Теги: политика юриспруденция
Текст
nimtc *ра»«сс»с«»»>ип«
Местное
самоуправление
(управление)
В
зарубежных странах
Введение
Местное самоуправление (управление) в зарубежных стран на-
ходится на разных уровнях своего развития, поскольку в некоторых
государствах эти институты только зарождаются, а в других — су-
ществует столетиями, и поэтому его изучение является важным на-
правлением в науке (государственного) права зарубежных стран.
В настоящем учебном пособии излагаются основы местного са-
моуправления (управления) демократических иностранных госу-
дарств, поскольку местные сообщества представляют собой один из
важнейших элементов любого демократического режима, а само
право граждан на участке в управлении общественными делами яв-
ляется составляющим принципом функционирования большинства
государств.
Учебное пособие имеет единую структуру. В начале каждой гла-
вы дастся историческая справка, затем излагаются основы государ-
ственного устройства и правовой системы конкретной страны. Ос-
новное внимание авторы уделяют характеристике современного со-
стояния структуры, компетенции органов местного самоуправления
(управления), а также их генезису. Вся информация органов приво-
дится с учетом последних изменений в законодательстве зарубеж-
ных государств.
При подготовке настоящего учебного пособия были использо-
ваны работы известных ученых в области конституционного и му-
ниципального права, в частности: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастро-
вой, С.С. Алексеева, В.И. Авсеенко, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева,
Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, В.Н. Еремяна, А.М. Кононова,
О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, В.И.
Фадеева, В.Е. Чиркина и многих др.
Раздел I
Понятие и сущность
местного самоуправления (управления)
в зарубежных странах
Глава 1
История развития местного самоуправления
(управления) в зарубежных странах
Современная наука муниципального права выделяет две основ-
ные мировые модели организации публичной власти на местах:
1) европейская континентальная, институты которой и характер взаи-
моотношений с государственной властью сложились и были апро-
бированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская,
сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель,
широкое распространение на всех континентах земного шара в раз-
личных вариациях.
Англо-саксонская модель зародилась в Англии и развивалась в
совершенно иных условиях, чем континентальная система местного
самоуправления. Она вырастала из местных обшин и приходов, а
также из городов, управление которыми постепенно встраивалось в
государственную вертикаль управления страной. Начиная с Виль-
гельма Завоевателя самоуправляющимся англо-саксонским общи-
нам была предоставлена широкая автономия не только в исполне-
нии предписаний королевской власти, но и в собственном право-
творчестве. Территориальным органам на местах вверялись все
стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления
судебно-полицейских функций. Поэтому объединение общин в го-
сударство означало включение их местных институтов в общегосу-
дарственную систему управления, сохранение форм местного пра-
восудия и выстраивание на их основе всей английской системы
правосудия1.
1 Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник. М.: ЮНИТИ, Закон и право,
2000. С. 18.
4
Сохраняя местную управленческую структуру и судебно-
следственную юрисдикцию, королевская власть вводила последнюю
в государственную систему юстиции и все более подчиняла тузем-
ное правосудие нормам общего права, созданного королевскими
судьями на основе обобщения местных судебных решений и обыча-
ев. Такая политика королевской власти позволила ей обрести самое
мощное орудие в борьбе с феодальным сепаратизмом. В этой сис-
теме народовластие осуществляется как всесильным парламентом и
исполнительными органами, формируемыми парламентом (включая
правительство государства), так и органами, формируемыми на
местах населением соответствующих территории, т.е. муниципали-
тетами.
Английская революция и последующая эволюция осуществле-
ния власти на местах предопределили необходимость отделения
управленческих функций от правоохранительной и правопримени-
тельной деятельности, но государственно-правовая природа муни-
ципального управления не изменилась. Муниципалитеты никогда
не огрывались от государственной формы организации власти. И
если верховная власть, включая монарха, всегда была властью зако-
нодательной, что и обусловило верховенство парламентского прав-
ления, то местная территориальная власть оставалась властью ис-
полнительной. Именно по этой причине в конституционном праве
и законодательстве Англии не применяется термин <самоуправле-
ние> для муниципалитетов. Его ввел в юриспруденцию германский
юрист Р. Гнейст, идеализировавший английскую систему организа-
ции власти. Он применил его к германской действительности
XIX в., которая меньше всего отвечала этому термину.
В государствах континентальной Европы античная модель му-
ниципального управления была адаптирована с учетом местных
особенностей, разных способов решения вопросов компетенции и
самостоятельности органов местного самоуправления. Эта модель
организации публичной власти на местах формировалась при по-
стоянном <изъятии> из общин полномочий государственно-
властного характера: лишении их права нормотворчества, превра-
щении местной юрисдикции в функцию исключительно государст-
венной власти, жесткой опеке их деятельности со стороны прави-
тельственных чиновников и т.д.1
Теоретические обоснования полномочий органов местного са-
моуправления составляли главное во многих исследованиях поли-
тических деятелей эпохи Возрождения, французских просветителей
(Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо и др.) и английских либералов XVII—
XVIII вв. (Д. Локк и др.). Идеи общественного договора, естествен-
1 Баранчиков В.А. Указ. соч. С. 17.
5
ных прав личности и автономной общины получили широкое рас-
пространение. Теории самоуправления общины, касающиеся ее ес-
тественных прав, самоуправляющихся малых поселений, широкого
избирательного права, императивного мандата и выборности муни-
ципальных должностных лиц, сыграли прогрессивную роль в ста-
новлении и развитии демократических государств, представитель-
ных форм правления и парламентаризма. Проведение реформ ме-
стного управления и самоуправления во второй половине XX в.
значительно усилили позиции местной власти в механизме государ-
ственного управления.
В современной науке муниципального права, основные идеи
которой получили свое обоснование и развитие на протяжении по-
следних двух столетий, сформировалось несколько концепций ме-
стного самоуправления, по-разному трактующих существо этого
института, особенности его взаимоотношений с государством1.
Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая
сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого
века во Франции и Бельгии. Ее создатели — представители фран-
цузской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер,
Аренс и др. Они доказывали, что право общины на заведование
своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым,
как и права человека, ибо община является первичной по отноше-
нию к государству, поэтому последнее должно уважать свободу об-
щинного самоуправления. Согласно этой теории <община имеет
право на самостоятельность и независимость от центральной власти
по самой своей природе, причем государство не создает общину, а
лишь признает ее>1 2. Обосновывая свободу и независимость общин,
представители этой теории ссылались на историю борьбы за неза-
висимость против феодального государства средневековых вольных
городов.
Теория свободной общины базировалась на следующих основ-
ных принципах организации местного самоуправления: местное
самоуправление — это управление собственными делами общин,
отличными по своей природе от дел государственных; разделение
дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются
ей государством; органы местного самоуправления являются него-
сударственными органами; государственные органы не имеют права
вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь
следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компе-
тенции.
1 Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. Н.С. Бон-
даря. М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2002. С. 64.
2 См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. М., Л., 1928. Ч. 2.
С. 236.
6
Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на
развитие законодательства 30—40-х годов XIX в. В частности, мно-
гие идеи этой теории нашли огражение в положениях бельгийской
Конституции 1831 г., в которой наряду с законодательной, испол-
нительной и судебной признавалась четвертая власть — муници-
пальная. Конституция содержала специальную статью, посвящен-
ную общинному управлению.
Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин, содержа-
щаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно
доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправ-
ляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных
государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во
второй половине XIX в. проявляются возражения о несостоятельно-
сти теории свободной общины.
Важным рациональным зерном данной теории, по нашему мне-
нию, было признание наличия традиций в местном самоуправлении
как основного условия успешного функционирования последнего.
Это предполагает, что все современные попытки развивать местное
самоуправление дальше должны основываться на глубоком изуче-
нии исторического опыта в конкретной местности.
Общественная (хозяйственная) теория. На смену теории свободной
общины приходит общественная теория самоуправления, или об-
щественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория,
исходила из противопоставления государства и общины, но по
иным основаниям: противопоставление общественных интересов
политическим и признание за государством и обществом права ве-
дать только собственными делами. Ес сторонники рассматривали
государство и самоуправление как два не пересекающихся круга,
имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с
одной стороны, и общенациональные — с другой.
Предполагалось, что в противопоставлении общественных и го-
сударственных интересов заключается основание для полной само-
стоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает,
что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел
отличается от государственных; община является субъектом при-
надлежащих ей специальных прав, а потому государственное вме-
шательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправле-
ния относятся к общинным, а не государственным агентам и пред-
ставляют не государство, а общество. Местное самоуправление
рассматривалось, прежде всего, как важный <идеологический эле-
менту как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных
сообществ развиваться в соответствии со своими собственными
приоритетами»1.
1 Велихов Л. Указ. соч.
7
Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали,
что самоуправление есть результат общественной свободы, следова-
тельно, оно есть нравственная необходимость. Другие — Р. Моль,
А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков — не только признали самоуправ-
ляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но
и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер
коммунальной деятельности.
В отечественной юридической науке основные принципы обще-
ственной теории самоуправления получили наиболее полное отра-
жение в работе А.И. Васильчикова <0 самоуправлении*. Самоуправ-
ление определялось им как порядок внутреннего управления, при
котором <местные дела и должности заведываются и замещаются
местными жителями — земскими обывателями*1.
Истоки этой теории — в идеях об особом пути развития Русско-
го государства и в представлениях о естественных правах общины.
Известный русский ученый Н.М. Коркунов так характеризовал об-
щественную теорию самоуправления: <Она исходит из противополо-
жения местного общества государству, общественных интересов —
политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали
только своими собственными интересами*1 2. Еще более жесткую
позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправ-
ление и анархию.
Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) тео-
рии отстаивали право местных учреждений заниматься местными
хозяйственными и общественными делами независимо от государ-
ства3.
Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали
относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставле-
ние общин государству не способствовало его укреплению, а с дру-
гой — из этой теории следовало, что территория государства долж-
на состоять из территорий независимых самоуправляющихся об-
щин, чего на самом деле нс происходило. Более того, как отмечали
критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся террито-
риальные единицы со всякого рода частноправовыми объединения-
ми (промышленными компаниями, благотворительными общества-
ми и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частнопра-
вовому объединению зависит от него, как и выход из данного
объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющим-
1 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и ино-
странных земских и общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 3. С. 1.
2 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
3 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положе-
нию 1864 года января первого. М., 1865; Лешков В.Н. О праве самостоятельности
как основе для самоуправления. М., 1871.
8
ся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправ-
ляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и
связаны с местом проживания человека.
Государственная теория. Во второй половине XIX в. общественная
теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей,
роли образования в достижении обществом своих высших целей
постепенно уступала место так называемой государственной теории
самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юри-
сты Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие вид-
ные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Корку-
нов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет
собой, прежде всего, одну из форм организации государственного
управления на местах, являясь частью общей государственной сис-
темы. Как отмечал В.П. Безобразов, самоуправление не может
быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организ-
мом всего государственного управления, в состав которого оно вхо-
дит как часть единого целого1. Поскольку местные органы наделя-
ются своими полномочиями государством, то, следовательно, дан-
ные полномочия имеют своим источником государственную власть,
и категорическое противопоставление государства и местного само-
управления лишено смысла.
Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправле-
ние как часть государства, как одну из форм организации местного
государственного управления. Всякое управление публичного ха-
рактера, с точки зрения сторонников данной теории, есть дело го-
сударственное.
Распространение государственной теории было вызвано изме-
нившимися реалиями второй половины XIX — начала XX в. По
мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижа-
лась степень изолированности и самодостаточности отдельных тер-
риторий.
«Государственная теория самоуправления, — пишет Н.М. Коркунов, —
видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным
обществом их собственными, отличными от государственного
управления делами, а возложение на местное общество осуществле-
ние задач государственного управления. Однако в отличие от цен-
трального государственного управления местное самоуправление осуще-
ствляется не государственными чиновниками, а при участии местных
жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами
и целями»1 2.
1 Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
2 Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 491.
9
Частными проявлениями государственной теории можно считать
политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с
некоторыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на
природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники по-
литической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности
органов местного самоуправления только в особенностях их формирова-
ния и возможности замещения отдельных местных должностей достойными
представителями местного населения. Приверженцы юридической теории
(Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местно-
го самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества,
на которые государство возлагает осуществление определенных задач
государственного управления.
Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком
самоуправления то. что оно является публичным управлением посред-
ством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служеб-
ном отношении к тому публичному союзу, управление которым нахо-
дится в их ведении, следовательно, управление осуществляется не
профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что ка-
сается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то,
согласно Г. Етлинеку, община имеет свои права (право устанавливать
собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.),
а также выполняет государственные функции, поскольку государство
пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою администра-
тивную организацию. Таким образом, делает вывод Г. Еллинек, об-
щина имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, <пору-
ченную> ей государством. Эта идея Г. Еллинека нашла свое воплоще-
ние во многих странах Европы.
Государственная теория местного самоуправления стала разрабаты-
ваться в России в 70-е годы XIX в. По общему мнению государствоведов,
практических работников, местное самоуправление представляет собой
децентрализованное государственное управление1. А. Г. Михайловский рас-
сматривал самоуправление как часть общего государственного управления,
как особую организацию государственной власти на местах, основанную
на выборных началах1 2. Составной частью государственного управления
считал местное самоуправление В.П. Безобразов3.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась
на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны
действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно
1 См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб.,
1903. С. 51.
2 См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.,
1908. С. 40.
3 Безобразов В П Государство и общество: управление и самоуправление и су-
дебная власть. СПб., 1882. С. 1.
10
этой концепции местное самоуправление имеет своим источником госу-
дарственную власть. Организация самоуправления на местах строится на
основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправ-
ленческих органов, а определяется государством.
Формулируя вывод о соотношении государства и местного само-
управления, А. Г. Тимофеев отмечает: коренного различия в делах, ве-
даемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государ-
ство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, дея-
тельность самоуправления и государства остается однородной1.
А.Д. Грановский считал, что система самоуправления есть система «внут-
реннего управления, при которой государство передает некоторые из
своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «долж-
ны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возмож-
ность осуществлять в отведенных им пределах <акт власти»1 2.
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления
не потерял актуальности и в наши дни, и представления о природе
и взаимосвязях этих институтов необходимы для его успешного
разрешения.
Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом,
объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием
их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе,
которое основано на началах коллективизма и представляет собой
«ассоциацию производителей», утвердится «управление народа по-
средством самого народа»3. Содержательное значение этой форму-
лировки очевидно. В ней нашли отражение положения, раскры-
вающие сущность идеи самоуправления. Во-первых, самоуправле-
ние — это вид управленческой деятельности, заключающийся в
сознательном воздействии на волю людей с целью направления их
поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как сово-
купность отношений между теми, кто управляет (субъекты управле-
ния), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуля-
ции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и
объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в
качестве управляемых одни и те же лица.
Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи,
взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время.
Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в
Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял
собой совокупность программных положений и установок, направ-
ленных на обеспечение возможно более полной демократизации
1 См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906. С. 8—9.
2 Градовский А.Д. Система местного управления на Запале Европы и в России //
Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9. С. 118.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. С. 350.
11
местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муни-
ципальных программах политических партий, — наделение город-
ской и сельской общин правами более широкой автономии. Второе
требование заключалось в увеличении представительства населения в
органах местного самоуправления1.
Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись пу-
тем последовательных реформ, изменения государственной и обще-
ственной жизни без резких скачков и потрясений перестроить со-
временную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах
оплотов демократии, способных противостоять центральным орга-
нам, расширение прав местного самоуправления в политической
сфере трактовались сторонниками муниципального социализма
чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.
При всей непоследовательности, противоречивости современного
этапа развития системы местного самоуправления (управления) сле-
дует признать, что в этих процессах достаточно отчетливо проявляет-
ся стремление к поиску собственных, национально-специфических
форм правовой организации власти на местах, в том числе — с по-
пытками использования исторических форм самоуправления
(управления). Это стремление имеет под собой объективную социо-
культурную основу и проявляется в постоянном поиске самобытно-
го социального и нравственно-этического начала в вопросах власти,
свободы и справедливости.
1 Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. Н.С. Бон-
даря. - М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2002. - С. 71.
12
Глава 2
Особенности местного самоуправления
(управления) в зарубежных странах
Научное определение понятия местного самоуправления (управ-
ления) как социально-политического института предполагает, пре-
жде всего, понимание его государствен но-правовой природы. Ме-
стное самоуправление (управление), его эволюция связаны с про-
блемами публичной власти, которая существует в классовом
обществе как государственная власть (по Гегелю — общий интерес)
и осуществление которой доверено общенациональным государст-
венным органам и должностным лицам в соответствии с принци-
пом разделения властей. Эта власть осуществляется также в госу-
дарственной форме субъектами федерации в соответствии с разде-
лением компетенции между федерацией и ее субъектами, а также
на уровне крупных административно-территориальных единиц в
унитарных государствах1.
Однако во многих крупных административно-территориальных
единицах государства, на территориях, входящих в их состав,
вплоть до низового звена (департаментов, графств, областей, а так-
же небольших городов, деревень, приходов, коммун и т.д.), публич-
ная власть уже осуществляется не всегда государственными органа-
ми, а местным населением непосредственно и образуемыми им ор-
ганами и соответствующим образом избираемыми или
назначаемыми должностными лицами.
Эта власть приобретает свойства местной публичной власти,
осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юри-
дически закрепляемые центральной властью, поэтому на местном
уровне управляющая система непосредственно связана с объектом
управления, который является общим для местного населения1 2.
Здесь парламентский принцип отделения управления от правотвор-
чества и исполнения почти не применяется, поэтому в законода-
тельстве развитых зарубежных стран муниципалитеты считаются
корпорациями публичного и частного права, т.е. учреждениями,
обладающими правами и публичного содержания (субъектами ад-
министративно-правовых отношений), и юридического лица. В та-
кой правоспособности муниципалитета и проявляется его двойствен-
1 Муниципальное право. Учебник / Под ред. А.М. Никитина. М.: ЮНИТИ,
Закон и право, 2000. С. 93.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 5—80, 116—126.
13
ная правовая природа как организации публичной власти на местах и
как юридического лица.
И хотя условия генезиса, исторического становления и эволю-
ции этого института различны в разных странах, однако политико-
юридическая сущность и функции одинаковы. Например, истори-
ческая роль германского местного самоуправления в государствен-
ной истории страны принципиально отличается от влияния англий-
ского местного управления на формирование конституционной мо-
нархии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной
Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось
под жестким контролем государственных чиновников суверенных
князей, курфюрстов и королей, будучи одновременно их матери-
ально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударствен-
ного характера. В Англии сформировалась система муниципального
управления принципиально иного характера, ставшая составной
частью парламентского правления страны1.
Но в настоящее время, несмотря на явные организационно-
правовые различия между названными муниципальными системами
(в Великобритании отсутствуют правительственные чиновники,
осуществляющие административный надзор за местным самоуправ-
лением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и
те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизне-
деятельность населения местных общин (территориальных коллек-
тивов) на основе законов и иных нормативных актов государствен-
ных органов и собственных юридических решений, принимаемых
ими в пределах своей компетенции.
Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность,
экономность и эффективность мажоритарной избирательной систе-
мы относительного большинства в городах и населенных пунктах с
численностью населения не более 50 тыс. человек (Великобрита-
ния, США, Канада, Индия, Мексика и др.). В некоторых государ-
ствах применяются другие формы мажоритарной и пропорциональ-
ной избирательных систем, иногда в их сочетании (Италия, некото-
рые африканские страны).
Развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения
проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутст-
вует должность главы муниципального образования. Она действи-
тельно является искусственной, ненужной. Это — бюрократическое
устремление чиновничества подчинить себе, своим интересам всю
местную жизнь.
1 См.: Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии // Институты
самоуправления: историко-правовое исследование. С. 105—124, 223—225; Козло-
ва Н.Ю. Институты самоуправления в Англии // Там же. С. 81 — 103.
14
В Великобритании вообще упразднили должность мэра (за ис-
ключением муниципального управления Сити) как независимого
должностного лица. Представительские функции осуществляет
председатель муниципального совета, он же организует работу
представительного органа, его постоянных комиссий, других форм
деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с
общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий
деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддер-
живает связь с главой муниципального управления и его командой.
Глава исполнительной власти и его аппарат являются наемными
работниками муниципального совета, составляют штаб муници-
пальной службы, деятельность которой вместе с функционировани-
ем муниципального совета называется местным менеджментом
{local management). В этом менеджменте участвуют муниципальные
советники, их комиссии, общественность, наемные управленцы и
их руководители. Получается команда, возглавляемая главным ме-
неджером {chief executive with his team).
В США имеются различные организации местных властей в
пределах отдельных штатов, которые поддерживают тесные связи с
органами власти штатов, лоббируют в них свои интересы. То же
осуществляется и на федеральном уровне, хотя здесь муниципаль-
ных лоббистских организаций меньше, чем в штатах. Наиболее зна-
чимой из них является, пожалуй, Национальная лига городов, глав-
ную задачу которой составляет лоббирование интересов городов в
Конгрессе США и федеральном Правительстве. Эта лига объединя-
ет все столицы штатов, наиболее крупные города и городские агло-
мерации, которые согласны платить членские взносы. В каждом
штате имеется своя лига, так что крупный город может входить и в
нее, и в Национальную лигу. В США ежегодно проводится кон-
гресс городов США, на который обычно собирается представители
7—10 тыс. городов.
В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и
низовых (приходских, коммунальных) звеньев муниципальной сис-
темы. Они, как правило, действуют самостоятельно, поддерживают
связи с министрами центрального правительства. В Шотландии
действует единая организация муниципальных властей, с помощью
которой Министр по делам Шотландии распределяет государствен-
ные субсидии, выделенные Парламентом местному управлению
этого региона Соединенного Королевства. Это весьма эффективный
институт связи муниципального управления с государственной вла-
стью.
Такая форма муниципального управления, как собрание граж-
дан, получила широкое распространение в развитых зарубежных
государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципаль-
15
ного управления. Например, в Великобритании население приходов
с численностью от 150 до 200 человек может самостоятельно решать
вопрос о формировании муниципального совета или об осуществ-
лении местного самоуправления через собрание (сход), который
вправе избирать своего председателя. Председатель приходского
собрания имеет печать, осуществляет некоторые права юридических
лиц и т.д. Он отчитывается о своей деятельности перед местным
населением и может быть им переизбран досрочно1. В низовых
звеньях муниципальных систем многих зарубежных государств ме-
стная власть часто организована в аналогичной форме, что значи-
тельно повышает уровень демократизма всей системы организации
публичной власти в любом гражданском обществе.
В развитых зарубежных демократиях численный состав муници-
пальных советов определяется с учетом многих факторов: количест-
ва и состава местного населения, экономики, социальной инфра-
структуры, земельно-ландшафтного характера подведомственной
территории и т.п. Кроме того, всегда учитываются число муници-
пальных советников, которые будут работать в муниципалитете на
постоянной основе, функциональная нагрузка каждого муници-
пального советника, чтобы представительный орган местного само-
управления функционировал как «работающая корпорациям На-
пример, а Англии и Уэльсе некоторые графские муниципальные
советы состоят из 70—90 муниципальных советников, в некоторых
крупных городах и городских агломерациях их число достигает 150;
в округах и небольших графствах и средних городах — 25—35 чело-
век; средняя численность приходских и коммунальных советов со-
ставляет 8— 10 человек.
В США иная картина. Там коллегия из 15 человек считается
очень большой. Численный состав муниципального совета опреде-
ляется вне всякой связи с требованиями и возможностями отобра-
жения социальной структуры общества. Средняя численность го-
родских советов в США — 5—7 человек. Большинство американ-
ских специалистов по муниципальному праву и управлению
считают эту практику порочной и сравнивают ее с тем временем,
когда муниципальные советы были более многочисленными.
Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения
системности в работе муниципальных органов путем четкого юри-
дического закрепления перечня полномочий конкретных органов
нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управ-
ленческих задач. Например, законы о местном управлении Велико-
британии реализацию отдельной управленческой функции возлага-
ют на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию пла-
1 См.: Local government Act. 1972. Part I. See. 2—17.
16
нирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют
и утверждают стратегические планы развития территорий на десяти-
летний период, которые содержат задания по использованию дорог и
улучшению их состояния, строительству различных производствен-
ных и социально-культурных объектов, учреждений общественного
пользования (муниципальное жилье, школы, сельскохозяйственные
и коммерческие заведения, обустройство парков и лесопарковых
массивов, их содержание и охрана и т.д.). Планы разрабатываются с
учетом экономического, социального и демографического факторов
развития территории графства в целом и входящих в него округов.
Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консуль-
тируются с представителями других корпораций (региональными
правительственными учреждениями и публичными корпорациями,
финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена —
приходскими или общинными советами). В соответствии с этими
планами окружные советы составляют локальные планы, в которых
воспроизведены показатели стратегического плана и учтены окруж-
ные особенности. Каждый уровень органов муниципального управ-
ления Англии и Уэльса, например, располагает конкретными пол-
номочиями по контролю за эксплуатацией водоемов, состоянием
энергетических коммуникаций, а также по охране природы. Они
контролируют деятельность промышленных предприятий по вопро-
сам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух от-
бросов, следят за состоянием шума на их территории, санитарными
условиями на промышленных стройках, за деятельностью кремато-
риев, содержанием кладбищ, уборкой улиц. Вся эта работа четко
расписана за каждым видом муниципальных органов, определены
условия принятия ими нормативных и правоприменительных актов.
Аналогично решены эти вопросы в законодательстве штатов США
и земель ФРГ.
В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апро-
бированы организационно-правовые формы совместной деятельно-
сти выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, це-
ленаправленное решение в законодательстве штатов США и Вели-
кобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в
муниципальной системе позволяет достичь: во-первых, укрепления
самостоятельности нижестоящих муниципальных образований, рас-
ширения сферы их деятельности и в то же время сохранить верти-
кальные связи между муниципалитетами, поскольку на делегирую-
щий орган возложены контрольные полномочия за реализацией
исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету;
во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципа-
литетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточня-
ется компетенция и управленческие возможности каждого звена
17
местного самоуправления, особенно в решении вопросов хозяйст-
венного содержания, заключении контрактов с местным бизнесом,
при решении вопросов финансовых займов, строительства объектов
общественного пользования и т.д.
Практика и законодательство Великобритании и других стран с
аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жиз-
ни удачные организационные формы совместной деятельности му-
ниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и
окружные муниципальные советы объединяют свою деятельность,
создавая объединенные управления, совместные комитеты и парал-
лельно с ними действующие объединенные комиссии и группы со-
вместной деятельности муниципальных служащих (joint committees and
parallel officer /eve/).Эти органы, состоящие из муниципальных совет-
ников, муниципальных чиновников и представителей общественно-
сти, действующие параллельно, и в то же время согласованно, по-
казывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих
органов работают под контролем окружных муниципальных сове-
тов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских
советов обеспечивают материально-финансовые основы исполне-
ния принятых совместными органами решений. Исследуя пробле-
мы вертикальной организации муниципальных органов США и Ве-
ликобритании, профессор Г. В. Барабашев отмечает комплексность
их системы, которая представляет сложный конгломерат управлен-
ческих ячеек в рамках организационной и функциональной общно-
сти — местного управления. Он установил существование прямых
административных отношений этих органов, независимо от вида и
ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в
сочетании с отдельными элементами соподчинения между муници-
палитетами различных ступеней1. Современные исследователи этих
проблем в Великобритании подтверждают выводы, сделанные
Г. В. Барабашевым, отмечая при этом усиление перечисленных им
тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых
государствах. Например, крупный английский юрист, профессор
публичного права Ноттингемского университета Д. Гарнер в своей
монографии <Administrative Law>, переведенной на русский язык1 2,
проанализировал функционирование на всей территории Англии и
Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов там, где нет при-
ходов и коммун, и трехуровневую организацию местного управле-
ния там, где есть приходы или общины. В этой системе разграни-
чением полномочий занимается Парламент. Несомненно, что совет
1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического
государства. М., 1971. С. 21.
2 См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.
18
графства и совет округа в графстве, действующие сообща и выра-
зившие согласие на разграничение предоставленных им полномо-
чий, никоим образом не являются органами более высокого ранга
по отношению к нижестоящим. Парламент рассматривает взаимо-
отношения между органами всех уровней местного управления ско-
рее как партнерство, чем как I иерархию. Д. Гарнер проследил
взаимосвязь между различными муниципалитетами, учел пределы
ведения и разнообразие функций, предоставленных Парламентом
органам местного управления. Так, в ведении советов графств на-
ходятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мос-
тов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве;
социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художест-
венные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и ме-
дикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потре-
бителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционер-
ные компании. Советы округов (district councils) решают вопросы
борьбы с шумом и здравоохранения, жилищного строительства, го-
родского и сельского планирования, зрелищ и реклам, уборки му-
сора, налогообложения и т.д. Низовые органы местного самоуправ-
ления распределяют земельные участки, определяют места отдыха,
контролируют работу всех видов школьного образования, решают
другие вопросы приходского и коммунального масштаба.
В системе муниципального управления широкое распростране-
ние получило делегирование полномочий. Эта концепция, заимст-
вованная из права посредничества, допускает передачу одним орга-
ном управления другому одну или несколько своих функций, в свя-
зи с чем последний будет действовать как представитель первого.
Этот способ может быть использован только при наличии указания
в статуте. Парламент наделяет каждый местный орган полномочием
исполнять управленческие функции в пределах, установленных за-
коном. Передача полномочий другому органу может иметь место
только с разрешения статута. Переданная функция должна оста-
ваться его функцией, которая затем может быть передана им его
комитету в соответствии с Законом о местном управлении Англии и
Уэльса 1972 г. Делегирование осуществляется не только на основе
соответствующих полномочий, но и по <лицензии и разрешения»
некоторых других органов, по большей части совета графства. Объе-
диненные управления и объединенные комитеты обычно получают
свои функции именно этим путем, иногда по указанию министра
либо по соглашению между самими органами местного самоуправле-
ния. Кроме того, выше- и нижестоящие муниципальные советы могут
создавать другие органы (ad hoc), кроме объединенных управлений,
деятельность которых финансируется органами-учредителями. Ими
могут быть объединенные комитеты, которые создаются двумя или
19
более органами местного управления для проведения совместных
мероприятий. Объединенному комитету полномочия предоставляют
органы-учредители. Он не является корпоративным органом и фи-
нансируется органом-учредителем. Члены объединенного комитета
являются также членами учредительного органа, создавшего этот
комитет. Неформальные отношения в системе муниципального
управления поддерживаются посредством создания различных ас-
социаций местных органов управления, проведения конференций и
собраний, на которых обмениваются идеями и обсуждаются вопро-
сы, которые нуждаются в правовом обеспечении или изменении.
Конечно, такая практика придает динамизм муниципальным орга-
нам, обеспечивает системность и согласованность их деятельности,
в которой отсутствует жесткая административная субординация.
С одной стороны, муниципалитеты выступают стороной в граж-
данском обороте, а с другой — публичной корпорацией, устанавли-
вающей ряд правил экономических отношений, создающей соци-
ально-культурную и бытовую инфраструктуру на подведомственной
территории. Они решают на своей территории различные вопросы
социально-культурного, экономического и иного характера. Кроме
того, на территории местного самоуправления решаются отдельные
вопросы государственного характера, переданные им государствен-
ными органами. Это делегирование полномочий органами государ-
ственной власти может быть разовым, на определенный срок или
бессрочным. Например, Закон о местном управлении Англии и
Уэльса 1972 г. передал окружным и районным в Лондоне муници-
пальным Советам полномочия по обеспечению функционирования
некоторых объектов государственного значения и решению других
государственных вопросов. Эти полномочия затрагивают деятель-
ность аэродромов, эксплуатацию земель различных форм собствен-
ности, древних монументов, охраны животных, ритуальных услуг,
благотворительности, пожарной службы, санитарного контроля за
состоянием продуктов, находящихся в торговле или поступающих в
торговую сеть, дорог государственного значения, жилищного хозяй-
ства, здравоохранения, регулирование водных источников и водоза-
боров, и т.д.1 По вопросам, решение которых передано парламент-
ским законом в ведение муниципального управления, их предста-
вительные органы принимают правовые акты нормативного
характера1 2.
Практика делегирования полномочий органов государственной
власти органам муниципального управления свидетельствует об од-
1 См.: Cross S.A. Principles of Local Government Law. Fifth edition. L., 1974. P. 94—
102, 525-529.
2 Там же. P. 94—102.
20
нотипности государственной власти и местного самоуправления, о
различных формах организации одной и той же публичной власти.
Как и государственная власть, местное самоуправление имеет свой
бюджет и исполнительный аппарат. Но в отличие от государствен-
ной власти местное управление является только территориальной
исполнительной властью, решает на местах вопросы общесоциаль-
ного и иного характера, прежде всего управленческими структура-
ми, самостоятельно определенными местным населением.
Эта форма территориальной организации власти в зарубежных
государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципально-
го управления, получила название (наименование) муниципальной
корпорации. Основными чертами корпорации являются:
1. Двойственный характер ее полномочий и функций: а) вы-
полняет собственные полномочия в интересах местного населения.
Эти полномочия публичного и гражданско-правового характера; б)
реализует делегированные ей государственные полномочия в инте-
ресах местного населения и государства. В силу этого она одновре-
менно является и <управлением>, и <местным> управлением.
2. Все органы местного управления различных звеньев являют-
ся совокупными корпорациями», а в них, собственно, корпорация-
ми именуются муниципальные советы.
3. Все органы местного управления являются самостоятельны-
ми юридическими лицами.
4. Органы местного управления обладают полномочиями
управленческого характера в отношении определенной территории,
хотя это требование распространяется не на все органы.
5. Руководство в органах местного управления осуществляется
представителями, избранными путем прямых выборов на основе
всеобщего избирательного права жителями территории.
6. Орган местного управления должен в состоянии осуществ-
лять свои управленческие функции. Точное число и природа этих
функций зависят от вида органа и в какой-то степени от его ресур-
сов. Эти функции могут определяться только законом1.
Процесс становления государственной организации и эволюции
муниципального управления в обществе был длительным и весьма
противоречивым. Формирование централизованных государств по-
влекло <раздвоение> публичной власти между двумя системами ор-
ганизации общественной жизни: государственной — централизо-
ванной и муниципальной (местной) — децентрализованной.
Известно, что публичная власть общества в процессе его эво-
люции материализуется в учреждениях, вырастающих как из родо-
1 См.: Bieck S. Law Dictionary // Fifth edition. 1979. P. 917; Gamer J. Administrative
Law // Fifth edition. P. 385-389.
21
вого строя, например королевская власть, так из новых потребно-
стей общественного развития. Такой формой, в частности, является
муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-
территориального реформирования городов-полисов и других видов
древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к
изменению этнического состава населения реорганизованных тер-
риторий, перемешивали в нем представителей древних триб, родов,
иностранцев и т.д. Одновременно с созданием государства шло
формирование права путем трансформирования обычаев прошлой
эпохи, судебных решений, которым придавался нормативный ха-
рактер, из нормативных актов местных территориальных органов и
обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это
осуществлялось не только на государственном уровне, но и в пре-
делах действия муниципальной власти.
Территориальная организация публичной власти превращает ее
в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов
всех индивидов общества. Местные уровни организации этой вла-
сти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе,
реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех
муниципальных структур. В сущности это и означает <решение во-
просов местного значения», поэтому формирование всех систем му-
ниципального управления связано с двумя основными обществен-
ными проблемами: 1) вертикальной организацией государственной
власти и 2) ее взаимосвязями с различными городскими и сельски-
ми общинами, местным населением различных видов поселений.
Опыт развитых зарубежных государств дает удачные формы
юридического решения этих вопросов. В Великобритании, напри-
мер, изменение границы территории муниципального образования
без учета мнения населения является грубым нарушением права
граждан на местное управление. Этот вопрос решается Парламен-
том путем принятия местного закона. Правом ходатайства перед
Парламентом о решении этого вопроса обладает местное население.
В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное
управление) является тем звеном государственно-административных
отношений, которое обеспечивает исполнение государственных
правовых актов в интересах местного населения и самим населени-
ем в различных организационно-правовых формах. Причем основ-
ными юридическими средствами этой территориальной управленче-
ской деятельности является исполнение предписаний нормативных
актов государственных органов, правоприменение и местное нор-
мотворчество.
В то же время местное самоуправление — это автономная дея-
тельность самоорганизующегося населения. Действительно, муни-
ципалитеты — это относительно децентрализованный элемент ор-
22
ганизации государства, включающий широкие начала демократии
не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжени-
ем в территориальных общностях. Муниципалитеты как система
образуют фундамент государства и поэтому являются частью кон-
ституционного механизма государства. Они учреждаются в интере-
сах местного населения, обладая при этом финансовой и организа-
ционной независимостью и правом местного нормотворчества в
пределах своей компетенции.
Еще одним важнейшим принципом организации и деятельности
муниципалитетов является их подчиненность и подконтрольность
местному населению, которое их формирует. История показывает,
что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной госу-
дарственной власти против феодального сепаратизма, на их основе
выросла государственность американского народа. Демократические
силы всегда видели в муниципальной автономии противовес раз-
личным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.
Не случайно, что Баварское королевство и другие германские
монархии (в том числе Пруссия), с консервативной формой прав-
ления, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к бур-
жуазной конституционной монархии, впервые закрепили основы
местного самоуправления в основном законе. В преамбуле Консти-
туции Баварского королевства 1818 г. предусматривалось «возрож-
дение» общин путем возвращения им управления делами, касаю-
щимися собственных их интересов1.
Формирование централизованного государства всегда означало
концентрацию властных полномочий у государства, ограничение
функций публичной власти общин (нередко и насильственным пу-
тем), превращение общин в территориальные коллективы, которые
должны были обеспечивать реализацию юридических велений цен-
тра. «Остаток» публичных полномочий у органов местного само-
управления, их подконтрольность центральной власти определяли и
определяют степень демократизма муниципального управления и
его автономии.
Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав
различных общин в процессе этой интегративной деятельности,
осуществляемой центром при формировании единого государства,
сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, по-
скольку государство обеспечивало народное политическое единство,
защищало государственную территорию и разнообразные интересы
различных социальных групп населения, гарантировало народный
суверенитет.
1 См.: Институты самоуправления: историке-правовое исследование. С. 228.
23
Степень же децентрализации власти в демократическом госу-
дарстве должна детерминироваться объективными потребностями
развития общества и государства, т.е. на местном уровне <власти>
должно быть столько, сколько ее необходимо для жизнеобеспече-
ния территориальных сообществ (территориальных коллективов,
общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах, в пределах
их территорий, вопросов государственного значения.
Муниципальное управление в функциональном отношении
должно быть весьма эффективным. Особую роль призвано сыграть
законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невоз-
можно без юридически оформленных институтов, без соответст-
вующих органов местного самоуправления и должностных лиц и
организаторской деятельности депутатов представительных органов
муниципалитетов. Местное самоуправление имеет свою структуру,
которая обеспечивает реализацию всех его функций.
Если местное самоуправление жестко «встроено в государст-
венную управленческую систему, теряет автономность, то можно
говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого
важного свойства местного самоуправления — решения вопросов
местного значения самим населением и формируемым им соответ-
ствующим исполнительным аппаратом и его служащими. Такими
примерами изобилует история многих европейских государств и
России.
Местное самоуправление представляет собой такую децентрали-
зованную форму организации территориальной публичной власти,
которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных
актов органов государственной власти в пределах территории соот-
ветствующих видов поселений самим населением и образуемыми
им самостоятельно органами местного самоуправления и избирае-
мыми и назначаемыми соответствующим образом должностными
лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному на-
селению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конст-
рукция публичной власти на местах обеспечивает реализацию кон-
ституционного принципа ответственности в системе местного само-
управления.
В зависимости от характера процесса формирования муници-
пального управления к настоящему времени сложились две основ-
ные мировые модели организации публичной власти на местах (см.
гл. 1 этого раздела) — европейская континентальная и англо-
саксонская.
Европейская континентальная модель и широко распространи-
лась благодаря колониальной экспансии Франции и Германии. В
настоящее время в рамках этой системы муниципалитеты играют
большую роль в политической жизни государства, в решении про-
24
блем социально-экономического и административно-правового ха-
рактера, поскольку она сразу стала объектом противоборства между
сторонниками и противниками абсолютной монархии, парламента-
ризма и муниципальной власти.
Англо-саксонская модель муниципального управления получила
более широкое распространение в мире, чем континентальная ев-
ропейская. Основными ее чертами являются: относительная само-
стоятельность от центральной государственной власти, независи-
мость от правительства в решении многих вопросов местной жизни;
отсутствие на местах представителя государства, опекающего дея-
тельность муниципальных органов. В Великобритании и США пра-
вовую основу деятельности и компетенции муниципалитетов соз-
дают парламенты и другие законодательные органы (легислатуры
штатов в США). Эта модель позволяет местному населению и его
представительным органам осуществлять всеохватывающий кон-
троль за деятельностью должностных лиц и муниципальных совет-
ников во всех вопросах местной жизни, особенно касающихся фи-
нансов, их расходования, административной деятельности исполни-
тельной власти, которая в полном составе (включая ее главу)
состоит из наемных работников, получающих жалованье от муни-
ципалитета.
Не подчиняясь центральному правительству, все муниципалите-
ты как корпорации публичного права в принципе имеют широкие
правовые возможности обращения в парламент с ходатайством о
принятии закона о конкретном муниципалитете, о решении вопро-
са налоговой ставки отчисления в местный бюджет, об изменении
системы дотаций и других централизованных источников формиро-
вания местных бюджетов и т.д. Однако, будучи относительно авто-
номны от центральной власти, они находятся под жестким судеб-
ным контролем. Санкции по искам к муниципалитетам могут быть
очень жесткими, особенно если дело касается нарушения муници-
палитетом и его чиновниками основных прав и свобод граждан.
Речь иногда может идти даже об аресте муниципальных советников
или чиновников, об их тюремном заключении или об отстранении
муниципального совета от власти.
Англо-саксонская модель существует в Северной Америке, Ав-
стралии, Новой Зеландии, во многих странах Африки и Юго-
Восточной Азии. Она более демократична, чем континентальная, и
поэтому успешно функционирует и развивается.
В настоящее время во всех высокоразвитых странах муници-
пальные системы составляют основу, фундамент национальной го-
сударственности и являются частью конституционного механизма
государства. Во многих федеративных государствах муниципальное
управление закрепляется в их конституциях. Например, в Основном
25
законе ФРГ содержится норма, в соответствии с которой <в землях,
уездах и обшинах народ должен иметь представительство...>. Кон-
ституции германских земель, развивая нормы Основного закона
ФРГ, предоставляют общинам статус исключительных обладателей
всех полномочий местного публичного управления, осуществляемо-
го на основе их собственной ответственности, они могут решать
любую задачу публичной власти кроме случаев, когда решение этих
задач возложено на другие ведомства. Объединения общин облада-
ют тем же статусом. Государство гарантирует местному самоуправ-
лению осуществление всех его функций.
В США и Канаде вопросы местного самоуправления являются ис-
ключительными предметами ведения субъектов федерации. Конститу-
ция пятой Французской Республики (ст. 72) закрепляет территориаль-
ные коллективы (коммуны, департаменты, заморские территории),
которые свободно управляются выборными органами при соблюдении
условий, предусмотренных законом. При всем многообразии консти-
туционного подхода к муниципальному управлению все же прослежи-
вается главное в его сущности — публичность власти.
$003 ‘ W 'эинегси
•hoaeduj :ec1mw овнху :ou KoiWoaHdn udaxxedex ojamgo кинзГГэаэ aai/BV и qoatf£ (
'(%93) ияииолвя *(%99) Aj-HBioaiodu — ыиицад
•иияэиишнв — янек и!ян«игеиТ1ифо
иэь hltw оо£ яо — эинаиээен
ноинитед J — еПииохэ
1Л1я ая 0191 г‘£9£б — bwdo±ndda_|_
иинеэяо s aosodioo tfad ‘eaodioo эияони^ид и ояид
-oideAij :йИнэУеид ая^эиу nowdaaao a OHawoiroiJoed oaiodetfAooj
. nxMdanv 1я±В1гп Э1яннэнииэоэ
I esBLfj
xBaiodetMaoj хннаихедэЬГеф а
(эинэиавсЮА) SMHauaBduAoHBO еон1эе|/\|
и uatfeBd
На территории современных Соединенных Штатов Америки пер-
вое постоянное английское поселение основано в 1607 году. В конце
XVIII в. противоречия с метрополией привели к Войне за независи-
мость (1775—1783 гг.), в результате чего объединились 13 северо-
американских колоний (1776 год) и создали конфедерацию независи-
мых республик — Соединенные Штаты Америки. В 1787 году конфе-
дерация была преобразована в федеративное государство.
В период с 1861 по 1865 год в США была Гражданская война между
буржуазным Севером и рабовладельческим Югом, которая закончилась
поражением Юга. В 1867 году США купили у России Аляску. Таким об-
разом завершилось формирование США в нынешних границах.
Г осударственное устройство
По форме государственного устройства США — федерация. Го-
сударство состоит из 50 штатов и федерального округа Колумбия.
Конституция США принята в 1787 г.1 Это одна из старейших
ныне действующих конституций и одна из наиболее жестких (за
200 лет в текст Конституции было внесено всего 27 поправок, 10 из
которых — Билль о правах, вступивший в силу в 1791 г.). Консти-
туция действует с многочисленными дополнениями в виде судеб-
ных прецедентов, законов Конгресса, актов Президента.
По форме правления США — президентская республика.
Высшим органом государственной власти является Конгресс.
Он состоит из 2 палат: Палаты представителей и Сената. Палата
представителей, в состав которой входят 435 членов, избирается
путем прямых выборов по мажоритарной системе относительного
большинства. Депутаты Палаты представителей избираются на
2 года. Сенат — палата, выражающая интересы штатов, избирается
по той же системе на 6 лет с обновлением 1/3 состава каждые 2 го-
да. В ее состав входит 100 человек — по 2 от каждого штата, неза-
висимо от численности его населения. В Палате представителей
председательствует спикер, избираемый из числа ее депутатов, в
Сенате — Вице-президент США. Спикер является представителем
партии, получившей большинство мест в конгрессе. Конгресс соби-
рается один раз в год на очередную сессию, палаты заседают раз-
дельно. Конгресс включает в себя комитеты, которые создаются
обеими палатами. В настоящее время в Конгрессе около 60 комите-
тов.
Президент США избирается сроком на 4 года путем проведения
косвенных выборов (избиратели выбирают выборщиков, а они —
Президента). Конституция предусматривает, что избранным счита-
ется тот кандидат, который получит абсолютное большинство голо-
1 См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
28
сов выборщиков. Если ни один кандидат не получит требуемого
большинства, Президента избирает Палата представителей из
3 кандидатов, получивших максимальное количество голосов.
Президент является также главой правительства — Кабинета.
Должности премьер-министра в США не существует. Кабинет со-
стоит из министров, которые назначаются Президентом по совету и
с согласия Сената, и тех должностных лиц, которых Президент сам
включает в Кабинет. Кабинет целиком подчинен Президенту и вы-
полняет роль совещательного органа.
Правовая система
Американская правовая система начала складываться в XVII—
XVIII вв. В каждой из 13 британских колоний в Америке применя-
лись английские законы и нормы общего права со значительными
ограничениями. В колониях были изданы собрания законодатель-
ных актов. Первое собрание издано в Массачусетсе в 1648 г.
После образования Соединенных Штатов английские законы
сохраняли свое действие на территории страны, если они не проти-
воречили Конституции США и ее законам1. Применялись и нормы
английского общего права, сформулированные в решениях британ-
ских судов.
Начиная с 20-х годов XIX в. многие штаты вступили на путь
кодификации норм общего права. Возросла роль решений Верхов-
ного суда США. В бывшей испанской и французской колонии
(Луизиана) сохраняется влияние норм законодательства, следовав-
ших французскому образцу, например Гражданского кодекса
1825 г., составленного по модели Кодекса Наполеона.
В XIX в. во многих штатах готовились акты по отдельным от-
раслям права. В 1776 г. штат Вирджиния подготовил проект уголов-
ного кодекса, который был принят в том же году. В Луизиане были
подготовлены проекты уголовного, гражданского и процессуального
кодексов. Подготовленные в 1848 г. в штате Нью-Йорк проекты
гражданского, уголовного, гражданского процессуального и уголов-
но-процессуального кодексов в своем штате не были одобрены, од-
нако послужили образцом для кодексов, изданных в ряде других
штатов.
Соотношение федерального законодательства с законодательст-
вом штатов было определено в Конституции США. Федеральное
законодательство на сегодняшний день играет роль определяющего
источника права в регулировании целого ряда областей: экономики,
финансов, обороны, трудовых отношений, охраны природы и иных
1 Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М., 2001.
29
общегосударственных проблем, правил таможни, торговли между
штатами, авторских прав, патентных отношений и др.
Федеральное законодательство США публикуется в Своде зако-
нов, состоящем из 50 разделов, каждый из которых посвящен опре-
деленной отрасли права либо крупному правовому институту. Свод
законов США переиздается каждые 6 лет1.
Местное самоуправление
Местное управление в США характеризуется широкой децен-
трализацией, определенной независимостью муниципалитетов от
центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого
подчинения органов местного управления государственной власти.
В Конституции США нет прямых положений, определяющих,
что регулирование организации местного управления находится в
ведении штатов. Конституция США устанавливает лишь исключи-
тельные полномочия центральных органов власти и признает, что
все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. Однако
именно штаты уполномочены решать вопросы, связанные с органи-
зацией местного управления.
Федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые
и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений яв-
ляются факторы экономического порядка (федеральные займы, фе-
деральные гарантии займов, получаемых муниципалитетами из дру-
гих источников, субсидирование деятельности муниципалитетов).
Каждый штат самостоятелен в организации местного само-
управления. Таким образом, в стране существует 50 различных му-
ниципальных систем. В конституциях большинства штатов содер-
жатся нормы, посвященные организации и деятельности муници-
палитетов. Конституции всех штатов можно подразделить на
следующие группы:
• конституции, которые содержат небольшое количество правовых
норм, регулирующих статус муниципалитетов, эти нормы связаны с
установлением некоторых ограничений деятельности местных органов
(штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.);
• конституции, которые содержат положения со значительным объ-
емом полномочий, предоставляемых муниципальным образованиям.
Большое значение в правовом регулировании системы органов
местного управления в США имеет текущее законодательство шта-
тов. Акты, регламентирующие правовое положение муниципалите-
тов, можно разделить на две группы.
’ См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
30
Первая группа — акты, посвященные вопросам исключительно ме-
стного управления. Они могут адресоваться всем муниципальным
подразделениям (так называемые общие законы), отдельным их видам
(например Закон о городе), отдельным группам (например Закон о
городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так назы-
ваемое частное законодательство). Общие законы, единообразно ре-
гулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого
распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим
видам правового регулирования, среди которых основное место за-
нимают частное и классификационное законодательство.
Вторая группа — законы, создающие правовую основу
ункцио-
нирования местных органов и состоящие из нормативных правовых
актов об управлении различными отраслями государственной дея-
тельности. Большое по количеству и объему законодательство об
органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затруд-
няет анализ правовых норм.
Многие муниципалитеты имеют муниципальные хартии. По
общему положению при отсутствии конституционных ограничений
легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии
муниципальных образований.
Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус орга-
нов муниципального управления посредством издания исполни-
тельных приказов, затрагивающих вопросы деятельности муници-
пальных образований.
Первоначально административный контроль со стороны штата
осуществлялся через муниципалитеты с департаментами, управле-
ниями и агентствами штатов. Легислатуры штатов наделяют испол-
нительные органы муниципалитетов полномочиями на издание со-
ответствующих нормативных актов.
Большое значение в системе регулирования деятельности орга-
нов местного управления занимают нормативные акты, в том числе
и судебные решения, регламентирующие отношения с федеральны-
ми властями. Эти отношения могут поддерживаться с санкции и
при посредничестве властей штатов, при этом суды и органы шта-
тов опираются на положение X Поправки к Конституции США.
Правовой статус органов местного управления в США опреде-
ляется также положениями, содержащимися в мнениях генеральных
атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совеща-
тельное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юриди-
ческие службы ряда департаментов.
Система правового регулирования органов местного управления
состоит из множества подсистем местного, штатного и федерально-
го уровня и имеет неоднозначный характер. Это предопределяет
известную сложность комплексного анализа указанной проблемы.
31
Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских
стран принцип позитивного регулирования компетенции местных
органов. Однако каждый штат решает этот вопрос по-своему. Кон-
ституция Калифорнии, например, предусматривает, что «графство
или город могут принимать и применять на своей территории лю-
бые решения и распоряжения по местным, полицейским, санитар-
ным и иным вопросам, не нарушая общих законодательных норм»
(ст. II, § 7). Фактически, речь идет о признании общей компетен-
ции и о негативном регулировании. Генеральные статуты Коннек-
тикута, напротив, устанавливают, что местные органы власти могут
предпринимать лишь действия, прямо предписанные или разре-
шенные им законом, — классический пример позитивного регули-
рования.
Органы самоуправления. В настоящее время в штатах США су-
ществует 6 видов административно-территориальных единиц со
своими органами местного управления: графства (counties); города
(cities); бороу (boroughs); виллиджи (villages); тауны (towns); тауншипы
(townships).
На сегодняшний день только в штате Нью-Джерси имеются все
перечисленные выше муниципальные звенья. Остальные штаты от-
казались от того или иного вида.
Графства — это основные административно-территориальные
единицы, имеются во всех штатах кроме Аляски, Коннектикута и
Род-Айленда. В США имеется более 3 тыс. графств. Город Нью-
Йорк состоит из пяти внутригородских графств. В целом по стране
на их территории проживает около 89% населения страны. В состав
графств входят муниципальные корпорации (сити, бороу, виллиджи,
тауны).
Тауны имеются в 20 штатах, виллиджи — в 17 штатах. Тауны и та-
уншипы — это самоуправляющиеся общины, которые входят в граф-
ство. Они распространены лишь в некоторых штатах (Нью-Йорк,
Висконсин, Миннесота). Их насчитывается около 16 тыс. Тауны соз-
даются на базе одного или нескольких небольших городских поселе-
ний с малочисленным населением. Основной орган управления —
таун-митинг, т.е. собрание жителей. На таун-митинге принимается
бюджет, избирается совет либо конкретные должностные либо дей-
ствующие на общественных началах лица. Тауншипы создаются в
сельской местности, в основном в штатах Среднего Запада.
Органы местного самоуправления, именуемые городами, суще-
ствуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Статус города опреде-
ляется легислатурой штата. Городом признается огромный мегапо-
лис с населением в несколько миллионов жителей в некоторых
штатах городом также может быть признан поселок с 1 тыс. насе-
ления.
32
Основа классификации административно-территориальных еди-
ниц отдельных штатов США первоначально зависела от численно-
сти населения. Сегодня размеры территории и число жителей му-
ниципальных единиц могут значительно разниться. Например, ста-
тус сити имеют город Шерилл (штат Нью-Йорк), где проживает
около 3 тыс. жителей, и 17-миллионный город Нью-Йорк. В муни-
ципалитетах, именуемых бороу, виллиджи, тауны, проживает, как
правило, не более 10 тыс. человек. Однако в тауне Хемстед (штат
Нью-Йорк) насчитывается более 40 тыс. жителей. Как правило,
статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а ста-
тус бороу, виллиджа, тауна и тауншипа — пригородные поселения.
В муниципальных корпорациях (сити, бороу, виллиджах и тау-
нах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3
всех местных расходов. Муниципалитеты превосходят другие мест-
ные органы управления по расходам на полицейскую службу, про-
тивопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию
городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, авто-
стоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В дру-
гих сферах местного управления (социальное обеспечение, здраво-
охранение, образование, строительство общественных зданий, ин-
фраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты тратят от
10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов.
Важная роль муниципалитетов в системе местного управления
США объясняется тем, что они являются органами управления
преимущественно в городах (в них проживает 87% населения стра-
ны), где потребность в местных социально-экономических службах
наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-
территориальных единиц штатов США различия особенно заметны.
В 164 крупнейших городах страны, число жителей в каждом из ко-
торых превышает 100 тыс., проживает более 56 млн человек. В то
же время более половины муниципальных корпораций имеют ме-
нее 1 тыс. жителей.
39 городов выделены из графств, и их муниципалитеты осуще-
ствляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и
графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов
в Вирджинии).
Из различных видов муниципальных корпораций наибольший
интерес представляет организация управления городскими образо-
ваниями, в которых проживает в целом более 160 млн человек. Ур-
банизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения
страны.
Средняя численность городских советов в США — 5—7 членов.
Даже в крупнейших городах, население которых превышает
500 тыс. жителей, средний состав совета — 13 человек, а наиболее
33
распространены в них советы из 9 выборных. Процедура голосова-
ния в США строится на принципах тайного волеизъявления и лич-
ного участия избирателей в голосовании. Определение результатов
выборов в местные органы власти в США осуществляется по мажо-
ритарной системе относительного большинства. Конституции мно-
гих штатов запрещают политическим партиям и объединениям уча-
ствовать в местных выборах и выдвигать кандидатов.
Международная ассоциация городских менеджеров на основа-
нии данных переписи сгруппировала все города США по следую-
щим моделям управления: совет -мэр’, совет-управляющий (менед-
жер)', комиссионная система управления.
Функциональная роль местных советов в рамках муниципаль-
ной организации в США связана с их положением в механизме ме-
стного управления. В Великобритании, например, советы призна-
ются носителями власти муниципальной корпорации, вследствие
чего компетенция других подразделений муниципального аппарата
трактуются как производные от полномочий совета. В США сход-
ное решение вопроса характерно для многих муниципальных хар-
тий, устанавливающих систему местного управления типа совет-
слабый мэр. Среди функций муниципальных советов выделяют:
• нормативное регулирование основных сторон организации и
деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся
прав и интересов населения (законодательная функция);
• определение главных направлений муниципальной активно-
сти (политическая функция);
• разрешение текущих управленческих дел (например, вопросов
о заключении контрактов);
• принятие решений о назначении на различные должности
(функции текущего управления);
• контроль за исполнительным аппаратом. Однако эта схема не
учитывает особенностей реальной жизни, обусловленных разнооб-
разием организационных форм муниципального управления в
США, несоответствием юридических моделей практике, а также
действием определенных тенденций в развитии муниципальных
институтов.
Значительное влияние на положение муниципальных советов в
США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих
советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и ис-
полнительным аппаратом в целом.
Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти
построена по моделе совет-мэр. Совет избирается путем всеобщих
прямых выборов жителями города. Модель совет-мэр — старейшая
форма городского управления, отражающая традиционное стремление
американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы
34
мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета,
и это в определенной степени позволяет ему определять местную по-
литику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма про-
чен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредствен-
но от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4—5 лет. Практи-
чески каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований,
которым должен отвечать кандидат на пост мэра. Разумеется, он дол-
жен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет и постоянно
проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде
штатов устанавливается срок не менее 3 лет).
Порой можно услышать мнение, что положения муниципаль-
ных хартий о гражданстве кандидата на пост мэра не имеют смыс-
ла, поскольку трудно представить, чтобы население муниципалите-
та захотело бы выдвинуть на пост мэра иностранца. Скорее всего,
данное требование муниципальных хартий не столько юридическое
предписание, сколько дань традициям, истории страны.
Следует также отметить, что мэры городов — весьма влиятель-
ные фигуры, наделенные значительной властью и призванные ре-
шать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно
рассматривается как трамплин для выхода на обшештатную или
даже на общенациональную политическую арену.
Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к му-
ниципальному совету, определяя содержание местного нормотвор-
чества. Он вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать
свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинст-
во мэров обладает правом вето, которое является весьма эффектив-
ным средством проведения определенной политики. Известно
множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла
муниципальный совет прислушиваться к мнению мэра по спорному
вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципали-
тетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять
отдельные положения местных нормативных актов. Большинство
муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть
преодолено 2/3 голосов членов совета при повторном голосовании в
совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое
положение, например, существует в г. Бостон). Кроме того, во мно-
гих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра отно-
сится обеспечение законности и правопорядка на территории му-
ниципалитета. Если формальные полномочия мэра в этой сфере и
не предусмотрены, традиционно мэр осуществляет контроль за дея-
тельностью местной полиции. В некоторых муниципалитетах мэр
обладает правом освобождать от ответственности за нарушения ме-
стных нормативных актов (но не законов штата). Практически мэр
в системе отношений с муниципальным советом является более
35
сильной фигурой. В результате муниципальный совет крайне редко
претендует на проведение независимой от мэра политики.
Внутри модели управления по типу совет-мэр существуют мо-
дификации, позволяющие говорить об относительно сильном либо
слабом мэре.
Разновидностью муниципального управления, при которой со-
вет юридически доминирует над исполнительной властью муници-
палитета, является старейшая по времени разновидность системы
совет-мэр с так называемым «слабым» мэром, преобладавшая в
США вплоть до начала XX в. Эта модель характеризуется сосредо-
точением в ведении муниципального совета не только полномочий
в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятель-
ностью исполнительной власти, но и большего объема прав в об-
ласти оперативного управления, особенно в вопросах назначения на
различные должности в хозяйственных и финансовых делах. За мэ-
ром, избираемым советом, закрепляются в основном представитель-
ские и оперативно-исполнительные
рункции.
31
Для
такой
модели
управления характерно наличие в деятельности муниципальных со-
ветов значительного числа текущих вопросов. К компетенции силь-
ного совета относится назначение им руководителей ряда функцио-
нальных и отраслевых подразделений муниципального администра-
тивного аппарата, осуществление других назначений мэром с
согласия совета, ограничение прав мэра по координации и контро-
лю деятельности городских исполнительных органов власти.
Применительно к концепции сдержек и противовесов, харак-
терной для государственно-правовой теории США, модель совет-
слабый мэр означает прежде всего защиту муниципального предста-
вительства от чрезмерной экспансии исполнительной власти в лице
мэра. Тенденция к усилению этого звена государственного меха-
низма в ущерб представительным органам, отмечаемая в США и в
ряде других развитых стран, сказалась и на муниципальном управ-
лении США. Так, сильные советы, по мнению многих американских
специалистов, принадлежат скорее прошлому, чем настоящему. Их
вытеснение из системы местной власти с конца прошлого века и до
настоящего времени проводится, главным образом, под предлогом
преодоления деконцентрации исполнительной власти, связанной с
отсутствием полномочного главы исполнительного аппарата и пре-
пятствующей согласованному управлению возросшим объемам му-
ниципальных дел. Свертывание этой модели муниципальной орга-
низации идет, во-первых, за счет ее полной замены другими моде-
лями и, во-вторых, в результате ее перестройки путем усиления
самостоятельной роли муниципального исполнительного аппарата.
Именно этот путь связан с переходом от избрания мэров советами
к их избранию путем прямых выборов, с расширением прав мэров,
36
в частности, наделением их правом вето и полномочиями по руко-
водству текущими финансовыми делами. В настоящее время модель
совет-слабый мэр существует в первоначальном виде в основном в
небольших поселениях — примерно в 2/3 городов США с населе-
нием от 5 до 10 тыс. человек.
Другая, более распространенная сегодня разновидность модели
совет-мэр, при которой мэр юридически возглавляет исполнительную
власть муниципалитета (сильный мэр), начала приобретать в США
популярность с 80-х годов XIX в. Ее прототипом в известной сте-
пени послужила структура федеральной власти, правовое положе-
ние президента США среди других центральных органов власти.
Сильный мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и
функциональных подразделений муниципального административ-
ного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета; любой
серьезный конфликт между мэром и руководителем подразделения
административного аппарата обычно влечет увольнение последнего.
Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, ис-
пользуя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния
на муниципалитет. Мэр как бы персонифицирует муниципальную
корпорацию, совету же отводится роль своеобразного критика и, в
большинстве случаев, от него требуется лишь механическое одобре-
ние начинаний и проектов, исходящих от мэра, от исполнительной
власти. При сильном мэре им обычно формируется команда помощ-
ников — профессионалов, своего рода личный кабинет, где разра-
батываются и через который осуществляются планы мэра. В ряде
городов основной фигурой команды является назначенный мэром
главный администратор, осуществляющий под руководством мэра
надзор за деятельностью руководителей местных служб и управле-
ний, прежде всего в вопросах финансов и подборе кадров.
Модель совет-сильный мэр преобладает в больших городах
США. Институт мэра в том виде, в котором он существует при сис-
теме совет-сильный мэр, позволяет достичь хороших результатов в
организации местного управления. Особое значение это имеет в
крупных городах. Множество проблем больших городов (недоста-
точное финансирование, уменьшение числа муниципальных служб,
расовые, национальные, социальные и иные конфликты) невоз-
можно было бы разрешить без сильного, располагающего значи-
тельными властными полномочиями мэра. Понимание этого за-
ставляет все новые муниципалитеты вносить соответствующие из-
менения в свои хартии и учреждать пост сильного мэра.
Комиссионная система управления сегодня является наименее
популярной моделью местного управления, которая впервые была
использована в 1901 году в г. Галвестон (штат Техас). При этой мо-
дели местного управления население избирает, обычно на 4 года,
37
муниципальный совет, состоящий из 3—5 человек. Каждый из чле-
нов совета выступает в двойном качестве: как член местного пред-
ставительного органа — муниципального совета и как глава одного
из управлений и служб в системе исполнительной власти муници-
палитета. При такой системе управления пост мэра не предусмот-
рен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские
функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципаль-
ного совета и главной функцией его как мэра является то, что он
председательствует на заседаниях совета.
Комиссионная модель управления критикуется американскими
специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разде-
ления властей и поэтому недемократична. Считается, что эта модель
может развиваться в самых различных направлениях и принимать
непредсказуемые формы, особенно, если члены совета, договорив-
шись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем
самым развяжут друг другу руки. Кроме того, следует учитывать,
что каждое такое подразделение с членом муниципального совета
во главе может действовать обособлено, поскольку возможности
для координации их деятельности довольно ограничены. В резуль-
тате таких действий может возникнуть несколько местных исполни-
тельных органов, функционирующих независимо друг от друга.
Следует также учитывать, что преуспевающие предприниматели,
способные администраторы не буду! стремиться быть избранными
в совет и стать муниципальными управляющими, поскольку совет
не имеет достаточно денег, чтобы компенсировать им потери в до-
ходах от бизнеса. Указанные обстоятельства свидетельствуют в
пользу того, что у руля местной власти могут оказаться случайные
люди, порой даже не имеющие представления, как следует управ-
лять муниципальным хозяйством.
Изложенные аргументы позволяют американским специалистам
в области местного управления заявлять, что комиссионная модель
местного управления не имеет будущего; те муниципалитеты, кото-
рые до сих пор не отказались от нее, движимы безразличием или
инерцией, считают они.
Совет-менеджер (управляющий). Значительно большей популяр-
ностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система
местного управления, при которой муниципальный совет (избирае-
мый, как и в других случаях, населением) назначает, т.е. фактически
нанимает — менеджера (управляющего). Модель совет-менеджер име-
ет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории
которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить
компетентному профессионалу — менеджеру. При такой системе
управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом
определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного
38
органа муниципального управления. Менеджер работает на основа-
нии контракта, заключаемого с муниципальным советом.
Следует также отметить, что в хартиях муниципальных образова-
ний обычно предусмотрено, что членами их советов и других выбор-
ных органов муниципалитета при комиссионной модели могут быть
лишь лица, проживающие на территории муниципального образова-
ния. В то же время хартии не содержат, как правило, никаких указа-
ний по поводу места проживания лица, претендующего на должность
менеджера (управляющего) в том или ином муниципалитете.
На основании анализа хартий различных муниципальных образо-
ваний основные обязанности менеджера можно свести к следующим:
• координировать и контролировать деятельность всех отделов
и управлений, назначать их руководителей;
• готовить и представлять на утверждение совета годовой бюд-
жет муниципалитета;
• контролировать исполнение решений совета;
• представлять совету рекомендации, требующие его решения.
Модель местного управления совет-менеджер продемонстриро-
вала на практике и во времени свою жизнеспособность. Интересно
отметить, что графства, организационная структура которых в США
является одним из самых архаичных институтов местного управле-
ния в этой стране, начинают вводить должность менеджера. При-
чем в ряде из них предусмотрено право жителей графства отказать в
увольнении менеджера вопреки решению местного совета. И на-
оборот, может быть отозван член совета графства, проголосовавший
за увольнение менеджера, если большинство жителей считают
увольнение несправедливым. В настоящее время такая практика
стала применяться во многих штатах страны.
В тех случаях, когда внесение соответствующих изменений в хар-
тию муниципалитета невозможно или сопряжено с большими трудно-
стями, местные советы принимают решение об учреждении должности
административного помощника, полномочия которого производны от
компетенции муниципального совета и весьма незначительны.
Вместе с тем ряд исследователей местного управления в США
называют модель совет-менеджер антиамериканской, считая недо-
пустимым, что лицо, занимающее такой ответственный пост и во
многом определяющее местную политику, не избирается населени-
ем. Тем не менее интерес муниципальных органов к этой модели
управления очевиден, поскольку она позволяет предварительно об-
суждать кандидатуру на заседании, а затем вынести вопрос на голо-
сование. Контракт заключается с кандидатом, набравшим простое
большинство голосов. Кроме того, совет может уволить менеджера
не только, если признает его работу неудовлетворительной, но и по
другой причине, которую совет сочтет убедительной.
39
Интерес муниципальных органов к этой модели управления вы-
зван еще и тем, что она позволяет решать проблемы местного хо-
зяйства на профессиональной административной основе.
Следует отметить, что и при данной модели возможно существо-
вание поста мэра, выполняющего, как и в первом варианте, церемо-
ниальные функции (в основном связанные со статусом председателя
муниципального совета). Чаше всего мэром избирается один из чле-
нов совета. Он не имеет права вето, и очень редко ему предоставля-
ется право решать вопросы по своему усмотрению, например в слу-
чае чрезвычайного положения на территории муниципалитета.
Тауншипы. Органы местного управления, именуемые в США та-
уншипами и таунами, последняя форма непосредственного прямого
самоуправления народа, сегодня существует только в 20 штатах; на
тауншипы приходится лишь 3% расходов местных органов власти.
Формально тауншипы отмечаются от муниципалитетов тем, что
их границы не зависят от концентрации населения: они могут вклю-
чать и редкозаселенные сельские районы, и урбанизированные тер-
ритории. Функции тауншипов уже, чем функции муниципалитетов,
но в целом сходны с последними. Высшим органом многих таунши-
пов является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), имею-
щих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы
местного управления. Собрание избирает совет из 3—5 человек, ко-
торый действует в качестве исполнительного органа в период между
собраниями. Одновременно избирается ряд должностных лиц: клерк,
казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по
дорогам, надзиратель за бедными и др. В ряде тауншипов некоторые
из этих должностных лиц назначаются советом; советы также часто
назначают менеджеров для выполнения функций главного админи-
стратора. Специалисты по государственному управлению в США
считают форму тауншипов устаревшей, неудобной, неэффективной
обреченной на постепенное исчезновение.
Графства. В большинстве штатов основной региональной еди-
ницей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана
такие территориальные единицы называются приходами. Графства
служат главным образом для управления негородской территорией;
всего в стране в начале 90-х годов XX в. насчитывалось немногим
более 3 тыс. графств. Подавляющее большинство других местных
единиц управления расположено на территории графств. По разме-
рам территории, численности населения и формам управления
графства чрезвычайно разнообразны. Всего на их территории про-
живает 189,7 млн человек, т.е. 87% населения страны. Свыше 60%
графств имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 137 графств
(4%) насчитывают по 250 тыс. и более жителей. В совокупности в
последних проживает 48,7% общего числа жителей графств. Из них
в 19 проживает по 1 млн и более жителей.
40
Графства первоначально создавались для достижения двух основ-
ных целей. Первая состояла в оказании содействия штатам в выпол-
нении ими таких функций, как оправление правосудия и проведение
выборов, вторая — в предоставлении услуг сельским жителям, вклю-
чая строительство и поддержание порядка. Границы многих графств,
сложившиеся много лет тому назад, устарели. Значение графств не-
одинаково в различных географических районах США. Так, органы
графств играют существенную роль в местном управлении штатов
Юга, в то время как в штатах Новой Англии (Вермонт, Коннектикут,
Массачусетс и др.) многие функции графств осуществляются таунами.
В каждом графстве население избирает совет графства, который
ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицен-
зии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и
т.д. В одних графствах численный состав советов очень мал (3—
5 членов), в других — более многочисленный (до 30—50 членов). В
некоторых графствах совет графства не избирается непосредственно
населением, а формируется из должностных лиц сельских районов,
в частности таунов и тауншипов; в ряде графств председатель сове-
та, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции су-
дей. В части штатов совет графства имеет право назначать часть
должностных лиц графства, а также определять размер выплачивае-
мого им жалования.
Отличительной чертой управления графствами в большинстве
штатов США является отсутствие единого исполнительного органа
власти, когда наряду с советами графств местное население избирает
целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей дея-
тельности от советов. В разных штатах число этих выборных должно-
стей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа,
атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка
графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства.
Большим авторитетом в графстве пользуется шериф, который обычно
избирается населением на 2—4 года. Шериф возглавляет полицию
графства, производит аресты, вызывает в суд и т.п. Надзор за соблю-
дением законов составляет главную обязанность атторнея графства,
который чаще всего избирается местным населением, но иногда на-
значается атторнеем штата или даже губернатором. Атторней занима-
ется расследованием преступлений, представляет интересы графства в
суде. Расследование дел об убийстве проводит коронер, обычно также
избираемый местным населением. Асессор графства занимается опре-
делением размеров налогов и регулирует практически все вопросы
сбора налогов, а аудитор в графстве наблюдает за правильностью рас-
ходования денежных средств и осуществляет контрольно-ревизионные
функции. Если казначей графства выполняет функции руководителя
финансовой службы графства, то на клерка графства возложены
функции секретаря совета графства.
41
В последнее время под влиянием Национальной муниципальной
лиги все больше графств стали использовать на своей территории (по
аналогии с городами) форму управления совет-менеджер, которая
имеет свои разновидности в зависимости от характера взаимоотно-
шений менеджера с советом, способа замещения должности менед-
жера и круга его полномочий. Менеджер назначается советом граф-
ства, который устанавливает оклад менеджера и может уволить его
по своему усмотрению. В ряде штатов предусмотрено право жителей
графства отзывать членов совета графства, отказывающихся уволить
менеджера, против которого проголосовала большая часть населения
графства. В настоящее время эта форма организационной структуры
применяется в 513 графствах (из 3042) 33 штатов страны.
Специальные округа. Кроме традиционных для США органов ме-
стного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для реше-
ния многих практических задач управления на местах действует боль-
шое число органов, именуемых специальными округами и выполняю-
щих какую-либо одну или несколько строго определенных функций
(образование, водоснабжение, противопожарная служба).
Специальные округа относительно автономны в администра-
тивном и финансовом отношении от других местных органов; они
выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право за-
ключать соглашения и контракты, приобретать объекты собствен-
ности и распоряжаться ими, имеют право на сбор налогов и по-
шлин определенного назначения, на получение платы за предос-
тавляемые услуги, на получение денег по финансовым обяза-
тельствам.
Границы округов не обязательно совпадают с границами адми-
нистративно-территориальных единиц; округ может охватывать
часть или всю территорию графств и муниципалитетов или даже
выходить за пределы одного штата.
В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как
правило, из 3—7 человек, избираемых населением либо назначае-
мых властями штата или местными органами.
Школьные округа в США традиционно выделены в особую группу
специальных округов. Все школьное законодательство и руководство
деятельностью школ в штате регулируется и осуществляется департа-
ментом просвещения штата и местными школьными округами.
В школьных округах создаются избираемые населением советы,
которые обладают правами взимать специальный налог на имуще-
ство для финансирования строительства и содержания школ, полу-
чать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на
развитие образования, нанимать преподавательский состав и под
общим контролем штата и графства заниматься всеми практиче-
скими вопросами организации школьного образования.
42
Таким образом, одним из основных условий хорошей работы
местных властей является правильный выбор организационной
структуры управления. Данный вопрос регулируется в США харти-
ей органа муниципального управления и относится к сфере дел, в
которые власти штата традиционно не вмешиваются.
Компетенции органов самоуправления. По сравнению с довоенным
периодом функции местного управления в США стали заметно шире.
Причины этого — урбанизация, государственно-монополистические
тенденции, рост населения и демографические сдвиги, энергетические
и транспортные проблемы и некоторые другие факторы.
Наибольший объем компетенции местных органов — в области
социального обслуживания и коммунального хозяйства; важное ме-
сто в их деятельности занимают вопросы административно-
управленческие, меньшее — управление в хозяйственной сфере.
В первой из названных областей большая роль принадлежит ор-
ганизации школьного обучения, что в США является функцией типич-
но местной, хотя и производной от компетенции штата (делегиро-
ванной). К этой сфере также относится руководство библиотеками,
общественными парками и т.д. В некоторых штатах полномочия в
области образования осуществляются специальным ведомством,
создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в
большинстве штатов — независимыми школьными округами. Фи-
нансируется школьное обучение за счет местных налогов на собст-
венность и дотаций, получаемых от штатов и федерации.
В каждом штате имеется департамент просвещения, который
руководит начальным и средним образованием и в ряде случаев
имеет решающее слово в вопросах организации школ и контроля за
наличием учебников, школьного оборудования и т.д. Большими
полномочиями в руководстве образованием располагает и губерна-
тор штата, осуществляющий надзор в этой области. Таким образом,
понятие независимости школьного округа означает, главным обра-
зом, независимость от местных органов данной территории, а не от
вышестоящих. Даже там, где орган управления города сам создает
школьный комитет, этот последний действует в значительной мере
автономно от органа местной власти, а его бюджет не подлежит
контролю городского совета.
Несмотря на то, что система образования поглощает большую
часть средств, имеющихся у местных органов, и что в ней занято
большинство служащих местных органов, бедность школ, неполнота
школьных программ продолжают оставаться острой проблемой США.
Централизация школьного дела, кроме преимуществ, связанных
с унификацией условий образования и организационной структуры
школьного дела, имеет и явные недостатки, включая формализм,
бюрократизацию руководства школами и самой системы образова-
ния, ослабление связей между этим руководством и заинтересован-
43
ными массами. Предпринимаются попытки учредить контроль со
стороны местных жителей. Однако единственное, чего удается до-
биться населению, это возможность участия в выработке рекомен-
даций без гарантий, что они будут приняты во внимание. Избира-
тели, связанные с данным школьным округом, не имеют реальных
способов контролировать источники, объем и использование фон-
дов, отпускаемых на реализацию школьных программ.
На местное управление в области здравоохранения возлагаются
конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех
50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета
покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов
штатов — 40, а доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и
муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с
постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно
2500 графств и более 300 городов. В США в 80-е годы насчитыва-
лось более 1 тыс. районов, где первоначальное медицинское обслу-
живание было признано недостаточным; повсеместно и постоянно
растет стоимость медицинской помощи.
Компетенция в области социального обеспечения возлагается в
США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е.
на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покры-
вается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных
органов — 38, а за счет центрального правительства — 11%. Но при
этом именно центральная власть и штаты располагают полномо-
чиями по определению контингента лиц, имеющих право на полу-
чение помощи по системе социального обеспечения, а также по
установлению размеров такой помощи. Недовольство на местах
этим порядком в последнее время растет, поскольку обществен-
ность считает, что именно местным органам более, чем другим, из-
вестно фактическое положение, и они поэтому могут лучше изучить
реальные нужды претендентов на социальное обеспечение.
Провозглашенная американской администрацией в начале 80-х
годов XX в. программа оздоровления экономики США строится на
сокращении расходов на социальные и иные гражданские нужды
населения. Пока еще не ставится вопрос об уменьшении пенсий по
старости и пособий ветеранам, но уже сокращается федеральная
помощь беднейшим слоям населения страны.
Функции местных органов в административно-управленческой
сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство
полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство
юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов,
регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством
товаров и руководство государственной службой.
Полицейские службы в США состоят из трех основных звеньев:
федеральной полиции, полиции штатов и местной полиции. По-
44
следняя подчинена только местным органам, и ее полномочия рас-
пространяются лишь на соответствующее графство или другую ме-
стную единицу. Имеется два вида местной полиции: муниципаль-
ная полиция городов и полицейские службы графств. Роль местной
полиции весьма значительна. Достаточно сказать, что в сравнении с
федеральной полицией или полицией штатов она самая многочис-
ленная: на долю местной полиции приходится 90% всего полицей-
ского состава страны. В обязанности местной полиции входит рас-
следование преступлений и пресечение других правонарушений,
регулирование уличного движения, осуществление административ-
но-полицейского контроля, а также функции полиции нравов.
В местном управлении типа совет-мэр шеф полиции подчинен
и подотчетен мэру. Полицейские службы графств возглавляет изби-
раемый населением на 2 или на 4 года шериф. В обязанности ше-
рифа входят розыск и задержание преступников, в его ведении на-
ходится местная тюрьма. Полицейскую службу в сельских округах и
приходах представляют выборные констебли. Институт констеблей,
как и шерифов, уходит корнями в прошлое и в значительной мере
изжил себя, поскольку борьба с растущей преступностью требует
профессионализма, которым выборные шерифы и констебли, как
правило, не обладают. Во многих графствах на смену констеблям
приходят обычные полицейские силы.
Местные финансы. Одна из важнейших обязанностей местного
управления — налогообложение и сбор налогов. Налоги на собст-
венность — поимущественные налоги — являются основой налого-
вых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и
других органах местного самоуправления. Эти налоги составляют до
80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами
облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля,
строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запа-
сы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так и
предприятий и учреждений (юридических лиц). Оценка имущества
осуществляется местными чиновниками — оценщиками. Ставки
налога обычно устанавливаются в милсах — тысячных долях долла-
ра с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тыся-
чи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога
по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается.
Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом
платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то
через 30 лет эта ставка почти удвоилась.
Использование поимущественного налога как основного источ-
ника местного дохода в США постоянно критикуют. Поскольку
муниципалитеты, иные административно-территориальные едини-
цы, на которые разделены штаты, значительно разнятся по количе-
ству земельных собственников, видам пользования землей, а то и
45
просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на
тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся
повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в ме-
стный бюджет. Более удачливые территории, где шире налоговая
база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем
самым привлекая новое население (налогоплательщиков).
Следующим по значению источником месячных доходов после
поимущественных налогов выступает общий налог с продаж, на его
долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных
органов власти. Структура местных налогов с продажи аналогична
структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Налоговая база
местных налогов в основном такая же, как и налогов, взимаемых
правительством данного штата. Ставки налогов составляют обычно
от 0,5% до 3% от оборота.
Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных орга-
нов власти приходится на выборочные налоги с продаж, т.е. специ-
альные акцизы. Ими облагаются сигареты (цент за пачку), газолин
(0,5—5 центов за галлон), в некоторых штатах — автомобили и дру-
гие товары.
Подоходные налоги с населения, как и налоги с продаж, стали
взиматься местными органами только после Второй мировой войны. К
1968 г. местный подоходный налог с населения был введен лишь в 9
штатах. Во всех этих штатах, за исключением Пенсильвании, подоход-
ные налоги взимались не только местными органами власти, но и
правительствами штатов (т.е. налогоплательщики уплачивали три вида
подоходных налогов: федеральный, штатный и местный). Позднее эта
система распространилась на большую часть штатов.
Объектом обложения местного подоходного налога (так же, как
при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы —
заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а
также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат
обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые вы-
платы. Как правило, освобождаются от обложения дивиденды, про-
центы, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента
облагается в случае, если она рассматривается как доход, получен-
ный в результате коммерческой деятельности). Необлагаемый мини-
мум не установлен (за исключением некоторых городов).
В некоторых штатах США установлены местные налоги на при-
быль корпораций. Структура этих налогов подобна местным подо-
ходным налогам с населения, которыми облагаются доходы от не-
корпорированного бизнеса. Определенное значение в местных до-
ходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии,
лицензии на право вождения автомобилей, различные регистраци-
онные сборы, а также доход от муниципальных предприятий.
46
Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных
штатов. Например штатные и местные налоги, которые взимаются
в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, состав-
ляют соответственно 18,5, 15,9, 14,9% личных доходов населения. А
для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели состав-
ляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно.
Основная доля расходов приходится на предоставление гумани-
тарных и социальных услуг (графства), на содержание различных
объектов, предоставление традиционных услуг, а также на строи-
тельство и реконструкцию (муниципалитеты), на образование
(школьные округа). Представление о том, какую роль местные ор-
ганы играют в финансировании различных направлений их хозяй-
ственной деятельности, дает следующая таблица.
Распределение расходов между местными органами
власти штатов США (в млрд долл, и %)
Расходы Всего Граф- ства Муници- палитеты Таун- шипы Спец, округа Школьные округа
Гуманитарные и соци- альные услуги: соци- альное обеспечение, 46,4 26,6 12,6 0,4 6,8 0
здравоохранение, испра- вительные заведения 100% 57,3% 27,2% 0,8% 14,7% 0
Содержание различных объектов (шоссейные дороги, городские ули- 54,4 15,1 29,6 3.9 5,8 0
цы, системы водоснаб- жения и канализации, парки и места отдыха, библиотеки), охрана окружающей среды 100% 27,8% 54,4% 7,1% 10,7% 0
Полиция, пожарная ох- рана, улучшение сани- тарных условий 143,1 32,4 82,0 5,5 20,6 2,6
100% 22,7% 57,3% 3,8% 14,4% 1,8%
Транспорт, жилищное строительство и комму- нальное развитие, аэро- 31,7 2,3 12,3 0,5 16,6 0
порты 100% 8,4% 45,0% 0,4% 46,2% 0
Образование 152,5 П.9 12,0 3.1 0 125,4
100% 7,8% 17,9% 2.0% 0 82,3%
ИТОГО 1 423,7 88,3 148.6 13,0 45,8 128,0
Хозяйственная деятельность органов местной власти включает
руководство работой принадлежащих непосредственно им предпри-
ятий и служб, управление своим имуществом и в определенной ме-
47
ре воздействие на частный бизнес в пределах данной территории.
Исторически сложилось так, что предприятия общественного поль-
зования в США всегда были в частной собственности. Не раз вы-
двигались требования о создании муниципальной собственности,
однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование
частного бизнеса обернулось тем, что объем принадлежащего мест-
ным органам США имущества невелик.
На местные органы возложены жилищное строительство, опре-
деление размеров арендной платы, реконструкция городов, строи-
тельство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об ис-
пользовании территории и охрана окружающей среды.
Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в
США строится частным сектором, а само строительство ведется в
целях извлечения прибыли. Органы местного управления в области
жилищного строительства обязаны предусматривать определенные
стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности,
санитарного устройства строящихся объектов и пр. В этих целях
ими принимаются так называемые жилищные кодексы. В области
местного строительства значительную роль играют заинтересован-
ные группы давления — предприниматели, собственники земли, фи-
нансисты, иногда организации арендаторов, профсоюзы.
Сами местные органы власти владеют незначительной частью
жилого фонда даже в очень больших городах, где спрос на жилье
так велик. Но и тогда, когда муниципалитеты предпринимают такое
строительство, они охотно продают возведенные строения частным
владельцам.
После объявленного в 1973 г. президентом Р. Никсоном прекра-
щения действия программы городского обновления, начатой еще в
1949 г., и большей части других федеральных программ по жилищ-
ному строительству Закон о жилищах и муниципальном развитии
1974 г. ввел систему дотаций муниципалитетам, чтобы поощрить ве-
дение ими жилищного строительства. Считалось, что средства, полу-
чаемые в порядке дотации, будут расходоваться главным образом в
интересах малоимущих слоев населения. Однако проводимая мест-
ными органами политика жилищного строительства и городского
планирования ставит в привилегированное положение те группы на-
селения, которые имеют высокие доходы, поскольку они располага-
ют возможностью проталкивать выгодные им проекты и парализовы-
вать не устраивающие их начинания городских властей.
Одной из новых функций местных органов, кроме планирования
строительства и планировки городов, совсем недавно стало так назы-
ваемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод
обеспечения наиболее эффективного использования земли, отве-
48
чающего задачам планировки данной местности. Местными орга-
нами власти могут быть определены зоны для жилого заселения,
промышленной застройки, расположения торговых предприятий и
т.п.; площадь этих зон может быть самой различной.
Особая проблема — полномочия органов управления в крупных
городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом
случае возникает вопрос о конкуренции компетенции нескольких
ветвей власти.
Качество услуг, предоставляемых местными властями, неиз-
менно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недо-
вольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного,
поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных
пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению.
Недовольство вызывают состояние автомобильных дорог, работа
полиции, организация движения автобусов и работы метрополи-
тена, плохая уборка мусора, недостатки в местных школах и ле-
чебных учреждениях, неудобные части работы учреждений, не-
компетентность, плохое планирование, бюрократизм и бездея-
тельность служащих и т.д.
Местные органы власти в США находятся в состоянии посто-
янного финансового кризиса. Местные источники, главным обра-
зом налоги, не обеспечивают им необходимой финансовой базы, и
местные органы находятся в значительной зависимости от субсидий
федеральной власти. О том, насколько далеко зашла эта зависи-
мость, можно судить хотя бы по следующим данным: дотации, пре-
доставляемые федеральным центром местным органам, составляли
в 1948 г. 44% от их собственных ресурсов; в 1978 г. этот показатель
вырос до 77%.
Политика субсидирования центром местных органов власти пе-
риодически меняется в зависимости от того, кому принадлежит фе-
деральная власть — демократам или республиканцам. Пристрастие
демократов к централизации сказывается на придании ими перво-
степенного значения системе федеральных субсидий для проведе-
ния конкретных программ, в том числе и на местном уровне.
В то же время республиканская администрация отдает предпоч-
тение системе участия в доходах, впервые предложенной в 1964 г. и
со времени пребывания у власти администрации Р. Никсона став-
шей знаменем нового федерализма в деле расширения прав штатов и
местных органов. Эта система состоит в перераспределении между
ними части федеральных доходов по установленной формуле, кото-
рая каждые 4 года рассматривается федеральным конгрессом,
имеющим право добавлять к ней в том числе и новые пункты-
требования. Таким образом, финансовая база местных органов вре-
мя от времени пересматривается.
49
При обсуждении в конгрессе формулы распределения средств
постоянно возникает вопрос о том, как получатели используют
деньги и каким образом повлиять на должное с точки зрения кон-
грессменов их применение. Такая тенденция мешает местным орга-
нам использовать получаемые фонды точно так же, как средства
своего бюджета. Таким образом, характерной чертой финансового
положения местных органов является растущая их зависимость от
федерального конгресса и правительства.
Контроль государства за местным самоуправлением и основные га-
рантии его деятельности. Местное самоуправление в США построе-
но по англосаксонской модели. Но как и в других странах, воспри-
нявших данную модель, это не означает полной свободы местного
самоуправления от контроля со стороны государственной власти.
Правомерность и целесообразность административного контроля
выводится доктриной и практикой из конституционной концепции
производности местного самоуправления от власти штатов. Да и
осуществляется этот контроль преимущественно органами исполни-
тельной власти штатов. С 60-х годов XX в. во многих штатах в сис-
теме кабинета губернаторов стали создаваться специализированные
департаменты по вопросам местного самоуправления.
Контроль штатов за деятельностью местных органов осуществ-
ляется в основном в форме административного надзора. Опека в
виде предварительного одобрения актов, изданных органами мест-
ного самоуправления, главой соответствующего департамента шта-
та, а также наложения финансовых санкций за ненадлежащее ис-
пользование субсидий и субвенций применяется лишь в рамках
финансирования штатом различных местных проектов. Проявлени-
ем опеки, очевидно, можно считать и необходимость получать со-
гласие глав департаментов штата на назначение некоторых должно-
стных лиц местного самоуправления.
Основные инструменты административного надзора:
• составление различных программ, осуществляемых с участием
органов местного самоуправления;
• инструктирование их должностных лиц департаментами штатов;
• временное смещение должностных лиц исполнительной вла-
сти местного самоуправления, в том числе выборных;
• временное лишение органа местного самоуправления всех
или части его функций с возложением их на чиновников штата —
если совет их не выполняет или выполняет ненадлежащим образом
либо осуществляет противозаконную деятельность.
Следует обратить внимание на то, что и смещение должностных
лиц, и лишение советов их полномочий являются временными ме-
рами (скорее речь идет о приостановлении их функционирования),
действующими до разрешения вопроса судом.
50
Контроль за местным самоуправлением путем составления раз-
личных программ в области местного планирования, жилищного
строительства, иных социальных, экономических, административ-
ных мероприятий в последние десятилетия осуществляют не только
штаты, но и федеральные органы. Юридически такие программы не
являются обязательными для местных органов, они содержат лишь
рекомендации. Однако от участия органов местного самоуправле-
ния в указанных программах зависит предоставление им финансо-
вой и технической помощи, подкрепляющей программу.
Основные гарантии местного самоуправления:
• провозглашение права на него конституциями и законами
штатов;
• предоставление территориальным единицам статуса муници-
пальных корпораций;
• наличие у корпораций хартий местного самоуправления и
иных актов локального регулирования;
• наличие муниципального бюджета и собственности;
• право на судебную защиту.
Эволюция местного самоуправления в США происходит под
влиянием сочетания тенденций централизации и децентрализации,
активизации и ослабления публичной власти в целом в те или иные
исторические периоды. Так, заметный сдвиг в сторону расширения
хозяйственных и социальных функций муниципальных органов оп-
ределился в 30-х годах прошлого века — во время проведения Но-
вого курса Ф. Рузвельта. Именно с этого времени получили распро-
странение муниципальные общественные работы, муниципальное
жилищное строительство, планирование застройки городских тер-
риторий, активизировалась муниципальная служба социальной по-
мощи. В послевоенный период получают развитие федеральные
программы социального характера, разрабатываемые с участием
муниципалитетов, оживляется деятельность местных органов в об-
ласти санитарного надзора и городского планирования. Вместе с
тем муниципалитеты практически не способны влиять на комму-
нальное хозяйство, медицинскую помощь, так как эти службы на-
ходятся в частных руках, а это в свою очередь исключает возмож-
ность органов местного самоуправления влиять на социально-
экономическое развитие своих территорий. В последние десятиле-
тия такие возможности еще более сузились из-за того, что посте-
пенно в ведение штатов переходят многие учреждения социальной
помощи, значительная часть дорожного хозяйства, а также функции
финансового контроля школ и налогообложения частных предпри-
ятий коммунального обслуживания.
51
Глава 2
Республика Индия
Амритсар
ПМИСГАН
Рохтав Мере г* Мурвдабдд
• < •вРоып^р
ДЕЛИ «Басни
С>*у1
-Джайпур^ ***• ем« * «чймМд
Джодхпур < Аджмер Гвалияр а Лакхнау
- — * Канпур
Д -х ней 4^ Алтвяйад
А.
АФГАЯИСМН
КИТАЙ
НЕПАЛ
ЬУГАН
Джабалпур
ЛОКДМ
Лудмяиа а 4m^wV1
мвч» Пвпмса *
«1Г^(Г*Г?МГА*»«
piMXVb ЛО1ГС|
Дам Ом
никойарскяв
о-ва
Андаманские
0-М
Пк^ин^а
" ФО» .
^иоо^Л Лл~**
t9H lifft* * //н
гтм 4 0 МАЛЪМвЫ
гту*п**^я»
h^wwerw
• Нмарэлмп
Ш/-И-
ЛДЯКА
Б г#? AJS W««
— *—- - - -» . .4.^.- .J
W4
С*ЛМГЛ*В
.ОУ*<
ЛвГ*»,
Вяммлоа
пн™£> .**"
-УдлАгуо a№m.vw
•С«чигп« »Св
Бхопал
ш Индии» aWw>
Дя»*Ю«М
Дмдмшвдлур^ Хаурае11Б»тпч»
Рсижал»
БАНГЛАДЕШ
««ртяга
•ДЬкв»
*^в, фИмплдв
МЬЯНМА
Ьилаопур
фГОчОМ
•£<**й «Акин -<*Нагпур
.А^ЫЖС **Т
•Ахм4**^ •н<,мт <
(&O4U6M -У *
таэвшОМ • ф
0мт«4« < М»Н*« ^Вясжвл
Лвоэдивскмя о***
М***луру
Коч». 4
АДЯ*ПГЧ|£
Калма
,й»м»^ •brtjwwnyv
•W*
< 4&О1*«йЧЖ4Ч»*
(Мадрас)
1
Государство расположено на юге Азии, на полуострове Индостан.
Территория — 3287,6 тыс. кв. км.
Столица — г. Нью-Дели.
Население — 1047 млн чел.
Официальный язык — хинди, английский язык (в приложении к
Конституции дан список 18 основных языков, официально употреб-
ляемых в государстве).
Религия — примерно 83% населения исповедуют индуизм, около
12% — ислам.
Первые государства на территории Индии возникли в I тыс. до н.э.
С XVI в. происходит постепенная колонизация Индии. В результате за-
52
всеваний XVIII — первой половины XIX в. почти вся Индия стала коло-
нией Великобритании.
В августе 1947 года страна добилась независимости, получив статус
доминиона. В январе 1950 года Индия была провозглашена республикой.
Государственное устройство
По форме государственно-территориального устройства Индия —
федерация, состоящая из 25 штатов, а также из 7 союзных территорий.
Союзные территории — это небольшие по размеру и численности на-
селения территории центрального подчинения. В союзные территории
были выделены бывшие неанглийские колонии (португальские и
французские), которые из-за небольшой по площади территории и
малочисленности населения не могли получить статуса штата. В на-
стоящее время союзные территории не отличаются от штатов.
Действующая Конституция Индии, принятая Учредительным
собранием в 1950 г. является самым большим по объему Основным
законом в мире. Она представляет соединение конституционно-
правовых традиций Великобритании с отдельными положениями
конституций США, Ирландии, Канады, Австралии, СССР, Веймар-
ской республики в Германии, Японии и некоторых других стран. В
текст Конституции внесено около 500 поправок.
По форме правления Индия является республикой, использующей
традиции английского парламентаризма. Политический режим — раз-
вивающаяся демократия.
Высшим законодательным органом является Парламент, со-
стоящий из Президента Республики и 2 палат: Раджья Сабха — Со-
вет штатов (250 мест) и Лок Сабха — Народная палата (545 мест).
Народная (нижняя) палата выражает интересы федерации в целом,
а Совет штатов (верхняя палата) интересы ее субъектов1.
Выборы в Совет штатов косвенные: 238 членов Совета избира-
ются по системе пропорционального представительства выборными
членами законодательных органов штатов сроком на 6 лет с рота-
цией 1/3 каждые 2 года. Остальные 12 членов назначаются Прези-
дентом из числа лиц с большим практическим опытом и особыми
заслугами перед государством. Некоторым штатам с наиболее мало-
численным населением предоставляются преимущества. Совет шта-
тов не может быть распущен досрочно.
Выборы в Народную палату проводятся по мажоритарной сис-
теме относительного большинства. Срок полномочий — 5 лет.
Глава государства — Президент избирается сроком на 5 лет кол-
легией выборщиков, состоящей из выборных членов обеих палат
Парламента, и избираемых тайным голосованием депутатов легис-
1 См.: Кашкин С.Ю. Государственное право Индии. М., 1996.
53
латур штатов. Количество голосов всех выборщиков — членов об-
щенационального Парламента равно числу голосов, которое имеют
выборщики от штатов. Президент может переизбираться неодно-
кратно. Вице-президент по должности является председателем Со-
вета штатов, но при этом не может быть депутатом Парламента.
Высшая исполнительная власть практически сосредоточена в ру-
ках Правительства (Совета министров) и персонально Премьер-
министра. По конституционному обычаю Президент назначает Пре-
мьер-министром лидера парламентской фракции той партии, которая
пользуется поддержкой большинства в Народной палате. Правитель-
ство является коллегиальным органом, включающим, помимо Пре-
мьер-министра, министров, назначаемых по представлению Премье-
ра также Президентом страны. Премьер-министр может с формаль-
ного одобрения Президента изменять состав правительства и
увольнять министров. Министр должен быть депутатом какой-либо
из палат Парламента или стать им в течение 6 месяцев. Совет мини-
стров ответственен перед Народной палатой и в случае выражения
последней вотума недоверия может быть распущен Президентом.
Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае
досрочно распустить нижнюю палату Парламента.
Совет министров редко собирается в полном составе. Все вопросы
руководства страной решаются Кабинетом — узким составом правитель-
ства, куда входят руководители наиболее важных отраслей управления.
Правовая система
Правовая система Индии обладает исключительным своеобра-
зием, испытавшим влияние различных правовых культур.
Единой индийской правовой культуры и правовой системы не
существует. Большинство ее отраслей сложилось под воздействием
английского права в период британского владычества. Эти отрасли
образуют в совокупности общенациональное право индийского го-
сударства. В связи с этим можно утверждать, что Индия входит в
семью общего права (англо-американскую правовую семью). В Ин-
дии продолжают действовать лично-религиозные системы индус-
ского и мусульманского права.
Индусское право — это религиозная правовая система, право
общины, исповедующей индуизм в Индии и других странах Юго-
Восточной Азии и Африки. Индусская система права — одна из
древнейших в мире. Веды — сборники индийских религиозных пе-
сен, молитв и гимнов, — созданные во П тысячелетии до н.э. и
позже, содержат древнейшие тексты, в которых отдельные строки
можно истолковать как правила поведения.
Древнейшие произведения индусской литературы, часть кото-
рых можно охарактеризовать как юридические справочники, назы-
54
ваются смрити — «дарованная» мудрость старых жрецов и ученых,
созданные между 800 и 300 г. до н.э. Позднее появились дхармасут-
ры — первые книги по вопросам права, детально разъясняющие как
члены различных каст должны вести себя по отношению к богам,
царю, жрецам, своим предкам, родственникам, соседям и живот-
ным. Дальнейшее развитие права связано с дхармашастрами — об-
ширными сводами правил, которые приписывают известным уче-
ным. Наиболее известны из них Законы Ману — сборник правил в
форме стихов, который создан во II в. до н.э. и приписывается ца-
рю Ману. Нибандхазы — сборники дхармашастр, которые являются
комментариями дхармашастр.
В XI—XII вв. постепенно сформировались школы индусского
права, отличающиеся различным подходом к регулированию: права
наследования, правового режима имущества членов нераздельной
большой семьи и раздела семейного имущества. Основными в ин-
дусском праве были школа Даябхага в Бенгалии и школа Митакша-
ра с несколькими ответвлениями.
Основным источником классического индусского права доко-
лониального периода оставались труды правоведов, например смри-
ти, комментарии к ним и юридические сборники. Источниками
права признавались также старинные местные обычаи, которым с
давних времен следовали определенные касты, роды или семьи. В
определении обычаев, заслуживающих правового признания, ос-
новную роль играли жрецы-юристы.
Мусульманское господство, которое установилось в Индии в XVI в.,
затормозило развитие индусского права. Обычное индусское право
применялось тогда лишь панчаятами каст, но не могло развиваться и
укреплять свое влияние через судебные и административные органы
государства. Это право оставалось в сфере религии, приличий и нравов.
В период британского колониального господства индусское право
претерпело существенные изменения. На смену традиционным нор-
мам в области права собственности и обязательств пришло «общее»
право (common law). Однако споры, касающиеся наследования, брака,
касты, решались в соответствии с нормами индусского права.
После получения Индией независимости система индусского пра-
ва претерпела новые значительные изменения, коснувшиеся принци-
пов, источников, институтов и норм. Провозгласив в 1947 г. незави-
симость, правительство Индии представило на рассмотрение Парла-
мента проект Индусского кодекса, а в 1953—1956 гг. были приняты 4
закона, посвященных семейному и наследственному праву.
В 1950 г. принята Конституция Индии, закрепившая светский
характер государства. Конституция Индии осуждает эксплуатацию,
угнетение, провозглашает принципы содействия проведению в стра-
не прогрессивных социальных преобразований, индустриализации,
аграрных реформ, преодолению пережитков прошлого. В ней содер-
55
жится довольно широкий перечень демократических прав и свобод
граждан, а также установлены их определенные гарантии.
В Конституции 1950 г. закреплено, что созданное ранее право
продолжает действовать; в то же время Верховный суд Индии опре-
делил, что британские акты применяются, если не противоречат
национальному суверенитету. В 1960 г. был принят Закон о британ-
ских актах, предназначенных для применения в Индии, которым
было отменено 258 британских статутов.
Закон и судебный прецедент являются главными источниками
права современной Индии. Законодательство и решения судов долж-
ны соответствовать Конституции. Статья 141 Конституции закрепля-
ет, что суды Индии должны следовать прецеденту, созданному Вер-
ховным судом. Решения Верховного суда штата обязательны для всех
нижестоящих судов в соответствующем штате. Решения Верховного
суда одного штата не обязательны для Высокого суда другого.
Важную роль в установлении индийского права сыграл обычай,
но на сегодняшний день его значение невелико1.
Местное самоуправление
В Индии система местного самоуправления трехзвенная. Вопро-
сы местного самоуправления отнесены прежде всего к компетенции
штатов.
Штаты (25) делятся на округа (около 400). По указанию прави-
тельства штата для управления несколькими округами губернатор
назначает комиссара, который считается высшим должностным ли-
цом округа, подчиняющийся правительству штата.
Территории округов подразделяются на сельские общинные
единицы — талуки и тексилы.
Некоторые города Индии (72) выведены из окружного подчине-
ния. В них образованы муниципальные корпорации. Население этих
городов избирает Генеральный совет. Срок полномочий Генерально-
го совета от 3 до 5 лет. Из своего состава Генеральный совет избира-
ет мэра города и его заместителей. Главным управляющим корпора-
ции является назначаемый правительством штата комиссар корпора-
ции, в руках которого сосредоточена исполнительная власть.
В городах с населением более 10 тыс. человек жители избирают
муниципальные советы (1500).
Статья 40 Конституции Индии устанавливает традиционные ор-
ганы местного самоуправления деревенских панчаятов. Панчаят
можно сравнить с сельским сходом. На панчаятах решаются вопро-
сы местной жизни:
• использование сельскохозяйственных угодий;
• строительство и ремонт дорог, открытие школ;
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопсд. справочник. 3-е изд., псрераб.
и доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
56
• медицинское обслуживание;
• решение социальных проблем.
На сегодняшний день панчаятами охвачено более 95% всего
сельского населения. В большинстве штатов система панчаятов
трехзвенная:
• низший уровень — деревенские панчаяты (225 832);
• средний уровень — панчаят самити (4414);
• высший уровень — сипа паришад (панчаят на уровне округа — 2741).
В стране низшим и самым распространенным звеном системы
панчаятов является деревенский панчаят, который состоит из трех
основных органов:
• общего собрания деревни;
• исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята,
или сельского суда.
Панчаятами руководят председатель и комитеты. Панчаяты всех
уровней находятся под контролем правительства.
В соответствии с Конституцией Индии панчаят — это институт
самоуправления в сельской местности.
Полномочия органов местного самоуправления
В городских и индустриально развитых районах в каждом штате
и союзной территории создаются муниципалитеты.
В Индии в соответствии с местными обычаями создаются по-
селки городского типа — нагар панчаят. Для руководства этими тер-
риториями создаются муниципальные советы.
Исходя из оценки количества жителей, плотности населения,
уровня развития территории, решением губернатора штата опреде-
ляются пределы территорий и их соответствие конкретному типу
муниципалитета.
В случае, если территория не становится муниципалитетом, гу-
бернатор может присвоить ей статус промышленного района.
В ходе реформы органов местного самоуправления в 1992 г. бы-
ли унифицирована организация выборов, требования к депутатам и
компетенция панчаятов и муниципалитетов. С целью координации
работы панчаятов разных уровней предусмотрено представительство
председателей панчаятов нижестоящего уровня в панчаятах выше-
стоящего уровня.
Конституция также устанавливает, что легислатуры штатов мо-
гут наделять панчаяты отдельными полномочиями, такими, как:
• сельское хозяйство;
• проведение земельных реформ, совершенствование методов
земл епол ьзован ия;
• животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хо-
зяйство;
• малое предпринимательство;
• сельская транспортная инфраструктура;
• производство и распределение электроэнергии в сельских
районах;
• реализация программ ликвидации бедности, обеспечение бла-
госостояния социально отсталых каст и племен;
• развитие системы общественного распределения;
• начальное и профессиональное обучение, библиотеки, куль-
турная деятельность;
• содействие укреплению семьи и др.
Также Конституция Индии (ст. 243-W) предоставляет муници-
палитетам собственные полномочия в следующих сферах:
• городское планирование;
• строительство, дороги и мосты, водоснабжение;
• использование земли, инфраструктура и благоустройство го-
родов и др.;
• здравоохранение и санитария;
• экология, озеленение, защита животных;
• вопросы культуры, образования, эстетического воспитания;
• регистрация актов гражданского состояния;
Легислатуры штатов могут предоставлять панчаятам право сбора
налогов, а также возможность создания специальных фондов.
Глава 3
Канада
Государство расположено в Северной Америке.
Территория — 9971 тыс. кв. км.
Столица — г. Оттава.
Население — 31,3 млн чел.; 40% англоканадцы, 27% франкока-
надцы.
Официальные языки — английский и французский.
Религия — большинство верующих католики (45%), а также при-
верженцы различных протестантских церквей.
В 1605 году французы основали в Канаде первую европейскую ко-
лонию, позднее к колонизации страны приступили и англичане. В
1763 году в результате Семилетней войны все французские владения
в Канаде были переданы Англии.
В 1867 году из четырех колоний была создана федерация Канада
с правами доминиона — самоуправляющегося государства в рамках
Британской империи. В 1931 году Вестминстерский статут уравнял в
правах Канаду с метрополией.
59
Г осударственное устройство
Канада входит в состав Содружества, возглавляемого Велико-
британией. По форме государственно-территориального устройства
Канада — федерация, в составе которой 10 провинций и 2 террито-
рии. Ряд вопросов федеративных отношений остаются неурегулиро-
ванными. В 1995 г. проведен референдум о суверенитете Квебека
(против суверенитета проголосовало 50,6% избирателей, за —
49,4%). В каждой провинции имеется своя конституция, выборная
легислатура, правительство, действует назначаемый центральной
властью «по совету провинциального правительства» лейтенант-
губернатор.
Перечень вопросов, которые провинции могут решать самостоя-
тельно, установлен в законодательном порядке (здравоохранение,
социальное обеспечение, использование природных ресурсов на
территории провинции, налогообложение).
Конституцию Канады образуют несколько законодательных ак-
тов. Важнейшие из них — Квебекский закон 1774 г., Конституци-
онный закон 1791 г., Закон об объединении Канады 1840 г., Закон
о Британской Северной Америке 1867 г. Конституционный закон
1982 г., ставший последним из числа конституционных актов Кана-
ды, принятых британским Парламентом, предоставил Канаде право
самостоятельно вносить поправки в Конституцию в соответствии с
установленной процедурой и дополнил ее Хартией прав и свобод.
По форме правления Канада — конституционная парламентская
монархия. В соответствии с Конституционным законом 1982 г. гла-
вой государства является Королева (Король) Великобритании, кото-
рую представляет в Канаде Генерал-губернатор. Его назначает Короле-
ва по совету Премьер-министра Канады. Срок полномочий —
5 лет, однако по требованию главы правительства он может быть от-
странен от должности досрочно. Деятельность Генерал-губернатора
носит во многом формальный характер, поскольку большинство сво-
их правомочий он осуществляет по совету правительства.
Законодательная власть принадлежит Королеве в лице Генерал-
губернатора и Парламенту.
Парламент Канады состоит из Палаты общин и Сената. Палата
общин состоит из 301 депутата и избирается путем всеобщих пря-
мых выборов сроком на 5 лет. В составе Сената — 104 человека,
назначаемых Генерал-губернатором пожизненно. Сенаторы пред-
ставляют интересы тех провинций, от которых они назначены. За-
коном установлено, что сенатором может быть лицо не старше 75
лет, проживающее в провинции не менее 30 лет и обладающее не-
движимым имуществом стоимостью как минимум в 4 тыс. долла-
60
ров. Палаты обладают равными правами. Парламент должен соби-
раться на сессии не реже одного раза в год.
Исполнительная власть принадлежит Королеве в лице Генерал-
губернатора и осуществляется правительством — Кабинетом мини-
стров. В его состав входят Премьер-министр, министры — главы
отдельных министерств и министры без портфелей. Премьер-
министр назначается Генерал-губернатором. Им может стать лидер
партии, получившей на выборах большинство мест в Палате общин.
Он формирует Правительство из числа наиболее видных членов
своей партии. Заседания Кабинета проводятся один раз в неделю.
Правовая система
Современная правовая система Канады своеобразна, и в значи-
тельной мере это объясняется особенностями ее исторического раз-
вития и национального состава населения.
Территория осваивалась в XVI—XVIII вв. переселенцами снача-
ла из Франции, а затем и Англии, принесшими правовые нормы и
обычаи своих стран. В 1763 г., после длительного англо-
французского соперничества, нередко приводившего к вооружен-
ным столкновениям, Канада стала британской колонией, на кото-
рую были полностью распространены английские законы. Однако
одна из ее провинций Квебек, где преобладали выходцы из Фран-
ции, осталась приверженной французскому праву. Значительные
особенности в правовой и отчасти судебной системе Квебека, од-
ной из 10 провинций Канады, сохраняются и поныне.
Как и во всех британских колониях, в Канаде утвердилась сис-
тема английского общего права, по которой решения судов высоко-
го ранга не только местных, но и британских, получают обязатель-
ную силу судебного прецедента.
Постановления канадских судов на протяжении долгого време-
ни подлежали обжалованию в Судебный комитет Тайного совета в
Лондоне. Эта практика по уголовным делам была отменена в
1933 г., по гражданским — в 1949 г. Однако ранее принятые реше-
ния Судебного комитета, истолковывающие английские законы и
нормы общего права, действующие в Канаде, по-прежнему обладают
обязательной силой. В настоящее время решающая роль в обеспе-
чении единства системы общего права в стране принадлежит Вер-
ховному суду Канады. Решения судов провинций обязательны для
нижестоящих судебных инстанций.
Законодательная власть в Канаде долгое время принадлежала
британскому Парламенту.
С 1867 г., когда Канада получила статус доминиона, стала при-
обретать самостоятельное значение система собственных законода-
61
тельных актов, издаваемых канадскими властями. Полномочия ка-
надских властей существенно расширились по Вестминстерскому
статуту 1931 г.1
И только с изданием Конституционного закона 1982 г., оконча-
тельно закрепившего государственный суверенитет страны, было
установлено, что ни один последующий акт британского Парламен-
та не будет иметь силы в Канаде.
Федеративное устройство страны предопределяет разграничение
законодательной компетенции между Парламентом страны и зако-
нодательными собраниями провинций.
В исключительной федеральной компетенции находятся 27 во-
просов, в том числе регулирование экономики, торговли, морепла-
вания и рыболовства, законодательство по вопросам денежного об-
ращения и банков, патентов и авторского права, брака и развода,
уголовного права и уголовного процесса.
В компетенции властей провинций находятся вопросы, имею-
щие местный характер (муниципальные учреждения, налоги на
провинциальные нужды и т.п.), а также образование и воспитание,
отправление правосудия в провинциях, гражданский процесс.
Местное самоуправление
Самоуправление в Канаде характеризуется следующими прин-
ципами: самостоятельным, независимым от других органов осуще-
ствлением местных коммунальных функций, собственной ответст-
венностью в решении местных общественных задач, при этом субъ-
екты самоуправления являются субъектами публичного права;
деятельность служащих в коммунальном представительстве осуще-
ствляется на непрофессиональной основе.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного
самоуправления в Канаде носит специфический характер. Их само-
стоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований,
так как органы местного самоуправления не обладают законодатель-
ными полномочиями, поскольку они могут действовать только на
основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными
законодательными органами всей страны или субъекта федерации.
Местное самоуправление и управление в Канаде характеризует-
ся разнообразием и регулируется большим числом актов. В боль-
шинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, из-
бираемые жителями соответствующих политико-административных
единиц. В Канаде действуют советы провинций и административ-
ных округов.
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., пере-
раб. и доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
62
Системы местного самоуправления в Канаде строятся на основе
административно-территориального деления страны. Само админи-
стративно-территориальное устройство любой страны представляет
собой важнейшую часть государственной организации. Это устрой-
ство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер.
Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, нс испытывает
на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых кон-
ституций и конституционных законов, затрагивающих другие ас-
пекты в организации государства.
Административно-территориальное деление страны складыва-
лось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с
учетом экономической, социальной и демографической ситуаций.
Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического
прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку администра-
тивно-территориального устройства страны, но касается это больше
промышленных регионов. В Канаде основы современной системы ад-
министративно-территориального деления сложились еще в XIX в. По-
этому в системе административно-территориального деления Канады
до сих пор сохраняются явно устаревшие территориальные единицы,
небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда и
демографическую основу для своего существования.
Структура органов местного самоуправления. Органы местного
самоуправления в Канаде включают в себя выборные муниципаль-
ные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные орга-
ны. Общий порядок формирования муниципальных советов и ис-
полнительных органов регулируется специальными избирательными
законами и законами о муниципалитетах. В Канаде издание зако-
нов о выборах в органы местного самоуправления находится в ком-
петенции субъектов федерации.
В выборах муниципалитетов в Канаде могут участвовать все
граждане, живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в де-
путаты может выдвигаться каждый гражданин, достигший 21 года и
проживающий на территории данного муниципалитета, работаю-
щий там или имеющий, либо арендующий там не менее одного го-
да землю, предприятия, дом, квартиру.
Компетенция органов местного самоуправления распространя-
ется на:
• руководство и развитие коммунального хозяйства;
• охрану окружающей среды;
• планирование размещения и строительства населенных пунктов;
• общий надзор за градостроительством;
• развитие системы местного транспорта и установление по-
рядка регулирования его движения, местное дорожное строительст-
во, канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспечение;
• очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.
63
Значительны полномочия органов местного самоуправления в
социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной по-
мощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают
в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночле-
жек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, боль-
ниц, родильных домов и т.д.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной
собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного
хозяйства (выдача разрешений на открытие магазинов, зрелищных
предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).
Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты
прав и свобод граждан:
• установление правил поведения в общественных местах;
• дача разрешений или наложение запрета на проведение ми-
тингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм
общественно-политической деятельности населения данного муни-
ципального образования;
• издание предписаний по осуществлению санитарного надзо-
ра, медицинского обслуживания населения и т.д.
В Канаде в ведении органов местного самоуправления находят-
ся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и
охранной службы и другие виды полицейской деятельности.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления
представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с
Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют
право в рамках экономической политики государства на собствен-
ные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при
осуществлении своих полномочий. Эти полномочия должны быть
предусмотрены конституцией или специальным законодательством.
Глава 4
Швейцарская Конфедерация
Государство расположено в Центральной Европе.
Территория — 41,3 тыс. кв.км.
Столица — г. Берн.
Население — 7,3 млн чел.
Официальные языки — немецкий, французский и итальянский, го-
сударственные — немецкий, французский, итальянский и ретороман-
ский.
Религия — 46% верующих католики, 40% — протестанты.
В 58 году до н. э. территорию современной Швейцарии, которую
населяли кельтские племена гельветов, завоевали римляне, с
536 года — в составе Франкского государства.
Официальная дата основания Швейцарской Конфедерации —
1 августа 1291 года, когда 3 кантона — Швиц, Ури и Унтервальден —
заключили военный союз о дружбе и взаимопомощи и создали само-
стоятельное формирование в рамках Священной Римской империи. В
течение XIII — XVI вв. к этому союзу примкнуло еще 10 кантонов. В
1499 году Швейцария получила независимость. В 1798 году в страну
вступили французские войска.
Венский конгресс в 1815 году восстановил национальную незави-
симость Швейцарии и провозгласил ее вечный нейтралитет. В граж-
данской войне 1847 года федеральные войска разгромили союз отста-
лых католических кантонов. Это позволило ликвидировать остатки
феодализма и провести централизацию страны. В 1848 году была при-
нята Конституция, официально провозгласившая Швейцарию федера-
тивным государством.
65
Государственное устройство
Официальное название страны — Швейцарская Конфедерация,
однако по форме государственного устройства это федеративное
государство1. Оно состоит из 23 кантонов, 3 из которых делятся на
полукантоны. В Швейцарии имеется многообразная система раз-
личных форм местного управления и самоуправления; каждый кан-
тон самостоятельно определяет вопросы их организации. Большин-
ство кантонов в административном отношении делятся на округа и
общины. В мелких кантонах и полукантонах имеются только общи-
ны. В каждом кантоне действует своя конституция, работают пар-
ламент и правительство. Границы их суверенитета определены в
ст. 3 федеральной Конституции: «Кантоны суверенны в той мере, в
какой их суверенитет не ограничивается федеральной конституци-
ей. Они осуществляют все права, которые не переданы федеральной
власти».
Действующая Федеральная Конституция Швейцарской конфе-
ренции принята на референдуме 14 апреля 1999 г. и вступила в силу
с 1 января 2000 г.1 2 Она не внесла радикальных изменений в госу-
дарственное устройство страны, а лишь объединила накопившиеся
многочисленные поправки к прежней Конституции 1874 г. в новый
текст. В обновленный Основной закон вошли статьи, закрепляю-
щие права детей, молодежи, право на забастовку.
По форме правления Швейцария — парламентская республика
оригинального типа, политический режим — демократический.
Швейцарская Конфедерация, по сути, состоит из субъектов —
26 кантонов.
Законодательную власть осуществляет парламент — Федераль-
ное собрание, которое состоит из 2 палат — Национального совета
и Совета кантонов. В Национальный совет входят 200 депутатов
народа, избираемых на 4 года всеобщим голосованием на основе
пропорционального представительства (ст. 149 Конституции). В
Совете кантонов заседают 46 депутатов (по 2 от кантонов и по 1 от
полукантонов). Часть их избирается местными парламентами, часть
назначается правительствами кантонов. Срок полномочий членов
Совета кантонов — от 3 до 4 лет. Конституция устанавливает, что
очередные сессии парламента проводятся 1 раз в год. Они созыва-
ются федеральным правительством. По требованию правительства,
депутатов парламента или нескольких кантонов могут быть созваны
чрезвычайные сессии.
1 См.: Фляйнер Т. Федерализм и многоэтнические штаты: на примере Швейца-
рии. Берн, 2000.
2 См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
66
В качестве рабочих органов в обеих палатах образуются постоян-
ные и временные комиссии. Помимо законодательной деятельности,
Федеральное собрание наделено рядом других функций, определен-
ных Конституцией. Оно избирает правительство. Федеральный суд,
Канцлера и главнокомандующего армией. Федеральное собрание оп-
ределяет бюджет, ратифицирует договоры с иностранными государ-
ствами, имеет право объявлять войну и заключать мир.
Высшую исполнительную власть осуществляет Федеральный со-
вет — правительство Швейцарии. В его состав входят 7 человек,
избираемых Федеральным собранием. Правительство формируется
из представителей коалиционных партий, обладающих большинст-
вом в парламенте.
Во главе Федерального совета стоит Президент, ему помогает
Вице-президент. И тот и другой ежегодно избираются Федеральным
собранием из числа членов правительства. Один и тот же человек не
может быть избран Президентом или Вице-президентом два раза
подряд. Президент председательствует в Федеральном совете и вы-
ступает от имени федерации в отношениях с другими государствами.
Выборы членов Федерального совета происходят каждые 4 года
после избрания Национального совета. Члены парламента, избран-
ные в Федеральный совет, уже не могут осуществлять депутатские
полномочия, а также состоять на службе федерации или кантонов.
Определенные полномочия возложены на Федеральный совет в
сфере законодательства.
Заседания правительства проводятся каждую неделю, решения
принимаются единогласно.
Руководство различными сферами государственной жизни рас-
пределено в правительстве между департаментами (внутренних дел,
иностранных дел, финансов и таможен и др.).
Правовая система
Швейцария относится к романо-германской правовой семье.
Первые в истории положения собственно швейцарского права были
сформулированы в договоре об образовании Швейцарского Союза,
заключенном свободными крестьянами 3 кантонов (Швиц, Ури и
Унтервальден) в 1291 г. Этот договор, заложивший фундамент
швейцарской государственности, одновременно закрепил принцип
самостоятельности правовых систем и судебных органов каждого из
кантонов. На протяжении последующих столетий существования
Швейцарского Союза, к которому последовательно присоединялись
все новые кантоны (с начала XVI в. и до 1789 г. их оставалось 13).
В отдельных его частях действовали собственные собрания право-
вых обычаев городских и сельских районов (городское и земское
право).
67
Важным источником права со временем стали совместные акты,
принятые всеми или большинством кантонов (например, Попов-
ская хартия 1370 г.).
Существенным дополнением к местным источникам права не-
редко служили, как и в других частях средневековой Европы, от-
дельные принципы и нормы римского права.
В период Гельветической республики (1798—1803 гг.), провоз-
глашенной на территории Швейцарии после вступления туда фран-
цузских войск, был издан ряд законодательных актов, преследовав-
ших цель создать и укрепить единое и неделимое государство (на-
пример, Уголовный кодекс 1799 г.).
Однако упразднение Гельветической республики, возврат
Швейцарии к конфедерации, а затем (по Конституции 1848 г.) об-
разование федерации кантонов привело к созданию такой правовой
системы, в которой союзное законодательство находится в изме-
няющихся взаимоотношениях с законодательством отдельных кан-
тонов.
С начала XIX в. в Швейцарии наблюдался процесс постепенного
вытеснения устаревших норм средневекового обычного права, в том
числе и кодифицированного, законодательными актами, которые
более соответствовали складывающимся в стране капиталистическим
отношениям. Решающая роль в развитии законодательства принад-
лежала отдельным кантонам, а не федеральным органам власти.
Поскольку до 1814 г. Швейцария находилась в зависимости от
наполеоновской Франции, ее законодательство испытало сильное
влияние французских законов. По образцу французского граждан-
ского кодекса были составлены Гражданские кодексы в кантонах с
франкоязычным населением. Кантоны с преобладанием немец-
коязычных граждан ориентировались на австрийский Граждан-
ский кодекс 1811 г. Так были составлены достаточно оригиналь-
ные гражданские кодексы отдельных канонов (Берн — 1824 г. и
Цюрих — 1853 г.). Вместе с тем в нескольких кантонах на протя-
жении всего XIX в. нормы обычного права оставались основным
источником права, в том числе в сфере гражданских и торговых
отношений.
Процесс унификации законодательства начался в Швейцарии
лишь с принятием в 1874 г. Конституции. В том же 1874 г. был из-
дан федеральный Закон о гражданском состоянии и браке, а в
1881 г. федеральный Кодекс об обязательствах, которым регулиро-
вался широкий круг вопросов (прежде всего торговля) и который
преследовал цель облегчить гражданский оборот между разноязыч-
ными кантонами.
Тенденции унифицировать законодательство в масштабе всей
страны проявились и в проекте общешвейцарского Гражданского
68
кодекса, принятого в 1907 г. Кодекс подлежал переводу и изданию
на 3 официальных языках — немецком, французском и итальян-
ском.
Гражданский кодекс Швейцарии вступил в силу лишь в 1912 г.
В результате в сфере гражданского и торгового права в компетен-
ции кантонов остались лишь отдельные существенные вопросы (ре-
гулирование имущественных отношений между соседями, между
братьями и сестрами и др.)1.
После Второй мировой войны была проведена большая работа
по кодификации действующего федерального законодательства, за-
кончившаяся изданием тщательно подготовленного, составленного
по тематическому принципу Систематического собрания законов
федерации, принятых за период с 1848 по 1947 г. Те законодатель-
ные акты, которые не вошли в 14 томов Систематического собра-
ния, с 1 января 1953 г. считались утратившими силу. Законодатель-
ные акты, принятые после 1947 г., публикуются в хронологических
собраниях и в дополнениях к томам Систематического собрания. С
1986 г. федеральное законодательство публикуется не только на
французском, немецком и итальянском языках, как это было уста-
новлено ранее, но и на четвертом — ретороманском языке. Свои
собрания законов имеют и кантоны: во многих из них существует
давняя традиция издания хорошо подготовленных сборников такого
рода. Публикуются они на языке большинства населения соответст-
вующего кантона.
Среди главного источника швейцарского права основная роль
принадлежит Конституции. Вопросы об изменении Конституции,
так же как об издании иных федеральных законов общегосударст-
венного значения, должны ставиться на всенародное голосование,
если этого потребуют путем сбора подписей 30 тыс. граждан либо
власти 8 из 26 ныне существующих кантонов и полукантонов. Од-
нако правительство может объявить внесенный им законопроект
срочным и тем самым избежать референдума. В последние десятиле-
тия все большее распространение получает принятие подзаконных
актов (ордонансов) правительством либо по его поручению депар-
таментами федерации.
Наряду с законодательством источником права в Швейцарии
могут служить местные и торговые обычаи, если это непосредст-
венно предписывается Гражданским кодексом либо обнаруживают-
ся пробелы в законе. При определенных условиях источником пра-
ва могут быть и судебные решения, прежде всего вынесенные Фе-
деральным судом.
1 Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и
доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
69
Местное самоуправление
Для Швейцарии характерно многообразие форм местного са-
моуправления. Каждый кантон самостоятельно определяет вопросы
организации данного вида власти. Практически в каждом кантоне
своя система, свои особенности.
В соответствии со ст. 50 федеральной Конституции муниципа-
литетам (коммунам) гарантируется автономия в рамках, установ-
ленных кантональными законами. При осуществлении своей дея-
тельности конфедерация должна принимать во внимание возмож-
ные последствия для муниципалитетов.
Большинство кантонов в административном отношении делится
на округа и общины, которые признаются муниципалитетами или
коммунами. В мелких кантонах и полукантонах имеются только об-
щины.
Коммуны управляются либо избираемыми советами, либо пер-
вичными собраниями всех жителей, которые собираются 1 раз в год.
На них принимаются бюджет, отчет о его исполнении и наиболее
важные постановления.
В кантонах Женева и Нашатель существуют коммунальные со-
веты, в кантоне Фрибург такие советы функционируют только в
крупных коммунах.
В каждой коммуне имеется исполнительный или администра-
тивный совет, избираемый путем прямых выборов. В компетенцию
коммун входит управление финансами, регулирование вопросов
религии, социального обслуживания населения, благоустройства и
гигиены, охраны порядка, начального образования. В крупных го-
родах к ведению коммун относится также управление дорогами,
водо- и энергоснабжение.
В 23 кантонах из 26 (кроме западных франко-говорящих канто-
нов Во, Женевы и Невшателя) избирательный корпус рассматрива-
ется как основной орган власти низших территориальных единиц.
Вопросы местной жизни решаются жителями общин. Общее собра-
ние общины включает всех ее избирателей. Выборный орган созда-
ется наряду с этим в общинах со значительным числом жителей.
В кантонах Женева, Невшатель и Во обычной является система
коммунального совета местного парламента; его наличие обязательно
для всех общин в кантонах Женева и Невшатель и для общин с чис-
лом жителей более 800 в кантоне Во. Выборный орган называется
коммунальным советом в кантонах Во и Тичино; в кантонах Берн,
Фрибур, Невшатель, Заллис и Жюра такой совет называется генераль-
ным; название муниципального совета он имеет в кантоне Женева.
Советы принимают решения по наиболее важным вопросам
общинной жизни:
• принятие бюджета;
70
• введение общинных налогов;
• распоряжение недвижимостью;
• разрешение получать займы;
• производить экстраординарные расходы.
Совет контролирует деятельность исполнительной власти и ад-
министрации.
Во всех общинах Швейцарии исполнительная власть принад-
лежит коллегиальному органу, избираемому гражданами. Там, где
функционируют общие собрания граждан, этот орган ими и изби-
рается. В общинах кантона Невшатель такой орган формируется
генеральным советом.
В кантонах Во и Тичино орган исполнительной власти называ-
ется муниципалитетом, в кантонах Фрибур, Невшатель, Вал-лис,
Берн и Жюра коммунальным советом; в кантоне Женева админист-
ративным советом и т.д. Состав исполнительного органа варьирует-
ся от кантона к кантону и от общины к общине. Законодательство
кантонов устанавливает нижние и верхние границы этого состава,
например от 3 до 9 человек в кантоне Во, но по общему правилу
исполнительный орган заключает от 5 до 7 человек. Срок полномо-
чий исполнительного органа такой же, как у кантонального прави-
тельства (4 года).
В таком органе председательствует лицо, называемое в разных
кантонах по-разному:
• Во, Фрибур, Тичино — синдик;
• Невшатель и Берн1 — председатель коммунального (общин-
ного) совета;
• Во и в ряде немецко-говорящих кантонов — президент ком-
муны (общины);
• Женева и Жюра — мэр.
В немецко-говорящих кантонах употребляются также наимено-
вания общинного или городского начальника (Gemeindeammann,
Stadtammanri) или городского президента. Он часто обладает весьма
значительными полномочиями.
Названные исполнительные органы проводят в жизнь решения
представительного органа или общего собрания граждан.
В общинах могут существовать и другие органы власти (напри-
мер, комиссии по делам школ, налогов, государственной помощи).
Общины формируют свои органы власти и управления, подби-
рают персонал для них, управляют общинным имуществом, финан-
сами, в частности, решают вопросы налогообложения, занимаются
проблемами начального и среднего образования. К их ведению от-
носится осуществление полицейских функций в широком смысле
1 Конституция кантона Берн от 6 июня 1993 г.
71
слова — поддержание общественного порядка, регулирование до-
рожного движения, общественная гигиена, контроль за торговлей,
за поддержанием в надлежащем порядке жилищ, борьба с пожара-
ми, наблюдение за строительством и т.д. На них возложены функ-
ции управления социальным обеспечением, оборудованием терри-
тории, охраной окружающей среды, обеспечением населения водой,
распределением воды и электрической энергии. В их компетенцию
входит культурная и спортивная деятельность. Названные функции
делятся на собственные функции общин и на делегированные со
стороны: государства и кантонов.
Общинная автономия в Швейцарии совсем не означает, что
низшие территориальные единицы совершенно самостоятельны в
решении своих дел. За общинами осуществляется наблюдение и со
стороны государства, и со стороны кантонов.
Законодательство кантонов разрешает вмешательство в общин-
ные дела. Оно реализуется главным образом двумя способами.
Первый способ — вмешательство по жалобе какого-либо лица.
В таком случае проводится юридический контроль соответствия
актов общинных властей действующим законоположениям. Кон-
троль может осуществляться либо кантональным правительством,
либо административным судом кантона.
Второй способ — контроль, осуществляемый в силу должност-
ных полномочий, по обязанности. Этот контроль ведется посредст-
вом запроса информации, дачи согласия на некоторые решения
общинных органов и путем прямого вмешательства в их деятель-
ность. Информацию можно получать как посредством истребования
соответствующих сведений, так и путем направления инспекторов
для проверки общинной деятельности.
В некоторых случаях кантоны напрямую могут вмешиваться в
общинные дела, отменяя изданные общинами акты и даже испол-
няя вместо общинных органов их функции. Замена может быть
частичной или полной.
Кантон контролирует деятельность общинного самоуправления.
Главным образом, через префектов или свой департамент по делам
общин. В большинстве кантонов существует должность префекта,
но не как связующего звена между центром и местами, а как орга-
низующего звена, обеспечивающего координацию в деятельности
кантональных органов и местного самоуправления. Единого статуса
префектов не существует.
В кантонах Берн и Фрибур префект выбирается избирательным
корпусом, в кантоне Во — назначается.
Компетенция префекта также весьма различна, от очень широ-
кой (Фрибур, Во или Берн) до весьма ограниченной (кантон
Санкт-Галлен).
72
В Швейцарии практикуются два основных способа контроля за
самоуправлением:
• контроль производится либо за законностью актов, либо за
целесообразностью, своевременностью принятия тех или иных мер;
• контроль ведет к значительному ограничению общинной ав-
тономии; в этом случае проверяющие органы исходят из интереса
кантона или всего государства; такой контроль, например, регуляр-
но осуществляется в отношении мер по обустройству территории.
Глава 5
Федеративная Республика Германия
Сеаериое море
Государство расположено в Центральной Европе.
Территория — 357 тыс. кв. км.
Столица — г. Берлин.
Население — 82,1 млн чел., 92% — немцы.
Официальный язык — немецкий.
Религия — большинство верующих (протестанты или католики).
На протяжении большей части Средних веков и Нового времени
Германия находилась в состоянии феодальной раздробленности. В
1701 году одно из крупнейших немецких государств — Пруссия — ста-
ло королевством. В 1871 году завершилось объединение страны и
провозглашено создание Германской империи. В результате Ноябрь-
74
ской революции 1918 года была свергнута монархия. В 1919 году при-
нята демократическая Веймарская конституция. С 1919 по 1933 год в
Германии была Веймарская республика, с 1933 по 1945 год — нацио-
нал-социалистическая диктатура. В 1949 году на территории оккупаци-
онных зон США, Великобритании и Франции провозглашена Федера-
тивная Республика Германия, а в советской зоне оккупации Герман-
ская Демократическая Республика. В 1990 году произошло
объединение Германии.
Г осударственное устройство
С Германией граничат 9 государств: Дания на севере, Нидерлан-
ды, Бельгия, Люксембург и Франция на западе, Швейцария и Авст-
рия на юге, Чехия Республика и Польша на востоке. Специфика гео-
графического положения всегда влияла на экономическую и юриди-
ческую политику Германии, но особенно ярко она проявилась
теперь, после восстановления единства Германии 3 октября 1990 г.
По форме государственного устройства Германия — федерация.
В ее состав входит 16 земель: Баден-Вюртемберг (столица Штут-
гарт), Бавария (Мюнхен), Берлин, Бранденбург (Потсдам), Бремен,
Гамбург, Гессен (Висбаден). Мекленбург-Передняя Померания
(Шверин), Нижняя Саксония (Ганновер), Северный Рейн-
Вестфалия (Дюссельдорф), Рейнланд-Пфальц (Майнц), Саар (Са-
арбрюккен), Саксония (Дрезден), Саксония-Ангальт (Магдебург),
Шлезвиг-Гольштейн (Киль) и Тюрингия (Эрфурт). Берлин, Бремен
и Гамбург — это города-земли.
Федеративное устройство никаких национальных оснований под
собой не имеет. У каждой земли — собственная конституция, выбор-
ный законодательный орган — однопалатный Ландтаг (в Баварии
двухпалатный) и правительство во главе с Премьер-министром.
Действует Конституция (Основной закон) 1949 г.1 По форме
правления Германия — парламентская республика. Высшими орга-
нами государства по Конституции являются Федеральный президент,
Бундестаг и Бундесрат, Федеральное правительство и Федеральный
конституционный суд. Политический режим — демократический.
Законодательная власть осуществляется парламентом, который в
соответствии с Конституцией считается однопалатным, а фактиче-
ски состоит из двух палат — Бундестага (буквально: Федеральный
съезд) и Бундесрата (буквально: Федеральный совет). Собственно
парламентом является Бундестаг, в составе которого 496 депутатов,
избираемых прямыми всеобщими выборами сроком на 4 года. Бун-
десрат в соответствии со ст. 50 Основного закона — это орган, че-
1 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.:
Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 2006.
75
рез который земли участвуют в законодательстве, в управлении фе-
дерацией и в делах Европейского союза. В Бундесрат входят 69 че-
ловек, назначаемых правительствами земель на 4 года из своего со-
става. Каждая земля имеет в нем от 3 до 5 голосов в зависимости от
численности населения. Палаты избирают своих председателей и
образуют постоянные комитеты.
Глава государства — Федеральный президент, избираемый спе-
циальным органом — Федеральным собранием на 5 лет.
Вся полнота исполнительной власти принадлежит Федерально-
му правительству во главе с Федеральным канцлером. В состав пра-
вительства также входят Вице-канцлер, министры, возглавляющие
министерства, и министры без портфеля. Президент предлагает
кандидатуру на пост Канцлера, который избирается Бундестагом.
Если он не получает большинства голосов членов Бундестага, Пре-
зидент может распустить палату. Министры назначаются и уволь-
няются Президентом по предложению Канцлера.
Правовая система
Основы правовой системы ФРГ были заложены после объеди-
нения в 1867 г. ряда государств во главе с Пруссией в Северо-
Германский Союз, ставший затем в 1871 г. Германской империей.
При этом на протяжении достаточно длительного времени, до из-
дания соответствующих общегерманских законов, в империи про-
должали действовать законодательные акты и правовые обычаи во-
шедших в нее княжеств, городов и иных территориальных образо-
ваний. Законодательство воссозданного в XIX в. общегерманского
государства разрабатывалось главным образом на базе законов
Пруссии, Баварии и Саксонии и в меньшей степени — других госу-
дарств. Большое влияние оказало прусское земельное уложение
1794 г., которое охватывало многие отрасли права, баварский Уго-
ловный кодекс 1813 г. и более ранние баварские Судебный и Граж-
данский кодексы 1753 и 1756 гг., саксонский Гражданский кодекс
1863 г., ганноверский Гражданский процессуальный кодекс 1850 г.
На территории некоторых вошедших в Германскую империю госу-
дарств, в свое время оккупированных армией Наполеона, сохраня-
ли силу введенные в тот период Гражданский кодекс Франции
1804 г. и иные наполеоновские кодексы. Очевидно влияние и этих
законов на формирование законодательства Германской империи.
С образованием Северо-Германского союза начался медленный,
но последовательный процесс издания общегерманских законов, в
ходе которого первоначально были приняты разработанные ранее
Торговое уложение 1866 г. и Уголовное уложение 1871 г., затем
Гражданское процессуальное и Уголовно-процессуальное уложения,
Закон о судоустройстве 1877 г. и лишь в 1896 г. — Гражданское
76
уложение (названные кодексы именуются уложениями согласно
принятой в русской дореволюционной литературе терминологии).
Многие из кодексов и иных законов, принятых в этот период,
продолжают действовать с учетом изменений и дополнений, вне-
сенных в них в период Германской империи, просуществовавшей
до 1918 г., в период буржуазно-демократической Веймарской рес-
публики (1919—1933 гг.) и после образования в 1949 г. ФРГ. Сохра-
няют силу и некоторые из законодательных актов и изменений в
законодательстве периода нацистской диктатуры (1933—1945 гг.),
поскольку они не были отменены ни постановлениями Союзного
контрольного совета, которому принадлежала вся полнота власти в
Германии в 1945—1949 гг., ни законодательными органами или ор-
ганами конституционного надзора ФРГ1.
В 1990 г. к ФРГ присоединилась ГДР. Важнейшим этапом этого
процесса стал первый государственный договор об экономическом,
валютном и социальном союзе ФРГ и ГДР, который вступил в силу
1 июля 1990 г. Согласно этому договору все законодательство ГДР в
экономической и социальной областях аннулировалось, а вместо
него вводились законы ФРГ. 31 августа 1990 г. был подписан вто-
рой государственный договор о механизме вхождения ГДР в ФРГ, а
3 октября 1990 г. произошло воссоединение Германии, после чего
на территорию ГДР были последовательно распространены все за-
коны ФРГ, ее правовая и судебная системы.
Важнейшее значение в системе действующего законодательства
ФРГ имеет Конституция (Основной Закон) 1949 г. В этом докумен-
те регулируются вопросы взаимоотношений федерации и всех вхо-
дящих в нее 16 земель — субъектов федерации, а также определяет-
ся система органов власти, управления и правосудия. В сфере зако-
нодательства компетенция распределяется таким образом, что
решающая роль принадлежит федерации, а на долю земель остается
регулирование вопросов, относящихся к образованию и культуре,
деятельности местных органов власти, управления и полиции и др.
Местное самоуправление
Корни современного самоуправления Германии уходят во времена
наполеоновских войн. В качестве ответной реакции на них в Герма-
нии были проведены радикальные реформы, коммунальные аспекты
которых нашли отражение в Прусском городском уложении 1808 г.
В настоящее время в основе местного самоуправления лежит са-
моопределение граждан в рамках административно-территориальных
единиц, организованных по принципу децентрализации. Речь идет
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
77
о противодействии государственному централизму: решения долж-
ны приниматься децентрализовано, на местах, т.е. люди на местах
должны иметь право самостоятельно решать свои проблемы. Об-
щины являются основой демократического государственного по-
рядка. Во главе их стоят демократически избранные народные
представительства и выбранный народом бургомистр1.
В ФРГ выделяют три уровня правового регулирования местного
самоуправления: федеральное законодательство, законодательство
отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые ус-
тановления. Нормами федерального законодательства является
прежде всего Федеральная Конституция, но ведущее место в право-
вом регулировании местного самоуправления занимает законода-
тельство земель, хотя в различных землях правовое положение
коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило,
дублируют текст ст. 28 Федеральной Конституции, а также допол-
няют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть
вопросов коммунального самоуправления регулируется законами
земель, среди которых основное место занимают уставы о комму-
нах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном
правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются
правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по ме-
стным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные
уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна
имеет право принять собственный устав или положение. Эти уставы
определяют возможность введения налогов и порядок их взимания,
оформление расходов коммуны, осуществление автономии в облас-
ти планирования, организации коммунального управления и т.д.
На территории ФРГ вступили в действие 4 разных варианта по-
ложений о местном управлении:
• положение о магистрате;
• положение о совете;
• положение о бургомистре;
• южногерманское положение.
Закрепленные конституциями и специальными законами земель
эти положения легли в основу 4 немецких моделей организаций
местного управления. В каждой немецкой земле была унифициро-
вана система местного управления, включающая, как правило, два
уровня: общины (в том числе города) и районы (в том числе горо-
да-районы). После объединения Германий в 1990 г. восточногер-
манские земли организовали свое местное управление на основе
переходных положений, но к середине 90-х годов полностью адап-
1 См.: Элерс Д. Местное самоуправление в Германии. М., 2002.
78
тировали его к западногерманскому праву и приняли западногер-
манские модели местного управления1.
Организация местного управления
Модель магистрата. Эта модель действует в земле Гессен, в го-
родах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-
Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Эта модель отличает-
ся по ряду параметров от классической прусской системы магистра-
та. Она используется прежде всего в городских поселениях.
Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из
своего состава председателя совета, который председательствует на
заседаниях, готовит повестку дня. Одновременно совет путем голо-
сования назначает из числа профессиональных управленцев колле-
гиальный исполнительный орган — магистрат. В земле Гессен член
магистрата не может быть членом совета; в других землях, наобо-
рот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат в разных
общинах назначается на период от 6 до 12 лет. Магистрат является
коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет
обшину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в
суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет),
руководит администрацией общины. Все решения магистрата при-
нимаются путем голосования. По представлению членов магистрата
совет назначает бургомистра, который возглавляет магистрат. Одна-
ко его роль сравнительно невелика: бургомистр председательствует
на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает
правом решающего голоса в магистрате при равном количестве го-
лосов. Он не является начальником для членов магистрата. Совет
может распределить между членами магистрата сферы деятельно-
сти, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответст-
вующий компетенциям общины и структуре административных
служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности
между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в рас-
пределение, сделанное советом.
Внутри данной системы существует последовательный контроль
за законностью принимаемых решений: магистрат может опроте-
стовать и отказаться выполнять противоправное решение совета;
бургомистр может опротестовать противоправное решение магист-
рата, причем последней инстанцией в споре является совет.
1 Люхтерхандт Г. Местное самоуправление в новых землях Германии. Берлин,
2002.
79
Организационная структура муниципалитета
в ряде немецких земель (система магистрата)
Северогерманская система совета. Эта модель действует в землях
Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее чер-
ты копируют английскую систему организации местной власти.
Совет общины избирает из своего состава бургомистра или
обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях
общины и выполняет представительские функции. Одновременно
совет назначает — на срок от 6 до 12 лет — профессионального
управленца на должность директора общины или городского дирек-
тора. В крупных городах совет назначает также помощников дирек-
тора, за которыми иногда закрепляются определенные сферы дея-
тельности; они являются иерархическими подчиненными директо-
ра. Директор общины единолично руководит администрацией,
готовит и исполняет решения совета.
Здесь также существует строгая система контроля за законно-
стью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и
отменить решение директора (за исключением делегированных го-
сударственных полномочий), бургомистр имеет право опротестовать
и решение директора, и решение совета. Директор общины может
опротестовать незаконное решение совета.
В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: ад-
министративный комитет, в который входят директор общины с
помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные чле-
ны совета. Комитет готовит решения совета по специально огово-
ренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления,
исполняемые как решения совета.
80
Модель бургомистра. Эта модель организации местного самоуправ-
ления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских
общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизво-
дит институциональную организацию французских коммун.
Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра),
который одновременно является председателем совета и главой ис-
полнительной власти общины. Параллельно совет назначает из
числа профессиональных управленцев и из собственного состава
управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является
подготовка решений совета, руководство — под началом бургоми-
стра — общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опро-
тестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает пра-
вом отлагательного вето.
Южногерманская модель. Модель, принятая в Баварии1, Саксо-
нии, Баден-Вюртемберге1 2 и в большинстве земель бывшей ГДР.
В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской
модели, но бургомистр или обер-бургомистр избирается населением
путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажо-
ритарная система в два тура с порогом для участия во втором туре.
Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной вла-
сти и председателя совета; он и представляет общину. Совет фор-
мирует частично из своего состава, частично из чиновников управу
или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчи-
няющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участ-
вующий в подготовке решений совета.
В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при
сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий
бургомистра и совета совпадают.
Несколько характеристик общин не зависят от принятой модели ор-
ганизации властных институтов. В крупных общинах (Gvssgemeinden или
Grossstadte} территория может быть разделена на несколько округов. Ор-
ганом управления городским округом является управа или совет, состоя-
щий из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавля-
ется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обяза-
тельно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются советом
общины как из своего состава, так и из граждан. Представительство пар-
тий в окружном совете должно соответствовать их представительству в
совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные
ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне
незначительные) и является совещательным органом; она подчиняется в
своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих
землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунк-
1 См.: Местное самоуправление. Баварская школа управления. Мюнхен, 1996.
2 Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об обшинах
земли Баден-Вюртемберг). М., 1996.
81
тов, возможна организация сельских советов во главе с председателем.
Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют пол-
номочиям совета городских округов.
В ФРГ очень развито делегирование полномочий исполнитель-
ной власти. Значительная часть полномочий делегируется обшинам
землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу
главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого
отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними.
Специально выделенные государством финансовые средства фик-
сируются в защищенных статьях бюджета.
Община. Общины являются базовой единицей местного само-
управления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной
может являться город, сельское поселение, совокупность несколь-
ких поселений.
Обязательным условием существования общины, предусмотрен-
ным конституциями всех земель, является раздельное существова-
ние представительного и исполнительного органа власти. Общин-
ные органы власти формируются путем выборов, которые для пред-
ставительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В
маленьких общинах роль представительного органа может играть
собрание всех жителей.
Избирательная система при выборах совета различна. В боль-
шинстве земель применяется пропорциональная система с закры-
тыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бре-
менхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в
Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-
Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная
система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным во-
тумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной.
Почти во всех землях присутствует 5% порог при распределении
мест. Срок полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 лет
(Бавария). Избирательное право имеет те же ограничения, что и на
национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть
кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в
который проводятся выборы. С начала 80-х годов в некоторых зем-
лях и с 90-х годов во всей Германии иностранцы — граждане стран
ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.
Функционирование и структура органов местного управления
различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть от-
несены Положения, действующие в той или иной земле.
Район, город-район. Районы традиционно рассматриваются в не-
мецком праве и управлении как объединения общин — это, в част-
ности, сказывается на способе их финансирования и на составе де-
путатов. Однако в районах существуют выборные органы, районы
являются юридическими лицами, имеют свою, установленную зако-
ном, компетенцию и формируют самостоятельный уровень местного
82
самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района
как территориального образования — в его триединстве: это одно-
временно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляю-
щих его общин и совокупность территориальных служб земли.
Наряду с районами, включающими в свой состав несколько
общин, существуют города-районы. Это крупные городские центры
(более 50 тыс. или более 100 тыс. жителей), которые обладают как
компетенцией общин, так и компетенцией районов и имеют еди-
ные органы управления.
Районные собрания избираются в различных землях по разным
системам. Разнообразие здесь очень велико: от мажоритарной систе-
мы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до
строго пропорциональной системы голосования по спискам (Гессен).
Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура ис-
полнительной власти района и ее отношения с собранием варьиру-
ются с тем же географическим постоянством, что и модели органи-
зации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты.
Есть и существенные отличия от общинного уровня, связанные с
тем, что в районах присутствует государственная администрация. Во
всех землях глава исполнительной власти района одновременно воз-
главляет государственную администрацию на его территории.
Города-государства. Три территориальных образования — агломе-
рации Бремена, Гамбурга и Берлина — имеют одновременно статус
общин и земель (т.е. субъектов федерации), концентрируя на одном
уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немец-
ком праве три этих города именуются города-государства. Террито-
рия земли Бремен и общины совпадает лишь частично: некоторые
мелкие населенные пункты в округе Бремена входят в его состав как
города-государства, но являются самостоятельными общинами.
В зависимости от уровня правового регулирования выделяют
три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собствен-
ные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции;
обязательные полномочия, выполнение которых предписано зако-
ном, и делегированные полномочия.
Обязательные и необязательные полномочия являются собствен-
ными: органы самоуправления обладают исключительным правом их
реализации, равно как и ответственностью за их выполнение.
В ФРГ существуют различные системы органов и должностных лиц.
1. Система комитета (земли Гессен и Шлезвиг-Гольштейн). Рай-
онное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган —
районный комитет (Kreisrat или Kreisausschufl). В Шлезвиг-
Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одно-
временное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок пол-
номочий комитета — 6 лет.
83
Полномочия органов местного управления
Обязательные собственные полномочия
(полномочия, предписанные законом)
Община
Градостроительство и плани- •
рование территории
Местные дороги •
Строительство и содержание
начальных школ •
Противопожарная безопас-
ность, предупреждение на- •
волнений
Обустройство водных путей и
иных водных пространств •
Социальная помощь и под-
держка молодежи •
Содержание кладбищ
Создание и содержание игро- •
вых площадок
Контроль за соответствием
жилья санитарным нормам
Ликвидация ветхого жилья
Район
Планирование и обустройство
территории в масштабах района
Содержание природных парков
и заповедников
Сооружение и содержание ме-
жобщинных дорог
Строительство и содержание
средних и профессиональных
школ
Социальная помощь и поддерж-
ка молодежи
Строительство и содержание
больниц и поликлиник
Бытовые отходы, сборка мусора
Примеры делегированных полномочий
(для городов-районов и ряда крупных городов-общин;
для сельских районов в некоторых землях)
ЗАГС
Статистика
Организация выборов
Контроль за пребыванием иностранцев
Управление дорожным движением
Гигиена и ветеринария
Контроль за качеством продовольственных товаров
Санитарный контроль за ресторанами и барами
Примеры необязательных действий в рамках общей компетенции
Община
Экономическое развитие •
Управление предприятиями,
производящими и распределяю- •
шими газ, электричество, воду
Общественный транспорт
Жилищное строительство
Поддержка культуры и спорта
Район
Участие в экономическом разви-
тии
Строительство и содержание
публичных библиотек
Создание народных университетов
Строительство спортивных пло-
щадок и стадионов
84
2. Система ландрата (земли Рейнланд-Пфальц и Саар). Глава ис-
полнительной власти района — ландрат. Он является государственным
чиновником и назначается правительством земли по представлению
районного собрания, председателем которого одновременно является.
В земле Баден-Вюртемберг та же система используется с неко-
торыми вариациями. Ландрат, глава исполнительной власти, изби-
рается районным собранием на 8 лет; он является председателем
районного собрания. При этом министерство внутренних дел земли
участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает министерству
список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступа-
ет к голосованию. Заместитель ландрата является государственным
чиновником и назначается правительством земли с согласия ланд-
рата. Сам ландрат является чиновником района.
3. Южногерманская система (Бавария, восточные земли). Ланд-
рат — глава исполнительной власти, избираемый населением путем
всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновни-
ком района и председателем собрания.
4. Система директора (Direktorialverfassung — Нижняя Саксония,
Северный Рейн-Вестфалия). Главой исполнительной власти являет-
ся директор района (Oberkreisdirektor), избираемый собранием сро-
ком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор
утверждается правительством земли. В этих землях существует так-
же должность ландрата — это председатель собрания, не обладаю-
щий исполнительными полномочиями.
Местные финансы. Доходы местных сообществ формируются за
счет классических источников: налоги и сборы, государственные
трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за ока-
занные услуги, займы.
Собственные налоги общин складываются из двух основных со-
ставляющих: поземельный налог и промысловый налог. Эти налоги
собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавлива-
ется советом общины.
Закон земли может также разрешить общинам введение налогов
и сборов на потребление. Виды сборов различны: налог на спектак-
ли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев
собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю,
целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе
жилище, налог на моторные лодки и катера и др.
Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в
соответствии с федеральной Конституцией земли обязаны обеспечить
районы собственными источниками финансирования. В большинстве
случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от
налога на недвижимость, формально являющийся государственным
(земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам
может быть разрешено взимать некоторые сборы, например, за розлив
спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.
85
Глава 6
Федеративная Республика Бразилия
ГАЙАНА
суркнам мГаиАХА.о**»*
о Мяражо
Ь?вг*£
Тмм»
к*>«й-1вр»гтмс
ЛЕРУ
ьолиаич
I * К / I»
» If I/
ЛЯГЕНТИНА
УРУГВАЙ
КОЛУМБИЯ
г, /
Itatj
,атмут.
ПсртгНкжгф
nflATQ
MAJ» ‘ГЯЛСУ
С*н-Жшк>лу
Pf£-np*r>^
f*»Mh
вгто(м»л»Кмсяе1« А
У<Хч^^ДИ» г<т>
Г
ПАРАГВАЙ
•MP**»*
•Ь«фТ
С»К’Л|гулу
•ЖЯ|**иМ
*COf*hMFQ<-£ir
Ж>*нЛ<гО»
1рЛДИ» •
, >Опммд*
MPWe /ржжфм
> 0№с«йО
Арклиов*»
«Тдодее
i
I
Государство расположено в Южной Америке.
Территория — 8,5 млн кв.км.
Столица — г. Бразилиа.
Население — 174,6 млн чел., 95% — бразильцы.
Официальный язык — португальский.
Господствующая религия — католицизм.
До прихода европейцев Бразилию населяли индейские племена
араваков и карибов на севере, тупи-гуарани — на восточном побере-
жье и в долине Амазонки, ге — на востоке и юге страны, пано — на за-
паде. Первым европейцем в Бразилии был в 1500 году португальский
мореплаватель Педро Альварес Кабрал. С середины XVI в. до начала
XIX в. страна была колонией Португалии. В 1808 году в Бразилию,
86
спасаясь от Наполеона, эмигрировал король Португалии. После воз-
вращения на родину короля Дома Жоао II его сын Педро провозгласил
независимость Бразилии (7 сентября 1822 года).
В 1889 году была создана республика Соединенные Штаты Брази-
лии. В 1930 году власть в стране захватила военная хунта, управляв-
шая страной по 1945 год. С 1945 по 1964 год в стране был демократи-
ческий режим, в то же время столица страны из Рио-де-Жанейро была
перенесена в Бразилиа.
В 1967 году страна переименована в Федеративную Республику
Бразилия. В 1964 году произошел очередной военный переворот и ус-
тановлен авторитарный политический режим. Последующие 5 прези-
дентов страны были военными. Под давлением оппозиции и выступ-
лений народных масс военный режим проделал значительную эволю-
цию в сторону либерализации; в январе 1985 года был избран
гражданский Президент.
Государство является членом ООН и большинства специализиро-
ванных агентств этой организации.
Государственное устройство
По форме государственно-территориального устройства Брази-
лия — федерация (Союз). Она разделена на 26 штатов, федераль-
ный округ, в котором находится столица страны, муниципалитеты.
Кроме того, в составе федерации находятся три федеральные терри-
тории, подчиняющиеся центральной власти.
Действующая Конституция была принята 2 сентября 1988 г. и
является восьмой по счету в истории страны.
По форме правления Бразилия — президентская республика.
Система разделения властей имеет много общего с моделью США,
однако полномочия Президента в Бразилии значительно шире. По-
литический режим в государстве — демократический.
Высший законодательный орган — двухпалатный Националь-
ный конгресс, состоящий из Палаты депутатов (487 депутатов) и
Федерального сената (72 члена). Обе палаты избираются прямым и
тайным голосованием (депутаты — на 4 года, сенаторы — на 8 лет).
Палата депутатов является органом общенационального пред-
ставительства. Число депутатов от каждого штата пропорционально
проживающему в нем населению, но не должно быть менее 6. Фе-
деральные территории представлены двумя депутатами (каждая).
Депутаты избираются по пропорциональной системе и правилу
наибольшей средней.
Федеральный сенат (верхняя палата) представляет субъектов
федерации. Каждый штат, как и федеральный округ, представлен
3 сенаторами. Сенаторы избираются по мажоритарной системе.
Каждые 4 года Сенат обновляется попеременно на 1/3 и 2/3.
87
Глава государства, правительства и верховный главнокоман-
дующий — Президент республики, избираемый непосредственно
гражданами на 4 года (до 1994 г. — на 5 лет) без права переизбра-
ния. Одновременно с Президентом избирается Вице-президент.
Правовая система
Правовая система Бразилии в целом относится к романо-
германской правовой семье, в ее обособленную латиноамерикан-
скую группу. Наибольшую роль в формировании бразильского пра-
ва сыграла юридическая культура бывшей метрополии — Португа-
лии, основанная на традициях римского права. Конституционное
право во многом следует модели США, уголовное право испытало
влияние французского и итальянского образцов, а гражданское —
было кодифицировано под влиянием германского законодательства.
Либеральная Конституция 1891 г. установила в Бразилии прези-
дентскую форму правления и федеративное устройство.
Серьезные изменения в правовой системе Бразилии произошли
с приходом к власти национал-реформистского правительства. В
первый период правления Президента Варгаса (1930—1945) в Бра-
зилии впервые было введено современное трудовое и социальное
законодательство. Конституция 1934 г. закрепила социальную
функцию собственности. Однако глубокие социальные реформы
носили не демократический, а авторитарно-полицейский характер.
Важнейшим этапом в развитии бразильского права стало при-
нятие демократической Конституции 1988 г.1, подведшей черту под
многолетним периодом военно-бюрократических диктатур. Сохра-
нив прежнюю президентскую форму правления, новый Основной
закон включил специальный раздел об экономическом и финансо-
вом строе государства. Экономический порядок в стране основыва-
ется на труде человека и свободной инициативе с целью обеспече-
ния всем достойного существования в соответствии с социальной
справедливостью. Наряду с широким перечнем традиционных прав
и свобод личности бразильская Конституция содержит некоторые
нововведения. В частности, это касается введения процедуры «ha-
beas date», согласно которой бразильские граждане и иностранцы,
проживающие в стране, могут иметь доступ к информации, которой
располагают государственные органы, и право возбуждать процеду-
ру mandate dinjuncao, т.е. требовать издать судебный приказ всякий
раз, когда отсутствует какая-либо правовая норма, вследствие чего
1 Конституция Федеративной республики Бразилия от 5 октября 1988г. // Кон-
ституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 2006.
88
наносится ущерб гражданству или независимости (суверенитету)
гражданина1.
Конституция 1988 г. закрепила беспрецедентный по своей ши-
роте и детализации набор социальных и трудовых прав: право на
труд, на отдых, образование, здравоохранение, социальное обеспе-
чение, социальную защиту; право на помощь детям и беспризор-
ным. Особенно подробно регламентируются права трудящихся.
В целом современная правовая система Бразилии отличается вы-
соким уровнем развития, новаторством и оригинальностью подходов
ко многим вопросам государственно-правового строительства.
Основным источником права признается законодательство фе-
дерации и штатов. К исключительной компетенции Союза относят-
ся гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избиратель-
ное, аграрное, морское, воздушное, космическое право. К конкури-
рующей компетенции Союза, штатов и федерального округа —
трудовое, исправительное, экономическое и градостроительное пра-
во, некоторые бюджетные вопросы, образование, культура, обуче-
ние и спорт, защита юношества и др. В этой сфере федерация уста-
навливает только общие принципы, а детальным регулированием
ведают штаты и местные органы власти.
Иерархию законодательных актов составляют:
• Конституция;
• органические законы (они именуются дополнительными);
• обычные законы, делегирующие законы;
• законодательные декреты;
• резолюции Конгресса;
• декреты и постановления Президента;
• инструкции министров.
Судебная практика в Бразилии трактуется с позиций континен-
тальной системы: суды лишь применяют право, а не создают его.
Местное самоуправление
Бразилия включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, кото-
рые имеют право самостоятельного управления во всем, что отно-
сится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, ад-
министративную и финансовую автономию. Вместе с тем поскольку
Федеративная Республика Бразилия построена на принципах зна-
чительной централизации, включающей право центральных властей
на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, кон-
ституции штатов предусматривают аналогичный институт вмеша-
1 Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и
доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
89
тельства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить на-
рушения муниципальной автономии, задолженность по федераль-
ным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных
решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального
вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен стать-
ями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав
которых входят муниципалитеты.
Административно-территориальное устройство штатов имеет
двухзвенную структуру. Территория штатов делится на муниципии
и районы. Низовым звеном являются районы, образуемые в соот-
ветствии с законодательством штата. Районы объединяются в му-
ниципалитеты.
В Бразилии насчитывается около 5,5 тыс. муниципалитетов.
Муниципалитетам Конституцией гарантировано местное само-
управление. Статус муниципалитетов определяется уставом, прини-
маемым представительным органом данного муниципалитета.
Органами власти на уровне муниципалитетов являются муни-
ципальные советы и муниципальная администрация во главе с
префектом и вице-префектом. Число муниципальных советников
зависит от численности населения и составляет от 9 до 55 человек.
Муниципальные советники избираются прямыми выборами на
4 года, причем муниципальные выборы проходят по всей стране
одновременно. Префекты и вице-префекты избираются прямыми
выборами на 4 года.
Согласно ст. 30 Конституции муниципалитеты самостоятельно
решают вопросы местного значения, устанавливают местные нало-
ги, управляют имуществом, находящимся в собственности муници-
палитетов.
Своеобразие конституционного регулирования политико-
территориальной организации строя государства в Бразилии состо-
ит в том, что Конституция предусматривает достаточно четкое рас-
пределение финансовых полномочий между федерацией, субъекта-
ми федерации, федеральным округом, федеральными территориями
и муниципалитетами (ст. 158). Детально регулируется компетенция
муниципалитетов в области градостроительства и сельскохозяйст-
венной политики (ст. 182—184 Конституции).
Федеральная Конституция предусматривает также возможность
федерального вмешательства и в дела муниципалитетов в случаях гру-
бых посягательств на финансовые интересы федерации, неисполнения
федеральных законов или решений федеральных судов (ст. 35).
Особенностью местного самоуправления Бразилии является то,
что в местах компактного проживания индейских племен местные
структуры власти образуются с учетом родовых обычаев: племенные
советы (советы старейшин), вожди и т.п.
90
Глава 7
Королевство Бельгия
Государство расположено в Западной Европе.
Территория — 30,5 тыс. кв. км.
Столица — г. Брюссель.
Население — 10,3 млн чел , в том числе фламандцы 51%, валло-
ны — 41%, немецкоговорящие — менее 1%.
Официальные языки — французский, нидерландский (фламанд-
ский) и немецкий.
Религия — подавляющее большинство верующих — католики.
Г ссуда рствен ное устройство
По форме государственно-территориального устройства Бельгия —
федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов. Со-
общества строятся по культурно-лингвистическому принципу, а
регионы — по языково-территориальному. Бельгия включает 3 со-
общества: Французское, Фламандское и Германоязычное и 3 ре-
гиона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский (двуязычный).
Переход от унитарного к федеративному устройству в Бельгии про-
91
изошел 1 января 1989 г. в связи с многолетним конфликтом между
двумя основными национальностями — фламандцами и франкоя-
зычными валлонами.
В сообществах и регионах созданы соответствующие представи-
тельные и исполнительные органы. Одновременно регионы Бельгии
в административно-территориальном отношении делятся на 10 про-
винций (по 5 во Фландрии и Валлонии).
В стране действует Конституция 1831 г.
По форме правления Бельгия — конституционная парламент-
ская монархия. Конституция закрепляет принцип разделения вла-
стей: законодательная власть осуществляется Королем и Парламен-
том, исполнительная — Королем и Правительством, судебная —
судами. Политический режим — демократический.
Главой государства является Король. Король назначает и утвер-
ждает министров.
Парламент Бельгии — двухпалатный представительный орган. В
Палате представителей — 150 депутатов, избираемых на 4 года пу-
тем прямых выборов по системе пропорционального представитель-
ства. В составе Сената — 71 человек, из которых 1 — наследник
короны, 40 избираются прямыми выборами (25 во Фландрии и 15 в
Валлонии), по 10 человек — из состава Фламандского совета и со-
вета Французского сообщества, 1 — из совета Германоязычного
сообщества; 6 членов кооптируют сенаторы-фламандцы и 4 —
сенаторы-франкофоны. Срок действия полномочий Сената — 4 го-
да. В соответствии с реформой 1921 г. право быть избранным в Се-
нат было ограничено рядом условий (в том числе имущественным
цензом), которые не требуются при выборах в Палату представите-
лей. Тем самым как бы подчеркивалась особая роль Сената. Однако
обе палаты равноправны, их специфические права незначительны.
Чтобы предотвратить нарушение прав лиц, относящихся к различ-
ным языковым сообществам, поправка, принятая в 1970 г., преду-
сматривает создание в каждой из палат французской и фламанд-
ской лингвистических групп.
Ежегодно обе палаты собираются на сессии, которые длятся не
менее 40 дней в году. Заседания палат проводятся раздельно, но в
некоторых случаях (например, принятие присяги Короля) они со-
бираются на совместные заседания. В палатах создаются комитеты,
которые играют важную роль в законодательной деятельности Пар-
ламента. Правом законодательной инициативы обладают все депу-
таты Парламента и Правительство. Однако процедура принятия
законов свидетельствует о приоритете правительственных законо-
проектов. В то время как правительственный законопроект сразу же
после его представления ставится на обсуждение палат, законопро-
ект, внесенный парламентарием, еще до рассмотрения депутатами
92
может быть отклонен председателем палаты, если он решит, что
данный билль не заслуживает внимания.
Без согласия Парламента Король не может назначить себе пре-
емника при отсутствии мужского потомства, не может стать главой
другого государства.
В Конституции нет определения Правительства, хотя специальный
раздел посвящен министрам. Действующие под руководством Пре-
мьер-министра они образуют Совет министров — Правительство Бель-
гии. Статья 96 Конституции Бельгии устанавливает, что его члены на-
значаются и увольняются Королем, однако Король должен образовать
такое Правительство, которое пользовалось бы доверием Парламента.
В соответствии со ст. 99 при формировании правительства учитывает-
ся национальный принцип: число министров представителей валлонов
и фламандцев должно быть равным. Сразу же после образования Пра-
вительства на рассмотрение высшего законодательного органа вносит-
ся правительственная программа (декларация). Если программу не
одобряет хотя бы одна палата, а Правительство не получает вотума
доверия, оно вынуждено уйти в отставку.
Государственный совет — правовой орган, который решает во-
прос о соответствии Конституции законопроектов, представляемых
на рассмотрение Парламента. Членов Совета назначает Король по-
жизненно из лиц, имеющих звание доктора права и не менее 10 лет
выполнявших судебные функции или преподававших право в уни-
верситете. Государственный совет состоит из двух секций — зако-
нодательной и административной. Законодательная секция по тре-
бованию Парламента и Правительства дает заключения о законно-
сти проектов нормативных актов, административная — о
признании недействительными актов различных исполнительных
управленческих органов и разбирает административные споры, вы-
ступая как кассационная инстанция.
Во главе провинций стоят назначаемые Королем губернаторы,
которые управляют совместно с выборными провинциальными со-
ветами и постоянными депутациями (исполнительный орган).
Правовая система
С момента образования самостоятельного бельгийского государ-
ства (1830 г.) основу его законодательства составили пять француз-
ских кодексов: Гражданский (Кодекс Наполеона), Торговый, Уго-
ловный, Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный,
которые были изданы в 1804—1910 гг., когда территория Бельгии
находилась под властью Наполеона. Все они оказали решающее
воздействие на развитие бельгийского права, а Гражданский кодекс
действует и поныне.
Трудовые отношения в Бельгии во многом определяются Пак-
том о социальной солидарности, заключенным представителями
93
профсоюзов и предпринимателей в 1944 г. в подполье во время на-
цистской оккупации. Имеется развитая система трудового законо-
дательства. Общие условия труда регулируют Закон о труде 1971 г.,
Закон о договорах найма 1978 г., который ввел понятие «справедли-
вого увольнения», применяемого к конкретному работнику. Права
государственных служащих на образование профсоюзов и заключе-
ние коллективных договоров признаны в Бельгии с 1974 г.
В стране имеется развитая система социального обеспечения.
Законодательство в этой области в основном представляет собой
реализацию постановлений Европейского союза (ЕС) и предусмат-
ривает условия и порядок назначения пенсий по старости и инва-
лидности, страхования от безработицы, болезней и др. (например,
Закон 1971 г. и Королевское постановление 1987 г. о пособиях при
несчастных случаях на производстве).
Законодательство об охране природы включает и акты общего
характера, и весьма конкретные. Один из общих актов — Закон о
сохранении природы 1971 г., предусматривающий защиту флоры,
фауны, лесов, создание национальных парков. В 1960-х годах были
изданы законы о защите моря от загрязнений топливными отхода-
ми (1962), о борьбе с загрязнением атмосферного воздуха (1964),
Королевский декрет о требованиях, предъявляемых к питьевой воде
(1965) и др. В 1975 г. издан Закон о защите животных, установив-
ший уголовные санкции за жестокое обращение с ними, в 1988 г. —
Королевские постановления о мерах против загрязнения воздуха
автомобильными выхлопами и о мерах по сохранению рыбных за-
пасов.
Действующий Уголовный кодекс 1867 г. составлен под влияни-
ем французского УК 1810 г. После создания соответствующей ко-
миссии с 1976 г. ведутся работы по подготовке нового уголовного
кодекса. Смертная казнь была отменена за общеуголовные преступ-
ления с 1863 г. После казни нацистских преступников и коллабора-
ционистов в 1944—1950 гг. смертные приговоры в исполнение не
приводились. В 1996 г. Парламент Бельгии отменил смертную казнь
за все преступления.
Уголовно-процессуальный кодекс 1878 г. с момента его приня-
тия и по настоящее время включает целые разделы из УПК Фран-
ции 1808 г. В 1967 г. с принятием Судебного кодекса угратил силу
ранее действовавший Гражданский процессуальный кодекс.
Наряду с указанными основными кодексами действует ряд кон-
солидированных актов, которые нередко (официально или в част-
ных публикациях) также называются кодексами: Избирательный,
Лесной, Сельскохозяйственный, Налоговый и др.
Начиная с 1960-х годов в Бельгии работает комиссия по подго-
товке к изданию на нидерландском языке (на нем говорит около 55%
94
населения) текстов Конституции, кодексов и других важнейших за-
конов. В результате официально изданы пользующиеся одинаковой
силой с французским оригиналом нидерландские тексты Конститу-
ции, Гражданского и Уголовного кодексов и других актов1.
Управление и местное самоуправление
Существенно реформированная Конституция Бельгии1 2, закре-
пившая федеративную форму государственного устройства страны,
тем не менее сохранила существовавшие в течение длительного
времени административно-территориальные единицы, в рамках ко-
торых функционируют местные органы, одновременно внеся ряд
принципиальных изменений и дополнений в их организацию и
деятельность.
Согласно ст. 1 Конституции 1831 г. Бельгия была разделена на
9 провинций: Антверпен, Брабант, Западная Фландрия, Восточная
Фландрия, Эно, Льеж, Лимбург, Люксембург, Намюр. Местные
представительные и исполнительные органы власти в провинциях
являлись средним звеном между центральными органами государ-
ства и коммунальными органами.
По новой Конституции в Бельгии сформированы более круп-
ные структурные образования: три сообщества (Французское, Фла-
мандское и Немецкоязычное) и три региона (Валлонский, Фла-
мандский и Брюссельский), из которых состоит бельгийская феде-
рация (ст. 2, 3). В этих сообществах и регионах созданы органы
законодательной и исполнительной власти. Кроме того, в Бельгии
конституционно закреплено существование четырех лингвистиче-
ских областей (регионов): распространения французского, нидер-
ландского, немецкого языка и двуязычная область Брюссель-
столица.
Деление на провинции было установлено еще в 1836 г., и коли-
чество их оставалось неизменным вплоть до начала 90-х годов
XX в., когда число провинций увеличилось до 10, так как провин-
ция Брабант была разделена на две — Валлонский и Фламандский
Брабант. Провинции в Бельгии распределены между двумя регио-
нами, хотя Бельгия включает в себя три региона. Согласно ст. 5
Конституции Бельгии провинции Валлонский Брабант, Эно, Льеж,
Люксембург и Намюр входят в состав Валлонского региона, а про-
винции Антверпен, Фламандский Брабант, Западная Фландрия,
Восточная Фландрия и Лимбург — Фламандского региона. В соста-
ве третьего региона — Брюссельского — нет ни одной провинции.
1 Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. 3-е изд., пере-
раб. и доп. /Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 г. (консолидированный текст).
95
«Закон может изъять некоторые территории, границы которых
он устанавливает при разделении на провинции, подчинить их не-
посредственно федеральной исполнительной власти и определить
для них особый статус» ч. 3 ст. 5 Конституции Бельгии.
Провинции в Бельгии состоят из коммун — низовых админист-
ративно-территориальных единиц. Конституция, сохранив положе-
ние о том, что границы провинций и коммун могут быть изменены
или уточнены лишь на основании закона (ст. 7), содержит новеллу
о территориальной принадлежности коммун. Согласно Конститу-
ции ст. 4 каждая коммуна входит в состав одной из четырех лин-
гвистических областей, границы которых могут быть изменены или
уточнены только законом, принятым квалифицированным боль-
шинством.
Классификация коммун производится в зависимости от послед-
ней десятилетней переписи населения в течение двух лет, которые
следуют за годом всеобщей переписи населения. Процесс преобра-
зования коммун идет непрерывно на протяжении всей истории су-
ществования Бельгии.
Понятием коммуна в Бельгии охватываются различные по вели-
чине населенные пункты. Система органов в городах и сельских
коммунах одинакова. Как уже давно замечено специалистами,
«юридически в Бельгии нет различий между городами и коммуна-
ми. Все обладают одной и той же администрацией».
О местных органах власти Конституция Бельгии говорит лишь в
общих чертах. «Исключительно коммунальные или провинциаль-
ные интересы, — записано в ст. 41, — регулируются коммунальны-
ми или провинциальными Советами согласно принципам, установ-
ленным Конституцией». Статья 162 Конституции, закрепляя поло-
жение о том, что «провинциальные и коммунальные учреждения
регулируются законом», одновременно устанавливает принципы,
которые должны учитывать создатели этих законов:
• прямые выборы членов провинциальных и коммунальных со-
ветов;
• предоставление провинциальным и коммунальным советам
полномочий по всем вопросам, которые представляют провинци-
альный и коммунальный интерес, независимо от утверждения их
актов в случаях и в порядке, определяемых законом;
• децентрализация полномочий в пользу провинциальных и
коммунальных учреждений;
• гласность заседаний провинциальных и коммунальных сове-
тов в установленных законом пределах;
• гласность бюджетов и отчетов;
• вмешательство органа, осуществляющего надзор, или феде-
ральной законодательной власти в целях недопущения нарушения
закона или нанесения ущерба общему интересу.
96
История становления Бельгийского государства (в частности,
его местных органов) свидетельствует о стремлении создателей
Конституции 1831 г. известным образом децентрализовать управле-
ние государством, что бельгийские юристы рассматривали как ре-
акцию на централизацию, введенную в Бельгии в период француз-
ского господства (1795—1814 гг.). И все же многие важные элемен-
ты системы, введенные французами, сохранились до сих пор,
получив иное наименование {губернатор заменил префекта, комис-
сар — супрефекта, а границы 9 провинций повторяют очертания
9 французских департаментов, созданных в 1815 г.).
Конституция Бельгии не называет конкретные органы и долж-
ностных лиц, осуществляющих надзор в провинции или коммуне, а
содержит лишь общую формулировку (п. 6° ст. 162), откуда следует,
что данный вопрос относится к компетенции соответствующего
законодательного органа. Право административного контроля за
деятельностью провинций и коммун предоставлено регионам.
В провинции представительным органом является провинци-
альный совет. Число провинциальных советников определяется за-
коном и в каждой провинции зависит от количества ее жителей (от
50 советников в провинциях с населением менее 250 тыс. человек
до 90 — в провинциях, насчитывающих 1 млн. жителей и более). В
провинциальный совет могут быть избраны имеющие бельгийское
гражданство лица по достижении ими 21 года, проживающие в
данной провинции. Право голоса на местных выборах, как и на
выборах в Парламент и в коммунальные советы, предоставляется с
18 лет.
Выборы в провинциальные советы проводятся одновременно с
парламентскими.
Полномочия провинций, как и коммун, в Конституции не пе-
речисляются. Считается, что в первом случае они носят всеобщий
характер, а во втором — имеют историческое происхождение1. Ком-
петенция провинциального совета определяется законом.
Провинциальные советы в пределах своей провинции решают
все вопросы, которые входят в их компетенцию, если законом не
предусмотрено иное. В сферу деятельности провинции включены:
общее управление, защита населения, вопросы некоторых уровней
образования, развитие промышленности, ремесел и торговли, здра-
воохранения, культурно-просветительные учреждения, охрана при-
роды, спорт и досуг, шоссейные дороги и несудоходные реки, на-
учные исследования, общественная санитария и гигиена и т.д.
Кроме того, в некоторых областях деятельности в пределах, уста-
1 Савицкий Р.И. Конституционное регулирование деятельности местных органов
Бельгии. М., 2003.
97
новленных законом, провинции могут выполнять роль координато-
ра, а иногда выступать в качестве органа по субсидированию ком-
мун. Отметим, что часть функций, принадлежавших ранее провин-
циям, после 1980 г. перешла к сообществам.
Законодатель устанавливает и некоторые ограничения: напри-
мер, провинциям, как, впрочем, и коммунам, не разрешается при-
бегать к референдуму для опроса населения; провинциальные и
коммунальные советники не могут действовать от имени государст-
ва, сообщества или региона.
Конституция Бельгии не содержит норм, касающихся исполни-
тельных органов провинций и коммун. В ст. 162 говорится вообще
о провинциальных и коммунальных учреждениях, деятельность ко-
торых регулируется законом. В силу закона в каждой провинции
имеется исполнительный орган — постоянная депутация из 6 чле-
нов, избираемых из состава провинциального совета путем тайного
голосования на срок полномочий совета. Она занимается текущим
управлением, готовит проекты местного бюджета и наблюдает за
его исполнением, а также распределяет субсидии между коммуна-
ми, в отношении которых выступает в качестве наблюдателя и кон-
тролера по ряду вопросов. Кроме того, закон предоставляет посто-
янной депутации следующие полномочия:
• консультативного органа;
• по исполнению законов, декретов и постановлений;
• для принятия решений по требованиям губернатора провинции;
• по предварительному изучению вопросов, затрагивающих ин-
тересы провинций;
• выступать от имени провинции в суде в качестве как истца,
так и ответчика;
• по надзору за деятельностью местных властей.
Акты, принимаемые провинциальными органами, не должны
противоречить федеральным законам и регламентам общей (цен-
тральной) администрации, а также декретам сообществ и регионов,
имеющих силу закона на их территории, регламентам, издаваемым
сообществами и регионами. Впрочем, не исключено, что на про-
винциальные органы может быть возложено исполнение этих актов.
Главную роль в управлении делами провинции играет губерна-
тор, назначаемый Королем. Будучи при администрации провинции
представителем не только государства (федерального правительства),
но и сообщества и региона, он выполняет возложенные на него
функции от имени государства. Среди других представителей цен-
тральной власти на местах губернатор — главная фигура. При осуще-
ствлении своих функций он действует, с одной стороны, в тесном
сотрудничестве с федеральным Правительством и правительствами
сообществ и регионов, а с другой — в прямом контакте с бургомист-
рами коммун и некоторыми другими должностными лицами.
98
Создание в Бельгии сообществ и регионов привело к расшире-
нию сферы губернаторской деятельности. Если ранее губернатор
проводил в жизнь на уровне провинции законы и решения цен-
тральных органов власти (общей администрации), а также решения
провинциального совета и его постоянной депутации, то теперь,
действуя от имени государства, он несет обязанности по исполне-
нию декретов и решений органов власти сообществ и регионов,
если по этому вопросу нет иного решения в силу закона, акта Ко-
роля или органа исполнительной власти.
Губернатор руководит деятельностью различных служб, контроли-
рует поддержание общественного порядка и охрану собственности. Он
назначает на многие должности и отстраняет от них, осуществляет
надзорные функции в отношении местных органов (и назначаемых, и
выборных). Как представитель региона губернатор может опротесто-
вать решение провинциального совета. Однако окончательное реше-
ние по этому вопросу принадлежит федеральному Правительству, а
конкретно — министру внутренних дел. Будучи представителем госу-
дарства в провинции, губернатор возглавляет межведомственную ко-
миссию по координации деятельности администраций, учреждений и
государственных органов, созданных в провинции и наделенных пол-
номочиями действовать от ее имени, за исключением служб, подве-
домственных департаментам юстиции и национальной обороны.
Конституция особо регулирует порядок осуществления полномо-
чий провинциальных органов в двуязычной области Брюссель-
столица. Данные полномочия реализуются, с одной стороны, органа-
ми сообществ, а с другой — органами Брюссельского столичного ре-
гиона. В компетенцию Французского и Фламандского сообществ, а
также Совместной комиссии по делам сообществ в соответствии со
ст. 127 и 128 Конституции входят, за некоторыми исключениями, во-
просы культуры, образования (например, установление начала и окон-
чания обязательного школьного обучения, минимальных требований
для выдачи дипломов — пп. 1, 2 § 1 ст. 127), вопросы, имеющие от-
ношение к правам личности (§ 1 ст. 128, сотрудничество между сооб-
ществами и международное сотрудничество, в том числе в сфере куль-
туры и образования — п. 3° § 1 ст. 127, § 1 ст. 128). Все остальные во-
просы относятся к компетенции Брюссельского столичного региона.
Органы местного самоуправления
Правовое положение коммуны кроме конституционных норм регу-
лируется Законом от 26 мая 1989 г., измененным законами от 27 мая
1989 г. и от 24 мая 1991 г.; Постановлением Фламандского совета от
7 июня 1989 г. об организации административного надзора за деятель-
ностью коммун Фламандского региона; Постановлением Валлонского
регионального совета от 20 июля 1989 г. и Решением его органа ис-
99
полнительной власти от 29 ноября 1989 г. по организации администра-
тивного надзора за деятельностью коммун Валлонского региона.
Представительный орган коммуны — коммунальный совет, чис-
ленный состав которого зависит от количества жителей коммуны и
колеблется в пределах от 7 в коммунах с населением менее 1 тыс.
человек (такая коммуна одна — во Фландрии) до 55 членов советов
в коммунах с числом жителей более 300 тыс.
Выборы в коммунальные советы проводятся через каждые 6 лет.
Ввиду того, что они проходят в иное время, чем выборы в Парла-
мент и провинциальные советы, избирательные платформы партий
на них носят несколько более узкий характер. В отличие от про-
винциальных советов в состав коммунального совета могут входить
члены Парламента.
В полномочия коммун входят общее руководство на местном
уровне; безопасность и полиция; некоторые уровни образования;
здравоохранение; социальная деятельность; жилье и градострои-
тельство; окружающая среда и общественная санитария и гигиена;
культура; дорожное движение и транспорт; экономика (газоснабже-
ние, водоснабжение, электроснабжение, торговля и др.); некоторые
функции центральной администрации, переданные (делегирован-
ные) коммунам в силу закона (ведение записей актов гражданского
состояния и армейских списков, работа по переписи населения в
интересах государства, организация парламентских выборов под
контролем министерства внутренних дел и др.).
Действия коммун, несмотря на их относительную самостоятель-
ность, не остаются вне поля зрения контролирующих органов. Так,
губернатор провинции, осуществляя общий надзор в рамках адми-
нистративной опеки, вправе «приостановить выполнение решений
и отменить их сразу или после предварительной приостановки ре-
шения советов коммун, насчитывающих менее 20 тыс. жителей», в
коммунах с большей численностью населения право отменить ре-
шение коммунальных советов принадлежит исполнительному орга-
ну власти региона, т.е. правительству.
На коммунальные советы, как и на другие органы коммун, мо-
жет быть возложена обязанность по исполнению законов и других
актов общей администрации, декретов и постановлений регионов и
сообществ, а также регламентов и постановлений провинциального
совета и постоянной депутации. В области финансов за коммуналь-
ным советом зарезервировано принятие коммунального бюджета,
счетов, налогов и т.д. Однако окончательно бюджет и счета комму-
ны утверждаются постоянной депутацией.
Конституция Бельгии (ст. 170) предписывает, что никакая по-
шлина (сборы), никакой налог не могут быть установлены комму-
ной иначе, как решением ее совета (§ 4); аналогичная норма со-
держится и применительно к провинциям (§ 3).
100
Институционная реформа 1980 г. затронула финансовую сферу
провинций и коммун. Так. с 1 января 1982 г. провинции не имели
права устанавливать и собирать налоги, однако Закон от 9 июля
1982 г. восстановил это их право. Кроме того, в пользу регионов
был решен вопрос о провинциальных фондах (за исключением про-
винции Брабант) и фондах коммун. С 1980 г. распределение фондов
перешло в компетенцию регионов, которые к тому же теперь впра-
ве распределять и субсидии для работ, выполняемых провинциями.
Коммунальный совет вправе решать вопрос об увеличении. на
одну единицу закрепленное коммунальным законом число эшеве-
нов (старейшин) таким образом, чтобы коллегия включала в себя,
по крайней мере, одного эшевена от каждой лингвистической груп-
пы. Если в коммунальный совет входят только члены одной лин-
гвистической группы, член совета социальной помощи непредстав-
ленной группы может быть наделен правом рассматривать все акты
и документы наравне с другими членами коммунального совета.
Постоянно действующим исполнительным органом в коммуне,
занимающимся текущим управлением, является коллегия старей-
шин, состоящая из эшевенов и возглавляющего ее бургомистра.
Бургомистр назначается Королем сроком на 6 лет из числа комму-
нальных советников. Им, как правило, становится кандидат, пред-
ставленный большинством коммунального совета.
Характерная особенность правового положения бургомистра со-
гласно действующему законодательству — его двойственное поло-
жение. С одной стороны, он выступает как представитель одновре-
менно федеральных органов власти, органов власти сообщества и
региона, но как высшее должностное лицо (главный магистрат
коммуны) выполняет в этом случае часть своих функций единолич-
но, а с другой — он составная часть коммунального исполнительно-
го органа и выполняет другую часть своих функций совместно с
коммунальным советом и коллегией старейшин. В его обязанности
входит исполнение в коммуне законов, декретов, постановлений и
решений федеральных органов, органов регионов, сообществ и ко-
миссий (коллегий) сообществ региона Брюссель-столица. Ему по-
ручено также исполнение решений провинциального совета и по-
стоянной депутации. Являясь должностным лицом коммуны, бур-
гомистр председательствует в коммунальном совете и в коллегии
старейшин, подписывая все принимаемые ими акты.
Возглавляя муниципальную полицию, бургомистр принимает
меры по поддержанию общественного порядка, а также выполняет
ряд других функций. Поскольку согласно ст. 164 Конституции «со-
ставление актов гражданского состояния и ведение реестров явля-
ется исключительно компетенцией муниципальных властей», эта
функция возлагается на бургомистра (если эта работа не поручена
кому-либо из старейшин). За определенные негативные действия
101
или проступки, в том числе за серьезные упущения по службе, бур-
гомистр может быть временно или окончательно отстранен от
должности.
Эшевены (старейшины) избираются коммунальным советом из
своей среды тайным голосованием по специальной, довольно
сложной процедуре. Для избрания необходимо абсолютное боль-
шинство голосов, только в третьем туре достаточно относительного.
Потеря мандата коммунальным советником влечет за собой потерю
должности старейшины. Количество старейшин, как и коммуналь-
ных советников, зависит от числа жителей коммуны и может быть
от 2 в коммунах с населением менее 1 тыс. жителей до 10 в комму-
нах, насчитывающих не менее 200 тыс. жителей.
Коллегия старейшин осуществляет свою компетенцию исклю-
чительно в пределах коммуны, причем каждому из членов коллегии
поручается руководство какой-либо отраслью управления. Деятель-
ность коллегии контролируется вышестоящими органами. Так, если
регионы, осуществляющие контроль за деятельностью провинций и
коммун, проверяя «правомочность совершаемых действий и их со-
ответствие общественным интересам», вправе в отношении рас-
сматриваемых действий коммун принять ряд санкций вплоть до
отмены решений, то в отношении провинций на них «распростра-
няется только право одобрения или отмены». Кроме того, в отличие
от провинций все принятые коммунами решения подлежат провер-
ке на предмет их целесообразности.
Действия постоянной депутации или губернатора провинции при
осуществлении контроля в отношении коммун могут быть обжалова-
ны ими правительству региона, а решения исполнительного органа
(правительства) региона — в Государственный совет Бельгии.
Конституция закрепила за коммунами право образовывать аг-
ломерации (объединения) и федерации коммун на основании зако-
на, который определяет их организацию и компетенцию (§ 1
ст. 165). Предусмотрено, что в каждой агломерации и в каждой фе-
дерации коммун создаются совет и исполнительный орган (испол-
нительная коллегия) во главе с председателем, избираемым советом
из своего состава. Статус председателя, избрание которого утвер-
ждается Королем, определяется законом. Акты агломераций и фе-
дераций коммун (постановления и регламенты) в соответствии со
ст. 190 Конституции Бельгии обязательны только после их опубли-
кования в установленном законом порядке.
Конституция регулирует и вопрос о границе агломераций и фе-
дераций коммун, которые, как и границы провинций, могут быть
изменены или уточнены только путем принятия закона федераль-
ным Парламентом. Наконец, Конституция предусматривает, что на
основании закона может создаваться орган, в рамках которого каж-
102
дая агломерация и федерация коммун, наиболее близко располо-
женных, могут договориться о рассмотрении общих для них про-
блем технического характера, входящих в их компетенцию, на усло-
виях и в порядке, установленных законом (§ 2 ст. 165). Таким же
образом несколько федераций, коммун вправе договариваться или
объединяться между собой либо с одной или несколькими агломе-
рациями в целях совместного решения задач, входящих в их компе-
тенцию. Однако, как и в предыдущем случае, их советы не могут
принимать совместные решения (§ 3 ст. 165).
Конституция (ст. 166) особо регулирует полномочия агломера-
ции, в которую входит столица Бельгии г. Брюссель. Данные пол-
номочия осуществляют органы Брюссельского столичного региона:
Совет, в котором созданы (существуют) две лингвистические груп-
пы (франкоязычная и нидерландоязычпая), и коллегии, в ведении
которых находятся вопросы сообщества. Эти органы согласно § 3
ст. 166 Конституции, во-первых, имеют каждый в своем сообществе
тс же самые полномочия, что и другие органы власти, в сфере куль-
туры, образования и вопросах, имеющих отношение к правам лич-
ности, во-вторых, осуществляют полномочия, которые возложены
на них советами Французского и Фламандского сообществ, в-
третьих, совместно регулируют вопросы культуры, образования и
вопросы, имеющие отношение к правам личности.
Конституция Бельгии во многом по-новому урегулировала положе-
ние местных органов, что вызвано закреплением федеративной формы
государственного устройства и созданием в составе бельгийской феде-
рации сообществ, регионов и лингвистических областей (регионов).
Муниципалитеты. Автономия бельгийских муниципалитетов
(коммун) гарантируется Конституцией, а их организационные воз-
можности и компетенция закреплены в Коммунальном законе
1836 г. и последующих законах.
Каждый муниципалитет имеет совет, избираемый на всеобщих
пропорциональных выборах на шестилетний период. В совет входит
от 7 — в маленьких до 55 депутатов — в больших муниципалитетах.
Совет принимает решения по всем вопросам, касающимся местного
уровня. Его решения могут носить как конкретный, так и общий
характер. К первым относятся решения по вопросам муниципаль-
ных предприятий, выполнения общественных работ, принятия
бюджета, финансовой отчетности, определения налогов, издания
указов, касающихся всей сферы деятельности местных органов вла-
сти. Общий характер имеют решения, касающиеся выработки поли-
тики муниципалитета, одобрения решений, принимаемых мэром
или правлением (президиумом), выражение своей позиции по лю-
бому вопросу, выносимому на рассмотрение совета, и т.п.
103
Муниципальный совет, кроме того, является органом централь-
ного Правительства, на который возлагаются обязанности по реше-
нию вопросов управления, затрагивающих общенациональные инте-
ресы. Такие вопросы устанавливаются законодательно либо возни-
кают и решаются на муниципальном уровне. Важной частью
указанной функции муниципалитета является формирование (назна-
чение) в соответствии с принципом пропорционального представи-
тельства совета Центра по социальному обеспечению, ранее извест-
ного как Комиссия общественного содействия. Этот важный орган
муниципальной системы управления несет ответственность за все
виды социальных выплат наиболее нуждающимся слоям населения.
Одновременно он осуществляет услуги в области социального обес-
печения и создания системы муниципальных больниц, которые, за
некоторыми исключениями, находятся в ведении местных властей.
Из числа своих членов совет выбирает от 2 до 9 лиц, образующих
вместе с мэром правление, и определяет те его полномочия, в рамках
которых оно должно действовать. Правление обеспечивает повсе-
дневную деятельность местных органов власти, претворяет в жизнь
решения совета, наблюдает за поступлениями (доходами) в местный
бюджет, управляет общественной собственностью, руководит муни-
ципальными служащими, за исключением полиции, представляет
муниципалитет в судебных органах и несет ответственность за разви-
тие муниципалитета в соответствии с практическими и экономиче-
скими планами, выработанными советом. Правление, кроме того,
ответственно за выполнение тех обязанностей, которые делегирова-
ны совету центральным Правительством или провинциальными вла-
стями. например контроль за соблюдением закона о выборах. Хотя
согласно существующей практике член правления заведует одним
или несколькими муниципальными отделами самостоятельно, реше-
ния по всем вопросам должны приниматься коллегиально.
Главным представителем исполнительной власти является на-
значаемый Королем мэр. Его рекомендует из своего состава из-
бранный муниципальный совет. Совет также имеет право, если на
то есть общее согласие, выдвинуть на пост мэра общественного
деятеля, не входящего в совет. Однако такая практика чрезвычайно
редка. Выбор мэра фактически является политическим решением:
мэр представляет сильнейшую партию или же партийную коали-
цию, сформированную на местном уровне. Мэр председательствует
в совете и правлении: он отвечает за всю муниципальную почту, а
также исполняет представительские функции. Основная его обя-
занность в качестве руководителя муниципалитета — следить за
соблюдением законов и нормативных решений местного совета
(или правления). При назначении на должность мэру поручается от
имени центрального Правительства руководство и организация дея-
тельности полиции и регистратуры. Он может иметь и другие пору-
104
чения, за исполнение которых отвечает перед центральными, ре-
гиональными или местными властями.
Осуществление повседневных муниципальных обязанностей
может быть возложено на муниципального секретаря, назначение
которого, отстранение от дел или же смещение должно получить
одобрение вышестоящего органа власти.
Средства для осуществления своей деятельности бельгийские
муниципалитеты получают в основном из центрального бюджета.
Определенная их часть поступает из местных источников, прежде
всего за счет налогов на собственность, на личные доходы и зар-
плату, а также за счет дорожных налогов.
Провинции. Как и в муниципалитетах, в бельгийских провинци-
ях избирается совет в соответствии с системой пропорционального
представительства сроком на 4 года. В состав совета входит от 50 до
90 членов. На регулярной ежегодной сессии или в ходе созываемых
специальных сессий совет принимает законодательные решения по
всем вопросам, затрагивающим интересы провинции, которые не
попадают в сферу полномочий других органов власти. К таким во-
просам относятся выработка ежегодного бюджета и подготовка док-
лада о его исполнении, создание и поддержание деятельности соот-
ветствующих общественных институтов, утверждение операций по
займам и с недвижимым имуществом, определение отчислений и
налогов на провинциальном уровне. Как составная часть государст-
ва совет провинции уполномочен избирать сенаторов, выдвигать
кандидатов на некоторые законодательные должности, высказывать
свое мнение относительно действий ряда официальных органов
власти, принимать решения по вопросам, относящимся к муници-
пальному управлению. Президент, по должности председательст-
вующий в провинциальном органе власти, избирается из дейст-
вующего состава совета.
Поправки, внесенные в последнее время в Закон о провинциях,
привели к некоторым важным изменениям в функциях совета про-
винции. Сокращен круг вопросов, по которым советы взаимодейст-
вуют с муниципалитетами. Предоставлено право созыва внеочеред-
ной сессии совета. Вплоть до 1983 г. такого права не было, и про-
винциальный совет созывался лишь дважды в год.
В период между сессиями совета работу ведет правление в со-
ставе 6 человек, избранных на 4 года простым большинством по
отдельному списку на каждое из мест. На практике такая система
приводит к созданию коалиции партий большинства, вследствие
чего оппозиция лишается возможности быть представленной в этом
правлении.
Правление контролирует исполнение решений совета и руково-
дит его текущей деятельностью. Губернатор может опротестовать
вопросы, вносимые советом в повестку дня. Правление в случае
105
конфликта различных точек зрения с согласия губернатора может
обратиться к Королю.
Основная задача правления — управление собственностью и
финансами провинции. Важной задачей является формирование
бюджета и представление его на утверждение совета. Кроме того,
оно выполняет все функции совета в период между его сессиями.
Это положение, однако, не распространяется на вопросы, относя-
щиеся к принятию бюджета и отчету об его исполнении, а также и
вопросы выдвижения и назначения кандидатур на должности. На
правление возложена также важная роль в осуществлении наблюде-
ния за деятельностью муниципальных органов управления, особен-
но в той ее части, которая касается предварительного одобрения
различных вопросов, предполагаемых к внесению на рассмотрение
совета провинции, либо консультирования с ним.
Председательствует в правлении назначаемый Королем и обла-
дающий правом голоса губернатор. В его функции как представителя
центрального Правительства входят надзор за исполнением государст-
венных законов, общее наблюдение за исполнением национальных
положений и ордонансов, за поддержанием общественного порядка,
что включает право введения полицейских нормативных актов, а так-
же предварительная оценка действий местных властей и наблюдение
за выполнением решений совета и его правления. Кроме того, губер-
натор осуществляет общий надзор за деятельностью в округах и муни-
ципалитетах, входящих в состав провинции. В случае, если губернатор
признает решение провинциального совета противоречащим общест-
венным интересам, он приостанавливает его действие либо принимает
в соответствии с законом другие шаги и передает рассмотрение этих
вопросов королю для вынесения окончательного решения.
Контроль за деятельностью местного самоуправления
Несмотря на то, что местные власти обладают достаточно боль-
шой свободой действий в решении чисто муниципальных дел, вы-
шестоящие власти ведут надзор за всеми действиями советов, прав-
лений и мэров в целях поддержания законности осуществляемых
ими мер (контроль за законностью) и соблюдения общих интересов
(контроль за соответствием). Такой надзор ведется в следующих
четырех формах:
• общий надзор, приводящий к аннулированию принятых мер;
• «специальный» надзор, приводящий к одобрению принятых мер;
• принудительный надзор, апелляция.
Первый вид контрольных функций вышестоящих властей осно-
ван на том, что все административные решения и меры, входящие в
компетенцию муниципалитетов, заложены в текст закона в общих
формулировках, составляющих правовую базу для их дальнейшего
106
толкования, и обычно не конкретизируются. Таким образом, в соот-
ветствии с Коммунальным законом при рассмотрении вопроса, от-
носящегося к муниципалитету с населением свыше 20 тыс. человек,
действия совета, правления или мэра могут быть приостановлены
губернатором и аннулированы региональным правительством или
губернатором, если превышены полномочия местных органов власти,
нарушен закон или действия противоречат общим интересам страны.
Второй вид надзора называется специальным потому, что рас-
сматриваемая проблема должна быть специально отражена в тексте
закона или отнесена к какой-либо категории, например требующей
одобрения монарха. К другой категории таких вопросов относятся
решения регионального правительства, по которым необходимо
иметь предварительное одобрение провинциального правления. За-
кон 1984 г. значительно уменьшил количество вопросов, подпа-
дающих под действие «специального» надзора. Ранее он охватывал
финансовые вопросы, касающиеся годового бюджета и его испол-
нения, долгосрочной аренды, займов, закладных, сбора с налогов,
вступительных взносов, штрафов, передачи муниципальной собст-
венности и иных операций с нею, принятия пожертвований и на-
следства и ряда вопросов планирования.
Третий вид надзора предполагает наличие у этих органов специ-
ального права на предотвращение нанесения муниципальными ор-
ганами ущерба вследствие их некомпетентности, неспособности
исполнять свои обязанности или преднамеренных недобросовест-
ных действий. Уполномоченные на такой надзор органы могут
взять на себя функции соответствующих муниципальных властей в
осуществлении местного управления. Прежде всего такой надзор
относится к вопросам введения в бюджет статей, обязательных к
исполнению, и установления специального налога для выплаты
объявленного муниципального долга. В этом случае могут назна-
чаться специально уполномоченные лица для сбора необходимой
информации или подготовки соответствующих комментариев, для
надзора за соблюдением общих законов и положений, а также ука-
зов и распоряжений местного совета. Такая форма контроля за дея-
тельностью местных властей встречается крайне редко.
Следующая контрольная функция реализуется в форме апелля-
ции, которую может подать как отдельное лицо, так и администра-
тивные власти. Ответ в таком случае ограничивается фактом согла-
сия или несогласия властей провинции с тем или иным решением,
касающимся вопросов передачи собственности или увольнения му-
ниципальных служащих.
Контроль за провинциальными властями со стороны централь-
ных властей совпадает в основном с надзором за муниципалитетами
и преследует цель обеспечить соответствие их действий законам и
общим интересам страны.
107
00
и Северной Ирландии
ф
ф
S
естное самоуправление (управление
Государство расположено в Западной Европе на Британских ост-
ровах.
Территория — 244,1 тыс. кв.км.
Столица — г. Лондон.
Население — 60 млн. чел.
Официальный язык — английский.
Религия — 90% верующих протестанты.
Великобритания — центр Содружества Наций, политического и
экономического объединения стран и территорий, входивших ранее в
Британскую империю. Кроме Великобритании членами Содружества
являются 44 страны, в том числе Австралия, Бангладеш, Мальта, Но-
вая Зеландия и другие государства с населением 1 млрд человек.
Вся история Великобритании является историей правящих дина-
стий. Каждый из королей оставил свой след в истории страны. Так, ко-
роль Альфред Великий (правил в 871—899 гг.) объединил разрознен-
ные королевства в одно государство и отстоял его независимость, ко-
роль Вильгельм I Завоеватель (правил в 1066—1087 гг.) поставил
английских феодалов в вассальную зависимость к короне Генрих III
(правил в 1216—1272 гг.) впервые в 1258 году созвал парламент. Ко-
ролева Виктория (правила в 1837—1901 гг.) добилась значительных
успехов в индустриальном развитии, в торговле, финансах, науке,
культуре. В этот период были проведены важные реформы избира-
тельного права, местного самоуправления, сложилась двухпартийная
система британской демократии. Сейчас на троне сидит 56 монарх и
шестая королева на троне — Елизавета II.1
Г осударственное устройство
Великобритания — сложное унитарное государство. Великобри-
танию называют Соединенным Королевством, поскольку она со-
стоит из четырех стран — Англия, Северная Ирландия, Шотландия
и административный Уэльс. Особое положение занимают также
несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн,
Нормандские острова и др.). Они считаются ассоциированными
членами Королевства Великобритании и Северной Ирландии, име-
ют свои законодательные органы (по местным вопросам). Кроме
того, Великобритания сохранила колониальные владения: это Гиб-
ралтар, остров Святой Елены, другие мелкие острова.
Каждая из стран имеет свои традиции и свою собственную
форму местного самоуправления. Поэтому вся система органов вла-
сти строится в соответствии с административно-территориальным
делением.
Административно-территориальное деление этих стран различно.
В Англии и Уэльсе — это графства (с населением свыше 1 млн чело-
век — Англия — 39, Уэльс — 22), которые в свою очередь делятся на
1 Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2005.
109
округа (всего их 339). Самостоятельной административно-
территориальной единицей является Большой Лондон, который вклю-
чает 32 городских района и Сити. Северная Ирландия делится на ок-
руга, Шотландия — на области. Самостоятельными административ-
ными единицами являются остров Мэн и Нормандские острова.
По форме правления Великобритания — конституционная пар-
ламентская монархия. Политический режим — демократический.
Глава государства Королева (Король).
Законодательная власть принадлежит двухпалатному Парламен-
ту. Срок его полномочий по Закону о Парламенте 1911 г1, не может
превышать 5 лет. Палата общин (нижняя) избирается путем всеоб-
щих и прямых выборов по мажоритарной системе относительного
большинства1 2. В ее составе 650 депутатов. Палата лордов не избира-
ется, право заседать в ней приобретается либо по наследству, либо
по назначению Королевы3.
Правительство формируется после парламентских выборов.
Премьер-министром становится лидер партии, получившей боль-
шинство мест в Палате общин. По его совету Королева назначает
остальных членов правительства. В Великобритании различаются
понятия правительство и кабинет. Кабинет действует внутри Пра-
вительства, в его состав входят Премьер-министр и основные ми-
нистры. Состав Правительства значительно шире (если в Кабинете
18—25 членов, то в Правительстве — около 100).
В каждом графстве, округе, области действуют выборные сове-
ты, которые занимаются делами местного значения (полицией, со-
циальными службами, дорогами и т.д.).
Правовая система
В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ир-
ландии наряду с английским правом, действующим в Англии и
Уэльсе, функционирует как совершенно самостоятельная система
право Шотландии. Известными особенностями отличается и анг-
лийское право, действующее в Северной Ирландии.
Основными источниками английского права являются судебные
прецеденты, т.е. решения высших судов, имеющие обязательную си-
лу для них самих и нижестоящих судов, статуты — законодательные
акты британского Парламента и, наконец, издаваемые исполнится ь-
1 Акт о Парламенте 1911 г. Акт о Парламенте 1949 г. // Конституции зарубеж-
ных государств: Учебное пособие. М., 2006.
2 Акт о Палате общин (упрагшенис делами) 1978 г. // Конституции зарубежных
государств.
Акт о пожизненных пэрах 1958 г. Акт о пэрах 1963 г. // Конституции зарубеж-
ных государств.
110
ними органами акты делегированного законодательства. В свою оче-
редь в системе судебных прецедентов различаются нормы общего
права, которое начало формироваться еще в XI в. и ныне играет ос-
новную роль либо дополняет законодательство в самых различных
отраслях правового регулирования, и нормы так называемого права
справедливости, складывавшегося из решений Суда канцлера, кото-
рый существовал с XV в. до судебной реформы 1873—1875 гг. В ре-
зультате этой реформы произошло формальное слияние права спра-
ведливости с общим правом, однако и поныне оно в существенной
мере продолжает регулировать институты доверительной собственно-
сти, возмещения ущерба, причиненного нарушением обязательств, и
другие институты гражданского права. В ходе многовекового разви-
тия английского прецедентного права сложились многочисленные,
нередко противоречивые, но в целом весьма эффективные правила,
регламентирующие силу и обязательность судебных решений, спосо-
бы их толкования, применения и т.п.
Важную роль в развитии системы общего права сыграли судеб-
ные отчеты. С 1870 г. издаются Судебные отчеты, где в полуофици-
альном порядке публикуются решения высших судов, на которые
обычно и ссылаются как на прецеденты в последующих судебных
постановлениях. Долгое время именно прецеденты служили основ-
ным регулятором правовых отношений.
Английское законодательство же выступало в качестве дополни-
тельного источника права. Оно представляло собой вплоть до нача-
ла XIX в. постоянно растущее собрание неупорядоченных, плохо
согласованных между собой и иногда прямо противоречащих друг
другу статутов, принимавшихся начиная с XIII в. при самых раз-
личных обстоятельствах и нередко продолжавших действовать в со-
вершенно изменившихся исторических условиях.
Английская буржуазная революция XVII в., завершившаяся
компромиссом между буржуазией и новым дворянством, с одной
стороны, и крупными землевладельцами-феодалами — с другой, не
изменила соотношение между прецедентами и законодательными
актами, сохраняющими свое значение и по настоящее время. Среди
них особое место занимают Хабеас корпус акт 1679 г. и Билль о
правах 1689 г., в которых сформулированы отдельные принципи-
альные положения, относящиеся и к государственному праву, и к
деятельности суда, провозглашены права обвиняемого в уголовном
процессе и др. В последовавшую за английской революцией эпоху
значительное развитие получило также правовое регулирование но-
вых видов договоров, деятельности компаний, банков.
В начале XIX в. английское законодательство подверглось по-
следовательным преобразованиям в основных отраслях. Среди тако-
111
го рода актов — законы о семейных отношениях 1857 г., о партнер-
стве 1890 г., о продаже товаров 1893 г.
В результате законодательство стало во многих отношениях бо-
лее важным источником права, нежели нормы, сформулированные
в прецедентах, тем более что законодательство при необходимости
может быть подвергнуто гораздо более решительным и быстрым
преобразованиям. Однако возрастание роли законодательства от-
нюдь не означает, что судебный прецедент утратил свое значение.
На протяжении XX в. среди источников английского права суще-
ственно возрастает и роль делегированного законодательства, осо-
бенно в таких областях, как здравоохранение, образование, социаль-
ное страхование, а также относительно некоторых правил судопроиз-
водства. Высшей его формой считается приказ в Совете^ издаваемый
правительством от имени Королевы и Тайного совета. Многие акты
делегированного законодательства издаются министерствами и дру-
гими исполнительными органами по поручению Парламента.
Английское законодательство приобретает все более системати-
зированный характер. В 1965 г. была создана Правовая комиссия
для Англии, которой поручено готовить проекты крупных консоли-
дированных законодательных актов в различных отраслях права.
Параллельно с ней действуют комитеты по пересмотру гражданско-
го и уголовного законодательства, а также различные королевские
комиссии, которым поручается подготовка отчетов о состоянии за-
конодательства по определенному вопросу и внесение соответст-
вующих предложений1.
В результате ряда весьма последовательных реформ крупными
консолидированными актами ныне регулируется подавляющее
большинство правовых институтов, хотя до сих пор ни одна отрасль
английского права не кодифицирована полностью.
Местное управление
Система местного самоуправления в Великобритании относится
к англосаксонской модели, характеризующейся весьма значитель-
ной самостоятельностью органов местного самоуправления в реше-
нии вопросов местного значения, разделением функций местного
самоуправления и государственного управления на местах1 2.
В силу исторических особенностей составных частей Велико-
британии каждый регион имеет свою специфику в административ-
но-территориальном делении.
1 Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и
доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М.: Финансы и статистика, 1992.
112
С 80-х годов XX в. в Англии, Уэльсе и Шотландии существует
двухъярусная система местных властей: графства как высшии уро-
вень территориальных мест, округа и города или районы, а в сель-
ских районах — приходы. Городское самоуправление разнообразно
по формам и организовано в три типа: городской округ; муници-
пальный город или бург; город-графство. Самоуправление Лондона
имеет особый статус. Если не рассматривать специфику Северной
Ирландии, многообразие перечисленных разновидностей муници-
пальных институтов Великобритании укладывается в схему «граф-
ство, городские муниципалитеты и сельские муниципалитеты», а
также Лондон.
Местные органы власти являлись частью административной сис-
темы страны на протяжении многих столетий. Первый закон, регули-
рующий их функционирование, появился лишь в конце XIX в. Система
самоуправления была серьезно реформирована законами 70—80-х годов
XX в.: Законодательным актом о Лондонских властях 1963 г., законо-
дательными актами о местном правительстве от 1972 г. — была уста-
новлена двухзвенная территориальная система в регионах (это касалось
Северной Ирландии), актами 1973 г. (касался Шотландии) и 1974 г. (за-
трагивал Англию вне пределов Большого Лондона и Уэльса), Актом о
земле и планировании местного правительства 1980 г. (охватывал Анг-
лию и Уэльс), — которые заложили основы современной системы ме-
стного самоуправления Великобритании.
Территория Англии и Уэльса была поделена на графства (39 в Анг-
лии и 8 в Уэльсе), а графства на округа (всего 359, из них 296 — в Анг-
лии, 37 — в Уэльсе и 26 — в Северной Ирландии). Шесть наиболее
крупных городов получили статус метрополитенских графств. В Шот-
ландии в 1975 г. было образовано 9 регионов, в которых создано 53 ок-
руга. Низовой административно-территориальной единицей являются
приходы (в Уэльсе — общины). Всего их образовано более 11 тысяч.
В 1985 г. последовала очередная реформа местного управления.
Были упразднены советы Большого Лондона (управлял столицей Ве-
ликобритании) и 6 графств-метрополий. В 1978 г. правительство
консерваторов, возглавлявшееся Маргарет Тэтчер, распустило Совет
Большого Лондона, в котором преобладали члены лейбористской
партии. Их функции были переданы окружным советам и другим
органам. В результате была создана достаточно унифицированная
децентрализованная система местного самоуправления.
Во второй половине 90-х годов XX в. последовало очередное
изменение системы территориального деления и управления. Двух-
уровневое местное управление практически ликвидировано в ре-
зультате создания унитарных образований, объединяющих террито-
рию нескольких бывших округов. Вместо советов графств и округов
образуются унитарные советы. Изменилось управление и в столице.
В мае 1998 г. в Лондоне был проведен референдум и 72% жителей
113
проголосовали за введение должности лорд-мэра Большого Лондо-
на и восстановление представительного органа. В 2000 г. состоялись
выборы этих органов. Первым мэром Лондона на прошедших этих
выборах был избран независимый кандидат Кен Ливингстон, из-
вестный своими левыми взглядами и исключенный ранее из пра-
вящей лейбористской партии.
В настоящее время организация и деятельность органов местного
самоуправления регулируется Законом о местном управлении 2000 г.
В графствах, округах и унитарных образованиях формируются пред-
ставительные органы — советы, избираемыми прямыми выборами
или на 4 года, с обновлением наполовину каждые 2 года, или с еже-
годным обновлением на 1/3. Каждый совет самостоятельно выбирает
один из вариантов, который утверждается государственным секрета-
рем по вопросам окружающей среды. Выборы проходят одновремен-
но по всей стране обычно в начале мая. Советники осуществляют
свою деятельность, как правило, на непрофессиональной основе, т.е.
они сочетают данные функции с иной деятельностью. Каждый совет
формирует постоянно действующий исполнительный орган. Закон о
местном управлении предусматривает 3 варианта такого рода орга-
нов. Это система мэр и кабинет, в условиях которой избранный пря-
мыми выборами мэр формирует свой кабинет, состоящий из назна-
чаемых им помощников (от 2 до 9). Второй вариант — система лидер
и кабинет, при которой глава исполнительного органа избирается
советом, а его помощники (кабинет) назначается либо главой, либо
советом. Система мэр и управляющий предполагает прямые выборы
мэра, который осуществляет управленческие функции вместе с
управляющим, назначаемым советом.
На низовом уровне местное самоуправление осуществляется че-
рез приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), получившие разви-
тие, начиная с XVI в. Еще в XVI—XVII вв. на церковные приходы
были возложены вопросы благотворительности (забота о сиротах,
больных, бедных и т.п.). Постепенно сфера влияния приходских ор-
ганов расширялась, и они стали заниматься строительством дорог и
мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д.
В приходах и общинах прямыми выборами избираются советы на
3 года. Данные советы ежегодно избирают своих председателей (в
административно-территориальных единицах, имеющих титул горо-
да, советами руководят мэры или лорд-мэры), которые возглавляют
исполнительный аппарат. В тех приходах, где численность населения
не превышает 150 избирателей, все вопросы местного значения ре-
шаются на общем собрании жителей, а исполнительные функции
осуществляет председатель собрания, избираемый ежегодно.
К ведению органов местного самоуправления относится управ-
ление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями,
социальными службами, попечением престарелых и т.п.
114
Всего в Англии в настоящее время функционирует около
10 тыс. приходов, из которых чуть более 8 тыс. имеют свои советы.
В Уэльсе функционируют около 900 общин, и около 750 из них
имеют свои советы.
От приходских советов Англии и общинных советов Уэльса зна-
чительно отличаются общинные советы, функционирующие в Шот-
ландии в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1973 г.
Формирование последних носит исключительно добровольный ха-
рактер, и законодательство не закрепляет за ними каких-либо обяза-
тельных полномочий. В научной литературе отмечается, что шот-
ландские общины не рассматриваются в качестве самостоятельного
уровня управления. Образуемые ими советы считаются лишь инст-
рументом формирования и выражения мнения населения, и их дея-
тельность носит исключительно консультативный характер.
В Великобритании, как и во всех англосаксонских странах,
функции государственного управления на местах осуществляются
по специальным округам. В частности, по специальным округам
строится управление государственными учреждениями здравоохра-
нения, а также рядом иных отраслей.
Организация местного управления в Великобритании
Англия. Графства и графства-метрополии географически образуют
территорию Англии. Городские районы не входят в их состав и яв-
ляются самостоятельными административными единицами. Сущест-
вует 39 графств и 6 графств-метрополий (хотя они официально отме-
нены как органы управления, названия районов метрополий сохра-
115
нилисъ). Графства-метрополии (их еще называют метрополитенские
графства) появились в результате урбанизации и представляют собой
крупные агломерации, объединяющие собственно города, городские
предместья, а также близлежащие небольшие города, связанные ме-
жду собой различными (и в первую очередь экономическими) узами.
Внутри агломерации обычно действует множество различных органов
управления, как правило, независимых друг от друга.
Компетенцию графств образуют обязательные и рекомендуемые
(или «разрешительные») дела, которые основываются на актах пар-
ламента. Все дела можно разделить на 3 блока.
Первый блок — дела, связанные с регулированием жизнедея-
тельности на значительных территориях:
• стратегическое планирование (структурные планы, схемы
развития дорог);
• транспорт (кроме железнодорожного, который находится в
ведении центрального Правительства);
• пожарная служба;
• полиция (которая может организовываться одновременно для
нескольких графств);
• защита прав потребителей;
• служба переработки отходов.
Второй блок — дела, связанные с большими экономическими
затратами или координацией деятельности для обеспечения эконо-
мической выгоды от функционирования специализированных уч-
реждений:
• начальных и средних школ, учреждений для умственно недо-
развитых детей и детей-инвалидов, учреждений среднего специаль-
ного образования;
116
• руководство общественными библиотеками, органами соци-
ального обслуживания, которые оказывают широкий спектр услуг,
связанных с персональным социальным обслуживанием и помо-
щью: работа с трудными детьми, с семьями и престарелыми; орга-
низация домов престарелых и домашней помощи пенсионерам, ин-
валидам и умственно отсталым; организация детских садов. Ответ-
ственность за медицинское обслуживание, снабжение газом и
водой, электричеством и канализацией возложена не на местные
органы власти, а на специально формируемые центральным прави-
тельством национальные или региональные советы.
Третью группу составляют так называемые совместные дела ор-
ганов власти графств и округов: организация музеев и картинных
галерей, мест отдыха горожан.
Органом местной власти является совет. Закон не обусловливает
его размера и не устанавливает соотношения между количеством
избирателей и членов совета — эти вопросы решает каждое графст-
во на основе собственной традиции. Как правило, советы состоят
из 60—100 членов, избираемых на основе всеобщего избирательного
права, по избирательным округам (большинством голосов), сроком
на 4 года. Работа в совете не оплачивается, но основные члены со-
вета имеют денежную компенсацию за ответственность.
Округа, на которые разбиты графства, представляют следующий
уровень системы разделения властей (всего в Англии 364 округа, в
т.ч. 36 — в метрополиях и 32 — в районах Лондона). Компетенция
округов включает две группы дел — обязательные и рекомендуемые,
и охватывает местное планирование (выдача зональных разрешений,
связанных с регулированием развития территории округа); содержа-
ние второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок, а
иногда и местных транспортных систем; жилищное строительство
(разрушение трущоб, строительство домов для бездомных); уборку
мусора, содержание музеев, парков, игровых площадок, плаватель-
ных бассейнов и других мест общественного отдыха. Органы власти
округов бывших графств-метрополий дополнительно к перечислен-
ному обеспечивают функционирование местной системы образова-
ния, библиотек и социального обслуживания.
Орган власти — окружной совет, избираемый населением, состо-
ит из 50—60 советников (для Лондона цифра колеблется от 30 до 60
человек). Члены совета ежегодно избирают председателя, являюще-
гося формальным главой округа. Окружные советы могут обратиться
в парламент Англии с петицией, где обосновать просьбу предоста-
вить им статус города в соответствии с Королевской хартией. Статус
города с правом называть мэра лорд-мэром (или без такового права)
предоставляется письменной жалованной грамотой. Однако статус
города, имеющий, скорее, церемониальное значение, не вносит ни-
каких изменений в административные функции властей округа.
117
Приходы образуются в сельских районах Англии, их насчитывает-
ся более 10 тыс. Они занимаются поддержкой местного искусства,
общественными залами, местами общественного отдыха, уличным ос-
вещением, поощрением туризма, поддержанием порядка на кладбищах
и крематориями, автобусными остановками, пешеходными дорожками
и машинными стоянками. Органы власти приходов имеют возмож-
ность вносить замечания по проектам развития их районов, получать
от округов средства на улучшение благосостояния жителей.
Городское самоуправление представлено 3 типами устройства.
Городские округа (города с правами округа): низший уровень го-
родского самоуправления, отличающийся от сельских округов на-
личием Хартии — документа, определяющего права города и его
статус. Органом власти городского округа выступает окружной со-
вет, наделенный исполнительно-распорядительными функциями,
среди которых основные — распоряжение улицами, дорогами,
предприятиями городского благоустройства. Для городов с населе-
нием более 20 тыс. жителей, имеющих статус городского округа,
добавляются функции по обеспечению начального образования и
планировки территории.
Муниципальные города-бурги имеют более широкий круг полномо-
чий, чем городские округа. Объем компетенции регламентируется Хар-
тией города, хотя в целом она та же, что и у округа. Городской орган
власти — совет. Мэр избирается из числа членов совета и выполняет
представительские функции, как правило, на общественных началах.
Город-графство или город с правами графства (город с населени-
ем от 75 тыс. до 1 млн жителей). Компетенция регулируется Харти-
ей города и совпадает с компетенцией графства. Органом власти
является городской совет, действующий самостоятельно от совета
графства, на территории которого расположен город.
Уэльс. В основном имеет двухступенчатую систему устройства
местного самоуправления во многом подобную английской.
Уэльс разделен на 8 графств, а они — на 37 кругов. На низшем
уровне находятся общины, функции которых подобны английским
приходам. Состав органов власти, их полномочия и сроки деятель-
ности аналогичны английским.
118
Шотландия. Система самоуправления Шотландии характеризу-
ется двухступенчатой структурой: территория поделена на 9 рай-
онов, каждый из которых состоит из округов (всего 53 округа).
Распределение компетенции между районным и окружным
уровнями такое же, как и между графствами и округами Англии.
Местные органы власти островов Оркни, Шетланда и Уэстерн в
силу удаленности их от материка наделены более широкой компе-
тенцией, чем советы округов Англии (руководят полицией, пожар-
ной службой, значительным кругом вопросов образования и соци-
альной деятельности).
Окружные органы власти также наделены некоторыми дополни-
тельными полномочиями по сравнению с английскими округами:
им принадлежит исключительное право контроля за качеством ок-
ружающей среды (включая уборку мусора, очистку воздуха, службу
кладбищ и крематориев, контроль за состоянием продуктов, выдачу
разрешений на охоту и рыболовство, лицензирование мест общест-
венных развлечений и отдыха населения).
В Шотландии, в отличие от Англии, существует специальный за-
кон, регламентирующий создание обшин и общинных советов, если
в этом возникает необходимость у населения. Отличаются общинные
советы от приходских более узкой компетенцией: они не имеют соб-
ственных финансов и их главная задача — выяснение, координация
и передача общественного мнения вышестоящим властям.
Северная Ирландия. Органы местного самоуправления Северной Ир-
ландии были реорганизованы в октябре 1973 г. В результате сформирова-
лась одноступенчатая структура власти, состоящая из 26 округов.
119
Вследствие особых взаимоотношений Англии и Ирландии, от-
ветственность за осуществление многих важных услуг, которая ра-
нее принадлежала местным властям, передана центральным департа-
ментам. Вся деятельность осуществляется или через местные отделе-
ния этих департаментов, или через подчиненные департаментам
советы. Пять департаментов (управлений) ответственны за состоя-
ние образования, библиотечной службы, за молодежные програм-
мы на местном уровне. Совместно с окружными советами они
представляют помещения для массового отдыха, для социальной,
спортивной и культурной деятельности. Здравоохранение и соци-
альное обслуживание контролируются четырьмя местными депар-
таментами от имени центрального правительства. Исполнитель-
ный совет Северной Ирландии по жилищному строительству от-
ветственен за строительство, поддержание в надлежащем
состоянии, распределение и ремонт всех общественных жилых
зданий и распоряжается распределением фондов, предназначен-
ных для ремонта зданий, помощи людям в приобретении собст-
венных домов. Планировка, строительство и содержание дорог,
водоснабжение и канализация в каждом округе возложены на ме-
стное отделение департамента по вопросам окружающей среды
для Северной Ирландии. Департамент тесно сотрудничает с ок-
ружными советами. Окружные советы непосредственно ответст-
венны за местное здравоохранение, отдых и развлечения, очистку
и санитарные условия, защиту прав потребителей; регулируют
строительную деятельность; следят за состоянием кладбищ и кре-
маториев; организуют газовые конторы и скотобойни.
Особый статус Лондона. Большой Лондон (население около 7 млн
человек) состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Структура
местной власти в Лондоне и пригородах всегда отличалась от ос-
тальных частей Англии.
Первой особенностью является то, что районные советы образу-
ют основной элемент городского самоуправления Лондона. Город,
единственный в мире, складывается из районов. Исторические
корни этой особенности лежат в... канализации. Скученность и от-
сутствие элементарных удобств быстро привели к росту эпидемий
холеры, чумы и других болезней, причиной которых была плохая
вода в Темзе, куда сливались нечистоты по всему городу. Чтобы
выжить, жители каждого городского района вынуждены были само-
стоятельно решать проблему водопровода и канализации. В начале
XVIII в. провести канализацию было сложно: районы нанимали
инженеров и они индивидуально проектировали канализацию рай-
онов. Для содержания инженерной инфраструктуры жители образо-
вывали местные органы власти, собиравшие налоги, заключавшие
подряды на ремонт и расширение канализации. Так постепенно
120
сформировалось районное звено самоуправления городских рай-
онов Лондона. По истечение некоторого времени районы объеди-
нились в границах Большого Лондона и сформировали Совет
Большого Лондона для того, чтобы координировать и согласовы-
вать деятельность районных советов. С роспуском Совета Большого
Лондона в ходе реформы 1984—1985 гг., городские районные сове-
ты расширили свою компетенцию по сравнению с аналогичными
советами Англии, хотя детали уточняются до сих пор.
Организация корпорации Лондонского Сити
Второй особенностью устройства самоуправления Лондона явля-
ется действующий вот уже 500 лет особый орган — Корпорация
Лондонского Сити.
Деловая часть Лондона (Лондонское Сити) издавна сформиро-
валась как специфическая часть городской территории — центр, где
никто не живет, однако там расположены конторы крупнейших
мировых банков и компаний. Для управления этой территорией
был сформирован муниципалитет, получивший название Корпора-
ция Лондонского Сити. Он выполняет функции районного совета.
Муниципалитет Сити избирают члены вольных цехов — работни-
ки корпораций, имеющих офисы в Сити. Состав Совета Сити стро-
го регламентирован: нижняя палата — 206 советников, избираемых
на 3 года; верхняя палата — 36 олдерменов, избираемых на 6 лет.
Совет Лондонского Сити ежегодно избирает Лорд-мэра Лондона и
организует работу своих комиссий и комитетов по той же схеме,
что и обычный муниципальный совет Англии, но без каких-либо
ограничений на участие олдерменов в работе комитетов.
Третьей особенностью устройства самоуправления Лондона явля-
ется выделение некоторых видов городской деятельности в само-
стоятельные сферы, управляемые выборными органами, которые не
входят в районные советы города. К ним относятся:
• комиссариат полиции;
121
• столичное водное управление;
• столичное управление приютами и госпиталями;
• портовое управление, торговый совещательный совет, союзы
общественного призрения;
• комиссары по заведованию сточными трубами.
Организация самоуправления. Основной тип устройства местных
властей определяется термином «корпоративное управление с осо-
бым ударением на смыкающейся роли членов совета и платных со-
трудников». Избранные члены совета и главные специалисты рас-
сматривают деятельность властей как нечто целое, единое, подобно
тому, как это организовано в крупных частных корпорациях, где
совет директоров, исполнительная дирекция и акционеры выступа-
ют как взаимно заинтересованные в выработке оптимального реше-
ния стороны. Наиболее ярко специфика корпоративного управле-
ния проявляется в процедуре формирования совета. Налогопла-
тельщики избирают на 3 года всеобщим, тайным, закрытым
голосованием муниципальных советников числом, равным 2/3 от
традиционно сложившегося для данного муниципалитета числа де-
путатов. Советники нанимают по контракту на 6 лет ведущих спе-
циалистов, олдерменов, число которых составляет 1/3 от традицион-
но сложившейся для данного муниципалитета численности. Совет-
ники и олдермены образуют единый совет, где обычной практикой
является определение основной политики совета и ее принципов
полным составом совета, тогда как детализация решений админист-
ративных вопросов перекладывается на комитеты, сформированные
из членов совета и сотрудников его исполнительных органов.
Комитеты, как правило, состоят на 2/3 из членов совета и на
1/3 — из специалистов в данной области. Исключением являются
финансовый комитет (где работают только члены совета) и комитет
по делам полиции (включает как членов городского совета, так и
мировых судей). Система самостоятельных в выработке большинст-
ва текущих решений комитетов позволяет членам совета специали-
зироваться в какой-то одной или нескольких областях деятельно-
сти, повышает мобильность и оперативность принимаемых реше-
ний, их качество, формирует совокупную ответственность и
заинтересованность избранных и наемных членов совета в улучше-
нии дел местного сообщества. Муниципалитеты обладают свободой
определения своей внутренней организации. Они нанимают на ра-
боту любой штат, который сочтут необходимым, и могут набирать
собственный аппарат (не позволяется лишь принимать на работу
одного из членов совета, чтобы избежать конфликта интересов).
Зарплату и условия труда муниципальных служащих определяет сам
совет, но, как правило, с учетом рекомендаций «совместных сове-
тов», куда входят представители работодателя и наемных служащих,
назначаемые профсоюзами и другими ассоциациями служащих.
122
Типовое устройство муниципалитета Англии
Контроль за самоуправлением. Контроль осуществляется в сле-
дующих формах: внутренний финансовый контроль, публичный
контроль и контроль со стороны правительственных органов.
Внутренний финансовый контроль обычно осуществляет специаль-
но назначенный финансовый комитет (или другой комитет), кото-
рый расследует и, если необходимо, вносит корректировки в проект
расходов, ежегодно составляемый исполнительными департаментами
и представителями соответствующих комитетов совета во время не-
формальных консультаций с финансовым департаментом. Все мест-
ные власти проводят внутреннюю ревизию своих бухгалтерских книг.
Они могут подвергнуться и внешней ревизии в рамках общего кон-
троля, осуществляемого Национальной ревизионной комиссией (ис-
пользуется принцип оправдать стоимость затраченного).
Публичный контроль подразумевает, во-первых, доступность бух-
галтерских книг общественной инспекции и право граждан делать
запросы ревизору о записях в этих книгах, делать замечания реви-
зору по любой статье книги. Граждане могут обратиться в суд при
несогласии с решением ревизионной комиссии. Во-вторых, сущест-
вует обязанность местных властей готовить и опубликовывать еже-
годные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации ме-
стного сообщества в соответствии с установленными центральным
правительством требованиями: приход и расход средств, детальное
изложение источников налогообложения.
Контроль правительственных органов охватывает часть вопросов
(структурные планы, инвестиционные программы), которые долж-
123
ны получить одобрение соответствующего министра прежде, чем
будут получены ассигнования.
Отсутствие на местах чиновников, назначаемых правительством,
не означает, что местное самоуправление полностью свободно от
правительственного контроля. Обоснование такого контроля выво-
дится английскими юристами из принципиального положения об-
щего права о том, что монарх — единственный источник всей вла-
сти, ветви которой подконтрольны ему, министры же, контроли-
рующие муниципалитеты, являются слугами Короны.
Центральная власть осуществляет контроль за местным само-
управлением в следующих формах:
• подзаконное регулирование форм и методов деятельности мест-
ных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами;
• утверждение соответствующими центральными департамен-
тами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципа-
литетами;
• инспектирование деятельности муниципальных органов, осуще-
ствляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (поли-
цейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции.
Специфическая форма контроля — деятельность специальных
комиссии по вопросам местной администрации и комиссаров по
делам администрации местного управления. Комиссия и комиссары
были учреждены Законом о местном управлении 1974 г. В финан-
совой сфере контроль центральной власти за местным самоуправ-
лением осуществляется аудиторами. Эта должность предусмотрена
Актом о местном управлении 1972 г.
Особую ответственность за организацию местного самоуправле-
ния несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает
информацию о состоянии дел на местах, координирует контроль-
ную деятельность прочих центральных департаментов. Ряд кон-
трольно-распорядительных полномочий в сфере местного само-
управления возложен на государственного секретаря по охране ок-
ружающей среды, а также на некоторые министерства (образования
и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспече-
ния, финансов и др.).
Управление на местах осуществляется также через систему пуб-
личных корпораций, таких, как Управление атомной энергетикой,
Управление водных ресурсов, Комиссия по развитию новых горо-
дов, Жилищная корпорация и др. В последнее время стали образо-
вываться региональные публичные корпорации, действующие в
пределах отдельных единиц, например Лондонское транспортное
управление, региональные больничные управления и др.
В случае, если совет не смог выполнить предписанные законом
обязанности, правительство берет на себя ответственность за вы-
полнение этих функций, назначая в совет уполномоченного, либо
распускает совет и объявляет новые выборы.
124
Глава 2
Греческая Республика
Д>р₽ес<?
I Скопье
Ч »» 4 ЭЬЛМОНЧИЛ И«* Хмкмо
' 4F V4 ДпннО ©
«лмп / \ „ л Кырдмяи
I Пезрл “" Подеом 1
Дм*а,.
V
ТИРАНА РА*6*^4
Пра'ЯЙ''
фЬкпиЦг
6tpar Корча© J *|^₽"'*л '7® 1
। о ; / v / ь* Саллш<>*
оёра . — ^ороведа
Иаьлм J
1мсс
KupUliJ***
мекинару^*4
|( IWKI |
, e.x®i KIP1^
сан fa№&
Cianfe*
КсиЭни
М1*® 4 .tyK»
Кзстрда1-
6- Керниц-
4^<.аме
Айварш<_о
'Эйре**’
р.Керкирл
IpMMM
' |1зри<2
4 О'* *Jri
^Ставрос. Л 1 со
' _ Лаии< ^пс« о ChHp<x "
о. ЛрсЬСК
Mmihpww
Баии^Р
✓к •*
Берииа
ДеиьфД*»
Apia
Амй^охия
7 oH?uinfli(0
* .Мкзю
о Лефнвс
О KotpAHi мня
< .«колангипн
Хн<£
О.ХмОС
^“аргх--'-
Измир /ГОде**®
©Оде**»
"°с kiMKif-x • ^**члт
’ Т*имиф w ТриПОЯИ
* Негэ1к'Чияис f
ПН tlJpHV iM __ . *£
Фн<ШЛТ|,л- ' Хадлме-’н
JP’A
h АФИНЫ
Ялрли*
□о v
С.К**
о HhThLK
Смкея
С®г>«фос
С С.лмф*»<м
о Миле»»
о АиДР<Х
О>1и4рнв
О ДАимООЕ.
* tWlKCCb
Айди*
Uk<k
Нутад
а.Кс*-
НК
©ЛиП©'
© Родек !
1*4^ а
4. । шаддер
о Т«чвЛА*
мл^ибзкё
4
С- A*W*»’r,4|>®
гц>ргмт<Х
i Хань*
<• л
Икэмсь с
Хора (фд“я?г|
ИИК'мО1'
..“ <
НерЖ^ра
СэМ»*
о Г^адое
Государство расположено в Южной Европе, на Балканском полу-
острове.
Территория — 132 тыс. кв. км.
Столица — г. Афины.
Население — 10,6 млн чел., 95% — греки.
Официальный язык — греческий.
Религия — православие.
Греция — один из древнейших очагов европейской и мировой ци-
вилизации. В XVII в. до н.э. началось формирование городов-
государств на материковой части Греции, достигших расцвета в VI—
IV вв. до н.э. Во II в. до н.э. страна стала одной из провинций Древнего
Рима. В 395 году Греция вошла в состав Византийской империи, в се-
редине XV в. установлено турецкое иго. В 1830 году Греция стала не-
зависимым королевством. В 1967 году власть в стране захватили во-
125
енные. В 1973 году Греция была провозглашена республикой, в
1974 году страна возвратилась к демократическому правлению. С
1981 года Греция — полноправный член Евросоюза.
Государственное устройство
Греция — унитарное государство, состоящее из 13 администра-
тивных единиц — областей. Конституция Греции вступила в силу
11 июня 1975 г. По форме правления Греция — парламентская рес-
публика. Политический режим демократический.
Законодательная власть принадлежит Палате депутатов, однопа-
латному представительному органу, который избирается путем все-
общих прямых выборов сроком на 4 года. В его состав должно вхо-
дить не менее 200 и не более 300 человек. Палата собирается один
раз в год на очередную сессию, которая длится не менее 5 месяцев.
Вначале каждой сессии она образует из своих членов парламент-
ские комиссии в целях подготовки и изучения законопроектов и
законодательных предложений.
Глава государства — Президент, которого избирает парламент
сроком на 5 лет. Конституция наделила Президента широкими
полномочиями, возложив на него осуществление законодательной и
исполнительной власти.
Президент назначает Премьер-министра и по его рекомендации
назначает и отзывает других членов Правительства. По заключению
Совета республики — консультативного органа при Президенте,
Президент может сместить Правительство, если оно утратило дове-
рие парламента. В исключительных случаях Президент председа-
тельствует в Совете министров. Президент созывает парламент на
очередные сессии один раз в год и на чрезвычайные.
Исполнительная власть осуществляется Правительством, кото-
рое состоит из Премьер-министра и министров (один или несколь-
ко из них могут быть назначены Вице-премьерами). Правительство
формируется партией, получившей большинство мест в парламенте.
Премьер-министром становится лидер этой партии1.
Правовая система
Греция принадлежит к романо-германской правовой семье.
Страна является родиной демократии и суда присяжных. Однако
древнегреческое частное право не достигло таких высот развития,
как римское.
’ Петрунина О.Е. Политическая система современной Греции. М., 1999.
126
Новый период в правовом развитии страны начался после раз-
дела Римской империи на Западную и Восточную (395 г.). Греция
стала центром Восточной Римской (Византийской) империи. В
528—533 гг. при императоре Юстиниане здесь была осуществлена
полная кодификация римского права, получившая название Corpus
juris civilis (Свод гражданского права), ныне известная также как
Свод Юстиниана. Этот величайший памятник юридической мысли
стал основой византийского права и сыграл даже спустя тысячу
лет огромную роль в процессе рецепции римского права в Запад-
ной Европе. В самой Греции с падением под ударами турок в
1453 г. Византийской империи правовая жизнь надолго пришла в
упадок.
После освобождения от турецкого господства в результате рево-
люции 1821 — 1829 гг. и образования самостоятельного государства в
Греции стала формироваться весьма своеобразная правовая систе-
ма: попытки возродить византийское право сочетались с принятием
кодексов, составленных под влиянием либо заимствованных из за-
конодательства других европейских государств. Законодательство
Греции, кодифицированное в важнейших своих отраслях, и поныне
включает ряд законодательных актов, изданных в период возрожде-
ния самостоятельного греческого государства (Декрет о судоустрой-
стве 1834 г.), однако большинство действующих кодексов принято в
XX в. (ГК - 1940 г., ГПК - 1968 г., УК - 1950 г.).
В современной Греции основным источником права являются
законодательные и другие нормативные правовые акты. Их иерар-
хию составляют Конституция, законы парламента, декреты, изда-
ваемые Президентом во исполнение законов.
В соответствии со ст. 23 Конституции Греции на основе предос-
тавленных законом особых полномочий и в рамках этих полномо-
чий по предложению компетентного министра допускается издание
Президентом регулирующих декретов. Другим административным
органам право издавать регулирующие акты предоставляется с це-
лью разрешить вопросы специального содержания, местного значе-
ния, технического или детального характера. Законами, принятыми
парламентом на пленарном заседании, полномочия издавать «регу-
лирующие декреты» могут передаваться для разрешения определяе-
мых в них в общих чертах вопросов1.
Правовой системе Греции известен также институт чрезвычай-
ного (срочного) законодательства. В чрезвычайных случаях Прези-
дент может по предложению Совета министров издавать акты зако-
нодательного содержания. Эти акты представляются на утверждение
1 См.: Правовые системы стран мира: Энцикпопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
127
парламенту в течение 40 дней срок с момента их издания или
40 дней с момента созыва сессии парламента. Если они не пред-
ставлены Парламенту или не утверждены им в трехмесячный срок с
момента их представления в Парламент, они утрачивают силу
(ст. 44 Конституции Греции).
Согласно ст. 28 Конституции общепринятые нормы междуна-
родного права, а также международные соглашения с момента ра-
тификации и вступления их в силу являются неотъемлемой частью
внутреннего греческого права и имеют приоритет перед любым
противоречащим им положением закона.
Местное управление
В процессе развития местного самоуправления можно выделить
несколько этапов. В 1834 г. Королевским указом страна была поде-
лена на димы (муниципалитеты) по территориальному принципу.
Они были неравнозначными и делились на три категории в зави-
симости от численности населения. Эта система в общих чертах
просуществовала до 1912 г., когда в русле либеральной политики
самоуправляющиеся единицы были поделены на димы и общины (в
сельской местности), причем к критериям административного де-
ления помимо территориальных и демографических были добавле-
ны еще и функциональные, как то: разделение между городскими и
сельскими поселениями, наличие у общины средств для содержа-
ния начальной школы и т.д. Существенным недостатком этой сис-
темы было формирование слишком мелких административных еди-
ниц, оказавшихся не в состоянии полноценно исполнять управлен-
ческие функции.
Современное политико-административное деление страны осно-
вано на многовековых традициях. Оно учитывает давнее стремление
греков к обособлению своих населенных пунктов и областей, во
многом обусловленное естественными причинами: значительная
часть территории страны расположена на островах, а континен-
тальная Греция изобилует горными хребтами, разделяющими ле-
жащие между ними долины. В связи с этим вполне оправдана тен-
денция сохранить традиционное деление на области. В настоящее
время Греция делится на 13 областей: Восточную Македонию —
Фракию, Аттику, Северный Эгейский бассейн, Западную Грецию,
Западную Македонию, Эпир, Фессалию, Ионические острова, Цен-
тральную Македонию, Крит, Южный Эгейский бассейн, Пелопон-
нес и Континентальную Грецию. Каждая область делится на про-
винции (номы), всего их 54. Статус номов имеют такие историче-
ские области, как Беотия, Ахайя, Аркадия и др. Провинции, в свою
очередь, состоят из муниципалитетов (димов) и общин.
128
Организация местного самоуправления. Современная система ме-
стного управления в Греции в целом строится по принципу децен-
трализации, т.е. представляет собой сочетание централизованного
руководства и саморегулирования. В местном управлении регио-
нальные органы обладают общей решающей компетенцией на сво-
ей территории, а центральные — направляют, координируют и кон-
тролируют их деятельность. При этом низшие административно-
территориальные единицы — общины и муниципалитеты — функ-
ционируют на основе самоуправления. Они пользуются админист-
ративной самостоятельностью, а их органы власти избираются все-
общим тайным голосованием. Государство осуществляет надзор за
деятельностью местных органов власти, не ущемляя их инициати-
вы, а также заботится об их финансировании. В 80—90-е годы
XX в. правительство стало проводить активную политику децентра-
лизации. В связи с этим претерпело существенные изменения зако-
нодательство о местном самоуправлении: органы местного само-
управления получили более широкие полномочия и функции, ранее
принадлежавшие государству. В результате система самоуправления
вышла на новый уровень: статус самоуправляющихся единиц полу-
чили также провинции (номы).
Таким образом, система местного самоуправления в настоящее
время делится на два уровня, функционирующие независимо друг
от друга: муниципальный и провинциальный.
Особенностью системы государственного управления Греции
является институт юридических лиц публичного права, заимство-
ванный, как и сама система децентрализации, из французской го-
сударственно-правовой традиции. Этот институт объединяет ве-
домства и организации, не входящие в государственный аппарат,
но имеющие отношение к государственному управлению; они
преследуют цели, которые не являются государственными в узком
смысле, но составляют часть национальной политики. К числу
юридических лиц публичного права в Греции относятся муници-
палитеты и другие местные органы власти; компании, занимаю-
щиеся электро- и водоснабжением, канализацией, связью, некото-
рые некоммерческие организации, обладающие административ-
ными полномочиями.
Первый уровень местного самоуправления образуют димы
(муниципалитеты) и общины. Деятельность муниципальных и
общинных выборных органов регулируется Муниципальным ко-
дексом, принявшим современный вид во второй половине 80-х —
первой половине 90-х годов XX в. Общиной признается поселе-
ние с числом жителей от 1500 человек, располагающее необхо-
димыми средствами для содержания органов самоуправления и
129
некоторых сооружений общественного значения. Несколько не-
больших поселений также могут образовывать общину с единой
системой органов самоуправления. Для получения статуса муни-
ципалитета населенный пункт должен насчитывать как минимум
2500 жителей. Муниципалитеты с населением свыше 150 тыс.
человек, к которым на момент создания муниципального зако-
нодательства относились Афины, Пирей и Фессалоники, делятся
на муниципальные округа.
Основной задачей органов муниципального самоуправления яв-
ляется защита социальных, экономических, культурных и духовных
интересов своих граждан.
Полномочия муниципалитетов включают в себя:
• сооружение и ремонт систем водоснабжения, орошения и ка-
нализации;
• строительство дорог и мостов, освещение общественных мест;
• создание пастбищ, зеленых зон и спортплощадок;
• содержание рынков и кладбищ;
• проведение ярмарок, осуществление мер по поддержанию
чистоты.
На муниципалитеты возложена также забота об организации
детских садов, различных культурных центров, о строительстве
школьных зданий и доставке учеников в школы. Муниципалитеты
регулируют транспортные потоки, выдают лицензии предпринима-
телям и культурным учреждениям, следят за исполнением законо-
дательства об охране природы, а также осуществляют торговлю то-
пливом (для отопления). Осуществлять контрольные функции му-
ниципальным властям помогает муниципальная полиция. На
муниципалитеты в некоторых случаях могут возлагаться отдельные
полномочия центральных органов власти. С другой стороны, все
вышеперечисленные функции муниципалитеты не обязаны испол-
нять сами: они могут возлагаться на подконтрольные муниципаль-
ным органам юридические лица публичного права или на подряд-
чиков.
Второй уровень местного самоуправления провинции образуют
номархии. Их правовое положение, объем полномочии и порядок
функционирования регламентируются Номархиальным кодексом.
Номархии имеют статус юридического лица публичного права, их
цель — экономическое, политическое и культурное развитие соот-
ветствующей провинции (нома). Номархии не являются выше-
стоящими организациями для органов местного самоуправления
первого уровня и не вмешиваются в их полномочия. Как правило,
границы номархии совпадают с границами провинций. Исключе-
ние составляет провинция Аттика, которая делится на три номар-
130
хии — Восточной Аттики, Западной Аттики, а также номархию
Афин — Пирея, что связано с перенаселенностью Афинского ме-
гаполиса.
Другие исключения — номархии, объединяющие несколько ма-
лонаселенных номов: Эврос — Родопи и Драма — Кавала — Ксанфи.
В органах провинциального самоуправления предусмотрено пред-
ставительство и более мелких административно-территориальных
единиц — епархиальных округов, границы которых, как правило, сов-
падают с границами церковных епархий. Деление на епархиальные
округа не повсеместно: оно используется в соответствии с потребно-
стями некоторых областей.
В компетенцию номархии входят все вопросы провинциального
значения за исключением вопросов, связанных с государственной
собственностью или входящих в компетенцию министерств оборо-
ны, иностранных дел, финансов и юстиции, национальной стати-
стической службы, службы ветеринарного контроля, а также кон-
троля над органами местного самоуправления первого уровня.
Номархии состоят из номархиалыюго совета, номархиальных ко-
митетов и номарха. Номархиальные советы избираются на 4 года и
включают от 21 до 43 членов, в зависимости от степени населенно-
сти данной провинции.
В компетенцию номархиальных советов входят:
• планирование работы номархиальных служб и комитетов;
• утверждение бюджетов подотчетных номархии юридических лиц;
• введение налогов и наложение штрафов;
• контроль за операциями с недвижимостью;
• отчуждение недвижимости в предусмотренных законом случаях;
• организация строительства общественно значимых объектов;
• создание центров культурного развития;
• учреждение юридических лиц публичного и частного права;
• некоторые финансовые вопросы.
Заседания номархиального совета проводятся не реже одного
раза в месяц и носят открытый характер, но существует возмож-
ность проведения закрытых заседаний. Члены совета обязаны при-
нимать участие во всех его заседаниях и могут высказываться по
любому вопросу, кроме тех, в которых заинтересован он лично или
его родственник до второго колена.
В каждой номархии может быть от 2 до 6 комитетов по раз-
личным вопросам. Комитеты избираются сроком на 2 года из чис-
ла членов номархиального совета и включают от 2 до 4 членов.
При каждой номархии действует также социально-экономический
комитет, состоящий из представителей муниципалитетов и общин,
союзов предпринимателей и профсоюзов, исследовательских орга-
131
низаций, кооперативов, служащих номархии. Данный комитет яв-
ляется совещательным органом, высказывающим мнение по раз-
личным вопросам развития провинции. Кроме того, для каждого
епархиального округа образуются отдельные комитеты, по сути,
епархиальные советы, а их председатели занимают должности
епархов. Епархиальные органы составляют часть провинциального
самоуправления.
Номарх избирается на четырехлетний срок. Выборы номархов и
членов номархиального совета проводятся одновременно с выбора-
ми в органы самоуправления первого уровня (муниципальные вы-
боры). Номарх обладает следующими полномочиями: он исполняет
решения номархиального сове га и комитетов, представляет номар-
хию в суде и подписывает от ее имени все заключаемые соглаше-
ния, возглавляет все номархиальные службы и др. В исключитель-
ных случаях он может принимать решения по вопросам, входящим
в компетенцию других номархиальных органов.
Среди юридических лиц, которые могут учреждаться номархия-
ми, — больницы, детские сады, дома престарелых и т.п. Для по-
полнения своего бюджета номархии могут принимать участие в не-
которых видах предпринимательской деятельности, но им запреща-
ется инвестировать предприятия. Другие источники финан-
сирования провинциальных органов самоуправления — налоговые
поступления, доходы от эксплуатации движимого и недвижимого
имущества, спонсорские взносы, дотации Евросоюза. Бюджетное
финансирование покрывает только расходы, связанные с выполне-
нием функций, возлагаемых на номархии непосредственно государ-
ством.
Для контроля органов провинциального самоуправления созда-
ются специальные контрольные комитеты, в которые входят по од-
ному представителю суда первой инстанции, министерства внут-
ренних дел и номархиального совета. Контрольные комитеты неза-
висимы от провинциальных органов власти, но подчиняются
центральному министерству внутренних дел.
Муниципальные выборы. Выборы в органы местного самоуправ-
ления первого и второго уровней проводятся каждые 4 года едино-
временно по всей стране. Активное и пассивное избирательное
право в этом случае регулируется как общим законодательством о
выборах, так и законодательством о местном самоуправлении. Из-
бирать органы местного самоуправления первого уровня могут
только граждане, прописанные в данном муниципалитете или об-
щине не менее двух лет, второго уровня — прописанные на терри-
тории данной провинции. Номархи и члены номархиальных сове-
тов избираются из числа избирателей данной провинции. Ко дню
132
проведения выборов кандидаты в номархиальные органы должны
достичь 23-летнего возраста и входить в состав одного из избира-
тельных блоков. Кандидаты на муниципальные посты должны дос-
тичь 21 года. При этом один человек не может баллотироваться од-
новременно в органы самоуправления первого и второго уровня.
Занимать выборные должности в системе местного самоуправления
запрещается судебным чиновникам, военнослужащим, священно-
служителям. Государственные служащие, за исключением препода-
вателей, не могут баллотироваться в той провинции, где они зани-
мали руководящие посты на государственной службе. Этот запрет
распространяется и на предпринимателей, связанных экономиче-
скими отношениями с данной номархией или муниципалитетом.
Распределение мест в выборных органах самоуправления проводит-
ся по пропорциональной системе. При вступлении в должность
члены органов местного самоуправления приносят такую же прися-
гу, как депутаты парламента. Последние муниципальные выборы в
Греции состоялись 13 октября 2002 г.
Органы местного самоуправления. Органами муниципального са-
моуправления являются: муниципальный совет, муниципальный коми-
тет и мэр.
Муниципальный совет, в зависимости от величины дима (му-
ниципалитета), включает от 11 до 40 членов. В состав муниципаль-
ных советов входят также местные советы общин и димов, поте-
рявших самостоятельность в ходе реформы. Муниципальные советы
осуществляют большинство из вышеперечисленных функции муни-
ципалитетов. Кроме того, на них возлагается задача взаимодействия
с номархиальными органами по вопросам развития региона, по-
скольку муниципальные органы участвуют в финансировании раз-
личных провинциальных программ развития, затрагивающих терри-
торию данного муниципалитета. Работой муниципального совета
руководит президиум, состоящий из председателя совета, его замес-
тителя и секретаря.
Органами самоуправления в общине являются общинный совет и
председатель общины. Общинный совет может включать от 7 до
11 членов в зависимости от численности населения общины. Полно-
мочия общинного совета в значительной степени совпадают с пол-
номочиями муниципального совета, но они значительно сужены. В
вопросах местного развития общинный совет имеет совещательный
голос.
Общинный и муниципальный советы собираются на заседания
не реже одного раза в месяц, причем мэр присутствует на заседаниях
муниципального совета без права голоса. Члены местных советов не
имеют права принимать участие в тех заседаниях, на которых рас-
133
сматриваются вопросы, затрагивающие материальные интересы их
самих или их родственников до второго колена. Муниципальный
совет может запрашивать у мэра и муниципального комитета необхо-
димую для его работы информацию, а также приглашать на заседа-
ния государственных служащих и частных лиц. Решение некоторых
вопросов муниципальный совет может возлагать на создаваемые им
комитеты.
Из числа муниципальных советников избирается муниципальный
комитет, включающий от 3 до 6 членов во главе с мэром или его за-
местителем. Муниципальный комитет составляет бюджет муниципа-
литета, рассматривает вопросы, связанные с получением займов,
подтверждает права получающих наследство или дарение и т.п.
В полномочия мэра входит следующие:
• исполнение решений муниципального совета и комитета;
• представление муниципалитета в суде и перед государствен-
ными органами;
• руководство всеми муниципальными службами, в том числе и
назначение служащих;
• подписание финансовых документов и договоров, заключае-
мых муниципалитетом;
• выдача справок, подтверждающих факт прописки или посто-
янного проживания на территории муниципалитета.
В больших муниципалитетах исполнять эти обязанности мэру
помогают его заместители (их может быть 5 и более). Аналогичные
функции исполняет и председатель общины.
Старейшим органом народного представительства является на-
родное собрание. Этот институт функционирует в Греции и поныне,
однако он является не управленческим, а совещательным органом.
Проведение народных собраний предусматривается в муниципали-
тетах и общинах, население которых не превышает 10 тыс. человек,
и не является обязательным. Мэры и председатели общин могут
собирать народные собрания для обсуждения животрепещущих во-
просов местного развития. Решения народного собрания должны
принимать во внимание органы местного самоуправления.
Надзор за деятельностью органов самоуправления первого
уровня осуществляет правительственный чиновник — областной
генеральный секретарь.
За легитимностью действий органов местного самоуправления
следит специальный контрольный комитет, создаваемый на номар-
хиальном уровне и состоящий из судьи первой инстанции, предста-
вителя министерства внутренних дел и представителя органов само-
управления.
134
Глава 3
Итальянская Республика
135
Государство расположено на юге Европы, занимает Апеннинский
полуостров, острова Сицилия, Сардиния и ряд мелких островов.
Территория — 301,2 тыс. кв. км.
Столица — г. Рим.
Население — 57,9 млн чел., 94% — итальянцы.
Официальный язык — итальянский.
Религия — 90% населения исповедуют католицизм. Согласно Кон-
ституции государство и католическая церковь независимы и суверен-
ны каждый в своей сфере.
Италия — страна с древнейшей историей и один из очагов миро-
вой цивилизации. В VIII в. до н.э. латины основали город Рим, который
к началу нашей эры стал центром огромной рабовладельческой импе-
рии. В 395 году Римская империя была разделена на Западную и Вос-
точную (Византия), в 476 году Западная Римская империя пала под
ударами варваров. На протяжении почти всего Средневековья и Ново-
го времени Италия представляла собой конгломерат феодальных го-
сударств, иностранных владений и независимых городских республик.
В 1861 году создано единое Итальянское королевство. В 1922—
1943 годах в стране был установлен фашистский режим Муссолини. В
1929 году были заключены Латеранские соглашения с главой католи-
ческой церкви об образовании на территории г. Рима папского госу-
дарства Ватикан. В 1947 году в результате референдума Италия про-
возглашена республикой.
Г осударственное устройство
Италия — унитарное государство с отдельными элементами фе-
дерализма. В стране 20 областей, которые делятся на провинции.
Пять областей — Трентино-Альто-Адидже, Валле-д’Аоста, Фриули-
Венеция-Джулия, Сицилия и Сардиния — обладают специальным
статусом — самой широкой автономией. В областях имеются вы-
борные органы власти — Советы, осуществляющие законодатель-
ные, распорядительные и иные функции. Советы образуют испол-
нительные органы — джунты, которые выбирают своих председате-
лей. Деятельность советов координируется назначаемыми
центральным правительством комиссарами.
Действует Конституция 1947 г.1, согласно которой Италия по
форме правления — парламентская республика.
Политический режим — демократический. Его характерной чер-
той является хроническая политическая нестабильность, прояв-
ляющаяся в многочисленных правительственных кризисах.
Высшая законодательная власть принадлежит Парламенту Ита-
лии, который имеет две палаты — Палата депутатов и Сенат Рес-
публики. Палата депутатов состоит из 630 депутатов, избирается на
основе всеобщего, равного, прямого избирательного права (475
1 См.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 2006.
136
мест распределяются на основе выборов в одномандатных округах
по мажоритарной системе относительного большинства, 155 мест —
по пропорциональной системе). Срок полномочий Палаты — 5 лет.
Сенат республики — верхняя Палата Парламента, 315 членов кото-
рой избираются населением сроком на 5 лет: 3/4 по мажоритарной
системе относительного большинства по одномандатным избира-
тельным округам и 1/4 по пропорциональной системе1. Сенат явля-
ется палатой областей. Для избрания в него установлен возрастной
ценз, равный 40 годам. Согласно Конституции, тот, кто был Прези-
дентом Республики, становится автоматически сенатором, «если не
откажется от этого» (ст. 59). Кроме того, Президент может назна-
чить в Сенат пожизненно 5 человек из числа почетных граждан,
прославивших родину достижениями в области науки, литературы,
искусства. По пропорциональному принципу представительства
партий Сенат избирает постоянные и временные комиссии.
Глава государства — Президент республики. Он избирается на
совместном заседании палат абсолютным большинством голосов.
Срок президентских полномочий — 7 лет. В соответствии с Кон-
ституцией (ст. 84) Президентом может быть избран любой гражда-
нин, достигший 50 лет и пользующийся гражданскими и политиче-
скими правами.
Правительство Италии — Совет министров — осуществляет
высшую исполнительную власть в стране. Президент назначает
Председателя (один из лидеров парламентского большинства) и по
его совету остальных членов правительства. Парламент должен вы-
нести правительству вотум доверия в течение 10 дней после его об-
разования.
Правовая система
Правовая система Италии относится к романо-германской пра-
вовой семье. Основы правовой системы современной Италии сло-
жились в 60-х годах XIX в., когда в результате мощного объедини-
тельного движения вместо отдельных королевств, герцогств, само-
управляющихся областей и городов было создано единое
независимое итальянское государство. На новом общенациональ-
ном законодательстве, в особенности гражданском, сказалось го,
что в Италии на протяжении многих веков сохраняли свою силу и
авторитет положения римского права, кодифицированные в Кодек-
се Юстиниана VI в. и развитые в трудах итальянских юристов, из-
вестных во всей Европе.
1 Реформа избирательной системы в Италии и России. М., 1995.
137
В 1865 г. в Италии были приняты Гражданский, Торговый,
Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодек-
сы, вступление в силу которых не вызвало серьезных осложнений,
поскольку содействовало прогрессивному процессу унификации
права на всей территории страны и отвечало интересам правящих
классов. В 1889 г. проект Уголовного кодекса стал первым обще-
итальянским Уголовным кодексом. Он получил широкую извест-
ность и оказал заметное влияние на уголовное законодательство
ряда государств Европы и Латинской Америки.
Два из принятых в 1865 г. кодексов были впоследствии значи-
тельно усовершенствованы с технико-юридической стороны — Тор-
говый (1882 г.) и Уголовно-процессуальный (1913 г.). Значительно
дольше действовали, хотя и подвергались периодически небольшим
изменениям, Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы
1865 г.
После установления в Италии в 20-х годах XX в. фашистской
диктатуры первоначально серьезным преобразованиям подверглась
лишь система уголовного законодательства и судопроизводства: в
1930 г. были приняты Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный
кодекс. В 1942 г. новый Гражданский кодекс, а также Гражданский
процессуальный Кодекс и Навигационный кодекс. Перечисленные
Кодексы за исключением Навигационного и УПК, которые в 1987
и 1988 гг. приняты в новой редакции, продолжают действовать и
поныне.
Основным источником права в Италии являются законодатель-
ные и другие нормативные правовые акты. В системе действующего
законодательства Италии значительную роль играет Конституция
1947 г. — одна из наиболее демократических западных конституций
XX в., которая оказала существенное влияние не только на после-
довавшие за нею изменения в кодексах и иных законах, но и на
применение ранее изданных норм. Особое место занимают Общие
положения о законе, которые предпосланы тексту Гражданского
кодекса 1942 г1.
Конституция 1947 г. допускает издание наряду с законами-
актами, принимаемыми непосредственно парламентом, и актов
Правительства, имеющих силу законов (ст. 76, 77). Законодательные
декреты принимает правительство в порядке делегированного зако-
нодательства, при этом парламент предварительно определяет круг
вопросов, подлежащих регулированию, и принципы их решения.
Декреты-законы, напротив, могут быть изданы правительством по
собственной инициативе «в случае особой необходимости и сроч-
1 Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., персраб. и
доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
138
ности», но подлежат утверждению Парламентом в течение 60 дней
после их опубликования.
Местное самоуправление
После принятия Конституции 1947 г. в Италии была введена
трехзвенная система территориального устройства: муниципальный
уровень — коммуны и провинции, региональный уровень — области.
Италия является представителем французской модели местного
самоуправления. Однако в Италии разработана оригинальная мо-
дель административно-территориального устройства, в основе кото-
рой лежат два принципа — политической децентрализации и авто-
номии территориальных коллективов в рамках единого государства
(ст. 5 Конституции Италии). Эта модель получила наименование
областное государство. Она предполагает предоставление самостоя-
тельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем
объеме ею наделяются области.
В Италии нет комплексных актов об административно-
территориальном устройстве о региональном и местном самоуправ-
лении. Статус провинций и коммун определяется в Законах о мест-
ной автономии и о прямых выборах синдика, председателя провин-
ции, провинциальных и коммунальных Советов 15 итальянских об-
ластей действуют на основании предписаний Конституции (гл. V) и
законов государства, из которых наиболее важными являются Зако-
ны об образовании и деятельности областных органов и об избра-
нии областных Советов. Пять областей, перечисленных в ст. 116
Конституции, имеют собственный статут: Сицилия, Сардиния,
Трентино-Альто Адиджс, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-
д’Аоста. Статуты областей со специальной автономией могут со-
держать нормы, отличные и даже противоположные положениям,
закрепленным в гл. V Основного закона, при условии их соответст-
вия иным разделам Конституции.
В административных целях Италия разделена на 20 областей,
95 провинций и 8 тыс. муниципалитетов. На каждом уровне адми-
нистративного деления избираются советы, каждый уровень имеет
свою сферу действий и отдельный бюджет.
Провинции рассматриваются как связующее звено между муни-
ципалитетами и областями.
Структура и компетенция территориальных единиц
Официально итальянские муниципалитеты имеют равнозначную
структуру и компетенцию, хотя на практике это не совсем так, на
что повлияли различия в размерах муниципалитетов и их значении.
Муниципалитет вправе решать любой вопрос местного значения
139
при условии, что он не находится в сфере компетенции вышестоя-
щего органа власти. В компетенцию муниципалитетов входят:
• санитарная служба и здравоохранение;
• служба общественной помощи;
• коммунальный жилой фонд;
• общественные работы, рынки и ярмарки;
• планирование развития региона;
• сохранение религиозных строений;
• содержание местной полиции;
• общественный транспорт, места общественного пользования;
• помощь при несчастных случаях;
• строительство и содержание школ и дорог;
• обеспечение условий для отдыха, культурной деятельности и
занятий спортом;
• регистрация актов гражданского состояния;
• избирательные списки;
• сбор налогов и пошлин.
В состав каждого муниципалитета входят три института власти:
совет (consiglio comunaie), правление (giunta comunale}, мэр (sindaco).
В муниципалитетах с населением свыше 5 тыс. жителей члены
совета избираются на основе всеобщего избирательного права и сис-
темы пропорционального представительства. При этом партии, вне-
сенные в список для голосования, оказываются представленными в
совете пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах.
В муниципалитетах с населением менее 5 тыс. человек каждый изби-
ратель имеет право голосовать за нескольких кандидатов любого
списка, при этом их число должно соответствовать 4/5 от общего
количества избираемых членов совета. Такой порядок гарантирует,
что 1/5 мест в совете остается за партиями меньшинства.
Муниципалитеты делятся по категориям. Для каждой категории
установлена своя численность совета, которая колеблется от 13 че-
ловек при населении менее 3 тыс. жителей до 80 при населении
более 500 тыс. человек. Все члены Совета избираются на 5 лет. В
функции совета входят разработка и принятие бюджета, одобрение
отчета об исполнении муниципального бюджета и ряд других во-
просов финансового порядка, а также формирование политики и
осуществление общего контроля за ведением местных дел.
Совет назначает из своего состава правление, которое работает
в течение всего срока полномочий совета и состоит из мэра, от 2 в
малых муниципалитетах до 14 членов правления и 4 кандидатов в
его члены в муниципалитетах с населением более 500 тыс. человек.
Этот орган отвечает за выполнение повседневных обязанностей ме-
стной администрации, разработку предложений для рассмотрения
на совете и претворения в жизнь решений совета.
140
Избранный Советом мэр представляет его интересы в отношени-
ях с другими органами власти, правительственными и обществен-
ными организациями, он также является председателем совета и
руководителем муниципальной администрации. Как официальное
лицо муниципалитета он председательствует на заседаниях совета и
правления, а также следит за реализацией принятых ими решений.
В качестве официального государственного лица он обязан обеспе-
чивать публикацию и доведение до сведения граждан законов, регу-
лирующих актов и информации правительства, поддерживать обще-
ственный порядок и обеспечивать безопасность граждан; составлять
статистические отчеты по наиболее важным показателям; вести из-
бирательные и призывные списки, а также осуществлять другие
функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспе-
чению общественного благосостояния.
Финансовые средства муниципалитета складываются из собст-
венных ресурсов и государственных субсидий. Местные поступления,
составляющие меньшую часть бюджета, образуются за счет налогов
на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на
собак, за счет местных отчислений и наличной собственности, платы
за пользование общественной территорией, а также выплат за уборку
и вывоз твердых отходов. Центральное правительство предоставляет
свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий. Они выделяются
министерством внутренних дел из находящегося в его ведении фон-
да, создаваемого за счет части средств, поступающих от налогов. 1/4
этих средств выделяется провинциям, 3/4 — муниципалитетам, про-
порционально займам, предоставленным для того, чтобы сбаланси-
ровать бюджет местных органов власти за минувший финансовый
год. При этом распределение средств по муниципалитетам произво-
дится в соответствии с установленной законом шкалой расходов. Це-
левые субсидии выделяются под конкретные программы — на обра-
зование, развитие сети яслей, детских садов, сиротских заведений,
ремонт и хозяйственное обеспечение судов, ремонт и содержание
местных тюрем. Несмотря на широкие возможности, которыми об-
ладают итальянские муниципалитеты, они весьма жестко контроли-
руются вышестоящими организациями.
Финансовая деятельность муниципалитетов находится под тща-
тельным контролем прежде всего в той части, которая касается
бюджета, долгосрочных затрат, установление уровня налоговых ста-
вок, займов, изъятия собственности, определенных типов инвести-
ций. Кроме того, областные комитеты осуществляют дополнитель-
ный контроль за законностью и неподкупностью действий муни-
ципалитетов в вопросах организации и управления.
На территории итальянской провинции раздельно действуют две
администрации. Одна администрация представляет местные органы
141
власти и осуществляет те функции, которые специально определе-
ны законом; имеет избранный на 5 лет совет в составе от 24 до
45 членов. Другая — орган структуры центральных властей.
Для осуществления административных функций в провинции
назначается губернатор, который подотчетен в своих действиях
только перед министерством внутренних дел. Являясь экспертом в
области управления, губернатор отвечает за поддержание общест-
венного порядка, исполнение национальных законов, осуществле-
ние ряда мер, связанных с обеспечением общественного благополу-
чия. Он отвечает также за соответствие закону принятых советом
подзаконных актов. В этой работе губернатор опирается на помощь
различных групп советников, в том числе на свой аппарат (каби-
нет), и комитеты, например комитет по здравоохранению и сани-
тарному обслуживанию.
В настоящее время в Италии насчитывается около 100 провин-
ций. Новые провинции не могут иметь менее 200 тыс. населения, а
для более эффективного осуществления управленческих функций в
них могут создаваться административные округа. Провинция соби-
рает предложения коммун, участвует в разработке областных пла-
нов и программ развития, а также принимает в соответствии с ни-
ми собственные многолетние секторальные программы и план раз-
вития территории. На основании программ провинция
координирует деятельность коммун и самостоятельно действует в
области экономики, производства, коммерции, туризма, а также
социальной сферы, спорта и культуры.
К предметам ведения провинций относятся:
• охрана окружающей среды;
• природного слоя почвы, флоры, фауны, природных парков и
заповедников;
• использование гидро- и энергоресурсов, культурных ценно-
стей;
• транспорт и дорожная сеть; охота и рыбная ловля во внут-
ренних водах;
• переработка отходов, санитарные службы, гигиена и профи-
лактика;
• среднее, художественное и профессионально-техническое об-
разование, если полномочия в данной сфере предусмотрены госу-
дарственными и областными законами;
• административно-техническое содействие местным органам и
сбор информации.
Коммуны — самые мелкие административно-территориальные еди-
ницы. В Италии их около 8100. При образовании коммун их население
не может быть менее 10 тыс. жителей. Центральные власти принимают
меры по укрупнению существующих коммун, выделяя административ-
142
но-территориальным единицам в течение 10 лет дополнительные фи-
нансовые средства в случае слияния коммун с населением не менее
5 тыс. жителей. Коммуны обладают административными полномочия-
ми в сфере социального обслуживания, благоустройства и использова-
ния территории, ее экономического развития.
В 1990 г. было предусмотрено создание районов главного города,
в состав которого включаются территории столицы государства или
области и прилегающих коммун, неразрывно связанных с экономи-
ческой деятельностью и службами столицы (ст. 17).
Такие районы создаются в 8 городах: Турин, Милан, Венеция,
Генуя, Болонья, Флоренция, Рим, Бари, Неаполь. Территориальные
границы района главного города устанавливает областной закон с
учетом мнения заинтересованных провинций и коммун. В районах
главного города существуют два уровня управления: город-
метрополия (соответствует провинциальному уровню) и коммуны.
Крупнейшие административно-территориальные единицы — об-
ласти — могут создаваться при наличии не менее 1 млн жителей. В
соответствии со ст. 131 Конституции образуются следующие облас-
ти: Пьемонт, Валл е-д’Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже,
Венето, Фриули-Венеция-Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тос-
кана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Молизе, Кампания, Апу-
лия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния.
Области обладают законодательной, административной и фи-
нансовой самостоятельностью. По Конституции 1947 г. им переда-
ны полномочия, которые ранее входили в компетенцию государст-
ва. Наиболее важные из них — это полномочия в законодательной
сфере. Однако только 5 областей обладают исключительными зако-
нодательными полномочиями, остальные области могут издавать
законы только в рамках принципов, разработанных Парламентом.
Законы областей не могут противоречить принципам государствен-
ного правопорядка, нормам о крупных социально-экономических
реформах, международным обязательствам страны, интересам госу-
дарства и других областей. Область осуществляет административные
полномочия тем же предметам ведения, что и законодательные
полномочия (ст. 117, 118 Конституции). В случае необходимости
центральные органы государства могут делегировать областям и
иные полномочия. В свою очередь область может передавать от-
дельные полномочия в сфере управления провинциям и коммунам.
Система органов местного управления
Все территориальные единицы имеют свои статуты и систему
органов, включающую совет, джунту, председателя (в коммунах —
синдика). Однако существуют определенные различия в порядке
образования и статусе двух последних на региональном и муници-
143
пальном уровнях. В областях члены джунты и ее председатель из-
бираются на первом заседании представительного органа из числа
советников. Джунта является исполнительным органом совета. Она
проводит в жизнь его решения, представляет на его рассмотрение
проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а
также курирует их осуществление. Джунта управляет областным
имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, коор-
динирует деятельность предприятий и служб областного подчине-
ния. Все статуты предусматривают периодическую отчетность ис-
полнительного органа перед избравшим его советом.
В состав джунты входят председатель, заместитель и асессоры,
отвечающие за определенную отрасль управления. Асессоры обычно
стоят во главе асессората — управления, ведающего какой-либо
сферой деятельности (культура, территориальное планирование и
т.д.). Распределение полномочий между членами джунты и органи-
зация асессоратов регулируется путем издания областного закона.
Председатель джунты представляет область во внешних отно-
шениях. Он координирует деятельность джунты, обеспечивает ее
единство, созывает исполнительный орган на заседания, определяет
повестку дня, формулирует предложения по распределению полно-
мочий среди асессоров, председательствует на заседаниях джунты,
промульгирует областные законы и постановления.
Председатель провинции и синдика избираются непосредствен-
но населением, самостоятельно формируют состав джунты и лишь
информируют совет о ее составе, когда представляют на одобрение
общие направления деятельности джунты. В провинциях и комму-
нах с населением свыше 15 тыс. членство в джунте несовместимо с
должностью областного советника. В коммунах с населением до
15 тыс. синдик одновременно является и председателем совета.
В рамках организационных моделей областей выделяют: цен-
тральный и периферийный аппарат; учреждения и службы, подчи-
ненные области, и общества с областным участием; территориальные
учреждения, которым область делегировала свои полномочия; терри-
ториальные учреждения, обладающие самостоятельной компетенци-
ей, на которые распространяется областное программирование.
Центральный аппарат области создается для технического и профес-
сионального содействия джунте. Этот аппарат строится с учетом раз-
личных моделей: на базе асессоратов; на основе департаментов, которые
координируют деятельность служб, относящихся к ведению различных
асессоров; в рамках бюро джунты, в состав которого входят службы ко-
ординационного характера и ведающие определенными вопросами и
секторами. Периферийные службы области представляют собой, как
правило, бывшие государственные территориальные структуры, дейст-
вие которых распространяется на часть территории области (аграрные и
144
лесные инспекторы). Вместе с тем те государственные структуры, дейст-
вие которых распространялось на всю территорию области, были интег-
рированы в центральный аппарат.
Осуществляя управленческую деятельность, области могут созда-
вать различные учреждения и службы, которые предоставляют своему
персоналу более выгодные условия. Данные структуры подчиняются
области, поскольку областной совет и джунта осуществляют функции
направления и координации их деятельности. В ходе проведения ре-
формы областям передана часть функциональных учреждений госу-
дарства, действовавших ранее в сфере их компетенции (учреждения
сельскохозяйственного развития, институты народных домов, службы
развития туризма). Области могут заключать соглашения и создавать
совместные службы, в том числе и в виде консорциумов. Каждая об-
ласть одобряет заключение подобных соглашений путем издания соб-
ственного закона. В настоящее время такие соглашения заключены в
сфере общественных работ, речной и озерной навигации.
В соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции Италии области вы-
полняют свои административные функции, делегируя их провинци-
ям, коммунам или другим местным учреждениям либо используя их
соответствующие службы. При этом делегирование осуществляется
на основе закона и предполагает передачу финансовых средств, а в
необходимых случаях и персонала или имущества всем территори-
альным учреждениям данного уровня или их ассоциациям. Выде-
ляемые средства распределяются между провинциями и коммунами
исходя из объективных критериев — количества жителей, показате-
лей социально-экономического развития. С учетом сферы реализа-
ции административных полномочий могут выделяться и специаль-
ные критерии. Например, при распределении финансовых средств,
направленных на реализацию делегированных полномочий в облас-
ти образования, учитываются такие критерии, как общее число
студентов, школьников, проживающих на конкретной территории.
Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть
прекращено досрочно в случае серьезных отклонений от направле-
ний деятельности, установленных областью.
В рамках областной реформы отдельные административные
полномочия были переданы государством непосредственно комму-
нам, однако область сохраняла за собой право осуществлять про-
граммирование в данной сфере. Области в своих законодательных
актах могут предписывать обязательное заключение соглашений
между местными органами для совместного осуществления их дея-
тельности, но только государство правомочно требовать создания
местными учреждениями консорциумов.
Во всех территориальных единицах Италии есть представители
центральной власти. В области эти функции исполняет правительст-
венный комиссар. В провинциях они возложены на префекта, который
145
входит в систему министерства внутренних дел. На него возложено
выполнение директив центральных властей по вопросам общественно-
го порядка и безопасности. Он разрабатывает план по гражданской
защите, руководит службами помощи населению в случае стихийных
бедствий и катастроф. В коммунах таким государственным чиновни-
ком является синдик, который информирует префекта о состоянии
общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении
неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и
местной полиции. Синдик ведет реестр актов гражданского состояния
и учет населения, выполняя предписания закона о статистике, регист-
рации избирателей, военнообязанных.
Глава 4
Французская Республика
for
М 0 Я 4»
и о * U •
. .л
Портсмут
б
i)
ми»
о
г гм»
Лип*
lifw
woh-w-
(V Турин
Лжгя
«
Ал'ло
С.м<л»©р**
9
f
<? Солису
Еал*ма^
с.Меморм*
°Нюм
ч_М«хй*Я
Вамж г
Ap,wo* ' (Лмг«
! О. КОРСИКА цопо-
о Jf»6«
&JCTW
м
Км
о
1»на«*
XlapparoKj
£а*пзкдер Бяаымс/
бмльбо
Ч,______________ч а*омна
Доноаи»^
-ОнЧебастедн 4 _. _
—-v Пампилла^ч
*0 /
^орбв Лоргленд
tew-
оЛемяел*
Гмишь °
С*-Д*о
Ь1о*рМм
Сж
Шгобр«н
Ореая
гедоя
Cke₽
им-Налр
Монга
to-PoiHccip-itoM
Ле-Сйрь-дЬл<мР
Лз-Роюеяь
Ру»*ЛО J
л
^"Вордсн-сор-Мер^
ЛЫй°
бордо
-Гэсгейс
Логгони
?1ЯСОН
Ньм
Ле-Дом
Mowwo*
оОбйссн
/г» Лиси
Э8чЛ о^*^*
Аигумм
н^4 Hepnrt J <7^
0 Мон-де-Марри
О
Бр>в-да-4-бард
Г ОЛ А
f Оцжм Орммм
О
оДепмам
А О
Радез
обей
Ле-fkw
<
ьО Пию
О
Наяд
Н«*инмт
ОДин
Ния
ЮЛОЙ -
По
Дзрб
о.
Г-^С"
^Ирухь*
C*6*hW4Mfp? дндОРРММ-ЯЕЛЬА
Ухха JP«M
HwohT
II
Оюс-Несрос,
ФрД^ьете
госэ
Тситрок)
ИЯ
Город
о
г викарос
^еруэд&
оАдея'
•а-Рода
г«бдеге
Кктр
{♦epniwww
Ви<
Таррмэ Сабаде
А/ьша-дс-Чнм?:
^Влпемсия
Гаидии
Керма-
-Жнрока
таро
^Бададона
ти *!>*
Шм««р» л .;
„0 1
Государство расположено в Западной Европе.
Территория — 551,6 тыс. кв.км.
Столица — г. Париж.
147
Население — 59,6 млн чел.
Официальный язык — французский.
Религия — подавляющее большинство верующих — католики.
В VI в. до н.э. территория страны была заселена племенами кель-
тов (галлов). К II—I вв. до н.э. относится завоевание современной тер-
ритории Франции Римом и создание провинции Галлии. В V в. образо-
вано Франкское государство. XI в. — начало периода феодальной
раздробленности страны.
В 1302 году создан первый французский парламент — Генераль-
ные Штаты. В XVI в. завершается объединение страны, в XVII в. уста-
новлена абсолютная монархия.
14 июля 1789 года — начало Великой французской буржуазной
революции. В 1792 году провозглашена Французская республика. В
1804 году Бонапарт принимает титул императора Франции — Наполе-
она!. В 1814 году реставрирована королевская власть Бурбонов. В
1848 году произошла новая революция, провозглашена Вторая рес-
публика. В 1852 году вновь восстановлена монархия (правление им-
ператора Наполеона III). 1870 год — окончательное свержение монар-
хии, 1871 год — Парижская коммуна и ее падение.
В 1875 году принята Конституция Третьей республики. В 1946 году
принята Конституция Четвертой республики. С 1958 года — Пятая
республика во Франции1. 1960—1962 годы — крушение французской
колониальной империи.
Г осударственное устройство
Франция — унитарное государство. Страна разделена на 95 де-
партаментов, департаменты — на коммуны. В департаментах дейст-
вуют органы самоуправления — генеральные советы, избираемые
населением сроком на 6 лет с обновлением состава наполовину ка-
ждые 3 года. Центральная власть представлена в лице префектов,
назначаемых Президентом. В коммунах местная власть принадле-
жит муниципальным советам, избираемым населением на 6 лет.
Муниципальные советы выбирают мэра.
Во Франции сочетаются элементы парламентской и президент-
ской республик. Действующая Конституция Французской респуб-
лики вступила в силу 5 октября 1958 г. Она утвердила государст-
венный строй, получивший название Пятой республики.
Центральное место в системе государственных органов Фран-
ции принадлежит Президенту. Он избирается путем всеобщих и
прямых выборов. В сентябре 2000 г. на референдуме было принято
решение о сокращении конституционного срока президентских
полномочий с 7 до 5 лет.
1 Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
148
Законодательный орган Республики — Парламент — с установ-
лением Пятой республики играет относительно небольшую роль в
политической жизни страны. Парламент состоит из двух палат —
Национального собрания и Сената. Национальное собрание, в со-
став которого входят 577 депутатов, избирается сроком на 5 лет.
Выборы в Национальное собрание проводятся на основе пропор-
циональной избирательной системы. В Сенат входят представители
департаментов, заморской Франции и французов, проживающих за
границей. В составе Сената — 321 человек, избираемый путем кос-
венных выборов на 9 лет. Каждые 3 года Сенат обновляется на 1/3.
Парламент собирается на очередные сессии 2 раза в год. Каждая
палата создает по 6 постоянных комиссий1.
Правительство Франции — Совет министров, согласно ст. 20
Конституции, «определяет и ведет политику нации». В состав Пра-
вительства входят Премьер-министр — глава правительства, мини-
стры, возглавляющие министерства, и государственные секретари,
руководящие подразделениями отдельных министерств.
Конституционный совет — особый орган, контролирующий
соблюдение Конституции. В его составе 9 человек, назначаемых
на 9 лет, 3 членов Совета назначает Президент, 3 — председатель
Сената и 3 — председатель Национального собрания. Все законы
до промульгации их Президентом и регламенты палат до их при-
нятия должны поступать на рассмотрение Конституционного со-
вета, который дает заключение о том, соответствуют ли они Кон-
ституции.
Правовая система
Современная правовая система Франции в своих основных чер-
тах сформировалась в период Великой французской революции
1789—1794 гг. и в первые последовавшие за нею десятилетия, осо-
бенно в годы правления Наполеона (1799—1814 гг). Важнейшими
документами этой эпохи, предопределившими становление и даль-
нейшее развитие правовой системы Франции, являются Декларация
прав человека и гражданина 1789 г., ряд конституционных актов
периода Революции и кодификация важнейших отраслей права — 5
кодексов, подготовленных под наблюдением, а иногда и при непо-
средственном участии Наполеона: Гражданский кодекс 1804 г.,
Гражданский процессуальный кодекс 1806 г., Торговый кодекс
1807 г., Уголовно-процессуальный кодекс 1808 г. и Уголовный ко-
декс 1810 г.
1 См.: Ковалев А.М. Современное состояние Конституции 5 республики во
Франции (проблемы реформы Конституции). М.: Гос. и право. 1997. № 4.
149
Большинство названных актов и поныне сохраняют свою юри-
дическую силу — Декларация прав человека и гражданина считает-
ся составной частью действующей Конституции 1958 г.
Важнейшую роль среди источников права играли официально
издававшиеся с XVI в. собрания правовых обычаев, среди которых
насчитывалось около 700 собраний местных обычаев и около 60
собраний общих обычаев, действовавших на территории одной или
нескольких провинций.
Наряду с правовыми обычаями известную роль среди источни-
ков права в XVII—XVIII вв. стали играть законодательные акты,
издававшиеся королевской властью: ордонансы, подготовленные
правительством Кольбера: о гражданском процессе (1667), об уго-
ловном процессе (1670), о торговле (1673), а позднее и королевские
ордонансы правительства д’Агессо: о договорах дарения (1731), о
завещаниях (1735), об урегулировании семейных имущественных
споров (1747) и др.
В современной системе источников права центральное место
занимают Конституция Французской республики 1958 г., Декла-
рация прав человека и гражданина 1789 г., а также содержащая
развернутое изложение демократических прав и свобод граждан
преамбула к Конституции 1946 г., вместе с Декларацией 1789 г.
Среди законодательных актов, издаваемых французским Парла-
ментом, особую роль играют органические законы, дополняющие
важнейшие конституционные положения. Обычные законы — ак-
ты Парламента — регулируют либо отрасли права, либо отдельные
правовые институты.
К числу обычных законов относятся и кодексы, соответствую-
щие традиционной наполеоновской схеме законодательства: граж-
данский, уголовный и другие, изменения в которых также произво-
дятся путем издания законов, если законодатель не предписывает
иного. Правовые вопросы, не входящие в область законодательства,
охватываются регламентарными актами различного уровня. Среди
них наиболее значимы ордонансы — акты, принимаемые прави-
тельством с разрешения Парламента и по заключению Государст-
венного совета в областях, обычно регулируемых законодательст-
вом. Важное место в системе регламентарных актов занимают под-
писываемые Президентом правительственные декреты, часть
которых может быть принята только после заключения Конститу-
ционного совета, либо декреты, издаваемые Президентом без пред-
варительного обсуждения их в Совете министров1.
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
150
Известную роль в качестве источников права играют во Фран-
ции также правовые обычаи (в области торговли) и судебная прак-
тика (постановления Кассационного суда). В некоторых случаях эти
постановления служат не только общим ориентиром для судебной
практики по определенным категориям дел, но и указанием при
решении конкретных вопросов, по которым имеются пробелы в
законодательстве.
Местное самоуправление
Франция является децентрализованным унитарным государст-
вом. Правом принятия законов на уровне Нации обладает только
Парламент, правом проведения политики Республики — только
правительство. Децентрализация не привела к передаче местным
органам законодательных или правительственных полномочий.
Франция включает территориальные коллективы, т.е. само-
управляющиеся единицы, и территориальные образования, в кото-
рых местное самоуправление отсутствует. К числу первых относят-
ся: коммуны, департаменты и регионы, которые являются одновре-
менно административно-территориальными округами государства и
децентрализованными территориальными коллективами.
Не имеют самоуправления: кантоны и округа.
К этим территориальным коллективам следует добавить также
заморские территории и территориальные коллективы, имеющие осо-
бый статус (Париж, Марсель и Лион, Корсика, Майотта и Сен-
Пьер и Микелон).
Структура органов местного самоуправления
Коммуна является старейшим территориальным образованием, в
рамках которого реализуется принцип демократического само-
управления. Учрежденная в 1789 г. Коммуна является низшей еди-
ницей французского административно-территориального деления, и
она наиболее приближена к рядовым гражданам. Одновременно с
упразднением существовавшего при старом режиме статуса город-
ских поселений, деревень и церковных приходов Французская ре-
волюция законодательно закрепляет в декабре 1789 г. понятие ком-
муны. В 1884 г. принимается Коммунальная хартия, в которой под-
тверждается определенная самостоятельность коммуны. Законами о
децентрализации от 2 марта и от 22 июля 1982 г. муниципальный
совет и мэр коммуны освобождаются от опеки префекта, являющего-
ся представителем государственной власти в департаменте.
Всего насчитывается около 37 тыс. коммун (в том числе 32 тыс.
коммун с населением менее 2 тыс. жителей; 25 тыс. коммун с насе-
151
лением менее 700 жителей и 4082 коммуны с населением менее 100
человек). Коммунами называются все муниципалитеты, независимо
от числа жителей.
Подобно департаменту и региону, коммуна имеет свой совеща-
тельный орган — муниципальный совет и свою исполнительную
власть — мэра, избираемого муниципальным советом. Число чле-
нов муниципального совета пропорционально численности населе-
ния коммуны. Члены муниципального совета избираются прямым,
всеобщим голосованием сроком на 6 лет. Совет избирает мэра и его
заместителей тайным голосованием на 6 лет.
В компетенцию муниципального совета входят:
• определенные основные направления развития коммуны;
• утверждения бюджета;
• управление коммунальной собственностью, водоснабжением,
рынки;
• местные библиотеки и музеи;
• дороги;
• местные налоги;
• определение порядка функционирования местной админист-
рации.
Мэр одновременно олицетворяет выборную власть коммуны и
является представителем государства на территории коммуны. Как
руководитель местной исполнительной власти он проводит засе-
дания муниципального совета, представляет коммуну в правовом
аспекте, вносит предложения в бюджет, отвечает за его исполне-
ние, обеспечивает сохранность собственности коммуны и управ-
ляет ею, выдает разрешения на строительство. Мэр наделен также
личной властью: он несет ответственность за обеспечение безо-
пасности граждан, поддержание чистоты в населенном пункте и
руководит работой своего аппарата. Как представитель государства
он осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, яв-
ляется должностным лицом судебной полиции и в этом качестве
действует под контролем прокурора Республики. Также он обес-
печивает выполнение определенных административных функций:
публикацию законов и других официальных документов, состав-
ление избирательных списков. Решения мэра являются односто-
ронними административными актами. Как правило, это постанов-
ления, подлежащие контролю с точки зрения их соответствия за-
конам, когда мэр действует как исполнительная власть коммуны,
и вышестоящего префекта, когда он выступает в качестве предста-
вителя государства.
Коммуна стала важным инструментом в борьбе с безработицей
и нищетой, активным участником процесса структурной пере-
152
стройки экономики и развития новых видов хозяйственной дея-
тельности.
Несмотря на стремление к самостоятельности и сохранению
своеобразия, коммуны часто объединяются и образуют межкомму-
нальные структуры в целях реализации хозяйственных задач и про-
ектов, осуществить которые в одиночку они не могут. Например,
коммуны взаимодействуют в рамках межкоммунальных объедине-
ний по очистке сточных вод.
Законом о межкоммунальном сотрудничестве 12 июля 1999 г.,
предусмотрено 3 вида межкоммунальных объединений:
• сообщество коммун для сельских районов;
• сообщество поселений с численностью населения от 50 тыс.
человек;
• городское сообщество с численностью населения от 500 тыс.
человек.
К сфере основной компетенции коммуны относится:
• обеспечение деятельности материнских и начальных школ и
содержание школьных зданий;
• вопросы градостроительства;
• оказание социальной поддержки на местном уровне;
• обслуживание дорожно-транспортной сети на территории
коммуны;
• сбор бытовых отходов;
• очистка сточных вод и водоснабжение;
• организация общественного транспорта.
Департаменты были учреждены Французской революцией в де-
кабре 1789 г. Как административно-территориальное образование
департамент был создан специально для того, чтобы ликвидировать
феодальные структуры. Первые 83 департамента, одинаковые по
размеру и каждый со своим главным городом, впервые дали воз-
можность гарантировать равенство прав и обязанностей всех граж-
дан на всей территории страны. С момента своего возникновения
департаменты являются административно-территориальным звеном,
обеспечивающим представительство и присутствие государства на
местах. Деятельность департаментского совета, выборного органа,
первоначально находилась под контролем префекта.
Законы о децентрализации, принятые в 1982 г., освободили де-
партаментский выборный орган — генеральный совет — и его пред-
седателя от опеки префекта. Сейчас генеральный совет избирается
всеобщим, прямым голосованием сроком на 6 лет по одномандатной
мажоритарной системе в два тура в рамках кантона (во Франции на-
считывается 3500 таких административных округов), он обновляется
на 1/3 каждые 3 года. Он выбирает из своего состава председателя,
который является главой исполнительной власти в департаменте.
153
Вместе с тем департамент по-прежнему остается структурой, обеспе-
чивающей присутствие государства и государственное управление на
местном уровне. Председатель совета готовит и проводит его заседа-
ния, представляет департамент в суде, руководит администрацией
департамента как ответственный за управление собственностью де-
партамента, обладает полицейской властью, заботится о сохранности
имущества, состоянии дорожно-транспортной сети департамента,
при том что часть этих вопросов находится в ведении мэра и пре-
фекта.
Франция насчитывает 100 департаментов: 96 в метрополии и 4 в
заморских владениях (Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана).
Департамент является основным звеном административно-
территориального устройства страны. К компетенции департамента
относятся вопросы:
• санитарии и социального развития;
• оснащения сельского хозяйства;
• поддержания и развития дорожной сети на своей территории;
• расходы на строительство и содержание коллежей;
• обслуживание и развитие департаментской дорожной сети;
• распределение ряда социальных пособий;
• забота о престарелых;
• выплата пособий на детей и пособий на трудоустройство, ор-
ганизация школьного транспорта;
• планирование строительства жилья для малообеспеченных лиц.
Регионы созданы как административные единицы для обеспече-
ния управления на региональном уровне. Франция насчитывает
26 регионов: 22 в метрополии и 4 заморских, границы которых сов-
падают с границами четырех заморских департаментов. Регионы
учреждены в 1955 г. в целях обустройства территории, в 1982 г. ста-
ли территориальными коллективами. К собственной компетенции
региона относятся вопросы планирования, обустройства террито-
рии, экономического развития, профессиональной подготовки, а
также строительства, материально-технического оснащения и фи-
нансирования лицеев. Регион объединяет от 3 до 5 департаментов,
так же как и департамент, имеет органы самоуправления и государ-
ственного управления.
Коллегиальным совещательным органом региона является Ре-
гиональный совет, его председатель и бюро. Региональные советни-
ки избираются сроком на 6 лет. Региональному совету в его дея-
тельности помогает региональный комитет по экономическим и
социальным вопросам. Этот комитет выполняет консультативные
функции. В него входят представители предприятий, лиц свобод-
ных профессий, предпринимательских организаций и профсоюзов,
ассоциаций регионального уровня и др. С комитетом в обязатель-
154
ном порядке должны согласовываться вопросы разработки и осуще-
ствления планов развития страны и региона, а также определение
главных направлений региональной бюджетной политики. Комите-
ту также дано право участвовать в решении любого вопроса, ка-
сающегося региона, или, по инициативе председателя регионально-
го совета, в обсуждении любого проекта экономического, социаль-
ного или культурного характера. Исполнительную власть в регионе
возглавляет председатель регионального совета, избираемый регио-
нальными советниками. Его полномочия идентичны полномочиям
председателя генерального совета департамента, но они осуществ-
ляются в рамках компетенции региона.
Государственное управление в регионе осуществляет региональ-
ный префект, функции которого выполняет префект самого круп-
ного в регионе департамента.
Кантоны — это исторические территориальные единицы, кото-
рые не имеют собственных органов как управления, так и само-
управления. Кантоны используются в качестве избирательных окру-
гов при проведении выборов в советы департаментов и судебные
округа.
Округ объединяет несколько департаментов и не имеет собст-
венных органов самоуправления. Управление округом осуществляет
назначаемый правительством супрефект, отвечающий за социаль-
ные вопросы, санитарию, благоустройство и т.д.
Помимо перечисленных территориальных единиц в составе
Франции имеются еще две, имеющие совершенно особый статус.
Это Корсика и Новая Каледония. Корсика — это остров в Среди-
земном море, обладающий политической автономией. Здесь имеет-
ся собственный Парламент с ограниченной компетенцией, изби-
рающий председателя, единолично осуществляющего исполнитель-
ную власть. Новая Каледония, являвшаяся ранее колонией
Франции, имеет ныне статус ассоциированного с Францией госу-
дарства. В Новой Каледонии действует выборный Парламент и
формируемое им Правительство, но вопросы экономической по-
мощи данной территории, обороны, внешней политики решает
французский Парламент.
Глава 5
Республика Болгария
Болгария расположена на юге Европы, на Балканском полуострове.
Территория — 110,9 тыс. кв. км. Столица — г.София.
Население — 8 млн чел., 85% — болгары.
Официальный язык — болгарский.
Традиционная религия — восточно-православное вероисповедание.
Болгарское государство возникло в VII в. С конца XIV в. до 1878 года
Болгария находилась под османским игом. Освобождена после пораже-
ния Турции в войне с Россией 1877—1878 гг. В 1908 году после много-
векового турецкого ига страна обрела независимость. В Болгарии уста-
новилась монархическая форма правления. 15 сентября 1946 года по
итогам проведенного референдума страна была провозглашена народ-
ной республикой, развивающейся по социалистическому пути. В основу
принятой в следующем году Конституции была положена Конституция
СССР. Основным органом власти стала однопалатная Национальная
ассамблея, которая избирала Государственный совет, наделяемый ис-
полнительными функциями в период между сессиями, и утверждала со-
став Совета министров, подотчетный верховному органу власти. Веду-
щей политической силой являлась Болгарская коммунистическая пар-
тия, она же составляла основу Отечественного фронта, который
представлял в любой из представительных органов власти список своих
кандидатов. С 1945 по 1990 год руководителем страны, председателем
Совета министров, а с 1971 года и Председателем Государственного
156
совета — в связи с учреждением этого поста по новой Конституции—
являлся руководитель ЦК БКП Т. Живков.
События 1990 года внесли значительные перемены в политиче-
скую жизнь Болгарии. Были проведены новые выборы, сформировав-
шиеся на основе выдвижения альтернативных кандидатур. Измени-
лось положение правящей политической партии, которая стала назы-
ваться Болгарская социалистическая партия. На пост президента
страны был избран Ж. Желев.
До 1991 года у власти находилась Болгарская коммунистическая
партия. В результате мирной революции в 1989—1990 годах в стране
была восстановлена многопартийная демократическая система.
Государственное устройство
Болгария — унитарное государство. Основной административ-
но-территориальной единицей является община. Общины входят в
состав 8 областей (Бургасская, Варненская, Ловечская, Монтана,
Пловдивская, Русенская, Софийская, Хасковская), статус области
имеет и столица страны г. София.
Действующая Конституция Болгарии была принята седьмым
Великим народным собранием 12 июля 1991 г.
Согласно Конституции Болгария — республика с парламентским
управлением. Фактически же это смешанная, парламентско-
президентская республика. Политический режим — демократический.
Законодательная власть принадлежит однопалатному парламен-
ту — Народному собранию (240 депутатов), избираемому по систе-
ме пропорционального представительства на 4 года.
По решению 2/3 членов Народного собрания может быть со-
звано Великое народное собрание в составе 400 депутатов, избран-
ных в общем порядке. В его компетенцию входит принятие новой
Конституции; изменение территории Болгарии и ратификация ме-
ждународных договоров, предусматривающих такие изменения; из-
менение формы государственного устройства и государственного
управления, а также некоторых других основополагающих норм
Конституции.
Глава государства — Президент республики, избираемый непо-
средственно народом на 5 лет.
Правовая система
Болгария принадлежит к романо-германской правовой семье.
Правовая культура страны на протяжении веков формировалась под
влиянием византийских государственно-правовых традиций и поэто-
му объединяется в одну группу с правовой культурой России, Сербии
и других православных государств (в противоположность западноев-
ропейской правовой культуре). В 50—80-е годы XX в. Болгария явля-
лась составной частью социалистической правовой семьи.
157
В конце 1989 г. в Болгарии развернулся процесс радикальных
преобразований политической и экономической систем, был взят
курс на укрепление демократии, переход к рынку. Конституция
1991 г. установила новые принципы правовой системы страны, в
число которых входят приверженность общечеловеческим ценно-
стям: свободе, миру, гуманизму, равенству, справедливости и тер-
пимости; приоритет прав личности, ее достоинства и безопасности,
принцип разделение властей, идеологический, политический и эко-
номический плюрализм1. Была провозглашена решимость создать
демократическое, правовое и социальное государство.
Однако Болгария не пошла на полный отказ от всех социали-
стических ценностей. В новой Конституции было провозглашено
право на труд, на социальное обеспечение в случае безработицы
или нетрудоспособности, запрещение детского труда, ночной рабо-
ты для женщин, закреплена социальна функция собственности, ох-
рана окружающей среды.
В результате полномасштабной реформы 1990-х годов, затронув-
шей все отрасли права, Болгария вернулась в романо-германскую
правовую семью, сохранив в целом прежнюю структуру своей пра-
вовой системы.
Местное самоуправление
Действующая Конституция в гл. 7 закрепила понятие: «Местное
самоуправление и местная администрация». Болгария представляет
собой государство, в котором помимо центральной существуют два
уровня власти: округа — общим числом 27 и общины, число кото-
рых равно 300. Количество общин было резко сокращено за счет их
укрупнения в течение последнего десятилетия. До 1978 г. их было
1394. В настоящее время 2/3 общин имеют своими центрами круп-
ные или средние города, остальная треть — крупные поселки. Ста-
тус столицы страны — Софии — соответствует статусу округа. Как
и другие города, она разделена на районы1 2.
Общины и округа. Согласно ст. 136 Конституции Болгарии, об-
щина является основной административно-территориальной еди-
ницей, в которой осуществляется местное самоуправление.
Болгарские общины и округа представляют собой органы госу-
дарственной власти на местах и в то же время — самоуправляемые
организации. У них единые структуры и полномочия, которые от-
личаются лишь размерами и уровнями местных проблем. Действуют
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Местные органы власти: сайт Президента России. Обзор зарубежного опыта.
2002. 23 октября.
158
они на основе Государственного указа О местных народных Сове-
тах 1951 г. и соответствующих поправок к нему. Это означает, что
каждый местный орган власти имеет совет. Депутаты избираются в
одномандатных округах на два с половиной года. Несмотря на то,
что в список вносится один кандидат, для избрания он должен по-
лучить большинство в 50% плюс один голос при условии, что в го-
лосовании участвует не менее половины избирателей.
В обязанности совета входит решение всех вопросов местного
значения социального, экономического и культурного характера в
соответствии с законами страны. Он формирует бюджет и прини-
мает план экономического развития в рамках государственных
бюджета и плана экономического развития, а также наблюдает за
их исполнением. Совет несет ответственность за административное
управление государственной собственностью и предприятиями, на-
ходящимися на его территории, за поддержание общественного по-
рядка и соблюдение законов страны.
Советы имеют право на осуществление своей деятельности в об-
ласти управления, экономики, социальной политики, культуры,
здравоохранения, общественных служб, социального обеспечения,
планирования, жилищного строительства, транспорта, сельского хо-
зяйства, отдыха, туризма, охраны окружающей среды. В их обязан-
ности входит также наблюдение за деятельностью различных инсти-
тутов, предприятий и организаций, которые не находятся в прямом
подчинении, но расположены на территории советов. Эта деятель-
ность предполагает получение отчетов о текущей работе и высказы-
вание рекомендаций по улучшению их деятельности. Местные сове-
ты обсуждают вопросы национальной значимости и готовят по ним
предложения, которые направляются в вышестоящие органы. Что
касается вопросов, представляющих значимый интерес для избирате-
лей, то совет обязан информировать население об их содержании до
принятия окончательного решения, а также отчитываться на встречах
с избирателями о своей ежегодной деятельности в целом.
Сессия совета проводится, как правило, 4 раза в год в округах и
6 раз в год — в общинах и городских районах. Сессия может быть
созвана, кроме того, по требованию 1/5 членов совета или по реше-
нию вышестоящих властей. Сессии открыты для избирателей. На каж-
дой сессии совет избирает президиум, в состав которого входят его
председатель, секретарь и определенное число членов президиума.
Повседневная работа местного органа власти сосредоточена в
руках исполкома. Его состав — председатель, один или несколько
заместителей председателя, секретарь и члены исполкома, избран-
ные из числа членов Совета. В округах состав президиума не пре-
вышает 13 человек, в Софии — 17, в общинах с населением менее
10 тыс. человек — 9, более 10 тыс. человек — 11 человек. Число
159
заместителей председателя исполкома в округах определяется Сове-
том министром страны, а численность общинных комитетов — ок-
ружным комитетом. Эти же органы определяют и изменение чис-
ленностей нижестоящих исполнительных комитетов. Члены испол-
кома выполняют свои обязанности вплоть до избрания нового
состава на соответствующей сессии Совета. Члены президиума не
получают зарплаты за исполнение своих обязанностей, за исключе-
нием тех, кто находится на освобожденной работе. Вместе с тем
неосвобожденные члены президиума могут получать определенную
компенсацию за исполнение своих обязанностей.
В полномочия исполкома входят:
• подготовка повестки дня и созыв сессии совета;
• осуществление управленческих функций и других повседнев-
ных дел, входящих в компетенцию совета и исполкома;
• прием на работу освобожденных работников;
• исполнение решений совета;
• рассмотрение жалоб населения.
Обычно члены президиума одновременно являются руководите-
лями одного или нескольких отделов или других управленческих
органов Совета. Кроме того, председатель, его заместитель и секре-
тарь несут ответственность за выполнение задач, поставленных пе-
ред ними вышестоящими организациями.
Работа совета ведется через постоянные комиссии, на которые
возлагаются конкретные обязанности. Типы, численность и количе-
ство членов таких комиссий определяет Совет, который также из-
бирает из своего состава или назначает извне их членов. В соответ-
ствии с Государственным указом о местных народных Советах 1/3
членов постоянных комиссий должна состоять из рабочих, ученых,
тружеников сельского хозяйства, известных общественных деятелей
и т.п. Члены исполкома и административные служащие также могут
быть включены в их состав.
Постоянные комиссии являются как законодательными, так и
исполнительными органами Совета. Они осуществляют на практике
решения Совета, исполкома и соответствующих вышестоящих ор-
ганов. Они решают также вопросы устранения несоответствия в
решениях различных инстанций, вносят предложения для рассмот-
рения на сессиях Совета и заседаниях исполкома, выдают рекомен-
дации управленческим структурам, находящимся в подчинении Со-
вета, при нарушении закона или решения местных органов власти.
В соответствующих случаях постоянные комиссии выступают на
сессии совета с предложением аннулировать противоправные реше-
ния исполкома. В свою очередь исполком и совет могут приостано-
вить исполнение решений и распоряжений постоянных комиссий,
которые нарушают предыдущие решения и распоряжения местных
или вышестоящих органов власти.
160
Согласно доктрине двойного подчинения местные советы, ис-
полком и другие административные структуры на каждом уровне
власти подчинены горизонтально — друг другу и вертикально —
соответствующим вышестоящим структурам. Компетенцию местно-
го органа власти и его взаимоотношения с министерствами и дру-
гими представителями центральных властей, предприятиями, орга-
низациями и институтами центрального и двойного подчинения
определяет Совет министров. Ранее министерство через окружные
исполкомы осуществляет свое право давать указания любому управ-
ленческому органу. Практическое же определение того, как может
функционировать подобная структура, окончательно не сформули-
ровано. Совет имеет право лишить законной силы решение как
своего собственного или нижестоящего исполкома, так и выше-
стоящего, вплоть до Государственного совета.
Община является юридическим лицом, имеет свою собствен-
ность и самостоятельный бюджет. Органом местного самоуправле-
ния в обшине является общинный совет, который избирается насе-
лением сроком на 4 года. Общинный совет наделен правом оспари-
вать в судебном порядке акты и действия, нарушающие их права.
Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он вы-
бирается населением или общинным советом сроком также на
4 года. В своей деятельности кмет руководствуется законами, акта-
ми общинного совета и решениями населения.
Подсоветы. Отдельные населенные пункты, их объединения с
населением более 100 человек, а также географически отдаленные
от центров местной власти поселения могут иметь свои подсоветы,
каждый из которых создается соответствующим общинным сове-
том. Если подсовет располагается в том же месте, что и общинный
орган власти, исполком последнего может взять на себя функции
подсовета. Подсовет состоит из управляющего, избираемого пря-
мым голосованием на два с половиной года, его заместителей, сек-
ретаря, решение о назначении или смещении которого принимает
общинный совет, а также нескольких избираемых прямым голосо-
ванием членов.
В обязанности под совета входят:
• обеспечение выполнения решений общинных исполкомов;
• содействие развитию местной инфраструктуры;
• поддержание состояния дорог и их техническое оборудование;
• обеспечение медицинского и санитарного обслуживания и
общественной безопасности;
• предоставление местному населению социальных услуг.
Подсовет содействует также решению других задач, которые
ставятся перед ним вышестоящими органами власти. В сфере ком-
петенции подсоветов находятся принятие плана своей деятельно-
сти, а также решений, необходимых для его обеспечения. Как и
161
советы, подсоветы должны отчитываться в своей деятельности пе-
ред избирателями, по крайней мере, один раз в год.
Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социа-
листического принципа единства власти повлек реформу организа-
ции власти на местах. В Болгарии получила конституционное
оформление концепция местного самоуправления. Часть 1 ст. 2
Конституции гласит: «республика Болгария является единым госу-
дарством с местным самоуправлением».
Глава 6
Республика Польша
Ремне
О.БорИХОЛкм
Л5«о
'*л'Ллупсх
°Леба Гдш*
L Калиникргд
Гихацмо
Колобхе
СопогЦ^А
Гданьск^
Коыайин Быту*
Бартош*<ео
О?рь6лою
>* н \ 7 :*
CeMiWCbue
Г IHcwrpaftj
Щецине*
Kwaimk
.ецин
йтарсард-Щецнньски
Хо^но^х Пила4"
\Гожув-8е?ы^ЗД*^
иде-* \
члв I
I
клева Гура
° Г
Ш^ремоерг
Ьзу'тцен
4еиХ\
Гердми
Усти-над-Лабеч
| с НимЬурк
ПРАГА
ДТзбор
Хомнмце
-QOibHJ’^
o
' Щитно
ОПшш
„о. / Грудзёнд»
Венц^Ср* ( /
Мгаеа
Дом**
Гнезко
- Познань
'мйАн’Лрсцпм
/^Х BiwunaMK .Q
Jtoow* V
Пмни' *_.
..Нулю ВМШВ*
Цсхану*
\ W
Ооршли©
k’bewtfo*4.
Хамиу»*^ /
Ppf*2?.^
Xi
ВоЛСИйН
ч Сей?Н«
6*.м-По^й
Збсияжнъ
/
Ле®коА
«ГОДОМ
V _ •• УРааич
Глсгув \
Лепшца \
/77 '
< /Ваябх*
Нзход^
Градец-Иралоз^
Яаэдбмце’
Йипода
Конин
Kanw
-Вельюповъс**
wo г*'Вег
ЙВрсцлаэ о
ГХ^ Кяючборк
Ополе
----
\ '.
/дернев*’* \
<ЛОДЗк \
* 7 Yosauiye-HiB0?5’1^
абьяяицеЛ^и»-
Г лрысу»алап*
№ / Сир*»*
У
/Радснсч> л
Чеипохоы
бит
V Люблине
Гяквицг
/г °* г’
i Дсеник
Крнов
—х А I © Бельсто- *
X А/Огрэе^ _6wa t
Простоев
/^РаДО*
Каменю
6И%-
I I
ЛЯР
а**
[ЬЫЛЫ
Парчев
Вподаи
Страхов*’*
Келы* |
XapMo6*Bfo <
Велец
Жео>в \
/йюол**
окраса*»
< felawoaib
Сталева-Ь0^*
^ЫТ0И
’^□Тосновец Ч
^1Х-^чйКр^ . глк1
Тар«у»
Кгтош*
п₽ ояИИ DOW’S
How-C<»«®
L "“'ПсздаБ Ясенев
КрЮ*
С*а*ЧА^
р
Ipeto**^
. U, «Т"^
I
Государство расположено в Восточной Европе.
Территория — 312,7 тыс. кв.км.
Столица — г. Варшава.
Население — 38,7 млн чел.
Официальный язык — польский.
Религия — подавляющее большинство верующих — католики.
Польское самостоятельное государство образовалось в IX в. н.э.
при короле Пясте. В X в. король Мешко I принял христианство. Осо-
бенностью государственности Польши является то, что страна не зна-
ла ни сословно-представительной, ни абсолютной монархии. Во вто-
рой половине XVI в. короли Польши избирались шляхтой.
163
В 1569 году была заключена Люблинская уния, в результате чего
Польша и Великое Княжество Литовское образовали новое единое го-
сударство Речь Посполитную с выборным монархом1.
В 1794 году Польша была разделена, она утратила суверенитет в
связи со слабостью королевской династии, феодальной раздроблен-
ностью, агрессивностью соседей.
В 1926 году была установлена диктатура военных, которые нахо-
дились у власти вплоть до нападения фашистской Германии в
1939 году. После окончания Второй мировой войны к власти пришло
возглавляемое коммунистами коалиционное правительство. В совре-
менных границах Польша существует с 1945 года (после Потсдамской
конференции).
Г осударственное устройство
Польша — унитарное государство с двухступенчатой системой
административно-территориального деления: воеводства (49) и гми-
ны (2468).
В соответствии с Конституцией от 25 мая 1997 г. Польша является
по форме правления полупрезидентской (парламентско-президентской)
республикой. Политический режим — демократический.
Действующая Конституция принята Национальным собранием
2 апреля 1997 г. и одобрена на референдуме 25 мая 1997 года.
Законодательная власть в Польше принадлежит Сейму и Сенату —
двум палатам польского парламента. Нижняя палата — Сейм осуще-
ствляет контроль за деятельностью правительства в объеме, опреде-
ленном предписаниями Конституции и законов. Сейм — состоит из
460 депутатов, избираемых на основе всеобщего избирательного пра-
ва, как по мажоритарной, так и пропорциональной системе.
Сенат состоит из 100 сенаторов, избираемых гражданами по
мажоритарной системе. Обе палаты избираются на 4-летний срок.
Сейм может сократить срок своих полномочий постановлением,
принятым большинством не менее 2/3 голосов общего числа депута-
тов. Такое постановление одновременно сокращает срок полномочий
Сената. Президент республики, заслушав мнения маршала Сейма и
маршала Сената, может досрочно прекратить полномочия Сейма и,
соответственно. Сената, объявив о проведении новых выборов.
Сейм принимает законы обычным большинством голосов в
присутствии не менее 1/2 общего числа депутатов.
Главой государства является Президент республики, считающий-
ся ее верховным представителем и гарантом непрерывности государ-
ственной власти. Президент избирается непосредственно гражданами
на 5 лет и может быть избран повторно только один раз.
1 Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2005.
164
Исполнительная власть принадлежит правительству — Совету
министров, который, согласно Конституции, проводит внутреннюю
и внешнюю политику Республики. Совет министров состоит из
Председателя Совета министров и министров. В его составе могут
быть также вице-председатели Совета министров, председатели оп-
ределенных в законах комитетов.
Президент республики выдвигает кандидатуру Председателя Со-
вета министров, назначает Председателя и остальных членов Совета
министров в течение 14 дней со дня первого заседания Сейма или
принятия отставки предыдущего Совета министров.
Правовая система
Польша входит в романо-германскую правовую семью. Поль-
ское право имеет исключительно богатую и сложную историю. На
протяжении столетий польская правовая система формировалась
под непосредственным влиянием римского, немецкого, француз-
ского, австрийского, русского и советского права.
Начиная с XIII в. в стране действовало несколько правовых
систем: в городах, полностью заселенных немцами, — немецкое
городское право, за их пределами — обычное польское право, пред-
ставлявшее самостоятельную систему для каждого сословия. Через
немецкое городское право в Польшу уже в средние века проникли
многие принципы и институты римского права. Средневековое
польское право (в отличие от права большинства других европей-
ских государств) так и не было кодифицировано.
Городское право в отличие от земского, развивавшегося в основ-
ном самостоятельно, впитывало многочисленные элементы «со сторо-
ны». Кроме римского, городская практика XVI в. в области матери-
ального и процессуального уголовного права принимала положения
немецкой Каролины, изданной в 1532 г. императором Карлом V. Раз-
вивавшееся в XVI—XVII вв. городское право, адаптируясь к местным
условиям, отходило от своего немецкого прототипа.
В 1791 г. в Польше была принята первая в Европе Конституция.
Однако уже в 1795 г. польское государство утратило независимость
в результате раздела страны между Австрией, Пруссией и Россией.
До восстановления независимости в 1918 г. правовое развитие каж-
дой из трех частей Польши шло изолированно.
В 1808 г. в период кратковременного французского владычества
на территории Варшавского княжества был введен знаменитый Ко-
декс Наполеона (Французский гражданский кодекс), в 1809 г. —
Французский торговый кодекс. После наполеоновских войн наибо-
лее значительная часть Польши оказалась в составе Российской
империи в виде автономного Королевства Польского.
165
В 1818 г. Сейм одобрил лаконичный по форме Уголовный ко-
декс Польского Королевства. Его издание было продиктовано ост-
рой необходимостью замены старого польского права. Уголовный
кодекс 1818 г. действовал почти 30 лет. Его сменил Кодекс основ-
ных и дополнительных наказаний 1847 г. По существу речь шла о
сближении уголовного права Королевства с законодательством им-
перии. В большинстве случаев Кодекс 1847 г. повторял нормы рос-
сийского кодекса 1845 г., явившись шагом назад по отношению к
польскому кодексу 1818 г. Однако и он был упразднен в 1876 г.,
когда в Королевстве ввели русский Уголовный кодекс. В 1903 г. в
России и в Королевстве частично был введен новый Уголовный
кодекс. Полностью он вошел в жизнь лишь декретом немецких ок-
купационных властей в конце 1915 г.
В Королевстве Польском в 1875 г. были введены, хотя и с суще-
ственными изменениями, русские процессуальные законы
1864 года: устав гражданского судопроизводства и устав уголовного
судопроизводства.
Основными источниками уголовного права до 1932 г. были: на
землях, ранее принадлежавших России, — русский Уголовный ко-
декс 1903 г., на бывших австрийских землях — австрийский Уго-
ловный закон 1852 г., а на территории бывшей Пруссии — немец-
кий Уголовный кодекс 1871 г. с изменениями, внесенными поль-
скими властями. С 1 сентября 1932 г. уголовные законы стран —
участниц разделов были заменены Уголовным кодексом и Законом
о проступках Польши. Несколько ранее в форме указа Президента
были изданы УПК Польши (1928 г.) и ГПК Польши (1930 г.).
На территории бывшего Королевства Польского источником
гражданского права остался Кодекс Наполеона. В восточных землях
сохранило силу российское гражданское право по состоянию на
август 1915 г., в бывшей Галиции действовал австрийский Граж-
данский кодекс 1811г.; на территории, ранее принадлежавшей
Пруссии, оставалось в силе Германское гражданское уложение
1900 г.
После установления в Польше социалистического строя в
1945 г. преемственность в развитии польской правовой системы не
была нарушена. Новая власть не спешила отменять действующее в
стране право. Новый ГК был принят только в 1964 г., а новые УК и
УПК — в 1969 г. Торговый кодекс 1934 г. и вовсе не был отменен.
Кардинальные изменения в социалистической Польше претер-
пело конституционное право. Глубокие реформы затронули и се-
мейное законодательство, которое было впервые унифицировано и
секуляризовано. В целом, к моменту мирного демонтажа социали-
стической системы в 1989 г. польское право продолжало сохранять
самобытные черты. Нынешние реформы польской правовой систе-
166
мы также проводятся очень осторожно, сопровождаются длитель-
ными дискуссиями и подготовительными работами. Так, новые
Конституция, УК и УПК в Польше приняты только в 1997 г.1
Центральное место в современной системе польского права за-
нимает демократическая Конституция 1997 г.
Вопрос о признании роли источника права за обычаем, судеб-
ной практикой, а также за доктриной является в польской правовой
науке спорным.
Местное самоуправление
Самоуправление означает, согласно Европейской хартии мест-
ного самоуправления, право и способность местной общественно-
сти регулировать и управлять в пределах, установленных законом,
под ее исключительную ответственность и в интересах ее жителей.
Точно так же, но несколько иными словами, представлена кон-
цепция самоуправления в Конституции Польши: территориальное
самоуправление — основная форма организации публичной жизни
в гмине. А в ст. 1 Закона 1990 г. о территориальном самоуправле-
нии установлено, что жители гмины образуют по закону общину
самоуправления. Употребление в выше указанных определениях
самоуправления понятия местной общественности или же общины
самоуправления указывают, что учреждение самоуправления не
сводится лишь к вопросу децентрализации публичной администра-
ции. Это означает, что местная общественность становится субъек-
том самоуправления, получает право управлять своими местными
делами путем юридических эффективных действий наравне с дея-
тельностью государства.
Территориальное самоуправление. Система народных советов
предполагала осуществление государственной власти не только
через парламент, но и через местные представительные органы,
действовавшие в интересах местного населения. Их исполнитель-
ными органами были местные органы государственной админист-
рации, избираемые советами. Связующим элементом этой систе-
мы был принцип демократического централизма, согласно кото-
рому надзор над советами касался не только их деятельности, но
преследовал также цель обеспечивать реализацию политики госу-
дарства на местах.
Институт территориального самоуправления означает, что едини-
цы самоуправления, то есть в первую очередь гмины, являющиеся
первичными единицами:
1 Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и
доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
167
• становятся юридическим лицом, что дает возможность испол-
нять публичные задания не от имени государства, а от своего собст-
венного имени и на собственную ответственность, а в сфере оборота
имуществом становятся владельцами коммунального имущества;
• имеют собственный исполнительный орган, являющийся орга-
ном самоуправления публичной администрации, подчиняющейся
только совету гмины как представительному органу самоуправления;
• надзор за самоуправлением в области реализации его собст-
венных заданий осуществляется лишь с точки зрения соответствия
праву, причем самостоятельность гмины (или другой единицы са-
моуправления) подлежит судебной охране.
Государство и самоуправление. В системе народных советов меж-
ду государственной властью и местными органами власти опира-
лись на выше упомянутый принцип демократического централизма.
Не определял он ни области применения, ни пропорций между
централизмом и демократизмом. На практике централизм управле-
ния явно доминировал над местной демократией.
Польский Закон о территориальном самоуправлении 1990 г. да-
ет лишь общую установку, что самоуправление гмины распростра-
няется на все публичные дела местного значения, если по закону
эти дела не отнесены к компетенции других субъектов управления.
Точно так же принятие решений по делам, относящимся к ведению
гмины, принадлежит самоуправлению только в том случае, если
законом не предусмотрено иное. И потому первостепенное значе-
ние имеет в этом случае Закон о разделении задач и компетенций
между органами гмины и органами государственной администра-
ции, принятый в 1990 г. Согласно этому Закону муниципалитет
гмины обладает не всей компетенцией, которая раньше принадле-
жала тминным народным советам, а лишь ее частью. Остальные
полномочия были переданы в ведение специально созданных новых
районных учреждений — правительственной администрации или вое-
водским правлением. К этому следует добавить, что даже функции,
оставленные муниципалитету гмины, разделены на его собственные
задания и задания, порученные ему государством для реализации. В
последнем случае надзор за самоуправлением не ограничивается
законностью, он включает также целесообразность, добросовест-
ность и хозяйственность, что весьма напоминает надзор, сущест-
вующий в прежней системе народных советов.
Учреждение местного самоуправления (муниципалитет) должен
финансироваться государством в размере, который необходим для
выполнения порученных ему заданий. Однако в ситуации, когда
государственный бюджет располагает весьма ограниченными сред-
ствами, трудно ожидать, чтобы финансовое положение муниципа-
168
литетов благополучно. А именно таково положение дел на сего-
дняшний день.
Представленное взаимоотношение между государством и мест-
ным самоуправлением имеет значение для обеспечения независи-
мости самоуправления и его защиты от необоснованного вмеша-
тельства государства. Подлинное самоуправление имеет и другую
сторону. Самоуправление исполняет свою общественную созида-
тельную роль только тогда, когда жители гмины могут реально вли-
ять на деятельность своего муниципалитета, чувствуют себя хозяе-
вами. В противном случае действуют лишь органы самоуправления,
а в практической жизни общественности гмины самоуправление
отсутствует. Форма самоуправления еще не гарантирует демокра-
тизма управления. А именно такое положение начинает формиро-
ваться в Польше, о чем свидетельствует хотя бы небольшая числен-
ность избирателей в гминах во время состоявшихся недавно допол-
нительных выборов в тминные Советы.
Закон о территориальном самоуправлении так же, как и Закон о
народных советах, трактует самоуправление практически почти ис-
ключительно как форму представительства. Жители гмины — обще-
ственная база, призванная обеспечить такое представительство. На
практике с этого начинается и этим заканчивается субъективное
право общества на участие в самоуправлении. Наиболее полным
образом оно может быть реализовано в небольших территориаль-
ных единицах, где жители в состоянии охватить все существующие
проблемы. А в больших единицах самоуправление сводится к пред-
ставительству главных политических сил. Закон о самоуправлении
предусматривает, однако, образование меньших, чем гмины, еди-
ниц лишь факультативно и не в качестве самоуправляющихся еди-
ниц, а только как вспомогательных для органов власти гмин.
Представленная в Законе 1990 г. модель территориального са-
моуправления, хотя в принципе и соответствует Европейской хар-
тии местного самоуправления, но не создает возможности полно-
стью реализовать демократическую суть самоуправления и его об-
щественно созидательные ценности.
Централистская система управления раньше ограничивала, а
иногда вообще исключала местное самоуправление, которое якобы
угрожало государственной власти, отождествляемой с социализмом.
Современная зависимость от сети отечественной и даже междуна-
родной инфраструктуры оставляет широкие возможности местным
инициативам. Явно недостаточно объяснить причины ограничения
возможностей самоуправления лишь тем, что финансовые доходы
гмин, установленные в настоящее время государством, весьма не-
достаточны. Самоуправление должно быть инструментом, который
поможет выйти из кризиса путем пробуждения общественной ак-
169
тивности и организации труда с целью выработки новых экономи-
ческих ценностей.
Закон о территориальном самоуправлении 1990 г. принял, что
единицей местного самоуправления является: община, т.е. коллек-
тив жителей, проживающих на территории низовой единицы терри-
ториального деления (города или сельской общины), представляе-
мый избранным им представительным органом, который, в свою
очередь, избирает исполнительный орган общины, независимый и
никому не подчиненный.
Выборы в местный представительный орган происходят на основе
всеобщего, непосредственного, равного избирательного права, путем
тайного голосования, что должно было обеспечить гражданам воз-
можности «взять свои дела в собственные руки». Выборы на самом
деле вполне свободные; по одновременно ликвидируются все формы
прямого участия граждан в деятельности советов; а также самоуправ-
ление жителей в отдельных деревнях и городских жилых районах, ко-
торое при местных советах обладало законными правомочиями. Сове-
ты теперь менее многочисленны, а их связь с избирателями слабая.
В системе советов главными были противоречия между мест-
ным представительным и исполнительным органами, так как вы-
борный совет представлял, лучше или хуже, интересы местных жи-
телей, в то время как исполнительный орган, строго подчиненный
по вертикали, представлял интересы государства.
В воеводстве действует только подчиненное правительству долж-
ностное лицо — воевода. Между общиной и воеводством создано
неформальное звено аппарата правительственной администрации —
район, директор которого подчинен только воеводе. Над воеводства-
ми имеется два уровня централизованного государственного аппара-
та, где нет места ни для общественного решения, ни для обществен-
ного контроля. Правда, в воеводствах действует представительство
общинных самоуправлений (сеймик), но у него нет никаких решаю-
щих полномочий, он может только высказывать свое мнение по не-
которым вопросам в пределах компетенции воеводства.
В сравнении с периодом национальных советов, когда на уров-
не воеводства действовал совет, обладающий широкими полномо-
чиями и решающим влиянием на воеводу, нынешнее положение
органов самоуправления как институт участия общества в управле-
нии скорее можно назвать регрессом, нежели прогрессом.
Противоречия между самоуправлением в общинах, с одной сто-
роны, и районом и воеводством, с другой — это актуальное выра-
жение противоречий между местными и общегосударственными
интересами. Эти противоречия выражаются прежде всего в сфере
разделения компетенций и финансирования.
В Законе о территориальном самоуправлении заложен принцип
общей компетенции: к ведению органов самоуправления относится
170
все, что нс отнесено законами к ведению других органов. Если судить
формально, то кажется, что этот принцип определяет полномочия ор-
ганов самоуправления достаточно широко, но не является препятстви-
ем к тому, чтобы любые местные дела отнести специальным законом
к компетенции других органов. Безусловно закрепить принцип обшей
компетенции в системном законе необходимо, но на самом деле вопрос
объема правомочий самоуправления — это, как и при системе советов,
вопрос материального административного права.
Дела, находящиеся в ведении органа самоуправления, разделе-
ны на его собственные задачи (в этой сфере он действует самостоя-
тельно, единственное ограничение — эти действия не должны всту-
пать в конфликт с законом) и задачи, порученные самоуправлению
районом вместе со средствами, необходимыми для их осуществле-
ния (в этой сфере деятельность самоуправления контролируется не
только с точки зрения законности, но целесообразности).
Доходы органов самоуправления от налогов стали меньше по
сравнению с теми, которые имели в своем распоряжении в последнее
время национальные советы; в такой обстановке большинство органов
самоуправления нуждаются в субсидиях из государственного бюджета.
Глава 7
Чешская Республика
ййгздп
л>п
пол
Мягки
199
ти^длплЬиг
|<ЯкЛкп
110
Й0Л1<;
М.1Г«Лм^к0
bar по
iik>v
254
286
Оопш/Исс
' f М4
elx*r*f\
329
J Zv/vckau^
Groix *; 2
•,” Р.нЦ
2- _- Kohn i
АИД -'"’К
кКиЬы’Ч Он
г^Ч^гм.! X
Ь^ЧикПОкГ
X Nrtul
3 hrту
>iiac>CC KiSiJKf
•/г JOwuMMtz J** -UM1 - <1л?укл i fa
к Д»Па«П «t>«*ui
►^JjkurtihoU Тгйпнсеу 2 X<jhWk br'
Auc 4*- 4 . Mknia
154\. Njh^m
Moinw
T<hrv
SK
bnff.l.A
Nid.i
nt«J V«hoa*«H
J2S J
-. Vbia4>;kr*
*PhMOv
К GlKWJOVM Q J-
Hr>idhac -Hr Pucvici
’♦» ZiSwiciii J
_ Onj^
J5k Skivkov
Г Жи
^jnoV"
1^155 <e
> < ,* G<-3>>
; ^..-e/W J * O-
Waiorzych *
u . . / • Nyua
Kwkwy КслНн
<Wu<JWuzy \ .b>lwS
-Kron;;•*«> «- • \
260 •.- ПП1Ьг>угл
-f । -.5. u.. HrulH.M -SV-
HycIpjcnXii Kh
x OsV<.V2i ;
Onudm. 'Ч. V -. r-iXriSff’N”
tK4|.-k*lvv ^к*Ч.1У^чСр.- mi- |- J#*TUI'»l«k С»фЮ I
rtX ч^М,п"°\ .w.>n t
B'\ Л»,»м>и \ %vj,la4..k,. .A
x Hamy*i«>w CZECHIA
Qtav/a
Государство расположено в Центральной Европе.
Территория — 78,864 тыс. кв. км.
Столица — г. Прага.
Население — 10,3 млн чел. 94,4% — чехи.
Официальный язык — чешский.
Религия — большинство верующих католики или протестанты.
Чешская Республика как самостоятельное государство образова-
лась 1 января 1993 года в результате распада Чешской и Словацкой
Федеративной Республики (ЧСФР). С XVI в. чешские земли входили в
Австрийскую империю. В 1918 году после распада Австро-Венгрии бы-
ло создано самостоятельное Чехословацкое государство. В 1969 году
чешские земли получили статус республики в составе федеративной
Чехословацкой Социалистической Республики (ЧССР). С 1948 по
1989 годы власть в Чехословакии принадлежала коммунистам, в ре-
зультате бархатной революции в ноябре 1989 года социалистический
строй в стране был ликвидирован, восстановлен многопартийный де-
мократический режим.
Г осударственное устройство
Чехия — унитарное государство. Территория страны делится на
асти, районы и города. Органами территориальных самоуправ-
ных единиц являются представительные органы, представитель-
172
ства и исполнительные органы, совет, управление или магистрат (в
городе), приматор (в городах), староста (в селах).
Действует Конституция, основная часть которой была принята
16 декабря 1992 г., вступившая в силу с 1 января 1993 г. В ней от-
сутствуют главы, посвященные правовому статусу личности, граж-
данина за исключением некоторых общих норм. Соответствующие
положения содержатся в Хартии основных прав и свобод, которая
считается составной частью Конституции Чешской республики.
Этот документ был принят в форме конституционного закона 9 ян-
варя 1991 г. Федеральным собранием ЧСФР и переопубликован
чешским Национальным советом в 1993 г.
По форме правления Чехия является парламентской республи-
кой. Политический режим — демократия.
Законодательная власть в Чехии принадлежит Парламенту, ко-
торый состоит из двух палат: нижней — Палаты депутатов и верх-
ней — Сената. В нижнюю палату входят 200 депутатов, в верхнюю —
81 сенатор. Палата депутатов избирается на 4 года, Сенат — на
6 лет, причем каждые 2 года переизбирается 1/3 сенаторов. Палата
депутатов формируется в соответствии с принципами пропорцио-
нальной системы представительства, а Сенат — по мажоритарной
системе (ст. 18 Конституции РФ)1.
Конституция предусматривает возможность досрочного роспус-
ка нижней палаты Президентом республики.
Глава государства — Президент Республики, избираемый на совме-
стном заседании палат Парламента сроком на 5 лет. Согласно Консти-
туции никто не может быть избран Президентом более 2 раз подряд.
Президент может быть подвергнут преследованию только за государст-
венную измену по обвинению Сената в Конституционном суде.
Высший орган исполнительной власти — правительство, кото-
рое состоит из председателя Правительства, заместителей председа-
теля Правительства и министров. Председателя Правительства на-
значает Президент республики; по предложению председателя он
назначает остальных членов Правительства и уполномочивает их
руководить министерствами либо ведомствами. В 30-дневный срок
после назначения Правительство должно ходатайствовать перед Па-
латой депутатов о выражении ему доверия.
Правовая система
Чехия входит в романо-германскую правовую семью. Рецепция
римского права в высокоразвитых городах средневековой Чехии
началась уже в XIII в. Самостоятельное национальное чешское за-
конодательство, исторически сложившееся как право чешского го-
' Ст. 18 Конституции Чешской республики 1993 г.
173
сударства, состояло из огромной массы предписаний и обычаев. С
XVI в. чешские земли оказались под властью австрийской династии
Габсбургов. С этого момента начался процесс постепенного вытес-
нения чешского права немецким, завершившийся в основном в хо-
де буржуазной революции 1848 г. Таким образом, современная
чешская правовая система сформировалась под решающим влияни-
ем немецкого права (в его австрийском варианте). На территории
Чехии вплоть до 1950 г. действовали все важнейшие кодексы пе-
риода Габсбургской монархии, включая австрийские Общее граж-
данское уложение 1811 г. и Уголовное уложение 1852 г., общене-
мецкое Торговое уложение 1863 г.
После прихода к власти коммунистов в феврале 1948 г. страна
взяла курс на замену старых законов. Конституция 9 мая 1948 г.
отменила все ранее действовавшие конституционные и иные зако-
ны, противоречившие Конституции и принципам народно-
демократического строя.
В 60-е годы XX в. в Чехословакии осуществлялись крупные за-
конодательные реформы и эксперименты. Был принят новый ГК
(1964), ГПК (1963), специальный Хозяйственный кодекс.
После ликвидации социалистического строя в 1989 г. чешская
правовая система подверглась коренной перестройке, смысл кото-
рой заключался в отказе от наследия социалистической системы и
реинтеграции в романо-германскую правовую семью (в ее герман-
ской версии). Прежде всего была изменена сама отраслевая систе-
ма. Место хозяйственного права рядом с гражданским вновь заняло
торговое право. Восстановлена прежняя система институтов граж-
данского права и их концептуальное содержание.
С момента вступления в силу Конституции Чешской республи-
ки проделана значительная работа по созданию правовой системы
нового государства. Принято несколько сотен новых законов, в том
числе о государственных символах Чешской республики, о чешском
Национальном банке, об армии Чешской республики, о приобрете-
нии и утрате гражданства Чешской республики, о Верховном кон-
трольном управлении, закон о регламенте Палаты депутатов, о госу-
дарственной статистической службе, о выборах в общинные предста-
вительства, закон о защите озонового слоя Земли, о государственном
представительстве, о полиции Чешской республики. В результате
уже в первой половине 90-х годов было почти полностью заменено
законодательство в целом ряде отраслей права, а в основные кодек-
сы (ГК, ГПК, УК, УПК, Трудовой кодекс) внесены значительные
изменения и дополнения1.
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
174
Ведущими источниками права в Чехии являются законы и дру-
гие нормативные акты. Их иерархия включает Конституцию, Хар-
тию основных прав и свобод, конституционные законы, обычные
законы, решения Президента республики, распоряжения прави-
тельства, правовые предписания министерств, иных администра-
тивных ведомств и органов территориального самоуправления. Со-
гласно Конституции ратифицированные и обнародованные между-
народные договоры о правах и основных свободах человека,
которые обязывают в том числе и Чешскую республику, действуют
непосредственно и имеют преимущество перед законом.
Принципы местного самоуправления
Конституция Чешской республики закрепляет местное (терри-
ториальное) самоуправление как важнейший элемент основ консти-
туционного строя, как самостоятельную форму осуществления на-
родом принадлежащей ему власти.
Опыт развития данного института публичной власти Чехии по-
казывает жизнеспособность так называемой общинной теории мест-
ного самоуправления.
Суть данной теории состоит в том, что она рассматривает тер-
риториальное образование не только как результат искусственного
деления территорий актами органов государственной власти, но как
коллектив, который обладает естественной самоуправляемостью. В
числе проводимых в Чешской республике реформ одно из первых
по важности мест занимает реформа местного самоуправления как
организации публичной власти.
Проблема определения сущности публичной власти и ее развития
с правовой точки зрения есть проблема определения разновидностей
ее форм, а также определение степени их подчинения закону.
Конституционная концепция реализации публичной власти в
Чешской республике в широком смысле предполагает осуществле-
ние таковой с учетом местного (территориального) самоуправления.
Территориальное самоуправление в современный период разви-
тия чешского государства и общества является важнейшим элемен-
том осуществления народовластия. Выделение отдельной главы
Конституции, посвященной местному самоуправлению Чешской
республики, подтверждает это.
В настоящее время существуют два подхода к определению мест-
ного самоуправления:
Во-первых, как децентрализованная государственная власть,
которая осуществляет на местах полномочия органов государствен-
ной власти на основе закона. В данном случае речь больше идет об
определении роли государства в решении вопросов местного значе-
175
ния. Реализация права на местное самоуправление со стороны на-
селения стоит на втором месте.
Во-вторых, местное самоуправление рассматривают как право
населения территорий решать непосредственно или через создавае-
мые ими органы вопросы местного значения. Конституция Чехии
выделяет прежде всего аспект территориального самоуправления
как определенной формы ответственности населения перед собой и
обществом в целом за решение вопросов местного значения. Так,
преамбула высшего закона Республики говорит о власти равно-
правных, свободных граждан, которые сознают свою ответствен-
ность по отношению к другим гражданам и по отношению к обще-
ству в целом. Такая трактовка созвучна ст. 29 Декларации основных
прав и свобод, которая гласит, что «каждый человек имеет обязан-
ности перед обществом, в котором только и возможно свободное и
полное развитие его личности».
Конституционная гарантия существования самоуправления за-
ложена в ст. 8 Конституции. Она устанавливает, что «гарантируется
самоуправление территориальных самоуправляющихся образова-
ний». При этом в гл. 7 Конституции (ст. 99) установлены террито-
риальные уровни самоуправления, среди которых основное место
отводится общинам как территориальным самоуправляющимся об-
разованиям.
Таким образом, под местным (территориальным) самоуправле-
нием Чешской республики подразумевается конституционно уста-
новленное право территориального самоуправляющегося образова-
ния в лице его населения решать самостоятельно в рамках компе-
тенции, установленной Конституцией и законами республики,
вопросы местного значения.
С местным (территориальным) самоуправлением не следует пу-
тать самоуправление внутренне организованных объединений лю-
дей по различным признакам или основаниям.
С точки зрения гл. 7 Конституции республики их деятельность
строится на тех же принципах самоуправления, которые присущи и
территориальному самоуправлению. Такие объединения существуют
так же, как и территориальное самоуправление, на принципах ав-
тономии, обладая при этом своими собственными полномочиями и
правовым статусом своих членов. В Чешской республике к таким
самоуправляющимся объединениям можно отнести различные про-
фессиональные, академические, хозяйственные, страховые объеди-
нения, но только в том случае, если создание таких корпораций
было инициировано ее будущими членами.
Профессиональное самоуправление предполагает наличие у
объединения автономии власти решать вопросы собственной жиз-
недеятельности. Носителем профессионального самоуправления, ее
176
инициатором может быть только группа профессионалов. В качест-
ве примера можно привести деятельность профессиональных колле-
гий адвокатов, нотариусов и т.д. Внутреннюю организацию и пра-
вила деятельности определяют сами члены такого объединения. Это
относится и к непосредственным полномочиям.
Особой формой самоуправления является академическое само-
управление. Речь идет о специфической автономии в определении
своих полномочий образовательных учреждений университетского
типа. Такой же характер самоуправления факультативно осуществ-
ляется в сфере школьного образования.
Таким образом, Конституция Чешской республики предусмат-
ривает только одну форму самоуправления — территориальную. Но
она не запрещает существование других форм.
Для самоуправления иных форм, отличных от территориально-
го, государство не устанавливает для их деятельности жестких ра-
мок, не вмешивается в определение их внутренней структуры. В
Конституции указано: «государство может вмешиваться в деятель-
ность территориальных самоуправляющихся единиц, только если
это необходимо в целях охраны закона и только в порядке, уста-
новленном законом» (п. 4 ст. 101).
Право на самоуправление
Конституция, устанавливая объем права на местное самоуправ-
ление, определила его основные принципы:
1. Самоуправление является самостоятельной формой публич-
ной власти с собственной компетенцией в области собственности,
финансового управления, организации, нормотворчества (ст. 101,
пп. 1,2; ст. 104).
2. Основным носителем права на местное самоуправление явля-
ется территориальное сообщество граждан (ст. 100, п. 1, ст. 101 п. 3).
3. Территориальной основой местного самоуправления является
община (ст. 99 и ст. 100).
4. Наличие представительного органа местного самоуправления,
является обязательным при формировании организационной струк-
туры конкретного муниципального образования (ст. 101; н.п. 1,2,
ст. 102, ст. 104).
5. Гарантированность права на самоуправление (ст. 101, п. 4).
Следует отметить, что современная Конституция Чехии предпо-
лагает право на местное самоуправление в качестве права, а не обя-
занности соответствующих муниципальных образований. При этом
в соответствии со ст. 101 Конституции каждая община характеризу-
ется как «публично-правовая корпорация, которая может иметь
собственное имущество и хозяйствовать в соответствии со своим
собственным бюджетом».
177
Это понятие затем регламентирует в § 2 ч. 1 гл. 1 Закона об об-
щинах.
Понятие корпорации в данных правовых актах отражает нали-
чие особого субъекта права, который отличен от носителя общин в
целом. Именно с этим связан ряд особенностей статуса публично-
правовой корпорации в осуществлении имущественных правоотно-
шений. Так, членство в такой корпорации не зависит от воли ее
членов.
В подтверждение этой точки зрения приведем постановление
Конституционного суда Чешской республики от 19 января 1994 г.,
которое закрепило, что правовое определение самоуправления оз-
начает управление общественными делами кем-то иным, чем госу-
дарство, то есть публично-правовой корпорацией. При этом под-
черкивается, что определение местного самоуправления как управ-
ление со стороны публично-правовой корпорации есть чисто
формальный способ определить место и роль органов местного са-
моуправления в правовом пространстве. На самоуправление необ-
ходимо смотреть как на демократическую организационную форму
заботы всего общества о самых насущных вопросах жизнедеятель-
ности объединений граждан, проживающих на территориях общин.
При этом для территориального самоуправления понятие собствен-
ной автономии и государственного контроля означает, что незави-
симость в решении вопросов местного значения возникает и реали-
зуется на основе закона и под контролем государства за законно-
стью деятельности органов местного самоуправления. Рамки
вопросов местного значения также определяются законодательно.
В другом своем постановлении Конституционный суд Чешской
республики указал, что конкретное местное самоуправление есть
выражение демократической общественной власти, когда налицо
слияние субъекта и объекта управления.
Не только общины, но и высшие территориальные самоуправ-
ляющиеся образования определены в праве как публично-правовые
корпорации. При этом само понятие корпорация в современном
чешском праве не получило сколько-нибудь специфического со-
держания. Речь идет о понятии, означающем в переводе с латыни:
объединение, союз, общность. В правовой терминологии Чехии, так
же как и в ряде других стран, это понятие означает юридическое
лицо. То есть термином корпорация пользуются всякий раз, когда
хотят подчеркнуть, что организация, называемая этим именем, рас-
сматривается как единое целое и может выступать участником
гражданского оборота. Общины выступают в правовых отношениях
под своим именем и несут ответственность за невыполнение своих
обязательств. Ярким признаком самоуправления как формы пуб-
личной власти являются полномочия представительств принимать в
178
рамках своей компетенции обязательные постановления (ст. 104,
п. 3 Конституции).
Из характера территориальной публично-правовой и самоуправ-
ляющейся корпорации вытекает, что эта публичная власть относит-
ся не только к населению в целом, но и к каждому физическому и
юридическому лицу в отдельности. Общественная власть корпора-
ции в лице общины и края распространяется на каждого, но в тех
рамках, в которых она отделена от государственной власти. То есть
налицо признаки исключительности и суверенитета. Но эти при-
знаки самоуправления как формы публичной власти установлены
волей государственной власти и следовательно в ее интересах.
Внешним признаком осуществления публичной власти общно-
стями граждан, кроме названия, являются герб и флаг общины, ко-
торые выполняют то же предназначение, что и символы государст-
венной власти.
Вопрос о названии общины решается исходя из принципа само-
управления самим населением. Название высших территориальных
самоуправляющихся территорий присваивается или изменяется
конституционным Законом 1997 г. о создании высших территори-
альных самоуправляющихся образований.
Название общины как атрибут публично-правовой власти важен
с той точки зрения, что все предписания, которые издают органы
местного самоуправления и свидетельствуют о реализации собст-
венных полномочий обшин, обязательно в заглавии должны иметь
слово Община {Город} и название общин. Аналогичное правило дей-
ствует в отношении части статуарных городов с административным
делением, где название выступает как символ собственной публич-
ной власти.
В предписаниях-решениях в сфере делегированных полномо-
чий перед названием общины обязательно указание того органа,
которому делегированы конкретные полномочия, например Маги-
страт. Название общины обязательно должно быть указано в из-
бирательных бюллетенях при местных выборах и проведении мест-
ного референдума.
Публично-правовой характер местного самоуправления выража-
ется и в характере полномочий органов местного самоуправления.
Как уже неоднократно говорилось, Конституция не устанавливает,
что именно должно входить в полномочия этих органов. Но она
однозначно различает понятия собственных и делегированных пол-
номочий. Определение объема полномочий — это дело конкретного
законодательства. Из характера территориальной общности следует,
что местное самоуправляющееся образование выступает самостоя-
тельным носителем публичной власти только в рамках своих собст-
венных полномочий. При этом не надо забывать, что эти полномо-
179
чия могут быть ограничены законом (п. 4 ст. 101 и ст. 104 Консти-
туции). А это означает, что принцип универсальной компетенции
государственной власти всегда является главенствующим.
Конституция (ст. 87) предусматривает возможность подачи кон-
ституционной жалобы о незаконном вмешательстве государства в
реализацию права на самоуправление. Таким способом можно ини-
циировать решение Конституционного суда о признании соответст-
вующего закона или правого предписания органов государственной
власти, а также действий определенных должностных лиц не соот-
ветствующим конституционным принципам местного самоуправле-
ния. Это свидетельствует о заинтересованности общества в целом в
публично-правовом характере местного самоуправления.
Таким образом, будучи носителем публичной власти, само-
управляющиеся территориальные единицы и их органы власти ог-
раничены в своей деятельности по ее осуществлению только зако-
ном, что не противоречит интересам государству Чешской респуб-
лики и общества в целом. Местное самоуправление — это власть.
Причем и местное самоуправление, и государственная власть вме-
сте есть публичная власть. Статья 105 Конституции делает возмож-
ным творческий подход к исполнению государственной власти,
предусматривая вариант передачи определенных государственных
полномочий органам местного самоуправления на основе закона.
Основанием для такого шага может служить заинтересованность
общества и государства в рациональном исполнении публичной
власти. В таком случае орган местного самоуправления становится
элементом иерархичной системы государственной власти, но при
этом его самоуправленческая природа никак не нарушается.
Местное самоуправление в Чешской республике представляет
собой один из основных конституционных институтов, который
позволяет населению самоуправляющихся территорий независимо
от органов государственной власти разрешать определенные вопро-
сы местного значения в рамках собственной и делегированной
компетенции, обусловленных законом республики.
Глава 8
Испания
.Чл-Холч»#^. у5» ’Jwjt
A-Xc5)}hm Л**^™-®*^**
□ИПЛ^_ 15
^Аглш
sr
> J
СчИк
t J
My
Vfe “'’•“h'w.M I .'X
floprr &W<- •Li’ J G*6p<
/о
в*^^0«-Л,4а>’‘7
;!
•• VliMf.p ’
p> ^*м-ч<гСАрлш1\’ Ьн*1
J. ----- 1Г* 1
ftfLAi^*? -itr —Лл V ” л_
\ Падегм-*»* '
**гы 4’^ ।
*мы
Догг
KiTrXMP-A*- Гдоизд
АЛэМЫ^а
’кхмшл . - -
/
tjfj-
t. -CuHt^WMM -- -. I tm-W* li / H - я‘:
М^жТвНг'•- -
JBcn>^6V- i 1 с ' *НДО’**-Д*ЛЖЯ*
»"< *Ш»М <*»* 4’***
-к,мг’<‘5|? Лй>ОС« ^Чсехилг1
Тмд&идо
<U)M4J
ОлосЬи.Л
И\
Нс»»л**- Tc^w£i
Я Г*Д«.
..,. /ImQMC
1<РР’* '^.Mi,*-»-4»W0T
•f Яп<Г
fls*» ,.!#&* >
.Miitys ***ром
оЛ^мторс
$1 ЬКНХН*
^Stpcwwrt
ТЪ₽9*го«
\ < п X .- hjrtAiC-ftbAJ-flA*** <- CftW*1>Q
*лихлг Н*Р4»Н^ < ИР*О СуЫуи’Ь
-, u —г^ -» '- /_
.. Р«чна т f
-<j4Ww j'sf-
IpWHXQ
A^<y»4 /
MkWMHv
<И'ЭД-Г*»де|у.
sZ
НМС4Х» Г J1*®**»** - > v ъ
«мрует-г^ *> t .21 л . ^Эл*^7лмзмт</
Aipw»«-л*У?'*Ч. Амми
О>4|й<4 I*””
FulmMI c. p.MamjOp**
Ы4**4**
Orwwi Г ?
^ЙИ'ТЧЬг -------_'
'"'•' -ISSSwmJxJ
к ( *-? FUrnX-^
^>3
,/<Ty«ia >" ^V34^r— .
^ -- - J K“ - ,X ‘ J —•"£) rAJAJp^C
*> ®T"-i^5.’>« 'f|**" Л^’-ч*<
С*шука;ьде- Ыфм>цд]
АШ«Е<
tmpLIUMl
Агмлл
Могркм
о
я
. ___._ »кНаАк«1
H -^4x*’z^ ^“o**
1Д. -fyb
(<- /x^J
рпочи у Am,jW| 4
•*&ЛПТ*О**+* !
Ъг«и~Пл«
3ftv-A»pM,
(И.адксНм“)_
Hup-»*- \ ’
Государство расположено на юго-западе Европы, занимает боль-
шую часть Пиренейского полуострова, Балеарские и Канарские остро-
ва.
Территория — 504,8 тыс. кв. км.
Столица — г. Мадрид.
Население — 40,3 млн чел.
Официальный государственный язык — кастильский (диалект ис-
панского языка). Остальные языки Испании являются официальными
языками в соответствующих автономных сообществах согласно их
статутам.
Религия — подавляющее большинство населения католики.
По Конституции церковь отделена от государства, отношения ме-
жду ними регулируются Конкордатом с Ватиканом 1979 г.
Во II в. до н.э. Испания была завоевана римлянами и подверглась
романизации. В V в. здесь сложилось варварское Королевство вестго-
тов. В 711—718 годах территория Испании завоевана арабами (мав-
рами).
В VIII—XV вв. шла борьба за освобождение страны от арабов, в
ходе которой возник ряд христианских королевств: Астурия, Наварра,
Кастилия, Арагон. В 1479 году создано единое Испанское Королевст-
181
во. В 1492 году завершилось изгнание арабов из страны и началась
испанская колонизация Центральной и Южной Америки.
В XIX в. Испания пережила четыре буржуазные революции, а в ре-
зультате революции 1931 года был низложен Король и провозглашена
республика. В 1936 году вспыхнул мятеж реакционных сил. С пораже-
нием республиканцев в гражданской войне 1936—1939 годов в стране
установилась диктатура генерала Франко. После смерти Франко в
। 1975 году осуществлен мирный переход к демократии. В 1986 году Ис-
пания вступила в Европейское экономическое сообщество.
Государственное устройство
Испания — унитарное государство с высокой степенью децен-
трализации. В административно-территориальном отношении стра-
на делится на 50 провинций, входящих в 17 автономных сообществ.
Три последние (Каталония, Страна Басков и Галисия) образованы
по национальному принципу на территории проживания соответст-
вующих коренных народов — каталонцев, басков, галисийцев. Эти
сообщества, а также Андалусия, обладают наиболее высокой степе-
нью автономии по сравнению со всеми остальными.
В Испании действует Конституция 1978 г.1 По форме правления
Испания является конституционной парламентской монархией.
Политический режим демократический.
Глава государства — Король, являющийся согласно Конститу-
ции символом государственного единства и постоянства, «гарантом
правильного функционирования государственных институтов». Дос-
таточно обширные полномочия Король может осуществлять только
с контрасигнации председателя правительства или соответствующе-
го министра.
Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту —
Генеральным кортесам. Нижняя палата — Конгресс депутатов
(350 членов) и верхняя палата — Сенат (256 членов), которая явля-
ется палатой территориального представительства, избираются сро-
ком на 4 года путем всеобщих, равных, прямых выборов (Конгресс —
по пропорциональной системе, Сенат — по мажоритарной).
Правительство — Совет министров осуществляет исполнитель-
ную власть. Оно состоит из председателя, его заместителей, мини-
стров и других членов. Кандидатуру председателя предлагает Ко-
роль и одобряют Кортесы. Остальные члены правительства назна-
чаются и увольняются Королем по предложению председателя
правительства.
1 Конституция Испании от 27 декабря 1978 г. // Конституции зарубежных госу-
дарств: Учебное пособие. М., 2006.
182
Высшим консультативным органом Правительства согласно
ст. 107 Конституции является Государственный совет, статус кото-
рого регулируется Органическим законом о Государственном совете
1980 г.
Каждое автономное сообщество имеет свой устав (статут), при-
нимаемый в качестве органического закона государства.
Правовая система
Правовая система Испании относится к романо-германской
правовой семье.
Основы современной буржуазной правовой системы сложились
главным образом в XIX в., когда после освобождения страны от
французской оккупации (1808—1814 гг.) в течение нескольких деся-
тилетий были приняты кодексы законов по отдельным отраслям пра-
ва. В этих кодексах отразилось влияние права Франции и отчасти
других европейских стран, а также некоторых латиноамериканских
государств — бывших испанских колоний, однако в целом формиро-
вание современного права происходило на базе богатой истории соб-
ственного законодательства, насчитывающей много столетий.
В Средние века в различных королевствах на территории буду-
щей Испании (Кастилия, Арагон, Каталония, Наварра и др.) созда-
валось немало сборников законов, имевших местное значение. Су-
дебное уложение 654 г. стало символом идеи национального един-
ства и представляло собой попытку объединить в одном документе
нормы обеих названных правовых систем.
Важную роль сыграло изданное в 1255 г. в Кастилии Королев-
ское уложение, в котором излагались многие институты государст-
венного, гражданского и уголовного права, регулировались вопросы
судопроизводства.
Еще большее значение имело собрание правовых норм, состав-
ленное в Кастилии (1256—1263 гг.), которое получило название
Семь партид (частей). Это самый важный правовой документ в ис-
панской истории: каждая из его частей посвящена определенной
сфере правового регулирования:
• церковному праву и месту католической церкви в государст-
венной и общественной жизни (ч. 1);
• королевской власти и деятельности органов управления;
• судопроизводству;
• семейному праву;
• договорному праву;
• преступлениям и наказаниям.
В 1567 г. было издано огромное по размерам девятитомное соб-
рание испанских законов Новый свод, а в 1805 г. — еще более объ-
183
емистый Новейший свод в 12 томах, после чего развитие законода-
тельства в Испании пошло по пути издания кодексов, охватываю-
щих определенные отрасли права.
Основным источником права являются законодательные и иные
нормативные правовые акты, иерархию которых составляет Кон-
ституция, органические и обычные законы парламента, декреты
Короля (фактически Совета министров), подзаконные акты органов
государственного управления.
Правительство вправе издавать временные законодательные акты
в виде декретов-законов (они не могут касаться основных институтов
государства и права, обязанностей и свобод граждан), которые рас-
сматриваются и утверждаются Кортесами в 30-дневный срок1.
Конституция 1978 г. предусматривает, что наряду с законами,
принимаемыми Генеральными кортесами, могут издаваться, в том
числе по вопросам, отнесенным к ведению государства, законода-
тельные акты автономных областей.
Местное самоуправление
Раздел VIII Конституции Испании устанавливает основные
принципы территориальной организации государства. Государство в
своей территориальной организации включает:
• муниципалитеты;
• провинции;
• автономные сообщества.
Все эти единицы пользуются автономией при ведении своих дел.
Государство гарантирует эффективное осуществление принципа
солидарности, наблюдая за установлением адекватного и справед-
ливого экономического равновесия между различными частями ис-
панской территории, уделяя особое внимание специфическим об-
стоятельствам островных территорий. Различия в статутах разных
автономных сообществ ни в коем случае не могут давать им эконо-
мических или социальных преимуществ.
Все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей
территории государства. Органы власти не могут принимать мер,
которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения
и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению иму-
щества по всей испанской территории.
Действующая Конституция Испании создала законодательную
базу для местной администрации (ст. 140—142), определила поря-
док деятельности автономных образований. Подлинное юридиче-
ское значение местная автономия приобрела только с принятием в
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
184
1990 г. Закона № 140. Он закрепил обшие полномочия органов ме-
стного самоуправления.
Конституция Испании гарантирует автономию муниципалите-
тов. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руково-
дство и управление ими осуществляется соответствующими муни-
ципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников.
Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего,
равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях,
установленных законом. Алькальды избираются советниками или
жителями.
Провинция является местным образованием, обладающим пра-
вами юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов
и образующим единицу территориального управления для выпол-
нения деятельности государства. Всякое изменение границ провин-
ций должно быть одобрено Генеральными кортесами посредством
издания органического закона. Руководство и автономное управле-
ние провинции поручается депутациям или другим корпорациям
представительного характера. Могут создаваться объединения му-
ниципалитетов, отличающиеся от провинций. На архипелагах ост-
рова имеют собственную администрацию в форме кабильдо или
иных советов.
Местные финансы должны быть достаточными для осуществле-
ния функций, относимых законом к ведению соответствующих ме-
стных корпораций. Для этого используются прежде всего собствен-
ные налоги и отчисления от налогов государства и автономных со-
обществ.
Автономные сообщества как единица самоуправления. Для реали-
зации права на автономию пограничные провинции с общими ис-
торическими, культурными и экономическими признаками, ост-
ровные территории и провинции, представляющие историческую
региональную единицу, могут получить право на самоуправление и
образовать автономные сообщества (согласно положениям Консти-
туции и соответствующих статутов). Право инициативы о предос-
тавлении автономии принадлежит всем заинтересованным депута-
циям или соответствующему межостровному органу и 2/3 муници-
палитетов, население которых составляет по меньшей мере
большинство избирательного корпуса каждой провинции или каж-
дого острова. Эти условия должны быть выполнены в течение
6 месяцев после первого соглашения по этому вопросу, принятого
какой-либо из заинтересованных местных единиц. В случае нега-
тивного решения инициатива может быть предпринята вновь лишь
по прошествии 5 лет.
Генеральные кортесы путем принятия органического закона, ру-
ководствуясь национальными интересами, могут:
185
• разрешать создание автономного сообщества, если его терри-
тория не превышает территории одной провинции и оно не облада-
ет признаками, указанными в п. 1 ст. 143 Конституции;
• утверждать или предоставлять статут об автономии террито-
риям, не входящим в структуру провинциальной организации;
• осуществлять право инициативы, предусмотренное п. 2
ст. 143 Конституции, подменяя местные единицы.
Нив коем случае не допускается создание федерации автоном-
ных сообществ. Статуты могут устанавливать условия и порядок,
при соблюдении которых автономные сообщества могу!' заключать
между собой соглашения для управления и предоставления помощи
их собственным службам, о характере и целях которых будут по-
ставлены в известность Генеральные кортесы. В других случаях со-
глашения о сотрудничестве между автономными сообществами за-
ключаются только с разрешения Генеральных кортесов.
Проект статута вырабатывается ассамблеей, состоящей из чле-
нов депутации или межостровного органа провинций и депутатов и
сенаторов, избранных в этих провинциях, и передастся в Генераль-
ные кортесы для его утверждения законодательным путем.
Статуты являются основной институциональной нормой каждо-
го автономного сообщества, которое государство признает и охра-
няет как составную часть своего законодательства.
Статуты об автономии должны содержать:
• название сообщества, наиболее отвечающее его историческо-
му облику;
• границы его территории;
• наименование, структуру и местопребывание собственных ав-
тономных институтов;
• полномочия, предоставляемые в рамках Конституции, и ос-
нования для передачи ему соответствующих служб.
Пересмотр статутов осуществляется с соблюдением порядка, ус-
танавливаемого ими самими, но в любом случае требуется одобре-
ние его Генеральными кортесами путем принятия органического
закона.
Автономные сообщества обладают компетенцией в следующих об-
ластях:
• организация органов самоуправления;
• изменение границ муниципалитетов, расположенных на его
территории и в общем плане осуществление функций, относящихся
к компетенции государственной администрации в отношении мест-
ных корпораций и передача которых разрешена законодательством
о режиме местного управления;
• благоустройство территории, урбанизм и жилища;
• общественные работы в интересах автономного сообщества и
дороги на его территории;
186
• железные дороги и дороги, полностью проходящие по терри-
тории автономного сообщества;
• гавани, порты и спортивные аэродромы и вообще все соору-
жения подобного рода, не связанные с коммерческое деятельностью;
• земледелие и животноводство в соответствии с общим на-
правлением экономического развития, леса и лесное хозяйство,
управление в области охраны окружающей среды, проектирование,
строительство и использование гидротехнических сооружений, ка-
налов и систем ирригации, представляющих интерес для автоном-
ного сообщества, а также минеральные и термальные воды;
• рыбоводство во внутренних водах, использование продуктов
моря, аквакультура, охота и речное рыболовство;
• местные ярмарки, ремесла;
• поощрение развития экономики автономного сообщества в
соответствии с целями национальной экономической политики;
• музеи, библиотеки, консерватории, памятники, представ-
ляющие интерес для автономного сообщества, развитие культуры,
исследований, а если необходимо, образования на языке автоном-
ного сообщества;
• развитие и организация туризма, развитие спорта и досуга;
• социальное обеспечение;
• здравоохранение и гигиена;
• координация и иные функции местной полиции на условиях,
устанавливаемых органическим законом.
По прошествии 5 лет посредством изменения своих статутов ав-
тономные сообщества могут расширять свою компетенцию.
Исключительная компетенция государства:
• регулирование основных условий, гарантирующих равенство
всех испанцев при осуществлении ими своих прав и при выполне-
нии своих конституционных обязанностей;
• гражданство, иммиграция и эмиграция, статус иностранцев и
право убежища;
• международные отношения;
• оборона и вооруженные силы;
• отправление правосудия;
• торговое, уголовное, пенитенциарное право и процессуальное
законодательство, за исключением особых случаев, вытекающих из
своеобразия права автономных сообществ;
• трудовое законодательство без ущерба для его применения
автономными сообществами;
• гражданское законодательство без ущерба для автономных
сообществ в сохранении, изменении или развитии ими гражданских
фуэральных или специальных прав там, где они существуют: прави-
ла, касающиеся применения и обеспечения эффективности юриди-
187
ческих норм, юридико-гражданских отношений, вытекающих из
брачных отношений, порядка регистрации актов гражданского со-
стояния и публичных актов, принципов договорных обязательств,
нормы, регулирующие порядок разрешения коллизий законов и
определения источников права;
• законодательство об интеллектуальной и промышленной соб-
ственности;
• таможенный и тарифный режимы; внешняя торговля;
• денежная система: валюта, ее обмен и конвертируемость; об-
щие основы организации кредитной, банковской и страховой сис-
тем; государственные финансы и государственный долг;
• законодательство о мерах и весах, установление точного вре-
мени; развитие и общая координация научно-технических исследо-
ваний;
• основы и координация общего планирования экономической
деятельности;
• международные меры по здравоохранению; основы и общая
координация здравоохранения, законодательство о лекарственных
препаратах; основы законодательства и экономический режим сис-
темы социального обеспечения без ущерба для его осуществления
службами автономных сообществ;
• основы правового положения органов публичного управления и
статус их служащих, общая административная процедура с учетом осо-
бенностей, вытекающих из организации автономных сообществ, осно-
вы законодательства об обязательной экспроприации, основы законо-
дательства об административных контрактах и концессиях и система
ответственности для всех органов публичной администрации;
• морское рыболовство с учетом особенностей его организации
в автономных сообществах;
• торговый флот и приписка судов к порту, служба маяков и
морская сигнализация; порты общегосударственного значения, аэ-
ропорты общегосударственного значения; контроль за воздушным
пространством; транзит и воздушный транспорт, метеорологическая
служба и регистрация воздушных транспортных средств;
• железные дороги и наземный транспорт, проходящий по тер-
ритории более одного автономного сообщества; общий режим связи;
движение и перемещение моторизованных транспортных средств;
почта, телеграф и телефон; воздушные, подводные кабели и радио
коммуникации;
• законодательство об использовании и концессии гидроресур-
сов и гидросооружении, если воды протекают по территории более
чем одного автономного сообщества, и разрешение на строительст-
во электрических сооружений, если их использование затрагивает
интересы другого автономного сообщества или передача энергии
проходит по территории последнего;
188
• основы законодательства по охране окружающей среды без
ущерба для полномочий автономных сообществ устанавливать до-
полнительные нормы по ее охране; основы законодательства о ле-
сах, их эксплуатации и маршруты следования скота;
• общественные работы, которые представляют общий интерес
или проведение которых затрагивает интересы более одного авто-
номного сообщества; основы горного и энергетического режима;
• режим производства, продажи, владения и пользования ору-
жием и взрывчатыми веществами;
• правовые основы деятельности печати, радио и телевидения и
других средств массовой коммуникации с учетом возможности их
развития и использования автономными сообществами, защита ис-
панского культурного и художественного наследия, памятников от
вывоза и хищения, музеи, библиотеки и архивы, принадлежащие
государству с учетом управления части из них автономными сооб-
ществами;
• охрана общественной безопасности с учетом возможности
создания автономными сообществами полицейских служб в поряд-
ке, устанавливаемом в соответствующих статутах и в пределах орга-
нического закона;
• регулирование условий получения, присвоения и признания
академических и профессиональных званий в целях гарантии вы-
полнения своих обязательств органами публичной власти в этой
области;
• государственная статистика;
• разрешение на проведение народных консультаций путем ре-
ферендума.
Независимо от компетенции, которой могут обладать автоном-
ные сообщества, государство рассматривает развитие культуры как
одну из своих обязанностей и как предмет особого внимания и со-
действует культурным связям между автономными сообществами в
сотрудничестве с ними.
Вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению
государства, могут быть переданы в компетенцию автономных со-
обществ, если это предусмотрено соответствующим статугом. Ком-
петенция по вопросам, не включенным в статуты об автономии,
будет относиться к ведению государства, нормы права которого в
случае конфликта имеют большую юридическую силу, чем нормы
автономных сообществ во всем, что не передано в исключительную
компетенцию последних. Право государства во всех случаях допол-
няет право автономных сообществ.
Генеральные кортесы в областях, отнесенных к компетенции
государства, могут передавать всем или некоторым автономным
сообществам полномочия принимать законодательные нормы при
189
условии соблюдения принципов, основ и директив, установленных
государственным законом. Независимо от компетенции судов в ка-
ждом таком законе должен предусматриваться порядок контроля
Генеральными кортесами за законодательными нормами автоном-
ных сообществ.
Государство может передавать или делегировать автономным
сообществам посредством издания органического закона полномо-
чия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему
характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в
каждом случае предусматривает порядок передачи соответствующих
финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняет-
ся за государством.
Когда общие интересы того требуют, государство может издавать
законы, устанавливающие принципы, необходимые для гармониза-
ции нормативных установлений автономных сообществ, даже если
речь идет о предмете регулирования, отнесенном к их ведению. Ге-
неральным кортесам принадлежит право принимать решения о такой
необходимости абсолютным большинством голосов каждой палаты.
Установленный п. 2 ст. 148 Конституции пятилетний срок не
применяется, если инициатива о предоставлении автономии будет
предпринята в срок, установленный в п. 2 ст. 143 Конституции по-
мимо депутаций и соответствующих межостровных органов 3/4 му-
ниципалитетов каждой из заинтересованных провинций, если они
представляют большинство избирателей каждой из провинций и
если эта инициатива будет одобрена на референдуме абсолютным
большинством голосов избирателей каждой провинции в порядке,
установленном органическим законом.
Высший суд правосудия, без ущерба для юрисдикции Верховно-
го суда, является высшим органом судебной власти в автономном
сообществе. В статутах автономных сообществ могут устанавливать-
ся принципы и формы их участия в организации судебных округов
на территории сообществ.
После утверждения и промульгации соответствующие статуты могут
быть изменены только путем процедуры, предусмотренной ими для это-
го, и референдума избирателей, включенных в избирательные списки.
Для объединения граничащих друг с другом муниципалитетов
статуты могут содержать нормы о собственных территориальных
округах, пользующихся полными правами юридического лица.
Контроль за деятельностью органов автономных сообществ осуще-
ствляет следующие органы:
• Конституционный суд — в отношении конституционности их
нормативных актов, имеющих силу закона;
• правительство — по получении заключения Государственного
совета в отношении осуществления делегированных полномочий;
190
• органами административной юстиции — в отношении авто-
номного управления и его регламента;
• счетной палатой — в отношении экономики и бюджета.
Если автономное сообщество не выполняет обязательств, нала-
гаемых на него Конституцией и другими законами, или действует
таким образом, который серьезно противоречит общим интересам
Испании, то после предварительного требования к председателю
автономного сообщества с согласия абсолютного большинства Се-
ната в случае, когда это предварительное требование не будет удов-
летворено, Совет министров может принять меры к тому, чтобы
заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства,
либо принять меры, необходимые для защиты общегосударствен-
ных интересов. Для осуществления этих мер правительство может
давать инструкции любым властям автономного сообщества.
Автономное сообщество пользуется финансовой автономией в
вопросах своего развития и своей компетенции. Автономные сооб-
щества могут действовать как представители или сотрудники госу-
дарства при взимании налогов, управлении ими и их упразднении в
соответствии с законами и статутами.
Средства автономных сообществ складываются из:
• налогов, полностью или частично передаваемых государст-
вом, надбавок на государственные налоги и другого участия в дохо-
дах государства;
• собственных налогов, пошлин и специальных обложений;
• перечислений из компенсационного межтерриториального
фонда и других ассигнований общего бюджета государства;
• прибыли от их собственного имущества и доходов, получае-
мых от операций на основе частного права;
• прибыли от кредитных операций.
Автономные сообщества не могут взимать налоги и сборы с
имущества, находящегося вне его территории, а также налоги, ко-
торые могли бы создавать препятствия свободному обращению то-
варов и услуг. Органический закон может регулировать осуществле-
ние финансовых полномочий, порядок разрешения возможных
споров и возможные формы финансового сотрудничества между
автономными сообществами и государством.
Глава 9
Королевство Нидерланды
Государство расположено в Западной Европе. Владения — остров
Аруба и другие Нидерландские Антильские острова, образующие фе-
дерацию, обладающую равным статусом с территорией в Европе.
Территория — 41 тыс. кв. км.
Столица — г. Амстердам.
Население — 16,1 млн чел.
Официальный язык — нидерландский.
Религия — большинство верующих — католики и протестанты.
В I в. до н.э. — V в. н.э. территория современных Нидерландов
была римской провинцией, с V в. — в составе государства франков.
В 1463 году впервые были созваны Генеральные штаты — со-
словный парламент. В 1477 году страна перешла под власть Габсбур-
гов. В результате Нидерландской буржуазной революции XV! в. на ос-
192
вободившейся от испанского владычества территории Нидерландов
была образована Республика Соединенных провинций. В XVII в. Ни-
дерланды превратились в мировую державу с обширными колониями,
однако в войнах XVII в. и в XVIII в. многие из них были потеряны1.
По решению Венского конгресса (1814—1815 гг.) на месте бывшей
Республики Соединенных Нидерландов было создано Нидерландское
королевство, в состав которого до 1830 года входила также Бельгия.
Г осударственное устройство
По форме государственно-территориального устройства Нидер-
ланды — децентрализованное унитарное государство.
Писаная Конституция состоит из Статута Королевства Нидер-
ландов 1954 г. (договора, регулирующего взаимоотношения между
Нидерландами, Нидерландскими Антильскими островами и Ару-
бой, международные отношения, оборону, гражданство, политику в
отношении иностранцев) и Конституции Нидерландов 1815 г., под-
вергшейся полному пересмотру в 1982 г.
По форме правления — Нидерланды конституционная парла-
ментская монархия, политический режим демократический.
Главой государства является Король (Королева). Королевское
звание передается по наследству. Наследником Короля считается
старший сын. Если окажется, что прямых наследников нет, глава
государства может быть назначен актом парламента. Такое решение
принимается на объединенной сессии обеих палат. Король наделен
достаточно широкими правами. Совместно с парламентом он осу-
ществляет законодательную власть, совместно с правительством —
исполнительную, через суды — судебную.
Компетенция Короля (Королевы) по конституции: назначает
Премьер-министра и по его рекомендации министров; учреждает
министерства; назначает комиссаров в провинциях; выступает на
объединенной сессии парламента с докладом об основных направ-
лениях государственной политики; утверждает законопроекты; ру-
ководит внешними сношениями; обладает правом помилования.
При Короле действует совещательный орган — Государственный
совет. Его члены назначаются Королем пожизненно по рекоменда-
ции министра внутренних дел (после совещания с министром юс-
тиции). Президентом Государственного совета является Король (на
деле руководит им Вице-президент). Функции Государственного
совета: предварительное рассмотрение законопроектов, разбира-
тельство административных споров, консультации по проектам за-
1 Шатохина-Мордвинцева Г.А. Внешняя политика Нидерландов 1713—1793 гг.
Становление голландского нейтралитета. М., 1998.
193
конов, королевских декретов, предложениям по международным
договорам.
Законодательную власть совместно с Королем осуществляет
парламент — Генеральные штаты — состоящий из 2 палат (Первой
и Второй). В составе Первой (верхней) палаты — 75 депутатов, ко-
торые избираются провинциальными штатами (советами) на основе
пропорционального представительства на 4 года. Вторая палата
(нижняя) состоит из 150 человек и избирается путем всеобщих
прямых выборов по той же системе и на тот же срок. Парламент
собирается на очередные сессии один раз в год.
Исполнительная власть осуществляется совместно Королем и
Кабинетом министров (правительством). Правительство Королевст-
ва — это правительство Нидерландов и министры, представляющие
Нидерландские Антильские острова и Арубу. Глава правительства —
Премьер-министр и министры назначаются и увольняются коро-
лем. Они являются представителями партий, получивших большин-
ство мест в парламенте. Министры имеют право присутствовать на
заседаниях палат и принимать участие в дискуссиях. Правительство
ответственно перед Генеральными штатами.
Правовая система
Нидерланды принадлежат к романо-германской правовой семье,
сложившейся на основе переработки римского права. Голландское
право оказывало значительное влияние на развитие права других
государств, и многое заимствовало из их правовой культуры.
Долгое время в Нидерландах отсутствовала единая правовая
система. С XV в. в провинции Голландия стала складываться сис-
тема римско-голландского права, достигшая своего расцвета в
1795 г. Эта система была основана на институтах римского права,
нормах средневекового права германских государств и торговых
обычаях портовых городов. В развитии этой системы решающая
роль принадлежала публиковавшимся судебным решениям. Боль-
шое значение имели и труды голландских юристов, в которых под-
робно излагались общие принципы и отдельные институты римско-
го и римско-голландского права, комментировались Кодекс Юсти-
ниана, другие собрания законов, судебная практика местных судов.
В Нидерландах римско-голландское право было упразднено в
1795 г. в результате завоевания страны французскими войсками и
провозглашения Батавской республики.
Современная правовая система Нидерландов в основных чертах
сформировалась в начале XIX в. В 1810 г. когда Нидерланды были
объявлены частью Французской империи, и официально было вве-
194
дено французское законодательство. После краха империи Наполе-
она и провозглашения самостоятельного Королевства Нидерландов
(1814 г.) французское законодательство было оставлено в силе до
издания нидерландских законодательных актов. В 1838 г. были при-
няты Гражданский и Торговый кодексы, Закон об организации су-
дов и Гражданский процессуальный кодекс, в 1866 г. основные ак-
ты уголовного законодательства.
В конце XIX и в XX в. на голландское право ощутимо повлия-
ла германская правовая традиция. Имеются также отсылки к
швейцарскому и австрийскому законодательству; английское «об-
щее» право проявляется в конституционных соглашениях и судеб-
ных прецедентах.
В последние десятилетия XX в. правовое развитие Нидерландов
носило самостоятельный характер (защита прав сексуальных мень-
шинств, система социального страхования и образования, органи-
зация пенитенциарных учреждений, политика терпимости в отно-
шении наркотиков, упрощенные процедуры развода, легализация
эвтаназии).
Главным источником права в Нидерландах является законода-
тельство. Наряду с ним в различных сферах действуют нормы
обычного права. Существенную роль в истолковании и применении
общих правовых принципов и институтов играют решения Верхов-
ного суда, которые заполняют пробелы в праве, хотя официально
эти решения не признаются источником права. Особый источник
права в Нидерландах — конституционные соглашения1.
Местное самоуправление
На сегодняшний день процесс организации местного само-
управления в Нидерландах, как и во многих других европейских
странах, находится в стадии становления.
Нидерланды делятся на 12 провинций, каждая из которых имеет
право осуществлять собственное подзаконное правотворчество для
проведения в жизнь своей местной политики.
Администрацию в каждой провинции составляют совет и ис-
полнительный орган провинции.
В провинциях действуют органы местного самоуправления —
провинциальные штаты — представительный орган, избираемые пря-
мым голосованием населением по пропорциональной системе на
4 года и включающие от 31 до 83 советников в зависимости от чис-
ленности населения. Штаты формируют из своего состава коллеги-
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. 3 изд.,
перераб. и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
195
альныи постоянный орган управления — депутатские штаты или
постоянную депутацию. Председатель провинциальных штатов —
королевский комиссар, назначается королем на 6 лет.
Исполнительная власть представлена исполнительным комитетом
(от 3 до 9 членов), избираемым провинциальными штатами из
своего состава на 4 года; его председателем является комиссар.
Исполнительный аппарат провинции выполняет задачу подготов-
ки и исполнения решений совета провинции и центрального пра-
вительства.
Провинции разделены на общины — это нижний уровень орга-
низации местного самоуправления. В каждой общине избирается
совет на основе пропорциональной системы. Совет из своего со-
става избирает коллегиальный орган исполнительной власти — кол-
легию бургомистра, эшевенов, олдерменов (старейшин). Число ол-
дерменов (старейшин) зависит от численности населения муници-
палитета. Бургомистр и олдермены отвечают за ежедневное
управление и за подготовку и проведение в жизнь решений сове-
та, центрального правительства или администрации провинции.
Однако муниципальный совет лишь формально избирает эшеве-
нов: бургомистр назначается центральным правительством. Назна-
чение происходит после согласования с советом общины и с ко-
ролевским комиссаром в провинции. Кандидатуры, предложенные
советом, как правило, утверждаются. Бургомистр является только
органом общины, он не представляет государственную власть. Бур-
гомистр председательствует на заседаниях совета и коллегии, яв-
ляется полноправным членом коллегии (но не совета), имеет соб-
ственные полномочия по охране общественного порядка и проти-
вопожарной охране. Коллегия является коллегиальным органом,
так как все решения принимаются совместно, а членам коллегии
может быть делегировано лишь право принятия отдельного реше-
ния по некоторым вопросам.
Для осуществления местного правотворчества и проведения ме-
стной политики муниципалитеты наделены автономией. В Нидер-
ландах около 700 муниципалитетов.
Контроль за деятельностью местных органов управления в Ни-
дерландах весьма разнообразен. Субъектами контроля выступают:
• Корона — аннулирование незаконных актов, изменение став-
ки налога;
• министр внутренних дел — регулирование провинциального
бюджета;
• штаты провинций — регулирование бюджета общин и т.д.
Несмотря на множество субъектов контроля, прослеживается
характерная для германской системы последовательная иерархия:
Корона — министр внутренних дел — штаты провинций — общи-
ны, где вышестоящий уровень контролирует нижестоящий.
196
Глава 10
Великое Герцогство Люксембург
Государство расположено в Западной Европе.
Территория — 2,6 тыс. кв. км.
Столица — г. Люксембург.
Население — 445 тыс. чел.
Официальные языки — французский, немецкий, люксембургский.
Религия — католицизм.
С I в. н.э. территория современного Люксембурга входила в состав
римской провинции Бельгика. В VII в. территория страны включена в
состав Франкского государства. В 963 году образовалось самостоя-
тельное графство Люксембург, в XIV в. — герцогство Люксембург. В
197
дальнейшем находился под властью различных европейских держав.
В 1815 году создано Великое Герцогство Люксембург. Современные
границы страны установлены в 1839 году Лондонским договором.
Г осударственное устройство
Люксембург — унитарное государство. Страна держится на
3 округа, которые в свою очередь делятся на кантоны1. Представи-
тельных органов в этих административных единицах нет, и функ-
ции местной администрации исполняются высшими должностными
лицами, назначаемыми Правительством: в округах — комиссарами,
в кантонах — бургомистрами.
Действующая Конституция Люксембурга принята в 1868 г. С тех
пор в нее были внесены важные изменения. Так, в 1919 г. было ус-
тановлено, что суверенная власть исходит от народа, аннулированы
все секретные договоры, введено всеобщее избирательное право на
основе пропорционального представительства. В 1948 г. был суще-
ственно расширен список демократических прав и свобод граждан
Люксембурга. В частности, провозглашались новые социально-
экономические свободы. Декларация от 29 апреля 1954 г. о пере-
смотре Конституции предоставила Правительству право при жела-
нии отказаться от части национального суверенитета и передать его
так называемым наднациональным органам. «Осуществление пре-
рогатив, — записано в законе, — предоставленных Конституцией
законодательной, исполнительной и судебной властям, может быть
временно возложено на учреждения международного права». Кон-
ституция 1868 г. объявила Великое Герцогство Люксембург консти-
туционной монархией.
Главой государства является Великий герцог.
Законодательная власть осуществляется парламентом Люксем-
бурга Палатой депутатов. Это представительный однопалатный ор-
ган, избираемый сроком на 5 лет путем всеобщих выборов на осно-
ве пропорционального представительства. В составе Палаты депута-
тов 60 членов.
Правительство Люксембурга осуществляет исполнительную власть,
формально принадлежащую Великому герцогу. Фактически оно про-
водит всю внутреннюю и внешнюю политику. Правительство состоит
из председателя, который именуется Государственным министром, и
министров. Правительство должно состоять не менее чем из 3 человек.
Члены Правительства не могут быть депутатами парламента. Каждый
министр, как правило, руководит несколькими министерствами. За
свою деятельность Правительство отвечает перед Палатой депутатов.
В структуре государственных органов Люксембурга весьма за-
метную роль играет Государственный совет. В его составе высшие
1 Клюева Т.В. Люксембург: страна, язык, люди, обычаи. М., 1999.
198
должностные лица суда и прокуратуры и наиболее высокопостав-
ленные чиновники. Члены Совета назначаются Великим герцогом
пожизненно, однако он вправе отстранить их от должности, указав
мотивы своего решения.
Правовая система
Люксембург принадлежит к романо-германской правовой семье.
Его современная правовая система в основных чертах сложилась
после образования самостоятельного государства (1815 г.). Сущест-
венное влияние на развитие права и судебной системы оказали
конкретные исторические условия, предшествовавшие получению
Люксембургом независимости, а также позднейшие события в ис-
тории государства: в 1794—1814 гг. территория страны была окку-
пирована Францией и на ней действовали французские законы;
долгие десятилетия Люксембург был связан таможенными и други-
ми союзами с Бельгией либо германскими государствами; в 1815—
1890 гг. находился в личной унии с Нидерландами; с 1948 г. он вхо-
дит вместе с Бельгией и Нидерландами в экономическое объедине-
ние Бенилюкс. После образования самостоятельного государства в
Люксембурге продолжали действовать Гражданский кодекс Наполе-
она 1804 гг. и другие французские кодексы. Лишь со временем не-
которые из них были заменены новыми законодательными актами,
нередко, однако, ориентированными на те же французские кодек-
сы. Правовые отношения в Люксембурге регламентируются не
только принимаемыми парламентом законодательными актами, но
и постановлениями, издаваемыми Великим герцогом в порядке де-
легированного законодательства1.
Местное самоуправление
Определенный интерес представляет опыт местного самоуправления
Люксембурга, занимающего незначительную территорию и имеющего
небольшое население. Ввиду того, что территория страны относительно
невелика, здесь отсутствуют области и департаменты, а органы местного
самоуправления представлены лишь муниципалитетами, число которых
в настоящее время равно 118. Хотелось бы отметить, что это несколько
меньше по сравнению с тем, что имелось раньше. В частности, в 1950 г.
количество указанных органов составляло в Люксембурге 127, и они
практически охватывали всю его территорию.
До принятия Конституции 1868 г. в стране не было каких-либо
законов, связанных с вопросами местного самоуправления. В на-
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
199
стоящее время в Люксембурге действует вступивший в силу 1 января
1989 г. Закон о муниципалитетах, состоящий из 5 разделов: деление
страны на регионы, границы и наименование муниципалитетов, чле-
ны муниципальных органов, средства управления муниципалитета-
ми, счета муниципалитетов, различные решения.
В соответствии со ст. 107 Конституции определены следующие
принципы взаимоотношений центральной власти с местными
управлениями:
• муниципалитет является структурой, обладающей полномо-
чиями самоуправления на своей территории и выполняет решения,
принятые его органами;
• каждый муниципалитет имеет свой совет, обеспеченный со-
ответствующим помещением;
• совет разрабатывает годовые бюджеты, принимает отчеты и в
соответствии с законом Гранд Дукеун собирает местные налоги;
• председатель муниципалитета избирается из числа членов совета;
• выборы в муниципальные органы осуществляются в соответ-
ствии с действующим законодательством, статус муниципалитетов
определяется законом.
• муниципальные управления при несовпадении их постанов-
лений с решениями других структур принимают за основу собст-
венные документы и руководствуются ими в своей деятельности.
В соответствии со ст. 2 Конституции границы муниципалитетов
могут быть изменены лишь соответствующими законами.
Если не принимать во внимание факт слияния муниципалите-
тов в 1920, 1977 и 1978 гг., то начиная с XX в. и по сегодняшний
день в Люксембурге редко менялись границы органов местного са-
моуправления. В этой стране изменение границ муниципалитетов
практически становится возможным лишь при их объединении.
Подобное слияние в Люксембурге возможно на основании решений
муниципальных советов.
Совет наделен правом принимать решения; его члены избира-
ются сроком на 6 лет. Их число может колебаться в пределах 7—
27 человек (в зависимости от численности населения). По результа-
там переписей населения, проводимых министерством внутренних
дел один раз в 10 лет, определяется количество членов муниципаль-
ных и квартальных советов.
Каждый муниципалитет входит в один из избирательных окру-
гов. Выборы проводятся при соблюдении принципа «абсолютное
большинство». Однако в тех муниципалитетах, население которых
не превышает 3 тыс. человек, голосование осуществляется по
принципу относительного большинства.
Исполнительный орган местного самоуправления состоит из ру-
ководителя муниципалитета и членов правления (на практике это час-
то выглядит следующим образом: руководитель муниципалитета и 2
представителя правления). В крупных муниципалитетах Люксем-
200
бурга с населением свыше 25 тыс. количество членов правления
составляет 3—6 человек (в зависимости от числа жителей).
Закон о муниципалитетах предоставляет муниципальным сове-
там право принимать решения, связанные с деятельностью этого
органа местного самоуправления. Полномочия главы муниципали-
тета и членов правления регулируются ст. 57 и 58 Закона.
В Люксембурге главы муниципалитетов и члены их правления
претворяют в жизнь все решения, связанные с местными пробле-
мами (помимо тех, которые связаны с деятельностью полиции).
Глава муниципалитета, будучи руководителем управления местного
самоуправления, одновременно является руководителем и совета, и прав-
ления этой структуры; помимо этого, он действует еще как служащий. В
частности он осуществляет контроль за правильной подготовкой доку-
ментов для населения, утверждает свидетельства о рождении и смерти,
устанавливает подлинность подписей на тех или иных документах.
Интересно, что муниципальные советы наделены правом опре-
делять отношение избирателей к тем или иным вопросам путем ре-
ферендумов. Такие мероприятия проводятся по требованию 1/5 из-
бирателей в тех муниципалитетах, население которых превышает
3 тыс. человек, и 1/4 жителей имеет право участвовать в выборах
всех других органов местного самоуправления. В таких случаях со-
вет в течение 3 месяцев после высказывания требований о проведе-
нии референдума должен организовать его претворение в жизнь.
Деятельность муниципалитетов Люксембурга постоянно совер-
шенствуется в соответствии с требованиями времени.
Глава 11
Княжество Андорра
Государство расположено на Юго-Западе Европы.
Территория — 465 кв. км.
Столица — г. Андорра-ла-Велья.
Население — 70 тыс. чел., из них коренных жителей — около 20 тыс.
Официальный язык — каталанский.
Религия — католицизм (99% верующих).
Андоррское государство основано в 819 году, когда пастушеские
общины получили независимость. В Средние века Андорра являлась
феодальным владением французских графов де Фуа и испанских епи-
скопов Урхельских. В 1278 году между ними было заключено соглаше-
ние о совместном суверенитете над Андоррой. В дальнейшем права
графов де Фуа перешли к королям, а затем к президентам Франции.
До 1993 года Андорра официально была феодальным княжеством под
двойным протекторатом Франции и Испании. Договор о добрососедстве и
сотрудничестве между Королевством Испания, Французской Республикой и
княжеством Андорра, подписанный в 1993 году, закрепил ее новый само-
стоятельный статус. В1993 году Андорра была принята в ООН.
202
Г осударственное устройство
Андорра — унитарное государство. Административно-террито-
риальное деление — 7 общин (партией, т.е. приходов).
Действует Конституция, одобренная на референдуме в 1993 г.1,
которая сменила Основной законодательный акт 1866 г. По форме
правления Андорра парламентское княжество. Политический режим
демократический. Всеобщее избирательное право для мужчин было
введено в 1933 г., а для женщин — в 1970 г. Политические партии
появились только в 1975—1976 гг. Своей армии у Андорры нет.
Законодательный орган власти — однопалатный Генеральный со-
вет Долин (Генеральный совет), старейший после Исландии парла-
мент в Европе, действующий с 1419 г. Избирается всеобщим, прямым
голосованием на 4 года и состоит из 28 членов (14 — по системе про-
порционального представительства и 14 — по 2 от каждой из 7 об-
щин). 1/2 членов совета обновляется каждые 2 года. Генеральный со-
вет контролирует деятельность Правительства и утверждает госбюджет,
избирает председателя парламента (Генерального синдика) и его за-
местителя. Парламент может делегировать законодательные функции
(по определенному вопросу) Правительству.
Главой государства выступают совместно два Соправителя Ан-
дорры — епископ Урхельский (г.Сеу-де-Урхель, Испания) и Прези-
дент Франции, которым выплачивается символическая дань. Они
являются гарантами независимости Андорры и ее равноправного
добрососедства с Испанией и Францией. Реальные полномочия
Соправителей ограничены Конституцией участием в подготовке
международных договоров, касающихся внутренней безопасности,
обороны и пограничных проблем; остальные функции главы госу-
дарства осуществляются ими номинально и требуют контрасигнату-
ры Генерального синдика или Главы Правительства.
Исполнительная власть принадлежит учрежденному в 1981 г. Пра-
вительству в составе восьми министров, которые осуществляют руково-
дство внутренней и внешней политикой страны. Глава Правительства
избирается Генеральным советом и формально назначается Соправите-
лями. Правительство несет политическую ответственность перед парла-
ментом. Если парламент вынесет Главе Правительства вотум недоверия
или откажет в запрошенном им вотуме доверия, последний обязан по-
дать в отставку, что влечет отставку всего Правительства. Глава Прави-
тельства после консультации с правительством может просить Соправи-
телей о досрочном роспуске Генерального совета.
1 Конституция Княжества Андорра от 14 марта 1993 г.
203
Двойное гражданство в Андорре не допускается. Однако стать
гражданином Андорры очень непросто. Даже вступление в брак с
гражданами Андорры не влечет приобретение гражданства.
Правовая система
Правовая система Андорры в целом относится к романо-
германской семье, однако ее право остается большей частью неко-
дифицированным. Действуют множество обычаев (административ-
ных, гражданских, уголовных и др.), собранных в две частные ком-
пиляции. Наиболее важной из них является Мануаль Дигесто в
6 томах, датированная 1748 г. Другие источники права: принятые
парламентом Андорры законы, декреты Соправителей, законы и
обычаи Каталонии по состоянию на 1716 г., каноническое право, а
также римское право. В некоторых случаях применяется испанское
и французское законодательство. Согласно Конституции 1993 г.
общепризнанные принципы международного публичного права яв-
ляются составной частью правовой системы Андорры.1
Частное право Андорры тесно связано с историей права Ката-
лонии, которое было заимствовано княжеством до 1716 г., пока са-
ма Каталония не лишилась законодательных полномочий, пере-
шедших к центральному правительству Испании. Согласно Консти-
туции браками по каноническому праву признаются гражданские
браки. Торговое право развито слабо. Действуют ряд декретов.
Иностранцам запрещено иметь в собственности землю в Андорре.
Основным источником уголовного права является УК 1990 г., до
принятия которого не существовало писаного уголовного кодекса, су-
ды применяли обычное право. Смертная казнь отменена в 1990 г.
Уголовно-процессуальный кодекс Андорры, основанный на
декретах Соправителей и обычном праве, был введен в 1984 г.
Местное самоуправление
Андорра — очень маленькая страна, сплошь покрытая горами, а
заселенная территория очень мала. Соответственно там нет много-
звенной административно-территориальной системы. Андорра со-
стоит из 7 общин {приходов): Андорра-ла-Белья, Канильо, Энкамп,
Ла-Массана, Эскальдес-Энгордани, Ордино, Сант-Жулия-де-Лория.
Во главе каждой из общин стоит совет, избираемый населением
общины. Между общиной и центральной властью нет других звень-
ев. Все андоррцы имеют право на равный доступ к публичным
функциям и обязанностям. Осуществление служебных функций
1 См.: Правовые системы стран мира: Энииклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма. 2003.
204
зарезервировано за андоррцами, кроме случаев, предусмотренных
Конституцией или международными договорами.
Общины представляют интересы населения данной территории,
обладают правами юридического лица и властью устанавливать ме-
стные нормы в формах следующих актов: ордонансы, регламенты и
декреты.
В сфере своих полномочий общины действуют в соответствии с
Конституцией, законом и традициями:
• общины представляют интересы приходов;
• одобряют и исполняют приходской бюджет;
• определяют и осуществляют на своей территории публичную
политику в пределах своей компетенции;
• распоряжаются и управляют всем имуществом приходов, не-
зависимо от форм собственности.
Руководящие органы общины избираются демократическим пу-
тем. В рамках административной и финансовой автономии общины
имеют полномочия, определяемые специальным законом. В частно-
сти, в их компетенцию входят следующие вопросы:
• перепись населения;
• ведение избирательных списков, участие в организации и
проведении выборов;
• консультации населения;
• торговля, промышленность и профессиональная деятель-
ность;
• определение границ общинной территории;
• частное и публичное имущество общины;
• природные ресурсы, кадастр;
• градоустройство, благоустройство дорог и улиц;
• культура, спорт и общественная деятельность;
• публичные общинные службы.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных
законом, обладают полной свободой действий для реализации соб-
ственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из
сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо дру-
гого органа власти1. При соблюдении исключительных полномочий
государства тот же специальный закон определяет правомочия об-
щин для осуществления полномочий в экономической и фискаль-
ной сферах (например, доходы и эксплуатация природных ресурсов,
традиционные налоги и поступления от коммунальных услуг, адми-
нистративные разрешения, разрешение торговой, промышленной и
профессиональной деятельности, на недвижимую собственность).
1 См.: Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубежом (некото-
рые вопросы теории) Минск: Российская муниципальная академия, 2005.
205
В целях сохранения экономических возможностей общин спе-
циальный закон регулирует передачу им ресурсов из общего бюдже-
та, гарантируя одну равную часть всем приходам и одну часть,
варьирующую пропорционально их населению, размеру территории
и другим элементам.
Местным органам самоуправления предоставляются субсидии и
дотации.
Споры между основными органами государства и общин относи-
тельно толкования или осуществления полномочий разрешаются
Конституционным трибуналом. Акты общин подлежат непосредст-
венному исполнению на условиях, установленных законом. В поряд-
ке контроля за их соответствием юридическому порядку они могут
быть обжалованы в форме административных и судебных ходатайств.
Общины обладают правом законодательной инициативы и мо-
гут обращаться с жалобами о неконституционное™ на условиях,
предусмотренных Конституцией. Законы принимаются с учетом
нраров и обычаев при определении компетенции общинных терри-
ториальных единиц и их отношений с общинами.
Статус местных выборных лиц обеспечивает свободное осуще-
ствление их мандата. Однако такой статус не предусматривает де-
нежное содержание, эти должности, как правило, занимают состоя-
тельные люди, обеспеченные материально и имеющие большой
жизненный опыт.
Андорра является малет>кой страной с небольшим населением, по-
этому жители могут реально пользоваться преимуществами самоуправ-
ления, потому что их отделяет очень мало барьеров от управления стра-
ной и делами своей общины. Население не оторвано от центральной
власти, потому что в законодательные и исполнительные органы цен-
тральной власти общины избирают кандидатов из своего состава.
Глава 12
Финляндская Республика
РОССИЯ
J) A ft Я Alt ЯНН
ШВЕЦИЯ
Kooxina
бим<г
Л#п£СК01
лЕЛЬСИН(<И
Фцмгкггй лдлк#
KyyULM?*
I ^-Тпыы.”
>ЛУД^АрЦ^-
РйуыЛд
Аландские \
О*ъй JMv
. TVP^
НОРВЕГИЯ /V.
CvX /#Ай^у.*у>йи
Государство расположено в Северной Европе.
Территория — 337 тыс. кв.км.
207
Столица — г. Хельсинки.
Население — 5,2 млн чел.; из них 93,6% — финны, 6,1% — шведы.
Официальные языки — финский и шведский.
Религия — подавляющее большинство верующих протестанты.
В I тыс. н. э. территория современной Финляндии была заселена
финскими племенами, не успевшими создать своей государственно-
сти. В XII—XIII вв. страна завоевана шведами, в 1581 году объявлена
Великим княжеством. В 1809 году Великое княжество Финляндское на
правах автономии вошло в состав Российской империи. Впервые в
своей истории Финляндия стала «государством» — Великим княжест-
вом в составе Российской империи с царем в качестве великого князя.
В 1863 году был разрешен созыв финляндского сейма. В 1917 году
провозглашена независимость Финляндии, в 1919 году Финляндия
объявлена республикой. Сегодня Финляндия — парламентская рес-
публика. Принятая в 1919 году конституция (Форма правления) и в
1928 году Парламентский устав — основные конституционные законы,
определяющие государственное устройство Финляндии. С 1995 года
Финляндия — член Евросоюза.
Г осударственное устройство
Финляндия — унитарное государство. Страна разделена на 12 гу-
берний — ляней, которые подразделяются на уезды и коммуны. Ме-
стное управление в ляни осуществляет губернское правление во главе
с губернатором, который назначается Президентом. Аландские острова
(губерния Ахвенанма) обладают частичной автономией — там действу-
ет однопалатный парламент (Ландстинг), а наряду с губернским
правлением существует совет с исполнительными функциями.
Действующая конституция — Основной закон Финляндии —
была принята 11 июня 1999 г. (вступила в силу с 1 марта 2000 г.).
До этого конституцию страны составляли 4 органических закона:
Форма правления Финляндии 1919 г., Акт об Эдускунте 1928 г., Акт о
праве парламента контролировать законность деятельности Государ-
ственного совета и Канцлера юстиции 1922 г. и Акт о государствен-
ном суде 1922 г.
На протяжении 1980—1990-х годов конституционное развитие
страны характеризовалось последовательной тенденцией к ограни-
чению полномочий главы государства. В результате конституцион-
ных реформ и принятия Конституции 1999 г. ведущая роль в сис-
теме органов власти перешла к парламенту. Несмотря на это Фин-
ляндия по форме правления остается скорее смешанной
(полупрезидентской) республикой, чем парламентской.
Высший законодательный орган страны — однопалатный пар-
ламент — Эдускунта. В нее входят 200 членов, которые избираются
на 4 года путем всеобщих прямых выборов по принципу пропор-
ционального представительства.
208
Президент республики в период созыва Эдускунты имеет право
по мотивированному предложению Премьер-министра и после за-
слушивания мнений партийных фракций распустить Эдускунту и
назначить досрочные выборы. После этого Эдускунта принимает
решение о времени завершения своей работы, прежде чем будут
проведены выборы.
Главой государства является Президент, избираемый на 6 лет
прямым голосованием. Одно и то же лицо не может избираться
Президентом более двух сроков подряд. Согласно Конституции он
осуществляет исполнительную власть совместно с Государственным
советом.
Правительство Финляндии — Государственный совет — осуще-
ствляет общее руководство страной. В его состав входят Премьер-
министр, министры, возглавляющие вверенные им министерства, и
министры без портфелей.
Премьер-министр избирается парламентом, после чего фор-
мально назначается Президентом республики для выполнения сво-
их обязанностей. Другие министры назначаются Президентом по
предложению Премьер-министра. Прежде чем будет избран Пре-
мьер-министр, представители от партийных групп Эдускунты зна-
комятся с программой правительства и его составом. О результатах
этого ознакомления сообщается Президенту, чтобы он представил
Эдускунте кандидата в Премьер-министры. Если кандидат во время
открытого голосования в Эдускунте получит более 1/2 поданных
голосов, он считается избранным в Премьер-министры. Если же
кандидат не получит требуемого большинства, го в том же порядке
предлагается новый кандидат. Если и новый кандидат не получит
более 1/2 поданных голосов, то проводятся новые выборы путем
открытого голосования. При этом избранным считается тот, кто
получит наибольшее число голосов.
Государственный совет и отдельные министры несут перед пар-
ламентом политическую ответственность. Каждый министр, участ-
вующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за
принятое решение, если он не сделал заявления о своем несогла-
сии, занесенном в протокол. Президент должен дать отставку Госу-
дарственному совету или отдельному министру, если Государствен-
ный совет или министр не пользуется более доверием Эдускунты.
Правовая система
Финляндия входит в скандинавскую (северную) правовую семью.
История Финляндского государства в значительной степени объяс-
няет особенности его правовой системы, сложившейся к настояще-
му времени. Начиная с XII в., когда Финляндия стала одной из
провинций Швеции, и на протяжении последующих семи веков на
209
ее территории действовали законы, издававшиеся шведскими коро-
лями, а также местные правовые обычаи (например, объявление
Финляндии в 1581 г. Великим княжеством в составе Швеции не
изменило ее правовую систему). Важнейшая роль в правовой исто-
рии Финляндии принадлежит Закону Шведского государства
1734 г., фундаментальному своду законов, в составлении проекта
которого принимали участие как шведские, так и финские юристы.
Он состоял из 9 разделов, в которых подробно излагались многие
институты гражданского, торгового и семейного права, а также уго-
ловного права и судопроизводства. Закон 1734 г. послужил основой
для дальнейшего развития законодательства Швеции и Финляндии,
а некоторые его нормы продолжают действовать в этих странах и
поныне.
С 1809 г. после присоединения к России (в результате Русско-
шведской войны) в Великом княжестве Финляндском в условиях
автономии сохраняли силу ранее действовавшие шведско-финские
законы. В 1863 г. был созван Сейм, управомоченный принимать
законы; на протяжении нескольких десятилетий финляндское зако-
нодательство было весьма существенно обновлено в самых различ-
ных отраслях. Издан ряд важнейших актов: Уголовный кодекс, зако-
ны о банкротстве, об опеке и другие, внесены изменения в законода-
тельство, регулирующее торговлю, банковское дело, наследование и
многое иное.
Период 1863—1890 гг., после которого царское правительство
резко ограничило автономию Великого княжества, некоторые ис-
следователи называют золотым веком в истории финляндского за-
конодательства. После революции 1905 г. трудящимся Финляндии
удалось добиться издания нескольких законов, частично обеспечи-
вающих их социальные права1.
Вслед за признанием Советским правительством государствен-
ной независимости Финляндии (декабрь 1917 г.), поражением ра-
бочей революции (1918 г.) и провозглашением буржуазной Фин-
ляндской республики (1919 г.) начался процесс существенных пре-
образований финского права.
Среди актов действующего законодательства важнейшую роль
играет Конституционный закон 1919 г. Наряду с этим и другими
конституционными законами парламент издает и так называемые
обычные законы, составляющие основной массив законодательства
в стране.
Существенное влияние на развитие законодательства Финляндии
оказывает начавшееся с 1870 г. сближение права северных госу-
* См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
210
дарств, к союзу которых страна официально присоединилась в
1919 г. (Финляндия, Дания, Исландия, Норвегия и Швеция участву-
ет в соглашении о сотрудничестве 1962 г.)- Проекты законодательных
актов, подготовленные комиссиями экспертов-юристов из этих
стран, были использованы при издании финских законов в сфере
семейного, торгового права, страхования, морского права и др.
Местное управление и самоуправление
В соответствии с § 50 конституции территория Финляндии в
административном отношении разделена на 12 губерний, которые
подразделяются на уезды и коммуны (см. таблицу). В уездах мест-
ных органов власти и управления нет, эти функции осуществляют
полицейские и судебные округа. Право местного самоуправления в
стране предоставлено только коммунам, среди которых различают
города, полугородские поселки и сельские коммуны.
Территориальная организация и органы управления в Финляндии1
Администра- тивно- территориальные единицы Прямое государ- ственное управле- ние Органы, избран- ные населением (самоуправление) Управление предста- вителями органов самоуправления дру- гого уровня
Губернии Губернатор и губернская управа
Уезды Уездные управы
Органы управления межкоммунальными союзами
Коммуны Совет и мэр
Для целей более эффективного государственного управления на
местном уровне создаются различные уездные структуры и союзы
коммун, последние решают текущие задачи и обеспечивают сотруд-
ничество и взаимодействие между коммунами.
Структура государственного управления Финляндии включает
три уровня:
• центральное государственное управление;
• промежуточное региональное управление;
• муниципальное местное самоуправление.
Центральное государственное управление осуществляют высшие
органы государственной власти: законодательная власть — однопа-
1 См.: Евдокимов В.Б, Старцев Я.Ю. Местные органы власти в зарубежных стра-
нах. Правовые аспекты. М., 2001.
211
латный парламент, состоящий из 200 депутатов; высшая исполни-
тельная власть — Президент. Общее управление осуществляет Ка-
бинет министров. В Финляндии имеется свыше 30 национальных
государственных советов, других центральных государственных уч-
реждений и государственных советов. Во главе судебной системы
находятся Верховный суд и Верховный административный суд. Все
суды относятся к органам государственного управления.
ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
• Президент
• Кабинет министров
Промежуточное, государственное^
управление
• 21 сектор промежуточного /
государственного управления у
• 5 провинций
Центральное государственное управление
• Министерства
>• Центральные государственные
учреждения
^^zz- ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ
| ' УРОВЕНЬ
, Территориальная кооперация
муниципалитетов
• 19 регионов (региональных советов)
• 262 совместных муниципальных
ж
советов
МЕСТНЫМ
Государственное управлений ^естное самоуправление
на местном уровне 1 * ^муниципалитетов
2/ — государственное управление
[ ~~| — местное самоуправление
Промежуточное региональное управление. В Финляндии нет еди-
ного регионального самоуправления. Финский промежуточный
уровень регионального управления, занимающий место между цен-
тральным и муниципальным уровнями, является особенно слож-
ным1. Региональный уровень управления в Финляндии сочетает в
себе элементы управления территориями от имени центральной
власти (региональные государственные власти) и формы территори-
альной кооперации муниципалитетов (региональные совместные
муниципальные советы).
1 См.: Лауринмяки Ю., Линкола Т., Пряттала К. Местное и региональное управ-
ление в Финляндии. // Хельсинки. Издание союза местных органов самоуправ-
ления Финляндии. 1996. Окт.
212
Промежуточное государственное управление включает 21 сектор,
которые находятся в подчинении соответствующих министерств.
Наиболее важными среди них являются:
• военные провинции;
• центральная криминальная полиция;
• мобильная полиция;
• полиция государственной безопасности;
• пограничный контроль;
• таможенные округа;
• провинциальные налоговые учреждения;
• сельские экономические округа;
• офисы по финансированию регионального развития;
• центры развития технологий и т.д.
Промежуточное региональное муниципальное управление (местное
самоуправление на региональном уровне).
Кооперируясь для решения отдельных задач, муниципалитеты
могут заключать соглашения о сотрудничестве или создавать само-
стоятельные структуры — совместные муниципальные советы. Час-
тично такое сотрудничество регулируется законодательством, но мо-
жет основываться и на добровольных контрактах между муниципали-
тетами. Юридически совместный муниципальный совет является
образованием, независимым от своих членов-муниципалитетов, с
собственными финансами и органами управления. Он не уполномо-
чен устанавливать налоги. Совместные муниципальные советы фи-
нансируются его членам и муниципалитетами. Муниципалитеты по-
лучают государственные субсидии для выполнения задач, установ-
ленных совместными муниципальными советами. Управление
совместными муниципальными советами включено в государствен-
ный Закон о местном самоуправлении.
В Финляндии существуют совместные муниципальные советы
по следующим вопросам:
• управление деятельностью региональных больниц;
• управление деятельностью региональных поликлиник;
• помощь инвалидам;
• консультационные услуги семьям и защита детей;
• помощь престарелым;
• профессиональное образование;
• региональные советы;
• электро- и водоснабжение и др.
Тем не менее только советы по региональным больницам и со-
веты по оказанию помощи инвалидам охватили всю территорию
страны.
Провинции. Деление на провинции является историческим для
Финляндии. С 1997 г. страна разделена на 5 провинций. Они управ-
213
ляются губернаторами, которые назначаются Президентом. Прави-
тельства провинций представляют собой общие государственные ор-
ганы управления, подчиняющиеся министерству внутренних дел
Финляндии и решающие свои задачи на обслуживаемой территории.
На правительство провинций возлагается ответственность за:
• провинциальную полицию;
• службу спасения;
• развитие и оценку состояния образования и культуры;
• ветеринарную службу провинции и некоторые задачи по кон-
тролю продовольственных товаров;
• планирование и государственное финансирование общест-
венного транспорта;
• развитие и оценку состояния секторов социального обеспече-
ния и здравоохранения;
• решения по некоторым государственным субсидиям для инве-
стирования в секторы социального обеспечения и здравоохранения;
• некоторые вопросы, связанные с беженцами;
• некоторые контрольные функции по социальному обеспече-
нию и здравоохранению.
Р егионы. 19 регионов входят в перечень выше указанных совме-
стных муниципальных советов. Они созданы для решения следую-
щих задач:
• региональное физическое планирование;
• управление развитием региона.
Они несут ответственность за региональную политику планиро-
вания и за подготовку программ регионального развития. Регио-
нальные советы координируют и контролируют выполнение меро-
приятий по региональному развитию всех региональных властей,
включая государственные органы власти и частный сектор.
Местный уровень. В Финляндии 446 муниципальных образова-
ний (ПО — городские, 336 — сельские)1. Местное управление осно-
вывается на принципе самоуправления населения, проживающего
на территории муниципалитета.
Структура органов местного самоуправления. Законодательная
власть принадлежит муниципальному совету (Совету уполномочен-
ных). Он избирается на 4 года прямым голосованием населения.
Членами совета становятся представители граждан любой профес-
сии, как правило, принадлежащие к какой-либо партии.
Основная деятельность местного совета сосредоточена на сле-
дующих вопросах1 2:
1 Лауринмяки Ю., Линкола Т., Пряттала К. Указ. Соч.
2 См.: Ахвенайнен Т., Джаккола А. Особенности предоставления социальной по-
мощи в Финляндии на муниципальном уровне. Хельсинки, 2001.
214
• утверждение основных муниципальных планов;
• утверждение муниципального бюджета;
• подтверждение ставки муниципального налога;
• подтверждение основных платежей и сборов;
• основные распродажи недвижимости;
• утверждение правил внутреннего распорядка муниципалитета;
• организация работы муниципалитета;
• назначение членов правления и членов комитетов муниципа-
литетов;
• назначение ведущих управленческих служащих.
Фундаментом для эффективной деятельности местного само-
управления в Финляндии является право муниципалитетов устанав-
ливать свои налоги. Самостоятельные доходы предоставляют муни-
ципалитетам свободу действий.
Основные сферы деятельности муниципалитетов:
Образование, здравоохранение, социальное обеспечение, техни-
ческая инфраструктура, охрана окружающей среды.
Исполнительным органом муниципалитета является правление
муниципалитета, выбираемое советом. Муниципальный совет также
назначает сотрудников специальных комитетов для управления раз-
личными видами деятельности муниципалитета. Членами советов
являются местные политические деятели, а не служащие муниципа-
литетов.
Администрация муниципалитета возглавляется муниципальным
управляющим (мэром), которого назначает совет. Он является посто-
янным служащим. Администрация состоит из различных департамен-
тов, в которых работают муниципальные служащие различных специ-
альностей, необходимых для развития муниципалитета. Специалистов
ниже начальника отдела принимает на работу начальник отдела.
215
Глава 13
Королевство Дания
Государство расположено в Северной Европе, на полуострове
Ютландия и островах Датского архипелага. Дании также принадлежат
пользующиеся внутренней автономией Фарерские острова и остров
Гренландия.
Общая площадь государства — 43 тыс. кв. км.
Столица — г. Копенгаген.
Население — 5,5 млн чел.
Официальный язык — датский.
Государственная религия — лютеранство.
Феодальное датское государство сложилось в IX—X вв. В XVII в. в
Дании утвердилась абсолютная монархия. В 1849 году провозглашена
конституционная монархия. В 1814 году Дания потеряла Норвегию, в
1918 году признала независимость Исландии в рамках унии (расторг-
нута в 1944 году). В 1972 году Дания вступила в Европейское экономи-
ческое сообщество.
216
Г ссуда рствен ное устройство
Дания является унитарным государством. Территория страны
разделена на 14 административных единиц — амтов. Во главе каж-
дого амта стоит амтманн, назначаемый Королем, и действуют вы-
борные советы.
Конституция в Дании принята 5 июня 1953 г. По форме прав-
ления Дания — конституционная парламентская монархия. Поли-
тический режим — демократический. Главой государства является
Король. В соответствии с Законом о престолонаследии от 27 марта
1953 г. королевская власть передается по наследству по мужской и
женской линиям. Конституция закрепляет за Королем высшую
власть в управлении государством. Все акты Короля должны быть
скреплены подписью Премьер-министра или соответствующего ми-
нистра, которые несут за них ответственность. Король за свои дей-
ствия ни перед кем не отвечает.
Парламент Дании — Фолькетинг — осуществляет совместно с
Королем законодательную власть. Это однопалатный орган, в состав
которого входят 179 депутатов, из них 175 — представители непо-
средственно Дании и по 2 представителя от Фарерских островов и
Гренландии. Депутаты избираются сроком на 4 года путем всеобщих
прямых выборов по системе пропорционального представительства1.
На 12-й день после выборов парламент должен собраться на сессию.
Сессия открывается избранием президиума, который руководит ра-
ботой парламента, его постоянных и временных комиссий.
Правительство — Совет министров — сосредоточивает в своих
руках широкие полномочия по управлению государством: фактиче-
ски оно осуществляет большинство королевских функций. В состав
правительства входят Премьер-министр и министры. В соответст-
вии со ст. 14 Конституции члены правительства назначаются Коро-
лем. На деле Премьер-министром становится лидер партии парла-
ментского большинства, который затем формирует правительство.
Совет министров обладает законодательными и исполнитель-
ными полномочиями. Он разрабатывает большое число законопро-
ектов и, пользуясь поддержкой парламентского большинства, про-
водит их через парламент.
Правовая система
Правовая система Дании входит в самостоятельную скандинав-
скую правовую семью, сочетающую некоторые черты как романо-
германской, так и англо-американской систем.
1 Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
217
Важнейший документ в истории права страны — Датский закон
Кристиана V (1683 г.), подготовленный по поручению Короля пу-
тем пересмотра ранее действовавших законодательных актов. Он
состоит из 6 книг и представляет свод законов, относящихся к раз-
личным отраслям права. Наиболее подробно изложены уголовные
законы, вошедшие в последнюю книгу. Датский закон Кристиана V
никогда официально не отменялся, однако к настоящему времени
остаются в силе лишь некоторые второстепенные его положения.
После отмены абсолютной монархии, началась реформа законода-
тельства, в 1866 г. был принят Уголовный кодекс.
В силу особенностей исторического развития страны датское
право — весьма своеобразная и самостоятельная система. В про-
шлом оно не испытывало на себе влияния права других государств.
Лишь в конце XIX в. оно оказалось вовлеченным в процесс целе-
направленного сближения с правом других скандинавских госу-
дарств. На основе предложений, разрабатываемых совместными
комиссиями юристов, в этих странах принят ряд законодательных
актов аналогичного содержания (в сфере торговли, семейного и
наследственного права).
Как и во всех странах скандинавской правовой семьи, главным
источником права в Дании является законодательство, однако ко-
дифицированы лишь некоторые отрасли датского права. Так, Закон
о правосудии 1916 г. (в ред. 1963 г. с последующими изменениями)
регулирует вопросы уголовного и гражданского процесса, судоуст-
ройства, исполнения судебных решений и приговоров. Кроме это-
го, кодифицировано только уголовное законодательство, которому в
Дании традиционно придается большое значение1.
Существенная особенность датского права состоит в том, что
наряду с законодательством большую роль в качестве источника
права играют судебные прецеденты. Некоторые правовые институ-
ты регулируются лишь нормами прецедентного права. Вместе с тем
положения многих датских законов оставляют весьма широкий
простор для судейского усмотрения. Применение судебных преце-
дентов в Дании не регулируется столь жесткими и строгими прави-
лами. Судебные решения формулируются весьма конкретно, а не
как общие правила, рассчитанные на безусловное подчинение им в
будущем. Однако в целом суды обязаны следовать решениям, при-
нятым по аналогичным делам вышестоящими инстанциями, в пер-
вую очередь Верховным судом. Определенную роль среди источни-
ков права играют в Дании обычаи (например, морские и торговые).
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
218
Местное управление
Местное управление в Дании первоначально развивалось как
общинное самоуправление, быстро ставшее лишь частью более об-
щей системы. Развитие ремесел, особенно торговых гильдии и ком-
паний, послужило основой для создания устойчивых традиций го-
родского самоуправления прежде всего в Копенгагене.
Разнообразие организационных структур местного управления
существовало достаточно долго. Наполеоновская оккупация окон-
чательно подорвала эту систему, и принятая в 1849 г. Конституция
закрепляла сочетание в местном управлении избранных органов в
городах и приходах с назначаемыми Короной чиновниками в окру-
гах (амтах). Однако самоуправление оставалось во многом фор-
мальным ввиду отсутствия общих норм, регулирующих формирова-
ние выборных органов власти, финансовых ресурсов и полномочий
на местном уровне. Большая часть вопросов, связанных с управле-
нием, решалась на уровне округа.
Появление в начале XX в. ряда нормативных актов, реально по-
зволивших самоуправляться датским коммунам коттипе, не изме-
нило общего характера отношений между центральным правитель-
ством и органами местного самоуправления: Датское королевство
остается одним из самых централизованных в Европе государств и,
несмотря на наличие собственных полномочий, закрепленных за-
коном, местные органы выступают прежде всего как исполнители
государственной политики. Централизация сочетается с максималь-
ной децентрализацией исполнительской деятельности и самостоя-
тельностью местных органов при формировании их структуры. Ре-
форма местного управления, осуществленная в 1970 г., объединила
многие маленькие коммуны и графства, сформировав сегодняшнее
административно-территориальное деление Королевства: 14 округов
(амтов) и 273 коммуны1.
В настоящее время правовую основу местного управления в Да-
нии составляют Конституция 1953 г., Закон о местном управлении
1970 г. и законы, посвященные организации деятельности публич-
ной власти в той или иной сфере. В Дании отсутствует практика
принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты
деятельности местной власти. Принцип местных сообществ закреп-
лен в Конституции; центральные органы власти имеют право при-
нимать решения, затрагивающие функционирование местного са-
моуправления, лишь при наличии закона, предполагающего подоб-
ные меры1 2.
1 См.: Евдокимов В.Б, Старцев Я.Ю. Местные органы власти в зарубежных стра-
нах. Правовые аспекты. М., 2001.
2 См.: Исаев А.М. Основы конституционного права Дании. М., 2002.
219
Территориальная организация и органы управления Дании1:
Административно- территориальные единицы Прямое госу- дарственное управление Органы, из- бранные насе- лением Управление пред- ставителями органов само- управления друго- го уровня
Амты Амтсман (чи- новник с об- щей компе- тенцией), отраслевые органы Совет амта, возглавляе- мый председа- телем
Коммуны Совет комму- ны Бургомистр Отдельные функции, вы- полняемые со- седней комму- ной
Структура органов местного управления. Низшим уровнем терри-
ториальной организации является коммуна. На этом уровне сущест-
вуют лишь органы самоуправления, состоящие из представительно-
го органа — совета коммуны и бургомистра, руководящего работой
совета и муниципальной администрации. Выборы в совет проходят
один раз в 4 года, одновременно по всей стране, в тот же день, что
и выборы в парламент. Они осуществляются на основе пропорцио-
нальной системы; кроме совершеннолетних граждан, правом голоса
обладают иностранцы, проживающие на территории коммуны не
менее 3 лет.
Совет коммуны самостоятельно определяет свою численность.
Деятельность совета осуществляется через комиссии, которым он
делегирует большую часть своих полномочий и которые принимают
решения от его имени. Законом установлен крайне небольшой пе-
речень вопросов, по которым решения могут приниматься только
на пленарном заседании совета, в частности, вопросы территори-
ального планирования и принятие бюджета. Количество, характер
деятельности и состав комиссий определяются советом самостоя-
тельно; законом предусмотрено лишь обязательное создание комис-
сии по финансам и как минимум одной постоянной комиссии. На
практике количество комиссий может меняться от 3 до 10.
Администрация коммуны подчиняется совету коммуны, который
решает вопросы приема на службу и увольнения. Эта деятельность
может осуществляться специальной комиссией, но чаще всего деле-
1 См.: Евдокимов В.Б, Старцев Я.Ю. Указ. соч.
220
гирована комиссии по финансам. Однако эта иерархия усложняется
тем, что административные службы на практике оказываются в
двойном подчинении: у соответствующей комиссии и у бургомистра.
Бургомистр избирается советом из своего состава сроком на
4 года. Он одновременно выполняет функции председателя совета,
руководителя администрации и председателя комиссии по финан-
сам. Он является лишь представителем совета коммуны и может
действовать только от его имени и во исполнение его решений.
Бургомистр может быть смещен досрочно лишь в результате судеб-
ного решения. Оперативное руководство администрацией коммуны
осуществляет директор администрации, подчиняющийся только
бургомистру. Одновременно с этим он является в большинстве слу-
чаев секретарем совета коммуны.
Следующим уровнем территориальной организации является
амт или округ. Самоуправление на этом уровне осуществляется со-
ветом округа и председателем, которого совет избирает из своего
состава. Органы управления округом формируются на тех же осно-
ваниях, что и органы коммуны, повторяя все их характеристики.
Так же как и в коммунах, решающую роль играет комиссия по фи-
нансам, возглавляемая председателем совета.
Территория амта является одновременно и территорией само-
управляющегося сообщества, и административной единицей прямо-
го государственного управления. Государственную администрацию
в округе возглавляет амтсман — чиновник, назначаемый правитель-
ством. В его подчинении находятся силы по охране общественного
порядка, и он обладает рядом регламентирующих полномочий. В
целом органы прямого государственного управления крайне немно-
гочисленны, поскольку большая часть полномочий на местном
уровне передана органам самоуправления.
В Дании существуют территориальные сообщества с особым стату-
сом. Гренландия и Фарерские острова пользуются правом региональ-
ной автономии, что предусматривает ряд статусных различий и допол-
нительные полномочия (в частности, связанные с поддержанием ме-
стных диалектов). В метрополии особым статусом пользуются
Копенгаген и Фредериксберг, которые одновременно являются ком-
мунами и округами, что связано как с историческими традициями, так
и с плотностью населения: в агломерации Копенгагена (с примыкаю-
щим к нему Фредериксбергом) проживает 1/3 населения страны.
Полномочия органов местного управления. Особенностью распре-
деления полномочий между разными уровням управления в Дании
выступает отсутствие в законе о местном управлении перечня во-
просов местного значения. Распределение полномочий предметов
ведения между разными уровнями, включая центральный, осущест-
вляется в рамках специальных законов, относящихся к той или
221
иной сфере управления (здравоохранение, образование, экономиче-
ское развитие и т.д.).
Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской
системы, — управление максимально децентрализовано с точки зрения
исполнительской деятельности. С этим связано фактическое отсутствие
у государства исполнительских полномочий и полномочий оператив-
ного управления в области здравоохранения, социального обеспече-
ния, образования, регулирования труда и занятости, экологической
политики. В этих сферах государство осуществляет лишь общее зако-
нодательное регулирование и значительную часть финансирования.
Несмотря на то, что большая часть служб децентрализована, в Да-
нии действует законодательно установленный принцип, согласно ко-
торому уровень услуг, будь то здравоохранение, образование, газо- и
водоснабжение, должен быть одинаковым для всех граждан на всей
территории Королевства. Таким образом, органы самоуправления сво-
бодны в том, что не могут влиять на уровень предоставляемых услуг.
Интересна особенность организации здравоохранения в Дании
(она характерна для всех стран региона): в отличие от большинства
других европейских стран Дания не знает медицинского страхова-
ния. Граждане платят высокие налоги, но медицинское обслужива-
ние у них полностью бесплатно и одинаково, т.е. не влечет ника-
ких, даже временных расходов.
Финансовое обеспечение полномочий происходит за счет клас-
сических источников. Основным налогом, общим для государства,
округов и коммун, является подоходный, составляющий около 90%
доходной части бюджета коммун и около 70% доходов округов; ор-
ганы местного самоуправления самостоятельно фиксируют ставку
налога. К нему добавляется поземельный налог на основе устанав-
ливаемой государством кадастровой стоимости и в пределах вилки,
по которой советы устанавливают конкурентную ставку.
Значительная часть расходов местных сообществ, в частности
большинство расходов на социальное обеспечение и здравоохране-
ние, обеспечиваются государственными трансфертами. В последнее
время наблюдается тенденция к сокращению целевых субсидий и к
относительному увеличению объема общей дотации.
В Дании действует сложная многоуровневая система финансо-
вого выравнивания, в чем-то напоминающая немецкую. Среди
многочисленных критериев, учитывающихся при перераспределе-
нии ресурсов, фигурируют такие, как: фискальный потенциал, доля
в общем населении специальных категорий лиц, с которыми связа-
ны расходы соответствующего сообщества (пенсионеров, молодежи,
школьников), доля в населении коммуны иммигрантов и т.д.
Достаточно специфичным является критерий, основанный на го-
родском или сельском характере коммуны: среднее отношение фис-
кальной базы крупных городских коммун к их расходам берется за 100.
222
Контроль за деятельностью органов самоуправления осуществ-
ляется в основном 3 инстанциями. Во-первых, министерства и ве-
домства в рамках своих сфер деятельности могут осуществлять опе-
ративный контроль, а в специально оговоренных законом случаях
(например серьезные решения, связанные с землепользованием)
решение совета должно получить одобрение министерства. Во-
вторых, на уровне округов существует специальный коллегиальный
орган — контрольный комитет. Он состоит из 4 членов, выбирае-
мых окружным советом из своего состава, и амтсмана.
В Дании мало развита практика межкоммунального сотрудниче-
ства. В основном взаимодействие сводится к тому, что одна из
коммун может выполнять какие-то услуги (например, газо- и водо-
снабжение) не только для своего населения, но и для соседней
коммуны в рамках административно-правового договора. Любая
форма межкоммунального сотрудничества требует предварительного
согласия амтсмана.
Глава 14
Королевство Норвегия
Государство расположено на севере Европы, занимает северную и
западную части Скандинавского полуострова, остров Ян-Майен и ар-
хипелаг Шпицберген.
Территория — 324 тыс. кв. км.
Столица — г. Осло.
Население — 4,5 млн.чел.
Официальный язык — норвежский.
Господствующая религия — лютеранство.
В IX в. на основе отдельных племен стала складываться ранне-
феодальная норвежская государственность. В X в. принято христиан-
ство. С 1380 года — в унии с Данией, с 1537 года — провинция Дании.
В 1814 году Норвегия перешла под власть Швеции с правом само-
управления. В 1905 году парламент Норвегии принял резолюцию о
расторжении унии со Швецией, одобренную референдумом.
224
Государственное устройство
Норвегия — унитарное государство, состоящее из 19 областей
(фюльке). Во главе каждой области стоит назначаемый Королем
губернатор (фюлькесман). В областях (кроме Осло и Бергена) суще-
ствуют выборные советы (фюлькестинги).
Действующая Конституция была промульгирована 17 мая
1814 г. По форме правления Норвегия — конституционная парла-
ментская монархия.
Главой государства является Король. Конституция называет
особу Короля священной и почитаемой^ он не подлежит ответствен-
ности за свои действия. Король обладает законодательными и ис-
полнительными правомочиями. Поправка к Конституции, принятая
в 1913 г., закрепляет за ним право отлагательного вето. В перерывах
между сессиями Король может самостоятельно принимать норма-
тивные акты, имеющие силу закона, по вопросам промышленно-
сти, торговли, охраны порядка.
Законодательная власть принадлежит норвежскому парламенту
Стортингу. В его состав входят 165 человек, избираемых на 4 года
путем всеобщих выборов на основе пропорционального представи-
тельства. Во время работы парламент делится на 2 палаты: 1/4 депу-
татов образует верхнюю палату Лагтинг (41 место), остальные —
нижнюю Одельстинг (124 места).
Правительство (во главе с Королем оно образует Государствен-
ный совет) состоит из Премьер-министра (им обычно становится
лидер партии парламентского большинства) и не менее 7 минист-
ров, которые назначаются и увольняются Королем. Компетенция
правительства весьма обширна. После того как в 1884 г. была уста-
новлена конституционная монархия, большинство прав Короля пе-
решло к Государственному совету. Ныне в руках этого органа со-
средоточена подавляющая часть вопросов государственного управ-
ления.
Правовая система
Правовая система Норвегии входит в самостоятельную сканди-
навскую (именуемую также северной) правовую семью, сочетающую
некоторые черты как романо-германской, так и англо-
американской систем.
Первые записи норвежских правовых обычаев относятся к XII в.
К этому времени вся территория страны, хотя и считавшейся еди-
ным королевством, была поделена на 4 тинга — объединения кла-
нов со своими собраниями представителей кланов, устойчивыми
правовыми и иными обычаями. Сборники правовых обычаев двух
из этих объединений — Законы гулатинга 1150 г. и Законы фроста-
тинга 1190 г. — сохранились до наших дней.
225
На основе этих сборников в период правления короля Магнуса,
прозванного улучшателем законов, был издан первый общенацио-
нальный свод Закон земли 1274—1276 гг., в котором регулировались
вопросы, относящиеся к правовому положению церкви, излагались
нормы уголовного, земельного и торгового права. Действие этого
свода законов было распространено на территории, принадлежавшей
в то время Норвегии, а также на Гренландию, Фарерские, Оркней-
ские и Шетландские острова. В дополнение к Закону земли был из-
дан Закон городов 1276 г., заменивший местные городские сборники
обычаев общенациональными правилами торговли и мореплавания.
Эти кодифицированные собрания законов сохраняли свое действие
на территории Норвегии на протяжении нескольких столетий, хотя
отдельные их положения заменялись новыми законами.
После завоевания страны Данией (1380 г.) развитие норвежско-
го права оказалось под сильным влиянием датских правовых тради-
ций, поскольку большинство судейских должностей занимали дат-
чане и решения, вынесенные местными судами, подлежали обжало-
ванию в Верховный суд Дании. И все же, хотя в начале XVI в.
Норвегия превратилась почти в рядовую датскую провинцию, ее
правовая система всегда оставалась самостоятельной. В 1602—
1604 гг. для Норвегии был подготовлен и издан Свод законов коро-
ля Кристиана IV, представлявший собой, по существу, новую ре-
дакцию законодательных сборников Магнуса — улучшателя зако-
нов. Свод охватил все отрасли права и считается основой совре-
менной правовой системы страны, хотя формально силу сохраняют
весьма немногочисленные его положения.
Дальнейшее развитие норвежского законодательства, в том
числе в период, когда страна, освободившаяся от датского господ-
ства, была насильственно присоединена к Швеции (1814—1905 г.),
шло по пути издания отдельных законов, а не сплошной кодифи-
кации.
Наряду с законодательством важным источником норвежского
права признаются обычаи, особенно в сфере торговли, где им неред-
ко принадлежит определяющая роль. Обычаи часто служат сущест-
венными дополнениями к действующим законам, в том числе в сфе-
ре конституционного права, а при отсутствии соответствующих зако-
нов могут самостоятельно регулировать правовые отношения.
В качестве одного из основных источников норвежского права
выступают и судебные прецеденты. Решения Верховного суда, а
иногда и других судебных инстанций, вынесенные по конкретному
делу, имеют по существу силу убеждающего прецедента.
Среди источников норвежского права с конца XIX в. возрастает
роль законодательных актов, которые все чаще издаются по вопро-
226
сам, ранее регулировавшимся исключительно обычаями или судеб-
ными прецедентами.
С 1880 г. наблюдается тенденция к сближению законодательства
Норвегии и других скандинавских стран прежде всего по вопросам
торговли, мореплавания, а также семейного, наследственного права
и др. Важную роль в этом процессе играют комитеты из представи-
телей всех скандинавских стран, разрабатывающие проекты зако-
нов, которые затем вносятся на рассмотрение парламентов соответ-
ствующих государств1.
Местное управление и самоуправления
Местное управление в Норвегии насчитывает не одно столетие.
Впервые страна была поделена на специальные округа, амты, во
главе с амтманом (губернатором) еще в 1660 г. Инструкция, данная
губернатором-амтманом в 1685 г., рассматривала их в качестве свя-
зующего звена между центральной властью и местностями. Во мно-
гом это положение продержалось в Норвегии до 1992 г., до широ-
кой коммунальной реформы, в соответствии с которой губернатор
превратился в местного чиновника, наделенного некоторыми пол-
номочиями регистрационного характера: он регистрирует религиоз-
ные объединения, рассматривает заявления о натурализации, выда-
ет свидетельства об усыновлении и совершает другие акты граждан-
ского состояния. Аппарат власти, состоявший ранее под его
началом, целиком перешел теперь в распоряжение исполнительных
органов власти коммун и губерний.
Сами коммуны ведут свою историю с 1837 г., когда под ком-
муной стали понимать особый орган, который может являться са-
мостоятельным субъектом права, имея при этом избранные насе-
лением органы управления, наделенные правом принимать реше-
ния. Изначально коммуны в городах сельской местности носили
название primaerkommuner (первичных коммун), что было связанно
с невозможностью для населения прямо избирать своих предста-
вителей в органы власти губернии, последняя представляла собой
вторичные коммуны: одна такая коммуна на одну губернию, орга-
ны власти которой формировались путем косвенных выборов.
Достаточно долго параллельно с чисто земскими учреждениями
существовали специализированные коммунальные общества: учеб-
ные округа, пожарные округа, портовые коммуны и т.п.1 2 В на-
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Исаев М.А., Чеканский А.Н. Основы конституционного строя Норвегии. М.,
2003.
227
стоящий момент особое место в общем ряду коммунального
управления занимает только городская коммуна г. Осло, столицы
государства.
Организация системного самоуправления
Закон о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г. рассматривает как
одно целое коммуны и губернские коммуны (последние — суть
общность всех коммун в пределах одной губернии). Кроме того,
производный характер коммун, их зависимость от государства за-
ключается в том, что только государство может принять решение об
учреждении новой или размежевании старых коммун.
Решение о размежевании коммун принимает Король (прави-
тельство, а еще точнее — департамент по коммунальным вопросам).
При этом он может выслушать соображения как самих коммун в
лице их органов, так и губернских органов власти. При возникно-
вении серьезных разногласий решение принимает Стортинг. Осно-
ванием же для учреждения коммун и установления их границ явля-
ется экономическая целесообразность. Коммуна обладает правом
собственности на все объекты, относимые законом к коммунальной
собственности, путей сообщения, дорог и других сооружений, слу-
жащих коммунальным нуждам. В частности, на их содержание со-
бираются коммунальные налоги. В коммунальной собственности
могут находиться и все прочие объекты, не отнесенные к ведению
государства. Решение об обозначении границ коммун принимается
департаментом, делается это с тем, чтобы точно знать, на ком ле-
жит обязанность по содержанию объектов собственности на терри-
тории коммуны.
Порядок организации и объем компетенции коммун и фюлке-
скоммун определены сейчас новым законом, заменившим два
прежних закона: для коммун — 1954 г., а для губерний — 1961 г.1
В целом по закону коммуны сейчас имеют гораздо больше пол-
номочий и самостоятельности, чем это было раньше. Эта особен-
ность получила в Норвегии название коммунального парламента-
ризма.
Высшим органом власти в коммунах является коммунальное
правление (kommunestyret), а в губерниях — губернское собрание
(fylkestinget). Члены этих представительных органов избираются со-
гласно Закону о выборах от 1 марта 1985 г. одновременно с обще-
национальными выборами в Стортинг сроком на 4 года. Комму-
нальный закон при этом устанавливает количество депутатов пред-
ставительных органов власти по следующим критериям.
1 Евсеева В.Ф. Организация местного самоуправления в Норвегии. М., 2001.
228
Коммуна
до 5 тыс. жителей — 11 членов
от 5 тыс. до 10 тыс. — 19 членов
от 10 тыс. до 50 тыс. — 27 членов
от 50 тыс. до 100 тыс. — 35 членов
более 100 тыс. — 43 члена
Губерния
более 150 тыс. — 13 членов
от 150 тыс. до 200 тыс. — 27 членов
от 200 тыс. до 300 тыс. — 35 членов
более 300 тыс. — 43 члена.
Представительные органы власти коммуны избирают на посто-
янной основе на весь срок своих полномочий президиум с опре-
деленным количеством членов, губерний — комитет. Основная
задача президиума — обсуждение в предварительном порядке эко-
номического плана развития, годового бюджета и налоговых по-
становлений, право обсуждения которых, не забудем, делегирова-
но им Стортингом. Органы местного самоуправления и управле-
ния могут быть наделены специальной компетенцией по
отдельным вопросам.
Среди членов президиума коммунальное правление на постоян-
ной основе выбирает председателя (ordforer) и заместителя
(varaordforer). Губернское собрание избирает председателя и замес-
тителя председателя своего комитета не среди членов комитета, а
среди членов собрания, такой же порядок предусмотрен для ком-
мун, в которых введен коммунальный парламентаризм. Председате-
ли руководят работой как самих представительных органов, так и
их президиумов. По некоторым категориям дел председатель и его
заместитель могут принимать самостоятельные решения, получив
на это полномочия от своих представительных органов.
Для лучшей организации работы по исполнению решений, при-
нятых представительными органами, может быть избран специаль-
ный комитет, которому делегируется право принятия самостоятель-
ных решений. Могут создаваться и другие специальные комитеты
для предварительного обсуждения вопросов, которые впоследствии
рассматривает правление или собрание. Руководство коммунальных
и губернских предприятий назначается также представительными
органами. Могут назначаться особые органы управления для мел-
ких территориальных подразделений коммун. Согласно § 3 Комму-
нального Закона исполнительные органы коммун и губерний могут
наделяться особыми полномочиями для решения неотложных дел
при чрезвычайных обстоятельствах (haste-sake г).
229
Для организации работы в коммунах и губерниях учреждается
особая администрация во главе с ее начальником — это начальник
всей коммунальной и губернской бюрократии, следящей за поряд-
ком принятия и исполнения решений, принятых соответствующи-
ми представительными органами. Он также следит за своевремен-
ным замещением вакансий среди персонала органов управления
коммун и фюлкескоммун. Во многом начальник администрации
соединяет функции управляющего канцелярии и начальника отдела
кадров. Однако непосредственно руководство всеми служащими
органов управления коммун и фюлкескоммун осуществляет адми-
нистративный комитет. «В каждой коммуне и фюлкескоммуне уч-
реждается один или несколько советов из представителей сторон —
административный комитет — для обсуждения дел, которые касают-
ся отношений между коммунами или фюлкескоммунами в качестве
работодателя и занятых, поскольку стороны согласились не разре-
шать вопросы иным образом» (п. 1 § 25 Коммунального Закона).
В коммунальном хозяйстве, надо заметить, занято довольно
большое количество рабочей силы страны.
В губерниях и коммунах устанавливается дуалистическая систе-
ма управления по парламентскому принципу. Решение о переходе к
такому порядку управления принимает сама коммуна или губерния
большинством в 2/3 от депутатов их представительных органов (п. 1
§18 Коммунального Закона). При положительном решении в ком-
мунах и губерниях создается специальный совет, который является
высшей административной инстанцией на своей территории. По-
следнее означает, что вышеназванные органы наделяются также
полномочиями начальника администрации коммуны или фюлке-
скоммуны.
Члены совета избираются представительным органом, также
как избираются председатели советов и их заместители. Выборы
при этом происходят на пропорциональной основе. В отставку
члены совета уходят по решению представительного органа, впро-
чем, отставка может быть произведена и по их собственному же-
ланию.
Распределение обязанностей между членами совета происходит
по решению самого представительного органа, при этом могут быть
приняты решения и о наделении членов совета особыми полномо-
чиями по принятию самостоятельных решений. В общем комму-
нальный или губернский совет представляет уменьшенную копию
Государственного совета с весьма урезанными полномочиями в ис-
полнительной сфере, последнее слово всегда остается за представи-
тельным органом: правлением или собранием.
230
Круг компетенции норвежских органов местного управления и
самоуправления в общем-то традиционный для любого управления
подобного уровня. С 1977 г. коммуны и фюлкескоммуны стали по-
лучать регулярную денежную субсидию от государства на развитие
собственной инфраструктуры и промышленности. В связи с этим
коммуны или губернии принимают собственный план экономиче-
ского развития сроком не менее, чем на 4 года. План включает в
себя расчет предполагаемых расходов и доходов, а также направле-
ния конкретного развития местной экономики. Содержание плана
доводится до соответствующего департамента. На основании четы-
рехлетнего экономического плана происходит разработка бюджета
на текущий год. Небезынтересно, что, как и план, бюджет должен
быть реалистичным — таково требование закона (п. 1 § 46; ср. п. § 44
Коммунального закона).
При нехватке бюджетных средств коммуны могут делать займы
на текущее инвестирование в местную экономику или реорганиза-
цию прежнего долга (§ 50 Коммунального закона). Займы делают-
ся под гарантии коммун или губерний, но решение о выдаче га-
рантии под займ подлежит утверждению соответствующим депар-
таментом. Это вкупе с положением §52 о том, что собственность
коммуны или губернии не может быть арестована или заложена, а
также запретом проводить конкурсы, связанные с отчуждением
обременением имущества коммуны и губернии (§55) может навес-
ти на мысль об ответственности государства по долгам органов
местной власти и самоуправления. Однако такой вывод, несо-
мненно, указывающий на существенное смешение местного само-
управления с публичной властью, вряд ли стоит делать без огово-
рок. Государство в Норвегии, судя по всему, только косвенно от-
вечает по долгам органов местного управления и самоуправления.
В случае установления факта банкротства коммуны или фюлке-
скоммуны государство в лице соответствующего департамента ус-
танавливает специальный порядок расчета по долгу (§ 56—58
Коммунального закона).
В остальном в компетенцию местных органов власти и управ-
ления входят забота о поддержании общего порядка, принятие
мер по санитарной безопасности, социальному обеспечению, ох-
ране семьи и детства, школьному образованию. Все эти области
дел регулируются в Норвегии отдельными законами, исполнение
которых в большей части делегировано коммунам, губерниям и их
органам.
231
Контроль за деятельностью органов самоуправления
Государство, однако, продолжает сохранять за собой прерогати-
ву по контролю за деятельностью органов местного самоуправле-
ния. Существенные изменения, как мы говорили выше, произошли
в форме контроля за деятельностью коммун. Ранее, до 1992 г. кон-
троль осуществлял губернатор; § 60 коммунального закона от
12 октября 1954 г. наделил губернатора правом объявлять решения
коммунального правления незаконными и лишать их силы.
Сейчас контроль имеет две организационные формы: самих ор-
ганов власти или губерний и государства. Государство осуществляет
контроль в лице коммунального департамента, который может от-
менять решения этих органов на основании допущенной ошибки
при принятии решения; постановление об отмене также может
быть принято по собственной инициативе в порядке общего надзо-
ра за законностью (п. 5 § 59 Коммунального Закона). Департамент
вправе предварительно затребовать дополнительную информацию
по делу.
Внутренний контроль, или контроль, осуществляемый самими
коммунальными или губернскими органами, производится по ини-
циативе не менее чем 3 членов коммунального правления или гу-
бернского собрания. Свое заявление эти лица подают в департамент,
который уже и осуществляет мероприятия по проверке законности
решений. Но обычно внутренний контроль осуществляется самими
органами представительной власти коммун и губерний в лице своей
контрольной комиссии (п. 2 § 60 Коммунального Закона). Другим
контролирующим органом является ревизор коммуны или губер-
нии, который назначается правлением или собранием (п. 5 § 60). О
результатах ревизии ревизор докладывает контрольному комитету.
Доклад ревизора с замечаниями контрольной комиссии представля-
ется на рассмотрение коммунального правления или губернского
собрания, которые и принимают решения по нему.
Глава 15
Королевство Швеция
м&пе
Иокмок^
0л.
СМ.
1-
TOO
щсзапль
ФИНЛЯНДИЯ
НОРВЕГИЯ
JEene
»»й •frii
1Лл Гётеборг у
• -’ч. ' \
A |J »Г#КГ/ r/jnf ’
Халъмста;
^СТОКГОЛЬМ
пестуна
гбпикг
* о. Готланд
Л0НСОЮ
ЭСТОНИЯ
Мальмё
nfc’04* c,ui
ММЙЧ
эгхольм
l < о. Эланд
карлсхруна
ЛАТВИЯ
ЛИТВА
РОССИЯ
»«•’ ПОЛЬША ' ----
х 1
* • ' е
6И
Государство расположено в Северной Европе, на Скандинавском
полуострове.
Территория — 450 тыс. кв.км.
Столица — г. Стокгольм.
Население — 8,9 млн чел.
Официальный язык — шведский.
Религия — 86% населения — протестанты-лютеране.
233
Централизованное шведское феодальное государство — коро-
левство свеев возникло в X в. В 1397—1523 годах действовала
Кальмарская уния — союз Дании, Норвегии и Швеции при господстве
Дании. В 1523 году Швеция восстановила государственную незави-
симость. В 1527 году проведена лютеранская реформация. В
1809 году Швеция теряет Финляндию, но в 1814 году получает Нор-
вегию. В 1809 году совершена верхушечная буржуазная революция,
принята Конституция. В 1865—1866 гг. учрежден бессословный цен-
зовый двухпалатный парламент (Риксдаг). В 1905 году расторгнут
союз между Швецией и Норвегией. С 1995 году Швеция — член Ев-
росоюза.
Государственное устройство
Швеция — унитарное государство, состоящее из 24 округов (ле-
нов). В ленах действуют органы местного самоуправления — ланд-
стинги, избираемые населением на 3 года. Деятельность ландстин-
гов контролируется губернаторами, которые представляют в ленах
центральную власть. Губернаторы стоят во главе специальных ад-
министративных бюро.
Государственный строй Швеции определен Конституцией
1974 г., которая состоит из 3 основных законов — о форме правле-
ния, о престолонаследии, о свободе печати.
По форме правления Швеция — конституционная парламент-
ская монархия. Политический режим — демократический.
Главой государства является наследный Король, однако полно-
мочия его носят формальный характер. За Королем сохранились
церемониальные обязанности (например, официальное открытие
сессии парламента). Функции его как главы исполнительной власти
принадлежат правительству и конституционно за ним закреплены.
Решения, принятые правительством, не требуют подписи Короля;
он не присутствует на заседаниях правительства, он не обладает
правом назначать и увольнять членов правительства, судей и выс-
ших чиновников.
Высшим органом государственной власти является парламент —
Риксдаг, однопалатный представительный орган из 349 депутатов,
избираемых на 3 года путем всеобщих выборов на основе пропор-
ционального представительства. Конституция закрепляет за Риксда-
гом значительный объем прав. Законотворчество составляет исклю-
чительную прерогативу Риксдага, так как Конституция не предос-
тавляет Королю права вето. Однако гл. III Закона о форме
правления предусматривает возможность передачи Риксдагом пра-
вительству права на издание постановлений по ряду вопросов, ка-
сающихся промышленности, торговли, транспорта, охраны жизни и
здоровья людей, поддержания общественного порядка.
234
Право законодательной инициативы принадлежит правительст-
ву и членам парламента. Работу правительства контролирует Кон-
ституционная комиссия парламента.
Исполнительная власть в стране возложена на правительство —
Кабинет министров, формируемый при непосредственном участии
Риксдага и ответственный перед ним. Правительство назначается в
соответствии с расстановкой сил в парламенте, оно должно пользо-
ваться доверием Риксдага. Порядок образования Кабинета закреп-
лен в Конституции: на сессии парламента по предложению тальма-
на (председателя Риксдага) проводятся выборы Премьер-министра.
Кандидатура считается одобренной, если за нее проголосовало не
менее 1/2 депутатов. Если кандидат не наберет нужного числа голо-
сов, назначается повторное голосование. Премьер-министр сам оп-
ределяет состав своего Кабинета, члены которого затем утвержда-
ются Риксдагом. Риксдаг обладает правом роспуска правительства.
Для этого он должен принять специальную резолюцию порицания.
Правительству переданы и такие функции Короля, как назначе-
ние высших чиновников, судей, образование некоторых ведомств,
определение внешней политики, руководство вооруженными силами.
Правовая система
Швеция принадлежит к самостоятельной скандинавской право-
вой семье, занимающей по ряду своих черт промежуточное место
между романо-германской и англо-американской системами.
Основы современной правовой системы Швеции были заложены
Законом Шведского государства (королевства) 1734 г. До этого ос-
новными источниками права в стране служили сначала нормы обыч-
ного права, а затем и отдельные законодательные акты и собрания
законов. Территория страны никогда не находилась под иностран-
ным господством, поэтому развитие шведского права определялось
внутренними потребностями страны и лишь отчасти — влиянием
иных правовых систем, например римского права в период Средне-
вековья и торговых обычаев городов-государств германского побере-
жья Балтики. В XI—XII вв. в отдельных провинциях Швеции мест-
ные правовые обычаи заучивались хранителями закона^ которые вре-
мя от времени торжественно оглашали их на собраниях свободных
землевладельцев — тингах. Начиная с XIII в. эти обычаи стали запи-
сываться, а в середине XTV в. были подготовлены, а затем изданы
королем Магнусом Эриксоном общенациональные, но раздельные
для сельских районов и городских поселков кодексы законов. Кодек-
сы представляли собой собрания наиболее часто применяемых пра-
вовых положений. Они содействовали укреплению единства швед-
ского государства и на протяжении почти четырех веков были ос-
235
новными источниками права: развитие законодательства осуществля-
лось, главным образом, путем внесения в них изменений и дополне-
ний либо публикации их пересмотренных изданий.
С конца XVII в. велась подготовка реформы всей системы
шведского законодательства. Была создана королевская комиссия
из ведущих юристов. Ее работа завершилась принятием Риксдагом
в 1734 г. Закона Шведского государства. Этот важнейший для исто-
рии законодательства скандинавских стран документ явился резуль-
татом развития шведского и отчасти финского нрава (Финляндия в
то время была одной из провинций Швеции, и финские юристы
входили в состав комиссии). В некоторых его положениях, особен-
но цивилистических, сказалось влияние римского права. По суще-
ству, это был свод законов, охватывающий основные отрасли права
и включающий 9 разделов. Семь из них были посвящены вопросам
материального права (брак, наследование, недвижимость, строи-
тельство, торговля, противозаконные действия и наказания). Два
раздела регулировали процессуальные вопросы — процедуру судеб-
ного разбирательства гражданских и уголовных дел, а также испол-
нение судебных решений.
С точки зрения юридической техники Закон 1734 г. был далек
от совершенства: он отличался казуистичностыо формулировок,
отсутствием необходимых общих определений, не был строго сис-
тематизирован, содержал немало пробелов даже применительно к
потребностям того времени, когда он был составлен. Закон 1734 г.
стал основой развития шведского (как и финского) права на после-
дующие столетия. И поныне он формально признается централь-
ным действующим актом шведского законодательства.
Развитие шведского права после издания Закона 1734 г. шло по
пути последовательного пересмотра и обновления соответствующих
его разделов путем издания актов, по-другому или заново регули-
рующих тот или иной правовой институт либо целую отрасль права.
Некоторые из этих актов настолько не соответствовали Системати-
зации правовых норм в Законе 1734 г., что остались не включен-
ными ни в один из его разделов.
Попытки создания нового свода законов, который заменил бы
собой Закон 1734 г., предпринимались лишь в начале XIX в. после
конституционных изменений 1809 г., но ни к чему не привели и
долгое время не возобновлялись. Ныне ставится вопрос о посте-
пенной замене отдельных его частей кодексами вместо создания
нового свода законов.
К настоящему времени большинство первоначально изданных
норм Закона 1734 г. заменено более поздними законодательными
положениями, а все важнейшие отрасли права регулируются либо
кодексами, либо крупными актами, изданными в XX в.
236
Конституционный акт, изданный в 1974 г. под названием Форма
правления, предусматривает издание наряду с конституционными и
обычными законами подзаконных актов, принимаемых правитель-
ством в порядке делегированного законодательства. Широкими
полномочиями на издание подзаконных актов общеобязательного
характера пользуются также отдельные министерства и ведомства.
Большую роль в толковании норм действующего шведского за-
конодательства играют материалы подготовки новых кодексов и
других крупных законодательных актов: доклады комиссий, гото-
вивших законопроекты, заключения Законодательного совета, со-
стоящего из членов Верховного суда и Верховного административ-
ного суда, заключения постоянных комиссий Риксдага и др1.
Одним из источников права в Швеции служит обычай, напри-
мер, в сфере торгового права. Судебные прецеденты также нередко
используются в качестве источников права, хотя в шведском зако-
нодательстве отсутствуют нормы, придающие каким-либо судебным
решениям безоговорочную силу обязательного прецедента.
Большое влияние на развитие шведского законодательства ока-
зывает процесс сближения правовых систем скандинавских госу-
дарств, начавшегося в 1870-х годах и особенно усилившегося после
создания в 1952 г. Северного совета, куда наряду со Швецией вхо-
дят Дания, Исландия, Норвегия и Финляндия. В рамках этого про-
цесса комиссии экспертов готовят законопроекты, многие из кото-
рых в Швеции уже стали законами, идентичными или весьма близ-
кими законам других скандинавских государств, прежде всего в
сфере брачно-семейного, договорного, деликтного права, законода-
тельства о компаниях, где сближение правовой регламентации
представляется особенно важным.
Управление и местное самоуправление
Швеция разделена на 21 лен, 20 ландстингов и 289 коммун.
Ландстинги охватывают территорию ленов за некоторым исключе-
нием. В лене Готланд ландстинг отсутствует, его функции выпол-
няют коммунальные органы. В течение последних двух лет были
образованы два так называемых макро-лена: Сконе в южной Шве-
ции и Вестра Гёталанд1 2.
Самым большим по площади ландстингом/леном является Нор-
боттен, а самым большим по численности населения — ландстинг
Стокгольмского лена, где проживает 1,7 млн человек. Наименьшим
по площади является ландстинг лена Блекинге, а по численности
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник, изд., перераб. и
доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Местное самоуправление в Швеции. Стокгольм: Шведский институт, 2003.
237
населения — ландстинг лена Емтланд (133 тыс. жителей). В сред-
нем ландстинги насчитывают 439 тыс. человек.
Различия между отдельными коммунами как по площади, так и
по численности населения могут быть весьма значительными. 20
тыс. кв. км составляет площадь самой обширной коммуны Кируны,
находящейся на севере страны. Коммуна Сундбюберг в окрестно-
стях Стокгольма имеет наименьшую из всех коммун площадь, рав-
ную 9 кв. км.
Стокгольм является самой крупной по численности населения
коммуной и насчитывает 730 тыс. жителей. В самой маленькой
коммуне, Бьюрхольм, в лене Вестерботтен, проживают менее 3 тыс.
человек. В среднем население шведских коммун составляет прибли-
зительно 30 тыс. человек.
Общественный сектор в Швеции представлен тремя уровнями:
государственным, региональным и местным.
Государственными органами на уровне страны являются прави-
тельство, Риксдаг и центральные управления, на региональном
уровне — управления ленов и государственные органы ленов, на
местном уровне — службы по организации сервиса в рамках госу-
дарственных ведомств, например службы занятости населения.
Существует четыре типа коммун:
• первичные светские коммуны;
• вторичные светские коммуны, ландстинги;
• церковные коммуны — приходы и епархии;
• светские и церковные коммуны могут образовывать между
собой совместные органы, называемые соответственно ассоциация-
ми коммун или церковными объединениями.
Ландстинги являются коммунами регионального уровня, а их ос-
новная задача заключается в организации здравоохранения в регионе.
На местном уровне существуют, с одной стороны, коммуны с
высшим органом в лице муниципального собрания, а с другой сто-
роны — церковные приходы.
Функции и задачи коммун. В ведении коммун находится обшир-
ный круг вопросов: например те, которые касаются развития от-
дельного члена общества и заботы о нем; вопросы глобального зна-
чения — планирование, охрана окружающей среды, организация
спасательной службы, гражданской обороны, общественный транс-
порт, технический сервис в виде водоснабжения, канализации,
энергоснабжения, организация досуга и культура. Данный перечень
неполный и содержит лишь наиболее важные вопросы.
Социальное обеспечение охватывает в основном содержание
детских дошкольных учреждений, обеспечение ухода за престаре-
лыми, инвалидами, а также заботу о семье и личности.
238
Коммуны обязаны обеспечить уход и присмотр за детьми, роди-
тели которых работают или учатся. Эта деятельность осуществляет-
ся через детские дошкольные учреждения (детский сад, подготови-
тельные группы для детей старшего дошкольного возраста, детский
сад на дому) для детей в возрасте до 7 лет и групп продленного дня
для детей в возрасте 7—10 (12) лет. Коммуны несут основную часть
расходов по организации работы данных учреждений, а родители
оплачивают лишь незначительную часть этих расходов. Размеры
оплаты устанавливаются каждой коммуной самостоятельно.
Обеспечение ухода за престарелыми осуществляется следующим
образом: коммуны организуют различные формы проживания для
престарелых (дом для престарелых, дом с предоставлением сервиса,
квартиры с предоставлением сервиса) с различным уровнем органи-
зованного сервиса, от полного обеспечения до почасовой помощи
по дому. Кроме этого, престарелые имеют право на бесплатный
проезд в общественном транспорте и право на ограниченное поль-
зование такси по льготным ценам, для них организуются специали-
зированные дневные центры, где можно заняться рукоделием, ре-
меслом или другим делом, специализированные квартиры для пен-
сионеров и т.д. Коммуны взяли на себя задачи по обеспечению
медицинской помощи для престарелых и несут полную ответствен-
ность за обеспечение ухода за престарелыми.
Что касается заботы о семье и личности, на коммуны возложена
задача оказания помощи лицам, не способным обеспечить себя са-
мостоятельно. Социальное пособие, предоставляемое в качестве
материальной или другой помощи, призвано согласно закону обес-
печить приемлемый уровень жизни.
Ответственность за специальные школы была в течение послед-
них лет передана из ландстингов в коммуны. С 1996 г. коммуны
полностью отвечают за предоставление всех необходимых услуг ли-
цам с отставанием в умственном развитии и за их образование.
Ландстинг и коммуны имеют право достичь соглашения об ином
распределении своих задач и обязанностей. Коммуны также вправе
заключить с ландстингом договор о передаче им функций по орга-
низации амбулаторного здравоохранения.
Подавляющее большинство коммун обязалось на основе дого-
вора с Государственным иммиграционным управлением и при со-
ответствующей государственной компенсации принимать бежен-
цев или лиц, обращающихся за предоставлением им убежища в
Швеции.
В области образования коммуны несут ответственность за орга-
низацию работы обязательных школ, муниципальных школ для
взрослых, а также за организацию обучения в гимназии. Обязатель-
ная школа является 9-летней, возраст учащихся от 6—7 до 16 лет.
239
Школа поделена на 3 ступени, каждая из которых охватывает 3 го-
да. В гимназии существует как теоретическое обучение, целью ко-
торого является подготовка к дальнейшей учебе в высших учебных
заведениях, так и практическое или профессиональное обучение.
В задачи коммун входит также планирование пользования зем-
лей в различных целях, в первую очередь, под строительство жилья,
предприятий, школ и т.д. Соответствующий комитет осуществляет
надзор за строительством и предоставляет разрешение на строи-
тельство. Создавая муниципальные предприятия или фонды по
строительству и эксплуатации жилья, коммуны участвуют в обеспе-
чении населения жилой площадью.
В вопросах защиты окружающей среды и охраны здоровья насе-
ления коммуны обязаны следить за строгим соблюдением санитар-
ных норм и вести работу по профилактике заболеваний.
Ответственный комитет обязан участвовать в планировании раз-
вития общества и осуществлять контроль за питьевой водой, вы-
бросами в окружающую среду, а также за соблюдением санитарно-
гигиенических норм в квартирах, магазинах, ресторанах и т.д. К
задачам коммуны по охране окружающей среды относится также
обязанность поддерживать чистоту.
Важной задачей коммуны является организация досуга и куль-
турная работа. Коммуны строят и несут, например, ответственность
за эксплуатацию спортивных сооружений и мест проведения досуга.
В компетенцию коммун входит библиотечная деятельность, эконо-
мическая и другая поддержка культурных мероприятий и деятель-
ности общественных объединений.
Если говорить о техническом сервисе, то на коммунах лежит
ответственность за обустройство и содержание улиц, парков и т.д.,
а также за строительство и содержание сооружений водо-, тепло- и
энергоснабжения и канализационной системы.
Коммуны несут ответственность за организацию общей спаса-
тельной службы, охватывающей пожарные подразделения и подраз-
деления, используемые на местах аварий и несчастных случаев, а
также за планирование и организацию гражданской обороны. Не-
давно государство передало коммунам функции по защите населе-
ния и организации спасательных работ на местах.
Функции и задачи ландстингов. В основном на ландстингах ле-
жит общая ответственность за организацию здравоохранения. Ком-
муна Готланда, являющаяся самостоятельным образованием, не
входящим в какой-либо ландстинг, сама решает эти задачи. В ком-
петенцию ландстингов входит организация как профилактического
здравоохранения, так и медицинского обслуживания.
Ландстинги отвечают за работу амбулаторных и стационарных
учреждений здравоохранения. Вся деятельность осуществляется на
240
трех уровнях: на местном, на уровне лена и на региональном
уровне.
На местном уровне работают первичные учреждения здравоохра-
нения, а именно районные поликлиники, включая детские и жен-
ские консультации.
На уровне лена существуют одна или несколько ленских боль-
ниц, предоставляющих как основную медицинскую помощь, так и
некоторые специализированные ее виды.
На региональном уровне учреждениями здравоохранения яв-
ляются региональные больницы, предоставляющие все виды ме-
дицинской помощи, включая помощь любых врачей-
специалистов. Такие больницы располагают дорогостоящей аппа-
ратурой и рассчитаны на большее количество пациентов. Поэтому
территория всей страны разделена на 6 регионов (в плане органи-
зации здравоохранения), в каждом из которых проживает от 1 млн
до 2 млн человек.
Ландстинги несут ответственность за организацию стоматологи-
ческого обслуживания детей и молодежи в возрасте до 20 лет, а
также за организацию специализированного стоматологического
лечения взрослых и некоторой части общего стоматологического
обслуживания. Психиатрическая медицина также относится к ком-
петенции ландстингов, хотя раньше эта функция была государст-
венной.
Подготовка медицинского персонала, за исключением врачей-
стоматологов, осуществляется самим ландстингом (медицинские
училища и техникумы). На уровне высших учебных заведений
ландстинг отвечает за подготовку медицинских сестер и специали-
стов по лечебной физкультуре. В ведении ландстинга находится
также обучение и подготовка специалистов в народных универси-
тетах .
Ландстинги всячески поддерживают культурную жизнь лена, в
частности, театральную и музыкальную деятельность.
В вопросах регионального развития ландстинги оказывают пря-
мое влияние на государственное планирование через членов управ-
лений лена, за исключением губернатора, и членов других государ-
ственных органов на уровне лена. Совместно с государством ланд-
стинги распоряжаются региональными фондами развития,
предоставляющими экономическую помощь небольшим и средним
предприятиям. Организация общественного транспорта на местном
уровне возложена, как правило, на коммуну, а на региональном —
на транспортное предприятие, которым коммуна и ландстинг вла-
деют совместно.
241
Глава 16
Китайская Народная Республика
осгроо
Государство расположено в Центральной и Восточной Азии.
Территория — 9,6 млн кв. км.
Столица — г. Пекин.
Население — 1305 млн чел.; 91% — китайцы (хань) и 55 других
национальностей и народностей (чжуаны, уйгуры, монголы, тибетцы,
хуэй, корейцы и др.).
Официальный язык — китайский.
Религия — большинство населения атеисты, среди верующих
преобладают конфуцианство, даосизм, буддизм.
Китай — одно из древнейших государств мира. История его циви-
лизации насчитывает более 5 тыс. лет. До 1911 года — империя. В
феврале 1912 года провозглашена Китайская Республика. С 1925 по
1949 годы в стране шла гражданская война между различными воен-
но-политическими группировками. В 1931 году на части территории
провозглашена Китайская Советская Республика. В октябре 1949 года
после поражения правительства Чан Кайши (партия Гоминьдан) в гра-
242
жданской войне провозглашена Китайская Народная Республика
(КНР). Остатки гоминьдановских войск и правительство прежней Ки-
тайской Республики эвакуировались на остров Тайвань. До 1971 года
представитель Тайваня занимал место в ООН, после чего это место
перешло к представителю КНР.
Г осударственное устройство
По форме территориально-политического устройства КНР —
унитарное государство с автономными образованиями. Админист-
ративное деление: 23 провинции (без Тайваня), 5 автономных рай-
онов и 4 города центрального подчинения — Пекин, Шанхай, Чун-
цин и Тяньцзинь. Помимо автономных районов в КНР 30 авто-
номных областей, 124 автономных уезда, а также свыше тысячи
автономных волостей.
В КНР применяется административная форма автономии. Ком-
пактно проживающие национальные меньшинства могут создавать
3 вида автономных образований: автономный район, автономный
округ и автономный уезд.
В настоящее время действует Конституция 1982 г.
По форме правления КНР является республикой советского
(социалистического) типа.
Высшим органом государственной власти в КНР является Все-
китайское собрание народных представителей (ВСНП), постоянно
действующий орган которого — Постоянный комитет ВСНП. Оба
эти органа осуществляют законодательную власть в стране. Депута-
ты ВСНП избираются от провинций, автономных районов, городов
центрального подчинения и вооруженных сил путем многоступен-
чатых выборов на конкурсной основе сроком на 5 лет.
Главу государства — Председателя КНР — избирает ВСНП.
Срок его полномочий соответствует сроку полномочий ВСНП, но
он осуществляет их до вступления в должность Председателя, из-
бранного ВСНП нового созыва. Никто не может занимать долж-
ность Председателя КНР более чем два срока подряд.
Центральным исполнительным органом государства является
Государственный совет КНР, который характеризуется в ст. 85
Конституции как «центральное народное правительство, исполни-
тельный орган государственной власти, высший государственный
административный орган». Он состоит из Премьера, заместителей
Премьера, членов Государственного совета, министров, председате-
лей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата. Пре-
мьер, его заместители, члены Госсовета и начальник секретариата
образуют Постоянный комитет Государственного совета. Срок его
полномочий — 5 лет. Государственный совет руководит админист-
ративной работой общегосударственного масштаба, деятельностью
243
министерств и ведомств и наделен соответствующими полномочия-
ми. Он отвечает перед ВСНП и его Постоянным комитетом и им
подотчетен.
В 1997 г. бывшая английская колония Гонконг, возвращенная
под суверенитет Китая, вошла в состав КНР в качестве специально-
го административного района Сянган.
Организация государственной власти в Сянгане регулируется
Основным законом Специального административного района Сян-
ган КНР, принятым в 1990 г. сессией ВСНП.
Законодательную власть в Сянгане с 1998 г. осуществляет пар-
ламентский орган — Законодательный совет в составе 60 членов.
Высшим должностным лицом в Специальном административ-
ном районе (САР) и главой правительства Сянгана является Глава
администрации САР. При нем действует совещательный орган —
Исполнительный совет. Глава администрации назначается сроком
на 5 лет Центральным народным правительством КНР. Кандида-
тура на этот пост выдвигается коллегией из 800 выборщиков,
формируемой из представителей всех основных слоев населения
Сянгана.
Правовая система
Правовая система КНР носит смешанный характер, представляя
собой сплав древних правовых традиций и современного законода-
тельства, основанного на идеях социализма с китайской спецификой
и некоторых принципах романо-германского права.
Для правовой культуры Китая характерно традиционное преоб-
ладание норм морали над нормами права в регулировании любых
вопросов общественной жизни, включая самые важные. Такое от-
ношение к праву вытекает из конфуцианского учения, составляв-
шего основу государственной идеологии Китайской империи
вплоть до революции 1911 г. Согласно идеям конфуцианства на
переднем плане должны находиться воспитание и убеждение, а не
власть и принуждение. Вследствие таких взглядов китайцы отрица-
тельно относятся к европейской идее права с его строгостью и аб-
страктностью.
По этическому учению конфуцианства гражданин, считающий,
что кто-то по отношению к нему пренебрег правилами ли (т.е. пра-
вилами гармоничного, правильного поведения), должен стремиться к
беспристрастному разрешению конфликта посредством спокойного
обсуждения, нежели подчеркивать возникшие разногласия, настаи-
вая на своих правах или апеллируя к судье. Само понятие субъек-
тивного права до начала XX в. в Китае отсутствовало.
Китай в течение веков жил, не зная официальных юридических
профессий. Суд творили администраторы, сдававшие для занятия
244
поста экзамены литературного характера. Они не знали права и ру-
ководствовались советами своих чиновников, принадлежащих к
наследственной касте. Людей, сведущих в законе, презирали, и если
советовались с ними, то тайно. Не было юридической доктрины, и
в долгой истории Китая не обнаруживается ни одного крупного
юриста, оставившего в ней след.
Однако в Китае существовал и другой подход к праву. В Ill в.
до н.э. школа легистов заняла позицию, согласно которой власть
должна основываться не столько на добродетели правящих
(правлении людей), сколько на подчинении закону (правлении
законов). Взгляды легистов изложены в трактате, принадлежа-
щем Хан Фэйцзы. Он и другие лсгисты настаивали на необходи-
мости иметь постоянно действующие законы; правитель должен
знать их, а подданные — строго исполнять. Однако взгляды ле-
гистов остались чуждыми сознанию большинства китайского на-
селения. При династии Хань (206 г. до н.э.) конфуцианство сно-
ва возобладало и с тех пор его господство стало постоянным.
Китайские кодексы, которые появлялись после воцарения дина-
стии Хань, содержали лишь административные предписания или
нормы, относящиеся к уголовному праву; гражданско-правовые
правила попадали в них лишь когда нарушение норм обычая
влекло уголовные санкции.
При последней, Цинской династии (1644—1911 гг.) Китай
имел два систематизированных свода законов, один из которых
относился к государственному и административному праву, другой —
к уголовному, гражданскому и семейному. Первый свод законов
Дацин хуэйдянь содержал детальные предписания относительно
функций всех правительственных учреждений. Второй назывался
Дацин люйли (Основные законы и постановления Великой дина-
стии Цин). Он состоял из 7 разделов. В первом указывались виды
наказаний и обстоятельства, при которых они могут быть смягче-
ны, в остальных содержались составы преступлений и способы
разрешения гражданских споров, причем каждый раздел был свя-
зан с деятельностью одного из министерств. По форме изложения
материала Дацин люйли представлял собой сборник огромного
числа казусов. Многие положения этого кодекса действовали до
1931 г. Брачно-семейные, наследственные, торговые и другие от-
ношения регулировало обычное право, отличавшееся чрезвычай-
ной пестротой (партикуляризмом).
С победой синьхайской революции в 1911 г. в Китае начался
процесс модернизации традиционного права. После провозглаше-
ния республики была проведена огромная работа по созданию со-
временных кодексов, основанных на лучших европейских образцах.
В 1912 г. принято первое современное Уголовное уложение, пере-
245
смотренное в 1928 г. и переименованное в Уголовный кодекс. Ос-
нованный преимущественно на германском и японском законода-
тельствах, Гражданский кодекс, включающий и гражданское, и тор-
говое право, вступил в силу в 1929—1931 гг. Гражданский процессу-
альный кодекс — в 1932 г. Земельный кодекс — в 1930 г. В
результате этих работ китайское право европеизировалось и вошло
в семью правовых систем, основанных на римском праве. Однако
за этим фасадом продолжали существовать традиционные понятия
и, за немногими исключениями, именно они преобладали в реаль-
ной жизни. Кодексы и законы применялись в Китае только в той
мере, в какой они отвечали народному чувству справедливости и
приличиям.
В результате победы в гражданской войне 1925—1949 гг. Ком-
мунистической партии, возглавляемой Мао Цзэдуном, Китай с 1
октября 1949 г. стал народной республикой. В том же 1949 г. были
отменены все ранее изданные законы и декреты и упразднены ста-
рые суды. Началась рецепция социалистического права. Органиче-
ские законы 1949 г., которые предусматривали воссоздание право-
вой системы, исходили из советской модели. На Верховный суд
возлагалось руководство всеми новыми судами; была создана про-
куратура, призванная утвердить принцип социалистической закон-
ности. В 1950—1951 гг. изданы крупные законы о браке, о проф-
союзах, об аграрной реформе, о судебной организации и др. Коди-
фикационная комиссия приступила к подготовке кодексов.
Конституция Китая 1954 г. построена по типу советской Кон-
ституции 1936 г. В том же году были реорганизованы суды и проку-
ратура. Постановление 1954 г. содержало гарантии против незакон-
ного ареста и задержания.
С 1979 г. в КНР происходит коренное изменение политического
курса. С целью модернизации страны руководство КПК отказалось
от идей обострения классовой борьбы и полного огосударствления
экономической жизни. Начали восстанавливаться режим законности
и нормальная деятельность судебно-правоохранительной системы.
Начиная с 1979 г. были заново или даже впервые в истории КНР
кодифицированы основные отрасли права (в частности, в 1979 г.
принят первый в КНР единый Уголовный кодекс и УПК, в 1986 г.
Общие положения гражданского права, в 1994 г. кодифицировано
трудовое законодательство, в 1996 г. — новая редакция УПК, в
1997 г. — УК). В результате почти 20-летнего периода реформ в
КНР сложилась система законодательства, сочетающая в себе как
марксистские принципы советского (социалистического) права, так
и некоторые начала романо-германской правовой семьи (в эконо-
мической сфере).
246
Совершенно обособленное место в правовой системе КНР зани-
мает Гонконг (Сянган). Согласно китайско-британским договорен-
ностям САР Сянган предоставлена высокая степень самоуправления.
Ему дано право иметь собственные исполнительную, законодатель-
ную и судебную системы, а также проводить самостоятельную имми-
грационную и налоговую политику. Вне компетенции местных вла-
стей находятся лишь вопросы внешней политики и обороны. По
принятому ВСНП в 1990 г. Основному закону для Гонконга до
2047 г. территории гарантируется неизменность ее социально-
экономической системы и «местного образа жизни», за ней сохра-
няется статус свободного порта (порто-франко), отдельной тамо-
женной территории, международного финансового центра с собст-
венной валютно-финансовой системой. Китай подтверждал (лока-
лизовал) действие около 140 законов Великобритании, ранее
распространявшихся на Гонконг1.
На острове Тайвань, номинально принадлежащем КНР, про-
должает действовать политическая и правовая система, унаследо-
ванная от гоминьдановского Китая.
Система местных органов
Местное управление. Эффективность проводимых в Китае пре-
образований, особенно в сфере государственного управления, во
многом зависит от результатов начатой в 1993 г. кадровой реформы,
главной задачей которой является оптимизация административного
аппарата и его совершенствование, внедрение современных методов
работы, создание единой системы государственной службы в стране
и укрепление ее правовой основы, организация системы подготовки
кадров государственных служащих. При этом появилась новая кате-
гория государственных служащих (лиц, занимающих должности в
административном аппарате), которая выделяется из общей катего-
рии кадров (ганьбу). Одновременно с этим устанавливается иерар-
хия государственных должностей и вводятся ранги госслужащих,
которые напрямую увязываются с занятием определенных должно-
стей. Принципиально новым является подход к зачислению на го-
сударственную службу путем проведения специальных экзаменов
(однако это относится сейчас лишь к низовым должностям в госап-
парате). Важнейшими требованиями к претендентам является, наря-
ду с соответствующей профессиональной подготовкой и квалифика-
цией, наличие высокого идейно-политического и морального уров-
ня. Также предусматриваются регулярные проверки деятельности
государственных служащих и их ежегодные аттестации, по результа-
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
247
там которых выносятся решения о присвоении очередного ранга,
переводе на другую работу или переподготовку, о назначении раз-
личных поощрений и взысканий и т.д. Все эти вопросы детально
урегулированы принятым в 1993 г. временным положением о госу-
дарственных служащих. Данные меры призваны способствовать со-
вершенствованию и модернизации всего аппарата государственного
управления и в итоге обеспечить реализацию главной задачи китай-
ского государства, которая так сформулирована во Введении к
Конституции: на основе теории социализма с китайской специфи-
кой осуществить построение в КНР социализма в его модернизиро-
ванном виде.
В Китае нет гарантированной защиты существующих прав гра-
ждан на уровне местных сообществ. Наличие института местного
самоуправления не исключает возможности формирования автори-
тарной власти на местах. Неформальные отношения и нормы игра-
ют серьезную роль в процессе управления сообществом и во взаи-
моотношениях с органами государственной власти, используются
способы нейтрализации альтернативности выборов и селекции кан-
дидатов для усиления управляемости процессом выборов.
В соответствии со структурой административно-территориального
деления строится система местных государственных органов — соб-
раний народных представителей (СНП), которые определяются в
Конституции как органы государственной власти на местах (ст. 96)
и местных народных правительств как исполнительных органов ме-
стных органов государственной власти — СНП, государственных
административных органов на местах (ст. 105). Правовой статус ме-
стных органов власти и управления определяется Конституцией
(гл. III, разд. 5) и Законом об организации местных собраний на-
родных представителей и местных народных правительств 1982 г.
(в ред. 1995 г.).
Местные собрания народных представителей являются органа-
ми государственной власти на местах и рассматриваются как со-
ставная часть единой системы представительных учреждений, воз-
главляемых ВСНП. Депутаты СНП уездов, городов (без районного
деления), городских районов, волостей, национальных волостей и
поселков избираются непосредственно населением. Вышестоящие
местные СНП (провинций, автономных районов и округов, городов
центрального подчинения и городов с районным делением) изби-
раются нижестоящими СНП. Срок полномочий СНП провинций,
автономных районов, городов центрального подчинения, автоном-
ных округов, городов с районным делением, а также СНП уездов,
автономных уездов, городов без районного деления — 5 лет, а СНП
волостей, национальных волостей и поселков — 3 года. Депутаты,
не порывая с прежней работой, выполняют депутатские обязанно-
сти на общественных началах и имеют императивный мандат: они
248
могут быть досрочно отозваны избирателями — гражданами или
избравшими их собраниями народных представителей.
Полномочия собраний народных представителей определяются в
соответствии с социалистической концепцией советов и их иерар-
хией. К компетенции местных СНП относится:
• обеспечение в соответствующей административной единице
исполнения Конституции, законов, политических установок, ука-
зов, постановлений и решений вышестоящих органов власти;
• рассмотрение и утверждение народнохозяйственных планов и
бюджета для данной территории, а также отчетов об их исполнении;
• решение наиболее важных вопросов в политической, эконо-
мической и культурной областях, в деятельности гражданской ад-
министрации и межнациональных отношениях;
• формирование других местных органов; охрана социалисти-
ческой собственности, поддержание общественного порядка, защи-
та прав граждан, прав национальных меньшинств, обеспечение ра-
венства мужчины и женщины.
Местные СНП также имеют право отменить или изменить не-
надлежащие постановления местных правительств данного админи-
стративного уровня. Осуществляя свои полномочия, местные СНП
принимают решения, а СНП провинций, автономных районов и
городов центрального подчинения вырабатывают местные установ-
ления, о которых уведомляют Постоянный комитет ВСНП и Госу-
дарственный совет КНР.
Местные СНП работают в сессионном порядке: очередные сес-
сии, как правило, проводятся не реже одного раза в год, а внеоче-
редные — по предложению 1/5 числа депутатов. Для руководства
сессией депутаты избирают президиум, а также начальника секре-
тариата. Сессии уездных и вышестоящих СНП также избирают из
числа депутатов председателя, заместителей председателя и членов
постоянных комитетов СНП — постоянно действующих органов
соответствующих СНП (они проводят свои заседания 2 раза в ме-
сяц). Председатели постоянных комитетов местных СНП для реше-
ния наиболее важных вопросов могут объединяться в советы пред-
седателей постоянных комитетов СНП. Постоянные комитеты
СНП подотчетны собраниям народных представителей данной сту-
пени. Члены постоянных комитетов СНП не могут занимать долж-
ности в государственных административных органах, а также в ор-
ганах суда и прокуратуры.
В компетенцию постоянных комитетов СНП входит руково-
дство выборами депутатов в СНП соответствующей ступени: они
созывают сессии этих СНП, решают наиболее важные вопросы по-
литической, экономической, культурной сфер деятельности, вопро-
249
сы в области межнациональных отношений, деятельности граждан-
ской администрации, контролируют работу народных правительств,
народных судов и народных прокуратур, осуществляют связь с де-
путатами соответствующих собраний народных представителей,
принимают на рассмотрение жалобы и предложения населения,
присваивают местные почетные звания. К их ведению относится
решение наиболее важных кадровых вопросов местного значения, в
том числе (в период между сессиями СНП) они назначают и сме-
щают заместителей губернаторов провинций, председателей авто-
номных районов, мэров городов и т.д., а в случае невозможности
выполнения функций губернатором провинции, председателем ав-
тономного района, определяют кандидатуры временно исполняю-
щих обязанности. Постоянные комитеты СНП могут изменять или
отменять ненадлежащие решения нижестоящих местных СНП. В
свою очередь в период между сессиями местных СНП постоянные
комитеты СНП провинций, автономных районов и городов цен-
трального подчинения имеют право принимать местные установле-
ния с последующим уведомлением Постоянного комитета ВСНП и
Государственного совета.
В 1995 г. в КНР была проведена существенная реформа местных
органов власти и, в частности, в волостном звене была введена
должность председателей СНП волостей, национальных волостей и
поселков (ранее эти функции выполняли волостные старшины и
поселковые старосты). Это нововведение должно способствовать со-
вершенствованию государственного механизма на низовом уровне и
более четкому разделению полномочий между органами власти и
управления. Председатели СНП волостного звена и его заместители
организуют работу депутатов в период между сессиями, поддержи-
вают с ними постоянную связь, реализуют предложения, критиче-
ские замечания и мнения населения.
Местные СНП создают в качестве своих исполнительных орга-
нов на местах местные народные правительства. Законодательство
устанавливает систему двойного подчинения местных правительств:
с одной стороны, они ответственны перед избравшими их собра-
ниями народных представителей, а с другой — перед вышестоящи-
ми народными правительствами. Все местные народные правитель-
ства как государственные административные органы находятся под
единым руководством Государственного совета и ему подчиняются.
Сроки полномочий народных правительств совпадают со сроками
полномочий избравших их местных СНП (уездные и вышестоящие
правительства — 5 лет, волостные, национальных волостей и по-
селковые — 3 года). В состав местных народных правительств вхо-
дят их главы (губернаторы в провинциях, мэры в городах централь-
250
ного подчинения, председатели в автономных районах и т.д.), их
заместители, ответственные секретари (начальники секретариатов),
начальники департаментов, управлений и комиссий и других рабо-
чих органов местных народных правительств. Глава правительства,
его заместители и ответственный секретарь образуют постоянное
бюро правительства. В регулярно проводимых пленарных заседани-
ях принимают участие все члены правительства.
Местные народные правительства, реализуя решения местных
СНП и их постоянных комитетов, а также вышестоящих органов
государственной администрации, принимают необходимые меры по
выполнению местных народнохозяйственных планов, осуществляют
всю административно-управленческую работу на соответствующей
территории в области экономики, образования, культуры, общест-
венной безопасности, национальных отношений и т.д. Объем пол-
номочий местных народных правительств в зависимости от их
уровня различен. В частности, правительства уездного и вышестоя-
щего звена руководят работой не только своих функциональных
подразделений, но и нижестоящих народных правительств и могут
изменять либо отменять ненадлежащие постановления и распоря-
жения нижестоящих органов государственной администрации. На-
родные правительства низового звена подобными полномочиями не
обладают. В соответствии с законом народные правительства про-
винциального уровня могут разрабатывать административные уста-
новления, которые должны соответствовать законам и администра-
тивным установлениям Государственного совета.
Местные народные правительства, как правило, имеют целую
систему своих рабочих органов и многочисленный штат сотрудни-
ков, например на провинциальном уровне число различных кан-
целярий, департаментов, комиссий и управлений может доходить
до 50—60. Несколько меньший рабочий аппарат имеется в уезд-
ном правительственном звене. Некоторые уезды, в свою очередь,
могут делиться на районы, в которых создаются управы, являю-
щиеся делегированными органами народных правительств. В квар-
талах (микрорайонах) городских районов и городов, не имеющих
районного деления, создаются квартальные канцелярии — делеги-
рованные органы районных правительств, в задачи которых вхо-
дит работа среди населения по поручению местных правительств,
руководство работой комитетов населения, передача пожеланий
населения в низовые органы государственного управления. На
уровне кварталов функционируют организации самоуправления
(самодеятельные организации) — комитеты городского и комите-
ты сельского населения по месту жительства, действующие под
руководством создаваемых в них партячеек КПК. Эти организа-
ции, с одной стороны, решают все местные вопросы самоуправле-
251
ния в данном квартале, а с другой — местные правительства воз-
лагают на них некоторые административные функции, например
охраны общественного порядка, закупки зерна, набора в армию,
помощи особо нуждающимся, разрешения возникающих между
жителями споров, передачи предложений и пожеланий населения
в народные правительства.
Что касается низового (волостного) звена, то состав правитель-
ства здесь невелик и включает в себя главу администрации (волост-
ной старшина или поселковый староста), его заместителей и ответ-
ственного секретаря, в необходимых случаях может создаваться не-
большой аппарат сотрудников.
Местные органы самоуправления
В соответствии с Конституцией КНР по месту жительства соз-
даются комитеты городского населения и комитеты сельского населе-
ния. Это низовые массовые организации самоуправления (самодея-
тельные организации), с помощью которых население осуществляет
самоуправление, самовоспитание и самообслуживание. Они охватыва-
ют территорию, где проживают 100—200 семей. Комитет состоит из
председателя, заместителя, 3—7 членов, которые работают на обще-
ственных началах. Они избираются жителями деревни или город-
ского квартала путем прямых выборов сроком на 3 года (ранее
формировались из старост групп населения сроком на 1 год). Право
избирать и быть избранными в комитеты имеют граждане, достиг-
шие 18 лет. Комитеты населения решают местные дела своей тер-
ритории, рассматривают мелкие гражданские споры, информируют
местное народное правительство о предложениях населения, пропа-
гандируют Конституцию, законы, государственную политику, вос-
питывают граждан в духе соблюдения законов и заботы об общест-
венной собственности, осуществляют мероприятия по строительст-
ву социалистической духовной культуры.
Комитеты населения занимаются и административной деятель-
ностью: по указаниям волостных (городских) правительств выпол-
няют функции управления, участвуют в охране общественного по-
рядка, ведут набор в армию, закупку зерна, осуществляют меры по
«планированию деторождения», принимают необходимые меры в
случае стихийных бедствий. В качестве административного органа
они образуют примирительные комиссии, комиссии по охране об-
щественного порядка, по здравоохранению и др.
Комитеты собирают средства у населения на необходимые рас-
ходы или получают эти средства от различных организаций. На со-
держание самих комитетов (канцелярия и др.) средства выделяют
местные народные правительства.
252
Управление в районах национальной автономии. Создание авто-
номии для компактно проживающих национальных меньшинств
является важнейшей формой решения национального вопроса в
КНР. Как известно, в Китае наряду с ханьцами (92% населения)
проживают многочисленные неханьские народы (тибетцы, уйгуры,
монголы, чжуаны, корейцы, казахи и др. — всего более 55 различ-
ных национальностей), которые расселены на территории, зани-
мающей не менее 60% всей плошали КНР. Национальная районная
автономия официально трактуется в КНР как «основная политиче-
ская форма марксистско-ленинского разрешения Коммунистиче-
ской партией Китая национального вопроса в КНР, одним из важ-
нейших институтов политической системы страны» (Закон КНР о
национальной районной автономии).
Вместе с тем при решении национальных проблем КНР опира-
лась в значительной мере на собственный многовековой историче-
ский опыт регулирования национальных отношений, предусматри-
вающий традиционные методы их разрешения и отрицающий право
наций на самоопределение (оно не закреплено ни в одном законо-
дательном акте или другом официальном документе КНР). Как не-
однократно отмечалось в китайской печати, в реально существую-
щих условиях КПК могла принять лишь данную политику район-
ной национальной автономии, пойдя по собственному, китайскому
пути решения национального вопроса в стране. Главной особенно-
стью национальной автономии в КНР является то, что она не обла-
дает чертами национальной государственности и выступает лишь
как административная автономия, в унитарном государстве. Вместе
с тем национальная автономия рассматривается в КНР не только
как основная форма решения национального вопроса, но и как
важнейший элемент политической системы страны.
Основными нормативными актами, определяющими формы на-
циональной автономии в Китае и статус национальных автономных
административно-территориальных единиц, являются Конституция
1982 г. (гл. III, разд. 6 «Органы самоуправления в районах нацио-
нальной автономии»), Закон о районной национальной автономии
1984 г., а также положения о каждом из видов национальной авто-
номии, которые принимают сами автономные образования с после-
дующим утверждением вышестоящими органами.
Районы национальной автономии создаются на территориях с
компактным проживанием неханьских национальностей и включают
в себя три вида автономных образований: автономный район, авто-
номный округ и автономный уезд. В КНР существует 5 автономных
районов (Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Нинся-
Хуэйский, Тибетский, Гуанси-Чжуанский), 30 автономных округов и
253
более 120 автономных уездов. Все другие национальные меньшинст-
ва могут создавать внутри данного района свои автономные единицы
соответствующей ступени или национальные волости. Все районы
национальной автономии являются неотъемлемыми частями КНР.
Решения об образовании районов национальной автономии, их
разграничении и наименовании принимаются вышестоящими госу-
дарственными органами вместе с соответствующими органами ав-
тономий после всесторонних консультаций с представителями соот-
ветствующих национальностей (например, утверждение образова-
ния автономных районов относится к компетенции ВСНП).
Название районов национальной автономии, как правило, устанав-
ливается или по местному названию, или по названию националь-
ностей, населяющих данную автономию, или по ее административ-
ному положению.
Органы районов национальной автономии (собрания народных
представителей, их постоянные комитеты, местные народные пра-
вительства) наделены не только функциями обычных органов вла-
сти и управления соответствующей ступени, но и являются также
органами самоуправления, которое осуществляется в пределах, ус-
тановленных Конституцией и законами, а также проводят в жизнь
законы государства и политические установки с учетом конкретных
местных условий. Так, органы национальной автономии осуществ-
ляют экономическое строительство, принимают меры по регулиро-
ванию общественных отношений, по рациональному использова-
нию местных природных ресурсов и охране природы. При освоении
ресурсов и создании предприятий в районах национальной автоно-
мии государство учитывает интересы автономных образований, при
этом органы самоуправления пользуются преимуществом разработ-
ки и использования естественных природных ресурсов. Органы ав-
тономных образований имеют право самостоятельно распоряжаться
финансовыми средствами на местах, при этом Государственный
совет КНР устанавливает статьи финансовых поступлений и расхо-
дов в этих регионах по принципу предоставления преимуществ
районам национальной автономии. С учетом местных условий они
разрабатывают и реализуют планы экономического строительства,
совершенствуют систему управления экономикой, осуществляют
капитальное строительство, ведут работу по подготовке кадров и
специалистов для различных отраслей управления, уделяя при этом
особое внимание подготовке лиц, представляющих национальные
меньшинства. К ведению органов самоуправления также относятся
вопросы образования, науки и культуры, охраны памятников на-
циональной культуры и т.д. В связи с важным для современного
Китая значением внешнеэкономических связей районы националь-
ной автономии могут осуществлять в соответствии с государствен-
254
ними установлениями внешнеторговую и внешнеэкономическую
деятельность, а также осуществлять обмен с зарубежными странами
в области образования, науки и техники, культуры, здравоохране-
ния и спорта. С разрешения Государственного совета они могут
открывать порты для внешней торговли, а районы, граничащие с
иностранными государствами, с разрешения Государственного со-
вета могут осуществлять пограничную торговлю.
В соответствии с государственной военной системой и с учетом
реальной обстановки для охраны общественного порядка в данном
районе органы самоуправления могут формировать войска общест-
венной безопасности.
Осуществляя свою деятельность, органы национальной автоно-
мии могут принимать нормативные акты — положения об автоно-
мии и так называемые отдельно действующие положения, которые
вступают в силу после их утверждения Постоянным комитетом
ВСНП (для автономных районов), постоянными комитетами СНП
провинций и автономных районов (для автономных округов и ав-
тономных уездов) с последующим доведением до сведения об этом
Постоянного комитета ВСНП. Если решения, постановления, при-
казы и инструкции вышестоящих государственных органов не соот-
ветствуют реалиям районов национальной автономии, то органы
самоуправления с разрешения вышестоящих государственных орга-
нов могут их изменить или приостановить их исполнение (ст. 20
Закона о национальной районной автономии).
В районах национальной автономии государство проводит поли-
тику, направленную на активное привлечение национальных мень-
шинств к государственному управлению, предоставляя значительные
преимущества лицам коренной неханьской национальности при за-
нятии важнейших государственных должностей в автономных еди-
ницах. В собраниях народных представителей автономий кроме депу-
татов, принадлежащих к национальности, осуществляющей автоно-
мию, должны быть соответствующим образом представлены и
другие национальности, проживающие в данной автономной еди-
нице. Их число и соотношение определяется постоянными комите-
тами СНП провинций и автономных районов и доводятся до сведе-
ния Постоянного комитета ВСНП. Председатели постоянных коми-
тетов СНП районов национальной автономии или их заместители
должны принадлежать к национальностям, осуществляющим авто-
номию, так же как и председатели автономных районов, начальни-
ки автономных округов и автономных уездов.
В отдельных районах, населенных сравнительно малочисленны-
ми народностями, создаются национальные волости, однако они не
пользуются какими-либо дополнительными автономными правами
и не рассматриваются в формой национальной автономии.
255
“>и‘ ...ч4?е--»<
I
Х«3н,
1?' Ьадмлм
^жйИДЖДн
Кимчоч
^(ОКчус
G (амчсое
Фуладлия
ОЙСНД-СЦ
лТиохач
мКЬджу
J
Глава 17
Япония
ОТерме*
Дэлр<ег<н)Сн
«. ЗуДндЯ
Пй/'С’вмь
J> й •'' Нсвсчуоедм
G Арссчь?» г>.
^ссугМа
,.'Кн>ч«».ж*
г^ка-йДкл
Оли
&.Ребу*
0,РнСИр“
!
о. Хоккайдо
'-'Аддозз
Sn&l Кр»М
Ьцями*
й^уХй
ЭсмиЪ
Нурораи OcU1Ui41
Ха«№'®
i*fvp5s«j*u , ^(Мта
Аомори
Хлроаки^
, .алы Кк-рсму
о *<и6м
fowa
IfePpWrf!
HAHfdiV Ям
Х4‘,й*0*«
M«w<0
Мор*Ш
j т-Офумто
|£Жи>юм1М
о Хомурл
о-в Л НЛ*Ы/С*МЛ
О О
6aAj*«F
Каиадива
Немцу?
; у ф4|уам%ц??о
ЯМГу'а *1/
нхонасеху
Сг.ах^вди^’$*
Хитги
><
И^в.-а1О<5<8)Нмми«
РТЬссукА
‘Ч . . _ о
.5\ Хакамад
о.КОД>Г
4о, Ммдае
О>Мнкур«Ь
Чзпкиаа ,{•>-
1 О.НзСКО
Н«С?,г1Ю*1П*
мцу>м Ц? . f
L /fern
_ . » ФУибйМ
Х-Х/ У4? О.Сикоку
ач"« /
*/гЯцусмрв о.Кюсю
«агоемм 6J М>иач^
’< Кзкся
м.Согр®
оИмднб*
Кустисто
о.Кс»д»ммл '<kX*thju*
о Тенет •<>♦*••
«эН6* V*tv
О.АоГвС^л»
* "Y с.Н***»*ос****л
О . ft
9Ху«*<с<е <j
О Чтлсм ог
о. Ис* 04’»
НЗС?0 о К»л-*"
о.Нлчлго** ^©.Осимл
( ДмаммОСимл)
Я<УСЧ'Ф1’""'*С*‘**
О .Oc**OffM£>¥
о-л*И«е« О
о. И» .
О MVM- Нато'0 9
оЛ гм» HiliS о.СМммлал
е Усц,р«
оХ.СМмбм
*”** ।
в •
о
4
о ^к>нлгч«чи
1 О.ИрмОА*ОГк
С * * и г
А<
оХкрвьа
о Л*мв*с
С И<»«-4Ю«
И<н<мр
ОСТРОВА РЮКЮ (НАНСЕН)
Государство расположено в Восточной Азии на 4 крупных островах
(Кюсю, Сикоку, Хонсю, Хоккайдо) и более чем на 4 тыс. мелких остро-
вов.
256
Территория — 377,7 тыс. кв. км.
Столица — г. Токио.
Население — 127,4 млн чел., этнические группы: японцы — 99,4%,
корейцы — 0,5%, остальные — китайцы и др.
Официальный язык — японский.
Религия — большинство верующих — буддисты или синтоисты.
Япония как государство возникло в VII в. до н.э. В XII. в в стране
установилась военная диктатура (сёгунат). В 60-х годах XIX в. в Япо-
нии произошла буржуазная революция, монарху возвращены королев-
ские полномочия.
В 1889 году в Японии была принята новая конституция, которая
закрепляла демократические реформы и агрессивную милитаристскую
внешнюю политику. В 1890 году был созван первый парламент.
В 1894—1895 гг. Япония воевала с Китаем, а в 1904—1905 гг. —
с Россией. В 1914 году Япония вступила в Первую мировую войну на
стороне Антанты.
7 декабря 1941 г. без объявления войны, нападавшим на Перл-
Харбор, Япония развязала войну против США. 9 августа 1945 года
СССР вступил в войну с Японией, 2 сентября 1945 года Японское пра-
вительство подписало Акт о безоговорочной капитуляции.
Г ссуда рствен ное устройство
Япония — унитарное государство, разделенное на 47 префектур.
Конституция 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) установила кон-
ституционную парламентскую монархию, провозгласив императора
«символом государства и единства нации», но реальная власть им-
ператора сведена к нулю, поскольку он не может самостоятельно
решать вопросы государственной политики. Все действия импера-
тора осуществляются по совету и с одобрения Кабинета министров.
Например назначение Премьер-министра (по представлению Пар-
ламента) и главного судьи Верховного суда (по представлению пра-
вительства); промульгация поправок к Конституции, законов, ука-
зов правительства; созыв Парламента и роспуск Палаты представи-
телей; назначение и отстранение от должности министров.
Конституция оставила за императором, по существу, лишь церемо-
ниальные функции.
Высший орган государственной власти в стране — Парламент
(Коккай), состоящий из 2 палат. В состав Палаты представителей
(Сюшин), избираемой сроком на 4 года, входят 511 членов, в состав
Палаты советников (Ваншин) — 252 члена, избираемых на 6 лет с
обновлением 1/2 состава каждые 3 года. Делегаты обеих палат из-
бираются на основе всеобщего избирательного права. Очередные
сессии Парламента проводятся один раз в год. В случае необходи-
мости правительство может вынести решение о созыве чрезвычай-
ной сессии. Важную роль в работе палат играют постоянные и вре-
менные комитеты.
257
Высший орган исполнительной власти в стране — правительст-
во Японии, Кабинет министров. В него входят Премьер-министр,
министры, руководители министерств и ведомств без портфелей.
Премьер-министр назначается императором по представлению
Парламента из числа его членов. Премьер-министр назначает ми-
нистров, большинство которых должно входить в состав Парламен-
та. По требованию Премьер-министра они могут быть отстранены
от должности.
Правовая система
Современная правовая система Японии в своих основных чертах
сформировалась в первые годы эпохи Мэйдзи (1867—1912 годы).
До этого на протяжении нескольких веков Япония находилась
под сильным влиянием Китая. Первые памятники японского права
появились в начале VII в. (в эпоху Тайка). Они представляли собой
юридические сборники, составленные по образцу китайского зако-
нодательства. В этих сборниках, именуемых рицуре, перечислялись
обязанности лиц, принадлежавших к различным слоям японского
общества, а также виды наказаний. Начиная с XIII в. основную
роль в качестве законоположений стали играть акты правящих фео-
дальных кланов. В эпоху сегунов (фактических правителей страны)
из рода Токугава (1603—1868 гг.) была окончательно закреплена
строго иерархическая система японского общества, лишавшая его
низшие слои каких-либо прав. Важнейший нормативный акт этого
периода — Кодекс из ста статей или Сто законов (1742 г.), явился
результатом упорядочения основного содержания прежних законов
и норм обычного права, выработанных феодалами. Система нака-
заний кодекса отличалась крайней жестокостью.
В феодальной Японии один и тот же административный чинов-
ник, буге, выполнял служебные обязанности и прокурора, и судьи.
В эпоху Мэйдзи была отменена феодальная собственность на
землю и формальные различия между сословиями, провозглашена
свобода выбора профессии и места жительства, проведена админи-
стративная реформа. Существенным преобразованиям подверглась
и вся система японского законодательства; по существу заново бы-
ла создана единая для всей страны сеть судебных органов, начали
претворяться в жизнь новые принципы проведения предваритель-
ного следствия и судопроизводства, хотя и в этой области, как и во
многих других, феодальные пережитки надолго сохранили свое
влияние.
Первая конституция Японии 1889 г. (Конституция Мэйдзи) во-
преки требованиям либеральных слоев правящих классов и более
демократических кругов общества была составлена по прусскому
258
образцу и провозгласила императора носителем верховной власти,
предоставив ему широчайшие полномочия, ограничив полномочия
Парламента.
Три японских юриста подготовили Гражданский кодекс Япо-
нии, составленный по образцам французского и германского, кото-
рый был издан в 1898 г.
В 1899 г. был издан Торговый кодекс Японии1.
Местное самоуправление
В соответствии с Законом о местном самоуправлении от 16 ап-
реля 1947 г. в Японии действует двухуровневая система муниципаль-
ного управления. На верхнем уровне действует 47 префектур, на ко-
торые разделена вся страна, и 12 городов с особым статусом, с на-
селением свыше полумиллиона человек. На нижнем уровне —
муниципалитеты: 644 города, 1992 поселка и 576 деревень.
Всеми префектурами и столицей управляют губернаторы. Город-
ские муниципалитеты возглавляют мэры, а деревни и поселки —
старосты. Губернаторы, мэры и старосты, являющиеся главами ис-
полнительной власти, избираются сроком на 4 года всеми жителя-
ми в ходе прямых выборов. На выборах принимают участие лица,
достигшие 20 лет, проживающие на данной территории свыше
3 месяцев. В 4 года избирается также и местная представительная
власть, а именно депутаты собраний, которые возглавляют выбор-
ные председатели. Кандидатами в депутаты местных собраний всех
уровней могут быть лица, достигшие 25 лет, а кандидаты в губерна-
торы, мэры и старосты — 35 лет. Выборы проходят по мажоритар-
ной системе относительного большинства.
Таким образом, местное управление в Японии включает два ос-
новных уровня территориальной организации1 2: муниципалитеты
(более 3 тыс.) и префектуры (47).
Муниципальные образования подразделяются на четыре основ-
ные категории: города с особым статусом (90), города (644), по-
селки (1992) и деревни (576).
Различия между поселками и деревнями несущественны и носят
символический характер.
Статус поселка присваивается населенному пункту решением
представительного органа префектуры, если численность населения
превышает определенный порог.
1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопсд. справочник. 3-е изд., перераб.
и доп. / Отв. ред. проф. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
2 Тонами К. Местное самоуправление в Японии. // Вестник Московского уни-
верситета. 1998. № 5.
259
Статус города присваивается муниципальному образованию
(или объединенной группе муниципалитетов) декретом министра
внутренних дел, если оно соответствует следующим требованиям:
• численность населения более 50 тыс. человек;
• центральная часть города включает более 60% населения;
• в сельском хозяйстве занято менее 40% населения.
В Японии имеются также города с особым статусом, которые
определяются министерским декретом. Первые пять городов с осо-
бым статусом появились в 1956 г., на сегодня их 12. Это города,
насчитывающие более 500 тыс. жителей.
Границы всех префектур не менялись с 1888 г. Большинство
префектур имеют общий статус. Особый статус имеют префектура
Токио и префектура Хоккайдо. Территория префектуры Токио со-
стоит из 23 округов, каждый из которых приближается по своему
статусу к городу. В округах избираются окружные собрания и главы
администраций. В целом управление Токио сходно с управлением
Большого Лондона. Остров Хоккайдо представляет собой отдель-
ную префектуру (Хоккайдо). Однако значительная часть полномо-
чий в области экономического развития передана правительствен-
ному агентству по развитию Хоккайдо.
Префектуры управляются выборными собраниями (от 40 до 120
членов) и избираемым непосредственно населением управляющим.
Распределение полномочий между представительной и исполни-
тельной властью, сроки пребывания в должности, избирательная
система полностью воспроизводят правила, установленные для му-
ниципалитетов.
В муниципальных образованиях вопросы могут решаться непо-
средственно населением путем проведения референдума. Избирате-
ли пользуются и правом инициативы при принятии решений мест-
ными собраниями: собрание обязано рассмотреть заявку и принять
соответствующее решение, если заявка по поводу принятия какого-
либо акта подписана 1/50 от общего числа избирателей. Однако
инициатива населения используется редко.
Большую роль в осуществлении местного управления Японии
играют территориальные образования, которые существуют внутри
муниципалитетов — дзайсанку. Таких структур более 4 тыс. В
1947 г. были запрещены сельские и квартальные сообщества, кото-
рые сейчас постепенно восстанавливаются. Жители дзайсанку из-
бирают старосту, который автоматически включается в состав му-
ниципальной администрации.
В Японии существуют также два дополнительных уровня терри-
ториальной организации1: 8 регионов и округа. На этом уровне нет
’ Буренко В.В. Местное самоуправление Японии. М., 1985.
260
выборных органов власти, но присутствуют подразделения некото-
рых государственных служб. Регионы используются для статистики
и планирования. Каждый регион объединяет несколько префектур.
В округах действуют отраслевые службы префектур и центрального
правительства.
Закон о местной автономии 1947 г. Японии перечисляет собст-
венные полномочия местных органов, в том числе охрану общест-
венного порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строи-
тельство, содержание дорог, образование, социальную защиту, сбор
налогов, создание муниципальных предприятий и т.д.
За префектурами закрепляются такие полномочия, как: управле-
ние полицией и охрана общественного порядка, образование (найм
учителей, разработка программ), регулирование деятельности про-
мышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление
природными ресурсами.
Местные органы выполняют свои полномочия самостоятельно,
но в некоторых случаях используют и объединения муниципалитетов,
которые формируются для совместного решения вопросов несколь-
кими соседними городами, поселками или деревнями. В объедине-
нии создаются собственные органы власти — собрание, состоящее
из представителей муниципальных собраний, и глава администра-
ции. Бюджет объединений формируется из взносов муниципалите-
тов, дотаций, выделяемых префектурой или органами государствен-
ной власти.
Еще одна форма сотрудничества — создание расширенных му-
ниципальных зон. Такая зона состоит из города и окружающих его
поселений.
Для некоторых видов деятельности в качестве исполнителей
привлекаются частные предприятия (строительство, уборка мусора).
Финансовая система местного самоуправления имеет три уров-
ня: государственный, префектурный и муниципальный. Около 50%
доходов местных бюджетов формируются за счет собственных ис-
точников (поступления от муниципальной собственности, доходы
муниципальных и префекторальных предприятий, в том числе 30—
35% всех доходов составляют налоговые поступления.
Заключение
Формы организации местной власти в зарубежных странах имеют
общие тенденции и принципы.
Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов
самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; фи-
нансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики;
независимостью в области коммунального планирования; осуществлением
государственного надзора и контроля. Такие принципы отражают наибо-
лее характерные особенности системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются на чиновничий аппарат,
от которого зависит эффективность работы этих органов. Органы местного
самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции
на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельно-
го элемента механизма власти. В настоящее время органы местного само-
управления и их исполнительный аппарат представляют собой один из
крупнейших по численности элементов управленческой системы.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу
тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное
значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением
данной территориальной единицы. В демократических государствах от-
носительно роли органов местного самоуправления действует доктрина
«муниципальная власть — вне политики». Органы местного самоуправ-
ления не должны решать политические вопросы, поскольку решение
политических вопросов затрагивает интересы всего государства, а следо-
вательно, не может иметь местное значение. Это не означает, что органы
местного самоуправления не подвержены политическому влиянию.
Смысл концепции «муниципалисты — вне политики» преследует
цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных
органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение
общегосударственных вопросов.
Государственный аппарат в развитых государствах имеет сложную,
разветвленную и многоуровневую структуру, состоящую из большого
количества взаимосвязанных и взаимодействующих элементов — орга-
нов государства.
В зависимости от территории деятельности органа государства вы-
деляют:
• центральные органы, территорией деятельности которых являет-
ся вся страна: обычно руководство и основной аппарат этих органов
помещается в столице страны.
• региональные органы, территорией деятельности которых является
крупная часть страны, обычно определенная административно-
262
территориальная единица (провинция, область, и т.д.). В федеративных
государствах, состоящих из государственных образований или субъектов
федерации, региональные органы государства могут являться как орга-
нами собственно субъекта федерации, так и федеральными по своей
природе органами, действующими на территории определенного субъек-
та федерации или на территории нескольких субъектов федерации;
• местные органы, территорией деятельности которых является не-
большая территория (графство, район, коммуна и т.п.) или даже отдельное
поселение (город, поселок и др.); по аналогии с региональными органами
можно выделить на местном уровне собственно местные органы власти,
например городской совет, мэрия, и региональные или даже центральные
органы, действующие на местном уровне, например суд города.
При определении финансовых взаимоотношений центрального пра-
вительства и органов местного самоуправления в большинстве стран
принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся
единиц. Это означает, что муниципальные образования являются незави-
симыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше
средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных услови-
ях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управ-
лять своими финансами, государство обычно представляет ему дополни-
тельные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального
образования, цен и повышение заработной платы, а также рост и сокра-
щение числа населения. Ежегодный бюджет является основным предпи-
санием для исполнительной муниципальной власти, определяющим рас-
ходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная
власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и
не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета.
В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных
статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые
доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и
т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для
сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание
улучшать проект нового ежегодного бюджета.
Для муниципальных образований существуют два вида источников
доходов. Первый — это местные источники: налоги, компенсации и
пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предпри-
ятий. Второй — центральные источники: субсидии из муниципальных
фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами
(министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муници-
палитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образо-
вание, социальное благосостояние, жилищное строительство
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные
налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристиче-
скую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д.
Большинство местных налогов установлено в соответствии с зако-
нами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципали-
263
тетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным
среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собст-
венность, плательщиками которого являются пользователи недвижимой
собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для
начисления налога на недвижимую собственность является ее рыноч-
ная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридиче-
ских лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.
Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные
источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги
муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализа-
цию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных
документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся
пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право
пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.
Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответствен-
ность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных
средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность»
местного правительства, так как оно проводит финансово-
экономическую политику, разработанную и утвержденную местным
представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В
конце бюджетного года мэр должен представить отчет представитель-
ному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществле-
нии финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета
мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в
частности, от департамента финансов.
В органах местного самоуправления избираются или назначаются
специальные категории должностных лиц со своей четко определенной
компетенцией.
Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления
являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе
различные сферы деятельности. Наиболее распространены — отделы
здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, обществен-
ных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммуналь-
ных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно во-
просами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей
силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и
предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности
граждан, их профессиональной подготовки и т.д. Отдел социальных
служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи
семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей
расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему
местных правил по защите прав потребителей, инспектирует примене-
ние торговыми предприятиями измерительных приборов, следит за ка-
чеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную тор-
говлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного те-
264
левидения на территории округа и т.д. Отдел здравоохранения рассле-
дует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы
медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окру-
жающей среды.
Формы организации местной власти в мире скрывает общие тен-
денции и принципы.
Большое значение для существования публичной сферы имеют
управленческие функции. Основные характеристики этой сферы —
светский характер, правовое государство, планирование, организации,
контроля, принцип разных интересов, публичность форм управленче-
ской деятельности — являются отличительными чертами многих зару-
бежных стран.
Понятие сферы публичного управления позволяет оценить общие
тенденции местного управления, его организационных структур в стра-
нах Западной Европы и Северной Америки в 80—90-е годы XX в. В по-
следние десятилетия развитие систем управления в разных странах по-
зволяет говорить как о: децентрализации (государства романской сис-
темы); попытках централизации (Великобритания); сохранении статуса
кво (страны германской системы).
Общая тенденция несомненна: во всех рассматриваемых странах
создаются, расширяются, изменяются функции и полномочия различ-
ных органов публичного управления.
Рассмотрение культурных оснований организации публичного
управления, в том числе местного, заслуживает особого внимания и
требует специальных исследований.
Распространение сравнительного анализа на другие страны и ре-
гионы с неизбежностью ведет к отходу от преимущественно правового
подхода. Рассмотрение отдельных функций местного управления может
привести к выводу, что за пределами западного мира часть этих функ-
ций выполняют не легально созданные органы местного управления, а
либо центральные органы управления, либо неформальные структуры,
такие, как родственные кланы, устойчивые системы знакомств и свя-
зей, экономические или военные круги, представители церкви, тради-
ционные лидеры и т.д.
Разработанные подходы могут быть применены к анализу западных
реалий с тем, чтобы выяснить, насколько правовая картина местного
управления соответствует его повседневной практике.
Библиографический список
1. Конституции и законодательство зарубежных стран
1. Акт о Палате общин (управление делами) 1978 г. // Конститу-
ции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
2. Акт о парламенте 1911 г.; Акт о парламенте 1949 г. // Консти-
туции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
3. Акт о пожизненных пэрах 1958 г.; Акт о пэрах 1963 г. // Кон-
ституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2006.
4. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15
октября 1985 г.) ETS № 122 Ц РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
5. Закон о местном самоуправлении Японии от 16 апреля 1947 г.
6. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.,
2006.
7. Конституция кантона Берн от 6 июня 1993 г.
8. Конституция Княжества Андорра от 14 марта 1993 г.
9. Конституция Чешской республики от 1 января 1993 г.
II. Учебники, учебные пособия, монографии, справочные материалы
1. Governing our fifty states and their communities / Adrian Ch. — Me
Grew Hill, 1978.
2. State and local government / Adrian Ch. Me Graw Hill, 1991.
3. State and local government in America / Grant D., Nixon H. Bos-
ton: Allyn and Bacon, 1995.
4. Абашидзе B.X. Защита прав меньшинств по международному и
внутригосударственному праву человека.
5. Авакьян СА. и др. Избирательное право и избирательный про-
цесс: Учеб, для вузов. М.: Норма, 1999.
6. Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной
Европы: конституционные вопросы: Научно-аналитический об-
зор. М.: ИНИОН РАН, 1994.
7. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма.
М., 2001.
8. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М.,
2005.
9. Ахвенаинен Т., Джаккола А. Особенности предоставления соци-
альной помощи в Финляндии на муниципальном уровне. Хель-
синки, 2001.
266
10. Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Правовой статус и хозяйственная
деятельность органов муниципального управления. Американ-
ская модель. М.: Изд-во Моск, ун-та, 1999.
11. Баранчиков ЯЛ. Муниципальное право: Учебник. М.: Юнити:
Закон и право, 2000.
12. Барашев Л.М. Теория разделения властей: Становление, разви-
тие применение. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1998.
13. Барашев Г.В. Местное управление. М.: МГУ, 1996.
14. Буренко В.В. Местное самоуправление Японии. М., 1985.
15. Государственно-правовые проблемы стран Латинской Америки.
М.: УДИ, 1989.
16. Депутат парламента в зарубежных государствах. М.: Юридиче-
ская литература, 1995.
17. Евдокимов В.Б, Старцев Я.Ю. Местные органы власти в зару-
бежных странах. Правовые аспекты. М., 2001.
18. Евсеева В.Ф. Организация местного самоуправления в Норве-
гии. М., 2001.
19. Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран:
Курс лекций. М., Тула: Гриф, 1998.
20. Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран.
Курс лекций. Москва—Тула, 1998.
21. Еремян В. В. Местное самоуправление и муниципальное управ-
ление в Латинской Америке: Монография. М., 1999.
22. Заварное Н.А. Государственное право развивающихся стран. М.:
УДИ, 1989.
23. Иностранное муниципальное право / Под ред. В. В. Маклакова.
М., 1996.
24. Институты самоуправления: Историко-правовое исследование.
М.: Наука, 1995.
25. Исаев А.М. Основы конституционного права Дании. М., 2002.
26. Исаев А.М., Чеканский А.Н. Основы конституционного строя
Норвегии. М., 2003.
27. Исполнительская власть: Сравнительно-правовое исследование.
М.: Отдел государства и права ИНИОН РАН, 1995.
28. Кавлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубеж-
ный опыт. М.: ИГиП РАН, 1995.
29. Кашкин С.Ю. Государственное право Индии. М., 1996.
30. Киселев А.В. Испания/Span. М., 2001.
31. Клюева Т.В. Люксембург: страна, язык, люди, обычаи. М., 1999.
32. Ковалев А.М. Современное состояние Конституции 5 республи-
ки во Франции (проблемы реформы Конституции) М., Гос. и
право. 1997. № 4.
33. Конституции зарубежных государств: Сборник. М.: БЕК, 1996.
34. Конституционное (государственное право: Справочник. М.:
Юрист, 1995.
35. Конституционное (государственное) право зарубежных стран:
Учебник / Под ред. А.Б. Страшуна. М.: БЕК, 1993.
267
36. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации. М.: Юрист, 1997.
37. Лауринмяки Ю., Линкола Т., Пряттала К. Местное и региональ-
ное управление в Финляндии. Хельсинки. Изд. союза местных
органов самоуправления Финляндии. 1996. Окт.
38. Люхтерхандт Г. Местное самоуправление в новых землях Гер-
мании. Берлин, 2002.
39. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы
буржуазных стран и развивающихся стран. М., 1987.
40. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы.
М., 1987.
41. Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской
пятой республике // Реформы местного управления в странах
Западной Европы. М., 1993.
42. Местное самоуправление в Германии (на примере Положения
об общинах земли Баден-Вюртемберг). М., 1996.
43. Местное самоуправление в Швеции. // Стокгольм. Шведский
институт, 2003.
44. Местное самоуправление. Баварская школа управления. Мюн-
хен, 1996.
45. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. М.: Белые Альвы, 1996.
46. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и прак-
тика. М., 2001.
47. Моргачнев В.Н. Формы и методы территориального управления
США и Канаде. М., 1987.
48. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под
ред. Н.С. Бондаря. М.: Юнити. Закон и право, 2002.
49. Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.М. Никитина. М.:
ЮНИТИ. Закон и право, 2000.
50. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988.
51. Петрунина О.Е. Политическая система современной Греции.
М., 1999.
52. Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е
изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
53. Прудников А.С., Авсеенко В.И., Эриашвили М.И., Лимонов А.М.
Муниципальное право России: Учебник для вузов.
М.: ЮНИТИ. Закон и право, 2004.
54. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное пра-
во России. Курс лекций. М.: Книжный мир, 2005.
55. Реформа избирательной системы в Италии и России. М., 1995.
56. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.:
ИНИОН РАН, 1993.
57. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник.
М.: Юридическая литература, 1993.
58. Савицкий Р.И. Конституционное регулирование деятельности
местных органов Бельгии. М., 2003.
268
59. Саидов А.Х. Введение в основные правовые системы современ-
ности. Ташкент, 1988.
60. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридическая гео-
графия мира. М., 1993.
61. Современные зарубежные конституции. М., 1992.
62. Тонами К. Местное самоуправление в Японии // Вестник Мос-
ковского университета. 1998. № 5.
63. Федерация в зарубежных странах. М.: Юридическая литература,
1993.
64. Фляйнер Т. Федерализм и многоэтнические штаты: на примере
Швейцарии. Берн, 2000.
65. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М.: Финансы и
статистика, 1992.
66. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.:
Юрист, 1999.
67. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном го-
сударстве // Государство и право. 1994. №1.
68. Чиркин В.Е. Очерки парламентского права. М.: ИГиП РАН,
1993.
69. Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубе-
жом (некоторые вопросы теории). Минск: Российская муници-
пальная академия, 2005.
70. Шатохина-Мордвинцева Г.А. Внешняя политика Нидерландов
1713—1793 гг. Становление голландского нейтралитета. М.,
1998.
71. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2005.
72. Элерс Д. Местное самоуправление в Германии. М., 2002.
73. Энтин ЮА. Разделение властей. Опыт современных государств.
М.: Юридическая литература, 1995.