональном уровне он отличается не-
которыми особенностями. Представляется, что к таковым может быть
отнесено следующее. Во-первых, обращает на себя внимание разли-
чие в источниках “преобразования". Если “преобразование" Консти-
туции РФ осуществляется, главным образом, посредством федераль-
ных конституционных законов, федеральных законов и постановлений
(определений) Конституционного суда РФ, то “преобразование" реги-
ональных конституций и уставов происходит, прежде всего, через за-
коны субъектов РФ и решения их органов конституционной (устав-
ной) юстиции. Вместе с тем органы конституционной (уставной) юс-
тиции сформированы далеко не во всех субъектах РФ, что свиде-
 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина. В.Е. Крут-
ских.-М.. 1998.-С. 697.
173
Российское конституционное законодательство...
тельствуст о неоднородности источников преобразования основных
законов на региональном уровне. В частности, в нескольких субъек-
тах РФ (Республика Мордовия, Ставропольский край, Архангельс-
кая область) фактическое “преобразование” их основных законов
осуществляется посредством нс только текущих законов, но и поста-
новлений законодательных (представительных) органов о толковании
тех или иных положений соответствующей конституции (устава).
Во-вторых, “преобразование” региональных основных законов
в определенной мере осуществляется федеральными законами по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек-
тов РФ и решениями Конституционного суда РФ, затрагивающими
вопросы совместного ведения Федерации и сё субъектов. Однако
следует заметить, что воздействие федерального законодатель-
ства и решений Конституционного суда РФ влечёт за собой чаще
всего не “преобразование” конституций и уставов субъектов РФ,
а их текстуальные изменения. “Преобразованию” в таких случаях
подвергаются нормы, формально неизменённые, но находящиеся
в системной взаимосвязи с текстуально изменёнными (отменён-
ными) нормами.
В то же время приходится констатировать отсутствие обратной
детерминации, поскольку федеральная Конституция почти нс испы-
тывает “преобразовательного” воздействия регионального законода-
тельства и решений региональных органов конституционной (устав-
ной) юстиции.
В-третьих, “преобразование” Конституции РФ в настоящее вре-
мя представляет собой оптимальный вариант её развития. Это обус-
ловлено его преимуществами в сравнении с текстуальной модифика-
цией этого Основного закона. К числу таких преимуществ относятся:
гибкость, то есть приспособляемость к существенно изменившимся
обстоятельствам; оперативность; сравнительно высокая вероятность
избежания социально-политических катаклизмов, часто сопровожда-
ющих реформирование конституции. Применительно к основным за-
конам регионального уровня данный тезис нс столь однозначен, по-
скольку “преобразование” является в принципе равноценным и лишь
174
Глава 3. Преобразование Конституции...
в некоторых случаях (в зависимости от конкретной общественно-по-
литической ситуации в субъекте РФ) преобладающим вариантом
развития конституции (устава) соответствующего субъекта РФ. Вне-
сти поправки в конституцию или устав субъекта РФ и даже пере-
смотреть их значительно проще, чем в Конституцию РФ. К тому же,
последствия текстуальных изменений в региональном основном за-
коне не столь масштабны и ощутимы.
В-четвёртых, “преобразование” основных законов в Российской
Федерации обусловлено определёнными причинами. Некоторые из них
не имеют общегосударственного характера, а являются специфичес-
кими для отдельных субъектов РФ.
В-пятых, “преобразование” основных законов, действующих в
настоящее время в России, осуществляется в определённых рамках.
Прежде всего, они являются общими для Конституции РФ и консти-
туций (уставов) субъектов РФ. Однако “преобразование” конститу-
ций (уставов) субъектов РФ ограничено дополнительными предела-
ми: оно нс может нарушать Конституцию РФ, федеральное законода-
тельство и правовые позиции Конституционного суда РФ; должно
учитывать принцип разграничения предметов ведения между Рос-
сийской Федерацией и субъектами РФ; не может нарушать права
других субъектов РФ.
На основании вышеизложенного представляется возможным
сделать некоторые выводы. Во-первых, “преобразование” Конститу-
ции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ представляет собой
самостоятельное, объективное и уникальное явление, в связи с чем
данное доктринальное понятие заслуживает право на существование
и всестороннее исследование. “Преобразование” обладает специфи-
ческими признаками, позволяющими разграничить его со смежными
правовыми явлениями.
Во-вторых, “преобразование” конституции - явление, свойствен-
ное не только современной России, но известное в прошлом и насто-
ящее время многим зарубежным странам. Исходя из этого, “преоб-
разование” конституции как правовой феномен отличается длитель-
ностью существования и универсальностью.
175
Российское конституционное законодательство...
В-третьих, “преобразование” Конституции РФ в настоящее время
представляет собой оптимальный вариант её развития. Применительно
к основным законам регионального уровня данный тезис не столь одно-
значен, поскольку “преобразование” является в принципе равноценным и
лишь в некоторых случаях (в зависимости от конкретной общественно-
политической ситуации в субъекте РФ) преобладающим вариантом раз-
вития конституции (устава) соответствующего субъекта РФ.
В-четвёртых, “преобразование” основных законов регионального
уровня характеризуется рядом особенностей, отличающих этот процесс
от “преобразования” Конституции РФ. Исходя из этого, “преобразова-
ние” федеральной Конституции и региональных основных законов выс-
тупают в качестве относительно автономных друг от друга явлений.
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 3.1)
1.	В чём состоят преимущества и недостатки преобразования
Конституции Российской Федерации по сравнению с другими спосо-
бами её развития?
2.	Раскройте особенности правовой природы преобразования ос-
новного закона.
3.	Каковы отличия преобразования основного закона от его реа-
лизации, нарушения, толкования?
4.	В чём заключается специфика преобразования конституций и
уставов субъектов Российской Федерации?
3.2. Причины преобразования Конституции
Российской Федерации и конституций (уставов)
субъектов Российской Федерации
Рассматривая процесс преобразования всякой писаной консти-
туции, в том числе Конституции РФ и конституций (уставов) субъек-
тов РФ, в качестве объективной реальности развития конституцион-
ной практики важно обратить внимание на ряд обстоятельств, позво-
ляющих отчётливо увидеть природу, содержание и практическое зна-
176
Глава 3. Преобразование Конституции...
чение этого процесса. Ведь трудно не согласиться с мнением юрис-
тов XIX-XX вв. о том, что между формальной юридической консти-
туцией, с одной стороны, и “живой” конституцией, с другой, - суще-
ствуют определённые различия. Соответственно возникает вопрос о
том, что вызывает к жизни такие различия, а следовательно, о при-
чинах, способствующих преобразованию конституции. В силу всеобъ-
емлющего влияния конституции на правовое регулирование жизни
индивида, общества и государства причины, обусловливающие сё
преобразование, могут быть различными. В частности, по своему
содержанию причины могут быть внеправовыми и правовыми.
Внеправовые причины связаны с социально-экономическими,
политическими и духовными процессами, происходящими в совре-
менном российском обществе. Внеправовые причины имеют есте-
ственный характер, отличаются ситуативностью и первичностью по
отношению к правовым причинам. В свою очередь, внеправовые при-
чины могут быть подразделены на объективные и субъективные.
Внеправовые объективные причины сводятся к изменению об-
щественно-политической и экономической обстановки, обусловлива-
ющему новые тенденции развития и общественные ожидания. Это, в
свою очередь, влечёт за собой некоторое отставание конституцион-
ного текста от сформировавшихся реалий и устаревание первоначаль-
ного смысла той или иной конституционной нормы. Ещё Г. Еллинек в
начале XX в. по этому поводу писал: “Возможность сковать навсегда
поток истории плотинами правовых норм исчезает, как только позна-
нию открываются элементарные силы исторического движения, ко-
торые там, где того требует властвующая над государствами и наро-
дами необходимость, вдребезги разбивают действующее право, что-
бы вызвать к жизни новые порядки”1. Объективные причины преоб-
разования Конституции России коренятся среди прочего в продолжа-
ющейся целенаправленной перестройке ранее господствовавших со-
циалистических общественных отношений в различных сферах фун-
1 Еллинек. Г. Конституции, их изменения и преобразования : пер. с нем. Б.Л. Кистяков-
ского. - СПб., 1907. - С. 18.
177
Российское конституционное законодательство...
кционирования общества и государства, в углублении реформирова-
ния экономики, подвижности и неустойчивости социальных отноше-
ний, выстраивании внутренне согласованного и эффективно действу-
ющего механизма публичной власти на федеральном, региональном
и местном уровнях, в достаточно сложном и противоречивом про-
цессе формирования оптимального соотношения интересов личнос-
ти, общества и государства.
Примечательно, что ссылка на “изменение обстоятельств” со-
держится в ряде постановлений Конституционного суда РФ. В п. 3.2
Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 года по
делу “О проверке конституционности отдельных положений статей 3,
18 и 41 Федерального закона “О политических партиях” в связи с
жалобой политической партии “Российская коммунистическая рабо-
чая партия - Российская партия коммунистов” Суд отметил: “По
смыслу изложенных правовых позиций ... федеральный законодатель
вправе устанавливать требования к численному составу политичес-
ких партий исходя из конкретно-исторических условий развития Рос-
сийской Федерации; данные требования ... объективно обусловлены
решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития
политической системы...” .
Иногда ссылкой на “изменение обстоятельств” Конституцион-
ным судом РФ обосновывается фактическое преобразование Кон-
ституции РФ. Например, Определением Конституционного суда РФ
от 5 июня 1995 года* 2 было отказано в принятии к рассмотрению жа-
лобы гражданина С.В. Трошина, в которой оспаривалась конституци-
онность ст. 4 Закона РФ “О приватизации жилищного фонда в Рос-
сийской Федерации” в части установления запрета на приватизацию
жилых помещений в коммунальных квартирах. Однако в Постанов-
лении от 3 ноября 1998 года (п. 2) по этому же вопросу в качестве
основания для принятия решения Суд привёл следующую аргумента-
цию: “В настоящее время состояние экономики Российской Фсдера-
Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
2 Документ опубликован не был. См.: СПС “КонсультантПлюс".
178
Глава 3. Преобразование Конституции...
ции, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают
оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем ком-
мунальных квартир как вида жилищного фонда социального исполь-
зования”1 . С учётом этого Суд изменил конституционно-правовое зна-
чение оспариваемых положений Закона и признал их нс соответству-
ющими ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ. Тем самым под воздействием
объективных обстоятельств Суд отошёл от первоначальной право-
вой позиции и осуществил новое прочтение ст. 19 Конституции РФ.
Если в Определении от 5 июня 1995 года Суд констатировал, что “ссыл-
ка заявителя на статью 19 Конституции Российской Федерации про-
извольна, поскольку запрет на приватизацию комнат в коммунальных
квартирах... является универсальным, не содержит каких-либо изъя-
тий по признаку социальной, национальной или иной принадлежности
и применяется ко всем гражданам без исключения”, то в Постанов-
лении от 3 ноября 1998 года указал, что такого рода запрет “факти-
чески означает законодательное закрепление неравенства прав граж-
дан в зависимости от условий их проживания”* 2.
Внеправовые причины субъективного характера также имеют
несколько основных проявлений. К их числу могут быть отнесены, в
частности, смена лидера государства и вызванное этим изменение по-
литического курса; смена политической элиты (например, в результате
изменения соотношения сил в парламенте страны); особенности взаи-
моотношений общегосударственной и региональных элит; баланс сил
высших органов законодательной и исполнительной власти; наличие
политического давления на законодателя или орган конституционного
контроля в условиях авторитарного государственного режима; уровень
согласия основных социально-политических сил в обществе; обеспе-
чение интересов определённой категории лиц в ущерб остальным.
' Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 3 ноября 1998
года по делу "О проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона
Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации”
в связи с запросами Волгоградской областной Думы. Дмитровского районного суда
Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова" И Собрание законода-
тельства РФ. - 1998. - № 45. - Ст. 5603.
2 Там же.
179
Российское конституционное законодательство...
Так, усиление центростремительных тенденций во внутрифедера-
тивных отношениях ослабило самостоятельность субъектов РФ и ук-
репило их зависимость от федерального центра. В этих условиях обна-
жились недостатки вертикальных внутрифедеративных договоров, в
связи с чем федеральный центр взял курс на аннулирование действую-
щих и ограничение появления новых договоров. Названная перспекти-
ва была подтверждена Президентом РФ в его Послании Федерально-
му собранию 2001 года. В нём глава государства особо подчеркнул,
что определение конкретных полномочий центра и субъектов РФ в
рамках их совместной компетенции должно осуществляться “именно
федеральными законами и прежде всего федеральными законами”1.
Легальная основа свертывания договорного процесса была заложена в
ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 года (в редакции от 4
июля 2003 года). “Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной влас-
ти субъектов Российской Федерации” Согласно Закону заключение
внутрифедеративных вертикальных договоров возможно только в слу-
чае. “если это обусловлено экономическими, географическими и ины-
ми особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мерс, в
которой указанными особенностями определено иное, чем это уста-
новлено федеральными законами, разграничение полномочий”1 2. Из это-
го следует, что. во-первых, установлен приоритет федерального закона
по отношению к договору, во-вторых, возможности субъектов РФ по
заключению договоров оказались значительно сужены, поскольку не
каждый из них в состоянии обосновать необходимость заключения
подобного договора. В результате изменения политической практики
оказались нейтрализованы положения ч. 3 ст. 11 Конституции РФ,
предусматривающие разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и её
субъектов посредством соответствующих договоров.
1 Послание Президента РФ Федеральному собранию "Не будет ни революций, ни
контрреволюций" // Российская газета. - 2001. - 4 апреля.
2 Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005: Российская газета. - 2003. -
8 июля.
180
Глава 3. Преобразование Конституции...
Причины юридического характера связаны с особенностями со-
держания Конституции РФ состоянием текущего законодательства. Они
характеризуются статичностью (вплоть до неустранимости) и произ-
водностью по отношению к внеправовым причинам. Правовые причи-
ны преобразования Конституции РФ, как представляется, могут быть
трёх видов. Во-первых, существуют обстоятельства, вызванные несо-
вершенством самой Конституции РФ, невысоким качеством изложе-
ния её текста. Во-вторых, заявляет о себе повышенная сложность тек-
стуальной модификации действующей Конституции РФ на фоне необ-
ходимости в оперативных и существенных изменениях правового ре-
гулирования тех или иных общественных отношений. В-третьих, пред-
посылки преобразования Конституции РФ в определённой мере зало-
жены в некоторых нормах текущего законодательства. Названные
обстоятельства проецируются в целом на региональный уровень и де-
терминируют преобразование конституций и уставов субъектов РФ.
Однако их реальное наполнение в тот или иной период времени в конк-
ретном субъекте Российской Федерации может различаться.
Первой юридической причиной преобразования Конституции РФ
является несовершенство её содержания. Основными дефектами
действующей Конституции являются, на наш взгляд, наличие тексту-
ально-правовых конфликтов, пробельность, поливариантность отдель-
ных норм, неопределённость ряда норм, конфликтогенность, декла-
ративность некоторых положений. Любое из дефектных положений
Конституции РФ может стать основой его развития и уточнения в
текущем законодательстве или в решениях Конституционного суда
РФ об абстрактном или казуальном толковании. Совершенно обо-
снованным выглядит вывод А.А. Белкина о том, что “безупречность
конституции ... не может быть достигнута на стадии сочинения или
обсуждения проекта”, поскольку “достигается через осуществление
конституции и стимулируемую практикой осуществления последую-
щую модификацию конституции”1.
Белкин, А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) / А.А, Белкин // Пра-
воведение. - 1995. - № 1. - С. 88.
181
Российское конституционное законодательство...
Так, “недосказанность” положений ч. 2 ст. 137 Конституции РФ в
части регулирования вопроса о том, каким органом должно вклю-
чаться новое наименование субъекта Российской Федерации в ста-
тью 65 Конституции РФ повлекла за собой появление Постановления
Конституционного суда РФ от 28 ноября 1995 года по делу “О толко-
вании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации”. В
этом постановлении Суд сформулировал, по сути, норму права, в со-
ответствии с которой “новое наименование субъекта Российской
Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Феде-
рации указом Президента Российской Федерации”1.
Или другой пример, связанный с неопределённостью нормы Кон-
ституции РФ. Неопределенность правовой нормы влечёт за собой её
разное понимание, толкование, а также “допускает возможность неогра-
ниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведёт к
произволу”1 2. Ещё серьёзнее ситуация, когда речь идёт о норме Консти-
туции РФ, которая из-за своей неопределённости подвергается односто-
ронней трактовке, подрывающей её демократический потенциал. Ил-
люстрацией может послужить Постановление Конституционного суда
РФ от 11 декабря 1998 года по делу “О толковании положений части 4
статьи 111 Конституции Российской Федерации”. По данному Поста-
новлению трое судей Конституционного суда (Н.В. Витрук, В.О. Лучин,
В.И. Олейник) выразили особые мнения, что весьма показательно. В
своём запросе Государственная дума просила Конституционный суд
разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представлять отклонённую
Государственной думой кандидатуру Председателя Правительства РФ.
Суд решил, что “Президент Российской Федерации при внесении в Госу-
дарственную думу предложений о кандидатурах на должность Предсе-
дателя Правительства Российской Федерации вправе представлять од-
ного и того же кандидата дважды или трижды, либо представлять каж-
дый раз нового кандидата”3. Прав Н.В. Витрук, отмечая, что “исходя из
1 Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4868.
2 Басангов. Д.А. Доктринальное конституционное толкование в деятельности Конститу-
ционного суда Российской Федерации: дис.... к.ю.н. / Д.А. Басангов - М., 2004. - С. 106.
э Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 52. - Ст. 6447.
182
Глава 3. Преобразование Конституции...
буквального смысла текста статьи 111 ... вытекает следующее общее
правило: Президент Российской Федерации должен представлять каж-
дый раз новую кандидатуру на пост Председателя Правительства Рос-
сийской Федерации при её отклонении Государственной думой”1, ибо сло-
во “кандидатур” предполагает множественность лиц. Таким образом,
Суд расширил варианты поведения главы государства в сравнении с бук-
вальным смыслом конституционных положений.
Второй юридической причиной преобразования Конституции РФ
выступает её “жёсткость”, то есть усложнённость процедуры тексту-
альной модификации. В условиях “сверхстабильности” Конституции
РФ возрастает роль федеральных и региональных законов, которые
призваны оперативно развивать и наполнять конкретным содержани-
ем нормы Основного закона, приближая его к повседневной жизни.
Здесь на пути нормальной реализации Конституции РФ могут возни-
кать два препятствия: “запаздывание” необходимого закона, в том числе
из-за намеренного затягивания его принятия и деформация подлинного
смысла конституционной нормы в текущем законодательстве.
В первом случае, по справедливому замечанию В.А. Кряжкова,
заинтересованные уполномоченные субъекты “вынуждены апелли-
ровать к Конституционному суду с тем, чтобы получить от него офи-
циальные разъяснения и действовать непосредственно в соответствии
с конституционными нормами”1 2. Но Конституционный суд может в
предусмотренных законом случаях ограничиться отказным опреде-
лением3, либо неадекватно истолковать соответствующую конститу-
1 Особое мнение судьи Конституционного суда РФ Н.В. Витрука //СПС “Консультант-
Плюс”.
2 Кряжков, В.А. Толкование Конституции Российской Федерации Конституционным
судом Российской Федерации: практика и проблемы // Вестник Конституционного
суда. - 1997.-№3,-С. 3.
3 Например, отсутствие в течение длительного времени федерального закона, устанавли-
вающего общие принципы организации системы органов государственной власти субъек-
тов РФ побудило Законодательное собрание Владимирской области обратиться в Консти-
туционный суд РФ с запросом о толковании п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Однако Суд
Определением от 4 февраля 1997 года отказал в принятии запроса к рассмотрению, ввиду
того, что ответ на вопросы, поставленные в обращении, означал бы создание новых право-
вых норм. И СПС “Консул ьтантПлюс’*. (Документ опубликован не был).
183
Российское конституционное законодательство...
ционную норму, а значит осуществить её преобразование. Последнее
хорошо заметно на примере правового регулирования сферы совмес-
тного ведения Российской Федерации и сё субъектов. Отсутствие до
1999 года федерального закона, конкретизирующего положения ч. 2
ст. 76 Конституции РФ относительно допустимости (или недопусти-
мости) опережающего правового регулирования субъектами РФ воп-
росов совместного ведения, обусловило появление правовой позиции
Конституционного суда РФ о допустимости такого регулирования1.
По мнению некоторых исследователей1 2, вывод Суда является спор-
ным, ибо буквальное прочтение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ свиде-
тельствует о первичности федерального законодательного регулиро-
вания предметов совместного ведения. Не оспаривая правильности
и своевременности правовой позиции Суда, следует отметить: дву-
смысленность положений ч. 2 ст. 76 Конституции РФ позволяла бы с
той же вероятностью сделать и обосновать противоположный вы-
вод. Однако медлительность федерального законодателя на фоне
расширяющейся практики опережающего правового регулирования
предопределила решение вопроса в пользу субъектов Федерации.
Впоследствии указанная правовая позиция нашла отражение в ч. 2
ст. 12 ранее действующего Федерального закона от 24 июня 1999 года
“О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полно-
мочий между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти субъектов Российской Феде-
рации”3. Тем самым Закон автоматически ‘'подкорректировал” смысл
положений ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. С учетом сказанного следует
согласиться с мнением В.О. Лучина, согласно которому '‘многосту-
1 См., например: Постановление Конституционного суда РФ от I февраля 1996 года
по делу “О проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона
Читинской области * // Вестник Конституционного суда. - 1996. -№ I.
2 См., например: Лебедев. А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы кон-
цепции. конституционная модель, практика)/ А.Н. Лебедев. -М.. 1999. - С. 137-140;
Полянский В.В. Конституционный процесс и политика / В.В. Полянский И Государ-
ство и право на рубеже веков (материалы Всероссийской конференции). Том "Консти-
туционное и административное право". - М.. 2000. - С. 61.
3 Российская газета. - 1999. - 30 июня.
184
Глава 3. Преобразование Конституции...
пенчатость при реализации затрудняет сохранение, передачу без по-
терь подлинного, изначального содержания конституционных положе-
ний...”1. Особенно показательным это становится при многочислен-
ных трансформациях того или иного закона, затрудняющих его нор-
мальное применение. Например, Федеральным законом от 22 авгус-
та 2004 года№ 122-ФЗ были внесены изменения и дополнения в 155
законов и 41 закон признан утратившим силу. Болес того, названный
закон за сравнительно непродолжительный период своего действия
претерпел 25 редакций (в настоящее время действует в редакции от
1 декабря 2007 г.)1 2.
Возможность преобразования Конституции РФ заложена и в ряде
конкретных норм действующего законодательства. Во-первых, это
положения абз. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона от 21
июля 1994 года “О Конституционном суде Российской Федерации”, в
соответствии с которыми Суд “принимает решение по делу, оценивая
как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, прида-
ваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также исходя из его места в сис-
теме правовых актов”3. Следовательно, при абстрактном или казу-
альном толковании Конституции РФ норма Основного закона оцени-
вается нс сама по себе, а в определённой интерпретационной, право-
применительной и системообразующей “оболочке”. Тем самым пре-
допределена вероятность нового понимания той или иной конститу-
ционной нормы в результате отхода от её буквального смысла. На-
пример, Постановлением Конституционного суда РФ от 17 февраля
1 Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.. 2002.
С. 82.
2 См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. “О внесении изменений в законода-
тельные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых зако-
нодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов
“О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ’‘Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации" и “Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законода-
тельства РФ. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
’ Собрание законодательства РФ. - 1994. -№ 13. - Ст. 1447.
185
Российское конституционное законодательство.
1998 г. по делу “О проверке конституционности положения части вто-
рой статьи 31 закона СССР от 24 июня 1981 г. “О правовом положе-
нии иностранных граждан в СССР” в связи с жалобой Яхья Дашти
Гафура” было “подправлено” положение части ч. 4 ст. 125 Конститу-
ции РФ о субъектах обращения в Конституционный суд РФ. Согласно
ч. 4 ст. 125 Конституции РФ конституционный суд РФ “по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам
судов проверяет конституционность закона, примененного или подле-
жащего применению в конкретном деле”. Однако в указанном По-
становлении правом на обращение в Конституционный суд РФ были
наделены также лица без гражданства’. Как видно, признание после-
дних надлежащими заявителями фактически породило новую норму
права, отличную от буквального понимания приведённых конститу-
ционных положений.
Во-вторых, ст. 73 названного Федерального конституционного за-
кона допускает полный или частичный пересмотр Конституционным
судом правовой позиции, выраженной в ранее принятых им решениях1 2.
Необходимость в этом может быть вызвана существенным измене-
нием содержания правового регулирования либо внеправовыми обсто-
ятельствами, которые действовали на момент формирования прежней
правовой позиции. При этом последняя сохраняет свою юридическую
силу. Соответственно Конституционный суд РФ может вернуться к ней
в будущем, когда она будет соответствовать реалиям.
В-третьих, нормы Конституции РФ могут быть преобразованы
посредством чрезвычайного законодательства. Сама Конституция РФ
предусматривает вынужденную “корректировку” тех своих норм, ко-
торые действуют в условиях общего (нормального) правового режи-
ма. В ч. 1 ст. 56 закреплено правило, согласно которому “в условиях
чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и
защиты конституционного строя в соответствии с федеральным
1 Собрание законодательства РФ. - 1998. -№ 9. - Ст. 1142.
2 Выше был приведён пример отклонения Конституционного суда от первоначальной
правовой позиции по делу о неконституционности запрета на приватизацию жилых
помещений в коммунальных квартирах.
186
Глава 3. Преобразование Конституции...
конституционным законом могут устанавливаться отдельные огра-
ничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия”.
На основании и в развитие этой нормы 30 мая 2001 года был принят
Федеральный конституционный закон “О чрезвычайном положении”,
установивший специальные меры и временные ограничения (ст. 11),
ограничение прав граждан Российской Федерации на участие в вы-
борах и референдуме (ст. 14), органы особого управления территори-
ей, на которой введено чрезвычайное положение (ст. 22, 24)1. Напри-
мер, п. “б” ст. 11 этого Закона, предусматривающий “установление
ограничений на свободу передвижения по территории, на которой вве-
дено чрезвычайное положение, а также введение особого режима
въезда на указанную территорию и выезда с неё” нейтрализует нор-
му ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, закрепляющую право на свободу пе-
редвижения и выбор места пребывания на территории России. Пункт
“б” ст. 12 Закона, предусматривающий “ограничение свободы печа-
ти и других средств массовой информации путём введения предва-
рительной цензуры”, нейтрализует положения ч. 5 ст. 29 Конституции
РФ о свободе массовой информации и запрете цензуры. До введения
в действие Федерального конституционного закона от 30 мая
2001 года действовал Закон РСФСР “О чрезвычайном положении”
от 17 мая 1991 года, содержащий во многом аналогичные нормы (на-
пример, ст. 22,23)1 2. Имели место и прецеденты введения чрезвычай-
ного положения в отдельных местностях Российской Федерации. Так,
указом Президента РФ от 2 декабря 1994 года особый правовой ре-
жим был введён на части территории Республики Северная Осетия и
Ингушской Республики3. На основании и во исполнение действующе-
го в то время Закона, данным указом было запрещено проведение
забастовок, собраний, манифестаций (п. 4) и установлены иные огра-
ничения прав и свобод человека и гражданина.
1 Российская газета. - 2001. - 2 июня.
2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 22. -
Ст. 773.
3 См.: Указ Президента РФ от 2 декабря 1994 года “О введении чрезвычайного поло-
жения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики /
/ Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3335.
187
Российское конституционное законодательство...
Преобразование конституции (устава) субъекта РФ может быть
вызвано не только вышеназванными причинами общегосударственного
характера, но и причинами, специфическими для конкретного субъекта
Федерации. Рассмотрим данный тезис на примере установления норм о
суверенитете в Конституции Республики Татарстан. Конституция Рес-
публики Татарстан, начиная с первоначальной се редакции от 6 ноября
1992 года и до редакции от 19 апреля 2002 года, устанавливала государ-
ственный суверенитет и статус Республики Татарстан (ст. 1) как субъекта
международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на
основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов
ведения (ст. 61). Под давлением Федерального центра в русле политики
по приведению норм регионального законодательства в соответствие с
Конституцией РФ и федеральным законодательством в редакции Кон-
ституции Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года (как и в действу-
ющей редакции от i 4 марта 2005 г.) положения ст. 61 были отменены, а
в ст. 1 использованы более “умеренные" формулировки. Теперь в ч. 1 ст.
1 Конституции Республики Татарстан установлено, что это демократи-
ческое правовое государство, объединённое с Российской Федерацией и
являющееся её субъектом. В развитие этого уточнено, что “суверени-
тет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой госу-
дарственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Фе-
дерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состо-
янием Республики Татарстан”1. Однако этого оказалось недостаточно,
в связи с чем труппа депутатов Государственного совета обратилась в
Конституционный суд Республики Татарстан с запросом о толковании
положений ч. 1 ст. 1 республиканской Конституции. В Постановлении от
7 февраля 2003 года Суд в ещё большей мере “смягчил” буквальный
смысл указанных положений, установив, что закрепление государствен-
но-правового статуса “не имеет самостоятельного юридического значе-
ния и должно рассматриваться в единстве и нерасторжимой взаимосвя-
1 Республика Татарстан. № 87-88. 2002. 30 апреля.
188
Глава 3. Преобразование Конституции...
зи с иными положениями указанной статьи и других статей Конституции
Республики Татарстан”. В Постановлении от 7 февраля 2003 года зак-
реплено, что “самостоятельность Республики Татарстан не может быть
признана или истолкована как качественное состояние Республики Та-
тарстан, которое в своём правовом значении и реальном проявлении ущем-
ляет или каким-либо иным образом ограничивает государственный су-
веренитет Российской Федерации...”1. Из данного примера явствует нс
только существенное текстуальное изменение, но и нстекстуальная эво-
люция нормы Конституции Республики Татарстан в условиях наведения
порядка в сфере внутрифедеративных отношений.
Таким образом, преобразование Конституции РФ и конституций
(уставов) субъектов РФ обусловлено определёнными причинами.
Причины имеют как правовой, так и внеправовой характер, хотя их
воздействие на нетекстуальное видоизменение основных законов
одинаково существенно. В основном рассмотренные причины влия-
ют на преобразование и Конституции РФ, и конституций (уставов)
субъектов РФ. Однако есть причины, специфические для региональ-
ного уровня территориальной организации российского государства.
Многообразие причин порождает многообразие случаев преобразо-
вания основных законов, действующих в Российской Федерации.
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 3.2)
1.	Раскройте смысл внеправовых и правовых причин преобразо-
вания Конституции Российской Федерации и конституций (уставов)
субъектов Российской Федерации.
2.	Перечислите виды внеправовых и правовых причин преобра-
зования Конституции Российской Федерации.
3.	Приведите пример преобразования конституции (устава)
субъекта Российской Федерации, в котором Вы проживаете.
1 См.: Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 7 февраля
2003 года по делу 'Ю толковании положения части первой статьи 1 Конституции
Республики Татарстан” // Республика Татарстан. № 30-31. 2003. 14 февраля
189
Российское конституционное законодательство...
3.3.	Типология преобразования Конституции
Российской Федерации и конституций (уставов)
субъектов Российской Федерации
Преобразование Конституции РФ и конституций (уставов)
субъектов РФ представляет собой многогранное и богатое по содер-
жанию правовое явление. Это создаёт предпосылки для поиска клас-
сификационных критериев и выявления на их основе типов преобра-
зования основных законов. Полагаем возможным выделить следую-
щие критерии типологии преобразования основных законов: 1) по спо-
собу; 2) по используемым юридико-техническим приемам; 3) по ме-
ханизму осуществления; 4) по структурно-тематическому делению
текста основного закона; 5) по форме; 6) по характеру содержания.
1.	Наиболее распространенной в науке конституционного права мож-
но признать типологию преобразования основных законов в зависимос-
ти от способа преобразования. Еще Г. Еллинск различал преобразова-
ние конституций путём “интерпретации их парламентом, администра-
цией и судебной практикой” и путём “конституционной практики”'.
Современные исследователи адаптировали данную классификацию
к преобразованию Конституции РФ2. В частности, В.Г Гюлумян разли-
чает три способа внутреннего развития Конституции РФ: принятие, из-
менение или отмена федеральных и региональных нормативных консти-
туционных актов (нормативный правовой способ); официальное толкова-
ние Основного закона (способ официального толкования); заключение,
изменение и расторжение нормативных договоров (нормативно-договор-
ный способ)3. Принципиально поддерживая позицию автора, представ-
ляется необходимым сделать некоторые уточнения. Во-первых, к спо-
собам современного преобразования федеральной Конституции можно
1 Еллинек. Г. Конституции, их изменения и преобразования : пер. с нем. Б.Л. Кистяков-
ского.-СПб., 1907.-С. 10-34.
- См. : Невинский. В.В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым
опытом / В.В. Невинский // Журнал российского права. - 2003. - № 11. - С. 73;
Гюлумян, В.Г. Тенденции развития российской федеральной Конституции : дис. ...
к.ю.н. / В.Г. Гюлумян. - СПб., 2003. - С. 64-84.
' См. : Гюлумян, В.Г. Указ. соч. - С. 64.
190
Глава 3. Преобразование Конституции...
отнести также конституционную деятельность, практику Верховного суда
РФ и Высшего Арбитражного суда РФ. В то же время приходится кон-
статировать, что случаи подобного преобразования Конституции РФ
крайне немногочисленны. Иллюстрацией преобразования Конституции
РФ посредством конституционной деятельности может послужить д ли-
тельное (8 лет) отсутствие реализации п. 6 Раздела 11 Конституции РФ
“Заключительные и переходные положения”, устанавливающего необ-
ходимость приведения уголовно-процессуального законодательства РФ
в соответствие с положениями Конституции РФ. В результате этого си-
стематически нарушались предписания ч. 2 ст. 22 Конституции РФ и
подрывался принцип её прямого действия. Как известно, в соответствии
с ч. 2 ст. 22 Конституции РФ “арест, заключение под стражу и содержа-
ние под стражей допускаются только по судебному решению”, а до него
“лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов”.
В то же время ст. 90 и 122 ранее действующего УПК РСФСР позволяли
производить задержание подозреваемого на срок свыше 48 часов и без
судебного решения. В итоге до принятия УПК РФ 18 декабря 2001 года
попытки признать указанные положения УПК РСФСР неконституцион-
ными порождали лишь отказные определения Конституционного суда
РФ. В одном из них Суд прямо указал на то, что отсутствие нового УПК
меняет “конституционное значение содержащихся в Конституции Рос-
сийской Федерации переходных положений, поскольку временная норма
фактически становится постоянно действующей...”, то есть преобразу-
ется её изначальный смысл’. Примечательным примером преобразова-
ния федеральной Конституции через практику судов высшего звена яв-
ляется Постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 октября
1995 года “О некоторых вопросах применения судами Конституции Рос-
сийской Федерации при осуществлении правосудия”. В частности, в п. 2
данного Постановления Суд обогатил содержание принципа прямого дей-
ствия Конституции путём выявления примерного перечня случаев не-
1 См.: Определение Конституционного суда РФ от 2 апреля 2001 года “Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Посохова Сергея Витальевича на на-
рушение его конституционных прав статьями 90 и 122 Уголовно-процессуального
кодекса РСФСР’5 И Российская газета. 2001. 16 июня.
191
Российское конституционное законодательство...
посредственного применения судами общей юрисдикции Конститу-
ции РФ!.
Во-вторых, в субъектах РФ также действуют основные законы,
официальное толкование которых осуществляют органы региональ-
ной конституционной юстиции и органы законодательной власти.
В-третьих, отмена федерального или регионального норматив-
ного правового акта вряд ли может преобразовать соответствующий
основной закон, поскольку это свойственно только его принятию и (или)
внесению в акт поправок.
В-четвёртых, значение нормативно-договорного способа преоб-
разования основных законов в последние годы заметно снизилось из-
за массового прекращения действия внутрифедеративных вертикаль-
ных договоров. Вместе с тем случаи подобного преобразования Кон-
ституции РФ имели место в недавнем прошлом. Как известно, Феде-
ральный конституционный закон “О Конституционном суде Российс-
кой Федерации" (ст. 3) предусматривает, что Суд помимо осуществ-
ления основных полномочий может пользоваться правами, предос-
тавленными ему договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти сё субъектов. На ос-
нове этой нормы несколько субъектов РФ в своих договорах с феде-
ральным центром предоставили Конституционному суду РФ допол-
нительные полномочия. Например, согласно ст. 8 Договора с Респуб-
ликой Северная Осетия-Алания от 23 марта 1995 года “органы госу-
дарственной власти Республики Северная Осетия-Алания, равно как
и федеральные органы государственной власти, вправе обратиться в
Конституционный суд Российской Федерации на предмет соответствия
законов Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Ала-
ния настоящему Договору’’1 2. По Договору с Краснодарским краем
1 С.м.: Российская газета. 1995. 28 декабря.
2 См.: Договор от 23 марта 1995 г. “О разграничении предметов ведения и полномо-
чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Северная Осетия-Алания”// Российские вести.
- 1996. - 29 февраля.
192
Глава 3. Преобразование Конституции...
от 30 января 1996 года (ст. 6) Конституционному суду РФ было пре-
доставлено право рассматривать “споры и разногласия, возникаю-
щие в ходе реализации договора"1.
Договоры между высшими органами государственной власти
субъектов РФ (внутрифсдсративныс горизонтальные договоры) в
принципе нс способны преобразовать Конституцию РФ, поскольку
регулируют вопросы исключи тельного ведения субъектов РФ или
предметы совместного ведения РФ и ее субъектов в части разре-
шённой федеральным законодателем. По этому единственным реаль-
ным способом преобразования выступают международные догово-
ры с участием Российской Федерации. Однако если такой договор нс
соответствует Конституции РФ. то согласно ч. 6 ст. 125 Конс титуции
РФ не подлежит введению в действие и применению на терри тории
России. А если международный договор РФ соответствует действу-
ющей Конституции, то вероятность преобразования посредством дан-
ного договора Конституции невелика. Возможна ситуация, когда на
территории России вводится в действие международный договор, нс
соответствующий Конституции РФ. Это произошло бы в случае, если
субъект заключения международного договора нс считал либо на
момент его заключения не мог считать (например, ввиду последую-
щей текстуальной модификации Конституции РФ), что договор не
соответствует положениям Конституции РФ. а субьскг обращения в
Конституционный суд РФ нс направил соответствующий запрос. В
таком случае правильнее будет вести речь нс о преобразовании Кон-
ституции РФ. а о ее нарушении. Примером такого рода нарушений
может послужи ть Договор между Российской Федерацией и Респуб-
ликой Беларусь от 8 декабря 1999 года “О создании Союзного госу-
дарства", ратифицированный Федеральным законом от 2 января 2000
года2. В частности, ст. 38 Договора устанавливает, что “Парламент
' См.: Договор от 30 января 1996 г. "О разграничении предметов ведения и полно-
мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Краснодарского края”. Документ опубликован не был. /
СПС ‘Консультант! 1люс‘‘.
• См.: Гюлумян. В.Г. Указ соч. С. 81.
193
Российское конституционное законодательство...
Союзного государства является представительным и законодательным
органом Союзного государства", ст. 40 относит к сю компетенции при-
нятие законов по вопросам, которые отнесены к компе тенции Союзного
государства, а ст. 60 определяет, что законы “являются обязательными
во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямо-
му применению па территории каждого государства-участника"1. В го
же время ч. 2 ст. 4 Конституции РФ содержит правило, в соответствии с
которым “Конституция Российской Федерации и федеральные законы
имеют верховенство на всей терри тории Российской Федерации".
Исходя из сказанного, следует признать, что в настоящее время
ведущими и реально действующими способами преобразования Кон-
ституции РФ остаются законодательное регулирование, осуществля-
емое посредством федеральных конституционных и федеральных
законов, а также абстрактное и казуальное толкование норм Консти-
туции в решениях Конституционного суда РФ. В качестве основных
средств преобразования конституций (уставов) субъектов РФ выс-
тупают текущее региональное законодательство и решения регио-
нальных органов конституционной (уставной) юстиции.
2.	В зависимости от используемых юридико-технических при-
ёмов преобразование Конституции РФ и конституций (уставов) субъек-
тов РФ может быть нескольких видов: а) ограничение действитель-
ного смысла нормы: б) расширение действительного смыслового
объёма нормы; в) искажение подлинного смысла нормы вплоть до
ею выхолащивания; г) фактическое дополнение нормы, в том числе в
результате уточнения сё буквальною смысла; д) заполнение пробела
в основном законе и. как следствие -этого. фактическое создание но-
вых конституционных норм, внедрение новых правовых понятий;
с)“восполнение" конституционной нормы путём наполнения конкрет-
ным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций;
ж) нейтрализация нормы основного закона в результате вытеснения
сё преобразованной нормой пли вследствие долговременного отсут-
ствия практики её реализации.
1 Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 2. — Ст. 786.
194
Глава 3. Преобразование Конституции...
Так. примером преобразования Конституции РФ путём ограни-
чения буквальною смысла содержащегося в ней понятия может слу-
жить Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года
“О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в сё
составе нового субъекта Российской Федерации". Он принят па ос-
нове ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. в которой установлено, что “приня-
тие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового
субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным
конституционным законом". Буквальное понимание термина “обра-
зование" в данном контексте позволяет вести речь, по крайней мерс,
о таких случаях, как объединение субъектов РФ. разделение субъек-
та РФ на два и более новых субъекта, выделение одного субъекта
РФ из состава другого. Однако согласно ч. 1 ст. 5 Закона “образова-
ние в составе Российской Федерации нового субъекта может был ь
осуществлено в результате объединения двух и более граничащих
между собой субъектов Российской Федерации"'. Как видно, законо-
датель уравнял ио смыслу понятия “образование" и “объединение",
хотя первое понятие по смыслу более широкое.
3.	Механизм осуществления как критерий типологии позволяет
различать прямое и опосредованное преобразование Конституции РФ
и конституций (уставов) субъектов РФ. В первом случае норма ос-
новного закона преобразуется непосредственно в федеральном кон-
ституционном законе, федеральном законе, в законе субъекта РФ. в
решении Конституционною суда РФ или конс-впуционного (уставно-
го) суда субъекта РФ. Во втором случае норма преобразуется кос-
венно - через пересмотр ранее сформулированной правовой позиции
Конституционного суда РФ. регионального органа конституционной
(уставной) юстиции. О косвенном преобразовании речь можно вести
в двух случаях: когда первоначальная правовая позиция адекватно
отражала подлинный смысл конституционной нормы, а последующая
правовая позиция в том или ином варианте модифицировала его: ког-
да первоначальная и более поздняя правовые позиции ио одному и
Собранно законодательства Р<Г>. - 2001. - № 52 (часть I). - Ст. 4916.
/95
Российское конституционное законодательство...
тому же вопросу в равной мерс отклонились от действительного
смысла конституционной нормы. В последнем случае складывается
сложная модель, которую условно можно именовать ‘"двойным пре-
образованием". Возможен и такой вариант косвенного преобразова-
ния основного закона: текущий федеральный или региональный закон
отклоняется от правовой позиции Конституционного суда РФ (кон-
ституционного (уставного) суда субъекта РФ), адекватно отражаю-
щей смысл соответствующей конституционной нормы.
Показателем косвенного преобразования Конституции РФ может
служить Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря
2005 года по делу ‘"О проверке конституционности отдельных поло-
жений Федерального закона “Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жало-
бами ряда граждан". В данном Постановлении (п. 5) Суд фактически
отошел 01 правовой позиции, выраженной в Постановлении от I 8 ян-
варя 1996 года по “алтайскому делу"1. Если в Постановлении от 18
января 1996 года Суд констатировал незыблемость принципа выбо-
ров главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
непосредственно народом, то в Постановлении от 21 декабря 2005
года признал не противоречащей процедуру наделения гражданина
РФ полномочиями главы исполнительной власти субъекта РФ по пред-
ставлению Президента РФ законодательным (представительным)
органом государетвенной власти соответствующего субъекта РФ1 2.
Существуют и другие примеры изменения ранее высказанной
правовой позиции Конституционного суда'. Подобная практика из-
вестна не только российской юридической практике. По свидетель-
ству И.Ю. Вогдановской. например. Верховный суд США более
1 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 года ио делу "О
проверке конституционности ряда положении Устава (Основного закона) Алтайского
края // Российская газета. — 1996. - 1 февраля.
2 Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
' См.: Зорькин. В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного суда /
В.Д. Зорькин /7 Россия н конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. - ,М.. 2007. -
С. 122-123.
/96
Глава 3. Преобразование Конституции...
90 раз 01 ходил от своих предшествующих решений по конституци-
онным дедам в период между 1810 и 1956 гг. и 47 раз - между 1960
и 1979 гг’.
4.	Преобразование Конституции РФ и конституций (уставов)
субъектов РФ может различаться в зависимости от структурно-те-
матического деления их текста. При этом необходимо принять во
внимание, во-первых, их несовпадение в федеральной Конституции н
в конституциях (уставах) субъектов РФ и, во-вторых. разнообразие
структурно-тематических блоков в конституциях (уставах) отдель-
ных субъектов РФ. Это объясняется, с одной стороны, различием
сферы регулирования федерального конституционного законодатель-
ства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
а с другой стороны, наличием собственной сферы ведения субъек-
тов РФ, в рамках которой они осуществляют самостоятельное кон-
ституционное и ус тавное нормот ворчест во.
Применительно к Конс титуции РФ правомерно вести речь о “пре-
образовании" норм, закрепляющих основы конституционного строя,
основные нрава и свободы человека и гражданина, федеративное
устройство, основы организации и деятельност и высших органов го-
сударственной власти Российской Федерации, основы местного са-
моуправления. Возможна и дальнейшая дифференциация, например,
преобразование конституционных основ правового положения Прези-
дента РФ. Федерального собрания РФ. Правительства РФ, Консти-
туционного суда РФ2.
Преобразование региональных конституций и уставов допусти-
мо в части регулирования ими вопросов исключительного ведения
1 См.: Богдановская И.Ю. Толкование конституции: опыт стран "общего права" /
11.10. Богдановская И Право и политика. - 2006. -№ 8. - С. 70.
*’ В юридической литературе по названному критерию принято классифицировать и
излагать правовые позиции Конституционного суда РФ. По это делается безотноси-
тельно к проблеме преобразования федеральной Конституции посредством право-
вых позиций Конституционного суда РФ. См.: Лазарев. JI.F3. Правовые позиции Кон-
ституционного суда России / Л.В. Лазарев. - М.. 2003: Несмеянова. С.Э. Судебная
практика Конституционного суда Российской Федерации с комментариями С.Э. Не-
смеянова. - М.. 2007.
197
Российское конституционное законодательство...
субъектов РФ и в части закрепления полномочий органов государ-
ственной власти субъектов РФ по предметам совместного веде-
ния. Главным образом, это вопросы организации, функционирования
и взаимодействия высших органов государственной власти субъек-
тов РФ. законотворческих процедур и действия правовых актов, ре-
гионального бюджета, региональных особенностей местного само-
управления. По этой причине представляется сомнительным мне-
ние Т.Н. Геворкян, обосновывающей существование правовых по-
зиций конституционных и уставных судов субъектов РФ по вопро-
сам регулирования прав и свобод человека и гражданина1. Законы
субъектов РФ и правовые позиции в решениях их конституционных
и уставных судов не могут преобразовывать то. что не входит в
сферу ведения регионального законодателя. Исходя из принципа
разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъек-
тами. такая ситуация будет означать вторжение в сферу ведения
Федерации, а значт. нарушение Конституции РФ и развивающего
ее предписания федерального законодательства.
5.	Определённое научное значение имеет типология преобразо-
ваний основных законов но формам их осуществления. Данная типо-
логия была предложена М.А. Митюковым, который проецирует её на
советский период конституционного развития нашей страны. По мне-
нию учёного, пстексгуальная модификация советских конституций
производилась в "мягкой" и "жёсткой” формах. В нервом случае "за-
конами или указами предварительно фактически решались вопросы
конституционного значения с изменением Конституции лишь в после-
дующем"2. "Жёсткая" форма таких последствий не влечёт, посколь-
ку "преобразовательные акты и практика непосредственно развива-
ют. дополняют либо трансформируют конституционные нормы"'.
1 См.: Геворкян. Т.П. П|лавовые позиции конституционных и уставных судов субъек-
тов Российской Федерации : дис.... кло н. - Пенза. 2004. - С. 119-136.
Митюков. М.А. Конелпгуция Российской Федерации: направления и способы ее
преобразования / М.А. Митюков .4 Государственная власть и права человека : мате-
риалы научно-практической конференции, посвящённой 85-летию со дня рождения
проф. А.II. Кима. 14 декабря 2000 г. /отв. ред. ВФ. Волович. - Томск. 2001. - С. 13.
Гам же.
/ 9<Ч
Глава 3. Преобразование Конституции...
Думается, что названная классификация применима и для кон-
ституционной практики современной России. В настоящее время пре-
образование федеральной Конституции осуществляется в “жёсткой"
форме, так как она нс подвергалась текстуальным изменениям (кро-
ме изменения наименований нескольких субъектов РФ). Конститу-
ции и уставы субъектов РФ, напротив, подвержены частым тексту-
альным модификациям. Однако и преобразование основных законов
субъектов РФ осуществляется в “жесткой" форме, так как регио-
нальное правовое регулирование новых ипститутов и вопросов кон-
ституционного значения предваряется внесением соответствующих
изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ.
6.	Учтивая процедуру преобразования конституции, наиболее
сложной представляется типология преобразований в зависимости от
их содержания. По л ому критерию развитие внутреннего потенциа-
ла конституции возможно в позитивном и негативном направлениях.
Позитивное преобразование выражается в конструктивном уточне-
нии и обогащении смыслового содержания конституционной нормы,
принципиально не подрывающем сё сущность. Негативное преобра-
зование выхолащивает первоначальный доктринальный и правоуста-
навливающий смысл конст итуционной нормы, гипертрофирует её под-
линное назначение. Болес того, иногда оно превращается в прямое
нарушение норм конституции. В этой связи возникает необходимость
поиска пределов допустимого преобразования Конституции РФ и кон-
ституций (уставов) субъектов РФ. а. следовательно, выявления ус-
ловной грани между их преобразованием и нарушением . Решение
1 13 современной юридической литературе проблема пределов преобразования Кон-
ституции РФ чётко обозначена В.В. I {свинским и В.И. Васильевым. - См.: I {свинский.
В.В. “Преобразование” Конституции Российской Федерации: понятие, способы, пре-
делы В.В. Невинский // Конституционно-правовые основы реформирования и раз-
вития органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Фе-
дерации : со. статей / отв. ред. II.Л. Кравец. В.С. Курчссв. - Новосибирск. 2005. -
С. 10: Васильев. В.И. О динамике и стабильности конституции В.И. Васильев //
Конституция и законодательство : по материалам межд. науч.-практ. конф.. Москва.
29 октября 2003 г. / отв. ред. Т.Я. Хабриева. Ю.А. Тихомиров. - М.. 2003. - С. 92.
Однако проблема пределов преобразования конституций (уставов) субъектов РФ
юридической наукой пока не поставлена.
199
Российское конституционное законодательство...
этой проблемы позволит обозначить границу между подлинным во-
леизъявлением творцов конституции и (или) буквальным смыслом
конституционной нормы и результатами ее последующей интерпре-
тации. Такая граница является достаточно подвижной из-за индиви-
дуальности ’’судьбы*' самих конституционных норм: одни из них ос-
таются ’’нетронутыми", вторые преобразуются в позитивном направ-
лении. третьи преобразуются в нега тивном направлении. Поясе того,
одна и та же норма основного закона может за период своего дей-
ствия претерпевать разнообразные модификации. Установление пре-
делов преобразования для каждой отдельно взятой конституционной
нормы вряд ли возможно. Поэтому правомерно ставить вопрос толь-
ко об общих пределах преобразования Конституции РФ и конститу-
ций (уставов) субъектов РФ.
Прежде всего, заметим, что на пределы преобразования Кон-
ституции РФ нс следует в полной мере проецировать пределы её тол-
кования Конституционным судом РФ2. Например, естественным пре-
делом толкования является недопустимость фактического создания
новых правовых норм, в то время как при преобразовании Конститу-
ции РФ это не исключено. Кроме того, пределы преобразования Кон-
сти гуппи РФ и пределы преобразования конституций и уставов субъек-
тов Р<1> неодинаковы: некоторые из них совпадают, а часть присуща
только региональному уровню.
Каковы пределы преобразования Конституции РФ? На наш взгляд,
таких пределов четыре. Во-первых, нетскстуальная модификация норм,
которые содержатся в главах 2-9 Конституции РФ, нс должна входить
в противоречие с положениями главы I Конституции России. Как изве-
1 Например, для установления первоначального смысла нормы Конституции РФ не-
обходимо использовать материалы Конституционного совещания, а также мнения ав-
торов-разработчиков тех или иных статей Конституции РФ.
 Пределы толкования подробно освещены в юридической литературе. См,: Хабрие-
ва. Г.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М..
1998. - С. 214-234: Гаджиев. Г.Л. Подведомственность и допустимость обращений в
Конституционный суд Российской Федерации Журнал российского права. - 1997. -
№6. - С. 7-8: Гаева. Н.Н. Пределы толкования конституционно-правовых норм Рос-
сийской Федерации И Государство и право. - 2006. - № 12. - С. 105-108.
200
Глава 3. Преобразование Конституции...
стно, нормы, устанавливающие основы конституционного строя в срав-
нении с иными положениями Конституции РФ обладают наиболее вы-
сокой юридической силой. Это обусловливает их приоритетное значе-
ние (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). Но как быть в случае, когда преобра-
зованию подвергается норма главы 1 российской Конституции? Отве-
чая на этот вопрос, следует согласиться с подходом, который предло-
жен В.В. Невинским. Им выделено два уровня конституционных прин-
ципов: основополагающие и “рядовые”. Первые имеют базовый ха-
рактер, а вторые производный, поскольку направлены на развитие каж-
дого из основополагающих принципов. К основополагающим принци-
пам относятся признание человека, его прав и свобод высшей ценнос-
тью, демократического, правового, социального, федеративного, рес-
публиканского и светского государства1. Соответственно, при преоб-
разовании “рядовых” принципов должна быть сохранена привержен-
ность основополагающим принципам. В случае преобразования како-
го-либо из основополагающих принципов, на наш взгляд, необходимо
руководствоваться положениями ст. 2 Конституции РФ, согласно кото-
рым “человек, его права и свободы являются высшей ценностью”.
Другими словами, среди основ конституционного строя России данная
основа занимает наиболее высокое место.
Во-вторых, преобразование конкретной нормы Конституции РФ
нс должно входить в противоречие с другими сё нормами. Это обус-
ловлено изначальным единством Конституции РФ, взаимосвязью и
взаимозависимостью её норм. Примечательно, что в постановлени-
ях Конституционного суда РФ о толковании тех или иных положений
Конституции РФ неоднократно указывалось на наличие системной
связи между толкуемым и иными положениями Конституции1 2.
1 См.: Невинский, В.В. “Преобразование' Конституции Российской Федерации... -
С. 18.
2 См., например: Постановление Конституционного суда РФ от 22 апреля 1996 года по
делу “О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции российской Феде-
рации" (п. 3)//Собрание законодательства РФ. - 1996. -№ 18. - Ст. 2253; Постанов-
ление Конституционного суда РФ от 27 января 1999 года по делу “О толковании
статей 71 (пункт “г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции российской Федерации'’
(п. 4) // Российская газета. - 1999. - 10 февраля.
201
Российское конституционное законодательство...
В-третьих, преобразование конституционной нормы не может
нарушать логику, принципиальную сущность соответствующего кон-
ституционного правила. В противном случае через “преобразователь-
ное” разрушение смысла конституционной нормы она нарушается и
обесценивается. Например, преобразование нормы Конституции РФ,
устанавливающей определённое субъективное право (свободу) че-
ловека и гражданина не должно повлечь за собой его умаление, иско-
ренение самой возможности соответствующего поведения. Это тре-
бование получило закрепление в ряде решений Конституционного суда
РФ. В частности, согласно п. 2.2 Постановления Конституционного
суда РФ от 11 июня 2003 года “определяя условия и порядок проведе-
ния референдума, федеральный законодатель ... не может отменять
или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федера-
ции право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его
ограничения”'.
В-четвёртых, преобразование Конституции РФ ограничено рам-
ками правовых позиций, сформулированных Конституционным судом
РФ в ранее принятых решениях. Однако данный предел является
“мягким”, поскольку (как было замечено выше) Суд вправе отсту-
пить от выработанной им правовой позиции и создать другую.
Названные пределы должны действовать и на региональном
уровне. Но помимо их преобразование конституций (уставов) субъек-
тов РФ ограничено ещё тремя пределами. Во-первых, оно не может
нарушать Конституцию РФ, федеральное законодательство и право-
вые позиции Конституционного суда РФ. Во-вторых, следует учиты-
вать принцип разграничения предметов ведения между Российской
Федерацией и субъектами РФ. Преобразование региональных кон-
ституций и уставов возможно только в той мере, в какой соответ-
ствующие нормы регулируют вопросы исключительного ведения
субъектов РФ либо вопросы совместного ведения Федерации и её
1 Постановление Конституционного суда РФ от 11 июня 2003 года по делу "О провер-
ке конституционности Федерального конституционного закона “О внесении измене-
ния и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Россий-
ской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 25. - Ст. 2564.
202
Плава 3. Преобразование Конституции...
субъектов в части зарезервированных федеральным законодателем
полномочий субъектов РФ. Соблюдение этих пределов может быть
обеспечено в случае, когда нормы конституций и уставов субъектов
РФ не “вторгаются” в сферы федерального ведения, ограничиваясь
предметами собственного правового регулирования. В-третьих,
субъект Российской Федерации не должен преобразовывать свой
основной закон таким образом, чтобы это нарушало права других
субъектов РФ. В частности, это особенно актуально для оставшихся
сложно-составных субъектов РФ (Ненецкого автономного округа в
составе Архангельской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Не-
нецкого автономных округов в составе Тюменской области).
Отрадно, что зачастую органы конституционного (уставного)
контроля субъектов РФ пресекают такого рода незаконное нормот-
ворчество субъектов РФ. Однако есть противоположные примеры.
Так, спорной представляется правовая позиция Конституционного суда
Республики Коми, содержащаяся в п. 5 Постановления от 6 мая 1999
года по делу “О проверке конституционности Закона Республики Коми
от 12 мая 1998 года “О внесении изменений и дополнений в Закон
Республики Коми “О государственной службе Республики Коми” в
связи с жалобой гражданина Клинцова В.Т.”1. Суд решил, что умень-
шение размера доплаты государственному служащему к государ-
ственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным зако-
ном “О государственных пенсиях в Российской Федерации” не явля-
ется умалением основного содержания прав и свобод человека и граж-
данина. По мнению Суда, по своему содержанию ежемесячная доп-
лата к государственной пенсии является дополнительной гарантией,
обеспеченной возможностями средств соответствующих бюджетов,
а поэтому уменьшение размера вышеназванной доплаты не умаляет
основного конституционного права на получение пенсии, назначенной
в соответствии с федеральным законом. В то же время ч. 2 ст. 55
Конституции РФ устанавливает правило, согласно которому “в Рос-
1 Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми.
22.07.1999. - № 7. - Ст. 1124.
203
Российское конституционное законодательство...
сийской Федерации нс должны издаваться законы, отменяющие или
умаляющие права и свободы человека и гражданина”. Только бук-
вальное толкование данной нормы позволяет по нескольким причи-
нам усомниться в безупречности выводов Конституционного суда
Республики Коми: I) в ч. 2 ст. 55 речь идёт о Российской Федерации
вообще, включая территории всех сё субъектов; 2) в указанной нор-
ме речь идёт о законах вообще, а не только о федеральных законах;
3) названное положение федеральной Конституции закрепляет прин-
цип ‘‘неухудшения” правового положения человека и гражданина не-
зависимо от места его проживания, который нарушается Законом
Республики Коми от 12 мая 1998 года.
Позитивное и негативное преобразование Конституции РФ мо-
жет быть продемонстрировано на примере развития конституцион-
ных норм о сфере совместного ведения РФ и её субъектов. Весьма
обоснованным и своевременным было Постановление Конституци-
онного суда РФ от 1 февраля 1996 года, в котором была легализована
возможность опережающего правового регулирования вопросов со-
вместного ведения субъектами РФ1. С другой стороны, Федераль-
ный закон от 6 октября 1999 года “”Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации" с последу-
ющими поправками2 существенно изменил первоначальную суть со-
вместных предметов ведения. Экспансия федерального законодате-
ля в сфере совместного ведения заметно исказила первоначальный
дух федеративного устройства России, придав ему жёстко-унитарис-
тский оттенок.
Таким образом, негативное преобразование федеральной Консти-
туции и региональных основных законов означает превышение допу-
стимых пределов их нстскстуальной модификации. Напротив, преоб-
1 См., например : Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 гола
по делу ”0 проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона
Читинской области" И Вестник Конституционного суда. - 1996. - № 1.
См.: Собрание законодательства РФ. - 1999. -№ 42. - Ст. 5005; Российская газета. -
2003. - 8 июля.
204
Глава 3. Преобразование Конституции...
разование основных законов в рассмотренных рамках является од-
ним из критериев его эффективности. Полагаем, что к критериям
эффективности преобразования также относятся: I) максимальное
использование демократического потенциала Конституции РФ, кон-
ституций (уставов) субъектов РФ; 2) усиление реальности основных
законов в результате их оперативного приспособления к потребнос-
тям развития государства и общества; 3) обоснованность, своевре-
менность и объективная необходимость; 4) внутреннее совершенство-
вание конституции; 5) реальная заинтересованность в результатах
преобразования большинства субъектов права, а не какой-либо од-
ной категории субъектов, то есть избежание явной односторонности
при принятии законодательных и судебных решений.
На основании проведённого исследования природы, причин и
типов преобразования Конституции РФ и конституций (уставов)
субъектов РФ представляется возможным сделать следующие вы-
воды. Во-первых, преобразование конституции представляет собой
сложившееся и распространённое явление. Преобразование облада-
ет уникальной правовой природой, позволяющей отличить его от смеж-
ных правовых понятий (реализация, нарушение, толкование).
Во-вторых, преобразование федеральной Конституции и консти-
туций (уставов) субъектов РФ является объективным правовым про-
цессом в современной России. При этом Конституцию РФ и регио-
нальные конституции (уставы) понимаются в “формальном” (юриди-
ческом) смысле слова”. В результате преобразования вокруг них
скапливается своеобразная правовая “оболочка”, образующая кон-
ституцию в “материальном смысле слова”. Последняя является по-
следствием изменений “фактической конституции”. Тем самым “фак-
тическая” конституция обусловливает необходимость преобразова-
ния “формальной” конституции, выступая в то же время предпосыл-
кой формирования “материальной” конституции.
В-третьих, в настоящее время преобразование (наряду с соблю-
дением, исполнением и охраной конституции) - это оптимальный ва-
риант развития Конституции РФ. В отношении регионального уровня
данный вывод не столь однозначен, поскольку преобразование кон-
205
Российское конституционное законодательство...
ституции (устава) отдельного субъекта РФ может уравновешивать-
ся с его текстуальными изменениями и в зависимости от ситуации,
происходящей в субъекте Федерации, преобладать или уступать в
каждом отдельном случае.
В-четвёртых, преобразование основных законов регионального
уровня характеризуется рядом особенностей, отличающих этот про-
цесс от преобразования Конституции РФ. Исходя из этого, преобра-
зования федеральной Конституции и региональных основных законов
выступают в качестве относительно самостоятельных по отноше-
нию друг к другу явлений.
В-пятых, преобразование основных законов в Российской Феде-
рации обусловлено разнообразными причинами внеправового и пра-
вового характера.
В-шестых, преобразование основных законов подразделяется на
определённые типы, многообразие которых свидетельствует о слож-
ности и многогранности исследуемого явления. Наиболее сложным
представляется разграничение преобразования на позитивное и нега-
тивное. Чтобы нс дискредитировать действительный смысл нормы
и нс ухудшить сё содержание, важно соблюсти пределы преобразо-
вания. Их превышение порождает негативное преобразование, под-
рывающее изначальную ценность такого пути развития конституции.
Вопросы и задания для самоконтроля (к параграфу 3.3)
I.	Перечислите классификации (критерии и виды) преобразова-
ния основных законов, действующих в Российской Федерации.
2.	Приведите пример позитивного и негативного преобразования
Конституции Российской Федерации.
3.	Каковы общегосударственные и региональные пределы пре-
образования основных законов современной России.
4.	Продумайте меры по предотвращению и устранению негатив-
ного преобразования основных законов.
206
Заключение
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты исследования правовой природы и эволюции отече-
ственного конституционного законодательства на рубеже XX-XXI вв.
позволяют сделать определённые выводы.
Во-первых, конституционное законодательство Российской Фе-
дерации - это ведущая отрасль отечественного законодательства,
выраженная в системе особых правовых источников (законов) феде-
рального и регионального уровней. Посредством его устанавливают-
ся основы конституционного строя, правовое положение человека и
гражданина, федеративное устройство, организация федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов РФ, основы местного самоуправления. Конституционное
законодательство следует отличать от смежных правовых явлений,
к числу которых относятся: “конституционные нормативные право-
вые акты (нормативные правовые акты конституционного характе-
ра)*’; “конституция в материальном смысле”; “конституционная сис-
тема”; “законодательство в области конституционного права”; “зако-
нодательство в сфере государственного строительства”; “акты, со-
держащие нормы конституционного права”; “источники конституци-
онного права”; “конституционное право как отрасль права”.
Во-вторых, конституционное законодательство выступает в ка-
честве уникального правового явления, обладающего особой право-
вой природой. Главным признаком конституционного законодатель-
ства является ведущее отраслевое положение в системе российско-
го законодательства. Остальные признаки (собственная сфера регу-
лирования, тесное сочетание с иными отраслями законодательства,
системность, специфика норм, своеобразный перечень источников)
характерны и для ряда других отраслей законодательства. Но для
конституционного законодательства они имеют особое наполнение.
207
Российское конституционное законодательство...
В-третьих, важнейшей особенностью современного конституци-
онного законодательства является его двухуровневое построение, вы-
раженное в сосуществовании федерального конституционного зако-
нодательства и конституционного (уставного) законодательства
субъектов РФ. При этом конституционное (уставное) законодатель-
ство субъектов РФ, с одной стороны, является продолжением феде-
рального конституционного законодательства в сфере совместного
ведения Российской Федерации и её субъектов, а с другой стороны,
отличается самостоятельностью при регулировании вопросов оста-
точного ведения субъектов РФ.
В-четвёртых, на основании исследования характерных черт раз-
вития российского конституционного законодательства 1989-2006 гг.
можно констатировать, что в его эволюции чётко просматриваются
три этапа: 1) дссовстизация и становление демократических основ
конституционного законодательства новой России 1989-1993 гг.;
2) '‘парад суверенитетов” 1993-2000 гг.; 3) централизация и унифика-
ция конституционного законодательства, начиная с 2000 года.
В-пятых, каждый из этапов конституционного законодательства
наполнен определенными особенностями, специфическими чертами
его развития. Вместе с тем, несмотря на уникальность каждого из
этапов развития, наблюдаются и общие черты, к числу которых мо-
гут быть отнесены: а) отражение общественной жизни, то есть тех
политических, социально-экономических и духовных процессов, ко-
торые сопровождают развитие Российского государства на рубеже
XX-XXI вв.; б) качественное отличие от конституционного законода-
тельства советского периода; в) цикличность развития, в частности,
конкуренция центробежных и центростремительных тенденций в фор-
мировании конституционного законодательства.
В-шестых, качественная новизна второго и третьего этапов раз-
вития была предопределена принятием 12 декабря 1993 года новой
Конституции РФ, которая стала формальной основой и источником
формирования текущего конституционного законодательства феде-
рального и регионального уровней.
В-седьмых, действующее конституционное законодательство Рос-
сии нуждается в совершенствовании, которое, как представляется,
208
Заключение
должно осуществляться по следующим направлениям: а) укрепление
внутренних связей в системе источников конституционного законода-
тельства; б) систематическое обеспечение необходимого соответствия
норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ
нормам федерального конституционного законодательства; в) приня-
тие необходимых федеральных конституционных законов и федераль-
ных законов; г) дальнейшее совершенствование Конституции РФ по-
средством, главным образом, текущего федерального законодатель-
ства и законодательства субъектов РФ, постановлений (определений)
Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов
субъектов РФ; д) улучшение технико-юридической составляющей ис-
точников конституционного законодательства; е) обязательное подкреп-
ление законодательства механизмами реализации его норм, включая
финансовые ресурсы; ж) усиление роли законодательного регулирова-
ния в утверждении, неукоснительной реализации и защите основ кон-
ституционного строя России; з) обеспечение оптимального баланса
соотношения централизации и децентрализации правового регулирова-
ния предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ.
В-восьмых, в настоящее время оптимальным вариантом разви-
тия ведущего источника отечественного конституционного законо-
дательства - Конституции РФ является её позитивное преобразова-
ние. В отношении регионального уровня данный вывод нс столь од-
нозначен, поскольку преобразование конституции (устава) отдельно-
го субъекта РФ может уравновешиваться с его текстуальными из-
менениями и в зависимости от ситуации, происходящей в субъекте
Федерации, преобладать или уступать в каждом отдельном случае.
В-девятых, преобразование федеральной Конституции и консти-
туций (уставов) субъектов РФ, осуществляемое, главным образом,
посредством текущего законодательства и решений органов консти-
туционной юстиции, является объективным правовым процессом в
современной России. При этом Конституцию РФ и региональные кон-
ституции (уставы) мы понимаем в “формальном” (юридическом)
смысле слова”. В результате преобразования вокруг них скапливает-
ся своеобразная правовая “оболочка”, образующая конституцию в
“материальном смысле слова”. Последняя является результатом
209
Российское конституционное законодательство...
изменений в “фактической конституции”. Тем самым “фактическая”
конституция обусловливает необходимость преобразования “формаль-
ной” конституции, выступая в то же время предпосылкой формирова-
ния “материальной” конституции.
В-десятых, преобразование основных законов регионального уров-
ня характеризуется рядом особенностей, отличающих этот процесс от
преобразования Конституции РФ. В связи с этим преобразование феде-
ральной Конституции и региональных основных законов выступает в ка-
честве относительно автономных по отношению друг к другу явлений.
Нормативные правовые акты
и иные официальные документы
1.	Конституция Российской Федерации. Принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года.
2.	Конституция РСФСР 1978 г. (с послед, изм. и доп.) (утратила
силу).
3.	Федеративный договор от 31 марта 1992 г.
4.	Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. “О
Конституционном суде Российской Федерации” // Собрание законо-
дательства РФ. - 1994. - №13. - Ст. 1447.
5.	Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. “О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её со-
ставе нового субъекта Российской Федерации” // Собрание законо-
дательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4916.
6.	Федеральный закон от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации”
(в ред. от 8 ноября 2007 г.) // Российская газета. - 1999. - 19 октября.
7.	Федеральный закон от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации // Российская га-
зета. - 1999. - 30 июня (утратил силу).
210
Заключение
8.	Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. “О внесении измене-
ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием разграничения полномочий” (в ред. от 20 апре-
ля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 1. - Ст. 10.
9.	Федеральный закон от 6 октября 2003 г. “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” (в
ред. от 8 ноября 2007 г.) И Собрание законодательства РФ. - 2003. -
№ 40. - Ст. 3822.
10.	Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “Об основных гаранти-
ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации” (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Собрание зако-
нодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
11.	Федеральный закон от 11 июля 2001 г. “О политических парти-
ях” (в ред. от 26 апреля 2007 г.) // Российская газета. - 2001. - 14 июля.
12.	Федеральный закон от 10 января 2003 г. “О выборах Прези-
дента Российской Федерации” (в ред. от 24 апреля 2007 г.) // Парла-
ментская газета. - 2003. - 16 января.
13.	Федеральный закон от 18 мая 2005 г. “О выборах депутатов
Государственной думы Федерального собрания Российской Федера-
ции” (в ред. от 24 апреля 2007 г.) // Российская газета. - 2005. - 24 мая.
14.	Федеральный закон от 5 августа 2000 г. “О порядке формиро-
вания Совета Федерации Федерального собрания Российской Федера-
ции” (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. -
2000. - № 32. - Ст. 3336.
15.	Федеральный закон от 2 мая 2006 г. “О порядке рассмотре-
ния обращений граждан Российской Федерации” // Собрание законо-
дательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
16.	Федеральный закон от 20 июля 2000 г. “Об общих принципах
организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сиби-
ри и Дальнего Востока Российской Федерации” (в ред. от 26 июня
2007 г.) // Парламентская газета. - 2000. - 25 июля.
17.	Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. “Об Общественной
палате Российской Федерации” (в ред. от 30 июня 2006 г.) // Россий-
ская газета. - 2005. - 7 апреля.
211
Российское конституционное законодательство...
18.	Федеральный закон от 14 июня 1994 г. “О порядке опубликова-
ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов палат Федерального собрания” (в ред. от 22 ок-
тября 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 8. - Ст. 801.
19.	Федеральный закон от 1 июня 2005 г. “О государственном
языке Российской Федерации” И Российская газета. - 2005. - 7 июня.
20.	Федеральный закон от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” /
/ Российская газета. - 1998. - 10 марта.
21.	Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. “О полномочном пред-
ставителе Президента Российской Федерации в федеральном окру-
ге” // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.
22.	Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. “Устав города Мос-
квы” (в ред. от 15 февраля 2006 г.) // Ведомости Московской Думы. -
1995.-№4.
23.	Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. (в
ред. от 30 ноября 2007 г.) // Алтайская правда. - 1999. - 20 октября.
24.	Постановление Пленума Верховного суда РФ от 12 марта
1996 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Рос-
сийской Федерации при осуществлении правосудия” И Бюллетень
Верховного суда РФ. - 1996. - № 1.
25.	Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г.
“По делу о проверке конституционности отдельных положений Консти-
туции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации” //
Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.
26.	Определение Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г.
“По запросу группы депутатов Государственной думы о проверке
соответствия Конституции Российской Федерации отдельных поло-
жений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан,
Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная
Осетия-Алания и Республики Татарстан” // Собрание законодатель-
ства РФ. - 2000. - № 29. - Ст. 3117.
212
Заключение
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1.	Авакьян, С.А. Конституция России: природа, эволюция, совре-
менность. 2-е изд. / С.А. Авакьян. - М.: РЮИД “Сашко”, 2000. - 528 с.
2.	Авакьян, С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма,
демократии и децентрализации в современном государстве / С.А. Авакь-
ян И Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 8. - С. 2-7.
3.	Аничкин, Е.С. Конституционное законодательство Российской
Федерации: причины, типология случаев и пределы неоднородности /
Е.С. Аничкин. Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2003. - 194 с.
4.	Барциц, И.Н. Конституционно-правовое пространство России: фор-
мирование и динамика / И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 363 с.
5.	Боброва, Н.А. Конституционный строй и конституционализм в
России / Н.А. Боброва. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 264 с.
6.	Гошуляк, В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и
уставного законодательства субъектов Российской Федерации / В.В. Го-
шуляк. - М.: Янус-К, 2000. - 336 с.
7.	Жученко, А.А. Соотношение конституций республик в составе
Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и прак-
тики / А.А. Жученко. - М.: “Авиаиздат”. 2001. - 148 с.
8.	Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихо-
мирова. - М. : Городец, 1999. - 382 с.
9.	Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв.
рсд. В.А. Кряжков. - М.: ООО “Городец-издат”. 2002. - 864 с.
10.	Конюхова, И.А. Современный российский федерализм и миро-
вой опыт: Итоги становления и перспективы развития / И.А. Конюхова. -
М.: ОАО “Издательский дом “Городец”; “Формула права”, 2004. - 592 с.
11.	Кравец, И.А. Российский конституционализм: проблемы станов-
ления, развития и осуществления / И.А. Кравец. - СПб.: Изд-во Р. Арс-
ланова “Юридический центр Пресс”, 2004. - 675 с.
12.	Кутафин, О.Е. Источники конституционного права Российской
Федерации / О.Е. Кутафин. - М.: Юрист, 2002. - 348 с.
13.	Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституци-
онное законодательство в России (1917-1993) / Е.А. Лукьянова. - М.:
Изд-во МГУ, 2000. - 192 с.
213
Российское конституционное законодательство...
14.	Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы ре-
ализации / В.О. Лучин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 687 с.
15.	Мазуров, А.В. Конституция и общественная практика/ А.В. Ма-
зуров. - М.: Юридическая фирма “Частное право”, 2004. - 364 с.
16.	Медушевский, А. Российская модель конституционных, преобразо-
ваний в сравнительной перспективе / А. Медушевский И Конституционное
право: восточноевропейское обозрение. - 2003. - № 2 (43). - С. 148-166.
17.	Метшин, И.Р. Правовая система республики в составе Российс-
кой Федерации / И.Р. Метшин. - М.: Изд-во “НОРМА”, 2002. - 160 с.
18.	Митюков, М.А. О преобразовании Конституции Российской Фе-
дерации / М.А. Митюков // Право и власть. - 2001. - № 1. - С. 105-112.
19.	Мухачёв, И.В. Проблемы теории российского конституционного
права / И.В. Мухачёв. - М.: Манускрипт, 1998. - 115 с.
20.	Невинский, В.В. Конституция Российской Федерации: испытание
мировым опытом / В.В. Невинский //Журнал российского права. - 2003. -
№ 11. - С. 65-79.
21.	Правовые акты : учебно-практическое и справочное пособие /
Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. - М., 1999. - 381 с.
22.	Румянцев, О.Г. Основы конституционного строя России (поня-
тие, содержание, вопросы становления) / О.Г. Румянцев. - М.: Юрист,
1994.-285 с.
23.	Сергеев, А.А. Федерализм и местное самоуправление как инсти-
туты российского народовластия / А.А. Сергеев. - М.: ИД “Юриспру-
денция”, 2005. - 256 с.
24.	Старилов, Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации:
“реализация без изменений”, “преобразование” или “неизбежность пе-
ресмотра”? /Ю.Н. Старилов // Право и политика. - 2005. - № 1. - С. 4-24; -
№ 2. - С. 4-8.
25.	Черепанов, В. А. О мониторинге правовых основ федеративной
реформы / В.А. Черепанов // Конституционное и муниципальное право. -
2005. - № 5. - С. 2-6.
26.	Чиркин В.Е. Конституция: российская модель / В.Е. Чиркин. -
М.: Юристь, 2004. - 160 с.
'll. Шаблинский, И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую консти-
туционную реформу (1989-1995 гг.) / И.Г. Шаблинский. - М., 1997. - 248 с.
214
СОДЕРЖАНИЕ
Введение................................................. 3
Глава 1. Конституционное законодательство: понятие и место в сис-
теме законодательства Российской Федерации................5
Глава 2. Основные черты развития конституционного законодатель-
ства Российской Федерации в 90-гг. XX в. - нач. XXI в.... 61
2.1	Специфика конституционного законодательства Российской Фе-
дерации на рубеже 80-90-х гг. XX в....................61
2.2	Конституция Российской Федерации и формирование конституци-
онного законодательства в 1993-2000 гг. ..................86
2.3	. Тенденции развития конституционного законодательства Россий-
ской Федерации в первые годы XXI в.......................123
Глава 3. Преобразование Конституции Российской Федерации и кон
ституций (уставов) субъектов Российской Федерации..161
3.1	Преобразование Конституции Российской Федерации и конститу-
ций (уставов) субъектов Российской Федерации: понятие, особен-
ности, значение ........................................ 161
3.2	Причины преобразования Конституции Российской Федерации и
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.....176
3.3	Типология преобразования Конституции Российской Федерации и
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации..190
Заключение.............................................207
Рекомендуемая литература...............................213
Е. С. Аничкин
Российское конституционное законодательство:
парадигмы современного развития
Учебное пособие
Редактор - Е.В. Калгина
Компьютерная верстка - А. И. Елькин
Издательский дом “АТИСО”
119454, г, Москва, ул, Лобачевского, 90, ком. 310
тсл./факс: (495) 432-3376, e-mail: gapeeva@atiso.ru
Сдано в набор 20.04,2008 г.
Подписано в печать 30.06.2008 г.
Формат 60x88 V . Бумага офсетная.
Гарнитура Times. Печать офсетная.
Усл.печ.л. 13,5. Уч.-изд.л. 11,5.
Тираж 1000 экз. Изд. № 177.
Заказ №6163.
Цена свободная
Отпечатано с готовых диапозитивов заказчика
в ФГУП “Производствен но-издательский комбинат ВИНИТИ”
140010. г. Люберцы Московской обл., Октябрьский пр.. 403.
Тел. 554-2186