Автор: Туманов В.А.
Теги: монография япония франция сша италия фрг конституции буржуазные страны великобритания конституционное развитие
Год: 1983
Текст
БУРЖУАЗНАЯ
КОНСТИТУЦИЯ
НА
СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ
ИЗДАТЕЛЬСТВО -НАУКА»
ИЗд
Академия наук СССР
Институт государства и права
БУРЖУАЗНАЯ
КОНСТИТУЦИЯ
НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ
Основные тенденции
в
Издательство «Наука»
Москва 1983
В монографии рассматриваются конституции шести ведущих бур¬
жуазных стран с высоким уровнем государственно-монополистическо¬
го капитализма — США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии и
Японии. Показывается то общее и особенное, что характеризует кон¬
ституционное развитие этих стран во второй половине нашего века.
Авторский коллектив:
гл. I - Р. X. ВИЛЬДАНОВ, В. А. ТУМАНОВ;
гл. II - С. А. ЕГОРОВ, В. И. ЛАФИЦКИЙ, М. А. НИКИФОРОВА;
гл. Ill - Н. С. КРЫЛОВА;
гл. IV - И. А. ЛЕДЯХ;
гл. V — М. А. КРУТОГОЛОВ;
гл. VI - А. И. ГРИНБЕРГ;
гл. VII - В. В. БОТУРЕНКО.
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор В. А. ТУМАНОВ
БУРЖУАЗНАЯ КОНСТИТУЦИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Утверждена к печати Институтом государства и права АН СССР
Редактор Р. X. Вильданов. Редактор издательства С. К. Таланкина.
Художник Г. Н. Губанов. Художественный редактор М.В.Версоцкая.
Технический редактор Н. П. Кузнецова.
Корректоры Л. И. Левашова, Р. В. Молоканова
ИБ № 25327
Сдано в набор 14.09.82. Подписано к печати 06.01.83. Т-00005. Формат 60x90*/»:
Бумага типографская № 1. Гарнитура обыкновенная. Печать высокая.
Усл. печ. л. 13,5. Усл. кр. отт. 13,9. Уч.-i зд. л. 16.1. Тиран' 3650 экз.
Тип. зак. 2127 Цена 1 р. 70 к.
Издательство «Наука» 117864, ГСП-7, Москва, В-485, Профсоюзная ул., 90
2-я типография издательства «Наука» 121099, Москва, Г-99, Шубинский пер., 10
1206000000-049
Б 042(02)—83 268—82
© Издательство «Наука», 1983 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Принятие Конституции СССР 1977 г. выдвинуло в качестве
одной из основных задач советской юридической науки дальней¬
шее развитие марксистского учения о конституции. Это учение
включает анализ и оценку социально-политической и юридиче¬
ской сущности буржуазной конституции, ее основных черт и кон¬
кретно-исторических особенностей. Такой анализ дает возмож¬
ность, с одной стороны, увидеть преимущества и особенности
социалистической конституции как конституции нового историче¬
ского типа, а с другой — выявить и объяснить многие важные
отношения и процессы в политической системе современного
капитализма.
Конституция — основной закон государства и как таковой яв¬
ляется важнейшим политико-юридическим документом. Его содер¬
жание, степень его реальности и фиктивности (соотношение «фор¬
мальной» и «живой» конституции), отношение к нему противо¬
борствующих классовых сил и разных социальных групп, уровень
конституционных завоеваний трудящихся масс, их борьба за де¬
мократизацию конституции и, наоборот, борьба реакционных сил
против демократических конституционных положений, степень
конституционной законности в государственном управлении —
все это важные показатели и критерии оценки того, как функ¬
ционирует политическая система современного капиталистическо¬
го общества.
Разумеется, данная монография — не первое в советской юри¬
дической литературе исследование современной буржуазной кон¬
ституции. В начале 60-х годов коллективом авторов Института
государства и права была опубликована книга «Конституцион¬
ный механизм диктатуры монополий» (М.: Наука, 1964). Однако
предметом критического анализа здесь была не столько сама кон¬
ституция как политико-юридический документ и законодатель¬
ный акт особого значения, сколько организация и деятельность
основных звеньев буржуазного государственного механизма: гла¬
вы государства, правительства, парламента. Несколько позднее
коллективом авторов того же института была опубликована моно¬
графия «Буржуазная конституция в период общего кризиса капи¬
тализма» (М.: Наука, 1966), в которой содержалась общая харак¬
теристика буржуазной конституции и рассматривались отдельные
конституционно-правовые институты (система государственных
органов, институт прав и свобод, федерализм и т. п.) \
3
В отличие от указанных работ предлагаемое ныне вниманию
читателей коллективное монографическое исследование построе¬
но, во-первых, на страноведческой основе и ставит целью более
детальное рассмотрение конституций шести основных буржуаз¬
ных стран с высоким уровнем развития государственно-монопо¬
листического капитализма (США, Великобритании, Франции,.
ФРГ, Италии, Японии) и, во-вторых, стремится в большей мере
проанализировать современную буржуазную конституцию как
социально-политический и юридический документ. Разумеется,
монография была призвана отразить все то новое, что принесли
с собой 70-е годы, характеризовавшиеся обострением общего кри¬
зиса капитализма. В конституционном разрезе эти годы были от¬
мечены принятием ряда новых конституций (Греции, Португа¬
лии, Испании), явившихся результатом сдвига влево в расстановке
политических сил, конституционными реформами, обострением
политической борьбы вокруг ряда конституционных положений,
а в некоторых случаях — конституции в целом (Португалия).
Отбор стран позволяет показать две основные модели, харак¬
теризующие конституционное развитие в странах государственно-
монополистического капитализма. Одна из них — приспособление
старых конституций (в одном случае — писаной, в другом —
неписаной) к изменяющимся социальным условиям (США, Ве¬
ликобритания). Другая — принятие в середине нашего века
новых конституций, причем в условиях, когда для сохранения и
стабилизации своего политического господства правящие капита¬
листические круги были вынуждены пойти на известную демо¬
кратизацию конституции. К этой группе относятся основные
законы Франции, ФРГ, Италии и Японии, причем первые две
страны являют пример, когда правящим кругам удались в после¬
дующем существенные конституционные контрреформы (во Фран¬
ции даже замена Конституции 1946 г. Конституцией Пятой Рес¬
публики 1958 г.), а две остальные — пример, когда формально-
юридическая ревизия конституции оказалась невозможной. Сюда
же относятся и конституции 70-х годов Греции, Португалии,
Испании.
Сделав предметом исследования конституции основных капи¬
талистических государств, монография не претендует, таким
образом, на освещение всей конституционной картины буржуаз¬
ного мира. В ней не рассматриваются конституции развиваю¬
щихся стран капиталистической ориентации, также конституции
буржуазных латино-американских государств. И дело здесь не
только в том, что иной подход потребовал бы охвата слишком
большого материала2 и непомерно увеличил бы объем книги.
Основное заключается в принципиальных особенностях, отличаю¬
щих такие конституции от конституций, рассматриваемых в кни¬
ге. Эти особенности определяются иными социально-экономиче¬
скими условиями, иной расстановкой классовых спл, иными путя¬
ми развития конституционной истории, иным соотношением в
4
ней собственного и воспринимаемого, различиями в политической
и правовой культуре и некоторыми другими факторами1 2 3.
В работе не рассматриваются конституции, которые можно
назвать «декоративными». В сущности, это не конституции в
сколько-нибудь реальном политико-юридическом значении этого
понятия, а нечто вроде «конституционной вывески», за которой
скрывается авторитарный режим фашистско-милитаристского
типа, имеющий очень мало общего с тем, что принято считать
конституционным правлением. В качестве примера можно назвать
нынешнюю конституцию Чили, призванную придать видимость
респектабельности режиму Пиночета.
Анализируемые конституции цитируются в монографии в
основном по сборнику «Конституции буржуазных государств»
(сост. В. В. Маклаков. М.: «Юрид. лит.», 1982). Авторский коллектив
приносит благодарность за помощь замечаниями и советами док¬
тору юридических наук И. Д. Левину, доктору юридических наук
А. А. Мишину и кандидату юридических наук Ю. П. Урьясу.
1 См. также: Вильданов Р. X. Конституция в политической системе бур¬
жуазного общества: Тенденции послевоенного конституционного развития
в буржуазной Европе и борьба трудящихся. М., 1968.
2 Для примера укажем, что в XX в. только в 19 буржуазных государствах
Латинской Америки было принято 82 конституции.
3 О конституционном развитии молодых государств см., например: Новые
конституции и конституционные реформы в развивающихся странах. М.,
1978.
Глава первая (вводная)
К ОБЩЕЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ
СОВРЕМЕННОЙ БУРЖУАЗНОЙ
КОНСТИТУЦИИ
БУРЖУАЗНАЯ КОНСТИТУЦИЯ
КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ
Конституция — явление конкретно-историческое, возникающее
на определенном этапе развития классового общества и классо¬
вой борьбы. Появление идеи конституции было подготовлено со¬
зданием определенной социально-политической базы, специфиче¬
ской «конституционной» идеологии определенных социальных сил.
Сам лозунг «конституция» впервые возник в процессе борьбы
буржуазии против феодализма и означал требование правового
закрепления организации государственной власти и способов ее
осуществления. Правда, термин «конституция» 1 — от латинского
«constitutio» (означающего установление, учреждение, упорядо¬
чение) — возник в республиканском Риме, но идеи конституции
в формальном смысле как единого высшего юридического акта,
регулирующего важнейшие отношения и институты обществен¬
ной и государственной жизни, в докапиталистическом обществе
не было. Имевшиеся в средние века хартии представляли собой
своеобразные юридические сделки между двумя сторонами, проти¬
востоящими друг другу. Речь шла скорее о договоре, чем о зако¬
не,— пе только по форме, но и во многом по содержанию, в ко¬
тором основное место занимали отношения господства и подчи¬
нения, неравенства, привилегии.
Господствующие классы докапиталистических эксплуататор¬
ских обществ, располагавшие неограниченной властью, меньше
всего заботились о том, чтобы вводить для этой власти какие-
либо правовые формы, ибо это означало бы ограничение власти.
Идея закона, обладающего высшей юридической силой в государ¬
стве, была несовместима, в частности, с идеей абсолютной монар¬
хии. В несвязанности такой монархии законами и заключалась
сущность абсолютизма.
Требование конституции появляется в программе буржуазного
класса, укрепившего свои экономические позиции в обществе и
рвущегося к господству политическому. В конституционных нор¬
мах буржуазия видела определенную гарантию стабильности
будущего, угодного ей государственного и общественного строя,
гарантию своего участия в осуществлении государственной влас¬
ти, гарантию прав собственника от произвола монарха и феодалов.
Так, экономическая потребность, классовые интересы буржуазии
обусловили выдвижение идеи конституции как определенной час¬
ти самой системы права, наделенной особой юридической силой.
6
Реализация же этой идеи стала итогом бурных классовых кон¬
фронтаций и политической борьбы социальных сил. Как появле¬
ние на свет буржуазной конституции, так и ее дальнейшее раз¬
витие было неразрывно связано с классовыми отношениями,
отражало соотношение социальных сил в узловые моменты исто¬
рии буржуазного общества. «Сущность конституции в том, что
основные законы государства ... выражают действительное соот¬
ношение сил в классовой борьбе» 2.
Появление на свет буржуазной конституции — итог борьбы
буржуазии со старыми феодальными силами, в которой она смог¬
ла опереться на поддержку широких масс. Однако конкретно¬
исторически на протяжении длительного периода эта конститу¬
ция в Европе не стала документом, закрепляющим полную,
«чистую» победу буржуазии, как это произошло в США. В целом
буржуазная конституция в XIX в. отразила компромисс буржуаз¬
ных и профеодальных сил, направленный против широких народ¬
ных масс. Не случайно господствовавшей формой правления в
Европе вплоть до первой мировой войны была конституционная
монархия. Силы феодализма шли на компромисс, на уступки,
чтобы спасти тем самым свое существование; буржуазия не до¬
бивалась в большинстве случаев решительной ликвидации старо¬
го, ибо на сцене уже появился ее непосредственный классовый
враг — пролетариат. К господствовавшей модели конституции
первого домонополистического этапа развития буржуазного обще¬
ства полностью относятся слова К. Маркса о том, что «консти¬
туции составлялись и принимались тогда, когда в процессе обще¬
ственного переворота достигалось равновесие, когда новые клас¬
совые отношения становились устойчивыми и борющиеся фракции
господствующего класса прибегали к компромиссу, который по¬
зволял им продолжать между собой борьбу и вместе с тем от¬
странить от нее обессилевшую народную массу» 3.
В XX в., особенно после Октябрьской революции и с появле¬
нием на свет вместе с новым типом государства и новой социа¬
листической конституции, положение вещей меняется. Доминан¬
той конституционного развития в буржуазном обществе стано¬
вится классовое отношение «буржуазия — рабочий класс», а еще
точнее — «крупная буржуазия — трудящиеся массы населения».
Сказанное, разумеется, не означает, что па новейшее конститу¬
ционное развитие в буржуазных странах не влияют другие фак¬
торы, и в частности борьба фракций господствующего класса,
о которой писал Маркс. Последняя определяет и в XX в., как
это было ранее, в XIX в., многие изменения в конституционной
истории как европейских, так и особенно латино-американских
стран. Но тем не менее ведущей закономерностью, обусловливаю¬
щей динамику буржуазного конституционализма в нашем веке, яв¬
ляется соотношение сил основных классов буржуазного общества.
В развитии буржуазной конституции в XX в. можно выделить
два периода «конституционной волны», т. е. периоды особенно
активного конституционного правотворчества.
7
Первый из них включает годы после первой мировой войны,
когда в буржуазных странах было принято более двух десятков
новых конституций. В ряде случаев это было связано с пере¬
кройкой политической карты Европы и образованием новых само¬
стоятельных государств (Югославия, Австрия, Польша, Чехосло¬
вакия, Финляндия и др.,), создавших, естественно, свои консти¬
туции. Принятие Веймарской конституции в Германии —по тому
времени наиболее демократической в буржуазном мире — отра¬
зило иную социальную ситуацию: поражение страны в войне,
падение монархии, приход к власти социал-демократов, прави¬
тельство которых, подавив вооруженным путем революционные
выступления пролетариата, одновременно пыталось сбить рево¬
люционную волну методом конституционных реформ. К первой
конституционной волне могут быть отнесены принятие в США
XIX поправки к Конституции (1920 г.), предоставившей женщине
избирательные права; демократизация избирательного права в
Англии и в некоторых других странах Европы; конституционные
реформы 1920—1921 гг. в Бельгии и др. Несомненно, что эта
«конституционная волна» учитывала факт появления на свет со¬
циалистической конституции (прежде всего в плане расшире¬
ния избирательных прав и введения некоторых других усту¬
пок демократического плана, наиболее отчетливо выраженных
в Веймарской конституции). Однако в целом конституции «пер¬
вой волны», равно как и известная модернизация старых кон¬
ституций, укладывались в рамки классической либерально-парла¬
ментской доктрины буржуазного государства, хотя и были при¬
правлены социальной демагогией4. Подавляющее большинство
указанных конституций пало под натиском фашистской реакции
в последующее десятилетие, и лишь немногие из них сохрани¬
лись к началу второй мировой войны.
Второй период охватывает годы по окончании второй мировой
войны. После разгрома фашизма в Европе не возникло новых
буржуазных государств, кроме западногерманского. Тем более
знаменателен факт новой «конституционной волны» — он свиде¬
тельствует о стремлении народов к демократическому переустрой¬
ству жизни. Новые конституции были приняты во Франции
(1946 г.), Италии и Японии (1947 г.), Федеративной Республике
Германии (1949 г.), а затем в Греции (1952 г.), Дании (1953 г.)
и т. д. Надо также учесть, что в тот же период важные кон¬
ституционные преобразования были осуществлены в тех странах,
где продолжали действовать старые конституции.
Ко второй конституционной волне могут быть отнесены также
конституции Португалии (1976 г.), Греции (1975 г.), Испании
(1978 г.), хотя хронологически их отделяют от названных выше
конституций три десятилетия. Основанием для такого подхода
является сходство условий, в которых принимались основные за¬
коны Греции, Португалии, Испании, с одной стороны, и Италии,
ФРГ, Франции, Японии — с другой. В обоих случаях речь шла
о восстановлении буржуазно-демократической государственности
8
в результате краха фашистских и профашистских режимов.
В обоих случаях конституции принимались в обстановке антифа¬
шистско-демократического подъема и политической активности
широких народных масс. Наконец, в обоих случаях процессу де¬
мократизации государственного строя этих стран благоприятство¬
вала международная обстановка. Кроме того, конституции Пор¬
тугалии и Испании во многом опирались на конституционный
опыт «второй волны», а некоторые их положения свидетельствуют
о влиянии понятийного аппарата социалистической конституции.
Конституция Греции 1975 г. сохранила, несмотря на изменение
формы правления, преемственную связь с Конституцией 1952 г.,
отмененной реакционным полковничьим режимом в 1967 г.5
Можно говорить о некотором новом качестве, которым харак¬
теризуются, хотя и в неравной мере, перечисленные выше кон¬
ституции Франции, Италии, Японии, ФРГ, Испании, которые в
совокупности дают нечто вроде модели конституции высокораз¬
витого капиталистического буржуазно-демократического государ¬
ства второй половины нашего века. Это буржуазная конституция
второго этапа общего кризиса капитализма, характеризуемого из¬
менением соотношения сил на мировой арене в пользу социализ¬
ма, более благоприятными внутренними и международными усло¬
виями для развития рабочего движения и всемирного револю¬
ционного процесса. В новых исторических условиях рабочий
класс капиталистических стран «еще до победы социалистиче¬
ской революции может навязывать буржуазии некоторые неугод¬
ные ей конституции, законы, программы социально-экономиче¬
ских реформ. Характерно, что проведению в жизнь подобных
законов, конституций и программ яростно сопротивляются пра¬
вящие монополистические круги» в.
Таким образом, ключ к пониманию нового, специфического
для послевоенного конституционного развития — новое соотноше¬
ние классовых сил как на внутренней, так и на международной
арене. Послевоенные конституции так или иначе отображают
новое, менее выгодное для монополистической буржуазии соотно¬
шение классовых сил — сил демократии и реакции, все более
увеличивающееся размежевание между горсткой монополистов и
огромным большинством нации, включая часть и самого буржуаз¬
ного класса.
Буржуазно-демократические конституции, принятые после
первой мировой войны, обычно ограничивались вопросами компе¬
тенции органов государства и провозглашением ограниченного
каталога формальных свобод. Буржуазные конституции второй
волны идут несколько дальше в направлении демократизации, что
нашло выражение в признании, хотя, как правило, декларатив¬
ном, необходимости ряда социально-экономических и политиче¬
ских мероприятий (национализация, аграрные реформы); в рас¬
ширении перечня пран и свобод, в частности путем добавления
некоторых социально-экономических прав; в ликвидации ряда
реакционных институтов, наиболее ненавистных народу; в под¬
9
тверждении политики мира; в демократизации избирательного
права и т. д.
Разумеется, объем демократических установлений в разных
конституциях различен: от сравнительно более широкого —в Кон¬
ституции Италии — до наиболее скромного — в Основном Зако¬
не ФРГ.
Особое место занимает Конституция Португалии 1976 г.,
в которой по ряду параметров ощущается значительное влияние
социалистической конституции. Демократическому большинству
Учредительного собрания удалось провести в Конституции поло¬
жения о социалистическом переустройстве страны и построении
бесклассового общества как конституционной цели португальско¬
го государства (ст. 1, 2). В качестве одной из основных задач
государства Конституция провозгласила «обобществление средств
производства и национальных богатств», «уничтожение эксплуа¬
тации и угнетения человека человеком». Конституция закрепила
«участие трудящихся в управлении предприятиями, в национали¬
зации и обобществлении средств производства» (ст. 82), коорди¬
нацию и контроль экономической и социальной жизни страны
обязательным национальным планом (ст. 91—92), создание коопе¬
ративов и других коллективных хозяйств в зоне аграрной рефор¬
мы и т. д.7. Многие положения португальской Конституции оста¬
лись декларативными. Но само появление такого рода установок
в конституции буржуазного государства весьма знаменательно.
Если объективной предпосылкой известной демократизации
конституции «второй волны» было, как уже отмечалось выше,
новое соотношение классовых сил как внутри капиталистических
стран, так и па международной арене, то важнейшим субъектив¬
ным фактором в данной связи была последовательная и целе¬
устремленная борьба коммунистических и рабочих партий за кон¬
ституционное закрепление всех тех уступок, па которые вынуж¬
дены были в обстановке антифашистско-демократического подъ¬
ема пойти правящие круги капиталистических стран. Сила и
престиж коммунистических партий, прогрессивных профсоюзов п
других массовых демократических организаций и движений, ак¬
тивная политическая деятельность коммунистов как среди масс,
так и в парламентах и правительстве, четко сформулированные
реалистические и конструктивные конституционные позиции ком¬
партий позволили придать конституциям «второй волны» более
демократическое звучание по сравнению с существовавшими
ранее буржуазными конституциями.
Активная позиция, занятая коммунистическими и рабочими
партиями Франции, Италии и других капиталистических стран,
где разрабатывались новые конституции, полностью отвечала
стратегическим установкам марксизма-ленинизма. Основополож¬
ники марксизма-ленинизма не раз указывали на то, что еще в
условиях буржуазного общества рабочий класс своей борьбой
может оказывать и оказывает влияние на издание и содержание
законов, па управление государственными делами ®.
10
К. Маркс в «Капитале» подчеркивал, что рабочие должны
уметь заставить правящую буржуазию издать «государственный
закон, мощное общественное препятствие»9, ограничивающее
своекорыстные интересы эксплуататоров. При этом он отмечал,
что конкретность такого закона (например, четкая фиксация ра¬
бочего времени) явилась бы значительным шагом вперед по срав¬
нению с характерным для буржуазной конституции декларатив¬
ным, пышным каталогом «неотчуждаемых прав человека» 10.
В. И. Ленин не раз указывал на необходимость использования
конституции в интересах трудящихся масс и подчеркивал решаю¬
щую роль этих масс как условие демократизации основного за¬
кона. Констатировав, что конституция — это борьба между со¬
циальными силами, защищающими старое и требующими нового,
он подчеркивал, что размеры уступок старого «определяются ус¬
пехами побед демократии, широких народных масс (и рабочих в
первую голову) над силами старого» и.
Рассматривая борьбу за демократизацию конституции в пла¬
не общих стратегических установок об использовании буржуаз¬
ной демократии, отношении к реформам и компромиссам, марк¬
сизм-ленинизм решительно выступает против левацко-анархист¬
ского отношения к буржуазной конституции, недооценки
возможностей ее использования в интересах трудящихся12.
Однако не менее решительно марксизм-ленинизм выступает и
против «конституционных иллюзий», и особенно против их
проникновения в рабочее движение, что чревато серьезными
ошибками реформистского, оппортунистического плана.
«Конституционными иллюзиями,— писал В. И. Ленин,— на¬
зывается политическая ошибка, состоящая в том, что люди при¬
нимают за существующий «конституционный» порядок, хотя
его в действительности не существует» 13. Конституционная ил¬
люзия — вера в то, что достаточно внести соответствующую
запись, формулу, новеллу в конституцию и желаемое изменение
в социальной реальности будет достигнуто. Отсюда — и представ¬
ление реформистского плана, будто с помощью одной лишь
конституции, путем ее изменений и улучшений можно транс¬
формировать данный общественный строй и политическую сис¬
тему.
По отношению к буржуазным конституциям «второй волны»
такого рода «конституционные иллюзии» были бы столь же оши¬
бочны, как и по отношению к другим буржуазным конституциям.
Основное и главное при оценке конституций «второй волны»
состоит в следующем. Закрепляя известные уступки буржуазии
трудящимся массам, отражая новый уровень общественного раз¬
вития, они остаются тем не менее конституциями последовательно
буржуазными, ибо фиксируют все необходимые условия
функционирования политической системы и трансформации
экономической власти монополистического капитала в политиче¬
скую. Отдельные конституционные уступки, будучи, с одной сто¬
роны, завоеванием масс, с другой стороны выступают как способ
11
сохранения политического господства капитала. Во всяком случае
такие уступки не означают ни изменения основных параметров
экономического строя (с учетом перехода капитализма в стадию
государственно-монополистического капитализма), ни изменения
природы или какого-либо дележа политической власти, остаю¬
щейся в руках монополистического капитала, ни, наконец, изме¬
нения сущности буржуазной конституции как выражения воли
господствующего класса, определяемой соотношением классовых
сил в конкретно-исторических условиях. Главное в содержании
этих конституций осталось прежним — утверждение основ эко¬
номического и политического господства класса буржуазии. Да и
по форме рассматриваемые конституции остались во многом вер¬
ны традиционной буржуазной модели, что, в частности, проявля¬
ется в декларативности и неопределенности конституционных
формул и понятий, допускающих возможность различных толко¬
ваний; в отсутствии указаний на социальные гарантии прав;
в «фигурах умолчания», т. е. пробелах, в конституционной регла¬
ментации в тех случаях, где правящие круги не хотели связывать
себя ею14; в наличии хитроумных отсылочных норм и таких ста¬
тей, каждая из которых, «неся в себе свою противоположность,
полностью себя аннулирует» 15.
История буржуазного конституционализма выявляет харак¬
терную закономерность. Всякий раз, когда в острые, узловые мо¬
менты истории, в условиях подъема демократического движения
масс правящая буржуазия вынуждена идти на конституционные
уступки, по мере стабилизации буржуазного строя, выхода его из
остро кризисной конкретно-исторической ситуации тотчас же при¬
нимается серия мер, призванных свести на нет или во всяком
случае существенно умалить значение сделанных уступок. За
реформой следует контрреформа. Не является в этом плане ис¬
ключением и конституционное развитие в высокоразвитых капи¬
талистических странах во второй половине нашего века.
Правящие круги этих стран выработали несколько способов
«избавления» от неугодных конституционных положений.
Один из них — полный пересмотр конституции при изменении
соотношения политических сил. Так было во Франции в конце
50-х годов, когда отсутствие единства левых сил позволило правя¬
щим кругам отбросить Конституцию 1946 г. и ввести в действие
авторитарную Конституцию 1958 г. Другой способ — «подправ¬
ление» конституции путем ее частичных реформ, которые могут
быть направлены или на корректировку ее демократических поло¬
жений, или же на введение новелл реакционного (например, ми¬
литаристского) плана, в конечном итоге существенно меняющими
конституционный баланс. Наиболее наглядный пример в этом пла¬
не — Основной Закон ФРГ и его реформа 1968 г., когда в конститу¬
цию были введены статьи о чрезвычайном законодательстве.
Ординарным явлением в государственной жизни капиталисти¬
ческих стран стало текущее законодательство, которое или об¬
ходным, несколько завуалированным путем, или нередко прямо и
12
открыто подправляет, изменяет или игнорирует конституционные
нормы.
Прошло всего несколько лет с момента принятия Конститу¬
ции Португалии 1976 г., а консервативное большинство парламен¬
та уже приняло ряд законов в ее нарушение, в частности, нару¬
шение тех ее положений, которые не могут быть изменены в си¬
лу ст. 290 Конституции, предусматривающей пределы пересмотра
Конституции. Можно привести длинный список законодатель¬
ных актов США, ФРГ и других капиталистических стран, огра¬
ничивающих конституционные права и свободы граждан и их
организаций и получивших название «антиконституционного»
пли «правонарушающего» законодательства.
Еще один способ нейтрализовать действие неугодных консти¬
туционных норм — правоприменительная практика буржуазного
государственного аппарата, комплектование, организация и дея¬
тельность которого не затрагиваются обычно конституционными
преобразованиями. В деятельности государственного аппарата со¬
ответствующая норма конституции зачастую игнорируется, не
обеспечивается необходимыми для ее применения разъяснениями
или же интерпретируется в искажающем ее подлинное предназна¬
чение духе. Нейтрализующее действие подобной практики оказы¬
вается особенно эффективным в тех случаях, когда конституция
предусматривает проведение демократических реформ. Проводить
в жизнь эти реформы призван государственный аппарат, но он
предпочитает саботировать их. Примерами такого рода особенно
богата практика итальянского государства в послевоенные деся¬
тилетия.
Особую роль по отношению к основному закону играют судеб¬
ные органы, особенно конституционные суды, которые призваны
проверять соответствие конституция законодательных и иных
нормативных актов, а также судебных решений. Деятельность
указанных органов не однозначна. С одной стороны, по своему
назначению они не могут не поддерживать престиж конституции
и в этой связи заставлять следовать ее предписаниям. С другой
стороны, однако, по многим принципиальным вопросам они дают
такую интерпретацию конституционным нормам, которая искажа¬
ет их действительный смысл и отвечает интересам консерватив¬
ных сил. Нередко в деятельности конституционных судов демо¬
кратические конституционные нормы подвергаются прямой дис¬
квалификации, как якобы не отвечающие «высшим правовым
ценностям», «надконституционным началам» и т. д. Особенно из¬
вестен использованием ссылок на такого рода «надконституцпон-
ные принципы» Федеральный конституционный суд ФРГ.
В итоге применения всех перечисленных и некоторых иных
методов так называемая живая конституция может оказаться до¬
статочно далекой от текста и смысла ранее принятого конститу¬
ционного документа.
В принципе наличие того, что в науке государственного права
называют «живая конституция» (или реальная конституция),—
13
явление закономерное. Нормы конституции, как и другие право¬
вые нормы, нуждаются в толковании, многие ее предписания
требуют дальнейшего развития путем принятия органических и
обычных законов, что нередко предусматривается в самих же
конституционных нормах. Возможно и появление новых государ¬
ственных учреждений и ведомств, которые не могли быть преду¬
смотрены основным законом в момент его принятия. По совокуп¬
ности всех этих факторов и складывается «живая конституция»
или, как ее иногда называют, конституция в материальном смыс¬
ле слова.
Решающее значение в оценке «живой конституции» имеет
степень ее соответствия формальной конституции. Одно дело,
если первая находится в строгом соответствии со второй и в этом
смысле может быть названа «конституцией в действии». Другое
цело, если «живая конституция» создает такой порядок осуществ¬
ления государственной власти и управления, который существен¬
но отличается от порядка, предписанного юридической конститу¬
цией, формирует такие отношения, при которых конституцион¬
ные нормы, в частности, предусматривающие права и свободы
граждан, продолжая формально действовать, практически не реа¬
лизуются. В этом случае реальная конституция вступает в колли¬
зию с юридической конституцией, которая в той или иной сте¬
пени (а иногда и полностью) становится фиктивной. «Фиктивна
конституция, когда закон и действительность расходятся; не
фиктивна, когда они сходятся» 1в.
Буржуазная конституция всегда в определенной мере фиктив¬
на. Это связано уже с тем, что она традиционно отражает реаль¬
ные социально-экономические отношения в смещенном, юридико-
фетишизированном виде (скрывая за формальным равноправием
фактическое экономическое неравенство и т. п.), а также содер¬
жит декларативные лозунги, которые учредители конституции с
самого начала отнюдь не немеревались проводить в жизнь. В со¬
временных условиях к таким традиционным факторам фиктив¬
ности буржуазной конституции добавляется новый, а именно: це¬
ленаправленная политика, имеющая целью с помощью приемов,
о которых говорилось выше, свести на нет или существенно ума¬
лить практическую эффективность тех конституционных положе¬
ний, которые в момент принятия основного закона явились заво¬
еванием демократических сил. В этом плане можно сказать, что
чем демократичнее буржуазна^ конституция, тем больше опас¬
ность возрастания степени ее фиктивности17.
Реализация указанной закономерности определяется противо¬
борством социально-политических факторов. Важнейший из
них — борьба демократических сил в защиту своих конститу¬
ционных завоеваний. Политическая жизнь ряда высокоразвитых
капиталистических стран подтверждает правильность ленинского
указания о том, что конституция есть не только итог, но и арена,
поприще классовой борьбы18. В определенных условиях борьба
вокруг определенных конституционных институтов и даже кон¬
14
ституции в целом может стать стержневым моментом политиче¬
ской борьбы. Достаточным подтверждением сказанного является
длительная конфронтация прогрессивных и реакционных кругов
Японии, связанная с попытками последних отказаться от «мир¬
ной» статьи Конституции страны (ст. 9). Такова же борьба во¬
круг стремления консервативных сил Португалии ревизовать
Конституцию 1976 г. В целом можно констатировать, что сегодня
борьба коммунистических и рабочих партий в защиту буржуазно¬
демократических конституций, их демократических положений от
посягательств реакции является программным требованием
этих партий и занимает важное место в их деятельности.
Вместе с тем не следует сбрасывать со счетов и следующее.
В относительно стабилизированных условиях функционирования
капиталистической системы класс буржуазии в целом заинтере¬
сован в определенном уровне конституционности. Она — старый,
испытанный метод буржуазного государственного управления.
В использовании этого метода правящие круги основных капи¬
талистических стран накопили значительный опыт. Это помогает
им достаточно умело и гибко маневрировать в рамках конститу¬
ционного правопорядка. Конституция, сохраняя за буржуазией
командные высоты в экономической и политической системе,
в то же время в известном смысле освящает, фетишизирует суще¬
ствующий политический механизм диктатуры монополий. Опира¬
ясь на свой юридический авторитет, она в большей степени, чем
какой-либо иной юридический институт или установление, окра¬
шивает этот механизм и все государственные институты в целом
в демократические топа, создает видимость народовластия и по¬
литического участия. Таким образом, она оказывает сильное идео¬
логическое влияние па широкие массы населения, в котором так
нуждается монополистическая буржуазия в условиях общего кри¬
зиса капитализма и сужения своей социальной базы. Наконец,
нельзя не вспомнить о важной роли конституции в установлении
определенного баланса между фракциями господствующего клас¬
са и, в частности, о том, что в глазах мелкой и средней буржуа¬
зии конституция, как и ряд других институтов права, рассматри¬
вается в качестве известного гаранта против экономического
всесилия монополий. При этом широкие буржуазные и пробур-
жуазные круги в капиталистических странах с буржуазно-демо¬
кратическим режимом выступают приверженцами конституцио¬
нализма, ибо отдают себе отчет в том, чем чревата отрицающая
конституционализм фашистская диктатура.
Все сказанное, как уже отмечалось выше, относится лишь к
условиям относительно нормального, стабилизированного функ¬
ционирования экономических и политических структур капитали¬
стического общества. При резком обострении классовых антаго¬
низмов, возникновении революционной ситуации, прямой угрозе
политическому господству монополистической буржуазии ее отно¬
шение к конституции кардинально меняется. На смену юридиче¬
ским методам ограничения демократического потенциала консти¬
15
туции приходят опирающийся на насилие, открытый разрыв с
буржуазно-демократическим конституционализмом, фактическая
или даже формализованная отмена конституции, установление
военной диктатуры или других форм чрезвычайного режима. То,
что произошло в Греции в 1967 г. или в Чили в 1973 г.— на¬
глядное подтверждение сказанному. Исторический опыт показы¬
вает: «Если возникает реальная угроза господству монополисти¬
ческого капитала и его политических ставленников, империализм
идет на все, отбрасывая всякую видимость какой бы то ни было
демократии» 19.
Таким образом, современный буржуазный конституционализм
проникнут глубокими внутренними противоречиями, которые об¬
условлены реальным соотношением классовых сил, постоянной
конфронтацией между силами демократии, с одной стороны,
и силами реакции — с другой; буржуазная конституция испыты¬
вает на себе воздействие кризисных тенденций в политической
системе современного капитализма.
Не следует забывать, что наряду с конституциями «второй
волны», о которых по преимуществу говорилось выше, в буржуаз¬
ном мире достаточно широко представлены в качестве действую¬
щих и более старые конституционные модели. Так, в Австрии
действует Конституция 1920 г.—весьма типичный образец бур¬
жуазных конституций «первой волны». В ряде стран продолжа¬
ют действовать конституции, принятые еще в прошлом веке (на¬
пример, в Бельгии). Конституция США — самая старая дейст¬
вующая буржуазная конституция, она приближается к своему
двухвековому юбилею. Никак не назовешь современной неписа¬
ную Конституцию Великобритании.
Напомнить о наличии массива старых конституций необходи¬
мо, в частности, потому, что это позволяет выявить такую несом¬
ненную черту современной позиции буржуазных господствующих
сил по отношению к конституции, как консерватизм. В принципе,
если ничто сверхординарное не подталкивает правящие круги,
они крайне неохотно идут на радикальный пересмотр устаревших
конституций, предпочитая ограничиваться их частичным «ремон¬
том на ходу». В изменившихся в целом не в пользу господствую¬
щей буржуазии условиях, при наличии в соседних странах более
демократической конституционной модели правящие круги долж¬
ны были бы в случае коренного пересмотра конституции пойти на
куда более существенные уступки своим противникам. В то же
время пересмотр конституции в рамках отдельных поправок, ча¬
стичной ревизии — при сохранении в целом старых конститу¬
ций — не носит столь решительного, радикального характера.
Не случайно в своих откликах на принятие Конституции
СССР 1977 г. буржуазная печать упрекала советский конститу¬
ционализм в «излишнем динамизме» (четыре конституции за
60 лет), который якобы не способствует конституционной ста¬
бильности. Принцип стабильности конституции действительно
весьма важен, но, очевидно, речь должна идти о стабильности
16
реально действующей, а не фиктивной конституции. Стабильность
фиктивной конституции ценности не представляет. Отсюда — не¬
сомненная взаимосвязь стабильности и разумной изменяемости
конституции, оправданного «конституционного динамизма». Мерой
же такого динамизма является необходимость адекватного отраже¬
ния основным законом общественных условий и отношений,
которые, как известно, не стоят на месте, а постоянно изменяют¬
ся. Так, очевидно, что «стабильная» Конституция США не соот¬
ветствует ныне многим кардинальным процессам и отношениям
американского общества.
Новые буржуазные конституции отмечены новыми чертами
и особенностями по сравнению с более ранними буржуазными
конституционными документами. Это существенное обстоятельст¬
во. Вместе с тем оно не меняет сколько-нибудь радикальным об¬
разом сложившиеся в буржуазной доктрине и практике представ¬
ления о проблематике и структуре конституционного документа.
Со времен «классической школы» в науке государственного-
права буржуазная конституционная доктрина и практика исхо¬
дят из того, что конституция должна охватывать три основных
круга проблем: систему высших органов государства, их компе¬
тенцию и взаимоотношения, правовое положение личности.
Показательно в этой связи определение конституции, данное
Г. Еллинеком, которое приобрело репутацию классического. Кон¬
ституцией государства Г. Еллинек называл «совокупность пра-
воположений, определяющих высшие органы государства, по¬
рядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные от¬
ношения и компетенцию, а также принципиальное положение
индивида по отношению к государственной власти» 20.
Приведенная «триада», несомненно, включает важный круг
вопросов, без которых конституции быть не может. В то же вре¬
мя нетрудно заметить, что в «триаде» нет места для того круга
проблем, который в социалистической конституции охватывается
понятием «основы общественного строя». Практически за рамки
формально-юридической структуры государственного механизма
буржуазная конституция не выходит. Такое «забвение» вопросов,
относящихся к социальной инфраструктуре, отнюдь не случайно.
Это способ маскировки социальной природы капиталистических
отношений, когда за юридическим равенством скрываются реаль¬
ные классово-антагонистические структуры и экономическое не¬
равенство, за «волей народа» — трансформация экономической
власти капитала в политическую и т. д.
Внесли ли в этом отношении какие-либо принципиальные из¬
менения конституции «второй волны»? Превратились ли они в
сколько-нибудь значительной мере из «конституции государства»
в «конституцию государства и общества»? Ответ на этот во¬
прос — в целом негативный. Конечно, в новейших буржуазных
конституциях встречаются положения, относящиеся к социаль¬
ной инфраструктуре общества; конституции весьма широко поль¬
зуются термином «социальное»; некоторые из них предусматри¬
17
вают проведение социально-экономических реформ. Тем не менее
ни одна из них не дает представления об основных параметрах
общественного строя.
Было бы напрасно искать в буржуазных конституциях
«второй волны» указания па классовую структуру общества, гос¬
подствующие экономические силы, формы собственности и т. д.
Экономическую основу названных стран составляет государствен¬
но-монополистический капитализм. Но этого базисного понятия,
вне которого, в сущности, невозможно понять и оценить надст¬
роечные государственно-институционные структуры, нет в
конституциях. Нет в них и понятия «капиталистическое об¬
щество».
Если представить себе историка будущего века, у которого в
руках окажется лишь один-единственный документ о сегодняш¬
ней Франции — ее Конституция, то он мало что узнал бы о со¬
циальном строе страны, ее классовой структуре, системе хозяйст¬
ва, формах собственности. То же самое можно сказать и о других
ныне действующих конституциях высокоразвитых стран капита¬
лизма.
Таким образом, в этом важном и принципиальном аспекте
конституции «второй волны» не выходят за традиционные рамки
буржуазной конституционной модели, хотя и несомненно, что
социальной проблематики в них больше и «социальные мотивы»
звучат в них сильнее, чем раньше.
В свою очередь, такие «социальные мотивы» различны по
своему происхождению и значению. Одни из них—результат
активной деятельности левых сил в период принятия конститу¬
ции и, в частности, участия коммунистов в разработке проектов
конституции. Пример такого рода — ст. 3 Конституции Италии,
в которой говорится: «Задача Республики — устранять препятст¬
вия экономического и социального порядка, которые, фактически
ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному раз¬
витию человеческой личности и действительному эффективному
участию всех трудящихся в политической и социальной органи¬
зации страны».
От формул и программных требований такого происхождения
следует отличать конституционную фразеологию, с помощью ко¬
торой господствующие силы пытаются подкрасить капиталисти¬
ческое государство в «социальные тона», представить его в виде
«государства всеобщего благоденствия». Особенно часто в этой
связи в конституциях говорится о «социальном государстве» или
о «социальной справедливости» как цели государства. Хотя такого
рода формулы вводятся в конституцию по преимуществу в целях
идеологического манипулирования и представляют собой такти¬
ческий маневр, тем не менее они в определенной мере могут быть
использованы прогрессивными силами, требующими наполнить
эти формулы реальным содержанием.
Несомненная особенность конституции «второй волны» — по¬
явление в них социально-экономических принципов и прав.
18
В данной связи явственно проявилось международное значение
социалистического конституционализма.
С точки зрения правовой техники конституционное признание
этих прав осуществляется в разных формах. Наиболее важная —
непосредственное закрепление конкретных прав в нормах консти¬
туции. Это сделано в конституциях Италии, Японии, Испании,
Португалии, частично Греции. Французская Конституция 1946 г.,
не говоря уже о Конституции 1958 г., применяет другой прием,
называя лишь некоторые права и намечая для законодателя осо¬
бую программу социально-экономической деятельности. Основной
Закон ФРГ, в свою очередь, признает лишь право на создание
объединений для охраны и улучшения условий труда и экономи¬
ческих условий и свободу выбора профессии. Правда, конститу¬
ции отдельных земель ФРГ дают более обширный перечень.
При явных несовершенствах регламентации социально-эконо¬
мических прав в буржуазных конституциях можно тем не менее
констатировать, что понятие социально-экономических прав, ко¬
торого ранее буржуазные основные законы не знали, стало суще¬
ственным элементом конституционной системы. Это подтверждает
место, отведенное институту социально-экономических прав в кон¬
ституциях 70-х годов, а также принятие Международного пакта
о социально-экономических правах, участниками которого стали
многие капиталистические государства.
Конечно, было бы иллюзией полагать, будто появление этого-
нового конституционного элемента способно «реформировать» от¬
ношения труда и капитала, принципиально изменить положение
трудящихся масс в капиталистической системе производства.
Вместе с тем нельзя не видеть политико-правовой значимости
закрепления в буржуазной конституции права на труд, права на
забастовку, права на свободу профсоюзной деятельности, права
на образование и т. д.
Кстати говоря, вопреки желаниям законодателя, который тща¬
тельно избегает социально-экономических характеристик капита¬
листического строя в тексте конституции и отказывается называть
его собственным именем, некоторые статьи, посвященные со¬
циально-экономическим правам, косвенно раскрывают природу
строя. Они, в частности, так или иначе свидетельствуют о нали¬
чии антагонизма отношений труда и капитала, смягчению которо¬
го новейшие буржуазные конституции придают большое зна¬
чение.
Наряду с признанием института социально-экономических
прав некоторые конституции «второй волны» несколько расшири¬
ли и традиционный каталог политических прав и свобод (добавив,
в частности, право граждан на информацию, на свободный въезд
и выезд из страны, равный доступ к средствам массовой инфор¬
мации и др.). Поэтому в целом можно констатировать, что ин¬
ститут прав и свобод в новейших конституциях занял более зна¬
чимое место, чем в более ранних конституционных документах.
Однако одновременно произошло расширение конституциоп-
19
ных оснований ограничения провозглашенных прав и свобод. Они
вводятся и действуют в различных формах. Некоторые конститу¬
ции излагают их в общих положениях. Так, в ст. 12 Конституции
Японии говорится: «Свободы и права, гарантируемые народу
Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями
народа. Народ должен воздерживаться от каких бы то ни было
злоупотреблений этими свободами и правами и несет постоянную
ответственность за использование их в интересах общественного
благосостояния».
Возможность пользоваться основными правами и свободами
повсеместно, хотя и в различной степени, ограничена для граж¬
дан требованием соблюдать политическую лояльность. Конститу¬
ции по-разному формулируют основания таких ограничений:
«в целях сохранения единства нации», «в интересах общего бла¬
га», «защиты конституции и существующего строя», «охраны
принципов морали», «обеспечения требований социального и пра¬
вового государства» и т. д. Некоторые конституции идут при этом
настолько далеко, что даже предусматривают возможность лише¬
ния граждан конкретных прав и свобод. Так, в ст. 18 Основного
Закона ФРГ записано: «Каждый, кто использует свободу выраже¬
ния мнений, в особенности свободу печати (абз. 1 ст. 5), свободу
преподавания (абз. 3 ст. 5), свободу собраний (ст. 8), свободу об¬
разования союзов и обществ (ст. 9), тайну переписки, почтовую,
телеграфную или телефонную связь (ст. 10), собственность
(ст. 14) или право убежища (абз. 2 ст. 16) для борьбы против
основ свободного демократического порядка, лишается этих основ¬
ных прав. Лишение указанных прав и объем его определяются
Федеральным конституционным судом».
Используя слова К. Маркса, можно сказать в этой связи, что
конституция содержит в самой себе «свою собственную противо¬
положность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: сво¬
боду — в общей фразе, упразднение свободы — в оговорке» 21.
О расширении социальной проблематики в буржуазной кон¬
ституции «второй волны» свидетельствует появление статей о рав¬
ноправии женщин в общественной и семейной жизни, о правовой
защите подрастающего поколения (детей и молодежи), развитии
школьного образования. Сюда же можно отнести нормы, затра¬
гивающие проблемы экологии, урбанизации. Если в конституциях
конца 40-х годов (и то не во всех) говорится о том, что госу¬
дарство «охраняет окружающую среду» лишь в самой общей фор¬
ме, то конституции 70-х годов дают более детальную регламента¬
цию. Так, ст. 45 Конституции Испании устанавливает:
«1. Всякое лицо имеет право пользоваться окружающей сре¬
дой для развития своей личности, и оно обязано охранять эту
среду.
2. Государственные власти наблюдают за разумным использо¬
ванием природных ресурсов в целях улучшения жизни, охраны
и восстановления окружающей среды, обращаясь при этом к кол¬
лективной солидарности.
20
3. Лица, виновные в нарушении положений предыдущего па¬
раграфа, подлежат в соответствии с законом уголовной или ад¬
министративной ответственности, а также обязаны возместить
причиненный ущерб» 22.
Конституция Греции 1975 г. наряду с провозглашением обя¬
занности государства «охранять и окружающую, и культурную
ореды» одновременно возлагает на него контроль за процессами
урбанизации и разумным использованием территории (ст. 24).
Послевоенные конституции — документы периода государст¬
венно-монополистического капитализма. Как уже отмечалось
выше, самого понятия последнего в конституциях не содержится.
Нет в них и положений, раскрывающих те основные каналы, че¬
рез которые происходит соединение силы монополий с силой го¬
сударства. Однако возрастание роли государства, активизация его
экономической и социальной функции нашли известное отраже¬
ние в этих конституциях, особенно в более поздних по времени
принятия. Все эти конституции среди форм собственности указы¬
вают государственную собственность. Ст. 34 Конституции Фран¬
ции, определяя компетенцию парламента, констатирует исполь¬
зование государственного программирования экономики, которое,
как известно, является одной из форм, характерных для государ¬
ственно-монополистического капитализма. Ст. 130 Конституции
Испании устанавливает, что государство должно вносить свой
вклад в развитие всех секторов экономики, а ст. 131 Конститу¬
ции возлагает на государство обязанность планировать экономи¬
ческую деятельность в целях ее развития и гармонизации в об¬
щественных интересах. Как правило, все конституции усиливают
финансовые полномочия государства.
Необходимо, однако, еще раз подчеркнуть, что в целом бур¬
жуазные конституции «второй волны» не только не раскрывают
реальный механизм политической власти монополий, основанный
ла соединении их экономической силы с силой государства, но,
наоборот, вуалируют его. Властный механизм, закрепляемый кон¬
ституциями (конституционный механизм власти), значительно
уже механизма политической власти монополий (механизм дик¬
татуры монополий) 23. Конституция умалчивает о таких сущест¬
венных элементах последнего, как использование экономического
богатства, обладание средствами массовой информации, деятель¬
ность предпринимательских союзов, переплетение руководства
монополий с верхушкой бюрократического аппарата и многое
другое24.
Что же касается конституционной регламентации государст¬
венного механизма в собственном смысле слова (структура орга¬
нов власти, управления, правосудия, распределение компетенции
между ними), то на первый взгляд может показаться, что в дан¬
ной связи менее всего значим вопрос о фиктивности конституции.
В самом деле, все те властные и исполнительные, судебные и
иные органы, которые значатся в конституции, начиная от главы
государства и кончая местным самоуправлением, как правило,
21
реально существуют и функционируют, действуя в общем и це¬
лом (разумеется, не без исключения) в конституционных рам¬
ках. Во всяком случае ни об одной из стран буржуазно-демокра¬
тического режима нельзя сказать, что структура ее государствен¬
ного механизма не отвечает конституционным предписаниям. Од¬
нако здесь весьма существенны следующие обстоятельства.
Во-первых, в рамках предустановленной конституцией систе¬
мы органов государства может происходить существенное смеще¬
ние акцентов в соотношении составляющих эту систему органов,
в их реальной значимости. Нередко смещение такого рода как
бы уже заложено в самой конституции и в какой-то мере проис¬
ходит в ее достаточно гибких рамках. Но этот процесс может
пойти и дальше, приобретая черты де факто.
Сказанное нетрудно проиллюстрировать на процессе усиления
правительственной (исполнительной) власти. В традиционной
схеме разделения властей, которая прочно воспринята буржуаз¬
ной конституцией (независимо от того, есть ли в ней ссылка на
этот принцип или нет) законодательная власть занимает первен¬
ствующее положение. Это нашло свое отражение в структуре и
содержании почти всех основных действующих конституций.
Только Конституция Пятой Республики во Франции перевернула
соотношение, поставив на первое место президента, на второе —
правительство и лишь на третье — сильно урезанный в полномо¬
чиях парламент. Однако процесс усиления правительственной
власти проходил не только во Франции, он типичен для полити¬
ческой системы капитализма в целом. Отражение этого процесса
можно видеть и в Основном Законе ФРГ (широкие правомочия
бундесканцлера), в Конституции Японии и в др. Однако во всех
этих странах реальное значение правительственной власти зна¬
чительно перешагнуло конституционные формулы, вышло за пре¬
дусмотренный принципом разделения властей конституционный
баланс, даже в его свободном толковании в пользу правительст¬
венной власти. Можно констатировать, что «разделение властей в
конституции» и «разделение властей в жизни» расходятся.
Во-вторых, в государственной структуре буржуазных стран
возникло — в период государственно-монополистического капи¬
тализма в особенности — значительное число органов и служб,
не предусмотренных конституциями. Это не значит, что появле¬
ние любого такого органа является нарушением конституции.
Конституционные принципы государственного устройства и кон¬
ституционные рамки в целом дают широкие возможности для рас¬
ширения (или, наоборот, сужения) аппарата исполнительной
власти, его реорганизации, модификации и т. п. Не препятствуют
они и появлению особых служб при главе государства или пре¬
мьер-министре («аппарат Белого дома» в США, «службы Ели¬
сейского дворца» во Франции и т. п.). Но суть вопроса во все
возрастающем объеме реальной власти этих внеконституционных
органов и служб, в результате чего принятие важнейших полити¬
ческих решений зачастую проходит отнюдь не тем путем, какой
22
можно представить на основе конституционной схемы государст¬
венных органов.
Отметим в качестве характерной черты возросшую идеологи¬
зацию конституции. Хотя внешне буржуазные конституции
«второй волны» стараются выглядеть «неидеологичными», иметь
вид лаконичных, сугубо юридических документов, в действитель¬
ности они насыщены идеологическими установками и отдают от¬
крыто выраженным идеологическим формулам и акцентам даже
большую даиь, чем их предшественницы.
Если попытаться в самом общем виде охарактеризовать веду¬
щие идеологические установки конституции «второй волны», то
можно сказать, что они выдержаны преимущественно в духе
буржуазно-реформистской концепции «государства всеобщего
благоденствия». На первый план выдвигаются идеи: надклассо¬
вости современного капиталистического государства; активиза¬
ции его роли в целях якобы более справедливого распределения
общественных богатств; плюрализма как предоставления равных
возможностей политического участия всем социальным слоям об¬
щества и их организациям; «господства» права. В концентриро¬
ванном виде все эти идеологические лозунги выразила Конститу¬
ция Испании, в ст. 1 которой говорится: «Испания является со¬
циальным и демократическим правовым государством, высшими
ценностями которого являются свобода, справедливость, равенст¬
во и политический плюрализм». Разумеется, выражая эти общие
идеи, конкретные конституции по-разному расставляют акценты.
В Конституции Франции 1958 г., например, идея надклассовости
государственной власти выражена путем формулы об арбитраже
главы государства, который как бы возвышается над всеми поли¬
тическими силами. Наряду с «идеологизацией» текста конститу¬
ции может быть отменена и значительная идеологическая роль
конституции в плане воздействия на достаточно широкие слои
населения25.
Особое значение в развитии буржуазного конституционализма
имеет такое новшество, как конституционная регламентация стату¬
са политических партий. Тем самым юридически, на конституци¬
онном уровне признается их роль в функционировании политиче¬
ской системы. Ранее партии, играя важную роль в политическом
процессе, выступали в качестве института де факто. Если в
США приобретение партиями статуса де юре произошло в рам¬
ках «живой конституции», в частности, с помощью решений
Верховного суда, то в Западной Европе вторая конституционная
волна позволила осуществить процесс «институциализации пар¬
тии» законодательным путем. Конституция Франции 1958 г. свя¬
зала институциализацию партии с выборами: в ее ст. 4 говорит¬
ся: «Политические партии и группировки содействуют выраже¬
нию мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою
деятельность свободно. Они должны уважать принципы нацио¬
нального суверенитета и демократии». Ст. 21 (абз. I-й) Основного
Закона ФРГ подходит к определению функции партии несколько
23
шире: «Партии содействуют формированию политической воли
народа». Однако еще дальше идет Конституция Испании, объяв¬
ляющая партии «основным инструментом политической деятель¬
ности» (ст. 6).
В то же время многие новейшие буржуазные конституцип
содержат оговорки, явно имеющие целью преследование и дискри¬
минацию неугодных правящим кругам партий, в первую очередь
коммунистических. В этой связи необходимо назвать ту же ст. 21
(абз. 2-й) Основного Закона ФРГ. Она дает возможность объ¬
явить антиконституционной и запретить партию, угрожающую
«основам свободного демократического порядка» либо ставящую
«под угрозу существование Федеративной Республики». В 1956 г.
па основе этой статьи была противоправно запрещена Коммуни¬
стическая партия Германии.
Существенно расширилась в новых конституциях регламен¬
тация вопросов, относящихся к международно-правовой позиции
и внешнеполитической деятельности государства. Как правило,
соответствующие конституционные новеллы решают вопросы со¬
отношения международного и внутринационального права, регла¬
ментации межгосударственной экономической и военно-политиче¬
ской интеграции, а также закрепления некоторых итогов второй
мировой войны и распада колониальной системы.
До второй мировой войны утверждение примата международ¬
ного права было известно лишь немногим конституциям, в част¬
ности Веймарской (ст. 4), австрийской 1920 г. (ст. 9), испанской
1931 г. (ст. 7). «После второй мировой войны некоторые буржуаз¬
ные конституции пошли значительно дальше в формулировании
положений о действии норм международного права внутри стра¬
ны. Они провозгласили абсолютное верховенство норм междуна¬
родного права над нормами внутреннего права и согласие па ог¬
раничение суверенитета в интересах «мира» 26.
Постановления, признающие приоритет общепризнанных норм
международного права над нормами внутригосударственного пра¬
ва, содержатся в той или иной форме во всех послевоенных кон¬
ституциях буржуазных стран Европы (Франции, Италии, ФРГ,
Дании и т. д.). При этом французская Конституция 1946 г. п
итальянская Конституция 1947 г. фиксируют указанное положе¬
ние в несколько завуалированной форме. Первая утверждает в
преамбуле, что Франция «принимает во внимание положения
международного публичного права», а ст. 10 Конституции Италии
провозглашает, что «правовой порядок Италии согласуется с об¬
щепризнанными нормами международного права». В ст. 55 Кон¬
ституции Франции 1958 г. говорится: «Договоры или соглашения,
должным образом ратифицированные или одобренные, имеют
силу, превышающую внутренние законы...». Сходные положения
содержатся и в Основном Законе ФРГ (ст. 25).
Существенное воздействие на послевоенное развитие буржуаз¬
ного конституционализма оказало приспособление правового ме¬
ханизма большой группы капиталистических стран, прежде всего
24
стран Западной Европы, к участию в процессах капиталистиче¬
ской интеграции. Уже обсуждение, а затем и реализация идеи
учреждения целого ряда межгосударственных интеграционных
группировок наднационального характера во второй половине
40-х — начале 50-х годов (предложение учредить франко-италь¬
янский таможенный союз; образование в 1947 г. таможенного,
а позднее экономического союза Бенилюкс; создание в 1949 г.
блока НАТО и в 1951 г.— Европейского объединения угля и ста¬
ли; попытки организовать иные замкнутые экономические и воен¬
но-политические группировки) вызвали к жизни доктрину само¬
ограничения суверенитета государств — участников подобных
группировок27. Соответственно в новейших буржуазных консти¬
туциях проводится концепция подчинения государств — членов
интеграционных объединений — наднациональным властям по¬
следних. Отражением данной концепции стало закрепление в кон¬
ституциях ряда стран Западной Европы принципа передачи ча¬
сти суверенных прав межгосударственным органам. Отказ от
суверенных прав в пользу межгосударственных организаций впер¬
вые был предусмотрен Конституцией Франции 1946 г.; правда,
данное положение было замаскировано оговоркой о «миролюби¬
вом» характере подобных организаций. Затем «трансформация»
суверенитета в пользу межгосударственных организаций была
предусмотрена основными законами Италии, ФРГ, Дании, соот¬
ветствующими конституционными реформами в Голландии. Бель¬
гии, Норвегии и др.
Ревизия традиционных конституционных принципов госу¬
дарственного суверенитета преследовала весьма специфическую
цель — подготовить почву для вовлечения западноевропейских
стран в интеграционные группировки и военные союзы, создать
юридическую базу для передачи важнейших суверенных полно¬
мочий национальных органов власти в экономической и политиче¬
ской областях в руки наднациональных органов подобных груп¬
пировок и союзов.
Первая волна конституционных преобразований в начале 50-х
годов прошла в непосредственной связи с вовлечением в интег¬
рационные объединения типа Европейского объединения угля и
стали. Вслед за тремя крупными континентальными странами-
участницами этих объединений — Францией, Италией и ФРГ,
конституции которых были заблаговременно подготовлены к уча¬
стию в замкнутых наднациональных группировках, другие стра¬
ны-участницы (Дания, Голландия, Бельгия) провели необходи¬
мые для такого участия изменения в своих конституциях.
Учреждение в 1957 г. западноевропейского Общего рынка,
пли Европейского экономического сообщества (ЕЭС),—объеди¬
нения первоначально шести, с 1973 г.—девяти и с 1981 г.—
десяти стран — и связанное с этим дальнейшее развертывание
процессов капиталистической интеграции оказало серьезное воз¬
действие на буржуазное конституционное развитие. Присоедине¬
ние к ЕЭС вызвало на рубеже 50—60-х годов новую волну кон¬
25
ституционной активности в странах-участницах. В ряде случаев
она вылилась в непосредственную ревизию конституционных
текстов; в других дело ограничилось вынесением заключений
органов конституционного надзора.
В ходе обсуждения и ратификации Римского договора о созда¬
нии ЕЭС правящие круги, как правило, опирались на уже имею¬
щиеся нормы и принципы конституций Франции, Италии, ФРГГ
Бельгии. Причем для оправдания совместимости национальных
конституций и Римского договора они использовали как консти¬
туционные положения о возможности «передачи», «делегации»
суверенных полномочий международным властям (ст. 11 Консти¬
туции Италии, ст. 24 Основного Закона ФРГ и т. д.), так и то
постановления, где предусматривается делегирование полномочии
национального парламента в законодательной области в руки ис¬
полнительных и иных органов (ст. 80, 93 и 100 Основного Зако¬
на ФРГ, ст. 70—72 Конституции Италии). Когда во время об¬
суждения Римского договора в итальянском парламенте был по¬
ставлен вопрос о неконституционности договора с точки зрения
ст. 70—72 Конституции Италии, Конституционный суд Италии
под нажимом реакции вынес решение о конституционности до¬
говора. При этом суд сослался как на ст. 72, так и на ст. 11
Конституции 28.
Аналогичным образом после заключения органов конститу¬
ционного надзора о конституционности договора с точки зрения
положений о приоритете международного права над правом внут¬
ригосударственным был ратифицирован Римский договор во
Франции и Бельгии (ст. 26, 28 Конституции 1946 г., ст. 55,
преамбула Конституции 1958 г. Франции, ст. 68 Конституции
Бельгии).
Членство в ЕЭС формально не повлекло непосредственных из¬
менений в Основном Законе ФРГ. Только в 1959 г. в связи с
приспособлением к членству в Евратоме в Основной Закон в пере¬
чень конкурирующей законодательной компетенции федерации п
земель были включены вопросы производства и использования
атомной энергии (п. На ст. 74).
Официальное изменение конституций в связи с вступлением
в ЕЭС было осуществлено в Голландии и Люксембурге. Особенно
широкой ревизии подверглась голландская конституция (ст. 60с,
60d, 60е, 60f). Серьезное приспособление к условиям членства в
ЕЭС и соответствующие изменения претерпела неписаная англий¬
ская конституция29.
Особое место в новейших конституциях занимают так назы¬
ваемые мирные положения, мирные статьи, которые предусмат¬
ривают конституционное закрепление отказа от войны как сред¬
ства политики. Такие постановления содержатся в конституциях
Франции 1946 г., Италии, ФРГ, Японии и некоторых других
стран30.
Эти конституционные нормы явились отражением возросшего»
влияния прогрессивных принципов и норм международного права.
26
Большое значение для дальнейшего развития международно¬
правового принципа отказа от войны как орудия политики имели
совместные обязательства государств-участников антифашист¬
ской коалиции, в том числе обязательства о наказании военных
преступников. Запрещение агрессивной войны и угрозы силой,
признание агрессии международным преступлением, обязанность
мирного разрешения международных споров стали общепризнан¬
ными принципами современного международного права и были
закреплены в Уставе ООН.
Особое значение имеет провозглашение «миролюбивых прин¬
ципов» конституциями государств, развязавших вторую мировую
войну. Правящие круги таких стран, как Япония, ФРГ, были
вынуждены пойти на декларирование указанных принципов, что¬
бы продемонстрировать как на международной арене, так и перед
собственными народами, на плечи которых пали все беды и тя¬
жести военной катастрофы, разрыв с милитаристским прошлым.
В ст. 9 Конституции 1947 г. Японии провозглашается безогово¬
рочный отказ от войны и содержится запрещение создания в
стране вооруженных сил. Ст. 26 Основного Закона ФРГ запре¬
щает как антиконституционные и наказуемые «действия, способ¬
ные нарушить мирную совместную жизнь народов и предприни¬
маемые с этой целью, в частности, для подготовки агрессивной
войны». Однако ни та, ни другая статья не помешали правящим
кругам ФРГ и Японии вступить на путь ремилитаризации.
Некоторые современные буржуазные конституции также отра¬
зили международно-правовые последствия второй мировой войны,
закрепленные в мирных договорах с Италией, Финляндией, Авст¬
рией. Эти документы, рассматриваемые как составная часть
внутригосударственного, в том числе конституционного, права
указанных стран, предусматривают создание демократического
государственного строя, запрещают организацию и деятельность
фашистских и милитаристских организаций, ограничивают чис¬
ленность вооруженных сил. Так, постановление Мирного догово¬
ра для Италии о запрещении организаций военного характера
воспринято Конституцией 1947 г. (ст. 18). Правительство Авст¬
рийской республики официально заявило, что целый ряд поста¬
новлений Мирного договора имеет конституционный характер:
в частности, постановления ст. 4 — о запрещении аншлюса,
ст. 9— о запрещении военных и нацистских организаций, ст. 12 —
о запрещении военной службы для бывших членов фашистских
организаций, ст. 17 — об ограничении военных и воздушных сил
страны, ст. 13 — о запрещении изготовления и использования
Австрией атомного и другого оружия массового поражения. Боль¬
шое конституционное значение приобрела ст. 10 австрийского
Мирного договора, которая подтвердила действие закона от
3 апреля 1919 г. о запрещении восстановления монархии Габсбур¬
гов. Особое значение имеет провозглашение принципа нейтрали¬
тета Австрии конституционным принципом. Исходя из позиции,
что Мирный договор составляет часть конституции страны, пар¬
27
ламент Австрии принял федеральный Конституционный закон (>
нейтралитете от 26 октября 1955 г.
Констатируя усиление влияния международного права на бур¬
жуазную конституцию и факт отражения в ней некоторых про¬
грессивных, преследующих цели мира и безопасности положений
международного права, следует вместе с тем подчеркнуть, что ни
одна из современных буржуазных конституций не знает такого
полного и широкого закрепления прогрессивных принципов меж¬
дународного права во главе с принципом мирного сосуществова¬
ния, какое демонстрирует Конституция СССР 1977 г. в специаль¬
ной главе «Внешняя политика».
КОНСТИТУЦИЯ В СИСТЕМЕ источников
БУРЖУАЗНОГО ПРАВА
При характеристике современной буржуазной конституции
как особого правового и политического документа нельзя не оста¬
новиться на ее некоторых основных формально-юридических и
вместе с тем существенных свойствах, таких, как форма консти¬
туции, способ принятия, порядок изменения.
Конституция венчает собой иерархию правовых актов госу¬
дарства. Она является основным законом государства, важней¬
шим юридическим источником государственного права и иных от¬
раслей права, юридической базой текущего законодательства
страны. Ее нормы обладают высшей юридической силой. Это
означает, что все другие нормы права, установленные законом и
другими нормативными актами, должны соответствовать консти¬
туции и в противном случае подлежат отмене. Это означает
также, что все органы государства, должностные лпца, общест¬
венные организации п граждане обязаны неукоснительно соблю¬
дать конституцию.
Буржуазная конституционная доктрина и практика выработа¬
ли целую систему специальных юридических гарантий верховен¬
ства конституции в системе источников буржуазного права.
Особая форма, в которую облекаются конституционные нормы,
специфический порядок принятия, изменения и отмены консти¬
туции призваны отличить ее от обычного закона и других норм
права, придать конституционным нормам авторитет, освященный
специальными процедурами юридического, политического или
идеологического характера. Современные буржуазные конститу¬
ции, как правило, имеют более развернутую структуру и боль¬
ший объем, нежели более ранние буржуазные конституции. Если
Конституция США 1787 г. на настоящий момент насчитывает
7 статей (содержащих в общей сложности 21 раздел) и 26 дей¬
ствующих поправок, то Конституция 1958 г. Франции — 92 ста¬
тьи; Конституция Италии—139 статей и 18 переходных поста¬
новлений; Конституция ФРГ —146 статей в 11 отделах; Консти¬
туция Испании — 169 статей плюс дополнительные и переходные
положения, Конституция Греции—120 статей; Конституция Пор¬
28
тугалии — 312 статей. Обычно конституции включают в себя
преамбулу, разделы и подразделы (с различными названиями —
части, главы, отделы и т. д.) и статьи. Поправки к конституции
обычно органически входят в ее текст (инкорпорируются).
Можно констатировать, что в современных условиях иная
форма основного закона, чем единый конституционный документ
(например, совокупность разрозненных конституционных зако¬
нов, как, скажем, в Израиле, или совокупность целого ряда пись¬
менных актов и неписаных конституционных норм, как в Вели¬
кобритании), является признаком архаичности, устарелости кон¬
ституции и конституционной техники. Равным образом такое
положение свидетельствует о стремлении правящих кругов избе¬
жать широких конституционных реформ.
В современных условиях в значительной мере утратило смысл
деление буржуазных конституций на писаные и неписаные. Эта
классификация появилась в XIX в. и в свое время была оправ¬
дана. Во-первых, она отражала тот факт, что конституционный
опыт большинства европейских стран был еще невелик. Писаные
конституции существовали в небольшом числе государств. Во-вто¬
рых, такая классификация отражала различие двух существовав¬
ших тогда основных конституционных систем — американской и
английской. При всем сходстве между правом обеих стран, со¬
ставляющим единую систему так называемого англо-саксонского
общего права, Конституция США была зафиксирована в виде
писаного основного закона, тогда как английская осталась
неписаной. С тех пор, однако, большинство буржуазных стран по¬
шло по пути принятия писаных конституций. Великобритания жег
конституционный опыт которой имел столь важное значение для
выработки этих писаных конституций31, оказалась исключением
из общего правила32. Кроме того, в системе источников британ¬
ской неписаной конституции возросло число писаных источни¬
ков — парламентских актов. Поэтому трудно говорить об англий¬
ской неписаной конституции как разновидности конституции.
Она скорее лишь исключение из общего правила.
В странах, где конституция действует в форме письменного
акта, она обычно принимается в особом порядке п в особом же
порядке подвергается изменению, дополнению или отмене. Наи¬
более часто конституция принимается специально созванным для
этой цели учредительным органом или обычным парламентским
органом при соблюдении, однако, особых условий. Возможно по¬
следующее утверждение конституции путем референдума.
Марксизм-ленинизм, учитывая необходимость использования
всех положительных сторон буржуазной демократии в борьбе
пролетариата, высоко оценивает в этой связи разработку бур¬
жуазных конституций в учредительных собраниях как проявле¬
ние высшей формы буржуазного демократизма33. Применяя эти
указания к новым, более благоприятным условиям для развития
классовой борьбы рабочего класса, коммунистические партии
капиталистических стран борются за разработку демократиче-
29
■ских конституций в полновластных, демократически избранных
учредительных собраниях. Принятые таким образом конституции
(Франции 1946 г., Италии 1947 г. и Португалии 1976 г.) являют¬
ся наиболее демократическими из буржуазных конституций
послевоенного периода.
Еще в XVIII в. революционная буржуазия на основании уче¬
ния о народном суверенитете выдвинула идею особой «учреди¬
тельной власти», производной от права народа устанавливать
•строй государства, учреждать его конституцию. Все другие «влас¬
ти» в государстве, в том числе и законодательная, рассматрива¬
лась как производные по отношению к этой «учредительной влас¬
ти» народа. «Учрежденные власти», среди них и законодатель¬
ная, не могут изменять основной закон.
В последующем развитии буржуазного конституционализма в
государственно-правовой практике учредительным органом все
чаще становится обычный законодательный орган; правда, при¬
нятие конституции по-прежнему, как правило, обставляется не¬
которыми усложняющими и усиливающими ее особый юридиче¬
ский характер формальностями. Однако, как мы видели, учреди¬
тельные собрания не исчезают, хотя они созываются реже.
Характерной тенденцией при принятии буржуазных конститу¬
ций «второй волны» стало распространение референдума как
части учредительной процедуры. Референдум используется в ка¬
честве особой стадии процесса принятия новейших конституций
ряда буржуазных стран (Франция, Дания, Испания).
Однозначную оценку этому явлению дать трудно. В принципе
идея всенародной оценки конституционного проекта заслуживает
всяческой поддержки. В то же время в практике капиталисти¬
ческих стран референдум зачастую служит средством умаления
демократического потенциала представительных органов, в кото¬
рых левым силам удается завоевать сильные позиции. Примером
лакого развития событий может служить ситуация во Франции
в 1946 г., когда правые силы отклонили на референдуме первый,
самый демократический проект конституции, принятый Учреди¬
тельным собранием. Умаление прав Национального собрания
'Франции зафиксировала конституционная реформа 1962 г., про¬
веденная плебесцитарным путем.
Под видом апелляции к народному мнению правящие круги
Японии стремятся провести милитаристскую реформу конститу¬
ции. Сторонники реформы аргументируют ее необходимость,
в частности, тем, что Конституция 1947 г. была разработана и
принята при активном участии оккупационных властей США.
Милитаристские круги Японии демагогически требуют заменить
Конституцию 1947 г. как «навязанную волю оккупантов» «суве¬
ренной волей японского народа», которую он сможет высказать
в ходе референдума по поводу новой конституции.
Нередко применение референдума выливается в прямую фаль¬
сификацию и даже фарс, как это имело место в Греции в 1968 г.
при принятии «полковничьей конституции» или позднее — в Чилй.
30
В то же время одобрение на референдуме Конституции Испа¬
нии 1978 г. явилось формой осуждения подавляющим большин¬
ством народа франкистского режима.
Сравнение послевоенных конституций показывает, что степень
их демократичности не увеличивается в результате использова¬
ния референдарной формы. Значительно более существенным,
фактором является соотношение политических сил в представи¬
тельных органах — парламентах — или специально избираемых
для принятия конституций учредительных собраниях. Весьма зна¬
чим также и порядок формирования конституционных комиссий,
в которых ведется конкретная работа по подготовке проекта.
Такие взаимосвязанные моменты наличествовали при подготовке
конституций Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г.,
Испании 1978 г. Отсюда — и большее демократическое звучание
этих конституций. Наоборот, Конституция Пятой Республики
подготовлялась узкой группой советников де Голля при полном,
игнорировании парламента и республиканских традиций.
Первоначальный проект Основного Закона ФРГ был вырабо¬
тан конституционным конвентом в составе 11 премьер-министров
западногерманских земель. Окончательно проект обсуждался в
парламентском совете — собрании 65 депутатов от ландтагов, со¬
званном на основании указаний военной администрации трех за¬
падных зон. Деятельность Совета происходила под постоянным
контролем и влиянием оккупационных властей западных держав.
Выработанный таким путем проект был одобрен затем ландтага¬
ми земель. Под опекой оккупационных властей США, как отме¬
чалось, разрабатывалась и принималась и Конституция Японии.
Таким образом, порядок принятия конституций ФРГ и Японии
отмечен своеобразной формой октроированности — санкцией ок¬
купационных властей.
Можно констатировать усложнение порядка пересмотра кон¬
ституций «второй волны». Все они в этом смысле жесткие крн-
стнтуцип. Лишь Основной Закон ФРГ ограничивается правилом
о необходимости для внесения изменений квалифицированного
парламентского большинства. Не случайно Основной закон из¬
менялся и дополнялся значительно чаще, чем другие конститу¬
ции «второй волны». Как правило, процедура изменения консти¬
туций усложнена требованием постановки принятого законода¬
тельным органом изменения па последующий референдум. Такова
позиция итальянской и японской конституций. Конституция
Пятой Республики предусматривает либо такой же путь, либа
созыв особого органа — конгресса (совместное заседание обеих
палат парламента и необходимость получения квалифицированно¬
го большинства в три пятых от общего числа поданных голосов).
Конституция Испании вводит даже известные ограничения зако¬
нодательной инициативы, направленной па изменение основного
закона. Такой проект может быть представлен не менее чем одной
десятой членов каждой палаты кортесов. В случае одобрения
предложенного проекта кортесами он выносится на референдум.
31
Некоторые конституции, не ограничиваясь общим жестким
порядком пересмотра, устанавливают принципиальную невозмож¬
ность пересмотра ряда конституционных положений. Ст. 89 Кон¬
ституции Пятой Республики (как, впрочем, и Конституция
1946 г.) устанавливает: «Республиканская форма правления не
может быть предметом пересмотра». Ст. 290 Конституции Порту¬
галии «Пределы пересмотра Конституции» называет 15 конститу¬
ционных установок (республиканская форма правления, принцип
отделения церкви от государства, принцип всеобщих, прямых
выборов при тайном голосовании, независимость судов и т. д.),
которые «законы о пересмотре Конституции должны уважать».
Повышенная жесткость конституций «второй волны» в значи¬
тельной мере связана с позицией демократических сил, которые
в момент разработки и принятия этих основных законов учиты¬
вали, что при первом же изменении соотношения сил правящие
круги попытаются отказаться от уступок, на которые они вынуж¬
дены были пойти в условиях антифашистско-демократического
подъема народных масс.
Гарантом осуществления принципа юридического верховен¬
ства конституции является институт конституционного надзора.
Буржуазные конституции «второй волны» уделили этой пробле¬
ме повышенное внимание.
Одной из важных причин, заставивших буржуазные основные
законы «второй волны» закрепить и расширить институт консти¬
туционного надзора, является печальный опыт бесцеремонного
обращения с конституционной законностью правящими силами
капиталистических государств в предшествующий период. Отсю¬
да и стремление продемонстрировать подчеркнутое внимание к
конституционной законности. Правящие капиталистические силы
рассчитывали (это относится в первую очередь к ФРГ), что с
помощью конституционного надзора в дальнейшем удастся свести
на нет вынужденные законодательные уступки. Левые силы под¬
держивали институт конституционного надзора, имея в виду воз¬
можность использовать этот институт для защиты демократиче¬
ских конституционных завоеваний от возможных посягательств
реакции. Сказалось и сильное влияние в первые послевоенные
годы американских моделей, хотя в организационном плане аме¬
риканская форма конституционного надзора и не была восприня¬
та в чистом виде.
Уже это переплетение различных причин показывает труд¬
ность однозначной характеристики института конституционного
надзора как реакционного или, наоборот, демократического. Его
социальная роль и соответственно оценка могут видоизменяться
в зависимости от соотношения классово-политических сил, балан¬
са в системе «разделения властей», степени подверженности кон¬
ституционных судов влиянию общественного мнения (что, в свою
очередь, зависит от общей политической атмосферы в стране)
и т. д. С одной стороны, наличие формируемого закрытым путем,
узкого по составу органа, которому предоставляется право оцен-
32
ки законодательной деятельности выборного органа — парламен¬
та, входит в явное противоречие с принципами демократии. С дру¬
гой стороны, однако, с учетом последовательного усиления пра¬
вительственной власти, активизации нормотворческой деятельно¬
сти, фактической узурпации ею права законодательной инициати¬
вы, развития делегированного и псевдоделегированного законо¬
дательств позиция конституционных судов предстает уже в иной
перспективе.
Что касается организационных форм конституционного над¬
зора, то лишь Конституция Японии восприняла чисто американ¬
скую модель, когда надзор возлагается на общую судебную си¬
стему, главным образом в лице ее высших органов. Остальные
страны (ФРГ, Италия) встали на путь создания специальных
конституционных судов или квазисудебных органов (Конститу¬
ционный совет во Франции). Симптоматично, что эту же идею
продолжили конституции 70-х годов. Так, Конституция Греции
1975 г. предусматривает создание Высшего специального суда,
компетенция которого хотя и несколько шире компетенции Кон¬
ституционного совета во Франции, но в принципе однотипна с
ней. Конституция Португалии предусматривает создание Консти¬
туционной комиссии, которая выносит заключения о конститу¬
ционности актов. Испанская Конституция встала на путь созда¬
ния Конституционного суда, сходного с аналогичными судами
в ФРГ и Италии.
* ♦ ♦
Подводя некоторые итоги сказанному, можно сделать вывод
об известном расширении содержания современной модели бур¬
жуазной конституции. Оно отражает, во-первых, усложнение
самого предмета конституционного регулирования, т. е. системы
политических отношений и институтов буржуазного общества,
равно как и возрастание роли государства в жизни этого обще¬
ства, а во-вторых, изменение соотношения классовых сил, в ре¬
зультате которого трудящиеся массы добились внесения в кон¬
ституцию ряда положений, которые правящая буржуазия пред¬
почла бы в ней не видеть. С этим связано усложнение процесса
принятия и пересмотра конституции, а также усиление внутрен¬
ней противоречивости самих конституций, наличие ряда компро¬
миссных решений, усложнение сочетания старого и нового в их
содержании.
В конечном же счете все названные выше черты и особенно¬
сти новейших буржуазных конституций не меняют приоритетов
конституционного регулирования. Главными целями и главными
объектами его неизменно остаются основные, принципиальные
конституционные отношения — отношения власти буржуазии,
господства в обществе ее монополистической верхушки. Консти¬
туция и по содержанию, и по форме так или иначе призвана
обслуживать эту цель. Основой содержания современных бур¬
жуазных конституций по-прежнему остается закрепление реаль¬
ной власти монополистической буржуазии.
2 Заказ № 2127
33
1 Термин «конституция» в официальном государственном акте впервые
появился в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. См.:
Конституция и законодательные акты Французской Республики. М., 1958,
с. 43.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 17, с. 345.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 7, с. 40.
4 Подробнее об этом см.: Дурденевский В. Н. Послевоенные конституции
Запада. М., 1924, вып. 1/2.
5 Подробнее об этом см.: Кожеляков А. С. Конституция Греции 1975 г.—
Сов. государство и право, 1977, № 6.
8 Совместное Заявление ноябрьского (1959 г.) Совещания представителей
семнадцати коммунистических и рабочих партий стран Западной Евро¬
пы.— Правда, 1959, 3 дек.
7 См.: Португалия: Конституция и законодательные акты. М., 1979.
8 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 16, с. 77.
9 Там же, т. 23, с. 311.
10 Там же.
11 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 22, с. 330.
12 Левацко-анархистское кредо по этому вопросу выразил еще М. А. Ба¬
кунин, который писал: «Я не верю в конституцию и законы, наилучшая
конституция не удовлетворила бы меня». Цит. по кн.: Зилъберман И. Б.
Политическая теория анархизма М. А. Бакунина. Л., 1969, с. 74.
13 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с. 33. Подробнее об этом см.: Кова-
чев Д. А. В. И. Ленин о конституционных иллюзиях.— Учен. зап. ВНИИСЗ,
1970, № 21, с. 49 и след.
14 Ряд пробелов явился также результатом того, что представители проти¬
водействующих классовых сил, участвовавшие в выработке конституций,
в некоторых случаях не могли прийти к компромиссному решению и «ще¬
котливые» вопросы были просто опущены. См.: Дюкло Ж. Избр. произ¬
ведения. М., 1959, т. 1, с. 431.
15 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 7, с. 535.
18 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 17, с. 345.
17 В советской литературе правильно отмечалось, что «фактическая кон¬
ституция может отойти от конституции юридической как вправо, так и
влево» (Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран,
освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976, с. 71). Этот по¬
следний вариант встречается тогда, когда буржуазия идет на такие ус¬
тупки трудящимся, которые не находят адекватного отражения в тексте
конституции. Однако применительно к конституциям «второй волны»
подобная ситуация нетипична (за исключением Конституции Пятой рес¬
публики во Франции после прихода к власти левых сил).
18 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 17, с. 346.
19 Материалы XXV съезда КПСС. М., 1976, с. 30.
20 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903, с. 335. Таким же под¬
ходом в целом ограничиваются и представители современного буржуаз¬
ного государствоведения.
21 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд,, т. 8, с. 132.
22 Примерно то же самое говорите/! в ст. 66 «Окружающая среда и качест¬
во жизни» Конституции Португалии. См.: Португалия: Конституция и
законодательные акты, с. 100—101.
23 Подробнее об этом см.: Конституционный механизм диктатуры монопо¬
лий. М., 1964; Политический механизм диктатуры монополий. М., 1974.
24 Подробнее об этом см.: Политические системы современности. М., 1978,
с. 150 и след.
25 Об идеологическом воздействии конституции на население см.: Буржуаз¬
ные конституции в период общего кризиса капитализма. М., 1966, гл. II,
VI.
28 Левин Д. Б. Основные проблемы современного международного права. М.,
1958, с. 122.
34
27 Bebr G. How supreme is community law in the national courts? — Common
Market Law Rev., 1974, vol. 11, p. 3—37.
28 Lang J. The common market and common law. Chicago; London, 1966, p. 53.
29 Allot P. Britain and Europe.— J. Common Market Studies, 1975, vol. 12, N 3,
p. 210-230.
30 «Мирные положения» были известны отдельным буржуазным конститу¬
ционным актам прошлого, прежде всего Франции. Уже в Конституции
Франции 1791 г. содержалась декларация об отказе от завоевательной
войны. Провозгласила отказ от применения вооруженной силы против
свободы других народов и французская Конституция 1848 г. (ст. 5), что,
однако, не помешало Луи Бонапарту в июне того же, 1848 г. бомбарди¬
ровать революционный Рим. Позднее испанская Конституция 1931 г.
провозгласила отказ «от войны как орудия национальной политики» с ис¬
пользованием формулы из пакта Бриана-Келлога (ст. 6), но она была
упразднена франкистским режимом. Постановления Версальского и про¬
чих международных соглашений, нашедших известное отражение в Вей¬
марской Конституции, и деятельность Лиги Наций не стали препятстви¬
ем для подготовки и развязывания империализмом второй мировой вой¬
ны.
31 Подробнее о влиянии английской конституции на конституционное раз¬
витие других стран см.: Вильсон В. Государство: Прошлое и настоящее
конституционных учреждений. М., 1905, с. 390; Мишин А. А. Централь¬
ные органы власти США — орудие диктатуры монополистической бур¬
жуазии. М., 1954, с. 67—68; Шарма П. М. Государственный строй Индий¬
ской Республики. М., 1958, с. 49; и др.
32 В настоящее время форма неписаной конституции, помимо Англии, при¬
нята только еще в Новой Зеландии.
33 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 35, с. 162.
Глава вторая
КОНСТИТУЦИЯ
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
Опыт последних десятилетий свидетельствует о серьезных
противоречиях в конституционной системе США, затронувших ее
основные принципы и институты — федерализм, разделение вла¬
стей, гражданские права и свободы. Уотергейтский скандал с
особой силой продемонстрировал непомерное средоточие власти в
Белом доме, которое стремились предотвратить учредители аме¬
риканской конституции. Он показал, что конституционный баланс
между исполнительной, законодательной и судебной властями
явно нарушен, а это, в свою очередь, вызвало многочисленные
утверждения о «конституционном конфликте», о том, что систе¬
ма «потеряла равновесие» \ «Кризис доверия», противоречия в
федеральных отношениях по вертикали, обострение проблем граж¬
данских прав и свобод —все это поставило в повестку дня про¬
верку на «конституционность» всех основных государственных и
политических институтов страны. Различные конституционные
проблемы —от целей и намерений основателей Конституции и до
последних решений Верховного суда по конституционным вопро¬
сам — находятся в фокусе пристального внимания средств мас¬
совой информации США, составителей учебных программ, уче¬
ных, журналистов, политических и государственных деятелей,
задавая тон и определяя содержание злободневной политической
полемики2.
В этом своеобразном «ренессансе интереса к Конституции»3
можно выделить две основные тенденции.
Первая из них — либерально-охранительная и в целом аполо¬
гетическая, а вторая — критически-реформистская. Первая исхо¬
дит из того, что конституционная система в основном здорова и
обеспечивает «демократичность» правления. По мнению ее пред¬
ставителей, следует лишь ограничивать злоупотребления властью,
в большей степени соотнося деятельность отдельных институтов
с положениями Конституции. В качестве примера жизнеспособ¬
ности системы и олицетворяющей ее Конституции используется
факт разоблачения злоупотреблений властью в Уотергейтском
деле. «Мрачнейший для президентства час,— пишет, например,
Д. Кинэн,— также был светлейшим моментом для демократии.
Заплесневелый, пыльный документ, известный как американская
Конституция, стал живым, пульсирующим инструментом прав¬
ления...»4. Напротив, критики Конституции считают, что она соз¬
36
дает конституционные препятствия «демократическому правлению»
и не отвечает уровню современного экономического и социально-
политического развития Соединенных Штатов Америки. Исходя
из этого, они провозглашают необходимость конституционных
реформ «императивом» для современной Америки5.
Отмеченные тенденции, как и в целом основные направления
в американской буржуазной политико-правовой идеологии, отра¬
жают реальное острое противоречие конституционной системы
страны: живучесть, гибкость и приспособляемость формальной
конституции, с одной стороны, и неизбежный, далеко зашедший
разрыв между этой конституцией, самой старой из действующих
буржуазных конституций, и реальными организацией и функцио¬
нированием политических структур.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИИ
Процесс подготовки и принятия Конституции США, оказав¬
ший столь большое влияние на ее содержание, неоднократно ос¬
вещался в нашей литературе. Отмечались, в частности, следую¬
щие характерные черты этого процесса: 1) филадельфийский
Конвент не был избран избирательным корпусом, а сам присвоил
себе учредительные полномочия; 2) конституционный Конвент
работал тайно, без прямой связи с общественным мнением;
3) результаты ратификации Конституции весьма далеки от того,
чтобы признать их «единодушным народным одобрением» ®. Как
подчеркивает А. А. Мишин, «социальный состав делегатов Кон¬
вента поразительно однороден: только собственники, только бо¬
гатые люди... Перед «отцами-учредителями» в условиях фактиче¬
ского развала Конфедерации и угрозы гражданской войны была
поставлена троякая задача: остановить дальнейшее развитие ре¬
волюции, «создать более совершенный союз», обеспечить и га¬
рантировать права собственников» 7.
Все эти цели были достигнуты и в социально-экономическом,
и в государственно-правовом планах. Господство буржуазных эко¬
номических отношений, святость частной собственности и свободы
предпринимательства Конституция закрепила в «полслова» или
молчаливо, исходя из фактического статус-кво (так, Конституция
фактически узаконила институт рабства уже тем, что в тексте не
упомянула о нем) 8. Наоборот, государственные структуры полу¬
чили в Конституции достаточно детальную, в ряде вопросов даже
казуистическую регламентацию. Данная особенность американ¬
ской Конституции — общая для всех буржуазных конституций;
она впервые нашла отражение в Основном законе США, причем
достаточно рельефно.
В своем первоначальном виде Конституция США состояла из
небольшой преамбулы и семи обширных статей. Впоследствии к
ним добавилось 26 поправок, однако основной текст Конституции
остался неизменным. По своей структуре Конституция достаточ¬
но проста.
37
Краткая, в несколько строк, преамбула предваряет основной
текст. Ее смысл состоит не в традиционной для буржуазных
конституций и малореальной в условиях господства частнособст¬
веннических, капиталистических отношений формуле типа
«власть исходит от народа». Преамбула определяет в качестве
основной цели Конституции «образование более совершенного со¬
юза», т. е. переход от конфедерации (закрепленной «статьями
Конфедерации» 1781 г.) к федерации, создание в соответствии с
экономическими и политическими потребностями более централи¬
зованной структуры государственного устройства и государствен¬
ной власти.
Первая статья (состоящая из 10 разделов) посвящена кон¬
грессу США, порядку формирования и деятельности палаты пред¬
ставителей и сената, полномочиям конгресса (одновременно они
и полномочия федерации).
Вторая статья (состоящая из четырех разделов) посвящена
президенту, порядку его избрания, полномочиям; здесь же (раз¬
дел 4) предусмотрена возможность импичмента, если президент
(вице-президент) или гражданские должностные лица будут при¬
знаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких
преступлениях и проступках.
Третья статья посвящена судебной власти, а ее третий, по¬
следний, раздел дает определение государственной измены.
Статья четвертая в своих четырех разделах рассматривает
некоторые вопросы взаимоотношений федерации и штатов, в том
числе устанавливает право конгресса принимать в Союз новые
штаты.
Статья пятая определяет порядок принятия конституционных
поправок.
Статья шестая устанавливает принцип верховенства Консти¬
туции, а последняя, седьмая, статья — порядок ратификации Кон¬
ституции.
С принятием в 1791 г. так называемого Билля о правах (его
принято считать составной частью Конституции) — первых деся¬
ти поправок — Конституция стала регулировать также крут прав,
свобод и обязанностей граждан.
Формально в основу государственной структуры страны кон¬
ституция положила три основных принципа.
Первый из них — разделение властей. Речь идет о разделе¬
нии властей в узком смысле слова — о так называемом разделе¬
нии по горизонтали, т. е. между законодательными, исполнитель¬
ными п судебными органами как на уровне федерации, так и на
уровне каждого штата. Самого понятия «разделение властей» в
Конституции нет, точно так, как и синонимической формулы «си¬
стема сдержек и противовесов». Но принцип этот отчетливо вы¬
ражен в первых четырех статьях Конституции.
«В наиболее догматической форме американская концепция
разделения властей может быть суммирована следующим об¬
разом. Существуют три различные по своей функции сферы го¬
38
сударственного правления — законодательная, судебная и испол¬
нительная. Соответственно, различные функции должны
осуществляться тремя по-разному управляемыми подразделения¬
ми, «ветвями» государственного механизма. Эти подразделения
должны быть по Конституции равноправными и друг от друга
независимыми» 9. Указанная цель достигается установлением раз¬
личного порядка формирования соответствующих государствен¬
ных органов, сроков их полномочий, отсутствием соподчинения.
Особую роль здесь играет «система сдержек и противовесов».
Суть ее состоит в том, чтобы каждая из ветвей власти имела
право нейтрализовать возможные злоупотребления, ошибки, анти¬
конституционные действия другой. Конгресс получил право от¬
клонять законопредложения президента, отказывать в одобрении
назначений на федеральные должности, привлекать президента к
суду в порядке импичмента. Президенту в свою очередь предо¬
ставлено право отлагательного вето, преодолеть которое не так-то
просто. Судьи Верховного суда, назначаемые совместно прези¬
дентом и сенатом, в своей деятельности независимы от президен¬
та и конгресса, но могут быть в ряде случаев подвергнуты им¬
пичменту 10.
В истории США соотношение властей выступало по-разному
в том смысле, что были периоды, именуемые «правлением кон¬
гресса», когда реально власть конгресса была сильнее чем пре¬
зидентская власть. Были и обратные ситуации, в том числе и в
XX в., когда при общей тенденции к усилению президентской
власти позиции конгресса то ослаблялись, то снова усиливались.
Равным образом на разных этапах не было однозначным реальное
влияние и значение Верховного суда. В целом, однако, разделе¬
ние властей всегда проявлялось как постоянная константа в го¬
сударственно-политической структуре, как реально действующий
принцип.
Причина относительной эффективности этого принципа — не
в исторических традициях и еще менее — в некой диффузии еди¬
ной государственной власти. Она в том, что за институционно¬
функциональной системой «разделения властей» как особой си¬
стемой государственного управления стоит единый классовый
интерес крупного капитала страны, который и является реальным
обладателем государственной власти.
Второй принцип — федерализм, который часто называют «раз¬
делением властей по вертикали». Конституция страны предусмат¬
ривает жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов.
Она содержит перечень вопросов, относящихся к исключительной
компетенции Союза. Сюда включены вопросы первостепенной го¬
сударственной важности, предопределяющие верховенствующее
положение Союза. Вопросы, не упомянутые в названном выше
конституционном перечне, согласно X поправке относятся к ис¬
ключительной компетенции штатов. Эта схема, однако, дополняет¬
ся принципом «подразумеваемых полномочий», который выводит¬
ся из последнего абзаца раздела 3 ст. 1 Конституции; суть его
39
сводится к тому, что все вновь возникающие вопросы правового
регулирования относятся только к компетенции Союза.
Тенденция последовательного усиления централизма в федера¬
тивной структуре США общепризнанна. Тем не менее вертикаль¬
ный разрез разделения властей остается важным компонентом
организации и деятельности государственных структур и всей
политической системы США.
Третий принцип — верховенство Конституции. Исторически ее
провозглашение «верховным правом страны» (ст. VI) было нап¬
равлено против децентралистских тенденций объединявшихся в
федерацию штатов. Текст ст. VI свидетельствует лишь о примате
конституции и федеральных законов над конституциями и зако¬
нами штатов. Однако в дальнейшем принцип верховенства Кон¬
ституции получил более широкое содержание.
Акты, не только издаваемые штатами, но и все иные законо¬
дательные, административные и судебные акты, в том числе и на
федеральном уровне, должны соответствовать конституции.
В решении верховного судьи Дж. Маршалла по делу Marbury v.
Madison (1803 г.) было обосновано право Верховного суда опре¬
делять конституционность актов конгресса и сформулирован
принцип примата Конституции над всеми законодательными ак¬
тами. Решение 1803 г., создавшее прецедент для обоснования
правомерности и необходимости судебного толкования Конститу¬
ции, подтвердило роль Конституции США в качестве верховного
права страны и определяло впредь, что любой законодательный
статут, который судьи сочтут противоречащим Конституции,
должен быть отвергнут. Требование рассматривать Конституцию
как основной источник права по отношению к другим законода¬
тельным актам прочно вошло в американское конституционное
право. Так, судья О. Робертс в речи по делу United States v
Butler говорил: «Конституция является верховным правом стра¬
ны, изданным и утвержденным народом. Все законодательство
должно сообразовываться с принципами, которые она излагает.
Когда актам конгресса в судах должным образом делается вызов,
как не отвечающим конституционным мандатам, судебная ветвь
правления имеет лишь один долг — положить соответствующую
сггатью Конституции рядом со статутом, которому сделан вызов,
и решить, соответствует ли последний первой» и.
Американские исследователи А. Мэйсен и В. Бини подчерки¬
вают первостепенную роль судебных решений в создании амери¬
канского конституционного права. Однако при этом они делают
оговорку о том, что независимо от интерпретации судами поло¬
жений американской Конституции чпе судебное решение, а имен¬
но Конституция продолжает оставаться Основным законом
США12. Аналогично мнение и других авторов. «Как бы Вер¬
ховный суд ни толковал положения Конституции,— пишет по
этому поводу американский историк Ч. Уоррен,—законом остает¬
ся Конституция, а не решения суда» 13. Американская доктрина
и практика не знают попыток создания «надкопституционных»
40
правовых принципов, подобно тому, как это имело место в ряде
других капиталистических стран (например, в ФРГ).
В качестве самой характерной черты Конституции США обыч¬
но и с достаточным основанием указывают па ее жесткость. Она
являет собой наиболее яркий пример жестких, т. е. трудно из¬
меняемых конституций. Именно жесткость, сложность процедуры
изменения основного закона — один из факторов юридико-техни¬
ческого плана (наряду с факторами социально-политического и
исторического порядка), способствовавших живучести Конститу¬
ции США.
Процедура принятия поправок определена в ст. V Конститу¬
ции. Статья называет две формы внесения поправок и две фор¬
мы их ратификации. Конгресс вносит предложения о поправках
с согласия двух третей членов каждой из его палат или же по
требованию легислатур двух третей штатов он созывает конвент
и выносит на его усмотрение предложение о поправках. Что ка¬
сается способа ратификации, то конгресс должен определять, бу¬
дут ли поправки ратифицированы законодательными собраниями
трех четвертей различных штатов или же конвентами, образован¬
ными с этой целью в трех четвертых штатов.
Со времени принятия Конституции ст. V результативно при¬
менялась всего лишь 16 раз, и за этот период было принято 26
поправок.
Первые десять поправок были призваны нейтрализовать ши¬
рокие протесты против отсутствия положений о правах граждан
в первоначальном тексте Конституции. Они были приняты 25 сен¬
тября 1790 г. Конгресс первого созыва предложил 12 поправок,
однако 2 из них не были ратифицированы. Окончательная рати¬
фикация остальных 10 была завершена 15 декабря 1791 г. Из¬
вестные как Билль о правах они обычно рассматриваются как
часть первоначального текста Конституции США.
Следующая, XI поправка была принята в 1798 г. с целью
преодолеть решение Верховного суда по делу Chisbolm v. Geor¬
gia (1793 г.), которое разрешало федеральным судам принимать
к рассмотрению судебные дела, возбужденные против одного из
штатов гражданином другого штата. Поправка отнесла дела та¬
кого рода к юрисдикции штатов.
XII поправка, ратифицированная в 1804 г., уточнила проце¬
дуру выборов президента и вице-президента США. Она была
призвана предотвращать ситуации, подобные той, которая имела
место во время президентских выборов 1800 г. (тогда Т. Джеф¬
ферсон и А. Бэрр, баллотировавшиеся от одной и той же партии,
получили равное число голосов выборщиков без указания, кто из
них выдвигался на пост президента, а кто — на пост вице-прези¬
дента, поэтому окончательный выбор пришлось делать палате
представителей). XII поправка ввела раздельное голосование вы¬
борщиков за кандидатов в президенты и вице-президенты. По¬
правка также уничтожила старые «непереизбираемые сессии»
конгресса и ввела новые правила, согласно которым для членов
41
палаты представителей, потерпевших поражение во время прове¬
дения всеобщих выборов в конгресс, исключается возможность
возвращения в Вашингтон для участия в законодательной дея¬
тельности.
XIII, XIV и XV поправки были приняты в результате граж¬
данской войны. Ратифицированная в 1865 г. XIII поправка отме¬
няла рабство. Поправка XIV (1868 г.) исторически являлась
развитием предыдущей. Она юридически запрещала издание
дискриминационного законодательства, с помощью которого
закреплялось бы неравноправное положение граждан, в частности
формально освобожденных негров: «Ни один штат не должен из¬
давать или приводить в исполнение законы, ограничивающие при¬
вилегии и вольности граждан Соединенных Штатов; ни один штат
не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности
без законного судебного разбирательства и не может отказать
лицу, подчиненному его власти, в равной для всех защите за¬
кона».
Поскольку и принятие XIV поправки не обеспечивало равно¬
правия негров, прежде всего права голоса, была принята очеред¬
ная, XV поправка (ратифицированная в 1870 г.). В ней запреща¬
лось лишение граждан США избирательных прав или ограниче¬
ние в них в связи с расой, цветом кожи или прежним
нахождением в рабстве.
XVI поправка, ратифицированная в 1913 г., фиксировала уси¬
ление финансовой власти федерального правительства; она упол¬
номочивала конгресс устанавливать и взимать налоги с доходов,
из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от
их распределения между отдельными штатами и безотносительно
к каким-либо переписям или исчислению населения.
Ратифицированная в том же году XVII поправка закрепляла
прямые выборы сенаторов населением. XVIII поправка, ратифи¬
цированная в 1919 г., ограничивала производство, продажу и
транспортировку алкогольных напитков, т. е. ввела так называ¬
емой сухой закон. Согласно XIX поправке (1920 г.) было предо¬
ставлено право голоса женщинам. Ратифицированная в 1933 г.
XX поправка устанавливала дату созыва периодической годичной
сессии конгресса — 3 января — и начало президентского срока —
20 января, а также уточняла вопрос о преемственности президен¬
тов. В том же году была принята XXI поправка, которой анну¬
лировалась XVIII поправка, однако за штатами сохранилось
право запрещать транспортировку, импорт и использование алко¬
гольных напитков. В 1951 г. была принята XXII поправка, ог¬
раничивающая пребывание на посту президента двумя сроками.
Первоначально она была предложена представителями респуб¬
ликанской партии как реакция на поражение партии на четырех
подряд общенациональных выборах, но затем была поддержана
теми кругами в обеих партиях, которые опасались усиления пре¬
зидентской власти. XXIII поправка 1961 г. предоставила права
избрания президентских выборщиков жителям федерального ок¬
42
руга Колумбия, а XXIV поправка 1964 г. отменила имуществен¬
ные цензы на федеральных выборах.
XXV поправка, принятая в 1967 г., излагает порядок и про¬
цедуры преемственности и замещения президентской и вице-пре¬
зидентской должностей, процедуры определения действий в слу¬
чае конституционной недееспособности президента и т. п. В соот¬
ветствии с этой поправкой в 1973 г. вместо вице-президента Спи¬
ро Агню, ушедшего в отставку в связи с выдвинутыми против
пего обвинениями в финансовых злоупотреблениях, обе палаты
конгресса одобрили назначенную на его место президентом
Р. Никсоном кандидатуру лидера республиканского меньшинства
в палате представителей Джералда Форда. В свою очередь, ког¬
да Дж. Форд в августе 1974 г. унаследовал президентскую долж¬
ность после Р. Никсона, его преемником на посту вице-прези¬
дента стал Нельсон Рокфеллер.
И, наконец, последняя, XXVI поправка, снижающая возраст¬
ной ценз до 18 лет, была принята в 1971 г.
Анализируя принятые поправки, можно установить, что они
показывают приспособление Конституции к социально-полити¬
ческим изменениям в стране в нескольких основных направле¬
ниях.
Первое из них охватывает область гражданских прав. Сюда,
помимо Билля о правах, следует отнести XIII, XIV и частично
XV поправки. Другие направления — расширение избирательного
права (XV, XVII, XIX, XXIII, XXVI поправки); изменения в
порядке избрания президента (XII, XXII и XXV поправки);
изменения в порядке избрания конгресса (XII поправка); измене¬
ние в вертикальном балансе власти в пользу федерации (XI,
XIV, XVI поправки).
Из двух предусмотренных ст. V возможных процедур внесе¬
ния поправок на практике использовалась только первая, а имен¬
но принятие поправки двумя третями обеих палат конгресса с
последующей ратификацией легислатурами трех четвертей шта¬
тов. Только один раз конгресс прибег к предоставленной ему
Конституцией возможности предоставить право одобрения по¬
правки не легислатурам штатов, а специально образуемым в
штатах конвентам (так была принята XXI поправка). Ни разу в
конституционной истории страны не было реализовано предостав¬
ленное штатам право инициативы внесения поправок. Эта ини¬
циатива может быть осуществлена двуступенчатым путем: по
требованию легислатур двух третей штатов конгресс созывает
конвент, который принимает поправку и выносит ее на ратифи¬
кацию штатами. Однако ни одного случая созыва такого рода
конвента не было, хотя соответствующие требования не раз вы¬
двигались штатами14. Федеральный законодательный орган ока¬
зался в данном отношении сильнее легислатур штатов и как бы
узурпировал право принятия конституционных поправок. Но и
здесь система разделения властей по вертикали оставляет шта¬
там известную, хотя и чисто негативную (и соответственно пас¬
43
сивную), по вместе с тем действенную, возможность, а именно
сорвать ратификацию принятой конгрессом поправки.
О реализации указанной возможности свидетельствует ряд
конкретно-исторических ситуаций, когда поправки, принятые кон¬
грессом, не были ратифицированы необходимым большинством
штатов и остались «непринятыми поправками» 15.
Так, в 1789 г., помимо 10 поправок, составивших Билль о
правах, штатам для ратификации, как уже отмечалось, были
переданы еще две поправки. Одна из них устанавливала пропор¬
ции между ростом населения и количеством членов палаты пред¬
ставителей, другая регулировала порядок установления жалова¬
ния конгрессменов. Обе они остались непринятыми16.
Точно так же осталась непринятой и предложенная конгрес¬
сом в 1810 г. поправка, запрещающая американским гражданам
принимать дворянские титулы и звания, подарки, пенсии и дру¬
гие вознаграждения от иностранных держав.
В течение XX в. из принятых конгрессом США 12 поправок
к Конституции две так и не вступили в силу. Первая из них —
поправка 1924 г. предоставляла конгрессу право издавать зако¬
нодательство, ограничивающее, запрещающее или каким-либо
другим образом регулирующее труд лиц, не достигших 18 лет.
Поправка предусматривала возможность приостанавливать дей¬
ствие законов штатов в тех случаях, когда они окажутся в про¬
тиворечии с федеральным законодательством. Принятие конгрес¬
сом поправки о регулировании детского труда явилось реакцией
на попытку Верховного суда США лишить конгресс права зако¬
нодательствовать по этому вопросу на основании его полномочий
по регулированию торговли и по установлению налогов. В 1916 г.
конгресс принял закон (Owen-Keating Act of 1916), ограничивав¬
ший транспортировку в междуштатной торговле товаров, произ¬
веденных детским трудом. Закон в 1918 г. был объявлен Верхов¬
ным судом США неконституционным. В решении по делу Ham¬
mer v. Dagenhart суд постановил, что регулирование детского
труда представляет собой чисто внутренний вопрос, который дол¬
жен решаться каждым штатом в соответствии с местными кон¬
цепциями государственной политики. Позиция Верховного суда
отражала децентралистские тенденции в позиции штатов и кон¬
сервативные взгляды, с которыми впоследствии столкнулся «но¬
вый курс» Ф. Рузвельта. Неудивительно поэтому, что поправка о
регулировании детского труда натолкнулась на сильную оппози¬
цию штатов17. К концу 1925 г. 16 штатов официально заявили
о своем отказе ратифицировать поправку, сделав тем самым не¬
возможным сбор необходимого большинства. В результате вопрос
об использовании детского труда был частично урегулирован фе¬
деральным законодательством, в частности Законом о справедли¬
вых стандартах труда 1938 г. (Fair Labor Standarts Act), а по¬
правка к Конституции осталась непринятой.
Такая же судьба постигла поправку о равноправии женщин,
которая после растянувшихся на много лет обсуждений была
44
принята конгрессом в марте 1972 г. и передана штатам для рати¬
фикации. В тексте поправки говорится: «Равенство прав перед
законом гарантируется всем гражданам США независимо от
пола и не может быть нарушено или ограничено федеральными
властями или властями штатов». Через два года после ратифика¬
ции поправка должна была вступить в силу в качестве составной
части Конституции.
К концу 1972 г. поправка была ратифицирована 22 штатами,
в 1973 г. число ратификаций равнялось 30. Три штата ратифи¬
цировали поправку в 1974 г., один — в 1975 г. Однако необходимое
большинство так и не было получено. Между тем установленные
сроки ратификации истекли и принятие поправки можно считать
сорванным.
Возникает вопрос, на какой срок может затянуться процесс
ратификации поправки штатами в том случае, если в резолюции
конгресса о ее принятии не оговорен срок ратификации? Консти¬
туционная практика пользуется в этой связи формулой «разумный
отрезок времени», выработанной Верховным судом. XVIII поправ¬
ка, предложенная конгрессом, предусматривала семилетний срок
ратификации. В деле Dillon v. Gloss (1921 г.) Верховный суд
постановил, что Конгресс имеет право фиксировать определенный
период времени, необходимый для ратификации «в разумных
пределах» и что семь лет были «разумным» отрезком времени18.
Подтекст постановления суда заключался в том, что поправка не
могла быть принята, если она находилась на рассмотрении больше
чем «разумное время». Когда в 1937 г. штаты Канзас и Кентук¬
ки ратифицировали поправку о детском труде, предложенную
конгрессом еще в 1924 г. без указания на временные пределы ра¬
тификаций, предпринимались попытки добиться судебного поста¬
новления о снятии поправок с ратификации со ссылкой на про¬
тяженность во времени. Однако в деле Coleman v. Miller (1938 г.)
Верховный суд отказался принять решение об определении «ра¬
зумного» периода для ратификации, суд квалифицировал этот
вопрос как «политический», который должен решаться конгрес¬
сом 19. С того времени Верховный суд, как правило, не касался
проблем, связанных процедурой принятия и ратификации попра¬
вок, отнеся их к категории «политических вопросов», выходящих
за пределы компетенции суда20.
Президент формально-юридически не играет роли во внесении
предложений о поправках, хотя в ст. I (раздел 7) Конституции
устанавливается, что «всякое предписание, резолюция или голо¬
сование, требующие участия сената или палаты представителей...
должны быть представлены президенту Соединенных Штатов и им
одобрены; лишь в том случае оно вступает в силу...» Конститу¬
ционная теория исходит из того, что внесение предложений о
поправках не является обычной законодательной деятельностью.
Другоц аргумент состоит в следующем. Поскольку предлагаемые
поправки должны приниматься двумя третями голосов в каждой
палате и поскольку это число голосов как раз та самая граница,
45
которая позволяет преодолеть президентское вето, участие пре¬
зидента в процессе внесения поправок было бы бесцельным.
(Однако эта формально-юридическая конструкция вовсе не оз¬
начает, что президент не оказывает фактического влияния на
процесс внесения и принятия поправок).
Как правило, поправка вступает в силу с момента ратифика¬
ции необходимым большинством штатов. Исключением явилась
XVIII поправка, в которой оговаривалось, что она вступит в силу
через год после ее ратификации. Двухгодичной оговоркой снаб¬
жена и непринятая XXVII поправка. Штат, отказавшийся рати¬
фицировать поправку, может затем изменить свою позицию в ее
пользу. Однако положительное решение о ратификации поправки
не может быть впоследствии изменено, даже если поправка еще
не вступила в действие. Губернатор штата не имеет права вето от¬
носительно резолюции легислатуры штата о ратификации поправ¬
ки, и его конституционное положение в этом плане аналогично
положению президента США в отношении процедуры внесения
предложения о поправке.
Подводя итоги сказанному, можно констатировать, что при¬
нятие поправок — исключительный и поэтому редко применяе¬
мый способ изменения конституции. Если рассматривать Билль
о правах как единую поправку, принятую почти одновременно
с Конституцией, то 16 остальных поправок хронологически рас¬
пределяются следующим образом: после принятия в 1798—1804 гг.
XI и XII поправок их не было вплоть до периода Реконструк¬
ции. Затем, после принятия в 1865—1870 гг. трех следующих
поправок, перерыв продолжался вплоть до «прогрессистской
эры». В период 1913—1933 гг. периодичность принятия поправок
несколько участилась, что в немалой степени объяснялось содер¬
жанием и темпами конкретно-исторического процесса в США.
Четыре последних поправки последовали друг за другом с ин¬
тервалом в три-четыре года. В среднем поправки принимались
примерно один раз в 10 лет, а наиболее продолжительным пе¬
риодом, в течение которого они не вносились, был более чем соро¬
калетний период от конца гражданской войны в США и почти
до начала первой мировой войны.
Естественно, ограниченное число поправок не смогло отразить
все многообразие социально-политических изменений, к которым
конституция должна была приспосабливаться. С одной стороны,
такая стабильность — результат сложности формальной процеду¬
ры поправок, определяемой положениями ст. V Конституции,
с другой — свидетельство малой эффективности этой процедуры
как инструмента такого приспособления. Даже в плане эволюции
буржуазной конституции Основной закон главной страны капита¬
лизма предстает как устаревший и несовершенный с позиций се¬
годняшнего дня документ. Он не отвечает многим требованиям,
которые современный уровень социального и политического раз¬
вития предъявляет к конституции, например, необходимость зак¬
репления социально-экономических прав, что весьма важно в усло-
46
виях постоянных экономических кризисов и роста безработицы,
характерных для США. Даже при расширительном толковании
Конституции США вне ее действия оказываются многие важные
процессы и институты американского общества. Конституция
«свободна» в отношении общепризнанных принципов междуна¬
родного права, что облегчает агрессивные внешнеполитические
установки в политике администрации Рейгана.
КОНСТИТУЦИЯ ФОРМАЛЬНАЯ
И «ЖИВАЯ КОНСТИТУЦИЯ»
Несмотря на значительные изменения, происшедшие в США
на протяжении 200 лет в области экономического развития, в со¬
циальной и политической структурах, основные конституцион¬
ные принципы (республиканская форма правления, федерализм,
разделение властей и система «сдержек и противовесов») остают¬
ся основополагающими для государственного строя этой страны.
Формально-юридически они продолжают предопределять особен¬
ности политической системы США.
Причины стабильности Конституции США американские юри¬
сты и политологи усматривают в «мудрости» и «дальновидности»
ее основателей, которые якобы предвидели будущие изменения
и сделали этот документ достаточно юридически конкретным и
одновременно политически гибким для того, чтобы приспособить¬
ся к изменяющейся социальной среде.
В числе других причин стабильности федеральной Конститу¬
ции американские исследователи называют:
1) присущее всем англоязычным пародам некое «внутреннее
сопротивление» радикальным изменениям и приверженность по¬
литической традиции, которая требует, чтобы нововведения в по¬
литической системе совершались под видом традиционного и при¬
вычного;
2) «демократический дух» Конституции и ее исторический
престиж;
3) усложненная процедура внесения поправок, требующая,
как правило, долголетних дебатов и отсрочек;
4) обусловленное сложностью этой процедуры отсутствие у
граждан страны ожиданий изменений Основного закона;
5) компромиссный характер «сдержек и противовесов»21.
Однако эволюция американского общества и государства от
эпохи «свободного капитализма», рабовладения и изоляционизма
к современному государственно-монополистическому капитализ¬
му и активной внешнеполитической роли США в международных
делах не могли не отразиться на их конституционном разви¬
тии. Система государственно-монополистического капитализма,
социально-классовые и расовые конфликты, научно-техническая
революция, рост населения и урбанизация, модернизация комму¬
никаций и транспорта, господство «массовой культуры» и потреб¬
ления, международные факторы — все это поставило перед аме¬
49
риканской государственностью целый комплекс социально-поли¬
тических и юридических проблем. И хотя, как уже отмечалось,
формально текст Конституции остался почти прежним, ее повсе¬
дневное действие, организация и методы функционирования по¬
литической системы в рамках традиционной конституционной
структуры существенно изменились.
Стабильность формальной юридической конституции зависит
от характера сосуществующей рядом с ней постоянно изменяю¬
щейся под воздействием исторической обстановки реальной кон¬
ституции и от степени несовпадения их друг с другом. Реальная
или «живая» конституция сложилась и продолжает развиваться
как результат юридического приспособления конституционной си¬
стемы США к современным социально-политическим и междуна¬
родным условиям. «Как документ Конституция исходит от поко¬
ления 1787 г.,— пишет известный американский специалист по
конституционному праву США Эдвард Корвин,— как закон она
черпает силу и эффективность от современного поколения аме¬
риканских граждан и, следовательно, должна интерпретировать¬
ся в свете современных условий и с точки зрения современных
проблем»22. «Живая» конституция, таким образом, обычно ассо¬
циируется с реальной политической практикой. В число компо¬
нентов, ее образующих, включаются судебные решения, сло¬
жившиеся на практике нормы деятельности законодательной и
исполнительной власти. Формированию ее способствует также
институционализация реально сложившихся в ходе политическо¬
го развития принципов и звеньев политической системы.
Одним из способов приспособления Конституции США к из¬
меняющимся социально-политическим условиям является ее ин¬
терпретация Верховным судом США в его многочисленных реше¬
ниях. Тот факт, что судебное толкование в гораздо большей
степени является источником «жизни» Конституции США, чем
процесс внесения в нее поправок, повсеместно подчеркивается
западными исследователями. Некоторые из них считают, что по¬
нятие «живой» конституции включает в себя понятие конститу¬
ции как документа плюс окончательное толкование Верховным
судом ее положений23. Другие к источникам «живой» конститу¬
ции относят также нормы, создаваемые судебными решения¬
ми, законодательными статутами, административными актами,
а также обычаями24. И действительно, наряду с Верховным
судом важнейшая роль в процессе неформального приспособле¬
ния конституционных норм к потребностям практики путем их
толкования в ходе текущей политической деятельности принад¬
лежит конгрессу и президентской власти. Законы конгресса и
акты президента (в том числе и его вето) часто основаны на
новом и порою оригинальном толковании традиционной консти¬
туционной доктрины. Особое значение для развития «живой»
конституции имеет усиление конституционных полномочий пре¬
зидентской власти в области внешней политики25. Таким обра¬
зом, судебное толкование американской Конституции, ее моди¬
48
фикации конгрессом и президентской властью представляют собой
важнейшие источники и инструменты неформальной конститу¬
ционной ревизии в США.
Наряду с понятием «живая конституция» американские авто¬
ры используют понятие «конституирующая конституция», под
которым подразумевается не только текст конституции, но и об¬
щественное мнение, текущая политика, сложившиеся обычаи и
традиции. Соответственно под «конституирующим» конституцион¬
ным правом в отличие от «ограничивающего» конституционного
права сторонники указанной концепции подразумевают создание
политических институтов, отбор персонала и наделение его вла¬
стью 26.
Концепцию «живой конституции» следует рассматривать в
русле общей тенденции развития американской правовой науки
в XX в. и, в частности, ее «реалистического», социологического
направления. В этом смысле она близка и имеет много общего
с концепциями представителей социологической юриспруденции
и особенно с выдвинутым ею понятием «живого права». Сторон¬
ники социологической юриспруденции считали, что ее исходным
пунктом и конечной целью является не право как совокупность
действующих норм, а право как составная часть социальной
реальности.
В конституционной теории США термин «живая конституция»
впервые был использован Карлом Ллевелином. По его мнению,
это понятие охватывает все те «базовые атрибуты правления»,
которые обладают, с точки зрения политических участников, упо¬
рядоченными функциями и «бесспорной стабильностью». Иными
словами, «атрибут правления» (т. е. институт политической си¬
стемы или процесса, политико-правовой обычай или традиция)
должен быть фундаментальным и институционализированным на¬
столько, чтобы соответствовать правилам политической игры; он
должен также функционировать с устойчивой повторяемостью и,
наконец, отвечать положительной этической оценке. К. Ллевелин,
далее, предпринял попытку введения в конституционное право
социологического и социально-психологического контекстов. Более
того, используя бихевиористский подход, он не ограничивается
«тройным» измерением «живого конституционализма» в рамках
ранее сформулированных им «базовых, устойчивых и легитим¬
ных» норм государственного правления, а дополняет его новыми
элементами. Говоря о конституционной системе, он включает в
нее и различные укоренившиеся в сознании граждан стереотипы
поведения, а также сопровождающие их эталоны мышления и
эмоций по отношению к конституции как символу27. Очевидно,
что в данном случае речь идет о таких элементах политической
жизни, как общественное мнение, политическое поведение и по¬
литическая культура. Даже деятельность «групп давления» рас¬
сматривается К. Ллевелином в качестве элементов «живой кон¬
ституции». Столь широкое толкование «живой конституции» как
института и сегодня разделяется американскими государствове-
49
дами и политологами28. Определяющими в ней являются не
столько принципы и нормы государственного управления, взятые
сами по себе, сколько социальные факторы, реагирующие и воз¬
действующие на эти принципы и нормы.
Концепция «живой конституции» отражает стремление преодо¬
леть разрыв, который образовался между формальными принци¬
пами и нормами конституционного права и реально сложившейся
политической практикой. Она оправдывает приспособление кон¬
ституционного права (в его позитивистском понимании) к поли¬
тической реальности с помощью новелл социологического содер¬
жания.
Следует отметить два основных направления, в которых
«живая конституция» развивает, направляет или дополняет юри¬
дическую. Первое из них состоит в видоизменении и расширении
содержащихся в последней принципов и институтов, приспособ¬
лении их к новой обстановке. В первую очередь здесь имеются
в виду такие конституционные принципы и институты, как раз¬
деление властей, федерализм, гражданские права и свободы и т. п.
Второе направление имеет дело с появлением новых, не преду¬
смотренных конституцией институтов — политическими партия¬
ми, аппаратом президента, федеральной бюрократией и т. п.
Впрочем, оба эти направления тесным образом взаимосвязаны и
переплетены.
Рассмотрим прежде всего те изменения, которые претерпел
принцип разделения властей. Их основная тенденция — усиле¬
ние исполнительной ветви власти, появление в ее структуре и
реальной деятельности некоторых черт и особенностей, полномо¬
чий, институтов, существенно видоизменяющих и дополняющих
соответствующие положения юридической конституции.
Социально-политическое развитие США, сопровождавшееся не
только социально-экономическими конфликтами и кризисами, но
и появлением новых сфер государственного регулирования, рас¬
ширением функций государства и усилением внешнеполитической
активности США в XX в., привело к заметному возрастанию
роли исполнительной власти в лице президента и подчиненной
ему федеральной государственной администрации, к выходу этой
власти за пределы, отведенные ей Конституцией.
Расширение характера и объема полномочий президента в
рамках «живой конституции» в зависимости от осуществляемых
президентской властью в конкретных обстоятельствах функ¬
ций получило теоретическое и политико-идеологическое обоснова¬
ние в ряде американских концепций президентства. Наряду
с классической американской конституционной теорией, основан¬
ной на посылках естественного права и обосновывающей ограни¬
ченный характер исполнительной власти, в государственно-право¬
вой доктрине США стала распространяться теория «управляюще¬
го» и «прерогативная» теория.
Наиболее четко теория «управляющего» выражена в полити¬
ческой философии Теодора Рузвельта, которая формировалась
50
под влиянием воззрений на президентскую власть А. Гамильто¬
на. Теория провозглашает президента «управляющим народа»,
который имеет право и обязан «сделать все, что угодно, что тре¬
буется для нужд страны, если только такие действия не запре¬
щены Конституцией или законами»2в. Требуя от президента
более энергичного распоряжения властью, чем это подразумевает¬
ся в рамках конституционной теории, теория «управляющего»
подразумевает, что власть президента все же остается ограничен¬
ной как соответствующими положениями Конституции, так и за¬
претами, налагаемыми конгрессом в соответствии с его конститу¬
ционными полномочиями.
Согласно «прерогативной» теории для решения стоящих перед
страной проблем, имеющих чрезвычайный характер, «ради блага
нации» президент может принять на себя внеконституционные
полномочия. Иными словами, он обладает прерогативой игнори¬
ровать или нарушать как Конституцию, так и акты конгресса,
если, по его мнению, подобные действия наилучшим образом
служат интересам США.
Американские государствоведы, пытаясь теоретически обосно¬
вать смещение баланса разделенных властей в пользу исполни¬
тельной власти, разрабатывают модели и классификации тех усло¬
вий и ситуаций, которым в наибольшей степени адекватна та
или иная из названных теорий президентства. С точки зрения
функциональных параметров этой власти, выделяются сферы
внутренней и внешней политики (концепция «внутриполитиче¬
ского» и «внешнеполитического» президентов, обладающих раз¬
личным правовым статусом) 30. Согласно указанным моделям в
сфере внутренней политики и при нормальных условиях власть
президента США в наибольшей степени ограничена как консти¬
туционными, так и иными «сдержками» (чему наиболее соответ¬
ствует конституционная система президентства). В области же
внешней политики, и особенно при чрезвычайных обстоятель¬
ствах, власть президента является «конституционной диктатурой»
и совпадает с «прерогативной» теорией президентства.
Наполнение конституционного статуса президента новым со¬
держанием выразилось в таких конституционно не институцио¬
нализированных процедурах и механизмах, как делегирование
конгрессом президенту законодательных полномочий, возмож¬
ность эффективного воздействия на нормоустанавливающую дея¬
тельность конгресса с помощью президентских посланий, прак¬
тика политического покровительства и лоббизма т. д. Кроме того,
то, что «президент является лидером правящей политической
партии, в известном смысле делает его — с учетом фактора внут¬
рипартийных взаимоотношений и действий лоббистских механиз¬
мов и средств массовой информации — политическим лидером
всего конгресса» 31.
Конституция формально не предусматривает возможности де¬
легации конгрессом президенту законодательных полномочий.
Однако Верховный суд в ряде решений сформулировал положе¬
51
ние о том, что «конгресс может делегировать свои полномочия
тогда, когда это необходимо для достижения результатов, им
желаемых» 32.
Юридическая конституция, предоставляя президенту право
вето в конгрессе, тем не менее не наделяет его правом законо¬
дательной инициативы, а лишь обязывает его время от времени
направлять конгрессу информацию о положении Союза и т. п.
(ст. II, раздел 3). Однако в развитие этого конституционного
положения и в соответствии с практикой «живой конституции»
регулярные президентские послания конгрессу о положении стра¬
ны, о состоянии экономики и о бюджете обычно содержат зако¬
нодательные предложения и законопроекты, подготавливаемые
исполнительным управлением президента и федеральными ведом¬
ствами. Поэтому практика президентских посланий, в целом осно¬
вывающаяся на положении президента как политического лидера
в конгрессе, представляет собой, по существу, форму законода¬
тельной инициативы, не предусмотренную Конституцией.
Конституционное полномочие президента назначать и смещать
федеральных должностных лиц «с совета и согласия сената»
(ст. II, раздел 2) на практике, в «живой конституции» превра¬
тилось в единоличное право президента. Сенат фактически не
ограничивает усмотрение президента при подборе должностных
лиц высшего ранга. За всю историю США сенат не более 10 раз
отклонял предложенные президентом кандидатуры.
Особое значение имеют «привилегии исполнительной власти»,
ставшие предметом острой дискуссии в период Уотергейта и пос¬
ле него. Под такой «привилегией» принято подразумевать кон¬
ституционное соглашение, включающее по крайней мере два
основанных на обычае права президента и его аппарата — права
на конфиденциальность определенного вида военной и иной слу¬
жебной информации и права сотрудников подчиненного прези¬
денту административного аппарата сохранять конфиденциаль¬
ность ведущихся внутри аппарата обсуждений и не выступать со
свидетельскими показаниями перед комитетами конгресса по во¬
просам, касающимся внутригосударственных дел. Не получив
окончательного толкования и разрешения в конституционной
практике относительно правомерности, объема и пределов под¬
разумевающихся в ней прав, «привилегия» исполнительной влас¬
ти тем не менее продолжает оставаться важным средством вне-
конституционного усиления президентских полномочий.
Особенно явно возрастание президентской власти как прояв¬
ление и развитие «живой конституции» выразилось во внешне¬
политической области. Наделив конгресс полномочием на объяв¬
ление войны, а сенат — правом высказывать «совет и согласие»
при назначении послов и ратификации договоров, Конституция
вместе с тем предоставила президенту право заключения между¬
народных договоров, назначения послов, уполномоченных, консу¬
лов (ст. II, раздел 2). Это положение обеспечивает конститу¬
ционные полномочия президента для установления или разрыва
52
дипломатических отношений, ведения переговоров с иностранны¬
ми правительствами непосредственно или через назначаемых
представителей и т. п. Являясь, далее, согласно Конституции
главнокомандующим армией и флотом, президент США может
использовать во внешнеполитических целях свой контроль над
вооруженными силами.
Хотя Конституция наделяет президента значительными пол¬
номочиями в области внешней политики, тем не менее в духе
«разделения властей» она распределяет внешнеполитические пол¬
номочия между законодательной и исполнительной властями.
Поэтому не случайно Э. Корвин назвал американскую Конститу¬
цию «приглашением к борьбе за привилегии руководить амери¬
канской внешней политикой»33. Активизация внешнеполитиче¬
ской деятельности США в XX в. значительно увеличила число
функций федерального правительства в этой области, которые,
не получив точного конституционного закрепления за определен¬
ным органом власти, постепенно сосредоточивались в руках пре¬
зидента. Тем самым в значительной степени было сведено на нет
право конгресса объявлять войну. Руководя внешней политикой
и являясь главнокомандующим вооруженными силами, президент
может лишить конгресс самостоятельного выбора при принятии
внешнеполитических решений. Так, без предварительного одобре¬
ния конгресса президенты отправляли американские войска за
границу, причем нередко и для участия в военных действиях
(например, во время корейской и вьетнамской войн). Они высту¬
пали инициаторами различного рода разведывательных и дивер¬
сионных акций за рубежом. При так называемых чрезвычайных
обстоятельствах, и особенно во время войны, власть президента
как главнокомандующего возрастает настолько, что можно гово¬
рить о существовании двух разных конституций: одной — на пе¬
риод мира, другой — войны34.
Поскольку конституционное положение о необходимости обес¬
печения согласия двух третей состава сената для ратификации
договоров на практике оказалось действенным ограничением пре¬
зидентской власти при осуществлении ею внешней политики,
влиятельным средством преодоления президентом возможного со¬
противления со стороны законодателей стали совместные резолю¬
ции и исполнительные соглашения. В случае опасности отклоне¬
ния договора, внесенного на утверждение сената исполнительной
властью, президент и его администрация могут предложить кон¬
грессу провести совместную резолюцию, имеющую силу, равно¬
значную любому законодательному акту конгресса. Проведение
такой резолюции требует простого большинства голосов при усло¬
вии ее принятия обеими палатами конгресса.
Возможности президента действовать при решении многих
внешнеполитических вопросов в обход законодательной власти,
втайне и без официальных формальностей способствует его конт¬
роль над внешнеполитическим аппаратом профессиональных го¬
сударственных служащих, над дипломатическими каналами и ин¬
53
формацией. На практике президент США предпринимает мпогие
внешнеполитические действия собственной властью и, несмотря
на последствия вьетнамской войны и Уотергейта, в настоящее
время продолжает занимать доминирующее положение в системе
разделенных властей в сфере внешней политики.
Развитие конституционной практики в сфере разделения влас¬
тей, в ходе которого фактическая конституция дополняет юриди¬
ческую, происходит не только вследствие расширения и возрас¬
тания роли конституционных полномочий президента, но и за
счет деятельности непредусмотренных юридической конституцией
институтов федерального аппарата исполнительной власти. Ими
являются: исполнительное управление президента, состоящее иа
личного штата сотрудников президента (Белый дом), а также
специализированных советов, бюро и управлений при президен¬
те, действующих на основе обычая; кабинет с входящими в пего
министрами-секретарями, руководящими подчиненными им мини¬
стерствами-департаментами; создаваемые на основе актов кон¬
гресса независимые регулирующие и нерегулирующие агентства
и комиссии, которые во взаимодействии с «группами давления»
играют немаловажную роль в механизме осуществления испол¬
нительной власти. Структура, компетенция и функции этих ин¬
ститутов достаточно подробно исследованы в советской юридиче¬
ской литературе33. Применительно же к рассматриваемой про¬
блеме следует отметить, что все эти органы возникли вне
Конституции, а это влечет за собой ряд существенных послед¬
ствий, как-то: отсутствие демократических форм контроля над
деятельностью бюрократического аппарата, рост относительной
самостоятельности этой, как ее нередко называют в американ¬
ской литературе, «четвертой власти», что, в свою очередь, суще¬
ственно смещает акценты в конституционной схеме разделения
властей.
Применительно к законодательной ветви власти действие
«живой конституции» проявляется в существовании формальных
и неформальных законодательных структур, обычаев и правил
регулирования законодательного процесса, в дальнейшем разви¬
тии конституционных полномочий конгресса, в цикличности, не¬
равномерности и неоднозначности его взаимоотношений с прези¬
дентской властью. Это прежде всего наличие комитетской систе¬
мы конгресса, основным источником права в отношении юрис¬
дикции которой выступают не Конституция, а правила палаты
представителей, постоянные правила сената, статуты и другие
источники права. Комитетская система, насчитывающая пример¬
но 60 комитетов и 300 подкомитетов, играет важную роль в вы¬
работке законопроектов3®. Председателями комитетов по тради¬
ции и в соответствии с правилом «старшинства» назначаются
законодатели, имеющие наибольший стаж работы в данном коми¬
тете. В руководстве конгрессом существует немногочисленный
«истэблишмент» в лице спикера палаты представителей, лидеров
обеих партийных фракций (и прежде всего лидера партии боль-
54
шипства), партийных организаторов — «кнутов» — и председате¬
лей постоянных комитетов и важнейших подкомитетов.
Практика деятельности законодательной власти также вклю¬
чает формальные и неформальные правила и обычаи регулиро¬
вания законодательного процесса. Они наряду с положениями
Конституции и законодательными статутами образуют совокуп¬
ность правил, устанавливающих порядок осуществления конгрес¬
сом своих полномочий — официальный и неофициальный регла¬
мент. Сюда относятся: сенатская практика неограниченных по
времени дебатов (флибустьерство), процедура предварительного
запроса в палате представителей, практика созыва «согласитель¬
ного» комитета для урегулирования разногласий при принятии
законопроектов, существование, помимо писаного регламента,
неофициальных норм и обычаев, образующих своеобразный кон¬
формистский кодекс поведения конгрессменов37, практика лоб¬
бизма как типичная черта американского законодательного про¬
цесса.
«Живая конституция» складывается также в процессе эволю¬
ции конституционных полномочий конгресса, особенно в связи с
его взаимоотношениями с исполнительной властью. Несмотря на
то что усиление президентской власти, особенно в сфере внеш¬
ней политики, и кризисные тенденции в развитии американского
парламентаризма способствовали снижению или даже утрате не¬
которых конституционных полномочий конгресса в пользу испол¬
нительной власти, тем не менее они не привели к существенному
ослаблению его роли как важнейшего института конституцион¬
ного механизма США. Хотя значительные конституционные пол¬
номочия конгресса, позволяющие ему выступать сдерживающей
силой по отношению к исполнительной власти, редко реализовы¬
вались в полном объеме, в послеуотергейтский период намети¬
лась тенденция к активизации роли конгресса, особенно в облас¬
ти внешней политики.
В 1972 г. конгресс принял Закон Кейса-Заблоки о предостав¬
лении ему всех исполнительных международных соглашений,
заключенных администрацией и не подлежащих в отличие от
договоров одобрению сенатом. В 1978 г. этот закон был допол¬
нен рядом положений. Согласно принятой в 1973 г. резолюции
конгресса о военных полномочиях президент лишался права еди¬
нолично вводить вооруженные силы в военные действия (за иск¬
лючением случаев вооруженного нападения на территорию или
армию США). Участие вооруженных сил в военных акциях было
обусловлено предварительными консультациями президента с
конгрессом. Если же конгресс не даст согласия на продолжение
такого участия, то президент обязан прекратить его в течение
60 дней. Конгресс может также потребовать прекратить такое
участие в любое время посредством совместной резолюции обеих
палат, на которую президент не может наложить вето. Исполь¬
зуя процедуру «законодательного вето», обе палаты, кроме того,
большинством голосов могут запретить Белому дому осуществле¬
55
ние любой его внешнеполитической программы. В 1979 г. прези¬
дент Дж. Картер безуспешно пытался добиться отмены этой
процедуры.
Действие «живой конституции» ярче всего проявляется в осу¬
ществлении судебного контроля над конституционностью законов.
Этот третий аспект «разделения властей» — не только важная
черта самой судебной власти, но и всей политической системы
страны. Она не является конституционным установлением, а была
развита именно на практике как институт «живой конституции».
В 1803 г. по делу «Мэрбари против Мэдисона» Верховный суд
вынес решение о том, что определенное полномочие, предостав¬
ленное ему Законом о судоустройстве 1789 г., не соответствует
функциям, которые возложены на суд конституцией38. На пер¬
вый взгляд речь шла о самоограничении Верховного суда, одна¬
ко в действительности суд присвоил себе важнейшее правомочие.
Вначале суд пользовался данным правомочием довольно умерен¬
но39, но впоследствии оно приобрело большое политико-юриди¬
ческое значение. Многие аспекты «живой конституции» утверди¬
лись в результате деятельности судебной системы и, в частности,
присвоенного ею права решения вопроса о конституционности
законов.
Применительно к принципу федерализма действие «живои
конституции» обусловливается несоответствием федеральной
структуры управления современному уровню социально-экономи¬
ческого развития, противоречиями, существующими внутри самой
федеральной структуры, а также мерами, предпринимаемыми го¬
сударственной властью с целью приспособления этой структуры
к современным условиям.
Более конкретно противоречия и кризисные тенденции феде¬
ральной системы выражаются в несоответствии между финансо¬
выми возможностями управленческих органов и социальными
потребностями на местах, между территориальной юрисдикцией
органов государственного управления и фактическими границами
регионов, испытывающих потребность в едином управлении,
между конституционными возможностями штатов и их нежела¬
нием осуществлять необходимые преобразования40.
Все ощутимее становится тенденция к централизации, ибо-
попытки активного регулирования государством социальных от¬
ношений и капиталистической экономики требуют перестройки
государственного механизма на централистских началах. Стрем¬
ление преодолеть несоответствие федеральной структуры эконо¬
мическим и демографическим процессам, разрешить кризисные
явления внутри этой структуры ведет к расширению регулирую¬
щей деятельности федерального правительства путем создания
региональных органов управления (федеральных региональных
советов), усиления кооперирования между различными уровня¬
ми и т. д. К числу соответствующих мер, предпринимаемых фе¬
деральным правительством, относятся и многочисленные програм¬
мы финансовой помощи, они влияют на политику штатного и
56
местного управления в направлении, отвечающем интересам феде¬
рального правительства.
Среди не предусмотренных Конституцией политических инсти¬
тутов, появление и эволюция которых оказывают огромное влия¬
ние на конституционную систему США, являются политические
партии и «группы давления». По мнению И. Кармен, партии и
«группы давления» — главные проводники «живой конституции»,
на которые опираются «для того, чтобы непосредственно влиять
на поведение правительства»41. Механизм двухпартийной систе¬
мы приводит в действие важнейшие конституционные институты
США, хотя сама Конституция даже не упоминает об этом меха¬
низме. Так, именно механизм функционирования двухпартийной
системы определил процедуру избрания президента в той ее час¬
ти, где речь идет о порядке выдвижения кандидата или о тех
требованиях, которым должен отвечать кандидат (вероисповеда¬
ние, образование, личные и деловые качества и другие черты
«имеджа» или «образа» кандидата в президенты). Сама избира¬
тельная кампания проходит предвыборный и собственно избира¬
тельный этапы и представляет собой переплетение партийно-по¬
литических и формально-юридических процедур.
Основные итоги рассмотрения вопроса о соотношении формаль¬
ной конституции и «живой конституции» можно подвести слова¬
ми А. А. Мишина: «Если сравнить действующий в настоящее
время порядок осуществления государственной власти с консти¬
туционным предначертанием, то окажется, что между ними
очень мало общего. Так, Конституция ничего не говорит о поли¬
тических партиях, хотя они служат важнейшим инструментом
формирования органов власти и управления на всех уровнях по¬
литической системы. Конституция не упоминает о конституцион¬
ном надзоре, комитетской системе конгресса, исполнительном
аппарате при президенте, порядке выдвижения кандидатов на
выборные должности и множестве других институтов, учрежде¬
ний и процедур. В лучшем случае конституцию можно рассмат¬
ривать лишь как скелет механизма власти. Все остальное: муску¬
лы, нервы, связки, сосуды, внутренние органы и т. д.— создано
помимо текста Конституции... Фактическая конституция всегда
изменялась в соответствии с потребностями господствующего
класса» 42.
КОНСТИТУЦИЯ США И ВЕРХОВНЫЙ СУД
Трудно преувеличить ту роль, которую сыграла в истолкова¬
нии формально неизменной конституции и тем самым в создании
и изменении «живой конституции» судебная власть, и прежде
всего ее ведущее звено — Верховный суд США. Не случайно
стало крылатым изречение одного из бывших председателей суда
Хьюза: «конституция — это то, что скажут о ней судьи».
Указанному развитию способствовали прежде всего обстоя¬
тельства социального плана — большая престижная роль, кото¬
57
рая отводится судебной власти в политической системе стран
общего права, и потребность в приспособлении Конституции к
социальному динамизму. Два других обстоятельства— юридиче¬
ского плана: весьма общий и краткий стиль одних формулировок
Конституции и, наоборот, чрезмерно казуистический — других,
а также особенность американского понимания судебного преце¬
дента, при котором суд не чувствует себя связанным своим же
собственным, ранее вынесенным решением.
В деятельности Верховного суда, оказывающей влияние на
конституционное право, можно условно выделить три направ¬
ления.
Одно из них — толкование норм Конституции и поправок к
ней, причем толкование более широкого плана по сравнению с
судебным толкованием в европейских системах; здесь, пожалуй,
более уместен термин «толкование-разъяснение».
Другое направление — проверка конституционности законов
федерации и штатов, а также иных подзаконных нормативных
государственных актов. Со времени принятия Конституции и до
1970 г. Верховный суд объявил неконституционными 97 федераль¬
ных законов, 737 законов штатов и 90 муниципальных постанов¬
лений. В период 1943—1976 гг. Верховный суд объявил неконсти¬
туционными 38 актов федерального законодательства43.
Третье направление — установление норм прецедентного ха¬
рактера в результате рассмотрения дел, основанных на «общем
праве» федерации или штатов. Разумеется, решения далеко не
всех этих дел ведут к выводам, влияющим на конституционное
право. Хотя «не во всех судебных решениях содержится толко¬
вание Конституции,— справедливо отмечает один из американ¬
ских конституционалистов,— но те решения, которые включают
подобное толкование, являются основными источниками нашего
конституционного права» 44.
Во избежание недоразумений следует оговорить, что все эти
три направления взаимосвязаны и, что самое главное, все они
реализуются в рамках одной и той же процедуры, а именно в
связи с конкретными, реальными судебными спорами.
«Наличие разногласия и спора» есть необходимая предпосыл¬
ка для того, чтобы какой-либо вопрос попал в сферу зрения Вер¬
ховного суда. Ни президент, ни конгресс, ни тем более какой-либо
другой орган или лицо не Moryt запрашивать мнение Верховного
суда по вопросу о правомерности или понимании действующего
или предполагаемого закона или другой правовой нормы. Суд
может высказаться только тогда, когда это необходимо для раз¬
решения конкретного спора. Для «наличия разногласия и спора»
необходимы следующие обязательные компоненты: а) тяжущие¬
ся стороны; б) присутствие в деле существенного правового ин¬
тереса обеих сторон; в) возникновение спора из реальных, а не
гипотетических фактов; г) возможность принудительного осуще¬
ствления прав.
58
Верховный суд, руководствуясь принципом «наличия разно¬
гласия и спора» (его обратная сторона — принцип: «отказ от не¬
судебного образа действий»), тщательно следит за тем, чтобы на
его рассмотрение не попадали фиктивные споры, действительной
целью которых является лишь выяснение мнения суда по опреде¬
ленному юридическому вопросу45.
Таким образом, Верховный суд (как и другие федеральные
суды и суды штата) может лишь по конкретному делу признать,
что закрн федерации или штата, принятый в надлежащем поряд¬
ке, противоречит Конституции. Для этого необходимо также, что¬
бы решение суда по данному делу зависело от применения зако¬
на, конституционность которого оспаривается стороной в данном
деле. И если суд найдет, что применение такого закона в данном
случае нарушает субъективные права, предоставляемые консти¬
туцией, он отказывает в применении закона. Тем самым создается
прецедент — ко всем делам с аналогичным фактическим составом
данный закон уже не будет применяться, во всяком случае до
тех пор, пока Верховный суд не изменит свою позицию.
Наряду с принципом «наличие разногласия и спора» еще
одним принципом, определяющим содержание деятельности Вер¬
ховного суда и ставящим его в определенные ограничительные
рамки, является отказ от рассмотрения вопросов «политического
характера». К числу таких вопросов суд относит все вопросы, за¬
трагивающие внешнюю политику, вопросы войны, вопросы фор¬
мальной действительности законодательных постановлений и кон¬
ституционных поправок, вопросы определения статуса индейских
племен46. При внесении на рассмотрение суда подобных вопро¬
сов он, как правило, отказывается их разбирать.
Для определения, является ли данный вопрос «политическим»
или нет, используется одно или более из следующих характери¬
зующих такой вопрос качеств: а) текстуально доказуемое отне¬
сение данного вопроса к компетенции соответствующего полити¬
ческого органа; б) отсутствие в распоряжении суда соответствую¬
щих методов и приемов решения вопроса, т. е. невозможность
урегулирования вопроса в порядке обычного слушания дела в
суде; в) невозможность решения вопроса без классификации опре¬
деленных политических действий, что, очевидно, не может быть
объектом судейского усмотрения; г) возможность принятия судом
самостоятельного решения не иначе, как в порядке проявления
неуважения к соответствующим органам государства; д) суще¬
ствование необходимости в безоговорочной поддержке ранее при¬
нятого другими органами власти решения47.
Однако сказанное не означает, что Верховный суд строго от¬
деляет право от политики, о чем нередко говорится в американ¬
ской литературе. Принимаемые им решения носят отчетливую
политическую окраску, что также признается американскими ис¬
следователями. Действительно, существует определенная группа
политических проблем и ситуаций, в которые Верховный суд
предцочитает не встревать. Б. С. Никифоров справедливо отмечает
59
в этой связи, что «в традиции Верховного суда — обходить острые
„конституционные41 углы»48. Стремление Верховного суда не
ввязываться в определенных ситуациях в политическую борьбу
основывается также на уроках американской конституционной
истории, которая неоднократно демонстрировала, что судейская
власть не могла удержать свои позиции, если ей противостояла
серьезная и прочная политическая линия президента и конгресса.
Еще один способ определения рамок деятельности Верховного
суда состоит в том, что его обязательная юрисдикция весьма
ограничена и большинство дел рассматриваются им в дискрецион¬
ном порядке.
Конституция крайне узко определяет круг дел, которые Вер¬
ховный суд вправе принимать к рассмотрению в качестве суда
первой инстанции. Ст. III (раздел 2) закрепляет за высшим
судебным органом первоначальную юрисдикцию «по всем делам,
затрагивающим послов, министров и консулов, а также по делам,
в которых одной из сторон является штат». Все остальные дела
поступают в Верховный суд как в апелляционную инстанцию.
Существуют два вида принятия судом дел по апелляциям: в обя¬
зательном порядке —в порядке апелляции «по праву» («Ьу right»)
и в дискреционном порядке — путем предварительного издания
приказа нижестоящему суду о передаче дела (writ of certiorari).
Акт о судоустройстве 1925 г. свел до минимума обязательную
часть апелляционной юрисдикции. Так, апелляции, поступающие
из судов штатов, Верховный суд обязан рассмотреть в двух
случаях: когда в суде штата оспаривалось соответствие закона
данного штата положениям федеральной Конституции или нормам
федерального права и этот закон был признан юридически дей¬
ствительным; когда судом штата был объявлен неконституцион¬
ным федеральный статут или договор. Обязательная юрисдикция
суда по рассмотрению апелляций на решения федеральных апел¬
ляционных судов также ограничена определенными категориями
дел, затрагивающими конституционные вопросы или другие
важные проблемы публичного порядка.
В результате лишь немногим более одной трети дел, рассмот¬
ренных Верховным судом после принятия Акта о судоустройстве
1925 г., относились к его обязательной юрисдикции. Две трети
рассмотренных дел суд как бы сам выбрал для себя. Мотивы,
которыми руководствовался суд, были самыми различными, по
очевидно, что при этом преобладали критерии экономической важ¬
ности проблемы, политические соображения, степень воздействия
на Верховный суд заинтересованных групп, а также необходи¬
мость разрешать существенную правовую проблему. Разумеется,
сам Верховный суд предпочитал умалчивать о метаюридических
критериях дискреционного отбора дел. Такие критерии в пемень-
шей степени, чем само решение, показали бы, на стороне каких
социальных сил американского общества находятся предпочтения
Верховного суда.
60
Что же касается юридических критериев дискреционного от¬
бора, то о них Верховный суд высказывался неоднократно. Так,
принципы принятия к рассмотрению проблем конституционного
значения в наиболее полном виде были сформулированы членом
Верховного суда Л. Брэндисом в 1936 г.:
«1. Суд не будет рассматривать конституционный вопрос, не
определив первоначально степень необходимости рассмотрения
этого вопроса; не в практике Верховного суда решать конститу¬
ционный вопрос, если нет абсолютной необходимости в решении
конкретного спора.
2. Суд не будет формулировать устанавливаемую им норму
конституционного права шире, чем того требуют конкретные фак¬
ты дела, к которым эта норма должна быть применена.
3. Суд не станет рассматривать конституционный вопрос, хо¬
тя он и будет должным образом представлен в протоколах дела,
если в наличии окажутся какие-либо иные основания, на базе
которых данный спор может быть урегулирован.
4. В тех случаях, когда ставится вопрос о действительности
акта конгресса или же существуют серьезные сомнения по пово¬
ду его действительности, суд — и в этом состоит кардинальный
принцип — в первую очередь должен определить, существует ли
возможность истолковать статут таким образом, чтобы избежать
вопроса о его действительности» А9.
Бремя доказывания абсолютной необходимости решения
конституционного вопроса для урегулирования спора по существу
суд возлагает на стороны.
При толковании Конституции Верховный суд придерживается
следующих принципов: конституция должна толковаться в целом,
т. е. одно ее положение должно толковаться с учётом других ее
положений; обращение к преамбуле Основного закона возможно
лишь для уяснения общих намерений законодателей по неопреде¬
ленно сформулированной в тексте проблеме, но на ее формулы
нельзя положиться для придания тексту закона смысла иного,
чем тот, который прямо вытекает из его текста; так называемые
естественные, или неписанные, законы, определяющие «естествен¬
ные» и неотъемлемые права граждан, не имеют силы, ограничи¬
вающей или расширяющей писаные положения Конституции;
обстоятельства принятия конституции, протоколы конституцион¬
ного конвента и конвентов штатов, ратифицировавших конститу¬
цию, могут быть использованы судом в качестве косвенных дока¬
зательств своей позиции50. Важный принцип, которого теорети¬
чески придерживается суд при решении конституционных проблем
по существу,— привлечение в качестве доказательств предыдущих
судебных решений по сходным проблемам.
Несмотря на названные выше ограничительные принципы и
правила, позволяющие суду достаточно гибко и осторожно под¬
ходить как к отбору рассматриваемых проблем, так и к их реше¬
нию, формальная компетенция Верховного суда и его реальный
потенциал в развитии «живой конституции» весьма значительны.
61
Правда, сам Верховный суд пользовался своими формальными и
реальными возможностями неоднозначно. В его деятельности
исторически наблюдались как периоды самоограничения, т. е.
относительно слабой активности, так и периоды «судебного акти¬
визма», если, пользоваться принятой в американской литературе
терминологией, причем по своей социальной направленности
активность суда принимала как подчеркнуто консервативный, так
и либерально-демократический тон. В исторической перспективе
переходы Верховного суда от одной позиции к другой выглядят
примерно следующим образом.
Как уже отмечалось, первые две трети прошлого века не были
отмечены большой активностью Верховного суда в конституцион¬
ном плане. В этом нет ничего удивительного, если вспомнить о
том, что Конституция страны была еще молода, а сам Верховный
суд только входил в роль одного из создателей «живой конститу¬
ции». Более того, вторая после дела Мэрбэри попытка оспорить
акт конгресса в известном деле Дреда Скота окончилась тем, что
решение суда было отменено в результате принятия XIII поправ¬
ки 51. Попытки Верховного суда помешать мероприятиям прези¬
дента Линкольна (например, эмиссии бумажных денег) были
нейтрализованы путем назначения на две открывшиеся вакансии
членов Верховного суда сторонников президента. К такому спосо¬
бу воздействия на Верховный суд впоследствии прибегали и мно¬
гие другие президенты.
Следующий период (конец XIX — первая треть XX в.) харак¬
теризуется подчеркнуто консервативным судебным активизмом.
В интересах монополистических кругов Верховный суд активно
противодействовал всем попыткам федерального правительства и
правительств штатов в законодательном порядке ограничивать
влияние указанных кругов. Стремясь оградить их экономические
и иные интересы от действий сторонников социальных рефбрм,
суд наложил вето на все попытки ввести федеральный подоходный
налог и провести в жизнь антитрестовское законодательство, при¬
знал недействительными акты конгресса, ограничивающие при¬
менение детского труда, мешал профсоюзам усилить свое влия¬
ние в экономической жизни, поддерживал расовую сегрега¬
цию и т. д.52. К 1936 г. Верховный суд довел число законопроек¬
тов, объявленных неконституционными, до самого высокого по¬
казателя за всю историю страцы, заблокировав при этом програм¬
му «нового курса»53. «Верховный суд,—отмечал Ф. Рузвельт,—
направлял деятельность правления в сторону, противоположную
намерениям и целям прогрессивного мышления во всем цивили¬
зованном мире» 54.
В конце 30-х годов эпоха консервативного судебного активизма
подошла к концу. Деятельность «суда Рузвельта», а также дей¬
ствия Верховного суда 50-х годов отличались «самоналоженными
ограничениями». В отличие от предыдущего периода Верховный
суд отказывается от конфронтации с двумя другими ветвями
правления от попыток противопоставлять себя последним, высту¬
62
пая в качестве органа, претендующего на конституционное верхо¬
венство. Утверждается представление о том, что решения суда,
несмотря на их большой престиж, тем не менее не являются
окончательными для законодательной власти и могут пересматри¬
ваться в порядке текущего политического процесса. Так, конгресс
признал правомерными действия властей штата Южная Кароли¬
на в соответствии с положениями закона штата о налогообложе¬
нии, который перед этим был объявлен неконституционным
Верховным судом США как неразумное препятствие для между¬
штатной торговли55. Да и сам суд, учитывая изменения в его
отношениях с законодательной властью, стал в некоторых реше¬
ниях прямо указывать на возможность их пересмотра конгрессом
или даже легислатурами штатов 5в.
Указанная тенденция соответствующим образом отразилась и
в доктрине. «Удивительно большое количество решений Верхов¬
ного суда, которые считаются образцами авторитетного толкования
конституции,— отмечал профессор Бостонского университета
Г. Монаган,— стали бы более понятны, если их рассматривать
как явления совершенно иного порядка, а именно как совокуп¬
ность самостоятельных процессуальных и материальных норм,
черпающих свою силу и авторитет из различных конституционных
положений, короче говоря, как конституционное общее право,
которое может быть исправлено, изменено или даже отменено
конгрессом» 57.
Основной критерий оценки деятельности Верховного суда в
период 50-х годов — ее социальная направленность. Суд не только
не противостоял маккартизму и принимал промаккартистские
решения, но санкционировал действия судебной системы по
применению правонарушающего законодательства — закон Смита,
закон Маккарэна и др.58 То, что это законодательство, явивше¬
еся порождением маккартизма, было антиконституционно, впослед¬
ствии был вынужден частично признать и сам суд.
Следующий период (конец 50-х -60-е годы), который обычно
называют по имени тогдашнего председателя Верховного суда
«судом Уоррена», характеризуется активизмом либерального
плана. Основное направление своей деятельности «суд Уоррена»
связывал со сложившейся ранее доктриной, согласно которой пра¬
ва и свободы личности занимают «предпочтительное положение
среди прочих конституционных ценностей, заслуживающих реши¬
тельной судебной защиты» 59. Отсюда — решения, направленные
против расовой сегрегации, против джерримандерингав0, расши¬
рение гарантий обвиняемого по уголовным делам и, в частности,
трактовка «привилегии против самообвинения» как части «надле¬
жащей правовой процедуры», которая позволила объявить частич¬
но неконституционным маккартистский закон Маккарэна в1.
В целом, однако, нет оснований переоценивать позитивное зна¬
чение деятельности «суда Уоррена», а тем более изображать ее
в виде «конституционной революции 60-х годов», что делают не¬
которые американские авторы.
63
Нельзя не видеть прежде всего, что выдержанные в либераль¬
но-демократическом духе решения суда затрагивают достаточно
узкий круг вопросов; большая же часть проблем, беспокоящих
американское общество и лежащих в основе «кризиса доверия»,
в том числе важнейшие социально-экономические проблемы,
остались вне поля его деятельности.
Кроме того, многие из позитивных решений оказались скорее
«правом в книгах», чем «правом в жизни». Это произошло, во-
первых, потому, что в условиях современного капиталистического
общества США с его социальными контрастами, экономическим
и расовым неравенством судебная власть неизбежно должна была
ограничиться лишь формально-юридическими аспектами равен¬
ства граждан; будучи неразрывно связана с социальным неравен¬
ством эгалитарная установка неизбежно носит формальный харак¬
тер. Во-вторых, реализация подобных решений саботировалась
властями штатов и соответственно теми силами, которые стоят за
этими властями и одновременно играют немаловажную роль на
федеральной арене. Не случайно «суду Уоррена» приходилось
напоминать властям штатов о «верховенстве федеральной юрис¬
дикции», о том, что толкование конституции, даваемое Верховным
судом, «является верховным законом государства» 62.
Некоторые позитивные решения «суда Уоррена» оказались не¬
долговечными и были изменены после того, как Уоррена на посту
председателя Верховного суда сменил У. Бергер, назначенный
президентом Р. Никсоном. С его приходом произошел поворот от
«либерального активизма» к «консервативной приверженности
строгого толкования Конституции», а, короче говоря, здесь, в важ¬
ном секторе государственной системы США, произошел сдвиг
вправо63. Правда, поворот этот осуществляется достаточно
осторожно и не прямолинейно. Ревизии подверглись прежде всего
решения «суда Уоррена», направленные на расширение гарантий
прав обвиняемого и истолкование «надлежащей правовой проце¬
дуры» 64. «Суд Бергера» также значительно менее активен в борь¬
бе против расовой дискриминации.
В деятельности «суда Бергера» в отличие от «суда Уоррена»
вновь выступил на первый план принцип «самоограничения».
«Суд Уоррена» в отличие от классических установок эпохи
промышленного капитализма рассматривал Конституцию не толь¬
ко как средство ограничения правительственного произвола, но
как документ, обязывающий государство, требующий от него
конструктивных действий. Такой подход «суда Уоррена» к
Конституции обосновывал формирование доктрины «ответствен¬
ности государства». При этом суд стремился не полагаться на
волю законодательных органов, а взять на себя активную роль
социально-политического реформатора.
В свою очередь, «суд Бергера» проявлял больше доверия к
законодательным и иным правительственным институтам. Он ог¬
раничительно истолковал принцип «вопросов, подлежащих судеб¬
ному разбирательству», установив, например, что вопросы финан-
64
сирования школ в штатах должны относиться к компетенции
органов просвещения и неподсудны суду.
Самоограничение суда в пользу законодательных органов
управления отчетливо проявилось в его решениях о применении
смертной казни, о ее конституционности. В деле Furman v. Geor¬
gia Верховный суд пятью голосами против четырех признал
недействительными законы штатов, допускающие смертную казнь,
на том основании, что они предусматривали жестокое наказание,
противоречащее VIII поправке и Конституции, и тем самым благо¬
приятствовали безответственности и необоснованности решений
судей и жюри при вынесении смертных приговоров 85. «Суд Бер¬
гера» модифицировал эту позицию: семью голосами против двух
подтвердил правомерность и конституционность смертной казни
в том случае, когда она не применяется необоснованно и произ¬
вольно и предусматривается законодательством штатов, требую¬
щим от судей и жюри, выносящих приговор, принимать во внима¬
ние конкретные отягчающие или смягчающие вину обстоятель¬
ства и личность преступника8в. Большинство членов суда
выступили за то, чтобы передать решение вопроса о возможности
применения смертной казни легислатурам штатов.
Тенденция к усилению позиции федерации, получившая выра¬
жение в решениях «суда Уоррена», также была «подправлена»
«судом Бергера». Последний наряду с большим «доверием» к орга¬
нам управления выступает приверженцем большей юридической,
законодательной и административной децентрализации. О том
свидетельствует, в частности, решение суда об отнесении вопроса
о финансировании государственных школ к компетенции штатов ®7.
Еще более характерно решение по делу National League of
Cities V. Useky. Суд постановил, что распространение конгрессом
путем поправок к федеральному законодательству, принятых в
1974 г., минимума заработной платы и максимальной продолжи¬
тельности рабочего дня на служащих штатных и муниципальных
учреждений противоречит Конституции. По мнению суда,
конгресс превысил свои полномочия, предусмотренные Конститу¬
цией для регулирования торговли между штатами и вмешался в
деятельность штатов88.
Достаточно быстрый пересмотр «судом Бергера» ряда решений
«суда Уоррена» весьма остро ставит проблему изменяемости
прецедента, а тем самым — стабильности норм конституционного
права. В отличие от Англии, где правило прецедента действует
более строго, весьма свободное обращение Верховного суда США
с прецедентами ведет практически к свободе судейского усмотре¬
ния, несвязанности суда таким источником конституционного
права, как прецедентное право. Напомним, что и в отношении
статутного права руки Верховного суда развязаны, ибо он может
объявить нормы этого права неконституционными или не согла¬
ситься с тем, как применяется закон нижестоящими судебными
инстанциями. Такая свобода судейского усмотрения таит в себе
угрозу для принципа законности.
3 Заказ № 2127
65
Как уже отмечалось, в последние десятилетия Верховный суд
отказался от стремления доминировать над законодательной и ис¬
полнительной властями. В то же время ему приходится выступать
в качестве своеобразного арбитра при столкновениях этих двух
властей. Уотергейтская ситуация, отмеченная таким столкновени¬
ем, подчеркнула важность данного аспекта судебной деятельно¬
сти. В позиции, запятой в этой связи Верховным судом, прослежи¬
вается стремление подтвердить перед лицом последовательно
усиливавшейся президентской власти некоторые конституционные
полномочия конгресса и тем самым несколько сбалансировать
отношения в системе «разделения властей».
Суд, опираясь на 6 раздел ст. I Конституции, согласно которой
сенаторы и члены палаты представителей за речи и высказывания
в палатах не могут привлекаться к ответственности в каком-либо
другом месте, вынес решение по делу Gravel v. United States 69.
В нем он признал правомерным решение сенатора М. Грэйвела
зачитать для публичного отчета на заседании подкомитета конгрес¬
са так называемые бумаги Пентагона. Суд постановил, что упомя¬
нутая статья Конституции закрепляет абсолютный иммунитет
конгрессменов и их помощников в отношении действий, осуще¬
ствляемых ими для реализации их законодательных функций.
В 1975 г. суд вынес решение по делу Eastland v. United States
Service Neu’s Fund, согласно которому раздел 6 ст. I Конститу¬
ции не дает возможности вынести судебное постановление против
комитетов конгресса, его членов и остального персонала на то
время, пока комитет действует в своей «узаконенной сфере» 70.
Таким образом, конституционное положение о «речах и дебатах»
используется судебной властью для укрепления полномочий
законодательной ветви правления в системе разделенных властей.
Более сдержана позиция суда, когда возникает спор, вытекаю¬
щий из требований конгрессом информации, находящейся в
руках исполнительной власти. Обычно в таких случаях судебная
власть стремится урегулировать подобные противоречия на основе
компромисса, отыскивая средства для того, чтобы оставить реше¬
ние на усмотрение исполнительной власти. Однако в уотергейтской
ситуации суд встал на другой путь.
Рассматривая иск комитетов конгресса о выдаче Р. Никсоном
магнитофонных записей его бесед в Белом доме, суд постановил,
что президент не может удерживать доказательства, необходимые
для судебного процесса. Однако, в то же время суд признал, что
право исполнительной власти на конфиденциальность является
необходимым придатком конституционных полномочий, которыми
наделена исполнительная ветвь правления71. Данное решение
Верховного суда не установило окончательных конституционных
пределов права конгресса требовать оглашения информации,
находящейся в распоряжении исполнительной власти. Окружной
апелляционный суд федерального округа Колумбия по делу
Senate Select Committee v. Nixon высказался в том смысле, что
потребность комитета сената в информации не превышает потреб¬
66
ности исполнительной власти в конфиденциальности, а потому
юридически исполнительная власть не обязана подчиняться тре¬
бованиям комитета. Таким образом, не было создано окончатель¬
ного прецедента, подтверждающего право конгресса при любых
обстоятельствах требовать информацию от исполнительной власти.
Формально правом толкования Конституции и конституцион¬
ного надзора обладает не только Верховный суд США, но и дру¬
гие звенья федеральной судебной системы, а также высшие
судебные органы штатов. Однако реальное значение решений
судов, в частности высших судов штатов, в качестве источника
конституционного права определяется тем, в какой степени эти
решения соответствуют позиции Верховного суда. Отсюда —
и относительная редкость толкования федеральной Конституции
высшими судами штатов. Верховный суд всегда обладает возмож¬
ностью отвергнуть такое толкование, если оно не отвечает его
позиции.
Первоначально в соответствии с Актом о судоустройстве
1789 г. Верховный суд имел право пересматривать решения выс¬
ших судебных инстанций штатов лишь в случае отказа сторон по
делу в удовлетворении его требований, основанных на федераль¬
ном праве. В 1914 г. право Верховного суда пересматривать ре¬
шения высших судебных органов штатов было расширено.
Правомочия суда были распространены также на дела, в которых
суд штата поддерживал требования, основанные на федеральном
праве72. В результате суды штатов, будучи организационно не¬
зависимыми от федеральных судов, в том числе и от Верховного
суда США, фактически полностью подпали под его контроль при
рассмотрении споров, затрагивающих вопросы федерального
конституционного права.
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО
КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ В ШТАТАХ
В каждом из 50 штатов действуют конституции — основные
законы, определяющие структуру и формы политической органи¬
зации и функции штатов в различных сферах экономической,
социальной и политической жизни, права и свободы граждан. Ни
одна из действующих ныне конституций не имеет сходства с
федеральной Конституцией. Существенны различия и между
конституционными актами отдельных штатов. Так, конституции
штатов Новой Англии, во многих чертах сходные между собой,
заметно отличаются от конституций южно-атлантических штатов,
а конституции Среднего Запада — от конституций тихоокеанских
штатов. Такие различия отражают известное своеобразие эконо¬
мического развития отдельных регионов, определяющее различие
задач и интересов политики отдельных штатов.
Конституции американских штатов, далее, принимались в раз¬
личные периоды истории. Несмотря на внесение в последующем
в их тексты значительного числа поправок, они и в настоящее
3й
67
время заметно отражают влияние политических задач и требова¬
ний момента принятия.
Конституциям штатов присущи следующие особенности:
частая изменяемость; упрощенный порядок изменения и допол¬
нения конституций; значительный объем большинства конститу¬
ций; усложненность их внутренней структуры; чрезмерная
детализация конституционных предписаний.
После принятия статей Конфедерации и федеральной Консти¬
туции 1787 г. до настоящего времени в США было разработано
в общей сложности 135 конституций штатов, в том числе до
1789 г.—15 конституций (включая конституционные хартии Мас¬
сачусетса, Нью-Гемпшира и т. п.), за 1789—1859 гг.—47. Из 30
конституций, изданных в период гражданской войны, 24 при¬
надлежало южным штатам. Между 1870 и 1921 гг. было принято
35 конституций, а после второй мировой войны — 8 конституций
штатов. Исторически наиболее активными в конституционном
строительстве были штаты Юга. Так, из 8 штатов, которые на
протяжении своей конституционной истории принимали по 5 и
более конституций, большинство являются южными. Западные
штаты, как правило, принимали по одной конституции.
Пересмотр прежних и выработка новых конституций штатов
производились, как правило, конституционными конвентами
штата с последующим вынесением проекта конституции на рефе¬
рендум для его ратификации избирателями. Конституционные
конвенты обычно созывались легислатурами штатов с согласия
избирателей. Иногда такие конвенты созываются посредством
«народной инициативы» и референдума. Легислатуры штатов
всячески стремятся контролировать работу конвентов, ограничи¬
вая их компетенцию. За всю историю в 50 штатах США созы¬
валось более 230 конституционных конвентов. Причем из 135
проектов конституций только 48 были приняты без одобрения
референдумом. Все 8 конституций, принятых после второй миро¬
вой войны, прошли эту стадию.
Наряду с пересмотром старых и принятием новых конститу¬
ций штатов конституционная активность в штатах проявляется в
процессе внесения и принятия поправок. Большое число попра¬
вок — отличительная черта конституций штатов. До 1968 г.
в 50 штатах было принято в общей сложности 5000 поправок к
конституциям. В частности, в Луизиане — 530 поправок, в Юж¬
ной Каролине — 330, в Алабаме — 284, а в Калифорнии — 227
поправок. На конец 1975 г. в действующую конституцию Джорд¬
жии было внесено 832 поправки73,
Принятие поправок ведет к разбуханию текстов конституций
штатов. По сравнению с относительно краткой федеральной Кон¬
ституцией, содержащей 7—8 тыс. слов, современные конституции
штатов крайне многословны. К концу 1975 г. средний объем
конституций штата превышал 21 тыс. слов. Принятая в 1974 г.
новая Конституция Луизианы состоит из 26 300 слов; до этого —
из 256 500 слов; объем конституции Алабамы, принятой в 1901 г.,
68
составляет 124 тыс. слов. Только в двух штатах конституции по
объему не превышают федеральную.
Увеличение объема конституций штатов по сравнению с феде¬
ральной Конституцией — следствие чрезмерной их детализации.
Конституции штатов в подробностях определяют как структуру
правления, так и частные аспекты политики штата. В свою
очередь, чрезмерная детализация является причиной нестабиль¬
ности и частых изменений.
Частота внесения поправок в текст конституций штатов и их
подробная детализация во многом зависят от упрощенной проце¬
дуры внесения и принятия поправок. В большинстве штатов
поправки к конституции вносятся легислатурой и проходят обсуж¬
дение на двух последовательных ее сессиях. Во всех штатах
требуется ратификация поправки референдумом. В 16 штатах
определенное число избирателей, подав петицию, могут поставить
поправку прямо на очередной референдум в порядке «прямой
народной инициативы». Для одобрения поправки на референду¬
мах большинства штатов достаточно простого большинства голо¬
сов. В целом же институт референдума в штатах США характе¬
ризуется значительным абсентеизмом74.
Для замены или изменения конституций легислатуры штатов
все чаще используют конституционные комиссии, делегируя
назначенным в них членам полномочия по разработке различных
конституционных проектов. Рекомендации комиссии докладывают¬
ся легислатуре для одобрения (перед вынесением на референдум).
Упрощенность процедуры дополнения и изменения конститу¬
ций штатов — только одна из причин конституционной активности
и детализации основных законов штатов. Немалое значение имеет
необходимость приспособления конституций к потребностям
социально-политического развития штатов, вытекающим, в частно¬
сти, из индустриализации и урбанизации. Наиболее полно ука¬
занные требования отражены в конституциях Коннектикута —
1965 г., Иллинойса — 1972 г., Монтаны — 1972 г.
В ходе приспособления конституции штатов изменялись и до¬
полнялись с тем, чтобы обеспечить такие государственные функ¬
ции, как социальное страхование, взимание налогов, финансиро¬
вание и регулирование социальных услуг и транспорта, благоуст¬
ройство городов и многие другие. Большинство этих вопросов
можно было регламентировать в рамках обычного законодатель¬
ства. Их включение в конституции штатов не только привело к
стиранию различий между статутами и конституциями, но и обре¬
менило последние многочисленными деталями и подробностями 75.
Подобная детализация в определенной степени объясняется
тем, что частные фирмы, страховые компании и акционерные
общества, поддерживают многие поправки с тем, чтобы обеспечить
благоприятные условия для своих доходов и прибылей. Конститу¬
ционное развитие в штатах испытывает на себе интенсивное
воздействие и других «групп давления», составляющих социаль¬
ный механизм действия конституционного права в штатах.
69
В частности, для защиты своих интересов в поддержку тех или
иных поправок выступают церковь, профсоюзы и т. п. Но чрез¬
мерная детализация конституций штатов не ограничивается толь¬
ко отдельными проблемами и функциями, а затрагивает те
статьи конституций штатов, которые имеют дело с тремя основ¬
ными ветвями управленческой структуры в штатах. Копируя
структуру разделения властей с ее системой «сдержек и противо¬
весов», содержащуюся в федеральной Конституции, новейшие
конституции штатов более подробны в регламентации полномочий
ветвей правления.
По мнению американских исследователей, одной из причин
частных конституционных изменений является недоверие народа к
правительствам своих штатов, а отсюда — стремление «ограничить
полномочия легислатуры или иных институтов путем детального
их определения» 7в. В некоторых случаях сами законодатели в
штатах прибегают к ограничению полномочий с помощью консти¬
туционных поправок, особенно когда партия, контролирующая
легислатуру штата, стремится использовать свое временное чис¬
ленное превосходство для осуществления конституционного изме¬
нения 77.
Теоретически конституции американских штатов могут регу¬
лировать все вопросы и отношения, не изъятые из их компетен¬
ции федеральной Конституцией. В конституции американских
штатов не могут включаться лишь вопросы, отнесенные к ведению
федерации или специально исключенные Конституцией 1787 г.
из предметов ведения отдельных штатов.
Соблюдение закрепленной за федерацией и ее субъектами ком¬
петенции обеспечивается конституционным контролем, осуще¬
ствляемым судами как федерации, так и отдельных штатов в со¬
ответствии со ст. VI Конституции 1787 г. В случае возникнове¬
ния коллизии норм федерального права и норм права отдельных
штатов, в том числе и конституционных, судебные органы долж¬
ны применять общефедеральные нормы, если они подпадают под
разряд перечисленных или подразумеваемых конституционных
полномочий. Из общих принципов федеральной Конституции и
конституций штатов, принятых до 1787 г., в современные консти¬
туции 50 штатов США включены три — республиканская форма
правления, разделение властей и права личности.
С республиканской формой правления в штатах связано
значительное число выборных Должностей, причем многие из них
существуют еще со времен «джексоновской демократии». В боль¬
шинстве штатов чиновники исполнительных органов власти, за
некоторыми исключениями, избираются посредством прямых выбо¬
ров, а судьи в этих штатах не назначаются, а также избираются.
В 38 штатах конституции предусматривают вынесение на рефе¬
рендум законов, предложенных избирателям либо легислатурой
штатов, либо в порядке «народной инициативы» и с одобрения
легислатуры. В 21 — конституции позволяют избирателям высту¬
пать с законодательной инициативой путем подачи петиции, а в 13
70
штатах избирателям разрешается подавать петицию, а затем
голосовать по вопросу отозвания любого из избранных чиновни¬
ков. Однако на практике отозвание избираемых чиновников и
судей редко приводит к успеху.
Как и на федеральном уровне, принцип разделения властей
в штатах означает независимость ветвей правления друг от дру¬
га, с одной стороны, и их взаимодействие между собой —
с другой.
Конституции штатов не только оговаривают, что законо¬
дательная деятельность относится к компетенции легисла¬
тур (это следует из текста федеральной конституции); они содер¬
жат в то же время ряд положений, значительно более детально
регламентирующих законодательный процесс, чем федеральная
Конституция.
В настоящее время конституции 36 штатов предусматривают
проведение ежегодных сессий (хотя еще на конец второй миро¬
вой войны такой порядок предусмотрен только в четырех шта¬
тах). Примерно в одной трети штатов продолжительность сес¬
сий не ограничена, во многих других штатах конституции пре¬
дусматривают возможность продления сессий или созыва
специальных сессий законодательных собраний. Во всех штатах,
кроме Небраски, сохранена двухпалатная структура легислатур.
Одна из наиболее крупных конституционных реформ послед¬
него времени — попытка установления равных норм представи¬
тельства в легислатуры штатов, предпринятая Верховным судом
США. Позиция Верховного суда была выражена в словах Э. Уор¬
рена: «Законодатели представляют народ, а не деревья и акры
земли. Законодатели избираются избирателями, а не фермами,
городами или экономическими интересами» 78. Во многих штатах
нормы представительства, и в первую очередь в верхнюю палату
легислатур, были признаны неконституционными, нарушающими
поправку XIV федеральной Конституции, и в их конституциях
появились нормы, предусматривающие периодическое изменение
норм представительства с учетом численности населения.
Основная функция легислатур — принятие законодательства в
форме статутов, которые должны соответствовать или не проти¬
воречить Конституции, законам и договорам США, а также кон¬
ституции самого штата. Статуты обладают высшей правовой си¬
лой по отношению к нормам общего права, актам исполнительной
власти и решениям местных органов власти штата. Легислатуры
также принимают бюджет или финансовые программы. Хотя
основное значение в их разработке по-прежнему имеет
исполнительная власть, в последние годы легислатуры сущест¬
венно усилили функции контроля за исполнением бюджета. Не¬
малую роль в этом сыграл переход ревизоров из аппарата испол¬
нительной власти в ведение легислатур. Если в 1951 г. только в
8 штатах ревизоры назначались легислатурами, а в 1960 —
в 15, то в 1978 г. конституции или статуты предусматривали на¬
значение ревизоров легислатурами уже в 40 штатах79.
71
Легислатуры до сих пор незначительно влияют на формиро¬
вание аппарата исполнительной и судебной власти, хотя в от¬
дельных штатах назначения, произведенные губернатором, под¬
лежат утверждению сенатом или обеими палатами легислатур.
Контроль легислатур за деятельностью правительственного ап¬
парата до середины 70-х годов был также малоэффективен,
однако в последние годы наметилась тенденция к его усилению.
Во главе исполнительной власти штата стоит губернатор,
внешне занимающий в политической системе штата место, ана¬
логичное положению президента США80.
Конституционные реформы последних десятилетий значи¬
тельно укрепили позиции исполнительной власти и ее главы.
В настоящее время губернатор избирается на четыре года в
34 штатах, в то время как 20 лет назад примерно в одной
трети штатов срок его полномочий составлял два года. Из мно¬
гих конституций устранено запрещение права быть избранным
на губернаторский пост повторно. В 1980 г. это ограничение
сохранялось в конституциях 6 штатов. В 21 штате губернатор
может быть избран на два срока, в остальных случаях право
быть избранным не ограничивается.
Одним из направлений конституционных реформ было
упрощение структуры исполнительной власти. Соответствующая
реорганизация, проведенная к 1978 г. более чем в 20 штатах,
имела своим результатом не только упрощение структуры испол¬
нительной власти, но и усиление полномочий губернатора. По¬
следний получил больше возможностей для контроля за деятель¬
ностью департаментов.
Другое направление реорганизации исполнительной власти —
учреждение кабинетской системы, которая действует в настоя¬
щее время в 36 штатах. Создание кабинета при губернаторе
предусмотрено только Конституцией Флориды 1968 г., в осталь¬
ных штатах они созданы статутами.
Самое весомое полномочие губернатора — участие в законо¬
дательном процессе, многообразные формы которого закреплены
в текстах конституций американских штатов. Так, большинство
конституций предусматривает обязанность губернатора направ¬
лять в легислатуру доклады о положении дел в штате; содержа¬
щиеся в них рекомендации фактически представляют собой про¬
грамму будущего законодательства. Губернатор также имеет
право непосредственно обращаться к законодателям со «специ¬
альными посланиями», с предложением принять какие-либо за¬
коны или программы. Практически во всех конституциях преду¬
смотрено право губернатора созывать специальные сессии ле¬
гислатур, в повестку работы которых могут включаться, как
правило, лишь те вопросы, которые были поставлены и сформу¬
лированы губернатором. Таким образом, в руках губернатора
сосредоточены важные нити, приводящие в движение деятель¬
ность легислатур и процесс законодательства. Положение губер¬
72
натора определено не только конституционными полномочиями,
но и его положением как лидера победившей на выборах партии.
Значительны и контрольные функции губернатора. Во всех
штатах, за исключением Северной Каролины, губернатор наделен
правом вето, которое может быть преодолено легислатурой лишь
квалифицированным большинством голосов. В 44 штатах губер¬
натор обладает правом выборочного вето, с помощью которого он
может наложить запрет на отдельные статьи финансовых бил¬
лей, не отклоняя их в целом.
Важную роль играет губернатор в формировании бюджета
штата. В XX в. конституции практически всех штатов закрепи¬
ли обязанность губернатора определять и формулировать статьи
бюджета.
Судебная система штатов характеризуется значительной слож¬
ностью. Каждый штат имеет свою собственную судебную систе¬
му, которая независима от федеральной судебной системы81.
Как и федеральные суды, суды штатов наделены правом кон¬
ституционного надзора. Однако на конституции штатов судебный
надзор оказал меньшее влияние, чем на федеральную Конститу¬
цию. Конституции штатов легко пересматриваются; в ходе при¬
способления к изменяющимся социально-политическим условиям
их содержание часто конкретизировалось, дополнялось, исправля¬
лось и даже полностью обновлялось. В результате изменений и
конкретизации конституции штатов более детально фиксируют те
или иные вопросы конституционного регулирования в штатах.
Это уменьшает значение и степень влияния судебного надзора
на конституционное развитие в штатах по сравнению, например,
с той ролью, которую играет конституционный надзор Верхов¬
ного суда по отношению к федеральной Конституции.
Декларации, или билли о правах, во многих случаях более
детализированны, закрепляют больший объем прав, чем феде¬
ральная конституция. Так, в ряде конституций закреплено право
на здоровую окружающую среду (конституции Иллинойса
1970 г. и Монтаны 1972 г.). В 16 конституциях провозглашено
равенство мужчин и женщин. Многие конституции запрещают
отказ в приеме на работу по таким основаниям, как членство в
профсоюзах (Аризона, Арканзас, Флорида и др.),
В 60-х годах, когда Верховный суд расширил меры судебной
защиты гражданских прав на федеральном уровне, тяжущиеся
стороны не видели необходимости обосновывать свои притязания,
а судьи — основывать свои решения на конституциях штатов.
В тот период судебная защита гражданских прав и свобод нахо¬
дилась, как уже отмечалось, в процессе усиленной федерализа¬
ции; формально она гарантировалась федеральной Конституцией.
В настоящее время многие решения Верховного суда! в сфере
гражданских прав продолжают оставаться важным аспектом
осуществления судебного верховенства над штатами. Вместе с
тем решения Верховного суда середины 70-х годов по ряду дел,
73
также связанных с гражданскими правами, обнаружили тенден¬
цию к некоторому отходу от «принципа Бойда» 82 в отношении
того, что касается применения федерального Билля о правах и
ограничений «надлежащей правовой процедуры», а также поло¬
жений XIV поправки к федеральной Конституции о «равной
судебной защите». Эта тенденция в недавних решениях «суда
Бергера» не только определенным образом насторожила суды
некоторых штатов, но и повысила роль конституций штатов в
качестве правовой основы для решений по делам о гражданских
правах. Среди судов штатов, которые отказались следовать не¬
давним решениям Верховного суда в области гражданских сво¬
бод, можно назвать верховные суды Калифорнии, Мичигана, Юж¬
ной Дакоты, Мэна и др. Поскольку же федеральная Конституция
в ее современных толкованиях Верховным судом не рассматри¬
вается более многими штатами в качестве универсального обще¬
федерального гаранта гражданских прав, как это было в эпоху
«суда Уоррена», то неверно было бы считать, что сегодня кон¬
ституции штатов полностью адекватны федеральному Биллю о
правах83. Поэтому, как считает один из членов Верховного суда
США Уильям Бреннан, решения суда не могут механически
применяться к конституционным проблемам штатов84.
В штатах не существует разделения властей по вертикали,
как это происходит на федеральном уровне, хотя в большинстве
из них имеется система местного управления. Конституции шта¬
тов могут предоставить своим легислатурам полномочие обеспе¬
чить местным общинам возможность автономного выбора в во¬
просе определения форм своего управления. Однако конститу¬
ционные предписания в штатах ограничивают полномочия
местных управленческих структур по сбору налогов, займам,
расходованию и регулированию. Различные полномочия обычно
распределены между многочисленными перекрещивающимися
органами местного управления, что приводит к децентрализации
и распылению власти на уровне штатов.
Конституционное развитие последних двух десятилетий ха¬
рактеризовалось преобладанием консервативных тенденций, что с
особой силой проявилось в последней волне конституционных
реформ в штатах в конце 70-х годов. В ноябре 1978 г. на рефе¬
рендум в восьми штатах были вынесены в порядке прямой зако¬
нодательной инициативы конституционные поправки, предложив¬
шие сократить налоги и правительственные расходы; во всех
восьми штатах поправки были приняты. К началу 1980 г. ана¬
логичные изменения были внесены в конституции по крайней
мере еще 10 других штатов.
Целью ограничения налогов на имущество и правительствен¬
ных расходов была провозглашена борьба с инфляцией и эконо¬
мической депрессией. Но от претворения этой программы мало
что могут выиграть малообеспеченные слои населения, для кото¬
рых ограничение налогов на имущество не может принести ка¬
кое-либо ощутимое облегчение, поскольку оно влечет за собой
74
резкое сокращение или ликвидацию правительственных расходов
на социальные нужды.
Во многих штатах поставлена задача приблизить конституции
штатов к федеральной модели. Соответственно конституции
должны стать более краткими и эластичными, не скованными
постоянной необходимостью конституционного пересмотра и
конституционным толкованием, основная ценность которого в
глазах правящих кругов США определена незримым характером
его действия, устранением даже формального участия народных
масс в разработке и изменении конституционных норм.
1 Columbia Law Review, 1976, vol. 76, N 3, p. 371.
2 См., например: Eckhardt B., Black Ch. The tides of power: conversations
on the american constitution. New Haven, 1976.
8 Keenan J. Programmed learning aid for the constitution of the United Sta¬
tes. Illinois, 1975, p. VIII.
4 Ibid.
5 Baldwin L. D. Reframing the constitution: an imperative for modern Ame¬
rica. California, 1972, p. 19—20; 86.
• См.: Мишин А. А. Государственное право США. M., 1976, с. 18.
7 Там же, с. 13.
8 Известный американский историк Ч. Бирд отмечает в этой связи: «По¬
верхностному исследователю Конституции, читавшему только Коммен¬
тарий легистов, трудно уразуметь этот инструмент как документ эконо¬
мический. Она не устанавливает никаких имущественных цензов; она не
содержит выраженного признания существования каких-либо экономиче¬
ских групп в обществе; она не упоминает о специальных привилегиях,
предоставленных какому-либо классу» (Beard Ch. Economic interpretation
of the constitution of the United States. N. Y., 1966, p. 152). А между тем
все это было закреплено Конституцией.
• Государственный строй США. М., 1976, с. 77.
10 См.: Мишин А. А. Указ, соч., с. 14—15.
11 United States v. Bulter, 297 U. S. 1, 1936.
12 Mason A., Beane у W. American constitutional law. Engl. Cliffs, 1978, p. 15.
13 Warren Ch. Congress: the constitution and the supreme court. Boston, 1925.
14 Так, после второй мировой войны легислатуры ряда штатов обратились
с петициями к конгрессу о созыве конвента для предложения поправки,
ограничивающей предел подоходного налога 25% облагаемой суммы.
К 1952 г. были получены соответствующие петиции от 27 штатов. Однако
действие некоторых из них было приостановлено другими резолюциями,
а в двух штатах на петиции было наложено губернаторское вето. Таким
образом, требуемого ст. V числа легислатур не набралось. Подобный слу¬
чай имел место также и в 1967 г., когда штаты обратились в конгресс с
ходатайством о созыве Конвента для предложения поправки, запрещаю¬
щей Верховному суду выносить решения, устанавливающие принцип про¬
порционального представительства в легислатурах штатов; для требуемо¬
го числа обращений не хватило одного. См.: Государственный строй США,
с. 64.
Известный конституционалист Г. Притчет, говоря о возможности со¬
зыва такого конвента, пишет: «Непохоже, чтобы этот ящик Пандоры,
скрытый в ст. V, когда либо открылся». См.: Pritchett Н. The american
constitution. N. Y., 1959, p. 37.
15 Еще более сложен путь от внесения в конгрессе предложения о поправ¬
ке до принятия ее законодательным органом. Число таких предложений,
вносившихся в конгресс, превышает пять тысяч. Принял же конгресс
всего 32 поправки, шесть из которых остались нератифицированными.
18 Ames N. V. The Proposed amendments to the constitution of the United
States during the first century of its history. Wash., 1897, p. 5.
75
17 Сильную оппозицию поправке 1924 г. выразили лидеры фермерского дви¬
жения, оспаривавшие право государства регулировать использование
труда всех членов семьи, проживающих на ферме.
18 Pritchett Н. The federal system in constitutional law. Engl. Cliffs, 1978,
p. 71—72.
19 Верховный суд констатировал, что нельзя утверждать, что с момента
принятия данной поправки конгрессом прошел неразумно длительный
срок, ибо условия, которые явились причиной принятия поправки, еще
не устранены — широкое использование детского труда, отсутствие еди¬
нообразия в законодательстве штатов, регулирующем детский труд, и в
практике его применения. Суд указал также, что актуальность поправки
признается национальным правительством и многими штатами.
20 Ранее Верховный суд с готовностью принимал решения по проблемам,
относящимся к принятию поправок. Так, в 1920 г. суд решил, что две
трети голосов в каждой палате, требуемых для предложения поправки,
означают две трети голосов присутствующих членов палаты при условии
кворума, а не две трети голосов всех членов. В деле Leser v. Garnett
(1922 г.) обоснованность XIX поправки была подвергнута сомнению на
том основании, что резолюции о ее ратификации в двух штатах были
приняты в нарушение правил законодательной процедуры этих штатов.
21 Graham G., Graham S. Founding principles of american government: Two
hundred years of democracy on trial. Indiana Univ. Press, 1977, p. 189—191;
Baldwin L. Op. cit., p. 13.
22 Цит. no: Edward S. Corwin's. The constitution and what it means today.
Princeton, 1975, p. 2.
23 Holcombe A. The constitutional system. Chicago, 1964, p. 6.
24 Fotheringham P.t Kellas I., Potter A. American Government and Politics.
L., 1978, p. 53-54.
25 Wilcox F., Frank R. The Constitution and the Conduct of Foreign Policy.
N. Y., 1976; Mullen W. Presidential Power and Politics. N. Y., 1976.
20 Eckhardt B., Black Ch. Op. cit., p. 9.
27 Llewellyn K. The Constitution as an Institution.—Columbia Law Rev., 1934,
vol. 34, p. 26-30.
28 См., например: Carmen I. Power and balance: An introduction to american
constitutional government. N. Y., 1978, p. 26.
29 Roosvelt Th. Autobiography. N. Y., 1913, p. 388—389.
30 Genovese M. The supreme court as a check on presidential power.— Presi¬
dential Studies Quarterly, 1976, vol. 6, N 1—2, p. 42—43.
31 Государственный строй США, с. 221.
32 ЛТт/ >»/ л и Л Л "Vwjjq рптт (* 1АА
33 Corwin е '. The President: office and powers, 1787-1957. N. Y., 1957, p. 171.
34 Schubert G. The presidency in the courts. Minneapolis, 1957, p. 348; Rossi¬
ter C. The supreme court and the commander in chief. Cornel Univ. Press,
1951, p. 129.
35 См., например: Новиков А. В. Правовые формы организации государст¬
венной службы в США. М., 1974; Четвериков С. Б. Кто и как делает по¬
литику США. М., 1974; Мишин А. А. Указ, соч., с. 152—161; Государствен¬
ный строй США, с. 227—233; Государственная служба основных капита¬
листических стран. М., 1977; Никеров Г. И. Административное право
США. М., 1977.
30 Еще В. Вильсон в работе «Правление конгресса» отметил, что конгресс
делегировал своим постоянным комитетам не только законодательные,
но и совещательные функции (Wilson W. Congressional Government. Har¬
vard, 1985, p. 82). По мнению современного американского исследователя
Г. Каспера, комитетскую систему конгресса США следует рассматривать
в контексте доктрины «сдержек п противовесов». «Американская склон¬
ность к институционализации контроля,— отмечает он,— превратила си¬
стему комитетов в дополнительный резервуар контроля, где комитеты од¬
ной палаты уравновешивают комитеты другой... Комитеты образуют
контроль над другими комитетами в одной и той же палате, либо же ко¬
митеты обеих палат могут ограничить желания любой из палат». (Cas¬
76
per G. The committee system of the United States Congress.— In: Law in
the USA in the bicentennial era — AJCL. 1978, vcl. 26, p. 360. Именно ко¬
митеты, считает Г. Каспер, образуют центр выработки и принятия реше¬
ний в конгрессе.
17 Mattews D. U. S. Senators and Their World. Univ, of North Carol. Press,
1960.
38 Подробнее об обстоятельствах этого дела см.: Давид Р. Основные право¬
вые системы современности. М., 1967, с. 374.
39 В 1810 г. в решении по делу Fletcher v. Peck впервые был объявлеп не¬
конституционным закон штата. В 1866 г. Верховный суд впервые квали¬
фицировал как неконституционные действия главы исполнительной вла¬
сти. В целом же до гражданской войны 1863—1865 гг. Верховным судом
только дважды объявлялись неконституционный акты конгресса: в ре¬
шении 1803 г. и в решении 1857 г. по делу Дреда Скотта.
40 См.: Современный буржуазный федерализм. М., 1978, с. 32—46.
41 Carmen I. Op. cit, р. 392—393.
42 Мишин А. А. Указ, соч., с. 30.
43 Fortheringham Р., Kellas L, Potter A. Op. cit, р. 463.
44 Tresolinl R. American Constitutional Law. N. Y., 1959, p. 13.
45 В одном из ведущих решений, обосновавших такой подход, главный судья
Тони подчеркивал, что «всякая попытка путем инсценировки спора пе¬
ред судом получить мнение суда по вопросу права... есть злоупотребле¬
ние, которое суды никогда не одобряли и рассматривали как наказуемое
неуважение к суду». Цит. по кн.: Государственный строй США, с. 283.
46 Эти принципы были сформулированы Верховным судом в решении по
делу Baker v. Carr, 369 U. S. 186 (1962).
47 Цит. по кн.: Blank Ch. Perspectives in Constitutional Law. N. Y., 1970, p. 15.
48 Никифоров Б. С. Верховный суд США: смещение вправо? — Сов. государ¬
ство й право, 1978, № 5, с. 110.
49 Цит. по кн.: Pritchett Н. The American Constitutional System. N. Y.; L.,
1963, p. 80—81.
50 Willoughby W. Principles’ of the constitutional law of the United States.
N. Y., 1928, p. 38—41.
51 В этом решении Верховный суд признал, что пребывание раба на тер'
ритории штата, где рабство отменено, не делает его свободным.
52 Подробнее об этом см.: Лунц Л. А. Суд в Соединенных Штатах Америки
на службе монополистического капитала. М., 1948.
53 Schwartz В. A basic tistory of the U. S.: Supreme Court. Van Nostrand, 1968,
p. 79.
54 The Public Papers and Addresses of Fr. D. Roosvelt. N. Y., 1937, p. XLVII.
55 Решение суда по делу Prudential Ins. Co. v. Benjamin 328 U. S. 408 (1946).
58 Подобная оговорка содержится, в частности, в решении Верховного суд»
по делу Mirzanda v. Arizona, 384. U. S. 436 (1966).
57 Monaghan H. Constitutional Common Law.—Harvard Law Rev., 1975, N 1,
vol. 89, p. 2—3.
58 Подробнее об этом см.: Буржуазные конституции в период общего кри¬
зиса капитализма. М., 1966, с. 312 и след.
59 Pritchett Н. The Federal system in constitutional law, p. 72.
80 Неравенство избирательных округов, искажающее волеизъявление изби¬
рателей. Подробнее об этом см.: Партии и выборы в капиталистическом
государстве. М., 1980, с. 54 и след.
81 Подробнее об этом см.: Государственный строй США, с. 288—300.
82 Из решения по делу Cooper v. Aakon, возникшему в результате попыток
губернатора и легислатуры штата Арканзас помешать десегрегации в
школах города Литл Рок в нарушение решения Верховного суда 1954 г.
о том, что государственная поддержка расовой сегрегации в школах про¬
тиворечит Конституции (358 U. S. I. 1958).
83 См.: Государственный строй США, с. 292.
84 Подробнее о «суде Бергера» см.: Никифоров Б. С. Верховный суд США:
смещение вправо?, с. 107 и след.
85 Furman v. Georgia, 408 U. S. 238, 1972.
77
66 Gregg v. Georgia, 428 U. S. 241, 1976.
67 Sosna v. Jowa, 419 U. S. 393, 1975.
68 National League of Cities v. Useky, 426 U. S. 833, 1976.
69 Gravel v. United States, 408 U. S. 606, 1972.
70 Eastland v. United States Service Meu’s Fund, 421 U. S. 49, 1975.
71 United States v. Nixon, 418 U. S. 683, 1974.
72 Толчком к подобному расширению правомочий Верховного суда явилось
решение Верховного суда штата Нью-Йорк по делу Jves v. South Buffa¬
lo Ry Co (201 N. Y. 271 (1911), в котором Верховный суд штата Нью-Йорк
дал более узкое толкование положению федеральной Конституции
«о должной правовой процедуре», чем толкование этого положения Вер¬
ховным судом США.
73 Fortheringham Р., Kellas I., Potter A. Op. cit., р. 69.
74 Braham С., Burton I. The referendum reconsidered, L., 1975.
75 Конституция Луизианы, например, предусматривает строительство и на¬
именования мостов. Конституция Миссури предписывает налог в пользу
слепых. Конституция Оклахомы требует, чтобы в школах изучали осно¬
вы сельского хозяйства, садоводства, животноводства и домашнего хо¬
зяйства. Конституции ряда штатов устанавливают различные предписа¬
ния в отношении алкогольных напитков и т. п.
78 Graham G., Graham S. Op. cit., p. 192.
77 Peters R. The Written Constitution.— Ibid., p. 234.
78 Цит. no kh.: Crane W., Jr., Watts M. W. Jr. State Legislative systems. Pren¬
tice — Hall, 1968, p. 26.
79 The Book of the States. 1974—1975, vol. 20, p. 63; The Book of the States.
1978-1979, vol. 22, p. 2.
80 Должность лейтенант-губернатора, предусмотрена конституциями 45 шта¬
тов.
81 Подробнее о судоустройстве в штатах США см.: Государственный строй
США, с. 219—275; Давид Р. Основные правовые системы современности.
М, 1967, с. 362.
82 Согласно этому принципу, сформулированному в 1886 г. судьей Брэдли
в решении по делу Boyd v. United States, «конституционные гарантии
безопасности личности и собственности должны свободно толковаться...»,
а долг судов состоит в том, чтобы «быть бдительными в отношении кон¬
ституционных прав граждан...». The American Constitution: Cases and Ma¬
terials. N.Y., 1975, p. 1105.
83 Это неточно и в историческом аспекте, поскольку многие положения фе¬
деральной Конституции о защите гражданских прав родились в штатах
и хронологически предшествовали федеральному Биллю о правах. Еще
до принятия первых десяти поправок к федеральной Конституции, мно¬
гие из включенных в них прав гарантировались в конституциях штатов.
До принятия XIV поправки к федеральной Конституции, Билли о правах
в штатах толковались независимо от федерального Билля о правах и яв¬
лялись основными конституционными гарантиями гражданских прав в
штатах. См.: Brennan W. State constitutions and the protection of indivi¬
dual rights.— Harvard Law Rev., 1977, N 3, vol. 90, p. 500.
84 Ibid., p. 502.
Глава третья
КОНСТИТУЦИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИИ
Британская конституция обладает целым рядом черт и осо¬
бенностей, которые отличают ее от большинства конституций раз¬
витых капиталистических стран. Эти особенности коренятся в
исторических условиях ее развития и эволюции, форме и спосо¬
бе внешнего выражения, порядке установления и изменения за¬
конодательства по конституционным вопросам и др. Первые
шаги в становлении английского конституционализма восходят к
середине XVII в., когда революция в стране выдвинула идею
ограничения абсолютной власти. Требования писаной конститу¬
ции впервые возникли в ответ на притязания Длинного парла¬
мента на абсолютную и неограниченную власть. В этот период,
во время правления Кромвеля, в Англии появляется так называе¬
мый «Акт управления» 1653 г. Тогда еще не существовало тер¬
мина «конституция» в современном смысле. Но для Англии
«Акт управления» стал первым и единственным опытом писаной
конституции. Завоевания буржуазной революции были закрепле¬
ны в процессе переворота 1688 г., в историческом компромиссе
между буржуазией и аристократией. Его юридическим выраже¬
нием стал Билль о правах 1689 г., который не был конституцией
в собственном смысле. Однако важность данного документа не¬
обходимо особо подчеркнуть, ибо к этому моменту еще ни одно
европейское государство не имело писаной конституции или
аналогичных актов.
В Билле о правах содержались важные формулировки об ог¬
раничении королевской прерогативы в пользу парламента.
В дальнейшем многие его положения утратили значение. Тем
не менее этот акт сыграл крупную историческую роль. Он ока¬
зал влияние на все последующее конституционное развитие как
самой Англии, так и других капиталистических стран, создал
правовую основу для дальнейшего формирования основных кон¬
ституционных принципов, в том числе принципа парламентского
верховенства — основополагающего принципа для специфиче¬
ской и единственной в своем роде неписаной британской кон¬
ституции.
В большинстве современных буржуазных государств под кон¬
ституцией понимается единый писаный акт, закрепляющий осно¬
вы государственного строя и наделенный особой юридической
силой. Великобритания представляет собой исключение из этого
79
правила. В этой стране не было конституции в виде единого пи¬
саного акта, устанавливающего основы государственного строя,
порядок образования и структуру органов государства, их полно¬
мочия и взаимоотношения, основы правового положения лично¬
сти. Указанные вопросы, обычно являющиеся предметом консти¬
туционного права и находящие отражение в основных законах
государства, в Великобритании содержатся в большом числе
различных по юридической природе норм. Среди них и писаные
нормы (законы и судебные решения), и неписаные нормы (кон¬
ституционные соглашения и обычаи). Эти нормы и правила
создавались на протяжении столетий, принимались в разных
исторических условиях. Нередко промежуток между ними исчис¬
ляется веками. Они не составляют сколько-нибудь упорядочен¬
ной системы норм, но в своей совокупности образуют то, что
принято считать британской конституцией.
Ввиду отсутствия в Великобритании конституции в виде
формального конституционного акта британскую конституцию
обычно называют неписаной. Термин «неписаная» указывает на
одно из основных отличий в форме выражения конституции.
Именно своеобразный конституционно-правовой опыт Великобри¬
тании дал повод для классификации всех буржуазных конститу¬
ций на писаные и неписаные, об устарелости которой в настоя¬
щее время говорилось выше.
Своеобразие внешней формы выражения британской консти¬
туции и отсутствие конституции в виде основного писаного зако¬
на вызвало значительные расхождения в отношении самого ее
понятия. Некоторым авторам это дало повод утверждать, что
английской конституции вообще не существует. Такой точки зре¬
ния, как известно, придерживался французский юрист Токвиль.
Среди английских юристов XIX в. были такие, которые, описы¬
вая английскую конституцию, употребляли термин «конститу¬
ция» в значении «политический строй», «политическое устройст¬
во», а не как понятие, равнозначное «основному закону», «писа¬
ному документу». В этом же смысле об английской конституции
писал известный английский историк XIX в. Фримен1. Совре¬
менные английские юристы пользуются двумя понятиями кон¬
ституции: в узком и широком смысле. Под конституцией в узком
смысле понимается конституция как основной закон государства;
в широком смысле — совокупность правил, регулирующих поря¬
док функционирования и взаимоотношения органов государства,
права и свободы граждан. Признавая отсутствие в Англии кон¬
ституции в узком смысле, английские юристы говорят о наличии
в стране конституции в широком смысле2. Американский юрист
Левенштейн вводит в обиход понятие конституции в материаль¬
ном и формальном смысле. По его мнению, конституция, по¬
скольку она не формализована и не содержится в писаном доку¬
менте, является конституцией, но лишь в материальном смыс¬
ле 3.
80
Некоторые английские юристы предлагают отказаться от тра¬
диционного рассмотрения английской конституции как неписа¬
ной. По мнению Д. Харвея, было бы вернее говорить, что англи¬
чане не имеют писаной конституции, чем указывать на то, что
английская конституция является неписаной4. Характеристика
английской конституции как неписаной, по замечанию другого
английского автора, является неправильной и вводит в заблуж¬
дение, поскольку в ее составе имеются важные законодательные
акты; но что действительно можно сказать об английской консти¬
туции, так это то, что она не является формализованной5.
Вопрос об отсутствии в Великобритании писаной конституции
не только формально-юридический. Он имеет определенное со¬
циально-политическое значение. В настоящее время вопрос о
принятии писаной конституции для Великобритании превратил¬
ся в серьезную политическую проблему. Ее решение связывает¬
ся прежде всего с растущей потребностью в конституционном
закреплении гарантий основных прав граждан.
Обычно термин «конституция» применяется к основному за¬
кону страны, наделенному высшей юридической силой. Консти¬
туция занимает особое место в иерархии остальных законов.
С понятием о конституции как верховном законе связывается и
представление об особом порядке установления и изменения кон¬
ституции. Конституция издается не просто законодательной, но
особой учредительной властью. Законодательный орган соответ¬
ственно руководствуется принципами конституции, которая
объявляется верховной. Между конституционными и всеми
остальными законами проводится строгое различие. Изменение
конституционного законодательства осуществляется в особом,
специально установленном порядке, отличном от обычной зако¬
нодательной процедуры.
В Великобритании действует конституционный принцип все¬
могущества парламента. Парламент не связан каким-либо кон¬
ституционным актом. Он имеет право принимать, отменять и
изменять любые законы в порядке обычной законодательной
процедуры. В Англии, следовательно, не существует различий
между конституционными и остальными законами. Все законы,
независимо от предмета своего регулирования, принимаются в
одном и том же порядке. Для изменения любых законов также
применяется обычная законодательная процедура.
По способу принятия и изменения британская конституция
получила наименование «гибкой». Эта классификация отличает
ее от так называемых жестких конституций, которые подлежат
изменению в порядке особой сложной процедуры (например,
Конституция США).
Британокая конституция отличается от большинства буржу¬
азных конституций также тем, что она состоит не из одного акта,
а из множества разнообразных источников, не связанных в еди¬
ное целое. В самой Англии и за ее пределами предпринимаются
неоднократные попытки систематизации и компиляции англий¬
81
ской конституции. Но ни один из сборников английской консти¬
туции не дает о ней полного представления.
В странах, где конституция существует в виде основного за¬
кона, конституционное право четко отграничивается от всех
остальных отраслей права. Относительно легко разграничиваются
и понятия «конституционный» и «неконституционный».
В Великобритании же сам факт отсутствия конституции как
документа придает понятию конституции некоторую неопреде¬
ленность, двусмысленность. Здесь размываются точные критерии
оценки понятия конституции, отсутствует возможность опреде¬
ления границ конституции. Весьма расплывчатым становится и
понятие «конституционное право». Оно выводится не из основно¬
го закона, определяющего основы государственного устройства,
а из общей правовой системы и рассматривается как часть этой
системы, один из ее составных элементов. Отсутствие конститу¬
ции как единого целого делает невозможным проведение четких
границ между конституционным правом и остальными отраслями
права.
Неопределенность британской конституции создает значи¬
тельные трудности при анализе ее содержания, оценке и толко¬
вании ее основных положений. В странах, где имеется писаная
конституция, научные труды по конституционному праву обычно
строятся в соответствии с основным законом. В Англии же отбор
материала для изучения конституции — дело весьма произволь¬
ное и субъективное, во многом подсказываемое личным выбором
автора. По выражению историка английского конституционного
права Мейтлэнда, область конституционного права в Англии —
дело удобствав.
У профессора, изучающего английское конституционное пра¬
во, писал в свое время известный английский государствовед
Дайси, есть причина завидовать профессорам из Франции, Бель¬
гии или Соединенных Штатов, где имеются конституции. Задача
комментатора конституции в таких странах — объяснять опреде¬
ленный правовой документ в соответствии с принятыми канона¬
ми юридической интерпретации. В совершенно ином положении
находится английский комментатор. Он может пролистать сбор¬
ник статутов от начала и до конца и не найти актов (законов),
из содержания которых видно, что они содержат статьи консти¬
туции; он не владеет никаким, критерием, в соответствии с кото¬
рым он может отличить законы, которые являются конституци¬
онными или фундаментальными от обычных актов 7.
Ввиду неопределенности британской конституции и неурегу¬
лированности многих важных вопросов конституционного права
становится невозможным точное определение терминов «консти¬
туционный» и «неконституционный». Тем не менее эти термины
употребляются в Англии довольно часто, особенно в связи с
оценкой тех или иных действий высших государственных деяте¬
лей. Чаще всего вопрос о том, является ли какое-либо конкрет¬
ное действие конституционным или неконституционным, возни¬
82
кал именно в тех областях конституционного права, которым
свойственна особенно сильная степень неопределенности и не¬
урегулированности. Это относится прежде всего к реализации
таких важных королевских прерогатив, как роспуск парламента,
увольнение министров, вето, а также к осуществлению принци¬
пов парламентской ответственности правительства.
В Англии для оценки того или иного действия в качестве
конституционного или неконституционного, как правило, обра¬
щаются за советами к авторитетам. В качестве таких авторите¬
тов обычно выступают крупные политические деятели, занимав¬
шие в свое время или занимающие в данный момент важные
государственные посты. Политические деятели различных на¬
правлений по-разному толкуют вопрос о содержании понятия
«конституционный» применительно к конкретной политической
ситуации, причем их ответы подчас бывают довольно противоре¬
чивыми.
Так, в английской конституционной практике не раз возни¬
кал вопрос о том, какой образ действия монарха можно считать
конституционным при решении вопроса о роспуске парламента.
В 1916 г. лорд Халдейн, бывший лорд-канцлер, утверждал в
своем меморандуме, что король в этом случае ни коим образом
не должен действовать без совета премьер-министра8. В 1950 г.
лорд-канцлер Саймон при аналогичной ситуации дал совершенно
иное решение. Он заявил, что роспуск парламента представляет
собой одну из тех прерогатив короля, которые надо рассматри¬
вать не как феодальный пережиток, а как часть современной
конституционной системы. Отсюда Саймон делал вывод о том,
что при решении вопроса о роспуске парламента король должен
исходить из своего собственного усмотрения; он не связан сове¬
том премьер-министра9.
При обсуждении в палате общин в 1938 г. содержания кон¬
ституционного принципа коллективной ответственности лорд-
председатель совета Болдуин предупреждал членов парламента:
«Следует помнить то, что наша конституция больше, чем любая
другая в мире, является живым организмом... может существо¬
вать практика, называемая „конституционной", которая утратила
свое значение, а может существовать практика, которая получает
распространение, но которая все же не называется „конститу¬
ционной"» 10.
В заявлениях некоторых политических деятелей прямо указы¬
вается, что понятия «конституционный» или «неконституцион¬
ный» толкуются представителями различных политических пар¬
тий по-разному, в зависимости от партийных соображений.
В меморандуме королю Георгу V по поводу законопроекта о
гомруле в 1912 г. Бонар Лоу писал, что ирландская юнионист¬
ская партия будет считать конституционным отказ короля
поддержать законопроект о гомруле, тогда как радикальная
партия будет рассматривать вето короля как неконституционное
действиеи. С тех пор в британской политической жизни изме-
83
пилось немногое. По определению одного из современных анг¬
лийских авторов, фраза «конституционный» в контексте британ¬
ской политической жизни значит немногим больше, чем риторика
политических дебатов. То, что трактуется политическими оппо¬
нентами как неконституционное может приветствоваться полити¬
ческими сторонниками. «Британская конституция — это то, что
предпочитают делать из нее политики» 12.
Как и в других капиталистических странах, конституционная
эволюция в Англии происходила под влиянием классовой борьбы,
изменений в соотношении классовых сил, крупных социально-
политических сдвигов. Однако в большинстве крупных капита¬
листических государств конституционное развитие шло, как
правило, по пути отказа от старых норм и институтов, их лик¬
видации и разработки новых конституционных актов, каждый
раз по-новому закреплявших изменившийся государственно-пра¬
вовой порядок. Длительная конституционная эволюция в Вели¬
кобритании шла по-иному. Неоднократные и достаточно сущест¬
венные изменения и модификации, отражавшие изменения в
расстановке классовых сил и социально-политических отношени¬
ях, происходили, как правило, подспудно, незаметно, под сенью
старых конституционных форм. Старые нормы и институты при
этом не отменялись и не ликвидировались, а продолжали сущест¬
вовать наряду с новыми. Развитие шло в основном не за счет
отмены старых форм, а за счет их постоянного приспособления
к меняющимся условиям. Зачастую старые формы наполнялись
совершенно новым содержанием, хотя внешне сохранялись в
прежнем виде. Известный английский исследователь А. Джен¬
нингс пишет по этому поводу: «Здание постоянно достраивалось,
подправлялось, частично реконструировалось, обновлялось из
века в век. Но никогда не разрушалось до конца и не перестра¬
ивалось на новых основаниях». Английская конституция, говорит
Дженнингс, не была издана, но она выросла 13.
В результате действующая британская конституция представ¬
ляет собой удивительный пример смешения старых и новых форм.
Многие существующие нормы и институты конституции уходят
в глубь веков. В состав действующей конституции и поныне
входит, например, Великая хартия вольностей, принятая в начале
XIII в. Парламент сохраняет ту форму, которая ему была при¬
дана в XIV в., хотя в последующем произошли важные измене¬
ния в содержании его деятельности, в его положении в полити¬
ческой системе. Изучение истории имеет для анализа британской
конституции значение большее, чем где-либо еще. Ни один госу¬
дарственно-правовой институт здесь не может быть понят без
знания исторических предпосылок его возникновения и развития.
В Англии сама история является тем текстом, который приходит¬
ся изучать для понимания действующей конституции.
Своеобразие эволюции британской конституции создает ощу¬
щение, нередко обманчивое, континуитета, преемственности в
развитии государственно-правовых норм и институтов. Поскольку
84
перемены совершаются без ликвидации старых форм и институ¬
тов, в основном за счет их приспособления к меняющимся усло¬
виям, происходящие в конституции изменения не всегда бывают
заметными на первый взгляд.
Особенности британской конституции, несомненно, связаны
с особенностями всей правовой системы страны. Английское пра¬
во в целом является неписаным. Оно не кодифицировано (за
исключением некоторых частей) и должно быть собрано из раз¬
личных источников — статутов и прецедентов. Конституция
также не существует в виде единого акта и выводится из раз¬
личных источников как часть общей правовой системы.
Основные источники британской конституции — законода¬
тельство, общее право, конституционные соглашения. Между
отдельными источниками конституции не проводится какого-либо
различия в зависимости от их правовой силы. Каждый из них
образует равноправный, самостоятельный элемент конституции.
Самую старую часть законодательства образуют древнейшие
законодательные акты — так называемые королевские хартии
(или ордонансы), издававшиеся англо-нормандскими королями
еще до учреждения парламента в XIII в. К числу таких за¬
конов относится, в частности, первый конституционный доку¬
мент, изданный в Англии,— Великая хартия вольностей 1215 г.
Большинство из положений хартии вышло из употребления. Тем
не менее она не отменена, не инкорпорирована в какой-либо
другой парламентский акт, а входит в состав действующего
английского конституционного права в качестве одного из его
элементов. На нее до сих пор ссылаются в подтверждение неко¬
торых личных свобод граждан.
Наиболее важной частью законов как источника британской
конституции являются акты парламента (статуты). По оценкам
английских юристов, парламентский акт — самое авторитетное
воплощение английского права14. Он имеет преимущество по
сравнению с решениями высших судебных инстанций и всеми
остальными актами, издаваемыми на его основании. В силу кон¬
ституционного принципа парламентского верховенства парламент
вправе изменить любой, даже фундаментальный принцип общего
права.
Среди парламентских актов выделяется группа статутов,
имеющих особое значение. К их числу принадлежат Билль о
правах 1689 г., Акт о престолонаследии 1701 г., Петиция о пра¬
вах 1628 г. Вместе с Великой хартией вольностей перечисленные
статуты образуют то, что обычно называют «Библией англий¬
ской конституции». Особое значение этих статутов связано не с
их правовой силой (по форме они являются обычными статута¬
ми), а с теми чрезвычайными историческими и политическими
условиями, в которых они принимались. Билль о правах явился
правовым закреплением результатов буржуазной революции. Он
содержал важные ограничения королевской власти. Акт о пре¬
столонаследии также был направлен против попыток восстанов¬
85
ления королевского абсолютизма. В настоящее, время ряд поло¬
жений этих статутов вышел из употребления, но они продолжают
сохранять свою юридическую силу в качестве источников дейст¬
вующей конституции.
Как уже говорилось, ни один источник английской конститу¬
ции не содержит всей совокупности правил, относящихся к
какому-либо одному предмету конституционного регулирования.
Это общее положение характеризует и парламентские акты.
Очень редки случаи, когда разнообразные правила, касающиеся
одного предмета, были бы объединены в едином исчерпывающем
статуте. Пожалуй, в наибольшей степени сказанное относится к
избирательному праву, нормы которого в основном содержатся в
законе о народном представительстве 1969 г.; к законам о
гражданстве и иммиграции (закон о гражданстве 1948 г. с до¬
полнениями 1964 г.; закон об иммиграции 1971 г.). Имеются
также законы, регулирующие взаимоотношения двух палат
(Закон о парламенте 1911—1949 гг.), отдельные вопросы форми¬
рования второй палаты (законы о пожизненном пэрстве 1958 и
1963 гг.) и некоторые другие вопросы конституционного права.
Однако почти отсутствуют законы о многих важнейших государ¬
ственно-правовых институтах.
Развитие государственно-монополистического капитализма и
сопутствовавшее ему усиление роли государства и масштабов
государственной деятельности вызвали значительное расширение
числа законов, принимаемых в послевоенный период и регули¬
рующих вопросы конституционного права. С 1215 по 1978 г.
в Англии издано около 40 законов, которые содержали нормы
конституционного права. Более половины из них было принято в
нынешнем веке. Многие из этих законов связаны с экономиче¬
ским регулированием (законы о национализации), с расширени¬
ем идеологической деятельности государства (закон о радиове¬
щании и телевидении), с регулирующей деятельностью государ¬
ства в социальной области (законы о государственном здраво¬
охранении) . В законодательном порядке решаются некоторые
вопросы, связанные с расширением карательной деятельности
государства (законы о государственной тайне 1911—1939 гг.;
о подстрекательстве к бунту 1934 г.; о публичном порядке 1936 г.;
чрезвычайное законодательство 1914, 1920—1964 гг. и др.).
В 60-х годах принимается серия законов о расовых отношениях
(1964, 1968 гг.). Создание должности парламентского уполномо¬
ченного по расследованию жалоб на действия государственных
органов оформляется Законом о парламентском уполномоченном
1968 г. В 1974 г. принимается крупный законодательный акт а
местном управлении, зафиксировавший изменения в структуре и
полномочиях системы местных органов. Законом оформлено-
вступление Англии в Общий рынок (Закон о Европейском эко¬
номическом сообществе 1972 г.).
Второй важнейший источник британской конституции —
английское общее право (common law), представляющее собой
86
классический пример прецедентного права. В странах с писаной
конституцией судебные решения являются лишь дополнительны¬
ми источниками конституционного права, которые призваны
разъяснять, объяснять конституцию, в частности путем надзора
за законностью текущего законодательства. В системе источни¬
ков британской конституции судебные решения (прецеденты)
образуют важный самостоятельный источник конституционного
права, так как в силу принадлежащей английским судьям право¬
творческой функции они могут формулировать (и формулируют)
отдельные принципы конституционного права.
Само общее право было сформировано судебной практикой.
Право судей создавать юридические нормы не установлено ка¬
ким-либо законодательным актом. Судейское правотворчество
возникло еще задолго до появления самого парламента и законо¬
дательных актов (не считая редких ордонансов королей, царство¬
вавших в течение двух первых столетий после нормандского за¬
воевания)^
Судебной практикой были сформированы важнейшие, фун¬
даментальные принципы английского права. Многие существен¬
ные положения конституционного права также установлены нор¬
мами общего права. В свое время А. Дайси высказывал мнение,
что британская конституция вообще создана судьями. В настоя¬
щее время это пе совсем точно отражает положение дела. В си¬
стеме источников британской конституции значительно возросла
роль статутов. Тем не менее принципы, установленные судьями,
остаются, по мнению английских авторов, наиболее могуществен¬
ными средствами в формировании духа конституции и большин¬
ства ее принципов 15.
Общее право содержит целый ряд важных конституционных
положений. Так, один из фундаментальных принципов конститу¬
ции, провозглашающих парламентское верховенство, выводится
из «древнего обычая», к которому восходит и общее право. На
том же основании решается и вопрос о королевских прерогати¬
вах. Нормы общего права, воплощенные в судебных решениях,
содержат важные положения о правах граждан (личные свобо¬
ды, свободы совести, слова, печати, объединений). Институт прав
граждан в английском праве все еще регулируется в основном
судебными решениями, но в последнее время здесь возросла роль
законодательства. Общим правом установлено право судов
контролировать законность актов или действий должностных
лиц государства.
Общее право определяет и вопрос о соотношении парламент¬
ского законодательства и судейского права. Согласно нормам об¬
щего права, обязанность судей — применять закон. Суд подчиня¬
ется акту парламента и не может ставить этот акт под сомнение.
Напротив, статут может отменять противоречащую ему норму
общего права. Таким образом, этот вопрос решается в пользу
парламентского акта. Вместе с тем английским судьям принад¬
лежит право толкования статута, принятого парламентом, причем
87
это право понимается широко и суд в процессе применения может
существенно модифицировать закон.
В английском праве существуют так называемые «презумп¬
ции общего права о намерении законодателя», которыми судьи
должны пользоваться при толковании закона. Практика англий¬
ских высших судов показывает, однако, что зачастую судьи разъ¬
ясняют статуты совсем в ином смысле, чем это намеревался де¬
лать законодатель. Хорошо известна, в частности, судебная прак¬
тика высшего апелляционного суда в Англии — палаты лордов.
Так, в результате толкования палатой лордов ряда законов о
правах профсоюзов эти права были ограничены; более того, были
установлены жесткие рамки тред-юнионистской деятельности.
Только в итоге активного сопротивления рабочих применению
таких антипрофсоюзных норм было принято новое парламентское
законодательство, признавшее недействительным установленный
судами прецедент 1в.
Соотношение между парламентским законодательством и об¬
щим правом не всегда легко установить и потому, что само общее
право страдает значительной неопределенностью. Это относится
прежде всего к вопросу о королевской прерогативе. Согласно
конституционному принципу верховенства парламента послед¬
ний может своим статутом «связать корону» и даже отменить
прерогативу. Однако английское право оставляет открытым во¬
прос о том, должна ли быть восстановлена королевская прерога¬
тива при отмене акта парламента.
Третий важный источник действующей в Англии конституции
образуют конституционные соглашения либо конвенционные*
нормы (constitutional conventions; conventions of constitution;
conventional rules).
Конституционные соглашения регламентируют систему
взаимоотношений высших органов государства — главы госу¬
дарства, кабинета и парламента. Они закрепляют важнейшие
конституционные принципы, в том числе парламентскую ответст¬
венность правительства. Без конституционных соглашений была
бы невозможно понимание современной английской конституции,,
основных принципов ее функционирования. В то же время раз¬
витие конституционных соглашений не привело к отмене приня¬
тых ранее парламентских актов конституционного значения либо»
к изменению норм общего права. Новые правила конституцион¬
ной практики соседствуют ряддм со старыми конституционными
обычаями или парламентскими актами.
Конституционные соглашения представляют собой незафикси¬
рованные письменно правила конституционной практики. Их сле¬
дует отличать от обычаев, являющихся частью общего права:
хотя конституционные соглашения и представляют собой консти¬
туционные обычаи, они не являются элементом общего права и
образуют самостоятельный источник британской конституции.
Конституционные соглашения — относительно новый источник
британской конституции. Основная их часть появилась в процессе
88
развития конституционно-политической практики XIX в. Столь
важные для английской конституционной системы органы, как
кабинет и премьер-министр, не предусматриваются какими-либо
нормами статутного или общего права. Они — порождение консти¬
туционных соглашений. Тем не менее акты парламента исходят
из существования этих институтов. Судьи также учитывают факт
существования конституционных соглашений, что находит отра¬
жение в содержании принимаемых ими решений по отдельным
делам.
Конституционные соглашения определяют весь комплекс от¬
ношений между парламентом и правительством: институт парла¬
ментской ответственности; основные вопросы, связанные с орга¬
низацией и деятельностью кабинета; осуществление королевских
прерогатив и др.
Важнейшее конституционное соглашение — правило о парла¬
ментской ответственности правительства. Кабинет, утративший до¬
верие палаты общин, должен либо рекомендовать королю распус¬
тить парламент, либо уйти в отставку. При этом ответственность
кабинета является коллективной.
Конституционные соглашения определяют основные правила
формирования правительства. Король обязан выбрать премьер-
министром того, кто имеет доверие палаты общин.
Конституционные соглашения определяют и основные прин¬
ципы взаимоотношений главы государства и правительства.
В самом важном из них говорится, что королева должна дейст¬
вовать не иначе, как по совету премьер-министра и министров.
Вообще же перечислить все конституционные соглашения не
представляется возможным. Они складываются под воздействием
политической практики и меняются вместе с ней. Некоторые из
них являются общепризнанными. Толкование и применение других
зависит от политического климата. Существование третьих вообще
представляется сомнительным. Английский юрист де Смит гово¬
рит о «неуловимости» некоторых конституционных соглашений.
«Часто,— пишет он,— трудно бывает сказать, выкристаллизова¬
лась ли политическая практика в конституционное соглашение и
если да, то каков его объем» 17.
Конституционные соглашения изменчивы. Некоторые из них
быстро теряют смысл и выходят из употребления, другие моди¬
фицируются под влиянием изменений в политической практике.
В конце XIX в. существовало конституционное соглашение о
том, что премьер-министром может быть либо член палаты общин,
либо член палаты лордов. Практически начиная с 1909 г. премьер-
министром всегда становился член палаты общин. Некоторые
английские юристы считают, что имеется конституционное согла¬
шение о том, что премьер-министром должен быть член палаты
общин, другие отрицают, что такое конституционное соглашение
утвердилось. По мнению последних, премьер-министром может
быть и член палаты лордов. Конституционная практика в этом
отношении весьма противоречива. Так, в 1963 г. премьер-минист¬
89
ром был назначен лорд Хьюм. Правда, он отказался от пэрства
и выставил свою кандидатуру на дополнительных парламентских
выборах. Тем не менее королева сочла возможным назначить на
пост премьера члена палаты лордов.
Конституционные соглашения придают британской конститу¬
ции черты неопределенности и неясности, и без того свойствен¬
ные ей. Неопределенность касается даже содержания (а подчас
и самого факта существования) наиболее важных конституцион¬
ных соглашений. Например, в соответствии с конституционным
соглашением о парламентской ответственности правительства по¬
следнее должно уйти в отставку, если оно потерпело поражение
в палате общин. Однако неписаное правило требует далее, чтобы
поражение касалось «крупного вопроса». Содержание же того,
что можно считать таким «крупным вопросом» меняется в зави¬
симости от расстановки сил в палате общин. «Если бы полдюжи¬
ны конституционных юристов,— пишет по этому поводу де
Смит,— взялись бы каждый в отдельности определить соглашения,
касающиеся коллективной ответственности министров, а также
обстоятельств, при которых премьер-министр может быть уволен,
то было бы удивительно, если бы удалось получить шесть иден¬
тичных ответов» 18.
Столь же неопределенны конституционные соглашения, регули¬
рующие осуществление королевских прерогативных полномочий.
К их числу принадлежат столь важные полномочия, как право рос¬
пуска парламента и увольнения министров. Осуществление всех
прерогатив монарха регулируется конституционным соглашением,
требующим получения королем министерского совета. Но каждый
раз, когда в английской конституционной практике вставал во¬
прос о необходимости получения монархом такого совета, среди
политических деятелей, к которым обращались за ним, возникали
резкие расхождения. В результате высказывались диаметрально
противоположные точки зрения.
С момента появления конституционных соглашений в англий¬
ской доктрине идет нескончаемый спор о природе конституцион¬
ных соглашений.
Само понятие «конституционные соглашения» появилось в
английской социально-политической литературе в XIX в. Д. Милль
писал о том, что в рамках права могут развиваться правила прак¬
тики, нормы, которые соблюдаются с таким же постоянством, как
и нормы права, и которые определяют процедуру осуществления
государственного управления. Милль называл их «правилами
конституционной нравственности» 19.
В 1872 г. английский историк Фримен провел разграничение
между тем, что он назвал «писаным правом» и «конвенциональ¬
ной конституцией». Фримен противопоставлял право, состоящее
из статутов и норм общего права, и конвенциональную консти¬
туцию, состоящую из внеправовых норм.
Через 20 лет Дайси дал этим внеправовым нормам название
«конституционных соглашений». Таким образом, сам термин впер¬
90
вые возник в работах Дайси и с тех пор получил широкое рас¬
пространение в английской государственно-правовой литературе.
Дайси провел разграничение между правом и конституционными
соглашениями. Он связывал понимание права с судебным призна¬
нием норм и соответственно относил к категории правовых норм
лишь те, применение которых обеспечивается судебным принужде¬
нием. Правовыми нормами Дайси считал только статуты и пре¬
цеденты; конституционные же соглашения к разряду правовых
норм он не относил. Однако Дайси отмечал, что конституционные
соглашения, хотя и не обеспечиваются принудительной силой
суда, также носят обязательный характер и являются источника¬
ми конституционного права.
Со времен Дайси вся английская юриспруденция основывалась
на введенном им разграничении источников конституции на
правовые и внеправовые. Отсюда и противопоставление права и
конституционных соглашений.
Некоторые современные английские юристы по-прежнему
придерживаются традиционной, «классической» точки зрения,
не признавая за конституционными соглашениями характера пра¬
вовых норм и соответственно разделяя право и конституционные
соглашения. На этой позиции находятся, в частности, авторы
известного учебника по конституционному праву Уэйд и Филиппе.
Но даже и они подправляют Дайси, вводя понятие «право в уз¬
ком смысле». Конституционные соглашения, считают они, хотя и
не являются правом в узком смысле, но — источники конститу¬
ционного права.
Однако большинство современных английских юристов стре¬
мятся отказаться от различия между правовыми нормами и
конституционными соглашениями как внеправовыми. Такое раз¬
личие объявляется догматическим продуктом старомодной юрис¬
пруденции — юриспруденции времен Дайси. Английские юристы
выступают за признание за конституционными соглашениями ха¬
рактера правовых норм. Дженнингс, например, критикует Дайси
за проводимое последним разграничение права и конституцион¬
ных соглашений, ибо оно, по его мнению, основано на преувели¬
чении роли судов и общего права, между тем как большая часть
современного права создается законодательством и приводится в
исполнение административными органами. Право и конституци¬
онные соглашения, считает А. Дженнингс, не имеют каких-либо
существенных различий. Конституционные соглашения, считает
он, также являются фундаментальными нормами конституции.
Статуты предполагают существование соглашений, а судьи обя¬
заны их применять20.
К самостоятельным источникам конституции в английской
специальной литературе причисляют «право и обычай парламен¬
та». Сюда входят правила, относящиеся к функциям, процедуре,
привилегиям обеих палат парламента. Небольшая часть этих
правил зафиксирована в статутах, еще меньшая — в судебных
решениях. Большая их часть содержится в резолюциях каждой
91
палаты, записываемых в официальных изданиях «Journal», «Han¬
sard», в постоянных правилах. Сюда же относятся правила, кото¬
рые нигде письменно не зафиксированы, но составляют важную
часть внутрипарламентского производства. Это — правила, опре¬
деляющие функции лидеров обеих палат и партийных организато¬
ров в парламенте; принцип беспристрастности спикера палаты
общин; правила о выделении времени для оппозиции.
Некоторые английские авторы считают источником права ав¬
торитетные мнения юристов. Действительно, отдельные классиче¬
ские комментарии пользуются таким авторитетом в конституцион¬
ной практике, что почти приобрели значение конституционно-
правовых документов. Среди них, например, комментарии Эрскин
Мэя, в которых содержатся все правила, касающиеся внутренне¬
го распорядка дня парламента21, работа Дайси «Введение в изу¬
чение конституционного права» 22 и др.
Неписаная британская конституция столь неопределенна, про-
бельна и противоречива, что часто при возникновении тех или
иных конституционных вопросов обращаются за советом к авто¬
ритетным работам известных юристов, мнениям и меморандумам
видных политических деятелей, письмам и дневникам монархов,
мемуарам ушедших в отставку членов кабинета, письмам и ста¬
тьям в прессе ведущих политических деятелей и пр. В истолко¬
вании британской конституции эти источники играют немалую
роль. Особенно часто ссылаются на них, когда речь идет о пра¬
вовом положении монарха, принципе верховенства парламента,
правовом положении депутата и др. Судьи при возникновении
вопросов конституционного права в ходе судебного разбирательст¬
ва также ссылаются на мнения авторитетных авторов. Недаром
об английской конституции говорят: «Грубо выражаясь, британ¬
ская конституция — то, что о ней думают люди, которые работа¬
ют с ней» 23. С этим трудно не согласиться. Но хотя мнения ав¬
торитетных юристов и видных политических деятелей существен¬
ны в интерпретации неписаной конституции, они не могут тем
не менее рассматриваться в качестве самостоятельного ее источ¬
ника.
Характеристика британской конституции будет далеко не пол¬
ной, если не упомянуть о тех ее чертах, которые связаны со
спецификой регулирования взаимоотношений Великобритании с
ее колониями и бывшими колониями и обусловлены колониаль¬
ным характером британского империализма.
Как известно, Англия — одна из старейших колониальных
держав. Колониальная система здесь начала складываться еще
задолго до эпохи капитализма. Уже начиная с XVII в. Англия
ведет колониальные войны в Европе и на Среднем Востоке,
а позже распространяет колониальную экспансию за пределы
Европы. К середине XIX в. складывается обширная Британская
империя. События XX в. внесли крупные изменения в отношения
британской метрополии с колониальными владениями. В резуль¬
тате первой мировой войны колониальная монополия Англии
92
оказалась значительно подорванной. После второй мировой войны
начинается период разрушения и развала британской колониаль¬
ной империи. На всем протяжении XX в. Англия вынуждена
приспосабливаться к новому соотношению сил на международ¬
ной арене, перестраивать свои отношения с колониями и бывши¬
ми колониями. Тем не менее в конституционно-правовом регули¬
ровании указанных отношений сохраняется ряд «имперских»
черт.
Наиболее полным и непосредственным образом это выража¬
ется в регулировании отношений с колониями. Здесь по-прежне¬
му сохраняют свое действие «имперские» принципы. Колонии
подчиняются законодательному верховенству английского парла¬
мента. Парламенту Великобритании принадлежит право законо¬
дательствовать для колоний. Английская корона (по существу,
правительство) пользуется правом отмены любого закона, издан¬
ного в колонии. Правительство Англии издает для колоний
постановления в форме «указов в совете».
Что же касается регулирования отношений Великобритании с
ее бывшими колониями, ныне независимыми государствами —
членами Содружества наций, то здесь также сохраняются опре¬
деленные конституционно-правовые формы, характеризующие от¬
ношения колониальной зависимости.
В настоящее время Содружество представляет собой межго¬
сударственное объединение. Его члены — независимые суверен¬
ные государства. Однако это объединение не имеет собственного
устава. Взаимоотношения внутри Содружества до сих пор регули¬
руются актом английского парламента — так называемым Вест¬
минстерским статутом 1931 г.24
Вестминстерский статут установил принцип, согласно кото¬
рому английская корона является «символом» Содружества. До
1949 г. действие принципа практически означало обязательное
признание английской королевы в качестве главы государства —
члена Содружества. За доминионами не признавалось право иметь
республиканский строй. После вступления в Содружество Индии
и провозглашения ее республикой положение изменилось. В на¬
стоящее время членство в Содружестве означает признание коро¬
левы главой Содружества, но не обязательно каждого государства.
Некоторые страны Содружества провозгласили у себя республи¬
канский строй. И тем не менее до сих пор более 7з независи¬
мых государств — членов Содружества — признают английскую
королеву главой своего государства. Установленный Вестминстер¬
ским статутом принцип продолжает действовать. Тем самым юри¬
дически сохраняется беспрецедентное положение, когда государ¬
ство, ставшее самостоятельным и независимым, продолжает ос¬
таваться в подчинении у английской короны.
Целый ряд пережитков колониальных отношений сохраняется
и в регулировании взаимоотношений английского парламента и
парламентов доминионов в области законодательства. Вестмин¬
стерский статут ограничил действие принципа законодательного
93
верховенства имперского парламента в отношении доминионов.
Тем не менее статут не отменил полностью действие принципа
законодательного верховенства английского парламента. Послед¬
ний может законодательствовать для доминионов по их требова¬
нию и с их согласия. Вестминстерский статут оставил в силе пра¬
во английского парламента законодательствовать для австралий¬
ских штатов (ст. 9(1)). Он содержит особую оговорку о том, что
«требование и согласие парламента и правительства, о которых
говорится в ст. 4, означает требование и согласие парламента и
правительства Союза», но не штатов (ст. 9(3)).
Явным пережитком колониальных отношений является сохра¬
нившееся за английским парламентом право вносить поправки в
конституции некоторых стран Содружества.
В регулировании взаимоотношений Великобритании со стра¬
нами Содружества сохраняются и иные конституционно-право¬
вые формы прежней колониальной зависимости. Вестминстерский
статут установил, что законы, принятые парламентом доминиона,
не могут быть отменены на том основании, что они противоречат
английскому праву (ст. 2). Вместе с тем статут не аннулировал
право английской короны отменять законы, принятые парламен¬
том доминиона.
В некоторых странах Содружества высшая апелляционная
инстанция Великобритании — Судебный комитет Тайного сове¬
та — по-прежнему является высшей апелляционной инстанцией
по делам, рассматриваемым их судами. В ряде стран —членов
Содружества — генерал-губернатор официально считается пред¬
ставителем английского монарха, а его назначение и увольнение
производится британской короной на основании королевской пре¬
рогативы. Известны случаи, когда эти конституционно-правовые
формы реализовывались на практике. Так, в 1975 г. генерал-гу¬
бернатор Австралии Д. Керр уволил в отставку правительство
Г. Уптлема, причем это было сделано от имени английской коро¬
левы. Естественно, что подобные факты ставят под сомнение во¬
прос о суверенитете и подлинной независимости соответствующих
государств. Во многих из них на повестке дня стоит вопрос о
разработке и принятии новых конституций, которые положили
бы конец всяким формам зависимости от бывшей метрополии.
ФОРМАЛЬНАЯ И ФАКТИЧЕСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ
В Англии, как и в других буржуазных странах, имеется
разрыв между провозглашенными конституционными принципами
и реальностью, между основными положениями конституции и
практикой их применения. Так, формально в качестве одного из
важнейших принципов конституции в Англии провозглашается
парламентское верховенство; на деле существует всемогущество
правительственной власти. Применительно к Англии можно го¬
ворить, что некоторые части ее конституции являются «мертвы¬
94
ми». Разрыв между конституцией и конституционной реальностью
ничуть не меньше того, который существует в странах с «жест¬
кой» конституцией. Такой разрыв проявляется и в том, что фор¬
мальная британская конституция не признает существование не¬
которых реальностей политической жизни, под влиянием которых
она сама складывалась и развивалась. Самый яркий пример —
политические партии. Британская конституция не закрепляет
роли политических партий. Некоторые упоминания в законода¬
тельных актах о партиях все-таки имеются. Так, Закон 1932 г.
о министрах короны с дополнениями 1965 г. говорит о премьер-
министре и лидере оппозиции. Он исходит из существования пар¬
тий. Однако ни один другой правовой источник не упоминает о
роли партий в формировании и функционировании государствен¬
ных органов. На деле же известно, какое значительное влияние
двухпартийная система оказывает на конституцию. Под непосред¬
ственным воздействием этой системы сложились основные нормы
избирательного права, внутренней организации и производства
дел в парламенте, порядок образования и основные принципы
деятельности правительства, его взаимоотношений с палатой об¬
щин и пр.
Обычно писаные конституции формулируют основные прин¬
ципы, закрепляющие ту или иную форму государственного
устройства, а также форму правления. Как известно, Великобрита¬
ния по форме устройства представляет собой унитарное государст¬
во. Однако не имеется какой-либо правовой нормы, где устанав¬
ливался бы данный правовой факт. Существует лишь большое
число разрозненных законов, определяющих отдельные аспекты
взаимоотношений между разными частями государства. Они при¬
нимались в разные исторические периоды. Так, инкорпорация
Уэльса в Англию закреплена Законом об Уэльсе 1535 г. Присое¬
динение Шотландии объявлено Законом 1706 г., Ирландии —За¬
коном 1800 г. После насильственного расчленения Ирландии на
две части и включения шести северо-восточных графств в состав
Великобритании был принят Закон об управлении Ирландии
1920 г., закрепивший основные черты управления провинцией и
принципы взаимоотношений с центральными органами английско¬
го государства. Закон установил, в частности, принцип приорите¬
та верховной власти парламента Соединенного Королевства.
В дальнейшем принимались отдельные законы, вносившие те или
иные модификации в формы и методы управления отдельными
частями страны. В 1949 г. Закон об Ирландии подтвердил статус
Северной Ирландии в качестве доминиона Соединенного Коро¬
левства. В 70-х годах была издана серия законов, ознаменовав¬
ших переход от ограниченной автономии к системе «прямого
правления» из Лондона. Производились и другие модификации,
вызванные обострением в Великобритании социально-политиче¬
ских конфликтов и национальных противоречий.
Та же черта характеризует закрепление конституцией основ¬
ных положений о форме правления. По форме правления Велико-
95
британия — конституционная (парламентарная) монархия. Одна¬
ко соответствующей нормы не имеется и в данном случае.
Конституционной монархией Англия стала в результате бур¬
жуазной революции XVII в. Билль о правах 1689 г. включал ряд
важных норм, ограничивавших полновластие короля в пользу
палаты общин, но он не содержал каких-либо прямых указаний
на изменение формы правления.
В дальнейшем в форме правления происходили серьезные мо¬
дификации. В ходе длительной эволюции и изменений в расста¬
новке политических сил меняются взаимоотношения высших
органов государства — короля, палаты общин и правительства.
Но новый порядок не был оформлен каким-либо писаным актом.
Модификация формы правления нашла отражение в появлении
нового неписаного правила — конституционного соглашения. Осо¬
бенность модификации в форме правления выражалась также и
в том, что правила, по-новому определявшие отношения между
монархом, парламентом и кабинетом, не повели к отмене более
старых норм общего права, определявших положение монарха в
системе государственных органов.
Своеобразие регулирования формы правления гибкой англий¬
ской конституцией привело к двойственному результату. С одной
стороны, номинальным главой исполнительной власти продолжает
оставаться наследственный монарх, обладающий широкими пре¬
рогативными полномочиями. С другой стороны, была обеспечена
передача прерогативных полномочий монарха кабинету, ибо кон¬
ституционные соглашения устанавливают обязанность короля дей¬
ствовать по совету министров. За наследственным главой госу¬
дарства закрепляется роль резервного орудия в государственном
механизме. Но одновременно сохранена правовая возможность в
любой момент ввести в действие дискреционные прерогативы ко¬
ролевской власти без какого-либо формального изменения консти¬
туции.
Обычно писаные конституции устанавливают систему высших
органов государства, порядок их образования, полномочия, прин¬
ципы взаимоотношений. Английская конституция не содержит
подобных положений. Более того, в английском конституционном
праве отсутствует какая-либо общая правовая концепция «госу¬
дарства» как носителя суверенитета, представителя нации, особо¬
го юридического учреждения и пр. Наиболее близким к общему
понятию «государство», используемым в английском конституцион¬
ном праве, является понятие «корона». Это —одна из правовых
фикций английского конституционного права, употребляемая
обычно для обозначения правовой связанности трех частей еди¬
ной государственной власти — парламента, правительства, суда.
В свое время понятие короны должно было знаменовать переход
от единоличного осуществления государственной власти короля к
совместному (корпоративному) правлению короля, парламента,
правительства. Королева персонифицирует государство. Государ¬
ственная власть осуществляется от ее имени. Правительство —
96
правительство ее величества; суды — суды ее величества; парла¬
мент — «королева в парламенте». Помимо этого, королева — гла¬
ва англиканской церкви. Чаще всего понятие короны употребляет¬
ся для обозначения царствующего монарха — королевы. Но, по¬
скольку государственное управление осуществляется министрами
от имени королевы, под «короной» обычно подразумевают прави¬
тельство (кабинет). Например, гражданские иски к «короне» —
иски не лично к королеве, а к ее агентам — министерствам и
центральным ведомствам. Прерогативные полномочия принадле¬
жат «короне». В данном случае понятия «королева», «корона»,
«правительство ее величества» выступают как идентичные.
Неточность и расплывчатость правового понятия «корона»
имеют существенные правовые последствия. Из неопределенности
общего понятия вытекает неясность принципов, на которых стро¬
ятся взаимоотношения между отдельными органами государства,
решаются вопросы о порядке осуществления их полномочий либо
о разграничении и ограничении этих полномочий. Общим резуль¬
татом этого является неурегулированность вопроса о конституци¬
онном статусе некоторых важных частей государственной машины
или об их ответственности за действия или бездействия. Наибо¬
лее яркий пример тому связан с конституционным статусом воен¬
но-полицейского аппарата — этого классово-политического стерж¬
ня всего государственного механизма. Билль о правах 1689 г.
установил необходимость для короля получать согласие парламен¬
та па установление новых законов и введение налогов. Билль о
правах запретил также содержать в мирное время в пределах
страны сухопутную армию без согласия палаты общин. Однако
многие важные вопросы государственного управления по-прежне¬
му оставались в пределах дискреционного усмотрения короны.
Среди них — стратегическое и оперативное управление вооружен¬
ными силами. Решение вопросов руководства вооруженными си¬
лами и их размещения входит в область королевской прерогати¬
вы. Монарх имеет исключительное право командовать вооружен¬
ными силами. Что же касается военно-морских сил, то даже само
их существование основано на королевской прерогативе. В силу
конституционных соглашений прерогативные полномочия короле¬
вы осуществляются по совету министров. Но поскольку их осу¬
ществление входит в область дискреционного усмотрения корсны,
то вопросы руководства и распоряжения вооруженными силами
не требуют получения парламентского одобрения, иначе говоря,
вооруженные силы изъяты из-под парламентского контроля.
Английский суд также не имеет права обсуждать вопросы распо¬
ряжения и руководства вооруженными силами, поскольку они ре¬
шаются па основании королевской прерогативы.
Важнейшую роль в политической системе страны играют
премьер-министр и кабинет. Но в писаных нормах — парламент¬
ских актах или судебных решениях — почти ничего не говорится
ни об их способе формирования и назначения, ни о составе, пол¬
номочиях или взаимоотношениях с другими органами государст-
4 Заказ № 2127
97
ва, ни о системе коллективной и индивидуальной ответственности.
Премьер-министр был впервые упомянут в парламентском акте
1917 г.25, а в другом, более позднем статуте его должность на¬
зывается в связи с оплатой и пенсией26. В последнем акте упо¬
минается и о кабинете, но тоже лишь в связи с оплатой минист¬
ров; здесь же говорится о лидере оппозиции, но опять-таки лишь
в связи с оплатой.
Большая часть правил, относящихся к этим важнейшим го¬
сударственно-правовым институтам, образующим по словам вид¬
ных английских юристов «краеугольный камень» всей конститу¬
ции 27, содержится, как уже отмечалось, в неписаных нормах —
конституционных соглашениях.
Главное конституционное соглашение — соглашение о парла¬
ментской ответственности правительства. Именно здесь наблюда¬
ется самое значительное расхождение между конституцией и
практикой ее применения. Некоторые видные английские юристы
говорят о пропасти между конституционной теорией и практикой
в данной области28.
Само значение термина «ответственность» нигде не определе¬
но. Обычно в поисках такого определения ссылаются на много¬
численные заявления политических деятелей, содержащиеся, как
правило, в мемуарной литературе.
В английском конституционном праве нет определения того,
что можно считать основанием для постановки вопроса о дове¬
рии и, следовательно, об отставке правительства. Наиболее полно
английская конституция регулирует положение парламента.
Имеется ряд законов, касающихся порядка организации и прове¬
дения выборов в палату общин, состава и порядка образования
палаты лордов, полномочий, продолжительности сессий парламен¬
та, процедуры его созыва и роспуска, взаимоотношений палат
и пр. Однако и здесь отмечаются двусмысленности. Прежде всего
неясным остается само понятие «парламент». В качестве законо¬
дательного органа парламент выступает как единство королевы,
палаты общин, палаты лордов. В обычном словоупотреблении под
парламентом чаще всего понимают либо только палату общин29,
либо обе палаты — палату общин и палату лордов.
Еще более непонятно значение принципа парламентского вер¬
ховенства — одного из фундаментальных принципов британской
конституции (Дайси называл его «краеугольным камнем» кон¬
ституции) .
Принцип парламентского верховенства выводится из обычных
норм общего права. Правда, сам термин «верховенство» не сов¬
сем ясен30, как далеко от ясности и содержание принципа пар¬
ламентского верховенства. Поскольку в Англии не имеется какой-
либо общей правовой нормы, раскрывающей содержание консти¬
туционного принципа парламентского верховенства, то
английские юристы при обосновании этого принципа обычно
ссылаются на доктрину — работы авторитетов в области консти¬
туционного права (Блэкстока, Мэя, Дайси). Блэкстон под пар-
98
ламептским верховенством понимал «суверенную и неконтролиру¬
емую власть» в области законодательства. В «Комментариях о
законах Англии» (1765—1769 гг.) он писал: «Парламент может
сделать все, что не является невозможным в силу естественного
хода вещей» 31. В свою очередь, Мэй отмечал: «Конституция не
устанавливает никаких границ власти парламента»32. Мэй ссы¬
лается па слова Кока (1552—1634 гг.), утверждавшего, что
власть парламента является «абсолютной» 33. Дайси сформулиро¬
вал принцип парламентского верховенства как право парламента
(королева, палата общин и палата лордов) издавать или отменять
любой закон. Под парламентским верховенством Дайси понимал,
таким образом, верховенство парламента в области законодатель¬
ства, приоритет парламентского акта над судебным решением.
Парламент вправе издавать или отменять любой закон, и никто
не может поставить под сомнение реальность его действия. Пар¬
ламентское верховенство означает верховенство парламента по
отношению к суду, обязанность судов подчиняться парламентско¬
му акту. Суд не может поставить под вопрос действительность
такого акта.
В настоящее время принцип парламентского верховенства пре¬
вратился в одну из конституционных фикций, вообще столь ча¬
стых в английском праве. Трудно говорить о парламентском
верховенстве в условиях последовательного усиления правитель¬
ственной власти, которая по большинству вопросов диктует свою
волю парламенту.
То же самое состояние неопределенности, запутанности, про¬
тиворечивости характеризует регулирование в Великобритании
института основных прав и свобод граждан. В странах с писаной
конституцией положения о фундаментальных правах и свободах
фиксируются в основном законе. В Великобритании вообще от¬
сутствует какой-либо единый правовой акт, закрепляющий осно¬
вы правового положения личности. Нормы, регулирующие основ¬
ные права и свободы граждан, содержатся в разнообразных пра¬
вовых источниках: законах, утвержденных парламентом
(статутах), в судебных решениях высших судов по конкретным
делам, в постановлениях правительства. Традиционно большое
значение имеет известный Habeas Corpus Act. Однако решающее
воздействие на развитие норм об основных правах и свободах
граждан оказало общее право. Многие его положения сформули¬
рованы крайне расплывчато. Основной принцип общего права, на
котором базируется регулирование института в целом, таков: раз¬
решается делать все, что не запрещено правом. Однако право
содержит разнообразные ограничения прав и свобод, и правона¬
рушающие составы подчас сформулированы столь нечетко и рас¬
плывчато, что под них могут быть подведены любые действия.
В качестве примера можно сослаться на такой состав общего пра¬
ва, как «призыв к мятежу». Под его признаки может быть под¬
веден весьма широкий круг действий, включая письменные и
устные высказывания34.
4*
99
Столь же неопределенно английское общее право формулиру¬
ет конституционные положения о свободе собрания и объедине¬
ний. Основной принцип общего права —любое собрание законно,
если оно не представляет собой угрозу «нарушения мира». Под
нарушением мира понимается всякое нарушение порядка. «На¬
рушение мира» представляет собой уголовно наказуемое деяние.
Но вопрос о том, произошло ли «нарушение мира», определяет
полицейский. В случае, если он считает, что такое нарушение
произошло или может произойти, он вправе арестовать любое ли¬
цо без ордера. Если полицейский решит, что «нарушение мира»
сопровождается особенно «беспокойным» поведением лиц, то это
дает основание для обвинения лица в совершении более серьез¬
ного преступления, так называемом «учинении беспорядка».
Свобода собраний также ограничена судебной практикой, ко¬
торая предоставляет полиции полномочия для их запрещения.
Например, суд дал полиции право входить в частные помещения,
где проводятся собрания, и оставаться там, если у нее имеются
«разумные основания» считать, что происходит или может про¬
изойти «нарушение мира». Линия на ужесточение норм англий¬
ского права о гражданских правах и свободах нашла выражение
в решении по делу короны против Кэрда в 1970 г., в котором суд
признал серьезным преступлением сам факт присоединения к тол¬
пе, участвующей в незаконном собрании, даже если это и не со¬
провождалось совершением какого-либо действия или причинени¬
ем вреда.
Расплывчатость и неопределенность норм о гражданских пра¬
вах и свободах характеризует не только нормы общего права, но
и законы. В полной мере это относится, в частности, к закону
1911 г. о государственной тайне с дополнениями 1920 г. Первая
статья закона касается случаев шпионажа. Вторая — «раскрытия»
«официальной информации». Эта статья крайне неопределенна и
чревата большими опасностями для свободы слова и печати. Она
предусматривает ответственность за «раскрытие» любой офици¬
альной информации любому лицу без разрешения, а также за
нарушение правил хранения документов пли неосторожное обра¬
щение с ними. Под «раскрытием» подразумевается обнародование
информации в любой форме — в прессе, в лекциях, по радио и
телевидению. Запрещение касается как секретной, так и несек¬
ретной информации, распространяемой как государственными
служащими, так и любыми другими лицами. По смыслу статьи
любая информация, которой может обладать любой государст¬
венный служащий (министр, сотрудник министерства, военнослу¬
жащий или полицейский) в ходе исполнения своих обязанностей,
считается «официальной», каков бы ни был ее характер или зна¬
чение. Из текста закона неясно также, должна ли статья вторая
толковаться в свете статьи первой и, следовательно, относиться
только к случаям шпионажа и раскрытия информации, наносящей
ущерб интересам государственной безопасности или интересам
государства, либо она касается всех случаев раскрытия любой
100
информации, независимо от целей, которые при этом преследова¬
лись. По мнению английского юриста Г. Стрита, подобные зако¬
ны «намеренно составляются в столь широких выражениях, что
выходят далеко за рамки защиты государственной безопасности
и распространяются на все виды официальной информации, не
имеющей никакого отношения к вопросам безопасности» 35.
На основании закона о государственной тайне была разрабо¬
тана целая система административного контроля, позволяющая
государству контролировать политическую линию прессы и дру¬
гих средств массовой информации. Так, в 1971 г. в Англии в
ходе судебного процесса над издателями «Санди Телеграф»
Б. Робертсоном и др. выяснилось, что, хотя закон не обязывает
издателей обращаться в государственные учреждения для полу¬
чения разрешения на публикацию отдельных материалов, тем не
менее на практике существует необходимость получения соответ¬
ствующих инструкций. В порядке осуществления административ¬
ного контроля чиновники нередко запрещают публикацию мате¬
риалов, которые не имеют никакого отношения к вопросам госу¬
дарственной безопасности.
В 1977 г. к судебной ответственности на основании данного
закона были привлечены американские журналисты Ф. Эйджи и
М. Хозенболл, опубликовавшие ряд статей с критикой деятель¬
ности ЦРУ в Англии. Затем последовали санкции в отношении
английских журналистов Д. Кэмпбелла, К. Одри и бывшего
военнослужащего Дж. Берри. Все они активно участвовали в
действиях общественного комитета в защиту американских жур¬
налистов.
В качестве гарантии соблюдения законности исполнительной
властью могли бы рассматриваться принципы парламентского
верховенства и господства права.
Главный смысл идеи парламентского верховенства состоял в
том, чтобы, признав приоритет закона, утвердить такие принципы
взаимоотношений между законодательной и исполнительной вла¬
стями, при которых последняя оказалась бы подчиненной первой.
Конституционно-правовым средством обеспечения подобного по¬
ложения вещей должен был служить принцип министерской от¬
ветственности, ставящий правительство в зависимость от воли
законодательного органа. В настоящее время в связи с процессом
усиления правительственной власти за счет парламента принцип
мпнистерской ответственности не гарантирует подконтрольности
исполнительной власти законодательной.
Кроме того, принцип мпнистерской ответственности регулиру¬
ет ограниченную сферу взаимоотношений законодательной и ис¬
полнительной властей. Он касается лишь отношений палаты об¬
щин и правительства. В период, когда состав исполнительной
власти действительно ограничивался в основном деятельностью не
более десятка министров, а «гражданской службы» вообще не
существовало, этот принцип был достаточно эффективен. Ныне,
когда исполнительная власть столь разрослась, а «гражданская
101
служба» превратилась в столь крупную силу в государственном
управлении, обнаруживается и серьезный пробел в конституцион¬
ном регулировании отношений законодательной и исполнительной
властей, а следовательно, и вопросов ответственности важнейших
элементов государственной машины.
Что же касается конституционного принципа господства пра¬
ва, то впервые этот буржуазно-демократический принцип был
сформулирован Дайси, который усматривал в нем основную чер¬
ту британской конституции. Взгляды Дайси оказали большое
влияние на все дальнейшее развитие английской конституцион¬
но-правовой доктрины, но точного определения «господства пра¬
ва» так и не было дано. Современная конституционно-правовая
доктрина либо вообще отказывается от концепции «господства
права», либо подвергает ее сомнению и критике как туманную,
неясную и не дающую возможности определить ее критерии с
какой-либо степенью точности 36.
Дайси рассматривал «господство права» в отрыве от полномо¬
чий органов государства. Между тем со времен Дайси такие пол¬
номочия сильно выросли вплоть до права широкого использова¬
ния не предусмотренного конституцией чрезвычайного законода¬
тельства.
Известны несколько видов законов о чрезвычайном положе¬
нии: законы вводимые в связи с определенными обстоятельства¬
ми; законы, уполномочивающие правительство объявлять чрез¬
вычайное положение в будущем с наступлением особых обстоя¬
тельств; законы, действующие в пределах определенной части
страны. Примерами законов первого рода являются Закон о за¬
щите королевства 1914 г. и Закон о чрезвычайных полномочиях
правительства в области обороны 1939 г. Ко второму типу отно¬
сится Закон о чрезвычайных полномочиях 1920 г. с изменения¬
ми 1964 г. К третьему — чрезвычайное законодательство, почти
перманентно действующее на территории Северной Ирландии
(Закон об особых полномочиях гражданских властей 1929 г., За¬
кон о чрезвычайных мерах 1973 г.).
Упомянутый Закон 1920 г. предоставляет правительству в
случае объявления чрезвычайного положения правомочия, необ¬
ходимые для поддержания мира, для обеспечения снабжения и
для любых иных целей, существенных для общественной безопас¬
ности и для жизни сообщества. Предполагается использование
закона в различных ситуациях, в том числе и для подавления
забастовок. В нем заключена и возможность использования сол¬
дат в качестве штрейкбрехеров.
При введении чрезвычайного положения исполнительная
власть наделяется исключительными полномочиями. Согласно За¬
кону о чрезвычайных полномочиях 1939 г. правительство полу¬
чило право учреждать специальные суды, а постановления, из¬
данные па основе чрезвычайных законов, могли изменять, допол¬
нять пли приостанавливать действия тех или иных законов;
нормативные акты, изданные на этом основании, объявлялись
102
действительными, даже если они и не согласованы в чем-либо с
другими, более общими нормами права.
В период действия чрезвычайных законов происходит значи¬
тельное расширение компетенции военно-полицейских и судебных
органов. Усиливаются полномочия полиции в отношении арестов
и обысков. Ограничиваются гражданские права и свобо¬
ды. Закон об особых полномочиях гражданских властей, действо¬
вавший в Северной Ирландии с 1922 по 1973 г., предоставлял
полиции право тюремного заключения без следствия и суда, пра¬
во обыска и ареста без санкции, право ареста лиц, которые долж¬
ны быть допрошены в качестве свидетелей; право запрета любых
собраний, митингов, а также распространения любых газет и из¬
даний. Заменивший его закон о чрезвычайных мерах наделяет
чрезвычайными полномочиями не только гражданские власти, но
и непосредственно армию. Полицейские продолжают пользовать¬
ся всеми теми правами, которые они имели по Закону 1922 г.37
Армии также дано право производить аресты, совершать обыски
в помещениях, входить в дома, вести допросы задержанных и др.
Следует отметить, что по закону о Северной Ирландии 1972 г.
армия освобождена от исков за любые действия, предпринимае¬
мые во время разгона демонстраций, допросов, арестов, тюремно¬
го заключения, а солдаты не могут быть привлечены к судебной
ответственности за их действия в Северной Ирландии.
На территории Северной Ирландии введены и другие ограни¬
чения гражданских прав и свобод. Как уже упоминалось, здесь
с 1971 г. по 1981 г. действовала система интернирования без суда
и следствия. Резко усилен чрезвычайный характер норм уголов¬
ного процесса. Обычно вопрос о виновности обвиняемого в Ве¬
ликобритании решается присяжными. Дела же о преступлениях,
подпадающих под Закон о чрезвычайных мерах 1973 г., разреша¬
ются единолично судьей. Признание обвиняемого считается до¬
статочным доказательством вины. В делах о хранении оружия и
взрывчатых веществ ликвидируется презумпция невиновности:
лицо, у которого обнаружено оружие и взрывчатка, должно дока¬
зать свою невиновность. Появляется и новый состав в уголовном
праве: отказ задержанного лица отвечать на вопросы армии и
полиции является преступлением.
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Когда-то англичанам приписывали «синдром Подснэпа», наз¬
ванный так по имени одного из персонажей Диккенса. Главный
признак «синдрома» — гордость англичан за свою конституцию,
наличие якобы непоколебимой веры в ее превосходство, дающее
соответственно и им самим уверенность в своем превосходстве над
всем остальным миром.
В настоящее время настроения уверенности в преимуществах
конституции столь же резко сменяются состоянием неудовлетво-
103
ренпости, разочарования и сомнений в достоинствах системы. Од¬
ним из факторов, внесших свою лепту в этот процесс, явилось
крушение Британской империи и связанное с ним изменение по¬
ложения Британии в мире; другим — постоянные и долговремен¬
ные экономические трудности, переживаемые Британией. Более
частыми становятся социальные и трудовые конфликты, перера¬
стающие в острые классовые битвы. На этот фоне все более оче¬
видны явления идейно-политического кризиса. Нарастают на¬
строения неудовлетворенности и недовольства функционирова¬
нием основных политических институтов, утрачивается вера в их
способность справиться с положением дел в стране.
Не обошел идейно-политический кризис и конституционную
систему. Напротив, он обнажил существующие в ней пробелы,
изъяны, противоречия. Обнаружилась устарелость многих поло¬
жений конституции, несоответствие ряда ее принципиальных
установлений политической практике, неспособность к достаточ¬
ной адаптации и перестройке в условиях социально-политических
изменений. Трудно назвать такую область английского конститу¬
ционного права, которая не являлась бы предметом критического
отношения. Все чаще выдвигается требование не просто консти¬
туционных реформ, а полного пересмотра и ревизии конституции.
Британские исследователи делают общий вывод о том, что
британская конституция неадекватна существующим условиям "8.
Другие авторы, подтверждая тот же вывод, идут далее и говорят,
что конституционное мышление нуждается в модернизации, а си¬
стема—в «реинтерпретации»39. Так, по мнению одного из ис¬
следователей британской конституции Н. Джонсона, следует
вообще поставить вопрос о том, «имеет ли еще политическое объ¬
единение, которое мы называем Британией, конституцию, позво¬
ляющую ей генерировать власть, достаточную для того, чтобы
эффективно решать стоящие перед ней проблемы». Причем сам
Джонсон на этот вопрос дает отрицательный ответ. «Конститу¬
ционные принципы в Великобритании,— пишет он,— больше не
объясняют, что происходит в реальной жизни; английский кон¬
ституционный язык атрофируется; общее положение дел может
быть охарактеризовано как «конституционная пустыня» 40.
Все чаще требование «конституционной реконструкции» сопро¬
вождается предложением создания новой писаной конституции
для Великобритании.
Отсутствие писаной конституции английские юристы обычно
объясняют существованием конституционного принципа «всемо¬
гущества», «суверенности» или «верховенства» парламента.
В правовом смысле не существует каких-либо ограничений дей¬
ствий парламента. Он всемогущ и никто не может ограничивать
его верховенство. Английские юристы традиционно утверждали,
что принятие писаной конституции в Англии является бессмыс¬
ленным, потому что такая конституция не будет обладать каким-
либо более высоким авторитетом, чем обычный акт парламента;
она может быть отменена или изменена на следующий же день
104
парламентом, так как парламент всемогущ и не может ограничи¬
вать своего всемогущества41.
Однако в настоящее время английские юристы все чаще за¬
дают себе вопрос о том, насколько «фундаментальными» являют¬
ся правила о всемогуществе парламента. Ведь практически этот
конституционный принцип не соответствует политической реаль¬
ности. Палата общин находится под контролем правительства н
не играет определяющей роли в государственном механизме. В то
же время в послевоенный период произошли важные конститу¬
ционно-политические изменения и среди них — вступление Анг¬
лии в Европейское экономическое сообщество.
Предложение о принятии писаной конституции для Велико¬
британии было выдвинуто, в частности, видным английским юри¬
стом О. Худ Филлипсом. По его мнению, принятие новой кон¬
ституции необходимо отчасти для того, чтобы прояснить консти¬
туционные принципы, зачастую неопределенные и туманные,
но главным образом для того, чтобы включить в нее наибо¬
лее важные и принципиальные положения. Конституция должна
быть принята путем референдума, в ходе которого старый пар¬
ламент представит конституционный документ на одобрение
избирателей. Если результаты референдума окажутся положи¬
тельными, то новый парламент, полномочия которого будут ог¬
раничены новой конституцией, заменит старый неограниченный
парламент. Другой путь принятия писаной конституции состоит
в том, чтобы старый парламент передал свою власть Учредитель¬
ному собранию и тем самым ликвидировал себя. Учредительное
собрание затем разработает проект конституции, создав при этом
парламент с ограниченными полномочиями. По мнению Филлип¬
са, ограничение верховенства парламента в пользу основного
закона приведет к некоторому ограничению и правительственной
власти. Конституция должна содержать положения о государст¬
венном устройстве Великобритании, о структуре, составе и пол¬
номочиях парламента, о назначении премьер-министра, роспуске
парламента, о членстве в «Общем рынке» и пр. Юрисдикция по
конституционным вопросам должна быть возложена на высшие
суды, с правом апелляции в Тайный совет или особый Консти¬
туционный суд. Филлипс предлагает также предусмотреть в кон¬
ституции новую процедуру внесения поправок42.
Точку зрения Филлипса поддерживают многие английские
юристы. По мнению де Смита, изменения, происходящие в после¬
военный период, дают основания для серьезного обсуждения воп¬
роса о принятии в Великобритании писаной конституции. Одним
из оснований такого решения он считает «чрезвычайно важную
политическую необходимость ограничить всемогущество парла¬
мента». Конституция может быть принята Учредительным соб¬
ранием, образованным парламентским большинством, и представ¬
лена на одобрение избирательного корпуса путем референдума.
Конституция должна включать положения о государственном ме¬
ханизме и конституционном надзоре43. Н. Джонсон также счи¬
105
тает необходимым последовательное принятие целого ряда новых
законов, в результате чего в Англии возникнет писаная консти¬
туция 44.
Некоторые английские юристы, однако, высказывают справед¬
ливые сомнения в том, что само принятие писаной конституции
способно служить средством ограничения бесконтрольной власти
правительства. Например, Д. Кросс признает, что принятие пи¬
саной конституции в качестве формального средства ограничить
власть правительства не способно решить проблему принуждения
к исполнению ее норм. При всем этом Кросс защищает систему
неформальных сдержек деятельности правительства в виде пуб¬
личной критики и общих выборов, которые тоже не могут быть
признаны эффективными средствами контроля над правительст¬
вом45.
Что касается проблем реформирования отдельных государст¬
венно-правовых институтов, то главная область беспокойства, не¬
удовлетворенности и недовольства — взаимоотношения правитель¬
ства и парламента. Закрепляемые конституцией принципы взаи¬
моотношений парламента и правительства приводят к слишком
сильной концентрации власти в руках правительства, подчинению
ему представительного органа и фактической бесконтрольности
правительства.
Выдвигаются предложения об изменении роли палаты общин
в государственном механизме. В современной английской консти¬
туционной доктрине правильно была подмечена тенденция к фак¬
тической подмене представительного органа, занимающего вер¬
ховное положение в государственном механизме (и имеющего
юридические возможности осуществлять работу по контролю над
правительством и по принятию законов), учреждением, состоя¬
щим при правительстве п занятым политическими дебатами. Анг¬
лийская конституционная доктрина сегодня констатирует, что па¬
лата общин занимает не верховное, а подчиненное положение в
государственном механизме; она уже не является самостоятель¬
ным учреждением, а лишь учреждением, состоящем при пра¬
вительстве. Она — лишь орган, приданный исполнительной
«власти» 46; придаток правительства 47; агентство, через которое
правительство функционирует48.
Формально палата общин продолжает осуществлять все те
функции, которые принадлежат ей по праву представительного
органа и которые состоят в контроле над правительством, зако¬
нодательной деятельности, контроле над государственными фи¬
нансами. Фактически, однако, палата общин не оказывает сколь¬
ко-нибудь действенного влияния на решения правительства в
законодательной сфере, в области финансов либо в отдельных об¬
ластях государственного управления. Палата общин занята в ос¬
новном проведением дебатов в связи с отдельными мероприятия¬
ми правительства или его общей политикой. Палате все больше
отводится роль совещательного инструмента в государственном ме¬
ханизме, обсуждающего отдельные мероприятия правительства, но
106
не органа, оказывающего какое-либо серьезное влияние на боль¬
шинство государственных решений.
Однако из констатации указанных фактов многие английские
государствоведы делают вывод не о необходимости усилить по¬
ложение представительного органа, а, напротив, о том, чтобы
придать палате общин роль органа, совещательного по характеру
и содержанию своих функций. Утверждается, что палата общин
вообще не должна осуществлять свою традиционную законода¬
тельную функцию49.
Не отрицая того, что палата общин должна продолжать осу¬
ществлять контроль над правительством, большинство авторов
утверждают, что в понятие контроля следует вкладывать новое
содержание. Например, Б. Крик объявляет понятие контроля,
предполагающего возможность отстранения палатой правитель¬
ства от власти, «концептуальной шизофренией» и считает, что
под контролем надо подразумевать возможность критики и обсуж¬
дения деятельности правительства50. «Критика состоит в пре¬
доставлении правительству советов; она не должна перерастать
в обструкцию51. Назначение палаты общин — обсуждать дея¬
тельность правительства, а не принимать решения52.
Некоторыми особенностями отличается точки зрения, выска¬
занная Д. Маккинтошем, автором широкого плана перестройки
политической системы по модели плебисцитарной демократии.
Стержень плана —идея всеобщих выборов, определяющих пар¬
тию, стоящую у власти. Один из элементов этого плана —
реформа палаты общин. Маккинтош предлагает превратить ее в
один из многих «совещательных комитетов», которые должны
быть созданы по всей стране и которые призваны «уравновеши¬
вать» партию, стоящую у власти. От других «комитетов» палата
будет отличаться лишь тем, что она находится в центре53.
В связи с тем что в Англии отсутствует формальный акт,
устанавливающий права граждан и содержащий положение о
конституционных гарантиях этих прав, некоторые английские
юристы выдвигают предложение о разработке и принятии в Анг¬
лии Билля о правах. Филлипс, в частности, считает необходимым
включение в новую, писаную конституцию Билля о правах, пере¬
чень прав в котором учитывал бы Европейскую конвенцию о
правах человека54. Он считает необходимым включить в писаную
конституцию положение о чрезвычайных полномочиях государст¬
венных органов и их границах. Предложение о разработке нового
Билля о правах поддерживают и другие юристы. Судья Скариен,
например, полагает, что неписаная конституция не содержит
надлежащей защиты прав граждан; поскольку с момента приня¬
тия Билля о правах прошло более 300 лет, время созрело для
нового конституционного урегулирования55.
Сторонником разработки Билля о правах, в котором содержа¬
лись бы положения о правах граждан и их гарантиях, является
Н. Джонсон. По его мнению, рост полномочий государственных
органов в Англии не сопровождается принятием мер, подчиняю¬
107
щих их деятельность соблюдению определенных общих принципов.
Более того, в Англии не было предпринято ни одной попытки
сформулировать такие принципы. Все это и вызывает необходи¬
мость формального заявления о правах и принятия нового Бил¬
ля о правах56.
Некоторые английские юристы, соглашаясь в принципе с тем,
что английское право не содержит надлежащих средств правовой
защиты граждан от административного произвола, полагают, од¬
нако, что одно только принятие писаной конституции и Билля о
правах не способно улучшить положение дел с правами граж¬
дан57. По их мнению, в Англии назрела потребность разработки
административного права и внесения большей ясности в,его по¬
ложения. А. Лестер, например, предлагает принять администра¬
тивный процессуальный кодекс, который применялся бы как к
центральным, так и местным органам власти. Такой кодекс
явится средством инкорпорации в английское право гражданских
свобод, гарантированных Европейской конвенцией о правах че¬
ловека, включая право на свободу и безопасность личности, сво¬
боду выражения, уважения к личности и пр. «Великобритания,—
пишет Лестер,— обязана обеспечить выгоды Конвенции любому
лицу, проживающему на ее территории, и обеспечить эффектив¬
ные внутригосударственные средства защиты против нарушения
Конвенции. Можно лишь выразить сожаление, что сменяющие
друг друга британские правительства не приняли мер к импле¬
ментации этого скромного международного Билля о правах в
этой стране» 58.
1 Фримен Э. Развитие английской конституции с древнейших времен. М.,
1905.
2 Jennings J. Law and the constitution. L., 1954, p. 33—34; De Smith S. A.
Constitutional and administrative law. L., 1971, p. 17, 20; Cross J. A. Modern
british government. L., 1972, p. 11—12.
3 Loewenstein K. Political power and the governmental process. Chicago,
1957, p. 124-125, 138.
4 Harvey J. How Britain is governed. L., 1970, p. 505.
5 Johnson N. In search of the constitution: Reflections on state and society in
Britain. Oxford. 1977, p. 31—32.
• Цит. no kh.: Wilson G. Cases and materials on constitutional and administra¬
tive law. Cambridge, 1966, p. 1.
7 Цит. no kh.: Wilson G. Op. cit.. p. 4.
• Ibid., p. 21.
• Ibid., p. 22-23.
‘° Ibid, p. 40.
41 Ibid, p. 30—31.
42 Cross J. Op. cit, 1972, p. 13.
13 Jennings 1. Op. cit, p. 8.
14 Джэнкс Э. Английское право. M, 1947, с. 46.
13 Denning A. The Changing Law. L, 1953, p. 6.
18 Подробнее об этом см.: Карательные органы современного империали¬
стического государства. М, 1968, с. 250—253.
17 De Smith S. A. Op. cit, p. 59.
18 Ibid, p. 65.
19 Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб, 1897, с. 122—123.
20 Jennings I. Op. cit, р. 116.
108
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
Erskin May’s Treatise on the Law: Privileges. Proceedings and Usages of
Parliament.
Dicey V A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution.
Wheare K. A. A vindication of the british constitution.— Publ. Administra¬
tion, 1959, Winter, p. 403.
Конституции буржуазных государств. M.: Юрид. лит., 1982.
Chequers Estate Act 1917. Закон предусматривал предоставление премьер-
министру официальной резиденции.
Ministerial Salaries Consolidation Act 1965. Этот акт заменил закон о ми¬
нистрах короны 1937 г.
Jennings I. Op. cit., р. 27.
De Smith S. A. Op. cit., p. 171.
Член парламента — член палаты общин. Парламентская ответственность
правительства — ответственность только перед палатой общин и пр.
Некоторые английские юристы употребляют термин «верховенство» («sup¬
remacy»), другие — «суверенитет» («sovereignity»). По мнению видного
английского юриста де Смита, и тот и другой термины неясны и туман¬
ны. Термин «sovereignity» — многозначен (сравни: королева — суверен,
суверенитет в международном праве, национальный суверенитет, сувере¬
нитет народа, парламентский суверенитет — между всеми этими поня¬
тиями мало общего). Но и термин «верховенство» («supremacy») в зна¬
чении «верховный орган» в иерархии государственных органов мало под¬
ходит для обозначения положения парламента (De Smith S. A. Op. cit.).
The United Kingdom Constitution, p. 12.
Ibid., p. 12-13.
Ibid., p. 13-14.
(Archbold Pleading: Evidence and Practice in Criminal Cases. L., 1959,
p. 1217).
Street H. Freedom: the individual and the law. L., 1964, p. 210.
Jennings I. Op. cit., p. 42—43; Cross J. Op. cit., p. 23; De Smith S. A. Op. cit.,
p. 40.
Закон о борьбе с терроризмом 1974 г. расширил полномочия полиции.
Crises in British Government. L., 1967; Johnson N. Op. cit., 1977, p. 1.
British Government in an Era of Reform. L., 1976, p. 2—6.
Johnson N. Op. cit, p. 151.
De Smith S. A. Op. cit., p. 20.
Phillips О. H. Need for a Written Constitution.— In: British Government in
an Era of Reform, p. 78—81.
De Smith S. A. Op. cit., p. 33, 80—82.
Johnson N. Op. cit, p. 233.
Cross J. Op. cit., p. 26.
Crossman R. The Myths of Cabinet Government. USA. L., 1972, p. 28.
De Smith S. A. Op. cit., p. 38—39.
Mackintosh J. The British Cabinet. L., 1968, p. 597.
Moodie G. The Government of Great Britain. L., 1971, p. 129; Бромхэд П.
Эволюция британской конституции: Пер. с англ. М., 1978, с. 153—195.
Crick В. Parliament in the British Political System.— In: Legislatures in De¬
velopmental Perspective. USA, 1970, p. 52.
The Growth of Parliamentary Scrutiny by Committees. L., 1970, p. 1.
Rose R. Politics in england. USA, L., 1974, p. 33; Jones G. The Political
Structure. L., 1969, p. 94.
Mackintosh J. Op. cit., p. 176.
Phillips О. H. Op. cit., p. 81.
Sieghart P. Problems of a Bill of Rights.—New Law Journal, 1975, dec. 11,
p. 1184.
Johnson N. Op. cit., p. 138.
Yardley D. C. Modern Constitutional Developments: Some Reflections.—
Public Law, 1975, autumn, p. 213.
Lester A. Redress for the Citizen against the Abuse of power.— In: British
Government in an Era of Reform, p. 50.
Глава четвертая
КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ
И ПРИНЯТИЯ ОСНОВНОГО ЗАКОНА 1949 г.
Военный разгром гитлеровской Германии привел к полному
краху старой государственной машины. Государственная жизнь
послевоенной Германии должна была в соответствии с Потсдам¬
скими соглашениями (раздел III Л) возрождаться на демократи¬
ческих основах снизу доверху, начиная с местных органов управ¬
ления вплоть до центральных органов власти. При этом, как
неоднократно предлагал Советский Союз, необходимо было ис¬
пользовать все демократические институты и принципы Веймар¬
ской конституции и ликвидировать все те реакционные учрежде¬
ния первой республики, которые способствовали приходу к власти
фашизма, созданию государства с чрезмерной концентрацией вла¬
сти в одних руках, централизации государственного аппарата, ус¬
тановлению режима, полностью упразднившего гражданские пра¬
ва и свободы *.
Однако западные оккупационные власти сразу же после под¬
писания акта о капитуляции и принятия Потсдамских соглаше¬
ний стали проводить политику раскола Германии и подчинения
большей ее части своему диктату.
Наряду с государственным строительством в отдельных зем¬
лях оккупационные власти трех держав осуществляли шаг за
шагом слияние земель Западной Германии в обособленное госу¬
дарство. Так, в декабре 1946 г. Союзнический контрольный совет,
совместный орган четырех держав, был поставлен перед фактом
сепаратных действий со стороны США и Великобритании, кото¬
рые заключили соглашение об экономическом и административ¬
ном объединении британской и американской зон оккупации.
Затем, на лондонской сессии Совета МИД (октябрь 1947 г.),
представители трех держав отказались от подготовки мирного до¬
говора с Германией, выступили против создания центрального об¬
щегерманского демократического правительства и взяли курс на
завершение раскола Германии путем создания сепаратного запад¬
ногерманского государства. Решение о разработке его конститу¬
ции было принято в июне 1948 г. на лондонском совещании МИД
шести западных держав. В июле 1948 г. во Франкфурте-на-Майне
была созвана конференция представителей военных властей со¬
вместно с премьер-министрами земель. Военные губернаторы пе¬
редали премьер-министрам 11 западногерманских земель указания
о принципах будущей конституции, выраженные в специальных
НО
«франкфуртских документах». Здесь же был создан комитет из
22 немецких специалистов по вопросам конституционного права,
который должен был подготовить проект конституции западно¬
германского государства в полном соответствии с указаниями,
содержавшимися в Документе № 1.
Для проверки соответствия проекта конституции этому доку¬
менту, для окончательной редакции и одобрения проекта консти¬
туции был сформирован Парламентский совет из 65 представи¬
телей земель, избранных ландтагами по норме один пред¬
ставитель от 75 тыс. жителей земли; кандидатуры членов
Парламентского совета подлежали утверждению оккупационными
властями2. Однако совет, выполнявший в известной мере функ¬
ции Учредительного конституционного собрания, в действитель¬
ности не являлся представительным органом, уполномоченным на
осуществление своих функций немецким народом, он был избран
ландтагами земель, которые, в свою очередь, не имели на то
специальных полномочий своих избирателей. По мнению запад¬
ногерманского юриста И. Гайса, немецкий народ вообще не имел
возможности влиять на работу Парламентского совета. Последний
находился в полной зависимости от западных оккупационных
властей. Военные губернаторы постоянно вмешивались и контро¬
лировали процесс разработки конституции; перед ними и был от¬
ветствен Парламентский совет3. Известный немецкий юрист
К. Поллак писал, что совет сам затруднялся определить, «кто его
создал», «что он уполпомочен создать», «для кого он творит кон¬
ституцию» 4. Коммунистическая партия Германии (ее представи¬
телями в Парламентском совете были М. Рейманн и Г. Реннер)
выступала против раскола Германии и сепаратных мероприятий
в западных зонах, за самороспуск Парламентского совета и тре¬
бовала немедленно провести референдум по вопросу о единстве
Германии и выборы в общегерманское учредительное националь¬
ное собрание. Коммунисты предлагали, чтобы проект конститу¬
ции разработал представительный орган, уполномоченный на то
немецким народом5. Однако по прямому указанию западных воен¬
ных губернаторов совет6 приступил к работе 1 сентября 1948 г.
и в течение всего периода его деятельности вплоть до принятия
конституции его работа находилась под постоянным контролем
западных властей и определялась их директивами, указаниями,
меморандумами и т. д.
Острые столкновения как между политическими партиями
консерваторами и либералами внутри совета, так и между послед¬
ним н оккупационными властями вызвал вопрос о характере фе¬
дерации. Особенно много противоречий возникло по поводу си¬
стемы разграничения компетенции и объема полномочий и форм
участия федеральной исполнительной власти в области законода¬
тельства. Именно по вопросам федерации совет натолкнулся на
упорное сопротивление оккупационных властей. Так, 22 ноября
1948 г. западные оккупационные власти передали совету Мемо¬
рандум, в котором совету предписывалось исходить из принци¬
111
пов, закрепляющих крайне федералистский характер государства
и ограничивающих полномочия союза и союзного правительства
в финансовой и экономической областях. Меморандум вызвал
серьезный кризис в работе совета, ибо он шел вразрез с прежни¬
ми установками и нацеливал совет на максимальное расширение
прав земель в области законодательства. В Меморандуме, полу¬
ченном 2 марта 1949 г., оккупационные власти снова потребова¬
ли пересмотра подготовленного проекта конституции с целью уси¬
ления начал федерализма, сепаратизма и дробления Западной
Германии.
Один из старейших деятелей СДПГ, член Парламентского со¬
вета и депутат бундестага Карло Шмид, обращаясь к истории со¬
здания Основного Закона, писал, что западные оккупационные
власти «преследовали своекорыстные политические интересы,
а именно стремление усугубить раскол между Востоком и Запа¬
дом и втянуть Западную Германию в систему Североатлантиче¬
ского блока» 7.
И все же наиболее острые дискуссии между политическими
партиями в Парламентском совете развертывались по проблемам
социально-экономического строя и социально-экономических прав
граждан. От решения этих проблем зависело будущее демократи¬
зации Германии; их справедливое урегулирование соответствова¬
ло интересам широких слоев трудящихся страны. Однако под
давлением реакционных кругов германской монополистической
буржуазии, при вмешательстве оккупационных властей решение
действительно актуальных проблем национализации ключевых
отраслей промышленности и декартелизации крупнейших монопо¬
лий было сведено к двум положениям, зафиксированным в ст. 14
и 15 Основного Закона. Первая устанавливала гарантии частной
собственности и предусматривала достаточно пространно сфор¬
мулированные пределы ее использования; вторая определяла
объекты и формы социализации. Борьба по этим вопросам обост¬
рилась из-за позиции блока ХДС/ХСС, который отошел от пер¬
воначальных установок своей Аленской программы 1947 г.г
включавшей относительно широкие требования социализации
горнорудной и металлургической промышленности, декартелиза¬
ции монополий и установления государственного контроля над
ними, а также требования планирования экономики. Делегации
ХДС/ХСС в совете упорно стремились отразить социально-эконо¬
мические требования в проекте' в самом минимальном объеме.
Общеизвестно, что впоследствии положения ст. 15 Основнога
Закона вообще пе получили никакого применения. Тем не менее
со стороны ХДС/ХСС не раз имели место попытки объявить
постановления ст. 15 антиконституционными под тем предлогом;
будто они наносят ущерб политическим свободам8. Однако в пе¬
риод разработки проекта большинство совета, прежде всего чле¬
ны фракции СДПГ, вынуждены были считаться с популярностью
формулы о социализации в широких кругах трудовой Германии.,
и ее удалось сохранить в тексте.
112
С развернутой программой социально-экономических преобра¬
зований выступила КПГ. Она предложила включить в проект Ос¬
новного Закона следующие основные социально-экономические
права: право на труд, включая 40-часовую рабочую неделю и си¬
стему охраны труда, право на равную оплату за равный труд
мужчин, женщин и молодежи, охрану материнства и детства,
а также право на оплачиваемый отпуск, право на забастовку,
гарантию прав профсоюзов на предприятиях и в учреждениях.
В конституционных предложениях КПГ по экономическим вопро¬
сам содержалось требование об экспроприации собственности всех
военных преступников, ликвидации капиталистических монопо¬
лий, концернов и трестов, положения о передаче в собственность
народа всех полезных ископаемых и сырьевых ресурсов, а также
необходимых для их эксплуатации горных и металлургических
предприятий, энергетического хозяйства, химической промышлен¬
ности9. Если бы программу КПГ, которая наиболее полно и по¬
следовательно отражала чаяния немецких трудящихся, поддержа¬
ла фракция СДПГ, то многие ее положения могли бы войти в
конституцию. Однако отрицательная позиция руководства СДПГ
во главе с К. Шумахером, колебания и непоследовательность
представителей социал-демократии в совете помешали даже ча¬
стичной реализации этой программы.
Существенная особенность процесса разработкп боннской
конституции состояла и в том, что компетенция и деятельность
совета не имели окончательного характера. Исход его работы и
судьба Основного Закона были поставлены в прямую- зависимость
от одобрения оккупационными властями. Как указывалось в До¬
кументе № 1, проект конституции должен быть поставлен на на¬
родное голосование в форме референдума и затем получить одоб¬
рение военных губернаторов трех держав.
Однако в ходе работы совета христианские демократы, под¬
держиваемые оккупационными властями, настаивали на «упро¬
щении» процедуры и добивались замены референдума ратифика¬
цией ландтагами земель. Решение этого важнейшего и принци¬
пиального вопроса зависело в данной ситуации от позиции СДПГ.
И если вначале она выступила против такой замены, то постепен¬
но ее руководство под нажимом оккупационных властей пере¬
смотрело свою точку зрения и выступило за ратификацию.
«Иначе.—заявил член правления СДПГ Эрих Олленхауэр,—про¬
цедура народного референдума на долгое время отсрочит вступ¬
ление в силу Основного Закона» 10.
После принятия Основного Закона Парламентским советом
8 мая 1949 г. 53 голосами против 12 и его одобрения оккупа¬
ционными властями 12 мая 1949 г. он был передан на ратифика¬
цию ландтагов 11 земель. Для вступления боннской конституции
в силу необходимо было согласие 2/3 земель. Не все ландтаги
безропотно проголосовали за Основной Закон. В некоторых ланд¬
тагах текст конституции подвергся критике. Баварский ландтаг
принял компромиссное решение — он отклонил Основной Закон с
115
оговоркой, что он будет признан Баварией в случае одобрения
большинством других земель. 23 мая 1949 г. Основной Закон в
последний раз являлся предметом рассмотрения Парламентского
совета. Состоялась процедура подписания конституции -- под
текстом Основного Закона свои подписи поставили депутаты —
члены ХДС, ХСС, Немецкой партии, Центра, Свободной демокра¬
тической партии и премьер-министры И земель. Представители
КП Г в Парламентском совете отказались подписать Основной
Закон. М. Рейман заявил тогда, что коммунисты голосуют против
Основного Закона, считая его недостаточно демократическим до¬
кументом, сохраняющим позицию монополистического капитала.
Коммунисты подчеркивали, что не могут признать документ,
цель которого заключается в расколе Германии, в том, чтобы по¬
мешать стремлению немецкого народа добиться единства Герма¬
нии и объединить демократические силы немецкого народа для
защиты справедливых национальных требований. КП Г указыва¬
ла также на то, что западногерманская и международная реак¬
ция, добиваясь образования сепаратного боннского государства,
преследуют цель расчленения Германии и вовлечения одной ее
части в систему агрессивного Североатлантического блока.
Особенность правовой ситуации и конституционного режима в
Западной Германии в тот период состояла и в том, что вслед за
Основным Законом оккупационные державы ввели в действие
Оккупационный статут с прямой целью сохранить за собой важ¬
нейшие права, которые в конституции значились как принадле¬
жащие высшим органам власти. Действие статута в течение по¬
следующих 5 лет вызвало глубокое недовольство широких слоев
немецкого парода. В результате Западные державы были вынуж¬
дены формально отменить Оккупационный статут в мае 1955 г.
и провозгласить восстановление «полного суверенитета» Запад¬
ной Германии. Однако до указанного решения «Боннским догово¬
ром» от 26 мая 1952 г. был урегулирован режим пребывания
иностранных войск на территории ФРГ. Действие «боннского до¬
говора» было санкционировано в ст. 142-а Основного Закона, вве¬
денной в конституцию в рамках первой реформы Основного За¬
кона в марте 1954 г.
В первый период существования западногерманской консти¬
туции немецкие юристы остро ставили вопрос о ее действии во
времени и пространстве. Важность проблемы определялась как
политическими причинами, так и противоречивостью положений
конституции. Так, в преамбуле Основного Закона говорится, что
конституция определяет новый порядок государственной жизни
на переходный период, а ст. 146 уточняет, что она перестанет
действовать в тот день, когда в силу вступит конституция, при¬
нятая немецким народом путем свободного решения. Отсюда сле¬
дует, что сама конституция подчеркивает свой временной харак¬
тер и ограниченное территорией Западной Германии действие.
Однако в той же преамбуле подчеркивается, что «немецкий на¬
род, представленный одиннадцатью западногерманскими земля¬
114
ми, принимая конституцию, действовал также от имени тех нем¬
цев, которым было отказано в праве участвовать в разработке и
принятии Основного Закона», а ст. 23 соответственно предусмат¬
ривает, что конституция должна вступить в силу в остальных ча¬
стях Германии после их присоединения к ФРГ. Следовательно,
эти положения, которые основываются на презумпции решения
проблемы воссоединения путем «конституционного поглощения
восточной Германии», несли на себе откровенно выраженную ре¬
ваншистскую нагрузку.
Выступая в 1949 г. перед федеральным собранием, первый
президент боннской республики Теодор Хейс специально разъяс¬
нил, что термин «временный» должно понимать исключительно в.
«географическом» смысле11, т. е. настаивал на распространении
государственно-правового строя и политического режима ФРГ па
всю Германию. После подписания и ратификации двусторонних
договоров с Советским Союзом, ПНР и ЧССР и договора об ос¬
новах отношений с ГДР, по которым ФРГ признала установлен¬
ные в Европе после войны территориальные границы в качестве
окончательных, а ГДР — в качестве суверенного государства,
проблема временного действия Основного Закона полностью ут¬
ратила первоначальный смысл. Правда, в преамбуле по-прежне¬
му сохраняется мысль о том, что национальной и государствен¬
ной задачей германского народа является стремление к реализа¬
ции права на самоопределение12. Среди западногерман¬
ских юристов общепринятым стало мнение, что, хотя Парламент¬
ский совет «создал временный закон, рассчитывая его не более
чем на 25 лет жизни, ныне абсолютно ясно, что Основной Закон
стал постоянной конституцией» 13.
Процесс принятия Основного Закона дает известные основа¬
ния для того, чтобы отнести его к числу октроированных консти¬
туций, ибо в этом процессе велика роль оккупационных властей.
Сама инициатива создания западногерманской конституции ис¬
ходила от них. Военные губернаторы неоднократно вручали Пар¬
ламентскому совету разъяснения и рекомендации относительно
содержания будущего Основного Закона. Рекомендации касались,
в частности, вопросов федерации, законодательствования, финан¬
сов, судебной системы, государственной службы. До вынесения
текста Основного Закона на голосование в ландтагах западно¬
германских земель он должен был получить одобрение оккупаци¬
онных властей. Они же определяли порядок принятия Основного
Закона. Таким образом, учредитель западногерманской конститу¬
ции не был действительно независим.
Однако для оценки того, в какой мере западногерманская кон¬
ституция представляет собой собственно западногерманский пра¬
вовой документ, следует принять во внимание следующие об¬
стоятельства: западные оккупационные державы в своих реко¬
мендациях не выходили из круга основных представлений
буржуазного конституционализма, которыми руководствовались и
авторы Основного Закона; западные оккупационные державы
115
представляли такие же социальные и политические силы, какие
играли определяющую роль в работе западногерманской консти¬
туанты; в Основном Законе нашли отражение важнейшие черты
германского буржуазного конституционного мышления. Дальней¬
шая, более чем тридцатилетняя история западногерманского
конституционализма позволяет утверждать, что Основной Закон
является прежде всего итогом и полем борьбы национальных
классовых и политических сил, а влияние западных оккупацион¬
ных властей носило временный характер и ориентировалось на
консервативные и социал-реформистские силы внутри Западной
Германии.
К ОБЩЕЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ ОСНОВНОГО ЗАКОНА
Конституция ФРГ представляет собой довольно подробный
документ, в котором детально разработаны вопросы юридико-тех¬
нического характера и очень лаконично сформулированы нормы,
имеющие прямой политический смысл.
Основной Закон состоит из 14 глав («разделов») и 172 ста¬
тей. Не должно удивлять то обстоятельство, что последняя глава
в нем —одиннадцатая, а последняя статья сто сорок шестая. Но¬
вые главы и статьи вводились в текст конституции ФРГ с помо¬
щью литерных обозначений, например: глава XVа или ст. 115-а,
115-Ь, 115-е и т. д.—всего 12 статей под номером 115.
За краткой преамбулой Основного Закона следует глава
(«раздел») I об основных правах граждан. Глава II трактует
вопросы западногерманской федерации, которые затрагиваются
также в главах VII, VIII, Villa и X применительно к вопросам
законодательства, управления и финансов. Главы с III по VI
включительно посвящены государственным органам федерации:
парламенту, президенту и правительству. Организация судебной
власти зафиксирована в главе IX. Специальные главы регулируют
законодательный процесс (гл. VII), организацию финансов
(гл. X), а также комплекс основных проблем на случай «чрезвы¬
чайного положения» (гл. Ха). Основной Закон завершается гла¬
вой XI, содержащей переходные и заключительные постановле¬
ния. В конституции ФРГ нет главы, определяющей основные
принципы общественного и политического устройства, хотя ряд
таких принципов сформулирован в главе II.
Источниками государственного права ФРГ, кроме самой кон¬
ституции являются: изменяющие ее законы; обычные законы (на¬
пример, Федеральный избирательный закон); решения Федераль¬
ного конституционного суда (например, решения, касающиеся
статуса политических партий); международные договоры и согла¬
шения (например, Договор об отношениях между ФРГ и тремя
державами 1952 г.). Обычай не является источником государст¬
венного права ФРГ в формальном смысле. Однако политические
обычаи и традиции играют существенную роль в функционирова¬
нии конституционных институтов. В ряде случаев они опираются
116
на толкование конституционных норм. Западногерманский зако¬
нодатель нередко реагирует па возникновение обычая созданием
соответствующей государственно-правовой нормы (например,
в регламенте бундестага).
Конституция ФРГ исторически и политически стоит в одном
ряду с послевоенными буржуазно-демократическими конституция¬
ми капиталистических стран Западной Европы, прежде всего
Франции и Италии, которые были приняты в 40-х годах. Все они,
хотя и в разной степени, отразили процесс демократического об¬
новления, связанный с освобождением Европы от гитлеризма,
и возврат к принципам буржуазного парламентаризма в органи¬
зации и деятельности европейских капиталистических государств.
Конституция ФРГ отличалась от итальянской и французской
(1946 г.) конституций, в частности, большей сдержанностью в
провозглашении гражданских прав, приглушенностью идеи
парламентаризма, выдвижением на первое место в конституцион¬
ном механизме главы правительства (бундесканцлера), а также
учреждением западногерманской федерации. До 1955 г. консти¬
туция ФРГ действовала наряду с Оккупационным статутом за¬
падных держав, существенно ограничивавшим суверенитет за¬
падногерманского государства.
В сравнении с Веймарской конституцией Основной Закон
ФРГ является новым, непроизводным от веймарского и во мно¬
гом диссонирующим с ним, самостоятельным конституционным
документом. Вместе с тем нет оснований считать, как это делают
некоторые западногерманские государствоведы, что конституция
ФРГ обосновала новый в сравнении с Веймарской республикой
чип демократии14, ФРГ и Веймарская республика принадлежат
одной и той же исторической формации и представляют один и
тот же тип буржуазного государства, при котором те же господ¬
ствующие социальные силы осуществляют власть в буржуазно-
демократических формах. Вполне естественно, что между этими
государствами немало различий, вызванных приспособлением мо¬
нополистического капитала ФРГ к конкретным условиям его су¬
ществования в наши дни.
Западногерманский государствовед Ф. К. Фромме удачно заме¬
тил, что Парламентский совет, разработавший Основной Закон
ФРГ, «ощущал своеобразную двойственную связь с Веймарской
конституцией, своего рода любовь, сопряженную с ненави¬
стью» ,5. Действительно, круг основных конституционных ин¬
ститутов и понятий аналогичен и в Веймарской конституции, и в
Основном Законе ФРГ. Это, в частности, двухпалатный парла¬
мент, президент, канцлер, возглавляющий правительство, федера¬
ция как форма территориально-политического устройства. При
разработке Основного Закона они рассматривались как традици¬
онные для германской буржуазной республики элементы государ¬
ственной власти. Авторы Основного Закона имели в виду текст
Веймарской конституции, отталкивались от него нередко в бук¬
вальном смысле. В то же время некоторые традиционные про¬
117
блемы решены по-иному и в Основной Закон введено немало
новшеств, не находящих аналогий в Веймарской конституции.
Прежде всего был модифицирован и вынесен в первую главу
каталог гражданских прав. Конституция ФРГ зафиксиро¬
вала понятия социального и правового государства, а также
официально ввела политические партии в конституционной ме¬
ханизм. Более широкие права были формально предоставлены
членам западногерманской федерации. Существенно изменилось
положение президента, который был лишен широких прав, дан¬
ных ему Веймарской конституцией, и превращен во второстепен¬
ную политическую фигуру. Был введен институт так называемого
«конструктивного» вотума недоверия.
Одновременно следует отметить определенный регресс Основ¬
ного Закона по сравнению с Веймарской конституцией. Основной
Закон ФРГ отказался от провозглашения ряда демократических
идей и положений Веймарской конституции, касающихся обще¬
ственного устройства и прав граждан. Таковы, например, отказ от
фиксации ряда важнейших социально-экономических прав, поло¬
жения о социальном страховании или об участии рабочих в
управлении предприятиями. Ст. 19 Основного Закона сформулиро¬
вала общее правило о возможности ограничения основных прав.
Конституция ФРГ не восприняла положений Веймарской консти¬
туции о народной инициативе и референдуме. Она обосновала су¬
ществование в качестве главы правительственной власти такого-
федерального канцлера, который оттеснил на второй план пар¬
ламент, что заставило говорить о «канцлерской демократии».
Полномочия парламента были урезаны и в связи с созданием
Федерального конституционного суда (ФКС), наделенного пра¬
вом контроля за законодательством. Дальнейшее развитие Основ¬
ного Закона ФРГ умножило его реакционные черты.
Статья 79 Основного Закона устанавливает, что для изменения
и дополнения конституции необходимо квалифицированное боль¬
шинство (не менее 2/3) в обеих палатах парламента. В самогг
конституции содержится запрет вносить в нее изменения, кото¬
рые затрагивают принцип деления федерации на земли, участие
земель в законодательстве, а также принципы ст. 1 (гарантии
прав человека) и 20 (основные принципы государственного
строя). Казалось бы, что на этом основании Конституция ФРГ
может быть отнесена к числу жестких. Однако фактически она
такой не является. За тридцать лет Основной Закон существен¬
но изменился. По состоянию на 1 января 1978 г. было принято
35 законов об изменении конституции; в ней появились три но¬
вых раздела, из 146 статей ее первоначального текста были пол¬
ностью или частично отменены, дополнены или изменены около
120 статей.
Диапазон конституционных изменений очень широк — от ма¬
лозначительных изменений процедурного характера до глубоких
вторжений, равнозначных пересмотру важнейших конституцион¬
ных начал. Наиболее существенные модификации вели к расши¬
118
рению полномочий правительственной власти, ограничению прин¬
ципов федерализма, а также свертыванию конституционных прав
и свобод граждан. Самые крупные конституционные новеллы яви¬
лись следствием так называемых конституционных реформ.
Характерно прежде всего, что пересмотру подвергся сам по¬
рядок изменения Основного Закона. С этой целью в 1954 г. была
предпринята реформа (первая по счету). Наряду с прежней фор¬
мой изменения конституции вводилась дополнительная процедура:
в случае заключения международных договоров, предметом ре¬
гулирования которых являются вопросы мирного договора или
обороны Федеративной Республики, изменения или дополнения
текста могут быть сделаны в форме заявления о том, что поло¬
жения Основного Закона не препятствуют заключению и вступ¬
лению в силу соответствующих договоров. Ревизия порядка из¬
менения конституции была предпринята накануне и с целью под¬
писания парижских соглашений и протокола о принятии ФРГ в
состав НАТО.
В связи с планами создания бундесвера, в 195G г. была про¬
ведена вторая, «военная реформа» Основного закона. Текст по¬
полнился целым рядом новых статей (17-а, 65-а)(, предусматри¬
вающих серьезные ограничения политических прав и граждан¬
ских свобод в случае возникновения «состояния обороны».
В 1968 г. была проведена самая обширная по объему и откровен¬
но антидемократическая по содержанию реформа Основного За¬
кона, в текст которого было инкорпорировано так называемое
«чрезвычайное законодательство» (подробнее об этом ниже).
В октябре 1970 г. партийные фракции бундестага пришли к
соглашению о создании специальной постоянной Комиссии по
вопросам реформы конституции. Смысл ее создания, по словам
тогдашнего председателя бундестага (позднее президента ФРГ)
К. Карстенса, состоял в том, чтобы обеспечить плановое начало
в конституционной политике бундестага. В 1973 г. бундестаг ре¬
организовал комиссию и определил ее задачу следующим обра¬
зом: «Проверять, необходимо ли и насколько изменить конститу¬
цию с тем, чтобы привести ее в соответствие с насущными требо¬
ваниями при сохранении ее основных принципов». Комиссия
состояла из 21 члена: 7 представляют фракции бундестага, 7 —
правительства земель, 7 — эксперты. После 8 лет работы комис¬
сия составила итоговый доклад (292 страницы), в котором тща¬
тельно проанализировала положения действующей конституции
и обосновала необходимость внесения целой серии изменений16.
В центре внимания комиссии оказались вопросы федерализма,
усиления роли и позиций парламента в государстве, расширения
его политической основы и контрольных полномочий. Особенно
острым оказался вопрос о состоянии политических и избира¬
тельных прав граждан, внесения корректив в избирательную си¬
стему. Указывая на недочеты и несовершенство конституционного
регулирования по этим вопросам, комиссия в то же время за¬
няла отрицательную позицию в отношении идеи упразднения
119
принципа «свободного» мандата, который она расценивает как не¬
обходимый структурный элемент партийно-государственной пред¬
ставительной демократии. Равным образом комиссия отвергла
возможность введения непосредственных форм участия народа в
политической и государственной жизни путем референдума, пле¬
бисцита, народных опросов.
В связи с последним следует особо отметить, что последова¬
тельный отказ от использования каких бы то ни было форм не¬
посредственной демократии является характерной чертой запад¬
ногерманской конституционной практики и доктрины п просле¬
живается от отказа использовать референдум как форму
принятия конституции до приведенного выше вывода комиссии
по реформе конституции. Когда в 1958 г. социал-демократические*
правительства Бремена и Гамбурга предложили провести народ¬
ные опросы по поводу атомного вооружения ФРГ, то по запросу
федерального правительства ФКС принял 10 июля 1958 г. реше¬
ние об антиконституционности и запрете проведения народных
опросов 17.
Противопоставляя принципы народного суверенитета и разде¬
ления властей и отдавая предпочтение последнему, ФКС утверж¬
дал, что непосредственное участие народа в формировании госу¬
дарственной воли недопустимо и противоречит смыслу и духу
Основного Закона, ибо, во-первых, последний относит вопросы
вооружения к исключительной компетенции федерального зако¬
нодателя, а во-вторых, народные опросы вообще являются не¬
допустимой формой давления на парламент18. Таким образом,
ФКС прямо и недвусмысленно развеял миф о народном сувере¬
нитете (ст. 20, п. 2 Основного Закона: «вся власть исходит от
народа»), как только этот самый народ пожелал высказаться по
поводу жизненно важного для судьбы страны и народа вопроса
о ремилитаризации и атомном вооружении бундесвера.
Западногерманская доктрина тратит много усилий на обосно¬
вание отказа от форм непосредственной демократии как несовме¬
стимых с представительной демократией. При этом обычно ссы¬
лаются на негативный опыт злоупотребления такими формами в
Веймарской республике. Вырывая эти формы из контекста реаль¬
ной политической ситуации того времени, на их счет пытаются
списать все беды Веймара вплоть до захвата Гитлером власти19.
В действительности причины негативного отношения к непосред¬
ственной демократии лежат в иной плоскости, и о них справед¬
ливо писал известный философ К. Ясперс: «При образовании
Федеративной Республики все устремления были направлены на*
обеспечение стабильности правительства. Активное участие наро¬
да в политической жизни следовало максимально ограничить. Его*
нельзя было изолировать полностью, ибо декларировалось стрем¬
ление к демократии. Однако влияние народа свели лишь к уча¬
стию в выборах, проходящих каждые четыре года. Только после-
соответствующей обработки в ходе избирательной кампании про¬
пагандистскими средствами народу дозволили решать лишь воп¬
120
рос о степени участия отдельных партий в правительстве»20.
Наряду со сдержанным отношением Основного Закона ФРГ к
институтам непосредственной демократии (чем он разнится от
конституций Италии и Франции) он отличается также более
жесткой регламентацией правового положения политических пар¬
тий. Некоторая лаконичность ст. 21 Основного Закона восполне¬
на как самим законодателем путем издания закона о партиях21,
так и в неменьшей степени толкованием и применением поло¬
жений ст. 21 в практике ФКС.
Признание партий в качестве конституционного института
-само по себе есть отражение социальной и политической реально¬
сти и в этом смысле не может трактоваться как отрицательное
явление. Однако нельзя не видеть, что в ФРГ «институционали¬
зация партий» проводится таким образом, чтобы затруднить воз¬
никновение и деятельность оппозиционных партий. Как показала
практика, центром тяжести ст. 21 является ее второй абзац, пре¬
дусматривающий возможность запрета партий, «которые по своим
целям или поведению своих сторонников стремятся причинить
ущерб основам свободного демократического порядка либо уст¬
ранить ею, либо поставить под угрозу существование Федератив¬
ной Республики».
Вопрос о соответствии партий требованиям конституции под¬
нимается правительством и решается органами конституционного
надзора, т. е. органами, как правило, судебными. Именно таким
путем была запрещена в 1956 г. КПГ. Конструкции и аргументы,
выработанные при этом ФКС, его толкование ст. 21 Основного
Закона играют немалую роль в процессе проведения пресловутой
кампании «запретов на профессии». Аргументация отказа в прие¬
ме на государственную службу по формуле «враждебен консти¬
туции» заимствована государственными органами и судами из
приговора о запрете КПГ.
Еще одна особенность боннской конституции, отличающая ее
как от веймарской, так и от конституций некоторых западноевро¬
пейских государств (Италии, Португалии, Испании, Греции),
состоит в ограничительном режиме прав и свобод. В его основу
положен принцип классовой нетерпимости, ограничения и пресле¬
дования критиков строя, объявляемых «врагами конституции».
Весь первый раздел конституции об основных правах ограничен
многочисленными оговорками, которые угрожают лишить основ¬
ных прав всех тех, кто якобы злоупотребляет основными, прежде
всего политическими, свободами (ст. 18). Политические права и
свободы связаны режимом жестких ограничений и требованием
безусловной верности и преданности строю. Пользование ими
прямо ставится в зависимость от политической верности строю.
Теоретическим обоснованием такого подхода является концеп¬
ция «боевой демократии». Критикуя Веймарскую конституцию,
многочисленные комментаторы Основного Закона умудряются
причины краха Веймарской республики и приход к власти фашиз¬
ма связывать с так называемыми слабостями веймарской демо¬
121
кратии, основывавшейся, по их оценкам, на принципах «политиче¬
ского нейтрализма», «излишней терпимости», на установлении
чрезмерно развернутого перечня прав и свобод. И как бы извлекая
«исторические уроки», многие западногерманские юристы развит
вают тезис о «достоинствах» боннской «боевой демократии».
Пожалуй, наиболее характерным, хотя и далеко не единственным
примером того, как выглядит идея «боевой демократии» в прак¬
тике 70-х годов, т. е. в период пребывания у власти социал-лп-
бералыюй коалиции, может служить широко известная кампания
«запрета па профессии». В ходе этой кампании в духе «боевой
демократии» искажена ст. 12 Основного Закона, предоставляющая
всем немцам право свободно избирать для себя профессию, место
работы и место получения образования. Массовая практика
запретов па профессии представляет собой тотальную, выдержан¬
ную в духе худших традиций антикоммунизма чистку не только
собственно государственного аппарата, но и всей системы образо¬
вания — от начальной школы до вузов, государственного сектора
медицинского обслуживания и т. д.
Основную идеологическую нагрузку в конституционном праве
ФРГ несут два понятия — «социальное государство» и «правовое
государство», связываемые в единую формулу «социальное право¬
вое государство». Основное содержание «правовой государствен¬
ности» выводится из содержания п. 3. ст. 20: «Законодательство
связано конституционным строем, исполнительная власть и право¬
судие — законом и правом». Несмотря на расплывчатость и тео¬
ретическую неопределенность понятия «правовое государство» и
многочисленные факты игнорирования в государственной практи¬
ке вытекающих из него требований строгого соблюдения конститу¬
ции и законности 22, оно тем не менее достаточно прочно внедре¬
но в массовое сознание и играет активную идеологическую роль
в системе апологии западногерманской государственности.
Обращаясь к истории разработки Основного Закона, следует
напомнить, что Парламентский совет под «социальным» понимал
государство, провозглашающее и обеспечивающее право на труд,
право па образование, право па получение необходимых средств
существования. Однако эта первоначальная позиция под влиянием
реакции не нашла закрепления в тексте конституции в виде кон¬
кретных установлений, а была облечена в весьма абстрактную
формулу. Это признают и западногерманские авторы. «Остается
пожалеть,— пишет, например, Д'. Маунц,— что программа социаль¬
ной государственности в самом Основном Законе проведена непол¬
но» 23. Точнее было бы сказать, что она вообще не конкретизи¬
рована, о чем свидетельствует отсутствие в Основном Законе
сколько-нибудь развернутого каталога социально-экономических
прав.
122
ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ РЕФОРМА КОНСТИТУЦИИ
И ПРАВОНАРУШАЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В 1968 г. была проведена чрезвычайная реформа Конституции,
которая затронула многие основные структуры государственно¬
правовой системы. Цель этой реформы, как ее мотивировало
тогдашнее федеральное правительство ХДС/ХСС, состояла в соз¬
дании «юридических, условий», необходимых на случай внешнего
нападения на ФРГ или угрозы изнутри для существующего строя.
Это были выдуманные опасности, но под этим предлогом были
существенно урезаны демократические конституционные принци¬
пы и особенно институт основных прав и свобод.
Так, например, ст. 10 Основного Закона, провозглашавшая
неприкосновенность тайны переписки и других видов связи,
в новой редакции устанавливала возможность ограничений этого
правила, т. е. проверку корреспонденции, прослушивание теле¬
фонных разговоров определенного лица, причем оно лишалось
возможности искать защиты в судебном порядке.
Следующий и, пожалуй, наиболее весомый комплекс чрез¬
вычайных ограничений затрагивает сферу трудовых отношений
п посягает на важнейшие права и свободы граждан ФРГ — сво¬
боду выбора и отправления профессии, выбора места работы и
свободы передвижения, право на забастовку (ст. 9, п. 3, И, 12,
14 и др. Основного Закона ФРГ). Так, ст. 12-а вводит в область
трудовых отношений принципиально новую форму и вместо дого¬
вора как основания для возникновения трудовых отношений
предусматривает административный, властно-принудительный акт.
Эту трудовую повинность призываются отбывать все немцы,
достигшие 18-летнего возраста. Согласно ст. 12-а, п. 4 женщины
в возрасте от 18 до 55 лет также обязаны отбывать трудовую
повинность в медицинских учреждениях в случае объявления
состояния обороны. Общая трудовая повинность может быть
введена не только по поводу объявления состояния обороны, но
и в периоды так называемого состояния напряженности (ст. 80-а,
п. I). Режим трудовой повинности основан на ущемлении всех
трудовых прав рабочего и неограниченной практически хозяйской
власти. «Чрезвычайное трудовое право ставит рабочего в такое
положение, когда по всем вопросам у него один судья — хозя¬
ин»,— писал по этому поводу западногерманский профессор
Т. Рамм 24.
Особое место в потоке далеко идущих ограничений основных
прав и свобод занимает, на наш взгляд, новелла к ст. 20, зафик¬
сированная в п. 4 статьи. Она говорит о праве каждого немца
оказывать сопротивление всякому, кто попытается ниспровергнуть
существующий строй. Широко развернутая практика массовых
запретов на профессии показывает, кого именно власти ФРГ
квалифицируют как нарушителей и врагов конституции. Форму¬
ла «никакой свободы врагам демократии» (т. е. противникам
режима) широко использовалась при введении санкций за «поли¬
123
тические» преступления по УК ФРГ, а также при регулировании
административных и гражданских правоотношений.
В уголовном и уголовно-процессуальном праве ФРГ содержит¬
ся немало норм, ограничивающих конституционные права граждан
пли открывающих путь к их нарушению (особенно в части
III УК ФРГ «подрыв устоев правового государства»). Так, § 88а
формулирует новый состав преступления — «враждебное консти¬
туции подстрекательство». Всякий, кто подстрекает к действиям,
угрожающим существованию безопасности ФРГ или направлен¬
ным против основных принципов конституции, подлежит лишению,
свободы до трех лет или денежному штрафу. Закон об изменении
п дополнении уголовного права от 25 июня 1968 г. усилил поли¬
тическую направленность уголовного законодательства и расши¬
рил возможности применения уголовной репрессии против демо¬
кратических сил. Закон расширил составы преступлений и ввел
новые, носящие откровенно политический и репрессивный харак¬
тер. В § 81 УК по-новому формулируется понятие государствен¬
ной измены не только как действия, направленного на изменении
государственного порядка; в него включены всякие действия,
причиняющие ущерб устоям ФРГ. Такое понимание практически
стирает грань между данным составом преступления и всякой
другой деятельностью, связанной с критикой политики правитель¬
ственных органов25. Указанные в статье формы подстрекательства
(распространение листовок, брошюр, устные выступления, участие
в собраниях и т. д.) могут широко использоваться в целях уго¬
ловного преследования за политические убеждения. § 84 предус¬
матривает новый состав — организационная поддержка партии
или организации, объявленной судом антиконституционной.
В 70-х годах под предлогом борьбы с терроризмом серьезным
ограничениям подверглись уголовно-процессуальные гарантии.
Последовавшие один за другим в 1972, 1974 и 1976 гг. законы об
изменении уголовного п уголовно-процессуального права расши¬
рили основания ареста в случае опасности совершения нового
преступления.
Под предлогом пресечения терроризма в ФРГ произведена
ревизия многих уголовно-процессуальных гарантий. Западногер¬
манский адвокат Г. Дас расценивает реформы УПК как суще¬
ственное сужение принципа состязательности и умаление значе¬
ния презумпции невиновности,, что ведет к изменению равновесия
в ущерб обвиняемому и к усилению могущества государства, а в
конечном счете — к поражению «правового государства»2в.
Об этом же свидетельствует и существенное расширение полно¬
мочий федерального Ведомства по охране конституции (ВОК). Оно
было создано в 1950 г. для сбора сведений в целях охраны кон¬
ституции (ст. 87 п. 1). Закон об изменении конституции от
7 августа 1972 г.27 относит к ведению ВОК сбор и оценку дан¬
ных относительно намерений, направленных на ликвидацию,
изменение или нанесение вреда существующему строю в федера¬
ции и землях, о фактах противозаконного воздействия на деятель¬
124
ность сотрудников конституционных органов. К его компетенции
также относится сбор сведений о проживающих иностранцах и
надзор за их политическими настроениями (§ 10 п. 1 Закона об
иностранцах 1964 г.), а также надзор за всякой деятельностью,
наносящей вред безопасности, и шпионской деятельностью па тер¬
ритории ФРГ в пользу других держав.
Не случайно расширение компетенции ВОК последовало за
принятием постановления 28 января 1972 г. о «запретах на про¬
фессии». Именно здесь ВОК отводится роль центрального органа,
осуществляющего тотальную слежку за политическими умона¬
строениями граждан ФРГ. В специальном законе о совершенство¬
вании системы защиты конституции от 28 июля 1972 г. полномо¬
чия ВОК были еще более преумножены путем введения «бланкет¬
ной» формулы о «предотвращении угрозы иностранного вмеша¬
тельства». Как отмечают сами западногерманские юристы, ВОК
получила «безбрежные» полномочия в деле сбора информации а
«враждебных элементах» и слежке за иностранцами. Кроме того,
бесконтрольность всей системы органов ВОК таит в себе опас¬
ность всяческих злоупотреблений28.
КОНСТИТУЦИЯ
И ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА
Большая эластичность конституции ФРГ не устраняет проб¬
лему расхождения между пей и текущим законодательством,
объем которого неуклонно возрастает. При этом основная масса
нормативных актов теперь исходит от правительства, которое,
используя, в частности, форму делегированного законодательства,
издает множество постановлений и распоряжений. В обход пар¬
ламентской формы законодательства используются и другие
неформальные каналы правотворчества. Так, постоянная Конфе¬
ренция премьер-министров и министров внутренних дел федера¬
ции и земель в порядке унификации издала в 1972 г. постановле¬
ние об устранении с государственной службы враждебных
конституции элементов. Несмотря на свою очевидную неконсти-
туционность, постановление стало основополагающим ориентиром
законодательной и судебной практики запретов на профессии и
тотальной чистки всей системы государственной службы. В этих
условиях вопрос о месте и роли конституции в системе иных норм
права приобретает большое значение, а равно весьма актуальной
становится и проблема конституционности законов.
В целях решения вопросов о соответствии законов конститу¬
ции в ФРГ созданы институт конституционного надзора и систе¬
ма специальных конституционных судов во главе с ФКС. Основ¬
ной Закон наделяет его широкими полномочиями (ст. 92, 93),
а принятый 12 марта 1951 г. Закон о ФКС еще более расширяет
по сравнению с федеральной конституцией компетенцию суда.
§ 13 Закона 1951 г. определяет следующий круг вопросов, под¬
лежащих рассмотрению и решению ФКС: лишение граждан
основных прав; конституционность деятельности политических
125
партий; жалобы на решения бундестага относительно действи¬
тельности выборов и лишения депутатского мандата; толкование
Основного Закона — соответствие законов федерации и земель
Основному Закону, а также соответствие норм права земель
•союзному праву; компетенция федеральных органов; обвинения,
выдвинутые против судей федерации и земель; соотношение
международного и внутригосударственного права и т. д. Решения
ФКС обязательны для всех органов федерации и земель, а также
для всех судов и государственных учреждений (§ 31 п. 1 Закона
о ФКС). В законе 1951 г. специально указывается, что в случае
осуществления контроля за нормами и рассмотрения конститу¬
ционных жалоб решения ФКС имеют силу закона. Поскольку
ФКС выносит решения о конституционности законов, по идее
главная функция ФКС должна состоять в охране Основного
Закона, а он сам должен выступать «стражем» конституции. На
деле же, используя широкие полномочия и различные методы
толкования конституции, ФКС сосредоточил в своих руках
огромную власть, которая выходит не только за пределы тради¬
ционного правосудия, но и, по существу, подменяет власть зако¬
нодателя. Известный своими демократическими убеждениями
-западногерманский юрист В. Абендрот, критически оценивая пер¬
воначальный замысел и реальные функции ФКС, пишет: «Зада¬
чей конституционного судьи является применение норм и охрана
конституции, а не развитие и формирование новых норм права.
Правотворчество является исключительной прерогативой законо¬
дательной или учредительной власти, т. е. народа» 29.
В одном из первых своих решений ФКС указывал, что он при¬
знает существование «надпозитивного права», связывающего
конституционного законодателя, и в этой связи считает себя
компетентным сверять издаваемые законы не только с конститу¬
цией, но и с «надпозитивным правом»30. Среди решений ФКС
(50 томов по 400 страниц каждый) множество таких, в которых
суд при помощи «расширительного» толкования провозглашает
новые нормы и принципы права.
В последнее десятилетие проблематика прав и свобод граждан
заняла ведущее место в деятельности ФКС. С 1969 по 1978 г.
суд отклонил 109 законов, из них 49— по вопросам прав и сво¬
бод граждан31.
С помощью институционных, системных, ценностных и других
интерпретаций основные свободы и процесс их реализации
интегрируются судом в более всеобъемлющую систему политико¬
правовых критериев, защищающих основы существующего капи¬
талистического строя.
Особенно широкое применение получил метод ценностного
подхода, когда ФКС обосновывает свои решения ссылками на
определенную систему ценностей. Это позволяет протаскивать в
конституционное право любые субъективистские, метаправовые
представления об определяющих основах строя и, таким образом,
отстаивать консервативные позиции.
126
Так, проводя налоговую реформу и вводя новую систему по¬
собий многодетным семьям, законодатель постановил, что все
такие семьи независимо от доходов в соответствии с принципом
равенства должны получать одинаковую помощь и включил в их
число семьи чиновников. ФКС в решении от 25 июля 1977 г.
признал такое положение антиконституционным. Ссылаясь на
принцип социального государства, он иначе определил содержа¬
ние принципа равенства и вывел из ст. 33 п. 5 Основного Зако¬
на исключительное право чиновников претендовать на получение
пособия, размеры которого соответствовали бы их особому поли¬
тико-правовому статусу32. Суд санкционировал, таким образом,
привилегию чиновников получать на содержание своих детей
гораздо большие суммы, чем вправе получать дети рабочих и
служащих, т. е. формально подтвердил принцип социального
неравенства.
Активно использует суд и институционный подход. Он состоит
в том, что такие, например, институты, как профессиональное
чиновничество, государственная служба, объявляются созданными
во имя выполнения определенных целей и функций, а поэтому
правомерным считается и режим особых отношений верности,
в пределах которого объем свободы интерпретируется в нужном
направлении. На институционном подходе основана антиконститу¬
ционная практика запретов на профессии. Типичным является
решение ФКС от 22 мая 1975 г. Суд не только признал законной
антиконституционную во многих отношениях практику недопу¬
щения и увольнения с государственной службы демократически
настроенных лиц (именуемых в ФРГ «враждебными конституции
элементами»), но и узаконил и тем самым ввел в государствен¬
но-правовой обиход повые нормативы. Прежде всего ФКС отме¬
нил так называемую оговорку о привилегии партий, в соответ¬
ствии с которой государственные органы не вправе применять
санкции к партиям и их членам до тех пор, пока суд в соответ¬
ствии с процедурой, установленной в ст. 21 п. 3 Основного За¬
кона, не вынесет соответствующего решения. Суд признал право¬
мерной практику преследования членов легальных политических
партий, произвольно квалифицируемых министерством внутрен¬
них дел и различными должностными лицами в качестве антикон¬
ституционных. Кроме того, ФКС санкционировал как «обвинитель¬
ные» и потому достаточные для отказа в приеме на государствен¬
ную службу следующие действия: высказывания, участие в
демонстрациях, политическая активность, членство в группах,
объединениях или политических партиях 33.
В свое время при обсуждении закона о ФКС особо подчерки¬
валось, что суд должен выносить исключительно юридические ре¬
шения, т. е. его решения должны вытекать из конституции, а не
формулироваться им произвольно. Поэтому эти решения должны
восприниматься как воля законодателя. Практика ФКС говорит
о преимущественно политическом аспекте его деятельности. Про¬
цесс против компартии проиллюстрировал как раз сугубо полити-
127
ческий характер решения. Несмотря на категорическое заявление
президента первого сената ФКС доктора Винтриха о том, что ре¬
шение суда имеет исключительно правовой аспект и что суд буд¬
то бы не ставил целью рассмотрение вопроса с точки зрения по¬
литической целесообразности, решение о запрете КП Г является
откровенно политическим актом, облеченным в юридическую
форму.
Благодаря самой форме и высшей юридической силе решений
ФКС запрет КПГ приобрел силу прецедента с широким диапазо¬
ном действия, включая и деятельность государственных органов.
Особую актуальность приобрела проблематика запрета КПГ в
связи с практикой «запретов на профессии». Аргументация в
защиту последней («никакой свободы врагам конституции») заим¬
ствована судами и государственными органами из приговора о
запрете КПГ. Таким образом, последний превратился в прецедент
для практики запретов и в ориентир для преследования членов
легальной ГКП и других демократических организаций.
В ходе острой дискуссии западногерманских юристов по пово¬
ду всевластия ФКС и политического характера его решений в
последние годы в адрес суда высказывалось требование приме¬
нять принцип политического самоограничения по образцу Верхов¬
ного суда США34. Однако смысл данного принципа как раз в
том и состоит, что суд получает возможность, ссылаясь па поли¬
тический аспект вопроса, вовсе отказаться от принятия решения,
даже игнорируя принцип прецедента. Таким образом суд получает
еще большие возможности для политического и правового манев¬
ра особенно в отношении реакционных законов, которые следует
признать антиконституционными. По разным мотивам, в том
числе ссылаясь на политический аспект вопроса, суд стремится
уйти от необходимости отклонить закон.
Закон 1969 г. об изменении Конституции ФРГ ввел новые
положения к ст. 93, абз. 1, п. 4а и 46 и ст. 94, абз. 2, п. 2,
в соответствии с которыми граждане наделяются правом обраща¬
ться в ФКС с жалобами по поводу нарушения их основных прав
публичной властью. В литературе справедливо отмечалось, что
эта новелла представляет как бы своеобразную компенсацию в
ответ па чрезвычайное законодательство. Она устанавливает
новую форму конституционной жалобы35. Важный сам по себе
институт конституционной жалобы на практике оказался малоэф¬
фективным, будучи скованным очень жесткой процедурой приема
жалобы к рассмотрению. Закон о ФКС предусматривает несколь¬
ко довольно емких оснований, позволяющих отказать граждани¬
ну в приеме его жалобы. Поводом к отказу могут служить
«очевидная необоснованность» жалобы (§ 24), ее «явная беспер¬
спективность» и другие основания. Гражданин, в свою очередь,
обязан квалифицированно обосновать, что действия публичной
власти означают не абстрактную возможность, а реальное нару¬
шение его прав. Подобные формальные условия и препоны
ведут к тому, что 99% жалоб не доходят до рассмотрения суда38.
128
Если в сравнительном плане попытаться оценить практику
конституционного надзора, то можно сделать вывод о том, что
в современных условиях обострения классовой борьбы его меха¬
низм содержит определенные резервы также и для демократиче¬
ских сил. Он позволяет им воздействовать на процесс стабилиза¬
ции конституции и реализации некоторых ее демократических
норм. Однако, как показывают опыт и практика конституционного
надзора в ФРГ, расстановка классовых сил здесь такова, что до
сих пор этот институт использовался в основном господствую¬
щими кругами буржуазии в откровенно антидемократических
целях. Тому в немалой степени способствует жесткая формализа¬
ция правовой процедуры внесения и рассмотрения запросов. Как
свидетельствует опыт развития буржуазного конституционного
права, в том числе послевоенный опыт конституционализма в
Западной Германии и ее землях, соотношение демократических
и антидемократических начал в этом праве находится в прямой
зависимости от соотношения классово-политических сил.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИЙ ЗЕМЕЛЬ
Во всех землях западногерманской федерации имеются соб¬
ственные конституции. После разгрома фашизма развитие госу¬
дарственности на западе Германии начиналось с возрождения
земель в качестве автономных государственных образований, что
предшествовало образованию федерации; соответственно и консти¬
туции земель принимались и вступили в силу раньше федераль¬
ной конституции. То обстоятельство, что конституции земель
начали разрабатываться сразу же после окончания войны
(в 1946—1947 гг.), в условиях широкого подъема демократическо¬
го движения вышедших из подполья сил антифашистского сопро¬
тивления во главе с КПГ и СДПГ, самым непосредственным и по¬
ложительным образом отразилось на их содержании. Именно на
конституциях земель в наибольшей мере сказались влияние пози¬
тивных положений Веймарской конституции, уроки истории,
непосредственное влияние первых совместных документов четы¬
рех союзнических держав, и прежде всего Потсдамских соглаше¬
ний (хотя конституции земель создавались по указанию и под
контролем западных оккупационных властей). Почти всюду
применялась одна и та же более демократическая процедура:
разработанные учредительными собраниями земель и одобренные
соответствующими инстанциями оккупационных властей тексты
затем выносились на референдумы, после чего вступали в силу.
В этих конституциях прослеживается влияние распростра¬
ненных в тот период идей «возрожденного естественного права».
Соответствующие обоснования и программы варьировались от
католических интерпретаций естественных прав и «христианских
идей» о государстве до социал-демократических идеалов. Они
сказались на формулировках конституций, которые без изменения
сохранились до настоящего времени, особенно в преамбулах. Так,
5 Заказ № 2127
129
в преамбуле конституции Рейнланд-Пфальца и сегодня содержат¬
ся следующие записи: «сознавая ответственность перед богом —
творцом права и всего человеческого общества», «охваченные
волей защищать свободу и достоинство человека» 87.
Конституции земель прошли в своем развитии два периода:
до и после принятия Основного Закона. Для конституционного
творчества первого периода характерен демократизм ряда поста¬
новлений. Многие земли вписали в свои тексты положения об
институтах непосредственной демократии — плебисцитах и народ¬
ной законодательной инициативе. Однако наблюдаются существен¬
ные расхождения в решении этого вопроса разными землями.
Так, согласно ст. 71 баварской конституции законодательная
инициатива принадлежит и народу. Плебисцит проводится по
всем законам, вносящим изменения в конституцию (п. 2 ст. 75).
Аналогично решает вопрос конституция земли Северный Рейн—
Вестфалия (ст. 68). Но вообще законодательная инициатива на¬
рода ограничена, во-первых, вопросами, отнесенными к компетен¬
ции земель (тем самым она исключается из самых важнейших
областей законодательства, отнесенных к компетенции федерации).
Почти повсюду, за исключением Бремена и Гессена, референду¬
мы предусматриваются на случай роспуска парламента. В неко¬
торых землях плебесцитарные институты регулируются таким
образом, что используются для усиления позиций правительства
по отношению к ландтагу (Рейнланд-Пфальц).
В отличие от федеральной земельные конституции содержат
достаточно обширный перечень основных прав и свобод, которые
в некоторых конституциях (Бремен — ст. 20, Гессен —ст. 26)
провозглашаются непосредственно действующим правом. Бавар¬
ская конституция объявляет законы и постановления ничтожны¬
ми, если они ограничивают основные права (ст. 98). Провозгла¬
шается даже право на сопротивление антиконституционным дей¬
ствиям властей (Гессен — ст. 147, Бремен — ст. 19).
Частная собственность гарантируется всеми конституциями
и на практике безусловно соблюдается. В то же время записи
конституций о национализации или социализации основных
средств производства, как известно, применения не получили.
В первоначальный период судьба национализации зависела
во многом от усмотрения оккупационных властей. Указывая на
решающую роль американских оккупационных властей в отказе
от политики национализации, Известный западногерманский поли¬
толог В. Абендрот писал: «Американцы хотели восстановить
военный потенциал Западной Германии, имея дело со старыми
силами военно-промышленного комплекса рейха» 38.
Впоследствии, когда вступил в силу Основной Закон, феде¬
рация провозгласила национализацию своей прерогативой, в силу
чего действия земель были объявлены несостоятельными. Поли¬
тика национализации была быстро свернута, а прежняя формула
заменена демагогическим лозунгом: «собственность — в руки
рабочих». Вскоре лозунг начал конкретизироваться в политике
130
продажи мелких акций рабочим и получил идеологизированное
выражение в формуле «народ акционеров». Такая политика рас¬
сматривается западногерманскими идеологами как реализация
идеи «трансформации», «социализации» собственности; при этом
ссылаются также на конституционные и правовые формулы об
ответственности предпринимателей, о социальном партнерстве,
о солидарности в качестве основного принципа системы социаль¬
ного обеспечения и т. д. Подобные положения толкуются как
свидетельство изменения господствующих отношений собственно¬
сти и социализации основных средств производства39.
Все конституции земель содержат далее записи о социальных
правах, и прежде всего о праве на труд. Некоторые делают это
в юридически «ослабленных» вариантах: «Каждый должен обеспе¬
чивать свое существование собственным трудом» (Конституция
Баварии —ст. 160, п. 2). Соответствующая обязанность государ¬
ства — «обеспечивать работой» предусматривается только в Бре¬
мене (ст. 49). Три конституции (Бремена, Гессена, Баден-Вюр¬
темберга) признают право на забастовку. В Гессене запрещаются
локауты (ст. 29). В некоторых конституциях записано право на
жилище (Бремен — ст. 14, Бавария — ст. 106) и т. д.
После 1949 г. начался второй период в развитии конституций
земель, который проходил под влиянием Основного Закона и был
отмечен процессом максимального сближения с федеральной мо¬
делью. Прежде всего это сказалось на сужении каталога прав и
свобод в текстах ряда новых конституций, принятых в начале
50-х годов (Шлезвиг-Гольштейн, Северный Рейн —Вестфалия,
Нижняя Саксония, Гамбург). И хотя «старые» конституции, как
правило, содержат более развернутый перечень социально-эконо¬
мических прав, последние, не будучи в социально-политическом
отношении гарантированными, а в правовом находясь в зависи¬
мости от федерального режима регулирования, зачастую высту¬
пают лишь как декларации.
Что же касается новых конституций, то они пошли по пути
структурной перестройки и ограничились регулированием в ос¬
новном организационно-правовых вопросов. Все «новые» консти¬
туции характеризуются отказом от фиксирования социально-эко¬
номических прав, отсутствием положений, регулирующих вопро¬
сы экономического и социального строя. Так, принятая 13 декабря
1949 г. Конституция Шлезвиг-Гольштейна отказалась от фиксации
основных прав со ссылкой на федеральную конституцию. В Кон¬
ституции Северного Рейна — Вестфалии от 8 июня 1950 г. наряду
с организационно-правовым разделом имеется раздел об основных
правах, в котором, однако, больше всего места отводится опреде¬
лению отношений государства и церкви в области школьного об¬
учения. Такую же модель оформила Конституция Гамбурга от
6 июня 1952 г. Ни в одной новой конституции уже нет положе¬
ний о социализации. Содержавшиеся в ст. 8 Конституции земли
Шлезвиг-Гольштейн положения о земельной реформе были отме¬
нены под предлогом их несоответствия ст. 14. Основного Закона40.
5*
131
В вопросах организации государственной власти и управления
«новые» конституции заимствовали из федеральной те формы и
институты, которые укрепляли положение и расширяли полномо¬
чия исполнительной власти за счет ограничения представитель¬
ных начал парламентской демократии. Так, в избирательной си¬
стеме устанавливались 5—10%-ная оговорка. Сужалось действие
принципов политической ответственности правительства (кон¬
структивный вотум недоверия), постепенно отменялся принцип
несовместимости депутатского мандата со статусом чиновника иг
таким образом, проводился процесс «обюрокрачивания» парламен¬
тов земель. Между тем основная масса формальных изменений
текстов конституций главным образом касалась вопросов школы;
такие изменения в Рейнланд-Пфальце, Сааре, Баварии, Западном
Берлине привели к тому, что раздельное по религиозному принци¬
пу обучение было отменено и введена единая христианская
школа.
Вообще степень обновления текстов конституций земель ус¬
тупает по сравнению с весьма динамичной перестройкой феде¬
ральной конституции. Возьмем, к примеру, Конституцию земли
Гамбург 1952 г. Почти за весь период ее существования измене¬
ниям подверглись в ходе парламентской реформы 1971 г. три
статьи и внесены четыре новые статьи41. Новеллы затронули
статус депутата, освободив его от выполнения внепарламентских
обязанностей и укрепив его зависимость от руководства пленума
и комитетов парламента; были введены новые правила в поддерж¬
ку принципа несовместимости депутатского мандата со статусом
сенатора, расширены права оппозиции (ст. 23а), особенно на по¬
лучение информации, изменена ст. 32, по которой */4 депутатов
парламента наделялась правом запроса относительно конститу¬
ционности законодательных актов.
Установление господствующих позиций, приоритетов феде¬
рального права в области социального и трудового законодатель¬
ства также существенно умаляет значение конституций земель.
С этим, очевидно, связан и тот факт, что проблематика консти¬
туций земель отодвинута на второй план в современном западно¬
германском государствоведении. Такие вопросы конституционно¬
го права, как понятие демократии, «правовая» и «социальная»
государственность в их взаимодействии, система конституционно¬
го надзора обсуждаются исключительно только на уровне и на
базе Основного Закона. Тексты конституций земель используются
лишь в целях иллюстраций по определенным вопросам, например
о социальных правах42. Реальное соотношение федеральной и
земельных конституций в западногерманском варианте построено
таким образом, что ведущие позиции обеспечиваются за федераль¬
ной конституцией. Оно в целом соответствует тенденции укреп¬
ления федерального начала.
132
1 Внешняя политика Советского Союза. М., 1947, ч. 1, с. 403.
2 Denne w it z В. Kommentar zum Bonner Grundgesetz. Hamburg, 1950, S. 43—
3 Geiss Im. Grundgesetz.— 1949—1974.— Die neue Gesellschaft, 1974, N 5, S.360.
4 Staat und Recht, 1953, H. 4, S. 456.
5 См.: Коммунистическая партия Германии. 1945—1965; Краткий историче¬
ский очерк, документы, хроника событий. М., 1968, с. 38—42.
8 Партийный состав Совета был следующий: ХДС/ХСС — 27 депутатов,
СДПГ — 27, СвДП — 5. Немецкая партия — 2, Центр —2, КПГ — 2 депу¬
тата. Западный Берлин был представлен 5 делегатами с правом совеща¬
тельного голоса.
7 Schmid С. Perfekter Staat oder Notdach.— Die neue Gesellschaft, 1974, N 5,
S. 375.
8 Scharping R. CDU — CSU Tradition. Erhaltung von Macht und Privilegien.—
Die neue Gesellschaft, 1974, N 5, S. 373.
9 Коммунистическая партия Германии. 1945—1965, с. 40—41.
10 Правда, 1949, 21 февр.
11 Alle mann Fr. Rene: Bonn ist nicht Weimar. Koln, 1956, S. 74.
12 На эту формулу ссылается федеральный Конституционный суд, в част¬
ности в решении от 31 июля 1973 г. о конституционности договора с ГДР.
Суд подчеркивал, что Основной Закон исходит из идеи существования
общегерманского государства и что органы ФРГ в политическом отноше¬
нии несут ответственность за восстановление единства стран. См.: Neue
juristische Wochenschrift, 1974, N 40, S. 2265.
13 25 Jahre des Grundgesetzes, Koln; Bonn; Munchen, 1974, S. 53.
14 Verfassungsstaat — Verfassungsrecht, Stuttgart, 1973, S. 7—8, 33—34.
15 Das Parlament, 1969, N 20, S. 9.
18 Reformen der Gesetzgebung: Bericht der Enquete — Kommission.— Das
Parlament, 1978, 4. Marz, S. 1 u. f.
17 BVerfGE Bd. 8, 1958, S. 104 uf.
18 Mayer U., Stuby G. Las liidierte Grundgesetz, Koln, 1977, S. 86—91.
19 «Отказ Парламентского совета от всех форм непосредственной демокра¬
тии объясняется маловдохновляющими экспериментами Веймарской Рес¬
публики с народными опросами и плебисцитами, а также с прямыми вы¬
борами имперского президента народом» (Engelgard Н. A. Bertatigung,
fur die Vater des Grundgesetzes.— Das Parlament, v. 4. Marz 1978; см. так¬
же: Weber W. Mittelbare und unmittelbare Demokra tie.— In: Grundproble-
me der Demokratie. Darmstadt, 1973, S. 245).
20 Ясперс К. Куда движется ФРГ? М., 1969, с. 32.
21 Подробнее об этом см.: Политический механизм диктатуры монополий.
М., 1974, с. 121 и след.
22 Подробнее об этом см.: Современные буржуазные учения о капиталисти¬
ческом государстве. М., 1967, с. 89 и след.
23 Маунц Т. Государственное право Германии. М., 1959, с. 87.
24 Notstandsordnung und Gesellschaft in der BRD. Hamburg, 1967, S. 94.
25 Maihofer W. Freiheit und Sicherheit im Rechtsstaat.— Deutsche Richter-
zeitung, 1976, N 6, S. 163.
28 Dahs H. Das «Anti — Terroristen — Gesetz» — eine Niederlage des Rechtss-
taats.— Neue juristische Wochenschrift, 1976, N 47, S. 2145—2151.
27 BGB1, 1972, T. 1, S. 1382.
28 Schwagerl I. Zu den Anderungen im Verfassungsschutzrecht.— Die offentli¬
che Verwaltung, 1974, N 4, S. 109 u. f.
29 Abendroth W. u. a. Schutz oder Beugung der Verfassung? Koln, 1975, S. 32.
30 Цит. no kh.: Deutsche Richterzeitung, 1976, N 10, S. 293.
31 Benda E. Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber in dritten Jahrzehnt
des Grundgesetzes.— Die offentliche Verwaltung, 1979, N 13—14, S. 465, 466.
32 Vogel H.-J. Videant judices: Zur aktuellen Kritik am Bundesverfassungsge¬
richt.— Die offentliche Verwaltung, 1978, N 18, S. 667.
133
33 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Mai 21,
N 59 von, 1976, S. 553; Lange K. «Radikale» im offentlichen Dienst? — Neue
Juristische Wochenschrift, 1976, N 40, S. 1813.
34 Schenke W-R. Der Umfang der bundesverfassungsgerichtlichen Uberprii-
fung.— Neue juristische Wochenschrift, 1979, N 27, S. 1328.
35 Low K. Die Grundrechte im Wechsel der Generationen.— Ibid., S. 101.
36 Ibid., S. 102.
37 Цит. no kh.: Jahrbuch des offentlichen Rechts. Tubingen, 1977, Bd. 26, S. 6.
38 Abendroth, W. Wirtschaft, Gesellschaft und Demokratie. Hamburg, 1965,
S. 14.
39 Beutler B. Die Landerverfassungen.— In: Jahrbuch des offentlichen Rechts.
Tubingen, 1977, Bd. 26, S. 1—36.
40 Ibid., S. 27.
41 Freitag IL, Haas D. Die Verfassungsentwiklung in Hamburg seit 1957.— In:
Jahrbuch des offentlichen Rechts. Tubingen, 1976, Bd. 25, S. 34.
42 Ramm Th. Der Wandel der Grundrechte und der freiheitliche soziale
Rechtsstaat.— Juristenzeitung, 1972, N 3, S. 137—146; Scheuner U. Die Func¬
tion der Grundrechte im Sozialstaat.— Die offentliche Verwaltung, 1971,
N 15-16, S. 505.
Глава пятая
КОНСТИТУЦИЯ ФРАНЦИИ
(ПЯТАЯ РЕСПУБЛИКА)
Около двадцати пяти лет прошло с момента принятия во
Франции Конституции, ознаменовавшей переход от Четвертой к
Пятой Республике. Конституция 1958 г. поставила па первое ме¬
сто среди государственных органов президента Республики,
а практика всех последующих лет сделала главу государства
бесспорным верховным руководителем всей политики страны. Этот
фактор и является основным при анализе действующей Консти¬
туции Франции.
Политический режим и государственный строй, установлен¬
ные в 1958 г., обычно связывают с именем его создателя — ге¬
нерала Шарля де Голля. Президент де Голль покинул полити¬
ческую сцену в 1969 г. Но созданный им режим развивался его
преемниками на посту главы государства в том же направле¬
нии — всемерного усиления президентской власти.
В 1981 г. во Франции произошел радикальный политический
поворот; на пост главы государства объединенными усилиями ле¬
вых сил при решающем участии коммунистов был избран лидер
социалистической партии Франсуа Миттеран. Левые силы полу¬
чили подавляющее большинство мест (329 из 491) в Националь¬
ном собрании на досрочных выборах в июне 1981 г. В сформи¬
рованное после этих выборов левое правительство вошли впер¬
вые после 1947 г. представители Французской коммунистической
партии.
Победа левых сил во Франции не является простой сменой по¬
литической власти, которая время от времени происходит в раз¬
личных буржуазных странах. В стране создалась качественно но¬
вая политическая ситуация. Впервые за время существования Пя¬
той Республики к управлению пришли левые силы. Победа
демократических сил во Франции — одной из ведущих развитых
капиталистических стран имеет большое значение как для самой
Франции, так и за ее пределами. В рамках существующей си¬
стемы уже проведены или намечены к проведению важные ре¬
формы социально-экономического и политического плана — на¬
ционализация И крупнейших монополистических групп, банков¬
ской и кредитной системы, децентрализация и демократизация
системы государственного управления. Улучшилось положение
наименее обеспеченных слоев населения, осуществлен ряд важ¬
ных мер социально-экономического характера.
135
Французская коммунистическая партия, которая отныне вхо¬
дит в правительственное большинство, решительно поддерживая
существенные демократические реформы, выступает за глубокие
перемены во всех сферах жизни общества. Коммунисты не рас¬
считывают на резкое изменение существующего порядка. Их
стратегия, намеченная XXIV съездом ФКП (февраль 1982 г.),—
стратегия постепенного движения вперед, движения «шаг за ша¬
гом», стратегия все более значительных демократических преоб¬
разований и постепенного разрешения существующих социальных
проблем.
Установленный во Франции в 1958 г. государственный режим
не укладывается ни в какие классические формы в том смысле,
что его нельзя определить как чисто президентскую республику,
и тем более как республику парламентскую.
Выражая официальную доктрину Пятой Республики, ее пер¬
вый президент де Голль заявлял: «Дух новой Конституции состо¬
ит в том, что... власть исходит прямо от народа, а это ведет
к тому, что глава государства, избранный нацией, является ис¬
точником и носителем власти» *. На той же пресс-конференции
31 января 1964 г. де Голль утверждал, что вся полнота недели¬
мой власти государства доверена народом президенту Республики
и нет соответственно никакой иной власти в государстве, которая
бы не исходила от него или не была им делегирована. Такова
квинтэссенция режима Пятой Республики, как его осуществляли
Ш. де Голль, Ж. Помпиду и В. Жискар д’Эстен до прихода к
власти в 1981 г. левых сил.
ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ 1958 г.
И ЕЕ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
В мае 1958 г. монополистическая буржуазия столкнулась с
перспективой объединения демократических сил для защиты де¬
мократии и республиканских учреждений против фашиствующих
мятежников в Алжире. Объединение народных сил означало бы
крах всех надежд политики государственно-монополистического
капитализма. В то же время большинство французского народа
отвергало фашизм. Правящие круги усматривали выход в том,
чтобы найти форму режима и человека, связанного с монополи¬
стическим капиталом, который мог бы выступить в качестве «спа¬
сителя отечества». «У крупной буржуазии,—пишет Клод,—не
было выбора. Обстоятельства навязали де Голля» 2.
Созданный де Голлем режим — особая форма диктатуры круп¬
ного капитала, отбросившего в сторону традиции французской
парламентской демократии. Новый режим был оформлен путем
принятия Конституции Франции, вступившей в силу 4 октября
1958 г. — 16-й писаной Конституции в истории страны. Она за¬
менила ранее действовавшую в стране Конституцию 1946 г.
Принятая вскоре после разгрома фашизма и освобождения
Франции, в условиях общего подъема демократических сил и
136
единства левых партий и группировок, Конституция 1946 г. яви¬
лась крупным шагом вперед в деле демократического развития
послевоенной Франции. В Конституцию был внесен ряд про¬
грессивных положений, прежде всего в области социально-эконо¬
мической, в области демократических прав и свобод. Она закрепи¬
ла суверенитет Национального собрания — единственного законо¬
дательного органа республики. Существенно ограниченный в
своих прерогативах президент избирался парламентом. Назначае¬
мое Национальным собранием правительство в своей деятельно¬
сти было ему же и подотчетно.
Конституция 1946 г., оставаясь в рамках буржуазного обще¬
ства, но отражая вместе с тем соотношение классовых сил во
Франции в период ее освобождения, закрепила демократические
завоевания трудящихся. Она могла стать (при условии ее после¬
довательного осуществления) базой для дальнейших преобразова¬
ний демократического характера. И если Конституция 1946 г. не
сыграла эту роль, то вина — не в ней самой, а в политике правя¬
щих кругов, систематически нарушавших основной принцип, из
которого Конституция исходила,— пропорциональное участие
всех политических партий, которые получили поддержку избира¬
телей, в государственной жизни страны. Постоянно отстраняя
Французскую коммунистическую партию от участия в управле¬
нии государством, правящие круги извратили дух Конституции.
Тем самым мнение четверти французских избирателей при реше¬
нии всех важнейших вопросов во внимание не принималось и, сле¬
довательно, подрывалась основа политического режима Четвертой
Республики.
Сразу же после принятия Конституции 1946 г. правые партии
саботировали законопроекты и пытались исподволь урезать права
депутатов. Затем правящие круги перешли к открытой атаке
против Конституции. За период с 1946 по 1958 г. в парламент
было внесено 99 предложений об ее пересмотре. В 1954 г. была
проведена реформа, значительно ограничившая права депутатов
и расширившая права правительства и Совета республики (вто¬
рой палаты парламента) в ущерб прерогативам избираемого все¬
общим голосованием Национального собрания.
21 марта и 27 мая 1958 г. большинство Национального собра¬
ния утвердило проекты новых пересмотров Конституции, соглас¬
но которым еще более резко ограничивались права депутатов и
Национального собрания в целом, изменялась процедура форми¬
рования правительства, парламентские сессии значительно уко¬
рачивались и т. д. Совету министров предоставлялось право от¬
менять законы и самому принимать таковые; свержение прави¬
тельства депутатами становилось практически маловероятным.
Французская пресса определила смысл этих проектов, особен¬
но последнего, принятого Национальным собранием 27 мая (т. е. в
разгар фашистского мятежа в Алжире), как подготовку передачи
власти де Голлю. Однако генерал де Голль не удовлетворился
этими изменениями Конституции 1946 г. и, сформировав 1 июнй
147
1958 г. свое правительство, внес в парламент новый законопроект.
Парламенту была предложена лишь единственная статья зако¬
на, в которой указывалось, что он поручает Совету министров
разработать проект новой Конституции. Предоставляя правитель¬
ству это право, парламент не знал его намерений и планов. Он
отказался также и от контроля за действиями правительства и в
дальнейшем, ибо проект, минуя парламент, поступал на референ¬
дум. Имело место, таким образом, делегирование учредительной
власти, что лишило парламент одного из его основных прав. Зако¬
нопроект был одобрен большинством в 350 голосов против 161
(требуемый конституционный минимум две трети голосов был
едва набран) 3.
Проект новой Конституции подготовил комитет экспертов во
главе с близким сотрудником де Голля тогдашним министром
юстиции М. Дебре. Затем проект передали на рассмотрение Кон¬
ституционного консультативного комитета, в состав которого во¬
шли 13 человек, назначенных правительством, 16 депутатов и
10 сенаторов. Председателем его стал видный деятель правого ла¬
геря Поль Рейно. Несмотря па то что Комитет внес лишь неболь¬
шие поправки, правительство не согласилось с рядом из них,
приняв лишь самые незначительные. Затем было получено заклю¬
чение Государственного совета, и в начале сентября Совет ми¬
нистров утвердил окончательный текст проекта, лишь в деталях
отличавшийся от первоначального, опубликованного в конце
июля4, и вынес его на референдум.
Референдум состоялся 28 сентября 1958 г. Согласно официаль¬
ным данным, в метрополии из внесенных в избирательные списки
26 603 464 человек в нем приняли участие 22 293 301 избиратель
(84,9%). За новую Конституцию было подано 17 669 790 (66,41%)
внесенных в списки избирателей против 4 624 511 голосов
(17,38%) 5. Таким образом, правительство добилось одобрения
выработанного им проекта Конституции.
На Пленуме ЦК ФКП, проведенном вскоре после референдума,
отмечалось что причина голосования в пользу проекта Конститу¬
ции кроется в глубоком стремлении народа к изменению того по¬
ложения, которое характеризуется продолжением колониальных
войн, наличием многих важных нерешенных проблем (таких, как
жилищная, кризис школы, ухудшение положения трудящихся).
В то же время постоянный раскол левых сил, отмечал ЦК
ФКП, не позволил им способствовать обновлению французской
политики и восстановлению демократии. Таковы основные причи¬
ны принятия Конституции. К ним добавились боязнь хаоса, угро¬
за развязывания гражданской войны, разгул пропаганды в поль¬
зу плебисцита, нажим государства и высшего духовенства, добив¬
шихся положительного ответа.
Основной причиной крушения Четвертой Республики явилось
то, что развитие государственно-монополистического капитализма
во Франции потребовало создания сильной и независимой испол¬
нительной власти, подчиненной только крупному капиталу и све-
188
денпя к минимуму роли формального носителя законодательной’
власти — парламента. Установившееся тесное сотрудничество мо-
нополий и правительства привело к появлению различного рода
совместных комиссий и комитетов, которые и определяют полити¬
ку государства. Эти органы, в которых монополии негласно регу¬
лируют свои разногласия и устанавливают различные компромис¬
сы за счет других слоев населения, по существу, играют в эпоху
государственно-монополистического капитализма ту роль, которую
играл парламент в XIX в., в эпоху конкуренции и домонополи¬
стического капитализма.
Конституция 4 октября 1958 г. и созданный де Голлем режим
соответствуют экономическому базису современного французского
общества — государственно-монополистическому капитализму —
и призваны обеспечить политические условия для его дальней¬
шего укрепления. И если верно говорят, что Конституция 1958 г.
была создана де Голлем и для де Голля, то еще более правиль¬
ным будет утверждение, что она создана монополиями и для моно¬
полий.
«Однако,— отмечают французские марксистские исследовате¬
ли,—хотя генералу де Голлю и выпала историческая роль быть
политическим воплощением интересов государственно-монополи¬
стического капитализма, между ним и капитализмом возникли
противоречия. Для крупной буржуазии, отвернувшейся от него
в 1969 г., значительно проще иметь дело с его преемниками»6.
В докладе на XXII съезде ФКП (февраль 1976 г.) Ж. Марше
говорил: «Чем более усиливается монополистическая концентра¬
ция, тем более также концентрируется в руках нескольких людей
политическая и экономическая власть. Централизация, авторита¬
ризм и бюрократизация — вот характерные черты этой системы.
Чрезмерно обширные прерогативы главы государства являются
законченным выражением этой ситуации... Сегодня президент
Республики постоянно расширяет поле своей деятельности. В на¬
рушение Конституции, которая устанавливает, что правительство
«определяет и ведет политику нации», он авторитетно высказы¬
вается обо всем и решает все вопросы в пользу интересов круп¬
ного капитала» 7.
Небезынтересно отметить, что многие положения Конституции
1958 г. содержались в конституционных проектах, предлагавших¬
ся представителями крупного капитала еще до второй мировой
войны, до вступления де Голля на политическую арену. Можно
назвать такие источники Конституции 1958 г., как программа пар¬
тии «Французское возрождение», созданной крупным капиталом
вскоре после первой мировой войны; ряд опубликованных в 30-х
годах книг видного идеолога буржуазии А. Тардье «Час решения»
(1934 г.), «Плененный властитель» (1936 г.), «Парламентская про¬
фессия» (1937 г.), где обосновываются почти дословно основные
положения Конституции 1958 г. (усиление власти президента,
избираемого расширенной коллегией; назначение правительства
без инвеституры; право роспуска парламента; использование ре¬
1^
ферендума против парламента; несовместимость парламентского
мандата с функциями члена правительства; ограничение права
интерпелляции и т. д.).
Конституция 1958 г. состоит из 92 статей, объединенных в
15 разделах: о суверенитете; президент Республики; правительст¬
во; парламент; об отношениях между парламентом и правитель¬
ством; о международных договорах и соглашениях; Конституци¬
онный совет; о судебной власти; Высший суд; Экономический и
Социальный совет; о местных (буквально: «территориальных»)
коллективах; о Сообществе; о соглашениях об объединении; о пе¬
ресмотре Конституции; переходные положения.
Поставив на первое место главу государства, Конституция
1958 г. резко отличается этим уже по самой структуре как от всех
предыдущих французских конституций, так и от конституций
других, рассматриваемых в настоящей книге государств.
Наряду с Конституцией 1958 г. источниками конституционно¬
го права являются подтвержденные ею Декларация прав человека
и гражданина 1789 г., преамбула Конституции 1946 г., органиче¬
ские законы (т. е. законы, издание которых специально предус¬
мотрела Конституция), обычные законы, регламенты палат, ордо¬
нансы президента, акты регламентарной власти правительства, а
также конституционные обычаи.
Конституция 1958 г.— референдарная, жесткая. Она формаль¬
но одобрена на референдуме 28 сентября 1958 г. и изменяется ре¬
ферендумом после того, как обе палаты парламента идентичным
голосованием одобрят проект пересмотра. Если палаты вынесли
решение о пересмотре большинством в 3/5 голосов, то референдум
не проводится и окончательное решение об изменении Конститу¬
ции принимает конгресс (т. е. совместное заседание обеих палат
парламента).
Изменения в Конституцию вносились принятым на референ¬
думе Законом от 6 ноября 1962 г. (о выборах президента всеоб¬
щим голосованием) и одобренными конгрессом парламента кон¬
ституционными законами: от 4 июня 1960 г. (изменившим формы
участия государств в французском сообществе), от 30 декабря
1963 г. (изменившим дату начала парламентских сессий), от
29 октября 1974 г. (предоставившим 60 депутатам или 60 сена¬
торам право передавать законы в Конституционный совет) и от
18 июня 1976 г. (о препятствиях, могущих возникнуть у кандида¬
тов на пост президента).
Наиболее значительным из указанных изменений является
конституционная реформа, определившая новый порядок избра¬
ния президента Республики — всеобщим голосованием.
Реформа 1962 г. была ответом президента де Голля на парла¬
ментское недовольство, достигшее своего апогея принятием 5 ок¬
тября 1962 г. резолюции порицания правительству Помпиду.
Смысл реформы состоял в том, что в ее итоге избранный всеоб¬
щим голосованием президент Республики выступает как непосред¬
ственный и единственный избранник всего народа, противопостав¬
140
ляя себя Национальному собранию. Роль и положение главы госу¬
дарства в итоге реформы резко укрепились.
Процедура проведения реформы нарушала Конституцию, ибо
поправка была вынесена прямо на референдум, минуя стадию рас¬
смотрения в парламенте. Реформа вызвала в стране острейшую
дискуссию. Угрожая своей отставкой, де Голль добился 28 октяб¬
ря 1962 г. формального одобрения законопроекта. В метрополии
были внесены в избирательные списки 27 582113 человек. В голо¬
совании приняли участие 21 301 816 (т. е. не участвовали около
23%). Из них «за» голосовали — 12809363 человека (46,21%),
против-7 932 695 (27,03%).
В своей речи от 20 сентября 1962 г. президент де Голль, со¬
общая стране о своем намерении провести указанное изменение,
заявил, что речь идет лишь об установлении нового порядка из¬
брания президента Республики «без изменения соответствующих
прав и взаимных отношений властей — исполнительной, законо¬
дательной и судебной, как их установила Конституция» 8.
Однако на самом деле произошло радикальное изменение по¬
ложения и взаимных отношений властей и самого основного за¬
кона Пятой Республики, который целый ряд французских авторов
не без оснований стали называть Конституцией 1958—1962 гг.
Выступая на пресс-конференции 31 января 1964 г., президент
де Голль дал уже совершенно иную оценку происшедшему в
1962 г., изменению и его последствиям: «Вся полнота неделимой
власти государства доверена президенту народом, который его
избрал; не существует никакой другой —ни правительственной,
ни гражданской, ни военной, ни судебной, которые не были бы
переданы и поддержаны им... (главе государства.— М. К.) надле¬
жит определять верховную область, предоставленную ему в отли¬
чие от тех, правление которыми он поручает другим...» 9.
К оценке реформы 1962 г. вполне применимы слова, сказан¬
ные К. Марксом по поводу введенной Конституцией Второй Рес¬
публики (1848 г.) системы выборов президента всеобщим голосо¬
ванием: «В то время как голоса всей Франции разбиваются меж¬
ду 750 членами Национального собрания, в этом случае они,
напротив, сосредоточиваются на одной личности. В то время как
каждый отдельный депутат является представителем лишь той
или другой партии, того или иного города, того или другого пунк¬
та или даже просто представляет необходимость избрать одного
из 750 депутатов, когда не уделяется особого внимания ни сути
дела, ни самой личности избираемого,— президент является из¬
бранником нации, и его выборы — крупный козырь, пускаемый
в ход суверенным народом раз в четыре года. Выборное Нацио¬
нальное собрание связано с нацией метафизически, выборный же
президент связан с ней лично. Национальное собрание, правда,
отображает в лице своих отдельных представителей многообраз¬
ные стороны национального духа, зато в президенте националь¬
ный дух является во плоти. По сравнению с Национальным со¬
141
бранием президент является носителем своего рода божественно¬
го права: он — правитель народной милостью» 10.
Огромные конституционные полномочия президента Пятой
Республики показались тем не менее недостаточными первому ее
главе и его преемникам. Однако главным направлением расши¬
рения указанных полномочий стала практика.
«Конституция — это дух, институты, практика» и,— подчер¬
кивал де Голль. Практика уже в первые годы пошла по пути
расширения полномочий президента при помощи своеобразного
толкования Конституции вплоть до полного отхода от ее перво¬
начального замысла. Беря на себя ту или иную непредусмотрен¬
ную текстом Конституции прерогативу или расширительно тол¬
куя существующие, президент Республики и его правительство
стремились создать прецедент. Прецеденты множились. Повторен¬
ные, они становились обычаем. Реальность стала расходиться с
Конституцией. Сложились конституционные обычаи, которые
представляют собой, по существу, злоупотребление некоторыми
возможностями, заложенными в Конституции. Речь идет о при¬
менении в области внутригосударственного права существующей
в международном праве теории подразумеваемых полномочий.
Именно их и приписывали президенту, когда его прерогативы не
вытекали из Конституции.
Депутат-социалист А. Шандернагор, характеризуя место кон¬
ституционного текста в режиме Пятой Республики, говорил в На¬
циональном собрании: «Все происходит так, как если бы имелись
две конституции: одна конституция писаная; она применима толь¬
ко по отношению к парламенту и позволяет поддерживать ряд
фикций — фикцию парламента, фикцию правительства, существо¬
вание которых удобно для придания режиму республиканского
характера, а другая — конституция, основанная на обычае, ко¬
торую президент Республики создает по воле своего темперамен¬
та и в зависимости от нужд, диктуемых его деятельностью, и ко¬
торую он систематизирует время от времени в своих выступле¬
ниях» 12.
Некоторые французские авторы утверждают, что конституци¬
онный обычай при определенных обстоятельствах имеет большее
значение, чем текст Конституции. В этом случае можно прийти
к выводу о том, что обычай должен соблюдаться даже тогда, ког¬
да он противоречит высшей норме. А это означает ставить с ног
на голову всю систему правовых норм. Однако именно такое по¬
ложение и сложилось во Франции.
Так, в 1969 г. президент де Голль решил осуществить новое
изменение Конституции с помощью референдума, на основе
ст. 11 Конституции Франции — создание регионов и реформу се¬
ната. Повторилась ситуация 1962 г.—в обход парламента, в на¬
рушение Конституции (раздела о порядке пересмотра). В итоге
референдума, проведенного 27 апреля 1969 г., большинство изби¬
рателей высказались против проекта13. Президент де Голль по¬
дал в отставку.
да
Развернувшаяся в ходе подготовки референдума вокруг вопро¬
са о роли конституционного обычая в современной Франции поле¬
мика представляет особый интерес.
Некоторые юристы утверждали, что президент может в силу
установившегося конституционного обычая выносить на референ¬
дум, минуя парламент, вопрос о реформе конституции. Так, аргу¬
менты в пользу такого «обычая» Ж. Ведель видел в том, что,
во-первых, в казусе 1962 г. народ одобрил своим голосованием
проект президента и, во-вторых, в ходе последующих президент¬
ских выборов никто из кандидатов не оспаривал их законности.
Отсюда Ведель делает вывод:, исходные данные в 1969 г. измени¬
лись по сравнению с 1962 г. (когда имело место нарушение),
и появился конституционный обычай14. Ведель допускает, что
обычай может быть источником конституционного права, как до¬
полняя конституцию, так и противореча ей. Когда высказалась
нация, то последнее слово принадлежит ей, считает далее Ж. Ве¬
дель. «В 1962 г. избиратели были проконсультированы в наруше¬
ние норм, но они свободно и с полным пониманием «высказа¬
лись». И трудно не видеть в этом тот «opinio juris», который яв¬
ляется подлинной основой обычая и конкретным выражением
которого и является практика» 15.
Более убедительной представляется аргументация другого из¬
вестного конституционалиста М. Прело, который решительно воз¬
разил Ж. Веделю от имени юристов, считающих «что обычай мо¬
жет возникать лишь от многократного повторения и может
иметь лишь дополняющее значение» 1в.
Для того чтобы сформировался обычай, нужны, по мнению
М. Прело, по крайней мере четыре условия, ни одно из которых
не имеет место при попытке обосновать обычаем применение пре¬
зидентом ст. 11 для пересмотра Конституции: не было повторе¬
ния, реформа 1962 г. осталась изолированным актом; не было
длительного применения, потому что вообще не было повторения;
не было постоянного применения: между 1962 и 1969 гг. имел
место пересмотр Конституции (в 1963 г.) в обычных условиях,
т. е. с участием парламента;17 не было ясности в процедурном
значении консультации 1962 г.: и глава государства, и премьер-
министр заявляли, что речь идет об одном случае, вызванном
исключительными обстоятельствами18.
Мы не случайно столь подробно остановились на этой поле¬
мике — ведь ее значение превосходит рамки конкретного казуса
1969 г. Естественно, что отклонение проекта выбивает серьез¬
нейший аргумент из рук сторонников концепции «конституцион¬
ного обычая», как ее изложил Ж. Ведель. Но никто не может
дать гарантии, что один из преемников де Голля на посту прези¬
дента не пожелает вернуться, например, к практике использова¬
ния референдума для пересмотра Конституции. Один из крупней¬
ших исследователей политического режима Пятой Республики
А. Гроссер справедливо отмечал: «Почему отныне не допустить,
143
что путем какого-нибудь длинного закона, поставленного на ре¬
ферендум, можно ввести право президента смещать премьер-ми¬
нистра или упразднить ответственность правительства перед На¬
циональным собранием, или изменить установленную ст. 34 об¬
ласть закона, предоставив, например, правительству заботу об
установлении правил, касающихся гарантии прав гражданских
и военных служащих или основных принципов профсоюзного
права? Конституция станет изменяемой по мере того, как прези¬
дент Республики примет соответствующее решение, а большинст¬
во избирателей не захотят его отставки» 19.
При характеристике высших государственных органов в со¬
временной Франции нельзя ограничиться юридическим анализом
их конституционных прерогатив. Очень большую роль играют
обычаи и практика. Так, ст. 20 Конституции устанавливает, что
«правительство определяет и ведет политику нации» и что оно
ответственно перед парламентом. Что касается президента Рес¬
публики, то он согласно ст. 5 «следит за соблюдением Консти¬
туции. Он обеспечивает своим арбитражем правильное функцио¬
нирование публичных властей и преемственность государства».
В традиционном понимании это означает, что тот, кто осуществ¬
ляет арбитраж, стоит вне правительства и не управляет. В дей¬
ствительности глава государства превратился в единоличного гла¬
ву исполнительной власти и освободился от конкуренции со сто¬
роны законодательной власти. Утвердился обычай, при котором
премьер-министр рассматривает себя как лицо безусловно подчи¬
ненное президенту.
К какой же государственной форме может быть отнесен режим,
установленный Конституцией Пятой Республики?
Сам де Голль не стремился вписать создаваемый им режим в
какие-либо уже известные или «классические» рамки.
Р. Жано, бывший генеральный секретарь Государственного
совета и один из авторов проекта Конституции 1958 г. рассказы¬
вает следующее: «Все профессора конституционного права, как
сказал мне однажды генерал де Голль, объясняют нам, что есть
три возможных режима; режим Ассамблеи, режим парламентский
и режим президентский. Это очень хорошо, но почему так уж
абсолютно необходимо, чтобы французский режим точно относил¬
ся к одной из этих категорий? Нет никаких оснований, чтобы
Конституция Франции укладывалась в одну из этих теоретиче¬
ских схем; она вполне может быть ни полностью парламентской,
ни полностью президентской, она может иметь именно специфиче¬
ский характер» 20.
Генерал де Голль, однако, весьма своеобразно истолковал
«специфический характер» установленного им режима. Ему и
его преемникам требовалась система, которая обеспечивает пре¬
имущества президентского режима и в то же время не связана
такими его чертами, как независимость и достаточно широкие
полномочия парламента, отсутствие у главы государства права
роспуска парламента, наконец, ответственность главы государст¬
144
ва. Поэтому Ш. де Голль и противился формальному установле¬
нию во Франции президентского режлма.
Президент Помпиду относился к этому режиму значительно
благосклоннее. Он отмечал: «Если будущее окажется таким, что в
конкретный момент не будет другого выбора, чем возврат к ре¬
жиму Ассамблеи или установление президентского режима, лично
я предпочту президентский режим» 21.
Ф. Миттеран, решительный противник голлизма, активно вы¬
ступал против принятия Конституции 1958 г., он неоднократно и
самым резким образом критиковал институты Пятой Республики
и их голлистскую интерпретацию Ж. Помпиду и В. Жискар
д’Эстеном. Однако, заняв пост главы государства, Ф. Миттеран не
изменил сложившуюся практику. Президент Республики по-преж¬
нему остается верховным и безраздельным руководителем страны,
в частности, фактическим главой исполнительной власти.
Неоднократно пытались дать различные дефиниции государ¬
ственному и политическому режиму современной Франции и оп¬
ределить его место согласно «общепринятой» терминологии юри¬
сты и политические комментаторы. Единодушие всех их очевидно
лишь в одном — в полном отрицании парламентского характера
режима. Ведь уже само наделение президента Пятой Республи¬
ки собственными полномочиями, осуществление которых не тре¬
бует контрассигнирования, выходит за рамки парламентской фор¬
мы правления.
В зависимости от того элемента, который выдвигался на пер¬
вый план, режим Пятой Республики называли «плебисцитарной
монархией», «проконсульской республикой», «монархической рес¬
публикой», «республикой президента», «полупарламентским»,
«полупрезидентским» и, наконец, просто президентским режимом.
«Характеризуя Конституцию Франции 1958 г., противники
голлизма не всегда придерживались единого мнения,— пишут
авторы марксистского исследования о государственно-правовых
институтах Франции.— Одни видели в ней восстановление абсо¬
лютной монархии, другие — цезаризм, третьи, особенно после
1962 года,— парламентскую форму правления, в которой все боль¬
шее развитие получают черты, свойственные президентской рес¬
публике. На самом деле ни одна из этих оценок не достаточна
для юридического определения системы, закрппленной Конститу¬
цией 1958 г. И вместе с тем каждое из них содержит долю исти¬
ны. Основной отличительной чертой рассматриваемой Конститу¬
ции является то, что, сохраняя парламентский фасад, она устанав¬
ливает глубоко реакционную систему» 22.
Этот своеобразный режим, не укладывающийся в общеприня¬
тые в конституционном праве классификации, точнее всего имено¬
вать смешанным, президентско-парламентским.
145
КОНСТИТУЦИЯ И НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ
Конституция Пятой Республики принадлежит к «классическо¬
му» типу буржуазной конституции в том смысле, что она харак¬
теризует исключительно органы государственной власти, их
структуру и соотношение. В ней нет сколько-нибудь развернуто¬
го вводного раздела, посвященного социальной проблематике, нет
раздела о правах и обязанностях граждан (его заменяет отсылка
в преамбуле к Декларации 1789 г., подтвержденной и дополнен¬
ной в преамбуле к Конституции 1946 г.). Лишь в первом кратком
разделе «О суверенитете», состоящем из трех статей, затронуты
некоторые общесоциальные вопросы конституционной проблема¬
тики. Так, в соответствии со ст. 2 «Франция является недели¬
мой, светской, демократической и социальной республикой». Она
обеспечивает равенство перед законом всем гражданам независи¬
мо от происхождения, расы или религии». Закрепляется всеобщее
равное и тайное избирательное право (абз. 3 ст. 3). В ст. 4 го¬
ворится о свободе деятельности политических партий; их цель
видится в «содействии выражению мнений голосованием».
Если все эти установления не отличаются своеобразием в
сравнении с формулировками других буржуазных конституций,
то ст. 3 является в определенном смысле специфической, ибо по¬
священа институту, который сыграл большую роль в политиче¬
ской жизни Пятой Республики. Речь идет о референдуме. Ст. 3
Конституции 1958 г. содержит положение о том, что «националь¬
ный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его
через своих представителей и посредством референдума». При
этом Конституция провозглашает принцип «правления народа, по
воле народа и для народа» (ст. 2) и устанавливает, что «ника¬
кая часть народа, никакая отдельная личность» не может при¬
своить себе осуществление национального суверенитета (ст. 3).
Однако эти торжественные декларации принципов на практике
выглядят совсем не так.
Если в Конституции 1946 г. предусматривалось, что народ осу¬
ществляет свой суверенитет через избираемых им депутатов На¬
ционального собрания, то новая Конституция даже не упомина¬
ет о парламенте в главе «О суверенитете». Основной закон пре¬
дельно ограничил роль парламента во всех важнейших вопоосах
жизнь страны и превратил его фактически в придаток к всемо¬
гущему президенту Республики. Новый режим решительно отверг
малейшую возможность связи депутатов с их избирателями. Кон¬
кретные формы осуществления этой связи, знакомые Четвертой
Республике (петиции к парламенту, делегации к депутатам и ми¬
нистрам, обращения к парламентариям, манифестации, отчеты де¬
путатов, ознакомление с дебатами выборных органов и т. д.),
ныне или прямо запрещены (например, подача петиций либо при¬
зыв к ней), или молчаливо отвергаются. Конституция запрещает
в ст. 27 императивный мандат парламентариям.
146
Одной из форм осуществления народом своего суверенитета
согласно Конституции 1958 г. является практика президентских
выборов и референдумов, которые в конкретных условиях фран¬
цузской действительности, особенно в условиях голлизма, при¬
обрели характер плебисцитов.
Референдумы и плебесциты давно известны в конституционной
истории Франции: всего их было проведено 17 (последний в
1972 г.). Из этих 17 народных консультаций в 6 речь шла об
утверждении Конституции, в 4 — о частичной реформе конститу¬
ции. 4 раза обращались к народу во времена Наполеона Бона¬
парта и Луи Наполеона Бонапарта (по вопросам назначения
Наполеона пожизненным консулом — 1802 г., установления наслед¬
ственной линии императора Наполеона —1804 г., делегации вла¬
сти Луи Наполеону Бонапарту для выработки конституции —
1951 г. и передачи ему императорской власти — 1852 г.); эти об¬
ращения официально именовались плебесцитами.
Из 17 обращений к народу только в двух случаях были полу¬
чены отрицательные результаты — в 1946 г. был отклонен проект
Конституции, принятой Учредительным собранием 19 апреля
1946 г., и в 1969 г.—проект реформы сената и создания ре¬
гионов.
По содержанию среди 6 референдумов Пятой Республики мож¬
но выделить два конституционных — к ним относятся референду¬
мы 28 сентября 1958 г. и 28 октября 1962 г. (один утвердил
Конституцию, другой изменил ее). Подобно остальным четырем
референдумам они были задуманы как главным образом манифе¬
стации доверия народа президенту Республики: три — де Голлю
(последняя из них дала, как известно, отрицательный результат
и вызвала его отставку) и одна — Ж. Помпиду. Они отвечают
голлистской идеи о необходимости вотума доверия, «периодиче¬
ского возобновления мандата», поддержки личности главы госу¬
дарства и присоединения народа к его политике.
В Пятой Республике п по форме, и по объему практика при¬
менения ст. 11 Конституции о референдумах полностью отошла
от ее текста. Референдум стал исключительной прерогативой пре¬
зидента Республики, и нет никаких ограничений, связанных с его
применением.
В период пребывания у власти Ш. де Голля и Ж. Помпиду по¬
литическая роль достаточно частых референдумов-плебисцитов
была существенна. Опп рассматривались официальной доктри¬
ной как одна из основ политического режима, видящего в
референдуме важнейшее выражение суверенитета нации. И в
практике Пятой Республики референдум выступал как вопрос о
доверии, поставленный главой государства перед избирательным
корпусом.
Вместе с тем он позволял президенту Республики, вступая в
«прямой диалог» с народом, отстранить «посредников» — парла¬
мент, политические партии, профсоюзы и т. п. Ведь все они со¬
гласно голлистской концепции — лишь «инструменты раскола на¬
147
ции», тогда как референдум служит объединению народа вокруг
главы государства, являясь формой прямой демократии.
Но постановка перед избирательным корпусом вопроса о дове¬
рии лично президенту Республики и его активная личная роль
превращали референдум в плебисцит.
Если юридически установить разницу между референдумом
и плебисцитом достаточно трудно (например, в международном
праве), то в современном французском политическом словаре су¬
ществует совершенно определенное различие между этими поня¬
тиями.
Референдумом считается народная консультация по какому-
либо вопросу или тексту, независимо от личности его автора.
В отличие от референдума, на плебисците (где также речь фор¬
мально идет о вопросе или законопроекте) все связано с лич¬
ностью автора и рассматривается как голосование о доверии ему
(или иногда ему и его политике) независимо от поставленного
вопроса или проекта.
Достаточно легко назвать референдумом народную консуль¬
тацию, которая на самом деле является плебисцитом. Казус
1969 г. дает яркий пример подобного камуфляжа. Избирателям
формально предлагалось на референдуме решить вопрос о созда¬
нии регионов и о реформе сената. На деле речь шла о плебисци¬
те — оставаться у власти или уходить президенту Республики.
И решение об отставке, принятое де Голем в итоге отрицатель¬
ного для него исхода плебисцита, не оставляет на этот счет ни
малейших сомнений.
Референдум действительно является демократической про¬
цедурой, но только в том случае, если решение, переданное на
народное голосование, было выработано и предварительно рас¬
смотрено избранными народом представителями, а затем обсужде¬
но и самими массами. Лишь в этих условиях народ может голо¬
совать со знанием дела, отдавая себе отчет в смысле и значении
принимаемого им решения и в его конкретном содержании. В ус¬
ловиях же, когда власть воплощена в одной личности, вопросы
и ответы могут быть лишь двусмысленными. В практике Пятой
Республики на всех референдумах поставленные йопросы содер¬
жали несколько идей, на которые можно было бы дать несколько
ответов, тогда как их процедура предусматривала лишь один от¬
вет — да или нет. Более того, имела место постоянная игра вокруг
личности главы государства и шантажа избирателей угрозой его
возможного ухода.
В результате избирательный корпус отвечал не столько на
конкретный вопрос, сколько на вопрос о доверии главе государст¬
ва. Президент Республики Ш. де Голль всячески подчеркивал это
второе значение референдума. Персонализация референдума и его
плебисцитарный характер достигли своего апогея во времена
пребывания у власти де Голля.
Но уже президент Помпиду отказался так ясно поставить во¬
прос о доверии в связи с проведением им референдума 1972 г.
148
и стремился уменьшить персонализацию референдума. Результаты
референдума, в котором не участвовали 40% избирателей, а из
участвовавших лишь 67,7% поддержали проект президента, ни¬
как не могут рассматриваться как личный успех главы государ¬
ства. По-видимому, учитывая итоги двух последних консульта¬
ций В. Жискар д’Эстэн не прибегал к референдуму.
Идея референдумов-плебисцитов получила, как мы видели,
наибольшее применение в период голлистской фазы Пятой Рес¬
публики и заглохла при его преемниках на посту главы государ¬
ства. Но это не означает, что они потеряли свое политическое
значение и не могут быть вновь извлечены из резерва.
Против использования референдумов-плебисцитов решительно
выступают демократические силы Франции. «Республиканцы на¬
ходят опасным не всеобщее голосование,— отмечалось в газете
•ФКП,— а тот способ, каким хотят использовать это голосование,
чтобы утвердить плебисцитарным способом неограниченную
власть одного человека» 23.
КОНСТИТУЦИЯ И ПОЛОЖЕНИЕ
ВЫСШИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Главная фигура в системе государственных органов Пятой
Республики — президент. Его правовому положению посвящается
целиком вторая глава Конституции, с которой начинается изло¬
жение вопроса о государственных органах (в Конституции 1946 г.
сначала говорилось о парламенте). О нем же речь идет во всех
последующих главах.
Прерогативы президента во всех областях государственной
жизни чрезвычайно обширны. Французский юрист Бернар Ла¬
вернь писал, что проще перечислить те полномочия, которых пре¬
зидент не имеет24.
Вокруг президента возник официозный аппарат, составленный
пз его ближайших сотрудников, который дублирует официальное
правительство25.
Особо следует отметить новые взаимоотношения главы госу¬
дарства с парламентом. Парламент не только лишился права из¬
убирать президента, но и не может также сместить его. Все те
-средства, которыми он может повлиять на деятельность главы
государства и которые предусматривала Конституция Четвертой
Республики, отныне утрачены парламентом. Президент сообщает¬
ся с парламентом посредством посланий, которые зачитываются в
палатах и не подлежат никакому обсуждению. Если парламент
не заседает, а президент направил послание, палаты специально
созываются для его заслушивания. Все законы, принятые парла¬
ментом, в пятнадцатидневный срок промульгирует президент. До
истечения этого срока он имеет право потребовать от палат но¬
вого обсуждения всего закона или отдельных статей. Президент
может передать в Конституционный совет любой закон до его
промульгирования для проверки его соответствия Конституции,
149
что позволяет президенту оттянуть принятие нежелательного акта
или отклонить его.
Однако прерогативы президента в законодательной области
еще шире. Авторы Конституции 1958 г. предусмотрели для главы
государства возможность обходиться в законодательной деятель¬
ности и без парламента. Так, ст. 11 позволяет президенту поста¬
вить на референдум законопроект, касающийся организации го¬
сударственных властей, содержащий одобрение какого-либо*
соглашения Сообщества или имеющий целью ратификацию меж¬
дународного договора. После одобрения на референдуме прези¬
дент промульгирует этот акт, который, таким образом, становится
законом, минуя парламент.
Глава государства может после консультации с премьер-ми¬
нистром и представителями палат парламента (мнение их не обя¬
зательно принимается во внимание) распустить Национальное
собрание. Едиственпым ограничением является запрещение распу¬
скать собрание в течение года после его выборов взамен распу¬
щенного (ст. 12 Конституции). Указанное право дает в руки пре¬
зидента новое оружие против депутатов, которым угрожает ро¬
спуск, в случае, если их действия будут неугодны президенту.
Этим правом он может воспользоваться как оружием в поддерж¬
ку правительства против парламента. И, наоборот, та же угроза
роспуска позволяет президенту использовать Национальное собра¬
ние для удерживания в подчинении правительства, например,
путем угрозы депутатам роспуском, если не будет вынесено пори¬
цание правительству.
Таким образом, в руках президента Республики сосредоточе¬
на огромная власть. Полномочия его шире, чем, например, пол¬
номочия президента США (последний не может, в частности, ра¬
спустить палату представителей), и сравнимы лишь с формаль¬
ными прерогативами монарха в полуабсолютистской монархии.
Однако знакомство только с конституционными положениями
не дает полного и правильного представления о той роли, кото¬
рую играет в современной Франции президент Республики.
Очень важная характеристика роли главы государства, как ее
понимал первый президент Пятой Республики, по своему интер¬
претируя Конституцию 1958 г., была дана самим де Голлем в вы¬
ступлении 20 сентября 1962 г. Стоит привести ее полностью, из¬
виняясь перед читателями за длинноту цитаты:
«Опорой нашего режима Является новая система избрания
президента Республики, выбор которого должен быть продиктован
разумом и чувствами французов, ибо только в этом случае он
будет главой государства и вождем Франции.
Президент отнюдь не должен, как прежде, ограничиваться
чисто представительной ролью и ролью советчика; теперь Кон¬
ституция возлагает на него огромную ответственность за судьбу
Франции и судьбу Республики.
В самом деле, по Конституции президент является гарантом —
вы понимаете, именно гарантом — независимости и целостности
150
страны, а также договоров, которые налагают на нее обязательст¬
ва. Короче говоря, он отвечает за Францию. С другой стороны,
ему надлежит обеспечивать преемственность государства и функ¬
ционирование властей. Короче говоря, он отвечает за Республику.
Для выполнения этой высшей ответственности главе государ¬
ства нужны соответствующие средства. Конституция дает ему их.
Именно он назначает министров и прежде всего избирает премье¬
ра. Именно он созывает заседания Совета министров и председа¬
тельствует на них. Именно он на основе докладов министров при¬
нимает в форме декретов или постановлений все важные государ¬
ственные решения. Именно он назначает чиновников, офицеров,
судей.
В важных областях внешней политики и национальной без¬
опасности он должен действовать непосредственно, ибо в силу
Конституции он ведет переговоры и заключает договоры, он яв¬
ляется главнокомандующим вооруженными силами, он руководит
обороной.
А главное, если случится, что над Родиной и Республикой на¬
виснет непосредственная опасность, то на президента будут воз¬
ложены все обязанности и он будет облечен всеми правами, свя¬
занными с общественным спасением...
Конечно, парламент обсуждает и принимает законы, контро¬
лирует правительство и имеет право свергнуть его, что и опреде¬
ляет парламентарный характер режима. Однако для того, чтобы
в любом случае поддержать деятельность и равновесие властей и
привести в действие, когда это понадобится, суверенитет наро¬
да, президент всегда имеет возможность обратиться к стране либо
путем референдума, либо при помощи новых выборов, либо, на
конец, применив то и другое.
Одним словом, как вы видите, одна из главных черт Конститу¬
ции Пятой Республики состоит в том, что она дает государству
главу» 2в.
В период голлистской фазы Пятой Республики часто утвер¬
ждалось, что авторитарный характер режима личной власти свя¬
зан с именем де Голля и что это представляет собой лишь исто¬
рический эпизод, связанный с его действительно необычной фи¬
гурой. Однако деятельность первых двух преемников де Голля на
посту президента была отмечена той же тенденцией. Так, харак¬
теризуя положение вещей при В. Жискар Д’Эстэне, французский
марксист Ж. Массон писал: «Иерархизация государственной вла¬
сти организована таким образом, чтобы не смог появиться ника¬
кой аппарат или институт, который бы помешал инициативе и
контролю президента Республики. Все идет от президента и воз¬
вращается к нему. Он дает ориентацию, выступает во всех во¬
просах. Ему помогает чрезвычайно жестко организованный аппа¬
рат, который подготавливает его решения и контролирует их вы¬
полнение на уровне каждого министерства» 27.
Персонализация власти осуществляется на основе Конститу¬
ции и прежде всего включенной в нее в итоге реформы 1962 г.
151
статьи о выборах президента всеобщим голосованием. Именно в=
силу последней взаимоотношения внутри самой исполнительной*
власти резко изменились в пользу президента — единственного*
представителя нации, тогда как правительство «исходит» от главы
государства. Точно так же изменилось и положение президента
по отношению к законодательной власти, он избирается отныне
тем же избирательным корпусом, что и парламент, т. е. получает
свою власть независимо от парламента.
В этой связи появилось и новое понятие — «президентское
большинство», т. е. круг лиц, проголосовавших за кандидата, из¬
бранного главой государства. Оно было предназначено для того,
чтобы освободить президента от «парламентского большинства»,
которое поддерживает премьер-министра. «Президентское боль¬
шинство» шире, глава государства не связан с рамками данного
парламентского большинства. Он располагает достаточной широ¬
той маневра и может проводить свою политику с помощью дру¬
гого правительства. Отсюда — отказ от концепции правительства
легислатуры и возможность смены нескольких премьер-мини¬
стров в течение срока одного президентского мандата. Отсюда и
вывод, что изменения парламентского большинства не могут за¬
тронуть мандат, который глава государства получает от «прези¬
дентского большинства». Во всяком случае именно так излагал
свою концепцию президент Ж. Помпиду, утверждая, что он не*
обязан склоняться перед результатами выборов в Национальное
собрание.
Одним из самых сложных вопросов современного французско¬
го государственного права является распределение полномочий
между президентом (избираемым всеобщим голосованием) и
премьер-министром (теоретически опирающимся на большинство
в Национальном собрании). Полномочия президента Республики
и полномочия премьер-министра часто тесно переплетаются. Фор¬
мально для принятия решения требуется согласие и того, и дру¬
гого. Так, в принципе большинство решений главы государства
должно быть контрассигнировано премьер-министром. В ряде*
случаев решение должно быть обсуждено на заседании Совета
министров, где председательствует президент, но деятельностью
которого руководил согласно ст. 21 Конституции премьер-ми¬
нистр.
Чем же тогда объяснить установившийся на практике бес¬
спорный примат главы государства — верховного руководителя
исполнительной власти и не менее бесспорную покорность премь¬
ер-министра и его согласие с верховенством президента? Эта по¬
корность премьер-министров является прежде всего следствием
парламентской ситуации. И она останется неизменной до тех
пор, пока парламентское большинство будет считать своим лиде¬
ром президента Республики. Более того, президентский фактор
оказывает влияние и на само формирование парламентского*
большинства — и на выборах 1981 г. инерция победы Ф. Миттера¬
на бесспорно сработала в пользу кандидатов его партии, которая
152
одна получила абсолютное большинство мандатов в Националь¬
ном собрании.
Премьер-министр может осуществлять свои большие консти¬
туционные полномочия, лишь опираясь на поддержку большин¬
ства Национального собрания (если в случае конфликта между
премьер-министром и президентом собрание встанет на сторону
премьер-министра). Такого положения, однако, до настоящего
времени не было. Однако если допустить возникновение такой
ситуации, представляется, что премьер-министру не остается ни¬
чего иного, как подчиниться президенту Республики. «Премьер-
министр,— пишет И. Дюверже,— играет в Пятой Республике
роль подставного лица, покрывающего политику президента, так
же как последний играл в предшествующих республиках роль под¬
ставного лица, покрывающего политику премьер-министра»28.
Статья 20, одна из важнейших в Конституции 1958 г., уста¬
навливает, что «правительство определяет и ведет политику на¬
ции». Однако практика первых двадцати пяти лет Пятой Респуб¬
лики позволяет без малейших колебаний утверждать, что эта
статья осталась мертвой буквой. Политику нации «определяет и
ведет» не правительство, а президент Республики.
«Нелегко быть премьер-министром Пятой Республики,—писал
в 1976 г. Ш. Робер.—Зажатый в тиски между главой государст¬
ва, прямым избранником всеобщего голосования, который назна¬
чает его и парламентским большинством, руководителем которого
юн не всегда является, но перед которым он ответствен, премьер-
министр находится в деликатном и противоречивом положении.
Конституционно обязанный вести и направлять политику нации,
но фактически превращенный лишь в начальника штаба, выпол¬
няющего высшие директивы, если он не хочет снискать немилость
принца, глава правительства начиная с 1958 г. никогда не имел
ничего иного, кроме выбора между покорным подчинением и шум¬
ным разрывом» 29.
Одним из острых политических и правовых вопросов Франции
является вопрос о том, какие конституционные средства имеются
для разрешения возможного конфликта между президентом Рес¬
публики и парламентским большинством.
Два основных звена государственного механизма — президент
Республики и Национальное собрание — избираются одним и тем
же избирательным корпусом. Они представляют собой две сосед¬
ние сферы или «зоны совпадающего действия». Останется ли в
случае конфликта между ними последнее слово за президентом,
который имеет право распустить Национальное собрание и при
•определенных условиях обращаться непосредственно к народу,
или за Национальным собранием?
Конституция 1958 г., особенно в редакции 1962 г., предусмо¬
трев два способа выражения народного суверенитета — через пар¬
ламент и через президента, не предусмотрела в то же время ка¬
ких-либо эффективных средств разрешения возможного конфлик¬
та — различие парламентского и президентского большинства.
153
Если президент и большинство Национального собрания окажут¬
ся представителями различных, политических линий — каковы воз¬
можные конституционные формы и методы разрешения подобного
кризиса?
Начнем с того, что расхождение может возникнуть как после
президентских выборов, так и после всеобщих выборов, т. е. выбо¬
ров в Национальное собрание30. И последствия двух этих си¬
туаций неодинаковы.
Если в ходе президентских выборов выяснилось, что расста¬
новка политических сил в стране изменилась по сравнению с по¬
следними всеобщими выборами, то вновь избранный президент
имеет возможность распустить Национальное собрание с тем, что¬
бы народ еще раз подтвердил происшедшие изменения. Избрание
в Национальное собрание нового большинства, соответствующе¬
го президентскому, разрешит кризис.
Именно так поступил Ф. Миттеран, который немедленно после
своего избрания президентом распустил Национальное собрание,
где большинство мандатов принадлежало правым партиям. В но¬
вом составе Национального собрания абсолютное большинство
получили левые партии, поддерживавшие па президентских выбо¬
рах кандидатуру Миттерана. Таким образом, парламентское боль¬
шинство было приведено в соответствие с президентским.
Если же большинство в Национальном собрании, избранном
взамен распущенного, останется по-прежнему иным, чем прези¬
дентское, возможен такой выход — добровольная отставка прези¬
дента Республики (если он пе захочет примириться со своей но¬
вой ролью и сотрудничать с Национальным собранием).
Однако подобная ситуация — расхождение большинства — мо¬
жет сложиться и после выборов в Национальное собрание. Рос¬
пуск недавно избранного Национального собрания политически
достаточно труден (нельзя требовать от парода, чтобы он был
арбитром против самого себя), а если речь идет о собрании, изб¬
ранном взамен распущенного, то и юридически это невозможно в
первые 12 месяцев.
Следовательно, в этом случае президент, политическая линия
которого остается без поддержки, может подать в отставку или
ограничиться традиционной ролью парламентского главы государ¬
ства, перестав быть главой исполнительной власти.
Одной из основных особенностей Конституции 1958 г. являет¬
ся наряду со всемирным усилением главы государства столь же
демонстративное принижение роли парламента.
Парламент превращен Конституцией 1958 г. и всей практикой
режима в «регистрирующую палату». Он предназначен лишь для
того, чтобы одобрять решения президента и правительства. Пре¬
зидент де Голль заявил вскоре после принятия Конституции:
«Если к несчастью завтрашний парламент пе приспособится к
своей роли... то парламентское учреждение будет сметено на¬
долго» 31.
154
Одной из основных доктрин французского права является
«разделение властей». Под предлогом установления эффективного
разделения властей и были включены в Конституцию 1958 г. по¬
ложения о парламенте, резко ограничивающие его роль. Однако
на деле конституционный механизм Пятой Республики организо¬
ван сейчас таким образом, что исполнительная власть оттеснила
и стремится окончательно поглотить власть законодательную.
История Пятой Республики показала немало случаев демон¬
стративного нежелания главы государства и правительства счи¬
таться с ролью и мнением парламента.
О своем отношении к парламенту президент де Голль писал:
«Я предложил правительству опротестовать перед Конституцион¬
ным советом регламент палат, который они старались установить
для себя и который превышал их функции... За три с половиной
года я только четыре раза разрешил премьер-министру поставить
в парламенте вопрос о доверии правительству, ибо парламенту
достаточно и права на критику правительства... я назначил
(Ж. Помпиду) на пост премьер-министра, хотя он никогда не
только не был членом парламента, но не был даже близок к не¬
му» 32.
24 мая 1972 г. Национальное собрание большинством в 368 го¬
лосов против 96 выразило доверие правительству Шабан-Дельма-
са. Однако спустя лишь несколько дней по требованию президен¬
та Помпиду Шабан-Дельмас подал ему заявление об отставке
правительства. Таким образом, и второй президент не посчитал¬
ся с вотумом Национального собрания.
Смена правительства президентом произошла во время парла¬
ментских каникул. Новый премьер — Мессмер — предстал перед
парламентом лишь в сентябре 1972 г. Столь бесцеремонное отно¬
шение к парламенту критиковала даже печать правящих партий.
Казалось, что с избранием на пост президента Республики
В. Жискар д’Эстена — лидера независимых республиканцев, ко¬
торые не раз говорили о своем традиционном уважении к парла¬
ментским институтам, положение изменится. Ведь еще в 1967 г.
В. Жискар д’Эстен высказывался за то, чтобы парламент вновь
обрел свою двойную функцию — законодательства и контроля33.
Однако хотя стиль отношения главы государства к парламенту
изменился, но содержание и сущность отношений остались
прежними.
Депутаты-коммунисты 1 февраля 1979 г. обратились к обще¬
ственному мнению страны со специальным предупреждением о
серьезной опасности, которую представляет для демократии и
национальной независимости принижение роли парламента. При¬
ведя ряд фактов, свидетельствующих об этом, они заявляют: «Все
эти факты подчеркивают презрение и враждебность президента
Республики и его министров по отношению к правам парламента
как в области законодательной, так и в области контроля за пра¬
вительственной деятельностью» 8А.
155
Основная прерогатива парламента обычно состоит в приня¬
тии законов, но именно она особенно ограничена Конституцией
1958 г. Большая часть законодательной власти передана пра¬
вительству. Вместе с тем даже в областях, где парламент может
издавать законы, конституция разрешает делегирование парла¬
ментских полномочий правительству (ст. 38). Правительство-
вправе само законодательствовать; более того, парламент не мо¬
жет даже касаться ряда важнейших вопросов. Если обсуждаемые
им предложения или поправки «не входят в область законодатель¬
ства или противоречат полномочиям, делегированным правитель¬
ству в соответствии со ст. 38, правительство может заявить об их
неприемлемости» (ст. 41 Конституции).
Конституция 1958 г. прибегает к двум методам ограничения
законодателя: к методу закона-рамки (ст. 38) и к методу выде¬
ления вопросов, входящих в область законодательства (ст. 34).
Согласно ст. 34 и 37 различаются три группы вопросов: 1) вопро¬
сы, которые входят в область законодательства, какова бы ни
была форма их разрешения, например личные свободы; 2) вопро¬
сы, которые никогда не входят в область законодательства, ка¬
кова бы ни была их важность; 3) вопросы, по которым законо¬
датель компетентен лишь в пределах «основных гарантий» или
«основных принципов». Таким образом, не осталось и следа от
классической теории о том, что нет такого вопроса, по которому
парламент не мог бы высказаться путем принятия законов. Ста¬
тья 34 Конституции точно перечисляет те области, в которых
парламент имеет право их принимать. Сюда относятся нормы,
касающиеся гражданских прав и гарантий свобод, воинской по¬
винности, актов гражданского состояния, а также основных поло¬
жений гражданского и уголовного права и судопроизводства; на¬
логи, денежная эмиссия; порядок выборов в парламент и органы
местного самоуправления; создание публичных служб, гарантии
служащим государственного аппарата; национализация. Затем
в ст. 34 перечислены те области, в которых парламент определяет
лишь «основные принципы»: общая организация национальной
обороны; местное самоуправление; образование; режим собствен¬
ности, имущественные права; гражданские и торговые обязатель¬
ства; трудовое законодательство; деятельность профсоюзов; со¬
циальное обеспечение.
По всем иным вопросам правительство само принимает реше¬
ния. Ему предоставляется право даже изменять своими декрета¬
ми в областях, не указанных выше, любые ранее принятые акты,
в том числе и законы. Все это означает, что в полную противо¬
положность существовавшему ранее порядку законодательство,
осуществляемое правительством, становится правилом, в то время
как законодательство, осуществляемое парламентом,— исключе¬
нием из правила. Поэтому один из основных вопросов, встающих
перед исследователями конституционного механизма современной
Франции,— вопрос о соотношении и различии между законода¬
тельной деятельностью парламента и нормотворческой деятель-
156
ностыо исполнительной власти или, говоря иными словами, меж¬
ду законом и регламентом.
Во Франции традиционное различие между законом, актом за¬
конодательной власти, и регламентом, актом исполнительной
власти, определяли обычно три момента: орган, издающий акт
(а не само содержание акта); верховенство закона над регламен¬
том; исключительная компетенция законодателя в отдельных об¬
ластях наряду с его правом выступать и в любой другой области.
Таким образом, закон во Французской Республике можно бы¬
ло определить как акт, принятый парламентом и промульгиро¬
ванный главой государства. После первой мировой войны появил¬
ся институт делегирования законодательных полномочий и фак¬
тическим законодателем все чаще становилось правительство.
Конституция Четвертой Республики, запретив в ст. 13 делегиро¬
вание законодательных полномочий, формально восстановила зна¬
чение закона как акта, принятого парламентом.
Конституция 1958 г. полностью изменила соотношение между
законом и регламентом и ввела новые принципы. Статья 34 уста¬
новила: «Закон принимается парламентом. Закон устанавливает
нормы, касающиеся (следует перечень вопросов.— М. К.)... Поло¬
жения настоящей статьи могут быть уточнены и дополнены ор¬
ганическим законом». В ст. 37 говорится: «Области иные, чем
область закона, имеют регламентарный характер. Законодатель¬
ные тексты, принятые в этих областях, могут быть изменены дек¬
ретом, принятым по заслушании заключения Государственного
совета. Те из этих текстов, которые последуют после вступления
в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом
лишь в случае, если Конституционный совет объявит, что они
имеют регламентарный характер...»
Таким образом, в само понятие «закон» авторы Конституции
1958 г. вложили новое содержание. Закон рассматривается теперь
прежде всего как акт, изданный по одному из вопросов, перечис¬
ленных в ст. 34. Все акты, принятые до вступления в силу Кон¬
ституции 1958 г., в какой-либо иной, чем перечисленные в ст. 34
области, низводятся согласно ст. 37 до ранга регламентарного
акта, а именно декрета в Государственном совете. Соответствен¬
но и их форма (например, были ли они приняты парламентом)
уже не имеет значения. Следовательно, любая область, не на¬
званная в ст. 34, считается по самой своей природе не подлежа¬
щей законодательному регулированию. Представим себе, что пар¬
ламент захочет проголосовать закон, касающийся области, не
включенной в перечень ст. 34. Тогда ст. 41 Конституции дает
правительству право воспротивиться этому и, если парламент
все-таки настаивает, обратиться в Конституционный совет, кото¬
рый окончательно решит, может ли парламент законодательство¬
вать в данной области, т. е. считать ли ее законодательной или
регламентарной в смысле ст. 34 и 37.
Но правительство не обязано поступать именно так; оно мо¬
жет воздержаться от открытого вмешательства, скажем, по по¬
<57
литическим или тактическим соображениям. Какой же будет
дальнейшая судьба принятого в этих условиях парламентом акта?
Правительство всегда имеет возможность пересмотреть свое от¬
ношение к нему и изменить закон. Или, что более вероятно, пра¬
вительство, сменившее то, при котором акт был принят, решит,
что его предшественник недостаточно защищал права исполни¬
тельной власти, и изменит путем декрета в Государственном со¬
вете данный закон. Словом, такой акт парламента имеет лишь
видимость закона, а на деле представляет собой регламентарный
акт. Нужна лишь констатация Конституционным советом того
факта, что парламент вышел за пределы компетенции, предпи¬
санные ст. 34.
Коренное изменение понятия «закон» связано, далее, со сле¬
дующим. Законом считается не только акт, который принят пар¬
ламентом (при условии, что никакие другие органы не вмеши¬
ваются в область парламентского законодательства, очерченную
ст. 34). Не говоря уже о ст. 16, дающий президенту абсолютные
полномочия в любой области, согласно ст. 38 Конституции пар¬
ламент может предоставить правительству право на ограничен¬
ный срок проводить путем ордонансов «меры, которые обычно
входят в область законодательства».
Таким образом, принятие акта парламентом не считается бо¬
лее ни обязательным, ни достаточным условием для того, чтобы
квалифицировать его как закон. Авторы Конституции 1958 г.
определяют закон не по его форме и не по принимающему орга¬
ну, а по его содержанию. На смену концепции закона в формаль¬
ном смысле, провозглашенной Конституцией Четвертой Респуб¬
лики, пришла концепция закона в материальном смысле, закреп¬
ленная Конституцией Пятой Республики.
Ордонансы, принятые согласно ст. 38,— настоящие законода¬
тельные акты не только потому, что они могут изменять законы,
принятые ранее (в том числе и законы в понимании Конститу¬
ции 1958 г.), но и потому, что сами они не могут быть изменены
иначе как законом (если не последует новое делегирование на
основе ст. 38). Акт же, который изменяет закон и сам при этом
может быть изменен лишь путем принятия закона, есть закон,
каково бы ни было его наименование.
Введение Конституцией 1958 г. положения о делегации зако¬
нодательной власти мотивировалось в свое время необходимостью
дать правительству возможность оперативно действовать в исклю¬
чительной обстановке и принимать диктуемые особыми обстоя¬
тельствами срочные и неотложные меры. На деле, однако, президент
и правительство стали использовать институт делегации законо¬
дательных полномочий, установленный ст. 38, чтобы еще более
ограничить законодательные прерогативы парламента и таким
путем еще больше сузить его компетенцию и сферу его деятель¬
ности. Делегирование законодательных полномочий рассматрива¬
ется правительством как обычный метод управления страной и по¬
вседневно используется им.
158
ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА
Одним из оригинальных нововведений конституционного ме¬
ханизма современной Франции является учреждение особого ор¬
гана по контролю за соблюдением конституции — Конституцион¬
ного совета, который играет также роль высшего избирательного
суда. Этот поставленный прежде всего над парламентом орган
был задуман как дополнительное орудие в руках президента Рес¬
публики и правительства.
Само создание Конституционного совета явилось следствием
ограничений законодательной деятельности парламента. Потребо¬
валось удерживать парламент в новых рамках и следить, чтобы
он никоим образом не превышал их. На Конституционный совет
возложили также и некоторые другие обязанности — контроль за
ходом парламентских и президентских выборов, референдумов, за
соответствием Конституции Франции ратифицируемых междуна¬
родных договоров, дача консультаций президенту в случае приме¬
нения ст. 16 Конституции.
Все это позволяет говорить о достаточной значимости нового
органа (официально стоящего па четвертом месте в иерархии ор¬
ганов государства — после президента, правительства и парламен¬
та, но до судебных органов, Высшего суда и Экономического и
Социального совета) прежде всего в области контроля за консти¬
туционностью законов. Однако укажем сразу же, что его конт¬
роль не является ни общим, ни автоматическим и не может быть
введен в действие гражданами.
Конституционный совет Пятой Республики играет, таким обра¬
зом, роль несравненно более важную, чем Конституционный ко¬
митет по Конституции 1946 г.35. Вместе с тем его прерогативы
весьма точно ограничены Конституцией (ст. 54, 58—61) и ордо¬
нансом № 58—1067 от 7 ноября 1958 г., являющимися органи¬
ческим законом о Конституционном советезв.
В Конституционный совет входят 9 назначаемых на 9 лет
членов37 и пожизненно все бывшие президенты Республики.
Трех членов назначает президент, по три члена — председателгг
палат парламента38. Председатель совета, имеющий решающий
голос, назначается президентом из числи членов совета, назнача¬
емых или входящих туда по праву. Функции члена совета не¬
совместимы с функциями министра, депутата или сенатора.
Основной прерогативой совета является контроль за кон¬
ституционностью закона. Все органические законы до их промуль¬
гирования и регламенты палат парламента до их применения
передаются совету, который высказывается об их соответствии
Конституции39. Президент Республики, премьер-министр, пред¬
седатель Национального собрания, председатель сената, а также-
60 депутатов или 60 сенаторов (право парламентариев установлено
в итоге конституционной реформы 29 октября 1974 г.) могут на¬
правлять на рассмотрение Конституционного совета любой иной
закон для аналогичной проверки до его промульгирования.
159?
Названные должностные лица и группы парламентариев с
различной активностью используют свое право. На 31 декабря
1977 г. президент Республики ни разу не воспользовался им.
Премьер-министр обращался в совет семь раз (главным образом
с целью защиты регламентарной области), председатель Нацио¬
нального собрания — один раз и председатель сената — три раза
(два раза совет поддержал позицию председателя сената).
Значительно активнее используют полученные ими в октябре
1974 г. право обращения в Конституционный совет группы пар¬
ламентариев. Всего лишь за 3 года они 25 раз использовали эту
новую прерогативу и получили удовлетворение в 5 случаях40.
Конституционному совету дано право отклонять закон, при¬
нятый парламентом, если он найдет, что этот акт противоречит
Конституции (например, принят в области регламентарной, а не
законодательной). Но так как в ней компетенция парламента из¬
ложена лишь в общих чертах, решение вопроса о том, превысил
ли последний свои конституционные полномочия, входит ли тот
или иной акт в область, регулируемую законом или регламентом,
становится весьма сложным и может толковаться в ту или иную
сторону. Таким образом, Конституционный совет является чем-то
вроде стоящей над парламентом апелляционной палаты.
Конституционный совет может объявить, что закон входит в
область регламентарную, т. е. регулируемую декретами правитель¬
ства, и тогда последнее вправе само изменить этот закон. Таким
образом, право парламента принимать законы оказывается под¬
чиненным контролю со стороны Конституционного совета, кото¬
рый фактически учрежден не для защиты Конституции, а для
дополнительного сдерживания парламента.
Решения самого Конституционного совета являются оконча¬
тельными и обжалованию не подлежат. Они обязательны для
всех государственных властей, для всех административных и су¬
дебных органов. Закон или отдельные положения закона, объяв¬
ленные советом неконституционными, не могут быть ни обнаро¬
дованы, ни введены в действие.
Конституционный совет предназначен главным образом, если
не исключительно, для того, чтобы обеспечивать новое соотноше¬
ние властей, установленное Конституцией 1958 г. Он прежде всего
выступает против малейших попыток парламента расширить свои
права. В то же время, как показала практика, совет отнюдь не
противится расширению прерогатив правительства и президента.
Уже в 1958 г. в связи с утверждением регламентов Национального
собрания и сената совет своим решением еще более низвел роль
парламента и придерживался такой линии в дальнейшем. На
31 декабря 1977 г. Конституционный совет принял 23 решения
о регламентах палат парламента и всего парламента, созванного
в качестве конгресса. Ряд положений регламентов был отвергнут
советом, после чего применялась процедура «челнока» между
заинтересованной палатой и советом для согласования регламента.
Конституционный совет разрешает спор между правительством
160
и председателем палаты парламента о том, относится ли внесен¬
ное в парламенте предложение или поправка к области закона
или регламенту.
Он может рассматривать также международные обязательства
Франции и если найдет, что в них включены положения, проти¬
воречащие Конституции, то ратификация таких соглашений будет
возможна лишь в случае соответствующего изменения Конститу¬
ции 41.
Вместе с тем Конституционный совет не выступает в Пятой
Республике в качестве органа общего надзора за соблюдением
конституции и толкователя конституции и потому он не являет¬
ся аналогом соответствующих органов других буржуазных стран,
например Верховного суда США.
Президент де Голль, например, не считал нужным консульти¬
роваться с Конституционным советом по вопросу об интерпрета¬
ции конституции. В имеющихся прецедентах (созыв парламента
на чрезвычайную сессию — ст. 29, 30, пересмотр положений,
касающихся Сообщества,—ст. 85, пересмотр ст. 6 и 7 о выборах
президента Республики и т. д.) президент выступил в качестве
единоличного и единственного толкователя Конституции. Сам же
Конституционный совет в своей деятельности также исходит из
ограничительного толкования своих прерогатив, осуществляя их
лишь в специально указанных в Конституции случаях (ст. 34,
37, 41, 54 и 61) и ни в каких других. Так, совет не счел возмож¬
ным высказаться и отказался дать консультацию, запрошенную
председателем Национального собрания по вопросу о приемлемо¬
сти резолюции порицания в период применения ст. 16 42, он объ¬
явил себя некомпетентным рассматривать протесты о пеконсти-
туциопиости референдума 28 октября 1962 г.
Конституционный совет следит также за правильностью из¬
брания президента, рассматривает поступившие протесты и про¬
возглашает результаты выборов (ст. 58 Конституции). Он разре¬
шает споры о правильности избрания депутатов и сенаторов
(ст. 59). Таким образом, Конституционный совет выступает в
Пятой Республике в качестве своеобразного высшего избиратель¬
ного суда.
Наконец, на Конституционный совет возложена дача кон¬
сультаций президенту Республики в случае взятия последним на
себя чрезвычайных полномочий па основе применения ст. 16
Конституции и при осуществлении им предусмотренных в этой
ситуации мер.
С институтом конституционного надзора связан и вопрос о
роли и месте самой конституции в системе источников права.
Конституция теоретически является формальной базой фран¬
цузской юридической системы и в этом качестве — актом высшей
юридической силы. Законы и другие нормативные акты, а также
административные акты властей должны исходить из конститу¬
ции и не могут ей противоречить. Однако это общепризнанное
теоретическое положение нуждается в некоторых оговорках.
6 Заказ Кз 2127
161
Прежде всего непререкаемость и наивысшая сила Конститу¬
ции 1958 г. не всегда обеспечены должным контролем за консти¬
туционностью законов. Осуществляемый Конституционным сове¬
том контроль не является, как мы уже отмечали, автоматиче¬
ским (кроме органических законов, обязательно передаваемых в
совет): он имеет место лишь в период между голосованием зако¬
на и его промульгированием и только в случае обращения в
Конституционный совет весьма* узкого круга лиц: президента
Республики, премьер-министра, председателей Национального со¬
брания или сената, а также 60 депутатов или сенаторов. Но
если до промульгирования закона такое обращение в совет поче¬
му-либо не последовало, закон промульгируется и становится
окончательным и непререкаемым. Французское право не знает
понятия некопституционности опубликованного закона. Должным
образом промульгированный текст подлежит обязательному ис¬
полнению. На практике некоторые, направленные в Конститу¬
ционный совет законы были объявлены неконституционными;
в то же время аналогичные по содержанию акты, не представлен¬
ные в Конституционный совет до их промульгирования, стали за¬
конами и, несмотря па наличие в них статей, противоречащих
Конституции, исполняются и не могут быть оспоренными. Един¬
ственная возможность «подправить» такой закон существует
лишь в следующем случае: если закон принят в области, под¬
лежащей регламентарному урегулированию, то правительство
может с разрешения Конституционного совета изменить его.
Кроме того, Конституционный совет не компетентен рассмат¬
ривать законы, принятые на референдуме, даже если последние,
очевидно, нарушают Конституцию (таково было мнение боль¬
шинства французских юристов о процедуре принятия на рефе¬
рендуме 1962 г. закона об изменении Конституции).
И, наконец, контроль конституционности не может осуществ¬
ляться над политическими актами президента Республики п пра¬
вительства. Поэтому из поля зрения и Конституционного, и Го¬
сударственного совета полностью выпадают такие важнейшие
политические акты, как декреты о роспуске Национального со¬
брания, решение прибегнуть к референдуму, назначение премь¬
ер-министра и т. п.
В ряде случаев во французском праве действует обычай, ко¬
торый может дополнять конституцию (и законы), даже если он
и противоречит им (например, в случае смещения премьер-ми¬
нистра президентом или при осуществлении политического руко¬
водства со стороны президента). Однако наиболее часто роль
обычаев, не основанных на конституции, подчеркивается в судеб¬
ной практике. В области административного права судебная
практика органов административной юстиции, прежде всего Го¬
сударственного совета, давно стала, по существу, автономным
источником права.
Таким образом, конституция не всегда является единственной
формальной основой действующего французского права.
162
i
2
3
4
5
в
7
8
9
10
И
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
Зв
37
38
39
40
41
42
Le Monde, 1964, 2—3 Fevr.
Клод А. Голлизм и крупный капитал. М., 1967, с. 58.
См.: Journal Officiel, 1958, 4 juin, р. 5326.
Таблица, в которой сравниваются тексты проекта конституции, подготов¬
ленного правительством, предложений Консультативного конституцион¬
ного комитета и самой Конституции 4 октября 1958 г., приведена Ж. Бер-
лиа. См.: Revue du droit public, 1958, N 5, p. 930—971.
Le Monde, 1958, 2 oct.
Делитель А., Демишель Ф., Пикемаль M. Институты и власть во Фран¬
ции. М., 1977.
Cahiers du communisme, 1976, N 2—3, p. 35.
L’annee politique, P., 1962, p. 675.
Le Monde, 1964, 2—3 fevr.
Маркс K.f Энгельс Ф. Соч. 2-с изд., т. 8, с. 134.
Le Monde, 1964, 2—3 fevr.
J. O. A. N. Debats, 1964, 24 avr., p. 943.
Вот его результаты: из 28 656 494 избирателей, внесенных в списки,
5 565 475 (19,42%) воздержались; против проекта проголосовали 11 943 233
человека (41,67% внесенных в списки), за— 10515 655 (36,69%).
Le Monde, 1968, 22 dec.
Ibid.
Ibid., 1969, 15 mars.
Добавим в пользу этого тезиса, что и в последующем практика шла по
пути парламентского пересмотра — так был принят конституционный
закон № 74—904 от 29 октября 1974 г., изменивший ст. 61 Конституции.
Le Monde, 1969, 15 mars.
Ibid., 25 mars.
Revue politique et parlementaire, 1971, N 1, p. 23.
Le Monde, 1972, 18 mars.
Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль M. Указ, соч., с. 100.
L’Humanite, 1962, 1 oct.
L’annee politique et economique, 1958, N 144, p. 218.
Аппарат президента Республики получил в прессе наименование «Ели¬
сейский дворец».
Le Monde, 1962, 21 sept.
Cahiers du communisme, 1975, N 3, p. 44.
Duverger M. La monarchie republicaine. P., 1974, p. 194.
Le Monde, 1976, 14 dec.
Подобная ситуация была в центре политических дебатов накануне все¬
общих выборов 1978 г.
Le Monde, 1958, 24 oct.
De Gaulle Ch. Memoires d’espoir. Le renouveau. P., 1970, p. 291.
De la Fourniere X. Giscard d’Estaing et nous. P., 1976, p. 88.
L’Hiimanite, 1979, 2 fevr.
3a 12 лет Комитет собирался лишь 1 раз— 18 июня 1948 г.
J. О. Lois. 1958, 9 nov., 1959, 1 fevr.
Каждые 3 года обновляется 7з совета.
Ш. де Голль после своей отставки с поста президента отказался участ¬
вовать в работе Конституционного совета. В. Жискар д’Эстен рассчиты¬
вая по-видимому, возобновить политическую деятельность, участие в ко¬
торой членам совета запрещено, до сих пор не появлялся на заседаниях
совета.
На 31 декабря 1977 г. Конституционный совет рассмотрел 42 органиче¬
ских закона и высказался против отдельных положений 4 законов.
J. О. Lois, 1974, 30 oct Цифры приведены по статье бывшего члена Кон¬
ституционного совета Люшера. См.: Constitution Francaise. Р., 1978,
р. 753—754.
Авторы Конституции имели в виду известный прецедент с договором о
создании Европейского оборонительного сообщества, статьи которого
нарушали Конституцию Франции.
Le Monde, 1961, 20 sept.
6* 163
Глава шестая
КОНСТИТУЦИЯ ИТАЛИИ
РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ
Победоносное национальное восстание 25 апреля 1945 г., при¬
ведшее к освобождению Севера Италии и к воссоединению его с
ранее освобожденной южной частью, означало наступление новой
фазы политического развития страны. Фашистский режим был
низложен, ликвидирован его военно-политический аппарат, рас¬
пущены фашистская партия, милиция, политическая полиция,
армия, фашистские профсоюзы.
Представители рабочего класса вошли в состав коалиционно¬
го антифашистского правительства; Итальянская коммунистиче¬
ская партия (ИКП), сыгравшая выдающуюся роль в борьбе за
национальное освобождение и демократию, стала самой крупной
политической партией страны, влиятельной политической силой.
К V съезду ИКП (конец 1945 г.) ее численность составляла
1760 тыс. человек, а в конце 1946 г.—2145 тыс. На всех выбо¬
рах, которые состоялись в течение первой половины 1946 г.,
ИКП, выступавшая самостоятельно иди совместно с социалисти¬
ческой партией, добилась крупных успехов.
Все антифашистские партии, участвовавшие в движении
Сопротивления, были объединены общей задачей — уничтожить
фашистскую диктатуру и ее социальные корни, создать новый
политический, экономический и социальный режим, новую демо¬
кратию 4.
Общность настроений и представлений антифашистских пар¬
тий о будущем государственном и общественном устройстве вы¬
разил документ Комитета национального освобождения Северной
Италии (КНОСИ) от 15 февраля 1944 г., в котором провозглаша¬
лась цель установления в стране «повой демократии, власть и
авторитет которой будут определяться только народом. Таким
образом, будет установлен новый строй социальной справедливо¬
сти, который, наконец, откроет перед народом путь к гражданско¬
му прогрессу, свободному плодотворному труду, к новому гума¬
низму» 2.
Острые политические дискуссии о будущем государственном
устройстве (сохранении или упразднении монархии), об отноше¬
нии к правительству Бадольо и т. д. шли в центральном Коми¬
тете национального освобождения (КИО). Политическая обста¬
новка выдвигала в качестве первоочередной задачи объединение
всех антифашистских сил для разгрома гитлеровской армии,
164
оккупировавшей Север Италии. Вопрос же о государственном
устройстве, как предлагали коммунисты, в интересах сохранения
единства КНО мог быть отложен до окончания войны. На первом
конгрессе национального освобождения в конце января 1944 г.
в Бари было признано невозможным немедленно решить консти¬
туционный вопрос. Вместе с тем конгресс по предложению левых
партий потребовал отречения короля Виктора Эммануила и из¬
брал Исполнительную джунту из представителей пяти антифаши¬
стских партий3. Однако западные союзники не считались с Ис¬
полнительной джуптой и настаивали, чтобы вопрос о монархии
был решен лишь после освобождения страны. Сложилась весьма
острая политическая ситуация4. В этих условиях Советское
правительство в марте 1944 г. потребовало от правительств Анг¬
лии и США признать необходимость демократизации правитель¬
ства Бадольо на широкой основе и включения в пего представи¬
телей всех партий. Предложения СССР, продиктованные заботой
об объединении па демократической основе всех национальных
сил Италии в борьбе за освобождение страны, были приняты за¬
падными союзниками и открыли путь к созданию правительства
национального единства 5.
31 марта 1944 г. П. Тольятти на заседании Национального
совета ИКП в Неаполе изложил новую политическую линию
партии: ИКП выступила за сохранение национального единства;
она предложила отложить вопрос о конституционном устройстве
до окончания войны, решив его путем созыва Учредительного
собрания, и безотлагательно создать новое правительство из
представителей всех антифашистских партий. Эта линия, полу¬
чившая впоследствии в литературе название «неаполитанского
поворота», основывалась на тех положениях по вопросам страте¬
гии и тактики классовой борьбы, классовых союзов и националь¬
ного единства, связи национальных и классовых интересов про¬
летариата в освободительной борьбе и в предстоящих демократи¬
ческих преобразованиях, которые впоследствии были закреплены
в программе ИКП. Новая линия ИКП оказала существенное
воздействие па ее позиции в Учредительном собрании при выра¬
ботке конституции.
Вслед за ИКП другие антифашистские партии также выска¬
зались за участие в коалиционном правительстве и 22 апреля
1944 г. Бадольо объявил о сформировании правительства нацио¬
нального единства. 5 июня 1944 г., на другой день после осво¬
бождения Рима, король Виктор Эммануил подписал декрет о
назначении принца Умберто королевски^ наместником, что стало
важной победой антифашистских партий. Хотя король от пре¬
стола не отрекся, а лишь отошел от общественной деятельности,
передав свои полномочия наместнику, позиции монархии были
сильно подорваны. Симптоматично, что, сменившее правительст¬
во Бадольо правительство Бономи было утверждено не королев¬
ским наместником, а центральным КНО.
165
Осенью 1945 г. была создана Консультативная ассамблея в
качестве совещательного органа при правительстве. Она должна
была выработать проект закона о выборах в Учредительное со¬
брание и давать правительству рекомендации по вопросам зако¬
нодательной деятельности.
Консультативная ассамблея, состоявшая из 430 членов, яви¬
лась прообразом будущего парламента. Помимо представителей
антифашистских партий, в ее состав вошли представители проф¬
союзов, культурных, профессиональных и технических ассоциа¬
ций, бывшие члены парламента, находившиеся в оппозиции к
фашизму в период до упразднения конституционных органов.
Следующими важными актами на пути становления новой
государственности явились декреты наместника о создании мини¬
стерства Учредительного собрания (декрет № 435 от 31 июля
1945 г.), об одобрении избирательного закона (№ 74 от 10 марта
1946 г.) и, наконец, декрет № 98 от 16 марта 1946 г., в соответ¬
ствии с которым решение вопроса о форме правления передава¬
лось па всенародный референдум, а принятие новой Конститу¬
ции возлагалось па Учредительное собрание, избираемое всена¬
родным голосованием.
Позиция ИКП по вопросу о форме правления, которую пред¬
стояло избрать стране, предельно четко была выражена в докла¬
де П. Тольятти па V съезде ИКП (декабрь 1945 г.): «Если мы
хотим освободиться от фашизма, то должны избавиться от мо¬
нархии. Альтернатива: Италия монархическая или Италия рес¬
публиканская превращается в другую; Италия республиканская
или же Италия, где фашизм будет в той или иной форме про¬
должать жить или же будет возрожден»6. В республиканский
лагерь, помимо коммунистов, входили социалисты, Партия дей¬
ствия и Республиканская партия, а также Всеобщая итальян¬
ская конференция труда, Союз итальянских женщин и Итальян¬
ский фронт молодежи. За республику высказалось и руководство
Христианско-демократической партии (ХДП), хотя почти 40% ее
членов, как показали результаты внутрипартийного референдума
ХДП, оказались либо сторонниками монархии, либо не определи¬
ли своих позиций. За сохранение монархии выступили либералы,
монархисты и партия «Уомо куалюнкуэ».
Королевский двор всячески препятствовал проведению рефе¬
рендума, стараясь сохранить монархию. 9 мая 1946 г. Виктор
Эммануил отрекся от престола в пользу своего сына, королевско¬
го наместника Умберто II, который обратился к народу с воззва¬
нием, обещав «лояльно соблюдать основные законы государства».
Однако дни монархии были сочтены. На состоявшемся 2 июня
1946 г. референдуме из 24 946 878 человек, принявших участие
в голосовании (89,1% всех избирателей) за республику проголо¬
совали 12 718 641, за монархию — 10 718502 человека7. 13 июня
Умберто был вынужден покинуть страну.
Одновременно с референдумом происходили выборы в Учре¬
дительное собрание. В выборах впервые в истории страны могло
166
принять участие все взрослое население, ибо впервые доступ к
избирательным урнам получили женщины. Результаты этих все¬
общих тайных и прямых выборов определялись по пропорцио¬
нальной системе.
В ходе избирательной кампании буржуазные партии опира¬
лись на государственный аппарат, церковь, финансовую поддерж¬
ку монополистических и помещичьих кругов, прямую помощь
англо-американских властей. Они развернули антикоммунисти
ческую кампанию лжи и клеветы, имевшую целью дезориентиро¬
вать политически наиболее отсталые слои населения, главным
образом крестьянство Юга. Тем не менее голоса распределились
следующим образом: ХДП — 35,2% голосов, 207 мест в Учреди¬
тельном собрании; ИКП —19% голосов, 104 места; ИСППЕ —
20,7% голосов, 115 мест. Таким образом, коммунисты и социали¬
сты вместе получили в Учредительном собрании 219 мест (из
общего числа 555) — на 12 больше, чем ХДП, за которую было
подано, однако, относительно больше голосов, чем за какую-либо
другую партию. Остальные голоса получили различные полити¬
ческие группировки второстепенного значения.
Результаты выборов и референдума в целом стали крупной
победой демократических сил. Вместе с тем успеха добилась и
ХДП, которой удалось создать себе массовую базу главным об¬
разом среди части крестьянства и средних слоев и стать партией
относительного большинства8.
Размежевание политических сил, не давшее пи одной из сто¬
рон решительного перевеса, предопределило острую борьбу в
Учредительном собрании, в задачи которого входило принятие
конституции, избирательного закона и ратификации мирного до¬
говора.
Учредительное собрание открылось 25 июня 1946 г. Времен¬
ным главой государства был избран Энрико Де Никола, канди¬
датура которого была выдвинута совместно христианскими демо¬
кратами, коммунистами и социалистами. Первое республиканское
правительство было создано 13 июля, и 25 июля получило вотум
доверия Учредительного собрания. Возглавил правительство
христианский демократ Де Гаспери. В его состав вошли христи¬
анские демократы (7 мест), коммунисты и социалисты (8), рес¬
публиканцы и независимые (3 места).
19 июля 1946 г. Учредительное собрание назначило для под¬
готовки конституционного текста комиссию, состоявшую из
75 депутатов, пропорционально представительству всех полити¬
ческих сил в Собрании. Председателем комиссии был избран
М. Руипи от партии Демократия труда. Ввиду сложности и раз¬
нообразия стоящих перед нею задач комиссия 75-ти разделилась
на три подкомиссии: по правам и обязанностям граждан, по го¬
сударственному устройству республики, по социально-экономиче¬
ским отношениям. Позднее вторая подкомиссия образовала две
секции: по вопросам исполнительной и по вопросам судебной
власти. В рамках первой секции был создан узкий комитет из
167
10 членов, которому было поручено разработать региональное
устройство республики. Для объединения подготовленных подко¬
миссиями частей конституционного текста в единый документ
был создан координационный комитет (комитет 18-ти). Вырабо¬
танный им текст комиссия 75-ти приняла почти без поправок.
31 января 1947 г. проект Конституции был представлен Уч¬
редительному собранию вместе с докладом, обобщающим подго¬
товительные работы. Обсуждение проекта в Учредительном со¬
брании (с 4 марта по 22 декабря 1947 г.) происходило в основ¬
ном уже в принципиально новой политической обстановке,
возникшей после совершенного Де Гаспери «майского переворо¬
та» — раскола коалиции и исключения коммунистов из прави¬
тельства.
Работа Учредительного собрания продолжалась почти 18 ме¬
сяцев. Всего состоялось 170 заседаний, заслушано 1090 выступле¬
ний, представлено 1663 поправки. 22 декабря окончательный
текст Конституции был одобрен подавляющим большинством го¬
лосов 9. За принятие Конституции проголосовало 453 депутата,
против — 62. Конституцию подписали временный глава государ¬
ства Де Никола, председатель Совета министров Де Гаспери и
председатель Учредительного собрания У. Террачини (комму¬
нист) .
1 января 1948 г. Конституция вступила в силу.
В отличие от французской Конституции 1946 г., одобренной
в результате референдума, итальянская Конституция на рефе¬
рендум не выносилась.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
КОНСТИТУЦИИ
Принятие Конституции сразу же вызвало в итальянской по¬
литико-правовой литературе различные и зачастую противоречи¬
вые суждения. Одни расценивали ее как компромисс различ¬
ных политических сил, другие — как документ, призванный уйти
от узловых вопросов и перенести их решение на будущее 10. На
VI съезде ИКП (январь 1948 г.) П. Тольятти, отмечая слабости
и недостатки Конституции, вместе с тем назвал ее «великим пак¬
том, обязывающим всех итальянцев довести до конца дело обнов¬
ления, начатое установлением республиканского строя»11.
Советская наука выработала четкие критерии выявления со¬
циальной сущности конституции, отнесения ее к тому или иному
типу. Сущность конституции не может быть иной, чем природа
того общественно-экономического строя, на базе которого опа
появляется. Но в своем конкретном содержании — в отражении и
закреплении данного строя — конституции могут быть различны в
зависимости от конкретно-исторических ситуаций, в которых они
принимались.
«Как часть правовой надстройки конституция является фор¬
мой выражения воли только господствующего класса,— отмечает
168
В. И. Гантмап.— Конституция всегда закрепляет диктатуру гос¬
подствующего класса, устанавливая основы общественного и го¬
сударственного устройства, угодные и выгодные именно этому
классу. Буржуазная конституция выражает волю буржуазии как
господствующего класса, закрепляя ее диктатуру» 12. На наш
взгляд, этот вывод излишне прямолинеен. Он не учитывает слож¬
ной диалектики формирования конституционной воли. Не слу¬
чайно сам В. И. Гантман добавляет к сказанному, что итальян¬
ская Конституция «вместе с тем отразила воздействие волн
итальянского рабочего класса. Конституция выразила не только
силу класса буржуазии, но действительное соотношение классо¬
вых сил буржуазии и рабочего класса Италии»13. Решающая
роль трудящихся и коммунистической партии в движении Со¬
противления, существенный вклад ИКП в разработку республи¬
канской конституции, в закрепление в ней, помимо традиционных,
новых социально-экономических и политических прав трудящих¬
ся и других постановлений, ограничивающих волю буржуазии,
является фактом принципиальной важности для оценки Консти¬
туции. Поэтому итальянские трудящиеся, коммунисты, не питая
конституционных иллюзий и вполне сознавая, что осуществление
записанных в конституции принципов и реформ сможет прои¬
зойти только под давлением народных масс, не рассматривают
Конституцию как чуждый им юридический акт, лишь легализую¬
щий диктатуру буржуазии.
Указывая на особенности Конституции Италии, обусловлен¬
ные именно вкладом трудящихся, и прежде всего рабочего клас¬
са, в национальное освобождение страны и разработку республи¬
канской конституции, Л. Лонго в 1956 г. отмечал: «Ясно, что
наша конституция — это еще не социалистическая конституция.
Но именно потому, что в ней нашло отражение широкое унитар¬
ное движение за обновление страны, она коренным образом от¬
личается от других буржуазных конституций. Она остается
буржуазной конституцией, но содержит четкие формулировки:
о признании права трудящихся на труд и социальное обеспече¬
ние, права трудящихся на доступ к управлению государством и
на участие в управлении предприятиями, об обязанности государ¬
ства устранить экономические и социальные препятствия, огра¬
ничивающие свободу и равенство граждан, придать собственности
общественный характер, ограничить ее размеры, а также нацио¬
нализировать во всеобщих интересах отдельные предприятия
или отдельные отрасли. Благодаря этим политическим и соци¬
альным особенностям республиканская конституция является
историческим завоеванием рабочего класса» 14.
Таким образом, итальянская Конституция 1947 г.— буржуаз¬
ная конституция, но конституция эпохи второго этапа общего
кризиса капитализма, характеризуемой изменением соотноше¬
ния сил на мировой арене в пользу социализма, более благопри¬
ятными внутренними и международными условиями для разви¬
тия рабочего движения. В этих новых исторических условиях ра¬
169
бочий класс капиталистических стран, указывается в совместном
Заявлении ноябрьского (1959 г.) Совещания представителей
17 компартий стран Западной Европы, «еще до победы социали¬
стической революции может навязывать буржуазии некоторые
неугодные ей конституции, законы, программы социально-эконо¬
мических реформ. Характерно, что проведению в жизнь подоб¬
ных законов, конституций и программ яростно сопротивляются
правящие монополистические круги» ,5. Итальянская конститу¬
ция с наибольшей полнотой в сравнении с послевоенными кон¬
ституциями других буржуазных стран отражает и фиксирует эти
новейшие тенденции.
Хотя реализация многих конституционных положений затя¬
нулась па долгие годы, а ряд важнейших конституционных норм
до сих пор остается мертвой буквой или объектом острой классо¬
вой борьбы, Конституция не потеряла своего прогрессивного
значения как легальная база борьбы трудящихся за демократи¬
ческое обновление страны. Не случайно монополистическая бур¬
жуазия, реакционные силы страны активно, в разных формах
препятствовали реализации демократических конституционных
установок и порм, что повлекло за собой фиктивность многих из
них. Ряд программных положений Конституции остались вообще
нереализованными или же были наполнены иным реальным со¬
держанием, чем то, что мыслилось в момент принятия Консти¬
туции.
В традиционном для буржуазного конституционализма стиле
итальянская Конституция не дает характеристики социально-
экономического строя общества, его классовой структуры. В ней
отсутствуют такие понятия, как «частная капиталистическая
собственность», «капиталистический способ производства», «госу¬
дарственно-монополистический капитализм», без которых невоз¬
можна социальная характеристика современного общества и го¬
сударства в Италии.
В статье 41, где признается свобода частной экономической
инициативы, и ст. 42, где признается и гарантируется частная
собственность, Конституция создает юридическую базу для гос¬
подства капиталистических отношений. Ведь именно частная
собственность и частная инициатива порождают социальное нера¬
венство, концентрацию власти и богатств в руках немногих плу¬
тократических групп и, следовательно, подрывают возможность
равного пользования правамй, декларированными в Конституции.
Некоторые итальянские авторы, признавая, что конституция
охраняет систему капиталистических отношений в стране, пола¬
гают в то же время, что «Конституция не основывает систему
капиталистического типа в чистом виде» 10. В этой связи особен¬
но часто ссылаются па то, что Конституция наряду с частной
собственностью допускает существование государственной и об¬
щественной собственности, а также па наличие в ней известной
формулы о «социальной функции собственности», в соответствии
с которой частная собственность и частная инициатива не долж¬
170
ны нарушать общественной пользы. На основе ст. 42 и 43 в це¬
лях общественной пользы находящиеся в частной собственности
определенные предприятия или категории предприятий, относя¬
щиеся к основным публичным службам, к источникам энергии,
составляющие предмет важных общественных интересов, могут
быть при условии вознаграждения национализированы.
Однако, как показало последующее развитие, признание Кон¬
ституцией государственной собственности наряду с частной не
означало противопоставления двух форм собственности. Оно от¬
разило переход к государственно-монополистическим формам
хозяйствования. За время действия Конституции Италия стала
страной развитого государственно-монополистического капита¬
лизма. Основанный на государственной собственности государст¬
венный сектор играет важную роль во всей государственно-моно¬
полистической системе страны. Конечно, в плане сравнения «клас¬
сического» капитализма и государственно-монополистического
капитализма можно говорить о том, что Конституция не осно¬
вывает систему капиталистического типа в чистом виде. Но это
отнюдь не означает, что Конституция привносит в социально-эко¬
номическую систему страны социалистические черты. Другое
дело, что деятельность государственного сектора, программирова¬
ние и иные формы государственного управления являются объек¬
том острой политической борьбы и при наличии сильных парла¬
ментских позиций у левых сил могут в определенной мере под¬
вергаться влиянию демократических установок, способствовать
«общественной пользе» не в ее промонополистическом понима¬
нии.
Понятие «социальная функция собственности», далее, не яв¬
ляется новшеством, вводимым Конституцией 1947 г. Оно извест¬
но и другим буржуазным конституциям, принятым в начале
20-х годов. В советской литературе показано, что это понятие,
равно> как и однотипная с ним формула «собственность обязыва¬
ет», было использовано в интересах последовательной концентра¬
ции капитала, развития монополий за счет ограничения мелкой
частной собственности. Очевидно, что понятие «социальная
функция частной собственности» при благоприятных политиче¬
ских условиях может быть обращено и против злоупотреблений
монополистического капитала, для его ограничения. Но само по
себе его наличие в Конституции ничего не меняет в характери¬
стике социального строя страны как капиталистического и ее
Конституции как буржуазной.
Весьма интересна в плане социально-политической характери¬
стики итальянской Конституции формула, содержащаяся в ее
ст. 1: «Италия — демократическая Республика, основывающаяся
на труде»17. «Это знаменитое определение,— отмечает член Ру¬
ководства ИКП Дж. Наполитано,— содержит в себе целое на¬
правление, которое утверждается и конкретизируется в различ¬
ных частях конституционного текста. Это определение представ¬
ляет собой главный отправной пункт в борьбе трудящихся на
протяжении этих 30 лет» 1в.
171
Развивая приведенную формулу, ст. 4 устанавливает, что
труд выступает как право и обязанность гражданина, а Респуб¬
лика поощряет условия, которые делают это право реальным.
Пожалуй, впервые в истории буржуазного конституционализма
в тексте конституции признается тот факт, что социальное не¬
равенство может стать преградой на пути реального осуществле¬
ния декларируемых ею прав. Ст. 3 ч. 2 содержит по этому
вопросу положение принципиальной важности: «Задача Респуб¬
лики — устранить препятствия экономического и социального по¬
рядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство
граждан, мешают полному развитию человеческой личности и
действительному эффективному участию всех трудящихся в по¬
литической и социальной организации страны». Однако эти по¬
ложения остались нереализованными.
Конституция в ст. 36—38 устанавливает вознаграждение за
труд, соответствующее его количеству и качеству и во всяком
случае достаточное, чтобы обеспечить трудящемуся и его семье
свободное и достойное существование, право на еженедельный
отдых и ежегодный оплачиваемый отпуск, равенство вознаграж¬
дения для мужчин и женщин, охрану труда несовершеннолетних,
помощь общества в случае несчастья, болезни, инвалидности,
старости, безработицы. Однако действительное положение далеко
от многих из названных предписаний Конституции. Подзакон¬
ные акты, призванные способствовать их реализации, отмечены
печатью неопределенности, отсутствием четкой системы мер, га¬
рантирующих такие права.
Ставя перед Республикой задачу устранения экономических
и социальных условий, препятствующих участию трудящихся в
политической, экономической и социальной организации страны,
ст. 3 одновременно содержит свою «верхнюю палату». Она уста¬
навливает пределы возможного участия в управлении государст¬
венными делами со стороны класса трудящихся, тем самым пре¬
пятствует этому классу играть главную роль в социально-поли¬
тической жизни, и прежде всего в управлении экономикой. Такг
ст. 46 признает за трудящимися право не на управление, а лишь
на участие в управлении предприятиями, причем с оговоркой о
формах и пределах, едва ли совместимых по своему содержанию.
(«В целях экономического и социального подъема труда и в со¬
гласии с требованиями производства».) «Капитал и труд,—отме¬
чает в данной связи Дж. Амброзини,— остаются двумя антагони¬
стическими и разделенными между собой мирами, при этом огра¬
ничения первого не приводят к возвышению роли второго и
защита второго не влияет непосредственно па первый 19.
В рассматриваемой формуле отражается двойственность ос¬
новного конституционного документа страны. С одной стороны,
она наводит глянец па социальную реальность, скрывает дейст¬
вительную природу экономического строя п политической вла¬
сти и тем самым призвана сеять конституционные иллюзии.
С другой стороны, формула ст. 46 способствовала коистптуцион-
172
пому закреплению ряда требований трудящихся масс. Буржуаз¬
ный законодатель был вынужден так или иначе признать акту¬
альность вопроса взаимоотношений труда и капитала.
Противоречие между демократической формой и антидемо¬
кратическими установками господствующих классов, выявление
скрытого механизма косвенной власти денежного мешка раскры¬
вают антинародную сущность монополистической буржуазии,
делают «классовую борьбу чище, шире, открытее, резче»20.
Значение итальянской Конституции состоит в том, что она спо¬
собствовала важным социально-политическим завоеваниям италь¬
янских трудящихся, позволила прогрессивным силам общества
занять прочные позиции в политической жизни страны.
Отсюда и посягательство на Конституцию со стороны реак¬
ционных сил, попытки свести на нет ее демократические уста¬
новки как легализованным путем, так и де-факто.
Заключая в себе легальные рамки классовой борьбы, Консти¬
туция сама становится поприщем и формой борьбы антагонисти¬
ческих классов, признающих обязательность Конституции как
основного закона, но преследующих противоположные интересы.
Трудящиеся массы, опираясь на вырванные у буржуазии демо¬
кратические положения Конституции, используют их для новых
требований и завоеваний. В свою очередь, господствующий класс
в борьбе против трудящихся также стремится опереться па кон¬
ституцию, препятствуя па основе выгодных для него норм осу¬
ществлению прогрессивных принципов Конституции и намечае¬
мых ею реформ.
С момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня
христианско-демократические правительства в целях сохранения
привилегий буржуазии постоянно обращались к антиконститу¬
ционным, квазиправовым и открыто репрессивным полицейским
методам властвования, выступая в то же время с утверждениями
о необходимости защиты Конституции и демократии. Игнорируя
парламент, принимались решения большой политической важно¬
сти, нарушалось право парламентской инициативы и законода¬
тельной инициативы народа, были преданы забвению предусмот¬
ренные Конституцией реформы, создавался режим коррупции и
лицемерия. Произошла реставрация экономического, администра¬
тивного и политического аппарата капитализма, вновь стали при¬
меняться законы, действовавшие в период фашизма.
Примером наиболее крупномасштабного посягательства на
Конституцию может служить принятие 31 марта 1953 г. Закона
№ 48, получившего известность как «мошеннический закон»
(legge-truffa). Этот закон ввел так называемую премию для
большинства. Партии или блоку партий, получившим па выбо¬
рах в палату депутатов более 50% голосов, предоставлялось бы
380 из 590 депутатских мест, т. е. почти 65%. Таким образом,
подрывался принцип пропорциональности представительства,
установленный ст. 48 Конституции, уменьшалось бы или вовсе
ликвидировалось представительство целых социальных и полити-
173
ческих секторов21. Сторонники закона аргументировали требо¬
вание его принятия необходимостью иметь абсолютное прочное
большинство, способное создать сильное и устойчивое прави¬
тельство. С помощью «премии большинства» христианские демо¬
краты намеревались удержать монополию политической власти.
Борьба против принятия «мошеннического закона», возглавлен¬
ная коммунистами и социалистами, приняла всенародный ха¬
рактер.
Создание искусственно завышенного большинства оказало бы
самое серьезное воздействие на всю систему отношений между
высшими конституционными органами, на принятие важнейших
государственных решений. В случаях, в которых Конституция
требует простого большинства для принятия палатой депутатов
решений, изменение пропорций между различными политически¬
ми партиями в результате «премии большинства» (и сокращения
меньшинства) имело бы ограниченное влияние, поскольку ис¬
пользование большего или меньшего числа голосов при облада¬
нии большинством не изменяло бы результатов голосования. Но
при принятии наиболее важных решений, для одобрения которых
требуется абсолютное большинство членов палат (выборы прези¬
дента Республики, одобрение законов о пересмотре Конституции,
объявление закона срочным, одобрение регламента палаты, вы¬
движение обвинения против президента Республики), обладание
таким большинством партией или блоком партий давало бы им
неограниченную возможность диктовать свою волю палате, пол¬
ностью игнорируя оппозицию. «Премия большинства», несомнен¬
но, оказала бы влияние и на персональный состав органов, изби¬
раемых на совместном заседании палат (выборы президента,
«светских» членов Высшего совета магистратуры, членов Консти¬
туционного суда).
Парламентские выборы 1953 г. имели значение всенародного
референдума и завершились победой противников «мошенниче¬
ского закона». На выборах правительственным партиям не уда¬
лось завоевать абсолютного большинства голосов, необходимого по
новому закону, чтобы получить «премию большинства». Резуль¬
таты голосования сделали невозможным применение «мошенниче¬
ского закона», и распределение мест в парламенте было проведено
пропорционально полученным голосам. В 1954 г. Италия верну¬
лась к прежним принципам избирательной системы.
Неосуществление демократических установок и программных
требований Конституции, с одной стороны, попытка пересмотра
тех ее норм, которые используются прогрессивными силами —
с другой, наконец, принятие законов и подзаконных актов, имею¬
щих -целью «подправить» действие ряда конституционных
норм — таковы основные методы, применявшиеся буржуазными
правительствами Италии в их борьбе с оппозиционными силами,
для укрепления позиций монополистической буржуазии.
Этой линии прогрессивные силы страны противопоставили по¬
литику, требующую соблюдения Конституции, реализации ее де-
174
мократических установок. О правильности указанного курса сви¬
детельствуют, с одной стороны, успехи рабочего движения, а с
другой — углубляющийся кризис буржуазной системы власти,
ограничение власти правящих классов, для которых Конституция
становится, по выражению П. Тольятти, ловушкой, из которой
они пытаются выскочить.
КОНСТИТУЦИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЙ ДОКУМЕНТ
Принятие Конституции, устанавливающей республиканскую
форму правления, означало полный разрыв с прежней государст¬
венностью, отмену формально сохранявшего свое действие и в пе¬
риод фашизма Альбертинского статута 1861 г. Конституция уп¬
разднила монархию, воссоздала парламентский режим, установи¬
ла всеобщее избирательное право, ответственность правительства
перед парламентом, значительную самостоятельность областей по
отношению к центру, провозгласила широкий круг гражданских
прав и свобод.
Итальянская Конституция представляет собой единый писаный
акт, состоящий из двух частей (часть I — «Права и обязанности
граждан, часть II — «Государственное устройство Республики»).
Открывает Конституцию, предваряя ее первую часть, специаль¬
ный раздел — «Основные принципы» (ст. 1—12). Завершается
Конституция разделом «Переходные и заключительные постанов¬
ления», состоящим из 18 статей и имеющим самостоятельную ну¬
мерацию.
Часть I включает в себе 4 главы («Гражданские отношения»,
«Этико-социальные отношения », «Экономические отношен ия »,
«Политические отношения»). Часть II делится на 6 глав: «Пар¬
ламент» (состоит из разделов «Палаты», «Составление законов»),
«Президент республики», «Правительство» (состоит из разделов
«Совет министров», «Государственная администрация», «Вспо¬
могательные органы»), «Магистратура» (разделы «Судоустройст¬
во», «Нормы судопроизводства»), «Области, провинции и общи¬
ны», «Конституционные гарантии» (разделы «Конституционный
суд», «Пересмотр конституции. Конституционные законы»).
Конституция Италии 1947 г. отличается от Конституции Фран¬
ции 1946 г., Конституция Японии 1947 г. и Основного Закона ФРГ
1949 г.— значительно более широким каталогом политических,
гражданских и личных прав граждан, а также их относительно
подробной регламентацией.
Помимо самой Конституции, итальянская правовая доктрина
к источникам конституционного права относит конституционные
законы, обычные законы, регулирующие вопросы конституцион¬
ной важности, регламенты палат, некоторые неписаные нормы
(обычай и нормы конституционной вежливости), общие принципы
права.
Республиканский правопорядок был зафиксирован референду¬
мом 2 июня 1946 г. Основополагающее конституционное значение
175
референдума состоит в том, что если другие конституционные по¬
ложения могут быть изменены посредством особой процедуры,
предусмотренной ст. 138, то республиканская форма правления
вообще ни в какой легальной форме не может быть предметом
конституционного пересмотра (ст. 139).
Источником незыблемости республиканской формы правления
является сам способ ее санкционирования — всенародный рефе¬
рендум, хронологически предшествовавший принятию Конститу¬
ции. Поэтому даже Учредительное собрание, полностью свободное
в выработке содержания конституционных норм, было юридически
заранее связано произведенным выбором формы правления и не
могло ни изменить его, ни предусмотреть возможность таких из¬
менений в будущем. Таким образом, республиканская форма яв¬
ляется определяющей чертой Конституции, а норма, закрепленная
в ст. 139, занимает в ней совершенно особое, исключительное по¬
ложение. Ее незыблемость, изъятие из общего порядка пересмот¬
ра всех конституционных норм — важное средство конституцион¬
ной самозащиты, гарантия незыблемости и других конституцион¬
ных положений, непосредственно связанных с республиканской
формой22.
Республиканская форма правления, считает К. Эспозито, мо¬
жет быть изменена лишь посредством институционного референ¬
дума того же типа, что и референдум 2 июня 194G г.23 Другой
видный итальянский юрист К. Мортати справедливо отмечает,
что если бы дело дошло до нового референдума (монархия — рес¬
публика), то «безотносительно к исходу голосования это означало
бы, что республиканский принцип, не имеющий в Конституции
никаких альтернатив, дал трещину. Другими словами, изменение
Конституции могло бы произойти лишь фактическим путем,
т. е. внеправовым» 24.
В отличие от Альбертинского статута, который мог быть изме¬
нен парламентом посредством той же самой процедуры, что и про¬
цедура изменения обычного закона, республиканская Конститу¬
ция относится к разряду жестких, т. е. она не может быть изме¬
нена обычным законом, а требует для своего пересмотра особой
процедуры. Согласно Конституции (ст. 138) законы, изменяющие
Конституцию, и другие конституционные законы принимаются
каждой из палат после двух последовательных обсуждений с про¬
межутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным боль¬
шинством членов каждой пдлаты при втором голосовании. Такие
законы выносятся па референдум, если в течение трех месяцев
после их принятия этого потребует пятая часть членов одной из па¬
лат или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов.
Референдум не проводится, если при втором голосовании в каж¬
дой из палат закон был принят большинством двух третей их
членов.
В референдуме имеют право участвовать все граждане, право¬
мочные па участие в выборах в палату депутатов. Вынесенное на
референдум предложение считается принятым, если в голосовании
176
участвовало большинство имеющих право голоса и если предло¬
жение собрало большинство голосов, признанных действитель¬
ными.
Понятно, что отрицательный исход референдума по закону,
одобренному абсолютным большинством членов обеих палат, озна¬
чал бы политическое недоверие со стороны электората парламент¬
скому большинству и опирающемуся на него правительству. Та¬
кой конфликт мог бы быть разрешен лишь путем немедленного
проведения новых выборов. В этом, в частности, состоит одна из
причин того, что изменения, внесенные в Конституцию за весь
период ее существования, касались только ее второстепенных ас¬
пектов. Так, конституционным Законом от 9 февраля 1963 г.
(№ 2) были внесены изменения в ст. 56 и 57 Конституции (уста¬
новлен численный состав палаты депутатов — 630 депутатов —
и сената —315 сенаторов), в ст. 60 (сенат так же, как и палата
депутатов, стал избираться не на шесть, а на пять лет)25.
Конституционным законом от 27 декабря 1963 г. (№ 2) были
внесены изменения в ст. 131. Область Абруцци и Молизе была
разделена на две самостоятельные области2в.
В соответствии с конституционным законом № 2 от 22 нояб¬
ря 1967 г. были внесены изменения в ст. 135 Конституции. Срок
полномочий членов Конституционного суда был сокращен с 12 до
9 лет.
Что касается дополнений Конституции, также подлежащих
процедуре, предусмотренной ст. 138, то наиболее важным из них
было расширение компетенции Конституционного суда, к полно¬
мочиям которого в соответствии с конституционным законом № 1
от 11 марта 1953 г. было отнесено принятие решений о приемле¬
мости требований о референдуме.
Следует оговорить, что в данном случае речь идет не о рефе¬
рендуме, связанном с изменением Конституции, а о других фор¬
мах референдума, известных итальянскому конституционному
праву: референдум по вопросу о разделении областей (ст. 132
Конституции) референдум в порядке ст. 75, который проводится
по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов
для отмены (полностью пли частично) уже вступившего в силу
закона (в ч. 2 ст. 75 исключается возможность референдума в от¬
ношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помилова¬
нии, об утверждении ратификации международных договоров) 27.
Таким был референдум в мае 1974 г. по принятому в 1969 г.
Закону о разводе. Попытка реакции отменить закон провали¬
лась 28. В июне 1978 г. было проведено еще два общенациональных
референдума: по закону о финансировании политических партий
и по закону об охране общественного порядка (закон Реале). Из¬
биратели высказались против отмены закона о финансировании
партий, являющегося важным фактором оздоровления отношений
между партиями, препятствием на пути присвоения государствен¬
ных средств буржуазными партиями. Закон об охране обществен¬
ного порядка также остался в силе.
177
1/я7 Закаа 74 2127
17—18 мая 1981 г. в Италии состоялось 5 общенациональных
референдумов по ряду действовавших в стране законов: об обще¬
ственном порядке, пожизненном заключении, ношении оружия,
аборте. По последнему закону было организовано два голосо¬
вания. Радикальная партия предлагала упразднить некоторые
статьи нынешнего законодательства, сделав его более либераль¬
ным, а клерикальное «Движение за жизнь» — отменить его в це¬
лом. Три остальных референдума были навязаны стране Ради¬
кальной партией. Большинство избирателей решительно выска¬
залось за сохранение в силе всех четырех законов.
Прогрессивные силы страны выступают против попыток реак¬
ции злоупотреблять институтом референдума. Даже в тех слу¬
чаях, когда речь идет об отмене устаревших и реакционных зако¬
нов, использование референдума может способствовать усилению
политической нестабильности; оно мешает основным партиям най¬
ти совместные пути преодоления кризиса. Референдумы по ини¬
циативе правых сил имели провокационную цель —• расшатывать
государственные институты, нагнетать обстановку напряженности
и неопределенности в стране, противоречили духу Конституции.
Использование референдумов по идее Конституции Италии —
мера укрепления Республики демократии, представительного ор¬
гана, а не ослабления их29.
Как уже отмечалось, одна из особенностей итальянской Кон¬
ституции — наличие значительного числа программных положе¬
ний. В известной мере это определяется следующим обстоятель¬
ством. В период, предшествовавший разработке и принятию
Конституции, не были осуществлены необходимые для демократи¬
ческого развития страны социально-экономические и политические
реформы. Под напором прогрессивных сил буржуазные партии
были вынуждены согласиться на конституционное закрепление
программы таких реформ. Поэтому, «наша конституция по необ¬
ходимости должна была приобрести характер программного обяза¬
тельства,— отмечал П. Тольятти.— Нам надо было записать в кон¬
ституции то, что республика должна будет постепенно осуществить
в будущем, после того как будет утверждена сама конституция.
Мы намеревались достигнуть таким образом ряда важных поли¬
тических целей. Самые коренные требования народного движения
(аграрная реформа, право на труд) приобретали не просто закон¬
ное, но конституционное значение» 30.
В процессе реализации Конституции вопрос о роли программ¬
ных конституционных норм, об их соотношении с предписывающи¬
ми нормами приобрел важное практическое значение, особенно в
связи с соотношением основных принципов и социально-экономи¬
ческих прав. В более широком плане в подходе к решению ука¬
занных проблем нашел свое правовое проявление конфликт меж¬
ду двумя противоположными тенденциями, соответствующими
общим политическим концепциям: одной, стремящейся свести
конституцию к простой, лишенной юридического значения поли¬
тической программе, и другой, рассматривающей конституцию
178
как документ высшей юридической силы, обязывающий как
граждан, так и государственные органы. В одном из первых
решений Кассационного суда от 7 февраля 1948 г. было проведе¬
но разграничение норм-предписаний и программных норм. Непо¬
средственно действующими признавались только первые из них.
К предписывающим были отнесены, в частности, нормы, регла¬
ментирующие гражданские и политические права, а к програм¬
мным — этико-социальные и экономические права. Лишь в конце
60-х годов Конституционный суд признал одинаковую природу
предписывающих и программных норм, рассматривая все нормы
Конституции как полностью действующие81. Однако такая ин¬
терпретация до сих пор наталкивается на сопротивление со
стороны Кассационного суда.
Конституция Италии была одной из первых буржуазных кон¬
ституций, поставивших на первое место раздел о правах и обязан¬
ностях граждан. Такую структуру воспринял затем Основной За¬
кон ФРГ, а еще позже — некоторые буржуазные конституции
70-х годов. Каталог прав, предусмотренных Конституцией Ита¬
лии, достаточно широк, что стало результатом борьбы трудящихся
масс, итогом подъема антифашистского и демократического дви¬
жения, широким воздействием примера реального социализма.
Наряду с социально-экономическими правами Конституция
провозглашает также политические права и свободы граждан,
в том числе свободу собраний и объединений, право исповедова¬
ния религиозных взглядов и свободу выражения мыслей (ст. 17—
21), а также широкий круг личных прав и свобод.
Для регламентации провозглашенных прав по Конституции
Италии характерно стремление обеспечить в ряде случаев некото¬
рые гарантии указанных прав. Так, ст. 13 устанавливает, что лич¬
ное задержание, осмотр или обыск, а равно всякое другое ограни¬
чение личной свободы в какой бы то ни было форме не допуска¬
ются иначе как на основании мотивированного акта судебной
власти и только в случаях и порядке, предусмотренных законом.
В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, точно
указанных в законе, органы государственной безопасности могут
принимать временные предупредительные меры, о которых долж¬
но быть в течение 48 часов доведено до сведения судебной власти;,
если эта власть не утвердит их в течение следующих 48 часов,
они считаются отмененными и действие их прекращается.
Столь же подробные указания содержатся и во многих других
статьях, регулирующих этико-социальные, гражданские, полити¬
ческие и личные права.
Рабочие партии, представленные в Учредительном собрании,
настаивали на такой подробной регламентации соответствующих
конституционных положений, потому что речь шла об основных
правах трудящихся. Их точное определение в Конституции могло
бы поставить предел произволу законодателя.
Вместе с тем демократические силы не питали иллюзий на
этот счет. Предусматриваемые Конституцией гарантии осущест¬
7*
179
вления гражданских и политических прав — формальные гаран¬
тии. У них нет экономической и социально-политической основы
в условиях буржуазного общества. «Конституция,— отмечал
П. Тольятти,— является гарантией, да, но она не гарантирует нас
от опасностей, которые сегодня угрожают итальянской демокра¬
тии. Подлинная гарантия состоит в силе и развитии демократиче¬
ского движения народных масс, которое оставаясь на конститу¬
ционной почве, продвигает осуществление тех принципов социаль¬
ной справедливости, глубокого экономического обновления,
которые предусматривает конституция, но которые, несомненно,
останутся мертвой буквой, если их осуществление будет оставать¬
ся в руках старых правящих классов, консерваторов...» 32.
Выше уже говорилось о референдуме. Другая предусмотрен¬
ная Конституцией форма прямой демократии — законодательная
инициатива народа (ст. 71). Речь идет о возможности внесения
непосредственно избирателями (от имени не менее чем 50 тыс.
избирателей) законопроекта, составленного в форме статей закона,
который парламент обязан рассмотреть. Однако практического
значения эта норма не имеет.
Препятствием для народной инициативы является установлен¬
ное ст. 81 Конституции требование о том, что всякий закон, вле¬
кущий за собой новые расходы или увеличение прежних, должен
содержать указание на средства для их покрытия. Зачастую толь¬
ко правительство, располагающее мощным бюрократическим аппа¬
ратом, имеет конкретную возможность определить объем новых
расходов, а также наиболее целесообразный способ их покрытия.
Статья 71 не содержит предметных ограничений в отношении
законодательной инициативы народа. Однако в доктрине сущест¬
вует мнение, что народная инициатива недопустима в отношении
законов о налогах и бюджете, об утверждении ратификации меж¬
дународных договоров, об амнистии и помиловании. Во всех слу¬
чаях последнее слово остается за парламентом, который в отли¬
чие от случаев отмены закона в порядке референдума может от¬
вергнуть законопроект народной инициативы.
К числу конституционных законов, принятых Учредительным
собранием до утверждения Конституции, относятся Закон № 1 от
9 февраля 1948 г. о конституционной юрисдикции и о гарантиях
независимости Конституционного суда, а также статуты четырех
областей (Валь д’Аоста, Сицилии, Сардинии и Трентино Альто-
Адидже). Указанные конституционные законы были приняты
Учредительным собранием посредством той же процедуры, что и
обычные законы. Однако от последних они отличаются тем, что
были названы конституционными самим Учредительным собрани¬
ем и имели особую нумерацию.
Кроме того, доктрина относит к конституционным целый ряд
обычных законов ввиду важности регулируемых в них отношений.
Это, в первую очередь, закон о гражданстве, избирательные за¬
коны, некоторые нормы о совете министров, которые содержатся
в королевском декрете от 14 ноября 1901 г.
180
Конституционные законы в формальном смысле, принятые до
утверждения Конституции, в соответствии со ст. XVI заключи¬
тельных и переходных постановлений Конституции должны были
быть пересмотрены и приведены в соответствие с ней. Однако
этого не было сделано. Что же касается изданных ранее обычных
законов по конституционным вопросам, то они сохраняют свое
действие в случае, если не противоречат новой Конституции и
могут быть применены.
К источникам конституционного права Италии относятся так¬
же неписаные нормы, прежде всего обычные нормы. Такие нор¬
мы не могут противоречить ни обычному, ни тем более консти¬
туционному закону. Даже если в течение какого-то периода норма
закона или Конституции не применялась, она не утрачивает силу
и должна быть применена всякий раз, когда возникают регули¬
руемые ею отношения. Равным образом, если какое-либо поведе¬
ние противоречит конституционной норме (например, в резуль¬
тате ее ошибочной интерпретации) и если даже такое ошибочное
поведение в течение продолжительного периода привело к созда¬
нию общепризнанного обычая, то и в этом случае сохраняется
обязанность вернуться к образу действий, согласуемому с писа¬
ной нормой ”.
Разновидностью неписаных норм, которые оказывают замет¬
ное влияние на отношения между высшими органами государст¬
ва, являются так называемые нормы конституционной вежливо¬
сти или конституционные соглашения. К их числу, например, от¬
носятся нормы, в соответствии с которыми правительство подает
в отставку при назначении нового главы государства, а прави¬
тельство, ушедшее в отставку, ограничивает свою деятельность
лишь текущими делами, не решая принципиальных вопросов
жизни страны.
Предметом конституционных соглашений могут быть и вопро¬
сы большой государственной важности, определенная политиче¬
ская программа, включающая принятие законов, проведение ре¬
форм. Крупнейшим конституционным соглашением такого рода
можно по праву назвать программное соглашение, заключенное
летом 1977 г. шестью основными политическими партиями Ита¬
лии : коммунистической, христианско-демократической, социали¬
стической, социал-демократической, республиканской и либераль¬
ной. Программное соглашение предусматривало целую серию
мероприятий по перестройке промышленности, индустриальному
развитию южных районов, предоставлению рабочих мест молоде¬
жи, а также по урегулированию сложного положения в итальян¬
ских университетах и преодолению кризиса всей системы
образования, по усилению охраны общественного порядка и ре¬
шению других острых социальных проблем. Основные положения
этой программы вошли в совместную резолюцию, принятую
16 июля 1977 г. подавляющим большинством палаты депутатов,
и стали неотъемлемой частью правительственной программы, ко¬
торая, однако, оказалась не выполненной однопартийным прави¬
тельством христианских демократов”.
Межпартийные конституционные соглашения являются важ¬
ным политическим инструментом осуществления Конституции.
После одобрения такого соглашения парламентом оно становится
обязательным для правительства и во многом предопределяет на¬
правление и программу законодательной работы парламента.
Вместе с тем само по себе конституционное соглашение как вне-
правовой инструмент не может, минуя правовые механизмы, при¬
водить к изменениям законодательных положений и тем более
Конституции. Что касается вопроса о пределах и условиях дей¬
ствительности конституционных соглашений, то несомнепно, что
они не могут противоречить Конституции.
Такие же требования должны лежать и в основе толкования
Конституции. Будучи основным законом государства, Конститу¬
ция, естественно, не содержит положений, которые могли бы быть
прямо применены во всех ситуациях, требующих политико-право¬
вых решений. Необходимость в истолковании Конституции воз¬
никает всякий раз при принятии законов и правительственных
актов. Во всех этих случаях, особенно при принятии решений
большой государственной важности, корректная интерпретация
Конституции должна строиться на основе ею же предусмотренных
принципов, целей и методов. Единственный приемлемый метод
интерпретации, по существу, содержится в самой Конституции,
в положениях о ее пересмотре, требующем квалифицированного
большинства в парламенте.
Как отмечалось на семинаре марксистских исследователей по
вопросам государства и общества, «конституционная интерпрета¬
ция — такая интерпретация, которая основана на широком согла¬
сии политических сил» ”. Именно этот принцип был положен в
основу выработки самой Конституции. Игнорирование мнения
оппозиции, использование в парламенте арифметического боль¬
шинства, широко практиковавшееся христианско-демократически¬
ми правительствами, деформировало Конституцию, искажало ее
принципы и дух ”.
По своей юридической силе конституция занимает главенству¬
ющее место среди других источников конституционного права.
Определяя принципы и социальные цели учреждаемого ею право¬
порядка во всех сферах жизни общества, она является юридиче¬
ской базой всего остального законодательства. Жесткость консти¬
туции и предусмотренные ёю гарантии и средства самозащиты
призваны обеспечить ее соблюдение, соответствие ей всех других
правовых норм, осуществление ппав и свобод граждан, проведение
намеченных ею социальных преобразований.
Однако итальянский опыт показывает, что как бы тщательно
ни были разработаны правовые гарантии, они остаются во мно¬
гом формальными гарантиями, поскольку и пока социальные си¬
лы, действительно заинтересованные в соблюдении конститу¬
ции-трудящиеся массы и их политические организации отстра¬
нены от политического управления государством. Вместе с тем
отнюдь не следует преуменьшать важность конституционных га-
182
рантий. Они затрудняют явные и закамуфлированные посягатель¬
ства на конституцию со стороны консервативных сил, упрочивают
конституционный правопорядок.
С конца 1979 г. в итальянской печати развернулась оживлен¬
ная дискуссия о пересмотре Конституции, начало которой было
положено выступлениями секретаря ИС11 Б. Кракси. Его предло¬
жения предусматривали изменение избирательной системы путем
перехода к мажоритарной системе с явной целью сократить ши¬
рокое представительство в парламенте коммунистов, а также
установление президентского режима. Эти предложения вызвали
интерес и одобрение в различных кругах правых и особенно в
правом крыле ХДП. Прогрессивные силы Италии, наоборот, ре¬
шительно выступают против пересмотра Конституции, отказа от
республиканских институтов.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
И КОНСТИТУЦИОННЫЙ НАДЗОР
Одна из самых значительных новаций, установленных Кон¬
ституцией 1947 г.—учреждение Конституционного суда для осу¬
ществления контроля за конституционностью обычных законов.
Если для принятия законов, изменяющих конституцию, требует¬
ся особая процедура, обеспечивающая широкое согласие полити¬
ческих сил и возможность прибегнуть к референдуму, то для
принятия обычных законов достаточно простого большинства.
Последнее открывает широкие возможности для партии или бло¬
ка партий, располагающих в парламенте таким большинством,
для посягательств на конституцию. Для пресечения возможных
злоупотреблений и создан Конституционный суд.
Учредительное собрание учитывало при этом уроки недавнего
прошлого, когда Муссолини, формально не отменяя прежнюю
Конституцию — Альбертинский статут, фактически заменил его
другой параллельной конституцией, состоявшей из отдельных
законов, принятых фашистским режимом с согласия послушного
короля и послушного парламента. Другим аргументом, выдвигав¬
шимся в Учредительном собрании в пользу Конституционного
суда, была необходимость создания органа для разрешения спо¬
ров между государством и областями и между областями, кото¬
рые, хотя Италия и оставалась унитарным государством, наделя¬
лись по Конституции весьма широкими полномочиями.
Учредительное собрание, признавая необходимость контроля за
конституционностью обычного законодательства, стояло перед
выбором: учреждать ли для этого новый специальный орган или
возложить контроль на высшие судебные органы. В конечном
итоге было решено создать специальный орган — Конституцион¬
ный суд, не ответственный перед парламентом. Учредительное
собрание исходило из того, что такой орган способен более бес¬
пристрастно оценивать законы с точки зрения их конституцион¬
183
ности, чем, например, парламентское большинство, уже связанное
положительным голосованием в пользу данных законов. Эти дово¬
ды заслуживают внимание.
Вместе с тем никак нельзя согласиться с утверждением, бы¬
тующим в итальянской юридической литературе, будто в руках
суда конституционный надзор становится чисто правовой, поли¬
тически беспристрастной деятельностью. На самом деле нет ни¬
каких оснований говорить о Конституционном суде лишь как о
контрольном органе сугубо юридико-технического характера37.
Если социально-политическое лицо парламента определяют зако¬
ны, то о политической ориентации Конституционного суда лучше
всего судить по тем законам, которые он признает противореча¬
щими Конституции. Столь же очевидно, что деятельность суда
связана с вторжением, хотя и косвенным, в законодательную ком¬
петенцию парламента, подрывающим верховенство и законотвор¬
чество последнего. Однако само но себе это еще не означает, что
Конституционный суд является заведомо антидемократическим
органом и что его деятельность может служить лишь интересам
реакции. Такое суждение было бы справедливо лишь в том слу¬
чае, если исходить из посылки, что буржуазный парламент всегда
принимает лишь хорошие, «правильные» законы. Однако в дей¬
ствительности законотворческой практике работы итальянского
парламента известно немало законов, против которых решитель¬
но возражали представители демократических сил.
При существующей (и тем более при существовавшей в 50-х
годах) расстановке политических сил в итальянском парламен¬
те, когда ни один закон не может быть принят без поддержки
христианских демократов, ценность контрольных функций Кон¬
ституционного суда представляется для правящего класса второ¬
степенной, а то и сомнительной. Не так просто для правящего
класса обеспечить и «подходящий» кадровый состав суда38.
Именно поэтому правые силы Италии в течение многих лет пре¬
пятствовали формированию Конституционного суда.
Первый закон о Конституционном суде был принят Учреди¬
тельным собранием 9 февраля 1948 г. Но прошло еще пять лет,
прежде чем И марта 1953 г. было издано два закона, регулирую¬
щих организацию и деятельность Конституционного суда (кон¬
ституционный Закон № 1 — «Нормы, дополняющие положения
Конституции, относящиеся к Конституционному суду», и Закон
№ 87 — «Положения, относящиеся к организации и деятельности
Конституционного суда»). Суд должен бйл быть сформирован в
течение двух месяцев после опубликования этих законов. Одна¬
ко из-за сопротивления реакционных партий в парламенте, пре¬
пятствовавших избранию коммунистов и социалистов, формирова¬
ние суда затянулось до конца 1955 г. Суд начал функционировать
лишь в январе 1956 г.
Левые силы Италии, напротив, требовали скорейшего созда¬
ния Конституционного суда, так как рассчитывали с его помощью
защитить демократические принципы Конституции от системати¬
184
ческих нарушений со стороны правительства, возглавляемого хри¬
стианскими демократами39.
Конституционный суд состоит из 15 судей; треть их назнача¬
ется президентом республики, треть — парламентом (на совмест¬
ном заседании палат) и треть — высшими (общей и администра¬
тивными) магистратурами (Кассационный суд избирает трех су¬
дей, Государственный совет и Счетная палата —по одному
члену). Судьи Конституционного суда избираются из судей (в
том числе находящихся в отставке) высших общих и админист¬
ративных судов, университетских профессоров права и адвокатов
с двадцатилетним стажем. Судьи назначаются на девять лет и не
могут быть назначены повторно (ст. 135 Конституции с учетом
изменений, внесенных конституционным законом № 2 от 22 но¬
ября 1967 г.).
До вступления в должность судьи приносят присягу главе го¬
сударства в присутствии председателей обеих палат парламента.
Должность судьи несовместима с должностью члена парламента
или областного совета, с профессией адвоката (ст. 135 Консти¬
туции), а также с должностью члена правительства и Высшего
совета магистратуры (ст. 7 закона от 11 марта 1953 г.). Члены
Суда пользуются теми же иммунитетами, что и члены парламента.
Если избрание пяти судей парламентом требует широкого сог¬
ласия членов обеих палат, то назначение судей президентом це¬
ликом зависит от правительства (соответствующие декреты пре¬
зидента должны быть контрассигнованы председателем Совета
министров). Судьи, избираемые высшими магистратурами из чис¬
ла профессиональных судей, адвокатов и ординарных профессо¬
ров, как правило, по своим убеждениям придерживаются консер¬
вативных взглядов. Таким образом, на две трети суд формируется
с отступлением от принципов демократизма и верховенства пар¬
ламента как выразителя народного суверенитета.
Конституционный суд выносит решения по следующим делам:
спорам о конституционности законов и имеющих силу закона ак¬
тов государства и областей; спорам о компетенции между законо¬
дательной и исполнительной властью: между государством и об¬
ластями и между областями; обвинениям, выдвигаемым согласно
конституции, против президента республики и министров.
Перед Конституционным судом могут быть оспорены только
законы или акты, имеющие силу закона государства или области.
К этой категории не относятся, например, регламенты, издавае¬
мые правительством, которые, как и все другие акты исполнитель¬
ной власти, подчинены закону и подлежат предварительному кон¬
тролю органов административной юстиции, в частности Государ¬
ственного совета. В доктрине преобладает учение, что объектом
конституционного надзора могут быть также конституционные за¬
коны.
Оспариваемый акт может быть рассмотрен судом только па
предмет его конституционности. Закон № 87 от 11 марта 1953 г.
решительно исключает всякую оценку судом целесообразности за-
8 Заказ № 2127 185
кона и категорически устанавливает: «Контроль за законностью,
осуществляемый Конституционным судом в отношении законов и
актов, имеющих силу закона, исключает всякую оценку его по¬
литического характера и любой контроль за использованием пар¬
ламентом его дискреционных полномочий» (ст. 28). Исследование
судом конституционности акта не сводится только к его содержа¬
нию, но охватывает также процесс его принятия. Суд устанавли¬
вает, например, был ли акт принят необходимым большинством
с соблюдением установленной Конституцией процедуры обсуж¬
дения.
Вопрос о конституционности закона или акта, имеющего силу
закона, может быть поставлен перед Конституционным судом
лишь в связи с рассмотрением конкретного спора в обычном
или специальном суде. Эта форма контроля носит название ин¬
цидентного контроля (in via incidentale). Конституционный закон
от 9 февраля 1948 г. конкретизирует процедуру постановки воп¬
роса перед Конституционным судом, устанавливая, что вопрос о
конституционности закона или акта, имеющего силу закона рес¬
публики, поднятый судьей или одной из сторон в ходе судебно¬
го разбирательства и не рассматриваемый как явно необоснован¬
ный, передается в Конституционный суд. Таким образом, ни ор¬
ган государственной власти, ни частный гражданин не могут
прямо, вне конкретного спора, ссылаясь на неконституционность
закона, обратиться в Конституционный суд. Необходимо, чтобы
закон нарушил интерес или право отдельного субъекта (гражда¬
нина, юридического лица, государственного учреждения) и воп¬
рос о его конституционности возник в процессе деятельности
обычной или специальной магистратуры.
Судья, перед которым сторонами поставлен вопрос о консти¬
туционности закона, должен установить: имеет ли оспариваемый
акт важное значение для рассмотрения дела. Если положительно
ответив на этот вопрос, суд затем придет к выводу, что поста¬
новка вопроса о конституционности основательна, он должен вы¬
нести определение о передаче дела в Конституционный суд.
В таком случае судебное разбирательство до вынесения решения
Конституционным судом приостанавливается.
Помимо инцидентной формы обжалования и контроля, Закон
от 31 января 1948 г. предусмотрел также форму прямого обраще¬
ния в Конституционный суд (in via diretta) в тех случаях, когда
субъектами спора о конституционности закона выступают госу¬
дарство и области (ст. 2 закона). В отличие от инцидентного про¬
цесса, где орган, возбудивший перед Конституционным судом
иск, не участвует в судебном разбирательстве, в процессе прямого
оспаривания стороны непосредственно участвуют в рассмотрении
дела. Процесс такого типа очень похож на обычный процесс
(особенно в административной юстиции), однако он имеет свои
специфические черты. В частности, для того, чтобы иск был принят,
достаточно указать на нарушение законом конституционной нор¬
мы безотносительно к тому, имеется ли в каждом случае прямой
186
интерес лица, обращающегося в суд. Поэтому, например, предсе¬
датель совета министров может оспаривать не только любой об¬
ластной закон, противоречащий интересам государства, но также
областной закон, противоречащий другому областному закону.
В свою очередь, области не могут оспаривать закон государст¬
ва, ссылаясь, например, на то, что закон наносит ущерб правам
и интересам граждан. Единственным основанием для оспарива¬
ния областями законов государства является вторжение закона в
сферу предусмотренной Конституцией компетенции областных
органов. Важно также отметить, что когда предметом спора меж¬
ду государством и областями является закон, то вопрос относится
к спорам о конституционной законности (абз. 1 ст. 134), а не к
конфликту компетенций (абз. 2 ст. 134). В последнем случае
суд вправе выносить суждение о всех видах конкурирующих ак¬
тов.
Результат рассмотрения судом спора облекается в форму ре¬
шения (sentenza) или определения (ordinanza). Определение
лредставляет собой кратко мотивированное решение и выносит¬
ся в тех случаях, когда, по мнению суда, вопрос не нуждается в
углубленном исследовании, например при признании иска явно
необоснованным.
Если суд приходит к выводу, что поставленный перед ним
вопрос о конституционности какого-либо акта или нормы являет¬
ся явно необоснованным, то этот акт (норма) продолжает оставать¬
ся действующим. Однако такое решение не исключает возможно¬
сти постановки перед судом в будущем вопроса о конститу¬
ционности того же акта по тому же или иному основанию. Если
же суд объявляет неконституционным закон, его норму или акт,
имеющий силу закона, то они теряют силу на следующий день
после опубликования решения суда (ст. 136 Конституции). Отве¬
чая на вопрос о том, является ли решение суда актом отмены
нормы в силу ст. 136, видный итальянский юрист Дж. Балладоре
Палльери полагает, что решение о пеконституционности нормы не
является актом ее отмены. Суд не имеет никакой власти объяв¬
лять закон отмененным или аннулированным, о чем свидетельст¬
вует характер резолютивных частей его решений. «Суд признает
неконституционной какую-либо норму закона,— отмечает Пал¬
льери.— И ничего другого. Решение суда есть типичный устанав¬
ливающий акт... Оно лишь констатирует, что данная норма из-за
противоречий с определенными статьями Конституции неконсти¬
туционна. Тем самым суд исчерпывает свою функцию. И затем
закон и только закон связывает с таким решением определен¬
ные последствия» 40.
С доводами Палльери можно согласиться в части, касающейся
его оценки природы решения суда как акта, устанавливающего
юридический факт. Действительно, строго говоря, Конституция
не наделяет суд правом отмены или аннулирования закона. Утра¬
та силы закона, признанного судом неконституционным, вытекает
не прямо из решения суда, а из положения Конституции, связы¬
вающего ее с решением суда.
8* 187
Однако это обстоятельство имеет значение лишь с точки зре¬
ния юридической техники и никак не сказывается на политиче¬
ской роли и реальных полномочиях суда по проверке конститу¬
ционности законов и их отмены.
Из ст. 136 ясно вытекает, что, во-первых, нормы обычного
закона, которые противоречат какой-либо конституционной нор¬
ме, следует квалифицировать как конституционно-незаконные;
во-вторых, нормы, противоречащие Конституции, должны быть
устранены из правопорядка; в-третьих, только один орган —
Конституционный суд — компетентен устанавливать неконститу-
ционность законов; в-четвертых, решение суда является оконча¬
тельным и общеобязательным, и поэтому противоречащая консти¬
туции норма сразу же аннулируется.
Каковы правовые последствия признания судом неконститу-
ционности какой-либо нормы для регулируемых ею правоотноше¬
ний? В решении этого вопроса Конституция и законодательство
исходят в основном из принципа ex-tunc, т. е. объявленный не¬
конституционным закон признается недействительным с момента
его издания41. Решение о неконституционное™ означает, что
данная норма не может применяться к отношению, явившемуся
причиной постановки вопроса о конституционности, и к аналогич¬
ным, еще не рассмотренным отношениям. В то же время решение
о неконституционности не дает основания для пересмотра вопро¬
сов, которые согласно общим принципам права следует считать
окончательно разрешенными. Поэтому полностью сохраняет свою
силу имевшее место в прошлом решение суда, если даже оно ос¬
новано на норме, объявленной впоследствии неконституционной.
Вместе с тем ст. 30 Закона № 87 1953 г. устанавливает, что
исполнение приговора, вынесенного на основании нормы уголов¬
ного закона, впоследствии признанной неконституционной, и его
уголовно-правовые последствия прекращаются; следовательно, ре¬
шение о неконституционности в таких случаях получает обратную
силу.
За более чем двадцатилетний период своего существования
Конституционный суд в зависимости от изменений в соотношении
сил в стране, персонального состава суда придерживался в своих
решениях в различные периоды разной политической ориентации.
Уже в первом своем решении, принятом 14 июня 1956 г., суд
отнес к своей компетенции проверку конституционности законов,
принятых не только после, но и до вступлепия в силу конститу¬
ции. Это решение имело большое принципиальное значение, так
как открывало путь к отмене реакционных норм, принятых в
период фашистской диктатуры. Здесь же Конституционный суд в
противовес толкованию Кассационного суда, признал непосредст¬
венно действующей норму ст. 21 Конституции, провозглашающей
свободу выражения мысли, и объявил неконституционной
ст. ИЗ Сводного текста законов об общественной безопасности,
устанавливающую право полиции контролировать распростране¬
ние печатных изданий в общественных местах. Суд вынес и ряд
188
других прогрессивных решений по вопросам политических и
гражданских прав.
В то же время суд признал законными локауты, которые Кон¬
ституция, напротив, полностью исключает. Неоднократно пред¬
метом рассмотрения суда были нормы фашистского законода¬
тельства, предусматривающие различные санкции за проведение
забастовки. Статья 40 Конституции устанавливает, что право на
забастовку осуществляется в рамках законов, регулирующих пра¬
во на забастовку. Закон может установить те или иные ограни¬
чения осуществления этого права, но основное право на заба¬
стовку должно быть сохранено. В доктрине считается общеприз¬
нанным, что противоречат конституции нормы уголовного кодекса,
которые рассматривают забастовку как преступление против на¬
циональной экономики. С начала 60-х годов такой позиции при¬
держивается и Конституционный суд. Он признал неконститу¬
ционными ст. 502 и 504 уголовного кодекса, предуматривающие
наказание за экономические забастовки и забастовки, связанные
с заключением коллективных договоров. В 1974 г. под давлением
прогрессивных сил страны Конституционный суд под председа¬
тельством социалиста Бранка признал законность забастовки, про¬
водимой под чисто политическими лозунгами (решение № 290 от
27 декабря 1974 г.).
В первые же годы существования Конституционного суда его
деятельность по отмене фашистских законов встретила сопротив¬
ление правительства и Кассационного суда и явную пассивность
парламента. Первый председатель суда Э. Де Никола вынужден
был уже через год подать в отставку, так как один из министров
отказался подчиниться решению суда. Новый председатель
Г. Адзаритти был более склонен к компромиссам. При нем широ¬
кое распространение получили так называемые условные реше¬
ния, в соответствии с которыми суд, выражая сомнение в кон¬
ституционности нормы, ограничивался рекомендацией парламен¬
ту о ее пересмотре. Однако или парламент, как правило,
оставался глух к рекомендациям суда, или же христианско-демок¬
ратические правительства препятствовали парламентским ини¬
циативам. Компромиссной линии Адзаритти придерживались и
его преемники на посту председателя суда — христианские де¬
мократы Г. Каппи и Г. Амброзини.
Только во время председательствования социалиста Бранка
(1969—1972 гг.) наметился более решительный курс в деятель¬
ности суда в защиту Конституции. Помимо решения о конститу¬
ционности политических забастовок, в этот период было принято
решение о правомерности производства аборта в случае угрозы
для жизни матери. Это решение явилось серьезным вкладом в
борьбу за принятие нового гражданского законодательства по
проблеме аборта и нанесло ощутимый удар по фашистскому се¬
мейному законодательству, которое еще действовало.
«В целом,—отмечает исследователь Л. Песталоцца,— несмот¬
ря на непоследовательность и на ориентации, с которыми нельзя
189
согласиться (как это было в спорах об отношениях между госу¬
дарством и областями, по которым суд, следуя централистскому и
ограничительному толкованию автономии областей, вынес реше¬
ния в пользу государства), в деятельности Конституционного су¬
да были и есть важные моменты, направленные на защиту и при¬
менение Конституции, которые во всяком случае положили нача¬
ло процессу проверки конституционной законности и оказали
воздействие на суды» 42.
В течение первого десятилетия своей деятельности суд прини¬
мал к рассмотрению в среднем около 200 дел в год. С 1969 по
1974 г. среднее число ежегодно принимаемых к рассмотрению дел
превысило 400 ив 1974 г. составило 567 дел. В 60-х годах суд
разрешал в среднем от 150 до 200 дел, в 70-х годах —вдвое
больше. Всего за период 1956—1974 гг. судом было рассмотрено
5004 дела о конституционной законности и 215 споров о компе¬
тенции между государством и областями и между областями.
Примерно по 20% рассмотренных дел суд вынес решения о не-
конституционности законов.
В первое десятилетие своей деятельности, натолкнувшись на
пассивность парламента, крайне медленно реагировавшего на от¬
мену неконституционных актов, суд часто обращался к толкова¬
тельным решениям, которые не аннулировали нормы, но пред¬
лагали их интерпретацию, совместимую, по мнению суда, с Кон¬
ституцией.
Такие решения Конституционного суда, по существу выходя¬
щие за пределы его компетенции, оказали известное воздействие
на позиции обычных судов по соответствующим вопросам. Одна¬
ко в целом ряде случаев обычные суды, оберегая свои прерога
тивы, давали оспариваемой норме свое толкование, не совпадающее
с толкованием Конституционного суда. Толковательные решения
Конституционного суда, давая какой-либо норме согласуемую
с Конституцией интерпретацию, не отменяют этой нормы и тем
самым не препятствуют ее применению обычными судами в их
собственной интерпретации43. Толковательные решения суда в
определенной мере играли положительную роль, но они не могли
заменить законотворческую деятельность парламента по измене¬
нию и обновлению законодательства, которая в течение многих
лет оставалась неудовлетворительной44.
Обосновывая свои решения о неконституционности того или
иного закона (нормы), Конституционный суд тем самым в опре¬
деленной мере стимулирует и направляет будущую деятельность
законодателя, вынужденного заранее считаться с его позицией.
Наиболее ясно такое воздействие позиции суда на законодателя
прослеживается в так называемых указывающих или приспосаб¬
ливающих решениях суда (additive о manipolatorie). Примером
могут служить решения от 16 декабря 1970 г. (№ 190). Вопрос
касался ст. 304 bis уголовно-процессуального кодекса, которая,
перечисляя случаи, когда адвокаты сторон могут присутствовать
при проведении следственных действий (следственный экспери¬
190
мент, экспертиза, обыск по месту жительства, опознание лично¬
сти), не упоминает в числе этих действий допрос обвиняемого.
В своем решении суд установил, что ст. 304 bis противоречит
Конституции «в той части, в которой она исключает право обви¬
няемого на участие адвоката в его допросе». Кассационный суд
не соглашался с решением о неконституционности нормы и ут¬
верждал, что присутствие адвоката при допросе обвиняемого
должно быть оговорено особым законом. Следуя интерпретации
Конституционного суда, парламент в законе от 18 марта 1971 г.
№ 62 дополнил ст. 304 bis формулой: «Адвокаты сторон имеют
право присутствовать при допросе обвиняемого».
Толковательные решения и решения о частичной незаконно¬
сти привели к затяжному конфликту между Конституционным су¬
дом и Кассационным судом; последний продолжает рассматривать
указанные решения как простые интерпретации другого судебно¬
го органа и в общем игнорирует их45.
Отказ Конституционного суда в конце 60-х годов от деления
конституционных норм на программные нормы и нормы, непо¬
средственно действующие, и признание всех без исключения норм
действующими явились крупным успехом прогрессивных сил.
Следует отметить и то, что суд, как правило, не останавли¬
вался перед необходимостью пересмотреть собственные решения.
Например, в 70-х годах он изменил свою позицию в отношении
компетенции областей, интерпретируя их полномочия в более
широком плане (в 1970 г. области выиграли 6 из 11 процессов,
которые они возбуждали против государства). Более демократи¬
ческой стала позиция суда и по многим другим вопросам, напри¬
мер семейного права46.
До сих пор Конституционный суд не рассматривал дел о кою
фликте компетенций между высшими органами государства,
а также обвинений против президента республики. В 1977 г.
впервые в истории страны парламент передал в Конституцион¬
ный суд дела по обвинению в коррупции двух видных политиче¬
ских деятелей, занимавших в прошлом министерские посты,—
христианского демократа Луиджи Гуи и социал-демократа Марио
Танасси. Они оказались причастными к скандалу, связанному с
делом американской авиакомпании «Локхид», широко прибегав¬
шей к подкупу высокопоставленных политических деятелей Ита¬
лии. Обсуждение дела «Локхид» в парламенте вышло за рамки
простого разбирательства злоупотреблений отдельных лиц и
приобрело характер своего рода политического суда над системой
власти, основанной на коррупции, подкупах и нарушениях закона.
Процедура рассмотрения спора в суде в принципе аналогична
обычной судебной процедуре. Однако в отличие от обычного су¬
да, призванного решать конкретное дело на основе закона, Кон¬
ституционный суд не занимается рассмотрением конкретных дел.
Он решает вопрос о конституционности оспариваемого закона.
Представляется также не случайным, что в Конституции
глава о Конституционном суде помещена не в разделе «Судебная
191
система», а в разделе о высших органах государственной власти
и управления. В отличие от законодателя суд не создает новых
законов, но его решение приводит к аннулированию действующего
закона, что сближает его деятельность с функцией законодателя.
Вместе с тем роль суда не следует преувеличивать. Признание
судом неконституционности какого-либо закона и соответственно
аннулирование его не влечет за собой обязанности парламента
принять новый закон с учетом позиции Конституционного суда.
Компетенция и возможности суда ограничены задачей проверки
соответствия законодательства положениям Конституции, ее це¬
лям и принципам, а также тем, что он осуществляет лишь по¬
следующий контроль и не может действовать по собственной ини¬
циативе; существующая инцидентная форма рассмотрения споров
о конституционности законов (необходимость предварительного
обращения в обычный суд) значительно затрудняет гражданам
обращение в Конституционный суд.
В отношениях с правительством и парламентом суд сумел со¬
хранить свою самостоятельность, и в целом его деятельность по
охране Конституции, несмотря на непоследовательность и коле¬
бания, может быть охарактеризована как умеренно позитивная.
* Подробнее об этом см.: Комолова Н. П. Движение сопротивления и поли¬
тическая борьба в Италии. М., 1972, с. 40—179.
1 Enciclopedia dell’antifascismo е della Resistenza. Milano, 1968, v. I, p. 606.
’ Cm.: Atti del Congresso di Bari. Bari, 1944.
4 Об этом см.: Лонго Л. Избранные статьи и речи. М., 1975, с. 43.
5 См.: История Италии. М., 1971, т. 3, с. 198—201.
• Тольятти П. Избранные статьи и речи. М., 1965, т. 1, с. 441.
7 См.: Costituzione italiana. Torino, 1975, р. XVI.
1 Предвыборная программа ХДП, по определению П. Тольятти, представ¬
ляла собой «подлинный шедевр политического двуличия». Она «сумела
не только уклониться от того, чтобы определенно высказаться за респуб¬
лику или монархию, но вообще заняла двойственную позицию, позволив¬
шую ей заручиться поддержкой как монархистов, так и республиканцев.
Эта партия, по сути, занимала две позиции: одну — республиканскую и
другую — монархистскую... С первой позиции кандидаты христианско-
демократической партии, стремясь выставить себя в лучшем свете, вы¬
ступали в городах и деревнях, уже решительно проявивших себя в каче¬
стве сторонников республиканского строя; второй позицией они увлекли
за собой и за монархией наиболее отсталые массы». Тольятти П. Избран¬
ные статьи и речи, т. 1, с. 463—464.
• После окончательного голосования завершающую работу над текстом
проводил специально учрежденный ревизионный комитет. Подробнее об
этом см.: Faltrone V., Grossi Р. Assemblea costituente.— In: Enciclopedia
del diritto. Milano, 1958, vol. 3, p. 380.
10 Cm.: Costituzione italiana, p. XVIII.
11 Тольятти П. Избранные статьи и речи, т. 1, с. 483.
12 Гантман В. И. Государственный строй Италии. М., 1961, с. 82.
13 Там же, с. 83.
14 Лонго Л. Указ, соч., с. 182—183.
13 Правда, 1959, 3 дек.
«« Costituzione italiana, р. XXXVII—XXXVIII.
17 Представленная коммунистами формулировка «Демократическая Респуб¬
лика трудящихся» была отвергнута. В этих условиях коммунисты голо¬
совали за формулировку, предложенную А. Фанфани и одобренную Учре-
192
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
ЭО
31
32
33
34
дитсльным собранием. См.: La costituzione italiana.— Saggi. Padova, 1954,
p. 14.
Almanaco PCJ’78. Roma, 1978, p. 34.
Costituzione italiana, p. XL.
Ленин В. И. Поли. соор, соч., т. 30, с. 126.
«Рассматриваемый законопроект,— отвечал Л. Лонго,— мог родиться
только в результате жульнического мышления, а не заботы о справедли¬
вом представительстве, об улучшении функционирования представитель¬
ных органов» (Лонго Л, Указ, соч., с. 101).
Следует отметить, что в итальянской литературе предпринимались попыт¬
ки представить норму ст. 139 как обычную конституционную норму, ко¬
торая могла бы быть изменена в порядке ст. 138; таким образом, даже
возвращение к монархии не противоречило бы конституции. См.: С rosa Е.
Diritto costituzionale. Torino, 1955, р. 410—411.
Esposito G. Commento all’art. 1 della costitutione.— In: La costituzione ita¬
liana — Saggi, p. 7.
Mortati C. Istituzioni di diritto publico. Padova. 1969, p. 1126.
Текст закона см.: Gazzetta Ufficiale, 1963, 10 febr. Необходимо отметить,
что в русском переводе Конституции (см.: Конституции буржуазных
стран. М., 1968, с. 75—76) эти изменения не учтены и текст ст. 56, 57 и 60
воспроизводится в первоначальной редакции.
Текст закона см.: Gazzeta Ufficiale, 1963, 24 die. В этом случае русский
перевод ст. 131 Конституции также дается без учета внесенных в нее
изменений.
Порядок проведения такого референдума регулируется Законом № 352 от
25 мая 1970 г. Проверка надлежащего оформления поступивших требо¬
ваний о референдуме осуществляется Центральным бюро при Кассаци¬
онном суде. Вопрос о приемлемости требований о проведении референду¬
ма окончательно решается Конституционным судом. Если результат ре¬
ферендума будет в пользу отмены закона, президент Республики своим
декретом объявляет об отмене закона или иного акта, вынесенного на ре¬
ферендум. Отмена закона и все связанные с этим последствия приобре¬
тают силу на следующий день после опубликования декрета. Если в ре¬
зультате референдума предложение об отмене закона было отвергнуто,
то требование по тому же вопросу может быть представлено не ранее,
чем через пять лет. Референдум не может быть также назначен во время
последнего года легислатуры и в течение шести месяцев новой легисла¬
туры (ст. 31 Закона № 352). Цель указанных ограничений состоит в том,
чтобы оградить страну от дискуссий по одним и тем же вопросам, вос¬
препятствовать дезорганизации нормальной законодательной деятельно¬
сти парламента.
См.: Хазова О. А. Референдум о разводе в Италии: Политические и пра¬
вовые аспекты.— В кн.: Избирательные системы и партии в буржуазном
государстве. М., 1979.
В течение ряда лет радикалы совместно с Движением за освобождение
женщин выступали за проведение референдума об отмене фашистского
законодательства о защите «чистоты расы», запрещающего аборт. Левые
силы также выступали за решение этого вопроса, но путем принятия
парламентом нового законодательства, а не посредством референдума.
Демократическим силам удалось блокировать идею референдума, а затем,
в 1978 г., провести через парламент закон о легализации аборта.
Тольятти П. Речи в Учредительном собрании. М., 1959, с. 9.
См. решение Конституционного суда от 14 июня 1956 г.
Togliatti Р. Тге minacce alia democrazia italiana.— In: Il compomesso sto-
rico a cura di L. Gruppi. Roma, 1977, p. 149.
Cm.: Balladore Pallieri G. Diritto costituzionale. Milano, 1974, p. 162.
К концу 1978 г. в политике ХДП произошел резкий поворот, вправо, что
сделало невозможным дальнейшее пребывание ИКП в составе парламент¬
ского большинства. В январе 1979 г. правительство ушло в отставку,
а парламент в третий раз в послевоенный период итальянской историй
был досрочно распущен.
193
35 Stato e sociata in Italia. Roma, 1978, p. 166.
38 «Вся деятельность правительства,— отмечал П. Тольятти,— проникнута
стремлением к непрекращающемуся нарушению конституции. Используя
большинство, попирают дух и букву конституции». (Тольятти П. Избран¬
ные статьи и речи, т. 1, с. 706).
37 Подробнее об этом см.: Нуд ель М. А. Конституционный контроль в капи¬
талистических государствах. М., 1968, с. 34—50.
88 Для избрания судей парламентом требуется квалифицированное боль¬
шинство: в первых двух турах не менее 3/5 членов от общего числа чле¬
нов обеих палат, в последующих турах — не менее 3/5 голосов от числа
участвующих в голосовании.
80 См.: Сидорова О. П. Конституционный суд Италии: Автореф. дис.... канд.
юрид. наук. М., 1970, с. 11.
40 Balladore Pallieri G. Op. cit., p. 351.
41 Представляется ошибочным мнение M. А. Пуделя, что по вопросу о мо¬
менте прекращения действия закона, признанного недействительным,
итальянское законодательство исходит из принципа ex-nunc.. См. Ну-
делъ М. А. Указ, соч., с. 161.
42 Pestalozza L. La costituzione е lo stato. Roma, 1975, p. 193—194.
48 Balladore Pallieri G. Op. cit., p. 355.
44 Председатель Конституционного суда Дж. Бранка, указывая на трудно¬
сти в связи с наличием пробелов в законодательстве, в декабре 1970 г.
заявил: «Мы можем немедленно разрушить этот ад, но не сможем на его
пепелище создать рай или чистилище. Это может сделать только парла¬
мент». См.: Politica del diritto. 1971, febr., p. 36.
45 См.: Allum P. A. Anatomia di una republice. Potere e istituzioni in Italia.
Milano, 1976, p. 267—268; Pestalozza L. Op. cit., p. 193.
48 В своих первых решениях Конституционный суд проявил себя сторон¬
ником принципа неравенства полов, утверждая, например, что адюльтер
является преступлением лишь в случае совершения его женщиной.
В 1968—1969 гг. суд полностью изменил свою позицию, подтвердив прин¬
цип равенства полов также и в отношении обязательств супружеской
верности и соответственно объявил о неконституционности ст. 559 и 560
уголовного кодекса.
194
Глава седьмая
КОНСТИТУЦИЯ ЯПОНИИ
к ИСТОРИИ ЯПОНСКОЙ КОНСТИТУЦИИ
Конституционное развитие Японии по сравнению с другими
развитыми капиталистическими странами имеет относительно ко¬
роткую историю. Лишь с середины прошлого века Япония встала
на путь капиталистического развития. В конце XIX в. была
принята первая, а в 1946 г.— вторая, ныне действующая, Консти¬
туция Японии. Первая, Конституция 1889 г., носила крайне ре¬
акционный характер, вторая справедливо считается одной из са¬
мых демократических буржуазных конституций. Поворот в кон¬
ституционном развитии оказался настолько резким, что многие
современные японские юристы в настоящее время ставят вопрос
о двух совершенно изолированных этапах в конституционном
развитии Японии, между которыми не существует преемствен¬
ности.
Главная черта конституционного и в целом правового разви¬
тия буржуазной Японии — рецепция иностранных правовых мо¬
делей. Причина этого явления кроется в своеобразии историческо¬
го развития страны.
В течение длительного времени (1639—1853 гг.) Япония на¬
ходилась фактически в полной изоляции от внешнего мира.
В самоизоляции страны, в консервации феодальных отношений и
традиционной национальной психологии феодально-конфуциан¬
ского толка правящая военно-феодальная верхушка Японии ис¬
кала путь к сохранению своего господства и своих привилегий.
Она стремилась предотвратить проникновение в сознание населе¬
ния чуждой идеологии, грозящей подорвать устоявшийся порядок
вещей, «национальную целостность» («кокутай») Японии1.
Не произошло коренной ломки концепции «кокутай» и в рам¬
ках ограниченной буржуазной революции 60-х — 70-х годов
XIX в., получившей название «реставрация Мэйдзи». Буржуазная
революция носила поверхностный характер, и основной замысел
ее инициаторов заключался в недопущении развертывания рево¬
люции снизу, в срочном проведении модернизации страны, в пер¬
вую очередь ее экономики, с целью воспрепятствовать превраще¬
нию Японии в колонию или полуколонию империалистических
держав. Развитие капиталистических отношений сопровождалось
усилением позиций буржуазии; в стране возникали политические
организации и движения, представлявшие интересы ее различных
слоев. В Европу и США посылались специальные миссии для
195
ознакомления с государственным устройством, экономикой, нау¬
кой, техникой и культурной жизнью капиталистических стран.
Большое значение придавалось изучению западных моделей. Од¬
нако иностранные политико-правовые концепции не переносились
механически на японскую почву. Буржуазные идеологи, включая
самых либеральных, ставили вопрос не о замене традиционной
концепции «кокутай» западными моделями, а о модернизации
«кокутай» с помощью буржуазных политико-правовых доктрин2.
Образцом синтеза концепции «кокутай» и буржуазного кон¬
ституционализма стала Конституция Японской империи 1889 г.
Она лишь прикрывала традиционный механизм власти с помощью
некоторых элементов буржуазного конституционализма.
Последующее конституционное развитие Японии отразило ук¬
репление позиций монополистической буржуазии. Японский капи¬
тализм, вступив в монополистическую стадию, нуждался во
внутриполитической стабильности и наиболее благоприятных ус¬
ловиях для получения сверхприбылей. Борьба партий (в период
«партийных кабинетов» 1914—1932 гг.) вносила дестабилизирую¬
щий элемент в довоенную политическую систему Японии. Моно¬
полистический капитал в условиях обострения межимпериалисти¬
ческих противоречий и подъема революционного движения требо¬
вал сильной власти. Вот почему с начала 30-х годов монополисти¬
ческий капитал делает ставку на военно-бюрократический аппа¬
рат; формируется их союз, который стал основой установления в
стране военно-фашистского режима.
Первый этап конституционного развития Японии (1889—
1945 гг.) свидетельствует о том, что господствовавшие в японском
обществе политические силы при сохранении традиционных прин
ципов организации государственной власти и положения личности
в государственно-политической структуре общества использовали
также рецепцию иностранного буржуазного права. В качестве мо¬
делей конституционного развития избирались наиболее реакцион¬
ные образцы, в частности прусская конституция, которая затем
была трансформирована в конституционализм, основанный на
идеологии «японизма» 3.
Новый этап конституционного развития Японии связан с лик¬
видацией военно-фашистского режима в результате поражения
Японии во второй мировой войне. Общие контуры будущей кон¬
ституции страны были намечены в Потсдамской декларации, опуб¬
ликованной 16 июля 1945 г. от имени правительств США, Вели¬
кобритании и Китая. Позднее к ней присоединился и СССР.
В декларации, в частности, говорилось: «Японское правительство
должно устранить все препятствия к возрождению и укреплению
демократических тенденций среди японского народа. Будут уста¬
новлены свобода слова, религии и мышления, а также уважение
к основным человеческим правам» 4.
15 августа 1945 г. Япония приняла условия Потсдамской дек¬
ларации и заявила о прекращении войны с Объединенными На¬
циями. Суверенитет Японии на период оккупации страны ограни¬
196
чивался, все важные решения японского правительства должны
были получать предварительную санкцию штаба оккупационных
войск во главе с американским генералом Макартуром; сам штаб
мог издавать акты правового характера. Весь процесс принятия
решений по вопросам изменения государственной и социально-
экономической структуры японского общества практически пол¬
ностью контролировался СШАб.
Японское правительство явно не спешило с разработкой про¬
екта повой конституции. В официальной пропаганде усиленно
муссировался тезис о необходимости сохранить старое государст¬
венное устройство, а задача по строительству новой Японии
трактовалась исключительно в морально-психологическом плане.
Меморандум «Окончание войны и конституция», составленный
юридическим отделом канцелярии премьер-министра и опублико¬
ванный в сентябре 1945 г., как и некоторые доклады, подготов¬
ленные по поручению правительства, стремился свести конститу¬
ционную реформу к внесению изменений в Конституцию 1889 г.
Наряду с этим с декабря 1945 по март 1946 г. в печати были
опубликованы многочисленные проекты Конституции Японии,
составленные различными политическими партиями, группами
и отдельными лицами. В них, как правило, чувствовалось влияние
традиционного политико-правового мышления. Они не выходили
за рамки монархической формы правления по английскому об¬
разцу. Первым по-настоящему радикальным проектом явился
проект, представленный Коммунистической партией Японии
(КПЯ). Он предусматривал ликвидацию монархии, создание одно¬
палатного парламента, установление принципа парламентской
ответственности правительства и закрепление широкого круга
демократических прав и свобод граждан в.
Для разработки проекта конституции кабинетом Сигэхара
25 октября 1945 г. была образована «комиссия Мацумото», кото¬
рая завершила свою работу 2 февраля 1946 г. 8 февраля состав¬
ленный комиссией проект после рассмотрения кабинетом минист¬
ров был представлен в штаб Макартура. О характере подхода
комиссии к конституционному вопросу свидетельствует само наз¬
вание документа — «Основные положения пересмотра конститу¬
ции». По заявлению Мацумото, главная задача комиссии состояла
только в выяснении необходимости пересмотра старой конститу¬
ции и ее главных направлений. Участвующие в работе комиссии
японские ученые Минобэ Тацукити и Миядзава Тосиёси также
считали, что для осуществления демократизации конституции
вовсе не обязательно пересматривать ее текст, а достаточно огра¬
ничиться пересмотром действующего законодательства и соответ¬
ствующим его исполнением 7.
Опасаясь усиления позиций левых сил, 3 февраля 1946 г.
Макартур отдал распоряжение отделу гражданской администра¬
ции штаба оккупационных войск к 12 февраля подготовить свой
проект будущей конституции Японии8. Проект был составлен и
13 февраля передан японской стороне. Некоторое время японская
197
сторона по инерции продолжала дорабатывать проект комиссии
Мацумото, однако 26 февраля кабинет официально принял проект
штаба оккупационных войск за основу. После согласования
ряда статей окончательный текст новой Конституции был утверж¬
ден Тайным советом. 20 июня правительство внесло проект Кон¬
ституции на рассмотрение палаты представителей парламента.
После рассмотрения проекта палатами и согласования внесенных
палатами поправок специальная комиссия парламента по пере¬
смотру конституции 26 октября 1946 г. после соответствующей
санкции Тайного совета приняла Конституцию Японии. Консти¬
туция была обнародована 8 ноября и 3 мая 1947 г. вступила в
силу.
Ныне довольно влиятельные крути в стране в качестве клю¬
чевого аргумента для критики Конституции 1947 г. выдвигают
тезис о «навязанности извне» этой Конституции. Логическим вы¬
водом из этой критики стали утверждения о несоответствии
Конституции социальным, экономическим и культурным особенно¬
стям японского общества и требования ее общей ревизии.
Действительно, процесс принятия ныне действующей япон¬
ской Конституции отмечен существенными противоречиями.
Стремясь решить конституционный вопрос без участия широких
народных масс, правящие круги Японии и американские военные
власти пытались уложить процесс принятия новой Конституции
в рамки ст. 73 Конституции 1889 г., в которой говорилось: «Ког¬
да в будущем представится необходимым изменить постановления
настоящей конституции, то соответствующий проект будет внесен
в имперский парламент по повелению императора». Не случайно
в процессе принятия новой Конституции ее проект дважды рас¬
сматривался Тайным советом. Даже терминологически проект но¬
вой конституции официально именовался как пересмотренный
вариант Конституции 1889 г. Подобная «преемственность» про¬
тиворечила как демократическому содержанию Конституции
1947 г. (упразднившей императорскую систему в духе «кокутай»
и провозгласившей принцип национального суверенитета), так и
условиям Потсдамской декларации, требовавшей создания прави¬
тельства в соответствии со «свободно выраженной волей наро¬
да» 9.
Противники Конституции 1947 г. обосновывают свою критику
тем, что она была принята в условиях ограниченного суверени¬
тета страны, когда все послевоенные преобразования контроли¬
ровались штабом американских войск, и что в подобной обстанов¬
ке японскому парламенту ничего не оставалось делать, как меха¬
нически утвердить проект конституции, подготовленный штабом
Макартура. Однако необходимо учитывать, что штаб оккупацион¬
ных войск при разработке проекта конституции так или иначе
был вынужден руководствоваться теми общими демократическими
принципами, которые были совместно разработаны Объединен¬
ными Нациями и которые были приняты Японией при ее капи¬
туляции. Проект штаба оккупационных войск в целом с указан-
198
ных позиций выделил те звенья государственного устройства
Японии, которые требовали радикального изменения, прежде все¬
го статус императора и парламента, порядок формирования ис¬
полнительной власти, положение личности. Кроме того, приступая
к составлению проекта конституции, штаб оккупационных войск
учитывал предложения неофициальных конституционных проек¬
тов, в частности о социально-экономических правах граждан.
В этом отношении круг факторов, которые принимались во вни¬
мание штабом оккупационных войск при составлении проекта
конституции, был значительно шире «кругозора» японских пра¬
вительственных кругов, находившихся под влиянием довоенной
конституционной идеологии и стремившимся сохранить старое го¬
сударственное устройство. Далее, в рамках указанных демокра¬
тических принципов японский парламент был вполне суверенен
при рассмотрении проекта конституции. Он отнюдь не механи¬
чески утвердил проект, подготовленный штабом, а внес в него
ряд существенных изменений и добавлений. Так, первоначальный
проект предусматривал сохранение пэрства; однако палата пред¬
ставителей внесла изменение в проект и в результате ст. 14
Конституции зафиксировала, что «пэрство и прочие аристократи¬
ческие институты не признаются». Существенные добавления
были внесены палатой представителей по инициативе депутатов-
социалистов в раздел о правах и обязанностях народа: право на
поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни
(ст. 25), возмещение убытков, причиненных незаконными дейст¬
виями должностных лиц (ст. 17), возмещение ущерба в случае
оправдания судом (ст. 40).
Логика противников Конституции 1947 г. приводит к отрица¬
нию не только Конституции, но и в целом всех послевоенных
мероприятий по демократизации и демилитаризации Японии —
роспуска дзайбацу, земельной реформы, ликвидации военных ор¬
ганизаций и учреждений, наказания военных преступников, по¬
скольку эти мероприятия были проведены в условиях оккупации
страны. За рассуждениями о «павязанности» Конституции отчет¬
ливо проглядывается стремление определенных кругов Японии
выхолостить демократическое содержание этой Конституции.
Отмечая наличие формальной преемственности в конституци¬
онном развитии Японии, недемократического характера разработ¬
ки и принятия Конституции 1947 г., необходимо вместе с тем
признать, что последняя знаменовала собой новый этап конститу¬
ционной истории страны, коренную перестройку ее государствен¬
ного устройства. На содержании Конституции сказались новая
внутриполитическая обстановка в стране, в первую очередь подъем
демократического движения, усиление левых сил, а также факто¬
ры международного порядка — энергичная борьба представителей
СССР в Дальневосточной комиссии и Союзном совете для Японии
за последовательное проведение демократических преобразований
японского общества, общее усиление позиций демократических
сил в мире.
199
Принятие повой Конституции вызвало необходимость пере¬
смотра всего конституционного законодательства. Фактически
подобное законодательство создавалось заново. В течение
1946—1950 гг. в Японии были приняты законы о парламенте,
о суде, о кабинете министров, избирательный закон, законы о
местной автономии, о гражданстве, о прокуратуре, адвокатуре
и др. В этих законодательных актах, как и в Конституции 1947 г.,
отразились основные черты, характерные для послевоенного
конституционного права Японии.
Новый, послевоенный этап конституционной истории Японии
отмечен соблюдением формальной преемственности как государст¬
венной власти, так и правовой системы. В этом наряду с рецеп¬
цией иностранного права состоит важная особенность конститу¬
ционного развития Японии. Другой особенностью является наря¬
ду с закрытым характером принятия и изменения конституцион¬
ных актов отстранение населения даже от формального участия
в этом процессе, верхушечный характер конституционного раз¬
вития.
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ КОНСТИТУЦИИ 1947 г.
Конституция 1947 г. в целом однотипна с буржуазными кон¬
ституциями, принятыми после второй мировой войны. Однако
она имеет ряд особенностей, отличающих ее от современных кон¬
ституций ФРГ, Италии, Франции. Эти особенности не могут быть
правильно поняты без исторического сравнения двух японских
конституций, двух этапов конституционного развития страны.
Конституции Японии 1889 г. и 1947 г. находятся на различ¬
ных полюсах буржуазного конституционализма. Вместе с тем при
анализе их в формально-юридическом аспекте обнаруживаются
некоторые общие черты данных правовых документов.
Конституция 1947 г. состоит из преамбулы и 103 статей, сгруп¬
пированных в 11 главах: «Император» (8 статей), «Отказ от
войны» (1 статья), «Права и обязанности народа» (31 статья),
«Парламент» (21 статья), «Кабинет» (11 статей), «Судебная
власть» (7 статей), «Финансы» (9 статей), «Местное самоуправле¬
ние» (4 статьи), «Поправки» (1 статья), «Верховный закон»
(3 статьи), «Дополнительные положения» (4 статьи). Сопостав¬
ление структуры двух японских конституций выявляет ряд су¬
щественных моментов — сокращение главы об императоре, расши¬
рение глав о правах и обязанностях граждан, об исполнительной
власти, введение глав об отказе от войны и о местной автономии.
Если Конституция 1889 г. была октроирована императором,
то новая Конституция принималась парламентом, после чего
была лишь формально санкционирована императором, хотя в не¬
котором смысле момент октроированности присутствует и здесь
(одобрение оккупационной властью). Иную социально-политиче¬
скую направленность имеет также такое качество обеих японских
конституций, как жесткий порядок их изменения. Жесткий по¬
200
рядок изменения Конституции 1889 г. был направлен па закреп¬
ление консервативных, реакционных черт довоенного конститу¬
ционного права. Сложность изменения Конституции 1947 г.
в конкретной политической обстановке послевоенной Японии в
немалой степени препятствует выхолащиванию правящими кру¬
гами страны буржуазно-демократического содержания этой кон¬
ституции.
Конституция 1947 г. впервые в истории страны провозглаша¬
ет принцип национального суверенитета. Таким образом, разру¬
шился тот стержень, на котором держалась довоенная система
«кокутай». Преамбула Конституции закрепляет принцип нацио¬
нального суверенитета («нация облечена суверенной властью10...
государственная власть основывается на непоколебимом доверии
нации, ее авторитет исходит от нации, ее полномочия осуществ¬
ляются представителями нации, а благами ее пользуется нация»).
Характерно, что по Конституции 1889 г. единственным носителем
верховной власти объявлялся император. По Конституции 1947 г.
статус императора существенно изменен. Прежде всего была уп¬
разднена та внеконституционная структура власти, которая кон¬
центрировалась вокруг японского императора (институт гэнро,
совещания бывших премьер-министров и др.). Одновременно
Конституция упразднила и двойственность правовой системы до¬
военной Японии, состоявшей из системы норм, основанных на
конституции, и системы, построенной на базе статута император¬
ского двораи. Новая Конституция специально оговорила, что
все государственные должностные лица, включая императора,
«обязаны уважать и охранять настоящую конституцию» (ст. 99).
Определяя статус императора, Конституция устанавливает, что
император «не наделен полномочиями, связанными с осуществле¬
нием государственной власти» (ст. 4). Пытаясь совместить поло*
жение императора с принципом национального суверенитета, ав¬
торы послевоенной Конституции в ст. 1 зафиксировали: «Импера¬
тор является символом государства и единства нации, его статус
определяется волей всей нации, которой принадлежит суверенная
власть».
В конституционной практике развитых капиталистических
государств встречаются примеры закрепления тех или иных
«символов». Особенность японской Конституции 1947 г. в этом пла¬
не состоит в том, что в качестве такого «символа» выступает
определенная личность. Стремясь во что бы то ни стало сохранить
монархию, авторы Конституции 1947 г. должны были изыскать
для нее место и роль, которые оправдывали бы существование
монархической формы правления. Конституция, лишив императо¬
ра полномочий, связанных с осуществлением государственной
власти, предоставила монарху лишь церемониальные и «символи¬
ческие» функции.
В ст. 6 и 7 Конституции конкретно называются 12 вопросов,
по которым император может осуществлять свои даже не полно¬
мочия, а «действия, относящиеся к делам государства». Важней¬
201
шими из пих являются: назначение премьер-министра, главного
судьи Верховного суда, промульгация поправок к Конституции,
законов, правительственных указов и договоров, созыв парламен¬
та, роспуск палаты представителей, объявление парламентских
выборов, подтверждение назначений и отставок государственных
министров и других высших должностных лиц. Все эти действия
осуществляются по представлению парламента или же по совету
и с одобрения кабинета. Даже при наличии ряда общих момен¬
тов в положении монарха в Японии и Великобритании компетен¬
ция японского императора значительно уже, чем у английского
короля (император лишен даже так называемых «спящих полно¬
мочий»). Кроме того, если в Англии кабинет с формально-юриди¬
ческой точки зрения является внеконституциопным органом и
осуществляет свои полномочия от имени британской короны, то
японская конституционная модель, закрепляя в тексте Конститу¬
ции основные принципы организации кабинета и круг его полно¬
мочий, не признает формулы осуществления кабинетом властных
полномочий от имени императора. Конституция (ст. 4) лишает
императора роли субъекта государственной политики.
Послевоенная Конституция настолько ограничила компетенцию
императора, что невольно возникает вопрос, является ли вообще
Япония монархией 12. За исключением ст. 2 о династическом и
наследственном характере императорского трона в Конституции
ничего не говорится о форме правления в стране. Она ввела но¬
вое наименование страны — «государство Япония» вместо старо¬
го — «великая японская империя», однако ни в тексте Конститу¬
ции, ни в других актах конституционного права не дается рас¬
шифровка этого нового термина.
Вместе с тем, несмотря на отсутствие в Конституции поло¬
жений об императоре как о главе государства, японский импера¬
тор сохраняет некоторые традиционные полномочия главы госу¬
дарства. Как и в других монархиях, в Японии вручение послами
иностранных государств верительных грамот осуществляется лич¬
но императору. Он же обращается к парламенту с речью на цере¬
монии открытия сессии парламента, хотя это не предусмотрено
ни Конституцией, ни законом о парламенте 13.
Конституция 1947 г., таким образом, не только упразднила
абсолютную монархию, по и пошла дальше в ограничении консти¬
туционной монархии. Определяя в таких условиях форму правле¬
ния современной Японии, Многие японские авторы справедливо
указывают, что данная форма правления не имеет аналогов в
мировой практике. Фактически речь идет о монархии, где монарх
полностью исключен из сферы власти и низведен до уровня сим¬
вола. В этой связи еще в конце 40-х годов профессор Вацудзи
Тэцуро выдвинул концепцию так называемой «культурной монар¬
хии». Исключение императора из круга субъектов политики, по
мысли Вацудзи, является возвратом к вековым традициям Япо¬
нии. Государственное устройство, закрепленное в Конституции
1889 г., было нарушением политической традиции страны, которая
202
отводила императору не политические, а культурные, идеоло¬
гические функции 14. В советской литературе отмечалось, что,
сохраняя указанный институт, силы, правящие в Японии, «пре¬
следовали главным образом идеологические цели, стремились
сохранить и узаконить комплекс националистических идей, оли¬
цетворяемый фигурой императора, использовать то влияние,
которое культ императора в силу многолетней пропаганды про¬
должал оказывать на отсталые слои населения» 15.
Поэтому современную японскую монархию с полным основа¬
нием можно определить как «идеологическую монархию». По
форме правления Япония представляет собой уникальное в совре¬
менном капиталистическом мире сочетание чрезвычайно слабой
монархической оболочки и вполне реального республиканского
содержания принципов формирования и функционирования госу¬
дарственных институтов и положения личности.
Прямым следствием лишения императора государственно-
властных полномочий явилось закрепление в послевоенной Кон¬
ституции Японии принципа верховенства парламента. «Парла¬
мент,—говорится в ст. 41,—является высшим органом государст¬
венной власти». В развитие данного принципа Конституция
определяет и порядок формирования исполнительной власти:
«Премьер-министр выдвигается резолюцией парламента из числа
членов парламента» (ст. 67), а также закрепляет принцип парла¬
ментской ответственности правительства: «Кабинет при осуществ¬
лении исполнительной власти несет коллективную ответственность
перед парламентом» (ст. 66) 1в.
Принцип верховенства парламента в иерархии основных
принципов японской Конституции в значительной степепи рас¬
крывается в реальном политическом процессе, особенно в связи с
процедурой формирования парламента и функционированием пар¬
тийной системы страны. Конституция 1947 г. в противополож¬
ность Конституции 1889 г. провозгласила принцип всеобщего из¬
бирательного права; был ликвидирован имущественный ценз. По¬
лучили возможность легального участия в избирательном процессе
партии трудящихся. Нельзя не отметить также влияния на поли¬
тическую жизнь страны партийной системы Японии, особенно в
том виде, в каком она сложилась в 1955 г., после слияния веду¬
щих буржуазных партий и образования единой либерально-демо¬
кратической партии (ЛДП). Господство этой консервативной
партии, выражающей интересы крупного капитала, способствова¬
ло изменению соотношения между парламентом и правительством
в пользу исполнительной власти. Мажоритарная избирательная
система, приемы и методы избирательной борьбы, используемые
правящей партией, приводят к существенным диспропорциям в
парламентском представительстве классов и социальных групп
японского общества.
В отличие от конституций других развитых капиталистичес¬
ких стран Конституция Японии в ст. 15 закрепила не только
принцип всеобщего равного избирательного права при тайном
203
голосовании, но и право отзыва «публичных должностных лиц».
Однако право отзыва, включенное в Конституцию, несомненно,
под влиянием идей социалистического конституционализма не
могло получить достаточной конкретизации ни в Конституции, ни
в законодательстве. Право отзыва противоречит другому принци¬
пу буржуазного конституционализма, который определяет статус
депутата как представителя всей нации, а не только избиратель¬
ного корпуса того округа, в котором избран депутат (ст. 15 Кон¬
ституции). В таких условиях право отзыва, в частности, члена
парламента могло бы быть формально реализовано только в по¬
рядке общенационального референдума — перспектива нереаль¬
ная. Право отзыва может быть практически реализовано лишь па
уровне местного самоуправления.
До 1945 г. японская правовая система основывалась главным
образом на сочетании традиционных феодальных принципов,
частично заимствованных из системы права старого император¬
ского Китая, и принципов континентальной системы права в ее
наиболее этатистском, прусском варианте. В период послевоенных
демократических реформ, когда их проведение в решающей сте¬
пени контролировалось американскими властями, демократизация
государственного устройства Японии неизбежно должна была
принять «американизированный» характер. Одним, но не единст¬
венным следствием влияния американской системы права на
конституционную идеологию и практику послевоенной Японии
явилось следование Конституции принципу разделения властей.
Сам термин «разделение властей» в японской Конституции не
применяется, однако его содержание довольно ясно просматри¬
вается в статьях, определяющих положение и компетенцию трех
ветвей государственной власти и взаимоотношений между ними.
Так, ст. 41, 65 и 76 определяют положение парламента, кабине¬
та и судов как единственных носителей собственно законодатель¬
ной, исполнительной и судебной власти. Все ветви государствен¬
ной власти самостоятельны в регулировании внутреннего распо¬
рядка деятельности своих органов (ст. 58, 73, 77).
Принцип разделения властей в Конституции Японии допол¬
нен системой «сдержек и противовесов». Так, с одной стороны,
парламент вправе принять резолюцию недоверия правительству,
с другой стороны, кабинет наделен правом роспуска палаты пред¬
ставителей парламента (ст. 69). Парламент может создавать спе¬
циальный суд для рассмотрения в порядке импичмента дела
судей, против которых возбуждены иски об отстранении от долж¬
ности (ст. 64); в свою очередь, судебная власть контролирует за¬
конодательную через механизм конституционного надзора (ст. 81).
Взаимоограничения исполнительной и судебной власти выражают¬
ся в назначении судей судов всех инстанций кабинетом (ст. 79,
70), а также в принципе конституционного надзора.
С теоретической точки зрения современная японская Консти¬
туция создала довольно развитый механизм предупреждения
чрезмерной концентрации полномочий в руках одной ветви госу¬
204
дарственной власти. Однако, как указывают некоторые прогрес¬
сивные японские юристы, данный механизм чрезвычайно неста¬
билен, в результате чего наблюдается значительное расхождение
между писаной конституцией и действительностью. Фактически
в современной конституционной практике Японии принцип раз¬
деления властей зачастую выполняет роль, прямо противополож¬
ную возложенной на него Конституцией. Так, конституционный
надзор в отношении актов исполнительной власти фактически
бездействует, когда население возбуждает дела принципиальной
важности (например, о неконституционности японских сил само¬
обороны, о нахождении американских военных баз на террито¬
рии Японии и др.). Поводом для отказа в рассмотрении подоб¬
ных исков обычно служит ссылка на утвердившееся в судебной
системе правило не выносить решения по вопросам, имеющим
важное политическое значение. Причем речь идет не только о
добровольном ограничении полномочий судебной власти в поль¬
зу исполнительной, но и о серьезном нарушении одного из прав
граждан, зафиксированного в ст. 32 Конституции («Никто не
может быть лишен права на разбирательство его дела в суде»).
Принцип разделения властей, закрепленный в Конституции
Японии, формально распространяется не только на ветви цент¬
рального государственного аппарата, но и на отношения цент¬
ральной и местной власти. Довоенная японская конституционная
идеология и практика не признавали идеи местной автономии.
Новая Конституция Японии отвела местному самоуправлению
специальную главу, которая возвела принцип местной автономии
в разряд конституционных принципов (ст. 92). Конституция ус¬
тановила принцип выборности не только местных органов само¬
управления (местные собрания), но и глав исполнительных орга¬
нов (губернаторы, мэры, старосты).
Конституция 1947 г. значительно расширила круг демократи¬
ческих прав и свобод граждан. В этом отношении она отражает
общую тенденцию послевоенных буржуазных конституций, явив¬
шуюся следствием общего подъема демократического движения
и влияния принципов социалистического конституционализма.
Глава о правах и обязанностях граждан, самая объемная, со¬
ставлена в духе естественно-правовой концепции. «Народ беспре¬
пятственно пользуется всеми основными правами человека,—
говорится в ст. 11 Конституции.—Эти основные права человека,
гарантируемые народу настоящей Конституцией, предоставляют¬
ся нынешнему и будущим поколениям в качестве нерушимых
вечных прав».
В основу системы прав и свобод граждан Конституция поло¬
жила принцип равенства: «Все люди равны перед законом и не
могут подвергаться дискриминации в политическом, экономиче¬
ском и социальном отношениях по мотивам расы, религии, пола,
социального положения, а также происхождения» (ст. 14). В дан¬
ную статью, кроме того, включено положение о недействитель¬
ности феодальных званий й привилегий, имеющее явную анти¬
205
феодальную направленность. Ту же нагрузку песет и ст. 24,
провозгласившая равенство супругов в браке.
В общем списке прав и свобод граждан самое большое место
занимают статьи о личных свободах и их правовых гарантиях.
Особое внимание уделено гарантиям против нарушения прав че¬
ловека в сфере применения карательных санкций со стороны го¬
сударственных органов. Это не случайно, так как Конституция
11947 г. создавалась в условиях, когда в памяти населения еще
J свежи были воспоминания о массовых репрессиях и произволе
военно-фашистского режима, перед которым отдельная личность
оказывалась абсолютно беззащитной. Реакцией на недавнее
прошлое являются положения ст. 36 («Категорически запрещает¬
ся применение публичными должностными лицами пыток и же¬
стоких наказаний») и ст. 18 («Никто не может содержаться в
рабстве в какой-либо форме. Принудительный труд, иначе как в
порядке наказания за преступление, запрещается»). Статьи 33
и 34 устанавливают гарантии против незаконных арестов и за¬
держаний.
Под влиянием американской конституционной практики,
а именно V поправки к Конституции США сформулирована
ст. 38 Конституции Японии, в которой говорится: «Никто не
может быть принуждаем давать показания против самого себя...
Никто не может быть осужден или подвергнут наказанию в слу¬
чаях, когда единственным доказательством против него является
его собственное признание».
Существенной новацией японского права явилось положение
ст. 40: «В случае оправдания судом после ареста или задержания
каждый может в соответствии с законом предъявлять государ¬
ству иск о возмещении ущерба». В более общем плане данное
положение представлено в ст. 17 о праве граждан на возмеще¬
ние ущерба, причиненного незаконными действиями должностных
лиц государственного аппарата или органов местного самоуправ¬
ления. В качестве составной части системы личных прав и сво¬
бод граждан следует указать также постановления ст. 22 Кон¬
ституции о свободе передвижения и выбора профессии.
Круг политических прав и свобод включает в себя духовные
свободы и права на участие граждан в политическом процессе.
В числе духовных свобод Конституция закрепила свободу мыс¬
ли и совести (ст. 19), вероисповедания (ст. 20) 17, научной дея¬
тельности (ст. 23). В отношении этих свобод Конституция не пре¬
дусматривает никаких ограничений. Иначе дело обстоит с кругом
политических свобод, зафиксированных в ст. 21 Конституции,—
свободы собраний и объединений, а также свободы слова, печати
и «всех иных форм выражения мнений». Их реализация постав¬
лена в зависимость от содержащейся в ст. 12 и 13 оговорки о
недопущении злоупотребления данным свободам с точки зрения
«общественного благосостояния».
Характерно, что, установив ограничение прав и свобод граж¬
дан оговоркой об «общественном благосостоянии», Конституция
206
Японии, как и в целом японское законодательство, не дала ни¬
какой конкретизации понятий «общественного благосостояния».
В результате органы государственной власти располагают свобо¬
дой усмотрения при его трактовке.
Отражением новых веяний в буржуазном конституционализме
(концепций «социального государства», «государства всеобщего
благоденствия») стало включение в Конституцию Японии комп¬
лекса социально-экономических прав граждан. Их основой яви¬
лось закрепленное в ст. 25 Конституции так называемое право
на существование: «Все имеют право на поддержание минималь¬
ного уровня здоровой и культурной жизни». Поскольку реализа¬
ция этого права прямо зависит от активной социальной роли
государства, во второй части ст. 25 зафиксировано: «Во всех сфе¬
рах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и
дальнейшего развития общественного благосостояния, социально¬
го обеспечения, а также народного здоровья». В развитие «права
па существование» в ст. 27 Конституции провозглашено право
на труд. Реализация положений ст. 25 и 27 явно превышает
возможности буржуазного государства; их провозглашение про¬
тиворечит социально-экономической системе страны.
Пределы социально-экономических прав, как и сущность
самой Конституции Японии определяются характером отношений,
основанных на частной собственности. Общее для всех буржуаз¬
ных конституций отсутствие постановлений, четко определяющих
социально-экономическую основу общества, характерно и для
японской Конституции. Статья 29 Конституции, которая в своей
первой части провозглашает: «Право собственности не должно
нарушаться»,— ключ для понимания природы социально-эконо¬
мического устройства общества. Содержащиеся далее в этой ста¬
тье оговорки о том, что право собственности не должно противо¬
речить общественному благосостоянию, типичны для большинства
буржуазных конституций, служит лишь прикрытием классового
характера современного буржуазного государства в Японии и
самой Конституции.
Важная особенность Конституции Японии 1947 г.— провозгла¬
шение отказа от войны как суверенного права нации. Включение
в Конституцию ст. 9 — беспрецедентное явление как в конститу¬
ционной истории Японии, так и в целом в буржуазном консти¬
туционализме. Она гласит: «Искренне стремясь к международно¬
му миру, основанному на справедливости и порядке, японский
народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного
права нации, а также от угрозы или применения вооруженной
силы как средства разрешения международных споров.
Для достижения цели, указанной в предыдущем абзаце, ни¬
когда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и воен¬
но-воздушные силы, равно как и другие средства войны. Право
на ведение государством войны не признается».
Причины включения данной статьи в Конституцию 1947 г.
определяются той исторической обстановкой, в которой создава¬
207
лась новая Конституция. Это и трагедия пережитой войны и
атомной бомбардировки Хиросимы и Нагасаки, и осознание той
ведущей роли, которую играла армия в фашизации политической
системы страны.
Уже в 1950 г. правящие круги Японии начали планомерное
наступление на ст. 9 Конституции. Первым шагом на пути к ре¬
милитаризации Японии явилось создание в 1950 г. так называе¬
мого резервного полицейского корпуса численностью в 75 тыс. че¬
ловек. После вступления в силу Сан-Францисского мирного до¬
говора резервный полицейский корпус был преобразован в корпус
безопасности с увеличением его численности до 110 тыс. чело¬
век. В 1954 г. на базе корпуса безопасности были созданы силы
самообороны в составе сухопутных, военно-воздушных и военно-
морских сил. Были учреждены Управление сил самообороны и
Объединенный комитет начальников штабов. В качестве высшего
консультативного военного органа при премьер-министре стал
функционировать Совет национальной обороны. К настоящему
времени Япония обладает армией, по своей огневой мощи в не¬
сколько раз превышающей довоенную императорскую армию.
Усиление военного сотрудничества Японии с США обостряет на¬
пряженность в Азии.
Еще одна особенность Конституции 1947 г.— введение инсти¬
тута конституционного надзора впервые в конституционной прак¬
тике Японии (ст. 81). В закреплении принципа проверки консти¬
туционности нормативных актов также сказалось влияние амери¬
канского конституционного права.
Отсутствие в Конституции положений, определяющих поря¬
док рассмотрения исков о конституционности нормативных актов
и последствия принятых судами решений, привело к тому, что
система Конституционного надзора была создана самой судебной
властью на основании собственного толкования ст. 81 Конститу¬
ции. Эта система основана на принципах конкретного (по про¬
цедуре) и последующего (по форме) конституционного надзора.
Судебная практика также выработала принцип отказа в приня¬
тии исков, затрагивающих вопросы действий верховной власти и
имеющих острый политический характер18. К числу последних
были отнесены вопросы, касающиеся международных договоров
и проблем военного характера. Такое добровольное самоограниче¬
ние судов не случайно, поскольку принятие обширного правона¬
рушающего законодательства вызвало подачу большого числа
псков о неконституционности японо-американского договора безо¬
пасности, а также японских сил самообороны.
Имеется также определенное различие между позицией Вер¬
ховного суда и судов низших инстанций при осуществлении
функций конституционного надзора. В ряде случаев обычные
суды вопреки пассивной позиции Верховного суда по вопросам,
признанным политическими, принимали решения о неконститу¬
ционности правонарушающего законодательства. Однако Верхов¬
ный суд, как правило, блокировал подобные решения.
208
До настоящего времени механизм конституционного надзора
находится в процессе становления. Сказанное относится прежде
всего к конституционному процессуальному праву, т. е. процедуре
рассмотрения соответствия нормативных актов Конституции.
Острые дискуссии ведутся также по вопросу последствий реше¬
ний судов в порядке конституционного надзора19. По установив¬
шейся в настоящее время практике Верховный суд в случае при¬
нятия решения о неконституционности какого-либо акта законо¬
дательной или исполнительной власти или отдельной правовой
нормы вносит представление соответственно в парламент или пра¬
вительство для принятия соответствующих изменений в законода¬
тельстве. Правового оформления данное правило пока не получи¬
ло, в результате чего органы законодательной и исполнительной
власти могут игнорировать рекомендации Верховного суда.
Институт конституционного надзора в Японии носит двой¬
ственный характер. С одной стороны, передача судам функции
толкования Конституции дает правящим кругам возможность зна¬
чительного сужения, а нередко и извращения содержания кон¬
ституционных норм. Речь идет, по существу, о постепенной судеб¬
ной ревизии Конституции. Объективно тому способствуют и кон¬
сервативность судейского корпуса, и отсутствие в судебной
системе Японии института прямого участия населения в судеб¬
ном процессе. С другой стороны, принцип конституционного над¬
зора содержит потенциальные возможности для его использова¬
ния прогрессивными силами страны. Функционирование этого
института ломает стереотипы традиционного политического созна¬
ния населения, которое воспринимало действия должностных лиц
как имеющие большую «юридическую» силу, чем Конституция.
В результате повышается престиж Конституции в сознании на¬
селения, поскольку критерием правомерности действий и актов
законодательной, исполнительной и судебной власти становятся
нормы Конституции. Подача исков о неконституционности право¬
нарушающих актов и действий позволяет демократическим силам
мобилизовать широкие круги населения на борьбу против поли¬
тики правящих кругов, в защиту Конституции. Конституционный
надзор становится, таким образом, сферой острой политической
борьбы.
Признавая буржуазно-демократический характер Конституции
Японии 1947 г. и ее место и роль в истории японского государ¬
ства и права, не следует вместе с тем переоценивать ее значение
и степень ее влияния на социально-экономическое и политическое
развитие страны. Эффективность Конституции 1947 г. проявляет¬
ся лишь постольку, поскольку она закрепляет капиталистические
основы современного японского общества и власть господствую¬
щего класса — монополистической буржуазии. В этом отношении
не усматривается серьезных расхождений между юридической и
фактической конституциями в современной Японии. Иначе об¬
стоит дело с той частью конституционных норм, которые содер¬
жат возможность их использования в интересах трудящихся масс.
209
Многие из таких норм или остаются декларациями, или реали¬
зуются в весьма ограниченном объеме. Здесь — налицо значитель¬
ный разрыв между юридической и фактической конституциями.
Весьма симптоматично в данной связи появление в японской
науке конституционного права пессимистических оценок эффек¬
тивности Конституции 1947 г. Они исходят из констатации того
факта, что современный политический процесс в Японии идет во
многом вне рамок Конституции20.
Причины и формы фиктивности различны. Прежде всего сле¬
дует указать, что ряд конституционных норм, особенно о социаль¬
но-экономических правах граждан, находится в противоречии с
основными принципами функционирования капиталистической
системы в Японии. Естественно, решая это противоречие, бур¬
жуазное государство приносит в жертву конституционные нормы.
Серьезно ослабляет эффективность Конституции отсутствие в
ней регулирования такого звена политической системы, как пар¬
тийная система. Избирательный Закон 1950 г. и Закон о полити¬
ческих фондах 1948 г. явно не восполняет данного пробела.
Между тем роль политических партий в связи с существованием
в Японии парламентского способа формирования исполнительной
власти необычайно велика. За пределами конституционного регу¬
лирования остались реальные центры политической власти.
Подобный пробел характерен и для конституций ряда других
буржуазных государств. Однако для Японии проблема приобрела
особую остроту в связи с монополизацией власти в руках ЛДП,
которая с 1955 г. является правящей партией и деятельность ко¬
торой ведет к постоянным посягательствам на Конституцию.
Другая причина неэффективности многих конституционных
норм — отсутствие конкретизации конституционных положений
в текущем законодательстве. Без достаточного правового обеспе¬
чения многие нормы Конституции остаются декларативными.
Попытки обращения в суды с исками, основанными на таких
конституционных нормах, обычно оказываются безрезультатив-
ными. Суды отказываются удовлетворять подобные иски, ссылаясь
на непрямой характер действия данных норм.
О степени фиктивности японской Конституции свидетель¬
ствует обширное правонарушающее законодательство. В настоя¬
щее время существует целая система подобных актов.
В систему правонарушающего законодательства вошли, в част¬
ности, правительственные указы, на основании которых была
проведена массовая «чистка красных» в государственном аппара¬
те, а служащие государственных и муниципальных органов, пред¬
приятий и служб были лишены гарантированного ст. 28 Кон¬
ституции права на забастовку. Постепенно правонарушающее
законодательство стало оформляться не только актами исполни¬
тельной власти, но и законами (например, Закон о предотвраще¬
нии подрывной деятельности 1952 г., Закон о забастовках 1953 г.,
Закон о силах самообороны 1954 г. и многие другие).
210
ПРОБЛЕМА РЕВИЗИИ КОНСТИТУЦИИ 1947 г.
Конституционный вопрос в современной Японии стоит пе
менее остро, чем в момент принятия Конституции 1947 г., что
связано с непрекращающимися попытками консервативных и от¬
крыто реакционных сил добиться ее пересмотра. Такую цель
ставит, в частности, правящая ЛДП. Однако замыслам либерал-
демократов, или, как принято именовать в стране, «консервато¬
ров», в юридическом плане препятствует прежде всего жесткий
порядок пересмотра Конституции. Согласно ст. 96 Конституции
для внесения поправки в Конституцию требуется согласие не
менее 2/3 общего числа членов каждой из палат парламента.
В случае принятия парламентом поправки она должна представ¬
ляться на всенародный референдум или голосование и будет счи¬
таться принятой, если ее одобрят более 50% избирателей21.
Политическая ситуация складывается, однако, не в пользу ЛДП,
ибо остальные общенациональные партии — КПЯ, СПЯ, партия
демократического социализма и клерикальная партия Комэйто,
несмотря на различие их политических курсов, выступают за со¬
хранение демократических принципов Конституции 1947 г. Более
того, ЛДП за весь период своего существования не смогла под¬
нять свое парламентское представительство до 2/3 общего числа
членов в каждой из палат.
Первый послевоенный период отмечен лобовой атакой консер¬
ваторов на Конституцию. Были созданы различного рода комис¬
сии по рассмотрению проектов ревизии Конституции22. Выяви¬
лись три главных направления конституционной ревизии: измене¬
ние роли императора с наделением его государственно-властными
полномочиями; ликвидация ст. 9 Конституции; резкое ограниче¬
ние круга прав и свобод граждан.
Первое крупное наступление реакции на Конституцию раз¬
вернулось в начале 50-х годов в преддверии конференции в Сан-
Франциско по заключению мирного договора с Японией. Тогда
зародились теории «оккупационной конституции», «навязанной
конституции», смысл которых заключался в попытках доказать
невозможность достижения подлинной независимости страны без
коренного пересмотра Конституции 1947 г. Именно с этих пози¬
ций был составлен первый систематизированный проект ревизии
Конституции («Частный проект основных положений пересмотра
Конституции»), подготовленный специальной комиссией частного
научно-исследовательского института экономики Ватанабэ Тэцуд-
зо и опубликованный в феврале 1953 г. Проблема пересмотра
Конституции ставилась консерваторами в ряд самых неотложных
задач внутренней политики. Особую остроту проблема приобрела
после ратификации японо-американского соглашения о помощи
в обеспечении взаимной обороны и принятия законов о силах
самообороны и об Управлении национальной обороны. Свой вклад
в кампанию за ревизию Конституции Японии внесли и США23.
В октябре 1955 г. происходит объединение правой и левой со¬
211
циалистических партий, а в ноябре того же года — слияние двух
ведущих буржуазных партий в рамках единой ЛДП.
Создание единой буржуазной партии несколько упрочило по¬
зиции противников Конституции. Правящая партия усилила по¬
пытки поднять проблему пересмотра Конституции до официаль¬
ного уровня. Первая попытка ЛДП создать правительственную
комиссию по конституционному вопросу была провалена совмест¬
ными силами оппозиции на сессии парламента в 1955 г., однако
в следующем году правящей партии все же удалось протащить
соответствующий законопроект через парламент.
Планы консерваторов натолкнулись, однако, на упорное со¬
противление демократических сил. В результате парламент¬
ских выборов 1955—1956 гг. ЛДП не смогла обеспечить боль¬
шинства в 2/3 мест в парламенте, а ее электорат сократился.
Отсутствие необходимого большинства в парламенте и общая
тенденция падения парламентского представительства правящей
партии показали консерваторам бесперспективность лобовой
атаки на Конституцию. Политика консерваторов в конституцион¬
ном вопросе становится более осторожной. ЛДП стала подводить
под свою политику теоретическую базу, стремясь обосновать по¬
требность в реформе Конституции, привлечь на свою сторону
определенную часть оппозиции.
Этот новый этап в развитии конституционного вопроса в Япо¬
нии связан прежде всего с деятельностью комиссии по изучению
Конституции, работавшей в течении восьми лет с августа 1957 г.
по июль 1964 г. Стремясь придать комиссии внешне независимый
характер и расколоть единство оппозиции по вопросу защиты
послевоенной Конституции, правительство зарезервировало в ко¬
миссии места для оппозиционных партий. Однако социалистиче¬
ская партия и партия демократического социализма отказались
участвовать в работе комиссии. Такую же позицию заняли и мно¬
гие видные японские ученые, которые в противовес правитель¬
ственной комиссии создали свою комиссию по изучению консти¬
туционного вопроса. В результате в состав правительственной
комиссии, руководимой профессором Такаянаги Кэндзо, вошли
преимущественно сторонники юридической или фактической ре¬
визии Конституции.
Общее изменение тактики правительства в конституционном
вопросе отразилось на выводах комиссии. Фактически комиссия
сделала попытку легализовать курс правительства на «тихую»
ревизию послевоенной Конституции путем ее толкования. Сделав
в своем итоговом докладе в июле 1964 г. вывод об отсутствии
необходимости пересмотра Конституции, комиссия дала такое
толкование положениям действующей Конституции, которое впол¬
не соответствовало интересам правящей партии на ближайший
период24.
С середины 60-х годов начинается новый этап борьбы по кон¬
ституционному вопросу в Японии, которая приобрела затяжной
характер. Правящая партия нашла в механизме конституцион¬
212
ного регулирования такие рычаги, с помощью которых ей удалось
в процессе функционирования фактической конституции осуще¬
ствить до определенной степени ревизию Конституции 1947 г.,
не меняя ее текста. С другой стороны, прогрессивные силы Япо¬
нии также приспособили свою тактику к новым условиям. Была
установлена более тесная координация действий различных оппо¬
зиционных партий в борьбе против ревизии Конституции25, стали
осуществляться наступательная тактика2в, широкая разъясни¬
тельная работа среди населения, более активное использование
механизма конституционного надзора против правонарушающего
законодательства.
Известный японский юрист Сато Исао, объясняя при¬
чину остроты конституционного вопроса в Японии, отмечает,
что все аргументы, приводимые в пользу необходимости пере¬
смотра конституции, в той или иной степени связаны с объек¬
тивными процессами, происходящими во внешне- и внутриполи¬
тической обстановке и в целом в японском обществе27. Так, из¬
менение внешнеполитической обстановки, окончание оккупации,
считает Сато Исао, вызвало усиление националистических на¬
строений. Поэтому Конституция подверглась острой критике как
«продукт» поражения Японии в войне, как результат оккупацион¬
ной политики. Во внутриполитическом плане острота конститу¬
ционного вопроса определяется тем, что на всем протяжении
своего господства в политической системе страны консерваторы
проводили политику укрепления военно-политического союза с
США. Реакцией оппозиции на этот курс явилось обвинение ЛДП
в нарушении Конституции. И, наконец, послевоенный этап раз¬
вития Японии характеризуется глубокими изменениями в струк¬
туре общества и общественном сознании. Традиционная иерархия
ценностей практически перестала существовать. Соответственно
изменилась и модель социального поведения личности. На смену
феодальным групповым моделям поведения, характеризовавшим¬
ся прежде всего властепослушанием, пришли индивидуалистиче¬
ские модели буржуазного общества. Подобные изменения идеоло¬
гии правящие круги Японии прямо связывают с действием Кон¬
ституции 1947 г.
Указанные факторы, конечно, не исчерпывают всех мотивов
движения правящих кругов за пересмотр Конституции. Основная
причина негативного отношения монополистического капитала к
действующей буржуазной Конституции Японии— наличие демо¬
кратических положений, которые обеспечили партиям трудящих¬
ся классов легальные возможности борьбы в защиту интересов
подавляющего большинства населения страны, за прогрессивное
развитие японского общества. С этой точки зрения Конституция
1947 г. действительно нарушила традиционные механизмы осу¬
ществления государственной власти, при которых трудящееся
население рассматривалось не более как пассивная управляемая
масса. Сторонники пересмотра Конституции, однако, по вполне
понятным обстоятельствам не называют эту основную классовую
213
причину, предпочитая указывать факторы более отвлеченного
плана.
Давая отпор политике монополий, трудящиеся массы Японии
и их партии, прежде всего КПЯ и СПЯ, выдвигают свою про¬
грамму конституционного развития страны — программу полного
претворения в жизнь демократических положений Конституции
1947 г., их конкретизации в текущем законодательстве, устране¬
нии правонарушающего законодательства и практики, иными сло¬
вами, приведения фактической конституции в соответствие с
юридической.
1 Понятие «кокутай» появилось еще в глубокой древности, оно достаточно
объемно и связано со старинными мифами о «божественном происхож¬
дении» японской нации и более поздними конфуцианскими канонами.
Оно в течение веков составляло основу политической идеологии и орга¬
низации японского общества. Дословно «кокутай» можно перевести как
«государственное устройство», и в этом широком смысле данный термин
используется современными японскими правоведами при рассмотрении
различий форм правления, политических режимов и т. д. Однако правя¬
щие круги Японии и официальная наука неизменно рассматривали «ко¬
кутай» в узком смысле — как конкретное «традиционное японское госу¬
дарственное устройство».
2 Подробнее об этом см.: Бугаева Д. П. Японские публицисты конца
XIX века. М., 1978.
3 См.: Судзуки Ясудзо. Нихон кэмпогаку-но сэйтан то хаттэп (Зарождение
и развитие японской науки конституционного права). Токио, 1966,
с. 14-15.
4 Сборник документов, связанных с капитуляцией Японии, 1943—1946 гг.
М., 1947, с. 24.
5 В соответствии с решением Совещания министров иностранных дел СССР,
США и Великобритании в Москве в декабре 1945 г. были созданы Даль¬
невосточная комиссия из представителей государств, воевавших с Япо¬
нией, и Союзный совет для Японии из представителей США, СССР, Ве¬
ликобритании и Китая.
6 Асахи симбун, 1945, 20.Х; Майнити симбун, 1945, 19.Х.
7 См.: Латышев И. А. Конституционный вопрос в послевоенной Японии.
М., 1959, с. 24.
* Подтверждением указанных опасений стали итоги первых послевоенных
выборов, которые состоялись 10 апреля 1946 г. и проводились на осно¬
вании нового избирательного закона, впервые предоставившего избира¬
тельные права женщинам. В результате этих выборов прогрессивные пар¬
тии впервые получили парламентское представительство.
* Положение преамбулы Конституции 1947 г.: «мы, японский народ, дей¬
ствуя через посредство наших должным образом избранных (курсив
наш.— В. Б.) представителей р парламенте»,— находится в явном проти¬
воречии с участием в процессе принятия Конституции невыборной па¬
латы пэров.
10 На наш взгляд, в переводе Конституции Японии на русский язык (так
же, как и на английский) термин «кокумин» неточно переведен словом
«народ». Применительно к конституционному праву Японии различие
терминов «дзиммин» («народ») и «кокумин» («нация») существенно.
В первоначальном проекте конституции использован первый термин. Од¬
нако впоследствии, при обсуждении проекта в парламенте, он был заме¬
нен термином «нация» («кокумин»), хотя в официальном английском
тексте Конституции Японии по-прежнему используется термин «народ».
В основе данного изменения текста проекта конституции лежало, по-ви¬
димому, традиционное феодальное понимание народа не как всего насе¬
ления страны, а как лишь его трудящихся масс. Термин «кокумин» дол¬
214
и
ii
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
жен был, по замыслу авторов послевоенной Конституции, охватывать все
классы и социальные слои японского общества. Соответственно японская
доктрина отождествляет национальный и народный суверенитет.
Ст. 74 Конституции 1889 г. содержала следующее положение: «Измене¬
ния в статуте императорского дома не подлежат обсуждению император¬
ского парламента. Никакое постановление настоящей конституции не
может быть изменено статутом императорского дома».
Некоторые известные японские ученые пришли к выводу о ликвидации
в стране монархической формы правления и установлении «государства
демократии» и даже «республики».
Ряд японских ученых признает конституционность выступлений импера¬
тора на открытии сессий парламента, считая, что это соответствует п. 10,
ст. 7 Конституции, предусматривающей осуществление императором це¬
ремониала.
Подробнее об этом см.: Нагао Рюити. Кокумин сюкэн то тэнносэй (Нацио¬
нальный суверенитет и императорский строй).— Дзюристо. Хорицу-гаку-
но сотэн сиридзу, 1978, № 2, с. 26.
Идеологическая деятельность современного империалистического госу¬
дарства. М., 1972, с. 26.
Роль парламента в формировании исполнительной власти выходит за
рамки лишь назначения премьер-министра. Здесь же установлено, что
«большинство министров должны быть избраны из числа членов парла¬
мента».
Эта же статья закрепила принципы отделения религии от государства.
В обоснование такой позиции судов приводятся аргументы о волевом,,
нерациональном характере политики и невозможности оперировать стро¬
гими юридическими категориями при рассмотрении данных вопросов. Го¬
ворится также об опасности политизации судебной власти и утраты ее
независимости в случае ликвидации указанного принципа. См.: Канэ-
ко Хироси. Тоти кои-но кэнкю (О понятии «действия верховной вла¬
сти»).— Кокка гаккай, Токио, т. 72, № 9, с. 32.
См.: Какудо Тоёдзи. Сайко сайбансё-ни ёру хорэй икэн-но ханкэцу-но ко-
рёку (Действительность решений Верховного суда о конституционности
нормативных актов).—Дзюрисуто. Дзокан, Токио, 1978, № 2, с. 189—190.
См.: Кодзима, Кадзуси. Кэмпо то кэмпотэн (Конституционное право и
писаная конституция).— Дзюрисуто. Дзокан. Токио, 1978, № 2, с. 4—7.
Из текста ст. 96 неясно, идет ли речь об одобрении 50% всего избиратель¬
ного корпуса или только 50% лиц, принявших участие в референдуме
или голосовании.
Следует отметить, что в первые годы после принятия Конституции про¬
екты поправок рассматривались и с иных позиций. Так, общенациональ¬
ная Японская ассоциация публичного права и Общество конституцион¬
ного права Токийского университета предлагали ряд поправок с целью-
уточнения основных принципов Конституции 1947 г. и устранения ее де¬
фектов. Однако с переходом реакционных сил в открытое наступление
против демократических принципов Конституции участники указанных
ассоциаций направили свои усилия на защиту послевоенной Конститу¬
ции.
Так, во время своего визита в Японию Р. Никсон, занимавший тогда пост
вице-президента в одном из выступлений, имея в виду разработку япон¬
ской Конституции, заявил, что США совершили в 1946 г. ошибку.
Итоговый доклад комиссии был резко отрицательно встречен как сторон¬
никами полной ревизии Конституции, так и противниками ревизии.
30 марта 1966 г. СПЯ, КПЯ и партия Комэйто создали Совет борьбы в за¬
щиту Конституции.
Лозунги оппозиции были дополнены требованиями полного осуществле¬
ния Конституции и конкретизации ее положений в текущем законода¬
тельстве.
См.: Сато Исао. Кэмпо кайсэйрон-но кэйфу то гэндзё (Генеалогия теорий
ревизии конституции и их современное состояние).— Дзюрисуто. Токио,
1977, № 638, с. 47—48.
215
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ 3
Глава первая (вводная). К ОБЩЕЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ СОВРЕ¬
МЕННОЙ БУРЖУАЗНОЙ КОНСТИТУЦИИ 6
Буржуазная конституция как социально-политическое явление 6
Конституция в системе источников буржуазного права 28
Глава вторая. КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕ¬
РИКИ 36
Общая характеристика Конституции 37
Конституция формальная и «живая конституция» 47
Конституция США и Верховный суд 57
Особенности современного конституционного развития в штатах 67
Глава третья. КОНСТИТУЦИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ 79
Основные черты и особенности конституции 79
Формальная и фактическая конституция 94
Проблемы конституционной реформы 103
Глава четвертая. КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) ФЕДЕРА¬
ТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ 110
Особенности разработки и принятия Основного Закона 1949 г. ИО
К общей характеристике Основного Закона 116
Чрезвычайная реформа Конституции и правонарушающее законо¬
дательство . 123
Конституция и институт конституционного надзора 125
Общая характеристика конституций земель 129
Глава пятая. КОНСТИТУЦИЯ ФРАНЦИИ (ПЯТАЯ РЕСПУБЛИКА) 135
Принятие Конституции 1958 г. и ее общая характеристика 136
Конституция и народный суверенитет 146
Конституция и положение высших государственных органов 149
Институт конституционного надзора 159
Глава шестая. КОНСТИТУЦИЯ ИТАЛИИ 164
Разработка и принятие . 164
Социально-политическая характеристика Конституции 168
Конституция как юридический документ 175
Конституционный суд и конституционный надзор 183
Глава седьмая. КОНСТИТУЦИЯ ЯПОНИИ 195
К истории японской Конституции 195
Основные черты Конституции 1947 г. 200
Проблема ревизии Конституции 1947 г. 211
1 р. 70 к.
В издательстве «Наука» готовится к печати:
История буржуазного конституционализма.
17—18 вв.
20 а. л. 2 р.
В книге прослеживается становление и развитие
теории и практики конституционного (ограничен¬
ного) правления в Англии, США и Франции XVII—
XVIII вв., зарождение конституционных идей в Гер¬
мании и России, а также предыстория конституцио¬
нализма во времена античности и средневековья.
Особое внимание уделено концепциям представи¬
тельного правления, гражданских прав и свобод,
верховенства конституции, «господства права» и
«разделения властей».
Для специалистов в области истории государства,
права и политических учений.