ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА АКАДЕМИИ НАУК i СССР j
35.(Н .ШТо п
н. и, н.
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН НАРОДНОЙ
ДЕМОКРАТИИ


АКАДЕМИЯ наук СССР
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Б. Н. Топорник
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН НАРОДНОЙ ДЕМОКРАТИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Москва —1962


ПРЕДИСЛОВИЕ
Победа Великой Октябрьской социалистической революции и создание Советского государства с самого начала явились событиями, имевшими огромное значение не только для народов России, но и для всего мира.
Коммунистическая партия Советского роюза вот уже в течение полувека идет в авангарде международного революционного движения. Под ее мудрым и испытанным руководством советский народ претворил в жизнь ленинский план построения социализма. Социализм победил в СССР полностью и окончательно.
На XXII съезде КПСС приняла свою третью программу, которая является конкретной программой строительства коммунизма. Создание новой Программы КПСС — выдающееся событие в развитии марксизма-ленинизма. В этом историческом документе отражается коллективная мысль .партии, творчески обобщается практика социалистического строительства в СССР, странах народной демократии и опыт международного революционного движения.
Программа КПСС — выдающийся теоретический и политический документ эпохи строительства коммунизма— с огромной радостью и гордостью была встречена в зарубежных социалистических странах. Подчеркивая ее подлинно интернациональный характер, Коммунистическая партия и народ Чехословакии указывали: «Программа Коммунистической партии Советского Союза явится вдохновляющим примером и мобилизующим призывом к осуществлению мощного наступления всех сил социализма и прогресса во всем мире».
В Программе «КПСС уделяется большое внимание вопросам развития мировой социалистической системы.
1*
3


В результате социалистических революций в странах Европы и Азии, — говорится в Программе, — возникла новая форма политической организации общества — народная демократия, -одна из форм диктатуры пролетариата. Она отразила своеобразие развития социалистической революции в условиях ослабления империализма и изменения соотношения сил в пользу социализма. В ней нащли также свое отражение исторические и национальные особенности стран.
Исключительно большое значение для стран народной демократии имеет то, что они идут по столбовой дороге социалистического строительства, проложенной Советским Союзом, опираются на его братскую, бескорыстную помощь и поддержку. Вместе с тем, как отмечается в Программе КПСС, все социалистические страны вносят свой вклад в строительство и развитие мировой социалистической системы, в упрочение ее могущества.
В новой Программе КПСС подчеркивается, что странами социалистической системы накоплен богатый коллективный опыт преобразования жизни сотен миллионов людей, внесено много нового и своеобразного в формы политической и экономической организации общества. Этот опыт — ценнейшее достояние международного революционного движения. Всестороннее изучение этого опыта, его творческое применение и обогащение с учетом конкретных условий и национальных особенностей стало непреложным законом развития каждой социалистической страны. «Наша партия, — отмечал Н. С. Хрущев,— внимательно изучает опыт братских партий социалистических стран, вносящих много ценного в марксистско-ленинскую теорию строительства нового общества».1.
Большой интерес у советских людей вызывает государственное строительство, осуществляемое в братских социалистических странах Европы, и, в частности, вопросы организации и деятельности государственных органов этих стран — высших и местных. Этот интерес особенно возрбс в последние годы, когда европейские страны народной демократии добились значительных 1 Н. С. Х-рущев, За новые победы мирового коммунистического движения, «Проблемы мира и социализма» 1961 г, Я? 1, стр. н;
4


успехов в строительстве социалистического общества и развитий социалистического демократизма.
Проблемы организации и деятельности высших органов государственной власти зарубежных социалистических стран Европы неоднократно привлекали к себе внимание советских юристов. Так, например, общие вопросы рассматривались Н. П. Фарберовым в учебнике по государственному праву стран народной демократии, В. Ф. Котоком в нескольких статьях о представительной системе стран народной демократии, А. X. Мах- ненко в учебном пособии по государственному праву стран народной демократии. Организация и деятельность высших органов государственной власти стран народной демократии Европы изучались также и в работах, посвященных государственному строю отдельных стран (В. Ф. Котока, А. Г. Мозохиной, А. X. Махненко, И. П. Ильинского, Ю. П. Урьяса, В. Е. Чиркина, Я. В. Якимович, Б. В. Щетинина, Д; Л. Златопольского, А. В. Мицкевича, М. А. Шафира, Н. Г. Самарцевой, Я. М. Шаврова и др.). Однако во всех этих работах высшие органы государственной власти не являлись предметом специального рассмотрения. Наиболее полное исследование этих вопросов было проведено Я- М. Бельсоном и К. Ф. Шереметом в их кандидатских диссертациях, но, к сожалению, эти диссертации не опубликованы.
В зарубежных социалистических странах Европы в последние годы вышло в свет несколько книг, посвященных в той или иной мере высшим органам государственной власти. Таковы, например, работы В. Прохазки, Б. Ратингера (Чехословакия), С. Розмарина, А. Гвижд- жа, К- Биекупского, В. Замковского (Польша), М. Ге- новского, Б. Спасова, Г. Желева (Болгария), К. Полака, С. Шульце, В. Лунгвитца (ГДР), И. Ковача, Я- Бера, А. Адама (Венгрия), Н. Приска, А. Карсиана (Румыния) и ряда других авторов. Этими авторами, как правило, рассматриваются конкретные вопросы организации и деятельности высших органов государственной власти той или иной страны. Общие же вопросы, касающиеся всех европейских стран народной демократии, освещаются недостаточно полно.
В настоящей работе сделана попытка изучить организацию и деятельность высших органов всех евро5


пейских стран народной демократии. При этом исследование строится не по странам, а по отдельным институтам в интересах более детального и наглядного изучения коллективного опыта государственного строительства.
Автор использовал материалы, имеющиеся в Советском Союзе, а также собранные им во время научных командировок в Чехословакию, Польшу, ГДР и Венгрию. Автор выражает горячую признательность и глубокую благодарность своим товарищам по работе и особенно юристам зарубежных социалистических стран Европы за оказанную помощь и полезные советы в ходе работы.


Глав а I
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН НАРОДНОЙ ДЕМОКРАТИИ В УСЛОВИЯХ УСПЕШНОГО
СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
§ 1. Народовластие — основа организации и деятельности высших представительных учреждений
Г4 осударственный строй зарубежных социалистических * стран Европы, подобно строю всех социалистических государств, характеризуется прежде всего глубиной демократизма, осуществлением подлинного народовластия. Эти положения, закрепленные конституциями и последовательно проводимые в жизнь, наглядно показывают коренные изменения, происшедшие в странах народной демократии после победы революции.
Если до победы революции власть принадлежала лишь ничтожному меньшинству населения — эксплуататорам, ныне сам народ держит в своих руках всю полноту государственной власти. К данному случаю вполне применимы замечательные ленинские слова о том, что «именно те массы, которые даже в самых демократических буржуазных республиках, будучи равноправны по закону, на деле тысячами приемов и уловок отстранялись от участия в политической жизни и от пользования демократическими правами и свободами, привлекаются теперь к постоянному и непременному, притом решающему, участию в демократическом управлении государством»1.
1 В. И. Лен и н, Соч., т. 28, стр. 443.
7


Следует отметить, что и до установления народно- демократического строя конституции некоторых стран Центральной и Юго-Восточной Европы содержали положения, согласно которым ^-род объявлялся источником всей власти в государстве. Об этом, например, говорили: Конституция Чехословацкой Республики
1920 го^ (гл. 1, § 1, п. 1) \ Конституция Польши 1921 юда (раздел 1, ст. 2) 1 2 и даже Конституция королевской Румынии 1923 года (ч. III, ст. 33) 3. Однако эти положения, продиктованные страхом перед революционным движением, оставались пустыми, не применяющимися на практике декларациями, прикрывавшими диктатуру буржуазии 4.
Устранение трудящихся от реального участия в управлении государством характеризовало все страны Центральной и Юго-Восточной Европы независимо от формы их государственного строя. Даже Чехословакия, где были наиболее развиты буржуазно-демократические институты, являла собой образец диктатуры буржуазии, стремившейся максимально фашизировать страну. Как отмечал еще в тот период К. Готвальд, «чешская буржуазия серьезно рассчитывала на возможность фашистской... диктатуры»5. Открытым проявлением этих устремлений чешской буржуазии был принятый Национальным Собранием в 1923 году закон об охране республики, который предусматривал террористические меры борьбы против трудящихся6.
Стремясь укрепить свое господство и максимально урезать права трудящегося4 народа, правящие круги ряда стран Центральной и Юго-Восточной Европы не останавливались перед открыто фашистскими методами и средствами. Ярким примером в этом отношении был майский переворот 1926 года в Польше, в результате которого под демагогическим лозунгом «санации» 1 См. .«Конституции буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 14.
2 См. «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 202.
3 См. там же, стр. 319.
4 См., например, анализ развития Польской конституции 1921 года в работе: A. Gwizdz, Burzuazyjno-obszarnicza Kon- stytucja z 1921 roki w praktyce, Warszawa, 1956.
5 K. Gottwald, Spisy I, 1925—1929, Praha, 1951, str. 24.
6 «Sbirka zakonu», 1923, № 50.
8


(от латинского sanatio — оздоровление) к власти в стране пришла клика Пилсудского. Вскоре после переворота в Конституцию 1921 года были внесены изменения, ограничившие роль Сейма и в то же время значительно усилившие президентскую власть Г Однако эта мера показалась буржуазии недостаточной, и в 1935 году польскому народу была навязана новая, явно профашистская конституция 1 2. Эта конституция, воспроизводившая образцы гитлеровского режима в соседней Германии, сосредоточила всю власть в руках президента, которому фактически полностью подчинялся Сейм 3.
Весьма характерно, что подавление трудящихся и установление все более реакционного режима проходило зачастую формально на основе действовавших положений конституции, подвергавшихся изменениям только в последующий период. Даже самый реакционный, самый кровавый режим — режим гитлеризма был установлен под прикрытием Веймарской конституции, торжественно уверявшей, что в Германии вся власть исходит от народа.
Устранение трудящихся от реального участия в . управлении государством — это не случайное явление, зависящее от успеха той или иной фашистской или профашистской группировки, а объективная закономерность развития буржуазного общества.
Было время, когда буржуазная демократия являлась исторически прогрессивным явлением. Тогда, в эпоху крушения феодализма и утверждения капиталистического общества, буржуазная демократия, несмотря на все свои недостатки, выявившиеся уже при ее зарождении, означала важный шаг вперед в общественном развитии. Победа буржуазной демократии, достигнутая благодаря активной революционной деятельности широких народных масс, привела к замене абсолютной монархии парламентской системой правления с избираемым высшим законодательным органом, судом присяжных и буржуазно-демократическими правами и свободами граждан.
1 См. «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 206—208.
2 См. там же, стр. 225.
3 Подробнее см. S. Rozmaryn, Polskie prawo panstwowe, Warszawa, 1951, str. 124.
9


Однако продолжавшийся сравнительно недолго период развития буржуазной демократии прошел, и очень скоро во всей полноте раскрылся ее формальный и ограниченный характер. Буржуазная демократия принесла с собой в действительности не устранение фактического неравенства людей, не ликвидацию всех и всяческих форм и методов социального и национального угнетения, а лишь замену одних форм и методов другими.
В полном соответствии с экономическим строем капитализма дальнейшее развитие буржуазной демократии пошло по пути ограничения прав и свобод граждан, сферы влияния парламентских учреждений и усиления исполнительной власти.
Условия капиталистического общества не только не способствуют развитию общественно-политической активности трудящихся и их творческой инициативы в решении государственных дел, а, наоборот, облегчают экономическое, политическое и идеологическое подавление трудящихся. Именно в этом заключалась, в частности, одна из причин временного успеха немецких фашистов. Как отмечал В. Ульбрихт, «Гитлер смог в течение шести лет совершать военные преступления потому, что в немецком народе не имелось достаточно идеологических сил для защиты от империалистической, милитаристской идеологии, потому что яд разбойничьей идеологии и рабского послушания проник глубоко в народ»1.
Пролетариату, который своей конечной целью ставит построение социалистического, а затем и коммунистического общества, далеко не безразлична та или иная государственноправовая форма, существующая в условиях капиталистического общества. Именно поэтому он систематически борется за расширение буржуазно-демократических прав и свобод, за сохранение и развитие демократических элементов в организации и деятельности государственного аппарата.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что успехи, достигнутые рабочим классом капиталистических стран в борьбе за демократию, носят и не могут не носить ограниченный характер. В условиях капиталистического общества не может быть достигнута сколько-нибудь 1 W. Ulbricht, Die Entwicklung des deutschen volksdemo- kratischen Staates, 1945—1958, Berlin, 1958, S. 17.
10


полная демократия, ибо основа капитализма — частная собственность на средства производства и политическая власть в руках буржуазии — остается незатронутой.
Подлинная демократия, означающая не только конституционное провозглашение, но прежде всего осуществление суверенитета народа в практике государственного строительства, возможна только в условиях социалистического общества. Такая демократия обусловлена самим фактом ликвидации эксплуатации человека человеком, установления социалистической собственности на орудия и средства производства. Развитие и укрепление социалистических производственных отношений означает дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии, ее систематическое совершенствование. В свою очередь социалистическая демократия является одним из важнейших факторов, способствующих упрочению социалистического базиса.
Более того, развернутая демократия является необходимым условием развития социалистического общества, ибо от активности масс, от их высокой сознательности и от глубокой заинтересованности в решении государственных дел во многом зависят успехи социалистического строительства.
Торжество суверенитета народа является одним из основных конституционных принципов народно-демократического строя. Так, Конституция Чехословацкой Социалистической Республики уже в своем первом разделе «Провозглашение» подчеркивает значение этого принципа: «Чехословацкое государство, олицетворяющее организованный трудовой народ во главес рабочим классом, стало народной организацией в собственном смысле этого слова, стало социалистическим государством» Ч
'Свою власть трудящиеся европейских стран народной демократии осуществляют прежде всего посредством стройной и слаженной системы представительных учреждений. Такая форма народовластия, характерная для всех стран мировой социалистической системы, как показывает практика, наиболее соответствует сущности этой власти. Именно поэтому значение представительных учреждений социалистических стран в строительстве новой жизни постоянно возрастает.
1 «Rude pravo» 12 июля 1960 г.
И


Об этом убедительно свидетельствует, в частности, многолетний опыт деятельности представительных органов в СССР — Советов депутатов трудящихся, роль которых в ходе коммунистического строительства в нашей стране будет повышаться. Советы, как подчеркивается в новой программе Коммунистической партии Советского Союза, стали всеохватывающей организацией народа, воплощением его единства. Сочетая в себе черты государственной и общественной организации, Советы все более выступают как общественные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности.
Представительные учреждения европейских стран народной демократии, как и других социалистических стран, составляют в своей совокупности единую снизу доверху систему, являющуюся основой всего государственного аппарата.
Как известно, конституции капиталистических стран в вопросе о представительной системе занимают иную позицию. Представительными учреждениями, наделенными полномочиями органов государственной власти, в условиях капитализма признаются только парламенты. Что же касается органов местного самоуправления, то они, хотя и являются выборными учреждениями, не составляют, однако, вместе с парламентами единой системы и фактически не имеют полномочий государственной власти. Действительную власть на местах осуществляет бюрократический централизованный аппарат, а органы самоуправления являются бесправным придатком этого аппарата, занимающимся лишь второстепенными вопросами.
Возьмем для примера Федеративную Республику Германии. Хотя ее Конституция устанавливает, что местному самоуправлению общин должно быть предоставлено право «разрешать в рамках закона» под свою ответственность все дела местного общества \ многочисленные постановления и инструкции фактически сводят на нет это положение. Не случайно, что, исследуя вопрос о местном самоуправлении в ФРГ, западногерманский юрист Э. Пробст не может не прийти к выводу, !См. «Конституции буржуазных государств Европы», ИЛ, 1957, стр. 833.
12


что «новое регулирование финансового устава общин, а также довольно усложненная, — но, несмотря на это, недостаточная — техника соответствующего финансового баланса между государством и общинами <не может предоставить общинам финансовую автономию, необходимую для осуществления требуемой с государственно-политической точки зрения идеи самоуправления» L
Подобное бесправие органов местного самоуправления является одним из проявлений принципа бюрократического централизма, свойственного капиталистическому государству. Несмотря на то, что органы местного самоуправления находятся в целом под руководством буржуазии, а народные массы не имеют реальной возможности осуществлять контроль за их деятельностью, господствующие классы не доверяют этим органам проведение своей политики на местах, они опасаются, что органы местного самоуправления, значительно ближе стоящие к широким слоям населения, чем центральные государственные органы, будут действовать в интересах народа.
Именно такое положение существовало в прошлом в европейских странах, ставших теперь народно-демократическими. В частности, в Чехословакии согласно закону от 11 июля 1927 г. об организации политического управления органы местного самоуправления были поставлены под контроль назначавшихся правительством земских президентов и районных начальников1 2. Органам самоуправления было строжайше запрещено заниматься политическими вопросами, и их деятельность ограничивалась незначительной хозяйственной и культурной сферой. В последующий период домюнхенской республики буржуазия, стремившаяся с помощью профашистских методов укрепить диктатуру, еще более ограничила права органов местного самоуправления3.
Единство представительной системы в условиях народно-демократического строя продиктовано прежде 1 Е. Probst, Die gegenwartige gemeindliche Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland — formell und materiell, Miinchen, 1958, S. 219.
2 «Sbirka zakonu», 1927, № 125.
3 Подробнее см. В. Rattinger, Nastin ustavniho vyvoje pfedmnichovske republiky, Praha, 1954, str. 81—97.
13


всего одинаковой сущностью органов, составляющих эту систему. Представительные учреждения являются органами, выражающими волю рабочего класса, который осуществляет государственное руководство обществом в союзе с крестьянством и всеми трудящимися. Будучи органами подлинного народовластия, они строятся и действуют на основе единых подлинно демократических принципов. Представительные учреждения в социалистическом государстве осуществляют всю полноту государственной власти, им в той или иной степени подчинены и подконтрольны другие государственные органы.
Основной наиболее характерной чертой представительных учреждений социалистических стран, коренным образом отличающей их от буржуазных парламентов и органов местного самоуправления в капиталистических странах, является их неразрывная связь с массами, их подлинно народный характер. Особое значение эта связь приобрела в настоящее время, когда успешно завершается построение основ социализма. Это положение настоятельно подчеркивается коммунистическими и рабочими партиями всех стран. В частности, в решениях V съезда Социалистической единой партии Германии прямо указывается: «После того как основы социализма в Германской Демократической Республике в сущности построены, решение последующих задач, стоящих перед государством, являющимся главным орудием социалистического строительства, требует более высокого качества работы и более тесной связи с народными массами» '
Народный характер представительных учреждений обеспечивается целым рядом правовых и неправовых средств. Так, эти учреждения формируются путем самых демократических и свободных в мире выборов, в результате которых депутатами становятся подлинные избранники народа, действительно выражающие и осуществляющие его волю и интересы. По своему составу представительные учреждения являются органами, от-
1 «Beschluss des V. Parteitages der SED uber den Kampf um den Frieden, fur den Sieg des Sozialismus, fiir die nationale Wiedergeburt Deutschlands als friedliebender demokratischer Staat», Berlin, 1958, S. 21. 14


ражающими интересы самых широких слоев населения. Рабочие, крестьяне, интеллигенция и все другие слои населения широко представлены в этих органах. Выполняя возложенные на них функции, представительные учреждения опираются на инициативу народа, на его всестороннюю и энергичную поддержку и в ходе практической деятельности всячески укрепляют и расширяют связи с народом. Этому служат максимальная гласность в работе представительных учреждений, повседневная связь депутатов с избирателями, активная деятельность общественных организаций. Прочная связь представительных учреждений с населением, подконтрольность этих учреждений народу гарантируются целым рядом мер вплоть до права отзыва депутатов избирателями.
Тесная и неразрывная связь между представительными учреждениями, а также всеми другими государственными органами, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой, является одним из важнейших конституционных принципов социалистического государства. Так, Конституция Чехословацкой Социалистической Республики гласит: «Представительные органы и все остальные органы государства опираются в своей деятельности на творческую инициативу и непосредственное участие трудящихся и их организаций».
Отмечая единство всех представительных учреждений, конституции европейских стран народной демократии, подобно Конституции СССР 1936 года, проводят определенное разграничение между высшими и местными представительными органами. В основу этого разграничения положен принцип демократического централизма.
Высшие органы государственной власти в европейских странах народной демократии, как и в других социалистических государствах, являются полновластными органами. Это полновластие выражается в том, что только данные органы имеют право принимать правовые акты, обладающие высшей юридической силой (законы, указы, декреты). Принятые высШими органами государственной власти правовые акты не могут быть отменены никакими другими органами государства. В условиях народно-демократического строя нет и не может быть никаких органов, формально или фак15


тически стоящих над высшими органами государственной власти.
Полновластие высших органов государственной власти состоит далее в том, что они осуществляют общее руководство деятельностью местных органов государственной власти. Все другие высшие государственные органы: правительство, прокуратура, высшие судебные учреждения назначаются и смещаются высшими органами государственной власти и полностью им подконтрольны.
Подчеркивая значение представительных учреждений как основной и ведущей формы народовластия, следует вместе с тем иметь в виду, что эта форма все более широко дополняется формами непосредственной демократии, когда народ не через свои органы, а прямо выражает свое мнение по важнейшим вопросам социалистического строительства.
Формы непосредственной демократии нашли частичное закрепление в конституциях европейских стран народной демократии. Так, в Конституции Народной Республики Болгарии говорится о том, что власть осуществляется через свободно избранные представительные органы и путем опроса народа (ст. 2) Ч Конституция Германской Демократической Республики закрепляет право граждан участвовать в народной инициативе и в референдумах (ст. 3) 1 2. Соответствующие статьи имеются и в ряде других конституций европейских стран народной демократии/ Однако этими статьями отнюдь не исчерпывается перечень форм непосредственной демократии.
Развитие народно-демократических государств, подобно развитию Советского государства, характеризуется в настоящее время появлением все большего количества форм непосредственной демократии, дополняющих и расширяющих демократию представительную. Это объясняется прежде всего огромными успехами, достигнутыми трудящимися стран народной демократии в области социалистического строительства.
1 См. «Конституция и основные законодательные акты Народной Республики Болгарии», ИЛ, 1952, стр. 25.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Германской Демократической Республики», ИЛ, 1953, стр. 28.
16


Формы народовластия определяются конкретноисторическими условиями социалистического строительства в каждой отдельной стране и поэтому отличаются одна от другой рядом специфических особенностей. Одни формы закреплены соответствующими правовыми актами, другие существуют в силу традиции. Но вместе с тем все эти формы имеют то общее, что они максимально способствуют самому полному и глубокому осуществлению народовластия.
§ 2. Руководство высшими органами государственной власти со стороны коммунистических и рабочих партий
Марксизм-ленинизм учит, а опыт СССР и стран народной демократии наглядно подтверждает, что главным условием успешной деятельности всех без исключения органов социалистического государства является руководство коммунистических и рабочих партий.
Опыт СССР, — говорится в новой Программе КПСС, — полностью подтвердил марксистско-ленинское учение о решающей роли Коммунистической партии в создании и развитии социалистического общества. Только партия, неуклонно проводящая классовую, пролетарскую политику, вооруженная передовой революционной теорией и сплоченная воедино, тесно связанная с массами, в состоянии организовать и вести весь народ к победе социализма.
В своей деятельности коммунистические и рабочие партии европейских стран народной демократии творчески используют опыт других братских коммунистических и рабочих партий и прежде всего опыт Коммунистической партии Советского Союза.
Исключительно важное значение для коммунистических и рабочих партий европейских стран народной демократии, как и для всего международного революционного движения, имел XX съезд КПСС, открывший новый победоносный этап в борьбе за торжество идей марксизма-ленинизма. Именно этот съезд, обогативший научную теорию коммунизма новыми важнейшими положениями, указал на конкретные пути успешного социалистического строительства, обеспечения мира, свободы и прогресса для всего человечества. XX съезд КПСС решительно покончил с культом личности, освободил 2 Б. Н. Топорнин
17


международное революционное движение от пут догматизма.
Решения XX съезда КПСС встретили горячее одобрение всех братских марксистско-ленинских партий. Это нашло свое отражение в документах съездов, конференций и Пленумов центральных комитетов этих партий, а также в документах совещаний представителей коммунистических и рабочих партий, состоявшихся в 1957 и 1960 гг.
Вместе с тем, — как говорилось в докладе Н. С. Хрущева на XXII съезде КПСС, — курс нашей партии на преодоление вредных последствий культа личности, как потом оказалось, не встретил должного понимания .у руководителей Албанской партии труда, больше того, они повели борьбу против этого курса. 'Вопреки своим прежним заверениям и решениям III съезда своей партии албанские руководители без всякого повода круто изменили политический курс, встали на путь резкого ухудшения отношений с нашей партией, с Советским Союзом. Они стали отходить от общей согласованной линии всего мирового коммунистического движения по важнейшим вопросам современности. Такая позиция албанских руководителей, — указывал Н. С. Хрущев, — объясняется тем, что они сами, к нашему сожалению и огорчению, повторяют те методы, которые имели место в нашей стране в период культа личности.
Позиция, занятая руководством Албанской партии труда, была осуждена международным Коммунистическим движением. В частности, выступая на XXII съезде КПСС, первый секретарь ЦК Польской объединенной рабочей партии Т. В. Гомулка указывал, что такая позиция в конечном счете сталкивает руководство Албанской партии труда на пагубный путь отступничества от основных принципов пролетарского интернационализма, от марксизма-ленинизма, от единства всех стран социалистического лагеря.
XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза — съезд строителей коммунизма — имел историческое значение не только для советского народа, но и для народов всех стран социалистического лагеря, для всего мира. Документы, принятые съездом, доклады Н. С. Хрущева и другие материалы съезда явились исключительной важности вкладом в сокровищницу марк18


сизма-ленинизма. С огромной гордостью и радостью была встречена в европейских странах народной демократии новая Программа КПСС, знаменующая собой новый этап в развитии революционной теории К. Маркса, Ф. Энгельса, В. Ленина. Как указывал первый секретарь ЦК Коммунистической партии Чехословакии т. А. Новотный, Программа КПСС «...укрепила нашу уверенность в том, что и в Чехословакии нынешнее поколение также будет жить при коммунизме, и придала нам решимость сделать все для выполнения этой задачи».
Характеризуя деятельность коммунистических и рабочих партий зарубежных социалистических стран Европы, следует отметить, что к ним полностью применимо выдвинутое в докладе Н. С. Хрущева на XXI съезде КПСС положение о том, что в процессе общественного развития роль Коммунистической партии как испытанного авангарда народа и высшей формы общественной организации все более возрастает. Это положение, раскрывающее одну из важных закономерностей общественного развития, наносит сокрушительный удар по ревизионистам, проповедующим ослабление партийного воздействия на социалистическое строительство, ограничение роли партии чисто воспитательными задачами.
Возрастание роли коммунистических и рабочих партий в странах народной демократии, распространяющееся на все стороны социалистического строительства, в первую очередь означает усиление партийного руководства деятельностью государственных органов. Объясняется это тем, что в период социалистического, а затем и коммунистического строительства, государство является в руках рабочего класса и объединившихся вокруг него трудящихся главным орудием этого строительства.
Усиление партийного руководства деятельностью государственных органов никоим образом, однако, нельзя понимать как замену государственной власти партией. Усиление партийного руководства происходит не за счет ослабления деятельности государственных органов, а, наоборот, на основе усиления этой деятельности, на основе развития организаторской роли народно-демократического государства, в управление которым вовлекаются все более широкие слои трудящихся.
2*
19


За последние годы коммунистические и рабочие партии европейских стран народной демократии провели ряд мероприятий, направленных на усиление роли высших органов государственной власти и в особенности высших представительных учреждений. В этом, в частности, наглядно проявляется развитие социалистической демократии, составляющее одну из закономерностей социалистического строительства. Высшие представительные учреждения стали регулярнее собираться на свои пленарные заседания. Усилился контроль высших представительных учреждений за деятельностью всех других государственных органов и в том числе высших органов государственного управления. Значительно активизировалась работа не только сессий высших представительных учреждений, но и их вспомогательных органов. Усилилась связь высших представительных учреждений с населением.
О том внимании, которое уделяется высшим органам государственной власти и прежде всего высшим представительным учреждениям со стороны коммунистических и рабочих партий европейских стран народной демократии, наглядно свидетельствуют решения съездов, конференций и пленумов этих партий. Так, Всевенгер- ская конференция Венгерской социалистической рабочей партии (1957 г.), рассматривая основные вопросы дальнейшего развития народно-демократического строя в стране, специально записала в своем решении: «Исключительно важную роль в укреплении нашего государства и развитии нашей государственной жизни играет Государственное Собрание, олицетворяющее собой верховную власть в условиях народно-демократического строя. Однако его деятельность следует еще более активизировать» Г
Свое руководство высшими органами государственной власти коммунистические и рабочие партии европейских стран народной демократии осуществляют основываясь на указаниях марксизма-ленинизма о том, что партия представляет собой ядро власти, но не должна и не может быть отождествлена с государственной властью. На это положение неоднократно обращал
1 «Всевенгерская конференция Венгерской социалистической рабочей партии», Госполитиздат, 1958, стр. 115.
20


внимание В. И: Ленин, подчеркивая, что всякое смешение функций партийных и государственных органов недопустимо. Ленинские указания внимательно учитываются и претворяются в жизнь как в СССР, так и в странах народной демократии.
Вместе с тем коммунистические и рабочие партии европейских стран народной демократии решительно пресекают ревизионистские попытки противопоставления высших представительных учреждений партии. В частности, в Польше, как отмечалось на III съезде ПОРП, ревизионисты утверждали, что если Сейм в соответствии с Конституцией является высшим органом государственной власти, то только в Сейме, а не вне этого органа должно определяться политическое содержание законов и что всякие решения, принимаемые по этому поводу партией в лице ее Центрального комитета или Политбюро, ослабляют роль Сейма. Съезд разоблачил эти ревизионистские выходки, отметив, что в сущности указанная теория направлена на то, чтобы под прикрытием ультрадемократизма противопоставить Сейм партии, а депутатов — членов ПОРП — партийным инстанциям.. Как отмечал секретарь ЦК ПОРП Клишко, теории ревизионистов «сливались с надеждами реакции на то, что в соответствующих условиях в Сейме появится оппозиция, которая попытается захватить власть и реализовать так называемый второй этап, или, иными словами, реставрировать капитализм»1.
Коммунистические и рабочие партии руководят высшими органами государственной власти прежде всего путем разработки политической линии, следуя которой эти органы осуществляют свои задачи в области социалистического строительства. Партии на каждом отдельном этапе развития народно-демократического строя намечают основные направления социалистического строительства, а также указывают основные пути и средства практической работы. Так, XI съезд Коммунистической партии Чехословакии (1958 г.) в своих решениях указал, что программа завершения социалистического строительства предполагает выполнение пяти главных задач: 1) достижение решающей победы 1 «III zjazd Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej» («Nowe drogi», 1959, N 4 (118), str. 501).
21


социалистических производственных отношений там, где до сих пор еще значительное место занимает мелкотоварный сектор; 2) ликвидацию остатков антагонистических классов; 3) развитие производительных сил на основе новой техники и повышение производительности труда в целях обеспечения постоянного подъема жизненного уровня народа; 4) всестороннее укрепление и совершенствование социалистической демократии; 5) укрепление морально-политического единства народа и завершение культурной революции Эти задачи определили собой всю последующую деятельность высших органов государственной власти в республике.
Кроме основных направлений социалистического строительства, коммунистические и рабочие партии ^европейских стран народной демократии рассматривают и решают все важнейшие вопросы, касающиеся организации и деятельности высши^ органов государственной власти. Тесно связанные с жизнью, вооруженные самой передовой в мире марксистско-ленинской теорией, коммунистические и рабочие партии глубоко изучают потребности развития общества и, исходя из этих потребностей, направляют социалистическое строительство, вносят в высшие органы государственной власти соответствующие предложения.
Приведенные выше положения, характерные для каждой европейской страны 'народной демократии, можно проиллюстрировать примером, взятым из болгарской практики.
По мере продвижения Болгарии по социалистическому пути прежние формы государственного и народнохозяйственного руководства, эффективные и целесообразные в прошлом, все более переставали соответствовать новым условиям. Наличие большого количества промежуточных звеньев между предприятиями, ТКЗХ и культурными учреждениями, с одной стороны, и центральными органами, с другой, порождало формализм и бюрократизм, недостаточную оперативность, отсутствие кооперации . и связи между предприятиями, учреждениями и ТКЗХ. Все эти недостатки были вскрыты на октябрьском и ноябрьском пленумах ЦК Болгар1 «XI sjezd Komunisticke strany Ceskoslovenska» («Nova mysl», 1958, str. 227—228).
22


ской коммунистической партии (1958 г.), принявших конкретные решения о реорганизации государственного и народнохозяйственного руководства Ч
Решения ЦК БКП, предусматривавшие ликвидацию " всех промежуточных звеньев руководства и проведение нового административно-территориального деления, нашли свое отражение в докладе первого секретаря ЦК БКП Т. Живкова на сессии Народного Собрания 1 2. Тезисы этого доклада были предварительно поставлены на всенародное обсуждение и получили единодушную поддержку всех трудящихся. Обсудив предложения Болгарской коммунистической партии и подведя итоги всенародного обсуждения, Народное Собрание на своей третьей очередной сессии полностью их одобрило и с огромным воодушевлением приняло 12 марта 1959 года соответствующие этим предложениям законы 3.
Наряду с определением основной политической линии и выработкой главных задач большое значение в деятельности коммунистических и рабочих партий по руководству высшими органами государственной власти имеют организационные моменты. Партии обращают самое пристальное внимание на своевременность созыва заседаний высших органов государственной власти, на надлежащую подготовку этих заседаний, на содержание работы как самих высших органов государственной власти, так и их вспомогательных органов. Всей своей деятельностью коммунистические и рабочие партии содействуют повышению роли и авторитета высших органов государственной власти, ведут эти органы к тому, чтобы они надлежащим образом осуществляли свои функции, инициативно боролись за выполнение стоящих перед ними задач.
Организаторская работа коммунистических и рабочих партий европейских стран народной демократии по руководству высшими государственными органами 1 См. «Работническо дело» 5 октября 1958 г. и 14 ноября 1958 г.
2 Т. Живков, За ускороване развитието на народното стопанство, за подобряване материалното и культурното положение на народа и за преустройство на державното и стопанското ръковод- ство, София, 1959.
3 «Известия па Президиума на Народното събрание» № 22, 17 марта 1959 г.
23


исключительно многообразна. "В последние годы и особенно в период после XX съезда КПСС и соответствующих съездов, конференций и пленумов центральных комитетов коммунистических и рабочих партий европейских стран народной демократии основное внимание было уделено оживлению деятельности высших органов государственной власти в соответствии с требованиями социалистической демократии и устранению имевших место в прошлом недостатков в их деятельности. Так, например, VIII Пленум ЦК Польской объединенной рабочей партии, состоявшийся в 1956 году, специально записал в своих решениях, что ПОРП будет стремиться «к созданию политических и правовых условий для того, чтобы Сейм — высший орган народно-демократического государства мог полностью осуществлять свою основную конституционную задачу» Г В результате мер, принятых коммунистическими и рабочими партиями, деятельность высших органов государственной власти значительно активизировалась, их авторитет в государстве серьезно вырос, укрепилась связь депутатов с избирателями.
Залогом успешной деятельности высших органов государственной власти является правильная кадровая политика коммунистических и рабочих партий. Не случайно поэтому V съезд СЕПГ в своих решениях специально подчеркнул: «Главное внимание следует уделять правильному выбору, целесообразной расстановке и социалистическому воспитанию кадров»1 2.
Партия постоянно стремится к тому, чтобы на работу в высшие органы государственной власти были выдвинуты наиболее сознательные и инициативные граждане и при этом не только члены коммунистических и рабочих партий, но и беспартийные, а также члены других политических партий.
Вполне понятно, что огромный авторитет коммунистических и рабочих партий среди широких масс трудящихся и личные качества членов этих партий приводят к тому, что во всех высших представитель1 «Nowe drogi», 1956, № 10, str. 7.
2 «Beschluss des V. Parteitages der SED uber den Kampf um den Frieden, fiir den Sieg des Sozialismus, fiir die nationale Wiedergeburt Deutschlands als friedliebender, demokratischer Staat», Berlin, 1958, S. 29.
24


ных учреждениях европейских стран народной демократии наибольшую группу депутатов составляют члены коммунистических и рабочих партий. Так, например, из 460 депутатов Сейма Польской Народной Республики 256 являются членами ПОРП из 466 депутатов Народной палаты ГДР 117 — членами СЕПГ1 2.
Необходимо вместе с тем отметить, что коммунистические и рабочие партии всячески поддерживают при выдвижении в высшие представительные учреждения беспартийных и членов других политических партий. Наиболее характерным моментом в этом отношении является то, что коммунистические и рабочие партии выступают на выборах в высшие представительные органы не отдельно со своим собственным избирательным списком, а в составе Национального (Отечественного, и т. п.) фронта.
Прямое руководство деятельностью высших органов государственной власти коммунистическая или рабочая партия осуществляет через свою партийную группу (например, в Чехословакии и Румынии), партийный клуб (в Польше) или партийную фракцию (ГДР). В партийную группу (клуб, фракцию) входят все члены и кандидаты в члены соответствующей коммунистической или рабочей партии. Кроме председателя, партийные группы (клуб, фракция) избирают заместителей председателя и секретаря, а иногда и членов президиума (бюро) группы (клуба, фракции). Председатель, его заместитель и члены президиума (бюро) группы (клуба, фракции) утверждаются в этой своей партийной функции Центральным комитетом или Политбюро ЦК соответствующей партии. Центральные комитеты систематически направляют деятельность партийных групп.
Главные задачи партийных групп (клубов, фракций) состоят прежде всего в том, чтобы осуществлять руководящую роль коммунистических и рабочих партий в высших органах государственной власти, усиливать влияние партии и проводить ее политику среди беспартийных депутатов и депутатов—членов других полити1 «Panstwo i prawo», 1961, N 8—9, str. 294.
2 «Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik», 1958, Berlin, 1958, S. 58.
25


ческих партий; укреплять партийную дисциплину, бороться с проявлениями формализма и бюрократизма; проверять выполнение партийных директив Ч Партийные группы обеспечивают всемерную активизацию деятельности депутатов — членов коммунистических и рабочих партий на сессиях, в составе постоянных и временных комиссий и комитетов, в президиумах высших представительных органов, а также среди избирателей. Они способствуют улучшению качества работы высших органов государственной власти и повышению авторитета этих органов в системе государственных органов.
§ 3. Высшие представительные учреждения в условиях многопартийной системы
Конкретные исторические условия возникновения и развития народно-демократического строя в некоторых зарубежных социалистических странах Европы обусловили сохранение многопартийной системы.
Как известно, в СССР существует однопартийная система. Единственной политической партией в СССР является Коммунистическая партия Советского Союза — ведущая и направляющая сила в борьбе за построение коммунистического общества. Такое положение явилось результатом исторического развития. Существовавшие в России в последние годы царизма буржуазные партии (кадеты, октябристы) в силу своего открыто антинародного характера были сметены Великой Октябрьской социалистической революцией. Что же касается мелкобуржуазных партий (эсеры и меньшевики), то они в период революции открыто разоблачили свою контрреволюционную сущность и. были изолированы от масс. Как отмечается в «Истории Коммунистической партии Советского Союза», «все эти мелкобуржуазные партии стали антисоветскими — пошли по пути борьбы против Советской власти» 1 2.
1 См., например, Устав Румынской рабочей партии, «Информационный бюллетень ЦК РРП» 1956 г. № 1.
2 «История Коммунистической партии Советского Союза», Гос- политиздат, 1959, стр. 274.
26


В условиях социалистического строительства в СССР уже не было предпосылок для возникновения иных, кроме КПСС, политических партий.
Коммунистические и рабочие партии являются в настоящее время единственными политическими партиями в таких странах, как, например, Венгрия, (Венгерская социалистическая рабочая партия) и Румыния (Румынская рабочая партия). При ©том следует иметь в виду, что в Венгрии и Румынии в первые годы развития народно-демократического строя существовала многопартийная система: например, в Венгрии, кроме Венгерской партии трудящихся, созданной в июне 1948 года путем объединения Коммунистической и Социал-демократической партий, действовали Партия мелких сельских хозяев, Национальная крестьянская партия и Радикальная партия; в Румынии — Фронт плугарей, Нацио- нал-народная партия и Венгерский народный союз.
Превращение многопартийной политической системы в однопартийную, происходившее в Венгрии и Румынии, объясняется прежде всего тем, что в условиях укрепления диктатуры пролетариата и развернутого социалистического строительства некоммунистические партии в этих странах фактически утратили свое значение. Если на первом этапе развития народно-демократического строя, когда только начался процесс сплочения всех трудящихся вокру коммунистических и рабочих партий на платформе построения социалистического общества, некоммунистические партии, представлявшие интересы отдельных слоев и групп населения, были исторически необходимы, то с течением времени эта необходимость все более и более уменьшалась и наконец полностью исчезла.
События в Венгрии наглядно показали, что восстановление многопартийности в тех странах, где она была ликвидирована самой жизнью, явилось бы ныне шагом назад и способствовало бы только оживлению и активизации реакционных элементов. Не случайно, что вновь созданные в октябре 1956 года в Венгрии всевозможные политические партии служили орудием в руках контрреволюции для борьбы против народно-демократического строя. Как указывал Я. Кадар, «во время контрреволюции стало очевидным, что попытки восстановить многопартийную систему имели целью раскол единства рабо27


чего класса, подрыв связи рабочего класса с его союзниками, уничтожение диктатуры пролетариата»1.
Однако приведенные выше положения отнюдь не означают, что утверждение однопартийной политической системы, когда в стране имеется только коммунистическая .или рабочая партия, является общей закономерностью построения социалистического государства. Такой подход к решению столь сложного вопроса, как показывает опыт1 2, являлся бы теоретически неправильным, а. практически вредным. Существование одной или нескольких партий в стране определяется в каждом конкретном случае в зависимости от особенностей развития той или иной страны.
В современный период многопартийная политическая система существует в Германской Демократической Рес-( публике, Польше, Чехословакии и Болгарии. Во всех указанных странах эта система успешно служит делу строительства социализма. В ГДР, кроме Социалистической единой партии Германии, действуют Демократическая крестьянская партия, Христианско-демократический союз, Либерально-демократическая партия и Национально-демократическая партия. В Польше, кроме Польской объединенной рабочей партии, имеются Объединенная крестьянская партия и Демократическая партия. В Чехословакии наряду с Коммунистической партией в политической жизни страны участвует Чехословацкая народная партия, Чехословацкая социалистическая партия, Партия словацкого возрождения и Словацкая партия свободы. В Болгарии, кроме Болгарской коммунистической партии, имеется Болгарский земледельческий народный союз.
Существование в европейских странах народной демократии наряду с политическими и рабочими партиями других политических партий объясняется в основном двумя причинами.
Прежде всего необходимо иметь в виду, что современное общество в странах народной демократии характеризуется наличием в нем различных слоев и групп, 1 Я. Кадар, Из опыта борьбы в Венгрии, «Проблемы мира и социализма» 1959 г. № 2, стр. 13.
2 W. Skrzydlo, System partyjny PRL; i jego wyraz w ustroju politycznym panstwa, «Panstwo i prawo», 1959T № 7 str. 20,
28


отличающихся друг от друга спецификой социального положения и мировоззрения. Это создает почву для деятельности нескольких политических партий. Так, например, крестьяне являются членами: в Болгарии — Болгарского земледельческого союза, в ГДР — Демократической крестьянской'партии, в Польше — Объединенной крестьянской партии и в Чехословакии — Чехословацкой народной партии и Партии словацкого возрождения, а отдельные слои интеллигенции и ремесленников входят: в ГДР — в Национально-демократическую партию, в Польше — в Демократическую партию и в Чехословакии — в Чехословацкую социалистическую партию.
Второй основной причиной являются сильное влияние традиций прошлого и соответственно известный удельный вес некоммунистических партий в современной политической жизни. Еще в период буржуазно-демократического строя многопартийность была в указанных странах одной из наиболее характерных черт системы диктатуры буржуазии. С помощью большого количества политических партий правящие круги стремились разобщить народ, отвлечь его внимание от коренных вопросов общественной жизни. Например, в домюнхенской Чехословакии в Национальном Собрании IV созыва (1935—1939 гг.) было представлено 17 политических партий1, из которых только одна Коммунистическая партия Чехословакии на деле защищала интересы трудящихся. При этом некоторые некоммунистические партии пользовались известным влиянием среди населения. После прихода Гитлера к власти и начала фашистской агрессии влияние ряда партий сохранилось, ибо они оказались в лагере противников фашизма, а многие члены этих партий активно участвовали в национально-освободительный борьбе.
Конечно, многопартийность сегодняшнего дня не имеет по своему содержанию ничего общего с многопартийностью прошлого. Немедленно после разгрома немецкого фашизма и его союзников во всех европейских странах народной демократии были запрещены фашистские и профашистские партии. Так, например, в поста1 См. V. Z a d ё г a, Deset let parlamenti retrospektivy 1935—1945, Preha, 1948, str, 9,
29


новлении Союзного Контрольного Совета в Германии от 10 октября 1945 г. говорилось: «Национал-социалистическая германская рабочая партия, ее составные части, примыкающие к ней союзы и зависящие от нее организации... объявляются незаконными и распускаются» *. Многие члены бывших фашистских и профашистских партий были привлечены к ответственности за совершенные преступления. В частности, в Чехословакии согласно декрету президента республики от 19 июня 1945 г. лица, которые в период оккупации были чиновниками или начальниками фашистских и профашистских организаций, наказывались, если они не совершили действий, требующих более, тяжкого наказания, строгим тюремным заключением сроком от пяти до двадцати лет1 2. После окончательной победы народно-демократического строя все оставшиеся некоммунистические партии были очищены от реакционных элементов, пробравшихся в них с целью уничтожения завоеваний революции.
Основное назначение многопартийности в современных условиях состоит в том, чтобы объединять усилия всех слоев народа в борьбе за построение и укрепление социалистического общества. Многопартийность в условиях народно-демократического строя не колеблет руководящего положения, занимаемого коммунистическими и рабочими партиями.
Все другие политические партии на собственном опыте убедились в том, что только коммунистические и рабочие партии способны возглавить социалистическое строительство, и в своей работе руководствуются указаниями коммунистических и рабочих партий. Об этом свидетельствуют как практическая деятельность, так и официальные заявления некоммунистических партий. В частности, в приветствии Чехословацкой народной партии XI съезду КПЧ говорилось, что «члены Чехословацкой народной партии будут с воодушевлением и любовью выполнять все задачи, которые поставит XI съезд Коммунистической партии Чехословакии» 3, а в привет1 См. «Zum Staatsaufbau in der Deutschen Demokratischen Republik», Berlin, ,1956, S. 70.
2 «Sbirka zakonu», 1945, N 16.
3 «Nova mysl», 1958, str, 211.
30


ствии Демократической партии Польши III съезду ПОРП указывалось, что «Демократическая партия будет в - дальнейшем укреплять союзническое сотрудничество с ПОРП, опираясь на основные и признанные обеими партиями принципы этого сотрудничества:
— признание Демократической партией руководящей роли ПОРП в строительстве социалистического общества;
— признание Польской объединенной рабочей партией самостоятельности, роли и потребностей Демократической партии»
Существование в ряде европейских стран народной демократии, кроме коммунистических и рабочих партий, иных политических партий накладывает свой отпечаток как на организацию, так и на деятельность высших органов государственной власти.
В период избирательных кампаний многопартийность отражается в списках кандидатов, выдвигаемых совместно всеми политическими партиями и общественными организациями, объединенными в рядах Отечественного (Национального, Народного и т. п.) фронта. Каждая политическая партия по договоренности с другими партиями и общественными организациями выдвигает определенное количество кандидатов в депутаты, соответствующее количеству членов партии, ее влиянию и удельному весу в общественной жизни страны.
В настоящее время во всех европейских странах народной демократии, где существует многопартийная система, в 'составе высших представительных учреждений имеются депутаты всех некоммунистических партий. Например, в Народной палате ГДР каждая из таких партий, включая депутатов от Большого Берлина, имеет по 52 депутата1 2; в Сейме Польской Народной Республики Объединенной крестьянской партии принадлежит 117 мандатов, а Демократической партии — 39 мандатов3; в Национальном Собрании Чехословакии (1954— 1960 гг.) 20 депутатов являлись членами Народной партии, 19 — членами Социалистической партии, 6 — чле1 «Tygodnik demokratyczny» 1959, № 10, str. 1.
2 «Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik», Berlin, 1958, S. 58.
3 «Panstwo i prawo», 1961, N 8—9, str. 294.
31


Нами Партии словацкого возрождения и 2— членами Партии свободы Г
Представители некоммунистических партий входят в состав руководящих органов высших представительных учреждений, а также в состав их комиссий и комитетов. В частности, каждая политическая партия имеет своих представителей в президиумах высших представительных учреждений, а в ГДР и Польше эти президиумы возглавляются членами некоммунистических партий (в ГДР — членом Либерально-демократической партии Германии, в Польше — членом Объединенной крестьянской партии). В качестве примера участия представителей некоммунистических партий в работе комиссий и комитетов можно привести тот факт, что в Польше депутаты от Объединенной крестьянской партии работают во всех 20 комиссиях Сейма, а в 17 из них выполняют функции председателей или заместителей председателя 1 2.
В Польше депутаты, являющиеся членами некоммунистических партий, объединяются в соответствии со своей партийной принадлежностью в партийные клубы. В ГДР формой такого объединения являются партийные фракции. В Болгарии депутаты — члены Болгарского земледельческого народного союза образуют свою парламентскую группу. В Чехословакии депутаты — члены некоммунистических партий проводят совместную работу на базе центральных органов своих партий.
Сотрудничество политических партий в высших органах государственной власти проявляется в самых различных формах: взаимодействие при подготовке законопроектов и различных мероприятий; обсуждение важнейших вопросов государственной жизни; работа органов высших представительных учреждений и т. п. Примером такого сотрудничества может быть совместное внесение от имени парламентских групп Болгарской коммунистической партии и Болгарского земледельческого народного союза в Народное Собрание Народной Республики Болгарии предложений, касающихся основных вопросов
1 По материалам Национального собрания Чехословацкой Республики.
2 «Zielony sztandar» 1 марта 1959 г.
32


социалистического строительства в республике. В частности, от имени групп этих партий было внесено предложение об изменении и дополнении Конституции республики !. Другим примером является установившийся обычай в деятельности Сейма Польской Народной Республики, выражающийся в том, что при обсуждении важнейших вопросов все депутатские клубы выступают с поддержкой согласованных проектов. Так, при обсуждении в 1958 году законопроекта о Народных Советах выступили представители всех депутатских "клубов, одобрившие законопроект1 2.
§ 4. Высшие представительные учреждения и Национальные (Народные) фронты
Во всех зарубежных социалистических странах Европы существуют массовые организации, объединяющие все политические партии и общественные организации. Такими всеохватывающими организациями являются, например, в Болгарии — Отечественный фронт, в Венгрии— Отечественный народный фронт, в Польше — Фронт единства народа, в Румынии—Фронт народной демократии и т. д. В современных условиях социалистического строительства эти’ организации имеют огромное значение, ибо, создавая базу для объединения всех патриотических слоев общества, они способствуют укреплению политического единства народа вокруг коммунистических и рабочих партий.
Перечисленные выше организации в одних странах возникли еще в начальный период борьбы с фашистской агрессией, а в других они оформились в первые годы народно-демократического строя. Например, Отечественный фронт в Болгарии уже летом 1942 года возглавлял мощное антифашистское движение3.
В отличие от этого в Румынии Фронт народной демократии был создан накануне состоявшихся в 1948 году 1 «Работническо дело» 15 марта 1959 г.
2 «Sprawozdanie Stenograficzne z 14 posiedzenia Sejmu Pol- skiej Rzeczypospolitej Ludowej», Warszawa, 1957, str. 17—39.
3 «10 години Отечествен фронт», София, 1953, стр. 3.
3 Б. Н. Топорнин
33


выборов в Великое Национальное Собрание Но повсеместно инициаторами их создания и их руководителями с самого начала выступали коммунистические и рабочие партии, и всюду это создание проходило под лозунгом единения всего народа в борьбе за утверждение и развитие народной демократии, в борьбе за построение социалистического общества. Под руководством коммунистических и рабочих партий эти организации преодолели все трудности, связанные с сопротивлением реакции и поисками наиболее совершенных форм и методов деятельности, и являются в настоящее время активными участниками построения социалистического общества.
Необходимость и важность единых общенародных фронтов объясняется тем, что современное общество в европейских странах народной демократии неоднородно. Существующая в некоторых странах многопартийность не может охватить все население, и, кроме того, сама нуждается в руководящем центре для обеспечения единства действий. Наряду с политическими партиями во всех европейских странах народной демократии существуют такие массовые общественные организации, как профсоюзы, молодежные организации, союзы женщин, физкультурно-спортивные объединения, кооперативные союзы, союзы борцов против фашизма и т.- п. Все эти организации и группы населения стремятся к сотрудничеству с коммунистическими и рабочими партиями во имя построения социалистического общества, означающего всестороннее развитие экономики и повышение благосостояния и культурного уровня, укрепление мира и обеспечение безопасности стран социалистического лагеря.
Коммунистические и рабочие партии, проводя огромную работу по укреплению массовых общественных организаций и активизации их деятельности, решительно боролись против вредных попыток превращения этих организаций в согласительные комитеты или блоки политических партий. Такая борьба, в частности, с особой силой разгорелась в Чехословакии, где реакции удалось 1 См. П. Р. Михайлов, Румынская рабочая партия — руководящая и направляющая сила народно-демократической Румынии, «15 лет свободной Румынии», изд-во ИМО, 1959, стр. 63.
34


в 1946—1947 гг. добиться удаления массовых общественных организаций (профсоюзы, союзы молодежи и др.) из Национального фронта. После разгрома реакции в феврале 1948 года Национальный фронт Чехословакии возродился на новой основе и включил в себя все общегосударственные организации и объединения1.
В настоящее время Народные (Национальные и т. п.) фронты в европейских странах народной демократии сплачивают вокруг коммунистических и рабочих партий все другие политические партии и все основные общественные организации. Так, например, в Болгарии в Отечественный фронт, кроме Болгарской коммунистической партии, входят: Болгарский земледельческий народный союз, профсоюзы, Димитровский союз народной молодежи, Болгарский народный женский союз, Союз борцов против фашизма1 2. В Блок демократических партий и организаций ГДР входят: Социалистическая единая партия Германии, Христианско-демократический союз, Либерально-Демократическая партия, Демократическая крестьянская партия, Национально-демократическая партия, профсоюзы, Союз свободной немецкой молодежи и Демократический женский союз 3.
Вредными для социалистического строительства являются попытки представить создание всеохватывающих массовых фронтов как некий компромисс между коммунистическими и рабочими партиями, с одной стороны, и определенными слоями общества, далекими от марксистско-ленинской идеологии, — с другой. Такие взгляды, в частности, имели место в Польше в период реорганизации Национального фронта во Фронт единства народа4. Как известно, Фронт единства народа был создан на базе Национального фронта и новое наименование этой организации имело главным образом политическое значение, т. е. указывало на отказ от ошибок прошлого и 1 См. J. Kozak, Strana v boji za upevneni lidovg demokracie. Unorove vitezstvf nad burzoasii, Praha, 1954, str. 113—114.
2 См. Г. С. M а н о ф о в, Отечественият фронт и единството на народа, София, 1958.
3 См. «Grundsatze des Antifaschistisch-demokratischen Blocks in der Deutschen Demokratischen Republik», «Dokumente zur Staat- sordnung der Deutschen Demokratischen Republik», Bd. I. Berlin,
4 «Polityka», 1958, № 16.
3*
35


подчеркивало единство всего польского народа вокруг ПОРП.
Практика деятельности этих организаций во всех европейских странах народной демократии убедительно показывает, что основой их успехов является руководящая роль коммунистических и рабочих партий. Сплачивая в своих рядах всех трудящихся независимо от степени их сознательности, религиозности, дисциплинированности и т. п., Национальный (Отечественный, и т. п.) фронт выступает проводником политики коммунистических и рабочих партий в самых широких слоях населения.
Ведущее положение коммунистических и рабочих партий внутри организаций типа Национального фронта определяется тем, что коммунистические и рабочие партии являются единственной силой, способной направлять сложный процесс социалистического строительства и объединить вокруг себя все остальные политические партии и общественные организации. Это положение, в частности, прямо записано в Уставе Отечественного фронта Болгарии, в котором говорится о том, что жизненной основой фронта является «союз рабочего класса с трудящимися крестьянами и народной интеллигенцией и испытанное руководство Болгарской коммунистической партии в этом союзе» L
Всеохватывающие массовые общественные организации существуют как в европейских, так и в азиатских странах народной демократии. В частности, в Демократической Республике Вьетнам такой организацией является— Отечественный фронт, в Корейской Народно-Демократической Республике — Единый демократический национальный фронт.
Опыт государственного строительства в СССР не знает организаций упомянутого выше типа 1 2. Но с точки зрения существа рассматриваемого вопроса следует от1 Устав на Отечественият фронт, «Четвърти конгрес на Отече- ственият фронт 11 —12 февруари 1957», София, 1957, стр. 271.
2 В первые дни Октября Коммунистическая партия сотрудничала с некоторыми мелкобуржуазными партиями (левые эсеры и др.) на базе признания этими партиями платформы Советской власти. Представители мелкобуржуазных партий входили в тот период в состав Советов, а левые эсеры даже в состав Совнаркома, Однако этот период был крайне непродолжительным,
36


метить, что с самых первых дней Советской власти Коммунистическая партия объединяла и объединяет вокруг себя все массовые организации для совместного решения задач по строительству сначала социалистического, а затем коммунистического общества. В частности, на выборах во все органы государственной власти, и в том числе в Верховные Советы, коммунисты выступают в прочном и нерушимом блоке с беспартийными.
Существование в политической системе европейских стран народной демократии организаций типа Национального фронта находит свое отражение как при образовании, так и в повседневной деятельности высших органов государственной власти. Отмечая это положение, В. Ульбрихт указывал: «Народная Палата опирается на Национальный фронт Демократической Германии, который охватывает под руководством СЕПГ все партии и массовые организации и является большой общественной силой, которая ведет весь народ по пути мира, демократии и социализма»1.
В настоящее время в европейских странах народной демократии сложилась и окрепла традиция, согласно которой на выборах в высшие представительные учреждения, как и на выборах в местные органы государственной власти, все политические партии и общественные организации, объединенные вокруг коммунистических и рабочих партий в единых общественных фронтах, выступают с общими кандидатурами. Такой порядок выдвижения кандидатов способствует сплочению всех сил народа и исключает межпартийную борьбу. Выборы не отвлекают внимания широких масс трудящихся от задач социалистического строительства, а, наоборот, способствуют разъяснению этих задач и привлекают к их выполнению все слои населения.
Во время выборов все политические партии и общественные организации разрабатывают и выдвигают общую программу деятельности высших органов государственной власти, в которой определяются основные задачи внутренней и внешней политики, указываются пути и средства для реализации поставленных задач. Развитие 1 W. U 1 Ь г i с h t, Die Entwicklung des deutschen volksdemo- kratischen Staates 1945—1958, Berlin, Г958, S, 636,
37


социалистической промышленности, подъем сельского хозяйства, рост народного благосостояния и всестороннее развитие культуры и науки, укрепление дружбы и сотрудничества с СССР и всеми странами народной демократии, борьба за мир — таковы основные моменты предвыборных программ во всех европейских странах народной демократии. Вместе с тем в этих программах выражаются и специфические особенности социалистического строительства в той или иной стране. Программы, являясь своеобразными наказами избирателей в общенародном масштабе, представляют собой основу всей деятельности вновь избранных высших представителей учреждений L
Органы высших представительных учреждений европейских стран народной демократии образуются в соответствии с составом единых фронтов. В президиумах, советах старейшин, постоянных комиссиях и комитетах, как правило, представлены деятели партий, профсоюзов, женских, молодежных, а также других массовых общественных организаций, входящих в единые фронты. Так, например, в ГДР членами Президиума Народной палаты являются, кроме представителей политических партий, представители Объединения свободных немецких профсоюзов и Демократического союза женщин1 2. В Государственный Совет Польской Народной Республики входят председатель Центрального совета профсоюзов и председатель Лиги женщин3.
В Германской Демократической Республике депутаты, являющиеся представителями массовых общественных организаций, согласно регламенту Народной Палаты объединяются во фракции, выступающие в палате на равных основаниях с фракциями политических партий 4. Это фракции Объединения свободных немецких 1 См., например, программу Фронта народной демократии Румынской Народной Республики, «Информационный бюллетень ЦК Румынской рабочей партии» 1957 г. № 1.
2 «Handbuch der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik», Berlin, 1959, S. 17.
3 «Sprawozdanie Stenograficzne z I. posiedzenia Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w dniach 20 lutego 1957», Warszawa, 1957, lam 24.
4 «Dokumente zur Staatsordnung der Deutschen Demokratischen Republik», Berlin, 1959, S, 311.
38


профсоюзов (53 депутата), Союза свободной немецкой молодежи (26 депутатов), Демократического союза женщин Германии (25 депутатов), Культурного союза для демократического возрождения Германии (18 депутатов) и Объединения крестьянских кооперативов (12 депутатов) Ч
В Польской Народной Республике регламент Сейма устанавливает, что клубы, как правило, создаются на основе партийной принадлежности. Вместе с тем президиум Сейма, выслушав мнение Конвента старейшин, может выразить согласие на создание депутатских кружков и коллективов на иных принципах1 2. Именно таким образом в Сейме наряду с партийными клубами политических партий возникли группы депутатов — католических деятелей. Остальные депутаты, не являющиеся членами политических партий, не составляют особой группы или особого клуба, однако беспартийные представлены и в Конвенте старейшин, и во всех других органах Сейма, и в практике деятельности Сейма интересы этой группы депутатов учитываются с максимальной полнотой.
В высших представительных учреждениях остальных европейских стран народной демократии фракций и клубов нет. Сотрудничество и объединение действий всех депутатов достигаются посредством механизма организаций единого фронта.
Важную роль играют центральные и местные органы организаций единого фронта в деле укрепления связи между высшими представительными учреждениями и широкими слоями населения. Это выражается, с одной стороны, в том, что органы массовых организаций разъясняют трудящимся мероприятия, проводимые высшими органами государственной власти, и мобилизуют народ на выполнение этих мероприятий. С другой стороны, центральные и местные органы массовых общественных организаций помогают совершенствованию деятельности депутатов среди населения: организуют встречи депутатов с населением, помогают провести отчеты депутатов, содействуют развитию деятельности территориальных 1 «Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik 1958», Berlin; 1958, S. 7.
2 «Monitor polski», 1957, № 19.
39


объединений депутатов (областных — в Чехословакии, комитатских — в Венгрии и т. п.).
Как показывает практика деятельности высших органов государственной власти, во всех европейских странах народной демократии массовые всеохватывающие организации единого фронта являются важным фактором в деле совершенствования всех форм деятельности этих органов, в деле расширения и углубления социалистической демократии.


Глав а II
ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ ВЫСШИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 1. Основные положения
У^а) Выборность — основа порядка образования высших представительных учреждений
ГТодлинно представительный характер учреждений, 1 осуществляющих от имени народа высшую государственную власть, обеспечивается прежде всего тем, что члены этих учреждений избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного" и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой порядок образования высших органов государственной власти наиболее полно соответствует их положению в системе органов социалистического государства, содержанию и формам их деятельности. Выборность высших органов государственной власти в то же время способствует самому широкому привлечению трудящихся к управлению государством, укрепляет связи государственных органов с населением и повышает ответственность депутатов перед избирателями.
В обществе строящегося социализма и коммунизма значение выборности все более возрастает. Это особенно подчеркивается в новой Программе КПСС. «Партия,— говорится в Программе, — считает необходимым 41


совершенствовать формы народного представительства и развивать демократические принципы советской избирательной системы»!. Построенная в полном соответствии с марксистско-ленинским учением о государстве и праве система выборов в высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии отражает как общие принципы социалистического избирательного права, так и национальные особенности и традиции отдельных стран. Вдохновляющим примером и образцом для этой системы явилась избирательная система Советского Союза — первого в мире социалистического государства.
В. И. Ленин указывал, что законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, подобно основным законам государства, выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе1 2. Это положение полностью подтверждается опытом европейских стран народной демократии. До победы революции, утвердившей в этих странах народно-демократический строй, система выборов в парламенты служила интересам укрепления государства буржуазии и устранения трудящихся от реального участия в решении вопросов государственного руководства. После победы революции, когда власть из рук буржуазии перешла в руки трудящихся, избирательная система получила новое назначение: закреплять и развивать народную власть, обеспечивать утверждение и укрепление диктатуры пролетариата. '
Социалистический демократизм системы выборов в высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии не только провозглашен в законодательных актах. Он закреплен и гарантирован всем народно-демократическим строем, экономической основой которого является общественная собственность на средства производства. Народно-демократический строй обеспечивает осуществление норм, регулирующих порядок образования высших представительных учреждений в соответствии с их назначением.
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза», Изд-во «Правда», 1961, стр. 102.
2 См. В. И. Ленин, Соч., т. 15, стр. 308.
42


Основные принципы избирательного права европейских стран народной демократии закреплены конституциями этих стран Г Подробная же регламентация порядка выборов содержится в отдельных актах, представляющих собой, как правило, своды всех норм, касающихся различных сторон избирательной системы.
В Народной Республике Болгарии таким актом является закон от 10 февраля 1953 г. «О выборах народных депутатов»1 2, в Польской Народной Республике — закон от 24 октября 1956 г. «О выборах в Сейм»3, с изменениями и дополнениями, внесенными в декабре 1960 года4, в Румынской Народной Республике—закон от 27 сентября 1952 г. «О выборах депутатов в Великое Национальное Собрание» с изменениями, принятыми законом от 5 декабря 1956 г.5 и законом от 28 декабря 1960 г., в Чехословацкой Социалистической Республике— закон от 26 мая 1954 г. «О выборах в Национальное Собрание»6 с изменениями и дополнениями, внесенными законом от 9 апреля 1960 г.7.
В Венгерской Народной Республике вплоть до осени 1958 года действовал закон «О выборах в Государственное Собрание», принятый еще в 1945 году с изменениями и дополнениями, внесенными в 1947 году8, 1949 году9 и 1953 году10 11. В сентябре 1958 года Президиум Народной Республики издал постановление об официальном сборнике действующих актов, относящихся к выборам в Государственное Собрание11.
1 Так, например, Конституция Венгерской Народной Республики устанавливает: «Депутаты Государственного Собрания избираются пользующимися избирательным правом гражданами Венгерской Народной Республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» («Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 46).
2 «Известия на Президиума на Народното Събрание» 1953 г. № 14; 1958 г. № 90; 1959 г. № 10.
3 «Dziennik Ustaw», 1956, № 47, poz. 210.
4 «Dziennik Ustav», 1960, № 58, poz. 325.
5 «Buletinul oficial», 1956, № 32; 1961, № 1.
6 «Sbfrka zakonu», 1954, № 27.
7 «Sbirka zakonu», 1960, № 37.
8 «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 50
9 Т а м же, стр. 101.
10 Т а м же, стр. 104.
11 «Magyar Kozlony», 1958, № 90.
43


В Германской Демократической Республике детальный порядок образования высшего представительного учреждения также излагается в одном акте — законе «О выборах в Народную Палату». Однако в отличие от других европейских стран народной демократии в ГДР на основе этого закона проводятся только одни выборы. В соответствии с этим Народная Палата каждый раз накануне истечения срока своих полномочий принимает новый закон. Так было в 1950 году1, в 1954 году1 2 и в 1958 году3.
\/б) Срок полномочий
Высшие представительные учреждения во всех евро* пейских странах народной демократии избираются в настоящее время сроком на четыре года. Исключение до последнего времени составляло только Национальное Собрание Чехословацкой Республики, срок полномочий которого составлял шесть лет. Однако согласно новой Конституции республики Национальное Собрание начиная с 1960 года избирается также на четыре года. Установленный срок в четыре года является вполне достаточным для того, чтобы депутаты высших представительных учреждений смогли освоиться с государственной работой, глубоко познать потребности социалистического строительства как в центре, так и на местах, установить тесную связь с избирателями и на практике осуществить соответствующие мероприятия. Вместе с тем этот срок обеспечивает регулярное проведение выборов и сменяемость депутатов, что является, во-первых, гарантией соответствия состава и деятельности высших представительных учреждений воле и интересам широких слоев населения, а во-вторых, обеспечивает привлечение к выполнению* депутатских обязанностей и тем самым к активному участию в управлении государством все более широких слоев населения.
Установленные конституциями и иными законодательными актами сроки полномочий высших представительных учреждений европейских стран народной демо1 «Gesetzblatt», 1950, S. 743.
2 Там же, 1954, S. 672.
3 Т а м же, 1958, S. 677.
44


кратии строго соблюдаются. Об этом свидетельствует практика государственного строительства в этих странах. Так, например, в Болгарии первые выборы в соответствии с действующим порядком образования Народного Собрания были проведены в 1949 году1, вторые — в 1953 году1 2, третьи — в 1957 году3. В Германской Демократической Республике с 1949 года выборы в Народную Палату также проводились регулярно каждые четыре года: первые — в 1950 году4, вторые — в 1954 году5 и третьи — в 1958 году6.
Конституции европейских стран народной демократии допускают, что сроки полномочий высших представительных учреждений в чрезвычайных обстоятельствах могут быть продлены. Такие чрезвычайные обстоятельства возникли, в частности, в конце 1956 — начале 1957 года в Венгрии вследствие контрреволюционного мятежа, нарушившего нормальное развитие страны и нанесшего серьезный ущерб экономике республики. Ликвидация последствий контрреволюции требовала тесного сплочения всех патриотических сил венгерского народа. В тех условиях проведение выборов в Государственное Собрание являлось нецелесообразным, ибо это отвлекло бы внимание трудящихся от наиболее актуальных задач. Поэтому в мае 1957 года Государственное Собрание республики, исходя из интересов социалистического строительства и в соответствии со ст. 18 (п. 2) Конституции ВНР, гласящей, что в случае войны или каких- либо других чрезвычайных обстоятельств Государственное Собрание может принять решение о продлении срока своих полномочий7, перенесло очередные выборы на два года 8. Перенос срока выборов имел место также в Польше в конце 1956 года в связи с внутренней обстановкой в стране9.
1 «Държавен Вестник», 1949, № 220.
2 «Известия на Президиума на Народното събрание» 1953 г. № 83.
3 Там же, 1957 г. № 81.
4 «Gesetzblatt», 1950, S. 743.
5 Т а м же, 1954, S. 672.
6 Та м же, 1958, S. 677.
7 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 32.
8 «Magyar Kozlony», 1957„ № 57.
9 «Dziennik Ustaw», 1956, № 47, poz. 211.
45


Продление срока полномочий высших представительных учреждений в европейских странах народной демократии, как показывает практика, представляет собой исключительное явление. Об этом лучше всего свидетельствует опыт тех стран, в которых такое продление имело место. В Польше выборы состоялись уже в январе 1957 года L В Венгрии, где внутриполитическое положение успешно нормализовалось, выборы состоялись не летом 1959 года, как это намечалось ранее, а в январе 1958 года1 2.
Сроки полномочий высших представительных учреждений в исключительных случаях могут также подвергнуться незначительным сокращениям. Так, например, в Чехословакии в 1960 году в связи с принятием новой Конституции возникла необходимость в проведении очередных выборов б Национальное Собрание на несколько месяцев ранее установленного срока. Учитывая, что срок полномочий был установлен Конституцией республики 1948 года, Национальное Собрание приняло закон о сокращении срока своих полномочий (полномочия действовавшего тогда Национального Собрания истекали 10 июня 1960 г.)3.
в) Всеобщность избирательного права
Глубокий демократизм системы выборов в высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии проявляется прежде всего в том, что избирательное право является подлинно всеобщим. Как устанавливают конституции и соответствующие законодательные акты этих стран, правом избирать и быть избранными пользуются все граждане, достигшие определенного возраста, независимо от национальной принадлежности, пола, вероисповедания, рода занятий, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности4.
1 «Monitor polski», 1957, № 5, poz. 30.
2 «Magyar Kozlony», 1958, № 90.
3 «Sbfrka zakonu», 1960, № 35.
4 Следует отметить, что в отличие от всех других европейских стран народной демократии, в которых избирательное право предоставляется только гражданам соответствующей страны, в Поль46


Активное избирательное право, т. е. право избирать, предоставляется в настоящее время во всех европейских странах народной демократии гражданам начиная с 18-летнего возраста. Что же касается пассивного избирательного права, т. -е. права быть избранным, то в этом отношении существуют различные решения, например, в Болгарии и Венгрии граждане приобретают пассивное избирательное право по достижении 18-летнего возраста, в Германской Демократической Республике, Польше и Чехословакии — по достижении 21 года, в Румынии — по достижении 23 лет.
Законодательство европейских стран народной демократии не предоставляет избирательного права только тем лицам, которые были лишены этого права по приговорам судов, а также душевнобольным. Лишение избирательного права по приговору суда вплоть до последнего времени имело место и в Советском Союзе. Конституция СССР 1936 года не включала в избирательный корпус «лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав» (ст. 135). Однако с укреплением единства советского народа, его сплоченности вокруг Коммунистической партии подобная мера наказания стала излишней. В декабре 1958 года Верховный Совет СССР отменил эту меру и внес соответствующее изменение в действующую Конституцию («Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 1, ст. 7).
Всеобщность избирательного права в европейских странах народной демократии наглядно проявляется в отсутствии каких-либо цензов и ограничений, свойственных законодательству этих стран в период капиталистического строя. Такие цензы и ограничения, характерные для системы выборов в любом капиталистическом государстве, существенно препятствуют участию трудящихся в определении состава парламентов.
ской Народной Республике существует иной порядок. В связи с тем, что в Польше во Вроцлавском и Жежувском воеводствах проживает большая группа греков, состоящая в основном из политических эмигрантов, которые, утратив греческое подданство, не приобрели польского гражданства, в законодательстве о выборах в Сейм было сделано исключение. Согласно декрету Государственного Совета от 31 декабря 1956 г. 'избирательное право получили лица, не являющиеся польскими гражданами при условии, что, во-первых, они постоянно проживают в Польше и, во-вторых, не являются гражданами другого государства.
47


Одним из характерных моментов избирательной системы при капитализме является высокий возрастной ценз. Этот ценз устанавливается для того, чтобы устранить от участия в выборах трудящуюся молодежь, активно выступающую против эксплуатации и угнетения. В частности, в Польше согласно Конституции 1935 года активное избирательное право по выборам в Сейм принадлежало лицам, достигшим 24-летнего возраста, а пассивное избирательное право — лицам, достигшим 30-летнего возраста1.
В царской Болгарии возрастной ценз для получения активного избирательного права составлял 21 год, а для получения пассивного избирательного права — 30 лет1 2.
Иное положение существует в европейских странах народной демократии. Возрастная норма в 18 лет для получения активного избирательного права и в 18— 23 года для получения пассивного избирательного права является одной из самых низких в мире. Благодаря этому к участию в выборах привлекаются миллионы молодых строителей социализма, глубоко преданных народно-демократическому строю. Лучшим доказательством политической зрелости и высокого уровня сознательности молодежи европейских стран народной демократии является активная деятельность таких молодежных организаций, как Чехословацкий союз молодежи, Венгерский союз коммунистической молодежи, Свободная немецкая молодежь (ГДР), Димитровской коммунистический союз молодежи (Болгария), Союз социалистической молодежи, Союз сельской молодежи (Польша) и др.
Избирательная система европейских стран народной демократии не знает и такого широко распространенного в условиях капитализма ценза, каким является ценз оседлости. Так, в хортистской Венгрии для получе1 См. Конституцию Польской республики 23 апреля 1935 г., «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 231.
2 См. Конституцию Болгарского царства 16/28 апреля 1879 г., «Конституции буржуазных стран», т. II., Соцэкгиз, 1936, стр. 170.
48


ния избирательного права требовалось прожить или иметь жилище в одной и той же общине в течение двух лет *. Другим примером может служить домюнхенская Чехословакия, в которой ценз оседлости для получения активного избирательного права равнялся трем месяцам, а для получения пассивного избирательного права — году проживания в одной и той же общине1 2.
Ценз оседлости являлся серьезным препятствием для участия в выборах трудящихся, не имеющих постоянной работы и вынужденных в поисках заработка скитаться из конца в конец страны, а иногда из страны в страну. В Чехословакии, например, в прошлом особенно распространенным был ежегодный прилив сезонных рабочих в Чехию и Моравию из восточных районов республики. В основном это были словацкие крестьяне, не имеющие собственного земельного надела и не находившие применения своему труду у себя на родине.
Законодательство европейских стран народной демократии особо подчеркивает, что женщины пользуются избирательным правом наравне с мужчинами. Это наглядно говорит об устранении существовавшего до народно-демократической революции положения, когда женщина считалась неравноправным членом общества и фактически и юридически устранялась от участия в выборах. Достаточно указать, в частности, на то, что в королевской Румынии конституция предусматривала издание специального закона об избирательных правах женщин, но этот закон так и не был издан. В хортист- ской Венгрии согласно конституции действовал ряд юридических барьеров, устранявших от выборов значительную часть трудящихся женщин (высокие возрастной, образовательный, имущественный и иные цензы) 3.
Ликвидируя такое неравенство, румынский закон № 9/1952 г. о выборах депутатов в Великое Националь1 См. закон от 25 августа 1925 г. «О выборах депутатов в парламент», «Конституции буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 304.
2 «Sbirka zakonu», 1919, № 663; 1927 № 56.
3 См. закон от 25 августа 1925 г. «О выборах депутатов в парламент», «Конституции буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 304.
4 Б. Н. Топорнин
49


ное Собрание устанавливает, что женщины имеют право выбирать и быть избранными в Собрание наравне с мужчинами Г
В действующем законодательстве европейских стран народной демократии имеются также нормы, подчеркивающие, что военнослужащие пользуются избирательным правом наравне со всеми другими гражданами. Отошли в область истории такие постановления, которые, например, имелись в Конституции Польши 1935 года, устанавливавшие, что в голосовании не принимали участия военные, принадлежащие к мобилизованной части армии или военного флота 1 2. Подобные же нормы имелись в законодательстве боярской Румынии и буржуазной Чехословакии. С помощью таких постановлений, с одной стороны, устранялись от участия в выборах сотни тысяч трудящихся, призванные на военную службу, а, с другой стороны, армия выключалась из политической жизни и превращалась в послушное оружие господствующего класса.
Вооруженные силы европейских стран народной демократии, вышедшие из народа и тесно с ним связанные, на протяжении всей своей истории являются активными строителями социалистического общества, верным стражем революционных завоеваний трудящихся. В этом свете совершенно ясным становится положение закона о выборах в Народную Палату ГДР от 24 сентября 1958 г., гласящее: «Граждане Германской Демократической Республики, которые в период выборов состоят в Национальной народной армии или в других вооруженных органах Германской Демократической Республики... имеют право избирать и быть избранными согласно § 2 настоящего закона»3. Такие положения записаны в избирательных законах всех стран народной демократии.
Сравнивая всеобщность избирательного права в условиях народно-демократического строя с той фикцией всеобщности, которая была характерна для периода капиталистического господства, следует иметь в виду, что, 1 См. «BuLetinul oficial», 1956, № 32.
2 См. Конституцию Польской республики 1935 года, «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 225.
3 «Gesetzblatt», 1958, S. 677, § 3.
50


кроме многочисленных цензов, установленных законом, капиталистический строй неизбежно порождал препятствия фактического характера. Например, несмотря на закрепленное в некоторых странах (Чехословакия, Польша и др.) формальное равноправие мужчины и женщины, на практике женщины не принимали действительного участия в выборах. Отражением этого положения был ничтожный процент женщин как среди лиц, участвовавших в голосовании, так особенно в составе парламентов.
Для характеристики «всеобщности» избирательного права в период капиталистического господства весьма показательны данные, приводимые в статье венгерского ученого д-ра Р. Хорвата, посвященной анализу выборов, состоявшихся в Венгрии до установления народно-демократического строя На основе обобщения большого статистического материала * автор приходит к выводу о том, что в хортистской Венгрии, во-первых, избирательное право предоставлялось незначительной части населения; во-вторых, в выборах принимали участие далеко не все, получившие право голоса. Избранные в парламент депутаты не были действительными представителями народа. Этот вывод подтверждается следующей таблицей:
Дата выборов в парламент
Население страны (в млн. чел.)
Право голоса имели
Участвовало в голосовании (в % от населения)
За избранных депутатов голосовало населения (в %)
в млн. чел.
в %
1920
8,0
3,133
39,7
26,7
16,3
1922
8,1
2,382
29,8
23,9
13,4
1926
8,2
2,229
26,6
13,8
10,2
1931
8,1
2,533 •
29,4
—
—
1935
8,9
3003
33,8
22,0
14,9
Иное положение существует в условиях социалистического строя. Как показывает опыт проведения избирательных кампаний, в выборах участвует 98—99% 1 R. Horvath, A magyarorszagi polgari valasztason statisztikus szemmel: 1848—1939, «Tiszitaj» 1958, s. 8.
4*
51


всех лиц, обладающих правом голоса. Эти цифры убедительно свидетельствуют о реальности осуществления всеобщности избирательного права.
Рассматривая вопросы осуществления всеобщего избирательного права в европейских странах народной демократии, следует отметить, что избирательные законы этих стран в отличие от законодательства первого периода развития Советского государства, как правило, не знают ограничений по классовому признаку.
Известно, что молодая Советская Россия в первые годы после своего возникновения ввела и вплоть до завершения социалистического строительства сохраняла ограничения в избирательном праве для своих классовых врагов. Согласно Конституции РСФСР 1918 года не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы и коммерческие посредники, монахи и духовные служители церкви и религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома !.
Ограничения в избирательном праве для классовых врагов Советского государства были вызваны конкретными условиями социалистического строительства. В тот период против Советской власти активно выступали силы международной и внутренней реакции. Советское государство вынуждено было вплоть до победы социализма лишать избирательных прав капиталистические элементы потому, что последние вели контрреволюционную деятельность, развязали военный поход против народа и созданных им политических учреждений.
В. И. Ленин, обобщая опыт первых лет существования молодого Советского государства, указывал, что к вопросу о лишении эксплуататоров избирательного права необходимо подходить с учетом конкретных условий, вызвавших необходимость в подобных ограничениях. «Но было бы ошибкой заранее ручаться, — писал В. И. Ленин, — что грядущие пролетарские революции в Европе непременно дадут, все или большинство, огра1 См. «История Советской Конституции. Сборник документов. 1917—1957», изд-во АН СССР, 1957, стр. 85.
52


ничение избирательного права для буржуазии. Это может быть так. После войны и после опыта русской революции это, вероятно, будет так, но это необязательно для осуществления диктатуры, это не составляет необходимого признака логического понятия диктатуры, это не входит необходимым условием в историческое и классовое понятие диктатуры»
Внутренняя обстановка в ряде европейских стран народной демократии, подобно тому как это было в Советской России, обусловила в прошлом введение некоторых ограничений. Однако в отличие от России, где в основу ограничений был положен классовый признак, в европейских странах народной демократии (исключая Румынию) от участия в выборах временно устранялись активные враги народно-демократического строя. Конечно, этими врагами, как правило, являлись представители свергнутых классов: бывшие капиталисты, помещики, кулаки, офицеры, чиновники. Но в целом бывшие эксплуататорские элементы избирательного права не лишались 1 2.
Ограничения в избирательном праве существовали в Венгрии3, Румынии4, Польше5 и Чехослова1 В. И. Ленин, Соч., т. 28, стр. 235.
2 Такая точка зрения в основных своих чертах уже находила свое отражение в советской печати. Так, Н. А. Теплова в брошюре «Избирательная система европейских стран народной демократии» (М., Госюриздат, 1956), рассматривая вопрос о всеобщности избирательных прав, писала: «В странах народной демократии эти права предоставляются лицам независимо от классовой принадлежности» (стр. 15). В 1957 году Н. П. Фарберов в статье, опубликованной в журнале «Советское государство и право», подчеркивал, что в странах народной демократии пролетариат «мог обойтись без всех тех ограничений в избирательном праве для эксплуататоров, которые предусматривало советское избирательное законодательство в период до построения социализма в СССР» («Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 43).
3 См. п. 5 закона № 8 «О выборах в Государственное Собрание», «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1951, стр. 61.
4 См. п. 1 закона от 15 июля 1946 г. № '560 «О выборах в Собрание депутатов», «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1950, стр. 60—61.
5 См. ст. 2 закона от 22 сентября 1956 г. «Об утверждении Положения о выборах в Законодательный сейм», «Основные законодательные акты Народно-демократической Республики Польши», ИЛ, 1950, стр. 71—72.
53


кии Г Как правило, подобные ограничения были приняты в первые годы существования народно-демократического строя, когда между победившим пролетариатом и разбитой, но еще не разгромленной окончательно буржуазией происходила ожесточенная классовая борьба.
Главным основанием для лишения избирательного права в тот период было сотрудничество с немецкими оккупантами или участие в борьбе против народно- демократического строя. Например, польский закон от 22 сентября 1946 г. о выборах в Законодательный сейм устанавливал, что избирательным правом, кроме недееспособных и лишенных гражданских прав по суду, не пользуются: 1) польские граждане, заявившие в период войны и оккупации о своей принадлежности к немецкой национальности или к национальности, поставленной оккупантами в привилегированное положение; 2) лица, которые во время оккупации с явным ущербом для польского народа извлекали выгоду от экономического сотрудничества с оккупационными властями, и 3) лица, сотрудничавшие с подпольными фашистскими организациями или бандами, стремившимися ниспровергнуть демократический строй Польши 1 2.
Лишение активных врагов народно-демократического строя избирательного права явилось в европейских странах народной демократии мерой временного характера, необходимость в которой по мере развития этих стран по социалистическому пути постепенно отпадала. После окончательного политического и экономического разгрома буржуазии и разоблачения ее антинародной сущности перед всеми трудящимися были изданы новые избирательные законы, устранившие ограничения в избирательном праве. В Польше таким актом явилось Положение о выборах в Сейм, утвержденное законом от 1 августа 1952 г.3, в Венгрии — закон № 2 1953 г. «Об изменении Положения о выборах в Государствен1 См. § 55 закона от 16 апреля 1948 г. «О выборах в Национальное Собрание», «Конституция и основные законодательные акты Народно-демократической Республики Чехословакии», ИЛ, 1950, стр. 133—134.
2 См. «Основные законодательные акты Народно-демократической Республики Польши», ИЛ, 1950, стр. 71—72.
3 См. «Конституция и основные законодательные акты Польской Народной Республики», ИЛ, 1953, стр. 30.
54


ное Собрание»1, в Чехословакии — закон от 26 мая 1954 г. «О выборах в Национальное Собрание»1 2.
Дольше всех других европейских стран народной демократии сохраняла ограничения в избирательном праве Румынская Народная Республика, в которой ввиду сложности политической обстановки реакционные элементы проявили особую активность. Особенность Румынии заключалась в том, что в ней эти ограничения вводились по классовому признаку. Вплоть до 1956 года избирательное право в Румынии не предоставлялось бывшим помещикам, бывшим промышленникам, бывшим банкирам, бывшим крупным коммерсантам, капиталистическим элементам города и деревни, а также лицам, осужденным за военные преступления или преступления против мира и человечества3. Только 27 ноября 1956 г. был издан закон, отменивший указанные ограничения4. Это изменение отразилось и в терминологии закона. Если ранее говорилось о предоставлении избирательного права трудящимся, то теперь право избирать и быть избранным приобрели все граждане.
Отмечая наличие определенных ограничений в избирательном праве европейских стран народной демократии в первый период их развития, необходимо одновременно подчеркнуть, что эти ограничения касались крайне незначительной части населения. Достаточно указать на то, что в Польше ограничения затронули всего 1,6%, а в Чехословакии — 0,8% всех избирателей5. Если же учесть, что после установления народно-демократического строя избирательное право получили сотни тысяч трудящихся, не имевших этого права в условиях капиталистического строя, то, несмотря на введение ограничений, следует говорить об огромном расширении избирательного права. Так, например, в Венгрии закон о выборах 1945 года предоставил избирательное право 1 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 104.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Чехословацкой Республики», ИЛ, 1955, стр. 95.
3 См. «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1964, стр. 93.
4 См. «Buletinul oficial», 1956, № 31.
5 См. Н. А. Теплова, Избирательная система европейских стран народной демократии, Госюриздат, 1956, стр. 13.
55


5,2 млн. граждан, а закон о выборах 1947 года — 5,4 млн. граждан, тогда как число граждан, обладавших аналогичным правом на основе закона XIX от 1938 года, составляло 1,9 млн. человек1.
Необходимо также иметь в виду, что отмеченные выше ограничения были установлены только в четырех европейских странах народной демократии (Венгрия, Румыния, Польша и Чехословакия). Поэтому было бы совершенно неправильно делать на основе только их опыта вывод о том, что ограничения в избирательном праве закономерно свойственны странам, строящим социалистическое общество. Конкретные условия в той или иной стране могут принудить трудящихся к ^ведению подобной меры, носящей весьма ограниченный и временный характер. Общность исторического развития нескольких стран может привести к тому, что ограничения в избирательном праве будут введены не в одной, а во многих странах.
Однако история еще раз неопровержимо доказала правильность и незыблемость ленинской теории о том, что ограничения в избирательном праве — это вопрос тактики. Такие ограничения не входят и не могут входить необходимым условием в историческое, классовое понятие диктатуры пролетариата.
Так, избирательный закон народно-демократической Болгарии устанавливал принцип всеобщих выборов без каких бы то ни было исключений. На этой основе проводились первые выборы в Народное Собрание1 2.
г) Равенство избирательного права
Подлинный демократизм порядка образования высших органов государственной власти в зарубежных социалистических странах Европы характеризуется, далее, равенством избирательного права. Это означает, во- первых, что все слои населения участвуют в выборах на равных основаниях и, во-вторых, что каждый избиратель имеет голос, равный голосу другого избирателя. Примером законодательного закрепления этого принципа может быть ст. 4 Положения о выборах в Сейм 1 См. ГТ. Шмидт, Развитие нашей действующей избирательной системы («Jogtudomanyi Kozlony», 1958, № 10).
2 «Държавен Вестник», 1945, № 136.
56


Польской Народной Республики, гласящая: «Выборы являются равными: граждане участвуют в выборах на равных основаниях; каждый избиратель имеет один голос» L Равенство избирательного права европейских стран народной демократии не только провозглашено законом, но и полностью претворено в жизнь.
Подобно всеобщности избирательного права подлинное равенство явилось одним -из важнейших завоеваний социалистической революции.
История зарубежных европейских > стран, ставших социалистическими, наглядно говорит о том, что в условиях капиталистического общества, характеризующегося резким расслоением населения на горстку «верхов» и массы «низов», ни о каком равенстве избирательного права не может быть и речи. Это равенство, зачастую даже провозглашенное буржуазными конституциями, отрицается как формально, путем принятия различных постановлений, изданных якобы в целях развития и дополнения основных норм избирательного права, так и практически, путем разнообразных форм отстранения трудящихся от сколько-нибудь действенного участия в политической жизни.
Наиболее ярким отражением действительного положения дел в капиталистическом обществе является неравное представительство различных слоев населения в парламентах. Анализируя состав парламентских учреждений в капиталистических странах, нетрудно заметить, что подавляющее большинство депутатов этих учреждений составляют представители эксплуататорского меньшинства. Достаточно указать, например, что в румынском парламенте, избранном в 1923 году на основе «равного» избирательного права, было всего лишь несколько представителей трудящихся. В то же время депутатами парламента являлись помещики, капиталисты, адвокаты, профессора. Подобный состав парламентских учреждений объясняется, конечно, не волей избирателей, а тем, что в условиях капитализма именно эта воля извращается и подавляется. Для этого господствующие классы широко пользуются услугами продажных буржуазных и мелкобуржуазных политических партий, энергично применяют подвластный им государ1 «Dziennik Ustaw», 1956, № 47.
57


ственный аппарат, усиленно прибегают к обману и демагогии.
Неравенство избирательного права при капитализме очень часто достигается при помощи так называемой «избирательной географии», т. е. путем образования разновеликих избирательных округов. В этом случае юридически каждый избиратель голосует только один раз, но поданные голоса неравноценны. В частности, в Венгрии на выборах 1932 года в одном избирательном округе один депутат приходился на 1108 избирателей, в то время как в другом — на 23 тыс. избирателей Это означало на деле, что голос одного избирателя первого из указанных округов равнялся двадцати голосам избирателей второго округа.
Равенство избирательного права нарушается также путем, предоставления отдельным лицам нескольких голосов. Это имело место, в частности, в хортистской Венгрии, где лицам, обладавшим правом голосовать в избирательных округах, в которых выборы происходили в индивидуальном порядке и в которых избирательные цензы были выше, чем в округах с выборами по спискам, давалось по два голоса.
Равенство избирательного права во всех без исключения европейских странах народной демократии утвердилось уже на самом начальном этапе их развития. Тем самым история еще раз на конкретном примере показала, что переход от капитализма к социализму означает немедленное введение максимума демократических прав и свобод, невозможных и неизвестных при государстве капиталистического строя.
В условиях успешного развития народно-демократического строя не было необходимости установления определенных преимуществ для гегемона общества — рабочего класса. Такие преимущества, известные из опыта социалистического строительства в Советском Союзе, отнюдь не являются непременным признаком диктатуры пролетариата. В периоды особенно ожесточенной классовой борьбы эти преимущества могут иметь место, но всегда и везде они являются не правилом, а исключением. ;г !;
1 См. П. Шмидт, Развитие нашей действующей избирательной системы («Jogtudomanyi Kozlony», 1958, № 10).
58


Как известно, в Советском Союзе до принятия Конституции 1936 года рабочий класс имел преимущества в представительстве при выборах в Советы. В частности, согласно Конституции РСФСР 1918 года на республиканские и всесоюзные съезды Советов делегаты от городских Советов избирались по норме один делегат на 25 тыс. населения, а от областных и губернских съездов Советов—по норме один делегат на 125 тыс. жителей Ч
Подобные различия в нормах представительства были введены в условиях, когда в деревне господствовало мелкое частное хозяйство. Значительная часть крестьянства в тот период еще находилась под влиянием кулачества, стремившегося к свержению Советской власти. Рабочий класс, шедший В' первых шеренгах революции, был более сознателен и сплочен, именно он взял на себя задачу по перевоспитанию крестьянства, восстановлению разрушенного войной народного хозяйства, руководству государственным строительством.
Как указывал по этому поводу В. И. Ленин, «меры такого рода, как неравенство рабочих с крестьянами, Конституцией вовсе не предписываются. Конституция их записала после того, как они были введены в жизнь... Организация пролетариата шла гораздо быстрее, чем организация крестьянства, что делало рабочих опорой революции и давало им фактически преимущество» 1 2.
д) Прямое избирательное право
Избирательное право европейских стран народной демократии является прямым. Это означает, что депутаты всех без исключения высших представительных учреждений избираются населением непосредственно.
В процессе борьбы за установление народно-демократического строя в отдельных странах допускалось исключение из указанного выше правила. В частности, в Венгрии согласно закону 1945 года Национальное Собрание 1 См. «История Советской Конституции. Сборник документов. 1917—1957», изд-во АН СССР, 1957, стр. 79.
2 В. И. Ленин, Соч., т. 29, стр. 163.
59


имело право выбирать на первом заседании еще 10 представителей из руководящих лиц страны1. Однако эта мера, обусловленная конкретно-историческими условиями развития революции в Венгрии, была отменена уже в 1947 году1 2.
В настоящее время законодательство европейских стран народной демократии не допускает кооптации или назначения ни дополнительно, ни в порядке замены выбывших депутатов новыми.
Прямые выборы депутатов высших органов государственной власти обеспечивают избирателям максимальные возможности для свободного выражения своей воли и одновременно наиболее полно отражают волю всего народа. Подобный порядок, кроме того, служит важным средством укрепления связи депутатов с населением, повышения у депутатов чувства ответственности перед избирателями. При прямых выборах значительно облегчаются условия для систематического контроля населения за деятельностью депутатов и для проведения в необходимых случаях отзыва тех из -них, которые не оправдали народного доверия.
Принцип прямых выборов является общим для ныне действующей избирательной системы стран социалистического лагеря. Однако это положение не исключает того, что в силу определенных конкретно-исторических условий развития того или иного социалистического государства возникает необходимость в некоторых ограничениях прямых выборов. Так, например, в Советском Союзе вплоть до принятия Конституции 1936 года непосредственно населением избирались только городские и сельские Советы. Остальные органы власти образовывались путем многостепенных выборов3.
Данный порядок определялся сложной обстановкой, в которой протекало государственное строительство в Советской России (последствия войны, разрушенная экономика, низкий уровень политической сознательности 1 «Ket ev hatalyos jogszabalyai, 1945—1946», Budapest, 1947, 1.36.
2 «1947 ev hatalyos jogszabalyai», Budapest, 1948, 1.84.
3 См. «История Советской Конституции. Сборник документов, 1917—1957», изд-во АН СССР, 1957, стр. 83—54,
60


огромной массы крестьянства и т. п.). Как отмечал В. И. Ленин, «непрямые выборы в нелокальные, неместные Советы облегчают съезды Советов, делают весь аппарат дешевле, подвижнее, доступнее для рабочих и для крестьян в такой период, когда жизнь кипит и требуется особенно быстро иметь возможность отозвать своего местного депутата или послать его на общий съезд Советов» L
Некоторые ограничения принципа прямых выборов на определенных этапах развития социалистического государства, таким образом, не противоречат тому факту, что социалистическая избирательная система всегда была и остается во много раз демократичнее избирательной системы любого капиталистического государства. В условиях диктатуры пролетариата многостепенные выборы позволяют самым широким слоям населения выразить свою волю намного реальнее и действеннее, чем это может быть при формально провозглашенных прямых выборах в странах капиталистического лагеря.
Буржуазная избирательная система, и в том числе избирательная система, действовавшая в странах Центральной и Юго-Восточной Европы до установления в них народно-демократического строя, стремясь всячески ограничить возможности трудящихся оказывать влияние на управление государством, зачастую добивается этого путем замены прямых выборов иным порядком образования органов. Это относится прежде всего к верхним палатам парламентов, которые, как правило, образуются недемократическим путем. Так, например, в довоенной Польше Сенат состоял на одну треть из лиц, назначенных президентом, и на две трети из лиц, избранных на так называемых воеводских избирательных комиссиях1 2.
е) Тайное голосование
Последовательный и глубокий демократизм избирательной системы европейских стран народной демокра1 В. И. Ленин, Соч., т. 28, стр. 227.
2 R. Klimowecki, Polskie prawq panstwowe, Lodz, 1955, str. 18,
61


тии выражается далее в том, что всеобщее, равное и прямое избирательное право осуществляется путем тайного голосования, обеспечивающего свободу и независимость волеизъявления избирателей.
В определенных конкретно-исторических условиях в социалистическом государстве выборы могут происходить также и путем открытого голосования. Именно такое открытое голосование применялось в Советском Союзе в первый период его развития.
§ 2. Организация выборов
Глубокий демократизм системы выборов в высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии, подобно тому как это имеет место в СССР и других странах социалистического лагеря, обеспечивается организационно-техническими мероприятиями, призванными практически осуществить все демократические принципы, заложенные в избирательной системе.
а) Списки избирателей
Важным условием использования гражданами изби- рательного права является правильное составление списков избирателей. В эти списки вносятся все граждане, имеющие право голосовать. Списки составляются по местожительству граждан исполнительными органами местных органов государственной власти, а в воинских частях — командованием. Законодательство предоставляет населению возможность контролировать эти списки и содержит гарантии, обеспечивающие правильность составления списков. В частности, предусматривается, что граждане имеют право на судебную защиту в случае нарушения избирательных прав.
Законодательство обеспечивает участие граждан в выборах независимо от места их нахождения в день голосования. Избирателям, которые в силу уважительных причин не могут голосовать на своем избирательном участке, выдается удостоверение на право голосовать в другом месте.
62


б) Порядок образования избирательных округов (областей)
В /настоящее время выборы в высшие представительные учреждения всех европейских стран народной демократии производятся по избирательным округам (областям), которые образуются строго по территориальному признаку. Такой порядок образования избирательных округов (областей) наиболее полно способствует осуществлению основных требований социалистического демократизма, ибо он, с одной стороны, обеспечивает подлинное равенство всех слоев населения на выборах, а с другой стороны, эффективно служит интересам укрепления связи депутатов с избирателями, совершенствованию форм и методов деятельности депутатов среди населения.
Образование избирательных округов (областей) для выборов в высшие представительные учреждения по территориальному признаку проводится не только в европейских странах народной демократии, но и в СССР и в ряде азиатских народно-демократических государств. Так, например, в Советском Союзе для проведения выборов в Совет Союза вся территория страны делится на округа по норме 300 тыс. населения на один округ, а для выборов депутатов в Совет Национальностей на территории каждой союзной, автономной республики, автономной области и национального округа образуется соответственно 25, 11,5 и 1 равных по численности населения территориальных округов.
Всеобщий характер рассматриваемого порядка образования избирательных округов (областей) подчеркивается также тем,, что он применяется в большинстве социалистических стран и во время выборов в местные органы государственной влаёти. Об этом, например, говорит чехословацкий закон о выборах в Национальные комитеты 1960 года \ румынский закон о выборах в Народные Советы 1 2.
Кроме территориального признака, определяющим моментом для установления размеров избирательных округов является количество депутатов, избираемых в 1 «Sbfrka zakonu», 1960, № 39.
2 «Buletinul oficial», 1953, № 35.
63


каждом округе. В этом отношении законодательство европейских стран народной демократии идет в основном двумя различными путями, имея в виду как одномандатные, так и многомандатные избирательные округа.
В прошлом в странах Центральной и Юго-Восточной Европы господствующей была пропорциональная избирательная система. Эта система характеризовалась разделением страны на многомандатные избирательные округа (области), представлявшие собой крупные территориальные подразделения. От таких округов избиралось, как правило, 10—20 депутатов, а сами выборы протекали на основе списков кандидатов в депутаты, выдвинутых различными политическими партиями и организациями. Депутатские мандаты распределялись между партиями в соответствии с количеством голосов, поданных за тот или иной список.
Как показывает опыт борьбы трудящихся масс за демократические права и свободы, пропорциональная избирательная система в условиях капиталистического строя является более прогрессивной, чем мажоритарная система.
Пропорциональная система сохранилась в странах Центральной и Юго-Восточной Европы и в первые годы после установления Народно-демократического фронта. Это были годы, характеризовавшиеся ожесточенной борьбой между трудящимися, возглавляемыми коммунистическими и рабочими партиями, и реакцией, объединившейся в рядах буржуазных партий. Широко практикуя в своей деятельности ложь и демагогию, опираясь на поддержку империалистических сил Запада, реакция претендовала на большинство мест в высших представительных учреждениях. В этих условиях выступление политических партий и массовых общественных организаций с самостоятельными списками кандидатов по многомандатным округам (областям) было необходимо и целесообразно.
На основе пропорциональной избирательной системы проходили, например, выборы в Учредительное Национальное Собрание Чехословацкой Республики в 1946 году, выборы в Великое Народное Собрание (1946 г.) и Народное Собрание (1949 г.) в Болгарии, выборы в Национальное Собрание Венгрии (1947 г.), выборы в польский Сейм. Выборы, проходившие в эти годы, вопреки
64


надеждам реакции ясно показали всему миру решительную поддержку, оказываемую трудящимися массами коммунистическим и рабочим партиям. Например, в период подготовки к выборам в Сейм (1947 г.) оплот реакционных сил в Польше — миколайчиковская крестьянская партия — заранее потребовала себе 75% депутатских мандатов. Однако выборы наглядно продемонстрировали полную потерю этой партией вследствие ее контрреволюционных действий всякой реальной опоры в массах. Несмотря на все происки контрреволюционных сил, партия Миколайчика получила всего 28 мест в Сейме, в то время как от блока демократических партий и профсоюзов было избрано 384 депутата L
С укреплением народно-демократического строя, когда в безвозвратное прошлое отошла межпартийная борьба, а все политические партии и общественные организации объединились в рамках Национального (Отечественного) фронта вокруг коммунистических и рабочих партий, в некоторых европейских странах народной демократии пропорциональная система была отменена и выборы стали производиться по избирательным округам, в каждом из которых избирался только один депутат. Однако это не мажоритарная система, дающая возможность избрания депутатов на основе незначительного относительного большинства населения, а система, при которой выборы признаются действительными только в том случае, если в голосовании приняло участие не менее половины избирателей соответствующего округа, а избранным считается кандидат, который получил абсолютное большинство всех действительных голосов, поданных по избирательному округу. Такой порядок существует в настоящее время, например, в Болгарии, Румынии и Чехословакии.
Проведение выборов по сравнительно небольшим округам, от каждого из которых избирается только один депутат, еще больше укрепляет связи населения с высшим представительным учреждением. Избиратели получили возможность ближе познакомиться со своим депутатом, наладить с ним постоянный контакт и, что
1 См. В. Ф. Коток, А. Г. Моз ох и на, Развитие основных институтов государственного права Польской Народной Республики, изд-во АН СССР, 1955, стр, 97.
5 Б- Н. Топорнин
65


особенно важно, установить систематический и действенный контроль за его деятельностью.
В странах, где избирательные округа по выборам в высшие представительные учреждения являются одномандатными (и, следовательно, в каждом избирательном округе избирается только один депутат), разделение территории страны на избирательные округа производится на основе норм представительства. Интересно, что законодательство этих стран говорит о количестве не избирателей, а жителей, допуская тем самым некоторые незначительные отклонения в количестве голосующих в избирательном округе. Это означает, что территория страны делится с таким расчетом, чтобы в одном округе соответственно проживало: в Народной Республике Болгарии— 25 тыс. жителей1, в Румынской Народной Республике — 40 тыс. жителей1 2.
Несколько иной порядок действует в Чехословакии, где новый избирательный закон установил постоянную численность Национального Собрания в 300 депутатов. В соответствии с этим законом территория республики делится на 300 избирательных округов, которые обязательно должны быть равны по количеству жителей3.
Такое же решение вопроса о порядке образования избирательных округов существует с 1961. года в Польше, где постоянная численность Сейма составляет 460 депутатов.
В Венгрии, Германской Демократической Республике и Польше пропорциональная система также претерпела глубокие изменения. Единство всего трудового народа, сплоченного в рядах Национального (Отечественного) фронта вокруг коммунистических и рабочих партий, нашло свое отражение в выдвижении совместных списков кандидатов в депутаты. Выборы не характеризуются более конкуренцией нескольких политических партий и организаций. Но в этих странах существуют многомандатные округа, в которых избирается не один, а несколько депутатов. Задачи укрепления связи депутатов с избирателями решаются здесь несколько иными способами, чем это делается в странах с одномандатными округами.
1 «Известия на Президиума на Народното събрание», 1961, №89.
2 «Buletinul oficial», 1956, № 39, 11.
8 «Sbirka zakonu», I960, № 37.
66


В настоящее время в Германской Демократической Республике в избирательном округе выбирается, как правило, 10—20 депутатов Народной палаты !. В Венгрии 338 депутатов Государственного Собрания последнего созыва были избраны в 20 избирательных округах, которые в зависимости от количества жителей посылали 10—25 депутатов. В Польше 39 избирательных округов посылают в Сейм по 5 депутатов, 21 избирательный округ — по 7 депутатов, а один округ — 4 депутатов 1 2.
Следует при этом иметь в виду, что избирательные округа в Венгрии и ГДР образуются на базе основных единиц административно-территориального деления этих стран. В Венгрии такими округами являются Будапешт и области (комитеты). В Германской Демократической Республике округа примерно соответствуют районам, кроме того, Берлин отдельно посылает в Народную Палату 66 депутатов с совещательным голосом. В Польше, где в избирательном округе баллотируется сравнительно немного кандидатов, округа занимают менее обширную территорию. Так, во время выборов 1961 года было образовано 80 избирательных округов3.
Для того чтобы создать максимальные удобства избирателям при голосовании, территория каждого избирательного округа в европейских странах народной демократии делится на избирательные участки. Помимо территориальных избирательных участков, в случае необходимости создаются избирательные участки в больницах, родильных домах, поездах и тому подобных пунктах.
в) Избирательные комиссии
Важная гарантия действительного демократизма выборов заключается в том, что их проведение в европейских странах народной демократии, как и во всех социалистических государствах, поручается избирательным комиссиям (комитетам, президиумам), которые создаются как в масштабе страны, так и по избирательным округам и избирательным участкам. Эти комитеты (комиссии 1 «Gesetzblatt», 1958, S. 677.
2 «Panstwo i prawo», 1961, N 89, str. 288.
3 T а м же.
5я
67


и президиумы) как в центре, так и на местах состоят из, представителей политических партий, профессиональных союзов, союзов молодежи, женских комитетов, кооперативных объединений и других общественных организаций.
Во время выборов в высшие представительные учреждения в европейских странах народной демократии создаются избирательные комиссии (комитеты, президиумы) трех видов: 1) общегосударственные, 2) окружные, 3) участковые.
Общегосударственные избирательные комиссии имеют своей задачей организацию и проведение выборов в целом. Эти комиссии наблюдают в период выборов за точным соблюдением избирательного законодательства на всей территории страны, осуществляют контроль за деятельностью окружных и участковых избирательных комиссий, определяют и оглашают итоги выборов, регистрируют избранных депутатов и посылают соответствующему высшему представительному учреждению надлежащие материалы. В отдельных странах на общегосударственные комиссии возлагаются также иные обязанности. В Венгрии, например, Общегосударственный избирательный президиум регистрирует кандидатов в депутаты1, в ГДР — Избирательный комитет республики определяет границы избирательных округов 1 2.
Окружные избирательные комиссии руководят организацией и проведением выборов внутри избирательного округа. К задачам этих комиссий относятся контроль за законностью проведения выборов, рассмотрение жалоб на действия участковых комиссий, регистрация кандидатов (исключая Венгрию), обеспечение участковых избирательных комиссий необходимыми материалами (избирательные бюллетени, урны и т. п.), определение результатов голосования по округу и сообщение этих результатов в общегосударственную избирательную комиссию и т. п.
Основная задача участковых избирательных комиссий— непосредственно организовывать и проводить голосование в день выборов, подсчитывать количество 1 «Magyar Kozlony», 1958, № 90, р. 19.
2 «Gesetzblatt», 1958, S. 677, § 18.
68


голосов по избирательному участку. По итогам голосования участковые избирательные комиссии составляют протокол, пересылаемый соответствующей окружной избирательной комиссии.
Избирательные комиссии (комитеты и президиумы) всех видов образуются, как правило, по предложению соответствующего комитета Народного (Национального, Отечественного и т. п.) фронта, а затем утверждаются соответствующим органом государственной власти. Общегосударственные избирательные комиссии утверждаются, как правило, президиумом высшего представительного учреждения (в Польше—Государственным Советом, в Германской Демократической Республике и Чехословакии— правительством).
Несколько иначе обстоит дело в Венгрии, где члены Государственного избирательного президиума,'выдвинутые Президиумом Государственного совета Отечественного народного фронта, связаны с Президиумом Государственного Собрания только принесением присяги.
Особенностью ГДР является то, что Избирательный комитет республики возглавляется министром внутренних дел, который по должности выполняет функции республиканского комиссара по выборам, несущего ответственность за проведение выборов перед Народной Палатой. В качестве заместителя республиканского комиссара и соответственно заместителя Избирательного комитета республики выступает государственный секретарь по руководству местными Советами
Большое количество избирательных комиссий, их образование из числа лиц, пользующихся доверием населения, позволяет шире привлечь трудящихся к руководству выборами. Так, например, в Чехословакии во время выборов в Национальное Собрание и Словацкий Национальный Совет, проводившихся в 1954 году, было образовано 19 792 избирательные комиссии, в работе которых участвовало 127 667 человек1 2.
В Румынской Народной Республике в период избирательной кампании по выборам в Великое Национальное 1 «Gesetzblatt», 1958, S. 677, 18. 19.
2 В. Rattinge г, К prvnimu zasedani Narodniho schromaz- deni. «Pravnik», 1955, N 2„ str, 73,
69


Собрание в 1961 году примерно 40 тыс. трудящихся активно работали в Советах и бюро Фронта народной демократии и свыше 60 тыс. входило в состав избирательных комиссий Ч
г) Порядок выдвижения кандидатов
Глубоко демократичен и полностью соответствует конкретным условиям социалистического строительства в европейских странах народной демократии порядок выдвижения кандидатов в депутаты. Как устанавливает законодательство этих стран, право выставления кандидатов в депутаты предоставляется политическим партиям и массовым общественным организациям трудящихся (профсоюзы, молодежные объединения, союзы женщин, физкультурные организации и т. п.). При этом кандидаты выдвигаются как центральными, так и местными органами указанных выше организаций. Кандидаты могут быть также выдвинуты непосредственно трудящимися на собраниях рабочих и крестьян по предприятиям, кооперативам и т. п.
Практика показывает, что кандидаты в депутаты высших органов государственной власти европейских стран народной демократии являются кандидатами соответствующих фронтов (Отечественного, Демократического и т. п.) как массовых организаций, олицетворяющих союз рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции4.
Кандидатами выдвигаются передовые рабочие, члены сельскохозяйственных кооперативов, мелкие и средние крестьяне, представители трудовой интеллигенции.
Например, избирательный закон Чехословацкой Республики прямо устанавливает, что кандидаты в Национальное Собрание являются кандидатами Национального фронта 1 2. В Венгрии существует порядок, согласно которому список кандидатов в депутаты Государственного Собрания представляется в Государственный избирательный президиум Президиумом Государственного совета Отечественного народного фронта. Этот спи1В. Никулеску, Демократический характер избирательной системы в PHP, «Justitia поиа», 1961, № 1, str. 5.
2 «Sbirka zakonu», 1960, N 37,
70


сок составляется на основе предложений областных (столичного) комитетов Отечественного Народного фронта
Выдвижение единых' кандидатов Национальным (Отечественным) фронтом вызывает ожесточенные нападки врагов народно-демократического строя, которые пытаются доказать, что, нельзя говорить о настоящей свободе, о подлинной демократии, если населению не предложено по крайней мере несколько конкурирующих друг с другом партийных списков кандидатов в депутаты и особенно если в избирательном округе выдвигается только один кандидат. В качестве примера «действительно демократических» выборов в этих случаях обычно фигурируют выборы, имевшие место в период капиталистического строя.
Однако никакая демагогия не может скрыть того факта, что выборы в условиях капиталистического общества представляют собой для правящих кругов удобное средство осуществления принципа «разделяй и властвуй». С помощью большого количества партий реакции удается разобщить народ, отвлечь его внимание от коренных вопросов общественной жизни. Многочисленные партии буржуазии, превосходящие одна другую в клевете и обмане, фактически выполняют задачу сохранить незыблемым капиталистический строй. Многопартийная система в капиталистических государствах мешает трудящимся обнаружить партию, открыто защищающую интересы монополистической верхушки, ибо, играя на требованиях отдельных слоев населения, представителями и выразителями интересов которых они себя объявили, эти партии своей межпартийной грызней создают впечатление борьбы за интересы трудящихся.
Первый секретарь ЦК ПОРП В. Гомулка отмечал, что в довоенной Польше во время выборов в Сейм со своими кандидатскими списками выступали 27 партий и политических групп. Казалось бы, что в тот период существовала идеальная демократия. Однако при этой «демократии» Коммунистическая партия находилась в подполье, а собрания трудящихся разгонялись. Многочисленные партии ничем не помогали польскому народу, нуждавшемуся в работе и хлебе. «Польше не прибави1 «Magyar Kozlony», 1958, N 9, р. 34, 29.
71


лось сил от такого большого количества раздирающих ее партий. Наоборот, она теряла силы»
Выдвижение Национальными (Отечественным и т. п.) фронтами единых кандидатов или единых списков кандидатов является одним из важных достижений народно- демократического строя. В этом нашли свое отражение как руководящая и направляющая роль коммунистических и рабочих партий в государстве, так и союз всех политических партий и массовых общественных организаций в целях построения социалистического общества. Подобный порядок является наиболее целесообразным в условиях народно-демократического строя, ибо он помогает коммунистическим и рабочим партиям укреплять единство народа и еще успешнее решать задачи социалистического строительства.
Единые кандидатуры появились в европейских странах народной демократии не сразу. Как уже отмечалось, в первые годы после победы революции выборы проходили в обстановке соперничества нескольких партийных списков.
После разгрома реакции, когда трудящийся народ еще теснее сплотился вокруг коммунистических и рабочих партий в борьбе за построение социалистического общества, выдвижение нескольких кандидатских списков утратило свое назначение. Это произошло прежде всего потому, что в европейских странах народной демократии не стало политических сил и организаций, которые выступали бы с программой, коренным образом отличающейся от программы строительства социализма, предложенной коммунистическими и рабочими партиями и принятой Национальным (Отечественными т.п.) фронтом. Более того, конкурирование различных избирательных списков партий и организаций, преследующих по существу одну и ту же цель, в новых условиях могло принести только вред, ибо таким образом подрывалось бы сложившееся единство трудового народа.
В настоящее время, когда строительство социализма в европейских странах народной демократии вступает в свою завершающую фазу, значение единых кандидатур еще более возрастает. На сентябрьском Пленуме ЦК СЕПГ (1959 г.) отмечалось: «Осуществление боевой программы V съезда партии, которая энергично поддер1 W. Gomulka, Przemowenia, Warszawa, 1957, str. 118.
72


живается всеми демократическими партиями и массовыми организациями, требует последовательного претворения в жизнь единения всех сил народа, во имя общей цели и общих задач» !.
Выдвижению единых кандидатур во всех странах, как правило, предшествует большая и тщательная работа, помогающая выявить наиболее достойных и заслуженных граждан, пользующихся уважением и поддержкой широких кругов населения. В ходе этой работы, проводимой в самом тесном контакте с народными массами, политические партии и общественные организации намечают таких кандидатов, которые действительно близки и понятны трудящимся и могут с успехом представлять и выражать их интересы.
В связи с рассмотрением вопросов о выдвижении единых кандидатур в европейских странах народной демократии небезынтересно остановиться на практике выборов в Советском Союзе.
Как устанавливает законодательство СССР, право выставления кандидатов в депутаты как высших, так и местных органов государственной власти обеспечивается за общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, организациями молодежи и культурными обществами, причем это право осуществляют как центральные органы общественных организаций и обществ трудящихся, так и республиканские, краевые, областные и районные органы, равно как и общие собрания рабочих и служащих по предприятиям и учреждениям, военнослужащих по воинским частям, общие собрания крестьян по колхозам и селам, рабочих и служащих совхозов — по совхозам1 2.
Практика избирательных кампаний в СССР показывает, что все органы и организации, обладающие правом выдвижения кандидатов в депутаты Советов, полностью осуществляют это свое право. В составе Советов всех ступеней имеются представители Коммунистической партии, профсоюзов, комсомола, колхозов, союза спортив1 «Neues Deutschland» 20 сентября 1959 г.
2 См. ст. ст. 57, 58 Положения о выборах в Верховный Совет СССР, ст. ст. 77—78 Положения о выборах в краевые, областные, окружные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР.
73


ных обществ, научно-технических объединений и других организаций. Но все эти организации действуют не разобщенно, противопоставляя друг другу собственных кандидатов, а сообща, в едином блоке коммунистов и беспартийных, который олицетворяет собой неразрывное морально-политическое единство советского народа, осуществляющего под руководством Коммунистической партии развернутое строительство коммунистического общества.
Совершенно ясно, что нельзя проводить полную аналогию между Национальным (Отечественным и т. п.) фронтом в европейских странах народной демократии и избирательным блоком коммунистов и беспартийных в СССР. Кроме временного характера избирательного блока и отсутствия единой организации, существуют иные различия, определяемые задачами, стоящими перед Национальным фронтом, с одной стороны, и блоком коммунистов и беспартийных, с другой стороны. Но нельзя не отметить то общее и принципиально важное, что позволяет делать определенные сравнения. Как избирательный блок коммунистов и беспартийных в СССР, так и Народный (Национальный) фронт отражает собой единство трудящегося народа в социалистическом государстве и служит средством укрепления этого единства.
Буржуазная избирательная система, существовавшая в прошлом в странах Юго-Восточной Европы, не представляла избирателям реальные возможности для того, чтобы оказывать действенное влияние на выдвижение кандидатов. Настоящими представителями народа были только кандидаты коммунистических и рабочих партий. Что же касается остальных кандидатов, то они, как правило, определялись руководителями буржуазных и псев- досоциалистических партий, действовавших открыто или замаскированно по указке правящих кругов.
Избирательная система большинства европейских стран народной демократии не знает никаких ограничений, относящихся к количеству кандидатов в депутаты. Например, согласно законодательству Болгарии, Румынии, Чехословакии, т. е. стран, в которых выборы в высшие представительные учреждения происходят по одномандатным округам, в каждом избирательном округе можно выдвинуть одного или более кандидатов в депутаты, В Венгрии и ГДР, где депутаты в высшие предста74


вительные учреждения избираются по спискам, выдвигаемым по многомандатным избирательным округам, законодательство также не устанавливает пределы для количества кандидатов в депутаты. Таким образом, законодательство этих стран предоставляет трудящимся полную свободу в решении вопроса о количестве кандидатов в депутаты. На выборах может быть выдвинуто столько кандидатов, сколько соответствует количеству мандатов, а может быть выдвинуто и любое другое количество кандидатов (без всякого верхнего предела).
Несколько иное положение существует в Польской Народной Республике, где в 1956 году было отменено действовавшее ранее правило о том, что количество кандидатов в депутаты в списке не может превышать количества депутатских мандатов по данному округу!. Согласно Положению о выборах в Сейм, принятому в 1956 году, число кандидатов в списке должно было обязательно превышать число мандатов, приходящихся на данный избирательный округ. При этом польское законодательство установило и верхний предел для количества кандидатов, оговорив специально, что это количество не может превышать количества мандатов в округе более чем на две трети1 2. Перед выборами 1961 года в Положение были внесены изменения: выдвижение большего числа кандидатов осталось, но перестало быть обязательным, а верхний предел несколько сократился3. На практике во всех избирательных округах было выставлено больше депутатов, чем имелось депутатских мест (616 кандидатов на 460 мест).
Практика проведения выборов в европейских странах народной демократии показывает, что трудящиеся этих стран используют постановления закона о количестве кандидатов в депутаты в целях укрепления своего единства, еще более тесного сплочения вокруг коммунистиче- ческих и рабочих партий в рядах Национального (Отечественного) фронта. Именно поэтому в Болгарии, Венгрии, ГДР, Румынии, Чехословакии, например, на одно депутатское место выдвигается один кандидат.
1 «Dziennik Ustaw», 1952, N 35, poz. 246.
2 «Dziennik Ustaw», 1956, N 47, poz. 210.
3 «Dziennik Ustaw», 1960, N 58, poz. 325.
75


В Польше, где обязательным является требование о том, чтобы количество кандидатов превышало количество депутатских мандатов по округу, сплоченность народа на выборах достигается иным способом. Так, во время выборов 1957 года Фронт единства народа обратился к избирателям с призывом не вычеркивать кандидатов из списка1. В этом случае согласно Положению о выборах вопрос об избрании решался очередностью фамилии кандидата в избирательном бюллетене, а поскольку Фронт единства народа помещал в начале списка наиболее активных борцов за социализм, т. е. тех кандидатов, избрание которых является наиболее целесообразным, то тем самым отпала ненужная конкуренция между кандидатами. Как свидетельствуют итоги выборов, проведенных в 1957 и 1961 годах, кандидаты Фронта получили, полную поддержку трудящихся.
д) Свобода агитации за кандидатов в депутаты
Важным завоеванием народно-демократического строя явилось фактическое закрепление за каждой организацией трудящихся и за каждым гражданином права свободной агитации в печати, на собраниях и иным способом за зарегистрированных кандидатов. Выдвижение единых кандидатов никоим образом не означает, что предвыборная агитация сводится на нет. Наоборот, опыт избирательных кампаний в европейских странах народной демократии показывает, что коммунистические и рабочие партии используют выборы как важнейшее средство вовлечения всех трудящихся в общественную жизнь.
Достаточно сказать, что во время выборов в Народную Палату ГДР второго созыва состоялось более 300 тыс. собраний, на которых кандидаты в депутаты отчитывались в своей работе и говорили о планах на будущее. На этих собраниях присутствовало более 8 млн. трудящихся 1 2.
1 «Trybuna Ludu» 12 января 1957 г.
2 Cm. R. Meister, М. Schmidt, Die Wahlen im deutschen Arbeiter- und Bauern-Staat und das reaktionare Wahlsystem im Bonner Staat, Berlin, 1958, S? 18.
76


Предвыборная агитация проходит, как правило, в тесной связи с итогами и конкретными задачами социалистического строительства. Большое значение, в частности, имеют избирательные программы фронтов и особенно предвыборные обращения коммунистических и рабочих партий. В этих программах и обращениях содержится четкий план деятельности высших представительных учреждений.
В условиях капиталистического строя, существовавшего в прошлом в странах Юго-Восточной Европы, законодательство формально провозглашало свободу выборов и предвыборной агитации. Однако на практике эта свобода распространялась только на буржуазные и псевдосоциалистические партии. Что же касается коммунистических и рабочих партий, то их предвыборные собрания и митинги разгонялись и запрещались, а плакаты этих партий не пропускались цензурой.
Последовательный демократизм выборов в высшие органы государственной власти европейских стран народной демократии нашел свое выражение также в порядке голосования и способе определения результатов выборов.
Выборы производятся в течение одного нерабочего дня по всей стране. День выборов объявляется заранее. Все избиратели извещаются о времени и месте голосования. Законодательство предусматривает также ряд мер, направленных на обеспечение свободы и тайны голосования (отвод специальных помещений, запрещение одновременного нахождения в этом помещении других лиц, способ голосования и т. п.).
е) Определение результатов голосования
Для того чтобы высшие представительные органы в европейских странах народной демократии соответствовали своему назначению и были органами, действительно выражающими волю народа, выборы признаются действительными только в том случае, если в голосовании приняло участие не менее половины избирателей данного округа. Например, в Болгарии, ГДР, Румынии и Чехословакии избранным считается кандидат, который получил абсолютное большинство всех действитель77


ных голосов, поданных по избирательному округу. В Венгрии мандаты распределяются в соответствии с количеством голосов, поданных за кандидатские списки. В Польше из числа кандидатов, выдвинутых в избирательном округе, избранными являются те, кто получил наибольшее число голосов, но не менее половины (в случае равенства голосов депутаты определяются согласно очередности в кандидатских списках).
Если в выборах по округу приняли участие менее половины избирателей или ни один из кандидатов не получил абсолютного большинства действительных голосов, то в этом округе в течение ближайшего времени проводятся повторные выборы.
Если в силу каких-либо других причин (смерть, тяжелое заболевание, отказ от мандата и т. п.) освобождается депутатский мандат, то в большинстве стран народной демократии назначаются дополнительные выборы. В Венгрии и ГДР в этом случае депутатами становятся заместители депутатов, которые избираются вместе с депутатами в установленном законом порядке. В Польше в случае освобождения мандата депутата Сейм на своей ближайшей сессии может по предложению организации, которая выдвинула кандидатуру депутата, вынести постановление о вступлении на освободившееся депутатское место кандидата, выдвинутого по тому же списку, если этот кандидат получил на выборах последовательно наибольшее число голосов (но не менее половины).х В иных случаях производятся дополнительные выборы.
Выборы в высшие представительные учреждения в европейских странах народной демократии проходят как большой общенародный праздник. Каждые выборы наглядно демонстрируют торжество социалистического демократизма, несокрушимое единство трудящихся, их сплочение вокруг коммунистических и рабочих партий. Об этом убедительно говорят итоги последних избирательных кампаний.
В выборах в Народное Собрание Болгарии (декабрь 1957 г.) участвовало 99,97% всех избирателей, из которых 99,95% голосовало за кандидатов Отечественного фронта Г На выборах в Государственное Собрание
См. «Труд» 26 декабря 1957 г. 78


Венгрии (ноябрь 1958 г.) на избирательные участки явилось 98,4% избирателей, за кандидатов Отечественного народного фронта было подано 99,6% голосов I Выборы 1958 года в Народную Палату ГДР дали следующие результаты: в голосовании участвовало 98,89% всех избирателей, за кандидатов Национального фронта было отдано 99,87% голосов1 2. В Польше последние выборы в Сейм происходили в апреле 1961 года. Как показывают результаты, они завершились блестящей победой Фронта единства народа; голосовало 94,83% всех избирателей, за кандидатов фронта было отдано 98,4% всех голосов. В выборах в Великое Национальное Собрание Румынии (март 1961 года) участвовало 99,78% всех избирателей, за кандидатов Фронта народной демократии голосовало 99,77% участвовавших в голосовании. Выборы в Национальное Собрание Чехословакии, состоявшиеся в июне 1960 года, показали следующий результат: голосовало 98,68% избирателей, 98,98% которых отдали голоса кандидатам Национального фронта 3.
Созданные в результате подлинно свободных и всеобщих выборов высшие органы государственной власти являются действительно представительными учреждениями, выражающими волю самых широких слоев народа.
Об этом убедительно говорит, в частности, социальный состав высших представительных органов. Так, среди 465 депутатов Великого Национального Собрания Румынской Народной Республики четвертого созыва 335 рабочих и крестьян и 130 представителей интеллигенции 4. В Национальном Собрании Чехословакии (избранном в 1960 году) среди 300 депутатов 79 рабочих, 45 членов единых сельскохозяйственных кооперативов (ЕСХК), 59 представителей интеллигенции и 117 депутатов из других слоев трудящихся5. В Народном Собрании Болгарии в настоящее время среди 253 депутатов 70 рабочих, 63 крестьянина и специали1 См. «Правда» 20 ноября 1958 г.
2 «Neues Deutschland» 18 ноября 1958 г.
8 См. «Правда» 15 июня 1960 г.
4 См. «Правда» 21 марта 1961 г.
8 «Rud6 pravo» 12 июля 1960 г.
79


стов сельского хозяйства, 77 общественно-политических деятелей L
В Государственном Собрании Венгерской Народной Республики 338 депутатов, из которых около 50% — представители рабочего класса и около 22% —представители крестьянства 1 2.
§ 3. Право отзыва
Одним из важнейших положений, характеризующих действительный демократизм государственного строя социалистических стран, является право отзыва депутата избирателями. Это право — важное средство в руках народа для осуществления действенного, повседневного контроля за деятельностью его представителей в высших органах государственной власти. Депутат должен постоянно находиться в связи с народом, быть его слугой, осуществлять его наказы, неуклонно проводить в жизнь возложенные на него задачи.
Ликвидация безответственности депутатов, введение и практическое осуществление права отзыва всегда находились в центре внимания международного революционного движения и его вождей. Не случайно поэтому, что, пересматривая в начале 1917 года, т. е. накануне Великого Октября, партийную программу РСДРП, В. И. Ленин специально дополнил ее требованием о том, что «...вся верховная власть в государстве должна принадлежать представителям народа, выбранным и сменяемым в любое время народом...»3.
В августе-сентябре 1917 года В. И. Ленин, теоретически разрабатывая вопросы государства в своей знаменитой работе «Государство и революция», снова подчеркивает значение сменяемости всех должностных лиц. Анализируя опыт Парижской Коммуны и приводя соответствующие высказывания К. Маркса, В. И. Ленин пишет, что «разбитую государственную машину Коммуна заменила как будто бы «только» более полной демократией...», одним из признаков которой является полная 1 «Работническо дело» 2 февраля 1959 г.
2 См. «Правда» 27 ноября 1958 г.
3 В. И. Ленин, Соч., т. 24, сдр. 423.
80


сменяемость должностных лиц. «Но на самом деле, — подчеркивал В. И. Ленин, — это «только» означает гигантскую замену одних учреждений учреждениями принципиально иного рода» и далее: «...демократия, проведенная с такой наибольшей полнотой и последовательностью, с какой это вообще мыслимо, превращается из буржуазной демократии в пролетарскую, из государства ( = особая сила для подавления определенного класса) в нечто такое, что уже не есть собственно государство» L
В. И. Ленин придавал праву отзыва исключительно большое значение.
Сразу же после победы Великой Октябрьской социалистической революции право отзыва, по предложению В. И. Ленина, было закреплено в специальном декрете ВЦИК1 2. В преамбуле этого декрета, подготовленного лично В. И. Лениным, была дана исключительно ясная и четкая характеристика права отзыва. «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при ' условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных. Это основное, принципиальное положение истинного демократизма...»3.
Рассматривая практику советского строительства в первые годы Советской власти, нельзя не отметить, что право отзыва уже в эти трудные для страны годы широко использовалось избирателями для улучшения деятельности Советов. Например, только за 1931 —1932 гг. из городских Советов было отозвано около 12,5 тыс. депутатов, т. е. больше 10% их состава, и из сельских Советов— около 141,7 тыс., т. е. более 14% их состава4.
Иное положение существует в условиях капиталистического общества, где право отзыва не только не практикуется, но и принципиально не признается.
1 В. И. Ленин, Соч., т. 25, стр. 391.
2 СУ РСФСР 1917 г. № 3, ст. 49.
3 В. И. Ленин, Соч., т. 26, стр. 301.
4 См. «Массовая работа Советов в третьем и четвертом годах первой пятилетки» («Статистический сборник», Л., 1934, стр. 27); см. также Г. К. Шостак, Об отзыве депутатов избирателями («Об изменениях Советской Конституции», М., .1935, стр. 96): А. Буданов, Практика досрочного отзыва депутатов на Украине («Власть Советов» 1929 г. № 16, стр. 21).
6 Б. Н. Топорнин
81


Стремясь укрепить господство монополистической части буржуазии, законодательство капиталистических стран решительно отвергает право отзыва, выдвигая вместо этого положение о так называемом «свободном мандате», означающем, что после своего избрания депутат никоим образом не зависит от своих избирателей.
Таким образом, парламент из органа, который должен представлять и выражать волю и интересы народа, заранее превращался в орган, стоящий над народом и зависящий не от тех, кто его избрал, а от верхушки господствующего класса. «Народный представитель не представляет коллегию, в которой он был избран»,— утверждал буржуазный болгарский юрист С. Баламе- зов1. Это свое положение он основывал на том, что «власть выборного органа вытекает из конституции и избиратели ничего не передают и не могут передавать»1 2. Современный западногерманский юрист Зейферт, пытаясь во что бы то ни стало доказать, что «свободный мандат» является требованием подлинной демократии, объявил право отзыва антидемократическим институтом, инструментом коммунистического господства3. Ограждение депутатов от контроля со стороны избирателей было характерно и для стран Центральной и Юго-Восточной Европы до установления в них народно-демократического строя. Так, Конституция Польши 1921 года устанавливала: «Депутаты являются представителями всего народа и не могут быть связаны никакими инструкциями избирателей» 4.
Установление народно-демократического строя внесло принципиальные изменения во взаимоотношения между депутатом и избирателями. Право отзыва превратилось в один из основных принципов построения системы органов государственной власти. Уже первые законодательные акты, принятые в европейских странах народной демократии, решительно покончили с пресловутой независимостью депутатов. Например, закон о выборах 1 С. Баламезов, Конституционно право, Част втора, София, 1945, стр. 57.
2 Та м же.
3 К. Seifert, Bundeswahlgesetz, Kommentar, Berlin u. Frankfurt a. M., 1957, S. 42.,
4 «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 205.
82


депутатов в Народное Собрание Болгарии, принятый в 1945 году, говорил о том, что «Народное Собрание может лишить мандата любого народного представителя в случае, если он грубо изменит идеям и программе, во имя которых он выставлял свою кандидатуру и был избран, или в случае явного нарушения основных положений о дисциплине своей партии» 1.
В настоящее время право отзыва депутата избирателями закрепляется законодательством всех европейских стран народной демократии. Примером может служить ст. 101 Конституции Румынской Народной Республики, гласящая: «Депутат может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке»1 2. Аналогичные положения содержат конституции Болгарии (ст. 4), Венгрии (§ 62), Польши (ст. 2), Чехословакии (§ 3 конституционного закона о выборах в Национальное собрание и в Словацкий Национальный Совет).
Порядок отзыва депутатов, действующий в настоящее время в социалистических странах, отличается известным разнообразием. Более того, развитие государственного строя в отдельных странах характеризуется рядом изменений, отражающих поиски наиболее целесообразных и совершенных форм. Примером подобных изменений может служить Чехословакия, где действующий порядок отзыва довольно существенно отличается от того, который был установлен в 1954 году. Прежний порядок внешне напоминал порядок выборов, проводимых в обратной последовательности. Предложение об отозвании депутата Национального Собрания должно было вноситься таким же образом, как и предложение о выдвижении кандидата: оно также подавалось правительству республики. Закон предусматривал, что избиратели отзывали депутата, опуская в избирательный ящик отпечатанный избирательный бюллетень, в котором зачеркивали фамилию неугодного депутата, тем самым ясно показывая, голосуют ли они за отзыв либо против отзыва3. Депутат Национального Собрания по закону 1 «Държавен вестник», 1945, № 136.
2 «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 57.
3 См. «Конституция и основные законодательные акты Чехо* словацкой Республики», ИЛ, 1955.
6*
83


считался отозванным, если в голосовании о его отозвании принимала участие хотя бы половина избирателей, имеющих право голоса, и если за отозвание было подано более половины всех голосов, признанных действительными.
В настоящее время в Чехословакии согласно новому закону действует другой порядок, отличающийся сравнительно большей легкостью, простотой и доступностью1. Новый порядок предусматривает возможность отзыва депутата по двум основаниям, которые практически охватывают самые разнообразные случаи жизни. Во- первых, депутат может быть отозван, если он не оправдал доверия своих избирателей, а во-вторых, если он совершил действия, недостойные высокого звания депутата. Такие основания вполне достаточны для того, чтобы, с одной стороны, гарантировать избирателям осуществление права отзыва, а с другой стороны, обеспечить серьезный подход к решению этого вопроса.
Право возбуждения вопроса об отзыве закон предоставляет той же организации, которая выдвигает кандидатов на выборах, — Национальному фронту. Объединяя в своих руках под руководством Коммунистической партии Чехословакии все массовые общественные организации и политические партии, Национальный фронт, таким образом, охватывает практически всех избирателей. Вместе с тем постановка вопроса об отзыве Национальным фронтом означает, что этот вопрос рассмотрен достаточно всесторонне и обстоятельно.
Необходимо отметить, что закон специально предусматривает обязанность Национального фронта ознакомить с предложением об отзыве депутата, отзыв которого предлагается. При этом депутату должны быть сообщены основания, по которым вносится предложение об отзыве. Депутат Национального Собрания имеет право в устной или письменной форме выразить свое отношение к предложению и таким образом дать необходимые объяснения.
В новом законе устанавливается, что предложение об отзыве вносится не правительству республики
1 «Sbirka zakonu», 1960, № 37.
84


(как это было раньше), а Президиуму Национального Собрания,
Закон возлагает на Президиум обязанность принять все меры, необходимые для проведения голосования по отзыву.
Решение об отзыве депутата выносят избиратели соответствующего избирательного округа на открытых собраниях. Эти собрания созываются организациями Национального фронта по предприятиям, учреждениям, сельскохозяйственным кооперативам, кварталам и т. п. Как и во время выборов, всем общественным организациям, каждому избирателю до голосования представляется право широкой агитации за или против отзыва. Решение об отзыве выносится открытым голосованием.
Установленный в Чехословакии в 1960 году порядок отзыва в основных своих чертах сходен с тем порядком, который принят в Советском Союзе L Согласно законодательству СССР депутат может быть отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата. Предложение об отзыве, право внесения которого предоставляется общественным организациям и обществам трудящихся, рассматривается на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа, принимающих решение открытым голосованием 1 2.
Порядок отзыва депутатов Народного Собрания Народной Республики Болгарии регламентируется законом о выборах Народного Собрания от 10 февраля 1953 г. с изменениями и дополнениями, внесенными законами 4 ноября 1958 г. и 1 февраля 1959 г.3.
Согласно этому закону основаниями для отзыва являются, во-первых, явная измена идеям и программе, во 1 О развитии законодательства СССР, относящегося к отзыву депутата см. Е. Тихонова, Право вщкликання депутата («Ра- дянське право» 1960 г. № 2); ее же, Право вгдкликання депутата («Нариси i3 icTOpii держави i права УкрашськоТ РСР», КиТв, 1957,
стр. 153); Г. Н а а н, В. Рянжин, О праве отзыва депутата («Коммунист Эстонии» 1960 г. № 2, стр. 97); см, также статью польского юриста А. Гвижджа «О порядке отзыва депутата Верховного- Совета СССР» («Panstwo i prawo», 1960. N 2, str. 254).
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 44, ст. 222.
3 «Известия на Президиум на Народното събрание» 1953 г. № 14; 1958 г. № 90; 1959 Г. № 10.
85


имя которых была выставлена кандидатура народного депутата, а, во-вторых, нарушение им основных положений о дисциплине своей партии или организации. Таким образом, закон не стал на путь перечисления всех возможных мотивов отзыва, а ограничился двумя наиболее общими критериями.
Право вносить предложение об отзыве народного депутата предоставляется организации, выдвинувшей кандидата, т. е. организациям Болгарской коммунистической партии, Болгарского земледельческого народного союза, Отечественного фронта, профессиональным союзам, кооперативным организациям, молодежным организациям и культурным обществам. Решение об отзыве принимается Народным Собранием большинством более половины всех избранных народных депутатов.
Хотя окончательное решение об отзыве депутата принимается Народным Собранием, сами трудящиеся, объединенные в общественных организациях, имеют в случае необходимости достаточные средства для того, чтобы добиться смены неугодного им депутата. В этом отношении следует полностью присоединиться к точке зрения болгарских юристов Б. Спасова и А. Ангелова \ которые рассматривают эту форму как форму отзыва депутата избирателями.
Отзыв депутатов Народной Палаты ГДР регулируется в основном законом 1958 года о выборах в Народную Палату. Порядок отзыва основывается на том, что избирателям предоставляется право вносить предложения об отзыве депутата на собраниях, созываемых соответствующими комитетами Национального фронта Демократической Германии. Решения об отзыве депутата и его замене соответствующим заместителем принимает Народная Палата.
Своеобразной формой, дающей возможность отзыва депутата, является институт несовместимости, существующий в настоящее время в Венгрии. Этот институт является важной правовой гарантией осуществления депутатами Государственного Собрания своей деятельности в соответствии с интересами народа. В основе института несовместимости лежит постановление Конституции
1Б. Спасов, А. Ангелов, Държавно право на Народна Република България, София, стр. 408.
86


республики о том, что всякая политическая и экономическая или какая-либо другая деятельность и поведение, которые противоречат интересам трудящихся, несовместимы со званием депутата Государственного Собрания.
Решение по вопросу о несовместимости правомочно выносить только Государственное Собрание, вспомогательным органом которого в данном случае выступает специальная постоянная комиссия по делам депутатской неприкосновенности и несовместимости.
Следует отметить, что различия в порядке отзыва, определяемые особенностями государственноправового строительства в той или иной стране, не имеют существенного значения. Наоборот, эти различия содействуют тому, чтобы в конкретно-исторических условиях наиболее эффективно и четко добиваться максимального развертывания социалистического демократизма.


Глава III
ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 1. Полновластие высших представительных учреждений
В европейских странах народной демократии, как и во всех социалистических государствах, в первые же годы их существования был отброшен принцип разделения властей, формально характеризовавший конституции и законодательство этих стран в условиях капиталистического строя. Так, например, Конституция Польши 1921 года гласила: «Верховная власть в Польской республике принадлежит народу. Народными органами в области законодательства являются Сейм и Сенат, в области исполнительной власти — президент республики совместно с ответственными министрами, в области отправления правосудия — независимые суды» L
На деле принцип разделения властей является фикцией, которая всемерно использовалась и используется идеологами буржуазии для обмана широких народных масс. Опираясь на этот принцип, буржуазная правовая наука изображает дело таким образом, что упомянутые выше власти уравновешивают друг друга, исправляют возможные ошибки и тем самым гарантируют справедливость и надклассовость капиталистического государства. Эта теория настолько устраивала большинство буржуазных юристов, что они решительно возражали
1 «Конституции буржуазных стран», т. I, Соцэкгиз, 1935, стр. 202. 88


против всех попыток ее пересмотра. Один из наиболее известных в прошлом в Болгарии юристов проф. С. Ба- ламезов писал даже, что эти попытки нельзя серьезно рассматривать L
Некоторые буржуазные юристы, защищая теорию разделения властей в более поздние годы, пытались с учетом требований времени несколько «модернизировать» эту теорию, утверждая, что три власти: законодательная, исполнительная и судебная отнюдь не равноценны, а находятся в определенной соподчиненности. Закрывая глаза на действительность, они пытались утверждать, что якобы примат принадлежит законодательной власти. Об этом, например, писал известный в до- мюнхенской Чехословакии проф. Ф. Вейр. Как отмечалось в его учебнике по конституционному праву (1937 г.), все более распространяется «правильная точка зрения о том, что упомянутые три функции не являются равноценными, а иерархически взаимосвязаны. Согласно этой точке зрения верховенство принадлежит законодательной функции, которая и представляется радикальной демократической идеологии наиболее необходимой» 1 2.
Правда, буржуазные юристы, и в том числе Ф. Вейр, не могли не заметить процесса ослабления влияния парламента и усиления исполнительной власти, характеризующего развитие каждого капиталистического государства в эпоху империализма. Но эту тенденцию идеологи буржуазного строя вопреки здравому смыслу пытались изобразить как якобы результат демократизации. Буржуазные юристы твердили о том, что система правительств, формально ответственных перед парламентом, является достаточной гарантией демократизма. Ф. Вейр, в частности, прямо писал о том, что «центр тяжести перемещается на осуществление исполнительной власти, насколько возможно непосредственными органами народа. Этой тенденции соответствует система парламентских правительств» 3.
Принцип разделения властей, сформулированный в период борьбы идущей к власти буржуазии с приходив1 С. Баламезов, Конституционно право. Част първа, София, 1945, стр. 99.
2 F. Weyr, Ceskoslovenske pravo ustavni, Praha, 1937, str. 21.
3 T а м же.
89


шей в упадок абсолютной монархией, имел для своего времени определенное прогрессивное значение, ибо он подрывал основы абсолютизма и обосновывал необходимость представительных учреждений, наделенных широкими законодательными полномочиями. После прихода буржуазии к власти и особенно в период империализма этот принцип стал играть роль дымовой завесы, прикрывающей происходящий в каждом капиталистическом государстве процесс усиления правительства и подчиненных ему органов управления за счет ослабления парламентских учреждений. По этому поводу В. И. Ленин писал: «Посмотрите на любую парламентскую страну, от Америки до Швейцарии, от Франции до Англии, Норвегии и проч.: настоящую «государственную» работу делают за кулисами и выполняют департаменты, канцелярии, штабы. В парламентах только болтают со специальной целью надувать «простонародье»
Принцип разделения властей давал возможность правящей верхушке в капиталистических странах ограничивать права парламентов на «законном» основании.. Например, Конституция Польши 1921 года, передавая формально всю законодательную власть парламенту, в то же время ставила деятельность этого парламента под сильный контроль президента1 2. В домюнхенской Чехословакии парламент на практике также играл роль весьма ограниченную по сравнению с той, о которой говорила конституция3. Аналогичное положение было и в Веймарской республике, где конституция, с одной стороны, говорила о том, что государственная власть, исходящая от народа, осуществляется рейхстагом (ст.ст. 1, 20—21), а с другой стороны, наделяла президента чрезвычайными правами и в том числе правом роспуска рейхстага, фактического законодательствования и создания «своего» правительства (ст. 48).
Как отмечалось в тезисах конституционного комитета Немецкого Народного Совета к Веймарской конституции, народное представительство не занимало присущего ей в демократии центрального положения. Народное 1 В. И. Ленин, Соч., т. 25, стр. 395.
2 Подробнее см. S. R о z m а г i и, Polskie prawo panstwowe, Warszawa, 1951, str. 107.
3 Подробнее см. В. Rattinge г, Nastin ustavniho vyvoje pred- mnichovske republiky, Praha, 1954, str. 55.
90


представительство не имело решающего влияния на формирование государственного аппарата и экономическую организацию L
Придя к власти, народ стал отменять принципы буржуазного государства, в .том числе и принцип разделения властей, который в ряде стран был использован реакцией в годы становления и развития народно-демократического строя для борьбы против утверждения государственноправовых институтов социалистического типа. В одних странах народной демократии, где для этого имелись все необходимые условия, принцип разделения властей отпал уже при принятии первых народно-демократических конституций, в других — конкретная обстановка обусловила сохранение отдельных элементов этого принципа и на последующие годы.
Последовательно проводя в жизнь линию развития социалистической демократии, коммунистические и рабочие партии за последние годы осуществили ряд мероприятий, направленных на повышение авторитета и возрастание роли высших представительных учреждений, а также на улучшение их работы. Так, в Чехословакии в связи с принятием новой Конституции (июль I960 г.) были значительно расширены полномочия Национального Собрания и повышена его роль как высшего органа государственной власти. Это выразилось прежде всего в том, что отныне Национальное Собрание является единственным общегосударственным законодательным органом в стране, который принимает, изменяет и отменяет законы.
Конституция 1960 года четко определила и верховенствующее положение Национального собрания по отношению к другим высшим государственным органам. Новая Конституция установила, что президент республики ответствен перед Национальным Собранием за свои действия, связанные с осуществлением его полномочий. Правительство республики, назначаемое президентом, обязано представиться Национальному Собра1 См. «Thesen des Verfassungsaufischufies des Deutschen Volks- rats zur Weimer Verfassung», «Dokumente zur Staatsordnung der Deutschen Demokratischen Republik», Bd, I, Berlin, 1959, S, 257,
91


нию и получить его согласие на свою программную декларацию. В течение всей своей деятельности правительство ответственно перед Национальным Собранием, которое контролирует его работу и может предложить президенту республики отозвать все правительство или отдельных министров. Новая Конституция впервые установила ответственность Генерального прокурора перед Национальным Собранием.
Исходя из положения Национального Собрания как верховного звена единой системы представительных учреждений, Конституция Чехословацкой Социалистической Республики по-новому регулирует взаимоотношения Национального Собрания с местными представительными органами государственной власти — Национальными комитетами. Если прежде общее руководство Национальными комитетами относилось к ведению правительства, то теперь рассмотрение предложений Национальных комитетов, обсуждение их деятельности, опыта работы и принятие мер по улучшению их структуры и деятельности являются компетенцией Национального Собрания. За правительством же остались текущее руководство и текущий контроль за деятельностью Национальных комитетов.
Другим примером существенного повышения роли и значения высшего представительного учреждения являются изменения в системе высших государственных органов, проведенные в Румынии в марте 1961 года в целях осуществления государственной власти в период, когда Великое Национальное Собрание 'не заседает. Вместо существовавшего ранее Президиума Великого Национального Собрания, был создан Государственный Совет. Наряду с этим в Конституцию республики были внесены дополнения, значительно повышающие роль Великого Национального Собрания.
Прежде всего был значительно расширен перечень полномочий Великого Национального Собрания. В этот перечень теперь включено не только образование Государственного Совета (как это было применительно к Президиуму Великого Национального Собрания по прежней редакции), но и контроль за его деятельностью. Кроме формирования правительства, за Великим Национальным Собранием закреплены полномочия по организации Совета Министров, Верховного суда, Генеральной 92


прокуратуры и других центральных государственных органов. Великое Национальное Собрание осуществляет контроль за деятельностью правительства. Повышению роли Великого Национального Собрания содействует и четкая формулировка о том, что именно им устанавливается общая лиуия внешней политики государства.
Образование Государственного Совета не только не ослабило авторитет и значение Великого Национального Собрания, а, наоборот, еще бопее укрепило его верховенствующее положение в механизме государства. Об этом свидетельствует передача Великому Национальному Собранию ряда важнейших полномочий, принадлежавших ранее Президиуму Великого Национального Собрания. Среди них такие, как объявление состояния войны, полной или частичной мобилизации, назначение и смещение главнокомандующего вооруженными силами республики, введение чрезвычайного положения.
Примером повышения роли высших представительных учреждений в европейских странах народной демократии может служить упразднение института президента республики и образование Государственного Совета в ГДР. Теперь в республике существует орган, который в период, когда Народная палата не заседает, выполняет задачи, вытекающие из законов и постановлений. Это особенно касается вопросов руководства деятельностью других государственных органов и в том числе правительства республики. Государственный Совет образуется Народной Палатой и полностью перед ней подотчетен.
Отбросив принцип разделения властей, конституции европейских стран народной демократии торжественно провозгласили, что единая и неделимая государственная власть принадлежит народу. Поскольку единая государственная власть в социалистическом государстве осуществляется посредством слаженного государственного механизма, конституции четко и ясно устанавливают положение каждого государственного органа, порядок его образования, полномочия, основные формы и методы деятельности.
Рассматривая систему высших органов государственной власти, следует обратить главное внимание на выс93


шие представительные учреждения: Народное Собрание Болгарии, Государственное Собрание в Венгрии, Народную Палату в ГДР, Сейм в Польше, Великое Национальное Собрание в Румынии, Национальное Собрание в Чехословакии.
Эти представительные учреждения занимают особое положение в системе высших органов государственной власти европейских стран народной демократии. Именно за этими учреждениями закреплено право решать важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, к их исключительной компетенции отнесено законодатель- ствование, им предоставлено исключительное право образования всех других высших государственных органов, на эти учреждения возложен контроль за деятельностью всех других государственных органов.
Высшие представительные учреждения во всей своей деятельности подотчетны только перед избравшим их народом и не зависят ни от какого иного государственного органа. Наоборот, все другие государственные органы в той или иной форме зависят от этих учреждений. Подобная характеристика высших представительных учреждений является общепризнанной в государственноправовой науке социалистических стран. Например, характеризуя верховенство Народного Собрания в системе государственных органов Болгарии, болгарские юристы Б. Спасов и А. Ангелов отмечают следующие положения: 1) к исключительному ведению Народного Собрания конституцией отнесены наиболее важные функции высшей государственной власти; 2) никакой другой орган в государстве не может досрочно распустить Народное Собрание; 3) никакой иной орган не утверждает принятые Народным Собранием акты; 4) только Народное Собрание имеет право решать, соблюдены ли все требуемые конституцией условия для издания данного закона и не противоречит ли он конституции; 5) только Народное Собрание утверждает итоги выборов депутатов L
Следует отметить, что та роль, которую играют в европейских странах народной демократии высшие представительные учреждения, свойственна в основных чер-
1 Б. Спасов, А. Ангелов, Държавно право на Народна Република Болгария, София, 1957, стр. 125.
94


тах высшим представительным учреждениям власти и в других социалистических государствах. Так, согласно Конституции Советского Союза Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные СССР, поскольку они не входят в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и министерств СССР. Законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР1. Согласно конституциям союзных республик Верховные Советы республик осуществляют все права республики, не входящие в компетенцию подотчетных им органов1 2.
Положение высших представительных учреждений в системе государственных органов может породить сомнения, надо ли рассматривать вопрос о полномочиях этих учреждений. Ведь строго говоря, эти полномочия не ограничены, ибо высшие ’Представительные учреждения выражают суверенитет всего народа. Совершенно прав венгерский юрист проф. Я. Бер, указывая в отношении Государственного Собрания Венгерской Народной Республики, что его компетенция «юридически не ограничена и не может быть ограниченной» 3. Но это не значит, как отмечает проф. Я. Бер, что, являясь носителями государственной власти во всей ее полноте, высшие представительные учреждения не связаны никакими рамками. Подобный подход к рассмотрению вопроса об их полномочиях был бы в корне неверен.
Прежде всего следует иметь в виду, что они полностью подконтрольны и подотчетны перед избравшим их народом и, следовательно, могут осуществлять государственную власть только в соответствии с волей и интересами народа.
Высшим представительным учреждениям в социалистических государствах отводится роль верховных руководителей социалистического строительства, решающих центральные, узловые вопросы государственной жизни. 1 Подробнее см. Д. А. Керимов, Законодательная деятельность Советского государства, Госюриздат, 1955; Б. П. Кравцов, Верховный Совет СССР, Госюриздат, 1957.
2 Подробнее см. М. Г. Кириченко, Высшие органы власти союзных республик, Госюриздат, 1958.
8 Я. Бер, О работе Государственного Собрания Венгерской Народной Республики, «Обзор венгерского права» 1959 г. № 1, стр. 6.
95


Именно потому, например, высшие органы государственной власти, устанавливая организацию и компетенцию органов суда, в то же время не осуществляют судебных функций. То же самое можно сказать и о непосредственном управлении хозяйственным развитием, которое, хотя и проводится согласно законам высших представительных учреждений, в основном находится не в ведении этих учреждений, а передано органам государственного управления.
Следует полностью разделить точку зрения проф. Б. Спасова (Болгария), который применительно к Народному Собранию Народной Республики Болгарии писал, что «правовые границы власти, осуществляемой Народным Собранием, устанавливаются конституцией и что Народное Собрание не может принимать никаких решений и не может издавать никаких актов, которые бы противоречили основному закону» Ч
Решая вопрос о полномочиях высших представительных учреждений, конституции европейских стран народной демократии пошли в основном двумя путями: 1) закрепление в конституциях только самых общих моментов; 2) подробное перечисление полномочий.
Наиболее коротко компетенция высшего представительного учреждения изложена в Конституции Польской Народной Республики, согласно которой «Сейм издает законы и осуществляет контроль над деятельностью других органов государственной власти и управления» (п. 3. ст. 15) 1 2. Более широко излагает полномочия Национального Собрания Конституция Чехословакии. Кроме положения о том, что Национальное Собрание является высшим органом государственной власти в стране и единственным общегосударственным законодательным органом, Конституция перечисляет основные полномочия этого органа государства 3.
Конституции большинства европейских стран народной демократии идут иным путем. Так, Конституция Народной Республики Болгарии, кроме общих положений
1 См. Б. Спасов. Държавни органы на Народна Република България, София, 1955, стр. 50—51.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Польской Народной Республики», ИЛ, 1953, стр. 11.
3 «Sbirka zakonu», 1960, N 100.
96


О том, что Народное Собрание является носителем госу* дарственной власти во всей ее полноте, поскольку отдельные функции в силу Конституции не входят в компетенцию других подчиненных ему органов государственной власти и государственного управления, и что Народное Собрание является единственным законодательным органом в стране, устанавливает, что Народное Собрание:
1) избирает Президиум Народного Собрания;
2) образует правительство народной республики;
3) изменяет Конституцию;
4) учреждает новые министерства, а также упраздняет, объединяет или переименовывает отдельные из существующих;
5) решает вопросы, связанные с уступкой, заменой или увеличением территории народной республики;
6) утверждает государственный народнохозяйственный план;
7) утверждает бюджет государства, закон о заключении бюджетного баланса, устанавливает налоги и порядок их сбора;
8) решает вопросы национализации хозяйственных предприятий и введения государственной монополии;
9) решает вопросы войны и мира;
10) решает вопрос о проведении всенародного опроса;
11) предоставляет амнистии (ст. 17) Ч
Примерно такой же перечень предметов ведения высшего представительного учреждения дается конституциями Венгерской Народной Республики (§ 10) 1 2,
Германской Демократической Республики (ст. 63) 3 и Румынской Народной Республики (ст. 24) 4. Эти конституции говорят о таких правах высшего представительного учреждения, как законодательство, утверждение народнохозяйственных планов и бюджетов, организация 1 См. «Конституция и основные законодательные акты Народной Республики Болгарии», ИЛ, 1952, стр. 28.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 30.
3 См. «Конституция и законодательные акты Германской Демократической Республики», ИЛ, 1953, стр. 41.
4 См. «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 38—39.
7 Б. Н. Топорнин
97


органов государственного управления, решение вопросов войны и мира, предоставление амнистии.
Указанное сходство не означает, однако, полного тождества соответствующих постановлений конституций европейских стран народной демократии. С учетом традиций, особенностей в построении системы государственных органов, установления и развития народно-демократического строя в отдельных странах конституции содержат и иные постановления. Например, Конституция Германской Демократической Республики закрепляет за Народной Палатой ратификацию международных договоров, выборы Государственного Совета республики и выборы членов Верховного суда республики, Генерального прокурора республики и их отзыв. Конституция Румынской Народной Республики относит к непосредственному ведению Великого Национального Собрания изменения в областном делении территории республики и общий контроль над применением Конституции.
Приведенные выше положения о полномочиях высших представительных учреждений убедительно говорят о верховенствующем положении этих учреждений в системе высших государственных органов. Полномочия высших представительных учреждений являются правовой основой их деятельности по осуществлению стоящих перед ними задач в области руководства социалистическим строительством.
§ 2. Полномочия высших представительных учреждений в области законодательства
а) Законодательство — исключительная прерогатива высших представительных учреждений
Законодательство является исключительно важной областью деятельности высших представительных учреждений, подчеркивающей их верховенство в системе органов народно-демократического государства. Характерно, что в большинстве европейских стран народной демократии об этом говорится в отдельных статьях кон98


ституций. (Исключение составляет только Конституция Польской Народной Республики, которая в п. 3 ст. 15 дает общую, очень краткую характеристику содержания деятельности Сейма.)
Конституции европейских стран народной демократии прямо или косвенно говорят о законодательстве как об исключительном праве высших представительных учреждений, которые это право не делят ни с каким иным органом.
Законодательная деятельность высших представительных учреждений имеет огромное, решающее значение в создании и укреплении нового, социалистического права в зарубежных социалистических странах Европы.
В ходе установления и укрепления диктатуры пролетариата в европейских странах народной демократии было создано новое право — право социалистического типа. Это право, выражающее волю и интересы рабочего класса и всех трудящихся, защищает революционные завоевания народа и служит вместе с народно-демократическим государством главным орудием построения социалистического общества. Сила и жизненность нового права состоят прежде всего в том, что оно отражает и проводит политику коммунистических и рабочих партий, разрабатываемую в соответствии с познанием и использованием объективных закономерностей общественного развития.
Как уже отмечалось в первом разделе настоящей работы, процесс возникновения и укрепления народно-демократического строя в странах Центральной и Юго- Восточной Европы характеризуется более широким и длительным (по сравнению с Советским Союзом) использованием старых законов. Несмотря на то, что уже в самый начальный период революции в этих странах были отменены реакционные законы, большое количество прежний правовых норм еще оставалось в силе. Правда, применяя эти нормы, органы народно-демократического государства вкладывали в них новое классовое содержание.
Использование в европейских странах народной демократии ряда норм буржуазного права никоим образом не говорит, однако, ни о какой общности социалистического права и буржуазного права даже по форме. 7*
99


Следует иметь в виду, что право этих стран в период господства капиталистического строя выражало волю и интересы небольшой кучки эксплуататоров, которые использовали его для поддержания своей власти и еще большего угнетения трудящихся. Незначительная часть формально демократических постановлений этого права, порожденная революционным напором народных масс, существовала только на бумаге и была крайне недостаточной.
Фашизация государственного строя стран Центральной и Юго-Восточной Европы, имевшая место в довоенный период, привела к еще большему ограничению, а в ряде случаев и к ликвидации буржуазной законности. Таким, например, было положение в Венгрии. Характерно, что господствующие классы капиталистической Венгрии вынуждены были в целях сохранения своей власти прибегнуть к самым реакционным, отсталым государственным формам. Установив свою диктатуру, правящие круги за 25 лет существования самостоятельного буржуазного венгерского государства не сочли нужным разработать и принять конституцию страны. В Венгрии действовала так называемая «неписаная конституция», состоявшая из множества различных актов, первый из которых был принят еще в XIII веке. Наиболее значительными актами «неписаной конституции», определявшими государственный строй профашистской Венгрии, были следующие законы: «О восстановлении конституционного строя и о временном осуществлении верховной власти» (1920 г.) \ «О выборах депутатов в парламент» (1925 г.)1 2, «О верхней палате парламента» (1926 г.)3, «Об изменении § 13 закона от 1920 года о восстановлении конституционного строя и о временном порядке осуществления верховной власти» (1933 г.). Отсутствие единого основного закона объяснялось прежде всего тем, что правящим классам было гораздо удобнее и выгоднее пользоваться старыми, хотя бы даже и х феодальными нормами, которые соответствовали террористическому режиму правления.
1 См. «Конституция буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 297.
2 См. там же, стр. 304.
3 См. там ж е, стр. 317;
100


Показательным для хортистского режима было тог что он проводил свои мероприятия не путем издания законов, а посредством многочисленных распоряжений, базировавшихся на старых законах. Именно таким путем осуществлялись подавление революционного движения, расовая дискриминация и иные реакционные мероприятия. Поэтому следует полностью согласиться с академиком П. Сабо в том, что старое венгерское право в действительности даже не знало понятия о буржуазной законности Ч
В европейских странах народной демократии . были решительно отвергнуты все попытки сохранения буржуазного права, прикрываемые теориями о правовой преемственности. Такие попытки проявлялись особенно сильно в странах, которые подвергались оккупации гитлеровскими войсками и буржуазное законодательство которых было в значительной степени заменено оккупационными правовыми актами. В этой связи восстановление независимости таких стран трактовалось как полное возрождение всех прежних буржуазных правовых институтов. В частности, сторонники капиталистической реставрации в Чехословакии именно так рассматривали конституционный декрет президента от 3 августа 1944 г., говоривший о восстановлении домюнхенского правопорядка1 2. Однако революция смела подобные утверждения и использовала указанный декрет лишь для устранения последствий оккупации.
Коммунистические и рабочие партии европейских стран народной демократии уделяют большое внимание совершенствованию правотворчества, соблюдению социалистических правовых норм, укреплению социалистической законности и т. п. вопросам. Этому, в частности, был посвящен специальный пленум Центрального Комитета Коммунистической партии Чехословакии (декабрь 1960 г) 3.
Коренная противоположность социалистического права буржуазному настолько велика, что, даже наполняя старые нормы новым содержанием, нельзя было ими 1 См. «Обзор венгерского права» 1959 г. № 2, стр. 60,
2 «Sbfrka zakonu», 1946, № 12.
3 См. «Rude pravo» 13 декабря 1960 г,
101


пользоваться длительное время. Именно поэтому с течением времени европейские страны народной демократии все решительнее отбрасывали нормы, оставшиеся от буржуазного права, и заменяли их нормами, полностью соответствующими новому строю. В Болгарии, например, развитие народно-демократического строя привело к изданию в 1951 году специального закона !, отменившего все принятые до 9 сентября 1944 г. законы и объявившего их недействительными. В других странах этот процесс протекал более продолжительно. В частности, в Венгрии в области гражданского права и в некоторых областях административного права еще действуют некоторые законы, изданные до освобождения. Однако в настоящее время и там завершается процесс замены старых законов новыми, отвечающими потребностям социалистического строительства.
Период завершения социалистического строительства в европейских странах народной демократии придает социалистическому праву новые черты. Основным изменением является возрастание организующей и воспитательной роли права, нормы которого соблюдаются не столько потому, что за ними стоит принудительная сила народно-демократического государства, сколько вследствие их соответствия интересам и потребностям самых широких слоев народа. Это изменение отражается и в содержании правовых норм, в которых вопросы принуждения все более отходят в сторону, и в соблюдении этих норм, обеспечиваемом в первую очередь путем роста сознательности масс и расширения их активного участия в решении всех вопросов социалистического строительства.
Законы в европейских странах народной демократии, как и во всех других социалистических государствах,— это правовые акты, обладающие наивысшей юридической силой. Это вытекает из того, что законы самым непосредственным образом выражают волю народа, которому принадлежит вся полнота государственной власти; они регулируют наиболее важные стороны общественных отношений, имеющие решающее значение во всех областях жизни общества. Это объясняется также осо1 «Известия на Президиума на Народното събрание», София, 1951, № 93.
102


бым порядком принятия законов высшими представительными учреждениями, закрепленным как в конституциях, так и в регламентах высших представительных учреждений.
Наивысшая юридическая сила законов проявляется еще и в том, что ни один другой акт не может им противоречить, их отменить или изменить.
Выделяя законодательство как особую область деятельности высших представительных учреждений, необходимо оговориться, что закон — лишь один из видов актов, принимаемых этими учреждениями. Высшие представительные учреждения принимают также и иные акты (постановления, резолюции и т. п.).
Законодательная деятельность высших представительных учреждений европейских стран народной демократии имеет огромное значение для строительства социалистического общества. Законы, принимаемые в этих странах, разрабатываются по инициативе и под руководством коммунистических и рабочих партий, они отражают объективные закономерности общественного развития, активно регулируют общественные отношения в направлении скорейшего завершения построения социализма и перехода к коммунистическому строительству.
Особенно большой размах законодательной деятельности наблюдается в европейских странах народной демократии после 1956 года, когда во всех этих странах вслед за XX съездом КПСС состоялись съезды и конференции коммунистических и рабочих партий, принявшие решения о проведении мероприятий по дальнейшему развертыванию социалистического демократизма. Так, за период с сентября 1959 года по сентябрь 1960 года в Польше был принят 31 закон, в Чехословакии— 22, в ГДР—15 законов, в Болгарии — 14 законов.
б) Стадии законодательного процесса
Единый процес законодательной деятельности в европейских странах народной демократии распадается на четыре стадии: 1) внесение законопроекта, 2) обсуж103


дение законопроекта, 3) принятие закона, 4) обнародование закона Г
Внесение законопроекта — это начальная стадия законодательного процесса. Органы или лица, имеющие право законодательной инициативы (право вносить на рассмотрение высшего представительного учреждения проекты новых законов или предложения об отмене либо изменении действующих законов), представляют в руководящие органы высших представительных учреждений соответствующие материалы.
Право законодательной инициативы имеет большое значение, оно позволяет начать сложный и ответственный процесс законодательства, который, как правило, завершается принятием актов, регулирующих наиболее важные общественные отношения в масштабах всего государства.
Определяя круг лиц и органов, обладающих этим правом, конституции европейских стран народной демократии говорят только о депутатах высших представительных учреждений и правительстве. В отдельных европейских странах народной демократии оговаривается, что законодательная инициатива принадлежит депутатам при условии, если они составляют определенную группу. В Румынии подобная группа должна насчитывать не менее 30 депутатов, в Польше — не менее 15 депутатов, а в Болгарии — одну пятую общего числа депутатов. В Германской Демократической Республике существует разница в количестве подписей под законопроектами, вносимыми депутатами, и законопроектами, вносимыми фракциями. Первые из этих должны иметь 15 подписей, а вторые могут быть подписаны только одним представителем фракции. Данное правило вво-
1 Подобное расчленение законодательного процесса принято большинством юристов европейских стран народной демократии (см., • например. В. R a 11 i n g e r, Nejvyssi statni organy lidove demokratickeho Ceskoslovenska, Praha, 1957, str. 34).
В правовой литературе встречаются и иные точки зрения. В частности, польский юрист В. Замковский считает, что процесс законодательствования подразделяется на пять стадий. В качестве законодательной стадии он выделяет подписание закона председателем и секретарем Государственного Совета (W. Zamkow- ski, Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej-najwyzszy organ swierchniej wladzy narody, Warszawa, 1950, str. 147). 104


дится отчасти по традиции, а отчасти для того, чтобы избежать внесения малообоснованных законопроектов. В Чехословакии в перечне субъектов права законодательной инициативы указываются также Президиум Национального Собрания и комиссии, в Венгрии — Президиум Народной Республики, а в Польше и Румынии — Государственный Совет. Несмотря на то, что эти органы состоят исключительно из депутатов, которые обладают правом- законодательной инициативы в общем порядке, подобное указание подчеркивает значение перечисленных органов. В Чехословакии законопроекты могут вноситься, кроме того, президентом республики и Словацким Национальным советом.
Регламенты высших представительных учреждений европейских стран народной демократии предъявляют к вносимым законопроектам ряд требований формального^ характера. Все регламенты, в частности, требуют, чтобы законопроекты были представлены в письменной форме, чтобы они были мотивированы и т. п. Так, например, регламент Сейма Польской Народной Республики устанавливает: «1. Проекты законов и постановлений предоставляются Маршалу Сейма в письменном виде с приложением трех копий. 2. Проекты законов и постановлений должны содержать обоснование» Г Все эти требования направлены лишь на то, чтобы повысить качество вносимых законопроектов, и никоим образом не препятствуют осуществлению депутатами высших представительных учреждений или иными органами принадлежащего им права законодательной инициативы.
Праву законодательной инициативы соответствует обязанность президиумов высших представительных учреждений принять надлежащим образом оформленные законопроекты или предложения об отмене или изменении действующих законов и включить1 их в повестку дня одной из ближайших сессий. Дальнейшая судьба законопроекта решается непосредственно соответствующим высшим представительным учреждением, которое может принять внесенные законопроекты и предложения к рассмотрению, отложить их рассмотрение или вообще отказаться от такового. Однако в любом случае законопроект
1 «Monitor polski», 1958, N 1, poz. 1.
105


или предложение законодательного характера вносится в повестку дня работы высших представительных учреждений. Закрепление права законодательной инициативы за определенным, весьма ограниченным кругом лиц и органов, состоящим только из депутатов . высших представительных учреждений, органов этих учреждений и правительств, никоим образом не ограничивает возможности участия трудящихся в процессе нормотворчества.
Практика государственного строительства в европейских странах народной демократии наглядно говорит о том, что на новом этапе законодательного процесса непосредственное участие трудящихся является исключительно широким. Участие трудящихся выражается прежде всего в том, что во время встреч депутатов с населением, на 'собраниях избирателей, заседаниях общественных организаций и т. п. высказываются предложения, которые учитываются депутатами в ходе законода- тельствования.
Особенно большое значение приобрели общегосударственные, отраслевые и региональные совещания по различным вопросам социалистического строительства, в ходе которых вносятся предложения об урегулировании тех или иных общественных отношений в соответствии с интересами развития общества.
Второй стадией законодательного процесса я в- ляется обсуждение законопроектов в высших представительных учреждениях и их комитетах и комиссиях. Стадия обсуждения законопроектов имеет наиболее важное значение, ибо именно на этой стадии в законодательный процесс практически включаются все депутаты высших представительных учреждений.
Опираясь на наказы избирателей, их предложения, пожелания и замечания, а также используя свой опыт политической и производственной деятельности, депутаты внимательно и всесторонне рассматривают внесенные законопроекты, предлагают в них те или иные изменения и дополнения.
Регламенты высших представительных учреждений европейских стран народной демократии содержат целый ряд правил, обеспечивающих подлинный демокра¬
тов


тизм обсуждения и его надлежащий ход. В соответствии с этими правилами депутаты имеют максимальные возможности осуществить право участия в обсуждении всех вносимых в высшие представительные учреждения законопроектов.
Гласность законодательного процесса и всесторонняя подготовка к рассмотрению законопроектов на сессионных заседаниях обеспечиваются самыми различными способами. Этому, в частности, служат широкое освещение вопросов законодательной деятельности в прессе и по радио, большая предварительная работа комитетов и комиссий, тесная связь депутатов с избирателями, а также ряд процедурных требований. Так, например, согласно регламенту Народного Собрания Болгарии законопроекты, включенные в повестку дня, должны быть розданы депутатам за 24 часа до начала сессионного заседания. Регламент Государственного Собрания Венгерской Народной Республики устанавливает, что законопроекты, как правило, должны передаваться в комиссии не позднее чем за восемь дней до их обсуждения на сессионном заседании. Только в обоснованных случаях председатель Государственного Собрания может сократить этот срок.
Стадия обсуждения законопроектов в высших представительных учреждениях европейских стран народной демократии в свою очередь подразделяется на два этапа, первым из которых является обсуждение законопроектов в комитетах и комиссиях, а вторым — обсуждение законопроектов на пленарном заседании. v
В большинстве европейских стран народной демократии регламенты предусматривают однократное обсуждение законопроекта или, иными словами, одно чтение. Такой порядок установлен регламентами Народного Собрания Болгарии, Государственного Собрания Венгрии, Великого Национального Собрания Румынии и 'Национального Собрания Чехословакии.
В Народной Палате ГДР и Сейме Польши действует правило двух чтений (такое же правило существовало до 1949 года в Народном Собрании Болгарии). Правило двух чтений означает, что после внесения в президиум высшего представительного учреждения законопроект выносится на сессионное заседание. Во время (первого 107


чтения обсуждаются лишь самые общие вопросы, связанные с законопроектом: целесообразность принятия законопроекта, его основные направления, место будущего закона в системе правовых актов и т. п. После первого чтения законопроект, как правило, передается на рассмотрение соответствующих комиссий или комитетов, а затем поступает на второе чтение, во время которого происходит детальное, постатейное обсуждение законопроекта.
Следует отметить, что второе чтение не всегда бывает необходимо и целесообразно. Исходя из этого, регламенты высших представительных учреждений ГДР и Польши представляют возможность проведения одного чтения. В ГДР Народная Палата может принять решение о соединении первого и второго чтения. Именно таким образом в сентябре 1960 года Народной Палатой был принят закон об образовании Государственного Совета В Польше Президиум Сейма может вместо первого чтения направить проект закона непосредственно соответствующей комиссии. Регламент Сейма допускает такие действия Президиума в отношении законопроектов, внесенных в период между сессиями, и в исключительных случаях^ в период между заседаниями.
Обсуждение законопроектов в европейских странах народной демократии не ограничивается стенами высших представительных учреждений. Именно на этом' этапе в процесс законодательствования активно включаются самые широкие слои трудящихся.
Например, в Чехословакии летом 1960 года проходило широкое обсуждение проекта новой конституции, разработанного по инициативе и под руководством Коммунистической партии Чехословакии. О подлинно массовом характере этого обсуждения свидетельствует то, что в нем участвовало свыше 4 млн. человек. На собраниях выступило свыше 700 тыс. человек, было принято 39 тыс. резолюций, в которых выражалось согласие с принципами новой конституции. Вместе с тем трудящиеся высказали большое количество замечаний, направленных на улучшение проекта конституции, и в том числе предложили, чтобы в новой конституции Чехосло-
1 См. «Sozialistische Demokratie» 16 сентября 1960 г. 108


вакия была названа социалистической республикой. Так, по инициативе народа чехословацкое государство стало называться «Чехословацкая Социалистическая Республика» Г
Другим примером может быть всенародное обсуждение тезисов доклада первого секретаря ЦК Болгарской коммунистической партии Т. Живкова на третьей сессии Народного Собрания. На основе этого доклада был разработан и принят закон об ускорении развития народного хозяйства, улучшении материального и культурного положения народа и реорганизации государственного и хозяйственного руководства. В обсуждении проектов приняли участие широкие массы. Только в редакцию газеты «Работническо дело» поступило 3,5 тыс. предложений, свыше 700 из которых были опубликованы 1 2.
Всенародные обсуждения в европейских странах народной демократии проходят в обстановке подлинного социалистического демократизма, означающего свободный, открытый обмен мнениями по поставленным вопросам. Вместе с тем эти обсуждения лишний раз подтвердили несокрушимость народно-демократического строя, опирающегося на поддержку трудящихся, сплоченных вокруг коммунистических и рабочих партий.
Третья стадия законодательного процесса — это утверждение законопроекта на пленарном заседании высшего представительного учреждения. Утверждение законопроектов протекает в форме голосования, на которое выносятся как представленный на пленарное заседание законопроект, так и предложенные в ходе обсуждения поправки и дополнения к законопроекту. В голосовании участвуют только депутаты высших представительных учреждений. Законопроект считается принятым, если за него голосовало большинство присутствующих на заседании депутатов. При этом, например, в Болгарии, Венгрии и ГДР требуется присутствие не менее половины, а в Польше и Чехословакии не менее одной трети депутатов, в Румынии закон считается утвержденным, если он принят простым большинством депутатов Великого Национального Собрания.
1 «Rude pravo» 8 июля 1960.
2 «Работническо дело» 11 марта 1959.
109


Четвертой, заключительной, стадией законодательного процесса является обнародование закона — опубликование закона в соответствующем официальном издании. Такими изданиями являются: в Болгарии — «Известия на Народното Събрание», в Венгрии — «Magyar Kozlony», в ГДР — «Gesetzblatt», в Польше — «Dziennik Ustaw», в Румынии — «Buletinul oficial», в Чехословакии — «Sbirka zakonu».
В Болгарии и Румынии опубликование законов производится президиумами высших представительных учреждений, в Польше — Государственным Советом и в Венгрии — Президиумом Народной Республики. Законы в Болгарии и Румынии публикуются за подписью председателя и секретаря президиума высшего представительного учреждения, в Венгрии — за подписью председателя и секретаря Президиума Народной Республики, в Польше — за подписью председателя и секретаря Государственного Совета, в ГДР — за подписью председателя Государственного Совета. В Чехословакии закон опубликовывается президентом, но должен быть предварительно подписан председателем Национального Собрания и председателем правительства.
Подписание законов перед их опубликованием в официальных изданиях председателями и секретарями президиумов высших представительных учреждений или аналогичных им органов не означает, что указанным ли* цам предоставляется право какого-либо вето в отношении законов, принятых высшими представительными учреждениями. Конституции всех стран народной демократии говорят о подписании как об организационнотехнической обязанности, которая возлагается на определенных лиц в силу занимаемых ими постов.
в) Конституционное законодательство
Конституции и законы, вносящие изменения и дополнения в действующие конституции, — по количеству относительно малочисленная группа. Но их значение исключительно велико, ибо они касаются основных устоев и принципов народно-демократического государства. Важное значение данного правомочия подчеркивается тем, что для принятия или изменения конституций во всех 110


европейских странах народной демократии вводится усложненный по сравнению с обычным законодательством процесс. Так, по Конституции Чехословацкой Социалистической Республики для принятия обычного закона необходимо, чтобы за него голосовало большинство присутствующих депутатов Национального Собрания (причем на заседании должно присутствовать большинство депутатов). Постановление, на основе которого принимается или изменяется Конституция, решается вопрос об объявлении войны, изменении государственных границ и т. п., входит в силу, если за него голосовало не менее 3/5 всех депутатов.
Конституции европейских стран народной демократии— это стабильные законы, закрепляющие основные принципы социалистического строительства на определенный период времени L Развитие народно-демократического строя характеризуется столь быстрым продвижением по пути социалистического строительства, что отдельные положения -конституций, а в ряде случаев и конституции в целом с течением времени нуждаются в существенных изменениях. Это положение, однако, никоим образом не говорит о какой-то нестабильности конституций европейских стран народной демократии. Столь же ошибочным было бы утверждение о том, что конституции капиталистических стран являются более устойчивыми, стабильными, так как в некоторых буржуазных государствах конституции действуют без существенных изменений десятки, а то и сотни лет.
Бурное конституционное развитие европейских стран народной демократии объясняется в первую очередь огромной важности качественными скачками, которые произошли в жизни этих стран. За очень короткий период времени трудящиеся этих стран утвердили народно- демократический строй, добились огромных успехов в социалистическом строительстве. Была полностью реконструирована, а во многих странах и заново создана промышленность, превратившаяся в результате национализации в общенародную собственность. Преобладающей, а впоследствии господствующей формой ведения сель1 Подробнее см. Р. Р е s k a, Ustavy lidove demokratickych zemi, Praha, 1954.
Ill


ского хозяйства стали производственные сельскохозяйственные кооперативы. На базе социалистических производственных отношений постоянно развивались и совершенствовались формы социалистического демократизма, в свою очередь содействующие развитию социалистического базиса. Все эти изменения не могли не отразиться на конституциях европейских стран народной демократии.
Эти конституции были приняты в основном в течение 1948—1952 гг., т. е. в период, когда социалистическое строительство в европейских странах народной демократии еще только развертывалось. Чехословацкая Конституция, например, вступила в силу в 1948 году, Венгерская— в 1949 году, Болгарская — в 1952 году и т. п'. Успехи в строительстве социализма обусловили необходимость внесения в конституции соответствующих изменений, а в ряде стран поставили вопрос о разработке новых конституций.
Говоря о конституционном развитии европейских стран народной демократии, необходимо иметь в виду, что вплоть до последнего времени во всех этих странах происходил процесс приведения отдельных статей конституций в соответствие с потребностями развития общества. Эти изменения, однако, не затрагивали конституций в целом.
Меньше всего изменений бььло внесено до последнего времени в Конституцию Народной Республики Болгарии.
Вплоть до конца 1961 года ее текст оставался полностью в первоначальной редакции. И только в ноябре 1961 года Народное Собрание изменило ряд статей, регулирующих порядок выборов, созыв сессий народного Собрания и т. д. Г
В Венгрии, кроме изменений, вносимых в соответствии с реорганизациями в правительстве (1950 2, 1952 3, 1953 4, 1954 5, 19556 гг.) были изменены статьи, устанавливавшие компетенцию Президиума Народной Республики, порядок изменения административно-террито1 «Известия на Президиума № 89.
2 «Magyar -Kozlony»,
3 «Magyar Kozlony»,
4 «Magyar Kozlony»,
5 «Magyar Kozlony»,
6 «Magyar Kozlony»,
1950, №
1952, №
1953, №
1954, №
1955, №
на Народното събрание», 1961, 199—203.
48.
9, 28.
5, 46.
49, 121.
112


риального деления страны, компетенцию местных Советов, организацию их исполнительных органов (1954 г.1). В 1957 году была по-новому отредактирована статья о правительстве, исключен из Конституции перечень министерств и введен новый герб республики2.
В Германской Демократической Республике в 1955 году в Конституцию были* внесены дополнения в связи с созданием Национальной народной армии3, в 1958 году — в связи с упразднением Палаты земель4, в 1960 году — в связи с созданием Государственного Совета 5.
В Польше в 1954 году в связи с реформой административно-территориального деления была по-новому сформулирована ст. 34 Конституции 6, в связи с созданием Верховной контрольной палаты в 1957 году в Конституцию была введена соответствующая специальная глава 7.
Изменения Конституции в Румынии в прежние годы касались преимущественно состава Совета Министров (19538, 19549, 1955 10, 195611 гг.). В 1957 году соответствующая статья была вообще исключена из Конституции 12. Кроме того, в Конституцию были внесены изменения, относящиеся к административно-территориальному делению страны (1956 г.13), составу Президиума Великого Национального Собрания (1954 г.14) и порядку образования исполкомов Народных Советов (1957 г.15).
В 1961 году в соответствии с мероприятиями по совершенствованию системы высших органов государственной власти (повышение роли Великого Национального Собрания, преобразование его Президиума в Государ1 «Magyar Kozlony», 1954, № 73.
2 «Magyar Kozlony», 1957, № 57.
3 «Gesetzblatt», 1955, № 82.
4 «Gesetzblatt», 1958, № 71.
5 «Gesetzblatt», 1960, № 53.
6 «Dziennik Ustaw», 1954, № 43, p. 190.
7 «Dziennik Ustaw», 1957, № 61, p. 329.
8«Buletinul oficial», 1953, № 7. 9«Buletinul oficial», 1954, № 6.
10«Buletinul oficial», 1955, № 13.
11 «Buletinul oficial», 1956, № 11.
12«Buletinul oficial», 1957, № 11. I3«Buletinul oficial», 1956, № 11. 14«Buletinul oficial», 1954, № 19. 15 «Buletinul oficial», 1957, № 11.
8 Б. H. Топорнин
113


ственный Совет) сформулирована глава III Конституции, а также изменен ряд других статей.
Несколько иным путем шло до сих пор изменение Конституции В' Чехословакии, где после 1948 года было издано шесть отдельных конституционных законов, составлявших до серединьп 1960 года вместе с действующими статьями Конституции фактическую конституцию республики. Первый из этих законов — конституционный закон об урегулировании организации государственного управления, принятый в 1950 году, дал возможность более быстро и. гибко производить изменения в системе органов государственного управления Конституционный закон о судах и прокуратуре от 30 октября 1952 г. установил выборность как для народных заседателей («судей из народа»), так и для судей и учредил институт независимой от других органов прокуратуры1 2. Согласно конституционному закону от 10 сентября 1953 г. руководство Национальными комитетами было передано из ведения министерства внутренних дел в ведение всего правительства3. Тем самым был значительно повышен уровень руководства местными органами государственной власти в республике. Конституционный закон о Национальных комитетах от 30 марта 1954 г. закрепил в организации и деятельности этих органов все принципы организации и деятельности местных органов государственной власти в социалистическом государстве4. Новый порядок образования Национального Собрания и Словацкого Национального совета, предусматривающий укрепление связи депутатов с избирателями и повышении ответственности депутатов, был установлен конституционным законом от 26 мая 1954 г. о выборах в Национальное Собрание и Словацкий Национальный Совет5. Наиболее существенные изменения в Конституцию 1948 года были внесены конституционным законом от 31 июля 1956 г. о словацких национальных органах6. Этот закон в соответствии с огромными изменениями во всех областях жизни Словакии значительно расширил 1 «Sbirka zakonu», 1950, № 17.
2 «Sbirka zakonu», 1952, № 64.
3 «Sbirka zakonu», 1953, № 81.
4 «Sbirka zakonu», 1954, № 12.
5 «Sbirka zakonu», 1954, № 13.
6 «Sbirka zakonu», 1956, № 33.
114


права Словацкого Национального совета и Коллегии уполномоченных.
С течением времени, однако, в Чехословакии назрела необходимость в принятии новой конституции. Объясняется это тем, что Конституция 1948 года соответствовала периоду перехода от капитализма к социализму. В условиях, когда республика вступила в новый период своего развития, период завершения социалистического строительства и создания условий для перехода к развернутому коммунистическому строительству, положения Конституции 1948 года перестали соответствовать требованиям времени.
Событием огромного значения явилось принятие Национальным Собранием в июле 1960 года новой Конституции Чехословакии. Эта Конституция, разработанная по инициативе и под руководством Коммунистической партии, закрепила результаты, достигнутые в строительстве социализма за 15 лет народно-демократического строя, и вместе с тем сформулировала программные положения, определяющие дальнейшее развитие общества.
Новая Конституция республики встретила единодушную поддержку всех трудящихся, приветствовавших ее подлинно социалистический характер.
Чехословацкий народ с воодушевлением приветствовал закрепление в ней принадлежности республики к мировой социалистической системе и особенно братских отношений между Чехословакией и Советским Союзом.
Всеобщее признание нашло также положение Конституции о том, что Чехословакия стремится к созданию дружеских отношений со всеми народами и к обеспечению прочного мира во всем мире.
Большой энтузиазм трудящихся вызвала данная Конституцией четкая характеристика 'классовой сущности чехословацкого государства, основанного на прочном союзе рабочих, крестьян и интеллигенции во главе с рабочим классом, а также закрепление руководящей роли вождя и организатора трудящихся — Коммунистической партии Чехословакии.
В настоящее время вопрос о разработке новой Конституции поставлен на повестку дня в Болгарии и Румынии.
8*
115


г) Законодательство в области совершенствования форм и методов социалистического демократизма
Важное место в законодательной деятельности высших представительных учреждений зарубежных социалистических стран Европы занимают вопросы совершенствования форм и методов социалистического демократизма, и прежде всего вопросы правильного осуществления принципа демократического централизма.
Демократический централизм пришел на смену полицейско-бюрократическому централизму периода капиталистического строя как результат действия объективных закономерностей общественного развития. В политической области утверждение принципа демократического централизма было обусловлено ликвидацией господства эксплуататорских классов, переходом власти в руки трудящихся и установлением диктатуры пролетариата. В экономической области основой для появления этого принципа явилась национализация промышленности, транспорта и финансовой системы и социалистическое переустройство сельского хозяйства.
Сущность принципа демократического централизма заключается в единстве и взаимодействии двух основных элементов: централизованного руководства в главных вопросах и самой широкой творческой самодеятельности и инциативы на местах. Оба эти элемента находятся в состоянии непрерывного развития и совершенствования. В определенные, обусловленные историческими особенностями периоды времени, тот или иной элемент может приобретать особо важное значение, но принцип в целом не может утратить силу, ибо он представляет один из наиболее характерных признаков каждого социалистического государства.
В последние годы развитие стран социалистического лагеря характеризуется всемерным развертыванием творческой самодеятельности на местах и вытекающим отсюда расширением прав местных органов. В СССР, в частности, в этих целях была проведена коренная перестройка системы управления промышленностью и строительством, выразившаяся в ликвидации большинства хозяйственных министерств и иных центральный 116


органов и образовании в экономических административных районах Советов народного хозяйства. В связи с этой перестройкой значительно расширились права местных Советов и "укрепилась их материальная база.
Аналогичный процесс наблюдается в настоящее время в европейских странах народной демократии. Успехи, достигнутые в ходе социалистического строительства в этих странах, создали реальную базу для развития новых, более совершенных форм руководства. Осуществляя в сущности ту же задачу, что и Советский Союз, европейские страны народной демократии тщательно учитывают местные условия и накопленный опыт.
В Болгарии, например, развитие происходит в направлении максимального ограничения административноуправленческой централизации по отраслевому признаку и развертывания государственного и хозяйственного руководства по территориальному признаку. Народное Собрание республики на третьей очередной сессии (1959 г.) решило упразднить существовавшие до этого 13 округов и 117 околий и образовать взамен их 30 административно-хозяйственных округов. К вновь созданным окружным советам перешли функции оперативного руководства народным хозяйством, осуществлявшиеся ранее министерствами и центральными ведомствами Г
В Чехословакии реорганизация системы органов хозяйственного руководства шла по линии ликвидации главных управлений министерств при одновременном резком сокращении объема оперативного руководства со стороны министерств. Основным элементом новой системы стало комплексное предприятие или объединение предприятий, самостоятельно решающее вопросы технического развития, расширения производства, снабжения и сбыта. Вместе с тем значительно расширена компетенция Национальных комитетов, в ведение которых перешло руководство важнейшими вопросами местной жизни1 2.
Развитие творческой самодеятельности и активности масс на местах в Германской Демократической Республике нашло свое яркое выражение в таких законах, при1 «Известия на Президиума на Народното Събрание», 1959, № 22.
2 «Sbirka zakonu», 1958, № 34.
117


нятых Народной Палатой ГДР, как Закон о местных ор< ганах государственной власти1; Закон о правах и обязанностях Народной Палаты по отношению к местным народным представительствам1 2; Закон о совершенствовании работы государственного аппарата3. Согласно этим законам было усовершенствовано планирование и руководство, улучшено взаимодействие центральных государственных органов и значительно расширена компетенция местных органов государственной власти.
Вопросы, связанные с последовательным осуществлен нием принципа демократического централизма в Польше, были подробно рассмотрены Сеймом II созыва. Закон от 25 января 1958 г. о Народных Советах4, а вслед за ним закон от июля 1958 г. о бюджетном праве5 устранили существующую в прошлом излишнюю централизацию и значительно расширили права Народных Советов.
Говоря о совершенствовании форм социалистической демократии, о развитии творческой инициативы и энер^ гии масс трудящихся, нельзя не отметить, что это раз- витие касается не только политической, но и экономической области. Характерным моментом современности является значительное расширение прав трудящихся по управлению народным хозяйством. Исторические, социальные и иные предпосылки обусловили различия в выборе той или иной формы участия народа в управлении государством. Например, в Польше согласно закону от 20 декабря 1958 г. такими формами являются конференции рабочего самоуправления предприятия и подчиненные им рабочие советы предприятий и их цехов 6; в Чехословакии закон от 8 июля 1959 г. предоставил соответствующие права заводским комитетам профсоюзов7 и т. д. Сущность же всех этих форм одинакова: максимальное вовлечение трудящихся в управление государством и хозяйством.
1 «Gesetzblatt», I, 1957, № 8.
2 Т а м же.
3 «Gesetzblatt», I, 1958, № 11.
4 «Dziennik Ustaw», 1958, № 5, poz. 16.
5 «Dziennik Ustaw», 1958, № 45, poz. 221.
6 «Dziennik Ustaw», 1958, № 77, poz. 397.
7 «Sbirka zakonu», 1959, № 37.
118


д) Законодательство в области экономики и культуры
В успешном решении задач социалистического строительства большую роль играет законодательная деятельность высших представительных учреждений в области экономики и культуры. Это объясняется прежде всего тем размахом, который получили в настоящее время хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная функции народно-демократического государства.
Покончив с частной собственностью на средства производства и ликвидировав эксплуатацию человека человеком, европейские страны народной демократии за короткие сроки добились огромных успехов во всех отраслях экономики и культуры. Этому в значительной степени способствовали новые отношения, сложившиеся между странами социалистического лагеря, — отношения тесного сотрудничества и братской взаимопомощи. Большую пользу европейским странам народной демократии принесли использование опыта, а также непосредственная, бескорыстная помощь Советского Союза.
Как известно, в прошлом большинство стран Центральной и Юго-Восточной Европы сильно отставали в промышленном развитии. В Польше, Румынии, Венгрии и Болгарии, например, господствовал иностранный капитал, рассматривавший эти страны как свой аграрносырьевой придаток. Только ГДР и Чехословакия отличались высоким индустриальным уровнем, однако и в этих странах развитие промышленности носило однобокий характер. За годы, прошедшие с момента установления народно-демократического строя, в этих странах была создана мощная тяжелая индустрия, составляющая материально-техническую базу социализма.
В настоящее время в промышленности европейских стран народной демократии безраздельно господствует социалистический сектор. В Чехословакии вся промышленная продукция производится на социалистических предприятиях. В Польше, Болгарищ Румынии на долю социалистического сектора приходится около 90% промышленной продукции, в Венгрии — 98%, в ГДР — около 90% •
119


Социалистические производственные отношения одержали победу не только в городе, но и в деревне. К началу 1961 года было завершено или, близко к завершению производственное кооперирование в Болгарии, ГДР, Венгрии, Румынии, Чехословакии. Социалистическая перестройка сельского хозяйства успешно развивается и в Польше Г
Для законодательной деятельности высших представительных учреждений европейских стран народной демократии в области экономического и культурного строительства наиболее характерными являются законы о народнохозяйственных планах и бюджетах. Систематическое принятие этих актов стало закономерностью в деятельности высших представительных учреждений.
Принцип народнохозяйственного планирования нашел свое отражение в конституциях зарубежных социалистических стран Европы. Например, Конституция Румынской Народной Республики устанавливает, что экономическая жизнь республики «развивается на основе государственного народнохозяйственного плана в интересах построения социализма, непрерывного роста материального и культурного благосостояния трудящихся, укрепления национальной независимости страны и ее обороноспособности» 1 2.
Принцип народнохозяйственного планирования выражается в том, что государство на основе действия объективного закона планомерного, пропорционального развития народного хозяйства сознательно соблюдает определенные пропорции в развитии общественного производства, увязывает отдельные отрасли народного хозяйства в единое целое и распределяет материальные, трудовые и финансовые ресурсы согласно намеченным целям. «Социализм немыслим..., — писал В. И. Ленин,— без планомерной государственной организации, подчиняющей десятки миллионов людей строжайшему соблюдению единой нормы в деле производства и распределения продуктов» 3.
1 «Коммунист» 1961 г. № 3, стр. 17.
2 «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ., 1954, стр. 35—36.
3 В. И. Ленин, Соч., т. 27, стр. 306—307.
120


Необходимость И возможность планирования Народнохозяйственной жизни в странах народной демократии возникли как логический результат национализации банков, промышленности и транспорта, а также социалистического переустройства сельского хозяйства. Первый народнохозяйственный план был принят в 1946 году в Чехословакии Он был составлен на два года и направлен на решение задач восстановления народного хозяйства. Подобный же характер носили первые планы, принятые в других странах народной демократии: двухлетний план восстановления страны, принятый в Польше в 1947 году1 2; народнохозяйственный план Болгарии на 1947—1948 гг.3 и др.
Завершение национализации и постепенный переход к кооперированию деревни в европейских странах народной демократии создали условия для разработки и принятия долгосрочных (преимущественно пятилетних) планов, предусматривавших развитие и перестройку всего народного хозяйства в целях повышения жизненного уровня трудящихся и укрепления союза рабочего класса с трудовым крестьянством (см., например, закон о пятилетием государственном плане Народной Республики Болгарии (1949—1953 гг.) 4, закон о первом пятилетием плане Чехословацкой Республики 5 и т. п.).
Успехи, достигнутые в европейских странах народной демократии в ходе построения социализма, требуют постоянного совершенствования планирования.
Изменения, проведенные в области планирования за последние годы, выразились прежде всего в значительном расширении компетенции местных органов государственной власти. Резко сократилось количество показателей, устанавливаемых в общегосударственном плане. Вопросы, связанные с развитием сельского хозяйства, местного хозяйства, образования и культуры, здравоохранения, стали решаться в центре лишь в самом общем виде. Это способствовало развитию творческой инициативы мест и вместе с тем совершенствовало всю систему планирования.
1 «Sbirka zakonu», 1946, № 192.
2 «Dziennik Ustaw», 1947, № 53, poz. 285.
3 «Държавен вестник», 1947, № 93, стр. 1.
4 «Държавен вестник», 1949, № 12.
5 «Sbirka zakonu», 1948. № 90.
121


Утверждение общегосударственных планов в европейских странах народной демократии, как и во всех государствах социалистического лагеря, составляет предмет исключительной компетенции высших представительных учреждений.
Право высших представительных учреждений принимать перспективные и ежегодные планы развития народного хозяйства и государственные бюджеты отражает верховенствующее положение, занимаемое этими учреждениями в системе государственных органов.
Только в 1958—1959 гг. в зарубежных социалистических странах ‘Европы были приняты такие важнейшие законы о народнохозяйственном планировании, как закон от 16 октября 1958 г. о втором пятилетием плане развития народного хозяйства Чехословацкой, Народной Республики !, закон от 25 июня 1958 г. о директивах трехлетнего плана развития народного хозяйства Венгрии 1 2, закон от 1 октября 1959 г. о семилетием плане развития народного хозяйства Германской Демократической Республики3, закон от 13 марта 1959 г. о государственном народнохозяйственном плане Народной Республики Болгарии на 1959 год4 и т. п.
Закон о семилетием плане развития народного хозяйства Германской Демократической Республики (1959—1965 гг.), принятый Народной Палатой ГДР в октябре 1959 года, поставил задачу создать материально-техническую базу для победы социализма и удовлетворить растущие потребности населения. Достаточно отметить, что в 1965 году промышленная продукция возрастет по сравнению с 1958 годом на 188%. В сельском хозяйстве предусматривается значительное повышение продуктивности растениеводства и животноводства. Для улучшения жилищных условий трудящихся будет построено 772 тыс. квартир. Народный доход за семилетку увеличился с 63 млрд, марок до 100 млрд.
1 «Sbirka zakonu», 1958, № 63.
2 «Magyar Kozlony», 1958, № 55.
3 «Gesetzblatt», 1959, S. 703.
4 «Известия на Президиума на Народною Събрание», 1959, № 22.
122


В Польше регулирование планового развития народного хозяйства со стороны Сейма отличается известными особенностями. Эти особенности заключаются в том, что народнохозяйственные планы в Польше принимаются не в форме закона, а в форме особого акта — постановления Сейма L
Не менее значительное место в деятельности высших представительных учреждений зарубежных социалистических стран Европы занимают законы о бюджетах и итогах их исполнения. Такие законы систематически принимаются во всех рассматриваемых странах. Так, в Чехословакии законы о годовых бюджетах в течение 1958—1960 гг. были приняты каждый раз на первой же сессии очередного года 1 2. В Венгрии законы о государственном бюджете на 1958, 1959, 1960 гг. были приняты как первые законы соответствующего года3. В Германской Демократической Республике закон о государственном бюджете на 1959 год был принят в январе того же года4, а закон о государственном бюджете на 1960 год — в последних числах 1959 года5. Аналогичное положение существует в Польше, где законы о государственных бюджетах на 1958 и 1959 гг. были приняты Сеймом в начале бюджетного года, а закон о государственном бюджете на 1960 год — в конце 1959 года6. В Румынии практика принятия закона о государственном бюджете до начала очередного года укоренилась еще с 1958 года (закон об утверждении бюджета на 1959 год принят 29 декабря 1958 г., а закон об утверждении бюджета на 1960 год — 29 декабря 1959 г.7).
Высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии уделяют серьезное внимание в своей законодательной деятельности вопросам культурного и социального строительства.
Среди законов, издаваемых в области культурного и социального строительства, следует прежде всего выде1 «Monitor Polski», 1959, № 21, ст. 95.
2 «Sbirka zakonu», 1958, № 13; 1959, № 9; 1960, № 13.
3 «Magyar Kozlony», 1958, № 34; 1959, № 22; 1960, № 9.
4 «Gesetzblatt», 1959, № 4.
5 «Gesetzblatt», 1959, № 69.
6 «Dziennik Ustaw», 1958, № 16, ст. 69; 1959, № 16, ст. 89; 1959, № 72, ст. 454.
7 «Buletinul oficial», 1958, № 41; 1959, № 31.
123


лить законы, направленные на совершенствование общего и специального образования. Например, закон о тесной связи школы с жизнью и об улучшении развития народного образования в Народной Республике Болгарии, принятый Народным Собранием 3 июля 1959 г., предусматривает проведение ряда мероприятий (политехнизация обучения, проводимого по двум ступеням, организация техникумов и технических училищ, реорганизация обучения в высшей школе и т. п.), которые призваны подготовить молодежь для жизни в социалистическом и коммунистическом обществе Г
е) Утверждение актов законодательного хар актер а
В понятие законодательной деятельности входит также утверждение высшими представительными учреждениями актов законодательного характера, принимаемых иными государственными органами. Это правомочие вытекает из закрепленного всеми конституциями европейских стран народной демократии положения о том, что законодательство является исключительным правом высших представительных учреждений. Поэтому все акты, вносящие определенные изменения и дополнения в действующее законодательство, обязательно подлежат утверждению высшими представительными учреждениями. Такими актами в европейских странах народной демократии могут являться: в Болгарии — указы Президиума Народного Собрания, в Венгрии — указы Президиума Народной Республики, в Польше — декреты Государственного Совета, в Румынии — указы Президиума Великого Национального Собрания, в Чехословакии— законодательные мероприятия Президиума Национального Собрания, в ГДР — решения Государственного Совета, имеющие силу закона 1 2.
Органы, принимающие акты законодательного характера, вносят их на очередные сессии высших представительных учреждений. В случае утверждения выс1 «Известия на Президиума на Народното Събрание», 1959» № 54.
2 Подробнее см. главу V.
124


шими представительными учреждениями акты принимают силу закона. В случае отклонения они утрачивают свою силу.
§ 3. Полномочия высших представительных учреждений в' области внешней политики
Полномочия высших представительных учреждений европейских стран народной демократии в области внешней политики исключительно широки и многогранны. И это полностью соответствует роли и месту высших представительных учреждений в системе органов социалистического государства, ибо внешняя политика имеет важное значение в борьбе за построение социализма и коммунизма, в борьбе за мир и прогресс во всем мире.
Конституции европейских стран народной демократии прежде всего закрепляют за высшими представительными учреждениями полномочия по определению основных направлений внешнеполитической деятельности своих государств. Как свидетельствует практика, формы осуществления этих полномочий носят самый разнообразный характер. Основные направления внешней политики рассматриваются при обсуждении как программы деятельности правительства, так и правительственных отчетов, на специально созываемых заседаниях высших представительных учреждений и т. п.
Важнейшим полномочием высших представительных учреждений в области внешней политики является решение вопросов войны и мира. Весьма показательно, что конституции европейских стран народной демократии, говоря об этих полномочиях, исходят из того, что война может быть объявлена либо в случае нападения, либо в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии. Именно так сказано, в частности, в Конституции Чехословацкой Социалистической Республики (ст. 49).
Высшие( представительные учреждения рассматривают важнейшие международные договоры и соглашения. Это положение касается всех стран, в том числе и 125


тех, где международные договоры и соглашения ратифицируются и денонсируются президиумами высших представительных учреждений или аналогичными им высшими органами государственной власти. Показателен, в частности, пример ратификации Варшавского договора в Польше, где согласно Конституции право ратификации и денонсации международных договоров закреплено за Государственным Советом. Конституционная практика в Польше пошла в этом случае по пути предварительного рассмотрения договора на сессии Сейма, а затем Государственный Совет на основе мнения Сейма ратифицировал Варшавский договор.
За последние годы высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии усилили внимание к вопросам внешней политики, стали еще более активно проводить курс на мирное сосуществование стран -с различными социально-экономическими системами, добиваться решения международных проблем мирным путем, разоблачать происки и маневры поджигателей войны, улучшать взаимоотношения между государствами.
Во второй половине 1961 года, когда в ответ на предложение Советского Союза покончить с остатками второй мировой войны, заключить германский мирный договор и нормализовать положение в Западном Берлине империалисты сознательно пошли на резкое обострение положения в Европе, в европейских странах народной демократии вслед за СССР были приняты необходимые меры для предотвращения агрессии и спасения человечества от опасности новой мировой войны. Эти меры касались увеличения расходов на оборону, отсрочки увольнения в запас солдат, отслуживших установленный срок, и т. п. мероприятий. Угрозы империалистических сил не испугали народы социалистических стран. Как показало обсуждение вопросов внешней политики в высших представительных учреждениях европейских стран народной демократии, трудящиеся еще более тесно сплотились вокруг своих родных коммунистических и рабочих партий. О твердой и решительной позиции стран социализма в борьбе за мир свидетельствует тот факт, что 7 октября 1961 г. Государственное Собрание Венгерской Народной Республики, внимательно рассмотрев сложившуюся ситуацию, единодушно 126


уполномочило правительство республики подписать мирный договор с Германией.
Как показывает практика, внешнеполитическая деятельность высших представительных учреждений европейских стран народной демократии вносит важный вклад в борьбу стран социализма и всех миролюбивых сил против подготовки новой агрессии и войны со стороны сил империализма и реакции. Вместе с Советским Союзом и другими социалистическими государствами европейские страны народной демократии твердо придерживаются принципов мирного сосуществования, разработанных В. И. Лениным и получивших развитие в документах КПСС и других братских марксистско-ленинских партий. Следуя этому курсу, страны социализма во главе с СССР добились огромных успехов. Как отмечал на XXII съезде КПСС Н. С. Хрущев: «В современных условиях открылась перспектива добиться мирного сосуществования на весь период, в течение которого должны найти свое решение социальные и политические проблемы, ныне разделяющие мир. Дело идет к тому, что еще до полной победы социализма на земле, при сохранении капитализма в части мира, возникнет реальная возможность исключить мировую войну из жизни общества» L
§ 4. Полномочия высших представительных учреждений по образованию других высших государственных органов
Эта деятельность заключается в том, что высшие представительные учреждения непосредственно создают свои президиумы, осуществляющие функции высшей государственной власти (в Болгарии и Чехословакии), и иные аналогичные президиумам орга.ны (Государственный Совет в ГДР, Президиум Народной Республики в Венгрии, Государственный Совет в Румынии, Государственный Совет в Польше). В Чехословакии высшее представительное учреждение избирает президента республики. Во всех европейских странах народной демократии высшие представительные учреждения
1 «Правда» 18 октября 1961 г.
127


образуют правительства, а в Чехословакии Национальное Собрание участвует в образовании правительства. Высшие представительные учреждения избирают верховные суды и, как правило, назначают верховных (генеральных) прокуроров.
В Чехословакии, в которой существует институт единоличного президента, Национальное Собрание производит выборы президента.
Президиумы высших представительных учреждений, Президиум Народной Республики (в Венгрии) и Государственный Совет (в Польше, ГДР и Румынии) не только избираются на первых сессиях высших представительных учреждений, но и члены их могут быть полностью или частично сменены в последующий период.
Перечисленные полномочия подчеркивают, что высшие представительные учреждения являются верховным звеном в системе высших государственных органов. Это закрепляют почти все конституции европейских стран народной демократии. Так, Конституция Польской Народной Республики выделяет Сейм, называя его в буквальном переводе наивысшим органом государственной власти.
Верховенствующее положение высших представительных учреждений в системе государственных органов находит свое отражение также и в образовании (в Чехословакии— в подтверждении созданного президентом состава) высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Этими органами являются правительства указанных стран (например, в Болгарии, Польше, Румынии — Совет Министров, в Венгрии — Венгерское революционное рабоче-крестьянское правительство, в ГДР и Чехословакии — правительство). В состав правительства, как правило, входят его глава (председатель или премьер-министр), заместители главы правительства, министры, возглавляющие соответствующие министерства, а в некоторых странах также иные лица (государственные министры, председатели комиссий и комитетов).
Правительства, являющиеся коллегиальными органами, играют исключительно важную роль в конкретном руководстве социалистическим строительством. Они координируют и направляют деятельность министерств и подведомственных им органов, обеспечивают выполне-
128


ние общегосударственных народнохозяйственных планов и бюджетов, а также всех законов, принятых высшими представительными учреждениями, осуществляют общее руководство внешней политикой и внешней торговлей, следят за охраной общественного порядка, интересов государства и прав граждан, руководят культурным строительством, развитием просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, налаживают обороноспособность страны и осуществляют общее руководство вооруженными силами, руководят работой исполнительных органов местных органов государственной власти. Конституции отдельных европейских стран народной демократии возлагают на правительства осуществление и других функций.
Рассматривая вопрос о полномочиях высших представительных учреждений европейских стран народной демократии по образованию правительства, следует отметить особенности в подходе конституций этих стран к решению данного вопроса.
Одни конституции, говоря о правительстве и его составе, дают точный перечень министерств, другие конституции ограничиваются общими положениями.
К первой группе относится, например, Конституция Народной Республики Болгарии. Конституция Народной Республики Болгарии устанавливает, что в Совет Министров входят семнадцать министров (иностранных дел, внутренних дел, народного просвещения, финансов, юстиции, народной обороны, торговли и продовольствия, земледелия, строительства и дорог, коммунального хозяйства и благоустройства, железнодорожных, автомобильных и водных сообщений, почт, телеграфа и телефона, промышленности и ремесел, электрификации и мелиорации, рудных и подземных богатств, народного здравоохранения, труда и социального обеспечения) Ч
Развитие системы управления народным хозяйством обусловливает необходимость соответствующих изменений и дополнений в составе правительств. Предвидя это, Конституция Болгарии говорит о подобных изменениях и дополнениях в тех же статьях, в которых
1 См. «Конституция и основные законодательные акты Народной Республики Болгарии», ИЛ, 1952, стр. 32.
9 Б. Н. Топорник
129


дается перечень министерств. Учитывая сравнительную частоту реорганизаций системы государственного управления, Конституция устанавливает для этого более простой порядок. Несмотря на то, что перечень министерств установлен конституциями и, следовательно, любые изменения в этом перечне равносильны изменениям самой конституции, преобразования в составе министерств проводятся путем обычного, а не конституционного законодательствования. Болгарская конституция предусматривает, что Народное Собрание может большинством голосов более половины всех депутатов образовывать новые министерства, а также упразднять, объединять или переименовывать отдельные из существующих.
Конституции Венгрии, ГДР, Польши, Румынии и Чехословакии относятся ко второй группе, характеризующейся отсутствием точного перечня министерств; они говорят о составе правительств в самой общей форме. Так, Конституция Германской Демократической Республики устанавливает, что правительство состоит из премьер- министра и министров (ст. 91) Г Согласно Конституции Венгерской Народной Республики в состав Совета Министров входят: Председатель Совета Министров, первые заместители и заместители Председателя Совета Министров, государственный министр или государственные министры, министры, стоящие во главе министерств, и Председатель Государственного планового управления (§ 23) 1 2.
Конституция Чехословацкой Социалистической Республики, принятая в 1960 году, также говорит только о том, что в состав Правительства входит председатель, его заместители и министры (ст. 67) 3.
Конституция Польской Народной Республики предусматривает, что Совет Министров состоит из Председателя Совета Министров, его заместителей, министров, а также председателей установленных законом комиссий 1 См. «Конституция и законодательные акты Германской Демократической Республики», М, ИЛ, 1953, стр. 47.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 35.
3 «Sbirka Zakonu», 1960, N 100.
130


и комитетов, осуществляющих функции высших органов государственного управления Ч
Практика свидетельствует о том, что преобразования системы министерств и иных центральных органов (комитеты, комиссии), входящих в состав правительств во всех европейских странах народной демократии, производятся в зависимости от потребностей развивающегося народного хозяйства.
Конституции европейских стран народной демократии ничего не говорят ни о сроке полномочий правительства, ни о процедуре его образования. Согласно сложившейся практике образование правительства происходит, как правило, на первых сессиях вновь избранных представительных учреждений. Действовавшее ранее правительство слагает свои полномочия, о чем официально доводится до сведения высшего представительного учреждения. Высшее представительное учреждение назначает председателя нового правительства, которому и поручает сформировать состав правительства. Образование правительств проходит одновременно с обсуждением правительственных программ, в которых излагаются актуальные задачи, стоящие перед органами государственного управления, и основные пути и средства выполнения этих задач.
Право высших представительных учреждений образовывать правительство, естественно, предполагает возможность полного или частичного изменения состава правительства в любое время по усмотрению большинства депутатов. В межсессионный период эти изменения производятся президиумами высших представительных органов или иным органом, выполняющим функции высшей государственной власти. В этом случае 'необходимо подтверждение высшего представительного учреждения, ибо в конечном счете вопрос о составе правительства решается только высшим представительным учреждением. Конституции народно-демократических государств последовательно проводят принцип полного подчинения правительств высшим представительным учреждениям.
1 См. «Конституция и основные законодательные акты Польской Народной Республики», ИЛ, 1953, стр. 15.
9*
131


§ 5. Полномочия высших представительных учреждений в области контроля
Важной группой полномочий высших представительных учреждений являются полномочия в области контроля за деятельностью других государственных органов.
Отделение контрольной деятельности высших представительных учреждений от их законодательной деятельности или деятельности по образованию других государственных органов носит условный характер. В ходе всей своей деятельности высшие представительные учреждения осуществляют систематический и всесторонний контроль за работой всего государственного механизма.
Особенно ярко контрольная деятельность высших представительных учреждений проявляется при обсуждении законов о народнохозяйственных планах, бюджетах и утверждении годовых отчетов.
Например, в ходе обсуждения вопроса о бюджете республики за 1958 год на первой очередной сессии Народного Собрания Народной Республики Болгарии третьего созыва отмечались огромные успехи, достигнутые в области финансовой политики. Вместе с тем депутаты Народного Собрания указывали на недостатки, еще имеющиеся в руководстве отдельными предприятиями и учреждениями L
Контрольная деятельность высших представительных учреждений наглядно осуществляется при рассмотрении вопроса об образовании правительства и иных государственных органов и протекает в тесной связи с изучением прошлой деятельности этих органов. Достаточно сказать, что при утверждении Сеймом Польской Народной Республики нового состава правительства в 1957 году обсуждалась не только деятельность правительства в целом, но и работа отдельных его членов1 2.
1 «Трето Народно Събрание. Първа редовна сесия». Стенографски дневницы, София, 1958, стр. 53.
2 «Sprawozdanie Stenograficzne 2 posiedzenia Sejmu Polskieij Rzeczypospolitej Ludowej w dniach 26 i 27 lutego 1957», Warszawa, 1957, t. 39.
132


Высшие представительные учреждения осуществляют также специальный контроль за деятельностью других государственных органов. Этот контроль прежде всего распространяется на деятельность президиумов или иных органов высших представительных учреждений, осуществляющих определенные функции высшей государственной власти, а также на правительственную деятельность.
Контроль за деятельностью президиумов или иных органов высших представительных учреждений, осуществляющих функции высшей государственной власти, основывается на постановлениях конституций, устанавливающих подотчетность данных органов высшим представительным учреждениям. Согласно Конституции Венгерской Народной Республики Президиум Народной Республики ответствен перед Государственным Собранием и обязан отчитываться перед ним в своей деятельности.
Установив в качестве общего правила ответственность президиумов или иных органов высших представительных учреждений, конституции европейских стран народной демократии не определили порядок осуществления ответственности. Этот порядок не зафиксирован также в регламентах высших представительных учреждений. Так, в регламенте Сейма Польской Народной Республики говорится только о том, что в качестве вопросов, обсуждаемых на сессиях Сейма, могут фигурировать предложения и информации Государственного Совета. На практике контроль высших представительных учреждений за деятельностью своих президиумов или иных органов, осуществляющих функции высшей государственной власти, выражается в различных формах, соответствующих конкретно-историческим особенностям развития народно-демократического строя в каждой отдельной стране.
В Чехословакии, например, наиболее часто практикуемой формой контроля являются отчеты Президиума Национального Собрания на сессиях Национального Собрания, в которых говорится о заседаниях, проведенных Президиумом, о принятых им указах (законодательных мероприятиях), а также об иных формах его деятельности.
133


В Болгарии основной формой контроля, осуществляемого Народным Собранием за деятельностью Президиума, является утверждение указов, изданных в период между сессиями Народного Собрания. Согласно регламенту Народного Собрания эти указы рассматриваются на основе представляемых депутатам объяснительных записок, в которых содержатся мотивы принятия указов.
Так, первая чрезвычайная сессия Народного Собрания Республики (январь 1958 г.) рассмотрела и утвердила проведенные указом изменения в законодательстве о социальном обеспечении. Эти изменения были признаны необходимыми и полностью соответствующими закону !.
Контроль высших представительных учреждений за правительственной деятельностью также полностью вытекает из постановлений конституции. В частности, Конституция Румынской Народной Республики устанавливает, что Совет Министров ответствен и отчитывается в своей деятельности перед Великим Национальным Собранием, а в период между сессиями Великого Национального Собрания — перед Государственным Советом.
В отличие от контроля за деятельностью президиумов и иных органов высших представительных учреждений контроль за правительственной деятельностью характеризуется более определенными и разнообразными формами, важнейшие из которых закреплены конституциями и законами: правительственные заявления, правительственные отчеты, вопросы и запросы депутатов, контрольная деятельность постоянных и временных комиссий и комитетов высших представительных учреждений.
Правительственные заявления обычно представляются высшим представительным учреждениям в связи с утверждением нового состава правительства, а также в связи с важными событиями во внешнеполитической и внутренней жизни страны.
Например, в декабре 1957 года Народное Собрание Народной Республики Болгарии на своей первой сессии
1 «Трето Народно Събрание. Първа извънредна сесия». Стенографски дневницы, София, 1958, стр. 10.
134


образовало новый состав Совета Министров. Председатель Совета Министров А. Югов выступил с программным заявлением, в котором изложил основные задачи социалистического строительства в республике и наметил пути и средства их выполнения.
Правительственные отчеты обычно связываются с выполнением бюджета и народнохозяйственного плана. После обсуждения таких отчетов высшие представительные учреждения обычно принимают решения или резолюции, оценивающие правительственную деятельность.
В Польше для усиления контроля Сейма за хозяйственной, финансовой и организационно-административной деятельностью правительства, а также иных центральных и местных органов государственного управления в 1957 году была создана непосредственно подчиненная Сейму Верховная контрольная палата Главной задачей Верховной контрольной палаты является контроль за выполнением государственного бюджета и народнохозяйственного плана, а также за охраной общественной собственности и финансовой дисциплиной. В рамках своей деятельности Верховная контрольная палата разрабатывает и представляет Сейму заключения по отчетам правительства о выполнении государственного бюджета и о выполнении народнохозяйственного плана с предложением об одобрении деятельности правительства. Палата также разрабатывает и представляет Сейму отчеты о результатах контроля важнейших областей народного хозяйства и деятельности государственного управления.
Важнейшими формами осуществления контроля за деятельностью правительственных органов являются вопросы и запросы депутатов. Так, согласно Конституции Румынской Народной Республики каждый депутат имеет право задавать вопросы либо вносить запросы правительству или отдельным министрам. Правительство или министр, к которым обращен запрос депутата, обязаны не позже чем -в трехдневный срок дать устный или письменный ответ1 2 (ст. 33). Аналогичные положе-- 1 «Dziennik Ustaw», 1957, № 61, ст. 330.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 41.
135


ния закреплены конституциями и регламентами других европейских стран народной демократии.
Порядок внесения вопросов и запросов определен более подробно в регламентах высших представительных учреждений.
Согласно регламенту Народного Собрания Народной Республики Болгарии вопросы направляются депутатам через председателя Бюро Народного Собрания. При этом председатель Бюро обязан сообщить о содержании поступивших вопросов на очередной сессии Народного Собрания. Ответ на вопрос должен быть дан на текущей или очередной сессии в устной или письменной форме.
Запрос отличается от вопроса как по процедуре рассмотрения, так и по своим возможным последствиям. Особенно подробно порядок внесения запроса определен регламентом польского Сейма.
* *
*
Для полноты характеристики полномочий высших представительных учреждений европейских стран народной демократии следует отметить, что в их число входят полномочия в области внутренней организации работы высших представительных учреждений: образование своих президиумов и аналогичных им органов, постоянных и временных комиссий и комитетов.
Высшие представительные учреждения, кроме того, утверждают результаты выборов депутатов, решают вопрос об утрате депутатских полномочий, а также ряд иных вопросов (возбуждение уголовного преследования против президента, вопросы депутатской неприкосновенности и т. п.).


Глава IV
СТРУКТУРА, ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 1. Структура высших представительных учреждений
В настоящее время высшие представительные учреждения во всех без исключения европейских странах народной демократии являются однопалатными органами Государственное право этих стран не знает более разделения высшего представительного учреждения на верхнюю и нижнюю палаты, столь широко распространенного до сих пор в структуре парламентов капиталистических государств. (Так, в США Конгресс состоит из Палаты представителей и Сената, в Англии в составе Парламента имеются Палата общин и Палата лордов, в Федеративной Республике Германии— Бундестаг и Бундесрат1 2). Вместе с тем в евро-
1 См. ст. 15 Конституции Народной Республики Болгарии, § 10 Конституции Венгерской Народной Республики, закон об упразднении Палаты земель Германской Демократической Республики («Ge- setzblatt», 1958, № 71), ст. 15 Конституции Польской Народной Республики, ст. 22 Конституции Румынской Народной Республики, ст. V Конституции Чехословацкой Республики 1948 года.
2 Следует отметить, что если в -США Сенат образуется на основе выборов и, таким образом, формально обосновывается фикция народного представительства, то в Англии и ФРГ вторые палаты даже формально не могут считаться представительными органами. Палата лордов образуется на основе принципа наследования, а Бундесрат составляется на основе делегирования правительствами земель ФРГ.
137


пейских странах народной демократии нет также и социалистического государственноправового института, сходного с Советом Национальностей Верховного Совета СССР.
Аналогичное положение наблюдается также в азиатских странах народной демократии. -Всекитайское Собрание народных представителей (Китайская Народная Республика), Национальное собрание (Демократическая Республика Вьетнам), Еерховное Народное Собрание (Корейская Народно-Демократическая Республика) и Великий Народный Хурал (Монгольская Народная Республика) —все эти высшие представительные учреждения состоят из одной палаты.
Однопалатная структура высших представительных учреждений существовала в странах народной демократии не всегда. В прошлом, в период господства капиталистического строя, в большинстве этих стран парламенты состояли из двух палат: верхней и нижней. В Польше такими палатами были Сенат и Сейм, в Румынии — Палата депутатов и Сенат, в Чехословакии — Палата депутатов и Сенат, в Венгрии — Палата депутатов и Палата магнатов, в Веймарской Германии — Рейхстаг и Рейхсрат.
Как и в других капиталистических государствах, верхние палаты играли роль тормоза по отношению к низшим, находившимся в силу иного порядка образования под определенным влиянием широких слоев населения.
Ярким примером антинародности и реакционности верхних палат может служить деятельность созданной в 1926 году верхней палаты парламента хортистской Венгрии. Эта палата практически не избиралась населением. Часть ее членов назначалась регентом, часть избиралась верхушкой дворянства, часть состояла из членов по званию и занимаемой должности. Только незначительная часть депутатов верхней палаты избиралась органами местного самоуправления и некоторыми учреждениями. Верхняя палата пользовалась согласно законодательству темй же правами, что и нижняя палата, включая право законодательной инициативы. Единственное исключение касалось государственного бюджета, который принимался нижней палатой. Все остальные законопроекты должны были обязательно получать 138


утверждение обеих палат. В случае разногласия между палатами законопроект, принятый нижней палатой, мог быть представлен главе государства и без санкции верхней палаты только после истечения шестимесячного срока L
В Польше двухпалатный парламент проектировался уже с первых дней работы над Конституцией 1921 года, различные проекты которой, подражая то американскому, то английскому и, наконец, французскому образцу 1 2, исходили из необходимости второй палаты как аксиомы государственного строительства. Принятая в 1921 году Конституция республики предназначала второй палате — Сенату роль своеобразного фильтра. Согласно Конституции каждый законопроект, принятый Сеймом, передавался на рассмотрение Сената, который в течение 30 дней мог предложить Сейму изменить и дополнить или же отклонить законопроект в целом. В этих случаях законопроект подлежал возвращению в Сейм, который принимал окончательное решение большинством в и/2о депутатов, участвовавших в голосовании3.
Конституция 1935 года сохранила двухпалатную структуру польского парламента, но при этом урезала права Сейма и расширила права Сената, который отныне стал открытым противовесом Сейма. Сенат в качестве второй законодательной палаты стал рассматривать бюджет и все законопроекты, принятые Сеймом, принимал участие, хотя и без права инициативы, в разрешении ряда вопросов, относившихся по Конституции 1921 года к исключительной компетенции Сейма (требование об отставке правительства или министра, рассмотрение законов, возвращенных законодательным палатам президентом республики для вторичного рассмотрения; изменение Конституции; отмена распоряжений, вводивших чрезвычайное положение) 4.
В Чехословакии, где в памяти народа еще свежо было воспоминание о реакционной верхней палате ав1 См. «Конституции буржуазных стран», т. II, М.» Соцэкгиз, 1936, стр. 328—329.
2 S. Rozmarin, Polskie prawo panstwowe, Warszawa, 1961, str. 106.
3 См. «Конституции буржуазных стран», т. I, М., Соцэкгиз, 1935, стр. 209.
4 См. там же, стр. 234.
139


Стрийского парламента, 6 период разработки проекта конституции домюнхенской республики в печати был помещен ряд резких выступлений против двухпалатной структуры. Однако буржуазным политикам во главе с Массариком удалось путем закулисных махинаций добиться образования Сената *.
Конституция Чехословакии 1920 года, учредившая две палаты Национального Собрания, предусматривала довольно сложную систему взаимодействия обеих палат. Законопроекты, принятые одной из палат, должны были обязательно проходить через вторую палату.
Правда, постановление Палаты депутатов могло стать законом, невзирая на противоположный вотум Сената, если Палата депутатов абсолютным большинством своих членов решала поддержать свое первоначальное постановление. Однако в случае, если решение по этому вопросу в Сенате было принято большинством в 3Д сенаторов, проект мог стать законом только при условии его вторичного одобрения большинством в 3/б членов Палаты депутатов1 2 3 4.
Победа революции и установление народно-демократического строя, сопровождавшееся сломом старого государственного аппарата и построением нового, привели к ликвидации верхних палат.
Так, конституционный декрет президента Чехословацкой Республики от 25 августа 1945 г. о Временном Национальном Собрании устанавливал, что это Собрание, создаваемое вплоть до образования на основе выборов Учредительного национального собрания, состоит из одной палаты, насчитывающей 300 депутатов3. Соответствующее постановление содержал также конституционный закон от 11 апреля 1946 г. об Учредительном национальном собрании, гласивший, что этот орган образует одна палата в составе 300 депутатов4.
В Румынии упразднение второй палаты было осуществлено декретом-законом от 13 июля 1946 г. бб органи- 1 Подробнее см. В. R. Rattinger, Nastin ustavniho vyvoje predmnichovske republiky, Praha, 1954, str. 56.
2 См. «Конституции буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 21—22.
3 «Sbirka zakonu», 1945, № 47.
4 «Sbirka zakonu», 1946, № 65.
140


зацйи Йацйональйбго представительства. Согласно атому закону законодательная власть осуществлялась королем и Национальным представительством (парламентом) согласно постановлениям Конституции 1923 года. Национальное представительство состояло из одного органа — Собрания депутатов Собрание было впоследствии сменено Учредительным «национальным собранием, на которое было возложено принятие конституции страны, освободившейся в декабре 1947 года от монархии и превратившейся в народную республику1 2. Учредительное национальное собрание также было однопалатным органом.
Однопалатная структура высшего представительного учреждения в народной Венгрии была закреплена законом VIII от 1945 года о выборах в Государственное Собрание3 и законом I от 1946 года о государственном строе Венгрии 4.
В Польше вопрос о структуре высшего представительного учреждения был как бы предрешен уже в ходе революционной борьбы за утверждение народно-демократического строя. Уже тогда прообраз будущего Сейма — Крайова рада народова действовала как однопалатный орган. Однако вопрос о ликвидации, второй палаты — Сената все же стоял настолько остро, что был вынесен в качестве первого вопроса на всенародный референдум, состоявшийся 30 июня 1946 г.5. В референдуме приняло участие 90% граждан, имеющих право голоса, 62,2% участвовавших в голосовании высказались за однопалатный высший орган государственной власти 6.
Ликвидация вторых палат в европейских странах народной демократии проходила в обстановке ожесточенной борьбы с реакцией. Характерно, что идея двухпалат1 «Monitor oficial», 1946, № 161.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1950, стр. 58.
3 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 50.
4 См. «Сборник законов и постановлений Венгрии. 1945—1946», т. I, 1947, стр. 57 (на венгерском языке).
5 «Dziennik Ustaw», 1946, № 15, ст. 104.
6 Подробнее см. В. Ф. К о т о к и А. Г. М о з о х и н а, Развитие основных институтов государственного права Польской Народной Республики, изд-во АН СССР, 1955, стр. 46.
141


ного законодательного органа широко пропагандировалась буржуазными идеологами не только в тех странах, где верхние палаты долгое время являлись традиционным элементом системы высших государственных органов, но и там, где соответствующие традиции были крайне слабы или же вообще не существовали. В частности, даже в Болгарии, где согласно Тырновской конституции 1879 года парламент состоял из одной палаты, при разработке проекта конституции народной республики некоторые буржуазные юристы (С. Баламезов, Б. Ганев и др.) при поддержке оппозиционных партий выступили с проектом создания двухпалатного Народного собрания L
Марксистско-ленинская теория и практика государственного строительства в социалистических странах наглядно говорят о том, что в унитарных государствах наиболее целесообразной является однопалатная структура высшего представительного учреждения. Иное решение вопроса возможно, как правило, только в многонациональных государствах, в которых отношения между нациями, составляющими основную часть населения, построены на федеративной основе.
Как известно, высшее представительное учреждение Советского Союза — Верховный Совет СССР является двухпалатным органом, состоящим из Совета Союза и Совета Национальностей1 2. Такое решение вопроса о структуре высшего .представительного учреждения объясняется тем, что СССР —федерация, созданная на основе добровольного объединения равноправных союзных республик. Войдя в федерацию, союзные республики передали ей часть своих прав', но остались вместе с тем суверенными государствами, каждое из которых имеет свою территорию, свою конституцию, свою систему государственных органов и свое гражданство.
В условиях советского социалистического федеративного государства двухпалатная структура высшего пред1 Подробнее см. Г. Желе в. Въпросът за двупалатна структура на Народното събрание у нас, «Годищник на Софийския университет. Юридически факультет», т. X, IX, София, 1958, стр. 463.
2 См. ст. 33 Конституции СССР,
142


ставительного учреждения позволяет при решении вопросов государственного руководства учитывать как общие интересы всего советского народа, так и специфические интересы отдельных национальностей, составляющих этот народ. Общие интересы всего советского народа находят свое наиболее полное отражение в Совете Союза!, а специфические интересы отдельных национальностей — в Совете Национальностей.
Чем же обусловлено существующее ныне в социалистических странах положение? Почему, несмотря на особенности той или иной страны, однопалатная структура высшего' представительного учреждения является общей для всех стран народной демократии? И, наконец, распространяется ли данное положение только на страны народной демократии или же оно является всеобщим и свойственно каждому социалистическому государству? Для ответа на эти вопросы следует подробнее ознакомиться с двумя факторами, определяющими в основном структуру высших представительных учреждений социалистических стран: во-первых, с их положением в системе органов государственной власти и, во-вторых, с государственным устройством каждой отдельно взятой страны.
Высшие представительные учреждения, как уже было показано, занимают верховенствующее положение в единой системе органов власти государств социалистического типа. Именно им принадлежит вся полнота власти, используемая трудящимися для построения социалисти- ч еского о б ществ а.
Поэтому в условиях унитарных государств существование в высших представительных учреждениях вторых палат являлось бы тормозом в государственной работе. В случае если бы эти палаты были приравнены к первым палатам, возникла бы неясность в их назначении. Получилось бы, что высшую государственную власть осуществляли два органа, в равной степени облеченные правом представлять волю народа. Из такого положения невозможно было бы найти выход путем разграничения компетенции, ибо это фактически означало бы нарушение принципа единства государственной власти.
При неравном положении двух палат одна из них, попадавшая в положение низшей палаты, не могла бы 143


осуществлять все права высшей государственной власти и являлась бы бесполезным придатком к высшей палате.
В унитарных государствах неГ надобности во второй палате, так как нет таких интересов отдельных наций, которые обязательно должны найти свое отражение в организации второй палаты высших представительных учреждений. '
В настоящее время Болгария, Венгрия, ГДР и Польша представляют собой в основном «однонациональные» государства. Национальные меньшинства, имеющиеся в этих странах, составляют незначительный процент населения. Так, в Болгарии из 7 млн. населения на национальные меньшинства приходится менее 1 млн. (700 тыс. турок, 150 тыс. цыган и др.) в Венгрии национальные меньшинства (словаки, немцы, румыны и др.) составляют менее 3% населения1 2, в Польше непольское население составляет всего 2% по отношению к общей численности жителей (200 тыс. украинцев, 200 тыс. белорусов, 15 тыс. литовцев, 15 тыс. словаков и т. п.) 3. В Германской Демократической Республике проживает незначительное количество сорбов. В условиях этих стран вполне естественно не возникает вопрос об образовании каких-либо особых национально-государственных форм, и интересы национальных меньшинств осуществляются в общих рамках унитарного государства.
В Румынской Народной Республике в северной части Трансильвании проживают компактной группой около 1,6 млн. венгров (10% населения). В целях разрешения национального вопроса на территории с венгерским населением была образована Венгерская автономная область. Как устанавливает Конституция республики, «Венгерская автономная область Румынской Народной Республики состоит из территории, на которой живет компактное венгерское секуйское население, и имеет свое автономное административное управление, избираемое населением автономной области» (ст. 19) 4.
1 БСЭ, т. 5, стр. 404.
2 «Зарубежные страны. Политико-экономический справочник». Госполитиздат, 1957, стр. 69.
3 J. Gutt, Internationalizm a nacionalizm, Warszawa, 1958, str. 9.
4 «Конституция и основные законодательные акты Румынской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 37—38.
144


Предоставление венгерскому национальному меньшинству автономии укрепило единство румынского народно-демократического государства Ч
Венгерская автономная область — это вид административной автономии. Она имеет свой местный национальный орган государственной власти — Народный Совет автономной области, избираемый населением на основе общих принципов избирательного права. Исполнительным и распорядительным органом Народного Совета является комитет. Автономная область — это составная часть унитарного Румынского государства. В соответствии с этим все акты центральных органов и прежде всего законы, принимаемые Великим Национальным Собранием, обязательны на ее территории. Положение о Венгерской автономной области разрабатывается Народным Советом автономной области и представляется на утверждение Великого Национального Собрания Румынской Народной Республики.
Только Чехословакия представляет собой государства двух самостоятельных братских народов: чехов и словаков. Эти братские народы построили свои отношения не на основе федерации, а на основе единого и неделимого государства'. Вместе с тем особенности экономического и культурного развития Словакии и национальные права словацкого народа получили отражение в создании словацких национальных органов.
Создание единого Чехословацкого государства явилось результатом долгих лет совместной борьбы, которую вели чешский и словацкий народы за свое национальное и социальное освобождение. Исторический опыт наглядно показал, что такое государство отвечает интересам обоих народов, предоставляя им максимальные возможности для своего всестороннего развития. В годы национально-освободительного движения и последовавшей за ним революции идея государственного единства чехов и словаков выдержала суровые испытания временем, доказав свою силу и жизнеспособность. Осуществление этой идеи представляет собой величайшую заслугу Коммунистической партии, которая вопреки стараниям 1 Подробнее см. А. Б. Гулиев, Разрешение национального вопроса в Румынской Народной Республике, «Советское государство и право» 1965 г. № 6, стр. 99.
Ю Б. Н. Топорнин
145


чешских шовинистов и словацких националистов последовательно проводила свою политику в национальном вопросе.
Решение национального вопроса в Чехословакии соответствует основным положениям марксистско-ленинского учения и прежде всего провозглашенному им праву каждой нации на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Признание этого права, однако, не означает, что отделение необходимо и обязательно в любых исторических условиях.
Напротив, марксизм-ленинизм учит, что к вопросу о праве наций на самоопределение надо подходить исключительно осторожно, в полной мере учитывая положение национального вопроса как части общего вопроса о пролетарской революции и диктатуре пролетариата. Как известно, в Советском Союзе, где принцип самоопределения наций впервые был осуществлен на практике, используются различные формы государственного устройства, позволяющие сочетать этот принцип с конкретными условиями развития той или иной нации (союзная республика, автономная республика, автономная область, национальный округ, национальный район, национальный сельсовет).
В настоящее время согласно Конституции 1960 года Чехословакия является унитарным государством: Государственную власть в республике осуществляет единая система представительных органов, в которую в качестве составной части входит Словацкий Национальный совет. Компетенция Словацкого Национального совета ограничена вопросами национального или же регионального характера, требующими специального регулирования для обеспечения полного хозяйственного и культурного развития Словакии.
Следует вместе с тем иметь в виду своеобразие термина «национальный» применительно к Словацкому Национальному совету. Этот термин нельзя понимать так, будто компетенция, организация и деятельность данного органа строятся только на основе национального признака. Словацкий Национальный совет является органом государственной власти и государственного управления на территории всей Словакии, и его компетенция распространяется на всех граждан, проживающих на данной 146


территории независимо от их национальной-принадлежности L
Характеризуя государственноправовое положение Словакии, необходимо особо отметить отсутствие параллельных национальных органов для чешских земель. Подобная асимметричность, как это убедительно показывают чехословацкие юристы Б. Ратингер и И. Гроспич, вытекает из фактического неравенства, существовавшего ранее в положении чешского и словацкого народов. В то время как интересы чешского народа, который в период существования единого Чехословацкого государства никогда не был в положении угнетенного народа, могут быть полностью обеспечены центральными государственными органами, национальные интересы словацкого народа требуют создания особых национальных государственных органов 1 2.
Специфические условия возникновения и развития народно-демократического строя в Чехословакии оказали столь сильное влияние на государственноправовые институты, что вряд ли возможно провести хотя бы в основных чертах аналогию с другим социалистическим государством. Даже в многонациональном Советском государстве, отличающемся исключительным разнообразием государственноправовых форм разрешения национального Bonpocai, нет ни одного территориального образования, подобного Словакии. Несомненно, что мы имеем дело с новой, неизвестной до этого в практике социалистических стран формой национальной государственности. И поэтому следует полностью согласиться с мнением двух чехословацких специалистов этой области: доцента Братиславского университета К. Лацо и научного сотрудника Института права Чехословацкой академии наук И. Гроспича о том, что конкретное решение национального вопроса в Чехословакии породило новую, неизвестную до сих пор форму государственного устройства3, что Словакия представляет собой особую форму политической автономии социалистического типа 4.
1 J. М о и г а 1, Slovenske narodni organy, Praha, 1958, str. 22.
2 I. Gros pre, B. Rattinger, К nove ustavni uprave slovenskych narodnich organu, «Nova mysl», 1957, № 4, str. 330.
3 «Pravny obzor», 1956, № 9, str. 534.
4 «Ceskoslovenske statni pravo», Doplnky, Praha, 1957, str. 16.
10*
147


Следует отметить также, что во всех европейских странах народной демократии в высшие представительные учреждения депутатами избраны лица, принадлежащие к различным национальностям, проживающим в данных странах. Например, в Национальном Собрании Чехословацкой Республики в настоящее время среди 300 депутатов имеется 205 чехов, 83 словака, 6 депутатов венгерской национальности, 3 депутата украинской национальности, 1 депутат польской и 2 депутата немецкой национальности !, в Великом Национальном Собрании Румынской Народной Республики из 437 депутатов 67 представляют национальные меньшинства 1 2.
Определенное исключение в решении вопроса о структуре высших представительных учреждений вплоть до конца 1958 года составляла Германская Демократическая Республика, в которой согласно Конституции республики одновременно с Народной Палатой был создан орган представительства земель— Временная палата земель3.
Согласно Конституции Палата земель в первый период своего существования состояла из депутатов, посылаемых землями из расчета один депутат на 500 тыс. жителей. При этом действовало правило о том, что каждая земля должна быть обязательно представлена в Палате земель по крайней мере одним депутатом. Депутаты Палаты земель до 1952 года избирались парламентами земель — ландтагами и должны были быть, как правило, членами ландтага4.
Компетенция Палаты земель была определена в Конституции таким образом, чтобы, во-первых, обеспечить представительство интересов земель, а во-вторых, недо- пустить превращения этой палаты в орган, противостоящий Народной Палате. Палате земель было предоставлено право законодательной инициативы, но законодательство оставалось в исключительной компетенции Народной Палаты. Палате земель принадлежало право 1 «Rude pravo» 12 июля 1960 г.
2 «Правда» 19 марта 1957 г.
3 См. «Образование Германской Демократической Республики. Документы и материалы», ИЛ, 1950, стр. 52.
4 См. «Конституция и законодательные акты Германской Демократической Республики», ИЛ, 1953, стр. 44.
148


отЛаГательйоТО вето, но это вето Меряло силу, если Народная Палата подтверждала свое решение после нового обсуждения. Палата земель вместе с Народной Палатой участвовала в выборах президента республики, но в силу своей сравнительной малочисленности не играла при этом определяющей роли.
Образование Палаты земель следует рассматривать в тесной связи с процессом государственного строительства в ГДР.
Как известно, развитие системы государственных органов, и в том числе органов народного представительства, в восточной части Германии происходило снизу вверх. Первоначально создавались государственные органы на местах, и только затем система этих органов была возглавлена высшими государственными органами. Поэтому на этапе возникновения и развития народно-демократического строя в ГДР земли были необходимы, так как они использовались демократическими силами немецкого народа во главе с Социалистической единой партией Германии в интересах окончательной ликвидации последствий господства гитлеровской клики и стоявшей за ее спиной монополистической буржуазии и утверждения антифашистско-демократического режима.
Сохранение земель в первые годы развития народно- демократического строя в ГДР/ было обусловлено конкретно-историческими условиями и отнюдь не говорило о стремлении строить Германское государство на федеративной основе. Германия имеет однонациональное население (сорбы составляют незначительное национальное меньшинство), кроме того, земли были созданы в основном по феодальному признаку владения земельной собственностью и их границы не соответствовали задачам строительства нового общества.
После принятия Конституции республики земли просуществовали сравнительно недолго. Опыт первых же лет показал, что система деления республики на земли, каждая из которых имела собственные ландтаг и правительство, не соответствовала более потребностям общественного «развития. Последовательное и глубокое претворение в жизнь принципа демократического централизма потребовало решительной реорганизации существовавшего деления.
149


В соответствии с принятым _в 1952 году законом о дальнейшей демократизации структуры и методов работы государственных органов 1 в стране были ликвидированы существовавшие до этого пять земель и вместо них были образованы 14 округов, каждый из которых делился в свою очередь на районы. Вместе с землями были упразднены их парламенты и правительства. В новых административно-территориальных единицах были созданы народные представительства, которые стали осуществлять все функции местных органов государственной власти.
Реорганизация административно-территориального деления не привела, однако, ни к ликвидации Палаты земель, ни к серьезным изменениям в ее правовом положении. Изменился только порядок образования этой палаты. Депутаты Палаты, земель стали избираться из расчета один депута^ на 350 тыс. жителей и, таким образом, общий состав\палаты был доведен до 50 депутатов. Кроме того, 131 депутатов с совещательным голосом представляли Большой Берлин. Выборы производились окружными собраниями депутатов, которые собирались на совместные заседания, объединяясь на основе территориальной принадлежности к бывшим землям.
Рассматривая деятельность Палаты земель за весь период ее существования, следует подчеркнуть ее неразрывную связь с деятельностью Народной Палаты. Не было случая, когда бы Палата земель использовала свое право вето или когда бы проявлялись иные противоречия в решениях и действиях обеих палат. Все законы, принятые Народной Палатой, получали единодушную поддержку Палаты земель. Также единогласно были проведены выборы президента республики. Единство в действиях обеих палат объясняется прежде всего тем, что как Народная Палата, так и Палата земель принимали свои решения в интересах народа.
Однако! с развертыванием всестороннего социалистического строительства и вытекающим отсюда развитием и совершенствованием принципов социалистического 1 См. «Конституция ‘И законодательные акты Германской Демократической Республики», ИЛ, 1953, стр. 128.
150


демократизма, и в первую очередь принципа демократического централизма, существование Палаты земель утратило всякое основание. Палата земель все более превращалась в орган, не соответствующий потребностям государственного строительства. Особенно заметно это стало после принятия закона о местных органах государственной власти (18 января 1957 г.) \ закона о правах и обязанностях Народной Палаты по отношению к местным t народным представительствам (18 января
1957 г.) 1 2 и закона о совершенствовании и упрощении работы государственного аппарата ГДР (11 февраля
1958 г.) 3.
Согласно этим законам укреплялось единое централизованное руководство всей экономической, политической и культурной жизнью и вместе с тем значительно расширялись права местных органов государственной власти. Руководство деятельностью местных органов государственной власти было сосредоточено в Народной Палате, которая образовала в этих целях специальный Постоянный комитет по местным народным представительствам.
Таковы были причины, побудившие Народную Палату принять в декабре 1958 года закон об упразднении Палаты земель ГДР4.
Практика государственного строительства в европейских странах народной демократии убедительно свидетельствует о том, что однопалатная структура высших представительных учреждений в условиях этих стран является наиболее целесообразной и за истекший период себя полностью оправдала. Такая структура наилучшим образом обеспечивает надлежащий ход работы высших представительных учреждений, выполнение ими возложенных на них задач по верховному руководству социалистическим строительством, способствует укреплению их авторитета и содействует слаженности и оперативности в деятельности всех его органов.
1 «Gesetzblatt», 1957, S. 65..
2 «Gesetzblatt», 1957, S. 72.
3 «Gesetzblatt», 1958, S. 117.
4 «Gesetzblatt», 1958, S. 867.
151


§ 2. Сессии
Основной организационно-правовой формой деятельности высших представительных учреждений европейских стран народной демократии являются сессии, т. е. проводимые в определенный период времени пленарные заседания.
Закон закрепляет, что высшее представительное учреждение выступает в качестве носителя высшей государственной власти только как коллегиальный орган, состоящий из избранных -народом депутатов. Это отражает существующий в каждом государстве социалистического типа суверенитет народа, который осуществляет свою власть посредством стройной системы представительных учреждений. Только эти учреждения, образуемые народом и полностью перед ним подотчетные, могут как в центре, так и на местах осуществлять государственную власть.
Сессионная форма деятельности высших представительных учреждений, действующая сейчас в социалистических государствах, впервые возникла в Советском Союзе.
Еще в первые годы социалистического строительства в СССР периодически созывались съезды Советов. Съезды Советов не были постоянно действующими органами, полномочия которых сохранялись бы вплоть до избрания следующего съезда Советов. После окончания очередного съезда, заседавшего, как правило, несколько дней, полнота государственной власти в СССР принадлежала избираемому съездом Центральному Исполнительному Комитету как органу съезда. ЦИК осуществлял свою деятельность, собираясь периодически на сессии, продолжавшиеся обычно несколько дней. Таким образом, в деятельности как съездов Советов, так и ЦИК основной формой были заседания, проводившиеся подряд в течение нескольких дней. Эта форма применялась также в деятельности сельских, поселковых и городских Советов.
После принятия Конституции СССР 1936 года, заменившей прежнюю систему органов государственной власти единой системой Советов, сессионная форма работы стала общей для всех звеньев Советов. Кон152


ституция СССР 1936 года, а также изданные на ее основе республиканские конституции определили строгий порядок созыва, подготовки и деятельности сессий Советов.
В настоящее время сессии представляют собой основные формы деятельности высших _ представительных учреждений во всех странах социалистического лагеря.
Сессионная форма деятельности свойственна не только высшим представительным учреждениям государств социалистического типа. В равной мере она является основной организационно-правовой формой деятельности местных органов государственной власти, о чем говорят, например, закон от 18 января 1957 г. «О местных органах государственной власти Германской Демократической Республики» 1, закон от 25 января 1958 г. «О народных Советах Польской Народной Республики» 1 2.
Основное достоинство сессионной формы деятельности высших представительных учреждений заключается в том, что она дает возможность наиболее полно и всесторонне претворить в жизнь принципы социалистического демократизма. Сессии являются средством привлечения к государственному руководству всех депутатов высших представительных учреждений. Тем самым укрепляется коллективность руководства, обеспечивающая правильность и своевременность принимаемых решений и четкий, систематический контроль за их выполнением.
Пленарные заседания помогают также сочетать участие депутатов высших представительных учреждений в решении вопросов хозяйственного и культурного строительства с их практической работой по осуществлению принятых решений. Депутаты высших представительных учреждений после своего избрания, как правило, не прекращают трудовой деятельности по месту прежней работы, а, наоборот, еще более активизируют эту деятельность, являя собой пример добросовестного отношения к выполнению трудовых обязанностей. Непосредственная 1 «Gesetzblatt», 1957, S. 65.
2 «Dziennik Ustaw», 1958, № 5, ст. 16.
153


связь депутатов с широкими слоями трудящихся в процессе производственной работы предоставляет депутатам широкие возможности для того, чтобы решать каждый конкретный вопрос исходя из интересов и потребностей народа.
Сессионная форма деятельности высших представительных учреждений полностью соответствует содержанию этой деятельности.
Осуществляя высшую государственную власть, высшие представительные учреждения не занимаются оперативным управлением социалистическим строительством. В соответствии с принципами организации механизма социалистического государства такое управление возложено конституциями на правительства и иные центральные органы. Высшие представительные учреждения, как правило, занимаются важнейшими, узловыми вопросами государственного руководства, которые с успехом решаются ими на периодических пленарных заседаниях.
Проходящий в европейских странах народной демократии процесс совершенствования и углубления социалистического демократизма привел к увеличению роли высших представительных учреждений в руководстве социалистическим строительством. Предъявляются повышенные требования к работе сессий, комиссий и комитетов, президиумов, иных органов и отдельных депутатов высших представительных учреждений. На сессиях обсуждаются все важнейшие вопросы руководства социалистическим строительством, принимаются законы, образуются высшие государственные органы и контролируется деятельность государственного аппарата, подробно и всесторонне обсуждаются основные направления внутренней и внешней политики.
Законодательство большинства европейских стран народной демократии, определяя сроки и порядок созыва сессий, подразделяет их на очередные и чрезвычайные (внеочередные).
Очередными являются сессии, созываемые в установленные конституциями и регламентами сроки уполно- моченньгми на то органами. Такими органами в Болгарии являются президиумы высших представительных учреждений; в Венгрии — Президиум Народной 154


Республики; в Польше и Румынии — Государственный Совет; в Германской Демократической Республике — Государственный Совет созывает только первое заседание Народной Палаты (последующие заседания Палаты созываются ее председателем).
Чрезвычайные сессии предусмотрены конституциями Чехословакии, Польши, Венгрии и некоторых других стран. Они могут быть созваны или соответствующими высшими государственными органами, или по требованию определенной части депутатов. В Венгрии чрезвычайные сессии могут быть созваны по решению Президиума Народной республики или по требованию одной трети депутатов, в Польше — по письменному предложению не менее одной трети общего числа депутатов, в Чехословакии — по требованию одной трети депутатов, в Румынии — Государственным Советом или по требованию не менее трети всех депутатов и т. п.
На практике чрезвычайные сессии высших представительных учреждений в большинстве европейских стран народной демократии созываются очень редко. Это объясняется прежде всего тем, что в этих странах принята практика проведения обычных, очередных сессий, которые созываются в соответствии с потребностями государственного руководства социалистическим строительством.
Своеобразное исключение составляла до последнего времени практика деятельности Народного Собрания Народной Республики Болгарии. Достаточно указать, что в течение срока полномочий Народного Собрания второго созыва (1954—1958 гг.) состоялось восемь очередных и девять внеочередных сессий. В первый год деятельности Народного Собрания третьего созыва (1958 г.) были проведены две очередные и две внеочередные сессии.
Сравнительно частый созыв чрезвычайных сессий Народного Собрания Народной Республики Болгарии объясняется прежде всего тем, что Конституция республики в силу традиций устанавливала для созыва очередных сессий определенные даты—1 ноября и 1 февраля каждого года. В случае необходимости безотлагательно решить те или иные вопросы государственного руковод155


ства высшим представительным учреждением созывались чрезвычайные сессии.
Например, девятая внеочередная сессия Народного Собрания была созвана в декабре 1957 года для обсуждения следующих трех вопросов: 1) законопроекта о государственном народнохозяйственном плане на 1958 год, 2) Обращения Верховного Совета СССР от 6 ноября 1957 г. к парламентам всех стран с призывом непрестанно укреплять мир во всем мире и развивать дружбу и сотрудничество между народами, 3) законопроекта об утверждении указов и решений Президиума Народного Собрания, изданных в период между восьмой очередной (2—5 ноября 1957 г.) и девятой внеочередной сессиями Ч
С ноября 1961 года Конституция Народной Республики Болгарии не знает деления сессий на очередные и внеочередные. Законодательно устанавливается, что Народное Собрание должно созываться на сессии Президиумом Народного Собрания не менее двух раз в год1 2.
Очередные сессии высших представительных учреждений созываются регулярно в соответствии с периодичностью, установленной законодательством. Общим правилом, принятым в большинстве европейских стран народной демократии, является созыв не менее двух очередных сессий в год. .
Конституции и регламенты высших представительных учреждений в ряде европейских стран народной демократии вносят в общее правило о созыве двух сессий определенные уточнения. В частности, в Польше регламент Сейма3 внес уточнения в соответствующую статью Конституции, установив-, что Государственный Совет созывает очередные сессии не позже твердо установленных сроков: осеннюю сессию не позже 31 октября и весеннюю сессию не позднее 1 апреля4.
1 «Второ Народно Събрание. Девета извънредна сесия». Стенографски дневницы. София. 1957.
2 «Известия на Президиума на Народното събрание», 1961, № 89.
I 3 «Monitor Polski», 1957, № 19, ст. 145.
4 Детальный анализ соответствующих постановлений регламента Сейма Польской Народной Республики. См. A. G w i z d z, W. spra- 156


Практика деятельности высших представительных учреждений европейских стран народной' демократии показывает, что установленная конституциями периодичность созыва очередных сессий строго соблюдается.
В соответствии с конституциями и регламентами очередные сессии высших представительных учреждений созываются актами уполномоченных на то органов.
Однако издание подобных актов не означает, что этим органам предоставлено право решать по существу вопрос о созыве очередной сессии. В странах, где ни конституция, ни регламенты не устанавливают точно дня открытия очередной сессии, соответствующие органы свободны лишь в выборе этого дня. В остальном созыв сессий — это организационно-техническая обязанность.
Одной из важнейших предпосылок успешной сессионной работы высших представительных учреждений является активное участие в ней всех депутатов. Присутствие депутатов на сессиях является одной из основных обязанностей депутата. Оно получило формальное закрепление в ряде регламентов. Так, регламент Народной Палаты ГДР устанавливает, что депутаты рбязаны «...регулярно участвовать в заседаниях Народной Палаты и комитетов, в_срстав которых они входят, а также принимать участие в совещаниях». Однако болезнь, командировки и ряд других уважительных причин иногда обусловливают отсутствие депутатов на сессиях. В этой связи особого внимания заслуживает вопрос о кворуме, т. е. о минимальном количестве депутатов, небходимом для полномочного рассмотрения вопросов на сессионных заседаниях.
Практика показывает, что на сессионных заседаниях высших представительных учреждений всегда присутствует подавляющее большинство депутатов, составляющее свыше 90% их численности. Это наглядно свидетельствует о высокой активности депутатов, об их глубоком wie wykladni niektorych postanowien regulaminu Sejum, «Panstwo i prawo», 1960, № 8—9, Str. 328.
157


интересе к решению вопросов руководства социалистическим строительством.
Сессионные заседания высших представительных учреждений являются, как правило, открытыми. На них присутствуют представители общественных организаций, коллективов предприятий и учреждений, работники кино, радио и печати. Это один из способов обеспечения гласности сессионной работы, необходимой для укрепления связи высших представительных учреждений с широкими слоями трудящихся.
Гласность обеспечивается также тем, что население с помощью печати, радио и кино широко извещается о сроке созыва и предлагаемой повестке дня очередной сессии.
Регламенты высших представительных учреждений ряда европейских стран народной демократии обязывают органы, созывающие депутатов на сессию, заблаговременно помещать в официальных изданиях сообщения о предстоящей сессии. Например, регламент Великого Национального Собрания Румынской Народной Республики предусматривает, что декреты Президиума Великого Национального Собрания о созыве очередных сессий, должны опубликовываться за 15 дней до начала, а о созыве внеочередной сессии за 5 дней.
Огромную работу среди населения проводят депутаты высших представительных учреждений. Во время своих отчетов перед избирателями, а также в ходе повседневной деятельности на местах депутаты подробно знакомят население с повесткой дня предстоящей сессии, выслушивают мнение трудящихся по затронутым вопросам. В работу по ознакомлению населения с вопросами, поставленными на повестку дня сессий высших представительных учреждений, включаются также общественные организации.
Одним из проявлений гласности в деятельности высших представительных учреждений является предварительное опубликование проектов важнейших законов для всенародного обсуждения.
Во время сессий, начиная от внесения вопроса и кончая голосованием, население имеет все возможности через прессу, радио и кино, через своих представителей, а также путем личных посещений внимательно следить за работой высших представительных учреждений.
158


В определенных случаях по требованию президиумов высших представительных учреждений или группы депутатов высшие представительные учреждения могут провести закрытые заседания. В практике деятельности высших представительных учреждений до сих пор не было таких заседаний.
Для руководства своей работой высшие представительные учреждения в большинстве европейских стран народной демократии избирают специальные органы»: в Болгарии, например, — Бюро в составе председателя и трех заместителей председателя Народного Собрания, в Венгрии — председатель и два заместителя председателя Государственного Собрания, в Германской Демократической Республике — Президиум Народной Палаты в составе председателя (президента), его заместителей и членов президиума, в Польше — маршал и вице-мар- шалы Сейма, в Румынии — председатель и два заместителя председателя Великого Национального Собрания. Иное положение существует только в Чехословакии, где работой Национального Собрания руководит его Президиум, осуществляющий одновременно функции органа высшей государственной власти.
Эти руководящие органы, кроме ведения пленарных заседаний, осуществляют также иные действия, касающиеся работы высших представительных учреждений. В частности, постановление Народной Палаты Германской Демократической Республики о Президиуме палаты говорит о том, что президент (председатель) Президиума представляет Народную Палату во вне, наблюдает за ходом дел палаты, когда она не заседает. От имени Президиума президент Народной Палаты подписывает законы !. Регламент Государственного Собрания Венгерской Народной Республики устанавливает, что председатель Собрания заботится о его достоинстве и авторитете, следит за правильным применением регламента, организует деятельность Государственного Собрания и координирует деятельность комиссий1 2.
1 «Beschlufi der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik uber das Presidium der Volkskammer», «Dokumente zur Staatsordnung der Deutschen Demokratischen Republik», Bd. I, Berlin, 1959, S. 304.
2 «Magyar Kozlony», 1956, № 69.
159


Сессий высших представительных учреждений открывают и ими руководят председатели высших представительных учреждений или соответствующие им лица (президент Народной Палаты в ГДР, маршал Сейма в Польше), а также их заместители. В Чехословакии эти функции выполняет председатель Президиума Национального Собрания.
Несколько иным является порядок открытия и ведения первых пленарных заседаний вновь избранных высших представительных учреждений. Эти заседания имеют свою специфику, состоящую в том, что только с данного момента высшие представительные учреждения приступают к осуществлению своих задач.
По установившейся традиции, закрепленной регламентами всех высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, первые пленарные заседания открывают и ими руководят вплоть до выборов новых руководящих органов старейшие по возрасту депутаты. Соответствующие депутаты намечаются либо президиумом высшего представительного учреждения прежнего состава, либо иным органом высшего представительного учреждения.
Повестка дня заседаний высших представительных учреждений предварительно разрабатывается их руководящими органами и окончательно утверждается в самом начале заседания.
Круг вопросов, рассматриваемых на сессионных заседаниях, является исключительно широким. В частности, регламент Национального Собрания Чехословакии устанавливает, что на своих сессиях Национальное Собрание: 1) избирает президента республики; 2) обсуждает законопроекты, вносимые депутатами Национального Собрания, его комитетами, его Президиумом,-правительством и Словацким Национальным советом; 3) обсуждает долгосрочные планы развития народного хозяйства республики и отчеты правительства о выполнении годовых планов; 4) обсуждает отчеты правительства о деятельности Национальных комитетов, отчеты о наблюдении и контроле за осуществлением конституции и иных законов; 5) обсуждает государственный бюджет и государственный заключительный баланс; 6) обсуждает международные политические договоры, экономические договоры общего характера и договоры, для проведения
160


которых необходим закон; 7) обсуждает программные заявления, которые правительство представляет Национальному Собранию после своего назначения; 8) обсуждает доклады и предложения президента республики; 9) обсуждает предложения, заявления и отчеты правительства; 10) обсуждает предложения, проекты и отчеты Президиума, председателя и комитетов Национального Собрания; 11) обсуждает предложения и запросы депутатов; 12) рассматривает отчеты Верховного суда и Генерального прокурора о состоянии социалистической законности; 13) следит за соблюдением Конституции. Национальное Собрание может отменить закон Словацкого Национального Совета, постановления или распоряжения правительства и общеобязательные постановления областных Национальных комитетов, если эти акты противоречат конституции или иному закону; 14) избирает и отзывает органы Национального Собрания; 15) избирает Верховный суд и может отозвать его членов L
Высшие представительные учреждения выбирают для рассмотрения на очередной сессии наиболее актуальные и важные вопросы государственного руководства, имеющие первостепенное значение в развитии всех сторон экономической, общественно-политической и социально-культурной жизни.
Главное место занимают вопросы, касающиеся государственного руководства народнохозяйственным развитием. Например, в течение четвертой сессии Сейма Польской Народной Республики (второй созыв), продолжавшейся с 5 ноября 1958 г. по 12 февраля 1959 г., были обсуждены такие вопросы, как государственный народнохозяйственный план на 1959 год, закон о бюджете на 1959 год, закон об основном фонде на 1959 год, закон о сбалансировании сверхпланового экспорта в 1958 году, отчет правительства об исполнении бюджета и государственного народнохозяйственного плана за 1958 год. Обсуждению этих вопросов было посвящено восемь заседаний из десяти 1 2.
1 «Sbirka zakonu», 1960, № 107.
а «Sprawozdania Stenograficzne, z. 26—35 posiedsien Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej», Warszawa, 1958—4959.
И Б. H. Топорнин
161


Другим примером может служить третья сессия Народного Собрания Народной Республики Болгарии (третий созыв). На этой сессии был обсужден широкий круг вопросов, включавший утверждение указов, внесение изменений в избирательное законодательство, в Уголовный кодекс и ряд других актов, реорганизация состава правительства и т. п. Однако центральное место в работе сессии заняло обсуждение доклада Тодора Живкова и законопроекта об ускорении развития народного хозяйства, улучшения материального и культурного уровня жизни народа и реорганизации государственного и хозяйственного руководства. В прениях по данному вопросу выступало 46 человек, а обсуждение продолжалось четыре заседания (из шести) ’.
Уделяя большое внимание вопросам народнохозяйственного строительства, высшие представительные учреждения реализуют тем самым указания коммунистических и рабочих партий о необходимости в связи с переходом к завершающей фазе социалистического строительства улучшать эту сторону государственного руководства.
Следующая большая группа вопросов, обсуждаемых на сессиях высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, связана с совершенствованием форм и методов социалистического демократизма. Огромные успехи, достигнутые трудящимися этих стран в построении социалистического общества, и прежде всего развитие социалистических производственных отношений и укрепление морально-политического единства народа явились базой для принятия большого количества законов, направленных на повышение роли представительных органов, укрепление социалистической законности, всемерное расширение участия трудящихся в управлении государством и народным хозяйством.
Например, только в последние годы были рассмотрены и приняты такие важные законы», как закон о местных органах государственной власти от 18 января 1957 г.1 2, закон о правах и обязанностях Народной 1 «Трето Народно Събрание. Трета редовна сесия». Стенографски дневницы, София, 1959.
2 «Gesetzblatt», 1957, N 1.
162


Палаты по’ отношению к местным народным представительствам от 18 января 1957 г. \ закон о совершенствовании и упрощении работы государственного аппарата от 11 февраля 1958 г.1 2 (Германская Демократическая Республика), закон об организации и деятельности Народных Советов от 22 марта 1957 г.3, закон от 27 ноября 1956 г. об изменении прежнего избирательного закона 4 (Румынская Народная Республика), закон о Народных Советах от 25 января 1958 г.5, закон о рабочем самоуправлении от 20 декабря 1958 г.6 (Польша) и тому подобные акты.
Рассматривая повестку дня сессий высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, нельзя не отметить большого количества вопросов, посвященных международному положению. В число этих вопросов входят: правительственные заявления о внешней политике, утверждения важнейших международных договоров, обращения и декларации стран социалистического лагеря, обмен парламентскими делегациями. Своей активной борьбой за мирное сосуществование государств с различными социальными структурами, укрепление дружбы и сотрудничества внутри социалистического лагеря высшие представительные учреждения этих стран способствуют укреплению мира во всем мире.
Так, в течение 1958 года все высшие представительные учреждения слушали правительственные заявления и сообщения по различным вопросам внешней политики, обсудили постановление Верховного Совета СССР от 31 марта 1958 г. о прекращении Советским Союзом всех испытаний ядерного оружия, обменивались парламентскими делегациями. Кроме того, Народная Палата ГДР неоднократно обсуждала мероприятия, направленные на урегулирование германского вопроса, Сейм Польской Народной Республики обсуждал итоги Московского Совещания Политического консультативного Совета Варшавского договора и т. п.
1 См. «Gesetzblatt», стр. 72.
2 См. там же, 1958, стр. 117.
3 «Buletinul oficial», 1957, № 11.
4 «Buletinul oficial», 1956, № 31.
5 «Dziennik Ustaw», 1958, № 5, ст. 16.
6 См. там же, 1958, № 77, сТр. 397.
11*
163


На своих сессиях высшие представительные учреждения систематически контролируют деятельность своих президиумов, аналогичных им органов, правительств и иных центральных о р г а н ов. Тем самым на практике осуществляется верховенствующая роль высших представительных учреждений в системе государственных органов. Контроль претворяется в жизнь тремя основными способами. Во- первых, представительные учреждения, рассматривая тот или иной вопрос повестки дня (например, законопроект о государственном народнохозяйственном плане, законопроект о бюджете, вопросы международного положения и т. п.), одновременно изучают деятельность соответствующих государственных органов. Во-вторых, высшие представительные учреждения специально заслушивают отчеты других высших государственных органов и утверждают изданные ими акты. В-третьих, контроль высших представительных учреждений осуществляется путем вопросов и запросов депутатов.
Примером контрольной деятельности высших представительных учреждений может также быть рассмотрение и утверждение Народным Собранием Народной Республики Болгарии указов, изданных Президиумом Народного Собрания в период между сессиями. По каждому указу Президиум представляет в Народное Собрание мотивированное обоснование. Законопроект об утверждении указов выносится' на голосование. В частности, так проходило утверждение на третьей сессии Народного Собрания третьего созыва семи указов Президиума Народного Собрания, принятых в период между второй внеочередной и третьей очередной сессиями !.
Особо следует остановиться на запросах и вопросах депутатов, направляемых правительству и отдельным его членам. Законодательство европейских стран народной демократии, как правило, устанавливает, что ответы на вопросы и запросы должны быть даны в течение 15 дней. Однако, как показывает практика, на большинство вопросов и запросов ответ дается непосредственно 1 «Трето Народно Събрание. Трета редовна сесия». Стенографски дневницы, София, 1959.
164


на заседании. Только на запросы, которые вызывают необходимость в получении дополнительных материалов, ответ дается в последующие дни.
В Польше в последние годы в соответствии с регламентом Сейма в практике сессионной деятельности укоренился обычай, согласно которому после обсуждения всех иных вопросов специально рассматриваются поступившие от депутатов запросы и ответы на них. Например, в заключении четвертой сессии Сейма второго созыва было сообщено, что в Президиум Сейма поступили три запроса, касавшиеся местных налогов и сборов, рыбного хозяйства на озерах и строительства железнодорожных путей. Все запросы были направлены соответствующим органам. На сессии было сделано сообщение о поступивших ответах Ч
Отмечая и подчеркивая основные вопросы сессионной деятельности высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, необходимо иметь в виду, что, кроме них,' в повестку дня заседаний включаются самые разнообразные вопросы, относящиеся к сфере верховного государственного руководства. Это принятие законов по самым различным отраслям социалистического строительства, контроль за деятельностью иных государственных органов, внутренняя организация высших представительных учреждений и их органов, обмен парламентскими делегациями и т. п. Кроме того, высшие представительные учреждения проводят торжественные заседания, посвященные важнейшим юбилейным датам в истории своих стран.
По конкретному вопросу повестки дня высшие представительные учреждения прежде всего заслушивают доклад или сообщение представителя органа, подготовлявшего данный вопрос для обсуждения. Так, с докладом по проекту народнохозяйственного плана, как правило, выступает председатель центрального планового органа, с докладом по проекту государственного бюджета— министр финансов. С общими программными заявлениями от имени правительства обычно выступает председатель правительства, с заявлением по вопросам 1 «Sprawozdanie Stenograficzne z 35 posiedzenia Sejmu Polskej Rzeczypospolitej Ludowej», Warszawa, 1959.
12 Б. H. Топорнин
165


внешней политики — министр иностранных дел. Отчет о деятельности президиума высшего представительного учреждения или иного соответствующего ему органа делает председатель президиума или иного органа. По проектам законов, разработанных депутатами, выступает один из -инициаторов законопроекта и т. п.
С содокладом, как правило, выступает представитель соответствующей комиссии или комитетов. В содокладах высказывается мнение соответствующих постоянных или временных комиссий и комитетов по обсуждаемому вопросу и, в частности, отмечается, как правительство и его органы выполнили указания высших представительных учреждений по тому или иному вопросу. Особое внимание в содокладах уделяется рассмотрению проектов, представленных правительством, и собственным предложениям о дополнениях и изменениях проектов, разработанных комиссиями и комитетами.
В практике работы Сейма Польской Народной Республики после образования Верховной контрольной палаты укрепился обычай, согласно которому после отчета правительства о выполнении бюджета слово предоставляется председателю Верховной контрольной палаты и только после этого представителю соответствующей комиссии или нескольких комиссий Сейма. Верховная контрольная палата дает оценку хозяйственной деятельности правительства и вносит предложение об одобрении этой деятельности.
Заслушав доклад и содоклад, высшие представительные учреждения приступают к обсуждению поставленных вопросов. Слово в порядке очередности предоставляется депутатам, записавшимся у председательствующего. Кроме того, в прениях могут принять участие члены правительства и Генеральный прокурор, если они не являются депутатами, а также другие приглашенные лица. В регламенте Сейма Польской Народной Республики установлено, что маршал предоставляет слово председателю, секретарю и другим членам правительства, а также Генеральному прокурору вне очередности ораторов, записавшихся для выступления.
Хорошо зная положение дел на местах, будучи непосредственно связанными с предприятиями и учреждениями, находящимися на территории своих избиратель166


ных округов, депутаты в своих выступлениях вскрывают имеющиеся недостатки, поддерживают целесообразные мероприятия и тем самым повышают уровень государственного руководства социалистическим строительством.
Завершающим этапом в работе сессий являются разработка и принятие решений высших представительных учреждений.
Как показывает практика деятельности высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, решения принимаются депутатами, как правило, единогласно. Это наглядно доказывает, насколько политика, проводимая коммунистическими и рабочими партиями, соответствует интересам и воле широких народных масс, свидетельствует о прочном и нерушимом союзе рабочего класса и крестьянства, о все более крепнущем морально-политическом единстве всего трудового народа.
В последйие годы в соответствии с указаниями коммунистических и рабочих партий деятельность высших представительных учреждений значительно активизировалась; сессионные заседания высших представительных учреждений проводятся на более высоком уровне; основные вопросы государственного руководства социалистическим строительством регулируются только посредством законов. Высшие представительные учреждения стали уделять больше внимания вопросам контроля за деятельностью других высших государственных органов, и в первую очередь правительств.
§ 3. Комиссии и комитеты
Важную роль в деятельности высших представительных учреждений играют их комиссии и комитеты. Комиссии и комитеты высших представительных учреждений европейских стран народной демократии — органы,' коренным образом отличающиеся по содержанию своей деятельности от парламентских комитетов, существовавших в прошлом в этих странах и существующих ныне во всех буржуазных государствах. Парламентские комитеты и комиссии, как постоянные, так и временные, являются типичным институтом буржуазного парла12*
167


ментаризма, характеризующего государственный строй капиталистических стран. Назначение этих органов заключается в том, чтобы детальное обсуждение законопроектов проводить, как правило, за закрытыми дверями, а на долю парламентов оставить чисто формальную работу.
В европейских странах народной демократии комиссии и комитеты как органы представительных учреждений социалистического типа возникли не сразу. Так, в Польской Народной Республике комиссии стали оформляться после образования Учредительного Сейма, т. е. в 1947 году Т В Чехословакии постоянные комиссии нового типа были созданы лишь после разгрома контрреволюционного заговора буржуазии в феврале 1948 года1 2.
Образование комиссий и комитетов как вспомогательных органов высших представительных учреждений является общей закономерностью в государственном строительстве всех стран социалистического лагеря. Такие комиссии и комитеты действуют не только в СССР и европейских странах народной демократии, но и в народно-демократических государствах Азии. Например, аналогичные постановления содержат конституции Корейской Народно-Демократической Республики и Монгольской Народной Республики.
Комиссии и комитеты высших представительных учреждений европейских стран народной демократии оказывают помощь образовавшим их учреждениям, во-первых, в подготовке к проведению пленарных заседаний, во-вторых, в организации выполнения принятых решений, в-третьих, в усилении контроля за ходом выполнения их решений и, в-четвертых, в выяснении потребностей граждан и их надлежащем и своевременном удовлетворении.
Эти задачи отражают лишь самые общие, основные направления в работе комиссий и комитетов высших органов государственной власти европейских стран народной демократии. Более подробно задачи комиссий и комитетов определяются самими высшими представительными учреждениями в зависимости от конкретных 1 «Dziennik Ustaw», 1947, № 18.
2 «Sbirka zakonu», 1949, № 19.
168


условий социалистического строительства в той или иной стране.
Высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии образуют комиссии и комитеты двух видов: постоянные и временные. Различие между ними вытекает уже из самого наименования: постоянные комиссии и комитеты образуются на весь срок полномочий высших представительных учреждений, а временные — на определенный отрезок времени. Постоянные комиссии и комитеты создаются для осуществления задач, связанных с решением основных вопросов деятельности высших представительных учреждений. Временные комиссии и комитеты образу’ ются для выполнения задач, носящих временный характер.
Постоянные комиссии и комитеты образуются по отраслям деятельности. Это означает, что каждой постоянной комиссии или каждому постоянному комитету поручается оказывать содействие высшему представительному учреждению в пределах одной, а иногда и двух-трех определенных отраслей или сфер хозяйственного или культурного строительства на местах. Такой порядок образования обусловливается необходимостью известной специализации для того, чтобы постоянные комиссии и комитеты успешнее осуществляли свои задачи.
Практика деятельности высших представительных учреждений в европейских странах народной демократии показывает, что количество и область деятельности постоянных комиссий и комитетов определяются, во- первых, значением той или иной сферы или отрасли социалистического строительства, а во-вторых, численностью депутатов соответствующего высшего представительного учреждения.
Общность основных задач социалистического строительства, стоящих перед европейскими странами народной демократии, обусловила создание в высших представительных учреждениях этих стран сходных постоянных комиссий и комитетов. Так, в высших представительных органах всех этих стран образованы постоянные комиссии и комитеты, занимающиеся вопросами планирования финансов и бюджета, например, в Венгрии— постоянная плановая и бюджетная комиссии; в Гер- 13 Б. Н. Топорнин
169


майской Демократической Республике — комиссия по экономическим и финансовым вопросам; в Польше — постоянная комиссия хозяйственного плана, бюджета и финансов; в Румынии — постоянная финансово-экономическая комиссия; в Чехословакии — постоянная планово-бюджетная комиссия.
Наибольшее количество постоянных комиссий создано в Польской Народной Республике и Германской Демократической Республике. В Сейме ПНР это постоянные комиссии: 1) по строительству и коммунальному хозяйству, 2) морскому хозяйству и судоходству, 3) внутренней торговли, 4) внешней торговли, 5) транспорта и связи, 6) культуры и искусства, 7) лесного хозяйства и деревообрабатывающей промышленности, 8) мандатно-регламентная, 9) национальной обороны, 10) просвещения и науки, 11) хозяйственного плана, бюджета и финансов, 12) труда и социального обеспечения, 13) тяжелой, химической и горной промышленности, 14) легкой промышленности, ремесла и производственной кооперации, 15) сельского хозяйства и пищевой промышленности, 16) внутренних дел, 17) иностранных дел, 18) юстиции, 19) здравоохранения и физической культуры.
В Народной Палате ГДИ такие комитеты, как 1) конституционный, 2) по вопросам помилования, 3) по вопросам юстиции, 4) по общим вопросам, 5) по экономическим и финансовым вопросам, 6) по иностранным делам, 7) по регламенту и 8) мандатный, созданы в соответствии с конституцией, говорящей о них в связи с порядком образования и деятельности и компетенцией отдельных государственных органов. В 1957 году к ним добавился постоянный комитет по делам народных представительств, а в 1960 году — постоянный комитет по делам национальной обороны. Перечень остальных комитетов, образуемых по отдельным вопросам народнохозяйственного развития, ни в конституции, ни в регламенте палаты не дается. Такие комитеты создаются Президиумом палаты в соответствии с потребностями. Ныне в Народной Палате имеются следующие отраслевые комитеты, образованные подобным образом: 1) по экономическим вопросам, 2) по бюджету и финансам, 3) по сельскому и лесному хозяйству, 4) по народному образованию, 5) культуре, 6) по труду и социальному 170


обеспечению, 7) по вопросам молодежи, 8) по заявлениям граждан, 9) по здравоохранению, 10) правовой.
В Венгерской Народной Республике Государственное Собрание в соответствии с регламентом создало в 1956 году девять постоянных комиссий: 1) правовую и административную, 2) по иностранным делам, 3) по обороне, 4) плановую и бюджетную, 5) по сельскому хозяйству, 6) по промышленности, 7) по торговле, 8) по культуре, 9) по социальным вопросам и здравоохранению. В 1957 году правовая и административная комиссия была разделена на две отдельные комиссии: правовую и административную и, кроме того, были образованы две новые комиссии: по строительству и труду. Теперь в Государственном Собраний работают двенадцать постоянных комиссий.
В Чехословацкой Социалистической Республике Национальное Собрание в настоящее время в соответствии с новым регламентом образует семь постоянных комиссий: 1) конституционно-правовая, 2) по плану и бюджету, 3) промышленная, 4) сельскохозяйственная, 5) иностранных дел, 6) по культуре, 7) по здравоохранению. В Великом Национальном Собрании Румынской Народной Республики имеется восемь постоянных комиссий: 1) по финансовым и экономическим вопросам, 2) по вопросам сельского и лесного хозяйства, 3) по вопросам обороны, 4) по иностранным делам, 5) административная, 6) по делам культуры и образования, 7) по* делам здравоохранения, социального страхования и социального обеспечения, 8) юридическая. В Болгарии Народное Собрание третьего созыва создало пять постоянных комиссий: 1) законодательных предположений, 2) по народному хозяйству и бюджету, 3) по иностранным делам, 4) по просвещению и культуре, 5) по здравоохранению, труду и социальному обеспечению. Кроме того, все высшие представительные учреждения европейских стран народной демократии создают мандатные комиссии и комитеты.
Конституции европейских стран народной демократии, как уже было оказано, предусматривают, что, кроме постоянных комиссий и комитетов, высшие представительные учреждения образуют также временные комиссии и комитеты. Говоря о временных комиссиях и комитетах, конституции имеют в виду прежде всего ко 13*
171


Миссий по расследованию определенных вопросов (анкетные комиссии и комитеты). Так, согласно Конституции Германской Демократической Республики в целях осуществления контроля над деятельностью государственных органов могут быть созданы следственные комитеты. Все административные органы и суды должны выполнять требования этих комитетов или их уполномоченных по собиранию доказательств и представлять им документы для ознакомления.
Высшие представительные органы создают постоянные и временные комиссии и комитеты, как правило, только из числа своих депутатов. Это обусловлено прежде всего значением деятельности комиссий и комитетов в качестве вспомогательных органов высших представительных учреждений.
Привлечение широких слоев трудящихся к участию в деятельности высших органов государственной власти осуществляется в форме создания широкого актива вокруг постоянных комиссий и комитетов.
Исключение представляет порядок образования конституционного комитета и комитета по вопросам юстиции Народной Палаты Германской Демократической Республики. Согласно Конституции ГДР, кроме депутатов Народной Палаты, в состав конституционного комитета входят три члена Верховного суда республики и три специалиста во вопросам государственного права, не являющиеся членами палаты, а в состав комитета по вопросам юстиции — два члена Верховного суда и один член от Генеральной прокуратуры, которые могут не быть депутатами палаты.
Образование комиссий и комитетов из числа депутатов является в ряде европейских стран народной демократии отличительной особенностью высших представительных учреждений по сравнению с местными органами государственной власти. В Польше начиная с 1950 года1 и в Чехословакии начиная с 1957 года1 2 действует правило, согласно которому членами постоянных комиссий местных органов власти могут быть лица, не являющиеся соответственно членами Народных Советов или Национальных комитетов. Подобный порядок был 1 «Monitor Polski», 1950, № А-57, ст. 652.
2 «Sbirka zakonu», 1957, № 10.
172


вызван интересами улучшения деятельности постоянных комиссий Народных Советов (Национальных комитетов), укрепления их связи с населением и воспитания будущих кадров.
Вопрос о количестве членов комиссий и комитетов решается в европейских странах народной демократии по-разному. В одних странах численный состав комиссий и комитетов определен регламентами высших представительных учреждений, в других он устанавливается высшим представительным учреждением при образовании постоянных комиссий и комитетов. Основным моментом, определяющим численный состав комиссий и комитетов, является важность участков социалистического строительства, соответственно которым они создаются, т. е., иными словами, объем будущей работы. Из числа других факторов следует назвать количество комиссий и комитетов, а также общее число депутатов соответствующего высшего представительного учреждения.
В настоящее время количество членов постоянных комиссий и комитетов составляет в Сейме Польской Народной Республики от 15 до 30, в Национальном Собрании Чехословацкой Социалистической Республики — от 12 до 20, в Государственном Собрании Венгерской Народной Республики — от 11 до 31, в Народной Палате ГДР — от 7 до 18 депутатов и т. п.
Высшие представительные учреждения в большинстве европейских стран народной демократии образуют свои комиссии и комитеты, не указывая, кто из их членов является председателем, заместителем председателя или секретарем. (В Польше комиссии возглавляются президиумом, состоящим из председателя и его заместителей. Секретари комиссии не избираются.) Эти вопросы разрешаются комиссией или комитетом на первом же заседании. Исключение составляет только Болгария, в которой председатели постоянных комиссий избираются персонально на сессии Народного Собрания.
В ГДР конституция указывает, что председательствование в комитете по вопросам юстиции принадлежит председателю правового комитета.
Регламенты высших представительных учреждений европейских стран народной демократии не содержат 173


никаких ограничений относительно членства в постоянных комиссиях и комитетах. Однако в практике утвердилось неписаное правило: в постоянные комиссии и комитеты не избираются руководители центральных органов государственного управления, сфера деятельности которых совпадает со сферой деятельности соответствующих постоянных комиссий и комитетов. Объясняется это тем, что в своей работе постоянные комиссии и комитеты контролируют деятельность соответствующих центральных органов государственного управления, и наличие в составе постоянных комиссий и комитетов руководителей контролируемых органов снижало бы эффективность контроля.
Постоянные комиссии и комитеты, как правило, избираются соответствующим высшим правительственным учреждением на одном из первых пленарных заседаний.
Только в; Германской Демократической Республике существует порядок, согласно которому комитеты, образуемые в соответствии с регламентом Народной Палаты, не избираются, а назначаются председателем палаты. Однако конституционный комитет и комитет по вопросам юстиции в соответствии с Конституцией ГДР избираются самой палатой.
В ходе последующей сессионной работы высшие органы власти могут создавать новые постоянные комиссии и изменять их состав. Так, в Чехословакии постоянная комиссия по социально-культурным вопросам Национального Собрания была создана не на первой сессии, а несколько позднее.
Из сказанного выше можно сделать следующие выводы.
Во-первых, высшие представительные учреждения имеют право в любое время упразднить или преобразовать постоянную комиссию (постоянный комитет) или сменить как весь ее состав, так и отдельных ее членов; во-вторых, срок полномочий постоянных комиссий и комитетов не может превышать срока полномочий образовавших их высших представительных учреждений. В том случае, если высшее представительное учреждение по каким-либо причинам прекращает свою деятельность, утрачивают силу правомочия его постоянные комиссии и комитеты.
174


В Германской Демократической Республике фракциям Народной Палаты предоставляется право заменять на отдельных этапах работы членов комиссий иными депутатами. Новые представители фракций, заменившие прежних членов комиссий и комитетов, принимают участие в работе данных органов, обладая всеми правами их членов. Единственным условием замены является предварительное извещение председателя соответствующей комиссии.
Большое значение в деятельности постоянных комиссий и комитетов высших представительных органов имеет участие в их работе с правом совещательного голоса актива из числа специалистов — передовиков производства, ученых, представителей общественности.
Особое значение в практике деятельности постоянных комиссий и комитетов имеет тесная и систематическая связь с массовыми общественными организациями, а также иными объединениями трудящихся. Эти организации, выражающие интересы и требования широких слоев населения, помогают постоянным комитетам и комиссиям теснее увязывать работу с насущными нуждами общественного развития, проверять вырабатываемые в комиссиях и комитетах предложения с точки зрения их целесообразности и эффективности.
Как уже говорилось, комиссии и комитеты являются вспомогательными рабочими и контрольными органами образовавших их высших представительных учреждений. Комиссии и комитеты не имеют права принимать акты, имеющие правовую силу. Обязательный характер носят только такие решения постоянных комиссий, которые касаются организации их работы (решения о повестке дня, времени и месте заседаний комиссий и комитетов, о порядке рассмотрения вопросов и т. п.). Комиссиям и комитетам предоставлено право вызывать на свои заседания руководителей и представителей государственных учреждений и требовать от них соответствующих объяснений. Так, согласно Конституции Германской Демократической Республики, комитеты Народной палаты могут «вызывать на заседания премьер-министра, любого министра или их постоянных заместителей, а также руководителей административных органов республики 175


для дачи объяснений»1. Все остальные решения комиссий и комитетов носят четко рекомендательный характер. Таковы, например, проекты резолюций, поправки и дополнения к законопроектам, вносимые комитетами и комиссиями на пленарные заседания высших представительных учреждений, таковы также пожелания и рекомендации, направляемые комиссиями и комитетами различным государственным органам.
Однако не будучи формально обязательными к исполнению, рекомендации и пожелания комиссий и комитетов высших представительных учреждений, как правило, претворяются в жизнь. Это объясняется прежде всего большим авторитетом таких рекомендаций и пожеланий. Они принимаются депутатами, представляющими и выражающими интересы широких слоев трудящихся. Принятию рекомендаций и пожеланий предшествует большая подготовительная работа, обеспечивающая их всесторонность и правильность. Рекомендации и пожелания принимаются на основе коллегиального рассмотрения, способствующего учету коллективного опыта масс. Комиссии и комитеты, принимающие рекомендации и пожелания, могут добиться через высшие представительные учреждения осуществления своих намерений.
В условиях социалистического государства между комитетами и комиссиями высших представительных учреждений, с одной стороны, и государственными административными органами, с другой, нет никаких противоречий и различий как в целях их деятельности, так и в принципах ее осуществления. Именно поэтому государственные учреждения заинтересованы в помощи комиссий и комитетов, а последние стремятся оказать такую помощь в максимально возможном масштабе.
Во всей своей деятельности постоянные комиссии и комитеты находятся под руководством избравших их высших представительных органов. Это руководство выражается прежде всего в постановке перед постоянными комиссиями и комитетами определенных задач, за выполнение которых они несут полную ответственность.
Как правило, ни конституции, ни регламенты высших представительных органов не возлагают на по1 «Конституции стран народной демократии», М., 1958,
стр. 136—137.
176


стоянные комиссии и комитеты обязанность отчитываться на сессиях высших представительных органов. Практически же контроль за деятельностью комиссий и комитетов осуществляется в ходе повседневной работы высших представительных органов. В период, когда они не заседают, руководство и контроль в отношении работы постоянных комиссий и комитетов осуществляют органы, руководящие деятельностью высших представительных учреждений. Они направляют в комиссии поступившие законопроекты, координируют деятельность отдельных комиссий, содействуют комиссиям и комитетам при направлении их рекомендаций в соответствующие государственные органы, а также осуществляют систематический контроль за работой комиссий и комитетов.
В последние годы комиссии и комитеты высших представительных учреждений значительно активизировали свою работу. В частности, это выразилось в том, что их заседания стали проводиться значительно чаще, и в том, что на заседаниях вопросы изучаются гораздо глубже и основательнее. Такое положение наблюдается во всех европейских странах народной демократии. Достаточно сослаться, в частности, на пример Польши. Всего за два года деятельности Сейма второго созыва его постоянные комиссии провели 714 заседаний, на которых было принято 1666 рекомендаций
§ 4. Деятельность депутатов высших представительных учреждений среди населения
Успешное осуществление высшими представительными учреждениями стоящих перед ними задач по руководству социалистическим строительством зависит не только от участия депутатов в работе сессий, постоянных и временных комиссий и комитетов, но и от деятельности депутатов среди населения.
Основатель первого в мире социалистического государства великий Ленин указывал, что депутаты Советов «должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами 1 «Nowe drogi», 1959, № 7, стр. 154.
177


отвечать непосредственно перед своими избирателями»1. Это в полной мере относится к деятельности депутатов высших представительных учреждений европейских стран народной демократии, что нашло свое отражение в соответствующих правовых актах. В частности, регламент Национального Собрания Чехословацкой Социалистической Республики прямо устанавливает, что депутаты содействуют объединению творческих сил трудящихся в интересах полного развития социалистического общества и в этих целях поддерживают с ними самую тесную связь. Депутаты обязаны регулярно отчитываться перед избирателями в своей деятельности и в деятельности Национального Собрания. В особенности депутаты обязаны разъяснять избирателям законы, принятые Национальным Собранием, и содействовать соблюдению законов государственными и хозяйственными органами и гражданами.
Тесная и постоянная связь депутатов с населением — основа успешной деятельности высших представительных учреждений. От того, как депутаты реагируют на нужды трудящихся, как они разъясняют решения коммунистических и рабочих партий и правительства, насколько регулярно отчитываются перед собранием избирателей, в значительной степени зависит активное участие трудящихся в социалистическом строительстве.
Поддерживая, постоянную связь с населением, депутат глубоко и всесторонне познает, изучает деятельность предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории избирательного округа, потребности и запросы трудящихся. Это необходимое условие активного и делового участия депутата в рассмотрении на сессиях высших представительных учреждений, в их комиссиях различных вопросов социалистического строительства.
Рассматривая деятельность депутатов среди избирателей, необходимо отметить, что аналогичная форма свойственна в равной мере депутатам местных органов государственной власти. Так, например, принятый в 1957 году в Германской Демократической Республике закон о местных органах государственной власти обязывает депутатов местных народных представительств; 1 В. И, Ленин, Соч., т. 25, стр. 396,
178


«г) поддерживать тесную и постоянную связь с населением, разъяснять ему государственную политику и особенно законы, а также привлекать население к активному участию в осуществлении государственных задач; д) быстро и внимательно проводить наказы и рекомендации избирателей; е) организовывать регулярные приемы избирателей; ж) не реже одного раза в год отчитываться перед населением о работе народного представительства и о своей собственной работе в качестве депутата, систематически ставить в известность население о ходе выполнения наказов избирателей и направленных депутатам пожеланий, предложений и жалоб граждан; з) осуществлять свою деятельность в тесном контакте с общественными организациями и комитетами Национального фронта Демократической Германии»1.
Впервые эта форма возникла в Советском Союзе после принятия Конституции 1936 года, превратившись вскоре во всеобщую форму деятельности всех без исключения представительных органов. Как показала практика государственного строительства в СССР, деятельность депутатов как высших, так и местных Советов в избирательных округах обеспечивает неразрывную связь депутатов с избирателями, содействует активному осуществлению политики КПСС и Советского правительства, служит делу привлечения самых широких слоев населения к управлению государством.
Связь депутатов высших представительных учреждений с населением как в СССР, так и в зарубежных социалистических странах Европы проявляется в разнообразных формах и методах. Объясняется это конкретноисторическими условиями строительства социализма в той или иной стране. Особенно важную роль в определении форм и методов связи депутатов с избирателями играет решение вопроса о количестве депутатских мандатов в избирательном округе.
В странах, где в одном избирательном округе выбирается только один депутат (например, Чехословакия, Румыния, Болгария), вопросы установления тесной и неразрывной связи депутатов с избирателями решаются наиболее просто, так как избиратели уже в период выборов знакомятся с тем, кто баллотируется по их изби1 «Gesetzblatt», 1957, № 8, стр. 65.
179


рательному округу. В свою очередь депутаты с самого начала знакомятся с вопросами развития своего округа, с местными органами власти, общественными организациями и т. п.
В странах, где выборы производятся по спискам (ГДР, Венгрия) или где от избирательного округа избирается несколько депутатов (Польша), интересы укрепления связи депутатов с населением обусловили выработку специфических форм (создание участков для деятельности депутатов, связь через общественные организации и т. п.).
Самая распространенная форма связи депутатов с населением — встречи и беседы с избирателями. Эти встречи и беседы используются депутатами главным образом для того, чтобы разъяснять населению решения коммунистических и рабочих партий, а также знакомить трудящихся с решениями, принятыми на сессиях соответствующих высших представительных учреждений. На встречах депутаты подробно знакомятся с положением дел в своем избирательном округе и обсуждают с населением интересующие их вопросы.
Ни законодательство, ни практика не выработали каких-либо норм о количестве, продолжительности и месте проведения таких встреч и бесед. Все эти вопросы решаются в каждом отдельном случае в зависимости от конкретных условий и не нуждаются в какой-либо регламентации.
Как правило, встречи и беседы организуются вскоре после съездов и пленумов коммунистических и рабочих партий, а также накануне и после проведения очередных сессий высших представительных учреждений.
Следующей формой деятельности депутатов в избирательном округе является прием ими избирателей. Прием служит, как правило, для того, чтобы отдельные граждане лично обратились к депутату со своими предложениями, требованиями и жалобами. Прием производится регулярно в установленные часы и в заранее определенном месте.
Особенно большое значение при приемах избирателей имеет правильное рассмотрение их заявлений, предложений и жалоб. Как неоднократно подчеркивалось во многих указаниях коммунистических и рабочих партий, депутат не может выступать только в роли реги,- 180


стратора. Будучи представителем народа в йысшём государственном органе, он обязан помогать избирателям в реализации обоснованных требований и предпринимать все необходимые меры для того, чтобы избежать задержек и промедлений. При этом депутаты широко используют обширные права, предоставленные им законодательством. В частности, они обращаются в правительство, местные органы государственной власти, используют помощь постоянных комиссий, а в случае необходимости обращаются на сессиях высших представительных учреждений с' запросом к членам правительства.
В зарубежных социалистических странах Европы были изданы акты, обязывающие государственные органы оказывать депутатам необходимую помощь. Так, в Венгрии в 1956 году было издано постановление правительства, в котором, в частности, устанавливалось, что министры, руководители исполнительных органов местных Советов, отраслевых органов государственного управления и учреждений обязаны лично и вне очереди принимать депутатов Государственного Собрания, обращающихся к ним, и делать все возможное для предоставления депутатам необходимых сведений. Каждое заявление (жалоба) и предложение, переданное через депутата Государственного Собрания, подлежит разрешению по существу вне очереди в соответствии с действующим законодательством Г
В качестве отдельной формы деятельности депутатов следует выделить также их отчеты, которые хотя и напоминают по своей внешней форме беседы с избирателями, но существенно отличаются от них по содержанию. Как устанавливает законодательство, депутаты обязаны отчитываться перед избирателями в своей деятельности и в деятельности высшего представительного учреждения и регулярно информировать их о ней.
Практика показывает, что отчеты депутатов в настоящее время проводятся более систематически, чем раньше. Если в предыдущие годы случалось, что отчеты выливались в единовременную кампанию, то теперь они превратились в составную часть повседневной работы
1 «Magyar Kozlony», 1956, № 77. 181


депутатов. Эти отчеты характеризуются большой активностью избирателей, внимательно обсуждающих отдельные стороны деятельности депутата и всего высшего представительного органа.
В связи с отчетами депутатов перед населением необходимо отметить, что, будучи выдвинуты в высшие представительные учреждения органами и организациями типа Национального фронта, депутаты продолжают в течение всего срока своих полномочий находиться под контролем этих органов и организаций.
Особо следует остановиться на такой интересной организационно-правовой форме деятельности депутатов высших представительных органов, какой являются созданные в ряде стран (например, в Чехословакии, Венгрии) областные (комитатские) объединения депутатов. Эти объединения возникли в Чехословакии после выборов в Национальное Собрание, состоявшихся в 1954 году, в Венгрии —в 1956 году в целях быстрейшего ознакомления депутатов с основными задачами социалистического строительства и последовательного и тщательного контроля за их деятельностью в избирательных округах, оказания помощи и развития инициативы трудящихся. Кроме того, цель создания областных (комитатских) объединений депутатов состояла в укреплении связи с местными органами государственной власти.
Как это явствует из названия, областные (комитатские) объединения депутатов высшего представительного органа образуются по областям (комитатам). Будучи вспомогательными органами, призванными содействовать улучшению деятельности депутатов в избирательных округах, объединения депутатов не располагают правом издания каких-либо постановлений, распоряжений или инструкций, налагающих определенные обязанности на какие-либо государственные органы. Как правило, на заседаниях объединений обсуждаются вопросы деятельности депутатов в избирательных округах, намечаются способы выполнения постановлений партии и высших представительных учреждений, координируется работа депутатов высших представительных учреждений с членами местных органов государственной власти и проводится обмен опытом работы депутатов.
182


В случае необходимости объединения созывают активы, на которые приглашаются, кроме входящих в него депутатов, председатели или секретари местных органов государственной власти.
Предпосылки успешной деятельности депутатов среди населения закладываются еще в период выборов. Именно в это время население подробно знакомится со своими будущими представителями в высших органах государственной власти, внимательно обсуждает планы их будущей деятельности. Как уже отмечалось в разделе о порядке образования высших представительных учреждений, избирательные кампании проводятся под лозунгом укрепления морально-политического единства народа, еще более активного привлечения трудящихся к участию в социалистическом строительстве. Это означает, что, голосуя за кандидатов Отечественного, Национального фронта и т. п., избиратели тем самым обещают им свою полную поддержку во всех действиях, направленных на разрешение задач социалистического строительства.
Успех в деятельности депутатов среди избирателей зависит также от того, насколько активно сами депутаты претворяют в жизнь указания коммунистических и рабочих партий и решения высших представительных учреждений. Как известно, ничто не может убедить людей сильнее, чем личный пример. Вся огромная разъяснительная работа, самые правильные и убедительные слова могут оказаться напрасными, если они не подкрепляются делом.
Практика показывает, что депутаты!, как правило, выступают передовыми борцами на различных участках социалистического строительства, являются лучшими производственниками на предприятиях и в учреждениях, инициаторами и активными участниками различных мероприятий. В деревне депутаты развивают свою активность главным образом в деле развития кооперативного движения.
Важным моментом в деятельности депутатов среди избирателей является выполнение наказов избирателей, сделанных как во время выборов, так и в ходе последующей деятельности депутатов. Наказы, в которых находит свое проявление стремление трудящихся постоянно повышать материальный и культурный уро- 183


йень жизни й укреплять народно-демократическое государство, включают самые разнообразные вопросы социалистического строительства.
Во всей деятельности среди избирателей депутаты опираются на помощь и поддержку активистов. Актив вокруг депутатов создается, как правило, еще в ходе предвыборной кампании и впоследствии расширяется за счет лиц, привлеченных к этой работе при проведении различных мероприятий (проверки, обследования, культурно-просветительные мероприятия и т. п.). Создание актива—сложная и кропотливая работа с людьми, требующая от депутатов много времени и внимания, но она приносит замечательные результаты.
Важную роль в деятельности депутатов играет также сотрудничество депутатов с местными к о- митетами общественных организаций. Эти комитеты оказывают депутатам большую помощь при организации бесед и встреч с избирателями, знакомят депутатов с конкретными условиями жизни избирательного округа, с основными вопросами, затрагиваемыми трудящимися. Кроме того, важной стороной сотрудничества является организационная подготовка собраний, встреч и других мероприятий.
Осуществление ответственных обязанностей, возложенных на депутатов, обеспечивается предоставлением им широких прав.
Депутат выражает волю и интересы своих избирателей и одновременно руководствуется общими задачами социалистического строительства. В современных условиях в европейских странах народной демократии нет и не может быть противоречий между населением избирательного округа и всеми трудящимися. С укреплением и развитием народно-демократического строя все более сплоченным, Морально и политически единым становится весь народ. Поэтому каждое решение, принимаемое высшими представительными учреждениями, с одной стороны, вытекает из общих задач хозяйственного и культурного строительства, а с другой стороны — из местных потребностей. Гармоническое сочетание частного с общим служит залогом успеха в деле осуществления основной цели всего трудового народа — построения социалистического общества.


Глава V
ПРЕЗИДИУМЫ И АНАЛОГИЧНЫЕ ИМ ОРГАНЫ ВЫСШИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 1. Президиумы и аналогичные им органы в системе высших органов государственной власти
Во всех зарубежных социалистических странах Европы в систему высших органов государственной власти, кроме высших представительных учреждений, входят также иные органы. В Болгарии таким органом является Президиум Народного Собрания, в Венгрии — Президиум Народной Республики, в Германской Демократической Республике — Государственный Совет, в Польше — Государственный Совет, в Румынии — Государственный Совет, в Чехословакии — Президиум Национального Собрания. В Чехословакии в систему высших органов государственной власти входит также Президент республики. Кроме того, осуществление отдельных функций высшей государственной власти согласно Конституции 1960 года возложено на правительство республики.
Создание наряду с высшими представительными учреждениями иных органов, осуществляющих определенные, зафиксированные конституциями функции высшей государственной власти, представляет собой закономерность государственного строительства в странах мировой социалистической системы. Такими органами в Советском Союзе выступают Президиум Верховного Совета СССР и президиумы республиканских Верховных Со185


ветов, есть такие органы и в странах народной демократии Азии, например, в Корейской Народно- Демократической Республике — Президиум Верховного Народного Собрания, в Монгольской Народной Республике— Президиум Великого Народного Хурала1.
Президиумы и аналогичные им органы высших представительных учреждений, осуществляющие отдельные функции высшей государственной власти, — это новый государственноправовой институт, рожденный в условиях развернутой социалистической демократии. Этот институт был неизвестен государству и праву капиталистических стран. Больше того, он появился на основе слома буржуазного государства и свойственных ему парламентских форм, призванных играть роль дымовой завесы, прикрывающей диктатуру монополистического капитала.
Впервые этот институт возник в ходе государственного строительства в Советском Союзе. Еще до принятия Конституции 1936 года в системе высших органов государственной власти СССР действовал Президиум Центрального Исполнительного Комитета. Создание этого органа было обусловлено тем, что съезды Советов осуществляли свои полномочия только в течение своего созыва, продолжавшегося, как правило, всего несколько дней, а Центральный Исполнительный Комитет, являвшийся высшим органом власти Союза ССР в период между съездами Советов, работал в сессионном порядке. В этих условиях необходим был постоянно работающий орган, осуществляющий высшую государственную власть в период, когда не созывались ни съезд Советов, ни ЦИК. Согласно Конституции СССР 1924 года Президиум ЦИК в указанный период имел право решать все вопросы, отнесенные к компетенции съезда Советов СССР, за исключением утверждения и, изменения основных начал Конституции. Свои декреты и постановления, определявшие общие нормы политической и экономической жизни Союза или вносившие коренные изменения в существующую практику государственного строитель1 См. ст. 49 Конституции СССР, ст. 33 Конституции РСФСР, ст. 47 Конституции Корейской Народно-Демократической Республики, ст. 29 Конституции Монгольской Народной Республики.
186


ства, Президиум был обязан вносить на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР Ч
Опыт государственного строительства в зарубежных социалистических странах Европы показывает, что возникновение и развитие президиумов и аналогичных им органов, осуществляющих функции государственной власти, означало, как правило, уничтожение или, как это имело место в Чехословакии, коренное преобразование существовавшего в прошлом института единоличного главы государства. В довоенных Польше и Чехословакии, являвшихся по форме буржуазными республиками, главой государства был президент республики, в монархических государствах — в Болгарии— царь, Румынии — король, в Венгрии — регент.
Различие форм, в которых в прошлом выступал в этих странах единоличный глава государства, объясняется рядом причин политического, экономического, социального и исторического характера. В частности в отсталых, преимущественно аграрных странах, форма государственного строя которых определилась еще задолго до революционных событий XX века, правящим кругам удалось сохранить унаследованную от феодализма монархию вплоть до установления народно-демократического строя. В Польше и Чехословакии, которые стали самостоятельными государствами в условиях революционного подъема, вызванного победой Великой Октябрьской социалистической революции в России, буржуазия использовала в целях закрепления своей диктатуры более современный институт — единоличного президента. Однако эти различия отразились в основном на порядке занятия поста главы государства и объеме его полномочий и не меняли его основного назначения, состоявшего в том, чтобы всемерно поддерживать, укреплять и защищать капиталистический строй.
Институт единоличного главы государства — президента— сохранился в ряде европейских стран и после победы народно-демократической революции.
В Польше, где традиции президентской власти были особенно сильны, институт единоличного главы государства был возрожден в таком же виде, в каком он суще1 См. «История Советской Конституции. Сборник документов. 1917—1957», изд-во АН СССР, 1957, стр. 229 -231.
187


ствовал по Конституции 1921 года. Конституционный закон от 19 февраля 1947 г. о структуре и компетенции высших органов Польской Республики (так называемая «Малая конституция»), говоря о президенте республики, прямо ссылался на соответствующие статьи Конституции 1921 года. Изменился лишь порядок избрания президента, однако эти изменения сводились к тому, что вследствие ликвидации Сената президент стал избираться только сеймом L
Необходимо, конечно, иметь в виду, что президент в народной Польше выполнял функции, прямо противоположные тем, которые возлагались на президента в буржуазный период. Если прежде президентская власть служила интересам охраны капиталистического строя и подавления широких масс трудящихся, то в условиях народно-демократического строя деятельность президента была направлена на защиту завоеваний революции, укрепление власти рабочих и крестьян, борьбу с остатками свергнутых классов и их пособниками.
Президентская власть в народной Польше на первом этапе развития, когда еще не была разработана новая конституция республики, была объективно необходима. Это объяснялось прежде всего остротой классовой борьбы, которая характеризовала строительство Польского народно-демократического государства в тот период. Реакция, стремившаяся реставрировать капиталистический строй в республике, прибегала в борьбе против народной демократии ко всем средствам: от парламентской оппозиции до действий вооруженных банд. В этих условиях осуществление президентом республики широких полномочий в области государственного руководства содействовало успешному развитию народно-демократического строя.
Институт единоличного президента просуществовал в Польше вплоть до 1952 года, когда была принята новая конституция. В новых условиях, характеризовавшихся огромными успехами, достигнутыми польским народом на пути социалистического строительства, необходимость в сохранении президентской власти отпала. Конституция 1952 года, устанавливая систему высших 1 См. «Основные законодательные акты Народно-демократической Республики Польши», ИЛ, 1950, стр. 50.,
188


государственных органов, уже не предусматривает единоличного главу государства. Согласно консти; туции функции главы государства осуществляет коллегиальный орган — Государственный Совет, который избирается Сеймом и полностью перед ним подотчетен.
В Венгрии институт единоличного президента, в соответствии с конкретной обстановкой, возник спустя некоторое время после установления народно-демократического строя. Произошло это 31 января 1946 г., когда Национальное Собрание приняло закон о государственном строе, объявлявший Венгрию республикой во главе с единоличным президентом Г
В отличие от Польши Венгрия не знала раньше института президента. Во главе страны стоял регент, пользовавшийся согласно закону о восстановлении конституционного строя и временном осуществлении верховной власти почти всеми правами королевской власти. Таким регентом в капиталистической Венгрии являлся адмирал Хорти, установивший в стране фашистскую диктатуру.
Учреждение института единоличного президента в народной Венгрии явилось переходным этапом на пути к созданию действующей системы государственных органов. Президент республики, обладавший широкими правами, в условиях народной демократии содействовал укреплению нового строя и его защите от классовых врагов.
Институт единоличного президента в Венгрии перестал существовать в 1949 году, когда была принята конституция республики, передавшая функции главы государства специально созданному высшему органу государственной власти — коллегиальному Президиуму Народной Республики.
Институт единоличного президента существовал также в Германской Демократической Республике вплоть до 1960 года. В противовес антидемократическим постановлениям Веймарской конституции, ставившей президента над парламентом, Конституция ГДР, принятая в 1949 году, тесно связывала президента с Народной 1 «Ket ev hataloys jogszabalyai», 1945—1946, 01.57.
14 Б. H. Топорнин
189


Палатой. Президент ГДР избирался высшим представительным учреждением, им контролировался и в любое время мог быть им отозван. Все акты президента подлежали контрассигнованию правительства, а следовательно, находились под контролем ' Народной палаты.
Пост президента в ГДР бессменно занимал один из выдающихся деятелей немецкого и международного рабочего движения Вильгельм Пик, пользовавшийся огромным уважением и искренней любовью всех трудящихся. Вся деятельность президента была направлена на борьбу за построение социализма, за воссоединение Германии в качестве единого, миролюбивого и демократического государства.
В 1960 году после смерти Вильгельма Пика Народная Палата ГДР приняла закон об упразднении института единоличного президента и о создании Государственного Совета Г Это явилось дальнейшим шагом вперед в развитии социалистической демократии. Закон об образовании Государственного Совета — пример творческого применения общих положений марксистско-ленинской теории государства и права к конкретным условиям государственного строительства в ГДР1 2.
Институт единоличного главы государства первоначально предусматривался проектом Конституции Народной Республики Болгарии, разработанным Национальным комитетом Отечественного фронта на основе предложений Болгарской коммунистической партии. Однако впоследствии комиссия по подготовке проекта конституции, более детально изучив вопрос, сняла предложение об учреждении института единоличного президента в Болгарии и решительно высказалась за создание Президиума Народного Собрания 3.
Принятая в 1947 году Великим Народным Собранием Конституция Народной Республики Болгарии закрепила действующую систему высших органов государственной власти. Функции главы государства соглас1 «Neues Deutschland» 12 сентября 1960 г.
2 Подробный анализ закона см. К. Р о 1 a k, Der Staatsrat der Deutschen Demokratischen Republik, «Einheit», 1960, № 10, S. 1441.
3 См. M. Геновский, Държавно и конституционно право, т. III, Димитровската конституция, София, 1948, стр. 29.
190


но конституции были возложены на Президиум Народного Собрания Г
В Румынии развитие народно-демократического строя привело в 1961 году к преобразованию существовавшего ранее Президиума Великого Национального Собрания в Государственный Совет. Это преобразование было обусловлено' необходимостью дальнейшего совершенствования организации и деятельности высших органов государственной власти в условиях завершения строительства социализма в стране.
Создание Государственного Совета, осуществляющего государственную власть между сессиями Великого Национального Собрания, было тесно связано с возрастанием роли и повышением авторитета Великого Национального Собрания, в частности, с расширением сферы исключительной компетенции Великого Национального Собрания. К его исключительному ведению отнесены некоторые полномочия, относившиеся ранее к Президиуму Национального Собрания.
Опыт Советского Союза, а также опыт стран народной демократии, и прежде всего опыт Венгрии, Польши, Болгарии и ГДР, говорит о том, что большинство стран социалистического лагеря считает в своих конкретных условиях наиболее целесообразной и эффективной такую систему государственных органов, высшим звеном которой являются высшие представительные учреждения и их президиумы (в Польше, ГДР, Румынии—Государственный Совет, в Венгрии — Президиум Народной Республики).
В Чехословакии институт единоличного президента появился почти одновременно с возникновением домюн- хенской республики.
Президент пользовался широкими полномочиями. Согласно Конституции 1921 года он созывал, отсрочивал и закрывал сессии Национального Собрания, а также распускал Национальное Собрание. Президенту принадлежало далее право возвращать со своими замечаниями законы, принятые Национальным Собранием. Важным полномочием президента являлось определение количества министерских портфелей и назначение министров.
1 См. «Конституция и основные законодательные акты Народной Республики Болгарии», ИЛ, 1950, стр. 77.
14*
191


Кроме того, президент назначал всех высших государственных чиновников, офицеров, судей и профессоров высших учебных заведений и жаловал награды и пенсии. Президент по должности выступал в качестве верховного главнокомандующего всех сил национальной обороны, представлял государство во внешних сношениях, заключал и „ратифицировал международные конвенции.
Президент в домюнхенской республике был практически безответствен. Правда, он один раз*в семь лет избирался парламентом, но в последующей своей деятельности не нес никакой ответственности за исполнение своих обязанностей. Единственной формой контроля за деятельностью президента являлось контрассигнование. Как устанавливала конституция, всякий совершаемый президентом акт правительственной или исполнительной власти должен был для получения законной силы скрепляться ответственным членом правительства Ч
На практике институт единоличного президента являлся в руках буржуазии надежным орудием борьбы против народа. Достаточно указать в качестве примера на то, что в 1921 году, когда волна революционных выступлений была весьма мощной, президент Г. Масарик досрочно распустил парламент на каникулы, сделав таким образов реакционное правительство, возглавляемое Тусаром, полным хозяином положения. Неоднократно президент использовал свои полномочия по формированию правительства для создания открыто реакционных кабинетов. Антинародная внешняя политика, проводившаяся Чехословакией до второй мировой войны, также убедительно говорит об активной роли президента в деле защиты интересов буржуазии 1 2.
Институт единоличного президента сохранился в Чехословакии и после победы революции. Конституция 9 мая 1948 г. оставила во главе государства президента республики, избиравшегося Национальным Собранием. Однако этот институт в условиях народно-демократического строя получил новое содержание, превратившись
1 См. «Конституции буржуазных стран», т. II, Соцэкгиз, 1936, стр. 25.
2 См. В. Rattinger, Nastin ustavniho vyvoje predmnichovske re- publiky, Praha, 1954; «Dokumenty о protilidove a protinarodni politice T. G. Masaryka», Praha, 1953.
192


в институт подлинно народной власти. С избранием на пост президента выдающихся деятелей международного рабочего движения, руководителей чехословацких трудящихся Клемента Готвальда, Антонина Запотоцкого, Антонина Новотного в республике возникла и развивалась традиция рабочего президента, отражая факт политического господства пролетариата. В конкретных условиях социалистического строительства в Чехословакии это полностью отвечает требованиям социалистического демократизма. В ноябре 1957 года Политбюро ЦК КПЧ решило, что на современном этапе развития наиболее ' целесообразно соединить в одном лице функции президента республики и первого секретаря ЦК КПЧ1.
Конституция 1948 года оставила за президентом широкие полномочия, которые используются им в интересах укрепления единой власти трудящихся. Полномочия в области внешних сношений использовались для укрепления братской дружбы и товарищеской взаимопомощи со странами мировой социалистической системы, для развития добрососедских отношений со странами капитализма, для укрепления мира во всем мире. Полномочия президента по отношению к Национальному Собранию направлены на повышение авторитета и активизации деятельности высшего правительственного учреждения в руководстве социалистическим строительством. Взаимоотношения президента с правительством развивались по линии совершенствования оперативного государственного управления на высшем уровне.
Принятая в 1960 году Конституция Чехословацкой Социалистической Республики вновь закрепила институт единоличного президента, установив, что во главе государства стоит президент республики, избираемый Национальным Собранием в качестве представителя государственной власти.
Однако Конституция 1960 года установила ответственность президента перед Национальным Собранием. Президенту не дано более право отсрочивать созыв Национального Собрания и распускать этот орган. В соответствии с местом и ролью Национального Собрания в системе высших органов государственной власти решение 1 «Rude pravo» 20 ноября 1957 г,
193


этих вопросов закреплено только за самим Собранием. Верховенство Национального Собрания подчеркивается также тем, что президент, на которого возложено подписание законов Национального Собрания и указов (законодательных мероприятий) Президиума Национального Собрания,-не может более возвращать законы, как это было установлено ранее.
Вместе с тем президент республики наделен достаточными полномочиями для того, чтобы успешно содействовать завершению социалистического строительства и переходу к построению коммунистического общества. Это касается как внешних сношений, так и внутренней политики.
Конституция наделила президента правом представлять Национальному Собранию доклады о положении республики и о важнейших политических вопросах, вносить проекты необходимых мероприятий и присутствовать на заседаниях Национального Собрания. Президент может присутствовать на заседаниях правительства и председательствовать на них, требовать от правительства и его отдельных членов докладов и обсуждать с ними вопросы, требующие разрешения.
Сохранение института единоличного президента в Чехословакии является примером применения основных общих закономерностей социалистической революции и социалистического строительства в конкретно-исторических условиях развития одной из стран мировой социа- диетической системы.
Рассматривая систему высших органов государственной власти Чехословацкой Социалистической Республики, следует иметь в виду, что наряду с президентом в эту систему входит и Президиум Национального Собрания, который в период, когда Национальное Собрание не заседает, осуществляет ряд его функций.
Как отмечалось в предыдущих разделах, высшие представительные учреждения являются высшими органами государственной власти, наиболее непосредственными выразителями суверенитета народа во всех социалистических государствах, и в том числе в европейских странах народной демократии. На эти органы в конституционном порядке возложено осуществление государственной власти во всей ее полноте. Однако полновластие высших представительных учреждений не следует 194


понимать как осуществление этими учреждениями всех без исключения функций высшей государственной власти.
Сказанное вУше находит, свое подтверждение в работах ряда юристов европейских стран народной демократии. В частности, болгарский юрист Г. Желев, рассматривая полномочия Народного Собрания Народной Республики Болгарии, приходит к выводу о том, что полновластие этого органа «...заключается в решении наиболее важных, наиболее существенных, основных вопросов государственной власти» 1.
Сессионная форма деятельности высших представительных учреждений, означающая, что их депутаты собираются лишь относительно небольшое количество раз в году для решения основных, наиболее важных вопросов государственного руководства, в свою очередь обусловливает необходимость освобождения высших представительных учреждений от вопросов, требующих оперативного решения, а также делает неизбежным передачу какому-либо иному, непрерывно функционирующему органу вопросов, не терпящих отлагательства в силу своего характера.
Таким органом не может явиться правительство, на которое в соответствии с конституционными нормами возлагается осуществление исполнительных и распорядительных функций государственной власти. Вр всех социалистических государствах правительство представляет собой высший орган государственного управления, подотчетный и подконтрольный высшим органам государственной власти. Передача правительству отдельных функций высшей государственной власти, и прежде всего функций по замещению высшего представительного учреждения в установленных конституцией пределах, означала бы, что правительство, на какое-то время действовало бы бесконтрольно и безотчетно, что противоречит принципам построения социалистического государства.
Высказанное положение отнюдь не^ опровергается случаями, когда в силу конкретно-исторических условий (особенности в построении системы государственных 1 Г. Желев, Народното събрание—върховен орган на държав ната власт в HP България, София, 1960, стр. 25.
195


органов, традиции и т. п.) отдельные функции высшей государственной власти передаются конституциями правительству. В частности, в Чехословакии в настоящее время правительство в соответствии с Конституцией 1960 года руководит деятельностью местных органов государственной власти—Национальных комитетов. И в этих случаях вся деятельность правительства, включая и осуществление им некоторых функций высшей государственной власти, проходит под контролем соответствующих органов.
Специальными органами высших представительных учреждений являются, как уже говорилось выше, Президиум Народного Собрания (Болгария), Государственный Совет (Польша, ГДР, Румыния), Президиум Народной Республики (Венгрия), Президиум Национального Собрания (Чехословакия).
Специфической чертой перечисленных выше органов является их двойственный характер. С одной стороны, это органы высших представительных учреждений, состоящих из их депутатов, ими образуемые и полностью перед ними подотчетные и подконтрольные. С другой стороны, президиумы и аналогичные им органы наделены собственными полномочиями, зафиксированными в конституциях, и нв пределах этих полномочий действуют подобно всем другим самостоятельным органам.
Президиумы и аналогичные им органы — составная часть системы высших органов государственной власти, что закрепляется в конституциях всех зарубежных социалистических стран Европы. В Болгарии, Румынии, Венгрии и Польше, например, конституции содержат специальные разделы, озаглавленные «Высшие органы государственной власти», в которых говорится и о высших представительных учреждениях и об их президиумах и аналогичных президиумам органах. Конституция Чехословакии трактует вопросы, касающиеся организации и деятельности Президиума Национального Собрания, непосредственно в главе, посвященной Национальному Собранию.
Вместе с тем конституции зарубежных социалистических стран Европы четко устанавливают, что президиумы и аналогичные им органы занимают по сравнению с высшими представительными учреждениями «второстепенное» положение. Так, говоря о Сейме и Государ196


ственном Совете в одном и том же разделе, Конституция Польской Народной Республики, подчеркивая верховенствующее положение Сейма, называет его в буквальном переводе «наивысшим» органом государственной власти.
Аналогичную позицию занимает большинство юристов зарубежных социалистических стран Европы. В частности, проф. Б. Спасов (Болгария) подчеркивает, что «Президиум Народного Собрания является не верховным, а только высшим органом государственной власти» !. Эту же точку зрения поддерживает В. Сафронов, отмечая, что «Президиум Народного Собрания — это высший орган государственной власти, подчиненный Народному Собранию» * 2.
Польские юристы В. Закжевский, А. Бурда и Р. Кли- мовецкий, рассматривая положение Государственного Совета, характеризуют его как орган, полностью зависящий от Сейма3. Об этом же пишет другой польский юрист В. Замковский, который, указывая на то, что Конституция трактует Сейм и Государственный Совет как два отдельных, хотя и тесно связанных друг с другом органа, подчеркивает: «Это, однако, не значит, что она их приравнивает, так как она одновременно подчеркивает верховенство Сейма как наивысшего органа государственной власти, который назначает Государственный Совет и которому последний подчинен во всей своей деятельности» 4.
Создание президиумов и аналогичных им органов не означает умаления роли высших представительных учреждений. Следует полностью присоединиться к К- Полаку (ГДР), который, анализируя положение Государственного Совета Германской Демократической Республики, подчеркивает: «Таким образом, при создании Государственного Совета речь ни в коем случае не идет ! Б. Спасов, Държав-ни органи на Народна Република България, София, 1955, стр. 133.
2 В. Сафронов, Президиумът на Народното събрание в си- стемата на висшите държавни органи на HP България, «15 години народнодемократична държава и право», София, 1959, стр. 108.
3 «Zagadnenia prawne Konstitycji Polskiej Rzeczypospolitej Lu- dowej. I—III». Warszawa, 1954, str. 99. .
4 W. Zamkowski, Sejm najwyzszy organ zwiershniej wladzy narodu, Warszawa, 1956, str. 165.
197


об умалении положения высшего органа народного представительства, а, наоборот, о его укреплении, которое стало необходимо, так как с огромными экономическими и общественными преобразованиями и развитием морально-политического единства народа должны быть укреплены единство и активная сила государственной власти» L
Положение, занимаемое президиумами и аналогичными им органами в системе высших органов государственной власти зарубежных социалистических стран Европы, аналогично положению Президиума Верховного Совета СССР и президиумов республиканских Верховных Советов 1 2. При этом различие конкретно-исторических условий, в которых проходит социалистическое строительство в отдельных странах, не могло, конечно, не привести к появлению специфических форм и методов деятельности рассматриваемых органов, к различию в объеме их полномочий. Однако эти различия не касаются принципов их организации и деятельности.
§ 2. Порядок образования президиумов и аналогичных им органов
Ответственные и сложные задачи по руководству социалистическим строительством, стоящие перед президиумами и аналогичными им органами, требуют, чтобы эти органы строили свою деятельность на основе коллегиальности. Коллегиальное обсуждение и решение вопросов является одним из основных принципов в организации и деятельности высших представительных учреждений и распространяется, следовательно, на все их структурные подразделения.
Коллегиальность в организации и деятельности президиумов и аналогичных им органов отражается прежде всего на их количественном составе. Наибольшее количество членов—30 имеет Президиум Национального 1 К. Polak, Der Staatsrat der Deutschen Demokratischen Re- publik, «Einheit», 1960, № 10, str. 1445.
2 См. Б. П. Кравцов, Верховный Совет СССР, М., 1954; М. Г. Кириченко, Высшие органы гдсударственной власти союзных республик, Госюриздат, 1958; И. Т. Беспалый, Президиум Верховного Совета союзной республики, Госюриздат, 1959,
198


Собрания Чехословацкой Республики. Государственный Совет ГДР насчитывает 24 члена, Президиум Венгерской Народной Республики — 21 член, Президиум Народного Собрания Народной Республики Болгарии—19 членов и Государственный Совет Румынской Народной Республики —17 членов и т. п. Как видно, количественный состав- перечисленных органов вполне достаточен для того, чтобы они осуществляли свою деятельность в строгом соответствии с требованием принципа коллегиальности.
Президиумы и аналогичные им органы избираются на сессионных заседаниях высших представительных учреждений. При этом выборы ни в коем случае не могут быть заменены кооптацией или назначением со стороны какого-либо иного государственного органа, включая соответствующий президиум или аналогичный ему орган. Ни законодательство, ни практика не знают также института заместителей членов этих органов.
Такой порядок является одновременно и наиболее целесообразным, и наиболее демократичным. Образование президиумов и аналогичных им органов непосредственно населением или иным путем противоречило бы< упомянутым выше основам их организации и деятельности. В частности, это могло бы привести к уже охарактеризованному выше положению, при котором наряду с высшим представительным учреждением, а может быть и вопреки ему существовал и действовал иной высший орган государственной власти, приобретавший в силу своего образования такую степень самостоятельности, которая была бы излишней и нецелесообразной.
Во всех зарубежных социалистических странах Европы (кроме ГДР) президиумы и аналогичные им органы избираются только из депутатов высших представительных учреждений. В Германской Демократической Республике закон не ставит принадлежность к Народной Палате обязательным условием для избрания в Государственный Совет. В результате первых выборов в этот орган (1960 г.) подавляющее большинство членов (17 из 24) составляют депутаты Народной Палаты.
В практике деятельности высших представительных учреждений большинства европейских стран народной демократии сложился обычай, согласно которому в президиумы и аналогичные им органы не избираются 199


лица, занимающие ответственные посты в правительстве, министерствах и иных центральных органах государственного управления. Больше того, в случае, если члены этого постоянно функционирующего органа назначаются на ответственную работу в правительстве и его органах, они, как правило, освобождаются от своих обязанностей члена постоянного функционирующего высшего органа государственной власти. Подобное положение объясняется тем, что в процессе своей деятельности постоянно действующие органы контролируют работу высших органов государственного управления.
Например, Конституция Венгерской Народной Республики устанавливает: «Председатель Совета Министров, его заместители и члены Совета Министров не могут быть избраны в Президиум Народной Республики» L
В тех европейских странах народной демократии, где для организации внутренней работы высшего представительного учреждения создается специальный орган, в последние годы все большее распространение получает практика, согласно которой члены таких внутренних рабочих органов не избираются в состав постоянно функционирующих высших органов государственной власти. Эта практика подкрепляется отдельными постановлениями законодательства, устанавливающими несовместимость некоторых постов. Так, Конституция Польской Народной Республики, говоря о том, что маршал Сейма и вице-маршалы Сейма могут быть избраны в Государственный Совет только в качестве заместителей председателя или членов, тем самым запрещает их избрание на пост председателя Государственного Совета1 2.
Государственное Собрание Венгерской Народной Республики ни разу не избирало в состав Президиума Народной Республики председателя Государственного Собрания, его заместителей или квесторов. Несколько иначе обстоит дело в- Польше, где до последнего времени маршал и один из вице-маршалов Сейма входили в состав Государственного Совета. Однако Сейм нового 1 См. «Конституция и основные законодательные акты Венгерской Народной Республики», ИЛ, 1954, стр. 33.
2 См. «Конституция и основные законодательные акты Польской Народной Республики», ИЛ, 1953, стр. 12.
200


созыва, избранный в 1957 году, отказался от этой практики. В настоящее время ни маршал, ни кто-либо из вице-маршалов Сейма не является членом Государственного Совета.
Иной порядок существует в ГДР и Румынии. В ГДР в состав Государственного Совета в качестве заместителей председателя вошли Председатель Совета Министров, Председатель и заместитель Председателя Народной Палаты. В Румынии в Государственный Совет согласно Конституции были избраны Председатель Великого Национального Собрания и Председатель Совета Министров. Такая практика в конкретных условиях ГДР и Румынии объясняется интересами укрепления единства государственного руководства.
Особенностью порядка образования Президиума Национального Собрания Чехословацкой Социалистической Республики является установленное в 1960 году правило, согласно которому в состав этого органа обязательно входят председатели комиссий Национального Собрания. Введение этого правила в условиях Чехословакии продиктовано интересами активизации деятельности Президиума.
Кандидатуры в состав постоянно действующих органов выдвигаются различными путями. В Болгарии, например, при выборах Президиума Народного собрания третьего созыва список кандидатов был предложен от имени Отечественного фронта. Состав Президиума Национального Собрания Чехословацкой Социалистической Республики был предложен от имени Центрального комитета Коммунистической партии Чехословакии и Центрального комитета Национального фронта. При выборах в Польше Государственного Совета Сеймом второго состава (1956—1960 гг.) кандидатуры были выдвинуты на основе предложений Центральной согласительной комиссии политических партий и общественных организаций.
Порядок выборов рассматриваемых органов также различен. В одних странах выборы производятся списком, в других раздельно. Но везде действует правило, согласно которому председатель, его заместители и секретарь (если он имеется) избираются персонально. Это объясняется сложностью и ответственностью задач, стоящих перед перечисленными должностными лицами.
201


Конституций европейских стран народной демократии устанавливают, что деятельность президиумов и аналогичных им органов продолжается до образования вновь избранными высшими представительными учреждениями нового состава этих органов. Так, например Президиум Народного Собрания Республики Болгарии второго созыва уже после выборов Народного Собрания третьего созыва, состоявшихся 22 декабря 1957 г., издал 4 января 1958 г. указ о созыве первой внеочередной сессии Народного' Собрания третьего созыва1.
Президиумы и аналогичные им органы подконтрольны и подотчетны высшим представительным учреждениям. Последние имеют право в любое время сменить как весь состав данных органов, так и отдельных его членов. Об этом, в частности, прямо говорит Конституция Германской Демократической Республики: «Председатель, заместители председателя, члены и секретарь Государственного Совета могут быть отозваны по решению Народной Палаты».
Конституции некоторых европейских стран народной демократии не содержат такого правила. Однако это не означает, что в данных странах существует иное положение. Анализ статей, характеризующих правовой статус президиумов и аналогичных им органов, и практика деятельности высших представительных учреждений убедительно свидетельствуют о всеобщности указанного положения. Например, в Польской Народной Республике, Конституция которой не содержит постановления об изменениях в составе Государственного Совета, на состоявшейся осенью 1956 года десятой сессии Сейма первого созыва были сменены два заместителя председателя Государственного Совета и один член Государственного Совета, вместо которых были избраны новые-лица, и выведен из Совета еще один член.
§ 3. Полномочия президиумов и аналогичных им органов
Вопрос о полномочиях президиумов и аналогичных им органов решается в европейских странах народной
1 «Трето Народно Събрание, Първа извъиредна сесия». Стенографски дневницы, София, 1958, стр. 3.
202


демократии различно в соответствии с конкретно-историческими условиями развития народно-демократического строя и вытекающей из этого спецификой в построении системы государственных органов. Однако президиумы и аналогичные им органы во всех без исключения странах наделены широкими полномочиями, позволяющими им с успехом осуществлять свои функции по руководству социалистическим строительством.
Полномочия президиумов и аналогичных им органов, как правило, зафиксированы в конституциях европейских стран народной демократии (см. например, ст. 37 Конституции Румынской Народной Республики, § 20 Конституции Венгерской Народной Республики и т. п.). Кроме того, некоторые полномочия устанавливаются законами (закон о Президиуме Народного Собрания, принятый в Болгарии в 1948 году1, закон об образовании Государственного Совета, принятый в Германской Демократической Республике в 1960 году1 2, и др.). В качестве примера можно привести также принятый в Болгарии в 1959 году закон об ускорении развития народного хозяйства, повышения материального и культурного уровня народа и переустройстве государственного и хозяйственного руководства, который в ст. 20 предоставил Президиуму Народной Республики право принятия указов по ряду важных вопросов.
Полномочия президиумов и аналогичных им органов отражают как их положение в системе высших органов государственной власти, так и их двойственный характер. С одной стороны, президиумы и аналогичные им органы наделяются собственными, присущими только им полномочиями. С другой стороны, за ними закрепляются полномочия по осуществлению некоторых функций высших представительных учреждений. Эти полномочия отличаются двумя особенностями. Во-первых, они принадлежат высшим представительным учреждениям и лишь в порядке исключения — их президиумам и аналогичным им органам; осуществляя эти полномочия, президиумы и аналогичные им органы выступают как бы представителями высших представительных учрежде1 «Държавен вестник», 1948, № 41.
2 «Gesetzblatt», I, I960, № $. 505.
203


ний. Во-вторых, постоянные органы располагают такими полномочиями не все время, а только в определенный период — в период между сессиями высших представительных учреждений^
Особенно широкими полномочиями по «замещению» высшего представительного учреждения наделен Президиум Народной Республики в Венгрии, Конституция которой устанавливает, что в период между сессиями Государственного Собрания Президиум Народной Республики осуществляет полномочия Государственного Собрания. Единственное формальное ограничение состоит в том, что Президиуму не предоставляется право изменять Конституцию.
Конституция Чехословацкой Социалистической Республики гласит, что в период, когда Национальное Собрание не заседает — либо потому, что его заседание закончилось, либо вследствие истечения срока полномочий,— Президиум Национального Собрания осуществляет полномочия Собрания. Однако Президиум не может избирать президента республики и принимать конституционные законы, а также объявлять войну, если только Национальное Собрание не заседает в силу причин чрезвычайного характера.
Практика деятельности президиумов и аналогичных им органов по «замещению» высших представительных учреждений показывает, что даже в тех странах, где соответствующие полномочия сформулированы очень широко, президиумы не только не вносят изменений в конституцию, но и не принимают никаких иных актов, вносящих прин ¬ ципиальное изменение в утвержденные высшими представительными учреждениями народнохозяйственные планы и государственные бюджеты. Это одно из свидетельств верховенства высших представительных учреждений.
Для более наглядной характеристики основных полномочий президиумов и аналогичных им органов целесообразно сгруппировать эти полномочия по определенным группам.
а) I группа
К первой группе относятся полномочия, связанные с выборами в вьисшие представительные учреждения и с организацией их деятельности.
204


Президиумы и аналогичные им органы определяют дату выборов, руководствуясь установленными законом сроками.
Назначение президиумами и аналогичными им органами дня выборов никоим образом нельзя понимать как их право распускать высшие представительные учреждения. Конституции европейских стран народной демократии устанавливают, что высшие представительные учреждения, как правило, прекращают свою деятельность только после истечения срока полномочий. В Болгарии высшие представительные учреждения могут сами принять решение о досрочном роспуске. В ГДР роспуск Народной Палаты может последовать, кроме того, в результате референдума.
На президиумы и аналогичные им органы возлагается проведение выборов в высшие представительные учреждения: они утверждают избирательные округа, общегосударственные избирательные комиссии, кандидатов, которых выдвигают общественные организации и политические партии, и т. п. Например, Государственный Совет Польской Народной Республики утвердил 4 января 1957 г. для проведения выборов Сейма второго созыва (январь 1957 г.) Государственную избирательную комиссию, в которую вошли представители Польской объединенной рабочей партии, Объединенной крестьянской партии, Демократической партии, профсоюзов, Лиги женщин, Союза польской молодежи, кооперации, а также ряд иных общественных и государственных деятелей Г
На президиумы и аналогичные им органы возлагается созыв сессий высших представительных учреждений. В Чехословакии данная функция осуществляется президентом республики, однако первая сессия Национального Собрания созывается его Президиумом. Президиумы и аналогичные им органы устанавливают место и время очередной или чрезвычайной сессии, предлагают повестку дня, а также проводят большую подготовительную работу.
Созыв сессий высших представительных учреждений, так же как и проведение выборов в эти учреждения, является организационно-технической обязанностью. 205
1 См. «Monitor Polski», 1957, № 95, ст» 551.
15 Б. Н. Топорнин


Осуществляя эту обязанность, они не могут по своему усмотрению вносить изменения и дополнения в установленный конституциями порядок созыва сессий. Больше того, законодательство европейских стран народной демократии, обеспечивая верховенствующее положение высших представительных учреждений, устанавливает ряд правовых гарантий соблюдения сроков и периодичности созыва сессий. В частности, Конституция Народной Республики Болгарии говорит о том, что, если Президиум Народного Собрания не созовет Народное Собрание на очередные сессии в установленные сроки (1 ноября и 1 февраля), то оно может собраться само.
Однако созыв сессий высших представительных учреждений— это не только организационно-техническая обязанность президиумов и аналогичных им органов. Кроме того, что они обязаны созывать очередные сессии в установленные сроки, им принадлежит право созыва внеочередных или чрезвычайных сессий.
Президиумы и аналогичные им органы располагают важными правами в области законодательной деятельности. Им принадлежит право законодательной инициативы, они активно участвуют в рассмотрении законопроектов. На заключительном этапе законодательного процесса именно на них возлагается обязанность опубликования принятых высшими представительными учреждениями законов.
К той же группе полномочий относится рассмотрение вопроса о лишении депутатской неприкосновенности. Этот вопрос, как правило, решается самими высшими представительными учреждениями. Однако в период между сессиями в случаях, не терпящих отлагательства, он может быть решен президиумами и аналогичными им органами, ибо задержка с оформлением лишения депутатской неприкосновенности лиц, которые в силу совершенных им преступлений должны предстать перед судом, может оказать отрицательное влияние как на укрепление социалистической законности, так и на авторитет высшего представительного учреждения.
Решения президиумов и аналогичных им органов о лишении депутатской неприкосновенности являются окончательными и последующему утверждению высших представительных органов не подлежат,
206


В компетенцию президиумов и аналогичных органов некоторых европейских стран народной демократии входят также иные вопросы. Так, например, в Болгарии на эти органы возлагается организационное проведение всенародного опроса (референдума). При этом следует иметь в виду, что сам опрос (референдум) в силу своей значимости в жизни страны может быть проведен только по решению высших представительных учреждений, а роль президиумов и аналогичных им органов ограничивается определением дня опроса (референдума) и иными техническими вопросами.
б) II г р у п п а
К числу рассматриваемых полномочий прежде всего относятся осуществление контроля за деятельностью правительства и иных центральных органов и проведение необходимых изменений в их составе. Это объясняется необходимостью постоянного и систематического руководства и контроля со стороны высших органов народного представительства, которым принадлежит вся полнота государственной власти, по отношению к деятельности 4 иных государственных органов и в первую очередь правительства — высшего органа государственного управления.
Конкретное содержание настоящего полномочия в различных странах неодинаково. В большинстве стран оно сводится к тому, что, во-первых, президиумы и аналогичные им органы имеют право отменять незаконные правительственные акты, во-вторых, могут производить определенные изменения как в количестве, так и в персональном составе членов правительства в соответствии с потребностями управления. В Чехословакии правительство назначается президентом, который имеет право проводить изменения в его составе. Однако правительство должно получить поддержку Национального Собрания, которое может потребовать смещения любого из членов правительства, включая его председателя. Национальному Собранию принадлежит также право отменять противоречащие закону постановления правительства.
Конституции ряда европейских стран народной демократии устанавливают, что президиумы могут проводить изменения в правительстве только по предложению 15*
207


председателя правительства (Конституция Народной Республики Болгарии, Конституция Польской Народной Республики), а следовательно, эти изменения не касаются председателей правительств.
Изменения в составе правительства, произведенные президиумами и аналогичными им органами в период между сессиями высших представительных учреждений, не являются окончательными. Они обязательно должны быть представлены на ближайшую сессию соответствующего высшего представительного учреждения для утверждения.
Важное место в деятельности президиумов и аналогичных им органов занимают вопросы совершенствования системы центральных государственных органов. В соответствии с потребностями руководства социалистическим строительством президиумы и аналогичные им органы устанавливают основы организации и деятельности центральных государственных органов, производят изменения в их структуре. Так, Президиум Народного Собрания Народной Республики Болгарии в апреле 1960 года выделил из Министерства земледелия и лесов Управление лесов и преобразовал его в самостоятельное Главное Управление лесов при Совете Министров. В соответствии с этим Министерство земледелия и лесов было преобразовано в Министерство земледелия Г Президиум Великого Национального Собрания Румынской Народной Республики в октябре 1960 года определил по-новому организацию и деятельность государственного нотариата1 2.
в) III группа
В большинстве зарубежных социалистических стран Европы на президиумы и аналогичные им органы возложены определенные функции по руководству и контролю за деятельностью местных органов государственной власти. Такой порядок закреплен конституциями и законами Болгарии, Венгрии, Польши и Румынии. Иное положение существует только в ГДР и Чехословакии, где указанные функции возложены на другие органы: в ГДР — на Постоянный комитет по 1 «Известия на Президиума на Народното Събрание», 1960, № 36.
2 «Buletinul oficial», 1960, № 22.
208


делам местных органов народного представительства, в Чехословакии — на правительство.
Осуществление некоторых функций по руководству и контролю за деятельностью местных органов государственной власти отнюдь не означает, что президиумы и аналогичные им органы решают все без исключения вопросы этой деятельности. Практика государственного строительства в зарубежных социалистических странах Европы убедительно свидетельствует о том, что наиболее важные, принципиальные вопросы, касающиеся организации и деятельности местных органов государственной власти, рассматриваются высшими представительными учреждениями. Можно привести в качестве примера законы о местных органах государственной власти, т. е. акты, которые определяют основы организации и деятельности этих органов. Высшие представительные учреждения утверждают также государственные бюджеты, в которые в качестве необходимой составной части входят местные бюджеты.
Вместе с тем совершенно ясно, что высшие представительные учреждения, собирающиеся на свои сессии несколько раз в году, не могут систематически и оперативно решать текущие вопросы, касающиеся организации и деятельности местных органов государственной власти. Именно поэтому передача вопросов оперативного характера, и прежде всего вопросов контроля, президиумам и аналогичным им органам обусловливается уже самой структурой высших органов государственной власти.
Следует присоединиться к точке зрения венгерского юриста А. Антола, который, рассматривая эти вопросы, приходит к выводу, что в социалистическом обществе сфера деятельности местных органов власти ни принципиально, ни практически не сужается от того, что центральные органы государства осуществляют высшее руководство и надзор за их деятельностью. Наоборот, это «...в первую очередь служит развитию самодеятельности местных органов народного представительства и государственной власти» L
Президиумы и аналогичные им органы направляют деятельность местных органов, решают принципиальные
1 «Jogtudomanyi Kozlony», 1959, № 12s
209


вопросы организаций и деятельности местных органов государственной власти и, проводя централизованную политику, всячески развивают местную инициативу. Развитие местного почина, самодеятельности и инициативы широких слоев населения на местах является решающим условием успешного социалистического строительства, выполнения задач, поставленных коммунистическими и рабочими партиями.
Президиумы и аналогичные им органы устанавливают день выборов, а также решают иные вопросы, связанные с выборами. Так, Государственный Совет Польской Народной Республики в соответствии с Положением о выборах в Народные Советы установил количество членов воеводских Народных Советов, а также городских Народных Советов центрального подчинения в пределах, указанных данным положением (от 80 до 120). На основе решения Государственного Совета Варшавский городской и Катовицкий воеводский Народные Советы имеют в настоящее время 120 человек, Лодзин- ский городской и Варшавский, Краковский и Познаньский воеводские Народные Советы—ПО членов, Кельцский, Люблинский, Броцславский, Быдгощ- ский, Лодзинский, Жешувский и Гданьский воеводские Народные Советы—90 членов и Краковский городской, Белостокский, Опольский, Ольштинский воеводские Народные Советы — 80 членов.
После проведения выборов президиумы и аналогичные им органы сосредоточивают свои усилия на осуществлении общего руководства, контроля и оказании помощи в деятельности местных органов государственной власти. Например, как устанавливает закон о Президиуме Народного Собрания Народной Республики Болгарии, Президиум может отменять противоречащие конституции и неправильные акты Народных Советов. В некоторых странах за президиумами закреплено право роспуска местных Советов, деятельность которых противоречит конституции или серьезно угрожает интересам трудового народа (например, в Венгрии).
г) IV группа
Полномочия президиумов и аналогичных им органов в области внешних сношений входят в круг деятельности главы государства. Поэтому в Чехословакии эти
210


полномочия принадлежат президенту республики. В остальных зарубежных социалистических странах Европы полномочия в области внешних сношений возложены на президиумы и аналогичные им органы.
Конституции европейских стран народной демократии или прямо указывают, что президиумы и аналогичные им органы осуществляют внешнее представительство, или же исходят из этого положения. В качестве первого примера можно указать на Конституцию Народной Республики Болгарии, (п. 8 ст. 35), а в качестве второго — Конституцию Венгерской Народной Республики.
Конкретное содержание представительства государства в области внешних сношений сводится к следующему: а) назначение дипломатических представителей за границу и отзыв их; б) прием и аккредитование дипломатических представителей иностранных государств. В большинстве европейских стран народной демократии постоянно действующие органы назначают и отзывают лишь послов и посланников. Остальные работники дипломатических представительств за границей назначаются и отзываются правительствами и министерствами иностранных дел. (Президиум Народного Собрания Народной Республики Болгарии назначает и отзывает не только послов и посланников, но и консулов.)
Президиумы и аналогичные им органы ратифицируют и денонсируют международные договоры. Следует отметить, что конституции большинства европейских стран народной демократии говорят только о ратификации, т. е. одобрении международных договоров, которые подготавливаются и заключаются, как правило, правительствами этих стран. Такой порядок соответствует закрепленному в законодательстве указанных стран положению о том, что внешняя политика проводится непосредственно правительством и его органами. Например, Конституция Германской Демократической Республики, определяя полномочия Государственного Совета, указывает, что последний ратифицирует и денонсирует международньге договоры республики. Общее же руководство в области сношений с другими государствами осуществляет Совет Министров.
В Венгерской Народной Республике Конституция дает несколько иную редакцию, согласно которой
ill


Президиум Народной Республики не только ратифицирует международные договоры, но и заключает их от имени Венгерской Народной Республики.
Закрепление за президиумами и аналогичными им органами права ратифицировать и денонсировать международные договоры не означает, однако, что эти вопросы тем самым полностью исключаются из ведения высших представительных учреждений. Как было показано в предыдущих разделах, высшие представительные учреждения, осуществляя общее руководство внешней политикой, не только контролируют подотчетные им органы, но и сами рассматривают важнейшие международные договоры. Высшие представительные учреждения вправе также денонсировать договоры, заключенные их президиумами и аналогичными им органами.
С деятельностью президиумов и аналогичных им органов в области внешних сношений тесно соприкасается решение ими вопроса войны и мира. Эти вопросы, как правило, решаются высшими представительными учреждениями. Однако в период между сессиями интересы страны требуют, чтобы подобными полномочиями располагал постоянно функционирующий орган.
В качестве примера решения этого вопроса можно сослаться на Конституцию Народной Республики Болгарии, которая устанавливает, что в период между сессиями Народного Собрания Президиум может, по предложению правительства, объявить войну либо в случае вооруженного нападения на Народную Республику, либо в случае необходимости выполнения международных обязательств по взаимной обороне от агрессии. После вынесения соответствующего решения Президиум обязан немедленно созвать Народное Собрание, чтобы оно санкционировало эти меры.
Д) V группа
Рассмотренные выше полномочия не исчерпывают многообразного содержания деятельности президиумов и аналогичных им органов по руководству социалистическим строительством. Президиумы и аналогичные им органы наделены также рядом других полномочий, позволяющих им с успехом выполнять свои функции. Сюда относятся полномочия, касающиеся организации 212


и деятельности судебно-прокурорских органов, полномочия по помилованию, амнистии и замене наказания, по присвоению почетных званий и награждению орденами и медалями и т. п. Они отражают характер деятельности президиумов и аналогичных им органов как высших органов государственной власти.
е) VI группа
Конституции и законодательство зарубежных социалистических стран Европы, перечисляя полномочия президиумов и аналогичных им органов, особо выделяют право на издание указов и других актов (законодательные мероприятия — в Чехословакии, декреты — в Польше, постановления — в ГДР).
Указ — форма правового акта, неизвестная праву этих стран до победы революции. Правда, в царской Болгарии издавались акты, именовавшиеся указами, но, как подчеркивает болгарский юрист Б. Спасов, эти акты, которыми устанавливался день выборов в Народное Собрание, назначались государственные чиновники и т. п., не имели ничего общего с нынешними указами Президиума Народного Собрания ни по своему содержанию, ни по своей форме.
Впервые указ как особый вид актов высших органов государственной власти в социалистических странах появился в Советском Союзе. Еще на первом этапе развития Советского государства Президиуму ЦИК СССР предоставлялось право издавать в случае необходимости законодательные акты по вопросам, входящим в компетенцию ЦИК (с последующим утверждением ЦИК). Статья 49 «б» действующей Конституции СССР устанавливает, что Президиум Верховного Совета СССР издает указы.
В зарубежных социалистических странах Европы подобные правовые акты появились после образования президиумов и аналогичных им органов. В Польше, например, это имело место в 1952 году, когда согласно вновь принятой Конституции институт единоличного президента был ликвидирован, а в системе высших органов государственной власти республики появился Государственный Совет. Наделение президиумов и аналогичных им органов правом издавать акты законодательного ха213


рактера обусловлено в первую очередь сессионным по^ рядком работы высших представительных учреждений.
Как отмечалось в предыдущих разделах, законодательство в европейских странах народной демократии является одним из важнейших исключительных полномочий, которое вьгс!шие представительные учреждения не делят и в силу своего положения не могут делить с каким-либо иным государственным органом. Конституции европейских стран народной демократии ни в одной из своих статей не говорят ни прямо, ни косвенно о том, что президиумы и аналогичные им органы могут издавать законы или иные акты, во всех отношениях равные законам.
Закон — это акт высшей юридической силы, издаваемый высшим органом государственной власти. Законами регулируются все основные, имеющие принципиальное значение для социалистического строительства вопросы. Принятый высшим представительным учреждением закон не нуждается в последующем утверждении каким-либо государственным органом. Отменить закон можно только путем издания нового закона.
Указ 1 отличается от закона прежде всего тем, что издается не высшим представительным учреждением, непосредственно осуществляющим волю народа, а его президиумом или иным органом, призванным осуществлять определенные функции в интересах непрерывности и оперативности государственного руководства. Указ, как правило, издается на основе и во исполнение закона. Указ, далее, не может быть издан по целому ряду вопросов, которые в соответствии с консти1 Вопрос о месте указа в системе норм социалистического государства подробно рассматривается в ряде работ советских юристов. См., в частности, И. Н. Кузнецов, К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношение с законом («Вопросы советского государственного права», изд-во АН СССР, 1959); Е. И. Носов, Юридическая природа указа в Советском государстве («Ученые записки Ленинградского юридического института», вып. IV, 1947); С. Ф. Кечекьян, Социалистическое право и его источники («Труды юбилейной сессии АОН, посвященной 30-летию Великой Октябрьской Социалистической революции», М., 1947).
Среди работ юристов стран народной демократии следует отметить книгу Б. Спасова, «Указите на Президиума на Народното Събрание», София, 1958, ряд статей А. Гвижджа (Польша) и др.
214


туциями европейских стран народной демократии регулируются только законом. В частности только законом можно утверждать государственный бюджет, народнохозяйственный план, изменять конституцию и т. п.
Указы, изданные по вопросам, отнесенным конституциями к компетенции высших представительных учреждений, т. е. практически указы, имеющие наиболее важное значение, подлежат в обязательном порядке утверждению высшими представительными учреждениями. Для их утверждения, изменения или отмены принимается соответствующий закон.
Вместе с тем указ является вышестоящим актом по отношению ко всем актам иных, кроме высших представительных учреждений, органов. Это объясняется положением президиумов и аналогичных им органов в системе органов государственной власти и государственного управления. >Значение указов подчеркивается также тем обстоятельством, что они тесно связаны с законами по целому ряду моментов, рассмотренных выше1.
Конституции европейских стран народной демократии не устанавливают, кому принадлежит право вносить предложения об издании указов. Что же касается материалов практики, то они говорят о том, что, как правило, указы издаются или по собственной инициативе президиумов и аналогичных им органов, или по инициативе правительств, причем последние составляют наиболее значительную группу.
Развитие европейских стран народной демократии показывает, что в большинстве из них указы и аналогичные акты законодательного характера все более прочно входят в практику государственного строительства.
Именно об этом говорит пример ГДР, государственный строй которой до 1960 года не знал подобных актов. Президент Республики, выполнявший функции главы государства, не был наделен правомочием издавать акты, имеющие силу закона. Развитие социалистической демократии в ГДР привело к тому, что Институт президента был упразднен, а созданный вновь Государственный Со1 Подробнее см. Б. Спасов, Указите на Президиума на На- родното Събрание, София, 1958.
215


вет в числе других прав получил и право издания решений, имеющих силу закона.
В Румынии, подобно тому, как это имело место в отношении Президиума Великого Национального собрания, Государственному Совету предоставлено право издавать декреты. При этом в Конституции записано, что декреты, представляющие нормативные акты, имеют силу закона. Новая Конституция Чехословакии не только закрепила установленное еще Конституцией 1948 года право Президиума Национального Собрания издавать акты, имеющие силу закона, но и расширило правомочия Президиума в этой области.
Однако подобная практика не является общим правилом. В Польской Народной Республике новые формы деятельности Сейма привели к резкому сокращению количества указов, издаваемых Государственным Советом. Если во время деятельности Сейма первого созыва было издано 165 указов, то в последующие четыре года Государственный Совет принял всего два указа.
Указы нормативного характера можно подразделить на два вида: 1) указы, издаваемые по собственной компетенции президиумов и аналогичных им органов, и 2) указы, издаваемые на основе совместной компетенции высших представительных учреждений и их президиумов и аналогичных им органов в период, когда высшие представительные учреждения не заседают. Основное различие между этими видами состоит в том, что указы первого вида не нуждаются в последующем утверждении высших представительных учреждений, а указы второго вида обязательно представляются для утверждения, на ближайшую сессию.
Порядок утверждения указов заключается в том, что они, как правило, представляются на утверждение ближайшей сессии. В последние годы все большее распространение получила практика, согласно которой указы предварительно направляются в постоянные комиссии и комитеты высших представительных учреждений для рассмотрения и подготовки проекта решения. В Польше подобная практика зафиксирована регламентом Сейма. В других странах сотрудничество президиумов и комиссий или комитетов осуществляется в рабочем порядке,
216


Высшие органы государственной власти европейских стран народной демократии за сравнительно недолгий отрезок времени прошли большой и сложный путь развития. В настоящее время они с успехом осуществляют задачи по верховному государственному руководству социалистическим строительством.
Развитие высших органов государственной власти европейских стран народной демократии служит еще одним блестящим доказательством правильности марксистско-ленинского учения об основных путях и средствах строительства социалистического государства. Это развитие подтверждает, что Советский Союз проложил столбовую дорогу социалистического строительства, по которой идут и будут идти к социализму пролетарии всех стран.
Вместе с тем развитие высших органов государственной власти европейских стран народной демократии наглядно показывает, что государственное строительство в каждой стране социализма ведется с учетом исторических особенностей той или иной страны при огромном разнообразии конкретных форм и методов.
Как отмечалось в Заявлении Совещания представителей коммунистических и рабочих партий (Москва, 1960 г.), народы социалистических стран, прокладывая путь к коммунизму, «создают прообраз нового общества для всего человечества» *. >
1 «Правда» 6 декабря 1960 г.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Стр.
Предисловие 3
Глава I. Высшие органы государственной власти евро¬
пейских стран народной демократии в условиях успешного социалистического строительства 7
Глава II. Порядок образования высших представительных учреждений 41
Глава III. Полномочия высших представительных учрежде¬
ний 88
Глава IV. Структура, формы и методы деятельности высших представительных учреждений 137
Глава V. Президиумы и аналогичные им органы высших
представительных учреждений 185


Топорнин Борис Николаевич
«ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН НАРОДНОЙ ДЕМОКРАТИИ»
*
Редактор В. И. Иванова Обложка художника А. П. Купцова Художественный редактор А. И. Заболотнов Технические редакторы Н. М. Тарасова, Н. Л. Щедрина Корректоры С. А. Соловьева и И. Н. Тарасова
Сдано в набор 22/V1 1961 г. Подписано к печати 7/II 1962 г.
Формат бумаги 84х1081/32* Объем физ. печ. л. 6,88; усл. печ. л. 11,56; учетно-изд, л. 11,5. Тираж 3000 экз.
А-00826. Цена 58 коп. Заказ 2628.
Госюриздат —Москва, Б—64, ул. Чкалова, 38—40.
Типография № 2 им. Евг. Соколовой
УПП Ленсовнархоза.
Ленинград, Измайловский пр., 29.


58 коп